ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 11. júna 2014
o štátnej pomoci SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10), ktorú poskytlo Taliansko spoločnosti Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto (SO.G.A.S.)
[oznámené pod číslom C(2014)3571]
(Iba taliansky text je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2014/944/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (1) a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
1. POSTUP
(1)
Talianske orgány 27. októbra 2008 Komisii oznámili úmysel regiónu Kalábria poskytnúť pomoc vo forme kapitálových injekcií na krytie prevádzkových strát spoločnosti SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (ďalej len „SO.G.A.S.“ alebo „príjemca“): SO.G.A.S. je spoločnosť prevádzkujúca letisko Stretto alebo „Strait“, ktoré sa nachádza v provincii Reggio Calabria.
(2)
V priebehu predbežného vyšetrovania sa Komisia dozvedela o ďalších opatreniach v prospech toho istého príjemcu, o ktorých sa zdá, že predstavujú protiprávnu štátnu pomoc. Komisia preto zahrnula tieto opatrenia do vyšetrovania.
(3)
Keďže Komisia mala informácie, z ktorých vyplývalo, že štátna pomoc sa v skutočnosti poskytla predtým, ako mohla Komisia posúdiť jej zlučiteľnosť s vnútorným trhom, zaregistrovala vec ako neoznámenú pomoc pod číslom NN 32/10.
(4)
Komisia požiadala o dodatočné informácie týkajúce sa oznámeného opatrenia 27. novembra 2008, 23. februára 2009 a 19. mája 2009. Taliansko odpovedalo 14. januára 2009, 26. marca 2009 a 9. októbra 2009.
(5)
Listom z 20. júla 2010 Komisia informovala Taliansko o svojom rozhodnutí začať formálne vyšetrovacie konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ vo veci pomoci spoločnosti SO.G.A.S. (ďalej len „rozhodnutie o začatí konania“).
(6)
Rozhodnutie Komisie o začatí vyšetrovania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (2). Komisia v ňom vyzvala zainteresované strany, aby predložili svoje pripomienky.
(7)
Listom z 19. novembra 2010 príjemca predložil svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania. Komisia 20. decembra 2010 zaslala pripomienky príjemcu talianskym orgánom a požiadala ich o vyjadrenie. Komisia 8. marca 2011 zaslala upomienku a 29. apríla 2011 jej boli doručené pripomienky Talianska. Komisia nedostala od zainteresovaných strán žiadne pripomienky.
(8)
Talianske orgány predložili pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania listami z 23. septembra 2010 a 15. decembra 2010.
(9)
Listom z 30. marca 2012 Komisia požiadala o dodatočné informácie o opatreniach, ktoré sú predmetom vyšetrovania. Talianske orgány poskytli požadované informácie listom z 30. apríla 2012.
2. PODROBNÝ OPIS OPATRENÍ
2.1. Príjemca
(10)
Príjemcom opatrenia je prevádzkovateľ letiska Reggio Calabria, spoločnosť SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. je spoločnosť s ručením obmedzeným založená podľa talianskeho práva v marci 1981, ktorá je v úplnom vlastníctve verejných orgánov.
(12)
Objem dopravy na letisku sa zvýšil z 272 859 cestujúcich v roku 2004 na 571 694 cestujúcich v roku 2012 (3).
2.2. Sporné opatrenia
(13)
Opatrením, ktoré Taliansko oznámilo, je kapitálová injekcia regiónu Kalábria vo výške 1 824 964 EUR na krytie strát, ktoré spoločnosti SO.G.A.S. vznikli v rokoch 2004 a 2005.
(14)
V júni 2005 a júni 2006 sa verejní podielnici spoločnosti SO.G.A.S. rozhodli pokryť straty, ktoré spoločnosť SO.G.A.S. zaznamenala v predchádzajúcich dvoch rokoch (1 392 900 EUR v roku 2004 a 2 257 028 EUR v roku 2005), a to prostredníctvom pomerných kapitálových injekcií. V tom čase vlastnil región Kalábria 50 % podielov spoločnosti, zatiaľ čo zvyšok bol vo vlastníctve obce Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, obce Messina, obchodnej komory Reggio Calabria a obchodnej komory Messina.
(15)
Podľa informácií, ktoré mala Komisia k dispozícii v čase rozhodnutia o začatí konania, už pomerné kapitálové injekcie realizovala provincia Reggio Calabria, obec Messina, obec Reggio Calabria a obchodná komora Messina.
(16)
V roku 2006 vykázala spoločnosť SO.G.A.S. ďalšie straty vo výške 6 018 982 EUR. V decembri 2007 sa podielnici SO.G.A.S. rozhodli previesť rezervy spoločnosti na kapitál a znížiť základný kapitál s cieľom pokryť zvyšné straty. To by však znamenalo, že základný kapitál by bol pod minimálnou úrovňou, ktorá sa v talianskych právnych predpisoch vyžaduje v prípade prevádzkovateľov letísk. S cieľom navýšiť kapitál na úroveň, ktorá by spĺňala právne požiadavky, sa podielnici spoločnosti SO.G.A.S. dohodli na navýšení kapitálu o 2 742 919 EUR. Kapitál bol navýšený konverziou dlhopisov, ktoré predtým upísali niektorí podielnici, v celkovej hodnote 2 274 919 EUR. Región Kalábria nebol medzi podielnikmi, ktorí mali v držbe konvertibilné dlhopisy, a jeho podiel na kapitáli spoločnosti sa znížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán poskytujúci pomoc
(17)
V prípade predmetných opatrení je orgánom poskytujúcim pomoc región Kalábria.
(18)
Ako sa už uviedlo, verejné prostriedky poskytla spoločnosti SO.G.A.S. aj provincia Reggio Calabria, obec Reggio Calabria, provincia Messina, obec Messina, obchodná komora Reggio Calabria a obchodná komora Messina, a to vo forme pomerných kapitálových injekcií s cieľom pokryť straty vzniknuté v rokoch 2004, 2005 a 2006 a zabezpečiť, aby bola výška kapitálu opäť v súlade s právnymi požiadavkami.
2.4. Rozpočet
(19)
Talianske orgány oznámili injekcie vo výške 1 824 964 EUR, teda úmerne k podielu regiónu Kalábria v spoločnosti SO.G.A.S., ktoré boli schválené v júni 2005 a júni 2006. Okrem toho, ako sa už uviedlo, na krytie strát prispeli aj ostatní verejní podielnici, a to sumou 1 824 964 EUR. Ďalšia injekcia vo výške 2 742 919 EUR nasledovala v decembri 2007.
(20)
Celkový rozpočet posudzovaných opatrení teda predstavuje 6 392 847 EUR.
2.5. Konania pred vnútroštátnymi súdmi
(21)
Región Kalábria sa rozhodol, že nezrealizuje kapitálové injekcie, o ktorých rozhodli podielnici v júni 2005 a júni 2006, kým ich Komisia neschváli rozhodnutím, a spoločnosť SO.G.A.S. podala proti regiónu žalobu na všeobecný súd (Tribunale) Reggio Calabria. Súd rozhodol v prospech spoločnosti SO.G.A.S. a námietka, ktorú región proti rozsudku vzniesol, bola v máji 2009 zamietnutá.
(22)
Hoci súd uznáva právomoc Komisie rozhodnúť, či je opatrenie štátnej pomoci zlučiteľné s vnútorným trhom, domnieva sa, že vnútroštátne súdy majú právomoc rozhodovať o tom, či opatrenie predstavuje štátnu pomoc. Súd rozhodol, že verejné prostriedky poskytnuté v tomto prípade nepredstavujú štátnu pomoc, pretože nemohli narušiť hospodársku súťaž ani ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi. Súd takisto uviedol, že bola dodržaná zásada súkromného investora v trhovom hospodárstve, pretože v čase, keď bola pomoc poskytnutá, a to bez ohľadu na straty, ktoré vznikli v rokoch 2004 a 2005, bolo možné odôvodnene predpokladať ziskovosť v dlhodobom horizonte.
(23)
Región napadol rozsudok Súdneho dvora z dôvodu, že opatrenie predstavuje štátnu pomoc, a preto by sa nemalo realizovať, kým Komisia neprijme rozhodnutie o jeho schválení. V decembri 2009 talianske orgány informovali Komisiu, že táto námietka bola zamietnutá a že nie je možné urobiť žiadne ďalšie procesné kroky, ktorými by sa zabránilo poskytnutiu verejného príspevku spoločnosti SO.G.A.S.
3. DÔVODY NA ZAČATIE FORMÁLNEHO VYŠETROVANIA
(24)
V rozhodnutí o začatí konania Komisia zaujala predbežné stanovisko, že pomerné injekcie, ktoré región a ostatní verejní podielnici realizovali s cieľom pokryť straty vzniknuté v rokoch 2004 a 2005, a kapitálová injekcia, o ktorej podielnici spoločnosti SO.G.A.S. rozhodli v decembri 2007, predstavujú štátnu pomoc, a to z nasledujúcich dôvodov:
a)
spočívali v prevode finančných prostriedkov do spoločnosti SO.G.A.S. z niekoľkých regionálnych a miestnych orgánov, konkrétne regiónu Kalábria, provincie Reggio Calabria, obce Messina a obce Reggio Calabria, alebo z miestnych samosprávnych orgánov zriadených podľa verejného práva, konkrétne obchodnej komory Reggio Calabria a obchodnej komory Messina; zahŕňali teda štátne zdroje a bolo možné ich pripísať štátu;
b)
neboli v súlade so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve, a poskytovali tak spoločnosti SO.G.A.S. selektívnu výhodu;
c)
mohli narušiť hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
(25)
Komisia zaujala predbežné stanovisko, že sporné opatrenia sú nezlučiteľné s vnútorným trhom. Po prvé, Taliansko výslovne uviedlo, že spoločnosť SO.G.A.S. nebola poverená poskytovaním akejkoľvek služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Po druhé, talianske orgány potvrdili, že opatrenie sa nevzťahuje na žiadnu konkrétnu investíciu letiska; Komisia predbežne dospela k záveru, že zlučiteľnosť opatrení sa nemohla posudzovať na základe kritérií stanovených v usmerneniach týkajúcich sa financovania letísk a štátnej pomoci na začatie činnosti pre letecké spoločnosti s odletom z regionálnych letísk (ďalej len „usmernenia v oblasti letectva z roku 2005“) (4). Po tretie, bez ohľadu na tvrdenie, že spoločnosť SO.G.A.S. bola firmou v ťažkostiach v zmysle usmernení o štátnej pomoci na záchranu a reštrukturalizáciu firiem v ťažkostiach (ďalej len „usmernenia na záchranu a reštrukturalizáciu“) (5), talianske orgány tiež poukázali na skutočnosť, že tieto opatrenia nie sú súčasťou plánu reštrukturalizácie a že žiadny takýto plán neexistuje. Napokon, Komisia sa domnieva, že tieto opatrenia nie sú v súlade s usmerneniami pre národnú regionálnu pomoc na roky 2007 - 2013 (ďalej len „regionálne usmernenia“) (6), ktoré predstavujú rámec na posudzovanie pomoci poskytnutej na základe článku 107 ods. 3 písm. a) a c) ZFEÚ.
(26)
Pokiaľ ide o žaloby podané na talianske súdy proti odmietnutiu regiónu uhradiť jeho pomerný príspevok, kým ho Komisia neschváli v súlade s pravidlami štátnej pomoci, Komisia dospela k záveru, že vzhľadom na nadradenosť práva EÚ nad vnútroštátnymi právnymi predpismi a v prípade, že oznámenie nebolo formálne stiahnuté, je Taliansko povinné splniť doložku o povinnosti zdržať sa konania stanovenú v článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Komisia sa preto domnieva, že vzhľadom na nadradenosť doložky o povinnosti zdržať sa konania podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ by sa nemalo prihliadať na postoj vnútroštátnych súdov a že talianske orgány by nemali realizovať oznámené opatrenie, kým sa neuzavrie postup spojený so štátnou pomocou.
4. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(27)
Komisia dostala pripomienky len od jednej zainteresovanej strany, od príjemcu - spoločnosti SO.G.A.S., ktoré dokladajú a dopĺňajú tvrdenia, ktoré talianske orgány predložili počas formálneho vyšetrovania.
4.1. Existencia pomoci
(28)
Spoločnosť SO.G.A.S. uviedla, že posudzované opatrenia nepredstavujú štátnu pomoc, pretože neboli splnené všetky kritériá stanovené v článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Spoločnosť SO.G.A.S. konkrétne tvrdila, že opatrenia: i) neovplyvnili obchod medzi členskými štátmi alebo prípadne ii) nepredstavovali selektívnu hospodársku výhodu pre spoločnosť SO.G.A.S. a iii) nenarúšali ani nemohli narušiť hospodársku súťaž.
(29)
Spoločnosť SO.G.A.S. tvrdila, že sporné opatrenia boli poskytnuté za bežných trhových podmienok, a preto boli v súlade so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve. Boli v súlade s článkami 2446 a 2447 talianskeho občianskeho zákonníka, podľa ktorého musia podielnici spoločnosti s ručením obmedzeným, ktorá stratila viac ako jednu tretinu svojho základného kapitálu, kompenzovať jej straty, aby zabránili likvidácii spoločnosti. Nepokrytie strát spoločnosti SO.G.A.S., prevádzkovateľa letiska, zo strany podielnikov by viedlo k zrušeniu (v zmysle článku 13 ministerskej vyhlášky (DM) č. 521 z 12. novembra 1997) povolenia prevádzkovať časť letiska Stretto, ktoré bolo spoločnosti SO.G.A.S. udelené podľa článku 17 zákonnej vyhlášky č. 67 z roku 1997, a v budúcnosti by znemožnilo zabezpečiť plnú koncesiu na prevádzku letiska, v súvislosti s ktorou bola podaná žiadosť na ministerstvo dopravy. Predpoklad, že súkromný investor stojaci pred podobnou voľbou by konal rovnakým spôsobom, aby mohol zvýšiť hodnotu svojich podielov, bol preto opodstatnený.
(30)
Príjemca poukázal na skutočnosť, že všeobecný súd Reggio Calabria požiadal o nezávislé hodnotenie spoločnosti v júni 2008, v rámci ktorého sa odhadlo, že hodnota spoločnosti klesla o sumu v rozmedzí od 12 miliónov EUR do 17 miliónov EUR.
(31)
S cieľom preukázať vyhliadky ziskovosti spoločnosti príjemca predložil Komisii obchodný plán, ktorý pre SO.G.A.S. v októbri 2008 vypracoval externý poradca a podľa ktorého by spoločnosť mala obnoviť svoju životaschopnosť v roku 2013.
(32)
Výzva na predkladanie ponúk na čiastočnú privatizáciu spoločnosti SO.G.A.S. bola zverejnená v júli 2007. Taliansko-argentínske konzorcium (associazione temporaneo di Impresie alebo„ATI“) predložilo ponuku na nadobudnutie 35 % kapitálu spoločnosti SO.G.A.S. Podielnici spoločnosti SO.G.A.S. považovali túto ponuku z hospodárskeho hľadiska za nevýhodnú. V marci 2010 bola zverejnená nová výzva na predkladanie ponúk na odkúpenie 35 % podielu spoločnosti SO.G.A.S. Podľa spoločnosti SO.G.A.S. dve vyjadrenia záujmu prijaté v reakcii na novú výzvu na predkladanie ponúk svedčia spolu s pôvodnou ponukou od konzorcia o tom, že bola dodržaná zásada súkromného investora v trhovom hospodárstve.
(33)
Spoločnosť SO.G.A.S. ďalej uviedla, že Komisia vyvodila nesprávny záver, že cestujúci, ktorí využívajú letisko Stretto, by mohli využívať aj letisko v Catanii, Lamezia Terme alebo Crotone, v závislosti od miesta ich bydliska, a že sporné opatrenia teda majú potenciál narušiť hospodársku súťaž medzi prevádzkovateľmi letísk.
(34)
Po prvé, letiská Stretto, Catania, Lamezia Terme a Crotone sú regionálne letiská určené pre priame lety, ktorých spádové oblasti sa neprekrývajú. Letisko Stretto nekonkurovalo ani iným letiskám v Taliansku, alebo v Únii. Osobitné geografické a infraštruktúrne charakteristiky Kalábrie vylučovali prípadné prekrývanie spádových oblastí letiska Stretto a susedných talianskych letísk. Letisko Lamezia Terme je vzdialené viac ako 130 km, približne hodinu jazdy od letiska Stretto. Medzi letiskom Stretto a letiskom Crotone, ktoré sú od seba vzdialené viac ako tri hodiny, nepremáva žiadny rýchlostný priamy spoj. Letisko Catania sa nachádza v inej geografickej oblasti vo vzdialenosti viac ako 130 kilometrov, 1 hodinu 30 až 40 minút cesty autom.
(35)
Spoločnosť SO.G.A.S. poskytla tabuľku s korelačnými koeficientmi medzi tokom cestujúcich prilietajúcich na letisko Stretto a tokom cestujúcich prilietajúcich na letiská Lamezia Terme, Crotone a Catania. Z tabuľky podľa spoločnosti vyplýva, že cestujúci, ktorí cestujú cez letisko Stretto, predstavujú novú zložku v regionálnej doprave. Uzavretie letiska by teda spôsobilo skôr zníženie časti dopytu po službách leteckej dopravy než jeho prerozdelenie na iné letiská. Spoločnosť SO.G.A.S. predložila ďalšiu tabuľku, aby preukázala, že skúmané opatrenia skutočne vytvorili nový dopyt po službách leteckej dopravy v danej oblasti, čo prinieslo výhody tak leteckým dopravcom, ktorí majú záujem o otvorenie nových trás medzi letiskom Stretto a inými vnútroštátnymi letiskami a letiskami EÚ, ako aj ostatným letiskám, ktoré sa museli vyrovnávať so zvýšeným dopytom.
(36)
Spoločnosť SO.G.A.S. odmietla predbežný záver Komisie, že tieto opatrenia majú potenciál narušiť hospodársku súťaž medzi leteckými dopravcami. Verejné prostriedky neboli prevedené na žiadneho leteckého dopravcu prostredníctvom poskytnutia nižších pristávacích poplatkov alebo iných výhodných podmienok. Pristávacie poplatky a iné prevádzkové podmienky na letisku stanovil príslušný orgán a prevádzkovateľ letiska ich nemôže meniť podľa vlastného uváženia. Spoločnosť SO.G.A.S. nakoniec uviedla, že letisko Stretto obsluhuje predovšetkým spoločnosť Alitalia (ktorá zabezpečuje šesť z ôsmich letov denne) a že nič nenasvedčuje tomu, že by charteroví alebo nízkonákladoví dopravcovia mali záujem o otváranie nových trás s odletom z letiska Stretto.
(37)
Spoločnosť SO.G.A.S. dospela k záveru, že pri posudzovaní vplyvu opatrenia na hospodársku súťaž a obchod medzi členskými štátmi mala Komisia viac zohľadniť osobitné okolnosti a vyvodiť záver, že dané opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc.
4.2. Zlučiteľnosť pomoci
(38)
Pokiaľ ide o otázku, či tieto opatrenia možno považovať za zlučiteľné podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ, spoločnosť SO.G.A.S. uviedla, že posudzované verejné prostriedky boli zamerané na zachovanie kontinuity prevádzky prevádzkovateľa letiska a rozvoj určitých hospodárskych činností. Tento cieľ bol odôvodnený tým, že malé letiská vo všeobecnosti negenerujú dostatočné príjmy na pokrytie nákladov nevyhnutných na dosiahnutie súladu s požiadavkami na bezpečnosť a zabezpečenie. Okrem toho letisko Stretto by vzhľadom na charakteristiky svojej letiskovej infraštruktúry a následné obmedzenia uložené národným úradom pre civilné letectvo ENAC (7) malo veľké problémy s prijímaním charterových a nízkonákladových leteckých spoločností.
(39)
Najmä podľa parametrov ENAC bolo letisko Stretto klasifikované ako letisko úrovne II. Táto klasifikácia bola založená skôr na veľkosti infraštruktúry ako na počte cestujúcich. Letiská s nízkym počtom cestujúcich by podľa tejto klasifikácie v záujme splnenia bezpečnostných noriem museli znášať rovnaké náklady ako letiská s vyše miliónom cestujúcich.
(40)
Bez verejných prostriedkov, ktoré sú predmetom vyšetrovania, by letisko bolo nútené opustiť trh, čo by malo negatívne dôsledky na mobilitu obyvateľov na regionálnej úrovni. Takisto by v dôsledku toho nebolo možné zabezpečiť pre podielnikov návratnosť ich investície.
(41)
Okrem toho spoločnosť SO.G.A.S. tvrdila, že v danej veci sa uplatňuje rozhodnutie Komisie 2005/842/ES o službách všeobecného hospodárskeho záujmu (8) a že tieto opatrenia by sa v každom prípade mohli považovať za zlučiteľné s vnútorným trhom a na tomto základe by mohli byť oslobodené od notifikačnej povinnosti.
(42)
Spoločnosť SO.G.A.S. uviedla, že keďže objem dopravy na letisku neprekročil v referenčnom období milión cestujúcich ročne, prevádzka letiska predstavovala službu všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle článku 2 ods. 1 písm. d) rozhodnutia 2005/842/ES. Spoločnosť SO.G.A.S. poukázala na skutočnosť, že podľa zákonnej vyhlášky č. 250 z 25. júla 1997 mohli miestne orgány vlastniť podiely len v spoločnostiach, ktoré boli poverené poskytovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Spoločnosť SO.G.A.S. bola po celý čas svojej existencie vo vlastníctve miestnych orgánov v Kalábrii a Messine, čo malo nepriamo dokazovať, že prevádzku letiska možno kvalifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu. S cieľom preukázať tvrdenie, že prevádzka letiska bola naozaj službou všeobecného hospodárskeho záujmu, spoločnosť SO.G.A.S. predložila rozhodnutia obce Reggio Calabria z 27. júla 2010 a 19. júna 2010, ktoré poukazujú na dôležitosť letiskových služieb na regionálnej úrovni.
(43)
Náhrada za služby vo verejnom záujme bola obmedzená na straty, ktoré prevádzkovateľovi letiska vznikli pri poskytovaní služby všeobecného hospodárskeho záujmu, a preto nebola v rozpore so zásadou nevyhnutnosti a zásadou proporcionality stanovenou v článku 5 ods. 1 rozhodnutia 2005/842/ES. Pokiaľ ide o absenciu právneho predpisu o účinnom poverení prevádzkovateľa letiska službou všeobecného hospodárskeho záujmu, spoločnosť SO.G.A.S. navrhla vypracovanie dohody, ktorou by sa odstránili akékoľvek pochybnosti o tom, že v prípade letiska Stretto boli splnené štyri podmienky rozsudku vo veci Altmark (9).
5. PRIPOMIENKY TALIANSKYCH ORGÁNOV
(44)
V rozhodnutí o začatí konania Komisia uviedla, že Taliansko potvrdilo, že spoločnosť SO.G.A.S. nebola formálne poverená poskytovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu, a teda zlučiteľnosť sporných opatrení nebolo možné posudzovať podľa pravidiel týkajúcich sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu.
5.1. Otázka, či činnosti letiska predstavujú služby všeobecného hospodárskeho záujmu
(45)
V priebehu vyšetrovania Taliansko tvrdilo, že posudzované opatrenia predstavujú náhradu za poskytovanie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu spoločnosťou SO.G.A.S. Keďže neboli k dispozícii dôkazy, ktoré by preukazovali opak, talianske orgány tvrdili, že na základe posúdenia ex post možno vyvodiť záver, že v prípade spoločnosti SO.G.A.S. boli splnené požiadavky EÚ týkajúce sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu.
(46)
Taliansko sa domnievalo, že Komisia vo svojom stanovisku prisudzovala neprimeranú váhu skôr formálnym ako hmotnoprávnym požiadavkám na služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Na podporu tohto tvrdenia Taliansko poskytlo zbežné posúdenie štyroch kritérií rozsudku vo veci Altmark. Taliansko tvrdilo, že spoločnosť SO.G.A.S. v skutočnosti bola poverená výkonom služby vo verejnom záujme. Výkon potvrdzovalo, priamo a nepriamo, niekoľko správnych aktov vydaných orgánmi miestnej správy. Taliansko poskytlo zápisnicu zo zasadnutia výkonných orgánov obce Reggio Calabria, ktoré sa konalo 17. októbra 2007 a na ktorom výkonné orgány rozhodli o dotovaní strát prevádzkovateľa letiska, a zápisnice zo zasadnutí tých istých orgánov, ktoré sa konali 16. júna 2009 a 31. decembra 2009, ktoré podľa Talianska preukazujú, že činnosti letiska predstavujú služby všeobecného hospodárskeho záujmu. V zápisnici zo zasadnutia, ktoré sa konalo 17. októbra 2007, sa uvádza, že „región Kalábria dospel k záveru, že určité činnosti letiska Reggio Calabria boli nevyhnutné na poskytovanie služby všeobecného hospodárskeho záujmu a pre spoločnosť SO.G.A.S. predstavovali niekoľko záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme, aby sa zabezpečilo, že verejný záujem sa riadne zohľadnil; v takýchto prípadoch by orgány mohli prevádzkovateľovi letiska dotovať dodatočné náklady vyplývajúce z plnenia týchto záväzkov, v prípade ktorých nebolo možné vylúčiť, že celková prevádzka letiska by sa mohla považovať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu“.
(47)
Všeobecnejšie povedané, región Kalábria bol zmluvnou stranou protokolu pre rozvoj letísk Lamezia Terme, Crotone a Reggio Calabria, v ktorom sa jasne stanovuje, že letiskové služby sú zásadné služby vo verejnom záujme pre hospodársky a sociálny rozvoj regiónu, a teda môžu byť financované zo zdrojov EÚ, vnútroštátnych alebo regionálnych zdrojov.
(48)
Taliansko takisto zdôraznilo, že 28. decembra 2008 prevádzkovateľ letiska požiadal podielnikov, aby pokryli straty, ktoré mu vznikli špecificky z dôvodu jeho záväzku vyplývajúceho zo služieb vo verejnom záujme, a uviedlo, že žiadny súkromný subjekt by neposkytoval službu prevádzky letiska na výlučne komerčnom základe. Prvé kritérium stanovené v rozsudku vo veci Altmark bolo teda splnené.
(49)
Parametre, na základe ktorých sa náhrada počítala, bolo možné jednoducho odvodiť zo súvahy spoločnosti SO.G.A.S., v ktorej sa uvádza transparentný výkaz prevádzkových nákladov. Verejné financovanie bolo obmedzené na pokrytie strát a príjemcovi neboli poskytnuté žiadne dodatočné marže.
(50)
Pokiaľ ide o tretie kritérium rozsudku vo veci Altmark, Taliansko uviedlo, že v prípade služieb vo verejnom záujme opatrenia verejného podielnika nie sú porovnateľné s opatreniami súkromného investora. Správanie verejného orgánu bolo možné odôvodniť sledovaním cieľov vo verejnom záujme, ktoré bránili uplatňovaniu zásady súkromného investora v trhovom hospodárstve. V tomto prípade nebolo správanie verejných podielnikov motivované komerčným hľadiskom, a nemožno ho preto porovnávať so správaním trhového investora. Taliansko dospelo k záveru, že tretie kritérium rozsudku vo veci Altmark, ktoré podľa všetkého vyžaduje uplatňovanie zásady súkromného investora v trhovom hospodárstve, nie je v danom prípade, ktorý predmetom vyšetrovania, relevantné.
(51)
Taliansko uviedlo, že keďže činnosti spoločnosti SO.G.A.S. predstavujú službu všeobecného záujmu, kapitálové injekcie sa môžu na základe posúdenia ex post považovať za náhradu za poskytovanie takýchto služieb, a preto nepredstavujú štátnu pomoc.
5.2. Zlučiteľnosť pomoci
(52)
Taliansko uviedlo, že ak by sa opatrenia považovali za štátnu pomoc, mali by byť v každom prípade považované za zlučiteľné podľa článku 2 ods. 1 rozhodnutia 2005/8442/ES.
5.3. Absencia narušenia hospodárskej súťaže
(53)
Taliansko poukázalo na odsek 39 usmernení v oblasti letectva z roku 2005, v ktorých sa uvádza, že „je málo pravdepodobné, že by financovanie poskytnuté malým regionálnym letiskám (kategória D) narušilo hospodársku súťaž alebo ovplyvňovalo obchodnú výmenu v protiklade so spoločným záujmom“.
(54)
Talianske orgány ďalej uviedli, že činnosti letiska nie sú ziskové. Svedčí o tom skutočnosť, že hoci mal pôvodný zámer čiastočne privatizovať spoločnosť rozsiahlu publicitu, konanie bolo nakoniec neúspešné. Keďže potenciálni investori sa museli zaviazať k pokrytiu možných strát v nasledujúcich rokoch, ako sa uvádza v obchodnom pláne zverejnenom počas výberového konania, a vzhľadom na skutočnosť, že jediná prijatá ponuka sa nepovažovala za ekonomicky výhodnú, bolo zrejmé, že činnosť je svojou povahou stratová. Okrem toho skutočnosť, že uchádzači neboli ochotní kryť prípadné budúce straty v neobmedzenom rozsahu, ale iba vo vopred stanovenom rozmedzí, preukázala, že nejde o trh, ktorý by bol atraktívny pre investorov, z čoho vyplýva, že opatrenia nemohli mať žiadny vplyv na obchod medzi členskými štátmi.
6. VYJADRENIE TALIANSKA K PRIPOMIENKAM, KTORÉ PREDLOŽILI ZAINTERESOVANÉ STRANY
(55)
Listom z 27. apríla 2012 talianske orgány zaslali Komisii v mene regiónu Kalábria vyjadrenie k pripomienkam spoločnosti SO.G.A.S.
(56)
Taliansko podporilo argumenty spoločnosti SO.G.A.S. vrátane tvrdenia spoločnosti SO.G.A.S., že posudzované opatrenia sa týkajú služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, čo podľa názoru Talianska znamená, že ich nemožno považovať za štátnu pomoc.
(57)
Taliansko tiež uviedlo, že opatrenia nenarúšajú hospodársku súťaž ani neovplyvňujú obchod medzi členskými štátmi.
7. POSÚDENIE POMOCI
7.1. Existencia pomoci
(58)
V článku 107 ods. 1 ZFEÚ sa stanovuje, že ak nie je v ZFEÚ stanovené inak, „pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“
(59)
Kritériá stanovené v článku 107 ods. 1 sú kumulatívne: opatrenia, ktoré sú predmetom vyšetrovania, budú predstavovať štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ iba v prípade, ak sú splnené všetky už uvedené podmienky. Finančná podpora teda musí
a)
byť udelená štátom alebo prostredníctvom štátnych zdrojov;
b)
zvýhodňovať určité podniky alebo výrobu určitých tovarov;
c)
narúšať hospodársku súťaž alebo hroziť narušením hospodárskej súťaže a
d)
ovplyvňovať obchod medzi členskými štátmi.
(60)
Všeobecný súd vo svojom rozsudku vo veci letisko Leipzig-Hallefn (10) konštatoval, že výstavba a prevádzka civilného letiska predstavuje hospodársku činnosť. Jedinú výnimku predstavujú určité činnosti, ktoré spravidla patria do výkonu verejnej moci, a preto nemôžu byť považované za hospodárske činnosti. Na štátne financovanie týchto činností sa pravidlá štátnej pomoci nevzťahujú. Niet preto pochýb o tom, že spoločnosť SO.G.A.S. je na účel právnych predpisov v oblasti štátnej pomoci podnikom, ktorý prevádzkuje letisko Stretto a ponúka letiskové služby za odplatu hospodárskym subjektom (najmä leteckým dopravcom), ktoré pôsobia na letisku.
7.1.1. Štátne zdroje
(61)
Pojem štátna pomoc sa vzťahuje na akúkoľvek výhodu poskytnutú priamo alebo nepriamo, financovanú z verejných zdrojov a poskytnutú samotným štátom alebo sprostredkovateľským orgánom konajúcim na základe právomocí, ktoré mu boli zverené štátom. Vzťahuje sa teda na všetky výhody poskytované regionálnymi alebo miestnymi orgánmi členských štátov, a to bez ohľadu na ich postavenie a opis (11).
(62)
V odsekoch 27 a 28 rozhodnutia o začatí konania Komisia uviedla, že posudzované opatrenia spočívali v prevode finančných prostriedkov do spoločnosti SO.G.A.S. z niekoľkých regionálnych a miestnych orgánov, konkrétne regiónu Kalábria, provincie Reggio Calabria, obce Messina a obce Reggio Calabria. Komisia preto dospela k záveru, že sporné opatrenia zahŕňali štátne zdroje a bolo možné ich pripísať štátu. Komisia za štátne zdroje považovala aj prostriedky talianskych obchodných komôr. Týmito obchodnými komorami boli verejné orgány riadiace sa verejným právom, podľa ktorého tvorili súčasť verejnej správy a boli poverené významnými verejnými funkciami, a preto sa Komisia domnieva, že ich rozhodnutia bolo možné pripísať Taliansku. Na tomto základe predstavovali prostriedky obchodnej komory Messina štátne zdroje a ich prevod bolo možné pripísať štátu. V priebehu vyšetrovania Taliansko ani žiadna zainteresovaná strana toto predbežné zistenie nespochybnila.
(63)
Komisia preto potvrdzuje, že všetky posudzované opatrenia boli poskytnuté zo štátnych zdrojov a možno ich pripísať štátu.
7.1.2. Selektívna hospodárska výhoda
(64)
Financovanie z verejných zdrojov je selektívne, pretože zvýhodňuje jediný podnik, spoločnosť SO.G.A.S. Pokrýva straty, ktoré spoločnosti SO.G.A.S. vznikli pri vykonávaní bežných činností.
(65)
Keďže výstavba a prevádzka infraštruktúry letiska predstavuje hospodársku činnosť, Komisia zastáva názor, že financovanie z verejných zdrojov poskytnuté spoločnosti SO.G.A.S., prevádzkovateľovi takejto infraštruktúry, na pokrytie nákladov, ktoré by mal za normálnych okolností prevádzkovateľ letiska znášať sám, poskytuje spoločnosti SO.G.A.S. hospodársku výhodu, pretože posilňuje jej postavenie na trhu a bráni bežnému účinku trhových síl (12).
(66)
Hoci v predbežnej fáze Taliansko uviedlo, že letisko nebolo formálne poverené poskytovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu, Komisia konštatuje, že v nadväznosti na prijatie rozhodnutia o začatí konania Taliansko svoj postoj prehodnotilo a tvrdilo, že sporné verejné prostriedky skutočne predstavujú verejnú náhradu za plnenie záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme (13).
(67)
Súdny dvor vo svojom rozsudku vo veci Altmark stanovil tieto kritériá na určenie, či náhrada za poskytovanie služby všeobecného hospodárskeho záujmu predstavuje výhodu v zmysle článku 107 ZFEÚ (14):
1.
prijímajúci podnik musí byť skutočne poverený plnením záväzkov vyplývajúcich zo služby vo verejnom záujme a tieto záväzky musia byť jasne definované (ďalej len „prvé kritérium rozsudku vo veci Altmark“);
2.
parametre, na základe ktorých sa náhrada vypočíta, musia byť vopred stanovené objektívnym a transparentným spôsobom (ďalej len „druhé kritérium rozsudku vo veci Altmark“);
3.
výška náhrady nesmie byť vyššia, než je nevyhnutné na pokrytie všetkých alebo časti nákladov vzniknutých pri plnení záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme, pričom sa zohľadnia príslušné príjmy a primeraný zisk z plnenia týchto záväzkov (ďalej len „tretie kritérium rozsudku vo veci Altmark“);
4.
ak podnik, ktorý má byť poverený plnením záväzkov vyplývajúcich zo služby vo verejnom záujme, v konkrétnom prípade nie je vybraný v rámci postupu verejného obstarávania, ktorý by umožnil výber uchádzača schopného poskytovať tieto služby s najnižšími nákladmi pre spoločenstvo, úroveň nevyhnutnej náhrady musí byť stanovená na základe analýzy nákladov, ktoré priemernému podniku dobre fungujúcemu a primerane vybavenému dopravnými prostriedkami na to, aby bol schopný plniť potrebné požiadavky služby vo verejnom záujme, vzniknú pri plnení týchto záväzkov, s prihliadnutím na príslušné príjmy a primeraný zisk z plnenia týchto záväzkov (ďalej len „štvrté kritérium rozsudku vo veci Altmark“).
7.1.2.1. Prvé kritérium rozsudku vo veci Altmark
(68)
Prvé kritérium rozsudku vo veci Altmark sa zhoduje s požiadavkou stanovenou v článku 106 ods. 2 ZFEÚ, podľa ktorej musí byť služba byť jasne zverená a vymedzená (15).
(69)
Po prvé, článok 106 ods. 2 ZFEÚ sa vzťahuje len na „podniky poverené poskytovaním“ služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Súdny dvor sústavne zdôrazňuje potrebu aktu poverenia službou (16). Poverovací akt je nevyhnutný na vymedzenie záväzkov podniku a štátu. V prípade, že takýto úradný akt neexistuje, osobitná úloha podniku nie je známa a nie je možné určiť spravodlivú náhradu (17). Potreba jasného vymedzenia služby všeobecného hospodárskeho záujmu je teda inherentná a neoddeliteľná od myšlienky poverenia a priamo vyplýva z článku 106 ods. 2 ZFEÚ. Ak je služba zverená podniku, logicky je potrebné ju tiež vymedziť.
(70)
Už oznámením z roku 2001 o službách všeobecného hospodárskeho záujmu Komisia upozornila na súvislosť medzi vymedzením poverenia a nevyhnutnosťou a primeranosťou náhrady za poskytovanie služby všeobecného hospodárskeho záujmu podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ (18). V odseku 22 oznámenia sa uvádza, že „v každom prípade, aby bola uplatnená výnimka ustanovená v článku 86 ods. 2, musí byť jasne definované poslanie verejnej služby a verejná služba musí byť výslovne zverená prostredníctvom aktu orgánu verejnej moci … Táto povinnosť je nevyhnutná pre zabezpečenie právnej istoty, ako aj prehľadnosti voči občanom a je nepostrádateľná pre uskutočnenie hodnotenia proporcionality Komisiou.“ Poverenie a vymedzenie sú teda logickým predpokladom pre akékoľvek zmysluplné hodnotenie primeranej úrovne akejkoľvek náhrady. Súdy Únie neustále zdôrazňujú potrebu jasného vymedzenia záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme na účely uplatnenia výnimky uvedenej v rozsudku vo veci Altmark aj článku 106 ods. 2 ZFEÚ (19).
(71)
Rámec spoločenstva pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme z roku 2005 (20) tento prístup potvrdzuje. V odseku 8 rámca sa uvádza, že náhradu za služby vo verejnom záujme, ktorá predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, možno vyhlásiť za zlučiteľnú s vnútorným trhom, ak sú splnené podmienky stanovené v tomto rámci. Medzi tieto podmienky patrí najmä zverenie služby všeobecného hospodárskeho záujmu prostredníctvom jedného alebo viacerých úradných aktov, v ktorých sa okrem iného uvedie presná povaha a trvanie záväzkov súvisiacich so službami vo verejnom záujme, parametre na výpočet, kontrolu a prehodnocovanie náhrady a opatrenia na vyvarovanie sa akejkoľvek nadmernej náhrade a na jej vrátanie (odsek 12 rámca).
(72)
V oznámení Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci Európskej únie na náhrady za služby všeobecného hospodárskeho záujmu (21) z roku 2011 sa tiež uvádza, že služby všeobecného hospodárskeho záujmu a záväzky vyplývajúce zo služieb vo verejnom záujme musia byť jasne vopred vymedzené. Podľa odseku 51 oznámenia na to, „aby bolo možné uplatniť článok 106 ods. 2 zmluvy, poskytovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu musí byť poverený jeden podnik alebo viacero podnikov. Predmetné podniky teda museli byť štátom poverené vykonávaním osobitnej úlohy. Aj podľa prvého kritéria rozsudku vo veci Altmark musí mať podnik záväzok poskytovať službu vo verejnom záujme. Aby sa teda zabezpečil súlad s judikatúrou vo veci Altmark, je potrebné poverenie službou vo verejnom záujme, v ktorom sa definujú záväzky predmetných podnikov a orgánu.“ V odseku 52 sa uvádza, že služba vo verejnom záujme musí byť pridelená prostredníctvom jedného alebo viacerých aktov, v ktorých sa musí prinajmenšom stanoviť obsah a trvanie záväzkov služby vo verejnom záujme; príslušný podnik a prípadne príslušné územie; povaha akýchkoľvek výhradných alebo osobitných práv priznaných podniku príslušným orgánom; parametre na výpočet, kontrolu a prehodnocovanie náhrady a opatrenia na predchádzanie vzniku nadmernej náhrady a na vrátenie takejto nadmernej náhrady.
(73)
Talianske orgány však tvrdia, že prístup Komisie je príliš formalistický a že spoločnosť SO.G.A.S. v skutočnosti bola poverená službou všeobecného hospodárskeho záujmu; v tejto otázke sa vo veľkej miere opierajú o dokumenty pochádzajúce z obdobia po schválení predmetných opatrení.
(74)
Podľa Talianska skutočnosť, že prevádzka letiska Stretto predstavuje službu všeobecného hospodárskeho záujmu, možno vyvodiť z niekoľkých rozhodnutí na regionálnej úrovni, ktoré poukazujú na verejný záujem spojený s letiskovými službami a na ich zásadnú úlohu v hospodárskom rozvoji regiónu. V týchto rozhodnutiach na regionálnej úrovni sa však výslovne neuvádza vymedzenie údajnej služby všeobecného hospodárskeho záujmu zverenej prevádzkovateľovi letiska ani žiadne pravidlá týkajúce sa náhrady. Okrem toho predmetné akty boli prijaté v roku 2007 a neskôr, a vznikli teda neskôr, ako sa podľa všetkého začali poskytovať služby všeobecného hospodárskeho záujmu, t. j. činnosti letiska v období rokov 2004 - 2006. Taliansko zároveň neposkytlo Komisii žiadny iný dokument, v ktorom by sa vymedzoval rozsah predpokladaných záväzkov príjemcu vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme, ktorý by pochádzal z obdobia pred rokom 2004.
(75)
Komisia sa preto domnieva, že v prejednávanej veci nebola údajná služba všeobecného hospodárskeho záujmu príjemcovi riadne zverená.
(76)
Komisia nemôže prijať argument talianskych orgánov, že služba všeobecného hospodárskeho záujmu môže byť zákonne kompenzovaná aj v prípade, že služba nebola vymedzená ex ante ako služba všeobecného hospodárskeho záujmu a zverená príjemcovi na tomto základe. Ak by tomu tak bolo, členské štáty by mali možnosť podľa vlastného uváženia ex post prehodnotiť nevyhnutnosť uloženia záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme. Ak by podniku vznikli prevádzkové straty, členské štáty by mohli tento podnik poveriť záväzkami vyplývajúcimi zo služieb vo verejnom záujme a poskytnúť mu náhradu ako prostriedok na podporu podniku, a to bez ohľadu na ex ante posúdenie skutočnej potreby poskytovania služieb vo všeobecnom záujme. Tento prístup nemožno zosúladiť s požiadavkou, že služby všeobecného hospodárskeho záujmu musia byť zverené príslušnému podniku prostredníctvom jedného alebo viacerých úradných aktov, v ktorých sa okrem iného stanoví povaha a trvanie záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme, parametre na výpočet, kontrolu a prehodnocovanie náhrady a potrebné opatrenia na predchádzanie vzniku nadmernej náhrady a na vrátenie takejto nadmernej náhrady. Tvrdenie talianskych orgánov, že letiskové služby sú nevyhnutné pre hospodársky rozvoj regiónu, nestačí na preukázanie skutočnosti, že príjemca bol riadne poverený službou všeobecného hospodárskeho záujmu, pretože záväzky vyplývajúce zo služieb vo verejnom záujme a pravidlá týkajúce sa náhrady neboli transparentne vopred vymedzené.
(77)
Okrem toho postupovať podľa talianskych orgánov a uvažovať, že členské štáty môžu zveriť služby všeobecného hospodárskeho záujmu ex post, by znamenalo zvýhodniť členské štáty, ktoré konali v rozpore s oznámením a povinnosťou zdržať sa konania. Tieto členské štáty by mohli tvrdiť, že pomoc poskytnutá podniku nezákonne bola v skutočnosti nevyhnutná na pokrytie nákladov na služby vo verejnom záujme, ktoré poskytol príjemca bez toho, aby však boli vopred vymedzené alebo zverené podniku. Členské štáty, ktoré si chcú splniť svoju oznamovaciu povinnosť, by však museli jasne zveriť a vymedziť službou všeobecného hospodárskeho záujmu ex ante, aby dodržali pravidlá týkajúce sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu a judikatúry vo veci Altmark.
(78)
To by podnietilo členské štáty, aby neoznámili novú štátnu pomoc, čo by bolo v rozpore so zaužívanou zásadou, že členské štáty, ktoré neoznámia štátnu pomoc, nemôžu byť zvýhodnené v porovnaní s členskými štátmi, ktoré štátnu pomoc oznámia (22).
(79)
Komisia dospela k záveru, že prvé kritérium rozsudku vo veci Altmark nebolo splnené; Komisia sa tiež domnieva, že nie sú splnené ani ďalšie kritéria rozsudku vo veci Altmark, a to z dôvodov, ktoré sú uvedené ďalej.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku vo veci Altmark
(80)
Parametre na výpočet náhrady neboli stanovené vopred. V aktoch, ktorými sa podľa talianskych orgánov služby zverujú, sa neuvádzajú podrobne služby, ktoré má príjemca poskytovať a nestanovuje sa v nich žiadny mechanizmus priznania náhrady za plnenie úloh vo verejnom záujme, ktoré mu údajne boli zverené.
7.1.2.3. Tretie kritérium rozsudku vo veci Altmark
(81)
Podľa tretieho kritéria rozsudku vo veci Altmark nesmie byť prijatá náhrada za plnenie záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme vyššia, než je nevyhnutné na pokrytie všetkých alebo časti vzniknutých nákladov, s prihliadnutím na príslušné príjmy a primeraný zisk z plnenia týchto záväzkov.
(82)
Komisia nemôže prijať argument Talianska, že keďže financovanie bolo obmedzené na náhradu prevádzkových strát, letisku boli poskytnuté iba verejné prostriedky nevyhnutné na plnenie záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme. Základný princíp posudzovania primeranosti náhrady spočíva v tom, že kompenzovať možno len čisté náklady, ktoré verejnému subjektu vzniknú pri plnení záväzkov vyplývajúcich zo služieb vo verejnom záujme. V prípade, že záväzky príjemcu nie sú jasne vymedzené, Komisia nemôže jednoznačne určiť, aké náklady by sa mali pri výpočte náhrady zohľadniť.
(83)
Aj v prípade, že celkovú prevádzku letiska možno považovať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu, niektoré činnosti, ktoré nie sú priamo spojené so základnými činnosťami, vrátane výstavby, financovania, využívania a prenájmu pozemkov a budov pre kancelárie, skladovanie, hotely a priemyselné podniky na letisku, a obchody, reštaurácie a parkoviská, nepatria do oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, a preto nemôžu byť dotované podľa pravidiel týkajúcich sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu. Talianske orgány neposkytli žiadne dôkazy o tom, že nedošlo k dotovaniu činností, ktoré nie sú priamo spojené s hlavnými činnosťami letiska, ako sa vyžaduje v ods. 34 a ods. 53 bode iv) usmernení v oblasti letectva z roku 2005.
7.1.2.4. Štvrté kritérium rozsudku vo veci Altmark
(84)
V štvrtom kritériu rozsudku vo veci Altmark sa stanovuje, že na to, aby náhrada nepredstavovala štátnu pomoc, musí byť obmedzená na nevyhnutné minimum. Toto kritérium sa považuje za splnené, ak bol príjemca náhrady vybraný na základe výberového konania, alebo pokiaľ to nie je možné, ak sa pri výpočte náhrady zohľadnili náklady efektívneho podniku.
(85)
V tomto prípade príjemca nebol vybraný na základe verejného výberového konania. Taliansko takisto neposkytlo Komisii žiadny dôkaz preukazujúci, že výška náhrady bola stanovená na základe analýzy nákladov, ktoré by bežný dobre riadený podnik primerane vybavený prostriedkami potrebnými na splnenie požiadaviek služby vo verejnom záujme vynaložil na realizáciu týchto záväzkov s prihliadnutím na príslušné príjmy a primeraný zisk z plnenia týchto záväzkov. Komisia sa preto domnieva, že nie je možné vyvodiť záver, že posudzované verejné financovanie sa stanovilo na základe nákladov efektívneho podniku.
(86)
V dôsledku toho nemôže Komisia konštatovať, že príjemca poskytol služby s najnižšími nákladmi pre spoločenstvo.
(87)
Pre úplnosť Komisia poznamenáva, že v priebehu vyšetrovania príjemca argumentoval, že tieto opatrenia sú v súlade so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve. Hoci prevádzkovateľ letiska vykázal straty, bolo možné odôvodnene predpokladať, že táto činnosť bude zisková.
(88)
V rozpore s tvrdením príjemcu Komisia poukazuje na skutočnosť, že, po prvé, Taliansko v priebehu vyšetrovania neuviedlo, že štát investoval do prevádzkovateľa letiska v očakávaní, že bude ziskový, a v skutočnosti tvrdil, že zásadu súkromného investora v trhovom hospodárstve nie je možné v prejednávanej veci uplatniť (pozri odsek 49).
(89)
Po druhé, na účely posúdenia na základe zásady súkromného investora v trhovom hospodárstve je potrebné určiť, či by sa súkromný investor za podobných okolností správal podobným spôsobom. Súdny dvor rozhodol, že hoci správanie súkromného investora, s ktorým je potrebné porovnať správanie verejného investora sledujúceho ciele hospodárskej politiky, nemusí byť správaním bežného investora, ktorý vkladá kapitál s cieľom dosiahnuť zisk v pomerne krátkodobom horizonte, musí byť prinajmenšom správaním súkromnej holdingovej spoločnosti alebo súkromného zoskupenia podnikov sledujúceho ciele štrukturálnej politiky - či už všeobecné alebo sektorové - a musí sa riadiť perspektívou ziskovosti v dlhšom časovom horizonte (23). V prípadoch, keď sa má preskúmať, či sa štát správal alebo nesprával ako obozretný investor pôsobiaci v trhovom hospodárstve, treba zohľadniť kontext obdobia, v ktorom boli opatrenia finančnej pomoci prijaté, aby bolo možné posúdiť hospodársku racionálnosť správania štátu a vyhnúť sa hodnoteniu vychádzajúcemu z neskoršej situácie (24). Podľa ustálenej judikatúry, ak sa v priebehu správneho konania členský štát opiera o zásadu súkromného investora v trhovom hospodárstve, musí v prípade pochybností jednoznačne a na základe objektívnych a overiteľných skutočností dokázať, že vykonané opatrenie vydal v postavení podielnika. Z týchto dôkazov musí jednoznačne vyplývať, že pred poskytnutím hospodárskej výhody alebo súčasne s jej poskytnutím dotknutý členský štát prijal rozhodnutie vykonať investíciu do verejného podniku, a to prostredníctvom skutočne realizovaného opatrenia (25).
(90)
Komisia nemôže prijať tvrdenie príjemcu, že posudzované opatrenia sa riadili perspektívou ziskovosti spoločnosti, ako sa uvádza v obchodnom pláne zameranom na obnovenie jej životaschopnosti, ktorý bol vypracovaný v roku 2008, po tom, ako sa o predmetných opatreniach rozhodlo. Komisia sa domnieva, že súkromný investor by vložil nový kapitál do spoločnosti, ktorej kapitál klesol pod zákonom stanovený limit, ako tomu bolo v prípade spoločnosti SO.G.A.S., iba vtedy, ak by v čase kapitálovej injekcie investor očakával, že spoločnosť v primeranom čase obnoví svoju životaschopnosť. Keďže talianske orgány ani spoločnosť SO.G.A.S. neposkytli žiadne konkrétne dôkazy z obdobia, keď boli opatrenia prijaté, ktoré by preukazovali, že verejné orgány chceli investovať a mohli reálne očakávať ekonomickú návratnosť svojich investícií, ktorá by bola pre súkromného investora prijateľná, a keďže Taliansko výslovne potvrdilo, že zásada súkromného investora v trhovom hospodárstve sa v danom prípade neuplatňuje, Komisia dospela k záveru, že tieto opatrenia nie sú v súlade so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve.
7.1.2.5. Záver
(91)
Komisia konštatuje, že ani jedno zo štyroch kritérií stanovených v rozsudku Súdneho dvora vo veci Altmark nie je splnené a že dané opatrenia nie sú v súlade so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve. V dôsledku toho Komisia dospela k záveru, že sporné opatrenia, t. j. kapitálové injekcie na krytie strát spoločnosti SO.G.A.S. v rokoch 2004, 2005 a 2006 poskytujú spoločnosti SO.G.A.S. hospodársku výhodu.
7.1.3. Narušenie hospodárskej súťaže a vplyv na obchod medzi členskými štátmi
(92)
Pokiaľ ide o narušenie hospodárskej súťaže, Taliansko pripomína, že v súlade s usmerneniami v oblasti letectva z roku 2005 „je málo pravdepodobné, že by financovanie poskytnuté malým regionálnym letiskám (kategória D) narušilo hospodársku súťaž alebo ovplyvňovalo obchodnú výmenu v protiklade so spoločným záujmom“. Toto ustanovenie sa však týkalo posúdenia zlučiteľnosti štátnej pomoci podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ a nevyplýva z neho, že verejné financovanie malých letísk nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1
(93)
Okrem toho v odseku 40 usmernení v oblasti letectva z roku 2005 sa tiež uvádza, že „okrem týchto všeobecných usmernení však nie je možné stanoviť vhodný postup skúmania rozličných možných situácií, najmä pokiaľ ide o letiská kategórií C a D. Každé opatrenie, ktoré môže predstavovať štátnu pomoc letisku, sa musí oznámiť, najmä z dôvodu preskúmania jeho dôsledkov na hospodársku súťaž a na obchodnú výmenu medzi členskými štátmi a v prípade potreby aj jeho zlučiteľnosti“.
(94)
Letisko Stretto sa nachádza v južnej časti talianskeho polostrova a je jedným z troch letísk v regióne Kalábria. Počet cestujúcich prepravených na letisku stále zostáva pod úrovňou jedného milióna (26). V čase, keď boli vykonávané posudzované opatrenia, preto letisko patrilo na účely usmernení v oblasti letectva z roku 2005 do kategórie D, „malé regionálne letiská“. Počet cestujúcich prepravených na letisku sa však v období rokov 2004 - 2012 zdvojnásobil.
(95)
Trh riadenia a prevádzky letísk vrátane malých regionálnych letísk je trh otvorený hospodárskej súťaži, na ktorom v rámci celej Únie pôsobí niekoľko súkromných a verejných podnikov. Svedčí o tom aj skutočnosť, že Taliansko sa rozhodlo čiastočne sprivatizovať letisko Stretto a na tento účel v roku 2007 zverejnilo výzvu na predkladanie ponúk, ktorá bola otvorená pre podniky zo všetkých členských štátov EÚ (pozri odsek 32). Verejné financovanie prevádzkovateľa letiska tak môže narušiť hospodársku súťaž na trhu prevádzky a riadenia letiskovej infraštruktúry. Okrem toho si letiská môžu konkurovať navzájom s cieľom prilákať cestujúcich, hoci sú ich spádové oblasti rôzne. Do istej miery a v prípade niektorých cestujúcich sú niektoré odlišné destinácie vzájomne zameniteľné. Verejné financovanie letísk preto môže narušiť hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod na trhu leteckej dopravy v rámci celej Únie.
(96)
V danom čase sa premávka letiska Stretto obmedzovala najmä na vnútroštátne miesta určenia a na dve medzinárodné trasy - Paríž a Malta - a vzhľadom na získané finančné prostriedky mohlo letisko zostať na trhu a významne rozšíriť svoju činnosť; Komisia preto zastáva názor, že predmetnými opatreniami sa mohla narušiť hospodárska súťaž a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
7.1.4. Záver o existencii pomoci
(97)
Komisia dospela k záveru, že kapitálové injekcie, ktoré spoločnosti SO.G.A.S. poskytli jej verejní podielnici s cieľom pokryť straty, ktoré vznikli v rokoch 2004, 2005 a 2006, predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
7.2. Zákonnosť pomoci
(98)
Opatrenia, ktoré sú predmetom vyšetrovania, sa realizovali pred formálnym schválením Komisiou; Taliansko teda nesplnilo povinnosť zdržať sa konania podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ.
7.3. Zlučiteľnosť pomoci
7.3.1. Zlučiteľnosť podľa pravidiel o službách všeobecného hospodárskeho záujmu
(99)
Spoločnosť SO.G.A.S. tvrdí, že pomoc je zlučiteľná s vnútorným trhom podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
(100)
V článku 106 ods. 2 sa stanovuje, že „podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú povahu fiškálneho monopolu, podliehajú pravidlám zmlúv, najmä pravidlám hospodárskej súťaže, za predpokladu, že uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť určité úlohy, ktoré im boli zverené. Rozvoj obchodu nesmie byť ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Únie.“
(101)
V tomto článku sa stanovuje výnimka zo zákazu štátnej pomoci uvedeného v článku 107 ZFEÚ v takom rozsahu, v akom je pomoc nevyhnutná a primeraná na zabezpečenie výkonu služby všeobecného hospodárskeho záujmu za prijateľných hospodárskych podmienok. Podľa článku 106 ods. 3 je zodpovednosťou Komisie, aby zabezpečila uplatňovanie tohto článku okrem iného tým, že stanoví podmienky, za akých sú podľa nej splnené kritériá nevyhnutnosti a primeranosti.
(102)
Pred 31. januárom 2012 bola politika Komisie v oblasti uplatňovania výnimky článku 106 ods. 2 ZFEÚ stanovená v rámci Spoločenstva pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme (ďalej len „rámec pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí 2005/842/ES.
(103)
Dňa 31. januára 2012 nadobudol účinnosť nový balík služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, ktorý zahŕňal rámec Európskej únie pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme (2011) (ďalej len „rámec pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutie Komisie 2012/21/EÚ (29).
7.3.1.1. Zlučiteľnosť podľa rozhodnutia 2005/842/ES
(104)
Opatrenia boli prijaté v júni 2004, júni 2005 a decembri 2007. Príjemca tvrdí, že opatrenia boli oslobodené od notifikačnej povinnosti podľa rozhodnutia 2005/842/ES.
(105)
V rozhodnutí 2005/842/ES sa stanovovalo, že štátna pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme udelenej podnikom v súvislosti so službami všeobecného hospodárskeho záujmu je zlučiteľná, ak je v súlade s podmienkami stanovenými v tomto rozhodnutí. Konkrétne sa v rozhodnutí za zlučiteľnú prehlásila štátna pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme udelená letiskám, i) ktorých ročný objem prepravy nepresahuje milión cestujúcich alebo ii) ktorých ročný obrat pred zdanením je nižší ako 100 miliónov EUR v priebehu dvoch finančných rokov predchádzajúcich roku, v ktorom bola služba všeobecného hospodárskeho záujmu pridelená, v prípade, že letisko dostane ročnú náhradu za príslušnú službu v hodnote nižšej ako 30 miliónov EUR (30).
(106)
Rozhodnutie 2005/842/ES sa vzťahuje len na pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme v súvislosti so skutočnými službami všeobecného hospodárskeho záujmu. Na účely uplatnenia výnimky musela byť náhrada za služby vo verejnom záujme na prevádzkovanie v súvislosti so službami všeobecného hospodárskeho záujmu zároveň v súlade s podrobnými podmienkami ustanovenými v článkoch 4, 5 a 6 daného rozhodnutia (31).
(107)
Podľa článku 4 rozhodnutia 2005/842/ES musia byť služby všeobecného hospodárskeho záujmu zverené príslušnému podniku prostredníctvom jedného alebo viacerých úradných aktov, v ktorých sa okrem iného špecifikuje charakter a trvanie záväzkov služby vo verejnom záujme, parametre na výpočet, kontrolu a posúdenie náhrady a opatrenia na vyvarovanie sa akejkoľvek nadmernej náhrade a jej vrátenie. V článku 5 rozhodnutia sa uvádza, že výška náhrady nesmie byť vyššia, ako je nevyhnutné na pokrytie nákladov vzniknutých pri plnení záväzkov služby vo verejnom záujme, so zohľadnením relevantných príjmov a primeraného zisku. Napokon podľa článku 6 rozhodnutia musia členské štáty vykonávať pravidelné kontroly a zabezpečiť, aby podnikom neboli udeľované vyššie náhrady, ako je stanovené v článku 5.
(108)
Z dôvodov uvedených v oddiele 7.1.2.1 Komisia konštatuje, že príjemca ani talianske orgány nepreukázali, že spoločnosť SO.G.A.S. bola poverená jasne vymedzenými záväzkami vyplývajúcimi zo služieb vo verejnom záujme. Takisto nepreukázali, že v aktoch, ktorými bola táto služba údajne zverená a o ktoré sa opierali, by boli stanovené parametre na výpočet, kontrolu a posúdenie náhrady a opatrenia na vyvarovanie sa akejkoľvek nadmernej náhrade a jej vrátenie. Požiadavky článkov 4, 5 a 6 rozhodnutia 2005/842/ES týkajúce sa obsahu poverovacích aktov teda nie sú splnené.
(109)
Komisia preto zastáva názor, že poskytnuté krytie strát prevádzkovateľa letiska Stretto nie je zlučiteľné s vnútorným trhom ani oslobodené od notifikačnej povinnosti podľa rozhodnutia 2005/842/ES.
(110)
Rovnako dospela k záveru, že keďže záväzky vyplývajúce spoločnosti SO.G.A.S. zo služieb vo verejnom záujme neboli jasne vymedzené, nemožno opatrenie považovať za zlučiteľné s vnútorným trhom a oslobodené od oznamovacej povinnosti ani na základe článku 10 písm. b) rozhodnutia 2012/21/EÚ. Komisia preto zvažovala, či opatrenie nemožno považovať za zlučiteľné s vnútorným trhom na základe odseku 69 rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011, podľa ktorého „Komisia bude uplatňovať zásady stanovené v tomto oznámení na neoprávnenú pomoc, o ktorej prijme rozhodnutie po 31. januári 2012, a to aj vtedy, ak bola pomoc poskytnutá pred týmto dňom“.
7.3.1.2. Zlučiteľnosť podľa rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011
(111)
V odseku 16 rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011 sa stanovujú požiadavky, ktoré musia byť splnené, aby mohli byť služby všeobecného hospodárskeho záujmu považované za právoplatne zverené. V odseku 16 písm. a) sa uvádza, že akt, ktorým sa služba zveruje, musí zahŕňať obsah a trvanie záväzkov služby vo verejnom záujme. Z rovnakých dôvodov uvedených už v oddiele 7.1.2.1 preto nemožno predmetné opatrenia pomoci považovať za zlučiteľné podľa rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011. Predovšetkým celková prevádzka letiska nebola príjemcovi jasne zverená ako služba všeobecného hospodárskeho záujmu Komisii nebol predložený žiadny právny dokument, v ktorom by sa jasne vopred vymedzovala služba všeobecného hospodárskeho záujmu zverená príjemcovi alebo nárok príjemcu na náhradu škody. Komisii nebolo predložené nič, čo by preukazovalo splnenie ustanovení odsekov 17 a 18 rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011.
(112)
Komisia preto zastáva názor, že opatrenie pomoci, ktoré je predmetom vyšetrovania, nemožno vyhlásiť za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
(113)
Pre úplnosť Komisia poukazuje na skutočnosť, že podľa odseku 9 rámca pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2011 sa náhrady za služby všeobecného hospodárskeho záujmu poskytnuté podnikom v ťažkostiach musia posudzovať podľa usmernení o štátnej pomoci na záchranu a reštrukturalizáciu firiem v ťažkostiach (ďalej len „usmernenia na záchranu a reštrukturalizáciu“).
(114)
V počiatočných fázach prípadu Taliansko tvrdilo, že spoločnosť SO.G.A.S. bola firmou v ťažkostiach v zmysle usmernení na záchranu a reštrukturalizáciu. Taliansko však zároveň tvrdilo, že posudzované opatrenia neboli súčasťou plánu reštrukturalizácie a že žiadny takýto plán neexistoval. Vo svojom rozhodnutí o začatí konania preto Komisia dospela k záveru, že opatrenia nemožno považovať za zlučiteľné s usmerneniami na záchranu a reštrukturalizáciu.
(115)
V priebehu formálneho vyšetrovania už Taliansko netvrdilo, že prevádzkovateľ letiska bol v čase prijatia opatrení pomoci v ťažkostiach a že táto pomoc by sa preto mohla považovať za zlučiteľnú na základe usmernení na záchranu a reštrukturalizáciu.
(116)
Neexistuje teda žiadny dôkaz, ktorý by Komisii umožnil posúdiť zlučiteľnosť opatrení na základe usmernení na záchranu a reštrukturalizáciu, a Komisia ich preto nemôže vyhlásiť za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa usmernení na záchranu a reštrukturalizáciu.
7.3.2. Zlučiteľnosť podľa nových usmernení v oblasti letectva
(117)
Komisia prijala 31. marca 2014 oznámenie, ktorým sa stanovujú usmernenia o štátnej pomoci pre letiská a letecké spoločnosti (ďalej len „nové usmernenia v oblasti letectva“) (32). Nové usmernenia v oblasti letectva sa vzťahujú na prevádzkovú pomoc poskytnutú letiskám pred 31. marcom 2014.
(118)
Prevádzková pomoc poskytnutá pred nadobudnutím účinnosti nových usmernení v oblasti letectva môže byť vyhlásená za zlučiteľnú do plnej výšky nepokrytých prevádzkových nákladov za predpokladu, že sú splnené nasledujúce podmienky:
-
príspevok k jasne vymedzenému cieľu spoločného záujmu: táto podmienka je splnená okrem iného vtedy, ak pomoc zvyšuje mobilitu občanov EÚ a prepojenosť regiónov alebo napomáha regionálnemu rozvoju (33);
-
potreba zásahu štátu: pomoc by sa mala zameriavať na situácie, v ktorých môže priniesť podstatné zlepšenie, ktoré trh nie je schopný poskytnúť sám (34);
-
existencia stimulačného účinku: táto podmienka je splnená, ak je pravdepodobné, že v prípade neposkytnutia prevádzkovej pomoci a vzhľadom na možnú prítomnosť investičnej pomoci a úrovne dopravy by sa úroveň ekonomickej činnosti daného letiska podstatne znížila (35);
-
primeranosť výšky pomoci (pomoc obmedzená na nevyhnutné minimum): v záujme primeranosti sa prevádzková pomoc letiskám musí obmedziť na minimum, ktoré je nevyhnutné na uskutočnenie podporovanej činnosti (36);
-
bránenie neprípustným negatívnym účinkom na hospodársku súťaž a obchod (37).
(119)
Podľa talianskych orgánov čelí región Kalábria krízovej situácii spôsobenej jeho geografickou odľahlosťou a nedostatočne rozvinutou mobilitou nákladnej dopravy, a to predovšetkým v dôsledku absencie zodpovedajúcej infraštruktúry. Taliansko uviedlo, že opatrenia, ktoré sú predmetom vyšetrovania, sú súčasťou širšieho projektu zlepšovania dopravnej siete v Kalábrii. Tieto opatrenia by umožnili spoločnosti SO.G.A.S. zlepšiť infraštruktúru a služby ponúkané letiskom z hľadiska novej regionálnej stratégie zameranej na zlepšenie dopravnej siete a zabezpečenie lepšieho prístupu do regiónu.
(120)
Komisia sa preto domnieva, že prevádzková pomoc poskytnutá spoločnosti SO.G.A.S. prispela k dosiahnutiu cieľa spoločného záujmu zlepšením dostupnosti, prepojenosti a regionálneho rozvoja, a to prostredníctvom rozvoja bezpečnej a spoľahlivej infraštruktúry leteckej dopravy.
(121)
Podľa nových usmernení v oblasti letectva môžu mať menšie letiská ťažkosti so zaručením financovania svojej prevádzky bez verejného financovania. V odseku 118 nových usmernení v oblasti letectva sa uvádza, že letiská s ročným objemom nižším ako 700 000 cestujúcich nemusia byť schopné pokryť veľkú časť svojich prevádzkových nákladov. Počet cestujúcich prepravených na letisku Stretto stále zostáva pod úrovňou 700 000 cestujúcich. Komisia sa preto domnieva, že pomoc bola nevyhnutná, pretože umožnila zlepšiť prepojenosť regiónu Kalábria, ktorú by samotný trh nebol schopný zabezpečiť.
(122)
Bez pomoci by príjemca musel svoje činnosti podstatne obmedziť, ak nie úplne ukončiť. Pomoc zároveň nepresiahla sumu potrebnú na pokrytie prevádzkových strát, a neprekročila teda minimum nevyhnutné na uskutočnenie podporovanej činnosti.
(123)
V tej istej spádovej oblasti sa nenachádza žiadne iné letisko (38): ako už bolo uvedené, najbližšie letisko je vzdialené viac ako 130 km. Taliansko navyše potvrdilo, že infraštruktúra letiska je k dispozícii všetkým leteckým dopravcom za nediskriminačných podmienok. Z informácií, ktoré má Komisia k dispozícii, ani z pripomienok, ktoré zainteresované strany predložili v priebehu vyšetrovania, nevyplýva, že v súvislosti s prístupom k infraštruktúre by existovala diskriminácia.
(124)
Komisia dospela k záveru, že podmienky zlučiteľnosti stanovené v nových usmerneniach v oblasti letectva sú splnené.
7.3.3. Záver o zlučiteľnosti pomoci
(125)
Komisia dospela k záveru, že oznámené opatrenie pomoci je zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ.
(126)
Tento záver bol vyvodený v súlade s pravidlami o štátnej pomoci a bez toho, aby bolo dotknuté uplatňovanie iných ustanovení práva EÚ, vrátane právnych predpisov EÚ v oblasti životného prostredia.
8. ZÁVERY
(127)
Komisia sa domnieva, že Taliansko vykonávalo príslušnú pomoc neoprávnene v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ. Na základe už uvedeného posúdenia sa však Komisia rozhodla, že voči pomoci nevznesie námietku, a to z dôvodu, že pomoc je zlučiteľná s vnútorným trhom podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ a s novými usmerneniami v oblasti letectva,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Štátna pomoc, ktorú Taliansko poskytlo prevádzkovateľovi letiska Stretto SO.G.A.S. SpA, vo výške 6 392 847 EUR je zlučiteľná s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Talianskej republike.
V Bruseli 11. júna 2014