ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. října 2013
o vyrovnání společnosti Simet SpA za služby veřejné dopravy poskytované mezi lety 1987 a 2003 (státní podpora SA.33037 (2012/C) - Itálie)
(oznámeno pod číslem C(2013) 6251)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/201/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na zaslané připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 18. května 2011 oznámily italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, že přistoupí k vyrovnání společnosti Simet SpA (dále jen „společnost Simet“) za poskytování služeb meziregionální osobní autobusové dopravy v letech 1987 až 2003 v rámci závazku veřejné služby na základě rozsudku „Státní rady“ (Consiglio di Stato), což je nejvyšší italský správně-soudní orgán (dále jen „oznámené opatření“). Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem jednacím SA.33037.
(2)
Italské orgány předložily ohledně oznámeného opatření další informace ve dnech 12. července 2011, 5. října 2011, 20. února 2012, 2. a 28. března 2012 a 17. dubna 2012.
(3)
Dopisem ze dne 31. května 2012 Komise italským orgánům oznámila své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
V přijatých lhůtách byly obdrženy tyto připomínky:
-
italské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisy ze dne 1. června 2012, 24. září 2012 a 11. října 2012,
-
jedinou třetí stranou, která v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení předložila připomínky, byla společnost Simet, možný příjemce oznámeného opatření. Její připomínky byly doručeny ve dnech 4. srpna 2012, 31. října 2012 a 13. prosince 2012,
-
italské orgány se vyjádřily k připomínkám třetí strany dopisy ze dnů 28. listopadu 2012, 4. prosince 2012, 19. prosince 2012 a 10. ledna 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1 SPOLEČNOST A POSKYTNUTÉ SLUŽBY
(4)
Společnost Simet je soukromá společnost, která provozuje pravidelnou osobní autobusovou dopravu na základě koncesí na službu, které jí italský stát udělil podle zákona č. 1822/39 (2). Konkrétně společnost Simet provozuje meziregionální linkovou dopravu propojující Kalábrii s ostatními italskými regiony. Vedle těchto služeb, které tvoří zhruba dvě třetiny jejích příjmů, poskytuje společnost Simet rovněž jiné služby včetně služeb nabízejících mezinárodní přepravu, turistické služby a pronájem autobusů s řidičem (3), jež představují zbývající třetinu celkových příjmů společnosti.
(5)
V říjnu 1999 společnost Simet poprvé podala žádost Ministerstvu infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“) o vyrovnání za závazky veřejné služby spočívající v poskytování meziregionální autobusové přepravy, a to v letech počínajících rokem 1987 (4). Ministerstvo tuto žádost i žádosti následující zamítlo s tím, že společnost Simet nepověřilo provozováním veřejných služeb.
(6)
Podle italských orgánů tak společnost Simet, stejně jako jiní provozovatelé meziregionální linkové dopravy, fungovala na základě dočasných licencí (koncesí), jež se na žádost provozovatele každoročně obnovují. Na základě těchto koncesí měli provozovatelé výhradní právo poskytovat předmětné služby. Podle pravidel pro koncesi s roční platností nezískal provozovatel poskytnutím služby nárok na podporu nebo na jakoukoli náhradu a mělo se za to, že podnik provozuje službu s vědomím všech rizik a nebezpečí. Poplatky, které společnost sama navrhla, odpovídají poplatkům uvedeným v pravidlech pro koncesi s roční platností, jež byla schválena ministerstvem.
(7)
V průběhu let předložila společnost celou řadu žádostí o změnu podmínek pro poskytování služeb, kterým bylo obvykle vyhověno postupem stanoveným v dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 (5). Články 4 a 5 dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 stanoví podrobný postup pro posuzování a komparativní rozbor žádostí o zavedení jakékoli nové služby na základě koncese.
2.2 ROZHODNUTÍ STÁTNÍ RADY, JEŽ BYLA PŘIJATA PŘED ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ
(8)
V reakci na zamítnutí ministerstva poskytnout vyrovnání za závazky veřejné služby za období od roku 1987 podala společnost Simet odvolání k správnímu soudu a žádala v něm vyrovnání za plnění závazků veřejné služby.
(9)
Po řízeních v několika stupních měla Státní rada prostřednictvím rozsudku č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010 (rozhodnutí č. 1405/2010) (dále jen „rozsudek č. 1405/2010“) za to, že společnost Simet má nárok na vyrovnání za službu linkové autobusové dopravy (převážně meziregionální) poskytovanou na základě koncesí vydávaných italským státem. V rozsudku bylo kromě jiného stanoveno, že přesná výše náhrady má být určena na základě spolehlivých údajů z účetních záznamů společnosti.
(10)
Jak je podrobněji vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, rozsudek č. 1405/2010 však přesně nedefinoval, na základě jakého právního aktu byl uložen závazek veřejné služby, ani v jaké formě. Ve výnosu č. 2072/2011, jenž byl vydán dne 18. ledna 2011 v reakci na nerespektování rozsudku č. 1405/2010 správními orgány, je Státní rada ve věci jednoznačnější a prohlašuje, že „ministerstvo vícekrát odmítlo, aby společnost změnila trasy, jízdní řády a místa zastávek a nařídilo, aby tarify nepřevyšovaly tarify, jež si účtují italské železnice, což jsou faktory, které společnost považuje pro provozování veřejné služby za příznačné“.
(11)
Ačkoli rozsudek č. 1405/2010 uvádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), jež upravuje vyrovnání za veřejné služby, když „v případě vyrovnání stanoví kritéria, jež nejsou nepodobná kritériím stanoveným předchozími právními předpisy Společenství“, nařídila Státní rada příslušným orgánům, aby ve smyslu článků 6, 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (7) uhradily společnosti Simet vyrovnání.
(12)
Italské orgány se rozhodly počkat s vykonáním rozsudků Státní rady (rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2010) a s uhrazením vyrovnání společnosti Simet na hodnocení Komise týkající se oznámených opatření.
2.3 VÝŠE MOŽNÉHO VYROVNÁNÍ ZA ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY, JEŽ BYLA PŮVODNĚ OZNÁMENA
(13)
Pokud jde o výši vyrovnání, jež má být společnosti Simet uhrazeno za poskytnuté služby, předložily italské orgány Komisi zprávu, kterou si společnost Simet objednala u externího poradce (dále jen „úvodní zpráva“), aniž by se ztotožňovaly s odhady, jež jsou v ní uvedeny. V úvodní zprávě se dlužné vyrovnání odhaduje na zhruba 59,4 milionu EUR (8).
(14)
Následně však byly žádosti o vyrovnání znovu posuzovány, neboť po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Státní rada požádala o nezávislé posouzení vhodné úrovně vyrovnání. Výsledek uvedeného posouzení je probrán v oddílech 2.6 a 2.7.
2.4 DOBA TRVÁNÍ
(15)
Ačkoli společnost Simet požadovala vyrovnání za služby poskytnuté do konce roku 2013 (9), mají italské orgány za to, že příslušné období pro toto oznámení se vztahuje pouze na roky 1987 - 2003, neboť rozsudek č. 1405/2010 se týká výhradně odvolání vztahujícího se na uvedený časový úsek. V bodě 3.1 uvedeného rozsudku se jednoznačně odkazuje na vyrovnání za roky 1987 až 2003.
2.5 VÝVOJ SOUDNÍHO ŘÍZENÍ NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI PO PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(16)
Poté, co italské orgány odmítly vykonat rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2011, přijala Státní rada nový výnos, tj. výnos č. 270/2012, jehož prostřednictvím jmenovala nezávislou poradní komisi, aby rozhodla o způsobu provedení rozsudku č. 1405/2010.
(17)
Komise tvořená předsedou a dvěma členy byla pověřena výpočtem výše vyrovnání, již je třeba na základě rozsudku č. 1405/2010 vyplatit společnosti Simet. Sporné strany zároveň jmenovaly vlastní odborníky, kteří se vyjádřili k předběžným závěrům poradní komise. V průběhu několika měsíců došlo vzhledem k uvedené situaci k výměně zpráv a protiargumentů.
(18)
Poradní komise ukončila svou práci v srpnu 2012. Komise nedospěla k jednomyslnému závěru, ale předložila Státní radě dvě odlišné zprávy:
-
dne 29. srpna 2012 byla předložena zpráva s menšinovým stanoviskem podepsaná předsedou poradní komise jmenovaným Státní radou; ve zprávě se dospělo k závěru, že dostupné údaje nepostačují ke stanovení vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, a že tedy žádné vyrovnání nelze poskytnout,
-
dne 20. srpna 2012 byla předložena zpráva s většinovým stanoviskem podepsaná dvěma ze tří poradců jmenovaných Státní radou, v níž poradci dospěli k závěru, že vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, dosahuje výše 22 049 796 EUR.
(19)
Jelikož řízení týkající se státních podpor u Evropské komise právě probíhá, nepřijala ještě Státní rada konečné rozhodnutí o výši vyrovnání, jež je třeba společnosti Simet uhradit.
2.6 ZPRÁVA S MENŠINOVÝM STANOVISKEM
(20)
Ve zprávě s menšinovým stanoviskem jsou zdůrazněny tyto body:
-
nedostatek jednoznačných údajů pro výpočet vyrovnání (vyžadovaných výnosem č. 2072/2011 a rozsudkem č. 1405/2010),
-
chybějící systém oddělených účtů stanovený nařízením (EHS) č. 1191/69, jenž je nezbytnou podmínkou pro poskytnutí vyrovnání (aby se předešlo nadměrnému vyrovnání),
-
nemožnost nahradit systém oddělených účtů jinými účetními systémy, jež ještě neprokázaly, že umožňují přesně určit všechny položky nákladů a výnosů,
-
pokud jde o roky, za něž jsou dostupné údaje analytického účetnictví (pouze dva, a to 2002 a 2003): doklady, jež jsou přílohou účetních závěrek (poznámky o účetních závěrkách a zpráva o transakcích), na uvedené údaje nijak neodkazují. To by naznačovalo, že orgány správy a řízení společnosti nevyužívaly analytické účetnictví jako nástroj kontroly činností podniku,
-
chybějící předem stanovené parametry pro výpočet vyrovnání,
-
společnost neidentifikovala přesné, konkrétní a zřejmé závazky veřejné služby (ve vztahu k druhům stanoveným právními předpisy Unie) pro jednotlivé trasy,
-
nebylo identifikováno „hospodářské znevýhodnění“ vyplývající z uvedených závazků,
-
nebyl podán důkaz o škodě, již utrpěla společnost Simet, která měla takový důkaz poskytnout v řízeních, jež vedla k vynesení rozsudku č. 1405/2010.
(21)
V důsledku uvedených opomenutí dospívá zpráva s menšinovým stanoviskem k závěru, že neexistují spolehlivé údaje, aby bylo možné vypočítat vyrovnání stanovené rozsudkem č. 1405/2010, a není tedy možné určit její výši.
2.7 ZPRÁVA S VĚTŠINOVÝM STANOVISKEM
(22)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se využívá níže uvedených metod pro výpočet vyrovnání, jež společnosti Simet náleží:
2.7.1 Vyrovnávací opatření založené na rozdílu mezi provozními náklady a příjmy
2.7.1.1 Metoda odhadu příjmů
(23)
Za léta 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci přímo z finančních účtů vyčlenili příjmy vyplývající z linkové přepravy. Za období let 1993 až 2001 odborníci využili dokumentaci společnosti Simet o příjmech od chvíle, kdy finanční účty za předmětné období neposkytují podrobné údaje o příjmech vyplývajících z uvedené služby (10). Na základě těchto výpočtů byly celkové příjmy za období let 1987-2003 stanoveny na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda odhadu nákladů na provozování autobusové dopravy
(24)
Jelikož v období let 1987-1992 nebylo k dispozici analytické účetnictví, rozdělili odborníci náklady na provozování meziregionální linkové dopravy na základě procentního podílu příjmů generovaných těmito službami během uvedeného období. Odborníci zjistili celkovou výši nákladů z každé roční uzávěrky. Aby tedy určili provozní náklady, odečetli z celkových nákladů všechny ostatní neprovozní náklady, tj. úroky, finanční zatížení, ztráty na postoupení aktiv, různé ztráty a náklady, přímé daně a konečné zůstatky. Provozní náklady na provozování meziregionální linkové dopravy byly určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou.
(25)
Za období let 1993-2001 změnila společnost Simet způsob předkládání údajů v ročních uzávěrkách (11). Poradci proto za uvedená léta odečetli z ročních uzávěrek společnosti celkovou hodnotu provozních nákladů jako algebraický součet těchto položek týkajících se výrobních nákladů: pomocný a spotřební materiál, externí služby, užívání majetku třetích osob, personální náklady, odpisy a znehodnocení, změny zásob surovin, pomůcky a spotřební zboží a různé provozní náklady. Provozní náklady na provozování linkové dopravy byly tedy určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou (jako v případě období 1987-1992). Za roky 2000 a 2001, ačkoli se používalo analytické účetnictví, nebyly příslušné doklady úplné, pročež bylo rozhodnuto, že se pro určení nákladů na provozování linkové dopravy použije stejná metoda jako v předchozích letech.
(26)
Za roky 2002 a 2003 byly k dispozici údaje z analytického účetnictví. Poradci tedy dále rozdělili náklady do těchto kategorií: i) náklady týkající se počtu najetých kilometrů; ii) náklady přímo vyplývající z provozování linkové dopravy; iii) náklady připsatelné na základě obratu.
-
První kategorie nákladů zahrnuje náklady týkající se pohonných hmot, motorového oleje, pneumatik, náhradních dílů, mytí vozidel, dálničních poplatků, povinné údržby vozidel, nájmu vozidel a odpisů aktiv. Každá z těchto nákladových položek byla vydělena celkovým počtem ujetých kilometrů a náklad na kilometr byl tedy vynásoben počtem kilometrů ujetých pouze v rámci provozování linkové dopravy.
-
Druhá kategorie nákladů zahrnuje takové nákladové položky, které lze na základě analytického účetnictví přímo připsat provozování meziregionální linkové dopravy. Tyto položky zahrnují: kmenové zaměstnance, odstraňování odpadů, různé náklady, výdaje za parkování, nájem vozidel pro linkovou dopravu od třetích osob, nákupy služeb na palubě, náhradu výdajů posádky.
-
Třetí kategorii nákladů tvoří přímé náklady a jsou do ní zahrnuty nepřímé náklady práce, fixní náklady, pojištění autobusů, majetková daň z vozidel, pronájem prostor. Uvedené náklady byly rozděleny na základě procentního podílu příjmů z provozování linkové dopravy.
(27)
Po sečtení číselných údajů, jež byly takto vypočítány za každé z výše uvedených období, byly celkové náklady týkající se provozování linkové dopravy za roky 1987-2003 stanoveny na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odečtení uvedených nákladů z příjmů za provozování linkové dopravy vypočítává zpráva s většinovým stanoviskem za roky 1987-2003 provozní ztrátu ve výši 2 296 973 EUR.
2.7.2 Vyrovnávací opatření týkající se nutnosti zaručit odškodnění za vložený kapitál:
(29)
Za každý příslušný rozpočtový rok určili poradci vložený kapitál jako součet těchto faktorů:
-
vlastní kapitál (E), jehož hodnota se získala z ročních uzávěrek, kapitál akcionářů společnosti,
-
cizí kapitál (D). Poradci považovali za cizí kapitál pouze finanční dluh, tj. dluhy vůči bankám a jiným financujícím subjektům.
(30)
Vzorec „vážený průměr nákladů na kapitál“ (WACC) se využívá jako základ pro určení míry odškodnění za vložený kapitál:
kde:
Re
=
očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu;
Rd
=
náklady zadlužení; E = vlastní kapitál podniku;
D
=
zadlužení podniku; ;
E/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající z vlastního kapitálu;
D/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající ze zadlužení;
Tc
=
sazba korporační daně.
(31)
Očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu se vypočítala za použití modelu pro oceňování finančních aktiv, tj. modelu, jenž popisuje poměr mezi rizikem a předpokládanou výtěžností:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Úroková sazba na desetileté státní dluhopisy získaná z italských statistik se použila jako referenční hodnota pro bezrizikovou míru (rf).
(33)
Poradci dospěli k závěru, že v případě let, za něž mělo být vyrovnání vyhodnoceno, investoři, kteří investovali do akcií místo do cenných papírů, jež jsou na italském trhu bezrizikové (12), žádali rizikovou přirážku (rm-rf) v průměru odpovídající 5,8 %.
(34)
Koeficient Beta (13) akcií v kapitálu společnosti Simet byl vypočítán na základě hodnoty Beta unlevered (14) - 0,39 za provozování autobusové dopravy a odvětví dopravy (15). Následně byla uvedená hodnota Beta upravena podle finanční struktury, již společnost sdělila za každý rok:
(35)
Od roku 1987 do roku 1994 korporátní daň pro italské společnosti odpovídala 36 %, od roku 1995 do roku 2000 byla 37 % a od roku 2001 do roku 2002 činila 36 %.
(36)
Podle poradců odškodnění za vložený kapitál představuje výši vyrovnání, jež má společnost Simet po zdanění obdržet. Jelikož je vyrovnání zdanitelné, musí být upraveno takto:
(37)
Poradci na základě těchto vzorců vypočítali, že odškodnění pro společnost Simet za vložený kapitál činí 5 948 150 EUR.
(38)
Celková výše vyrovnání, již poradci vypočítali před započtením úroku z prodlení, tedy činí 8 245 124 EUR (vyrovnání vztahující se na provozní ztráty a odškodnění za vložený kapitál).
2.7.3 Výpočet úroku z prodlení
(39)
Jelikož výše vypočítané částky představující vyrovnání nebyly vyplaceny v letech, za něž byly dlužné, navýšili poradci uvedené částky takto:
-
původně vypočítané částky byly navýšeny na základě indexu spotřebitelských cen institutu ISTAT do července 2012,
-
následně byly takto získané částky ze zákona zúročeny.
(40)
Poradní komise tedy nakonec dospěla k celkové výši vyrovnání činící 22 049 796 EUR.
2.7.4 Další zjištění uvedená ve zprávě s většinovým stanoviskem
(41)
Podle zprávy s většinovým stanoviskem se vyrovnání poskytnuté na základě rozhodnutí Státní rady netýká přímého uplatnění nařízení (EHS) č. 1191/69, tj. přímé poskytnutí, i když se zpětnou platností, vyrovnání ve smyslu uvedeného nařízení. Má se v ní naopak za to, že Státní rada navrhla, aby se použila kritéria stanovená v uvedeném nařízení týkající se společných způsobů vyrovnání, aby se zjistily škody, jež společnost Simet v průběhu času utrpěla v důsledku protiprávního rozšíření vlastních závazků veřejné služby.
(42)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se kromě jiného podotýká, že v případech, kdy Komise nepovažovala za nutné použít nařízení (EHS) č. 1191/69 pro ohodnocení vyrovnání vyplývajících z veřejné služby, často taková vyrovnání schválila, přičemž analogicky použila rámec Unie pro státní podpory v podobě závazků veřejné služby. Pro Komisi bylo hlavním kritériem, aby výše vyrovnání nepřesáhla míru nezbytnou na pokrytí nákladů vynakládaných při plnění uvedených závazků. Pokud jde v tomto případě o riziko nadměrného vyrovnání, ve zprávě s většinovým stanoviskem se tvrdí, že jelikož se provedený výkon týká následného výpočtu nákladů, jež společnost v minulosti skutečně vynaložila, aby provozovala požadovanou linkovou dopravu, nejsou v jejích výpočtech nejistoty, které jsou při prognostickém hodnocení normální, pokud se vyrovnání stanovuje předem. Proto problém s nadměrným vyrovnáním nevzniká.
(43)
Zpráva s většinovým stanoviskem rovněž připomíná, že nebyl k dispozici systém oddělených účtů, a tvrdí se v ní, že oddělené účty se použijí v případě podniků, které dostávají vyrovnání za poskytování veřejné služby, aby se zamezilo zneužití těchto fondů na jiné činnosti podniku. Jelikož v tomto případě však dosud nebyly společnosti Simet převedeny žádné veřejné prostředky jako vyrovnání za poskytování veřejné služby, požadavek oddělených účtů by se neměl považovat za důvod pro odmítnutí vyplacení vyrovnání poskytnutého Státní radou.
(44)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se rovněž podotýká, že pro roky 2002 a 2003, kdy bylo k dispozici analytické účetnictví, byly skutečné provozní ztráty v podstatě stejné jako ty, které již byly vypočteny na základě metodologie použité pro předchozí roky, podle níž byly náklady na provozování meziregionální dopravy rozděleny na základě procentního podílu příjmů vygenerovaných těmito službami (číselné údaje se liší pouze o 2,6 %). Poradci mají proto za to, že nedostupnost analytického účetnictví za předchozí období by neměla být z hlediska poskytnutí vyrovnání prakticky nijak významná.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(45)
Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení, vyjádřila Komise řadu pochybností ohledně slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
(46)
Komise měla především pochybnosti o možnosti hodnotit oznámené opatření jako opatření, které nepředstavuje podporu, a to zejména s ohledem na čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark (16).
(47)
Komise dále vznesla otázku platného právního rámce. Protože se vyrovnání přiznané na základě rozhodnutí státní Rady týkalo závazků veřejné služby údajně uložených společnosti Simet za období od roku 1987 do roku 2003, jež však ještě nebyly zaplaceny, vyvstala otázka, zda by nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 byla v tomto případě použitelná.
(48)
Komise měla za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 by bylo použitelné v tomto případě, jestliže lze prokázat, že závazek veřejné služby byl skutečně italskými orgány uložen společnosti Simet jednostranně a navrhované vyrovnání odpovídalo všem požadavkům uvedeného nařízení. Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou vyrovnání za závazky veřejné služby uložené společnosti v souladu s pravidly uvedeného nařízení jednostranně skutečně vyňata z postupu informování Komise předem. Pokud se však prokáže, že ani jedna z obou podmínek nebyla splněna, bylo by nutné posoudit slučitelnost opatření oznámeného podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(49)
Za předpokladu, že toto vyrovnání přiznané Státní radou je skutečně výsledkem jednostranného uložení závazků veřejné služby, má Komise na základě jí dostupných informací pochybnosti o tom, že vyrovnání bylo v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise rovněž pochybuje, že by bylo vhodné uplatňovat společnou metodu vyrovnání podle nařízení (EHS) č. 1191/69 použitelnou pro závazky veřejné služby uložené jednostranně pro roky následující po roce 1992, jelikož od července 1992 se na meziregionální autobusovou dopravu nevztahovaly závazky veřejné služby uložené jednostranně (17).
(50)
Pokud by další šetření potvrdila, že nejméně jedna z podmínek pro osvobození od oznamovací povinnosti podle nařízení (EHS) č. 1191/69 nebyla splněna, a že bylo zapotřebí provést posouzení podle nařízení (ES) č. 1370/2007, měla by Komise v daném případě pochybnosti ohledně dodržení podmínek tohoto nařízení.
(51)
V každém případě, a to bez ohledu na právní základ, Komise pochybuje, zda vyrovnání přiznané Státní radou vylučovalo možnost nadměrného vyrovnání. Komise zdůraznila, že přinejmenším do roku 2000 (18) společnost Simet neměla účinně oddělené účty, a zpochybnila, že lze ex post přesně určit náklady spojené s provozováním linkové dopravy, a kromě jiného napadla přiměřenost očekávané výtěžnosti z vlastního kapitálu používané ve výpočtech vyrovnání.
4. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(52)
Italské orgány v zaslaných dokumentech mají za to, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména protože nesplňuje všechny podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark. Podle italských orgánů kromě toho vyrovnání přiznané rozhodnutím Státní rady nebylo v souladu jak s nařízením (EHS) č. 1191/69, tak s nařízením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Italské orgány zdůraznily, že v posuzovaném období nedošlo ani k jednostrannému, ani smluvnímu uložení závazků veřejné služby na provozování meziregionální autobusové dopravy. Právní nástroj, kterým se řídí vztah mezi orgánem veřejné správy a soukromými podniky poskytujícími služby v přepravě cestujících, sestává z mnoha jednostranných koncesních opatření, na jejichž základě orgán veřejné správy převedl na soukromý subjekt zákonné právo k provozování dopravních služeb pro všechny skupiny zákazníků, jež podle zákona č. 1822/39 italského právního řádu náleželo původně státu.
(54)
Italské orgány rovněž podotkly, že koncesní specifikace vydaná ministerstvem na žádost společnosti zřetelně stanoví, že riziko poskytování služby nese provozující podnik, s výjimkou záruky výlučných práv, jež se uplatňuje během posuzovaného období. Poskytování služby nezavdávalo nárok na podporu nebo jakoukoli náhradu. Tyto koncese byly dočasné povahy a na žádost společnosti byly každoročně obnovovány. Pokud jde o trasy, místa zastávek, počet výjezdů atd., byly licence z roku na rok měněny, a to na základě konkrétních žádostí společností.
(55)
Co se týče maximálních tarifů platných do roku 2001, o nichž se hovoří v rozhodnutí o zahájení řízení, odvolávají se italské orgány na to, že se používaly po celé Itálii, a nikoli pouze v určité zeměpisné oblasti. Rovněž podotýkají, že v souladu s čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 se jednalo o opatření spadající do cenové politiky, které však nepředstavovalo závazek týkající se tarifů, na který se ve smyslu uvedeného nařízení vztahuje povinné vyrovnání.
(56)
Kromě toho podle italských orgánů nebylo od července 1992 (19) ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 povoleno jednostranné uložení veřejné služby v oblasti provozování meziregionální autobusové přepravy. Ustanovení čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení umožňuje jednostranné uložení pouze v případě městské, příměstské a regionální dopravy.
(57)
Italské orgány v každém případě konstatovaly, že společnost Simet nikdy nevyžadovala zrušení závazku veřejné služby, jak je stanoveno v článku 4 nařízení (EHS) č. 1191/69, v němž je považováno za nezbytnou podmínku, aby bylo možné tvrdit, že dotyčné závazky existovaly. Žádost, kterou společnost Simet zaslala ministerstvu v roce 1999 (20), byla obecnou žádostí o vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly údajně uloženy na základě koncesí vydaných od roku 1987. Italské orgány poukázaly na to, že se v žádosti neuvádělo, které závazky veřejné služby by měly být zrušeny, aby se zajistila přiměřená ziskovost linkové meziregionální přepravy.
(58)
Italské orgány tedy dospěly k závěru, že společnost Simet neprokázala, že převzala závazky veřejné služby (podle čl. 2 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69), a zejména neprokázala, kterými konkrétními a přesnými závazky týkajícími se provozování, dopravy a tarifů byla pověřena. Podle italských orgánů společnost Simet pouze prokázala, že na základě státních koncesí udělených příslušnými orgány na svou žádost vykonávala různé univerzální dopravní služby. Samotné pověření společnosti Simet univerzálními dopravními službami neprokazuje, že společnost převzala jakýkoli závazek veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69.
(59)
Italské orgány rovněž podotýkají, že po značnou část posuzovaného období (1987-2001) společnost Simet nepoužívala řádně oddělené účty, jak vyžaduje čl. 1 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 (21). Nebylo proto možné vypočítat dodatečné čisté náklady vyplývající z plnění závazků veřejné služby. Nejsou tak splněny podmínky stanovené v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69.
(60)
Italské orgány konečně uvádějí, že příslušné ministerstvo předem neurčilo žádnou výši vyrovnání, jak stanoví článek 13 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože společnosti Simet neuložilo žádný závazek veřejné služby. V daném případě bylo vyrovnání společnosti Simet vypočteno výhradně na základě hodnocení ex post.
(61)
Italské orgány se domnívají, že z posouzení učiněného podle nařízení (ES) č. 1370/2007 vyvstávají v podstatě stejné problémy (včetně neexistence jasné definice závazků veřejné služby, předem definovaných objektivních parametrů, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, systému odděleného vedení účtů atd.) jako u posouzení učiněného podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Pokud jde o pojem „přiměřený zisk“ definovaný v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, považují italské orgány míru výtěžnosti, kterou společnost Simet navrhuje v původní zprávě, za nadhodnocenou, je-li vyrovnání určeno ex post a odstraňuje-li riziko nepředvídaných nákladů/ztrát.
(62)
Italské orgány se zcela ztotožnily se závěry zprávy s menšinovým stanoviskem, podle nichž není možné výši vyrovnání vypočítat. Zároveň se italské orgány domnívají, že ve zprávě s většinovým stanoviskem jsou věcné a metodické chyby. Italské orgány zejména zpochybnily vhodnost metody založené na předpokladu, který byl ve zprávě použit pro odhad čistých provozních nákladů vyplývajících s údajných závazků veřejné služby. Pozastavily se rovněž nad tím, že zpráva:
-
při výpočtu vyrovnání neomezuje výši vloženého kapitálu na kapitál použitý na závazky veřejné služby, ale zohlednila celkový vložený kapitál. Jinými slovy, kapitál použitý na jiné činnosti společnosti, jako jsou cestovní kanceláře, mezinárodní služby, pronájem autobusu s řidičem, nebyl z těchto výpočtů vyňat,
-
zahrnuje rizikovou přirážku překračující 100 bazických bodů při určování očekávané návratnosti kapitálu, což se v případě vyrovnání vypočítaného ex post nejeví jako vhodné,
-
náležitě nevypočítává úrok, protože náhrady nebyly vypláceny v letech, pro něž byly určeny. Poradci jmenovaní Státní radou použili zákonné úroky z částek, jejichž hodnota se v roce 2012 zcela změnila, tedy nikoli z původních částek, jak by bývalo bylo vhodné.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(63)
Jedinou třetí stranou, která předložila připomínky v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, byla společnost Simet, potenciální příjemce oznámeného opatření. Společnost Simet v rámci svých připomínek nesouhlasí s předběžnými stanovisky, která Komise přijala v rozhodnutí o zahájení řízení.
(64)
Na podporu svého tvrzení, že byly uloženy závazky, předložila společnost Simet koncese, které jí byly vydány na trasy, jež jsou předmětem soudního řízení. Požadavky stanovené v uvedených koncesích zahrnovaly ustanovení o tarifech, dodržení trasy, zastávkách, frekvenci jízd a jízdním řádu, jakož i podmínkách pro přepravu zavazadel cestujících a bezplatné přepravě běžných poštovních zásilek pro poštovní služby a jiné pošty za poplatek podle předpisů upravujících tento druh dopravy. Společnost měla rovněž podle těchto koncesí hlásit i každé přerušení, nehodu nebo změnu ve způsobu poskytování služeb, jakož i povinnost vydávat jízdenky pro přepravu osob, zavazadel a zemědělských balíků a vést příslušnou evidenci po dobu pěti let. Stejně tak společnost Simet měla získat předběžný souhlas od ministerských provinčních úřadů pro motorová vozidla podle druhu a vlastností autobusů používaných pro poskytování služeb, na něž se vztahují koncese, jakož i pro poskytování jiných služeb.
(65)
Společnost Simet dále předložila dokumenty, kterými podle jejího názoru ministerstvo zcela nebo částečné zamítlo žádosti o změnu ve způsobu poskytování služeb, jež dodávala. Za posuzované období společnost Simet předložila (částečná) zamítnutí týkající se (22):
-
žádosti o provozování nových zastávek kromě těch, které jsou součástí linkových spojů provozovaných na trase Rossano-Neapol (1992), na trase Cariati-Milán (1995), na trase Cosenza-Florencie (1999), na trase Cosenza-Florencie a Cosenza-Pisa (2000) a konečně na trase San Giovanni-Milán (2003),
-
žádosti o povolení provozovat novou linkovou dopravu na trase Cosenza-Neapol (2000).
(66)
Společnost Simet se domnívá, že tato zamítnutí potvrzují jednostrannou povahu uložení závazků veřejné služby italskými orgány. Společnost Simet rovněž tvrdí, že orgány neumožnily „optimalizovat“ dopravní spojení prostřednictvím rozšíření a diverzifikace nabídky. Dopravní spojení byla „zmrazena“ a zůstala vázána ministerskými rozhodnutími, přestože jsou formálně zařazena mezi „obchodní činnosti“.
(67)
Společnost Simet nesouhlasí s tvrzením v bodě 16 rozhodnutí o zahájení řízení, že tarify, které navrhla společnost, byly zohledněny ve specifikaci roční koncese. Tarify na dálkových linkových trasách měly být původně obdobné jako tarify v železniční dopravě druhé třídy, jak mimo jiné vyplývá z ministerské zprávy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), ve které se uvádí: „vzhledem k tomu, že se mnoho společností s koncesemi na služby veřejné autobusové dopravy zasazovalo o zvýšení tarifů; vzhledem k tomu, že v poslední době nebyly vydány žádné obecné pokyny o tarifech, do přijetí nových směrnic […] mohou [regionální úřady] přímo povolit držitelům koncesí zvýšit tarify za služby, které poskytují tak, aby odpovídaly cenové úrovni státní železniční společnosti Ferrovie dello Stato (FS) pro železniční dopravu druhé třídy plus „expresní“ příplatek, pokud autobusové trasy využívají dálnice [jako v daném případě]; […] tarify se samozřejmě nesmějí zvýšit v případě autobusových linek, na nichž již platí výše uvedené tarify.“ Tyto kroky podle společnosti Simet prokazují, že nebylo povoleno stanovit vyšší tarify než v železniční dopravě druhé třídy (tj. nejnižší tarify, které účtuje společnost Ferrovie dello Stato). Společnosti se v důsledku toho zabránilo získat vyšší příjmy z její činnosti vzhledem k zájmu státu primárně uspokojit veřejné potřeby a účely.
(68)
V oběžníku ministerstva č. A/7302 ze dne 3. července 1992 se stanoví, že v příslušném roce se tarify pro autobusové linky, za které odpovídá stát, zvýšily o 6,1 %. Tento oběžník, kterým ministerstvo povolilo jen takové zvýšení tarifů, které by odpovídalo hodnotám ISTAT, podle společnosti Simet potvrzuje, že společnost nemohla z vlastní iniciativy používat tarify, jež považovala za přiměřené. Společnost Simet dále připomíná, že v ministerském oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002, v kterém se stanoví způsob převodu tarifů z lir na eura, se (v bodě 2) uvádí, že předmětné tarify představují „regulované“ tarify a ceny.
(69)
Konečně, v koncesích vydaných ministerstvem se uvádí, že tarif je „stanoven“, tj. jednoznačně pevně určen orgány státní správy. Jelikož nejde o pouhé „povolení“, ale o „koncesi“, v příslušných specifikacích se výslovně uvádí, že poskytování služeb se „řídí stanovenými doložkami a doložkami, které se mohou následně stanovit,“ a že „orgány státní správy mohou koncesi kdykoli zrušit a provozovatel proti tomu nemůže nic namítat“. V bodě 6 všech specifikací koncese se jasně uvádí, že časové harmonogramy a tarify musí schválit ministerský provinční úřad pro motorová vozidla. Společnost Simet tvrdí, že jelikož pevně stanovené tarify znemožňují jakoukoli pružnost v poskytování služeb, které může nabídnout uživatelům, nemohla reagovat na požadavky trhu ani na své potřeby podle vlastního uvážení.
(70)
Společnost Simet tvrdí, že povinností používat tarify, které jí byly uloženy, se jí znemožnilo uplatňovat cenové politiky, které by běžně uplatňoval podnik na moderním, volném a konkurenčním trhu. Společnost Simet na jedné straně zdůrazňuje, že úroveň tarifů, které jí uložilo ministerstvo (odpovídající tarifům v železniční dopravě druhé třídy, jež používá společnost Ferrovie dello Stato), byla tak nízká, že společnost nedokázala pokrýt náklady na poskytování služeb autobusové dopravy. Na druhé straně tato opatření umožnila státu poskytovat neodůvodněnou podporu své železniční společnosti Ferrovie dello Stato, protože držitelem koncesí v meziregionální autobusové dopravě, například společnosti Simet, se znemožnilo stanovit nižší tarify, než které účtuje železniční společnost za jízdenky v druhé třídě s přirážkou za expresní vlak. Společnost Ferrovie dello Stato byla dále zvýhodněna tím, že společnosti Simet a dalším společnostem, které poskytují podobné služby, se odmítlo poskytnout dotace.
(71)
Vzhledem k této skutečnosti se společnost Simet domnívá, že koncese vydané ministerstvem a následná rozhodnutí o zamítnutí žádostí o změny tras jsou důkazem, že tyto koncese splňují kritéria smlouvy o poskytnutí služby ve smyslu článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože z nich vyplývají závazky týkající se tras, zastávek, tarifů, bezplatného převozu běžných zásilek pro poštovní službu a jiné pošty za poplatek určený v ustanoveních, která se týkají tohoto druhu převozu.
(72)
Dokonce i za předpokladu, že nařízení (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držitelům koncesí na meziregionální dopravu žádný nárok na vyrovnání, jak tvrdí ministerstvo, společnost Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizaci služby, takže orgány státní správy by nemohly podniku uložit žádný závazek, zejména pokud jde o tarify. Společnost Simet se proto domnívá, že ministerstvo konalo v rozporu se zákonem a že podle vnitrostátních právních předpisů (tj. článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998, který uplatnila Státní rada), má nárok na náhradu škody.
(73)
Podle společnosti Simet tu nejde o případ, na který se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škody. Společnost Simet poznamenává, že rozsudkem č. 1405/2010 byl uznán její nárok podle článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998 na náhradu škod způsobených protiprávními opatřeními ministerstva, které odmítlo zrušit závazky veřejné služby uložené společnosti Simet. Tato opatření, která byla v rozporu s právem na svobodu podnikání zakotveným v článku 41 italské ústavy, protože společnost značně poškodila při výkonu obchodní činnosti, musí tedy být považována za protiprávní, přičemž společnost má nárok na náhradu za utrpěné škody. Státní rada uznala, že ministerstvo způsobilo společnosti Simet neodůvodněnou škodu tím, že jí uložilo závazek veřejné služby v rozporu s jejím právem poskytovat dopravní služby svobodně a nezávisle.
(74)
Pokud se však má za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 ve znění pozdějších předpisů umožňovalo orgánům státní správy uložit závazky veřejné služby za účelem uspokojení potřeb regionu, společnost Simet se domnívá, že ministerstvo bylo povinno stanovit odpovídající vyrovnání za uvedené závazky. Podle společnosti Simet nařízení (EHS) č. 1191/69 umožňuje uložit závazky veřejné služby s cílem „uspokojit dopravní potřeby regionu“ (čl. 1 odst. 2), a nikoli „v regionu“.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍ STRANY
(75)
Italské orgány ve svých vyjádřeních k připomínkám třetí strany zdůraznily svůj postoj, že neexistovaly žádné závazky veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 a že se tudíž nemělo vyplatit žádné vyrovnání.
(76)
Na podporu svého postoje italské orgány blíže vysvětlily systém, kterým se řídilo poskytování služeb linkové autobusové dopravy podle zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v posuzovaném období). Podle tohoto zákona se uplatňoval tento regulační rámec pro služby linkové dopravy, za které odpovídá stát (známe též jako „běžné služby autobusové dopravy“):
i)
služba se poskytovala na základě systému koncesí,
ii)
koncese se udělovala na základě žádosti podniku,
iii)
zákon nestanovoval žádná výběrová řízení na udělení koncesí a také žádná neproběhla,
iv)
koncese mohla být podle zákona dočasná nebo trvalá, o čemž výlučně rozhodovalo ministerstvo podle vlastního uvážení. Ministerstvo se bez rozdílu rozhodlo udělit všem podnikům dočasné koncese; platnost koncesí tedy trvala jeden rok a podniky (včetně společnosti Simet) každý rok žádaly o obnovení platnosti koncese,
v)
koncese dávala poskytovatelům výhradní právo poskytovat služby na trase stanovené v její specifikaci,
vi)
držitelé koncesí byli upřednostňováni na základě obsluhovaných spádových oblastí, které byly vymezeny na základě kritéria „finitimità“, tj. blízkosti autobusové trasy a hospodářského a funkčního propojení (články 5 a 6 zákona č. 1822/39),
vii)
prioritu měly rovněž stávající služby. Jinými slovy, z důvodu hospodárnosti se považovalo za výhodnější stávající služby změnit, spíše než nové služby vytvářet,
viii)
kromě toho, když bylo třeba vydat koncesi na nové služby, uplatnilo se kritérium počtu uživatelů ve spádové oblasti v poměru k celkové délce nových autobusových tras. Pro služby s celkovou délkou do 500 km se za dostatečný považoval počet alespoň 300 000 obyvatel. V případě delších autobusových tras se uplatnilo proporční kritérium (24).
(77)
Ministerstvo tedy vždy, když podnik předložil žádost o změnu stávající služby nebo o udělení koncese na nové služby, muselo při svém rozhodnutí vycházet z uvedeného právního rámce.
(78)
Pokud jde o úplná či částečná zamítnutí změn požadovaných společností Simet v souvislosti s poskytovanými službami ministerstvem, italské orgány podotkly, že tato zamítnutí se týkala výlučně systému upraveného zákonem č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo vydat nové koncese na poskytování nových služeb ani rozšířit dosah stávajících koncesí (přijetím nových zastávek) v případech, ve kterých by to zasahovalo do práv jiných provozovatelů linkové dopravy, jak je vymezeno v uvedeném zákoně. Ministerstvo zároveň přijalo změny, které nebyly v rozporu se zásadami stanovenými v zákoně č. 1822/39 (25).
(79)
Italské orgány sice uznávají, že společnost Simet v mnoha případech nedostala povolení poskytovat nové služby nebo přidat další zastávky v rámci stávajících služeb, ale tvrdí, že žádosti a připojené dokumenty společnosti Simet neobsahují důkazy o oficiálních žádostech o změnu vlastností poskytovaných služeb, které byly uvedeny v stávajících specifikacích koncese, ani následná zamítnutí. Ministerstvo v každém případě nikdy nezamítlo žádosti společnosti Simet o odstranění zastávek v řídce osídlených oblastech ani o změnu jízdních řádů.
(80)
Pokud jde o doložky specifikací koncesí o dopravě poštovních zásilek, italské orgány tvrdí, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy dokumentující služby, které skutečně poskytovala, ani příslušné čisté náklady. Italské orgány dále konstatovaly, že společnost Simet nepředložila žádný zdokumentovaný důkaz o tom, že ministerstvo zamítlo její žádost o možnou změnu tarifů. Společnost Simet navíc nikdy nepožádala o povolení tarify snížit.
(81)
Co se týče oznámení ministerstva dopravy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského oběžníku č. A/66 ze dne 10. ledna 1989 (vydaného ministerským provinčním úřadem pro motorová vozidla v Catanzaru), podle italských orgánů tyto dokumenty umožnily poskytovatelům linkové dopravy sladit tarify s tarify společnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatření je třeba vnímat jako součást obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky. Totéž platí o dopisu od provinčního úřadu v Catanzaru č. 7302 ze dne 3. července 1992 (na který se odvolávala také společnost Simet), jehož cílem bylo umožnit poskytovatelům pravidelné autobusové dopravy zvýšit tarify až o 6,1 % v souladu s inflací, čímž se provedl oběžník č. 801/92 (26). V tomto dopise je také informace, že podniky mohou uplatňovat odlišný tarifní systém, pokud v této souvislosti podají zvláštní žádost. Italské orgány dávají na vědomí, že společnost Simet takovou žádost nikdy nepředložila. Ministerské oznámení z roku 1988, ani dopis ministerstva z roku 1992 v žádném případě neznamenaly zamítnutí jakékoli žádosti společnosti Simet o ukončení závazku veřejné služby v souvislosti s tarify.
(82)
Italské orgány nesouhlasí ani s tvrzením společnosti Simet, že bod 2 oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 je důkazem, že tarify v rámci služeb linkové dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento oběžník obsahoval pouze pokyny k převodu tarifů z lir na eura. To, že tarify v dálkové linkové dopravě se uváděly jako „regulované“ tarify, neznamená, že je nestanovili provozovatelé. Spíše to znamená, že tyto tarify se stanovovaly předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary. Protože tato služba představuje službu pravidelné všeobecné dopravy, způsoby poskytování služby, jako jsou trasy, zastávky, jízdní řády a tarify, musí být na rozdíl od příležitostných služeb předem známé. Stejná zásada platí podle italských orgánů pro regulované služby i na úrovni Unie, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podle kterého jsou tarify nedílnou součástí povolení pro služby linkové dopravy (čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení). Vzhledem k této nutnosti předběžného určení zpochybnily italské orgány i výklad společnosti Simet, pokud jde o bod 6 specifikací koncese (28), protože v žádosti společnosti Simet i v koncesi vydané ministerstvem byly předem určeny jak jízdní řády, tak tarify pro služby linkové dopravy podléhající koncesi.
(83)
Pokud jde o výši požadovaného vyrovnání, žádá společnost Simet pouze „vyrovnání […] do výše dlužných částek“. Podle italských orgánů jsou výpočty nákladů, které za příslušné období společnost Simet provedla, obecné, protože se týkají celé její obchodní činnosti. Jsou i objektivně nepřesné a nevycházejí ze spolehlivých údajů vzhledem k neexistenci odděleně vedených účtů po většinu posuzovaného období.
(84)
Italské orgány považují za zcela nepodstatné, zda v projednávaném případě jde o přiznání vyrovnání za veřejnou službu (tedy o přímé použití nařízení (EHS) č. 1191/69), nebo o přiznání náhrady škod. I za předpokladu, že by Státní rada měla v úmyslu uznat nárok společnosti Simet na náhradu škod, což podle italských orgánů není logický ani předvídaný závěr vyplývající ze znění rozsudku 1405/2010 (29), jakékoli utrpěné škody by mohly vzniknout jen na základě plnění závazků veřejné služby. Italské orgány trvají na tom, že společnosti Simet takové závazky nikdy nebyly uloženy.
(85)
Italské orgány vyjádřily nesouhlas s možným poskytnutím náhrady škod podle článku 41 italské ústavy. Přepravu cestujících v linkové meziregionální autobusové dopravě nelze považovat za zcela liberalizovanou pouhým a přímým uplatněním článku 41 italské ústavy, protože v první řadě podléhá systému koncesí (regulovanému zákonem č.. 1822/39 a dekretem prezidenta republiky č. 369/94) a následně systému povolení (regulovanému legislativním dekretem č. 285/05).
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1 EXISTENCE PODPORY
(86)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(87)
Podle čl. 107 odst. 1 představuje opatření podporu, pokud jsou současně splněny tyto podmínky:
-
výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
opatření musí poskytovat selektivní výhodu tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž,
-
má vliv na obchod mezi členskými státy.
(88)
Komise posoudí, zda v daném případě jsou všechny tyto podmínky splněny.
7.1.1 Státní prostředky a přičitatelnost
(89)
Komise konstatuje, že na základě rozsudků Státní rady musí ministerstvo uhradit společnosti Simet vyrovnání za provozování meziregionální autobusové dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za které odpovídá stát. Zdroje na uhrazení tohoto vyrovnání jsou zdroje ministerstva; jedná se tedy o státní prostředky. Rozhodnutí o uhrazení tohoto vyrovnání, které přijal soudní orgán, je přičitatelné státu.
7.1.2 Selektivní hospodářská výhoda
(90)
Komise především podotýká, že společnost Simet vykonává hospodářskou činnost, konkrétně osobní dopravu, za úplatu. Proto je třeba společnost Simet považovat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(91)
Poskytnutí opatření by se rovněž mělo považovat za selektivní, protože zvýhodňuje pouze společnost Simet.
(92)
Pokud jde o poskytnutí hospodářské výhody, z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že vyrovnání poskytnuté státem nebo ze státních prostředků podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, neposkytuje dotčeným podnikům výhodu, takže nepředstavuje podporu v smyslu čl. 107 odst. 1, jestliže byly splněny tyto čtyři podmínky (30):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(93)
Pokud jde o druhou podmínku, parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnání, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují přijímajícímu podniku hospodářskou výhodu oproti jeho konkurentům. Nutnost stanovit parametry vyrovnání předem však neznamená, že vyrovnání musí být vypočítáno podle konkrétního vzorce. Důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se výše vyrovnání určí.
(94)
V tomto případě společnost Simet nepředložila žádné důkazy o tom, že parametry vyrovnání za poskytování dotčených služeb ve sledovaném období byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Ve specifikacích koncese, na jejichž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se spíše uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude službu poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Právě z tohoto důvodu Státní rada ve svém rozsudku č. 1405/2010 stanovila, aby se vyrovnání vypočítalo na základě spolehlivých údajů z účetnictví společnosti. Při neexistenci předem stanovených parametrů vyrovnání jsou všechny takové výpočty nezbytně založeny výlučně na následných odhadech čistých nákladů na poskytování předmětných služeb linkové meziregionální dopravy. Platí to pro výpočty v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem. V tomto případě tedy nebyla splněna druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark.
(95)
K tomu, aby bylo možno vyloučit přítomnost hospodářské výhody v případě poskytnutí vyrovnání podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby byly splněny všechny čtyři podmínky. Komise tedy nemá důvod zkoumat, zda byly v tomto případě splněny ostatní tři podmínky. Uhrazení vyrovnání společnosti Simet za poskytování služeb meziregionální autobusové dopravy v období 1987-2003 tedy představuje poskytnutí selektivní hospodářské výhody tomuto podniku.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(96)
Pokud jde o tato dvě kritéria, je třeba ověřit, zda je pravděpodobné, že oznámené opatření naruší hospodářskou soutěž v takové míře, že to ovlivní obchod mezi členskými státy.
(97)
Jak je uvedeno v rozsudku ve věci Altmark (31), od roku 1995 několik členských států otevřelo některé trhy v oblasti dopravy konkurenci podniků usazených v jiných členských státech. Několik podniků tak již nabízí své služby městské, příměstské nebo regionální dopravy v jiných členských státech, než je stát jejich původu. Tento trend je ještě výraznější v případě služeb linkové meziregionální dopravy, které poskytuje i společnost Simet. Jakékoliv vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by proto mělo být považováno za opatření, které může narušovat hospodářskou soutěž v oblasti meziregionální autobusové dopravy a ovlivnit obchod mezi členskými státy do té míry, v jaké negativně ovlivňuje schopnost dopravních podniků usazených v jiných členských státech nabízet služby v Itálii a v jaké posiluje postavení společnosti Simet na trhu.
(98)
Komise rovněž poznamenává, že společnost Simet působí i na jiných trzích, například na trhu se službami mezinárodní dopravy, cestovního ruchu a pronájmu autobusů, takže na těchto trzích v rámci Unie jednoznačně konkuruje jiným společnostem. Každé vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by nevyhnutelně narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy na těchto trzích.
(99)
Komise se proto domnívá, že oznámené opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
7.1.4 Závěr
(100)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2 VÝJIMKY Z OZNAMOVACÍ POVINNOSTI PODLE NAŘÍZENÍ (EHS) Č. 1191/69
(101)
Na základě zdůvodnění Státní rady získala společnost Simet nárok na vyrovnání za poskytování dotyčných dopravních služeb v době, kdy tyto služby poskytovala. Na to, aby toto odůvodnění platilo, by platby na vyrovnání musely být vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69. V opačném případě by opomenutí oznámení vyrovnání znamenalo, že je protiprávní, protože by bylo v rozporu s ustanoveními Smlouvy o státní podpoře.
(102)
Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou totiž vyrovnání hrazená v souladu s uvedeným nařízením vyňata z postupu informování předem stanoveného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy, a tudíž se na ně nevztahuje povinnost předběžného oznámení. Z rozsudku ve věci Combus vyplývá, že pojem „vyrovnání za závazky veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení se musí vykládat velmi restriktivně (32). Výjimka z oznámení podle čl. 17 odst. 2 se týká pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly podniku jednostranně uloženy podle článku 2 uvedeného nařízení, jež se vypočítávají pomocí metody popsané v článcích 10 až 13 zmíněného nařízení (společná metoda vyrovnání), a neuplatní se v případě smluv o veřejné službě definovaných v článku 14. Vyrovnání hrazené na základě smlouvy o veřejné službě definované v článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, které představuje státní podporu, se musí předem oznámit Komisi. Pokud vyrovnání oznámeno nebude, bude se považovat za protiprávně provedenou podporu.
(103)
Odpověď na otázku, zda podle čl. 17 odst. 2 byly v tomto případě italské orgány skutečně vyňaty z postupu informování předem, tedy závisí zaprvé na tom, zda italské orgány skutečně jednostranně uložily společnosti Simet závazek veřejné služby, a zadruhé na tom, zda vyrovnání uznané v souvislosti s tímto závazkem je v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise postupně posoudí obě otázky.
7.2.1 Uložily italské orgány společnosti Simet jednostranně závazek veřejné služby?
(104)
Podle společnosti Simet (33) lze jednostranné uložení závazku veřejné služby vyvodit ze způsobů poskytování služeb, které měla dodávat, uvedených ve specifikacích koncese vydaných pro každou jednotlivou trasu linkové meziregionální autobusové dopravy, z pevného stanovení tarifů ministerstvem a z toho, že ministerstvo odmítlo přijmout změny stávajících služeb nebo udělit koncese pro nové služby.
(105)
Komise se však na základě informací, které obdržela, domnívá, že společnost Simet přesvědčivě neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
(106)
Za prvé, iniciativa společnosti Simet v souvislosti s žádostmi o obnovu specifikací koncese za všech šestnáct letech během posuzovaného období je neslučitelná s jednostranným uložením závazku veřejné služby. Účelem těchto specifikací bylo udělit společnosti Simet výlučné právo na poskytování příslušných služeb na posuzované období. Společnost Simet opakovaně žádala o prodloužení těchto práv přesto, že v každé z těchto specifikací se stanovilo, že za poskytování služby se nepřiznává vyrovnání a že společnost poskytuje službu zcela na vlastní riziko.
(107)
Za druhé, stanovení tarifů, tras a frekvence a jízdního řádu v těchto specifikacích nutně neznamená, že společnosti Simet byly na základě koncesí jednostranně uloženy závazky veřejné služby. Vzhledem k tomu, že poskytované služby se týkaly pravidelné linkové dopravy, bylo nutné, aby se ve specifikacích koncesí, na jejichž základě získala společnost Simet výlučné právo poskytovat tyto služby, předem stanovily způsoby poskytování služeb. Nebyly předloženy žádné důkazy o formálních žádostech o změnu těchto vlastností ani o následných zamítnutích ministerstva. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že italské orgány jednostranně uložily uvedené způsoby společnosti Simet, tedy že je nenavrhl provozovatel výměnou za výhradní právo na poskytování služeb s následným schválením ministerstvem.
(108)
Za třetí, pokud jde o údajný závazek týkající se přepravy poštovních zásilek, společnost Simet nepředložila žádné doklady prokazující skutečně poskytnuté služby a z nich vyplývající čisté náklady. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že někdy zpochybnila doložky specifikací koncese v souvislosti s přepravou poštovních zásilek. Mohlo by to znamenat buď to, že poskytování těchto služeb nebylo v rozporu s obchodními zájmy společnosti, nebo to, že poskytování těchto služeb společnost považovala za spravedlivé odškodnění za výlučné právo na poskytování služeb meziregionální dopravy.
(109)
Za čtvrté, co se týče tarifů, které mohla společnost Simet účtovat cestujícím za poskytované služby, italské orgány sice uznávají, že do roku 2001 skutečně platily vnitrostátní předpisy, které stanovovaly obecné zásady tvorby cen v oblasti autobusové dopravy v rámci obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky (34), ale provozovatelé mohli podat zvláštní žádost o uplatňování jiného tarifu. To je zřejmé z dopisu ministerstva, na nějž se společnost Simet odkazuje (35). Komise však podotýká, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy o tom, že by italským orgánům někdy předložila takovou žádost, ani o tom, že by ministerstvo někdy v období let 1987-2003 žádosti o změnu tarifů zamítlo.
(110)
Skutečnost, že tarify v pravidelné dálkové dopravě „schvaloval“ ministerský provinční úřad pro motorová vozidla (36), a odkaz na „regulované“ tarify v oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 (37) v rozporu s tvrzením společnosti Simet neznamenají, že tyto tarify původně nestanovili provozovatelé. Tyto pojmy spíše znamenají pouze to, že tarify byly stanoveny předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary.
(111)
Tato opatření v žádném případě nepředstavují „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69, který by podléhal společnému postupu při vyrovnání. Tarifním závazkem se rozumí výhradně „jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících, kategorie zboží nebo dopravní trasy, úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku, které plynou z uložení nebo odmítnutí úpravy zvláštních tarifních opatření“. Definice tarifního závazku se nevztahuje „na závazky vyplývající z obecných opatření cenové politiky uplatňované na veškeré hospodářské činnosti nebo opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části“.
(112)
A konečně, co se týče zamítnutí žádostí předložených společností Simet ministerstvem, Komise poznamenává, že šlo o žádosti o rozšíření, které se netýkaly změn ve způsobu poskytování stávajících služeb. Rozšíření služeb nebylo vždy možné vzhledem k tomu, jakým způsobem zákon č. 1822/39 upravuje poskytování služeb linkové osobní dopravy. Koncese na poskytování nových služeb nebo k rozšíření rozsahu existujících služeb se mohly vydávat jen v takovém rozsahu, aby nenarušovaly práva ostatních provozovatelů linkové dopravy. Zamítnutí žádostí o vytvoření nových služeb nebo o rozšíření stávajících služeb byla proto důsledkem vyvažování zájmů různých hospodářských subjektů, a nikoli uložení závazků veřejné služby, jak tvrdí společnost Simet.
(113)
Společnost Simet tedy neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
7.2.2 Je vyrovnání poskytnuté za uvedený závazek v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každém případě platí, že i kdyby se prokázalo, že v nějaké formě došlo k jednostrannému uložení závazků veřejné služby, na to, aby se vyrovnání za tyto služby mohlo vyjmout z informování předem podle čl. 17 odst. 2 uvedeného nařízení, stále by muselo být v souladu se společnou metodou vyrovnání (oddíl IV) podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise se nedomnívá, že by tato podmínka byla splněna.
(115)
Komise zaprvé konstatuje, že v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69 se mimo jiné uvádí, že výše vyrovnání se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, jenž v posuzovaném období může vyplynout ze zrušení celé nebo příslušné části daného závazku. Komise dále konstatuje, že podle rozsudku Soudního dvora ve věci Antrop nejsou požadavky stanovené v uvedeném ustanovení splněny, pokud „není možné na základě jistých údajů z účetnictví [společnosti] stanovit rozdíl mezi náklady přičitatelnými části [její] činnosti v oblastech, které jsou předmětem [její] koncese, a odpovídajícím příjmům, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vyplývající [tomuto podniku] z plnění závazků veřejné služby“ (38).
(116)
Nařízení (EHS) č. 1191/69 navíc v čl. 1 odst. 5 písm. a) od 1. července 1992 stanovilo, aby dopravní podniky, které nevykonávají pouze služby podléhající ustanovením o závazcích veřejné služby, ale zabývají se jinými činnostmi, provozovaly veřejné služby v rámci samostatných divizí, které musí splňovat následující podmínky: i) provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé činnosti se určuje v souladu s platnými účetními pravidly a ii) výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.
(117)
Společnost Simet v tomto případě nepřijala účinné oddělení účtů pro různé služby, které poskytovala do roku 2002. Lze zpochybnit platnost analytického účetnictví v letech 2002 a 2003 z hlediska oddělených účtů, protože neexistují žádné důkazy o tom, že řídící orgány společnosti využívaly toto analytické účetnictví pro kontrolu vlastní činnosti. Článek 10 tedy nebyl dodržen.
(118)
Zadruhé, společnost Simet neprokázala, že „hospodářské nevýhody […] byly stanoveny se zřetelem na důsledky závazku pro činnost podniku jako celku“ (čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 1191/69), a nebyl ani dodržen požadavek na stanovení částky vyrovnání předem (článek 13 nařízení), jak je vysvětleno v oddíle 7.1.2.
(119)
A konečně, období vyrovnání za oznámené opatření se týká let 1987 až 2003. Společná metoda vyrovnání se však uplatňovala pro služby meziregionální autobusové dopravy jen do července 1992 a poté se na základě nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 (39) omezila na „městskou, příměstskou a regionální osobní dopravu“. Definici „regionální dopravy“ uvedenou v nařízení (EHS) č. 1191/69 („dopravní služby určené k uspokojení dopravních potřeb regionu“) nelze rozšířit tak, aby se týkala všech dopravních služeb, které uspokojují potřeby obyvatel daného regionu, tedy i meziregionálních tras. Při tak širokém výkladu by totiž nařízení bylo do velké míry neúčinné, protože členské státy by v každém případě mohly vyloučit z rámce jeho působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně „na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy“ (40).
(120)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření není v souladu se společnou metodou vyrovnání stanovenou v nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3 Závěr týkající se vynětí z postupu informování předem
(121)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že vyrovnání, které podle Státní rady náleží společnosti Simet za provozování meziregionální autobusové dopravy v období let 1987-2003, nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.3 SLUČITELNOST PODPORY
(122)
Jelikož se neprokázalo, že platby vyrovnání jsou vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69, bude nutné posoudit slučitelnost těchto plateb s vnitřním trhem, protože se má za to, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak je vysvětleno v oddíle 7.1.
(123)
Komise se domnívá, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření by mělo být provedeno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jež vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009 a kterým se zrušilo nařízení (EHS) č. 1191/69, protože tento právní předpis platí v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí (41). Komise v této souvislosti podotýká, že vyrovnání přiznané Státní radou společnosti Simet zatím nebylo vyplaceno, takže datum, kdy by se projevily účinky plánované podpory, odpovídá datu, kdy Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem (42). Navíc je sporné, zda byl nárok na toto vyrovnání společnosti Simet nezvratně přiznán již před vynesením rozsudku Státní rady č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010, který skutečně Italské republice ukládá povinnost podniku vyrovnání uhradit. Jak je vysvětleno v odstavci 94, ve specifikaci koncese, na jejímž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude tyto služby poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Konečně je třeba zdůraznit, že Státní rada zatím nerozhodla o výši vyrovnání, které má být společnosti Simet uhrazeno.
(124)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách, které jsou definovány v článku 2 bodu i) uvedeného nařízení, v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici. Podle čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením jsou slučitelné se [společným] trhem. Tyto kompenzace jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy“.
(125)
Z důvodů uvedených dále se Komise domnívá, že oznámené vyrovnání není v souladu s podmínkami nařízení (ES) č. 1370/2007. Na základě čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení je proto nelze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(126)
Komise zejména podotýká, že i kdyby specifikace koncese splňovala požadavky čl. 2 písm. i) nařízení (ES) č. 1370/07, pokud jde o definici smlouvy o veřejných službách, nebyla splněna všechna ustanovení článku 4 uvedeného nařízení, které stanoví povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidlech. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) například požaduje, aby se parametry, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, určily předem objektivním a transparentním způsobem tak, aby nedošlo k nadměrnému vyrovnání, zatímco čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 vymezují způsob rozdělení nákladů a příjmů. Jak Komise vysvětlila v oddíle 7.1.2 v souvislosti s posouzením druhého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark, ve specifikaci koncese se při udělení koncese stanovilo, že poskytování služeb nedává společnosti Simet žádný nárok na dotaci ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost poskytuje službu v plné míře na vlastní riziko. Toto vyloučení vyrovnání nutně znamená, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, takže nebyl splněn článek 4 nařízení.
(127)
V čl. 6 odst. 1 se dále uvádí, že v případě přímo zadaných smluv o veřejných službách musí být vyrovnání v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveními uvedenými v příloze, čímž se zajistí, aby nepřekračovalo rámec toho, co je nezbytné pro plnění závazku veřejné služby. V uvedené příloze se mimo jiné vyžaduje oddělené vedení účtů (bod 5) a upřesňují se způsoby pro určení maximální výše vyrovnání.
(128)
Jak je uvedeno v bodě (115), po většinu období, kterého se týká oznámené opatření (mezi lety 1987 a 2001), nezavedla společnost Simet ve skutečnosti oddělené vedení účtů; zpochybnit lze i spolehlivost analytického účetnictví. Bez ohledu na to, jaké vyrovnání se nakonec přizná, nelze tedy prokázat, že toto vyrovnání nepřekročí částku odpovídající čistým finančním důsledkům, které odpovídají celkovým důsledkům, ať už pozitivním, nebo negativním, plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejné služby (bod 2 přílohy).
(129)
Vzhledem k tomu, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, se navíc každé rozdělení nákladů musí nutně provést ex post na základě arbitrárních předpokladů, což je případ původní zprávy i zprávy s většinovým stanoviskem. Komise však nemůže přijmout předpoklady uvedené ve zprávě s většinovým stanoviskem, podle níž každá služba, kterou společnost poskytuje, by měla v daném roce nutně vykazovat stejný podíl příjmů a nákladů. Protože výpočet ex post nevyhnutelně povede k plnému vyrovnání nákladů vzniklých při poskytování služby, má Komise za to, že míra návratnosti vlastního kapitálu, která je vyšší než příslušná swapová sazba zvýšená o 100 bazických bodů a použitá v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem, by se za normálních okolností nepovažovala za vhodnou referenční hodnotu pro výpočet přiměřeného zisku.
(130)
Komise proto zastává názor, že vyrovnání nařízené Státní radou, s nímž se ve specifikaci koncese nepočítalo, nebude vyplaceno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, a že oznámené opatření je proto neslučitelné s vnitřním trhem.
(131)
A konečně, pokud jde o argument společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 se netýká přiznání vyrovnání za veřejnou službu na základě příslušného nařízení Rady, ale představuje náhradu škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, jež vznikly údajným jednostranným uložením závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení, Komise podotýká, že přestože se v prováděcí části rozsudku č. 1405/2010 nevyskytuje žádný odkaz na nařízení (EHS) č. 1191/69, tento rozsudek přiznává společnosti Simet nárok na získání částek jako vyrovnání podle článků 6, 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1191/69, jehož výši musí určit orgán státní správy na základě spolehlivých údajů (43). Státní rada navíc v rozsudku č. 1405/2010 sama zamítla odvolání společnosti Simet týkající se náhrady škod, kterou chápala jako náhradu pokrývající reziduální ztráty, kterých se netýkalo vyrovnání, jež mělo být přiznáno, jakož i odvolání ohledně neodůvodněného obohacení, a to proto, že přijala hlavní žádost o vyrovnání na základě nařízení (EHS) č. 1191/69 (44). Státní rada proto v bodě 3.3 rozsudku uvádí: „V současnosti nelze přijmout žádné žádosti o náhradu škod, které stěžovatel předložil, protože to, zda existují reziduální škody, které nejsou zahrnuty v posuzované částce a které musí vypočítat a prokázat dotčená společnost, bude známo až tehdy, když orgán státní správy příslušnou částku stanoví.“
(132)
Komise se v každém případě domnívá, že přiznání náhrady škod ve prospěch společnosti Simet za údajné protiprávní jednostranné uložení závazků veřejné služby italskými orgány, jež byla vypočtena na základě společné metody vyrovnání stanovené v nařízení (EHS) č. 1191/69, by bylo v rozporu s články 107 a 108 Smlouvy. Je to proto, že přiznání této náhrady by pro společnost Simet mělo stejný výsledek jako přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby za posuzované období, a to přesto, že specifikace koncese, která upravuje předmětné služby, nebyla vyňata z předběžného oznámení ani nesplňovala hmotněprávní požadavky nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007, jak již bylo výše prokázáno. Přiznání této náhrady by tedy v podstatě umožnilo obejít pravidla státní podpory a podmínky stanovené zákonodárcem Unie, na jejichž základě příslušné orgány, které ukládají nebo zadávají závazky veřejné služby, vyrovnávají příslušným provozovatelům náklady, které jim vznikly při plnění závazků veřejné služby. A konečně, jak již bylo uvedeno, ve specifikaci koncese, podle které společnost Simet poskytovala dopravní služby, se nepředpokládalo vyplacení jakéhokoli finančního vyrovnání. Společnost Simet souhlasila s poskytováním služeb za podmínek stanovených v koncesích na vlastní riziko.
(133)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 znamená přiznání náhrady škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nikoli přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(134)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jež je neslučitelná s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Platby vyrovnání společnosti Simet, které oznámily italské orgány, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské Unie. Opatření nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
Státní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem, protože nebyly splněny podmínky nařízení (ES) č. 1370/2007. Italské orgány tedy nemohou uvedenou podporu provést.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 2. října 2013.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 2. októbra 2013
o náhrade, ktorá sa má vyplatiť spoločnosti Simet SpA za služby verejnej dopravy poskytované medzi rokmi 1987 a 2003 [opatrenie štátnej pomoci SA.33037 (2012/C) - Taliansko]
[oznámené pod číslom C(2013) 6251]
(Iba talianske znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2014/201/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (1), a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
1. POSTUP
(1)
Prostredníctvom elektronickej notifikácie z 18. mája 2011 notifikovali talianske orgány podľa článku 108 ods. 3 zmluvy náhradu priznanú spoločnosti Simet SpA (ďalej len „Simet“) za poskytovanie služieb medziregionálnej autobusovej dopravy, ktoré vykonávala v rámci záväzku služby vo verejnom záujme v období rokov 1987 - 2003 tak, ako to nariadila Štátna rada (Consiglio di Stato), najvyšší správny súd v Taliansku (ďalej len „notifikované opatrenie“). Notifikácia bola zaregistrovaná ako vec číslo SA.33037.
(2)
Talianske orgány predložili ďalšie informácie o notifikovanom opatrení 12. júla 2011, 5. októbra 2011, 20. februára 2011, 2. a 28. marca 2012 a 17. apríla 2012.
(3)
Listom z 31. mája 2012 Komisia informovala Taliansko, že sa rozhodla začať konanie podľa článku 108 ods. 2 zmluvy („rozhodnutie o začatí konania“).
Komisia dostala v dohodnutých termínoch tieto pripomienky:
-
Talianske orgány predložili svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania v listoch z 1. júna 2012, 24. septembra 2012 a 11. októbra 2012.
-
Jedinou treťou stranou, ktorá predložila pripomienky v reakcii na rozhodnutie o začatí konania, bola spoločnosť Simet, potenciálny príjemca notifikovaného opatrenia. Jej pripomienky boli prijaté 4. augusta 2012, 31. októbra 2012 a 13. decembra 2012.
-
Talianske orgány predložili svoje pripomienky k pripomienkam tretej strany v listoch z 28. novembra 2012, zo 4. decembra 2012, z 19. decembra 2012 a 10. januára 2013.
2. OPIS OPATRENIA
2.1. SPOLOČNOSŤ A POSKYTOVANÉ SLUŽBY
(4)
Simet je súkromná spoločnosť, ktorá poskytuje pravidelnú autobusovú prepravu cestujúcich na základe koncesie, ktorú jej Talianska republika udelila podľa zákona č. 1822/39 (2). Spoločnosť Simet konkrétne prevádzkuje sieť pravidelných medziregionálnych autobusových liniek medzi regiónom Kalábria a ostatnými talianskymi regiónmi. Spoločnosť Simet okrem týchto služieb, ktoré predstavujú približne dve tretiny jej príjmov, prevádzkuje aj ďalšie služby vrátane služieb medzinárodnej dopravy, služieb v oblasti cestovného ruchu a prenájmu autobusov s vodičom (3), ktoré predstavujú zvyšnú tretinu jej príjmov.
(5)
V októbri 1999 spoločnosť Simet po prvýkrát požiadala ministerstvo infraštruktúry a dopravy (ďalej len „ministerstvo“) o náhradu za svoje služby medziregionálnej autobusovej dopravy od roku 1987 (4). Ministerstvo túto žiadosť aj následné žiadosti zamietlo, pretože usúdilo, že neuložilo spoločnosti Simet záväzky služby vo verejnom záujme.
(6)
Podľa talianskych orgánov spoločnosť Simet - rovnako ako iní poskytovatelia pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy - pôsobila na základe dočasných licencií (koncesií), ktoré sa na jej žiadosť každý rok obnovovali. Na základe týchto koncesií mala spoločnosť výlučné právo poskytovať príslušné služby. V každoročných špecifikáciách koncesie sa uvádzalo, že poskytovanie služby neumožňuje spoločnosti právo na nijaké dotácie ani náhradu akéhokoľvek druhu a že spoločnosť poskytuje službu v plnej miere na vlastné riziko. V týchto každoročných špecifikáciách koncesie, ktoré prijalo ministerstvo, sa uvádzalo aj cestovné, ktoré navrhla samotná spoločnosť.
(7)
Spoločnosť postupne predložila niekoľko žiadostí o zmenu pravidiel poskytovania príslušných služieb, ktoré boli zvyčajne schválené v súlade s postupom stanoveným v prezidentskom dekréte č. 369/94 (5). V článkoch 4 a 5 prezidentského dekrétu č. 369/1994 sa stanovoval podrobný postup posúdenia a porovnávacej analýzy žiadostí o zriadenie akejkoľvek novej služby na základe koncesie.
2.2. ROZSUDKY ŠTÁTNEJ RADY PRED ROZHODNUTÍM O ZAČATÍ KONANIA
(8)
Spoločnosť Simet v reakcii na odmietnutie poskytnutia náhrady zo strany ministerstva za službu vo verejnom záujme za obdobie od roku 1987 podala na talianskych správnych súdoch návrh na začatie konania a žiadala náhradu za plnenie záväzkov služby vo verejnom záujme.
(9)
Štátna rada v rámci odvolania rozsudkom 1405/2010 z 9. marca 2010 (ďalej len „rozsudok 1405/2010“) uznala právo spoločnosti Simet na náhradu za tieto služby pravidelnej autobusovej dopravy (prevažne medziregionálnej), ktoré poskytuje na základe koncesií udelených Talianskou republikou. Presná suma náhrady sa mala stanoviť na základe spoľahlivých údajov z účtovníctva spoločnosti.
(10)
Ako sa podrobnejšie vysvetľuje v rozhodnutí o začatí konania, v rozsudku 1405/2010 sa presne neuvádza, akým právnym aktom alebo v akej forme bol uložený záväzok služby vo verejnom záujme. Nariadenie Štátnej rady č. 2072 vydané 18. januára 2011 po tom, ako štátna správa nevykonala rozsudok 1405/2010, je v tejto súvislosti explicitnejšie a uvádza sa v ňom: „Ministerstvo opakovane odmietlo umožniť spoločnosti zmeniť trasy, časy a zastávky a nariadilo jej zachovať cestovné na úrovni cestovného Talianskych štátnych dráh (Ferrovie dello Stato) alebo nižšej - podľa spoločnosti tieto prvky poukazujú na to, že vykonáva službu vo verejnom záujme.“
(11)
Keďže v rozsudku 1405/2010 sa spomína nové nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), ktoré sa týka náhrady za službu vo verejnom záujme, pretože „stanovuje kritériá náhrady, ktoré nie sú nepodobné kritériám stanoveným v predchádzajúcich nariadeniach Spoločenstva,“ Štátna rada nariadila príslušným orgánom zaplatiť spoločnosti Simet náhradu na základe článkov 6, 10 a 11 nariadenia Rady (EHS) č. 1191/69 (7).
(12)
Talianske orgány sa pred vykonaním rozhodnutí Štátnej rady (rozsudok 1405/2010 a nariadenie č. 2072/2010) a zaplatením náhrady spoločnosti Simet rozhodli počkať na posúdenie notifikovaného opatrenia Komisiou.
2.3. PÔVODNE NOTIFIKOVANÁ VÝŠKA MOŽNEJ NÁHRADY ZA SLUŽBU VO VEREJNOM ZÁUJME
(13)
Talianske orgány v súvislosti s výškou náhrady, ktorá sa má zaplatiť spoločnosti Simet za poskytnuté služby, predložili Komisii správu, ktorú si objednala spoločnosť Simet a pripravil ju externý konzultant (ďalej len „pôvodná správa“), ale nestotožnili sa s uvedenými odhadovanými sumami. V pôvodnej správe sa splatná náhrada odhadla približne na 59,4 milióna EUR (8).
(14)
Následne sa však žiadosti o náhradu prehodnotili, pretože Štátna rada v nadväznosti na rozhodnutie o začatí konania požiadala o nezávislé posúdenie primeranej úrovne náhrady. O výsledku tohto posúdenia sa diskutuje v oddieloch 2.6 a 2.7.
2.4. TRVANIE
(15)
Hoci si spoločnosť Simet nárokuje náhrady za služby poskytnuté do konca roka 2013 (9), talianske orgány sa domnievajú, že predmetné obdobie na účely tejto notifikácie zahŕňa len roky 1987 až 2003, pretože rozsudok 1405/2010 sa týka len odvolania v súvislosti s týmto obdobím. Konkrétne bod 3.1 rozsudku 1405/2010 sa jednoznačne týka náhrady za roky 1987 až 2003.
2.5. VÝVOJ VNÚTROŠTÁTNYCH SÚDNYCH KONANÍ PO VYDANÍ ROZHODNUTIA O ZAČATÍ KONANIA
(16)
Po tom, ako talianske orgány zamietli vykonanie rozsudku 1405/2010 a nariadenia č. 2072/2011, Štátna rada vydala nové nariadenie č. 270/2012, ktorým vymenovala panel nezávislých odborníkov, ktorí mali rozhodnúť o vykonaní rozsudku 1405/2010.
(17)
Panel, ktorý sa skladal z predsedu a dvoch členov, dostal za úlohu vypočítať výšku náhrady splatnej spoločnosti Simet na základe rozsudku 1405/2010. Účastníci konania zároveň poverili vlastných odborníkov, aby predložili pripomienky k predbežným zisteniam panela odborníkov. To viedlo k výmene niekoľkých správ a odpovedí v priebehu nasledujúcich mesiacov.
(18)
Panel odborníkov dokončil svoju prácu v auguste 2012, pričom nedospel k jednomyseľnému rozhodnutiu. Namiesto toho predložil Štátnej rade dve samostatné správy:
-
Dňa 29. augusta 2012 bola predložená menšinová správa, ktorú podpísal predseda panela vymenovaného Štátnou radou. Jej záverom bolo, že nie je k dispozícii dosť údajov na stanovenie náhrady splatnej spoločnosti Simet a nemožno teda priznať nijakú náhradu.
-
Dňa 20. augusta 2012 bola predložená väčšinová správa podpísaná dvomi z troch odborníkov vymenovaných Štátnou radou, ktorej záverom bolo, že výška náhrady splatnej spoločnosti Simet je 22 049 796 EUR.
(19)
Keďže konanie vo veci štátnej pomoci pred Komisiou stále prebieha, Štátna rada zatiaľ neprijala konečné rozhodnutie o výške náhrady splatnej spoločnosti Simet.
2.6. MENŠINOVÁ SPRÁVA
(20)
V menšinovej správe sa zdôrazňujú najmä tieto body:
-
nedostatok spoľahlivých údajov na výpočet náhrady (ktoré sa vyžadujú v nariadení č. 2072/2011 a rozsudku 1405/2010),
-
neexistencia oddeleného účtovníctva, ktoré sa vyžaduje v nariadení (EHS) č. 1191/69 ako nevyhnutná podmienku priznania náhrady (aby sa predišlo nadmernej náhrade),
-
nemožnosť nahradiť systém oddeleného účtovníctva inými systémami účtovníctva, pri ktorých sa zatiaľ nepreukázalo, že umožňujú presnú identifikáciu všetkých prvkov príjmov a nákladov,
-
v súvislosti s rokmi, za ktoré sú k dispozícii údaje o nákladovom účtovníctve (len dva roky 2002 a 2003): dokumenty, ktoré obsahovali účtovnú závierku (poznámky k účtovnej závierke a správa o operáciách), na tieto údaje neodkazujú. To by mohlo znamenať, že orgány správy a riadenia spoločností nepoužívali na monitorovanie operácií spoločnosti nákladové účty,
-
neexistencia vopred stanovených parametrov na výpočet náhrady,
-
neschopnosť spoločnosti identifikovať presné, konkrétne a jednoznačné záväzky služby vo verejnom záujme (s odkazom na typy identifikované v právnych predpisoch Únie) pre jednotlivé trasy,
-
neschopnosť identifikovať „hospodársku nevýhodu“ vyplývajúcu z týchto záväzkov,
-
nedostatok dôkazov o škode vzniknutej spoločnosti Simet, ktorá niesla toto dôkazné bremeno v rámci konaní vedúcich k rozsudku 1405/10.
(21)
Vzhľadom na tieto nedostatky sa v menšinovej správe dospelo k záveru, že neexistujú spoľahlivé údaje na výpočet náhrady, ktorá bola nariadená rozsudkom 1405/2010, takže nie je možné stanoviť výšku náhrady.
2.7. VÄČŠINOVÁ SPRÁVA
(22)
Vo väčšinovej správe sa na výpočet náhrady splatnej spoločnosti Simet používa táto metodológia:
2.7.1. Prvok náhrady založený na rozdiele medzi prevádzkovými nákladmi a príjmami
2.7.1.1. Metóda odhadu príjmov
(23)
Pre roky 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci odvodili príjmy zo služieb pravidelnej autobusovej dopravy priamo z účtovnej závierky. Pre obdobie 1993 - 2001 odborníci použili dokumentáciu spoločnosti Simet o príjmoch, pretože sa v účtovnej závierke za toto obdobie neuvádzajú príjmy pochádzajúce z týchto služieb (10). Na základe týchto výpočtov sa celkové príjmy za obdobie 1987 - 2003 stanovili na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metóda odhadu nákladov na služby autobusovej dopravy
(24)
Keďže za obdobie rokov 1987 až 1992 neboli k dispozícii nijaké nákladové účty, odborníci stanovili náklady na služby pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy na základe percenta príjmov pochádzajúcich z týchto služieb počas tohto obdobia. Odborníci použili celkovú výšku nákladov z každej ročnej účtovnej závierky. Na účely rekonštrukcie prevádzkových nákladov potom od celkových nákladov odpočítali tieto neprevádzkové náklady: dlhované úroky, finančné poplatky, straty z predaja aktív, rôzne straty a náklady, priame dane a konečné inventúry. Prevádzkové náklady pochádzajúce zo služieb pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy sa napokon stanovili na základe percenta príjmov pochádzajúcich z rovnakých služieb pravidelnej autobusovej dopravy.
(25)
V období 1993 až 2001 spoločnosť Simet zmenila spôsob uvádzania údajov vo svojej ročnej účtovnej závierke (11). Odborníci preto pre tieto roky z ročnej účtovnej závierky spoločnosti odpočítali hodnotu celkových prevádzkových nákladov, ktorá je algebrickým súčtom týchto položiek výrobných nákladov: pomocný a spotrebný materiál, externé služby, používanie majetku tretích osôb, náklady na zamestnancov, amortizácia a odpisy, zmeny stavu zásob surovín, pomocného a spotrebného materiálu a rôzne prevádzkové náklady. Prevádzkové náklady pochádzajúce zo služieb pravidelnej autobusovej dopravy sa následne stanovili na základe percenta príjmov pochádzajúcich z rovnakých služieb pravidelnej autobusovej dopravy (tak ako za obdobie rokov 1987 - 1992). V rokoch 2000 a 2001 sa síce používalo určité nákladové účtovníctvo, príslušné dokumenty však neboli vyčerpávajúce, a preto sa prijalo rozhodnutie použiť rovnakú metódu identifikácie nákladov na službu pravidelnej autobusovej dopravy ako v predchádzajúcich rokoch.
(26)
Za roky 2002 a 2003 boli k dispozícii údaje o nákladovom účtovníctve. Odborníci preto rozdelili náklady do týchto kategórií: i) náklady súvisiace s najazdenými kilometrami; ii) náklady, ktoré možno priamo priradiť službám pravidelnej autobusovej dopravy, a iii) náklady, ktoré možno priradiť na základe obratu.
-
Prvá kategória nákladov obsahuje náklady na palivo, motorový olej, pneumatiky, náhradné diely, externé práce, čistenie vozidiel, diaľničné poplatky, povinný servis vozidiel, lízing a odpis majetku. Každá z týchto nákladových položiek sa vydelila celkovým počtom najazdených kilometrov a náklady na kilometer sa vynásobili počtom kilometrov najazdených len v rámci služieb pravidelnej autobusovej dopravy.
-
Druhá kategória nákladov zahŕňa nákladové položky, ktoré možno na základe nákladového účtovníctva priamo priradiť službám pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy. Patria medzi ne: priami zamestnanci, likvidácia odpadu, splatné provízie, rôzne poplatky, poplatky za parkovanie, prenájom vozidiel tretej strany na účely služieb pravidelnej autobusovej dopravy, nákupy na účely služieb v autobusoch a náhrada cestovných výdavkov zamestnancov.
-
Do tretej kategórie patria „nepriame náklady“, a to nepriame mzdové náklady, režijné náklady, poistenie autobusov, daň z vlastníctva vozidiel a prenájom priestorov. Tieto náklady sa stanovili na základe percenta príjmov pochádzajúcich zo služieb pravidelnej autobusovej dopravy.
(27)
Súčtom takto vypočítaných súm pre jednotlivé uvedené obdobia sa celkové náklady súvisiace so službami pravidelnej autobusovej dopravy v období 1987 - 2003 stanovili na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odrátaní týchto nákladov od príjmov pochádzajúcich zo služieb pravidelnej autobusovej dopravy teda väčšinová správa dospela k prevádzkovej strate 2 296 973 EUR v období rokov 1987 - 2003.
2.7.2. Prvok náhrady týkajúci sa nutnosti zaistiť zhodnotenie použitého kapitálu
(29)
Za každý skúmaný rok odborníci stanovili použitý kapitál, ktorý je súčtom:
-
vlastného kapitálu (E), ktorého hodnota sa prevzala z ročnej účtovnej závierky s ohľadom na vlastné imanie, a
-
dlhového kapitálu (D). Odborníci považovali za dlhový kapitál len finančný dlh, teda splatné záväzky voči bankám a iným veriteľom.
(30)
Ako základ na stanovenie miery zhodnotenia použitého kapitálu sa použil vzorec pre vážený priemer kapitálových nákladov (WACC).
Kde:
Re
=
požadovaná miera kapitálovej návratnosti,
Rd
=
úroky z dlhov, E = vlastný kapitál firmy,
D
=
dlh firmy, ,
E/V
=
percento financovania z vlastného majetku,
D/V
=
percento financovania z dlhu,
Tc
=
sadzba dane z príjmu právnických osôb.
(31)
Požadovaná kapitálová návratnosť sa vypočítala použitím „modelu oceňovania aktív“. Tento model opisuje vzťah medzi rizikom a očakávanou návratnosťou:
Kde:
rf
=
bezriziková sadzba
βa
=
hodnota beta cenných papierov
=
očakávaný trhový výnos
(32)
Ako ukazovateľ bezrizikovej sadzby (rf) sa použila úroková sadzba pre desaťročné štátne dlhopisy prevzatá z vnútroštátnych štatistických údajov.
(33)
Odborníci dospeli k záveru, že v rokoch, za ktoré sa mala posúdiť náhrada, investori v priemere požadovali rizikovú prémiu (rm - rf) 5,8 % pri investíciách do akcií namiesto do bezrizikových cenných papierov na talianskom trhu (12).
(34)
Hodnota beta (13) akciového kapitálu spoločnosti Simet sa vypočítala použitím hodnoty beta bez dlhu (14) 0,39 pre služby autobusovej dopravy a odvetvie dopravy (15). Táto hodnota beta sa následne upravila podľa finančnej štruktúry, ktorú spoločnosť uviedla v jednotlivých rokoch:
(35)
Daň z príjmu právnických osôb bola v Taliansku od roku 1987 do roku 1994 36 %, od roku 1995 do roku 2000 37 % a od roku 2001 do roku 2002 36 %.
(36)
Zhodnotenie použitého kapitálu podľa odborníkov predstavuje náhradu, ktorú by spoločnosť Simet mala dostať po zdanení. Keďže náhrada bude zdaniteľná, musí sa upraviť takto:
(37)
Na základe týchto vzorcov odborníci vypočítali, že zhodnotenie použitého kapitálu, ktoré má dostať spoločnosť Simet, je 5 948 150 EUR.
(38)
Celková suma náhrady pred uplatnením úroku z omeškania, ktorú vypočítali odborníci, je teda 8 245 124 EUR (náhrada súvisiaca s prevádzkovou stratou a zhodnotením použitého kapitálu).
2.7.3. Výpočet úroku z omeškania
(39)
Vzhľadom na to, že vypočítané sumy náhrady sa nezaplatili v rokoch, ktorých sa týkajú, odborníci ich upravili nahor takto:
-
pôvodne vypočítané sumy sa prehodnotili na základe indexov inflácie spotrebiteľských cien inštitútu ISTAT do júla 2012,
-
na získané sumy sa následne uplatnil úrok v zákonnej výške.
(40)
Panel odborníkov tak dospel k celkovej náhrade 22 049 796 EUR.
2.7.4. Ďalšie pripomienky vo väčšinovej správe
(41)
Autori väčšinovej správy zastávajú názor, že náhrada, ktorú priznala Štátna rada, nesúvisí s priamym uplatnením nariadenia (EHS) č. 1191/69, nejde teda o priame priznanie - hoci spätné - náhrady podľa tohto nariadenia. Namiesto toho sa domnievajú, že Štátna rada navrhla uplatniť kritériá stanovené v tomto nariadení v súvislosti so spoločnými metódami pri náhrade škody, ktorá vznikla spoločnosti Simet následkom nezákonného predĺženia trvania jej záväzkov služby vo verejnom záujme.
(42)
Vo väčšinovej správe sa ďalej uvádza, že v prípadoch, keď Komisia konštatovala, že nariadenie (EHS) č. 1191/69 nemožno uplatniť pri posúdení náhrady za službu vo verejnom záujme, často túto náhradu schválila na základe analogického uplatnenia rámca Spoločenstva pre štátnu pomoc vo forme záväzkov služby vo verejnom záujme. Hlavným kritériom Komisie bolo, že výška náhrady neprekročila sumu potrebnú na pokrytie nákladov, ktoré vznikli pri plnení týchto záväzkov. Pokiaľ ide o riziko nadmernej náhrady v tomto prípade, autori väčšinovej správy sa domnievajú, že keďže ide o ex post výpočet nákladov, ktoré spoločnosti v minulosti reálne vznikli pri poskytovaní požadovaných služieb pravidelnej autobusovej dopravy, tieto výpočty neobsahujú neistotu typickú pre všetky prognostické posúdenia, pri ktorých sa náhrada stanovuje ex ante. Neexistuje preto nijaký problém nadmernej náhrady.
(43)
Väčšinová správa sa dotýka aj otázky neexistencie oddelených účtov. Jej autori zastávajú názor, že oddelené účtovníctvo používajú podniky, ktoré dostávajú náhradu za poskytovanie služby vo verejnom záujme, aby sa zabránilo zneužitiu týchto prostriedkov na inú činnosť spoločnosti. V predmetnom prípade sa však spoločnosti Simet doteraz nepreviedli nijaké verejné zdroje ako náhrada za poskytovanie služby vo verejnom záujme, takže požiadavku na oddelené účty nemožno považovať za dôvod odmietnutia vyplatenia náhrady, ktorú priznala Štátna rada.
(44)
Vo väčšinovej správe sa takisto uvádza, že v rokoch 2002 a 2003, keď bolo k dispozícii nákladové účtovníctvo, bola skutočná prevádzková strata približne rovnaká ako straty, ku ktorým sa dospelo na základe metodológie použitej pre predchádzajúce roky. Podľa nej sa náklady priradili službám pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy na základe percenta príjmov pochádzajúcich z týchto služieb (hodnoty sa líšili len o 2,6 %). Odborníci preto zastávajú názor, že neexistencia nákladových účtov za predchádzajúce obdobie by nemala mať nijaký praktický význam z hľadiska priznania náhrady.
3. DÔVODY ZAČATIA KONANIA
(45)
Ako sa objasňuje v rozhodnutí o začatí konania, Komisia mala určité pochybnosti o zlučiteľnosti notifikovaného opatrenia s vnútorným trhom.
(46)
Po prvé Komisia mala pochybnosti v súvislosti s klasifikáciou notifikovaného opatrenia ako opatrenia, ktoré nepredstavuje pomoc. Komisia spochybnila najmä to, či boli splnené štyri podmienky, ktoré stanovil Súdny dvor EÚ vo svojom rozsudku vo veci Altmark (16).
(47)
Po druhé Komisia otvorila otázku právneho rámca, ktorý možno uplatniť. Keďže náhrada nariadená Štátnou radou sa týkala záväzkov služby vo verejnom záujme, ktoré boli údajne uložené spoločnosti Simet v rokoch 1987 až 2003, ale doteraz neboli zaplatené, je otázne, či sa v tomto prípade uplatňuje nariadenie (EHS) č. 1191/69 alebo nariadenie (ES) č. 1370/2007.
(48)
Komisia usúdila, že nariadenie (EHS) č. 1191/69 by sa v tomto prípade uplatňovalo, ak by sa dalo preukázať, že záväzok služby vo verejnom záujme spoločnosti Simet v podstate jednostranne uložili talianske orgány a že navrhovaná náhrada je v súlade so všetkými požiadavkami tohto nariadenia. Je to tak preto, že podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69 je náhrada, ktorá sa vyplatí v súlade s pravidlami tohto nariadenia za záväzky služby vo verejnom záujme uložené podniku jednostranne, vyňatá z predbežnej notifikácie Komisii. Ak sa však preukáže, že ani jedna z týchto dvoch podmienok nebola splnená, zlučiteľnosť notifikovaného opatrenia sa bude musieť posúdiť podľa nariadenia (ES) č. 1370/2007.
(49)
Po tretie Komisia na základe informácií, ktoré mala k dispozícii, vyjadrila obavy, či za predpokladu, že náhrada nariadená Štátnou radou bola skutočne dôsledkom jednostranného uloženia záväzkov služby vo verejnom záujme, bola táto náhrada v súlade s požiadavkami nariadenia (EHS) č. 1191/69. Komisia takisto spochybnila vhodnosť uplatnenia spoločného postupu pri náhrade, ktorý sa stanovuje v nariadení (EHS) č. 1191/69 a ktorý sa týka jednostranne uložených záväzkov služby vo verejnom záujme po roku 1992, pretože od júla 1992 služby medziregionálnej autobusovej dopravy nemohli podliehať jednostranne uloženým záväzkom služby vo verejnom záujme (17).
(50)
Po štvrté ak ďalšie vyšetrovanie preukáže, že nebola splnená aspoň jedna z podmienok vyňatia z notifikácie podľa nariadenia (EHS) č. 1191/69 a že sa malo vykonať posúdenie podľa nariadenia (ES) č. 1370/2007, Komisia mala pochybnosti, či v tomto prípade boli splnené podmienky tohto nariadenia.
(51)
Komisia v každom prípade bez ohľadu na to, aký právny rámec sa uplatní, vyjadrila pochybnosti, či sa pri náhrade nariadenej Štátnou radou vylúčila možnosť nadmernej náhrady. Komisia poukázala na neexistenciu riadneho oddelenia účtov spoločnosti Simet minimálne do roku 2000 (18) a spochybnila možnosť ex post presne určiť náklady súvisiace so službami pravidelnej autobusovej dopravy. Spochybnila aj primeranosť hodnoty požadovanej kapitálovej návratnosti použitej vo výpočtoch náhrady.
4. PRIPOMIENKY TALIANSKA
(52)
Talianske orgány vo svojich pripomienkach uviedli, že notifikované opatrenie predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy, a to najmä preto, lebo nespĺňa všetky podmienky stanovené Súdnym dvorom v rozsudku vo veci Altmark. Talianske orgány sa takisto domnievajú, že náhrada priznaná Štátnou radou nebola v súlade s nariadením (EHS) č. 1191/69 ani s nariadením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Talianske orgány zdôraznili, že počas skúmaného obdobia neexistovala možnosť jednostranného ani zmluvného uloženia záväzkov služby vo verejnom záujme v oblasti služieb medziregionálnej autobusovej dopravy. Právnymi nástrojmi, ktorými sa riadia vzťahy medzi orgánom verejnej moci a súkromnými spoločnosťami poskytujúcimi služby osobnej dopravy, boli jednostranné koncesie, na základe ktorých orgán verejnej moci presunul na súkromný subjekt svoje zákonné právo poskytovať dopravné služby nediferencovaným zákazníkom, ktoré pôvodne náležalo štátu podľa zákona č. 1822/39.
(54)
Talianske orgány ďalej pripomenuli, že v špecifikáciách koncesie, ktoré ministerstvo vypracovalo na žiadosť spoločnosti, sa jasne uvádzalo, že spoločnosť bude službu poskytovať v plnej miere na vlastné riziko s výnimkou záruky výlučných práv, ktorá platila počas skúmaného obdobia. Z poskytovania služby nevyplývalo nijaké právo na získanie dotácie či náhrady akéhokoľvek druhu. Tieto koncesie mali dočasnú povahu a na požiadanie spoločnosti sa každý rok obnovovali. Licencie podliehali rôznym medziročným zmenám v súvislosti s trasami, zastávkami, počtom odchodov atď., o ktoré osobitne požiadali spoločnosti.
(55)
Pokiaľ ide o strop cestovného uvedený v rozhodnutí o začatí konania, ktorý existoval do roku 2001, talianske orgány konštatovali, že tento strop platil v celom Taliansku, a nielen na jednom konkrétnom mieste. Konštatovali tiež, že podľa článku 2 ods. 5 nariadenia (EHS) č. 1191/69 išlo o opatrenie cenovej politiky, ktoré ale nepredstavovalo tarifný záväzok, na ktorý sa v zmysle tohto nariadenia vzťahuje povinná náhrada.
(56)
Podľa talianskych orgánov navyše od júla 1992 (19) nebolo podľa nariadenia (EHS) č. 1191/69 povolené uloženie jednostranných záväzkov služby vo verejnom záujme v oblasti služieb medziregionálnej autobusovej dopravy. Článok 1 ods. 5 tohto nariadenia umožňuje jednostranné uloženie záväzkov len v oblasti služieb mestskej, prímestskej a regionálnej dopravy.
(57)
Talianske orgány v každom prípade konštatovali, že spoločnosť Simet nikdy nepožiadala o ukončenie záväzkov služby vo verejnom záujme, ako sa to vyžaduje v článku 4 nariadenia (EHS) č. 1191/69, v ktorom sa to považuje za podmienku, ktorá musí byť splnená, aby bolo možné tvrdiť, že predmetné záväzky vôbec existovali. Žiadosť, ktorú spoločnosť Simet adresovala ministerstvu v roku 1999 (20), bola všeobecnou žiadosťou o náhradu za záväzky služby vo verejnom záujme, ktoré boli údajne uložené koncesiami vydanými od roku 1987. Talianske orgány poukázali na to, že v žiadosti sa neuvádzalo, ktoré záväzky služby vo verejnom záujme sa majú ukončiť, aby sa zaistila primeraná výnosnosť služieb pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy.
(58)
Talianske orgány na základe toho dospeli k záveru, že spoločnosť Simet nepreukázala prevzatie zodpovednosti za záväzky služby vo verejnom záujme (ako sa vymedzujú v článku 2 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69), a najmä presne nepreukázala, ktoré konkrétne záväzky prevádzky alebo dopravy a ktoré záväzky týkajúce sa cestovného mala splniť. Podľa Talianska spoločnosť Simet preukázala len to, že poskytovala rôzne všeobecné dopravné služby na základe štátnych koncesií, ktoré jej na vlastnú žiadosť udelili príslušné orgány. Samotné poverenie spoločnosti Simet všeobecnými dopravnými službami nepreukazuje, že spoločnosť Simet prevzala akýkoľvek záväzok služby vo verejnom záujme v zmysle nariadenia (EHS) č. 1191/69.
(59)
Talianske orgány ďalej konštatovali, že počas väčšiny skúmaného obdobia (1987 - 2001) spoločnosť Simet nepoužívala riadne oddelené účtovníctvo, ako sa to vyžaduje v článku 1 ods. 5 nariadenia (EHS) č. 1191/69 (21). Nebolo preto možné vypočítať dodatočné čisté náklady vyplývajúce z plnenia záväzkov služby vo verejnom záujme, čo znamená, že neboli splnené podmienky stanovené v článku 10 nariadenia (EHS) č. 1119/69.
(60)
Talianske orgány napokon poukázali na to, že ministerstvo vopred nestanovilo nijakú výšku náhrady, ako to vyžaduje článok 13 nariadenia (EHS) č. 1191/69, pretože spoločnosti Simet neuložilo nijaké záväzky služby vo verejnom záujme. V predmetnom prípade sa náhrada splatná spoločnosti Simet vypočítala výlučne na základe posúdenia ex post.
(61)
Talianske orgány konštatovali, že posúdenie podľa nariadenia (ES) č. 1370/2007 nastoľuje v podstate rovnaké problémy ako posúdenie podľa nariadenia (EHS) č. 1191/69 (vrátane neexistencie jasne definovaných záväzkov služby vo verejnom záujme, objektívnych parametrov náhrady, o ktorých by sa rozhodlo vopred, oddelenia účtov atď.) Pokiaľ ide o pojem „primeraný zisk“, ktorý je vymedzený v prílohe k nariadeniu (ES) č. 1370/2007, talianske orgány považovali mieru návratnosti navrhovanú spoločnosťou Simet v pôvodnej správe za prehnanú, pretože náhrada sa stanovila ex post, čím sa odstránilo riziko nepredvídaných nákladov alebo strát.
(62)
Talianske orgány sa v plnej miere stotožnili s výsledkami menšinovej správy, ktorá dospela k záveru, že výšku náhrady nemožno vypočítať. Zároveň konštatovali, že väčšinová správa obsahovala určité faktické a metodologické chyby. Talianske orgány napríklad spochybnili vhodnosť metódy založenej na predpokladoch, ktorá sa v tejto správe použila na odhadnutie čistých prevádzkových nákladov údajných záväzkov služby vo verejnom záujme. Vyjadrili aj námietky v súvislosti s tým, že správa:
-
pri výpočte náhrady neobmedzuje sumu použitého kapitálu na kapitál použitý pri plnení záväzkov služby vo verejnom záujme, ale berie do úvahy všetok použitý kapitál, teda že kapitál použitý na iné obchodné činnosti spoločnosti, ako sú cestovné kancelárie, medzinárodné služby alebo prenájom autobusov s vodičom, nie je z týchto výpočtov vylúčený,
-
zahŕňa rizikovú prémiu vyššiu ako 100 bázických bodov pri stanovení požadovanej kapitálovej návratnosti, čo sa na účely výpočtu náhrady ex post nejaví ako vhodné a
-
neobsahuje správny výpočet úroku, pretože sumy náhrady sa nevyplatili v rokoch, pre ktoré boli stanovené. Odborníci vymenovaní Štátnou radou použili úroky zo zákona pri sumách, ktorých hodnota sa v roku 2012 úplne zmenila, teda nie z pôvodných súm, ako by bolo vhodné.
5. PRIPOMIENKY TRETÍCH STRÁN
(63)
Jedinou treťou stranou, ktorá predložila pripomienky v reakcii na rozhodnutie o začatí konania, bola spoločnosť Simet, potenciálny príjemca notifikovaného opatrenia. Spoločnosť Simet v rámci svojich pripomienok nesúhlasila s predbežnými pozíciami Komisie v rozhodnutí o začatí konania.
(64)
Spoločnosť Simet na podporu svojho tvrdenia, že záväzky jej boli uložené, predložila koncesie, ktoré sa jej udelili pre trasy, ktorých sa týkali súdne konania. Požiadavky uvedené v týchto koncesiách sa podľa spoločnosti Simet okrem iného týkali cestovného, nemennosti cestovného poriadku, zastávok, frekvencie a načasovania služby. Obsahovali aj podmienky regulácie prepravy batožiny cestujúcich a bezplatný prevoz bežných listových zásielok pre poštovú službu a inej pošty za poplatok určený v ustanoveniach, ktoré sa týkajú tohto prevozu. Spoločnosť musela podľa týchto koncesií nahlasovať aj všetky prerušenia, nehody a zmeny služby. Koncesie obsahovali aj záväzky vydávať cestovné lístky na prepravu osôb, batožiny a poľnohospodárskych balíkov a päť rokov uchovávať príslušné záznamy. Spoločnosť Simet takisto musela vopred získať povolenie od ministerských provinčných úradov pre motorové vozidlá v súvislosti s typom a vlastnosťami autobusov používaných na poskytovanie služieb, ktorých sa týkajú koncesie, ako aj na poskytovanie iných služieb.
(65)
Spoločnosť Simet ďalej predložila dokumenty, ktorými, ako tvrdí, ministerstvo úplne alebo čiastočne zamietlo zmeny podrobností služieb, ktoré poskytovala. Za skúmané obdobie spoločnosť Simet predložila (čiastočné) zamietnutia týkajúce sa (22):
-
žiadostí o prevádzkovanie nových zastávok okrem tých, ktoré sú súčasťou jej existujúcich služieb pravidelnej dopravy na trasách Rossano - Neapol (1992), Cariati - Miláno (1995), Cosenza - Florencia (1999), Cosenza - Florencia a Cosenza - Pisa (2000) a San Giovanni - Miláno (2003),
-
žiadosti o povolenie poskytovať nové služby pravidelnej dopravy na trase Cosenza - Neapol (2000).
(66)
Spoločnosť Simet sa domnieva, že tieto zamietnutia potvrdzujú jednostrannú povahu uloženia záväzkov služby vo verejnom záujme talianskymi orgánmi. Spoločnosť Simet ďalej tvrdí, že orgány neumožnili „optimalizáciu“ dopravných spojení prostredníctvom rozšírenia a diverzifikácie ponuky. Dopravné spojenia boli v podstate „zmrazené“, takže zostali zviazané s rozhodnutiami ministerstva, hoci oficiálne sa klasifikovali ako „obchodná činnosť“.
(67)
Spoločnosť Simet nesúhlasí s tvrdením v odôvodnení 16 rozhodnutia o začatí konania, že cestovné, ktoré navrhla spoločnosť, sa zohľadnilo v každoročných špecifikáciách koncesie. Cestovné na diaľkových trasách muselo byť pôvodne podobné ako cestovné v železničnej doprave druhej triedy. Toto tvrdenie sa podporuje oznámením ministerstva z 19. decembra 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), v ktorom sa uvádza: „keďže mnoho spoločností s koncesiami na služby verejnej autobusovej dopravy sa zasadzovalo o zvýšenie cestovného; keďže v poslednom čase neboli vydané nijaké všeobecné smernice o cestovnom, do prijatia nových smerníc […] môžu [regionálne úrady] priamo povoliť držiteľom koncesií zvýšiť cestovné za služby, ktoré poskytujú tak, aby zodpovedalo cenovej úrovni štátnej železničnej spoločnosti Ferrovie dello Stato (FS) pre železničnú dopravu druhej triedy plus ‚expresný‘ príplatok, ak sa služby poskytujú na diaľniciach [ako v predmetnom prípade]; …cestovné sa, samozrejme, nesmie zvýšiť v prípadoch, keď sa už používa uvedená úroveň cestovného.“ Tieto kroky podľa spoločnosti Simet preukazujú, že nebolo povolené stanoviť vyššie cestovné ako v železničnej doprave druhej triedy (teda najnižšie cestovné, ktoré účtuje spoločnosť Ferrovie dello Stato). Spoločnosti sa v dôsledku toho zabránilo získať vyššie príjmy zo svojej činnosti vzhľadom na záujem štátu primárne uspokojiť verejné potreby a účely.
(68)
V obežníku ministerstva č. A/7302 z 3. júla 1992 sa stanovuje, že v príslušnom roku sa cestovné pre autobusové linky, za ktoré zodpovedá štát, má zvýšiť o 6,1 %. Tento obežník, ktorým ministerstvo povolilo len také zvýšenie cestovného, ktoré by zodpovedalo hodnotám ISTAT, podľa spoločnosti Simet potvrdzuje, že spoločnosť nemohla z vlastnej iniciatívy účtovať cestovné, aké považovala za primerané. Spoločnosť Simet ďalej konštatuje, že v ministerskom obežníku č. 3/02 z 5. apríla 2002, v ktorom sa stanovuje spôsob prevodu cestovného z lír na eurá, sa (v bode 2) uvádza, že predmetné cestovné predstavuje „regulované cestovné a ceny“.
(69)
A napokon v koncesiách vydaných ministerstvom sa uvádza, že cestovné sa „stanovuje“(stabilita), teda jednoznačne pevne stanovené štátnou správou. Keďže nejde o jednoduché „povolenie“, ale o „koncesiu“, v príslušných špecifikáciách sa výslovne uvádza, že poskytovanie služieb sa „riadi stanovenými doložkami a doložkami, ktoré sa môžu následne stanoviť,“ a že „štátna správa môže koncesiu kedykoľvek zrušiť a prevádzkovateľ proti tomu nemôže nijako namietať“. V bode 6 všetkých špecifikácií koncesie sa jasne uvádza, že časové harmonogramy a cestovné musí schváliť ministerský provinčný úrad pre motorové vozidlá. Spoločnosť Simet tvrdí, že keďže pevne stanovené cestovné znemožňuje akúkoľvek pružnosť v poskytovaní služieb, ktoré môže ponúknuť používateľom, nemohla reagovať na požiadavky trhu ani na svoje potreby podľa vlastného uváženia.
(70)
Spoločnosť Simet tvrdí, že povinnosťou vyberať cestovné, ktoré jej bolo uložené, sa jej znemožnilo uplatňovať cenové politiky, ktoré by bežne uplatňoval podnik na modernom, voľnom a konkurenčnom trhu. Spoločnosť Simet na jednej strane zdôrazňuje, že úroveň cestovného, ktoré jej uložilo ministerstvo (zodpovedajúce cestovnému v železničnej doprave druhej triedy, ktoré vyberá spoločnosť Ferrovie dello Stato), bola taká nízka, že spoločnosť nedokázala pokryť náklady na poskytovanie služieb autobusovej dopravy. Na druhej strane tieto opatrenia umožnili štátu poskytovať neodôvodnenú podporu svojej železničnej spoločnosti Ferrovie dello Stato, pretože držiteľom koncesií v medziregionálnej autobusovej doprave, napríklad spoločnosti Simet, sa znemožnilo stanoviť nižšie cestovné ako to, ktoré účtuje železničná spoločnosť za cestovné lístky v druhej triede s prirážkou za expresný vlak. Spoločnosť Ferrovie dello Stato bola ďalej zvýhodnená tým, že spoločnosti Simet a ďalším spoločnostiam, ktoré poskytujú podobné služby, sa odmietlo poskytnutie dotácií.
(71)
Vzhľadom na tieto skutočnosti sa spoločnosť Simet domnieva, že koncesie vydané ministerstvom a následné rozhodnutia o zamietnutí žiadostí o zmeny trás sú dôkazom, že tieto koncesie spĺňajú kritériá zmluvy o poskytnutí služby v zmysle článku 14 nariadenia (EHS) č. 1191/69, pretože z nich vyplývajú záväzky týkajúce sa trás, zastávok, cestovného, bezplatného prevozu bežných listových zásielok pre poštovú službu a inej pošty za poplatok určený v ustanoveniach, ktoré sa týkajú tohto prevozu.
(72)
Dokonca aj za predpokladu, že nariadenie (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držiteľom koncesií na medziregionálnu dopravu nijaké právo na náhradu, ako tvrdí ministerstvo, spoločnosť Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizáciu služby, takže štátna správa by nemohla podniku uložiť nijaké záväzky, najmä pokiaľ ide o cestovné. Spoločnosť Simet sa preto domnieva, že ministerstvo konalo v rozpore so zákonom a že podľa vnútroštátnych právnych predpisov (t. j. článku 35 legislatívneho dekrétu č. 80/1998, ktorý uplatnila Štátna rada), má nárok na náhradu škôd.
(73)
Podľa spoločnosti Simet tu nejde o prípad, na ktorý sa vzťahuje nariadenie (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škôd. Spoločnosť Simet konštatuje, že rozsudkom 1405/2010 sa uznal jej nárok podľa článku 35 legislatívneho dekrétu č. 80/1998 na náhradu škôd spôsobených nezákonnými rozhodnutiami ministerstva, ktoré odmietlo zrušiť záväzky služby vo verejnom záujme uložené spoločnosti Simet. Tieto rozhodnutia, ktoré boli v rozpore s právom na slobodu podnikania zakotveným v článku 41 talianskej ústavy, pretože spoločnosti spôsobili významnú stratu pri vykonávaní obchodnej činnosti, sa teda musia považovať za nezákonné, pričom spoločnosť má nárok na preplatenie vzniknutých strát. Štátna rad uznala, že ministerstvo spôsobilo spoločnosti Simet neodôvodnenú škodu tým, že jej uložilo záväzok služby vo verejnom záujme v rozpore s jej právom poskytovať dopravné služby slobodne a nezávisle.
(74)
Ak sa však vychádza z predpokladu, že nariadenie (EHS) č. 1191/69 v znení neskorších zmien umožňovalo štátnej správe uložiť záväzky služby vo verejnom záujme na účely uspokojenia potrieb regiónu, spoločnosť Simet sa domnieva, že ministerstvo bolo povinné vyplatiť náhradu za tieto záväzky. Podľa spoločnosti Simet nariadenie (EHS) č. 1191/69 umožňuje uloženie záväzkov služby vo verejnom záujme „s cieľom uspokojenia dopravných potrieb regiónu“, a nie „v regióne“ (článok 1 ods. 2).
6. PRIPOMIENKY TALIANSKA K PRIPOMIENKAM TRETÍCH STRÁN
(75)
Talianske orgány vo svojich pripomienkach k pripomienkam tretích strán zopakovali svoju pozíciu, že neexistovali nijaké záväzky služby vo verejnom záujme v zmysle nariadenia (EHS) č. 1191/69 alebo nariadenia (ES) č. 1370/2007 a že sa nemala vyplatiť nijaká náhrada.
(76)
Na podporu svojej pozície talianske orgány bližšie vysvetlili systém, ktorým sa riadilo poskytovanie služieb pravidelnej osobnej autobusovej dopravy podľa zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v skúmanom období). Regulačný rámec pre služby pravidelnej dopravy, za ktoré zodpovedá štát (známe aj ako „bežné služby pravidelnej autobusovej dopravy“) sa podľa tohto zákona uplatňoval nasledovne:
i)
Služba sa poskytovala na základe systému koncesií.
ii)
Koncesie sa udeľovali na základe žiadosti podnikov.
iii)
Zákon nestanovoval nijaké výberové konania na udelenie koncesií a také konania sa ani neuskutočnili.
iv)
Koncesie mohli byť podľa zákona dočasné alebo trvalé, o čom výlučne rozhodovalo ministerstvo podľa vlastného uváženia. Ministerstvo sa nemenne rozhodlo udeliť všetkým podnikom dočasné koncesie. Koncesie teda trvali jeden rok a podniky (vrátane spoločnosti Simet) každý rok žiadali o obnovenie koncesie.
v)
Koncesie dávali poskytovateľom výlučné právo poskytovať služby na trase vymedzenej v špecifikácii koncesie.
vi)
Držitelia koncesií boli uprednostňovaní na základe obsluhovaných spádových oblastí, ktoré boli vymedzené na základe kritéria „finitimità“, teda blízkosti autobusovej trasy a hospodárskeho a funkčného prepojenia (články 5 a 6 zákona č. 1822/39).
vii)
Prioritu mali aj existujúce služby. Inými slovami, z dôvodu nákladovej efektívnosti sa považovalo za výhodnejšie prispôsobiť existujúce služby ako vytvárať nové služby.
viii)
Navyše, vždy keď bolo potrebné vydať koncesiu na nové služby, uplatnilo sa kritérium počtu obyvateľov v spádovej oblasti v pomere k celkovej dĺžke nových autobusových trás. Pre služby s celkovou dĺžkou do 500 km sa za dostatočný považoval počet aspoň 300 000 obyvateľov. V prípade dlhších autobusových trás sa uplatnilo úmerné kritérium (24).
(77)
Ministerstvo teda vždy, keď podnik predložil žiadosť o zmenu existujúcej služby alebo o udelenie koncesie na nové služby, muselo pri svojom rozhodnutí vychádzať z tohto právneho rámca.
(78)
Pokiaľ ide o úplné alebo čiastočné zamietnutia zmien požadovaných spoločnosťou Simet v súvislosti s poskytovanými službami zo strany ministerstva, talianske orgány konštatovali, že tieto zamietnutia sa týkali výlučne systému riadeného zákonom č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo súhlasiť s udelením nových koncesií na poskytovanie nových služieb ani s rozšírením rozsahu existujúcich koncesií (prijatím nových zastávok) v prípadoch, keby to zasahovalo do práv iných poskytovateľov služieb pravidelnej dopravy, ako je to vymedzené v zákone. Ministerstvo zároveň prijalo zmeny, ktoré neboli v rozpore so zásadami stanovenými v zákone č. 1822/39 (25).
(79)
Talianske orgány síce uznávajú, že spoločnosť Simet v mnohých prípadoch nedostala povolenie poskytovať nové služby alebo pridať ďalšie zastávky v rámci existujúcich služieb, ale tvrdia, že žiadosti a pripojené dokumenty spoločnosti Simet neobsahujú dôkazy o oficiálnych žiadostiach o zmenu podrobností poskytovaných služieb, ktoré boli uvedené v existujúcich špecifikáciách koncesie, ani následné zamietnutia. Ministerstvo v každom prípade nikdy nezamietlo žiadosť spoločnosti Simet o odstránenie zastávok v riedko obývaných oblastiach ani o zmenu časových harmonogramov.
(80)
Pokiaľ ide o doložky špecifikácií koncesií o doprave poštových zásielok, talianske orgány tvrdia, že spoločnosť Simet neposkytla nijaké dôkazy dokumentujúce služby, ktoré reálne poskytovala, ani príslušné čisté náklady. Talianske orgány ďalej konštatovali, že spoločnosť Simet nepredložila nijaký zdokumentovaný dôkaz o tom, že ministerstvo zamietlo jej žiadosti o zmenu cestovného. Spoločnosť Simet navyše nikdy nepožiadala o povolenie znížiť cestovné.
(81)
Čo sa týka oznámenia ministerstva dopravy z 19. decembra 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského obežníka č. A/66 z 10. januára 1989 (vydaného ministerským provinčným úradom pre motorové vozidlá v Catanzare), podľa talianskych orgánov tieto dokumenty umožnili poskytovateľom pravidelnej dopravy zosúladiť cestovné s cestovným spoločnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatrenie treba chápať ako súčasť všeobecnejšej vnútroštátnej dopravnej politiky a cenovej politiky. To isté platí o liste od provinčného úradu v Catanzare č. 7302 z 3. júla 1992 (na ktorý sa odvolávala aj spoločnosť Simet), ktorého cieľom bolo umožniť poskytovateľom služby pravidelnej autobusovej dopravy zvýšiť cestovné až o 6,1 % v súlade s infláciou, čím sa vykonal obežník č. 801/92 (26). V tomto liste sa tiež zdôrazňuje, že podniky môžu uplatňovať odlišný systém cestovného, ak v tejto súvislosti podajú osobitnú žiadosť. Talianske orgány konštatujú, že spoločnosť Simet takú žiadosť nikdy nepredložila. Ministerské oznámenie z roku 1988 ani list ministerstva z roku 1992 v nijakom prípade nepredstavovali zamietnutie akejkoľvek žiadosti spoločnosti Simet o ukončenie záväzku služby vo verejnom záujme v súvislosti s cestovným.
(82)
Talianske orgány nesúhlasia ani s tvrdením spoločnosti Simet, že bod 2 obežníka č. 3/02 z 5. apríla 2002 je dôkazom, že cestovné v rámci služieb pravidelnej dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento obežník obsahoval len pokyny na prevod cestovného z lír na eurá. To, že cestovné v pravidelnej diaľkovej doprave sa uvádzalo ako „regulované“ cestovné, neznamená, že ho nestanovovali poskytovatelia. Skôr to znamená, že toto cestovné sa stanovilo vopred v záujme transparentnosti a informovanosti cestujúcich a následne ho schválili príslušné ministerské útvary. Keďže táto služba predstavuje službu pravidelnej všeobecnej dopravy, podrobnosti poskytovanej služby, ako sú trasy, autobusové zastávky, časové harmonogramy a cestovné, musia byť na rozdiel od príležitostných služieb vopred známe. Rovnaká zásada platí podľa talianskych orgánov pre regulované služby aj na úrovni Únie, na ktoré sa vzťahuje nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podľa ktorého je cestovné neoddeliteľnou súčasťou povolení pre služby pravidelnej dopravy (článok 6 ods. 2 tohto nariadenia). Vzhľadom na tieto požiadavky na predbežné plánovanie talianske orgány spochybnili aj výklad spoločnosti Simet, pokiaľ ide o bod 6 špecifikácií koncesie (28), pretože v žiadosti spoločnosti Simet aj v špecifikáciách koncesie ministerstva sa hovorilo o vopred stanovených časových harmonogramoch a cestovnom pre služby pravidelnej dopravy.
(83)
Pokiaľ ide o výšku požadovanej náhrady, spoločnosť Simet žiadala len „náhradu … do výšky dlžnej sumy“. Podľa talianskych orgánov sú výpočty nákladov, ktoré za príslušné obdobie uskutočnila spoločnosť Simet, všeobecné, pretože sa týkajú celej jej obchodnej činnosti. Sú aj objektívne chybné a nevychádzajú zo spoľahlivých údajov vzhľadom na neexistenciu oddelenia účtov počas väčšiny skúmaného obdobia.
(84)
Talianske orgány považujú za úplne nepodstatné, či v predmetnom prípade ide o priznanie náhrady za službu vo verejnom záujme (teda o priame uplatnenie nariadenia (EHS) č. 1191/69), alebo o priznanie náhrady škôd. Aj za predpokladu, že Štátna rada mala v úmysle uznať nárok spoločnosti Simet na náhradu škôd, čo podľa talianskych orgánov nie je logický ani zjavný záver vyplývajúci zo znenia rozsudku 1405/2010 (29), akékoľvek vzniknuté škody mohli vzniknúť len plnením záväzkov služby vo verejnom záujme. Talianske orgány trvajú na tom, že spoločnosti Simet nikdy neboli uložené takéto záväzky.
(85)
Talianske orgány napokon nesúhlasia s tým, že článok 41 talianskej ústavy vyžaduje náhradu škôd. Prepravu cestujúcich v pravidelnej medziregionálnej autobusovej doprave nemožno považovať za úplne liberalizovanú jednoduchým a priamym uplatnením článku 41 talianskej ústavy, pretože v prvom rade podlieha systému koncesií (regulovanému zákonom č. 1822/39 a prezidentským dekrétom č. 369/94) a následne systému povolení (regulovanému legislatívnym dekrétom č. 285/05).
7. POSÚDENIE POMOCI
7.1. EXISTENCIA POMOCI
(86)
Podľa článku 107 ods. 1 zmluvy „pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi“.
(87)
Na to, aby sa opatrenie pomoci mohlo považovať za štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1, musí spĺňať všetky tieto podmienky:
-
musí byť poskytnuté štátom alebo zo štátnych zdrojov,
-
musí poskytovať selektívnu výhodu tým, že zvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru,
-
musí narúšať hospodársku súťaž alebo hroziť jej narušením,
-
musí ovplyvňovať obchod medzi členskými štátmi.
(88)
Komisia preskúma, či boli v tomto prípade splnené všetky tieto podmienky.
7.1.1. Štátne zdroje a ich pripísateľnosť
(89)
Komisia konštatuje, že na základe rozsudkov Štátnej rady musí ministerstvo vyplatiť spoločnosti Simet náhradu za poskytovanie služieb medziregionálnej autobusovej dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za ktoré zodpovedá štát. Zdroje, z ktorých by sa táto náhrada zaplatila, sú zdrojmi ministerstva, a teda predstavujú štátne zdroje. Rozhodnutie vyplatiť túto náhradu, ktoré prijal súd, možno pripísať štátu.
7.1.2. Selektívna hospodárska výhoda
(90)
Komisia predovšetkým konštatuje, že spoločnosť Simet vykonáva hospodársku činnosť, konkrétne prepravu cestujúcich za odmenu. Spoločnosť Simet sa preto musí považovať za „podnik“ v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy.
(91)
Poskytnutie opatrenia by sa takisto malo považovať za selektívne, pretože zvýhodňuje len spoločnosť Simet.
(92)
Pokiaľ ide o poskytnutie hospodárskej výhody, z rozsudku vo veci Altmark vyplýva, že náhrada priznaná štátom alebo zo štátnych zdrojov podnikom v súvislosti so záväzkami služby vo verejnom záujme, ktoré im boli uložené, neposkytuje predmetným podnikom takúto výhodu, takže nepredstavuje pomoc v zmysle článku 107 ods. 1, ak boli splnené tieto štyri podmienky (30):
-
po prvé prijímajúci podnik musí byť skutočne povinný plniť záväzky služby vo verejnom záujme a tieto záväzky musia byť jasne definované,
-
po druhé parametre, na základe ktorých sa náhrada vypočíta, musia byť stanovené vopred objektívnym a transparentným spôsobom,
-
po tretie náhrada nesmie prekročiť sumu, ktorá je potrebná na pokrytie všetkých nákladov alebo ich časti, ktoré vznikli pri plnení záväzkov služby vo verejnom záujme, pričom sa berú do úvahy príslušné príjmy a primeraný zisk pri plnení týchto záväzkov, a
-
po štvrté ak podnik, ktorý má byť poverený plnením záväzkov služby vo verejnom záujme, nebol vybraný v postupe verejného obstarávania, výška potrebnej náhrady sa musela stanoviť na základe analýzy nákladov, ktoré by pri plnení týchto záväzkov vznikli priemernému dobre spravovanému podniku primerane vybavenému dopravnými prostriedkami tak, aby bol schopný plniť príslušné požiadavky služby vo verejnom záujme, pričom sa berú do úvahy príslušné príjmy a primeraný zisk pri plnení týchto záväzkov.
(93)
Pokiaľ ide o druhú podmienku, parametre, ktoré slúžia ako základ pre výpočet náhrady, musia byť stanovené vopred objektívnym a transparentným spôsobom, aby sa zabezpečilo, že neposkytujú prijímajúcemu podniku hospodársku výhodu oproti jeho konkurentom. Nutnosť stanoviť parametre náhrady vopred však neznamená, že náhrada sa musí vypočítať podľa konkrétneho vzorca. Podstatné je to, aby bolo od začiatku jasné, ako sa bude výška náhrady stanovovať.
(94)
V tomto prípade spoločnosť Simet nepredložila nijaké dôkazy o tom, že parametre náhrady za poskytovanie predmetných služieb v skúmanom období boli stanovené vopred objektívnym a transparentným spôsobom. Naopak, v špecifikáciách koncesie, na základe ktorých chce spoločnosť Simet preukázať, že sa jej uložil záväzok služby vo verejnom záujme, sa uvádza, že poskytovanie služieb nedáva spoločnosti nijaké právo na dotácie ani náhradu akéhokoľvek druhu a že spoločnosť bude službu poskytovať v plnej miere na vlastné riziko. Práve z tohto dôvodu Štátna rada vo svojom rozsudku 1405/2010 nariadila, aby sa náhrada vypočítala na základe spoľahlivých údajov z účtovníctva spoločnosti. Pri neexistencii vopred stanovených parametrov náhrady sú všetky takéto výpočty nevyhnutne založené výlučne na ex post odhadoch čistých nákladov na poskytovanie predmetných služieb pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy. Platí to pre výpočty v pôvodnej správe aj vo väčšinovej správe. V tomto prípade teda nebola splnená druhá podmienka rozsudku vo veci Altmark.
(95)
Na to, aby bolo možné vylúčiť prítomnosť hospodárskej výhody v prípade priznania náhrady podnikom v súvislosti so záväzkami služby vo verejnom záujme, ktoré sa im uložili, rozsudok vo veci Altmark vyžaduje, aby boli splnené všetky štyri podmienky. Komisia teda nemá dôvod skúmať, či boli v tomto prípade splnené ostatné tri podmienky. Vyplatenie náhrady spoločnosti Simet za poskytovanie služieb medziregionálnej autobusovej dopravy v období 1987 - 2003 teda predstavuje poskytnutie selektívnej hospodárskej výhody tomuto podniku.
7.1.3. Narušenie hospodárskej súťaže a vplyv na obchod medzi členskými štátmi
(96)
Pokiaľ ide o tieto dve kritériá, je potrebné overiť, či je pravdepodobné, že notifikované opatrenie naruší hospodársku súťaž v takej miere, že to ovplyvní obchod medzi členskými štátmi.
(97)
Ako sa uvádza v rozsudku vo veci Altmark (31), od roku 1995 viacero členských štátov otvorilo niektoré trhy v oblasti dopravy konkurencii podnikov so sídlom v iných členských štátoch. Niekoľko podnikov tak už ponúka svoje služby mestskej, prímestskej alebo regionálnej dopravy v iných členských štátoch, ako je štát ich pôvodu. Tento trend je ešte výraznejší v prípade služieb pravidelnej medziregionálnej dopravy, ktoré poskytuje aj spoločnosť Simet. Akákoľvek náhrada priznaná spoločnosti Simet by sa preto mala považovať za opatrenie, ktoré môže narúšať hospodársku súťaž v oblasti medziregionálnej autobusovej dopravy a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi do tej miery, v akej negatívne ovplyvňuje schopnosť dopravných podnikov so sídlom v iných členských štátoch ponúkať služby v Taliansku a v akej posilňuje postavenie spoločnosti Simet na trhu.
(98)
Komisia takisto konštatuje, že spoločnosť Simet pôsobí aj na iných trhoch, napríklad na trhu so službami medzinárodnej dopravy, cestovného ruchu a prenájmu autobusov, takže na týchto trhoch v rámci Únie jednoznačne konkuruje iným spoločnostiam. Každá náhrada priznaná spoločnosti Simet by nevyhnutne narušila aj hospodársku súťaž a ovplyvnila obchod medzi členskými štátmi na týchto trhoch.
(99)
Komisia sa preto domnieva, že notifikované opatrenie môže narúšať hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
7.1.4. Záver
(100)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že notifikované opatrenie predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy.
7.2. VÝNIMKA Z POVINNOSTI NOTIFIKÁCIE PODĽA NARIADENIA (EHS) Č. 1191/69
(101)
Podľa odôvodnenia Štátnej rady spoločnosť Simet získala právo na náhradu za poskytovanie predmetných dopravných služieb v časovom bode, keď tieto služby poskytovala. Na to, aby toto odôvodnenie platilo, by sa platby náhrady museli vyňať z povinného postupu notifikácie podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69. V opačnom prípade by opomenutie notifikácie tejto náhrady znamenalo, že náhrada je nezákonná, pretože by bola v rozpore s ustanoveniami zmluvy o štátnej pomoci.
(102)
Podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69 je totiž náhrada vyplatená v súlade s týmto nariadením vyňatá z predbežného informačného postupu stanoveného v článku 108 ods. 3 zmluvy, a teda sa na ňu nevzťahuje povinnosť predbežnej notifikácie. Z rozsudku vo veci Combus vyplýva, že pojem „náhrada za službu vo verejnom záujme“ v zmysle tohto ustanovenia sa musí vykladať veľmi reštriktívne (32). Výnimka z notifikácie podľa článku 17 ods. 2 sa týka len náhrady za záväzky služby vo verejnom záujme, ktoré sa jednostranne uložili podniku podľa článku 2 tohto nariadenia a ktoré sa vypočítajú použitím metódy opísanej v článkoch 10 až 13 tohto nariadenia (spoločný postup pri náhrade), a nie zmlúv o službách vo verejnom záujme definovaných v článku 14. Náhrada vyplatená na základe zmluvy o službe vo verejnom záujme definovanej v článku 14 nariadenia (EHS) č. 1191/69, ktorá predstavuje štátnu pomoc, sa musí vopred notifikovať Komisii. Ak sa to nestane, táto náhrada sa bude považovať za nezákonne poskytnutú pomoc.
(103)
Odpoveď na otázku, či článok 17 ods. 2 v tomto prípade skutočne oslobodil talianske orgány od povinnosti predbežnej notifikácie, teda závisí po prvé od toho, či talianske orgány skutočne jednostranne uložili spoločnosti Simet záväzok služby vo verejnom záujme, a po druhé od toho, či náhrada vyplatená v súvislosti s týmto záväzkom je v súlade s nariadením (EHS) č. 1191/69. Komisia postupne preskúma obe otázky.
7.2.1. Uložili talianske orgány spoločnosti Simet jednostranne záväzok služby vo verejnom záujme?
(104)
Podľa spoločnosti Simet (33) možno jednostranné uloženie záväzku služby vo verejnom záujme vyvodiť z podrobností služieb, ktoré mala poskytovať, uvedených v špecifikáciách koncesie vydaných pre každú jednotlivú trasu pravidelnej medziregionálnej autobusovej dopravy, z pevného stanovenia cestovného ministerstvom a z toho, že ministerstvo odmietlo prijať zmeny existujúcich služieb alebo udeliť koncesie pre nové služby.
(105)
Komisia sa však na základe informácií, ktoré dostala, domnieva, že spoločnosť Simet presvedčivo nepreukázala, že talianske orgány jej jednostranne uložili záväzok služby vo verejnom záujme.
(106)
Po prvé iniciatíva spoločnosti Simet v súvislosti so žiadosťami o obnovu špecifikácií koncesie za všetkých šestnásť rokoch počas skúmaného obdobia je nezlučiteľná s jednostranným uložením záväzku služby vo verejnom záujme. Účelom týchto špecifikácií bolo udeliť spoločnosti Simet výlučné právo na poskytovanie príslušných služieb počas skúmaného obdobia. Spoločnosť Simet opakovane žiadala o predĺženie týchto práv napriek tomu, že v každej z týchto špecifikácií sa stanovovalo, že na poskytovanie služby sa nevzťahuje náhrada a že spoločnosť poskytuje službu v plnej miere na vlastné riziko.
(107)
Po druhé stanovenie cestovného, trás a frekvencie a načasovania služieb v týchto špecifikáciách nevyhnutne neznamená, že spoločnosti Simet sa na základe koncesií jednostranne uložili záväzky služby vo verejnom záujme. Vzhľadom na to, že poskytované služby sa týkali pravidelnej dopravy, bolo, naopak, nevyhnutné, aby sa v špecifikáciách koncesií, na základe ktorých získala spoločnosť Simet výlučné právo poskytovať tieto služby, vopred stanovili podrobnosti poskytovaných služieb. Nepredložili sa nijaké dôkazy o oficiálnych žiadostiach o zmenu týchto podrobností ani o následných zamietnutiach ministerstva. Spoločnosť Simet nepredložila ani dôkazy o tom, že talianske orgány jednostranne uložili tieto podrobnosti spoločnosti Simet, teda že ich nenavrhol samotný poskytovateľ výmenou za výlučné právo na poskytovanie služieb s následným schválením ministerstvom.
(108)
Po tretie pokiaľ ide o údajný záväzok týkajúci sa dopravy poštových zásielok, spoločnosť Simet nepredložila nijaké dokumenty, v ktorých by sa stanovovali reálne poskytnuté služby a príslušné čisté náklady. Spoločnosť Simet nepredložila ani dôkazy o tom, že niekedy spochybnila doložky špecifikácií koncesie v súvislosti s prepravou poštových zásielok. Mohlo by to znamenať buď to, že poskytovanie týchto služieb nebolo v rozpore s obchodnými záujmami spoločnosti, alebo to, že poskytovanie týchto služieb považovala za spravodlivú odmenu za výlučné právo na poskytovanie služieb medziregionálnej dopravy.
(109)
Po štvrté čo sa týka cestovného, ktoré mohla spoločnosť Simet účtovať cestujúcim za poskytované služby, talianske orgány síce uznávajú, že do roku 2001 skutočne platili vnútroštátne ustanovenia, ktoré stanovovali všeobecné zásady tvorby cien v oblasti autobusovej dopravy v rámci všeobecnejšej vnútroštátnej dopravnej politiky a cenovej politiky (34), ale poskytovatelia mohli predložiť osobitnú žiadosť o stanovenie iného cestovného. To je jasne vysvetlené v ministerskom liste, na ktorý sa spoločnosť Simet odvoláva (35). Komisia však konštatuje, že spoločnosť Simet neposkytla nijaké dôkazy o tom, že by talianskym orgánom niekedy predložila takúto žiadosť, ani o tom, že by ministerstvo niekedy v období 1987 - 2003 zamietlo akúkoľvek žiadosť o zmenu cestovného.
(110)
Skutočnosť, že cestovné v pravidelnej diaľkovej doprave „schvaľoval“ ministerský provinčný úrad pre motorové vozidlá (36), a odkaz na „regulované“ cestovné v obežníku č. 3/02 z 5. apríla 2002 (37) v rozpore s tvrdením spoločnosti Simet neznamenajú, že toto cestovné pôvodne nestanovili poskytovatelia. Tieto pojmy skôr znamenajú len to, že cestovné sa stanovilo vopred v záujme transparentnosti a informovanosti cestujúcich a následne ho schválili príslušné ministerské útvary.
(111)
Tieto opatrenia v nijakom prípade nepredstavujú „tarifný záväzok“ v zmysle článku 2 ods. 5 nariadenia (EHS) č. 1191/69, ktorý by podliehal spoločnému postupu pri náhrade. Tento postup je obmedzený na „akýkoľvek záväzok, uložený dopravným podnikom, uplatňovať najmä pre určité kategórie pasažierov, pre určité kategórie tovaru alebo po určitých trasách, sadzby stanovené alebo schválené štátnym orgánom, ktoré sú v protiklade s obchodnými záujmami podniku a ktoré vyplývajú z uloženia zvláštnych tarifných ustanovení alebo z odmietnutia ich úpravy“. Definícia tarifných záväzkov „sa [nevzťahuje] na záväzky vyplývajúce zo všeobecných opatrení cenovej politiky, týkajúce sa hospodárstva ako celku alebo opatrení, ktoré sa urobili so zreteľom na organizáciu dopravného trhu alebo jeho časti“.
(112)
A napokon čo sa týka zamietnutí žiadostí predložených spoločnosťou Simet zo strany ministerstva, Komisia konštatuje, že išlo o žiadosti o rozšírenie, ktoré sa netýkali zmien v spôsobe poskytovania existujúcich služieb. Rozšírenie služieb nebolo vždy možné vzhľadom na to, akým spôsobom zákon č. 1822/39 reguluje poskytovanie služieb pravidelnej osobnej dopravy. Koncesie na poskytovanie nových služieb alebo na rozšírenie rozsahu existujúcich služieb sa mohli udeľovať len v takom rozsahu, aby nenarúšali práva ostatných poskytovateľov služieb pravidelnej dopravy. Zamietnutia žiadostí o vytvorenie nových služieb alebo o rozšírenie existujúcich služieb boli preto dôsledkom vyvažovania záujmov rôznych hospodárskych subjektov, a nie uloženia záväzkov služby vo verejnom záujme, ako tvrdí spoločnosť Simet.
(113)
Spoločnosť Simet teda nepreukázala, že talianske orgány jej jednostranne uložili záväzok služby vo verejnom záujme.
7.2.2. Je náhrada vyplatená v súvislosti s týmto záväzkom v súlade s nariadením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každom prípade platí, že aj keby sa preukázalo, že v nejakej forme došlo k jednostrannému uloženiu záväzkov služby vo verejnom záujme, na to, aby sa náhrada za tieto služby mohla vyňať z predbežnej notifikácie podľa článku 17 ods. 2 tohto nariadenia, stále by musela byť v súlade so spoločným postupom pri náhrade (oddiel IV) podľa nariadenia (EHS) č. 1191/69. Komisia sa domnieva, že to tak v tomto prípade nie je.
(115)
Po prvé Komisia konštatuje, že v článku 10 nariadenia (EHS) č. 1191/69 sa okrem iného uvádza, že výška náhrady sa v prípade záväzku prevádzkovať alebo dopravovať musí rovnať rozdielu medzi znížením finančného bremena a znížením príjmov podniku, ak sa zruší celá alebo relevantná časť daného záväzku v uvažovanom období. Komisia ďalej konštatuje, že podľa rozsudku Súdneho dvora vo veci Antrop požiadavka stanovená v tomto ustanovení nie je splnená, ak „nie je možné stanoviť na základe istých údajov [z účtovníctva spoločnosti] rozdiel medzi nákladmi pripísateľnými časti [jej] činnosti v oblastiach, ktoré sú predmetom [jej] koncesie, a príslušným príjmom, a v dôsledku toho nie je možné vypočítať dodatočné náklady vyplývajúce z vykonania záväzkov služieb vo verejnom záujme [týmto podnikom]“ (38).
(116)
V nariadení (EHS) č. 1191/69 sa navyše v článku 1 ods. 5 písm. a) od 1. júla 1992 vyžaduje, aby dopravné podniky, ktoré nevykonávajú len služby podliehajúce ustanoveniam o záväzkoch služby vo verejnom záujme, ale zaoberajú sa aj inými činnosťami, vykonávali služby vo verejnom záujme v rámci samostatných divízií, ktoré musia spĺňať tieto podmienky: i) prevádzkové účty zodpovedajúce každej z týchto činností sú oddelené a pomer aktív patriacich ku každej činnosti sa určí v súlade s platnými pravidlami účtovníctva a ii) výdavky sa vyrovnajú z prevádzkových príjmov a platieb od štátnych orgánov bez akejkoľvek možnosti presunu z druhej oblasti činnosti podniku alebo do nej.
(117)
Spoločnosť Simet v tomto prípade nevykonala riadne oddelenie účtov pre rôzne služby, ktoré poskytovala do roku 2002. Spoľahlivosť nákladových účtov z hľadiska oddelenia účtov v rokoch 2002 a 2003 možno spochybniť, pretože neexistujú nijaké dôkazy o tom, že riadiace orgány spoločnosti využívali tieto nákladové účty na kontrolu jej činnosti. Článok 10 teda nebol splnený.
(118)
Po druhé spoločnosť Simet nepreukázala, že „hospodárske nevýhody [sa určili] berúc do úvahy dôsledky záväzku na činnosť celého podniku“ (článok 5 ods. 1 nariadenia (EHS) č. 1191/69), a nebola splnená ani požiadavka na pevné stanovenie výšky náhrady vopred (článok 13 nariadenia), ako sa vysvetľuje v oddiele 7.1.2.
(119)
A napokon obdobie náhrady uvedené v notifikovanom opatrení sa týka rokov 1987 až 2003. Spoločný postup pre náhradu však platil pre služby medziregionálnej autobusovej dopravy len do júla 1992 a potom ho nariadenie Rady (EHS) č. 1893/91 obmedzilo na „mestskú, prímestskú a regionálnu osobnú dopravu“ (39). Definíciu „regionálnej dopravy“ uvedenú v nariadení (EHS) č. 1191/69 („dopravné služby vykonávané s cieľom uspokojenia dopravných potrieb regiónu“) nemožno rozšíriť tak, aby sa týkala všetkých dopravných služieb, ktoré uspokojujú potreby obyvateľov daného regiónu, teda aj medziregionálnych trás. Pri takom širokom výklade by totiž nariadenie bolo do veľkej miery neúčinné, pretože členské štáty by v každom prípade mohli vylúčiť z rámca jeho pôsobnosti podniky, ktorých činnosť je obmedzená výlučne „na prevádzku mestskej, prímestskej alebo regionálnej dopravy“ (40).
(120)
Komisia preto dospela k záveru, že notifikované opatrenie nie je v súlade so spoločným postupom pri náhrade stanoveným v nariadení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3. Záver v súvislosti s vyňatím z notifikácie
(121)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že náhrada, ktorá podľa Štátnej rady náleží spoločnosti Simet za poskytovanie služieb medziregionálnej autobusovej dopravy v období 1987 - 2003, nebola vyňatá z povinnej predbežnej notifikácie podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69.
7.3. ZLUČITEĽNOSŤ POMOCI
(122)
Keďže sa nepreukázalo, že platby náhrady sú vyňaté z predbežnej notifikácie podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69, bude nutné preskúmať zlučiteľnosť týchto platieb s vnútorným trhom, pretože predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, ako sa vysvetľuje v oddiele 7.1.
(123)
Komisia sa domnieva, že posúdenie zlučiteľnosti notifikovaného opatrenia by sa malo vykonať v súlade s nariadením (ES) č. 1370/2007, ktoré nadobudlo účinnosť 3. decembra 2009 a ktorým sa zrušilo nariadenie (EHS) č. 1191/69, pretože tento právny predpis platí v čase prijímania tohto rozhodnutia (41). Komisia v tejto súvislosti konštatuje, že náhrada priznaná Štátnou radou spoločnosti Simet zatiaľ nebola vyplatená, takže dátum, keď by sa prejavili účinky plánovanej pomoci, zodpovedá dátumu, keď Komisia prijme rozhodnutie o zlučiteľnosti pomoci s vnútorným trhom (42). Navyše je sporné, či sa nárok na túto náhradu spoločnosti Simet neodvolateľne priznal už pred rozsudkom Rady štátu 1405/2010 z 9. marca 2010, ktorý účinne ukladá Talianskej republike povinnosť zaplatiť tomuto podniku. Ako sa vysvetľuje v odseku 94, v špecifikáciách koncesie, na základe ktorých chce spoločnosť Simet preukázať, že sa jej uložil záväzok služby vo verejnom záujme, sa uvádza, že poskytovanie služieb nedáva spoločnosti nijaké právo na dotácie ani náhradu akéhokoľvek druhu a že spoločnosť bude tieto služby poskytovať v plnej miere na vlastné riziko. Napokon treba zdôrazniť, že Štátna rada zatiaľ nerozhodla o výške náhrady, ktorá sa má zaplatiť spoločnosti Simet.
(124)
Nariadenie (ES) č. 1370/2007 sa týka zadávania zmlúv o službách vo verejnom záujme, ktoré sú definované v jeho článku 2 bode i), v oblasti služieb vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave. Podľa článku 9 ods. 1 tohto nariadenia „úhrada za poskytované služby vo verejnom záujme v osobnej doprave … vyplatená v súlade s týmto nariadením je zlučiteľná s [vnútorným] trhom. Táto úhrada je oslobodená od povinnosti predbežného oznámenia stanovenej v článku [108 ods. 3] zmluvy.“
(125)
Z dôvodov uvedených ďalej sa Komisia domnieva, že notifikovaná náhrada nie je v súlade s podmienkami nariadenia (ES) č. 1370/2007, takže ju nemožno považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom podľa článku 9 ods. 1 tohto nariadenia.
(126)
Komisia konkrétne konštatuje, že aj keby špecifikácie koncesie spĺňali požiadavky článku 2 bodu i) nariadenia (ES) č. 1370/07, pokiaľ ide o definíciu zmluvy o službe vo verejnom záujme, neboli splnené všetky ustanovenia článku 4 tohto nariadenia, ktoré stanovuje povinný obsah zmlúv o službe vo verejnom záujme a všeobecné pravidlá. V článku 4 ods. 1 písm. b) sa napríklad vyžaduje, aby sa parametre, na základe ktorých sa vypočítava náhrada, stanovili vopred objektívnym a transparentným spôsobom tak, aby nedošlo k nadmernej náhrade, kým v článkue 4 ods. 1 písm. c) a článku 4 ods. 2 sa vymedzuje spôsob stanovenia nákladov a príjmov. Ako Komisia vysvetlila v oddiele 7.1.2 v súvislosti s posúdením druhého kritéria podľa rozsudku vo veci Altmark, v špecifikáciách koncesie sa pri udelení koncesie stanovilo, že poskytovanie služieb nedáva spoločnosti Simet nijaké právo na dotáciu ani náhradu akéhokoľvek druhu a že spoločnosť poskytuje službu v plnej miere na vlastné riziko. Toto vylúčenie náhrady nevyhnutne znamená, že parametre náhrady sa nestanovili vopred, takže nebol splnený článok 4 nariadenia.
(127)
V článku 6 ods. 1 sa ďalej uvádza, že v prípade priamo zadaných zmlúv o službách vo verejnom záujme musí byť náhrada v súlade s ustanoveniami nariadenia (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveniami uvedenými v prílohe, čím sa zaistí, aby náhrada nesiahala za rámec toho, čo je nevyhnutné na plnenie záväzku služby vo verejnom záujme. Príloha okrem iného vyžaduje oddelenie účtov (bod 5) a stanovuje, ako sa určuje maximálna výška náhrady.
(128)
Ako sa uvádza v odseku 115, počas väčšiny obdobia, ktorého sa týka notifikované opatrenie (medzi rokmi 1987 a 2001), spoločnosť Simet nepoužívala riadne oddelené účty. Spochybniť možno aj spoľahlivosť nákladových účtov z rokov 2002 a 2003. Bez ohľadu na to, aká náhrada sa napokon prizná, preto nemožno preukázať, že táto náhrada nepresiahne sumu zodpovedajúcu čistým finančným dôsledkom, ktoré sú ekvivalentné celkovým dôsledkom, či už pozitívnym, alebo negatívnym, plnenia záväzku služby vo verejnom záujme na náklady a príjmy poskytovateľa služby vo verejnom záujme (bod 2 prílohy).
(129)
Vzhľadom na to, že parametre náhrady sa nestanovili vopred, sa navyše akékoľvek stanovenie nákladov musí nevyhnutne vykonať ex post na základe arbitrárnych predpokladov, čo je prípad pôvodnej správy aj väčšinovej správy. Komisia však nemôže prijať predpoklady uvedené vo väčšinovej správe, že jednotlivé služby, ktoré spoločnosť poskytuje, by mali v danom roku nevyhnutne predstavovať rovnaký podiel na príjmoch a nákladoch. Keďže výpočet ex post bude nevyhnutne viesť k úplnej náhrade nákladov vzniknutých pri poskytovaní služby, Komisia sa domnieva, že miera kapitálovej návratnosti, ktorá je vyššia ako príslušná swapová sadzba plus 100 bázických bodov použitá v pôvodnej aj vo väčšinovej správe, by sa za normálnych okolností nepovažovala za vhodnú referenčnú hodnotu na výpočet primeraného zisku.
(130)
Komisia sa preto domnieva, že náhrada nariadená Štátnou radou, ktorá sa nestanovuje v špecifikáciách koncesie, by bola vyplatená v rozpore s ustanoveniami nariadenia (ES) č. 1370/2007, a notifikované opatrenie teda nie je zlučiteľné s vnútorným trhom.
(131)
A napokon pokiaľ ide o tvrdenie spoločnosti Simet, že rozsudok Štátnej rady 1405/2010 sa netýka priznania náhrady za službu vo verejnom záujme na základe príslušného nariadenia Rady, ale predstavuje priznanie náhrady škôd súvisiacich s porušením nariadenia (EHS) č. 1191/69, ktoré vzniklo údajným jednostranným uložením záväzkov služby vo verejnom záujme podľa článku 1 ods. 3 a 5 tohto nariadenia, Komisia konštatuje, že hoci sa vo vykonávacej časti rozsudku 1405/2010 nevyskytuje nijaký odkaz na nariadenie (EHS) č. 1191/69, tento rozsudok priznáva spoločnosti Simet právo na získanie súm ako náhrady podľa článkov 6, 10 a 11 nariadenia (EHS) č. 1191/69. Túto náhradu musí stanoviť štátna správa na základe spoľahlivých údajov (43). Štátna rada navyše v rozsudku 1405/2010 sama zamietla žiadosť spoločnosti Simet o náhradu škôd, ktorú chápala ako náhradu pokrývajúcu reziduálne straty, ktorých sa netýkala priznaná náhrada, ako aj jej žiadosť o náhradu za neodôvodnené obohatenie, a to preto, lebo prijala hlavnú žiadosť o náhradu na základe nariadenia (EHS) č. 1191/69 (44). Štátna rada preto v bode 3.3 rozsudku uvádza: „V súčasnosti nemožno prijať nijaké žiadosti o náhradu škôd, ktoré predložil odvolateľ, pretože to, či existujú reziduálne škody, ktoré nie sú zahrnuté v posudzovanej sume a ktoré musí vypočítať a preukázať dotknutá spoločnosť, bude známe až vtedy, keď štátna správa stanoví príslušnú sumu.“
(132)
Komisia sa v každom prípade domnieva, že priznanie náhrady škôd v prospech spoločnosti Simet za údajné nezákonné uloženie záväzkov služby vo verejnom záujme talianskymi orgánmi, ktorá sa vypočítala na základe spoločného postupu pri náhrade stanoveného v nariadení (EHS) č. 1191/69, by bolo v rozpore s článkami 107 a 108 zmluvy. Je to preto, lebo priznanie tejto náhrady by pre spoločnosť Simet malo rovnaký výsledok ako priznanie náhrady za službu vo verejnom záujme za skúmané obdobie, a to napriek tomu, že špecifikácie koncesie, ktorými sa riadia predmetné služby, neboli vyňaté z predbežnej notifikácie ani nespĺňali podstatné požiadavky nariadenia (EHS) č. 1191/69 alebo nariadenia (ES) č. 1370/2007, ako sa už preukázalo. Priznanie tejto náhrady by teda v podstate umožnilo obísť pravidlá štátnej pomoci a podmienky stanovené zákonodarcom Únie, na základe ktorých príslušné orgány, ktoré ukladajú alebo zadávajú záväzky služby vo verejnom záujme, nahrádzajú poskytovateľom služby vo verejnom záujme náklady, ktoré im vznikli pri plnení záväzkov služby vo verejnom záujme. A napokon, ako sa už uviedlo, špecifikácie koncesie, podľa ktorých spoločnosť Simet poskytovala dopravné služby, neumožňovali vyplatenie nijakej finančnej náhrady. Spoločnosť Simet súhlasila s poskytovaním služieb za podmienok stanovených v týchto koncesiách na vlastné riziko.
(133)
Komisia preto nemôže prijať tvrdenie spoločnosti Simet, že rozsudok Štátnej rady 1405/2010 predstavuje priznanie náhrady škôd súvisiacich s porušením nariadenia (EHS) č. 1191/69, a nie priznanie náhrady za službu vo verejnom záujme.
8. ZÁVER
(134)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že notifikované opatrenie predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy, ktorá nie je zlučiteľná s vnútorným trhom,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Vyplatenie náhrady spoločnosti Simet, ktoré notifikovali talianske orgány, predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej Únie. Pomoc nebola vyňatá z predbežnej notifikácie podľa článku 17 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1191/69.
Pomoc nie je zlučiteľná s vnútorným trhom, pretože neboli splnené podmienky nariadenia (ES) č. 1370/2007. Talianske orgány teda nemôžu túto pomoc vykonať.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Talianskej republike.
V Bruseli 2. októbra 2013