ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/456
ze dne 5. září 2014
o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků
(oznámeno pod číslem C(2014) 6207)
(Pouze bulharské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise C(2011) 4444 ze dne 29. června 2011 (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Komisi byla dne 17. července 2008 doručena stížnost od osoby, která si přála zůstat v anonymitě („první stěžovatel“); v této stížnosti se tvrdilo, že Bulharská republika poskytla podporu v souvislosti se směnou lesních pozemků v soukromém vlastnictví za veřejné lesní pozemky ve vlastnictví státu, přičemž na tuto směnu často navazovala změna určeného účelu užívání směněných pozemků z lesních pozemků na pozemky stavební. První stěžovatel předložil další informace dopisy ze dne 28. srpna 2008, 3. září 2008, 1. října 2008, 5. prosince 2008, 18. února 2010, 12. října 2010 a 26. ledna 2011.
(2)
Dne 27. ledna 2009 obdržela Komise další informace o napadených směnách od jisté třetí strany. Dne 14. května 2009 byla podána druhá stížnost ve věci těchto směn, přičemž další informace tento stěžovatel předložil dne 2. června 2009 a 8. června 2009. Dne 23. března 2010 předložila informace o těchto směnách Komisi další třetí strana.
(3)
Bulharské orgány předložily Komisi informace o napadených směnách dopisy ze dne 2. září 2008, 28. října 2008, 4. ledna 2010, 23. března 2010, 27. března 2010, 30. srpna 2010 a 14. února 2011. Během jednání, jež mezi útvary Komise a bulharskými orgány proběhla dne 22. února 2010, 12. října 2010 a 3. února 2011, poskytly bulharské orgány o těchto směnách další informace.
(4)
Dopisem ze dne 29. června 2011 sdělila Komise Bulharsku, že se rozhodla zahájit ve věci napadených směn řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření podaly připomínky.
(5)
Bulharské orgány podaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem, jenž byl doručen dne 29. září 2011.
(6)
Komise obdržela připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od následujících zúčastněných stran: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Živka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Javor Chajtov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Michailov a Elizabet Michailova (23) a od stěžovatele, který požádal, aby jeho totožnost nebyla zveřejněna (24).
(7)
Dopisy ze dne 1. září 2011, 5. října 2011, 25. listopadu 2011, 14. prosince 2011 a 3. dubna 2012 postoupila Komise tyto připomínky bulharským orgánům, které dostaly příležitost reagovat. Připomínky Bulharské republiky k připomínkám zúčastněných stran byly doručeny v dopisech ze dne 4. listopadu 2011, 15. prosince 2011, 12. ledna 2012 a 25. dubna 2012.
(8)
Bulharské orgány poskytly další informace o napadených směnách dopisem ze dne 2. prosince 2011 a během jednání s útvary Komise dne 9. prosince 2011.
(9)
Dopisem ze dne 9. února 2012 požádala Komise prvního stěžovatele o další upřesnění ohledně jistých důkazů, které předložil.
(10)
Dne 3. dubna 2012 postoupila Komise bulharským orgánům další připomínky řady třetích stran (25). Připomínky Bulharské republiky k těmto připomínkám obdržela Komise ve dnech 25. dubna 2012 a 15. května 2012.
(11)
Dne 26. července 2012 požádala Komise bulharské orgány o další informace. Dne 17. srpna 2012 bulharské orgány požádaly o prodloužení lhůty na poskytnutí těchto informací a Komise jejich žádosti dne 31. srpna 2012 vyhověla. Bulharské orgány požadované informace předložily dne 19. září 2012.
(12)
Dne 3. října 2012 požádala Komise o další upřesnění jednu ze třetích stran, které podaly připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, společnost Elkabel AD, přičemž tato upřesnění byla poskytnuta dne 31. října 2012.
(13)
Dopisy ze dne 14. ledna 2013, 17. května 2013, 22. července 2013 a 22. října 2013 požádala Komise bulharské orgány o další informace, jež jí byly poskytnuty dne 4. a 5. února 2013, 25. června 2013 a 5. července 2013, 16. a 23. srpna 2013 a 19. listopadu 2013 a 20. prosince 2013. Část informací předložených v rámci posledního podání předložily bulharské orgány opětovně e-mailem dne 21. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. SMĚNY POZEMKŮ
(14)
V roce 1947 se po vyvlastnění státem veškeré lesní pozemky v Bulharsku staly veřejným majetkem. Tento stav trval do roku 2000, kdy byl zahájen proces navracení lesních pozemků do rukou předchozích soukromých vlastníků.
(15)
Změnou zákona o lesích (26), která nabyla účinnosti dne 22. února 2002, bylo umožněno směňovat nedávno privatizované lesní pozemky za státní veřejné lesní pozemky ze státního lesního fondu. Tato změna zákona o lesích platila do 27. ledna 2009 a vymezovala řád a podmínky, za kterých se tyto směny prováděly.
(16)
Pro účely těchto směn byly ceny lesních pozemků v rukou soukromých vlastníků i veřejných institucí stanoveny na základě zvláštního předpisu, a to nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů (dále jen „nařízení o základních cenách“) (27), které vstoupilo v platnost dne 18. listopadu 2003. Bulharské právo uplatněním nařízení o základních cenách odhadcům neumožňovalo se od cen stanovených pro lesní pozemky odchýlit.
(17)
Na základě tohoto nařízení se základní cena lesní parcely určí jako součet základní hodnoty pozemku a hodnoty porostu (rostlinných druhů na tomto pozemku vysazených).
(18)
Hodnota pozemku se určí na základě průměrné hodnoty pozemku podle kategorií pozemků, jež nabízejí stejné podmínky pro pěstování rostlin (podle přílohy 1 nařízení o základních cenách se přitom rozlišuje 150 typů lokalit). Tato hodnota se pak upraví opravným koeficientem, který zohledňuje umístění pozemku ve vztahu k místní a vnitrostátní infrastruktuře. Tento opravný koeficient (Km), který je stanoven v příloze 2 nařízení o základních cenách, se určí pomocí následujícího vzorce:
,
kde:
p
=
koeficient přímé vzdálenosti od komunikace s pevným povrchem (od 0,00 do 0,20)
s
=
koeficient přímé vzdálenosti od městské oblasti (od 0,00 do 0,25)
m
=
koeficient přímé vzdálenosti od moře (od 0,00 do 0,20)
g
=
koeficient vzdálenosti od některého z měst, který se vyjadřuje číslem zohledňujícím vzdálenost od daného města (nejkratší silniční vzdálenost mezi dotčenou parcelou a městem). Města jsou rozdělena do 6 skupin uvedených v tabulce 1:
Tabulka 1
Skupina 1
Sofie (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2
Ruse, Plovdiv, Burgas a Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven a Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4
ostatní okresní města (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5
ostatní velká města (Botevgrad, Gorna Oriachovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svištov a Červen Brjag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6
ostatní městská centra (od 0,00 do 0,10)
(19)
Hodnota pozemku se dále upraví tak, že se přičte navýšení ceny (přírůstek) na jeden hektar, jež se stanoví na základě průměrné ceny pozemku zjištěné v oblasti, ve které se parcela nachází. Tyto přírůstky stanoví příloha 3 nařízení o základních cenách; uvádí se v tabulce 2:
Tabulka 2
Přírůstek
(BGN/hektar)
Sofie, letoviska celostátního významu a přilehlé rekreační oblasti, pozemky, které se nacházejí do 10 kilometrů od moře
5 000
Sídla 1. a 2. kategorie
2 000
Sídla 3. a 4. kategorie
1 000
Sídla 5. a 6. kategorie
500
Sídla 7. a 8. kategorie
0
(20)
Celková hodnota pozemku stanovená tímto mechanismem se označuje jako základní hodnota pozemku.
(21)
Hodnota porostu (rostlinných druhů, které se nacházejí na pozemku) představuje hodnotu porostu stávajícího stáří a předpokládanou hodnotu porostu ve stáří, kdy dochází ke střídání rostlin. Hodnota dřeva z lesních porostů ve stávajícím stáří (stáří v době ocenění) odpovídá zisku z prodeje dotyčných odrůd za průměrné tržní ceny poníženému o náklady na kácení, prvotní zpracování a dopravu do místa dočasného uskladnění. Pokud by výnos z prodeje nepokryl náklady, má se za to, že dřevo nemá žádnou hodnotu.
(22)
Výnos z prodeje se určí na základě kategorizace porostu a objemu kategorií dřeva. Náklady (v BGN na metr krychlový) související s kácením a prvním opracováním dřeva při průměrné úrovni náročnosti v dotčené oblasti kácení se určí podle druhu stromů a kategorie dřeva na pozemku. Náklady na dopravu dřeva se určí podle druhu stromů, kategorie dřeva a průměrné dopravní vzdálenosti od dotčené parcely. Náklady na dopravu se vynásobí každým kilometrem dopravy pomocí koeficientu, který zohlední úroveň náročnosti trasy.
(23)
Průměrné tržní ceny a náklady související s kácením, prvotním opracováním a dopravou dřeva by měl pravidelně určovat a aktualizovat Výkonný lesní úřad (28), a to na základě vážených průměrů vypočtených ze statistických údajů shromážděných za období tří let (váha posledního roku je přitom dvojnásobná).
(24)
Základní cena lesní parcely se tedy získá přičtením hodnoty porostu, kterou stanoví odhadce, k základní hodnotě pozemků.
(25)
Tato základní cena se v případě pozemků, které se nachází v oblastech tzv. „zvláštní ochrany proti urbanizaci“ zavedených v určitých oblastech Bulharska zákonem, upraví tak, aby se zohlednila ochrana krajinotvorné role a rovněž rekreační funkce lesních pozemků. Podle ustanovení přílohy 19 nařízení o základních cenách se základní hodnota lesních majetků, jež se nacházejí v těchto oblastech, vynásobí koeficientem (К), který je tabulce 3 (29) stanoven takto:
Tabulka 3
První pásmo Černého moře
К = 6
Druhé pásmo Černého moře
К = 5
Rekreační oblasti, letoviska a sídla celostátního významu
К = 4
Lesy a pozemky v oblastech, které se rozkládají od hranice státních a obecních komunikací k hranicím území s omezením možnosti výstavby
К = 3
Rekreační oblasti, letoviska a sídla místního významu
К = 4
(26)
Nakonec se základní cena pozemku podle přílohy 20 nařízení o základních cenách vynásobí „koeficientem tržní regulace“. Tento koeficient se vyjadřuje v BGN/m2 a pohybuje se od 10 BGN/m2 u pozemků sousedících s mořem, velkých horských letovisek a Sofie po 1 BGN/m2 u pozemků s nejméně atraktivní polohou.
(27)
Přes výše uvedené skutečnosti musela soukromá osoba, která získala lesní pozemek směnou za vyšší celkovou administrativní cenu, než kterou měl pozemek jí uvolněný, státu za tento cenový rozdíl zaplatit náhradu. Podle bulharských orgánů obecně platí, že stát přistoupil pouze na směny, jejichž prostřednictvím získal pozemek vyšší správní hodnoty. Toto pravidlo se ovšem týká pouze situace, kdy je celková administrativní cena parcely v soukromém vlastnictví vyšší než administrativní cena parcely ve vlastnictví veřejném, za kterou byla tato parcela směněna, a nikoli ceny za metr čtvereční.
(28)
Dne 27. ledna 2009 vstoupil v platnost zákaz směny lesních pozemků. Posuzují se tak napadené směny za období od 1. ledna 2007, tj. dne přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii, do 27. ledna 2009, tj. dne, kdy nabylo účinnosti moratorium na směnu pozemků („posuzované období“).
2.2. ZMĚNA URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(29)
Stěžovatelé dále tvrdí, že na směny často navazovala změna určeného účelu užívání pozemků z lesních na stavební pozemky a že tato změna dále prohloubila rozpor mezi tržní cenou veřejných lesních pozemků ve vlastnictví státu, jež byly směněny za parcely v soukromém vlastnictví.
(30)
Bulharské orgány vysvětlily, že postup změny určeného účelu užívání pozemku se neřídí ustanoveními zákona o lesích (jako směna samotná), ale zvláštním souborem právních předpisů, mj. i zákonem o územním plánování (30). Podle těchto právních předpisů může jakýkoli vlastník lesních pozemků požádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku na stavební pozemek tak, že pošle žádost výkonnému řediteli Výkonného lesního úřadu, jenž byl součástí ministerstva zemědělství a potravinářství (31). Komise (interních a případně i externích) odborníků poté danou žádost posoudí a předloží své stanovisko výkonnému řediteli, který přijme ve věci žádosti předběžné rozhodnutí. Pokud je toto rozhodnutí kladné a potvrdí důvodnost a právoplatnost žádosti, bude postoupeno všem útvarům příslušným pro změnu určení účelu užívání lesního pozemku (regionální hejtman, starosta obce a ředitel regionálního ředitelství odpovědného za lesy).
(31)
Na základě kladného předběžného rozhodnutí předloží vlastník dotčené obci žádost o zadání, navržení a schválení podrobného územního plánu. U takovéhoto plánu se vyžaduje konzultace všech (místních) zúčastněných stran. Pokud příslušné orgány tento plán schválí a jakmile vstoupí v platnost, vlastník pozemku předloží ministru zemědělství a potravinářství žádost o vynětí dotčeného lesního pozemku z chráněných lesních porostů. V případě, že je žádost přijata, je zapotřebí zaplatit kolkovné stanovené nezávislým odhadcem v souladu s ustanoveními nařízení o základních cenách.
(32)
Jakmile vlastník lesního pozemku uhradí příslušným orgánům kolkovné, je zahájeno řízení o vydání správního rozhodnutí o změně určeného účelu užívání dotčeného pozemku. V závislosti na velikosti pozemku toto rozhodnutí vydává buď ministr zemědělství a potravinářství (pokud se jedná o nemovitost do 10 hektarů), nebo rada ministrů.
(33)
Dne 3. září 2009 bylo na následnou změnu určeného účelu užívání směněných pozemků uvaleno moratorium.
2.3. PRÁVNÍ ZÁKLAD OPATŘENÍ
(34)
Směny, výpočet cen, jež se mají použít při směnách a řízení o změně určeného účelu užívání směněných lesních pozemků se řídí těmito právními předpisy:
-
bulharský zákon o lesích,
-
nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů,
-
zákon o státním majetku (32),
-
zákon o závazcích a smlouvách (33),
-
zákon o územním plánování.
2.4. OSOBY, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY
(35)
Potenciálně mohou ze směn těžit fyzické osoby, soukromé společnosti a obce, často činné v oblasti výstavby nemovitostí a/nebo činnosti cestovního ruchu, které svůj lesní pozemek směnily za lesní pozemek ve veřejném vlastnictví.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda směny a/nebo následné změny určeného účelu užívání pozemku neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a zda lze takovou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
3.1. VZÁJEMNÁ SOUVISLOST MEZI SMĚNAMI A ZMĚNOU URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKŮ
(37)
Komise zaprvé vyjádřila pochybnosti o tvrzení stěžovatelů, že v řadě případů na tyto směny navazovala změna určeného účelu užívání (z lesního porostu na stavební pozemky) pozemků, které byly předmětem směny.
(38)
S přihlédnutím ke kvantitativním důkazům, které předložily bulharské orgány, uvedla Komise v rozhodnutí o zahájení řízení, že ze 147 směn provedených během posuzovaného období (2006-2009) jich na 15 navazovala změna určeného účelu užívání (což představovalo 10 % celku). Komise navíc konstatovala, že směny a případné žádosti o změnu určeného účelu užívání upravují odlišné právní předpisy a že jsou pro oba postupy zavedena odlišná správní řízení. Na první pohled se situace jevila tak, že tyto prvky potvrzují tezi bulharských orgánů, že obecně mezi těmito dvěma kroky neexistuje vzájemná souvislost (34).
(39)
Bulharské orgány však uvedly, že vzorce pro stanovení administrativních cen za lesní pozemky a kolkovného účtovaného za změnu určeného účelu užívání pozemku byly stanoveny na takové úrovni, aby se zajistilo, že plná cena za směnu lesního pozemku, navýšená o poplatek za změnu určeného účelu užívání pozemku, bude do značné míry odpovídat tržní ceně obdobného stavebního pozemku. Z toho by mohlo vyplývat, že bulharské orgány vycházely z předpokladu, že mnozí investoři se budou snažit oba kroky spojit do jedné transakce.
(40)
Komise tedy vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda by při stanovení ceny parcel pro účely směny neměla být zohledněna případná změna určeného účelu užívání dotčeného lesního pozemku, tj. zda by se mělo mít za to, že existuje vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání směněného pozemku.
3.2. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI ZMĚNĚ URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(41)
Komise zadruhé vyjádřila pochybnosti o tom, zda změna určeného účelu užívání směněných pozemků nemohla představovat poskytnutí státní podpory vzhledem k tomu, že se tím hodnota směněných pozemků ještě více zvýšila.
(42)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ze změny určeného účelu užívání pozemku přímo nevyplývá, že by se jednalo o převod státních prostředků. Kolkovné, jež mělo být u těchto transakcí uhrazeno, bylo vypočteno podle příslušných právních předpisů a - nakolik je Komisi známo - ve všech dotčených případech zaplaceno. Přestože podniky dotčené změnou určeného účelu užívání pozemku mohly mít z této změny prospěch, správní rozhodnutí, jimiž byla tato změna provedena, by nepředstavovala státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise k této otázce nezaujala jednoznačný postoj a vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily k tomu, zda v dané transakci došlo ke státní podpoře.
3.3. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI SMĚNĚ LESNÍCH POZEMKŮ
(43)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ceny lesních pozemků pro účely směn určili odhadci výhradně na základě vzorců stanovených v nařízení o základních cenách. Komise proto vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda administrativní cena stanovená za použití těchto vzorců byla obdobná jako obvyklé ceny při transakcích mezi dvěma soukromými subjekty. Komise proto vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany k tomu, aby předložily informace o tržních cenách dosažených v případech čistě soukromého prodeje (nebo čistě soukromé směny) lesních pozemků, k nimž v Bulharsku během posuzovaného období došlo. Komise dále vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany, aby předložily informace o rozdílech mezi těmito cenami a administrativními cenami použitými u napadených směn, a tudíž o možné výši státní podpory při těchto transakcích. Komise nadto Bulharskou republiku a třetí strany vyzvala, aby předložily informace o pravidlech uplatňovaných u náhrad vyplácených při směně v případech, kdy mezi cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, existoval rozdíl. V neposlední řadě pak Komise vyzvala Bulharskou republiku, aby jí poskytla další informace, jimiž by doložila své tvrzení, že napadené směny neovlivňují obchod v rámci Unie.
(44)
Komise také v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla své předběžné stanovisko k tomu, jak by měla být vyčíslena výhoda vyplývající z napadených směn v případě, že se zjistí, že tyto směny představovaly státní podporu:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou první lesní parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této první parcely určenou podle nařízení o základních cenách,
(ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou druhé lesní parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této druhé parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Výše státní podpory při směně by se tedy rovnala hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
Při výpočtu možného prvku státní podpory při transakci by měla být zohledněna i případná peněžní náhrada rozdílu mezi administrativními cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, zaplacená jednou stranou druhé straně.
3.4. SLUČITELNOST PŘÍPADNÉ STÁTNÍ PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(45)
Pro případ, že by byla zjištěna přítomnost prvku státní podpory - ať už v důsledku změny určeného účelu užívání pozemku, a/nebo v důsledku směny -, vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, zda by bylo možno tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, konkrétně s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy a pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (35) a/nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy a pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 („pokyny k odvětví lesnictví“) (36).
(46)
Komise proto požádala Bulharskou republiku a zúčastněné strany, aby se ke slučitelnosti napadených opatření s vnitřním trhem vyjádřily.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1. PŘIPOMÍNKY PRVNÍHO STĚŽOVATELE V SOUVISLOSTI S POCHYBNOSTMI VYJÁDŘENÝMI KOMISÍ V ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
První stěžovatel tvrdí, že napadené směny představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a že tato podpora je neslučitelná s vnitřním trhem.
(48)
Pokud jde o pochybnosti Komise týkající se první otázky, domnívá se první stěžovatel, že je třeba mít za to, že změna určeného účelu užívání pozemku a směna vzájemně souvisejí. Tvrdí přitom zaprvé, že mnohé z osob, které směny využily, působí v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu, a nikoli v oblasti lesnictví. Zadruhé podle prvního stěžovatele nejsou směněné lesní pozemky od roku 2009, kdy vstoupilo v platnost moratorium, prakticky komerčně využívány. Zatřetí údajně v době provádění směn mnohé z osob, které je využily, oznámily a propagovaly své projekty výstavby lyžařských nebo přímořských letovisek na směněných lesních pozemcích a zahájily dokonce s příslušnými místními orgány jednání, aby zajistily, že ke změně v určeném účelu užívání pozemku skutečně dojde. Začtvrté tvrdí první stěžovatel, že za realizaci směny a za vynětí směněných pozemků z lesního fondu mnohdy odpovídal týž státní orgán (Výkonný lesní úřad a příslušný regulační orgán) (37), který takto připravoval půdu pro jejich komerční využití.
(49)
První stěžovatel má tedy za to, že by se měla při vyčíslení celkové částky státní podpory při těchto směnách zohlednit případná reklasifikace určeného účelu užívání pozemku a příslušné navýšení ceny. Podle názoru stěžovatele by se proto při vyčíslení částky podpory měla provést srovnání s parcelami stavebních pozemků s cílem náležitě zohlednit tržní cenu pozemků, jež byly předmětem směny.
(50)
První stěžovatel se také zmiňuje o tom, že z hlediska atraktivity regionů, ve kterých se lesní parcely ve vlastnictví státu nacházely, by bývalo hospodářsky výhodnější, kdyby bulharské orgány nejprve podnikly kroky ke zvýšení hodnoty parcel (tj. změnily jejich určený účel užívání tak, aby na nich mohla proběhnout výstavba) a teprve poté přikročily k jejich pozbytí. Podle prvního stěžovatele v žádném z případů, kdy byla podána žádost o směnu, Výkonný lesní úřad před provedením změny nepřistoupil ke změně určeného účelu užívání těchto pozemků. Podle stěžovatele to jasně naznačuje, že zde existoval záměr zvýhodnit nabyvatele lesních pozemků ve vlastnictví státu. Tuto praxi kritizovala rovněž Světová banka ve zprávě o bulharském odvětví lesnictví z roku 2009, ve které se konstatovalo, že státu tímto konkrétním způsobem vznikají ztráty (38).
(51)
Pokud jde o pochybnosti Komise o druhé otázce, tedy zda v důsledku změny určeného účelu užívání směněných pozemků nedošlo ke státní podpoře, tvrdí první stěžovatel, že nabyvatel pozemků sice po rozhodnutí provést změnu určeného užívání pozemku následně zaplatil kolkovné, a tato částka by tedy měla být při vyčíslování případné podpory obdržené v důsledku směny odečtena, že však toto kolkovné skutečné zvýšení hodnoty parcely v důsledku této změny neodráželo. První stěžovatel dále tvrdí, že by v případech, kdy ke směně došlo před přistoupením Bulharska k Evropské unii, ale změna určeného účelu užívání pozemku proběhla až po přistoupení, měla být protiprávní státní podpora poskytnutá nabyvateli pozemků dána rozdílem mezi tržní hodnotou příslušné parcely v době směny (před přistoupením) a tržní hodnotou parcely po změně určení účelu užívání pozemku (po přistoupení).
(52)
Co se týče pochybností vyjádřených Komisí ohledně třetí otázky, tedy přítomnosti státní podpory v souvislosti se směnami, tvrdí první stěžovatel, že vzorce předepsané nařízením o základních cenách neodrážejí tržní hodnotu pozemků, jež byly předmětem směny. Stěžovatel také zpochybňuje nezávislost odhadců, neboť podle jeho názoru má nabyvatel pozemků možnost zvolit si odhadce, který mu je příznivě nakloněn, což vede k výraznému podhodnocení cen.
(53)
Stěžovatel rovněž předložil další informace o tržních cenách směněných lesních pozemků nebo velice podobných lesních pozemků, jež se podle něj výrazně lišily od administrativních cen parcel. Vzhledem k časovým omezením zkoumal první stěžovatel pouze ceny devíti směněných parcel. K tomuto zkoumání byla použita ocenění pozemků zpracovaná bankami a rovněž informace z bulharského veřejného katastru nemovitostí obsahujícího ceny, za které byly u podobných parcel realizovány realitní transakce. Zjištěné cenové nesrovnalosti se (při uplatnění administrativní ceny) pohybovaly od podhodnocení o 50-65 % až po případy, kdy byly lesní pozemky údajně získány za 1 až 2 % tržní ceny.
(54)
V neposlední řadě pak první stěžovatel tvrdí, že skutečnost, že bylo zahájeno trestní řízení proti bývalému řediteli Výkonného lesního úřadu na základě obvinění z realizace směn, jež poškozovaly stát, naznačuje, že samy bulharské orgány mají za to, že lesní pozemky byly některým soukromým osobám postoupeny za cenu výrazně pod svou tržní hodnotou.
(55)
Pokud jde o otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, tvrdí první stěžovatel, že, pokud je mu známo, žádná z osob, které směny využily, neprovozovala lesnictví jako svou hlavní obchodní činnost. Téměř všechny tyto osoby údajně naopak charakterizovaly minulé aktivity či budoucí obchodní záměry v oblasti hospodářských činností či investic v jednom z následujících odvětví: spekulace s nemovitostmi, stavebnictví a/nebo cestovní ruch. Podle stěžovatele se cestovní ruch z definice týká celého vnitřního trhu, a narušuje jej tedy i pouhých několik případů selektivní podpory. První stěžovatel dále uvádí, že vzhledem k počtu a rozsahu směn jsou fakticky od vstupu na bulharský trh odrazováni zahraniční konkurenti. Přestože se někteří významní investoři v Evropské unii (např. Lindner, ECE) na stavebních projektech ve městech v Bulharsku (obchodní centra a velké obchodní domy) podíleli, téměř všechny významné investice do přímořských, lyžařských nebo golfových letovisek údajně uskutečnily podniky ovládané bulharskými osobami.
4.2. PŘIPOMÍNKY OSOB, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY, A JINÝCH TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise přijala připomínky od velkého počtu třetích stran, z nichž většinu představovaly soukromé subjekty, jež se podílely na směnách („osoby, které směny využily“). Komise konstatuje, že řada těchto osob (39) se omezila na vydání stručného prohlášení, že při směnách, na kterých se podílely, ke státní podpoře nedošlo. Jiné osoby, které směny využily, podaly k pochybnostem vyjádřeným Komisí v rozhodnutí o zahájení řízení podrobnější připomínky, které budou předmětem následujících oddílů.
4.2.1. Vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání pozemku
(57)
Pokud jde o první otázku, u které Komise vyjádřila pochybnosti, tj. vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily (40) a které na rozhodnutí o zahájení řízení reagovaly, že žádná takováto souvislost neexistuje. Směna a následná změna určeného účelu užívání směněných pozemků probíhala v rámci dvou odlišných řízení, jež jsou v kompetenci dvou různých na sobě nezávislých státních orgánů. Směny spadají do pravomoci ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů a Výkonného lesního úřadu, a to v závislosti na velikosti parcely, která je předmětem směny, zatímco změna určeného účelu užívání pozemku spadá do pravomoci místních orgánů - starostů obcí nebo městské rady; ministra pro místní rozvoj a veřejné práce; nebo regionálního hejtmana u lokalit, které se nacházejí v jeho regionu - a vyžaduje schválení podrobného nebo obecného plánu územního rozvoje.
(58)
Jedna z osob, které směny využily, (41) dále doplňuje, že nelze automatiky spatřovat vzájemnou souvislost mezi změnou určeného účelu užívání pozemku a zvýšením jeho hodnoty. Rozhodnutí změnit určený účel užívání pozemku vycházelo z posouzení potřebnosti změny, jež má širší rozměr a často má přednost před soukromými zájmy vlastníků, a nevychází proto z obchodních zájmů stran směny. Další z osob, které směny využily, (42) konstatuje, že statistické informace, jež předložily bulharské orgány, potvrzují, že vzájemná souvislost v tomto případě neexistuje. V neposlední řadě považují jiné osoby, které směny využily, (43) otázku, zda v tomto případě existuje vzájemná souvislost, za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla vyňata z ochrany lesního fondu pro účely výstavby a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by určený účel užívání pozemku mělo změnit.
(59)
Pokud jde o otázku, zda by se případná změna určeného účelu užívání směněného pozemku měla zohlednit při stanovení ceny tohoto pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily, že by tomu tak z různých důvodů být nemělo. Řada z těchto osob (44) má za to, že by u směněného pozemku nebylo důvodné zohledňovat hypotetickou možnost změny jeho určeného účelu užívání, neboť o takovou změnu by se nikdy nemuselo zažádat nebo by mohla být zamítnuta vzhledem k tomu, že by nevyhověla příslušným správním požadavkům. Strategické umístění směněného lesního pozemku, jež údajně zvyšuje jeho hodnotu, je v případě, že se určený účel užívání pozemku nezměnil a nabytou půdu lze užívat pouze pro účel stanovený zákonem, irelevantní. Jedna z osob, které směny využily, (45) proto tvrdí, že by se měl brát zřetel na konkrétní dohodu mezi stranami směny ke dni ocenění. V objektivním a reálném výpočtu tržní hodnoty by měly být v úvahu vzaty také obecné plány územního rozvoje (které povolují, či nepovolují výstavbu) platné k datu ocenění pozemku, jenž byl předmětem směny. Měl by tedy být stanoven soubor jednotných kritérií, který umožní rozlišovat mezi hypotetickou možností a skutečným záměrem stran směny provést následně změnu účelu užívání pozemku.
(60)
Mnohé z osob, které směny využily, nadto konstatují, že za vynětí pozemků z ochrany lesního fondu se účtuje poplatek za změnu určeného účelu užívání, který se rovná ceně za metr čtvereční stavebního pozemku v dotčené oblasti. Tyto osoby proto tvrdí, že z dotčené změny nemají hospodářský prospěch, protože pokud je nabytý pozemek prodán, použit jako zajištění nebo zastavěn, bude jeho hodnota stejná jako v případě pozemku stavebního. Podobný argument použily i společnosti Mirta Engineering a Beta Forest, které poukazují na to, že se změnou určeného účelu užívání pozemku jsou spojeny další náklady, zejména kolkovné a místní daň a rovněž náklady na projektování, které hodnotu nemovitosti dále zvyšují. Pan Michailov a paní Michailova dokonce tvrdí, že v jejich případě byla změna určeného účelu užívání pozemku podmíněna tím, že státu uhradí poplatky stanovené v článku 17 zákona o lesích a v prováděcím nařízení k tomuto zákonu.
(61)
V neposlední řadě považují některé z osoby, které směny využily, (46) tuto otázku za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla pro účely výstavby vyňata z ochrany lesního fondu a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by mělo určený účel užívání pozemku změnit. Společnost MIKS ve svém podání uvedla, že v její smlouvě o směně bulharský stát stanovil, že žádná změna určeného účelu užívání pozemku není přípustná.
4.2.2. Státní podpora při směně lesních pozemků
(62)
Pokud jde o pochybnosti, jež Komise vyjádřila ohledně otázky, zda administrativní ceny účtované při směnách odpovídají cenám tržním, předložily osoby, které směny využily, (47) v případě svých vlastních směn několik vzájemně si podobných argumentů, proč by tomu tak být mělo.
(63)
Zaprvé tvrdí jedna z osob, které směny využily, (48) že při stanovení administrativních cen nařízení o základních cenách zohledňuje objektivní kritéria, jako je umístění pozemku, význam dotčených okresů a druh a význam rostlinných odrůd na pozemku, zatímco dvě jiné osoby, které směny využily, (49) uvádějí, že administrativní cena směn vychází z kritérií, jež jsou totožná s těmi, jež se používají při směnách lesních pozemků v soukromém vlastnictví realizovaných soukromými investory, jejichž předmětem jsou pozemky, jež se nacházejí v blízkosti infrastruktury místního či celostátního významu a které jsou, pokud jde o rostlinné druhy, umístění v oblastech podléhajících zvláštní ochraně vůči urbanizaci atd., obdobné jako v případě směn napadených. Podobně jiné osoby, které směny využily, (50) tvrdí, že ocenění vycházející z nařízení o základních cenách vedou k administrativním cenám, které jsou obdobné, nebo v mnohých případech vyšší než tržní ceny za lesní pozemky v Bulharsku, a to v důsledku neexistence tuzemského trhu s tímto typem pozemků a skutečnosti, že za nízké ceny byl realizován jen omezený počet soukromých transakcí. Směny tedy byly provedeny na základě převažujících hospodářských podmínek na trhu.
(64)
Zadruhé řada osob, které směny využily, (51) uvádí, že provedla ocenění parcel, jež byly předmětem směny, přičemž jejich výsledkem byly administrativní ceny, jež jsou obdobné (52), nebo v mnohých případech dokonce vyšší než (53) tržní ceny za lesní pozemek v Bulharsku.
(65)
Zatřetí poukazuje několik osob, které směny využily, (54) na absenci čistě soukromých směn nebo prodejů v oblastech, kde se uskutečnily směny, na nichž se podílely, jako na důvod, proč by se mělo mít za to, že administrativní ceny přibližně odrážejí ceny tržní.
(66)
V neposlední řadě pak několik osob, které směny využily, (55) tvrdí, že vzhledem k tomu, že ministr zemědělství a potravinářství je v rámci výkonu své pravomoci volného uvážení oprávněn realizaci směny odmítnout, pokud stát nemá zájem na pořízení dotčených lesních pozemků v soukromém vlastnictví, a že podmínky směny musí schválit obě strany (veřejný i soukromý subjekt), měly by se směny považovat za obchodní transakce, v jejichž rámci se stát chová jako hospodářský subjekt v tržním hospodářství.
(67)
Pokud jde o částku možné státní podpory při dotčených transakcích (tj. rozdíl mezi administrativní a tržní cenou za lesní pozemek), reagovala většina osob, které směny využily, (56) v tom smyslu, že v případech, kdy půda v soukromém vlastnictví měla vyšší cenu než půda ve vlastnictví veřejném, bulharské orgány náhradu za rozdíl v ceně neposkytly. Jedna z dalších osob, které směny využily, (57) uvedla, že rozdíl v tržních cenách směněných lesů v soukromém a veřejném vlastnictví, které se nacházejí v týchž nebo přilehlých oblastech, vládu zvýhodňuje, neboť administrativní ceny jsou vyšší než tržní ceny svobodně sjednané mezi soukromými vlastníky lesů v dotčených oblastech.
(68)
Pokud jde o další podmínky, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory, popíraly některé z osob, které směny využily, (58) jejich naplnění. Některé z osob, které směny využily, (59) tak tvrdí, že jsou fyzickými osobami, na které se bulharský zákon o státní podpoře a článek 107 Smlouvy nevztahuje. Pokud jde o státní prostředky, konstatují tyto osoby, které směny využily, že vláda pozemky získala jejich nezákonným vyvlastněním a neposkytla za ně přiměřenou náhradu, a nelze tedy mít za to, že jich stát pozbývá. Co se týče tvrzení o selektivnosti, tvrdí tito příjemci, že zákon o lesích platí erga omnes, a nepředstavuje tedy diskriminaci.
(69)
Další z osob, které směny využily, (60) má rovněž za to, že podmínky článku 107 Smlouvy nebyly, pokud jde o směny, naplněny, ale z poněkud odlišných důvodů. Zaprvé podle této osoby nedocházelo k žádnému převodu státních prostředků, neboť směna představuje „transakci dvojího prodeje“, k níž došlo poté, co nezávislý odhadce nemovitostí provedl ocenění na základě objektivních kritérií pro výpočet ceny, jež stanoví zákon. Nikdo nebyl nijak zvýhodněn a ani protistrany směnou nezískaly výhodnější postavení než jejich konkurenti, neboť o směnu svého soukromého lesního pozemku za pozemek ve veřejném vlastnictví mohl zažádat každý vlastník pozemku. Podobný argument předkládá další z osob, které směny využily, (61) a má přitom za to, že režim směn představuje všeobecné opatření, jehož mohou využít všichni vlastníci lesních pozemků.
(70)
Co se týče hospodářského zvýhodnění, rozporuje většina osob, které směny využily, (62) tvrzení, že by k němu při dotčených transakcích došlo, neboť podle nich administrativní cena za směněnou půdu odpovídala tržní ceně, nebo byla vyšší.
(71)
V neposlední řadě pak na otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, velká většina osob, které směny využily, (63) odpověděla, že nepůsobí v oblasti výstavby nemovitostí nebo v oblasti cestovního ruchu a/nebo že nepodnikla žádné kroky, aby povolení k činnosti poskytovatele souborných služeb cestovního ruchu získala. Tyto osoby navíc potvrdily, že pozemek, který směnou nabyly, nevyužily k těžbě dřeva a nerealizovaly prodej dřeva v Bulharsku ani v jiných členských státech. Uvádějí tedy, že nelze tvrdit, že byl dán nějaký skutečný či potenciální vliv na obchod v rámci Společenství. Jiná z osob, které směny využily, (64) doplnila, že tyto směny nevedou k posílení tuzemské výroby, a neomezují tak možnosti podniků z jiných členských států v oblasti dovozu výrobků na místní trh.
(72)
Jiné z osoby, které směny využily, (65) uvedly, že vzhledem k tomu, že dotčené směny nezahrnují převod státních prostředků a nepřinášejí jim hospodářské zvýhodnění, nelze mít za to, že by ovlivňovaly rovnováhu trhu a hospodářské podmínky, ve kterých podniky působí; z jejich pohledu v tomto směru platí, že na pořízení hmotných aktiv je zapotřebí počáteční investice. Podniky z jiných členských států tak mohou vstupovat na týž trh a působit na něm za rovných podmínek, a nelze tedy mít za to, že obchod mezi členskými státy byl napadenými směnami ovlivněn.
(73)
V neposlední řadě pak jedna z osob, které směny využily, (66) vysvětlila, že lesní pozemek, který od státu získala, není vhodný pro zalesňování. Dále má za to, že její pozemek má vyšší hodnotu než pozemek, který získala od státu a že při této transakci nedošlo ke státní podpoře. A své vyjádření pak uzavřela konstatováním, že získané pozemky používá pro mobilní včelařství, jako zdroj pro letní snůšku.
4.2.3. Slučitelnost možné státní podpory s vnitřním trhem
(74)
Přestože Komise zúčastněné strany vyzvala, aby předložily veškeré dostupné důkazy, které by jí umožnily přezkoumat slučitelnost napadených směn s vnitřním trhem, žádná z osob, které směny využily, tak neučinila.
5. PŘIPOMÍNKY BULHARSKÉ REPUBLIKY
5.1. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(75)
Bulharské orgány tvrdí, že napadené směny státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(76)
Pokud jde o údajnou vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, uvedly bulharské orgány, že čl. 15 písm. b) zákona o lesích povoluje možnost zažádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku bez ohledu na způsob, jakým byla půda získána, ať již prostřednictvím směny, koupí nebo jinými prostředky. Takováto teoretická možnost by ale neměla být chápána jako nějaká pevně daná dohoda mezi orgány a soukromým subjektem, který se směny účastní, o budoucím postupu v tom smyslu, že dojde k následné změně určeného účelu užívání pozemku.
(77)
Bulharské orgány předložily důkazy o tom, že bylo v souvislosti se 132 směnami, k nimž v období let 2007 až 2009 došlo, podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, přičemž pouze v 15 případech (tj. v 11,4 % všech směn) bylo vydáno kladné správní rozhodnutí, jímž byla požadovaná změna povolena.
(78)
Bulharské orgány také poukazují na odlišné cíle, jež jsou směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku sledovány. Zatímco účelem směn je dosáhnout konsolidace a ochrany bulharských lesů s cílem zajistit jejich udržitelný rozvoj a obnovu ve prospěch společnosti jako celku, smyslem změny určeného účelu užívání pozemku je dosáhnout cílů stanovených v zákoně o územním plánování, který určuje pravidla pro začlenění pozemků do hranic aglomerací, ve kterých je povolena výstavba v souladu s veřejnými potřebami a zájmy týkajícími se udržitelného rozvoje a vytvoření vhodných životních, pracovních a rekreačních podmínek pro občany. Kromě toho je třeba konstatovat, že zatímco směny závisí na rozhodnutích ministra zemědělství a potravinářství, změny určeného účelu užívání pozemku závisí na schválení plánu územního rozvoje, což je věcí jednotlivých příslušných orgánů, tj. ministra pro místní rozvoj a veřejné práce, regionálního hejtmana nebo obecních rad. V neposlední řadě mají bulharské orgány za to, že vzhledem k tomu, že právo zažádat o změnu určeného účelu užívání pozemku ze zákona o lesích přímo nevyplývá, nýbrž vyžaduje splnění podmínek stanovených jinými zákony, nelze hypotetickou možnost změnit určený účel užívání pozemku chápat v tom smyslu, že by tato změna vzájemně souvisela se směnami.
(79)
Pokud jde o otázku, zda by možná změna určeného účelu užívání směněných pozemků měla být při stanovení ceny těchto pozemků brána v potaz, zopakovaly bulharské orgány svůj postoj, že neexistuje přímá souvislost mezi cenou, k níž se ve věci směny dospělo, a následnou změnou účelu užívání směněných pozemků. Bulharské orgány podrobně popsaly postup, jenž měl být při stanovení cen u směn uplatňován (bývalý čl. 20 odst. 5 a bývalý článek 21 nařízení o základních cenách) a poplatky účtované za změnu určeného účelu užívání pozemku. Tyto orgány také konstatují, že soukromí vlastníci mohou o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku zažádat bez ohledu na to, jak tento pozemek získali; každý investor tak požíval týchž výhod, a to bez ohledu na to, zda les získal od státu, nebo v rámci transakce za obvyklých podmínek uzavřené se soukromým subjektem; poplatky, jež jsou účtovány za provedení změny určeného účelu užívání pozemku, by se tedy ve vztahu k osobám, které směny využily, měly považovat za neselektivní.
(80)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, zda metodika výpočtu administrativních cen náležitě odráží ceny tržní, konstatují bulharské orgány zaprvé, že administrativní ceny jsou stanoveny podle nařízení o základních cenách a že při koncipování tohoto nařízení jako vzor sloužily postupy pro stanovení cen lesních pozemků v jiných členských státech, zejména v Německu. Ocenění lesů v soukromém i veřejném vlastnictví provedli nezávislí znalci na základě jednotného souboru kritérií.
(81)
Zadruhé předložily bulharské orgány údaje o všech transakcích (67), jejichž předmětem byl prodej a nákup lesů v soukromém vlastnictví v období let 2007-2009 (68). Informace předložené k průměrným cenám nemovitostí v soukromém vlastnictví (tj. „tržním cenám“) obsahují přehled věrohodných tržních dokladů v souladu s požadavkem stanoveným v bodu 34 doplňkových ustanovení nařízení o základních cenách. V případech, kdy informace o transakcích uzavřených pro totožné oblasti k dispozici nejsou, byly předloženy podrobné údaje o transakcích, které se uskutečnily v blízkých oblastech s lesy, které jsou podobné z hlediska umístění a rostlinných druhů. Podle bulharských orgánů lze na základě těchto údajů prokázat, že ve většině případů byla administrativní cena použitá pro napadené transakce obecně vyšší než tržní ceny při transakcích za obvyklých podmínek (69). V tomto ohledu bulharské orgány zpochybňují důkazy, které předložil stěžovatel. Na jedné straně by totiž ceny, které uvádějí stěžovatelé, představovaly ceny, za které byly pozemky nabídnuty k prodeji, a nikoli nutně ceny fakticky dosažené nebo ceny parcel, u kterých již došlo ke změně určeného účelu použití a za něž bylo uhrazeno kolkovné. Na straně druhé tržní cena, již stěžovatel uvedl, není vždy spolehlivá, neboť v mnoha případech představuje výsledek jediné soukromé transakce.
(82)
Zatřetí bulharské orgány zopakovaly, že stát neposkytuje žádnou náhradu za rozdíl mezi vyšší celkovou administrativní hodnotou soukromých lesních pozemků, které získal, a tržní hodnotou směněných pozemků a že se směny prováděly pouze v případech, kdy hodnota získané parcely lesního pozemku v soukromém vlastnictví byla vyšší než hodnota parcely ve vlastnictví státu, za kterou byla směněna, nebo rovna této hodnotě. Soukromý subjekt měl nadto povinnost uhradit režii ve výši 2 % hodnoty dotčeného majetku.
(83)
V neposlední řadě bulharské orgány poukazují na to, že nařízení o základních cenách bylo od svého přijetí třikrát změněno, a to v letech 2004, 2005 a 2007. Změna nařízení v roce 2005 se s ohledem na pokročilou fázi navracení vyvlastněných lesů a lesních pozemků jeví jako obzvláště pozoruhodná; vyplývalo z ní totiž, že lesy v soukromém vlastnictví již na trhu byly k dispozici a byla po nich poptávka. Účelem této změny v zásadě bylo změnit metodiku oceňování pozemků. Koeficienty týkající se oblastí chráněných vůči urbanizaci byly nadto také zvýšeny a bylo zavedeno několik nových kategorií k vymezení navýšení (přírůstků) cen pozemků v závislosti na kategorii sídla.
(84)
Po přistoupení Bulharska k Evropské unii dne 1. ledna 2007 byly navíc koeficienty v nařízení plně aktualizovány, a to včetně koeficientů týkajících se oblastí chráněných před urbanizací a tzv. „tržně regulačních“ koeficientů, které závisejí na kategorii pozemků. Kromě toho došlo i ke změně čl. 20 odst. 5 nařízení o základních cenách, v jejímž rámci se zvýšila cena směněných pozemků ve vlastnictví státu o 50 % hodnoty „tržně regulačního“ koeficientu. Nadto bylo zavedeno navýšení (přírůstek) hodnoty pozemku podle jednotlivých kategorií sídel.
(85)
Podle bulharských orgánů tyto změny nařízení o základních cenách prokazují, že i při absenci vyspělého tuzemského trhu s lesními pozemky se bulharské orgány s ohledem na nadcházející přistoupení Bulharska k Evropské unii snažily o aktualizaci mechanismu oceňování stanoveného v tomto nařízení, tak aby se zajistilo, že bude vycházet z věrohodných tržních údajů. Ke dni přistoupení Bulharska k Evropské unii tedy administrativní ceny vypočtené na základě nařízení o základních cenách nebyly nižší než tržní ceny těchto parcel.
(86)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, že směny mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, zdůrazňují bulharské orgány zaprvé, že ze soukromých subjektů, které se na napadených směnách podílely, jich podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy představuje 81. Zbývajících 51 soukromých subjektů tvoří fyzické osoby, které nepůsobí v oblasti obchodování se zbožím ani se službami. Bulharsko v této souvislosti zdůrazňuje, že ani Státní lesní úřad ani jeho nástupce Výkonný lesní úřad neobdržely od fyzických osob, které v posuzovaném období směny uskutečnily, žádné žádosti o kácení nebo vývoz dřeva
(87)
Zadruhé bulharské orgány tvrdí, že směny nemohou ovlivnit obchod v rámci Unie, neboť firmy, které podporu získaly, nevyvíjejí činnost, která by zahrnovala dovoz nebo vývoz výrobků či služeb. Bulharské orgány doplnily již poskytnuté informace o objemu vytěženého dřeva a dřeva vyvezeného do Evropské unie za posuzované období a předložily dokument, který prokazuje, že žádný ze soukromých subjektů, jež získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, nevytěžil, neprodal na vnitrostátním trhu ani nevyvezl dřevo z Bulharské republiky.
(88)
Zatřetí bulharské orgány tvrdí, že odvětví cestovního ruchu (např. poskytovatelé souborných služeb cestovního ruchu, cestovní kanceláře, vlastníci hotelu a poskytovatelé doplňkových služeb cestovního ruchu) se řídí pravidly, jež stanoví bulharský zákon o cestovním ruchu. Tento zákon vyžaduje správní registraci poskytovatelů služeb ve veřejném rejstříku vedeném ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Povinnost registrace ve zvláštním rejstříku se podle článku 58 tohoto zákona vztahuje také na osoby činné v oblasti řízení hotelů. Z tohoto důvodu lze za podniky působící v odvětví cestovního ruchu považovat pouze společnosti zapsané v příslušných veřejných rejstřících vedených ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Kontrola příslušných rejstříků ukázala, že pouze jedna ze společností, které získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, a sice Kapsi Tours OOD, je zapsána jako poskytovatel souborných služeb cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu.
(89)
Začtvrté bulharské orgány vysvětlily, že v Bulharsku společnosti zabývající se výstavbou nemovitostí z hlediska své činnosti rovněž podléhají také povinnosti registrace v ústředním oborovém rejstříku stavebních podniků vedeném Bulharskou stavební komorou, a to v souladu se zvláštním zákonem, totiž zákonem o stavební komoře (70). Bulharské orgány poukazují na to, že pouze tři z podniků, které se státem provedly směnu, jsou zapsány jako stavební podniky a mohly nějakým způsobem vyvíjet stavební činnost podle dotčeného zákona.
(90)
Bulharské orgány tudíž konstatovaly, že většina podniků, které případně mohly mít z napadených směn prospěch, v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu nepůsobí. Podle jejich názoru tedy nelze mít za to, že těmito transakcemi byla narušena hospodářská soutěž na příslušných trzích mimo rámec odvětví lesnictví.
5.2. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM STĚŽOVATELE
(91)
Bulharské orgány souhlasí se stěžovatelem v tom, že směny lesních pozemků mezi státem a obcemi neobsahují prvek státní podpory. Namítají ovšem, že tvrzení stěžovatele, že většina příjemců aktivně působí v odvětví stavebnictví nebo cestovního ruchu neodpovídá skutečnosti, a to z týchž důvodů, jež byly vysvětleny v předchozím oddílu.
(92)
Bulharské orgány také nesouhlasí se způsobem, jakým stěžovatel určil tržní ceny lesních pozemků na základě porovnání cen lesních pozemků v jednotlivých letech (např. z doby několika let předtím, než došlo ke směně lesů), a rozporují tvrzení stěžovatele, že v určitých případech vlastníci směněných lesních pozemků tuto půdu poskytli jako zajištění k získání úvěrů, neboť takovýto postup by byl v rozporu s ustanoveními bulharského práva a zákona o státním majetku, jež stěžovatel citoval. Údaje, jež stěžovatel předložil, zřejmě obsahují závažné chyby a nejsou v souladu s dostupnými katastry nemovitostí a dokumentací týkající se směn. Údaje, jež předložil stěžovatel, jsou zřejmě také nesprávné, pokud jde o lesní pozemky ve vlastnictví státu, jež byly získány prostřednictvím směn a následně poskytnuty jako zajištění za úvěry. Bulharské orgány v každém případě pro vysvětlení uvádějí, že banky v Bulharsku k zajištění toho, aby byl dluh splacen, vedle nemovitostí vyžadují i jiná likvidní aktiva. Podle bulharských orgánů by tedy bylo nesprávné stanovit cenu na metr čtvereční jako podíl částky poskytnutého úvěru a plochy pozemků, jež slouží jako zajištění za hypotéku. Bulharské orgány také předložily stanovisko První investiční banky k mechanismům poskytování úvěrů a k metodám oceňování lesů a lesních majetků navrhovaných dlužníky jako zajištění.
(93)
Bulharské orgány také nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že obecní orgány neměly v případě pozemků, jejichž určený účel používání byl změněn, jinou možnost než přijmout podrobné plány územního rozvoje. Podle bulharských orgánů vychází případná změna určeného účelu užívání této pozemků z právně vynucovaných podrobných plánů územního rozvoje, které byly veřejně projednány a kterými byly stávající obecné plány územního rozvoje v osídlených oblastech změněny. Tato správní řízení nespadají do rozhodovací pravomoci ministra zemědělství a potravinářství, který jednotlivá správní oznámení týkající se změny územního plánu subjektům, jež o tuto změnu zažádaly, vydává teprve poté, co vstoupí v platnost podrobný plán územního rozvoje.
(94)
Bulharské orgány dále odmítají tvrzení, že mnoho subjektů zapojených do směn mělo v úmyslu provést změnu určeného účelu užívání získané lesní parcely. Podle bulharského zákona o lesích lze takovou změnu provést jen na základě podání žádosti v rámci postupu uvedeného v čl. 14 písm. c) zákona o lesích (jenž byl zrušen). Jakýkoliv jiný záměr vyjádřený prostřednictvím některého z hromadných sdělovacích prostředků nebo jiným způsobem odlišným od příslušného zákonného postupu by představoval irelevantní a svévolný akt.
(95)
Bulharské orgány rovněž nesouhlasí se stanoviskem stěžovatele, že administrativní stanovení cen lesních pozemků nezohledňovalo dynamický vývoj ekonomiky. Bulharské orgány mají za to, že způsob stanovení cen podle nařízení o základních cenách je přiměřený. Rovněž není pravda, že předmětné nařízení nebylo aktualizováno, neboť v roce 2007 byly zavedeny nové koeficienty, a již uskutečněné směny tak hospodářské subjekty v hospodářské soutěži nijak nezvýhodňovaly.
(96)
Bulharské orgány rozporují argument stěžovatele, že by odhadci byli zaujatí. Podle bulharských orgánů jsou tito odhadci soudními znalci, jejichž bezúhonnost nelze zpochybňovat. V případě, že by lesní pozemky ocenili způsobem příznivým pro soukromý subjekt a v rozporu s ustanoveními nařízení o základních cenách, bulharské orgány by takové ocenění pro účely směny nepřijaly.
(97)
V reakci na tvrzení stěžovatele, že oficiální statistické údaje o hodnotě/cenách transakcí, jež poskytují příslušné orgány, nejsou správné, bulharské orgány uvádějí, že daňové úniky vzniklé v důsledku tajení skutečné ceny určité transakce jsou podle bulharského trestního zákoníku trestným činem.
(98)
V neposlední řadě pak bulharské orgány rozporují tvrzení stěžovatele, že by obvinění bývalého vedoucího Výkonného lesního úřadu bylo důkazem přítomnosti státní podpory při směnách. Podle bulharských orgánů jsou řízení vedená proti úředníkům, kteří se na řízeních ve věci směn lesních pozemků ve vlastnictví státu podíleli, z hlediska posouzení přítomnosti podpory v rámci napadených transakcí irelevantní.
5.3. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM, KTERÉ PODALY DALŠÍ TŘETÍ STRANY
5.3.1. Připomínky Bulharska podané ke dni 29. září 2011
(99)
Na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané společností All Seas odpověděly bulharské orgány dopisem ze dne 29. září 2011.
(100)
Společnost All Seas směnila celkem 157,4 ha lesních parcel v soukromém vlastnictví na území obcí Teteven a Gaborovo za lesní parcely ve vlastnictví státu o celkové výměře asi 57,9 ha v katastrálním území obce Balčik (71). V této souvislosti také společnost All Seas zaplatila bulharskému státu částku 138 781 BGN za režijní náklady.
(101)
Administrativní cena lesních parcel ve vlastnictví státu byla stanovena na 11,99 BGN za m2. Podle informací, jež mají bulharské orgány k dispozici, činila průměrná tržní cena v posuzovaném období (jakožto cena dohodnutá mezi soukromými subjekty, které lesní parcely v téže nebo blízké oblasti na území téže obce koupily či prodaly za komerčních podmínek) 4,16 BGN za m2. Směna mezi společností All Seas a Bulharskou republikou tedy proběhla oproti příslušné platbě a neměla za následek hospodářské zvýhodnění ve smyslu článku 107 Smlouvy.
(102)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas požádala o změnu určeného účelu užívání lesní parcely v souladu s článkem 14 zákona o lesích a že Rada ministrů Bulharské republiky tuto žádost v souladu s čl. 14d odst. 2 tohoto zákona schválila (72). Podle informací, které mají bulharské orgány k dispozici, toto rozhodnutí nevstoupilo v platnost. Bulharské orgány souhlasí se společností All Seas v tom, že stát nemá přímý vliv na změny určeného účelu užívání předmětných pozemků (pro něž neexistuje žádná mapa využití pozemků), a že tudíž změna vlastníka v důsledku směny nemůže být projevem společného záměru stran této směny provést u předmětných pozemků změnu určeného účelu užívání. Podle bulharských orgánů musí být při posuzování směny určujícím faktorem to, zda si odpovídá hodnota aktiv, jež jsou předmětem směny, uvedená v rozvaze. Právě to bylo pro bulharskou vládu při provádění uvedených transakcí východiskem. Dalším argumentem ve prospěch tvrzení, že při změně určeného účelu užívání pozemku po provedení směny nedochází ke státní pomoci, je, že administrativní poplatky jsou pro všechny žadatele stejné.
(103)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas dřevo z lesních parcel, jež jí připadly v důsledku směny, netěží ani se neúčastní obchodu se dřevem z těchto lesních parcel v rámci Unie. Společnost All Seas neposkytuje služby v oblasti cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu a není ani stavební společností ve smyslu zákona o stavební komoře.
5.3.2. Připomínky Bulharska podané ke dni 4. listopadu 2011
(104)
Dopisem ze dne 4. listopadu 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD a panem Simeonem Stoevem Mirovem.
(105)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi Elkabel, LM Impex a Foros Development, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Žádná z uvedených tří společností navíc o změnu určeného účelu užívání nabytých lesních pozemků nepožádala.
(106)
Bulharské orgány dále konstatují, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, žádné čistě soukromé transakce neproběhly, a nebylo tedy možné stanovit tržní cenu směňovaných parcel nebo to, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění.
(107)
Bulharské orgány dále uvádějí, že ani společnost Elkabel ani společnost LM Impex nejsou vývozci dřeva a nejsou ve smyslu bulharského práva ani zapsány jako stavební společnosti nebo společnosti podnikající v oblasti cestovního ruchu.
(108)
Pokud jde o případ fyzické osoby pana Simeona Stoeva Mirova, který směnil 0,56 ha soukromého lesního pozemku v oblasti Rakitovo, jehož hodnota byla stanovena na 3 436 BGN, za 0,5 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Burgasu (obec Krajmorie), jehož hodnota byla stanovena na 1 308 BGN, mají bulharské orgány za to, že by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(109)
Z těchto důvodů bulharské orgány tvrdí, že z jejich hlediska nepředstavují směny s výše uvedenými soukromými subjekty státní podporu.
5.3.3. Připomínky Bulharska podané ke dni 16. prosince 2011
(110)
Dopisem ze dne 16. prosince 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vichren EOOD, Liteks Komers AD a Živkou Blagoevovou.
(111)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vichren a Liteks Komers, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Společnosti V-G-N Confort, Ecobalkani a Liteks Komers navíc nepožádaly o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků ve vlastnictví státu, jichž nabyly.
(112)
Bulharské orgány dále uvádějí, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, nebyly provedeny žádné čistě soukromé transakce, a nelze proto stanovit tržní cenu dotčených parcel ani prokazatelně zjistit, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění výše uvedených soukromých subjektů. V případě společnosti Izgrev 5 byla administrativní cena lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež byly předmětem směny, mírně vyšší než tržní cena dosažená v podobných soukromých transakcích, a podle bulharských orgánů tedy k žádnému zvýhodnění nedošlo. Týž argument lze uplatnit i v případě transakce provedené se společností Liteks Komers, kde by podle bulharských orgánů administrativní ceny lesních pozemků ve veřejném vlastnictví čtyřikrát převyšovaly ceny tržní.
(113)
Bulharské orgány v neposlední řadě poznamenávají, že žádný z výše uvedených soukromých subjektů není vývozcem dřeva a není ve smyslu bulharského práva ani zapsán jako stavební společnost nebo společnost podnikající v oblasti cestovního ruchu, a proto směny, k nimž s těmito subjekty došlo, nemají vliv na obchod mezi členskými státy.
(114)
Předmětem transakce s fyzickou osobou, paní Živkou Blagoevou, byla směna 1,9036 ha soukromého lesního pozemku na území obce Tetven, jehož hodnota byla stanovena na 16 091 BGN, za 0,3001 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Predela (obec Razlog), jehož hodnota byla stanovena na 24 216 BGN. Bulharskému státu nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků, všechny režijní náklady a místní daně/poplatky zaplatila paní Živka Blagoevová a nová majitelka nepožádala o změnu určeného účelu užívání pozemku, jenž byl předmětem směny. Podle bulharských orgánů by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(115)
Bulharské orgány tedy mají za to, že v rámci směn dohodnutých s výše uvedenými soukromými subjekty nedošlo k žádné státní podpoře.
5.3.4. Připomínky Bulharska podané ke dni 25. dubna 2012
(116)
Dopisem ze dne 25. dubna 2012 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Javor Iliev Chajtov, Valentina Angelova Chajtovová, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damjanova, Elizabet Petkova Michailova, Svetoslav Petkov Michailov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD, a BOIL OOD.
(117)
Bulharské orgány souhlasí s připomínkami, jež podaly tyto fyzické osoby a společnosti, které byly stranami ve směnách, k nimž v posuzovaném období došlo, a to v tom smyslu, že při těchto směnách ke státní podpoře nedošlo, a že tyto směny naopak představují transakce provedené za podmínek výhodných pro stát, a to za ceny, jež nejsou nižší než tržní ceny obdobných nemovitostí. Bulharské orgány nadto souhlasí se stanoviskem výše uvedených soukromých subjektů, že směny byly provedeny v souladu s platnými bulharskými vnitrostátními právními předpisy: nařízením o základních cenách a zákonem o lesích. V neposlední řadě by se pak některé z těchto transakcí měly považovat za transakce, na které se vztahuje nařízení de minimis.
5.4. ODPOVĚDI BULHARSKA NA ŽÁDOSTI O INFORMACE, JEŽ V PRŮBĚHU FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ ZASLALA KOMISE
(118)
V následných podáních v reakci na žádosti o informace poskytly bulharské orgány údaje o tržních cenách lesních pozemků v soukromém i veřejném vlastnictví u všech směn provedených v posuzovaném období (73).
(119)
Ve svém podání ze dne 19. listopadu 2013 (74) nicméně bulharské orgány naznačily, že poskytnuté údaje nejsou zcela spolehlivé. Konkrétně bulharské orgány předložily pro účely vzorce uvedeného ve 44. bodu odůvodnění reálné tržní ceny 82 parcel (60 ve veřejném vlastnictví a 22 ve vlastnictví soukromém), jež byly předmětem napadených směn. U ostatních parcel se poskytnuté informace o tržní hodnotě opíraly o nejlepší možný odhad, přičemž bulharské orgány naznačily, že uvedené ceny nemusí nutně představovat reálnou tržní hodnotu. Bulharské orgány vysvětlily, že v případě ostatních dotčených parcel ve veřejném vlastnictví byly ceny, které uváděly jako ceny tržní, ve skutečnosti středními cenami z různých druhů směn lesních pozemků. Tyto ceny tedy nutně nepředstavují reálnou tržní hodnotu: neodpovídají totiž průměrným cenám u zcela analogických transakcí.
(120)
Obdobně se podle bulharských orgánů i u ostatních parcel v soukromém vlastnictví, jež dosud nebyly oceněny nezávislým odhadcem, v některých případech ceny uvedené v potvrzení o prodeji, jež bulharské orgány použily jako zástupný ukazatel tržní hodnoty předmětných parcel, blížily nebo rovnaly tzv. daňové hodnotě. Daňová hodnota parcely nevyjadřuje její tržní hodnotu, ale minimální cenu, již je nutné při realitní transakci zaplatit, což znamená, že tržní hodnota dotčené parcely by v zásadě byla vyšší.
(121)
Bulharské orgány navzdory výše uvedeným skutečnostem zdůraznily, že údaje, jež o tržních cenách poskytly, představují nejlepší odhady, které mohou získat, a to vzhledem k tomu, že: i) v Bulharsku neexistují žádná zvláštní pravidla pro stanovení tržních cen lesních parcel na základě ocenění; ii) stanovení tržních cen dotčených parcel aktuálních v době uskutečnění směny nezávislým odhadcem by trvalo velmi dlouho a iii) zpracování tohoto ocenění by bylo velmi nákladné. Nadto se bulharské orgány vyjádřily v tom smyslu, že uvedené mají v každém případě blíže k reálným tržním cenám než k cenám administrativním.
(122)
Bulharské orgány dále na základě vzorku 25 směn poskytly informace o skutečně použitých administrativních cenách a hypotetických administrativních cenách vyplývajících z použití koeficientů uvedených v aktualizaci nařízení o základních cenách z roku 2010. Uvedený vzorek se týkal 25 transakcí uskutečněných převážně v roce 2009 a 2008 (jen 6 transakcí proběhlo v roce 2007). Tyto informace si vyžádala Komise s cílem ověřit, zda je systém administrativních cen - jsou-li náležitě aktualizovány - s to přiměřeně odrážet tržní ceny lesních pozemků a zda ve všech případech povede k určení ceny co možná nejbližší tržní hodnotě, což vyžaduje judikatura.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
6.1. PŘÍTOMNOST PODPORY
(123)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou podpory poskytované v jakékoli formě členským státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(124)
Ke kvalifikaci opatření jako podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 tedy musí být naplněny všechny tyto podmínky: i) opatření musí být možné přisoudit státu a musí být financováno ze státních prostředků; ii) musí přinášet výhodu příjemci; iii) tato výhoda musí být selektivní; iv) opatření musí narušovat hospodářskou soutěž nebo představovat hrozbu takového narušení a musí mít potenciál ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(125)
V tomto případě je ovšem nejprve také třeba posoudit, zda osoby, které směny využily a staly se možnými příjemci státní podpory, představují podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Důvodem je to, že podle znění uvedeného ustanovení platí pravidla o státní podpoře jen tehdy, je-li příjemcem podnik.
(126)
Soudní dvůr Evropské unie definuje pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy pojem „podnik“ jako subjekt zapojený do hospodářské činnosti bez ohledu na jeho právní postavení či na způsob jeho financování (75). Podle Soudního dvora Evropské unie představuje hospodářskou činnost jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na trhu (76). Klasifikace určitého subjektu jako podniku se tedy vždy vztahuje ke konkrétní činnosti. Na subjekt, který vykonává hospodářskou i nehospodářskou činnost, je třeba jako na podnik pohlížet, jen co se týče činnosti hospodářské. Podnik nemusí být právnickou osobou; i fyzické osoby lze považovat za podniky využívající státní podporu, pakliže vykonávají hospodářskou činnost.
(127)
Se zřetelem k tomu je třeba konstatovat, že některé osoby, které napadených směn využily, nevykonávaly v posuzovaném období na lesním pozemku, jenž byl předmětem směny, žádnou hospodářskou činnost a nevykonávají ji ani v současnosti. Tyto osoby, které směny využily, tedy nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a proto se má za to, že v rámci směn, jež tyto osoby s bulharským státem uskutečnily, nedošlo k poskytnutí státní podpory.
(128)
Zbývající část tohoto rozhodnutí se tedy týká jen těch osob, které napadené směny využily a které jsou podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.1. Vzájemná souvislost mezi směnou pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání
(129)
První otázka, o níž Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti, se týkala toho, zda existuje vzájemná souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků, jichž osoby, které směny využily, nabyly. Jedná se o důležitou otázku: závěr, že taková souvislost existuje, bude totiž mít vliv na to, jak Komise posoudí otázky, zda směnami došlo k hospodářskému zvýhodnění a jak takovéto zvýhodnění vyčíslit. Vzájemná souvislost by existovala, pokud by strany směny měly ještě před provedením této směny v úmyslu změnit následně po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví z lesního pozemku na pozemek stavební. Pokud by tedy administrativní ceny vypočtené pro účely směny podle nařízení o základních cenách byly stanoveny pro směnu dvou lesních pozemkových parcel, mohla by mít následná změna určeného účelu užívání parcely ve veřejném vlastnictví vzhledem k jejímu zamýšlenému budoucímu využití jako stavebního pozemku za následek podhodnocení nabyté parcely, bylo-li již od počátku úmyslem takovouto změnu provést.
(130)
Podle Komise by skutečnost, že na napadené směny vždy - nebo přinejmenším ve velké většině případů - navazovaly (následně schválené) žádosti o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků nabytých osobou, která směny využila, na stavební pozemek, objektivně naznačovala, že strany takovýchto směn již od počátku zamýšlely po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví změnit.
(131)
Statistické údaje poskytnuté bulharskými orgány v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, které potvrzují údaje zohledněné ve 38. bodu odůvodnění, ukazují, že na 132 směn provedených v posuzovaném období bylo podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání předmětného pozemku na stavební pozemek (tyto žádosti byly tedy podány v 18,2 % všech směn), přičemž takováto změna byla schválena v 15 případech (tedy v 11,4 % všech směn). Na základě těchto údajů dochází Komise k závěru, že ve většině případů žádosti o změnu určeného účelu užívání pozemku na směny nenavazovaly.
(132)
Komise konstatuje, že podle bulharských právních předpisů tak jako tak existují pro provádění směn a změn určeného účelu užívání dvě oddělená řízení a pro každý z těchto úkonů je příslušný jiný ze dvou samostatných státních orgánů, jež jsou jeden na druhém nezávislé. Toto představuje další argument pro popření existence vzájemné souvislosti mezi směnami pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání v tomto případě.
(133)
Vzhledem k tomu, že nebyla prokázána existence vzájemné souvislosti mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků nabytých osobami, které směny využily, prověří Komise přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v každém z dotčených úkonů zvlášť.
6.1.2. Přítomnost státní podpory při změnách určeného účelu užívání pozemků
(134)
Určený účel užívání pozemku je kontrolním nástrojem orgánů veřejné moci v oblasti využívání a míry zastavění určité pozemkové parcely. Při schvalování změny určeného účelu užívání pozemkové parcely vykonává orgán veřejné moci regulační činnost a nejedná jako hospodářský subjekt.
(135)
Za podporu ve smyslu článku 107 Smlouvy se považují jen zvýhodnění poskytnutá přímo či nepřímo ze státních prostředků. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (77) z rozlišení mezi „podporou poskytovanou státy“ a podporou poskytnutou „ze státních prostředků“ nevyplývá, že všechna zvýhodnění poskytnutá státem, ať už jsou financována ze státních prostředků, či nikoliv, představují podporu. Účelem tohoto rozlišení je spíše do definice státní podpory zahrnout jak zvýhodnění poskytnutá přímo státem, tak ta, jež poskytují veřejné či soukromé instituce státem pověřené nebo zřízené.
(136)
Schválení změny určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely z lesního pozemku na pozemek stavební orgánem veřejné moci sice může mít za následek nárůst tržní hodnoty předmětného pozemku, ale nedochází při něm k převodu státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy: výsledkem výkonu takovéto regulační činnosti není převod finančních prostředků v pozitivním smyslu osobě, která tohoto schválení využije, a stát se při tomto výkonu ani nevzdává svých prostředků, neboť v rámci takového výkonu nemá povinnost účtovat úspěšným žadatelům poplatek, jenž by plně odpovídal hospodářské hodnotě, již tito žadatelé schválením získají (78).
(137)
V tomto směru tedy ani rozhodnutí orgánu veřejné moci o změně určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.3. Přítomnost podpory při směnách
(138)
Prodej pozemků nebo budov orgány veřejné moci podniku nebo jednotlivci, který vykonává hospodářskou činnost, může podle ustálené judikatury (79) zakládat hospodářské zvýhodnění, a může tedy představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména pokud se neuskuteční za tržní hodnotu, tj. za cenu, kterou by pravděpodobně stanovil soukromý investor v podmínkách běžné hospodářské soutěže. Totéž platí o směně, při níž je hodnota pozemku ve veřejném vlastnictví nabytého od státu vyšší než hodnota pozemku v soukromém vlastnictví, který se státu přenechává.
(139)
Před prověřením toho, zda dané směny přinášejí nějaké hospodářské zvýhodnění, nicméně Komise prověří, zda jsou naplněny ostatní podmínky uvedené ve 124. bodu odůvodnění, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(140)
Zaprvé se, pokud jde o otázku, komu lze toto opatření přičíst, konstatuje, že směny spadají do kompetence ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů (v závislosti na velikosti parcely, jež je předmětem směny) a Výkonného lesního úřadu, což jsou všechno státní orgány. Pokud je výsledkem směny převod lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež mají vyšší hodnotu než přenechané lesní pozemky ve vlastnictví soukromém, představuje tato směna převod státních prostředků, kterým se bulharský stát vzdává určitých výnosů, jichž by býval mohl dosáhnout, pokud by při provádění této transakce postupoval v rámci tržních podmínek.
(141)
Zadruhé jsou směny, pokud z nich těží pouze ti vlastníci pozemků, kteří směnili své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném, selektivní.
(142)
Zatřetí směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Jsou-li osoby, které směny využily, podniky, jež nabízejí zboží a služby na některém konkrétním trhu, posílí jakýkoli finanční prospěch, jež jim z uskutečnění směny plyne, jejich postavení oproti ostatním podnikům, s nimž si v rámci Unie v oblasti téhož druhu zboží a služeb konkurují (80). Řada osob, které směny využily, (81) má v bulharském obchodním rejstříku mezi hospodářskými odvětvími, v nichž působí, mimo jiné uvedeny i reality, cestovní ruch, pohostinství či zalesňování. Uvedená odvětví jsou přitom otevřená hospodářské soutěži na úrovni Unie. Prokazují to i údaje z tohoto rejstříku, v nichž se u několika osob, které směny využily, (82) jako hospodářské odvětví, v němž působí, uvádí obchod či (mezinárodní) obchodní činnost. Pokud jde o argument předložený bulharskými orgány, že pro výkon činnosti v odvětví cestovního ruchu nebo stavebnictví je nezbytné, aby byla společnost zapsána ve zvláštních rejstřících, a že tomu tak u většiny společností podílejících se na směnách nebylo, konstatuje Komise, že pojem „podnik“ v čl. 107 odst. 1 Smlouvy je pojmem objektivním, a otázku, zda podniky nabízejí zboží a služby na daném trhu, a tudíž konkurují ostatním podnikům a zapojují se do trhu v rámci Unie, je tedy třeba zodpovědět s ohledem na činnosti, jež tyto podniky skutečně vykonávají, a nikoli podle toho, zda splňují určité vnitrostátní právní formální náležitosti.
(143)
Konečně, pokud jde o přítomnost hospodářského zvýhodnění, týkají se směny vzájemné výměny (nejméně) dvou lesních pozemkových parcel mezi bulharským státem a soukromými subjekty. K zodpovězení otázky, zda soukromé subjekty těžily z hospodářského zvýhodnění plynoucího z provedené směny, je třeba provést odhad tržních hodnot parcel, jež byly předmětem dané směny, a tyto hodnoty vzájemně porovnat. Je-li výsledkem směny převod lesního pozemku ve veřejném vlastnictví, jehož hodnota je vyšší než hodnota lesního pozemku, který státu přenechává soukromý subjekt, pak je tento soukromý subjekt hospodářsky zvýhodněn.
(144)
Pro účely dotčených směn byly, jak se uvádí v 16. bodu odůvodnění, příslušné administrativní ceny vypočteny podle nařízení o základních cenách. Soudní dvůr Evropské unie shledal, že v případech, kdy vnitrostátní právní úprava stanoví správní pravidla výpočtu tržní hodnoty pozemku určeného na prodej orgány veřejné moci, musí použití uvedených pravidel za účelem jejich souladu s článkem 107 Smlouvy vést ve všech případech ke administrativní ceně, která se co nejvíce blíží tržní hodnotě daného pozemku (83). Jelikož tato tržní hodnota je teoretická, bude povoleno rozpětí, v jehož rámci se dosažená cena od teoretické ceny odchyluje (84).
(145)
Bulharské orgány byly požádány o poskytnutí informací o administrativních cenách uplatněných při 132 směnách, jež v posuzovaném období proběhly, jakož i o příslušných tržních cenách pro tytéž transakce. Komise rovněž požádala bulharské orgány, aby vzaly při stanovení tržní hodnoty předmětných lesních parcel v úvahu případné předcházející či následné transakce, jejichž byly tyto parcely předmětem. Ačkoli má Komise za to, že pro účely posouzení možných prvků státní podpory v rámci směn je místo, kde se směňované lesních parcely nacházejí, irelevantní, byly údaje o cenách - byly-li k dispozici - vzaty v úvahu.
(146)
Bulharské orgány upozornily na to, že údaje, jež mohly o tržních cenách poskytnout, nejsou zcela spolehlivé (85). Zároveň ale sdělily, že tyto informace představují nejlepší možné odhady tržních cen (86). Komise tyto údaje považuje za dostatečně spolehlivé odhady skutečné (tj. „reálné“) tržní hodnoty dotčených parcel.
(147)
Z analýzy těchto údajů vyplývá, že důsledkem uplatnění administrativních cen na parcely v soukromém vlastnictví bylo systematické nadhodnocení dotčených lesních pozemků oproti cenám tržním (87), zatímco u lesních pozemků ve veřejném vlastnictví byla situace poněkud složitější, neboť byly zaznamenány jak případy nadhodnocení, tak podhodnocení. Při hledání odpovědi na otázku, zda osoby, které směny využily, získaly na jejich základě nějakou výhodu, by tedy prosté porovnání tržní ceny parcely ve veřejném vlastnictví v době uskutečnění směny s tržní cenou směněné parcely v soukromém vlastnictví dostatečně nezohlednilo systematické nadhodnocení dotčené soukromé parcely. Komise proto sestavila vzorec zohledňující administrativní ceny uplatněné v prvotní transakci, který umožňuje náležitě posoudit zvýhodnění plynoucí z dané směny. Tento vzorec, který byl uveden již v rozhodnutí o zahájení řízení, vyžaduje vypočtení těchto částek:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách a
ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Ke zvýhodnění by došlo v případě, že po odečtení hodnoty získané podle bodu i) od hodnoty získané podle bodu ii) vyjde kladný výsledek.
Při určování toho, zda danou směnou dochází ke zvýhodnění, je nicméně třeba vzít v úvahu i případnou peněžní náhradu vyplacenou jednou stranou druhé za účelem dorovnání rozdílu v administrativních cenách dvou parcel, jež jsou předmětem směny.
(148)
Při uplatnění uvedeného vzorce na údaje o reálných tržních hodnotách a administrativních cenách směňovaných lesních pozemků, jež poskytly bulharské orgány, dospěla Komise k závěru, že téměř v 80 % směn provedených v posuzovaném období bylo osobám, které směny využily, v jejich rámci poskytnuto zvýhodnění, což ukazuje tabulka 4.
Tabulka 4
Porovnání administrativních cen uplatněných při směnách a tržních cen uvedených bulharskými orgány
Směny
2007
2008
2009
Celkem
Poskytnutí výhody (počet případů)
18
48
38
104
Procentuální podíl na všech směnách
78 %
77 %
81 %
79 %
Počet uskutečněných směn
23
62
47
132
(149)
Výše uvedené údaje ukazují, že administrativní ceny stanovené pro účely směn podle nařízení o základních cenách dostatečně neodrážely skutečnou tržní hodnotu předmětných lesních parcel.
(150)
Rozdíl mezi administrativními cenami použitými pro účely napadených směn a tržními cenami předmětných parcel vyplývá jednak ze skutečnosti, že výchozí metodika uvedená v nařízení o základních cenách dostatečně nezohledňuje kritéria, jež by z hlediska ocenění směňovaných lesních pozemkových parcel za důležitá považoval účastník trhu, a ani jim nepřiznává náležitou váhu. Zaprvé se předpokládalo, že průměrné hodnoty pozemků uvedených v příloze 1 nařízení o základních cenách podle kategorií pozemků skýtajících totožné podmínky k pěstování rostlin, které se používají jako východisko pro stanovení základní hodnoty pozemku (viz 18. bod odůvodnění) budou stanoveny na základě tržních cen nebo účetních záznamů vedených u lesů ve vlastnictví státu, avšak ve skutečnosti je stanovili znalci na základě malého počtu tržních zdrojů.
(151)
Zadruhé jsou koeficienty a navýšení (přírůstky) cen uplatněné pro účely vyčíslení některých vlastností lesního pozemku při výpočtu jeho základní hodnoty, jež jsou uvedeny v 18. až 26. bodu odůvodnění, spíše výsledkem administrativního zjednodušení, než pokusem o přesné určení hospodářské hodnoty, kterou by hypotetický účastník trhu v podobné situaci takovýmto vlastnostem pozemku přisoudil. Bulharské orgány ve skutečnosti žádné hospodářské údaje odůvodňující hodnotu těchto koeficientů a míru navýšení (přírůstky) cen uvedených v předmětném nařízení nepředložily.
(152)
I kdyby se připustilo, že výsledkem uplatnění metodiky uvedené v nařízení o základních cenách u směňovaných lesních pozemků zpočátku byly tržní ceny, což nebyly, průměrné ceny, nebyly příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen během posuzovaného období nikdy aktualizovány tak, aby se zohlednilo následné kolísání tržních cen. V souladu s judikaturou (88) musí v případě výrazného nárůstu cen pozemků administrativní metody pro výpočet cen pozemků prodávaných orgány veřejné moci umožňovat průběžnou aktualizaci těchto cen tak, aby se cena skutečně zaplacená kupujícím co nejvíce blížila tržní hodnotě těchto pozemků. V průběhu fáze předběžného přezkoumávání bulharské orgány vysvětlily, že podle čl. 7 odst. 1 a článku 32 nařízení o základních cenách měly být koeficienty pro výpočet administrativních cen uvedené v tomto nařízení každoročně aktualizovány. Kromě toho podle informací poskytnutých bulharskými orgány rostly tržní ceny lesních pozemků během posuzovaného období velmi výrazně. K aktualizaci, kterou uvedené nařízení předpokládá, nicméně během předmětného období vůbec nedošlo. Bulharské orgány průměrné ceny, příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen pro účely stanovení administrativních cen na základě posledního vývoje trhu aktualizovaly až v roce 2010.
(153)
Komise proto dospěla k závěru, že osobám, které směny využily, tyto pozemkové směny v těch případech, kdy použité administrativní ceny dostatečně neodrážely tržní cenu směňovaného pozemku, přinesly hospodářské zvýhodnění.
6.1.4. Podpora de minimis
(154)
Závěrem je třeba poznamenat, že se v případech, kdy byly osoby, které směny využily, zvýhodněny v rozsahu, jenž nepřesahuje limit uvedený v nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 (89), toto zvýhodnění nepovažuje za státní podporu, a na tyto případy se tudíž nevztahuje zákaz daný ustanovením čl. 107 odst. 1 Smlouvy, pokud jsou ovšem splněny všechny ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením.
(155)
Na základě kvantitativních údajů předložených bulharskými orgány se zdá, že v mnoha případech (90) je částka podpory, kterou osoby, které směny využily, obdržely pod úrovní limitu de minimis, který činí 200 000 EUR.
6.1.5. Závěr ohledně přítomnosti podpory
(156)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že směny, které v posuzovaném období provedla Bulharská republika, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v těch případech, kdy protistrana příslušné transakce je podnikem ve smyslu uvedeného ustanovení, kdy administrativní ceny použité pro účely dané transakce neodrážely tržní ceny a kdy nebyly naplněny podmínky podpory de minimis stanovené v nařízení (ES) č. 1407/2013.
6.2. ZÁKONNOST OPATŘENÍ
(157)
Bulharská republika uvedené směny před jejich provedením neoznámila, a nesplnila tak svou povinnost ve smyslu čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Uvedené směny tak představují protiprávně poskytnutou státní podporu.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(158)
Ačkoli byly bulharské orgány požádány o poskytnutí informací o případné slučitelnosti uvedených směn s vnitřním trhem, trvaly na své argumentaci, že předmětné transakce neměly na obchod v rámci Unie žádný vliv, a že tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(159)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že důkazní břemeno slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jako výjimky z ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy, náleží v zásadě dotyčnému členskému státu, který musí prokázat, že podmínky pro tuto výjimku jsou splněny (91).
(160)
Komise v každém případě konstatuje, že se nezdá, že by existovaly nějaké zřejmé důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat předmětné směny za slučitelné s vnitřním trhem, a to ani přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy ani na základě pokynů z těchto ustanovení vycházejících.
(161)
Slučitelnost režimu směn tedy nelze odvozovat od pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví („pokyny k odvětví lesnictví“), protože ty se vztahují pouze na živé stromy a na jejich přirozené prostředí v lesích a na ostatní zalesněné půdě, včetně opatření k udržování a zlepšování ekologické a ochranné funkce lesů a opatření na podporu rekreačního využívání a sociální a kulturní dimenze lesů. Navíc náklady hrazené z podpory poskytnuté v souvislosti se směnami neodpovídají definici způsobilých nákladů uvedené v pokynech k odvětví lesnictví (92), neboť soukromým subjektům nebyly uloženy žádné zákonné nebo smluvní závazky využívat pozemky nabyté směnou jako oblasti s ochranou přírody. Všechny soukromé subjekty měly naopak právo požádat o změnu účelu užívání z lesního pozemku na pozemek stavební, což také některé z nich učinily.
(162)
Slučitelnost nelze odvozovat ani od pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013. Komise v této souvislosti poznamenává, že bulharské orgány směny neprovedly s konkrétním cílem přispět k regionálnímu rozvoji. Nadto nebyly vymezeny způsobilé náklady a nebylo ani stanoveno, jakým způsobem se bude kontrolovat pobídkový účinek předmětné podpory a jak bude zajištěno dodržování příslušných limitů regionální podpory.
(163)
V neposlední řadě pak bulharské orgány v diskusích předcházejících přijetí rozhodnutí o zahájení řízení prohlašovaly, že dotčené směny sledovaly cíl veřejné politiky spočívající v konsolidaci vlastnictví lesních pozemků. I kdyby bylo možné považovat konsolidaci lesních pozemků za cíl společného zájmu, což ovšem nelze, neprokázaly bulharské orgány, že poskytnutá podpora byla k dosažení uvedeného cíle nezbytná a ani že zvolené prostředky byly ty nejvhodnější.
(164)
Bulharské orgány rovněž neprokázaly, že zvolené prostředky zajistily, aby se poskytnutá podpora omezila na minimum nezbytné k přesvědčení soukromých subjektů k tomu, aby směnu uskutečnily. Je to mimo jiné patrné ze silného kolísání administrativních cen, k nimž se uplatněním předepsané metodiky dospělo. Při porovnání s tržními cenami, jež bulharské orgány poskytly, se nezdá, že by tyto administrativní ceny byly systematicky o určitý obdobný procentuální podíl vyšší či nižší než tržní ceny. Na příkladu transakcí uskutečněných v roce 2007 lze sledovat rozdíly mezi tržními a administrativními cenami parcel v soukromém vlastnictví v rozmezí od -503,97 % do +89,91 % (93).
(165)
Bulharské orgány konečně ani neprokázaly, že předmětné směny nenarušily hospodářskou soutěž v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Směny proto nelze přímo považovat za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(166)
Komise proto dospěla k závěru, že podporu poskytnutou v souvislosti se směnami nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
7. NAVRÁCENÍ PODPORY
(167)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 by měla být státní podpora příjemcem navrácena, pokud byla předmětná protiprávně poskytnutá státní podpora shledána neslučitelnou s vnitřním trhem a není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. V čl. 14 odst. 2 uvedeného nařízení se stanoví, že podpora, která má být navrácena, zahrnuje úroky splatné od data, kdy byla protiprávní podpora k dispozici příjemci, do data jejího faktického navrácení. V čl. 14 odst. 3 se dále stanoví, že navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise.
(168)
Ke splnění účelu navrácení podpory dojde v okamžiku, kdy podniky, jež z předmětné protiprávní podpory těžily, tuto podporu spolu s příslušnými úroky z prodlení navrátí. Navrácením příjemce pozbude zvýhodnění, ze kterého měl na trhu oproti svým konkurentům prospěch, a obnoví se stav, který poskytnutí podpory předcházel (94). Členský stát si sice může zvolit prostředky, kterými svou povinnost dosáhnout navrácení nelegální podpory splní, ale zvolená opatření nesmí mít nepříznivý vliv na působnost a účinnost práva Unie. Členský stát může povinnost dosáhnout navrácení podpory splnit, pouze pokud jsou prostředky zvolené k navrácení podpory vhodné k opětovnému nastolení běžných podmínek hospodářské soutěže, které byly poskytnutím nezákonné podpory narušeny, a pokud jsou v souladu s příslušnými ustanoveními práva Unie (95).
(169)
Vzhledem k tomu, že bylo shledáno, že Bulharská republika protiprávně uplatňovala státní podporu prostřednictvím směn, měla by se jí stanovit povinnost zajistit, aby osoby, které tyto směny využily, tuto podporu navrátily.
7.1. URČENÍ PŘÍJEMCŮ, KTEŘÍ MUSÍ PODPORU NAVRÁTIT
(170)
Protiprávní a neslučitelnou podporu musí navrátit podniky, které z ní skutečně měly prospěch (96). Nicméně v případech, kdy všechny podniky, které protiprávní a neslučitelnou podporu obdržely, není schopna určit v rozhodnutí samotném Komise, bude tak muset na počátku procesu jeho provádění učinit dotčený členský stát, který musí přihlédnout k individuální situaci jednotlivých dotčených podniků (97).
(171)
V tomto případě jsou potenciálními příjemci neslučitelné státní podpory ty fyzické a právnické osoby, které se podílely na 132 směnách s bulharskými orgány, k nimž v posuzovaném období došlo. Z této skupiny subjektů by měly bulharské orgány vyjmout ty fyzické a právnické osoby, jež nejsou „podniky“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a ty, jež na při směnách, jichž se zúčastnily, získaly podporu v celkové výši nepřesahující limit stanovený v nařízení de minimis, pokud ovšem dotčené transakce splňují i ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením. Zbývající fyzické a právnické osoby, jež se směn účastnily, by se měly považovat za příjemce protiprávně poskytnuté státní podpory, a bulharským orgánům se ukládá povinnost zajistit, aby tyto subjekty zvýhodnění, jehož se jim na základě předmětných směn dostalo, navrátily.
7.2. VYČÍSLENÍ PODPORY
(172)
Komise není z právního hlediska povinna vyčíslit přesnou částku, jež má být navrácena, zejména pokud k tomu, aby tak učinila, nemá k dispozici dostatečné údaje. Postačí, pokud rozhodnutí Komise obsahuje informace, jež dotčenému členskému státu bez přílišných obtíží umožní stanovit částku, jež má být navrácena (98).
(173)
Jak bylo vysvětleno ve 147. bodu odůvodnění, má Komise za to, že členské státy by při stanovení výše neslučitelné podpory, již musí každý z příjemců navrátit, měly vyjít z této metodiky:
(i)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách;
(ii)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Prvotní výše státní podpory získané na základě směny je rovna hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
V případech, kdy byla směněna pozemková parcela ve veřejném vlastnictví s vyšší administrativní hodnotou za pozemkovou parcelu v soukromém vlastnictví s nižší administrativní hodnotou, by měla být tato prvotní částka upravena. Podle bulharských orgánů musela v takovémto případě osoba, která směny využila, zaplatit státu náhradu za rozdíl v hodnotě dotčených pozemků. Původní výše podpory by tedy měla být ponížena o částku náhrady zaplacenou příjemcem bulharským orgánům. Bulharské orgány by pak měly dosáhnout toho, aby příslušní příjemci výslednou částku navrátili, tak aby se vyrovnalo zvýhodnění, které tito příjemci v důsledku provedení směny získali.
(174)
Při stanovení tržních cen dotčených parcel by měla být plně zohledněna hospodářská hodnota předmětného pozemku v okamžiku provedení směny. Z informací uvedených v podání bulharských orgánů ze dne 29. srpna 2008 se zdá, že v některých případech byly na státních lesních parcelách budovy a infrastruktura postaveny ještě dříve, než došlo k uskutečnění směny, a to i přesto, že daná parcela předtím nebyla překlasifikována na stavební pozemek. Komise zastává názor, že v takových případech by se měla do tržní hodnoty parcely plně promítnout i hodnota těchto budov a/nebo infrastruktury.
(175)
Komise poznamenává, že bulharské orgány již údaji o administrativních cenách použitých při směnách, jakož i o tržních cenách všech předmětných parcel v době uskutečnění směny disponují (99), a nemělo by pro ně tedy být příliš obtížné stanovit na základě metodiky popsané ve 173. bodu odůvodnění (100) částky, jež musí být navráceny.
(176)
V případech, kdy mohou mít bulharské orgány oprávněné obavy, že uvedenou metodiku nelze uplatnit nebo že vede k výsledným částkám, jež zjevně dostatečně neodrážejí výši státní podpory, již příjemce obdržel, nicméně mohou rozhodnout, že nechají provést odhad tržních cen směňovaných pozemků nezávislým znalcem, který má k oceňování kvalifikaci a který se vybere na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení. Při stanovení postupu výběru takového znalce by se měly dodržovat zásady transparentnosti a rovného zacházení, a to i v případech, kdy výše smluvního plnění nepřekračuje prahové hodnoty stanovené směrnicemi Unie týkajícími se zadávání veřejných zakázek. Nabídkové řízení by zejména mělo: i) být dostatečně inzerované; ii) opírat se o objektivní, předem oznámená kritéria výběru; iii) obsahovat informace o tom, že po provedení předběžného výběru bude konečné rozhodnutí přijato za účasti zástupců útvarů Komise. V těchto výjimečných případech musí bulharské orgány: i) uvést dotčenou parcelu (dotčené parcely); ii) uvést odůvodnění, proč je třeba v tom kterém konkrétním případě využít odhadu nezávislého znalce; iii) navrhnout Komisi nezávislého znalce (vybraného ve veřejném nabídkovém řízení), jehož pověření odsouhlasí Komise i Bulharská republika.
(177)
Vzhledem k tomu, že účelem navrácení podpory je obnova stavu před uskutečněním směny, má Komise v neposlední řadě za to, že by s ohledem na výjimečnou povahu dohod o směně ve vztahu k lesním pozemkům, které nebyly do rozhodné doby komerčně využívány, Bulharská republika splnila svou povinnost dosáhnout navrácení protiprávně poskytnuté podpory tím, že sporné směny zruší a u dotčených parcel provede zpětnou směnu. Takový postup by nicméně k navrácení podpory v náležité míře vedl jen v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám dotčených lesních pozemků ve veřejném i soukromém vlastnictví. V takovýchto případech je třeba o dotčených parcelách informovat Komisi do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice; předmětné směny by měly být zrušeny a doklad o provedení tohoto úkonu by měl být předložen do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
(178)
Ve všech případech, kdy se vyžaduje navrácení podpory, se toto navrácení musí vztahovat k okamžiku, kdy příjemcům předmětné zvýhodnění vzniklo, tj. ke dni právního aktu, kterým se příjemcům uděluje právo směnit své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném.
(179)
Do částek, jež mají být navráceny, by měly být započteny úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příjemcům tyto částky dány k dispozici, až do doby jejich faktického navrácení. Výše úroku by se měla vypočítávat jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (101) a podle nařízení Komise (ES) č. 271/2008 (102), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
(180)
Harmonogram navrácení státní podpory jednotlivými příjemci by měl co možná nejvíce souhlasit s harmonogramem uvedeným v oznámení o navrácení podpory (103). V žádném případě by ale nemělo dojít k překročení lhůt uvedených v tabulce 5.
Tabulka 5
Harmonogram navrácení podpory
Lhůta
Úkon
1.
do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí Komisi informovat o opatřeních plánovaných nebo přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, a to zejména:
i)
předložit Komisi seznam všech směn, kterých se týká navrácení podpory, a uvést tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, jež jsou předmětem směny (na základě informací uvedených Bulharskou republikou v podání 2014/032997), informace o doplatcích náhrad v každé z transakcí a o výsledné výši státní podpory, jež musí být navrácena,
-
název zapojeného soukromého subjektu u každé z transakcí a uvedení důvodů, na základě kterých tato osoba, která směny využila, je, či není považována za podnik;
ii)
určit případy, v nichž navrácení podpory proběhne na základě znaleckého odhadu tržních cen lesních parcel v okamžiku uskutečnění směny (176. bod odůvodnění);
iii)
určit případy, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny (177. bod odůvodnění).
2.
do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
V případě parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše by měla Bulharská republika pověřit nezávislého znalce, který by zpracoval ocenění dotčených parcel. Tento znalec by měl být vybrán na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení a pověřen se souhlasem Komise na základě předchozího návrhu Bulharské republiky.
3.
do sedmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla předložit Komisi zprávu o ocenění parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše vypracovanou nezávislým znalcem.
4.
do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla zaslat příkazy k navrácení všem dotčeným příjemcům, a to s přesným uvedením částek, jež mají být navráceny.
5.
do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí realizovat navrácení podpory u všech dotčených směn.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora podnikům v souvislosti se směnami lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví, protiprávně poskytnutá Bulharskou republikou v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1 nepředstavuje podporu, pokud v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98, které je použitelné v době, kdy je podpora poskytnuta.
Článek 3
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1, která v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rámci jakéhokoliv jiného schváleného režimu podpor, je slučitelná s vnitřním trhem až do maximální výše podpory použitelné pro tento druh podpor.
Článek 4
1. Bulharská republika zajistí navrácení neslučitelné podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 od příjemců.
2. Odchylně od odstavce 1 lze v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám lesních pozemků ve veřejném i v soukromém vlastnictví, kterých se transakce dotýkala, zajistit navrácení neslučitelné podpory od příjemců zrušením předmětných směn.
3. Do částek, jež mají být navráceny, se započítají úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příslušné prostředky dány k dispozici příjemcům, až do doby jejich faktického navrácení.
4. Výše úroku se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a podle nařízení (ES) č. 271/2008.
5. Bulharská republika zruší veškeré doposud neuhrazené platby podpory v rámci režimu uvedeného v článku 1 s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí neprodleně a účinně.
2. Bulharská republika zajistí úplné provedení tohoto rozhodnutí ve lhůtě dvanácti měsíců ode dne oznámení.
Článek 6
1. Do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam všech směn obsahující tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, které jsou předmětem směny, informace o doplatcích v jednotlivých transakcích a výslednou výši státní podpory,
-
název zúčastněného soukromého subjektu, tj. osoby, která směny využila, u každé z transakcí a důvody, na základě kterých tento subjekt je, či není považován za podnik;
b)
určení případů, v nichž se uplatní navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharské republiky 2014/032997;
c)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny;
d)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem, a doklady o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.
2. Do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci směn uvedených v článku 1, a celkovou výši podpory, kterou každý z těchto příjemců v důsledku předmětných transakcí obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úrok při navrácení), jejíhož navrácení se má od každého jednotlivého příjemce dosáhnout;
c)
podrobný popis opatření již přijatých či plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo přikázáno podporu navrátit.
3. Do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika doklady prokazující, že dotčení příjemci navrátili podporu v plné výši.
4. Bulharská republika bude prostřednictvím zpráv předkládaných jednou za dva měsíce informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření k provedení tohoto rozhodnutí až do doby, než bude navrácení podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 dokončeno. Na žádost Komise poskytne Bulharská republika neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpor, které již byly příjemci navráceny.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Bulharské republice.
V Bruselu dne 5. září 2014.
ROZHODNUTIE KOMISIE (EÚ) 2015/456
z 5. septembra 2014
o schéme pomoci SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) poskytnutej Bulharskou republikou v súvislosti s výmenou lesných pozemkov
[oznámené pod číslom C(2014) 6207]
(Iba bulharské znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
so zreteľom na rozhodnutie Komisie K(2011) 4444 z 29. júna 2011 (1),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili svoje pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami, a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
1. POSTUP
(1)
Komisii bol 17. júla 2008 doručený list od sťažovateľa, ktorý si želal zostať anonymný („prvý sťažovateľ“), ktorý tvrdí, že Bulharská republika poskytla pomoc v súvislosti s výmenou súkromných lesných pozemkov za lesné pozemky vo vlastníctve štátu, po ktorej často nasledovala zmena určeného využívania vymenených pozemkov z lesných pozemkov na pozemky vhodné na výstavbu. Prvý sťažovateľ predložil dodatočné informácie v listoch z 28. augusta 2008, 3. septembra 2008, 1. októbra 2008, 5. decembra 2008, 18. februára 2010, 12. októbra 2010 a 26. januára 2011.
(2)
Komisia 27. januára 2009 prijala od tretej strany dodatočné informácie o napadnutých výmenných transakciách. Dňa 14. mája 2009 bola predložená druhá sťažnosť týkajúca sa týchto výmen a 2. júna 2009 a 8. júna 2009 predložil tento sťažovateľ ďalšie informácie. Dňa 23. marca 2010 Komisii predložila informácie o týchto výmenách ďalšia tretia strana.
(3)
Bulharské orgány poskytli Komisii informácie o napadnutých výmenných transakciách listami z 2. septembra 2008, 28. októbra 2008, zo 4. januára 2010, z 23. marca 2010, 27. marca 2010, 30. augusta 2010 a zo 14. februára 2011. Počas stretnutí útvarov Komisie a bulharských orgánov 22. februára 2010, 12. októbra 2010 a 3. februára 2011 poskytli bulharské orgány ďalšie informácie o týchto výmenách.
(4)
Listom z 29. júna 2011 Komisia informovala Bulharskú republiku o svojom rozhodnutí začať vo veci napadnutých výmenných transakcií konanie podľa článku 108 ods. 2 zmluvy. Rozhodnutie Komisie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania („rozhodnutie o začatí konania“) je uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (2). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili svoje pripomienky k opatreniu.
(5)
Listom prijatým 29. septembra 2011 poskytli bulharské orgány svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania.
(6)
Komisia prijala pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania od týchto zainteresovaných strán: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov a Elizabet Mihailova (23) a od sťažovateľa, ktorý požadoval, aby jeho totožnosť nebola zverejnená (24).
(7)
Listami z 1. septembra 2011, 5. októbra 2011, 25. novembra 2011, zo 14. decembra 2011 a z 3. apríla 2012 Komisia postúpila tieto pripomienky bulharským orgánom, ktoré dostali príležitosť reagovať. Pripomienky Bulharskej republiky týkajúce sa pripomienok zainteresovaných správ boli prijaté listami zo 4. novembra 2011, z 15. decembra 2011, 12. januára 2012 a 25. apríla 2012.
(8)
Bulharské orgány poskytli ďalšie informácie o napadnutých výmenných transakciách listom z 2. decembra 2011 a počas stretnutia s útvarmi Komisie, ktoré sa konalo 9. decembra 2011.
(9)
Listom z 9. februára 2012 si Komisia vyžiadala ďalšie objasnenia od prvého sťažovateľa týkajúce sa určitých dôkazov, ktoré predložil.
(10)
Komisia 3. apríla 2012 postúpila bulharským orgánom ďalšie pripomienky od niekoľkých tretích strán (25). Komisia prijala pripomienky Bulharskej republiky týkajúce sa pripomienok tretích strán 25. apríla 2012 a 15. mája 2012.
(11)
Dňa 26. júla 2012 Komisia požiadala bulharské orgány o ďalšie informácie. Bulharské orgány 17. augusta 2012 požiadali o predĺženie lehoty na poskytnutie týchto informácií, ktoré Komisia udelila 31. augusta 2012. Dňa 19. septembra 2012 poskytli bulharské orgány požadované informácie.
(12)
Komisia 3. októbra 2012 požadovala ďalšie objasnenia od Elkabel AD, jednej z tretích strán, ktorá predložila pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania, ktoré boli poskytnuté 31. októbra 2012.
(13)
Listami zo 14. januára 2013, 17. mája 2013, z 22. júla 2013 a 22. októbra 2013 si Komisia vyžiadala ďalšie informácie od bulharských orgánov, ktoré boli poskytnuté 4. a 5. februára 2013, 25. júna 2013 a 5. júla 2013, 16. a 23. augusta 2013, 19. novembra 2013 a 20. decembra 2013. Časť informácií predložených pri poslednom vyjadrení bola následne opätovne predložená bulharskými orgánmi e-mailom z 21. januára 2014.
2. OPIS OPATRENIA
2.1. VÝMENY POZEMKOV
(14)
V roku 1947 sa všetky lesné pozemky v Bulharsku stali verejným majetkom ako výsledok vyvlastnenia štátom. Bolo tomu tak do roku 2000, keď sa začala reštitúcia lesných pozemkov predchádzajúcim súkromným vlastníkom.
(15)
Na základe zmeny zákona o lesoch (26), ktorá vstúpila do účinnosti 22. februára 2002, boli umožnené výmeny nedávno privatizovaných lesných pozemkov s verejnými lesnými pozemkami vo vlastníctve štátu patriacimi do štátneho lesného fondu. Táto zmena zákona o lesoch bola účinná do 27. januára 2009 a vymedzovali sa ňou postupy a podmienky, za ktorých tieto výmeny prebiehali.
(16)
Na účely výmen boli ceny lesných pozemkov v súkromnom vlastníctve a vo vlastníctve štátu určené na základe špecializovaných predpisov, konkrétne nariadenia o výpočte základných cien, cien za pozemky vo vyňatých oblastiach a o vytvorení práv na využívanie a vecného bremena, pokiaľ ide o lesy a zalesnenú pôdu (27) (ďalej len „nariadenie o základných cenách“), ktoré nadobudlo účinnosť 18. novembra 2003. Podľa bulharského zákona nebolo odborným hodnotiteľom dovolené odchýliť sa od cien stanovených pre lesné pozemky použitím nariadenia o základných cenách.
(17)
Na základe tohto nariadenia je základná cena lesného pozemku stanovená ako súčet základnej hodnoty tohto pozemku a hodnoty porastu (rastlinných druhov nachádzajúcich sa na tomto pozemku).
(18)
Hodnota pozemku je určená na základe priemernej hodnoty pozemku podľa kategórií pozemkov, ktoré poskytujú rovnaké podmienky na rast rastlín (150 typov pozemkov podľa prílohy 1 k nariadeniu o základných cenách). Táto hodnota sa potom upraví vyrovnávacím koeficientom, pri ktorom sa berie do úvahy umiestnenie pozemku vo vzťahu k miestnej a vnútroštátnej infraštruktúre. Tento vyrovnávací koeficient (Km), uvedený v prílohe 2 k nariadeniu o základných cenách, sa stanoví pomocou tohto vzorca:
,
pričom:
p
=
koeficient blízkosti k ceste s pevným povrchom meranej priamkou (od 0,00 do 0,20),
s
=
koeficient blízkosti k mestskej oblasti meraný priamkou (od 0,00 do 0,25),
m
=
koeficient blízkosti k moru meraný priamkou (od 0,00 do 0,20),
g
=
koeficient blízkosti k mestu vyjadrený v číslach odrážajúcich vzdialenosť od daného mesta (najkratšia cestná vzdialenosť daného pozemku od mesta). Mestá sú rozdelené do 6 skupín, ako je uvedené v tabuľke 1:
Tabuľka 1
Skupina 1
Sofia (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2
Ruse, Plovdiv, Burgas a Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vraca, Pleven a Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4
iné krajské mestá (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5
iné veľké mestá (Botevgrad, Gorna Orjachovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrič, Samokov, Svištov a Červen Brjag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6
iné obecné centrá (od 0,00 do 0,10)
(19)
Hodnota pozemku sa ďalej upraví pripočítaním nárastu na hektár (prírastok), ktorý sa stanoví na základe priemernej ceny pozemku zistenej v oblasti, kde sa pozemok nachádza. Tieto prírastky sú stanovené v ustanoveniach prílohy 3 k nariadeniu o základných cenách a sú uvedené v tabuľke 2.
Tabuľka 2
Prírastok
(BGN/hektáre)
Sofia, vnútroštátne letoviská a susediace obytné dovolenkové oblasti, pozemok vo vzdialenosti do 10 kilometrov od mora
5 000
Osídlenia 1. a 2. kategórie
2 000
Osídlenia 3. a 4. kategórie
1 000
Osídlenia 5. a 6. kategórie
500
Osídlenia 7. a 8. kategórie
0
(20)
Celková hodnota pozemku určená prostredníctvom tohto mechanizmu sa uvádza ako základná hodnota pozemku.
(21)
Hodnota porastu (rastlinných druhov nachádzajúcich sa na pozemku) je hodnota aktuálneho veku porastu a predpokladaná hodnota jeho rubného veku. Hodnota dreva z lesných porastov v ich aktuálnom veku (veku v čase oceňovania) sa rovná ziskom z predaja predmetných druhov za priemerné trhové ceny, pričom sa odpočítajú náklady spojené s ťažbou, prvotným spracovaním a prepravou na dočasné miesto uskladnenia. V prípade, že príjem nepokrýva náklady, konštatuje sa, že drevo nemá nijakú hodnotu.
(22)
Príjem z predaja sa určuje klasifikáciou materiálu a objemu jednotlivých kategórií dreva. Náklady (BGN/kubický meter) spojené s ťažbou a prvotným spracovaním dreva s priemernou mierou náročnosti miesta ťažby dreva sa určujú podľa typu stromov a kategórie dreva na pozemku. Náklady na prepravu dreva sa určujú podľa typu stromov, kategórie dreva a priemernej prepravnej vzdialenosti od daného pozemku. Prepravné náklady sa vynásobia každým kilometrom prepravy pomocou koeficientu, ktorým sa zohľadňuje úroveň náročnosti trasy.
(23)
Priemerné trhové ceny a náklady spojené s ťažbou, prvotným spracovaním a prepravou dreva by mal pravidelne určovať a aktualizovať Výkonný lesný úrad (EFA) (28), a to na základe vážených priemerov vypočítaných na základe štatistických údajov zhromaždených počas obdobia troch rokov (predchádzajúci rok má dvojnásobnú váhu).
(24)
Pridaním hodnoty porastu stanovenej hodnotiteľom k základnej hodnote pozemku sa teda získa základná cena lesného pozemku.
(25)
K tejto základnej cene sa vytvorí úprava hodnoty v účtovníctve na ochranu povahy lesnej pôdy, ktorá pomáha tvoriť životné prostredie, a rekreačnej funkcie lesnej pôdy, ktorá sa nachádza v oblastiach takzvanej „osobitnej ochrany proti urbanizácii“ a je zákonom zriadená v určitých regiónoch Bulharska. V súlade s ustanoveniami prílohy 19 k nariadeniu o základných cenách sa základná hodnota lesných majetkov nachádzajúcich sa v týchto oblastiach vynásobí koeficientom (К), ktorý je stanovený v tabuľke 3 (29), konkrétne:
Tabuľka 3
Pobrežie Čierneho mora, prvá oblasť
К = 6
Pobrežie Čierneho mora, druhá oblasť
К = 5
Rekreačné oblasti, letoviská a osídlenia celoštátneho významu
К = 4
Lesy a pozemky nachádzajúce sa v oblastiach, ktoré sa tiahnu od okraja vnútroštátnych a obecných ciest až k hraniciam územia s obmedzením výstavby
К = 3;
Rekreačné oblasti, letoviská a osídlenia miestneho významu
К = 4
(26)
Nakoniec sa na základnú cenu pozemku použije takzvaný „koeficient regulácie trhu“ podľa prílohy 20 k nariadeniu o základných cenách. Koeficient je vyjadrený v BGN/m2 a pohybuje sa od hodnoty 10 pre pozemky v blízkosti morského pobrežia, vo veľkých horských letoviskách a v Sofii až po hodnotu 1 v prípade pozemkov s najmenej atraktívnou polohou.
(27)
Bez ohľadu na už uvedené skutočnosti, v prípade, že súkromná strana získala v rámci výmennej transakcie lesný pozemok, ktorý má vyššiu celkovú administratívnu cenu než pozemok, ktorého sa vzdala, musela za tento rozdiel v cene zaplatiť štátu náhradu. Podľa bulharských orgánov platí všeobecné pravidlo, že štát prijal iba tie výmeny, v dôsledku ktorých získal pozemok s vyššou administratívnou hodnotou. Toto pravidlo sa však vzťahuje len na celkovú administratívnu cenu pozemku v súkromnom vlastníctve, ktorá je vyššia ako administratívna cena pozemku vo verejnom vlastníctve, za ktorý bol vymenený, nie na jeho cenu za meter štvorcový.
(28)
Dňa 27. januára 2009 začal platiť zákaz výmeny lesných pozemkov. Skúmané obdobie napadnutých výmenných transakcií je teda od 1. januára 2007 (dátum pristúpenia Bulharskej republiky k Únii) do 27. januára 2009 (dátum moratória výmen) („skúmané obdobie“).
2.2. ZMENA URČENÉHO VYUŽÍVANIA POZEMKU
(29)
Sťažovatelia ďalej tvrdia, že po výmenných transakciách často nasledovala zmena určeného využívania pozemku, z lesného pozemku na pozemok vhodný na výstavbu, a že touto zmenou došlo k ďalšiemu prehĺbeniu nepomeru medzi trhovou hodnotou verejných lesných pozemkov vo vlastníctve štátu, ktoré boli vymenené za pozemky v súkromnom vlastníctve.
(30)
Bulharské orgány vysvetlili, že postup zmeny určeného využívania pozemku sa neriadi ustanoveniami zákona o lesoch (ako výmenné transakcie), ale samostatným súborom právnych predpisov, okrem iného zákonom o územnom plánovaní („ZÚP“) (30). Podľa týchto právnych predpisov môže každý vlastník lesného pozemku požiadať o zmenu určeného využívania svojho lesného pozemku na pozemok vhodný na výstavbu zaslaním žiadosti výkonnému riaditeľovi úradu EFA, ktorá bola súčasťou ministerstva poľnohospodárstva a výživy (31). Komisia zložená z (interných a prípadne externých) expertov potom túto žiadosť preskúma a poskytne stanovisko výkonnému riaditeľovi, ktorý príjme predbežné rozhodnutie o žiadosti Ak je toto rozhodnutie kladné a potvrdia sa v ňom dôvody a zákonnosť žiadosti, bude postúpené všetkým útvarom zodpovedným za zmenu určenia (guvernérovi provincie, starostovi obce a riaditeľovi regionálneho riaditeľstva lesného hospodárstva).
(31)
Na základe kladného predbežného rozhodnutia vlastník predloží príslušnej obci žiadosť o zadanie, vypracovanie a schválenie podrobného hlavného plánu. Takýto plán si vyžaduje konzultáciu všetkých (miestnych) zainteresovaných strán. Po schválení tohto plánu príslušnými orgánmi a po jeho nadobudnutí účinnosti podá vlastník pozemku ministrovi poľnohospodárstva a výživy žiadosť o vylúčenie tohto pozemku z chránených lesných porastov. Ak je táto žiadosť prijatá, platí sa kolkovné stanovené nezávislým hodnotiteľom v súlade s ustanoveniami nariadenia o základných cenách.
(32)
Potom ako vlastník lesného pozemku zaplatí zodpovedným orgánom kolkovné, začne sa postup vydania administratívneho rozhodnutia o zmene určeného využívania pozemku. V závislosti od veľkosti majetku toto rozhodnutie udeľuje buď minister poľnohospodárstva a výživy (ak ide o pozemok menší ako 10 hektárov), alebo Rada ministrov.
(33)
Dňa 3. septembra 2009 bolo vyhlásené moratórium na následné zmeny určeného využívania vymenených pozemkov.
2.3. PRÁVNY ZÁKLAD OPATRENÍ
(34)
Výmeny, výpočet cien na použitie pri výmenných transakciách a postup pri zmene určeného využívania vymenených lesných pozemkov sa riadia týmito právnymi textami:
-
bulharský zákon o lesoch,
-
nariadenie o výpočte základných cien, cien za pozemky vo vyňatých oblastiach, ako aj o ustanovení práv na využívanie a vecného bremena, pokiaľ ide o lesy a zalesnenú pôdu,
-
zákon o štátnom vlastníctve (32),
-
zákon o záväzkoch a zmluvách (33),
-
zákon o územnom plánovaní.
2.4. PRÍJEMCOVIA
(35)
Potenciálni príjemcovia výmenných transakcií sú fyzické osoby, súkromné spoločnosti a obce, ktoré často pôsobia v oblasti rozvoja nehnuteľností a/alebo v činnostiach spojených s cestovným ruchom, ktorí vymenili svoj lesný pozemok za lesný pozemok vo verejnom vlastníctve.
3. DÔVODY ZAČATIA KONANIA
(36)
V rozhodnutí o začatí konania Komisia vyjadrila pochybnosti, či výmenné transakcie a/alebo následná zmena určeného využívania pozemku obsahujú prvky štátnej pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy a či by táto pomoc mohla byť považovaná za zlučiteľnú s vnútorným trhom.
3.1. PODSTATNÉ PREPOJENIE MEDZI VÝMENAMI A ZMENOU URČENÉHO VYUŽÍVANIA POZEMKU
(37)
Prvá pochybnosť vyjadrená zo strany Komisie sa týkala obvinenia zo strany sťažovateľov, že v niekoľkých prípadoch boli výmeny nasledované zmenou určeného využívania vymeneného pozemku, t. j. z lesného pozemku na pozemok vhodný na výstavbu.
(38)
Vzhľadom na číselné dôkazy poskytnuté bulharskými orgánmi Komisia v rozhodnutí o začatí konania konštatovala, že počas skúmaného obdobia (2006 - 2009) sa uskutočnilo 147 výmen a k zmene určeného využívania došlo v 15 prípadoch (10 %). Komisia okrem toho zistila, že na výmennú transakciu a potenciálne žiadosti o zmenu určeného využívania sa vzťahujú rôzne právne ustanovenia, a že pre oba postupy sú stanovené samostatné administratívne postupy. Tieto prvky na prvý pohľad zdanlivo potvrdzovali tézu bulharských orgánov, že podľa všeobecnej zásady nie sú tieto dva kroky vnútorne prepojené (34).
(39)
Bulharské orgány však uviedli, že vzorce na stanovenie administratívnych cien lesných pozemkov a kolkovného splatného za zmenu určeného využívania pozemku boli stanovené na takej úrovni, aby sa zabezpečilo, že plná cena za výmenu lesného pozemku a za zmenu určeného využívania pozemku sa bude do veľkej miery rovnať trhovej cene podobného pozemku vhodného na výstavbu. To by mohlo znamenať, že orgány predpokladali, že mnoho investorov sa pokúsi spojiť oba kroky do jednej transakcie.
(40)
Komisia následne vyjadrila pochybnosti o tom, či by sa potenciálna zmena určeného využívania predmetného lesného pozemku mala brať do úvahy pri stanovovaní ceny pozemku na účel výmenných transakcií, t. j. či by výmena a následná zmena určeného využívania vymeneného pozemku mali byť považované za vnútorne prepojené.
3.2. POTENCIÁLNA ŠTÁTNA POMOC PRI ZMENE URČENÉHO VYUŽÍVANIA
(41)
Druhá obava vznesená Komisiou sa týkala toho, či by zmena určeného využívania vymenených pozemkov mohla viesť k poskytnutiu štátnej pomoci, keďže sa tak ďalej zvýšila hodnota vymenených pozemkov.
(42)
Komisia v rozhodnutí o začatí konania uviedla, že na prvý pohľad sa zdá, že zmena určeného využívania pozemku nezahŕňala žiadny prevod štátnych prostriedkov. Kolkovné splatné za tieto transakcie bolo vypočítané v súlade s právnymi ustanoveniami a, ako je Komisii známe, vo všetkých príslušných prípadoch bolo zaplatené. Aj keď podniky, ktorých sa týka zmena určeného využívania pozemku, mohli mať úžitok z tejto zmeny, administratívne rozhodnutia, na základe ktorých sa zmena vykonala, neviedli k štátnej pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy. Komisia neprijala konečné stanovisko k tejto otázke a vyzvala zainteresované strany, aby sa vyjadrili, či do transakcií bola zahrnutá štátna pomoc.
3.3. POTENCIÁLNA ŠTÁTNA POMOC PRI VÝMENE LESNÝCH POZEMKOV
(43)
Komisia v rozhodnutí o začatí konania uviedla, že ceny lesných pozemkov na účely výmen stanovili experti s použitím výlučne vzorcov stanovených v nariadení o základných cenách. Komisia preto vyjadrila pochybnosti, či použitie týchto vzorcov viedlo k administratívnej cene, ktorá je podobná cenám získaným v nezávislých transakciách medzi dvoma súkromnými stranami. Komisia preto vyzvala Bulharskú republiku a tretie strany, aby poskytli informácie o trhových cenách získaných pri plne súkromných predajoch (alebo výmenných transakciách) lesných pozemkov, ktoré sa konali v Bulharsku v priebehu skúmaného obdobia. Komisia ďalej vyzvala Bulharskú republiku a tretie strany, aby poskytli informácie o rozdieloch medzi týmito cenami a administratívnymi cenami použitými pri napadnutých výmenných transakciách, a teda aj o prípadnej výške štátnej pomoci zahrnutej do týchto transakcií. Komisia okrem toho vyzvala Bulharskú republiku a tretie strany, aby poskytli informácie o uplatňovaných pravidlách, pokiaľ ide o vyplatenie náhrady vo výmenných transakciách v prípade rozdielu v cenách za dva vymenené pozemky. Komisia nakoniec vyzvala Bulharskú republiku, aby poskytla ďalšie informácie na podloženie svojho tvrdenia, že napadnuté výmeny neovplyvňujú obchod v rámci Únie.
(44)
Komisia v rozhodnutí o začatí konania stanovila takisto svoje predbežné stanovisko k tomu, ako by mala byť kvantifikovaná výhoda vyplývajúca z napadnutých výmenných transakcií, pokiaľ sa vyhodnotí, že tieto výmeny viedli k štátnej pomoci:
i)
rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku 1 v súkromnom vlastníctve a administratívnou cenou pozemku 1, určený v súlade s predpismi tohto nariadenia o základných cenách;
ii)
rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku 2 vo verejnom vlastníctve a administratívnou cenou pozemku 2, určený v súlade s predpismi tohto nariadenia o základných cenách.
Výška štátnej pomoci zahrnutá do výmenných transakcií by sa potom rovnala hodnote v bode ii) a bola by nižšia než hodnota v bode i).
Pri výpočte prvku potenciálnej štátnej pomoci, ktorá je zahrnutá do transakcie, sa zohľadňuje akákoľvek peňažná náhrada vyplývajúca z rozdielu v administratívnych cenách dvoch pozemkov, ktoré sú predmetom výmennej transakcie, uhradená jednou stranou druhej strane.
3.4. ZLUČITEĽNOSŤ POTENCIÁLNEJ ŠTÁTNEJ POMOCI
(45)
Ak by štátna pomoc bola zistená v dôsledku zmeny určeného využívania pozemku a/alebo v dôsledku výmenných transakcií, Komisia by potom v rozhodnutí o začatí konania vzniesla pochybnosti, či by takáto pomoc mohla byť považovaná za zlučiteľnú s vnútorným trhom, konkrétnejšie s článkom 107 ods. 3 písm. a) zmluvy a s ustanoveniami usmernení pre národnú regionálnu pomoc na roky 2007 - 2013 (35) a/alebo s článkom 107 ods. 3 písm. c) zmluvy a s ustanoveniami usmernení Spoločenstva o štátnej pomoci v sektore poľnohospodárstva a lesného hospodárstva na roky 2007 - 2013 („usmernenia v sektore lesného hospodárstva“) (36).
(46)
Komisia preto požiadala Bulharskú republiku a zainteresované strany, aby poskytli pripomienky k zlučiteľnosti napadnutých opatrení.
4. PRIPOMIENKY OD ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
4.1. PRIPOMIENKY OD PRVÉHO SŤAŽOVATEĽA VO VZŤAHU K POCHYBNOSTIAM, KTORÉ VZNIESLA KOMISIA V ROZHODNUTÍ O ZAČATÍ KONANIA
(47)
Prvý sťažovateľ tvrdí, že napadnuté výmeny predstavujú v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy štátnu pomoc, ktorá je nezlučiteľná s vnútorným trhom.
(48)
Pokiaľ ide o prvú pochybnosť vyjadrenú Komisiou, prvý sťažovateľ tvrdí, že zmena určeného využívania pozemku a výmenné transakcie by mali byť považované za vnútorne prepojené. Po prvé, sťažovateľ tvrdí, že mnohí príjemcovia výmen sú aktívni v odvetví stavebníctva a cestovného ruchu, a nie v činnostiach v odvetví lesníctva. Po druhé, prvý sťažovateľ tvrdí, že od nadobudnutia platnosti moratória v roku 2009 sa vymenené lesné pozemky v podstate komerčne nevyužívajú. Po tretie, v čase vykonávania výmenných transakcií mnohí príjemcovia údajne vyhlasovali a propagovali svoje rozvojové projekty na vymenených lesných pozemkoch ako lyžiarske alebo prímorské letoviská, a dokonca začali rokovania s príslušnými miestnymi orgánmi s cieľom zabezpečiť zmenu určeného využívania pozemku. Po štvrté, sťažovateľ tvrdí, že ten istý štátny úrad (EFA) bol často zodpovedný za uzavretie výmeny a za vylúčenie vymenených pozemkov z lesného fondu (EFA a príslušný regulačný orgán) (37), a takto pripravoval pôdu na ich komerčné využívanie.
(49)
Prvý sťažovateľ sa preto domnieva, že prípadné preklasifikovanie určeného využívania pozemku a zodpovedajúce zvýšenie cien by sa mali brať do úvahy pri vyčíslení celkovej výšky štátnej pomoci, ktorá bola zahrnutá do výmenných transakcií. Podľa názoru sťažovateľa by preto porovnanie pozemkov s pozemkom vhodným na výstavbu malo byť vykonané pri vyčíslení pomoci s cieľom správne zohľadniť trhovú cenu vymeneného pozemku.
(50)
Sťažovateľ takisto uvádza, že vzhľadom na príťažlivosť regiónov, kde sa nachádzajú štátne lesné pozemky, by bolo pre orgány rozumnejšie najskôr konať s cieľom zvýšiť hodnotu pozemkov (t. j. zmeniť ich určené využívanie, aby boli vhodné na výstavbu) a až potom sa pozemkov zbaviť. Podľa sťažovateľa úrad EFA v žiadnom z prípadov, keď bola podaná žiadosť o výmenu, neprikročil k zmene určeného využívania týchto pozemkov pred výmenou. To je podľa sťažovateľa jasný náznak, že existoval úmysel, aby z výmeny profitoval nadobúdateľ lesného pozemku vo vlastníctve štátu. Tento postup kritizovala aj Svetová banka v správe o bulharských lesoch z roku 2009, v ktorej poznamenala, že štátu týmto konkrétnym spôsobom vznikajú straty (38).
(51)
Pokiaľ ide o druhú pochybnosť vyjadrenú Komisiou, či štátna pomoc bola poskytnutá v dôsledku zmeny určeného využívania vymeneného pozemku, prvý sťažovateľ uvádza, že zatiaľ čo nadobúdateľ pozemku následne zaplatil kolkovné na základe rozhodnutia o zmene určeného využívania pozemku a že táto suma by mala byť odpočítaná od vyčíslenia akejkoľvek pomoci prijatej v dôsledku výmeny, touto povinnosťou sa nezohľadňuje skutočné zvýšenie hodnoty pozemku v dôsledku tejto zmeny. Sťažovateľ ďalej tvrdí, že v tých prípadoch, keď sa výmena uskutočnila pred pristúpením Bulharska k Únii, ale zmena určeného využívania pozemku nastala po pristúpení, by neoprávnená štátna pomoc poskytnutá nadobúdateľovi pozemku mala byť vo výške rozdielu medzi trhovou hodnotou príslušného pozemku v čase výmeny (pred pristúpením) a trhovou hodnotou pozemku po zmene určenia pozemku (po pristúpení).
(52)
Pokiaľ ide o tretiu pochybnosť vyjadrenú Komisiou, ktorá sa týka prítomnosti štátnej pomoci v dôsledku výmen, sťažovateľ tvrdí, že vo vzorcoch stanovených v nariadení o základných cenách sa nezohľadňuje trhová hodnota vymeneného pozemku. Sťažovateľ takisto spochybňuje nezávislosť hodnotiteľov, keďže podľa jeho názoru má nadobúdateľ pozemku možnosť slobodne si vybrať spriateleného hodnotiteľa, čo vedie k výraznému podhodnoteniu cien.
(53)
Sťažovateľ takisto poskytol dodatočné informácie o trhových cenách vymenených lesných pozemkov alebo veľmi podobných lesných pozemkov, z ktorých údajne vyplývajú značné rozpory v porovnaní s administratívnymi cenami pozemkov. Vzhľadom na časovú tieseň sťažovateľ preskúmal iba ceny deviatich vymenených pozemkov. Boli pri tom použité bankové hodnotenia pozemku, ako aj informácie z verejného katastra nehnuteľností v Bulharsku, z ktorých vyplývajú skutočne ceny, za ktoré boli uzatvorené dohody o kúpe nehnuteľnosti týkajúce sa podobných pozemkov. Tieto cenové rozdiely sa pohybovali v rozmedzí od podhodnotenia (použitím administratívnej ceny) vo výške 50 - 65 % až po prípady, keď lesný pozemok bol získaný za 1 až 2 % jeho trhovej hodnoty.
(54)
Nakoniec sťažovateľ tvrdí, že skutočnosť, že proti bývalému riaditeľovi EFA bolo začaté trestné konanie na základe obvinenia z dohodnutia výmen na úkor štátu, je známkou, že samotné bulharské orgány sa domnievajú, že lesné pozemky boli prevedené určitým súkromným stranám za cenu hlboko pod trhovou hodnotou.
(55)
Pokiaľ ide o otázku, či sa výmenami narúša hospodárska súťaž a ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi, sťažovateľ tvrdí, že pokiaľ je mu známe, žiadny z príjemcov výmen nevykonáva činnosti v odvetví lesníctva ako svoju hlavnú obchodnú činnosť. Naopak, takmer všetci príjemcovia údajne mali alebo chystajú podnikateľské plány na hospodárske činnosti alebo investície v jednom z týchto odvetví: špekulácie s nehnuteľnosťami, výstavba a/alebo cestovný ruch. Podľa sťažovateľa sa cestovný ruch podľa vymedzenia týka celého vnútorného trhu, a aj niekoľko prípadov selektívnej pomoci ho môže narušiť. Sťažovateľ ďalej uvádza, že vzhľadom na počet a rozsah týchto výmen sú zahraniční konkurenti účinne odrádzaní od vstupu na bulharský trh. Kým niekoľko významných investorov v Únii (napr. Lindner, ECE) bolo aktívnych v projektoch mestskej výstavby v Bulharsku (obchodné centrá a veľké obchodné domy), prakticky všetky rozsiahle investície v prímorských letoviskách, lyžiarskych alebo golfových strediskách boli údajne vykonané bulharskými spoločnosťami.
4.2. PRIPOMIENKY PRÍJEMCOV A ĎALŠÍCH TRETÍCH STRÁN K VÝMENNÝM TRANSAKCIÁM
(56)
Komisia prijala pripomienky od mnohých tretích strán, pričom väčšina z nich boli súkromné strany výmenných transakcií („príjemcovia“). Komisia poznamenáva, že niekoľko príjemcov (39) iba vydalo stručné vyhlásenie, že do dohôd o výmenách, ktorých boli zmluvnou stranou, nebola zahrnutá žiadna štátna pomoc. Ostatní príjemcovia poskytli podrobnejšie vyjadrenia k pochybnostiam vyjadreným Komisiou v rozhodnutí o začatí konania, ktoré budú preskúmané v ďalších častiach.
4.2.1. Vnútorné prepojenie medzi výmenou a zmenou určeného využívania pozemku
(57)
Pokiaľ ide o prvú pochybnosť vyjadrenú Komisiou o existencii vnútorného prepojenia medzi výmenami a zmenou určeného využívania pozemku, väčšina príjemcov (40), ktorí reagovali na rozhodnutie o začatí konania, tvrdia, že žiadne také prepojenie neexistuje. Výmena a následná zmena určeného využívania vymeneného pozemku by sa riadila dvoma samostatnými postupmi, ktoré sú oba v právomoci dvoch rôznych štátnych orgánov, ktoré fungujú nezávisle od seba. Výmeny patria do právomoci ministra poľnohospodárstva a výživy alebo Rady ministrov, v závislosti od veľkosti pozemku, ktorý má byť vymenený, a úradu EFA, zatiaľ čo zmena určeného využívania pozemku patrí do právomoci miestnych orgánov - starostov obcí alebo obecných zastupiteľstiev; ministra regionálneho rozvoja a verejných prác; alebo regionálneho guvernéra pre staveniská nachádzajúce sa v ich regióne - a vyžaduje sa schválenie podrobného alebo všeobecného plánu územného rozvoja.
(58)
Jeden príjemca (41) ďalej dodáva, že neexistuje žiadne automatické prepojenie medzi zmenou určeného využívania pozemku a zvýšením jeho hodnoty. Rozhodnutie o zmene určeného využívania pozemku by sa zakladalo na posúdení jeho nevyhnutnosti, ktoré má širší rozsah a často preváži nad súkromnými záujmami vlastníkov, a preto nie je založené na obchodných záujmoch strán výmennej transakcie. Ďalší príjemca (42) poznamenáva, že štatistickými informáciami poskytnutými bulharskými orgánmi sa potvrdzuje, že vnútorné prepojenie neexistuje. Nakoniec, ostatní príjemcovia (43) považujú otázku, či prepojenie existuje, za nepodstatnú, pretože v ich konkrétnych prípadoch pozemok, ktorý nadobudli, nebol vylúčený z lesníckej ochranárskej služby na účely rozvoja ani nebolo začaté žiadne konanie s cieľom zmeniť určené využívanie pozemku.
(59)
Pokiaľ ide o otázku, či by prípadná zmena určeného využívania pozemku mala byť vzatá do úvahy pri stanovovaní ceny tohto pozemku, väčšina príjemcov tvrdí, že by nemala, a to z rôznych dôvodov. Niekoľko príjemcov (44) tvrdí, že by bolo neodôvodnené brať do úvahy hypotetickú možnosť zmeny určeného využívania vymeneného pozemku, pretože takú zmenu nemožno nikdy požadovať ani zamietnuť z dôvodu nesplnenia príslušných administratívnych požiadaviek. Strategická poloha vymenených lesných pozemkov, ktorou sa údajne zvyšuje ich hodnota, by mala byť nepodstatná, ak určené využívanie pozemkov nebolo zmenené a získaný pozemok sa môže používať len na účely stanovené zákonom. Jeden príjemca (45) tvrdí, že by sa malo prihliadnuť na osobitnú dohodu uzatvorenú medzi stranami výmeny ku dňu ocenenia. Pri objektívnom a spravodlivom výpočte trhovej hodnoty by sa mali takisto brať do úvahy hlavné plány územného rozvoja (ktorými sa umožňuje alebo neumožňuje výstavba) platné k dňu ocenenia vymeneného lesného pozemku. V dôsledku toho by mal byť stanovený súbor jednotných kritérií, ktorým sa umožňuje rozlíšenie medzi hypotetickou možnosťou a skutočným úmyslom strán výmeny následne vykonať zmenu vo využívaní pozemku.
(60)
Mnohí príjemcovia okrem toho poznamenali, že na vylúčenie pozemku z lesníckej ochranárskej služby sa požaduje zaplatenie poplatku za zmenu jej určeného využívania, ktorý sa rovná cene za meter štvorcový pozemku vhodného na výstavbu v danej oblasti. Títo príjemcovia preto tvrdia, že zo zmeny im nevyplýva žiadny hospodársky prínos, pretože v prípade, ak sa nadobudnutý pozemok predá, použije ako záruka alebo bude zastavaný, jeho hodnota by bola rovnaká ako hodnota pozemku vhodného na výstavbu. Podobný argument bol použitý zo strany spoločností Mirta Engineering a Beta Forest, ktoré poznamenali, že zmena určeného využívania pozemku si vyžaduje dodatočné náklady, najmä na kolkovné a miestnu daň, ako aj náklady na dizajn, ktorými sa ďalej zvyšuje hodnota majetku. Pán Mihailov a pani Mihailova tvrdia, že v ich prípade zmena určeného využívania pozemku bola naozaj podmienená vyplatením štátnych poplatkov vymedzených v článku 17 zákona o lesoch a vykonávacieho nariadenia k zákonu o lesoch.
(61)
Nakoniec, určití príjemcovia (46) považujú túto otázku za nepodstatnú, pretože v ich konkrétnych prípadoch neboli vymenené pozemky, ktoré nadobudli, vylúčené z lesníckej ochranárskej služby na účely rozvoja ani nebolo začaté žiadne konanie s cieľom zmeniť určené využívanie pozemku. Spoločnosť MIKS vo svojom vyjadrení uviedla, že v jej zmluve o výmenách Bulharsko stanovilo, že žiadna zmena určeného využívania pozemku nie je povolená.
4.2.2. Štátna pomoc pri výmene lesných pozemkov
(62)
Pokiaľ ide o pochybnosti vznesené Komisiou, či administratívne ceny za výmenné transakcie viedli k trhovej cene, príjemcovia (47) poskytli niekoľko podobných argumentov vo vzťahu k vlastným výmenným transakciám, prečo by to tak malo byť.
(63)
Po prvé, jeden príjemca (48) tvrdí, že pri stanovovaní administratívnych cien sa v nariadení o základných cenách zohľadňujú objektívne kritériá, ako je umiestnenie pozemku, význam okresov, ako aj typ a význam odrôd rastlín na pozemku, zatiaľ čo ďalší dvaja príjemcovia (49) tvrdia, že administratívna cena za výmenu vychádza z kritérií, ktoré sú zhodné s kritériami použitými pri výmene súkromných lesných pozemkov vykonávanej súkromnými investormi, ktoré zahŕňajú pozemky nachádzajúce sa v blízkosti miestnej alebo vnútroštátnej infraštruktúry, ktorá je podobná napadnutým výmenným transakciám, pokiaľ ide o rastlinné druhy, polohu v oblastiach s osobitnou ochranou proti urbanizácii atď. Podobne aj ostatní príjemcovia (50) tvrdia, že ocenenia vyplývajúce z nariadenia o základných cenách vedú k administratívnym cenám, ktoré sú podobné alebo v mnohých prípadoch vyššie ako trhové ceny za lesné pozemky v Bulharsku z dôvodu nedostatočného domáceho trhu pre tento typ pozemkov a skutočnosti, že niekoľko súkromných transakcií bolo vykonaných za nízke ceny. Výmeny boli preto vykonané na základe prevládajúcej hospodárskej situácie na trhu.
(64)
Po druhé, niekoľko príjemcov (51) tvrdí, že vykonali ocenenia vymenených pozemkov, čo viedlo k administratívnym cenám, ktoré sú podobné (52) alebo v mnohých prípadoch dokonca vyššie ako (53) trhové ceny za lesné pozemky v Bulharsku.
(65)
Po tretie, viacero príjemcov (54) poukazuje na neexistenciu úplne súkromných výmen alebo predajných transakcií v oblastiach, kde sa konali výmeny týchto príjemcov, ako na dôvod, prečo by sa administratívne ceny mali považovať za približné trhové ceny.
(66)
Nakoniec, niekoľko príjemcov (55) tvrdí, že aj keď minister poľnohospodárstva a výživy je v rámci výkonu svojej diskrečnej právomoci oprávnený odmietnuť vykonať výmenu v prípade, že štát nemá záujem o získanie súkromného lesného pozemku a podmienky zmluvy o výmene musia byť schválené oboma stranami (verejnou aj súkromnou), výmenné transakcie by mali byť považované za obchodné transakcie, pričom v tejto súvislosti sa štát správa ako súkromný subjekt v trhovom hospodárstve („MEO“).
(67)
Pokiaľ ide o možnú výšku štátnej pomoci zahrnutú do transakcií (t. j. rozdiel medzi administratívnymi a trhovými cenami lesných pozemkov), väčšina príjemcov (56) odpovedala, že ak je pozemok v súkromnom vlastníctve cennejší než pozemok vo verejnom vlastníctve, bulharské orgány rozdiel v cenách neuhradili. Ďalší príjemca (57) tvrdil, že rozdiel v trhových cenách vymenených súkromných a verejných lesných pozemkov nachádzajúcich sa v rovnakých alebo priľahlých oblastiach je v prospech vlády, keďže administratívne ceny sú vyššie než trhové ceny voľne dohodnuté medzi súkromnými vlastníkmi lesných pozemkov v dotknutých oblastiach.
(68)
Pokiaľ ide o ostatné podmienky pre zistenie štátnej pomoci, niekoľko príjemcov (58) namietalo, že boli splnené. Preto niektorí príjemcovia (59) tvrdia, že sú fyzické osoby, na ktoré sa zákon o bulharskej štátnej pomoci a článok 107 zmluvy neuplatňujú. V súvislosti so štátnymi zdrojmi títo príjemcovia poznamenali, že vláda získala pozemky prostredníctvom nezákonného vyvlastnenia bez primeranej náhrady, aby sa nemohlo tvrdiť, že štát zlikvidoval tieto zdroje. V súvislosti so selektívnosťou títo príjemcovia tvrdia, že zákon o lesoch sa uplatňuje erga omnes, a preto nerozlišuje.
(69)
Ďalší príjemca (60) sa takisto domnieva, že neboli splnené podmienky článku 107 zmluvy, pokiaľ ide o výmenné transakcie, ale z trochu iných dôvodov. Po prvé, nedošlo by k žiadnemu prevodu štátnych zdrojov, pretože výmena je „dvojitá predajná transakcia“, ktorá bola vykonaná po ocenení nezávislým odhadcom majetku na základe objektívnych kritérií na výpočet ceny stanovenej zákonom. Nebola poskytnutá žiadna výhoda, ani protistrany výmeny neboli umiestnené do výhodnejšieho postavenia ako ich konkurenti, pretože každý vlastník lesného pozemku mohol požadovať výmenu svojho súkromného pozemku za lesný pozemok vo verejnom vlastníctve. Podobný argument mal ďalší príjemca (61), ktorý považuje systém výmen za všeobecné opatrenie dostupné všetkým vlastníkom lesných pozemkov.
(70)
V súvislosti s existenciou hospodárskej výhody väčšina príjemcov (62) namietala, že by mali z transakcie takú výhodu, pretože podľa nich bola administratívna cena za vymenené pozemky rovnaká alebo vyššia ako ich trhová cena.
(71)
Napokon, pokiaľ ide o otázku, či sa výmennými transakciami narúša hospodárska súťaž a ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi, veľká väčšina príjemcov (63) odpovedala, že nepracujú v odvetví rozvoja nehnuteľností alebo cestovného ruchu a/alebo neprijali žiadne kroky na získanie licencie ako cestovné kancelárie. Okrem toho potvrdili, že pozemok získaný výmenou nevyužívali po jeho získaní na produkciu dreva, ani nepredali žiadne drevo v Bulharsku či v iných členských štátoch. Tvrdia preto, že sa nemôže udávať skutočný alebo potenciálny vplyv na obchod v rámci Spoločenstva. Ďalší príjemca (64) dodal, že výmeny nevedú k zvýšeniu domácej produkcie, a tým sa obmedzujú možnosti dostupné podnikom z iných členských štátov dovážať výrobky na miestny trh.
(72)
Ostatní príjemcovia (65) tvrdili, že vzhľadom na to, že výmeny nemajú za následok prevod štátnych prostriedkov a neudeľuje sa nimi hospodárska výhoda, nemôže sa tvrdiť, že ovplyvňujú rovnováhu na trhu a hospodársku situáciu, v ktorej podniky pôsobia, t. j. že sa vyžadujú počiatočné investície na nadobudnutie hmotného majetku. Podniky z iných členských štátov preto môžu vstúpiť na rovnaký trh a pôsobiť na ňom za porovnateľných podmienok, aby nebolo možné povedať, že obchod medzi členskými štátmi je ovplyvnený napadnutými výmenami.
(73)
Napokon jeden príjemca (66) vysvetlil, že lesný pozemok, ktorý získal od štátu, nie je vhodný na zalesňovanie. Ďalej sa domnieva, že jeho pozemok bol lepší ako ten, ktorý dostal od štátu, a že táto transakcia nepredstavuje štátnu pomoc. Nakoniec uviedol, že získaný pozemok sa využíva na mobilné včelárstvo využívaním pozemku ako pastviny počas leta.
4.2.3. Zlučiteľnosť potenciálnej pomoci
(74)
Aj keď Komisia požiadala zainteresované strany, aby poskytli všetky dostupné dôkazy, ktoré by umožnili preskúmať zlučiteľnosť napadnutých výmenných transakcií s vnútorným trhom, žiadny z príjemcov tak neurobil.
5. PRIPOMIENKY BULHARSKEJ REPUBLIKY
5.1. PRIPOMIENKY BULHARSKA K ROZHODNUTIU O ZAČATÍ KONANIA
(75)
Bulharské orgány tvrdia, že napadnuté výmenné transakcie nepredstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy.
(76)
V súvislosti s údajným vnútorným prepojením medzi výmennými transakciami a zmenou určeného využívania vymenených lesných pozemkov bulharské orgány uviedli, že článkom 15 písm. b) zákona o lesoch sa poskytuje možnosť požiadať o zmenu určeného využívania lesného pozemku bez ohľadu na spôsob, akým bol pozemok získaný, či už prostredníctvom výmeny, predajnej transakcie alebo inými prostriedkami. Takáto teoretická možnosť by však nemala byť chápaná ako pevná, predchádzajúca dohoda medzi orgánmi a súkromnou stranou výmeny o následnej zmene určeného využívania pozemku.
(77)
Bulharské orgány poskytli dôkazy, že v súvislosti so 132 výmenami, ktoré sa uskutočnili v období rokov 2007 až 2009 sa vyskytlo 24 žiadostí o zmenu určeného využívania vymenených lesných pozemkov, pričom iba v 15 prípadoch (t. j. 11,4 % zo všetkých výmen) bolo prijaté kladné administratívne rozhodnutie povoľujúce požadované zmeny.
(78)
Bulharské orgány takisto uviedli rôzne ciele sledované výmennými transakciami a zmenou určeného využívania pozemkov. Kým pri výmenách sa usiluje o dosiahnutie konsolidácie a zachovania bulharských lesov, aby sa zabezpečil ich udržateľný rozvoj a obnova v prospech spoločnosti ako celku, zmena určeného využívania pozemkov je zameraná na dosiahnutie cieľov stanovených v zákone o územnom plánovaní, v ktorom sa stanovujú pravidlá pre začlenenie pozemkov do hraníc aglomerácií, v ktorých je povolená výstavba v súlade s verejnými potrebami a záujmami vzťahujúcimi sa na udržateľný rozvoj a tvorbu vhodných životných, pracovných a rekreačných podmienok pre občanov. Okrem toho, zatiaľ čo výmenné transakcie závisia od rozhodnutí ministra poľnohospodárstva a výživy, zmeny určeného využívania pozemkov závisia od schválenia plánu územného rozvoja rôznymi príslušnými orgánmi, konkrétne ministrom regionálneho rozvoja a verejných prác, regionálnym guvernérom alebo obecnými zastupiteľstvami. Nakoniec, keďže právo požiadať o zmenu určeného využívania pozemku nevzniká priamo na základe zákona o lesoch, ale vyžaduje si splnenie podmienok stanovených v iných právnych predpisoch, bulharské orgány sa domnievajú, že hypotetická možnosť zmeniť určené využívanie pozemku neznamená, že takáto zmena je vnútorne prepojená s výmennými transakciami.
(79)
Pokiaľ ide o otázku, či by potenciálna zmena určeného využívania vymeneného pozemku mala byť zohľadnená pri stanovení ceny tohto pozemku, bulharské orgány zopakovali svoj postoj, že neexistuje žiadne priame prepojenie medzi cenou, na akú je hodnotená výmena, a následnou zmenou využívania pozemku. Orgány poskytli rozsiahly opis postupu, ktorý treba dodržiavať pri stanovovaní cien za výmenu (predtým článok 20 ods. 5 nariadenia o základných cenách) a poplatkov splatných za zmenu určeného využívania pozemku (predtým článok 21 nariadenia o základných cenách). Tieto orgány takisto poznamenali, že súkromní vlastníci môžu požiadať o zmenu určeného využívania lesných pozemkov bez ohľadu na to, ako pozemok získali a tak každý investor môže využívať rovnaké výhody bez ohľadu na to, či získal lesný pozemok od štátu alebo na základe nezávislej transakcie uzavretej so súkromnou stranou a teda poplatky splatné za zmenu určeného využívania pozemku by mali byť považované za neselektívne vo vzťahu k príjemcom.
(80)
Pokiaľ ide o pochybnosti Komisie, či sa metodikou výpočtu administratívnych cien správne zohľadňujú trhové ceny, bulharské orgány po prvé konštatujú, že administratívne ceny sú stanovené v súlade s ustanoveniami nariadenia o základných cenách a že nariadenie bolo navrhnuté tak, že za príklad sa brali postupy administratívneho stanovovania cien lesných pozemkov v iných členských štátoch, najmä v Nemecku. Okrem toho, ocenenia súkromných aj verejných lesov vykonávali nezávislí experti na základe jednotného súboru kritérií.
(81)
Po druhé, bulharské orgány poskytli údaje o všetkých transakciách (67) týkajúcich sa predaja a nákupu lesných pozemkov v súkromnom vlastníctve vykonaných v období rokov 2007 - 2009 (68). Informácie poskytnuté v súvislosti s priemernými cenami nehnuteľností v súkromnom vlastníctve (t. j. „trhovými cenami“) obsahujú súhrn dôveryhodných trhových dôkazov v súlade s požiadavkou stanovenou v bode 34 dodatočných ustanovení nariadenia o základných cenách. Ak nie sú k dispozícii informácie o transakciách uzavretých v rovnakých oblastiach, boli poskytnuté podrobnosti o tých transakciách, ktoré sa uskutočnili v oblastiach nachádzajúcich sa v blízkosti a týkali sa lesov, ktoré sú podobné, pokiaľ ide o polohu a rastlinné druhy. Podľa bulharských orgánov možno na základe týchto údajov dokázať, že vo väčšine prípadov bola administratívna cena použitá pri napadnutých výmenných transakciách všeobecne vyššia než trhové ceny získané v nezávislých transakciách (69). V tomto ohľade bulharské orgány spochybňujú dôkazy poskytnuté sťažovateľom. Na jednej strane ceny uvedené sťažovateľmi predstavujú ceny, za ktoré bol pozemok ponúkaný na predaj, a nie nevyhnutne ceny skutočne získané alebo ceny pozemkov, ktorých určené využívanie už bolo zmenené a v prípade, že už bolo zaplatené kolkovné. Na druhej strane trhová cena uvedená sťažovateľom nie je vždy spoľahlivá, pretože v mnohých prípadoch bola získaná iba v dôsledku jednej súkromnej transakcie.
(82)
Po tretie, bulharské orgány zopakovali, že vláda nepokryla žiadny chýbajúci rozdiel medzi vyššou administratívnou celkovou hodnotou súkromného lesného pozemku, ktorý získala, a že výmenné transakcie sa uskutočnili iba v prípade, ak získaný lesný pozemok v súkromnom vlastníctve mal vyššiu alebo rovnakú hodnotu ako pozemok vo vlastníctve štátu, za ktorý bol vymenený. Súkromná strana musela navyše zaplatiť režijné náklady vo výške 2 % z hodnoty nehnuteľnosti.
(83)
Bulharské orgány nakoniec uvádzajú, že od svojho pôvodného prijatia bolo nariadenie o základných cenách trikrát zmenené - v rokoch 2004, 2005 a 2007. Zmena nariadenia v roku 2005 je zvlášť pozoruhodná vzhľadom na pokročilú fázu reštitúcie vyvlastnených lesov a lesných pozemkov, pretože to znamenalo, že súkromné lesy boli už na trhu k dispozícii a bol po nich dopyt. Cieľom tejto zmeny bolo v podstate zmeniť metodiku oceňovania pozemkov. Okrem toho boli takisto zvýšené koeficienty týkajúce sa oblastí chránených pred urbanizáciou a bolo zavedených niekoľko nových kategórií, podľa ktorých sa stanovujú prírastky k cenám pozemkov v závislosti od kategórie osídlenia.
(84)
Po pristúpení Bulharska k Únii 1. januára 2007 boli navyše koeficienty v nariadení plne aktualizované vrátane tých, ktoré sa týkajú oblastí chránených pred urbanizáciou, a takzvaných koeficientov „regulácie trhu“, ktoré závisia od kategórie pozemku. Okrem toho bol zmenený článok 20 ods. 5 nariadenia o základných cenách, v dôsledku čoho sa cena za výmenu štátneho pozemku zvýšila o 50 % hodnoty koeficientu „regulácie trhu“. Bol zavedený aj prírastok k hodnote pozemku v závislosti od rôznych kategórií osídlenia.
(85)
Podľa bulharských orgánov sa týmito zmenami nariadenia o základných cenách preukazuje, že aj keď neexistoval rozvinutý domáci trh s lesnými pozemkami a s ohľadom na blížiace sa pristúpenie Bulharska k Únii, sa orgány pokúsili aktualizovať mechanizmus oceňovania stanovený v nariadení s cieľom zaistiť, aby bol založený na dôveryhodných trhových dôkazoch. Administratívne ceny vypočítané ku dňu pristúpenia Bulharska k Únii na základe nariadenia o základných cenách následne neboli nižšie než trhové ceny týchto pozemkov.
(86)
Vo vzťahu k pochybnostiam Komisie o tom, ako môžu výmenné transakcie narušiť hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi, bulharské orgány predovšetkým zdôrazňujú, že 81 súkromných strán, ktoré sa zúčastnili na napadnutých výmenných transakciách, predstavuje podniky v zmysle v článku 107 ods. 1 zmluvy. Zvyšných 51 súkromných strán boli fyzické osoby, ktoré sa nezaoberajú obchodovaním s tovarom alebo službami. Bulharsko v tejto súvislosti zdôrazňuje, že ani úrad SFA, ani jej nástupca EFA nedostali od fyzických osôb, ktoré v skúmanom období vykonávali výmeny, žiadne žiadosti o ťažbu dreva alebo vývoz.
(87)
Po druhé, bulharské orgány tvrdia, že výmenné transakcie nemôžu ovplyvniť obchod v rámci Únie, pretože firmy, ktoré dostali pomoc, sú zapojené do činností, ktoré nezahŕňajú dovoz alebo vývoz výrobkov alebo služieb. Bulharské orgány doplnili už poskytnuté údaje o objeme vyťaženého a vyvezeného dreva do Únie počas skúmaného obdobia a predložili doklad, z ktorého vyplýva, že žiadna zo súkromných strán, ktoré získali štátne lesné pozemky na základe napadnutých výmenných transakcií, nevyťažila, nepredala na domácom trhu ani nevyviezla drevo z Bulharskej republiky.
(88)
Po tretie, bulharské orgány tvrdia, že odvetvie cestovného ruchu (pôsobiace napr. ako cestovná kancelária, cestovná agentúra, majiteľ hotela a poskytovateľom podporných služieb cestovného ruchu) sa riadi pravidlami stanovenými v bulharskom zákone o cestovnom ruchu. Podľa tohto zákona sa vyžaduje administratívna registrácia prevádzkovateľov vo verejnom registri vedenom ministerstvom hospodárstva, energetiky a cestovného ruchu. Osoby zamestnané vo vedení hotela takisto podliehajú požiadavke na zápis do príslušného registra podľa článku 58 zákona o cestovnom ruchu. Z tohto dôvodu len tie spoločnosti, ktoré boli zapísané do príslušných verejných registrov vedených ministerstvom hospodárstva, energetiky a cestovného ruchu, môžu byť považované za podniky, ktoré pôsobia v oblasti cestovného ruchu. Pri kontrole príslušných registrov sa ukázalo, že iba jedna zo spoločností, ktoré získali lesný pozemok vo vlastníctve štátu v dôsledku napadnutých výmenných transakcií, Kapsi Tours OOD, je registrovaná ako cestovná kancelária v zmysle zákona o cestovnom ruchu.
(89)
Po štvrté, bulharské orgány vysvetlili, že vedenie podniku ako developerskej spoločnosti v oblasti nehnuteľnosti v Bulharsku je takisto predmetom požiadavky na zápis v centrálnom pracovnom registri staviteľov vedenom komorou bulharských staviteľov (Bulgarian Construction Chamber) v súlade s príslušným právnym predpisom, najmä zákonom o komore staviteľov (70). Bulharské orgány poukazujú na to, že len tri z podnikov, ktoré vykonali výmeny s vládou, boli zapísané ako stavebné spoločnosti a nejakým spôsobom zapojené do stavebných prác podľa príslušného zákona.
(90)
Bulharské orgány následne tvrdili, že väčšina podnikov, ktoré prípadne z napadnutých výmenných transakcií profitovali, neboli činné v odvetví stavebníctva a cestovného ruchu. Podľa ich názoru teda nemožno povedať, že hospodárska súťaž na príslušných trhoch s výnimkou odvetvia lesného hospodárstva bola narušená týmito transakciami.
5.2. PRIPOMIENKY BULHARSKA K ZISTENIAM SŤAŽOVATEĽA
(91)
Bulharské orgány sa zhodujú so sťažovateľom, že pri výmenách lesných pozemkov medzi štátom a obcami sa nevyskytla štátna pomoc. Namietajú však, že tvrdenie sťažovateľa, že väčšina príjemcov je činných v odvetví stavebníctva alebo cestovného ruchu, je nesprávne, a to z takých istých dôvodov, aké boli vysvetlené v predchádzajúcej časti.
(92)
Bulharské orgány takisto nesúhlasia so spôsobom, akým sťažovateľ určil trhové ceny lesných pozemkov, teda porovnaním cien lesných pozemkov v jednotlivých rokoch (napr. niekoľko rokov predtým, než boli lesné pozemky vymenené), a spochybňujú tvrdenie sťažovateľa, že v určitých prípadoch vlastníci vymenených lesných pozemkov poskytli tieto pozemky ako záruku na získanie úveru, pretože to by nebolo v súlade s ustanoveniami bulharského práva a zákona o štátnom majetku uvádzaných sťažovateľom. Údaje poskytnuté žiadateľom obsahujú závažné chyby a nie sú v súlade s dostupnými majetkovými registrami a dokumentáciou o výmenách. Údaje poskytnuté sťažovateľom sú nesprávne aj s ohľadom na lesné pozemky vo vlastníctve štátu, ktoré boli nadobudnuté prostredníctvom výmen a následne poskytnuté ako záruka na úver. Bulharské orgány v každom prípade vysvetľujú, že banky v Bulharsku vyžadujú okrem nehnuteľností ako záruku aj ďalšie likvidné aktíva, aby sa uistili, že dlh bude splatený. Podľa týchto orgánov by preto bolo nesprávne rozdeliť výšku poskytnutého úveru, pričom rozloha pozemku v m2 slúži ako záruka pre hypotekárny úver, na stanovenie ceny za meter štvorcový. Orgány takisto poskytli stanovisko prvej investičnej banky o mechanizmoch poskytovania úverov a metódach hodnotenia lesov a lesných majetkov, ktoré dlžníci navrhli ako záruky.
(93)
Bulharské orgány nesúhlasia ani s tvrdením sťažovateľa, že obecné orgány nemali inú možnosť, než prijať podrobné plány územného rozvoja na pozemku, ktorého určené využívanie bolo zmenené. Podľa týchto orgánov je akákoľvek zmena určeného využívania pozemku založená na podrobných plánoch územného rozvoja povinných zo zákona, o ktorých sa verejne diskutovalo, a ktorými sa zmenili existujúce všeobecné plány územného rozvoja pre obývané oblasti. Tieto administratívne postupy nie sú v diskrečnej právomoci ministra poľnohospodárstva a výživy, ktorý vydáva jednotlivé administratívne oznámenia na zmenu zónovania pozemkov pre strany, ktoré žiadajú o takúto zmenu až potom, ako nadobudne účinnosť príslušný podrobný plán územného rozvoja.
(94)
Orgány ďalej vyvrátili, že mnohé strany sa podieľali na výmenách, ktorými sa malo zmeniť určené využívanie získaných lesných pozemkov, Podľa bulharského zákona o lesoch možno uskutočnenie zmeny vykonať len podaním žiadosti v rámci postupu podľa článku 14c zákona o lesoch (zrušený). Akýkoľvek iný zámer vyjadrený prostredníctvom médií alebo iným spôsobom, než je postup stanovený zákonom, by bol irelevantný a svojvoľný akt.
(95)
Orgány nesúhlasia ani s tvrdením sťažovateľa, že administratívnym spôsobom určovania cien lesných pozemkov sa nezohľadňuje dynamický rozvoj hospodárstva. Orgány sú presvedčené, že spôsob určenia cien podľa nariadenia o základných cenách je primeraný. Takisto nie je pravda, že nariadenie nebolo aktualizované, pretože v roku 2007 boli zavedené nové koeficienty, aby hospodárskym subjektom nebola prostredníctvom už uskutočnených výmen poskytnutá žiadna hospodárska výhoda.
(96)
Orgány namietajú proti tvrdeniu sťažovateľa, že hodnotitelia boli zaujatí. Podľa týchto orgánov sú hodnotitelia súdni znalci, ktorých integrita nemôže byť spochybnená. Okrem toho, v prípade, že by oceňovali lesné pozemky priaznivo pre súkromnú stranu, a nie v súlade s ustanoveniami nariadenia o základných cenách, takéto ocenenie by nebolo orgánmi prijaté na účely výmeny.
(97)
Pokiaľ ide o tvrdenie sťažovateľa, že oficiálne štatistické údaje o hodnotách/cenách transakcií poskytnuté orgánmi nie sú správne, orgány uvádzajú, že daňový únik zatajovaním skutočnej ceny transakcie predstavuje trestný čin podľa bulharského trestného poriadku.
(98)
A nakoniec, bulharské orgány vyvrátili tvrdenie sťažovateľa, že obvinenie bývalého riaditeľa EFA bolo dôkazom o existencii štátnej pomoci vzťahujúcej sa na výmeny. Podľa týchto orgánov je konanie proti úradníkom, ktorí sa zúčastnili postupov výmen lesných pozemkov vo vlastníctve štátu, irelevantné na posúdenie výskytu pomoci pri napadnutých transakciách.
5.3. PRIPOMIENKY BULHARSKA K ZISTENIAM PREDLOŽENÝM INÝMI TRETÍMI STRANAMI
5.3.1. Pripomienky Bulharska z 29. septembra 2011
(99)
Listom z 29. septembra 2011 odpovedali bulharské orgány na pripomienky predložené spoločnosťou All Seas týkajúce sa rozhodnutia o začatí konania.
(100)
Spoločnosť All Seas vymenila celkom 157,4 ha lesných pozemkov v súkromnom vlastníctve v obciach Teteven a Gaborovo za lesné pozemky vo vlastníctve štátu s celkovou rozlohou približne 57,9 ha v obci Balčik (71). V tejto súvislosti zaplatila spoločnosť All Seas Bulharskej republike 138 781 BGN v režijných nákladoch.
(101)
Administratívna cena lesných pozemkov vo vlastníctve štátu bola stanovená na 11,99 BGN/m2. Podľa informácií dostupných bulharským orgánom bola v skúmanom období priemerná trhová cena (cena dohodnutá medzi súkromnými stranami kupujúcimi a predávajúcimi lesné pozemky na komerčnom základe v rovnakom alebo blízkom regióne v rámci rovnakej obce) 4,16 BGN/m2. V dôsledku toho bola výmena medzi spoločnosťou All Seas a Bulharskou republikou vykonaná za odplatu a neviedla k hospodárskej výhode v zmysle článku 107 zmluvy.
(102)
Bulharské orgány ďalej poznamenali, že spoločnosť All Seas požiadala o zmenu určeného využívania lesného pozemku v súlade s článkom 14 zákona o lesoch a že bulharská Rada ministrov vyhovela žiadosti v súlade s článkom 14d ods. 2 zákona o lesoch (72). Podľa informácií bulharských orgánov toto rozhodnutie nenadobudlo účinnosť. Bulharské orgány súhlasia so spoločnosťou All Seas, že štát nemal žiadny priamy vplyv na zmeny určeného využívania predmetného pozemku (pre ktorý neexistuje mapa využívania pôdy), a preto táto zmena vlastníctva vyplývajúca z výmeny nemôže byť vyjadrením žiadneho spoločného zámeru zo strany účastníkov výmeny vykonať zmenu jeho určeného využívania. Podľa bulharských orgánov musí byť určujúcim faktorom pri oceňovaní výmen skutočnosť, či je súvahová hodnota vymieňaných aktív ekvivalentná. To je presne základ, na ktorom je bulharská vláda uskutočnila tieto transakcie. Ďalším dôvodom, prečo do zmeny využívania pozemku po výmene nie je zahrnutá žiadna štátna pomoc, je skutočnosť, že správne poplatky sú rovnaké pre všetkých žiadateľov.
(103)
Bulharské orgány ďalej poznamenali, že spoločnosť All Seas neťažila drevo na pozemkoch, ktoré prijala v dôsledku výmeny, ani sa nezúčastnila na obchode s drevom z týchto pozemkov v rámci Únie. Okrem toho, spoločnosť All Seas neponúka služby cestovného ruchu, ako je uvedené v zákone o cestovnom ruchu, ani to nie je stavebná firma v zmysle zákona o komore staviteľov.
5.3.2. Pripomienky Bulharska zo 4. novembra 2011
(104)
Listom zo 4. novembra 2011 odpovedali bulharské orgány na pripomienky týchto tretích strán: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD a Simeon Stoev Mirov.
(105)
Pokiaľ ide o výmenné transakcie vykonávané so spoločnosťami Elkabel, LM Impex a Foros Development, bulharské orgány uviedli, že nepokryli žiadne výpadky v cenách a v príslušných prípadoch prijali dodatočnú platbu režijných nákladov od súkromných strán. Okrem toho tieto strany uhradili všetky miestne dane. A nakoniec, žiadna z týchto troch spoločností nepožiadala o zmenu využívania získaného lesného pozemku.
(106)
Bulharské orgány ďalej uviedli, že v niektorých obciach, kde sa nachádzajú vymenené pozemky, sa neuskutočnili žiadne čisto súkromné transakcie, a preto nebolo možné určiť ani trhovú cenu vymenených pozemkov ani to, či bola poskytnutá hospodárska výhoda.
(107)
Bulharské orgány ďalej poznamenali, že ani spoločnosť Elkabel, ani spoločnosť LM Impex nie sú vývozcami dreva, a ani jedna z nich nie je registrovaná ako stavebná spoločnosť alebo spoločnosť pôsobiaca v oblasti cestovného ruchu podľa bulharského práva.
(108)
Pokiaľ ide o fyzickú osobu, Simeona Stoeva Mírova, ktorý vymenil 0,56 ha súkromného lesného pozemku v obci Rakitovo v hodnote 3 436 BGN za 0,5 ha lesného pozemku vo verejnom vlastníctve v meste Burgas (obci Kraymorie) v hodnote 1 308 BGN, bulharské orgány sa domnievajú, že na túto výmenu by sa malo vzťahovať nariadenie o pomoci de minimis.
(109)
Z týchto dôvodov bulharské orgány tvrdia, že podľa ich názoru výmeny s už uvedenými súkromnými stranami nepredstavujú štátnu pomoc.
5.3.3. Pripomienky Bulharska zo 16. decembra 2011
(110)
Listom zo 16. decembra 2011 odpovedali bulharské orgány na pripomienky týchto tretích strán: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD a Jivka Blagoeva.
(111)
Pokiaľ ide o výmenné transakcie vykonávané so spoločnosťami V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren a Liteks Komers, bulharské orgány vysvetlili, že nepokryli žiadne výpadky v cenách a v príslušných prípadoch prijali dodatočnú platbu režijných nákladov od súkromných strán. Tieto strany navyše uhradili všetky miestne dane. Spoločnosti V-G-N Confort, Ecobalkani a Liteks Komer nepožiadali o zmenu určeného využívania lesného pozemku vo vlastníctve štátu, ktorý získali.
(112)
Bulharské orgány ďalej uviedli, že v niektorých obciach, kde sa nachádzajú vymenené pozemky, sa neuskutočnili žiadne čisto súkromné transakcie, a preto nemožno určiť trhovú cenu príslušných pozemkov a nemožno jednoznačne zistiť, či bola už uvedeným súkromným stranám poskytnutá hospodárska výhoda. V prípade spoločnosti Izgrev 5 bola administratívna cena vymeneného lesného pozemku vo verejnom vlastníctve mierne vyššia než trhová cena získaná v podobných súkromných transakciách, a preto podľa bulharských orgánov nebola poskytnutá žiadna výhoda. Rovnaká logika by sa vzťahovala na transakcie so spoločnosťou Liteks Komers, kde by podľa bulharských orgánov boli administratívne ceny štyrikrát vyššie než trhové ceny lesných pozemkov vo verejnom vlastníctve.
(113)
Nakoniec bulharské orgány poznamenali, že žiadna z už uvedených súkromných strán nie je vývozca dreva ani nie je zaregistrovaná ako stavebná spoločnosť alebo spoločnosť pôsobiaca v oblasti cestovného ruchu podľa bulharského práva, a preto s nimi uzavreté výmenné transakcie nemajú vplyv na obchod medzi členskými štátmi.
(114)
Pokiaľ ide o výmennú transakciu s fyzickou osobou Jivkou Blagoevou, jej výsledkom bola výmena lesného pozemku v súkromnom vlastníctve s rozlohou 1,9036 ha v obci Teteven s hodnotou 16 091 BGN za lesný pozemok vo verejnom vlastníctve s rozlohou 0,3001 ha v lokalite Predela, obec Razlog, s hodnotou 24 216 BGN. Bulharský štát nepokryl výpadky v cene, Jivka Blagoeva uhradila všetky režijné náklady a miestne dane a nová vlastníčka nepožiadala o zmenu určeného využívania vymeneného pozemku. Podľa bulharských orgánov by sa na túto výmenu malo vzťahovať nariadenie o pomoci de minimis.
(115)
Bulharské orgány sú teda presvedčené, že výmenné transakcie uzavreté s už uvedenými súkromnými stranami nezahŕňajú štátnu pomoc.
5.3.4. Pripomienky Bulharska z 25. apríla 2012
(116)
Listom z 25. apríla 2012 odpovedali bulharské orgány na pripomienky týchto tretích strán: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD a BOIL OOD.
(117)
Bulharské orgány podporujú pripomienky predložené týmito fyzickými osobami a spoločnosťami, ktoré boli stranami výmenných transakcií uzavretých počas skúmaného obdobia, a síce, že výmeny nezahŕňajú štátnu pomoc, ale namiesto toho predstavujú transakcie vykonávané za priaznivých podmienok pre štát a za ceny, ktoré nie sú nižšie ako trhové ceny podobných nehnuteľností. Bulharské orgány okrem toho podporujú názor už uvedených súkromných strán, že výmenné transakcie boli vykonané v súlade s účinnými bulharskými vnútroštátnymi právnymi predpismi, teda nariadením o základných cenách a zákonom o lesoch. Malo by sa pritom nakoniec zvážiť aj to, že na niektoré z týchto operácií sa vzťahuje nariadenie o pomoci de minimis.
5.4. ODPOVEDE BULHARSKA NA ŽIADOSTI KOMISIE O INFORMÁCIE ZASLANÉ POČAS FORMÁLNEHO VYŠETROVACIEHO KONANIA
(118)
V nasledujúcich vyjadreniach, v reakcii na žiadosti o informácie bulharské orgány poskytli trhové ceny - za lesné pozemky v súkromnom vlastníctve aj vo verejnom vlastníctve - v prípade všetkých výmenných transakcií vykonaných počas skúmaného obdobia (73).
(119)
Vo svojom vyjadrení z 19. novembra 2013 (74) však bulharské orgány uviedli, že sa vyskytli nejaké problémy týkajúce sa spoľahlivosti údajov, ktoré poskytli. Najmä na účely vzorca uvedeného v odôvodnení 44 poskytli bulharské orgány reálne trhové ceny za 82 pozemkov (60 vo verejnom vlastníctve a 22 v súkromnom vlastníctve), ktorých sa týkajú napadnuté výmenné transakcie. Pri zvyšných pozemkoch poskytli trhové hodnoty na základe maximálneho úsilia a uviedli, že nemusia nutne predstavovať reálne trhové hodnoty. Pokiaľ ide o zvyšné pozemky vo verejnom vlastníctve, bulharské orgány vysvetlili, že ceny uvedené ako trhové ceny predstavovali v skutočnosti priemernú úroveň cien za rôzne typy transakcií s lesnými pozemkami. Nemusia preto nutne vyjadrovať reálnu trhovú hodnotu, pretože sa nerovnajú priemerným cenám úplne obdobných transakcií.
(120)
Podobne, pokiaľ ide o zostávajúce pozemky v súkromnom vlastníctve, ktoré doteraz neboli predmetom hodnotenia nezávislého experta, bulharské orgány uviedli, že v niektorých prípadoch boli ceny uvedené v osvedčeniach o predaji, ktoré orgány použili ako náhradu za poskytnuté trhové hodnoty týchto pozemkov, blízko k tzv. daňovým hodnotám alebo sa im rovnali. Daňová hodnota pozemku nie je jeho trhová hodnota, ale minimálna cena, ktorá má byť zaplatená pri transakciách s nehnuteľnosťami, t. j. trhová hodnota príslušného pozemku by bola v zásade vyššia.
(121)
Bez ohľadu na už uvedené skutočnosti bulharské orgány zdôraznili, že údaje, ktoré poskytli o trhových cenách, sú najlepšie odhady, ktoré môžu získať, keďže: i) v Bulharsku neexistujú žiadne osobitné pravidlá týkajúce sa stanovenia trhových cien lesných pozemkov prostredníctvom ocenenia; ii) trvalo by dlho, kým by nezávislý expert v oblasti oceňovania stanovil, aké by boli trhové ceny dotknutých pozemkov v čase výmeny a iii) takéto ocenenie by bol veľmi nákladný postup. Bulharské orgány okrem toho uviedli, že poskytnuté ceny sú v každom prípade bližšie k reálnym trhovým cenám, než by boli administratívne ceny.
(122)
Bulharské orgány nakoniec poskytli na vzorke 25 výmenných transakcií informácie o skutočne použitých administratívnych cenách a o hypotetických administratívnych cenách, ktoré by vyplývali z použitia koeficientov uvedených v aktualizácii nariadenia o základných cenách z roku 2010. Poskytnutá vzorka sa týkala 25 transakcií, ktoré sa vykonali najmä v roku 2009 alebo 2008 (len 6 transakcií bolo vykonaných v roku 2007). Túto informáciu požadovala Komisia, aby overila, či by bol systém administratívnych cien v prípade, že boli riadne aktualizované, vhodný na to, aby sa ním zohľadnili trhové ceny lesných pozemkov, a vo všetkých prípadoch by viedol k cene, ktorá je čo najbližšie k trhovej hodnote, ako sa vyžaduje podľa judikatúry.
6. POSÚDENIE OPATRENIA
6.1. EXISTENCIA POMOCI
(123)
Podľa článku 107 ods. 1 zmluvy pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo poskytovanie určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná so spoločným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.
(124)
Kvalifikácia opatrenia ako pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 si preto vyžaduje, aby boli splnené tieto kumulatívne podmienky: i) opatrenie musí byť pripísateľné štátu a financované zo štátnych prostriedkov; ii) musí zvýhodňovať svojho príjemcu; iii) táto výhoda musí byť selektívna a iv) opatrenie musí narúšať hospodársku súťaž alebo hroziť jej narušením a mať potenciál ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
(125)
Na úvod je však v tomto prípade potrebné vziať do úvahy, či potenciálni príjemcovia výmenných transakcií sú podniky v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy. Je to z dôvodu, že podľa znenia tohto ustanovenia sa pravidlá štátnej pomoci uplatňujú len vtedy, ak je príjemca pomoci podnik.
(126)
Súdny dvor Európskej únie vymedzuje pojem „podnik“ v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy ako každý subjekt vykonávajúci hospodársku činnosť, bez ohľadu na jeho právne postavenie alebo spôsob, akým je financovaný (75). Podľa Súdneho dvora Európskej únie každá činnosť spočívajúca v ponúkaní tovarov a služieb na trhu predstavuje hospodársku činnosť (76). Klasifikácia subjektu ako podniku je teda vždy vo vzťahu k určitej činnosti. Subjekt, ktorý vykonáva hospodárske aj nehospodárske činnosti, treba považovať za podnik iba vo vzťahu k hospodárskym činnostiam. Podnik nemusí byť právnickou osobou; fyzické osoby možno za predpokladu, že vykonávajú hospodársku činnosť, takisto považovať za podniky v rámci štátnej pomoci.
(127)
V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že niektorí príjemcovia napadnutých výmenných transakcií nevykonávali počas skúmaného obdobia hospodárske činnosti s vymeneným lesným pozemkom a ani v súčasnosti nevykonávajú takéto činnosti. Výsledkom je, že títo príjemcovia nemôžu byť považovaní za podniky v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy, a preto sa nepredpokladá, že do výmenných transakcií, ktoré uzavreli s Bulharskom, bola zahrnutá štátna pomoc.
(128)
Zostávajúca časť tohto rozhodnutia sa následne týka iba tých príjemcov napadnutých výmenných transakcií, ktorí predstavujú podniky v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy.
6.1.1. Vnútorné prepojenie medzi výmenami a zmenou určeného využívania pozemkov
(129)
Prvá pochybnosť vznesená Komisiou v jej rozhodnutí o začatí konania bola, či existuje vnútorné prepojenie medzi výmennými transakciami a zmenou určeného využívania vymenených pozemkov, ktoré dostali príjemcovia. Je to dôležité, pretože ak sa zistí, že takéto prepojenie existuje, ovplyvní to posúdenie Komisie, či výmenné transakcie vedú k hospodárskej výhode a ako by táto výhoda mala byť kvantifikovaná. Vnútorné prepojenie znamená, že úmyslom strán výmennej transakcie, predtým než bola transakcia ukončená, bolo zmeniť určené využívanie pozemku vo verejnom vlastníctve z lesného pozemku na pozemok, ktorý bude po výmene vhodný na výstavbu. Zatiaľ čo administratívne ceny vypočítané za výmennú transakciu na základe nariadenia o základných cenách by boli založené na výmene dvoch lesných pozemkov, následná zmena určeného využívania pozemku vo verejnom vlastníctve, pokiaľ je určená úplne od začiatku, by mohla viesť k podhodnoteniu prijatého pozemku so zreteľom na jeho zamýšľané budúce využívanie ako stavebného pozemku.
(130)
Podľa Komisie by skutočnosť, že napadnuté výmenné transakcie boli vždy - alebo aspoň vo veľkej väčšine prípadov - nasledované (schválenou) žiadosťou o zmenu určeného využívania vymeneného lesného pozemku, ktorý príjemca dostal, na pozemok vhodný na výstavbu, bola objektívnou známkou toho, že strany týchto výmenných transakcií mali od začiatku v úmysle zmeniť po výmene určené využívanie pozemku vo verejnom vlastníctve.
(131)
Zo štatistických údajov poskytnutých bulharskými orgánmi v reakcii na rozhodnutie o začatí konania, ktorými sa potvrdzujú zohľadnené údaje z odôvodnenia 38, vyplýva, že k 132 výmenným transakciám, ktoré sa uskutočnili počas skúmaného obdobia, bolo predložených 24 žiadostí o zmenu určeného využívania pozemku na pozemok vhodný na výstavbu (čo predstavuje 18,2 % celkového počtu výmen), z ktorých bol v 15 prípadoch udelený súhlas s požadovanou zmenou (čo predstavuje 11,4 % celkového počtu výmen). Na základe týchto údajov Komisia dospela k záveru, že vo väčšine prípadov po výmenách nedošlo k žiadosti o zmenu určeného využívania pozemku.
(132)
V každom prípade Komisia uvádza, že v bulharských právnych predpisoch sa stanovujú dva samostatné postupy pre výmeny a pre zmenu určeného využívania pozemku, a za jednotlivé operácie sú zodpovedné dva osobitné štátne orgány, ktoré pracujú nezávisle od seba. To je ďalšia známka toho, že v tejto veci chýba vnútorné prepojenie medzi výmennými transakciami a zmenami určeného využívania pozemku.
(133)
Keďže sa nepreukázala existencia podstatného prepojenia medzi výmennými transakciami a zmenami určeného využívania vymeneného pozemku prijatého príjemcom, Komisia preskúma každú z týchto činností oddelene v súvislosti s existenciou štátnej pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy.
6.1.2. Existencia pomoci v rámci zmeny určeného využívania pozemku
(134)
Určené využívanie pozemku je právna regulácia zo strany verejných orgánov týkajúca sa využívania a intenzity rozvoja pôdy. V prípade, že subjekt verejného sektora schváli zmenu určeného využívania pozemku, vykonáva regulačnú činnosť a nekoná ako hospodársky subjekt.
(135)
Iba výhody poskytované priamo alebo nepriamo zo štátnych zdrojov môžu predstavovať štátnu pomoc v zmysle článku 107 zmluvy. Podľa judikatúry Súdneho dvora Európskej únie (77) rozdiel stanovený v tomto ustanovení medzi „pomocou poskytnutou štátom“ a pomocou poskytnutou „prostredníctvom štátnych zdrojov“ neznamená, že všetky výhody poskytnuté štátom, bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú financované zo štátnych zdrojov, predstavujú pomoc. Rozdiel však má za cieľ iba zahrnúť do tohto vymedzenia pojmu výhody, ktoré sú poskytované priamo štátom, ako aj tie, ktoré sú poskytované prostredníctvom verejnej alebo súkromnej inštitúcie určenej alebo založenej štátom.
(136)
Kým schválenie zo strany subjektu verejného sektora zmeniť určené využívanie konkrétneho pozemku z lesnej pôdy na pozemok vhodný na výstavbu môže viesť k zvýšeniu trhovej hodnoty tohto pozemku, toto schválenie nemá za následok prevod štátnych prostriedkov v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy. Vykonanie tejto regulačnej úlohy nemá za následok kladný prevod finančných prostriedkov príjemcovi tohto schválenia, ani nezahŕňa vzdanie sa štátnych prostriedkov, pretože štát nie je povinný vykonávať túto regulačnú úlohu s cieľom účtovať úspešným žiadateľom poplatok, ktorý zachytáva plnú hospodársku hodnotu, ktorá sa získa z tohto schválenia (78).
(137)
V dôsledku toho rozhodnutie subjektu verejného sektora zmeniť určené využívanie konkrétneho pozemku nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy.
6.1.3. Existencia pomoci vo výmenných transakciách
(138)
Podľa ustálenej judikatúry (79) môže predaj pozemkov alebo budov zo strany subjektov verejného sektora podniku alebo jednotlivcovi zapojenému do hospodárskej činnosti viesť k hospodárskej výhode, a teda predstavovať štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy, a to najmä vtedy, keď sa tak neurobí v trhovej hodnote, teda keď sa nepredáva za cenu, ktorú by pravdepodobne stanovil súkromný investor pôsobiaci za normálnych podmienok hospodárskej súťaže. To isté platí pre výmenné transakcie, v ktorých je hodnota pozemku vo verejnom vlastníctve získaného od štátu vyššia než hodnota pozemku v súkromnom vlastníctve, ktorý bol odovzdaný štátu.
(139)
Pred preskúmaním, či výmenné transakcie vedú k hospodárskej výhode, však Komisia posúdi, či zostávajúce podmienky uvedené v odôvodnení 124 zahŕňajú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy.
(140)
Po prvé, pokiaľ ide o pripísateľnosť tohto opatrenia, výmenné transakcie patria do pôsobnosti ministra poľnohospodárstva a výživy alebo Rady ministrov (v závislosti od veľkosti pozemku, ktorý má byť vymenený) a úradu EFA, ktoré sú štátnymi orgánmi. Pokiaľ výmenná transakcia vedie k prevodu z lesného pozemku vo verejnom vlastníctve vyššej hodnoty na odovzdaný lesný pozemok v súkromnom vlastníctve, vedie to k prevodu štátnych prostriedkov, pokiaľ sa Bulharsko vzdá určitých príjmov, ktoré by bolo schopné dosiahnuť, keby pri vykonávaní tejto transakcie konalo v súlade s trhovými podmienkami.
(141)
Po druhé, výmenné transakcie sú selektívne, pokiaľ z nich majú prospech len tí vlastníci pozemkov, ktorí vymenili svoj lesný pozemok v súkromnom vlastníctve za lesný pozemok vo verejnom vlastníctve.
(142)
Po tretie, výmenným transakciami sa narúša hospodárska súťaž a ovplyvňuje sa obchod medzi členskými štátmi. Vzhľadom na to, že príjemcovia výmen sú podniky, ktoré ponúkajú tovar a služby na určitom trhu, akýmkoľvek finančným prínosom vyplývajúcim z výmen sa posilňuje ich postavenie v porovnaní s inými konkurenčnými podnikmi v rámci obchodu v Únii, pokiaľ ide o rovnaké tovary a služby (80). V skutočnosti má niekoľko príjemcov (81) výmenných transakcií v bulharskom obchodnom registri zapísané ako odvetvia hospodárstva, v ktorých pôsobia, okrem iného nehnuteľnosti, cestovný ruch, reštauračné činnosti a zalesňovanie. Tieto sektory sú otvorené hospodárskej súťaži na úrovni Únie. Dôkazom sú informácie v tom istom registri, v ktorom má niekoľko príjemcov (82) týchto výmenných transakcií uvedené ako hospodárske odvetvie, v ktorom pôsobia, obchodné alebo (medzinárodné) komerčné činnosti. Pokiaľ ide o argument bulharských orgánov, že na to, aby boli spoločnosti aktívne v odvetví cestovného ruchu alebo stavebníctva, je nevyhnutný ich zápis do špeciálnych registrov a že to nie je prípad väčšiny spoločností, ktoré sa zúčastnili na výmenných transakciách, Komisia uvádza, že pojem „podnik“ v článku 107 ods. 1 zmluvy je objektívny pojem, a preto otázku, či podniky ponúkajú tovar a služby na určitom trhu, a tak súťažia s inými podnikmi a zapájajú sa do obchodu v rámci Únie, treba zodpovedať na základe činností, ktoré tieto podniky skutočne vykonávajú, a nie na základe toho, či splnili určité vnútroštátne právne formality.
(143)
Napokon, pokiaľ ide o existenciu hospodárskej výhody, výmenné transakcie sa týkajú výmeny (najmenej) dvoch lesných pozemkov medzi Bulharskom a súkromnými stranami. S cieľom zistiť, či súkromné strany v dôsledku výmennej transakcie čerpali hospodársku výhodu, sa musia posúdiť a navzájom sa porovnať trhové hodnoty vymenených pozemkov. Ak má výmenná transakcia za následok prevod lesného pozemku vo verejnom vlastníctve, ktorý má vyššiu hodnotu než lesný pozemok, ktorý odovzdala súkromná strana, znamená to, že táto súkromnú stranu získa hospodársku výhodu.
(144)
Ako bolo vysvetlené v odôvodnení 16, príslušné administratívne ceny výmen boli vypočítané na základe nariadenia o základných cenách. Súdny dvor Európskej únie uznal, že ak sa vo vnútroštátnych právnych predpisoch stanovujú administratívne pravidlá výpočtu trhovej hodnoty pôdy na účel jej predaja zo strany verejných orgánov, použitie týchto pravidiel, aby boli v súlade s článkom 107 zmluvy, musí viesť vo všetkých prípadoch k administratívnym cenám, ktoré budú čo najbližšie k trhovej hodnote pôdy (83). Keďže trhová hodnota je teoretická, bude povolené rozpätie, v rámci ktorého sa dosiahnutá cena odchyľuje od teoretickej ceny (84).
(145)
Bulharské orgány boli požiadané, aby poskytli informácie týkajúce sa administratívnych cien použitých pri 132 výmenných transakciách, ktoré sa konali počas skúmaného obdobia, ako aj o trhových cenách za tie isté transakcie. Komisia požiadala bulharské orgány, aby pri určovaní trhovej ceny tých istých lesných pozemkov zvážili akékoľvek predchádzajúce alebo budúce transakcie s týmito pozemkami. Následne, i keď sa Komisia nazdáva, že na posúdenie prvkov potenciálnej štátnej pomoci vo výmenných transakciách je zemepisná oblasť vymenených lesných pozemkov irelevantná, zohľadnili sa informácie o cenách - pokiaľ boli k dispozícii.
(146)
Bulharské orgány uviedli niektoré problémy so spoľahlivosťou údajov, ktoré mohli poskytnúť o trhových cenách (85). Zároveň však naznačili, že poskytnuté informácie obsahujú najlepšie odhady trhových cien (86). Komisia tieto údaje považuje za dostatočne spoľahlivé odhady skutočnej (t. j. „reálnej“) trhovej hodnoty príslušných pozemkov.
(147)
Pri analýze údajov sa preukázalo, že pri pozemkoch v súkromnom vlastníctve viedlo využívanie administratívnych cien k systematickému nadhodnocovaniu príslušných lesných pozemkov v porovnaní s trhovými cenami (87), zatiaľ čo pri lesných pozemkoch vo verejnom vlastníctve bola situácia zložitejšia, pretože sa tu zistili oba prípady, nadhodnotenie aj podhodnotenie. Preto pri určovaní, či bola príjemcom poskytnutá výhoda ako dôsledok výmenných transakcií, by sa pri jednoduchom porovnaní trhovej ceny pozemku vo verejnom vlastníctve v čase výmeny s trhovou cenou pozemku v súkromnom vlastníctve, za ktorý bol vymenený, nedostatočne zohľadnilo systematické nadhodnotenie pozemkov v súkromnom vlastníctve. Komisia preto vymyslela vzorec, pri ktorom sa brali do úvahy administratívne ceny použité pri počiatočnej transakcii na riadne posúdenie výhody vyplývajúcej z výmeny. Tento vzorec, ktorý už bol stanovený v rozhodnutí o začatí konania, si vyžaduje výpočet týchto súm:
i)
rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku v súkromnom vlastníctve a administratívnou cenou tohto pozemku určený v súlade s predpismi nariadenia o základných cenách, ako aj
ii)
rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku vo verejnom vlastníctve a administratívnou cenou tohto pozemku určený v súlade s predpismi nariadenia o základných cenách.
O výhodu by išlo v prípade, že by výsledkom odpočítania hodnoty v bode i) od hodnoty v bode ii) bolo kladné číslo.
Pri určovaní, či výmenná transakcia viedla k výhode, je však potrebné brať do úvahy aj akúkoľvek peňažnú náhradu zaplatenú jednou stranou druhej strane, ktorá má pokryť rozdiel v administratívnych cenách dvoch pozemkov, ktoré sú predmetom výmennej transakcie.
(148)
Použitím tohto vzorca na údaje poskytnuté bulharskými orgánmi týkajúce sa reálnych trhových hodnôt a administratívnych cien vymenených lesných pozemkov dospela Komisia k záveru, že išlo o výhodu poskytnutú príjemcom výmen lesných pozemkov pri takmer 80 % výmenných transakcií vykonaných počas skúmaného obdobia, ako je uvedené v tabuľke 4.
Tabuľka 4
Porovnanie administratívnych cien použitých pri výmenách a trhových cien poskytnutých bulharskými orgánmi
Výmenné transakcie
2007
2008
2009
Spolu
Poskytnutá výhoda (počet prípadov)
18
48
38
104
Percento zo všetkých výmen
78 %
77 %
81 %
79 %
Počet vykonaných výmen
23
62
47
132
(149)
Z uvedených údajov vyplýva, že administratívnymi cenami stanovenými na účely výmenných transakcií v súlade s nariadením o základných cenách sa dostatočne nezohľadňovala skutočná trhová hodnota príslušných lesných pozemkov.
(150)
Tento rozpor medzi administratívnymi cenami použitými pri napadnutých výmenných transakciách a trhovými cenami pozemkov vyplýva na jednej strane zo skutočnosti, že v základnej metodike použitej v nariadení o základných cenách sa dostatočne nezohľadňovali kritériá, ktoré by organizátor trhu považoval za dôležité s cieľom oceniť vymenené lesné pozemky, ani sa im nepriznáva zodpovedajúci význam. Po prvé, priemerné hodnoty pozemkov uvedené v prílohe 1 k nariadeniu o základných cenách podľa kategórií pôdy, ktoré ponúkajú rovnaké podmienky pre rast rastlín, ktoré sa používajú ako základ na stanovenie základnej hodnoty pozemku (pozri odôvodnenie 18), mali byť stanovené na základe trhových cien alebo záznamov vedených o štátnych lesoch, ale v skutočnosti ich stanovili experti na základe malého počtu trhových zdrojov.
(151)
Po druhé, do koeficientov a prírastkov používaných na vysvetlenie niektorých atribútov lesných pozemkov pri výpočte základnej hodnoty pozemkov opísaných v odôvodneniach 18 až 26 sa premietajú skôr prostriedky administratívneho zjednodušenia než pokus presne merať hospodársku hodnotu, ktorú by týmto atribútom priradil hypotetický organizátor trhu v podobnej situácii. Bulharské orgány skutočne neposkytli žiadne hospodárske údaje na podporu úrovní, na ktoré boli v nariadení stanovené tieto koeficienty a prírastky.
(152)
Na druhej strane, aj keď metodika stanovená v nariadení o základných cenách najprv vyústila do trhových cien za vymenené lesné pozemky, quod non, priemerné ceny, koeficienty a prírastky neboli počas skúmaného obdobia nikdy aktualizované s cieľom primerane zohľadniť výkyvy trhových cien, ktoré sa následne objavili. V judikatúre (88) sa uvádza, že keď ceny pozemkov rýchlo rastú, administratívnymi metódami na výpočet ceny pozemkov predaných verejnými orgánmi sa musí zabezpečiť priebežná aktualizácia týchto cien tak, aby sa cena skutočne zaplatená kupujúcim čo najviac blížila trhovej hodnote týchto pozemkov. Počas fázy predbežného preskúmania bulharské orgány uviedli, že podľa článku 7 ods. 1 a článku 32 nariadenia o základných cenách by koeficienty na výpočet administratívnych cien uvedené v tomto nariadení mali byť aktualizované každý rok. Navyše, podľa informácií poskytnutých bulharskými orgánmi počas skúmaného obdobia trhové ceny lesných pozemkov rýchlo rástli. Počas tohto obdobia však nebola vôbec vykonaná aktualizácia plánovaná v tomto nariadení. Bulharské orgány len aktualizovali priemerné ceny, koeficienty a prírastky používané na stanovenie administratívnych cien v roku 2010 na základe vtedajšieho vývoja na trhu.
(153)
V súlade s tým Komisia dospela k záveru, že výmennými transakciami bola príjemcom výmeny pozemkov poskytnutá hospodárska výhoda v tých prípadoch, keď sa použitými administratívnymi cenami dostatočne nezohľadňovala trhová cena vymeneného pozemku.
6.1.4. Pomoc de minimis
(154)
Na záver treba pripomenúť, že v prípadoch, keď individuálny príjemca výmennej transakcie prijal výhodu nepresahujúcu prahové hodnoty stanovené v nariadení Komisie (EÚ) č. 1407/2013 (89), táto výhoda sa nebude považovať za štátnu pomoc, a preto nepatrí do zákazu podľa článku 107 ods. 1 zmluvy, pokiaľ sú všetky ostatné podmienky stanovené v tomto nariadení splnené.
(155)
Na základe kvantitatívnych údajov poskytnutých bulharskými orgánmi sa zdá, že v mnohých prípadoch (90) je výška pomoci, ktorú získali príjemcovia výmenných transakcií, nižšia než prah pomoci de minimis vo výške 200 000 EUR.
6.1.5. Záver o existencii pomoci
(156)
S ohľadom na už uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že výmenné transakcie vykonávané Bulharskou republikou počas skúmaného obdobia predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy v tých prípadoch, keď protistrana danej transakcie je podnik v zmysle uvedeného ustanovenia, v administratívnych cenách použitých pri tejto transakcii sa nezohľadňovali trhové ceny a podmienky poskytnutia pomoci de minimis stanovené v nariadení Komisie (ES) č. 1407/2013 neboli splnené.
6.2. ZÁKONNOSŤ OPATRENIA
(157)
Tým, že Bulharská republika neoznámila tieto výmenné transakcie pred ich vykonávaním, nesplnila si svoje povinnosti podľa článku 108 ods. 3 zmluvy. Tieto výmenné transakcie preto predstavujú neoprávnene poskytnutú štátnu pomoc.
6.3. ZLUČITEĽNOSŤ POMOCI
(158)
Hoci bulharské orgány boli požiadané, aby poskytli informácie o možnej zlučiteľnosti týchto výmenných transakcií s vnútorným trhom, naďalej tvrdili, že tieto transakcie nemali žiadny vplyv na obchod v rámci Únie, a teda nepredstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy.
(159)
V tejto súvislosti Komisia poznamenáva, že dôkazné bremeno zlučiteľnosti pomoci s vnútorným trhom ako výnimka z ustanovení článku 107 ods. 1 zmluvy v zásade zaťažuje dotknutý členský štát, ktorý musí preukázať, že podmienky týkajúce sa tejto výnimky sú splnené (91).
(160)
V každom prípade Komisia konštatuje, že sa nezdá, že by existovali dôvody prima facie domnievať sa, že výmenné transakcie sú zlučiteľné s vnútorným trhom, a to buď priamo na základe článku 107 ods. 3 písm. a) a c) zmluvy alebo na základe usmernení vychádzajúcich z týchto ustanovení.
(161)
To znamená, že Usmernenia Spoločenstva o štátnej pomoci v sektore poľnohospodárstva a lesného hospodárstva („usmernenia pre lesné hospodárstvo“) nemôžu byť použité ako základ zlučiteľnosti systému výmen, pretože sa uplatňujú iba na živé stromy a ich prírodné prostredie v lesoch a iných zalesnených oblastiach vrátane opatrení na udržanie a zvýšenie ekologických ochranných funkcií lesov a opatrení na podporu rekreačného využitia, sociálnych a kultúrnych dimenzií lesov. Okrem toho náklady, na ktoré sa vzťahuje pomoc poskytnutá v súvislosti s výmenami, nespĺňajú vymedzenie oprávnených nákladov podľa usmernení pre lesné hospodárstvo (92), keďže súkromným stranám nebola uložená žiadna zákonná alebo zmluvná povinnosť používať pozemky získané výmenami ako prírodné ochranné zóny. Naopak, všetky strany mali právo žiadať o zmenu využívania lesných pozemkov na pozemky vhodné na výstavbu, pričom niektoré tak aj urobili.
(162)
Ani v Usmerneniach pre národnú regionálnu pomoc na roky 2007 - 2013 sa neposkytuje základ zlučiteľnosti. Komisia v tomto ohľade poznamenáva, že výmeny neboli zo strany bulharských orgánov vykonávané konkrétne s cieľom prispieť k regionálnemu rozvoju. Okrem toho neboli vymedzené oprávnené náklady, ani nebolo stanovené, ako by bol riadený stimulujúci účinok pomoci a ako by bolo zabezpečené dodržanie platných stropov regionálnej pomoci.
(163)
A nakoniec, v diskusiách pred prijatím rozhodnutia o začatí konania bulharské orgány tvrdili, že výmeny mali sledovať cieľ verejného poriadku konsolidovať vlastníctvo lesných pozemkov. Aj keď by bolo možné uvažovať, že konsolidácia lesných pozemkov predstavuje cieľ všeobecného záujmu, quod non, bulharské orgány nepreukázali, že poskytnutá pomoc je nevyhnutná na dosiahnutie tohto cieľa, ani že zvolené prostriedky sú najvhodnejšie.
(164)
Takisto sa im nepodarilo preukázať, že zvolenými prostriedkami sa zabezpečilo, aby bola poskytnutá pomoc obmedzená na minimum nevyhnutné na stimuláciu súkromných strán, aby vykonali výmenné transakcie. To je okrem iného zrejmé z veľkých výkyvov administratívnych cien získaných použitím predpísanej metodiky. V porovnaní s trhovými cenami, ktoré poskytli bulharské orgány, sa zdá, že tieto administratívne ceny nie sú v podobnom percentuálnom podiele systematicky vyššie alebo nižšie ako trhové ceny. Ak sa za príklad vezmú transakcie z roku 2007, rozdiel medzi trhovými cenami a administratívnymi cenami pozemkov v súkromnom vlastníctve bol v rozmedzí od - 503,97 % do + 89,91 % (93).
(165)
A nakoniec, bulharské orgány nepreukázali, že výmenné transakcie nenarúšajú hospodársku súťaž v rozsahu, ktorý by bol v rozpore s spoločným záujmom. Výmenné transakcie sa preto nemôžu považovať za priamo zlučiteľné s vnútorným trhom na základe článku 107 ods. 3 písm. c) zmluvy.
(166)
V dôsledku toho Komisia dospela k záveru, že pomoc poskytnutá v rámci výmenných transakcií nemôže byť považovaná za zlučiteľnú s vnútorným trhom.
7. VYMÁHANIE POMOCI
(167)
V článku 14 ods. 1 nariadenia (ES) č. 659/1999 sa stanovuje, že ak sa zistí, že neoprávnene poskytnutá štátna pomoc je nezlučiteľná s vnútorným trhom, táto pomoc by sa mala od príjemcov vymôcť, ak by to nebolo v rozpore so všeobecnou zásadou práva. V článku 14 ods. 2 tohto nariadenia sa stanovuje, že pomoc sa má vymáhať spolu s úrokmi od dátumu, kedy neoprávnená pomoc bola k dispozícii príjemcovi, do dátumu jej účinného vymoženia. V článku 14 ods. 3 tohto nariadenia sa stanovuje, že vymáhanie sa bude realizovať bez meškania a v súlade s postupmi podľa vnútroštátneho práva daného členského štátu za predpokladu, že umožnia okamžité a účinné vykonanie rozhodnutia Komisie.
(168)
Cieľ vymáhania sa dosiahne vtedy, keď podniky, ktoré z neoprávnenej pomoci profitovali, príslušnú neoprávnenú pomoc, ako aj zodpovedajúce úroky z omeškania vrátia. Vrátením pomoci sa jej príjemca vzdáva výhody, ktorú mal oproti svojim konkurentom na trhu, a tým sa obnoví situácia pred poskytnutím pomoci (94). Kým členský štát môže zvoliť prostriedky, aby splnil svoju povinnosť vrátiť neoprávnenú pomoc, zvolené opatrenia nesmú mať nepriaznivý vplyv na rozsah pôsobnosti a účinnosť právnych predpisov Únie. Členský štát môže splniť povinnosť vrátiť pomoc iba v prípade, že zvolené prostriedky sú vhodné na obnovenie bežných podmienok hospodárskej súťaže, ktorá bola narušená poskytnutím neoprávnenej pomoci, a sú v súlade s príslušnými ustanoveniami právnych predpisov Únie (95).
(169)
Vzhľadom na to, že sa zistilo, že Bulharská republika neoprávnene poskytovala štátnu pomoc prostredníctvom výmenných transakcií, malo by sa požadovať vrátenie tejto pomoci od príjemcov týchto transakcií.
7.1. URČENIE PRÍJEMCOV, OD KTORÝCH SA MÁ VYMÁHAŤ POMOC
(170)
Nezákonnú a nekompatibilnú pomoc musia vrátiť podniky, ktoré ju skutočne čerpali (96). Ak však Komisia nie je schopná v samotnom rozhodnutí určiť všetky podniky, ktoré prijali neoprávnenú a nezlučiteľnú pomoc, bude sa tak musieť vykonať na začiatku procesu vykonávania zo strany dotknutého členského štátu, ktorý bude musieť preveriť individuálnu situáciu každého príslušného podniku (97).
(171)
V tejto veci sú prípadní príjemcovia nezlučiteľnej štátnej pomoci tie fyzické a právnické osoby, ktoré sa počas skúmaného obdobia zúčastnili na 132 výmenných transakciách s bulharskými orgánmi. Z tejto skupiny by bulharské orgány mali odpočítať tie fyzické a právnické osoby, ktoré nie sú považované za „podniky“ v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy, ako aj tie osoby, ktoré získali celkovú výhodu z výmenných transakcií, ktorých sa zúčastnili, pričom nepresiahli prahové hodnoty stanovené v nariadení o pomoci de minimis, ak sú tieto transakcie takisto v súlade s ďalšími podmienkami stanovenými v tomto nariadení. Zvyšné fyzické a právnické osoby, ktoré sa zúčastnili na výmenných transakciách, by mali byť považované za príjemcov neoprávnene poskytnutej štátnej pomoci a od bulharských orgánov sa požaduje, aby od nich získali späť výhodu prijatú v dôsledku týchto transakcií.
7.2. VYČÍSLENIE POMOCI
(172)
Komisia nie je zo zákona povinná stanoviť presnú sumu, ktorá má byť vrátená, a to najmä vtedy, keď k tomu chýbajú potrebné údaje. Namiesto toho stačí, aby rozhodnutie Komisie obsahovalo informácie, ktoré členskému štátu umožnia určiť spätne vymáhateľnú sumu bez väčších ťažkostí (98).
(173)
Ako bolo vysvetlené v odôvodnení 147, Komisia sa domnieva, že ako východiskový bod členského štátu pri stanovovaní výšky nezlučiteľnej pomoci, ktorá má byť vymáhaná od každého príjemcu, by mala byť použitá táto metodika:
i)
stanoviť rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku v súkromnom vlastníctve a administratívnou cenou tohto pozemku určený v súlade s predpismi nariadenia o základných cenách, ako aj
ii)
určiť rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku vo verejnom vlastníctve a administratívnou cenou tohto pozemku určený v súlade s predpismi nariadenia o základných cenách.
Počiatočná výška štátnej pomoci prijatej ako výsledok výmennej transakcie sa rovná hodnota v bode ii) mínus hodnota v bode i).
Oprava tejto počiatočnej sumy by sa mala urobiť v tých prípadoch, keď pozemok vo verejnom vlastníctve s vyššou administratívnou hodnotou bol vymenený za pozemok v súkromnom vlastníctve s nižšou administratívnou hodnotou. Podľa bulharských orgánov musel v týchto prípadoch príjemca zaplatiť štátu náhradu na pokrytie rozdielu v hodnote príslušných pozemkov. Počiatočná výška pomoci by sa mala znížiť o výšku náhrady, ktorú zaplatil príjemca bulharským orgánom. Výsledná suma by potom mala byť vymáhaná bulharskými orgánmi od daného príjemcu, aby sa vyrovnalo zvýhodnenie získané v dôsledku výmennej transakcie.
(174)
Na stanovenie trhovej ceny príslušných pozemkov treba plne zohľadniť hospodársku hodnotu daného pozemku v čase výmeny. Z informácií uvedených vo vyjadrení bulharských orgánov z 29. augusta 2008 sa zdá, že v niektorých prípadoch boli budovy a infraštruktúra už postavené na lesných pozemkoch patriacich štátu ešte pred vykonaním výmeny, a to aj v prípade, že pozemok nebol predtým preklasifikovaný ako pozemok vhodný na výstavbu. V takých prípadoch sa Komisia domnieva, že hodnota týchto stavieb a/alebo infraštruktúry by mala byť plne zohľadnená v trhovej hodnote pozemku.
(175)
Komisia konštatuje, že informácie o administratívnych cenách použitých pri výmenných transakciách, ako aj o trhových cenách všetkých pozemkov dotknutých týmito transakciami v čase výmen už majú bulharské orgány (99) k dispozícii, aby sa nestretli s väčšími ťažkosťami pri stanovovaní spätne vymáhateľnej sumy na základe metodiky opísanej v odôvodnení 173 (100).
(176)
V prípadoch, keď bulharské orgány môžu vzniesť oprávnené obavy, že túto metodiku nemožno vykonávať alebo že vedie k sume, ktorou sa zjavne neprimerane zohľadňuje výška štátnej pomoci prijatá príjemcom, však Komisia môže rozhodnúť o vykonaní hodnotenia trhových cien vymenených pozemkov v čase transakcie s využitím nezávislého experta, ktorý je spôsobilý vykonávať takéto ocenenia a ktorý je vybratý prostredníctvom otvoreného postupu verejného obstarávania. Pri stanovovaní postupu výberu tohto experta, a to aj v prípadoch, keď sa zmluvou neprekročia prahové hodnoty smerníc Únie o verejnom obstarávaní, by sa mali dodržiavať zásady transparentnosti a rovnakého zaobchádzania. Výberové konanie by najmä malo: i) byť primerane propagované; ii) byť založené na objektívnych výberových kritériách známych vopred a iii) obsahovať informáciu, že po fáze predbežného výberu bude konečné rozhodnutie prijaté na základe účasti zástupcov útvarov Komisie. Vo výnimočných prípadoch musia bulharské orgány: i) určiť príslušný(-é) pozemok(-ky); ii) uviesť odôvodnenie potreby nezávislého odborného posúdenia v danom konkrétnom prípade a iii) predložiť Komisii návrh na nezávislého experta (vybratého vo verejnom obstarávaní), aby ho schválený jednak Komisia, ako aj Bulharská republika.
(177)
Keďže účelom vymáhania je obnoviť stav quo ante, ako existoval pred dátumom, keď bola vykonaná výmenná transakcia, Komisia sa nakoniec domnieva, že vzhľadom na výnimočnú povahu zmlúv o výmene vo vzťahu k lesným pozemkom, ktoré neboli komerčne využívané, by Bulharská republika dosiahla súlad so svojou povinnosťou vymáhať neoprávnene vykonanú pomoc tým, že by zrušila napadnuté výmenné transakcie spätnou výmenou príslušných pozemkov. To by však viedlo k adekvátnemu vymáhaniu len vtedy, ak od dátumu výmennej transakcie neboli vykonané žiadne významné zmeny príslušného lesného pozemku jednak vo verejnom vlastníctve, ako aj v súkromnom vlastníctve. V takýchto prípadoch musí byť Komisia do dvoch mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia Bulharskej republike informovaná o príslušných pozemkoch, zodpovedajúce výmeny by mali byť zrušené a do štyroch mesiacov od dátumu oznámenia tohto rozhodnutia by mal byť poskytnutý dôkaz o vykonaní danej operácie.
(178)
Vo všetkých prípadoch, keď sa vyžaduje vymáhanie, by malo byť vymáhanie účinné od okamihu, keď bola príjemcom poskytnutá výhoda, teda od dátumu, keď sa právnym aktom príjemcom udelilo právo vymeniť lesný pozemok v súkromnom vlastníctve za lesný pozemok vo verejnom vlastníctve.
(179)
Sumy, ktoré sa majú vymôcť, by mali zahŕňať úroky plynúce od dátumu, keď boli poskytnuté príjemcom, až do ich skutočného vymoženia. Úrok by sa mal vypočítať na zostavenom základe v súlade s kapitolou V nariadenia (ES) č. 794/2004 (101) a nariadením (ES) č. 271/2008 (102), ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 794/2004.
(180)
Pri načasovaní vymáhania súm štátnej pomoci od jednotlivých príjemcov by sa mali čo najviac dodržiavať lehoty uvedené v oznámení o vymáhaní (103). V každom prípade by lehoty nemali prekračovať lehoty uvedené v tabuľke 5.
Tabuľka 5
Plán vymáhania
Načasovanie
Opatrenie
1.
Do dvoch mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia Bulharskej republike
Bulharská republika musí informovať Komisiu o opatreniach plánovaných alebo prijatých s cieľom vykonať toto rozhodnutie, a najmä:
i)
predložiť Komisii zoznam všetkých výmen, ktorých sa týka vymáhanie, a uviesť tieto informácie:
-
administratívne a trhové ceny vymenených lesných pozemkov v súkromnom a vo verejnom vlastníctve (na základe informácií poskytnutých Bulharskou republikou v jej vyjadrení 2014/032997), informácie o dodatočných platbách náhrad týkajúcich sa každej transakcie a výslednú výšku štátnej pomoci, ktorá sa má vymôcť,
-
názov súkromnej strany, ktorá sa zúčastnila na jednotlivých transakciách, a uvedenie dôvodov, prečo sa daný príjemca považuje alebo nepovažuje za podnik;
ii)
určiť prípady, v ktorých bude vymáhanie vedené na základe odborného hodnotenia trhových cien lesných pozemkov v čase, keď došlo k výmene (odôvodnenie 176);
iii)
určiť prípady, keď sa vymáhanie vykoná zrušením výmennej transakcie (odôvodnenie 177).
2.
Do štyroch mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia Bulharskej republike
Pri pozemkoch už uvedených v bode 1 podbode ii) by Bulharská republika mala vymenovať nezávislého experta, ktorý by vykonal ocenenie týchto pozemkov. Tento expert by mal byť vybratý v otvorenom postupe verejného obstarávania po dohode s Komisiou a na základe predchádzajúceho návrhu Bulharskej republiky.
3.
Do siedmich mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia Bulharskej republike
Bulharská republika by mala Komisii predložiť správu o ocenení od nezávislého experta týkajúcu sa pozemkov určených už v uvedenom v bode 1 podbode ii).
4.
Do ôsmich mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia Bulharskej republike
Bulharská republika by mala všetkým príslušným príjemcom poslať príkazy na vymáhanie s uvedením presnej výšky pomoci, ktorá sa má vymáhať.
5.
Do dvanástich mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia Bulharskej republike
Bulharská republika musí uskutočniť vymáhanie pre všetky príslušné výmenné transakcie.
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Štátna pomoc poskytnutá podnikom v rámci výmenných transakcií lesných pozemkov vo verejnom vlastníctve za lesné pozemky v súkromnom vlastníctve v období od 1. januára 2007 do 27. januára 2009, neoprávnene poskytnutá Bulharskou republikou v rozpore s článkom 108 ods. 3 zmluvy je nezlučiteľná s vnútorným trhom.
Článok 2
Jednotlivá pomoc poskytnutá na základe výmenných transakcií uvedených v článku 1 nepredstavuje pomoc, ak v čase poskytnutia spĺňa podmienky stanovené v právnom predpise prijatom v súlade s článkom 2 nariadenia (ES) č. 994/98, ktorý je účinný v čase, keď bola pomoc poskytnutá.
Článok 3
Jednotlivá pomoc poskytnutá na základe výmenných transakcií uvedených v článku 1, ktorá v čase poskytnutia spĺňa podmienky stanovené nariadením prijatým v súlade s článkom 1 nariadenia Rady (ES) č. 994/98 alebo akoukoľvek schválenou schémou pomoci je zlučiteľná so spoločným trhom do výšky maximálnej intenzity pomoci uplatniteľnej na tento druh pomoci.
Článok 4
1. Bulharská republika získa späť od príjemcov nezlučiteľnú pomoc poskytnutú v rámci výmenných transakcií uvedených v článku 1.
2. Odchylne od odseku 1 môže byť nezlučiteľná pomoc vymáhaná od príjemcov zrušením výmenných transakcií v prípadoch, keď odo dňa výmennej transakcie neboli vykonané žiadne významné zmeny príslušných lesných pozemkov ako vo verejnom vlastníctve, tak v súkromnom vlastníctve.
3. Suma, ktorá sa má vymáhať, zahŕňa úroky, ktoré sa počítajú od dátumu, od ktorého bola pomoc príjemcom k dispozícii, až do jej skutočného vymoženia.
4. Úrok sa vypočíta na zostavenom základe v súlade s kapitolou V nariadenia (ES) č. 794/2004 a nariadením (ES) č. 271/2008.
5. Bulharská republika zruší všetky nevyplatené platby pomoci v rámci výmenných transakcií uvedených v článku 1 s účinnosťou od dátumu prijatia tohto rozhodnutia.
Článok 5
1. Vymoženie pomoci poskytnutej v rámci systému uvedeného v článku 1 je okamžité a účinné.
2. Bulharská republika zabezpečí, aby sa toto rozhodnutie plne vykonávalo do dvanástich mesiacov od dátumu oznámenia tohto rozhodnutia.
Článok 6
1. Bulharská republika do štyroch mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia predloží Komisii tieto informácie:
a)
zoznam všetkých výmenných transakcií s uvedením týchto informácií:
-
administratívne a trhové ceny vymenených lesných pozemkov v súkromnom a vo verejnom vlastníctve, informácie o dodatočných sumách peňažnej hotovosti týkajúcich sa každej transakcie a výsledná výška štátnej pomoci, ktorá sa má vymáhať,
-
názov súkromnej strany, t. j. príjemcu výmenných transakcií, ktoré sa zúčastnil jednotlivých transakcií, a uvedenie dôvodov, prečo sa daná strana považuje alebo nepovažuje za podnik;
b)
určenie prípadov, v ktorých sa bude vymáhanie uskutočňovať na základe trhových cien v čase výmenných transakcií uvedených vo vyjadrení 2014/032997 poskytnutom Bulharskou republikou;
c)
určenie prípadov, v ktorých sa vymáhanie vykoná zrušením výmennej transakcie;
d)
vymedzenie prípadov, v ktorých sa vymáhanie bude vykonávať na základe súm určených nezávislým expertom v oblasti oceňovania a dokumentov preukazujúcich, že bol vymenovaný takýto nezávislý expert, ktorý bol vybratý vo verejnom obstarávaní a schválený Komisiou.
2. Bulharská republika do ôsmich mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia predloží Komisii tieto informácie:
a)
zoznam príjemcov, ktorí dostali pomoc na základe výmenných transakcií uvedených v článku 1, a celkovú výšku pomoci, ktorú každý z nich dostal v dôsledku týchto transakcií;
b)
celkovú sumu (istina a úroky z vymáhanej sumy), ktorú má vrátiť každý príjemca;
c)
podrobný opis prijatých a plánovaných opatrení s cieľom splniť toto rozhodnutie;
d)
dokumenty preukazujúce, že sa príjemcom nariadilo vrátenie pomoci.
3. Bulharská republika do dvanástich mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia predloží dokumenty preukazujúce, že pomoc od príslušných príjemcov bola v plnej miere vrátená.
4. Bulharská republika bude informovať Komisiu o pokroku dosiahnutom v súvislosti s vnútroštátnymi opatreniami, ktoré sa prijali na vykonanie tohto rozhodnutia, až do úplného vrátenia pomoci poskytnutej v rámci výmenných transakcií uvedených v článku 1, a to predkladaním správ každé dva mesiace. Na žiadosť Komisie Bulharská republika okamžite predloží informácie o prijatých a plánovaných opatreniach s cieľom splniť toto rozhodnutie. Bulharská republika takisto poskytne podrobné informácie o výške pomoci a úrokoch z vymáhanej sumy, ktoré už od príjemcov vymohla.
Článok 7
Toto rozhodnutie je určené Bulharskej republike.
V Bruseli 5. septembra 2014