ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
ROZHODNUTIE KOMISIE (EÚ) 2015/248
z 15. októbra 2014
o opatreniach SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), ktoré poskytla Slovenská republika v prospech Spoločnej zdravotnej poisťovne, a. s. (SZP) a Všeobecnej zdravotnej poisťovne, a. s. (VšZP)
[oznámené pod číslom C(2014) 7277]
(Iba slovenské znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“), a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s citovanými ustanoveniami (1),
keďže:
1. POSTUP
(1)
Komisia dostala 2. apríla 2007 sťažnosť, ktorú listom predložil súkromný poskytovateľ zdravotného poistenia Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (ďalej len „poisťovňa Dôvera“ alebo „sťažovateľ“), v súvislosti s údajným opatrením štátnej pomoci poskytnutým štátnemu poskytovateľovi zdravotného poistenia Spoločnej zdravotnej poisťovni, a. s. (ďalej len „SZP“), 26. januára 2006 vo forme zvýšenia jeho základného imania o 450 mil. SKK (približne 15 mil. EUR).
(2)
Komisia poslala Slovenskej republike žiadosť o poskytnutie informácií 21. augusta 2009. Po predĺžení lehoty na odpoveď slovenské orgány poskytli požadované informácie 24. septembra 2009.
(3)
Komisia svojím listom z 26. februára 2010 požiadala Slovenskú republiku o poskytnutie ďalších informácií o tejto kapitálovej injekcii a požiadala o vysvetlenie slovenského systému vyrovnávania rizík („Risk equalisation scheme“, ďalej len „RES“) - ďalšieho opatrenia, ktoré by mohlo byť označené za štátnu pomoc. Listom z 25. marca 2010 slovenské orgány požiadali o predĺženie lehoty na odpoveď a Komisia tejto žiadosti vyhovela listom z 31. marca 2010. Komisia 16. júna 2010 pripomenula Slovenskej republike, aby predložila informácie, a slovenské orgány na žiadosť odpovedali listom z 9. júla 2010. Ako Komisia požadovala v liste zo 4. novembra 2010, Slovenská republika poskytla 3. decembra 2010 verziu tejto odpovede, ktorá nemá dôverný charakter.
(4)
Poisťovňa SZP sa 1. januára 2010 zlúčila s druhým štátnym poskytovateľom zdravotného poistenia v Slovenskej republike, so Všeobecnou zdravotnou poisťovňou, a. s. (ďalej len „VšZP“). Na tieto dve štátom vlastnené akciové spoločnosti boli v období od roku 1998 minimálne až do roku 2005 prevedené poistné kmene iných zdravotných poisťovní.
(5)
Počas dvoch stretnutí Komisie so zástupcami poisťovne Dôvera, ktoré sa uskutočnili 10. októbra 2010 a 15. marca 2011, sa diskutovalo o predmete sťažnosti a fungovaní sektora zdravotného poistenia na Slovensku. Poisťovňa Dôvera poskytla 15. júla 2011 doplňujúce informácie o povahe sektora zdravotného poistenia na Slovensku a rozšírila rozsah svojej sťažnosti o tri nové opatrenia údajne poskytnuté SZP a VšZP: i) splatenie dlhu SZP štátnou spoločnosťou Veriteľ a. s. v rokoch 2004 - 2005 v dvoch splátkach vo výške 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR; ii) dotácia poskytnutá SZP v roku 2006 ministerstvom zdravotníctva vo výške 7,6 mil. EUR a iii) štátom financované zvýšenie základného imania VšZP k 1. januáru 2010 vo výške 65,1 mil. EUR. Komisia teda vyzvala slovenské orgány, aby sa vyjadrili k sťažnosti rozšírenej o nové tvrdenia. Po predĺžení lehoty na odpoveď slovenské orgány poskytli svoje pripomienky v liste z 11. novembra 2011.
(6)
Po stretnutí s útvarmi Komisie 15. decembra 2011 poisťovňa Dôvera poskytla ďalšie informácie o povahe vnútroštátneho sektora zdravotného poistenia v liste zo 16. januára 2012.
(7)
Komisia listom z 2. júla 2013 oznámila Slovenskej republike, že začala formálne vyšetrovacie konanie stanovené v článku 108 ods. 2 zmluvy („rozhodnutie o začatí konania“). Rozhodnutie o začatí konania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (2) a obsahovalo výzvu, aby zainteresované strany predložili svoje pripomienky.
(8)
Listom z 24. júla 2013 slovenské orgány požiadali o predĺženie lehoty na predloženie pripomienok k rozhodnutiu o začatí konania a Komisia ich žiadosti vyhovela listom z 30. júla 2013. Slovenská republika predložila svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania v liste z 27. augusta 2013.
(9)
Komisia dostala pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania od piatich tretích strán: Inštitútu pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO) listom z 15. októbra 2013, Union zdravotnej poisťovne a. s. (ďalej len „poisťovňa Union“) listom z 25. októbra 2013, Health Policy Institute (HPI) listom z 28. októbra 2013, Združenia zdravotných poisťovní SR (ZZP) listom z 28. októbra 2013 a poisťovne Dôvera listom z 11. novembra 2013
(10)
Tieto pripomienky boli poslané slovenským orgánom v listoch z 20. novembra a 20. decembra 2013. Slovenské orgány požiadali 20. decembra 2013 o predĺženie lehoty na odpoveď na tieto pripomienky do 31. januára 2014 a Komisia žiadosti v ten istý deň vyhovela. Listom z 29. januára 2014 Slovensko poskytlo odpoveď na pripomienky tretích strán k rozhodnutiu o začatí konania.
(11)
Dňa 2. apríla 2014 sa uskutočnilo stretnutie útvarov Komisie a slovenských orgánov.
(12)
Komisia poslala 11. apríla 2014 a 25. augusta 2014 dodatočné žiadosti o informácie, na ktoré Slovensko odpovedalo listom z 15. mája 2014 a listom z 27. augusta 2014.
2. SÚVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÉHO POISTENIA NA SLOVENSKU
(13)
V roku 1994 sa na Slovensku zmenil unitárny systém jednej štátnej zdravotnej poisťovne na pluralitný model, v ktorom môžu pôsobiť verejné aj súkromné subjekty. Rozsiahlou reformou tvorenou zákonmi č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., ktoré nadobudli účinnosť 1. januára 2005 (ďalej len „reforma z roku 2005“), sa zmenili pravidlá rozdeľovania vybraných príspevkov na zdravotné poistenie, ale aj právna forma všetkých poisťovní (štátnych alebo súkromných) z právnických osôb sui generis na akciové spoločnosti (t. j. akciové spoločnosti v rámci súkromného práva zamerané na dosahovanie zisku). Bol zriadený nezávislý regulačný orgán, Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ďalej len „ÚDZS“), na účely vydávania povolení a vykonávania dohľadu nad tým, či poisťovne dodržiavajú platné právne predpisy. V podstate boli tieto reformy navrhnuté tak, aby prispeli k lepšej efektivite využívania dostupných prostriedkov a vyššej kvalite poskytovania zdravotnej starostlivosti (3).
(14)
Všetky zdravotné poisťovne v Slovenskej republike - verejné aj súkromné subjekty - poskytujú povinné zdravotné poistenie slovenským rezidentom (4). Možnosť poskytovať individuálne zdravotné poistenie podľa zákona č. 580/2004 Z. z. ako doplnok k základnému balíku poskytovanému na základe povinného zdravotného poistenia zostalo okrajovou záležitosťou vzhľadom na široké krytie poskytované povinným systémom (5). Okrem toho v roku 2005 bol prijatý zákon, na základe ktorého sa pre všetky zdravotné poisťovne zaviedla možnosť poskytovať dobrovoľné zdravotné poistenie (6) pre osoby, na ktoré sa nevzťahuje povinné zdravotné poistenie.
(15)
V roku 2007 bol prijatý zákon č. 530/2007 Z. z., ktorým sa zmenil zákon č. 581/2004 Z. z. a na základe ktorého bolo zdravotným poisťovniam pôsobiacim v sektore povinného zdravotného poistenia s účinnosťou od 1. januára 2008 zakázané vyplácať zisk vo forme dividend, čím sa uložila povinnosť opätovne investovať dosiahnuté zisky do slovenského zdravotného systému. V dôsledku toho nemohli zdravotné poisťovne od januára 2008 rozdeliť žiadny zisk. Ústavný súd Slovenskej republiky však 26. januára 2011 vyhlásil, že zákaz rozdeľovania zisku je nezlučiteľný s niekoľkými ustanoveniami slovenskej ústavy. V nadväznosti na tento rozsudok zmenili slovenské orgány v júli 2011 zákonom č. 250/2011 Z. z. zákon č. 530/2007 Z. z. s cieľom opäť umožniť poskytovateľom zdravotného poistenia rozdeľovať (svojim akcionárom) zisk dosiahnutý v rámci činnosti povinného zdravotného poistenia za predpokladu, že budú splnené určité podmienky (7). V dôsledku týchto zmien právnych predpisov Komisia v decembri 2011 zastavila konanie o porušení právnych predpisov o vnútornom trhu v súvislosti s obmedzením rozdeľovania ziskov (8).
(16)
Slovenské orgány schválili 31. októbra 2012 projektový plán zavedenia unitárneho neziskového systému povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike, ktorý by mal byť zavedený buď prostredníctvom dobrovoľného odkúpenia súkromných zdravotných poisťovní (do 1. januára 2014), alebo prostredníctvom ich vyvlastnenia (do 1. júla 2014), čím by sa mala vytvoriť jediná (štátna) zdravotná poisťovňa (9). Do prijatia tohto rozhodnutia sa však nezrealizoval ani jeden z krokov uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELIA ZDRAVOTNÉHO POISTENIA NA SLOVENSKU
(17)
Podľa slovenských predpisov sa zdravotná poisťovňa vymedzuje ako akciová spoločnosť so sídlom na území Slovenskej republiky založená na účely poskytovania povinného verejného zdravotného poistenia, ktorá túto činnosť vykonáva na základe povolenia vydaného Úradom pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou.
(18)
Na účely získania balíka povinného zdravotného poistenia môžu slovenskí rezidenti uzatvoriť zmluvu s ktorýmkoľvek z týchto troch poskytovateľov poistenia:
a)
štátna akciová spoločnosť VšZP, ktorá bola zriadená k 1. júlu 2005; poisťovňa VšZP sa transformovala z verejnoprávnej inštitúcie VšZP, ktorá bola zriadená 1. novembra 1994 v zmysle zákona č. 273/1994 Z. z. ako následnícka spoločnosť Národnej poisťovne Správy fondu zdravotného poistenia; v zmysle zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. januára 2010 k zlúčeniu VšZP so štátnou poisťovňou SZP (preto sa ďalej v príslušných prípadoch tento zlúčený subjekt označuje ako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediný akcionár VšZP;
b)
súkromná akciová spoločnosť Dôvera (jej hlavným akcionárom je stredoeurópska finančná skupina PENTA); poisťovňa Dôvera bola zriadená k 1. októbru 2005 a k 31. decembru 2009 sa zlúčila s inou slovenskou súkromnou zdravotnou poisťovňou Apollo; v roku 2010 bol zlúčený subjekt najväčšou súkromnou zdravotnou poisťovňou v Slovenskej republike;
c)
súkromná akciová spoločnosť Union zdravotná poisťovňa, ktorá bola zriadená 9. marca 2006 a ktorá je členom skupiny Achmea, predtým Eureko, so sídlom v Holandsku.
(19)
V tabuľke 1 je uvedený prehľad trhových podielov rôznych poskytovateľov povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike v rokoch 2008 - 2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Poisťovne
Počet poistencov (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
v roku 2010 sa SZP zlúčila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
v roku 2010 sa poisťovňa Apollo zlúčila s poisťovňou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všetky zdravotné poisťovne sú akciovými spoločnosťami, pričom podľa predpisov upravujúcich vlastnícke práva môže byť ich akcionárom štát aj súkromný sektor. Všetky zdravotné poisťovne sú povinné splniť určité kritériá platobnej schopnosti. Keďže sa na ne vzťahujú prísne rozpočtové obmedzenia, plne zodpovedajú za akýkoľvek nedostatok finančných prostriedkov. Zdá sa, že ako súkromné akciové spoločnosti zriadené podľa všeobecnej právnej úpravy obchodných spoločností autonómne riadia svoje prevádzkové náklady a náklady na zdravotnú starostlivosť.
(21)
Zdravotné poisťovne môžu dosahovať a aj dosahujú zisk (13). Príjmy poisťovní v Slovenskej republike pochádzajú z príspevkov na poistenie, štátneho rozpočtu (príspevky za ekonomicky neaktívnych poistencov a dotácia na pokrytie zvýšenia nákladov na služby zdravotnej starostlivosti), príjmov z majetku, z darov a z iných príjmov. Zisk môžu zdravotné poisťovne dosahovať napríklad zlepšením systému riadenia a prostredníctvom rokovaní pri uzatváraní zmlúv s poskytovateľmi zdravotnej starostlivosti.
2.3. HLAVNÉ ZNAKY SEKTORA POVINNÉHO ZDRAVOTNÉHO POISTENIA V SLOVENSKEJ REPUBLIKE
2.3.1. Sociálny cieľ a verejný záujem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotného poistenia sleduje sociálny cieľ, t. j. umožniť poskytovanie zdravotnej starostlivosti a udržanie životaschopného systému zdravotného poistenia. Občania majú právo na zdravotné poistenie a slovenskí rezidenti majú povinnosť byť zdravotne poistení (14). Zabezpečiť právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť na základe zdravotného poistenia je ústavnou povinnosťou Slovenskej republiky (15). Podľa slovenských orgánov sa vykonávanie povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike zdravotnými poisťovňami považuje za plnenie ústavnej povinnosti v mene štátu, ktorou je poskytovanie zdravotného poistenia slovenským rezidentom prostredníctvom riadenia systému povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike. Slovenská republika zo zákona zodpovedá za financovanie systému zdravotnej starostlivosti, ako aj za krytie strát v sektore zdravotnej starostlivosti (16). Podľa § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení je vykonávanie povinného verejného zdravotného poistenia činnosťou vo verejnom záujme, pri ktorej sa hospodári s verejnými prostriedkami.
2.3.2. Povinné členstvo, slobodný vstup a spoločná tarifikácia
(23)
V súlade s ustanoveniami zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je v Slovenskej republike účasť na programe verejného zdravotného poistenia povinná pre väčšinu obyvateľov Slovenskej republiky (17). Povinné zdravotné poistenie v Slovenskej republike sa vzťahuje aj na osoby poistené v súlade s nariadením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. apríla 2010, a od 1. mája 2010 v súlade s nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Poistenci majú právo zvoliť si zdravotnú poisťovňu podľa vlastného výberu a raz ročne môžu zdravotnú poisťovňu zmeniť. Podľa povinnosti umožniť slobodný vstup a podľa zásady spoločnej tarifikácie majú zdravotné poisťovne v Slovenskej republike právny záväzok prijať do svojho systému poistenia každého slovenského rezidenta, ktorý o to požiada, pod podmienkou, že tento občan spĺňa právne požiadavky na uzatvorenie zdravotného poistenia v Slovenskej republike. Zdravotné poisťovne predovšetkým nemôžu poistenca odmietnuť pre jeho vek, zdravotný stav či riziko ochorenia (20) a sú povinné poskytovať základné zdravotné poistenie všetkým osobám za rovnaké ceny bez ohľadu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotného poistenia v Slovenskej republike preto obsahuje aj právnu štruktúru pre spravodlivé rozdelenie rizika medzi zdravotné poisťovne prostredníctvom systému vyrovnávania rizík (RES). V rámci RES (21) zdravotné poisťovne poisťujúce osoby s vyšším rizikom dostávajú finančné prostriedky od zdravotných poisťovní, ktorých portfólio sa spája s nižším rizikom, a to formou mesačného a ročného rozdeľovania príspevkov a správou prevodov (22).
2.3.3. Plnenia a výška príspevkov určená z príjmu poistenca
(26)
Povinné zdravotné poistenie v Slovenskej republike je založené na systéme povinných príspevkov. Sadzby príspevkov sú stanovené zákonom a sú úmerné k príjmu poistenca (podobne ako zdanenie príjmov) a nezakladajú sa na výške poisteného rizika (ako je vek poistenca alebo jeho zdravotný stav). Tieto príspevky, ktoré slovenské orgány považujú za súčasť verejných finančných prostriedkov, sa vyberajú od: 1. zamestnancov a zamestnávateľov; 2. samostatne zárobkovo činných osôb; 3. dobrovoľne nezamestnaných; 4. štátu (za „poistencov štátu“, t. j. skupiny väčšinou ekonomicky neaktívnych ľudí); 5. platiteľov dividend.
(27)
Všetci poistenci majú zaručenú rovnakú základnú úroveň plnení („základný balík plnení“). Medzi výškou príspevkov odvedených do systému a výškou poberaného plnenia (23) neexistuje žiadna priama súvislosť. Zdravotnícke služby kryté z povinného zdravotného poistenia sa poskytujú bez ohľadu na výšku príspevkov, ktoré poistenec odviedol.
(28)
Základný balík plnení povinného zdravotného poistenia pokrýva takmer všetky úkony zdravotnej starostlivosti poskytované na území Slovenskej republiky, čo znamená, že prostredníctvom tohto balíka sa poskytuje prakticky celá zdravotná starostlivosť. V súčasnosti základný balík plnení zaručuje každému poistencovi nárok na bezplatnú zdravotnú starostlivosť s výnimkou len niektorých ošetrení (napr. kozmetický chirurgický zákrok), ako aj čiastočné úhrady za lieky, za kúpeľnú liečbu a za vybrané služby súvisiace s poskytovaním zdravotnej starostlivosti (napr. ošetrenie v pohotovostnej ambulancii). Základný balík plnení môže vláda svojím nariadením obmedziť alebo rozšíriť (bez parlamentných rokovaní). Keďže v Ústave Slovenskej republiky sa každému občanovi zaručuje právo na zdravotnú starostlivosť v rámci systému povinného zdravotného poistenia v súlade s podmienkami stanovenými zákonom, poisťovne pri základnom balíku plnení nemôžu ovplyvniť skupinu plnení, úroveň krytia ani poistné, pretože sú stanovené zákonom.
(29)
Slovenské zdravotné poisťovne sú oprávnené pridávať k základným balíkom plnení, a skutočne aj pridávajú, rôzne doplnkové nároky (plnenia) podľa svojho výberu, poskytujúce krytie pre služby nezahrnuté v základnom balíku, ktoré však poisťovatelia svojim klientom ponúkajú bezplatne ako súčasť toho istého balíka zdravotnej starostlivosti v rámci povinného zdravotného poistenia. Podľa dostupných informácií sa zdá, že zdravotné poisťovne môžu napríklad rozhodnúť, či budú ponúkať ďalšie krytie niektorých druhov doplnkovej a preventívnej liečby v rámci toho istého balíka povinného zdravotného poistenia. Uvedené doplnkové plnenia sa líšia od služieb individuálneho zdravotného poistenia, ktoré možno ponúkať za poplatok.
2.3.4. Výber poskytovateľov zdravotnej starostlivosti a služieb
(30)
Zdravotné poisťovne si môžu vyberať poskytovateľov zdravotnej starostlivosti a rokovať o zmluvách s lekármi a jednotlivými nemocnicami. Zdravotné poisťovne teda uzatvárajú zmluvy s jednotlivými poskytovateľmi zdravotnej starostlivosti, tieto zmluvy sa uzatvárajú nezávisle od seba a jeden poskytovateľ zdravotnej starostlivosti môže uzavrieť zmluvu so všetkými alebo len s niektorými zdravotnými poisťovňami, a naopak. Zdravotné poisťovne hradia služby poskytované štátnymi aj súkromnými poskytovateľmi zdravotnej starostlivosti.
(31)
S cieľom zabezpečiť geografickú dostupnosť zdravotníckych služieb vláda stanovila požiadavku minimálnej siete, aby tak ovplyvnila plánovanie kapacít. V súvislosti s poskytovaním povinného zdravotného poistenia majú zdravotné poisťovne zákonom uloženú povinnosť uzavrieť zmluvu s poskytovateľmi v rozsahu minimálnej siete nemocníc. Každá zdravotná poisťovňa vytvára vlastnú sieť a selektívnym uzatváraním zmlúv s ďalšími nemocnicami a ďalšími poskytovateľmi služieb zdravotnej starostlivosti rozširuje minimálnu sieť. Služby zdravotnej starostlivosti, ktoré tieto nemocnice a/alebo iní poskytovatelia služieb zdravotnej starostlivosti poskytujú a ktoré sú zahrnuté do krytia povinného zdravotného poistenia, sú takto zo strany poskytovateľa zdravotného poistenia kryté v prospech poistencov. Zdravotné poisťovne majú pri rokovaniach s nemocnicami o cene a kvalite služieb zdravotnej starostlivosti poskytovaných poistencom určitý priestor na voľné uváženie.
2.3.5. Regulačný rámec
(32)
Systém povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike sa upravuje osobitnými predpismi (24). Všetky zdravotné poisťovne poskytujúce povinné zdravotné poistenie majú v zmysle zákona totožné postavenie, práva a povinnosti. Každá zdravotná poisťovňa musí byť zriadená na účel vykonávania verejného zdravotného poistenia a nesmie vykonávať iné činnosti, ako sú činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotných poisťovní spravujúcich systém povinného zdravotného poistenia sú predmetom všeobecnej kontroly štátu, ktorá sa vykonáva predovšetkým prostredníctvom regulačného úradu - Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ÚDZS), ktorý má úlohu v oblasti monitorovania a dohľadu nad systémom zdravotníctva. ÚDZS dohliada nad dodržiavaním uvedeného legislatívneho rámca zo strany zdravotných poisťovní a poskytovateľov zdravotného poistenia a zasahuje v prípade výskytu porušení.
3. OPIS SPORNÝCH OPATRENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí sa skúma nasledujúcich šesť opatrení (spoločne označovaných ako „sporné opatrenia“) (25):
3.1. ZVÝŠENIE ZÁKLADNÉHO IMANIA SZP V ROKU 2006
(34)
Listom z 2. apríla 2007 súkromná zdravotná poisťovňa Dôvera podala Komisii sťažnosť proti kapitálovej injekcii Slovenskej republiky do štátnej poisťovne SZP vo výške 450 mil. SKK (približne 15 mil. EUR), ktorá sa realizovala v troch tranžiach od 28. novembra 2005 do 18. januára 2006
(35)
Uvedené zvýšenie základného imania súviselo s reformou zdravotníctva a s reformou sektora zdravotného poistenia v Slovenskej republike v rokoch 2004 a 2005. V čase zriadenia SZP ako akciovej spoločnosti v roku 2005 sa v skutočnosti od SZP ako od právnej nástupkyne verejnoprávnej inštitúcie (26) v zmysle zákona požadovalo, aby na seba prevzala nielen aktíva pôvodnej poisťovne, ale aj jej záväzky, ktoré vznikli pred rokom 2005, pričom výška týchto záväzkov spôsobila vznik neprimeranej úrovne platobnej schopnosti, ako sa stanovuje v požiadavkách uvedených v § 14 ods. 1 zákona o zdravotných poisťovniach (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tieto záväzky dosiahli k 31. decembru 2005 výšku 467,765 mil. SKK (približne 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLATENIE DLHOV SZP SPOLOČNOSŤOU VERITEĽ A. S.
(36)
Spoločnosť Veriteľ a. s. bola novou štátnou agentúrou založenou v roku 2003 (27) s cieľom konsolidovať dlhy v rezorte zdravotníctva a vláda Slovenskej republiky ju poverila úlohou realizovať projekt oddlženia zdravotníckych zariadení a zdravotných poisťovní pred zmenou organizačnej formy všetkých existujúcich zdravotných poisťovní na akciové spoločnosti 30. septembra 2005. Proces oddlženia sa realizoval na základe uznesení vlády Slovenskej republiky.
(37)
V období rokov 2003 až 2005 spoločnosť Veriteľ a. s. vyrovnala v sektore zdravotníctva dlh v účtovnej hodnote viac ako 1 100 mil. EUR pri nákladoch 644 mil. EUR v hotovosti. Keďže ministerstvo zdravotníctva oznámilo, že ide o poslednú záchranu systému zdravotnej starostlivosti, agentúra Veriteľ a. s. bola v roku 2006 zrušená (28).
(38)
Sťažovateľ tvrdí, že splatenie dlhu SZP vo výške 52,7 mil. EUR spoločnosťou Veriteľ a. s. - čo je vyššia suma, ako je tá, ktorú dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlžovania došlo k bezdôvodne diskriminačnému zaobchádzaniu. Sťažovateľ hlavne uvádza, že okrem uvedených skutočností spoločnosť Veriteľ a. s. 30. novembra 2005 (teda po transformácii) splatila ďalších približne 28 mil. EUR z ďalšieho dlhu, ktorý mala SZP na osobitnom účte prerozdeľovania poistného. Toto oddlženie sa uskutočnilo prevodom poistných pohľadávok a úrokov poisťovne SZP na spoločnosť Veriteľ a. s. SZP na spoločnosť Veriteľ a. s. previedla približne 929 mil. SKK vo forme poistných pohľadávok a úrokov (z toho približne 343 mil. SKK vo forme úrokov). Spoločnosť Veriteľ a. s. zasa SZP poskytla protiplnenie vo výške 840 mil. SKK (približne 28 mil. EUR), a to vyrovnaním dlhu SZP na osobitnom účte prerozdeľovania poistného (30).
3.3. DOTÁCIA SZP V ROKU 2006
(39)
V druhej polovici roka 2006 poskytlo ministerstvo zdravotníctva SZP ďalšiu dotáciu s využitím časti likvidačného zostatku spoločnosti Veriteľ a. s., ktorá bola v roku 2006 zrušená. Podľa tvrdenia sťažovateľa dosahovala výška dotácie približne 7,6 mil. EUR.
(40)
Sťažovateľ tvrdí, že uvedená dotácia bola poskytnutá s cieľom vyrovnať záväzky SZP voči poskytovateľom zdravotnej starostlivosti spred roku 2005, hoci nebolo zrejmé, či tieto dlhy existovali ešte aj v čase poskytnutia dotácie.
(41)
Podľa slovenských orgánov však finančné prostriedky z likvidačného zostatku spoločnosti Veriteľ a. s. neboli poskytnuté SZP, ale zdravotníckym zariadeniam, ktoré v tom čase patrili štátu, na vyplatenie ich záväzkov (t. j. príspevkov na zdravotné poistenie ich zamestnancov) voči SZP. Podľa slovenských orgánov teda nešlo o žiadnu dotáciu, ale skôr o bežné vyplatenie existujúcich nesporných záväzkov štátu, o neodvedené poistné za zdravotné poistenie.
3.4. ZVÝŠENIE ZÁKLADNÉHO IMANIA VšZP V ROKU 2010
(42)
Slovenská republika prostredníctvom útvarov ministerstva zdravotníctva zvýšila k 1. januáru 2010 svoje upísané základné imanie vo VšZP. Toto zvýšenie základného imania predstavovalo približne 65,1 mil. EUR.
(43)
Podľa sťažovateľa sa zdá, že štát takto konal s cieľom preklenúť príjmový deficit VšZP, keďže VšZP sa nachádzala na prahu platobnej neschopnosti. Sťažovateľ takisto tvrdí, že štát nemal najmenšiu nádej, že sa mu v primeranom časovom rámci podarí dosiahnuť návratnosť svojej investície, najmä vzhľadom na skutočnosť, že Slovensko práve zaviedlo zákon, ktorým sa zdravotným poisťovniam neumožňovalo rozdeľovať zisk.
(44)
Podľa slovenských orgánov sa toto zvýšenie základného imania VšZP v roku 2010 uskutočnilo s cieľom odstrániť vplyvy finančnej krízy a podporiť VšZP v rámci odolávania tlaku zvyšovania miery zadlženosti pri zvyšujúcom sa dopyte po zdravotnej starostlivosti.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVANIA RIZÍK (RES)
(45)
V priebehu predbežného posúdenia Komisia tiež zistila, že financovanie zdravotných poisťovní v Slovenskej republike zahŕňa aj mechanizmus sústreďovania a úpravy rizík - systém vyrovnávania rizík (RES).
(46)
Systém RES (31) sa v plnej miere uplatňuje na všetky zdravotné poisťovne, ktoré v Slovenskej republike poskytujú povinné zdravotné poistenie. Keďže príspevky na povinné zdravotné poistenie vyberajú zdravotné poisťovne priamo od zamestnávateľov, samostatne zárobkovo činných osôb, samoplatcov (dobrovoľne nezamestnaných), štátu a platiteľov dividend, je rozdelenie príjmov a výdavkov medzi zdravotné poisťovne nerovnomerné, a to z dôvodu rozličnej štruktúry ich poistencov. V snahe odľahčiť finančné zaťaženie zdravotných poisťovní s rizikovejším poistným kmeňom a znížiť potenciál pre výber rizík sa príspevky rozdeľujú medzi zdravotné poisťovne s využitím systému RES, a to podľa výpočtu, ktorý stanoví ÚDZS (32). Kritériami, ktoré sa v rámci systému vyrovnávania rizík uplatňujú, sú: vek, pohlavie a od roku 2010 aj stav ekonomickej aktivity poistenca.
(47)
Slovenské orgány nepovažujú systém RES za formu štátnej pomoci, ale skôr za záležitosť vyrovnávania prostriedkov v súlade s príslušnými kritériami systému RES pre poistencov, čiže ide o prípad solidarity medzi poistencami, a preto nejde o štátnu pomoc.
3.6. PREVOD POISTNÝCH KMEŇOV NA POISŤOVNE SZP A VšZP
(48)
Ďalším opatrením, na ktoré bola Komisia upozornená počas vykonávania predbežného posúdenia, bola existencia niekoľkých priamych prevodov poistných kmeňov iných zdravotných poisťovní, ktoré boli postupne zrušené likvidáciou, na SZP a VšZP [išlo predovšetkým o prevod poistných kmeňov Družstevnej zdravotnej poisťovne (DZP) na VšZP a Európskej zdravotnej poisťovne (EZP) na SZP], a to s intervenciou štátu.
(49)
Podľa poisťovne Dôvera boli poistné kmene EZP prevedené priamo na SZP, hoci na trhu boli ďalšie subjekty, ktoré prejavili záujem, pričom obmedzenia a podmienky prevodu neboli jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutie ÚDZS previesť poistný kmeň poisťovne EZP na SZP bez protiplnenia je v súlade s ustanoveniami zákona č. 581/2004 Z. z., pričom bolo zachované právo poistencov na výber zdravotnej poisťovne. Slovenské orgány tvrdia, že záujem o tento poistný kmeň prejavili ďalšie poisťovne, ale za podmienok, ktoré by neprimerane predĺžili proces likvidácie. Navyše, keďže prevod poistných kmeňov sa podľa slovenských orgánov týkal všetkých pohľadávok a všetkých záväzkov likvidovaných poisťovní, prijímajúce poisťovne VšZP a SZP nezískali žiadnu výhodu.
4. DÔVODY NA ZAČATIE FORMÁLNEHO VYŠETROVACIEHO KONANIA
(51)
Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania vyjadrila pochybnosti o určení hospodárskej alebo nehospodárskej povahy dotknutej činnosti a uviedla, že so zreteľom na osobitosti predmetnej veci mohli SZP/VšZP, ako aj ostatné spoločnosti ponúkajúce v Slovenskej republike zdravotné poistenie v rámci povinného systému vykonávať od 1. januára 2005 hospodársku činnosť. Domnievala sa, že kombinácia hospodárskych a nehospodárskych znakov systému povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike si vyžadovala, aby bola vykonaná hĺbková analýza jednotlivých prvkov a ich príslušného významu v rámci systému s cieľom určiť, či sa činnosť povinného zdravotného poistenia pri spôsobe jej organizácie a výkonu v Slovenskej republike má považovať za činnosť hospodárskej (od 1. januára 2005) alebo nehospodárskej povahy.
(52)
Komisia tiež uviedla, že v prípade, ak bude potrebné činnosť považovať za činnosť hospodárskej povahy, nemala by k dispozícii dostatok informácií na určenie toho, či skúmané opatrenia poskytli poisťovniam SZP a VšZP selektívnu výhodu.
(53)
Komisia po tom, čo dospela k záveru, že v tomto štádiu nemôže vylúčiť existenciu štátnej pomoci - pri absencii konkrétnych argumentov alebo jasných indikácií, pokiaľ ide o ich zlučiteľnosť s vnútorným trhom -, vyjadrila pochybnosti, či by sa tieto opatrenia mohli považovať za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článku 106 ods. 2 alebo článku 107 ods. 3 písm. c) zmluvy v prípade, ak Komisia dospeje k záveru, že tieto opatrenia možno považovať za štátnu pomoc.
(54)
V tejto súvislosti Komisia uviedla, že konečný záver týkajúci sa otázky, či vykonávanie povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike skutočne je činnosťou hospodárskej alebo nehospodárskej povahy, či opatrenia štátu spĺňajú všetky ostatné podmienky na to, aby predstavovali štátnu pomoc, a ak áno, či sú zlučiteľné s vnútorným trhom, možno vyvodiť až v záverečnom rozhodnutí, ktoré Komisia prijme po dokončení formálneho vyšetrovacieho konania, po zhromaždení a dôkladnom posúdení všetkých dostupných informácií (vrátane ďalších pripomienok členského štátu a tretích strán).
5. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(55)
Komisii boli doručené tieto pripomienky zainteresovaných tretích strán, ktorých zhrnutie je uvedené nižšie:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovedi na rozhodnutie o začatí konania poisťovňa Dôvera ako sťažovateľ poskytla dodatočné informácie o systéme zdravotného poistenia a dodatočné zdôvodnenie, a to predovšetkým s cieľom podporiť svoje tvrdenie, že SZP/VšZP sú podnikmi, na ktoré sa vzťahuje právo hospodárskej súťaže, a že mali prospech z nezlučiteľnej štátnej pomoci.
(57)
Poisťovňa Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurujú súkromným zdravotným poisťovniam, ponúkajú rovnaké služby a súčasne sa snažia dosahovať zisk, pričom sa odvoláva na svoje predchádzajúce listy o hospodárskej povahe činnosti a na nedávnu judikatúru Súdneho dvora (33). V tejto súvislosti poisťovňa Dôvera tvrdí, že viacero prvkov predložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o začatí konania a poukazujúcich na nehospodársku povahu činností SZP/VšZP, neobstojí v skúmaní. Podľa poisťovne Dôvera sa malo reformou v rokoch 2004 - 2005 vytvoriť konkurenčné trhové prostredie a táto skutočnosť bola uznaná a potvrdená slovenskou justíciou (t. j. Ústavným súdom Slovenskej republiky), ako aj samotnými slovenskými orgánmi. Poisťovňa Dôvera v tejto súvislosti upozorňuje aj na skutočnosť, že poskytovatelia poistenia súťažia o poskytovateľov zdravotnej starostlivosti prostredníctvom selektívnych zmlúv a rokovaní o cenách a kvalite služieb, a spomína aj marketingové kampane zdravotných poisťovní zamerané na udržanie a prilákanie klientov. Poisťovňa Dôvera tiež odmieta tvrdenia o výlučne sociálnej povahe systému, spomína možnosť poskytovateľov zdravotného poistenia dosahovať a rozdeľovať zisky a ochotu súkromných investorov investovať do subjektov pôsobiacich v rámci slovenského sektora povinného zdravotného poistenia.
(58)
Odvolávajúc sa na svoje predchádzajúce listy zaslané Komisii pred vydaním rozhodnutia o začatí konania poisťovňa Dôvera ďalej tvrdí, že všetky opatrenia uvedené v danom rozhodnutí by sa mali považovať za neoprávnenú pomoc, pretože boli naplnené všetky ďalšie prvky článku 107 ods. 1 zmluvy. Podľa jej názoru konanie Slovenskej republiky v súvislosti so zvýšením základného imania SZP v roku 2006 a VšZP v roku 2010 nemožno považovať za konanie investora v trhovom hospodárstve. Poisťovňa Dôvera tiež tvrdí, že Slovenská republika robila rozdiely medzi SZP/VšZP a súkromnými poisťovňami prostredníctvom priaznivejšieho zaobchádzania so SZP v rámci procesu oddlžovania v rokoch 2003 - 2005, ako aj zavedením dvoch nových kritérií do systému vyrovnávania rizík v roku 2009 a 2012. Pokiaľ ide o prevod poistných kmeňov, poisťovňa Dôvera sa vo svojich pripomienkach zameriava na prevod poistného kmeňa poisťovne EZP, keďže nemá informácie o predchádzajúcom prevode poistného kmeňa na VšZP. V tejto súvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohli Komisii poskytnúť chybné informácie o príslušnom právnom rámci týkajúcom sa tohto prevodu poistného kmeňa.
(59)
Poisťovňa Dôvera tvrdí, že slovenské orgány nepreukázali, že poskytovanie povinného zdravotného poistenia je službou všeobecného záujmu, a teda spochybňuje samotný základ analýzy podľa judikatúry vo veci Altmark (34) a balíka Komisie týkajúceho sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu.
5.2. POISŤOVŇA UNION
(60)
Pripomienky poisťovne Union - ďalšieho súkromného konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutiu o začatí konania sú vo všeobecnosti zhodné s pripomienkami poskytnutými poisťovňou Dôvera, pričom podľa týchto pripomienok sú poisťovne SZP a VšZP podnikmi v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy. Poisťovňa Union tvrdí, že päť zo šiestich opatrení opísaných v oddiele 3 tohto rozhodnutia predstavuje štátnu pomoc a je nezlučiteľných s vnútorným trhom. Pokiaľ ide o šieste opatrenie, čiže systém RES, poisťovňa Union tvrdí, že by mohlo potenciálne spĺňať podmienky judikatúry vo veci Altmark, pokiaľ ide o náhradu za služby vo verejnom záujme, alebo by mohlo byť zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článku 106 ods. 2 zmluvy, čo si vyžaduje ďalšie skúmanie jeho možného diskriminačného prístupu v prospech čistého príjemcu systému RES, čiže v prospech SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania od ďalších troch tretích strán, t. j. organizácie HPI, inštitútu INEKO a združenia ZZP, značne podporujú stanovisko sťažovateľa, poisťovne Dôvera, a poisťovne Union, že činnosť má hospodársku povahu a opatrenia sú štátnou pomocou spočívajúcou v poskytnutí selektívnej výhody poisťovni SZP/VšZP, pričom sú tieto tretie strany presvedčené, že poskytovatelia zdravotného poistenia pôsobia v konkurenčnom prostredí (a používajú rôzne spôsoby na prilákanie klientov), a tvrdia, že štát poskytol svojim štátnym zdravotným poisťovniam prednostné zaobchádzanie.
6. PRIPOMIENKY K ROZHODNUTIU O ZAČATÍ KONANIA A PREDLOŽENIE ĎALŠÍCH INFORMÁCIÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika predložila svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania a poskytla pripomienky k vyjadreniam tretích strán.
(63)
Slovenské orgány vo svojich pripomienkach poskytli vysvetlenie a ďalšie argumenty na posilnenie svojho stanoviska, že na systém povinného zdravotného poistenia sa nevzťahujú pravidlá hospodárskej súťaže, keďže tento systém nepredstavuje hospodársku činnosť. Tvrdia, že slovenské povinné zdravotné poistenie nemožno považovať za hospodársku činnosť v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora (35), a to najmä z týchto dôvodov:
a)
systém má sociálny cieľ;
b)
systém je založený na solidarite najmä vzhľadom na tieto skutočnosti:
i)
povinný vstup do systému pre slovenských rezidentov;
ii)
všetci poistenci majú zaručenú rovnakú minimálnu úroveň plnení;
iii)
príspevky nesúvisia s plneniami pre jednotlivca, keďže príspevky sú pevne stanovené zákonom (neexistuje hospodárska súťaž v súvislosti s cenami);
iv)
medzi poistencami existuje solidarita v súvislosti s rizikom: systém RES a spoločná tarifikácia;
c)
existuje podrobný regulačný rámec, na ktorý dohliada štát: postavenie, práva a povinnosti všetkých zdravotných poisťovní sú stanovené zákonom.
(64)
Slovenská republika vyvracia domnienku, že z dôvodu legislatívnych zmien v roku 2005 sa slovenský systém zdravotníctva zmenil na obchodný systém, a tvrdí, že systém nikdy neprišiel o svoju verejnú, nehospodársku povahu. Upozorňuje aj na skutočnosť, že slovenský systém zdravotného poistenia je súčasťou systému sociálneho zabezpečenia, a poukazuje na právomoci členských štátov podľa článku 168 ods. 7 zmluvy týkajúce sa organizácie a poskytovania služieb zdravotnej starostlivosti.
(65)
Slovenské orgány ďalej uvádzajú, že reformou zdravotného poistenia nebolo verejné zdravotné poistenie nahradené súkromným zdravotným poistením a súkromným poskytovateľom poistenia sa neotvorilo krytie žiadneho rizika týkajúceho sa zákonného sociálneho zabezpečenia. Podľa Slovenskej republiky hlavným cieľom reformy sektora zdravotníctva bolo nastavenie presných pravidiel zaobchádzania s finančnými prostriedkami pridelenými na zdravotníctvo a reorganizácia - do 30. septembra 2005 - všetkých existujúcich zdravotných poisťovní na akciové spoločnosti s jasne vymedzenými účtovnými pravidlami sa javila ako vhodný spôsob nastavenia týchto pravidiel. Slovenské orgány sa domnievajú, že všetci poskytovatelia zdravotného poistenia v Slovenskej republike sú zapojení do hospodárenia s verejnými finančnými prostriedkami, ktoré im boli zverené v rámci systému verejného zdravotného poistenia.
(66)
Podľa slovenských orgánov by skutočnosť, že slovenský systém povinného zdravotného poistenia umožňuje obmedzený stupeň hospodárskej súťaže v oblasti kvality, bolo možné vnímať ako prvok, ktorý podnecuje zdravotné poisťovne, aby ekonomicky fungovali v súlade so zásadami riadneho hospodárenia v záujme správneho fungovania systému, ale nie ako prvok, ktorý by mohol ovplyvniť nehospodársku povahu systému zdravotného poistenia ako celku.
(67)
Slovenské orgány tiež vysvetlili, že finančné prostriedky zhromaždené a rozdeľované v rámci štruktúry slovenského systému verejného zdravotného poistenia prostredníctvom zdravotných poisťovní predstavujú celkové množstvo príspevkov verejného zdravotného poistenia, ktoré sú podľa zákona povinné, a preto sú súčasťou verejných financií Slovenska. Všetky zdravotné poisťovne sú preto poverené úlohou hospodáriť s verejnými finančnými prostriedkami vybranými od verejnosti v súlade s príslušnými právnymi predpismi s cieľom použiť tieto prostriedky na pokrytie zdravotnej starostlivosti.
(68)
Na ďalšiu podporu svojho tvrdenia slovenské orgány pripomenuli aj to, že aj po zrušení zákazu rozdeľovania zisku v roku 2011 sa pozmeňujúcim zákonom č. 250/2011 povolilo zdravotným poisťovniam dosahovanie zisku len za presne vymedzených podmienok, t. j.:
a)
zavedenie dane na zisky zdravotných poisťovní;
b)
povinné použitie zisku na tvorbu rezervného fondu najmenej do výšky 20 % splateného základného imania poisťovne (rezervný fond sa môže použiť len na krytie straty danej poisťovne);
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánovanej zdravotnej starostlivosti pre poistencov zaradených do zoznamov čakateľov (následkom toho zdravotné poisťovne nemôžu dosahovať zisk na úkor svojich klientov tým, že ich zaradia do zoznamov čakateľov namiesto toho, aby rýchlo uhradili ich zdravotnú starostlivosť; toto je podstatné pre súlad so všeobecne uznávanými účtovnými zásadami v oblasti zdravotného poistenia).
(69)
V tejto súvislosti slovenské orgány poskytli vysvetlenie, že keď VšZP vykázala prebytok, vytvorila fond zdravotnej starostlivosti na úhradu využívania zdravotnej starostlivosti a financovanie mimoriadne nákladnej zdravotnej starostlivosti hradenej z verejného zdravotného poistenia. Okrem toho v rokoch, keď poisťovňa VšZP vykázala prebytok, časť z neho bola pridelená do zákonného rezervného fondu, ktorý sa neskôr použil na zníženie akumulovaných strát. Podľa slovenských orgánov teda štátne zdravotné poisťovne akcionárom nikdy nevyplatili žiadny zisk, ktorý dosiahli.
(70)
V tejto súvislosti Slovenská republika poukazuje aj na ďalšie obmedzenia zdravotných poisťovní týkajúce sa skutočnosti, že poisťovne si môžu požičať finančné prostriedky len podľa ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a na základe predchádzajúceho súhlasu ÚDZS.
(71)
Aby ďalej podporili svoje tvrdenie, že na činnosť v oblasti povinného zdravotného poistenia sa nevzťahujú pravidlá hospodárskej súťaže, orgány upozornili aj na vyšetrovanie Protimonopolného úradu Slovenskej republiky z roku 2009, pri ktorom sa zistilo, že činnosti zdravotných poisťovní sa vykonávajú v rámci systému vyznačujúceho sa vysokou mierou solidarity, kde sa zdravotná starostlivosť poskytuje bezplatne, a podstatné prvky týchto činností sú regulované štátom, a teda činnosti vykonávané zdravotnými poisťovňami pri poskytovaní verejného zdravotného poistenia nemožno považovať za hospodársku činnosť podnikov, ktorá obmedzuje hospodársku súťaž. Preto sa podľa Protimonopolného úradu Slovenskej republiky slovenský zákon o hospodárskej súťaži nevzťahuje na činnosti zdravotných poisťovní vykonávané pri poskytovaní verejného zdravotného poistenia (36).
(72)
Slovenské orgány tiež vysvetlili, že v roku 2011 ústavný súd vyhlásil, že zákaz rozdeľovania zisku z roku 2007 bol protiústavný, pretože sa ním narušovali slovenské ústavné práva v oblasti vlastníctva, nesúhlasil však s názorom, že zákonom o zdravotných poisťovniach sa obmedzujú zásady trhového hospodárstva. Poukazujú aj na skutočnosť, že ústavný súd okrem toho v tejto súvislosti poznamenal, že právne predpisy v oblasti zdravotného poistenia, ktorými sa vylučuje alebo významne obmedzuje vplyv nástrojov trhového hospodárstva, a teda sa obmedzuje hospodárska súťaž, sú z hľadiska ústavy prijateľné.
(73)
Popri ich tvrdení, že činnosť povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike nepatrí do oblasti pôsobnosti pravidiel hospodárskej súťaže, slovenské orgány tvrdia, že opatrenia nespĺňajú ďalšie kritériá štátnej pomoci podľa článku 107 ods. 1 zmluvy. V tejto súvislosti tvrdia, že kapitálové injekcie z rokov 2006 a 2009 nepredstavovali pomoc, pretože pri nich bola dodržaná zásada investora v trhovom hospodárstve. Ďalej odmietajú tvrdenie, že došlo k neopodstatnenému diskriminačnému zaobchádzaniu v rámci procesu oddlžovania zo strany spoločnosti Veriteľ a. s., a trvajú na tom, že VšZP nebola v roku 2006 udelená žiadna dotácia a že pri tejto operácii išlo skôr o bežné uhradenie existujúcich nesporných záväzkov štátom. Slovenské orgány poskytli ďalšie podrobnosti o prevodoch poistného kmeňa DZP na VšZP a EZP na SZP a tvrdia, že ani tieto prevody neposkytli SZP/VšZP selektívnu výhodu podľa článku 107 ods. 1 zmluvy. Poskytli aj ďalšie informácie o systéme RES, vysvetlili najmä spôsob, akým sa rozdelili príspevky (mesačne a ročne) v rokoch 2006 až 2012, a tvrdili, že ani toto opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc, keďže sa ním vyrovnávajú riziká, ktoré sú súčasťou systému z dôvodu existencie jednotných sadzieb príspevkov pre všetky skupiny poistencov s rôznym stupňom rizika.
(74)
Slovenské orgány venovali svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania obhajobe svojho stanoviska, že SZP/VšZP z dôvodu neexistencie hospodárskej činnosti nie sú podnikmi a že opatrenia sú v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve a SZP/VšZP neposkytli výhodu, a teda nepredstavujú pomoc. Preto nepovažovali za potrebné predložiť argumenty týkajúce sa zlučiteľnosti údajných opatrení pomoci.
7. POSÚDENIE OPATRENÍ
(75)
V článku 107 ods. 1 ZFEÚ sa stanovuje: „[…], pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“
(76)
Podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ sa pravidlá štátnej pomoci stanovené v ZFEÚ uplatňujú, len ak je príjemcom pomoci „podnikateľ“ (teda podnik). V judikatúre Súdneho dvora Európskej únie sa podnik na účely článku 107 ods. 1 zmluvy vymedzuje ako akýkoľvek subjekt vykonávajúci hospodársku činnosť nezávisle od jeho právneho postavenia alebo spôsobu jeho financovania (37). Označenie konkrétneho subjektu za podnik teda závisí plne od hospodárskej alebo nehospodárskej povahy jeho činnosti.
(77)
Ako bolo vysvetlené v rozhodnutí o začatí konania, otázka, či opatrenia prijaté v prospech SZP/VšZP predstavujú štátnu pomoc, teda závisí v prvom rade od toho, či a do akej miery SZP/VšZP pri pôsobení v rámci systému povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike konajú ako podniky, pretože by sa mohli považovať za subjekty vykonávajúce hospodársku činnosť, ako sa vymedzuje v judikatúre.
(78)
Podľa Súdneho dvora Európskej únie sa za hospodársku činnosť považuje činnosť spočívajúca v ponúkaní výrobkov a/alebo služieb na danom trhu (38). Otázka existencie trhu pre určité služby môže v tejto súvislosti závisieť od konkrétneho spôsobu organizácie a poskytovania týchto služieb v dotknutom členskom štáte (39). Pravidlá štátnej pomoci sa uplatňujú len tam, kde sa určitá činnosť vykonáva v trhovom prostredí. Hospodárska povaha služieb rovnakého druhu sa preto môže v jednotlivých členských štátoch líšiť. Vzhľadom na politickú voľbu alebo hospodársky vývoj sa okrem toho môže označenie danej služby časom zmeniť. Činnosť, ktorá dnes nepredstavuje trhovú činnosť, sa ňou v budúcnosti môže stať a naopak (40).
(79)
Pokiaľ ide o poskytovanie zdravotnej starostlivosti, zaradenie systémov zdravotnej starostlivosti medzi systémy zahŕňajúce hospodársku činnosť závisí od politických a hospodárskych špecifík a od ich konkrétnej podoby a štruktúry v dotknutom členskom štáte. V judikatúre Súdneho dvora Európskej únie sa v podstate rozlišuje medzi systémami založenými na zásade solidarity a hospodárskymi systémami (41).
(80)
V judikatúre Súdneho dvora Európskej únie sa používa súbor kritérií na určenie toho, či je systém sociálneho zabezpečenia založený na solidarite, a preto nezahŕňa hospodársku činnosť. V tejto súvislosti môžu byť relevantné viaceré faktory: i) či je účasť v systéme povinná (42); ii) či má systém výhradne sociálny účel (43); iii) či je systém neziskový (44); iv) či sú plnenia nezávislé od odvedených príspevkov (45); v) či výška plnenia nie je nevyhnutne úmerná výške príjmov poistencov (46) a vi) či na systém dohliada štát (47).
(81)
Na rozdiel od systémov založených na solidarite sa hospodárske systémy zväčša vyznačujú: i) nepovinným členstvom (48); ii) uplatňovaním zásady kapitalizácie - t. j. závislosť nárokov od odvedených príspevkov a finančných výsledkov systému (49); iii) orientáciou na dosahovanie zisku (50) a iv) poskytovaním doplnkového plnenia v porovnaní so základným systémom (51).
(82)
Pri určitých systémoch sa spájajú prvky oboch kategórií (systému založeného na solidarite a hospodárskeho systému) (52), takže aby bolo možné určiť, či je konkrétny systém hospodárskej alebo nehospodárskej povahy, Komisia musí v rámci daného systému overiť prítomnosť a posúdiť príslušný význam každého z rozličných prvkov uvedených v dvoch predchádzajúcich odôvodneniach (53).
(83)
Konečné určenie toho, či je poskytovanie služieb povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike nehospodárskou alebo hospodárskou činnosťou, bude preto závisieť od dôkladnej analýzy konkrétneho spôsobu organizácie a výkonu tejto činnosti v danom členskom štáte, a preto bude špecifické pre systém povinného zdravotného poistenia v dotknutom členskom štáte. Komisia bude pri posudzovaní toho, či sporné opatrenia údajne poskytnuté SZP/VšZP predstavujú štátnu pomoc ako opatrenia poskytnuté „podniku“ v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy, prihliadať na tieto všeobecné skutočnosti.
(84)
Niekoľko prvkov týkajúcich sa prevažne fungovania tohto systému a skutočnosť, že ústredným prvkom systému je zásada solidarity, poukazujú na nehospodársku povahu slovenského systému zdravotného poistenia, najmä pokiaľ ide o jeho sociálne znaky a ciele.
(85)
Po prvé účasť v programe verejného zdravotného poistenia je zo zákona povinná pre väčšinu obyvateľstva Slovenskej republiky a služby zdravotnej starostlivosti kryté z povinného zdravotného poistenia sa poskytujú bez ohľadu na výšku príspevkov, ktoré poistenec odvedie. Poistenec má právo slobodne si vybrať ktorúkoľvek zdravotnú poisťovňu a na základe povinnosti umožniť slobodný vstup ho zdravotná poisťovňa, ktorú si vybral, nesmie odmietnuť poistiť pre jeho vek, zdravotný stav či riziko ochorenia (54).
(86)
Po druhé povinné zdravotné poistenie na Slovensku je založené na príspevkoch, ktoré sú pevne stanovené zákonom úmerne k príjmu poistenca a nezakladajú sa na výške poisteného rizika (vek, zdravotný stav, riziká ochorenia poistenca). Okrem toho medzi výškou príspevkov odvedených jednotlivcom do systému a výškou ním poberaného plnenia zo systému neexistuje žiadna priama súvislosť. Z tohto dôvodu poisťovne nemajú možnosť ovplyvniť výšku príspevkov ani minimálnu úroveň krytia, na ktorú majú poistenci nárok, vzhľadom na to, že sa stanovujú vnútroštátnymi právnymi predpismi.
(87)
Po tretie všetci poistenci majú zákonom zaručenú rovnakú základnú úroveň plnení, ktorá je v skutočnosti veľmi vysoká, pretože pokrýva takmer všetky úkony zdravotnej starostlivosti poskytované na území Slovenskej republiky, čo znamená, že prostredníctvom systému povinného zdravotného poistenia sa poskytuje prakticky celá zdravotná starostlivosť (55). Systémom RES sa v Slovenskej republike zaručuje deľba poistných rizík, a tým sa ešte viac posilňuje solidarita. Slovenský systém navyše ukladá zásadu spoločnej tarifikácie, čo znamená, že poisťovatelia nemôžu stanovovať rôznu výšku poistného v závislosti od poistného rizika, pričom prostredníctvom vyrovnávania rizík sa čiastočne kompenzujú poisťovatelia, ktorí majú v poistnom kmeni rizikovejší demografický profil, a to prerozdeľovaním prostriedkov od poisťovateľov, ktorí uhrádzajú menej, ako je priemerná výška plnenia, k tým poisťovateľom, ktorí svojim poistencom uhrádzajú viac, ako je priemerná výška plnenia (56).
(88)
Okrem uvedeného sociálneho a solidárneho charakteru Komisia pripomína, že organizácia a výkon povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike prebiehajú v súlade so silným regulačným rámcom: postavenie, práva a povinnosti všetkých zdravotných poisťovní sú určené v zákonoch, ktorými sa stanovujú podrobné podmienky, a zdravotné poisťovne pôsobia pod prísnym dohľadom štátu (57).
(89)
Na základe tejto charakteristiky Komisia dospela k záveru, že slovenský systém povinného zdravotného poistenia nemá hospodársku povahu, takže SZP/VšZP nemožno pokladať za „podnik“ v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy (58).
(90)
Komisia uznáva, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotného poistenia by mohli naznačovať hospodársku povahu činností vykonávaných v rámci tohto systému: i) prítomnosť viacerých poskytovateľov poistenia (verejných a súkromných) v sektore povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike; ii) určitý stupeň hospodárskej súťaže medzi týmito poskytovateľmi zdravotného poistenia, ktorí iii) vykonávajú činnosť orientovanú na dosahovanie zisku, a iv) skutočnosť, že Ústavný súd Slovenskej republiky označil túto činnosť za otvorenú hospodárskej súťaži. Komisia sa však domnieva, že prítomnosť týchto znakov nespochybňuje jej záver, že povinné zdravotné poistenie v Slovenskej republike predstavuje nehospodársku činnosť.
(91)
Po prvé Komisia konštatuje, že existencia niekoľkých (verejných a súkromných) subjektov pôsobiacich v sektore povinného zdravotného poistenia sama osebe nepoukazuje na hospodársku povahu ich činností v systéme, kde - ako je vysvetlené v odôvodneniach 85 až 87 - prevládajú sociálne znaky a ciele systému, kde ústredným prvkom fungovania systému je zásada solidarity a kde je štátny dohľad nad týmto systémom prísny. Takýto výklad by prisúdil neprimeraný význam skôr organizačným opatreniam, ktoré si vybral členský štát pri riadení časti svojho systému sociálneho zabezpečenia, než podstate daného systému (59).
(92)
Po druhé z judikatúry Súdneho dvora Európskej únie vyplýva, že ani existencia priestoru pre hospodársku súťaž v systéme zdravotného poistenia, ani skutočne fungujúca hospodárska súťaž, aj keby jej existencia bola zámerom zákonodarcu a potvrdili by ju súdy, nemusí nutne poukazovať na hospodársku povahu dotknutej činnosti. Súdny dvor Európskej únie objasnil, že na určenie toho, či povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotného poistenia - ktorý podobne ako slovenský systém poskytuje určitý priestor pre hospodársku súťaž - je hospodárska alebo nehospodárska, sú rozhodujúcimi prvkami: povaha a úroveň tejto hospodárskej súťaže, okolnosti, za akých sa táto hospodárska súťaž uskutočňuje, a prítomnosť a význam ďalších dôležitých faktorov (60). V tomto prípade nie je dovolený ten druh hospodárskej súťaže, ktorý je pre spotrebiteľov najzaujímavejší - cenová súťaž v oblasti výšky príspevkov -, pretože poskytovatelia zdravotného poistenia v Slovenskej republike nemôžu meniť výšku príspevkov poistencov, ktorá je pevne stanovená zákonom. Priestor pre súťaž v oblasti kvality je okrem toho pomerne obmedzený, pretože v slovenskom systéme povinného zdravotného poistenia sa počíta s veľmi širokým spektrom zákonných plnení, ktoré sú rovnaké pre všetkých poistencov, v dôsledku čoho ostáva len malý priestor pre poskytovateľov poistenia, v ktorom môžu súťažiť o klientov na základe ponuky doplnkových (bezplatných) plnení. Poskytovatelia zdravotného poistenia si navzájom nekonkurujú, keďže nemajú nijakú možnosť ovplyvňovať tieto zákonné plnenia ani poskytovanie povinných zákonných plnení v súvislosti so zdravotnou starostlivosťou, čo je ich hlavnou funkciou.
(93)
Po tretie Komisia sa domnieva, že nehospodárska povaha činnosti povinného zdravotného poistenia nie je ovplyvnená skutočnosťou, že zdravotné poisťovne si konkurujú v oblasti kvality a v oblasti efektívneho obstarávania nákupom kvalitných služieb zdravotnej starostlivosti a súvisiacich služieb od poskytovateľov za konkurenčné ceny. Takto zdravotné poisťovne prostredníctvom činnosti, ktorú možno oddeliť od ich zmlúv s poistencami v rámci povinného zdravotného poistenia, obstarávajú vstupy potrebné na to, aby mohli plniť svoju úlohu v tomto systéme. Z judikatúry Súdneho dvora Európskej únie vyplýva, že ak má systém povinného zdravotného poistenia z dôvodu svojich základných znakov nehospodársku povahu, obstarávanie vstupov potrebných na fungovanie tohto systému má tiež nehospodársku povahu (61).
(94)
Po štvrté skutočnosť, že podľa právnych predpisov v oblasti povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike sa poskytovateľom zdravotného poistenia umožňuje dosahovať zisky a rozdeľovať ich časť svojim akcionárom, nemení nehospodársku povahu ich činností, pretože ich vykonávajú v systéme, v ktorom je výrazná prítomnosť všetkých spomínaných znakov naznačujúcich nehospodársku povahu činností. Skutočnosť, že poskytovatelia zdravotného poistenia môžu dosahovať zisky a časť z nich rozdeľovať, nemôže sama osebe zvrátiť prevahu sociálnych znakov a cieľov systému, zmeniť jeho ústrednú úlohu, ktorou je zásada solidarity, ani sa dotknúť striktnej miery regulácie a dohľadu štátu, za ktorých funguje. Komisia v súvislosti s touto štátnou reguláciou pripomína, že možnosť dosahovať, používať a rozdeľovať zisky je ohraničená a obmedzená zákonnými povinnosťami, ktoré poisťovniam v Slovenskej republike ukladá štát a ktorých účelom je zabezpečiť životaschopnosť a kontinuitu povinného zdravotného poistenia so všetkými jeho prevládajúcimi sociálnymi a solidárnymi cieľmi (62). Sloboda dosahovať, používať a rozdeľovať zisky je teda v sektore povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike podstatne obmedzenejšia ako v bežných obchodných sektoroch a je podriadená dosiahnutiu sociálnych a solidárnych cieľov.
(95)
Vzhľadom na obmedzenú hospodársku súťaž, ktorá bola zavedená do systému povinného zdravotného poistenia v Slovenskej republike (t. j. len obmedzená hospodárska súťaž v oblasti kvality a žiadna cenová súťaž), ako aj obmedzený spôsob dosahovania a používania ziskov prvky hospodárskej súťaže a zameranie na zisk prítomné v slovenskom systéme povinného zdravotného poistenia nespochybňujú prevládajúce sociálne, solidárne a regulačné znaky svedčiace o nehospodárskej povahe činností vykonávaných zo strany zdravotných poisťovní v rámci tohto systému. Prvky hospodárskej súťaže a zameranie na zisk, ktoré sú prítomné v slovenskom systéme povinného zdravotného poistenia, by sa mali považovať skôr za prvky určené na sledovanie hlavného cieľa, ktorým je motivovať poisťovne na výkon činnosti v súlade so zásadami riadneho hospodárenia v záujme riadneho fungovania daného systému sociálneho zabezpečenia, teda za prvky takto zabezpečujúce dosiahnutie sociálnych a solidárnych cieľov systému (63).
(96)
Komisia zastáva názor, že skutočnosť, že Ústavný súd Slovenskej republiky (pri posudzovaní možného porušenia práva podnikať zaručeného Ústavou Slovenskej republiky) označil slovenský systém povinného zdravotného poistenia za oblasť „zahrnutú do sféry hospodárskej súťaže“, neznamená, že sa v tomto systéme vykonávajú činnosti hospodárskej povahy v zmysle pravidiel štátnej pomoci. V skutočnosti bol v uvedenom prípade Ústavný súd Slovenskej republiky požiadaný, aby preskúmal, či legislatívny zákaz rozdeľovania zisku zdravotnými poisťovňami z roku 2007 bol v súlade s Ústavou Slovenskej republiky (porušenie vlastníckeho práva, práva na ochranu majetku a práva podnikať) a zlučiteľný s článkami 18, 49, 54 a 63 zmluvy - bez prihliadnutia na právne predpisy EÚ o hospodárskej súťaži a pravidlá štátnej pomoci. Ústavný súd Slovenskej republiky rozhodol, že tento zákaz porušoval Ústavu Slovenskej republiky, a preto neexistoval dôvod diskutovať o podstatných prvkoch pravidiel vnútorného trhu EÚ alebo rozhodnúť, či boli porušené.
(97)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti, na osobitosti aktuálneho prípadu a prítomnosť a význam dôležitých ukazovateľov nemožno činnosť povinného zdravotného poistenia organizovanú a vykonávanú v Slovenskej republike považovať za hospodársku činnosť.
(98)
So zreteľom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že SZP/VšZP, ako príjemcov sporných opatrení, nemožno považovať za podniky v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy, a teda tieto opatrenia nemajú za následok poskytnutie štátnej pomoci v zmysle uvedeného ustanovenia.
(99)
Preto neexistuje potreba skúmať ďalšie podmienky týkajúce sa existencie štátnej pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ ani posudzovať zlučiteľnosť sporných opatrení.
8. ZÁVER
(100)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že sporné opatrenia nepredstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Nasledujúce opatrenia poskytnuté Slovenskou republikou Spoločnej zdravotnej poisťovni a. s. (SZP) a/alebo Všeobecnej zdravotnej poisťovni a. s. (VšZP) nepredstavujú pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy:
a)
zvýšenie základného imania SZP od 28. novembra 2005 do 18. januára 2006 vo výške 450 mil. SKK;
b)
splatenie dlhu SZP spoločnosťou Veriteľ a. s. v rokoch 2003 až 2006;
c)
dotácia poskytnutá SZP ministerstvom zdravotníctva v roku 2006;
d)
zvýšenie základného imania VšZP k 1. januáru 2010 vo výške 65,1 mil. EUR;
e)
systém vyrovnávania rizík zriadený na základe časti 3 zákona č. 580/2004 Z. z. a
f)
prevod poistných kmeňov zrušených zdravotných poisťovní, najmä Družstevnej zdravotnej poisťovne na VšZP a Európskej zdravotnej poisťovne na SZP.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Slovenskej republike.
V Bruseli 15. októbra 2014