ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 27. března 2014
o režimu státní podpory SA.36139 (13/C) (ex 13/N),
kterou Spojené království zamýšlí poskytnout pro videohry
(oznámeno pod číslem C(2014) 1786)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/764/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 25. ledna 2013 oznámilo Spojené království Komisi svůj záměr zavést od 1. dubna 2013 do 31. března 2017 daňovou úlevu pro videohry. Komise požádala dopisem ze dne 7. března 2013 o dodatečné informace, které Spojené království poskytlo dopisem ze dne 22. března 2013.
(2)
Dopisem ze dne 16. dubna 2013 informovala Komise Spojené království, že se rozhodla zahájit ve věci plánovaného opatření podpory řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské Unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(4)
Spojené království předložilo své připomínky k rozhodnutí Komise dopisem ze dne 17. května 2013. Komise rovněž obdržela připomínky od zúčastněných stran. Zaslala je Spojenému království a poskytla mu možnost se k nim vyjádřit; jeho připomínky obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2013. Dopisem ze dne 7. října 2013 Komise požádala Spojené království o další informace. Spojené království odpovědělo dopisem ze dne 4. listopadu 2013.
II. POPIS OPATŘENÍ A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(5)
Cílem opatření umožňujícího daňovou úlevu pro videohry ve Spojeném království je poskytnout vývojářům videoher pobídku k produkci videoher založených na britské či evropské kultuře. Opatření vychází ze vzoru daňové pobídky pro film ve Spojeném království, kterou Komise schválila v roce 2006 (3) a v roce 2011 ji prodloužila (4) do 31. prosince 2015.
(6)
Navrhovaný celkový rozpočet opatření, které má probíhat do března 2017, je 115 milionů GBP. Předpokládané výdaje na rozpočtový rok 2013/2014 činí 10 milionů GBP a na následující tři rozpočtové roky vždy 35 milionů EUR. Podpora je financována Ministerstvem financí Spojeného království. Za hodnocení žádostí o certifikaci her založených na britské kultuře bude odpovídat certifikační oddělení Britského filmového ústavu.
(7)
Společnosti, které podléhají korporační dani ve Spojeném království a vytvoří videohry splňující kritéria, by mohly uplatnit daňovou úlevu z výdajů za zboží a služby užívané či spotřebovávané ve Spojeném království až do hodnoty 25 % rozpočtu na produkci. Úleva je poskytována jako dodatečný odečet způsobilých výrobních nákladů ze zdanitelného příjmu z videohry. Dodatečný odečet je však omezen na maximálně 80 % rozpočtu na produkci. Jestliže příjemci vznikla v daném účetním období ztráta, může požádat o daňový bonus. Podle článku 1217CF(3) návrhu novely zákona o korporační dani z roku 2009 jsou způsobilé výdaje omezeny na hlavní výdaje týkající se návrhu, produkce a testování hry.
(8)
Daňová úleva pro videohry ve Spojeném království podléhá kulturnímu testu podobně jako daňová pobídka pro film ve Spojeném království. Oba testy jsou rozděleny do čtyř oddílů: kulturní obsah, kulturní přínos, využití kulturních center Spojeného království a využití pracovníků v kultuře, kteří jsou občany nebo rezidenty Spojeného království nebo EHP.
(9)
Jelikož oznámené opatření je financováno odpočtem z daní, které jsou běžně splatné do státního rozpočtu, je financováno státem. Videohry se produkují v několika členských státech a existuje vnitřní trh s těmito videohrami. Jejich podpora proto může ovlivnit obchod a hospodářskou soutěž mezi členskými státy. V souladu s tím Komise v rozhodnutí o zahájení řízení shledala, že opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise měla rovněž pochybnosti, zda lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(10)
Zaprvé měla Komise pochybnosti o tom, že je nezbytné nebo přiměřené spojovat s touto podporou územní podmínky. Spojené království založilo koncepci navrhovaného režimu na daňové pobídce pro film ve Spojeném království. Proto navrhlo, aby daňová úleva byla k dispozici pouze pro výdaje na zboží a služby užívané či spotřebovávané ve Spojeném království. Nicméně režim pobídky pro film využívá zvláštní výjimku z obvyklého zákazu územních omezení, kterou umožňuje sdělení o filmu (5), pouze pokud jde o podporu produkce filmů a televizních pořadů, nikoli pokud jde o videohry.
(11)
Zadruhé měla Komise pochybnosti, zda je podpora pro hry nezbytná, neboť se jedná o rychle rostoucí trh. Spojené království nepředložilo přesvědčivé důkazy, že by došlo k selhání trhu, které by bez státní podpory vedlo k nedostatečné produkci videoher založených na britské kultuře.
(12)
Kromě toho se Spojené království domnívá, že daňová úleva pro videohry ve Spojeném království je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Komise však nebyla přesvědčena, že kulturní test navrhovaný Spojeným královstvím by v praxi vedl k selektivní identifikaci omezeného počtu videoher, které představují kulturní kvalitu, již trh bez podpory dostatečně nenabízí, a které by byly nutné pro zajištění dostatečného zastoupení a zohlednění britských a evropských kulturních témat ve videohrách.
(13)
Komise rovněž vyjádřila obavu, že by podpora mohla podnítit soupeření v poskytování dotací v rámci Unie, a zpochybnila, že by možné narušení hospodářské soutěže bylo vyrovnáno pozitivními účinky.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(14)
Komise obdržela připomínky od jednoho členského státu, Francie, od vnitrostátních sdružení vývojářů her ze Spojeného království, Francie, Německa a Finska, Evropské federace vývojářů her (EGDF), veřejnoprávních subjektů Spojeného království zapojených do propagace filmů, jedné vysílací společnosti a profesních sdružení v oblasti filmové produkce ze Spojeného království. Všichni přispěvatelé zdůraznili kulturní kvalitu a význam, které hry mohou mít. Považovali tržní pobídky pro výrobu kulturně relevantnější her za nedostatečné. Nikdo z nich se nedomníval, že existuje riziko soupeření v poskytování finanční pomoci mezi členskými státy.
(15)
Pokud jde o nezbytnost podpory, zúčastněné strany uvedly, že Spojené království ztrácí své vedoucí postavení na trhu videoher, že v roce 2012 bylo ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které byly uvedeny na jeho trh, že trh ovládají Severní Amerika a Asie a že probíhá odliv zaměstnanců do Kanady. Přispěvatelé poukázali rovněž na skutečnost, že hlavní výzvou pro členské státy je řešit hospodářskou soutěž ze třetích zemí, které hry silně dotují, zejména z Kanady.
(16)
Sdružení nezávislých vývojářů her Spojeného království (TIGA) předložilo četné příklady plánů a projektů, které mohly být ve Spojeném království/Evropě uskutečněny, kdyby existovala daňová úleva, ale bez ní k jejich realizaci nedošlo. Organizace United Kingdom Interactive Entertainment (Ukie), která ve Spojeném království zastupuje herní a interaktivní zábavní průmysl, uvedla, že na globálním trhu her působí na vývojáře tlak, aby své produkty zacílili na co nejširší trh. To zejména znamená, aby byly přístupné pro severoamerický trh a stále více také pro trhy na Dálném východě a aby odpovídaly kulturním normám a očekáváním těchto trhů. Proto jsou vývojáři her v Evropě pod stálým tlakem, aby nezdůrazňovali kulturně evropské prvky svých her s cílem prodávat je na celosvětovém trhu. Z toho důvodu je pro vývojáře her založených na evropské kultuře obtížnější získat soukromé financování. Organizace Ukie měla za to, že podpora by pomohla napravit selhání trhu.
(17)
Francie uvedla, že hry mají tendenci stále více zobrazovat „mezinárodní stereotypy“.
(18)
Na druhou stranu sdružení TIGA sdělilo, že 54 % obratu nezávislých vývojářů ve Spojeném království tvoří domácí prodej. To naznačuje, že kupující ve Spojeném království vykazují silné preference pro produkci ze Spojeného království. Navíc (podle údajů sdružení TIGA) mezi lety 2008 a 2011 v tomto odvětví více podniků vzniklo (216) než zaniklo (197).
(19)
Pokud jde o možné narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, sdružení TIGA připustilo, že nižší náklady skutečně ovlivňují rozhodnutí o umístění společností produkujících videohry; domnívalo se však, že hlavní narušení je způsobeno třetími zeměmi, jako je Kanada, kde toto odvětví roste díky veřejné podpoře. Podle sdružení TIGA zaměstnanost v tomto odvětví mezi roky 2008 a 2010 v Kanadě vzrostla o 33 %, zatímco ve Spojeném království o 9 % poklesla.
IV. PŘIPOMÍNKY SPOJENÉHO KRÁLOVSTVÍ
1. Povinná územní vázanost výdajů
(20)
Po vyjádření pochybností Komise o tom, zda by podmínky územní vázanosti výdajů vyplývající z testu „užívání či spotřebovávání ve Spojeném království“ byly přiměřené, se Spojené království zavázalo tyto obavy rozptýlit a změnit navrhovaný právní předpis tak, že výraz „užívané či spotřebovávané ve Spojeném království“ nahradí výrazem „užívané či spotřebovávané v Evropském hospodářském prostoru (EHP)“, a upřesnilo, že pro úlevu budou způsobilé veškeré výdaje vynaložené v EHP. Kromě toho hodlá omezit výši nákladů na subdodavatelskou činnost, které jsou způsobilé pro financování. Podporovaný výrobce může subdodavatelům vyplatit způsobilé hlavní výdaje na projekt ve výši až 1 milion EUR, v souladu s daňovou úlevou pro videohry ve Francii (6). Díky tomu bude podstatnou část vývoje hry provádět sám příjemce.
(21)
Spojené království se domnívá, že toto omezení způsobilosti nákladů na subdodavatelské činnosti má jen malý vliv na obchod mezi členskými státy. Z diskusí se zástupci z celého odvětví videoher, včetně malých a velkých vývojářů, vyplynulo, že vývoj videoher se stejně jako jiná tvůrčí odvětví vyznačuje vysokou mírou spolupráce, přičemž hlavní vývojové činnosti, jako je programování, design a umělecké ztvárnění, obvykle probíhají ve stejném místě.
2. Nezbytnost podpory
(22)
Pokud jde o nezbytnost podpory z důvodu nedostatečné produkce her založených na dané kultuře, předložilo Spojené království doklady o tom, že tyto hry jsou na ústupu, a to v relativním i absolutním měřítku. Spojené království souhlasí s tím, že obecně je odvětví videoher dynamické a rostoucí. V roce 2012 však bylo ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které byly ve Spojeném království uvedeny na trh, ve srovnání s 16 % v roce 2008. Spojené království rovněž provedlo další analýzu her uvedených na trh ve Spojeném království mezi roky 2003 a 2012. Údaje ukazují trvalý pokles počtu her založených na britské kultuře a prudký pokles jejich podíl na trhu z 9 % všech her uvedených na trh ve Spojeném království (včetně her z jiných zemí) v roce 2003 na 4 % v roce 2006 a na 3 % v letech 2009 až 2012. V roce 2003 by kulturním testem prošlo 41 % her vytvořených ve Spojeném království oproti pouze zhruba 25 % v roce 2012.
(23)
Spojené království souhlasí s tím, že rozšíření her pro chytré telefony odstranilo některé překážky vstupu na trh pro menší vývojáře, kteří chtějí začít působit na trhu videoher. Údaje zveřejněné v roce 2011 skutečně ukazují, že počet videoher vyvíjených nově založenými podniky v posledním roce vzrostl. Pokud však jde o obsah těchto her, průzkum provedený v rámci programu univerzity Abertay pro prototypy videoher ukazuje, že z 306 návrhů mobilních a on-line her, které univerzitě za uplynulé dva roky předložily malé podniky a mikropodniky z celého Spojeného království, se naprostá většina (255) neodehrávala ve Spojeném království ani neměla britské hrdiny či příběh (7).
(24)
To lze vysvětlit skutečností, že kulturně významné hry mohou mít stejné výrobní náklady jako „globální hry“, avšak mnohem menší trh. Jejich produkce s sebou tudíž nese vyšší ekonomické riziko. Proto jsou videohry založené na britské/evropské kultuře komerčně méně životaschopné než globalizovanější videohry. Mezinárodní vydavatelé i domácí vývojáři pravděpodobně nebudou ochotni nést riziko spojené s produkcí kulturně relevantního obsahu, a namísto toho budou vytvářet obecnější obsah zacílený na mezinárodní trhy.
(25)
Z průzkumu Spojeného království vyplynulo, že prvky britské kultury jsou ve hrách oslabovány s cílem zajistit smlouvu na vydání hry na globálním trhu, která umožní financovat vývoj hry a zaručí další existenci vývojáře. Téměř tři čtvrtiny britských vývojářů videoher uvedly, že vytváření původního duševního vlastnictví se během posledních pěti let zpomalilo nebo zastavilo. Průzkum zjistil, že řada vývojářů musela změnit kulturní obsah svých videoher, aby splnila komerční požadavky. Celých 53 % respondentů uvedlo, že změnili postavy a prostředí her tak, aby potlačili britskou nebo evropskou tematiku.
(26)
Z tohoto hlediska je motivačním cílem financování dosáhnout toho, aby se pravděpodobně ekonomicky nevýnosné kulturní produkty staly komerčně životaschopnými, čímž se podpoří vytváření nových kulturních produktů, které by bez daňové úlevy nebylo možné realizovat, a aby se napomohlo rozvoji dovedností pro udržitelnou produkci kulturních produktů, videoher relevantních pro britskou kulturu/kulturu EHP.
3. Rozlišující kulturní test
(27)
Pokud jde o kulturní test, který zajišťuje, že se režim vztahuje pouze na hry založené na určité kultuře, Spojené království vysvětlilo, že zaprvé má daňový orgán HM Revenue and Customs („HMRC“) zvláštní specializované „oddělení pro tvůrčí odvětví“, které bude odpovídat za správu a kontrolu žádostí o daňovou úlevu pro videohry. Oddělení provádí u žádostí posouzení rizik a tento proces mimo jiné zaručuje, že budou řádně dodržována stanovená kritéria. Existuje tedy jasný postup pro uplatnění testu.
(28)
Pokud jde o prvky testu, které mají pomoci určit kulturní kvalitu hry, Spojené království objasnilo, že většina bodů, které je možné v rámci navrhovaného kulturního testu získat, se vztahuje k obsahu. Až 20 bodů z 31 se týká kulturního obsahu a přínosu hry. Patří sem prvky jako umístění příběhu, hlavní postavy, téma, na němž je videohra založena, použití anglického jazyka a odraz britské kultury a kulturního dědictví. Pouze 3 body se vztahují k umístění vývojových činností a zbývajících 8 bodů lze získat v případě, že příslušní kulturní pracovníci, například autor scénáře, skladatel hudebního dopravu, designér, výtvarník nebo programátor, jsou občany nebo rezidenty Spojeného království nebo EHP. Navrhovaný test se tedy výrazně zaměřuje na obsah a nikoli na umístění činnosti. Toto zaměření na obsah je dále posíleno uplatněním pravidla o minimálním kulturním obsahu, „pravidlo nejvýznamnějších bodů“, které zajistí, že testem projdou pouze hry, které získají dostatečný počet bodů za kulturní obsah.
(29)
Toto zaměření na obsah zabraňuje obecnému uplatnění daňové úlevy. Spojené království provedlo analýzu her, které v něm byly uvedeny na trh v letech 2006, 2009 a 2012, přičemž kulturní test uplatnilo zpětně na všechny hry uvedené na trh během tohoto období, které byly vytvořeny ve Spojeném království. Z 822 her uvedených na trh ve Spojeném království v roce 2012 bylo pouze 74 vytvořeno vývojáři ve Spojeném království a z nich by kulturním testem prošlo 25,7 % (19 videoher), kdyby v té době existoval. Z testu vyplynulo, že i v letech 2006 a 2009 by se podíl těchto her na hrách vytvořených ve Spojeném království pohyboval kolem 27 % a jejich podíl mezi všemi hrami uvedenými na trh ve Spojeném království by činil 3 až 4 %.
(30)
Spojené království má za to, že 25,7 % míra úspěšnosti se nachází v rozpětí přijatém Komisí v případě francouzské daňové pobídky pro videohry (8). V daném rozhodnutí z roku 2007 Komise shledala, že skutečnost, že je vybráno zhruba 30 % her, ukazuje, že Francií vypracovaná kritéria zaručují, že je obsah videoher způsobilých k daňové úlevě skutečně kulturní. Podobně se Spojené království domnívá, že kulturní test videoher je dostatečně restriktivní na to, aby zajistil, že podpora bude zaměřena na videohry založené na britské kultuře/kultuře EHP.
(31)
Spojené království kromě toho souhlasilo s tím, že režim oznámí jako počáteční pilotní projekt na dobu čtyř let a toto období využije pro sledování úlevy a zajištění toho, aby byla využívána v souladu s původním záměrem.
4. Soupeření v poskytování dotací
(32)
Pokud jde o obavy Komise, že by podpora mohla podnítit soupeření v poskytování dotací v rámci Unie, jež by vedlo k nepřiměřenému narušení hospodářské soutěže, Spojené království uvedlo, že takové soupeření v poskytování dotací by nastalo, kdyby velký počet členských států používal režimy pro zvýšení konkurenceschopnosti svých domácích odvětví. Spojené království se nedomnívá, že by k tomu mělo dojít. Přestože daňové výhody mohou být určujícím faktorem pro rozhodnutí o umístění podniku, podpora je především reakcí na daňové úlevy v Kanadě, USA a Jižní Koreji. Jediným dalším členským státem, který nabízí daňovou pobídku pro produkci kulturně relevantních videoher, je v současnosti Francie.
(33)
Soupeření v poskytování dotací by navíc bylo zaměřeno čistě na hospodářskou soutěž bez jakýchkoli kulturních omezení. Pokud by dvě nebo více zemí chtělo chránit produkci určitých kulturních produktů (na základě schváleného kulturního testu, neznamenalo by to soupeření v poskytování dotací.
(34)
Cílem navrhované podpory je chránit produkci videoher založených na britské/evropské kultuře, a proto podpora poskytne úlevu pouze pro zlomek videoher vytvořených ve Spojeném království a v Evropě a bude se vztahovat pouze na malou část celkových výdajů na vývoj videoher. Na základě diskusí se zástupci odvětví Spojené království odhaduje, že pouze zhruba 10 % videoher založených na britské/evropské kultuře bude mít rozpočet přesahující 5 milionů GBP. Většina výdajů na vývoj her se bude týkat výrazně menších projektů.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ PODPORY
1. Klasifikace státní podpory
(35)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou, pokud jde o podpory poskytnuté členskými státy, podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(36)
Podpora pro produkci videoher poskytovaná po schválení daňovým úřadem HMRC přináší formou daňové úlevy finanční výhodu podnikům v odvětví produkce videoher na úkor rozpočtu ministerstva financí. Je tedy poskytnuta ze státních prostředků a lze ji přičíst státu. Účelem daného opatření je snížit výrobní náklady příjemce a představuje pro ně ekonomickou výhodu. Podpora je poskytována pouze podnikům v odvětví produkce videoher, a je proto selektivní. Má rovněž dopad na obchod a hospodářskou soutěž mezi členskými státy, protože videohry se vyrábějí také v jiných členských státech a obchoduje se s nimi po celém světě. Z tohoto důvodu představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
2. Slučitelnost podpory s vnitřním trhem
(37)
Co se týče obecné zákonnosti režimu, Komise bere na vědomí, že Spojené království stáhlo ustanovení o územní vázanosti výdajů, které Komise považovala za problematické s ohledem na svobodu pohybu zboží a poskytování služeb na vnitřním trhu. Dále souhlasilo s omezením výše nákladů na subdodavatelské činnosti považované za způsobilé pro podporu na 1 milion GBP.
(38)
Komise se domnívá, že toto omezení je v daném případě přijatelné, neboť vzhledem k výši rozpočtů na produkci se nejeví jako pravděpodobné, že by limit 1 milionu GBP na náklady na subdodavatelské činnosti výrazně bránil využití subdodávek. Spojené království očekává, že většina videoher, na něž se vztahuje jejich kulturní test, bude mít rozpočet na produkci nižší než 1 milion GBP. Pouze asi 10 % z těchto videoher by mělo mít rozpočet přesahující 5 milionů GBP. V závislosti na vývoji rozpočtů na produkci videoher ve Spojeném království si Komise vyhrazuje právo výši horní hranice znovu zvážit, až bude toto opatření podpory do čtyř let od svého zavedení znovu oznámeno v souladu se závazkem, který si Spojené království stanovilo.
(39)
Spojené království má v úmyslu odůvodnit podporu vývoje her jako podporu určenou na pomoc kultuře. Proto by se muselo provádět posouzení podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Komise dosud nevypracovala pokyny pro uplatnění tohoto ustanovení na podporu her. O možnosti poskytování podpory pro hry se však hovoří ve sdělení o filmu. V odstavci 24 sdělení se uvádí, že opatření na podporu videoher budou i nadále posuzována případ od případu. Pokud bude možné prokázat, že režim podpory zaměřený na videohry, které slouží kulturním a vzdělávacím účelům, je nezbytný, uplatní Komise kritéria intenzity podpory uvedená ve sdělení o filmu.
(40)
Komise proto musí posoudit slučitelnost opatření přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Bude muset ověřit, zda skutečně slouží na pomoc kultuře a zda neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v Unii v míře odporující společnému zájmu. To znamená, že musí být vhodným nástrojem k dosažení tohoto cíle, zejména že bez této podpory by účastníci trhu neměli dostatečné pobídky pro produkci požadovaného druhu her. Pokud jde o přiměřenost podpory, je možné analogicky použít maximální intenzity podpory stanovené ve sdělení o filmu pro audiovizuální dílo. Komise již posoudila kulturní cíl a nezbytnost podpory pro určité videohry ve dvou rozhodnutích ohledně podpory pro videohry ve Francii, jež byla zmíněna v bodech odůvodnění 20 a 30 výše.
a) Pomoc kultuře
(41)
Aby byla podpora pro hry navrhovaná Spojeným královstvím slučitelná s čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy, musí být určena na pomoc kultuře. Na základě změny režimu a doplňujících důkazů předložených Spojeným královstvím je Komise přesvědčena, že Spojené království bude uplatňovat skutečně selektivní kulturní test, který zajistí, že podpora bude poskytnuta pouze na pomoc kultuře v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy.
(42)
Komise zaprvé bere na vědomí vysvětlení podaná Spojeným královstvím, pokud jde o test používaný k určení kulturní kvality hry (body odůvodnění 27 až 29): většina bodů, které je v rámci navrhovaného kulturního testu možno získat, až 20 z celkem 31 bodů, se vztahuje ke kulturnímu obsahu a přínosu hry. To je dále posíleno uplatněním pravidla o minimálním kulturním obsahu, „pravidlo nejvýznamnějších bodů“, které zajistí, že testem projdou pouze hry, které získají dostatečný počet bodů za kulturní obsah.
(43)
Toto zaměření na obsah zabraňuje obecnému uplatnění daňové úlevy. Simulace kulturního testu vycházející z her uvedených na trh v dřívějších letech ukázaly, že kulturním testem by prošlo 26 % až 27 % her produkovaných ve Spojeném království. Tato míra úspěšnosti ukazuje, že kritéria testu zajišťují, že obsah videoher způsobilých k daňové úlevě je skutečně kulturní, a že test je dostatečně restriktivní na to, aby byla podpora cílená na videohry založené na britské/evropské kultuře. Pro srovnání, ve svém rozhodnutí z roku 2007 ohledně francouzské daňové pobídky pro videohry (9) Komise došla k závěru, že způsobilost zhruba 30 % her ukazuje, že test je dostatečně selektivní.
(44)
Vzhledem k tomu byly pochybnosti vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení rozptýleny. Skutečnost, že je vybráno jen asi 27 % her, ukazuje, že toto opatření nemá pouhý průmyslový cíl spočívající v podpoře specifického odvětví, ale cíl skutečně kulturní. Opatření podpory tudíž sleduje skutečný cíl pomoci kultuře.
b) Vhodnost, nezbytnost a přiměřenost opatření
(45)
Daňová úleva pro videohry na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy by měla být vhodným nástrojem ke splnění vybraného cíle. Státní podpora pro jiné účely, která by nebyla zaměřena na tento kulturní cíl, by pravděpodobněji podporovala průmyslové cíle související s daným odvětvím. Komise uznává, že navržená daňová úleva umožňuje skutečně směřovat veřejnou podporu na videohry s kulturním obsahem, a proto je vhodným nástrojem pro dosažení vybraného kulturního cíle.
(46)
S ohledem na velmi dynamický rozvoj a vývoj trhu her předložilo Spojené království údaje dokládající, že podpora je nezbytná pro udržení rozumné produkce takovýchto her, jelikož bez podpory pro kulturní hry by jejich produkce a podíl na trhu výrazně poklesly. Údaje ukazují trvalý pokles počtu her založených na britské kultuře a prudký pokles jejich podíl na trhu z 9 % všech her uvedených na trh ve Spojeném království v roce 2003 na 4 % v roce 2006 a na 3 % v letech 2009 až 2012.
(47)
Kulturně významné hry mohou mít stejné výrobní náklady jako globální hry, avšak mnohem menší trh. Jejich produkce s sebou tudíž nese vyšší ekonomické riziko. Videohry s obsahem založeným na britské/evropské kultuře jsou proto komerčně méně životaschopné než globalizovanější videohry. Z toho důvodu jsou vývojáři her v Evropě pod stálým tlakem trhu, aby nezdůrazňovali kulturně evropské prvky svých her s cílem prodávat je na celosvětovém trhu. Pro vývojáře her založených na evropské kultuře je obtížnější získat soukromé financování.
(48)
Navrhovaná daňová úleva by měla podpořit výrobu videoher s kulturním obsahem na rozdíl od her, které přinášejí pouze zábavu, a to snížením jejich produkčních nákladů. Lze tedy dospět k závěru, že opatření bude pravděpodobně mít ve vztahu ke svému cíli dostatečně stimulující účinek.
(49)
Kromě toho je opatření podpory přiměřené, jelikož omezuje intenzitu podpory na 25 % produkčních nákladů skutečně vynaložených na produkci způsobilých her. To je méně než 50 % intenzita podpory povolená pro audiovizuální produkci podle odstavce 52 bodu 1) sdělení o filmu, které se použije analogicky, pokud jde o přípustnou intenzitu podpory.
(50)
Aby nedošlo k ovlivnění podmínek obchodu a hospodářské soutěže v Unii v rozsahu, který je v rozporu se společným zájmem, je rovněž třeba, aby byly narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod, které opatření vyvolává, vyrovnány jeho příznivými účinky.
(51)
Podle údajů poskytnutých Spojeným královstvím a zástupci odvětví bylo v roce 2012 ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které zde byly vydány. Tržní podíl způsobilých her uvedených na trh ve Spojeném království je poměrně malý (4-5 %). Také podíl způsobilých her mezi videohrami produkovanými ve Spojeném království je poměrně nízký, přibližně 27 %.
(52)
Navíc žádná potenciálně postižená třetí strana nepoukázala na možný negativní účinek opatření. Naopak, sdružení výrobců videoher, která po zahájení řízení předložila své připomínky (TIGA a EGDF), zdůraznila malý dopad opatření na jejich domácí odvětví a jeho celkový dopad ve vztahu ke konkurenci především ze Severní Ameriky a Dálného východu. Soupeření v poskytování finanční pomoci mezi členskými státy by proto bylo spíše nepravděpodobné.
(53)
V každém případě je užitečné, že Spojené království omezuje dobu trvání režimu na čtyři roky, aby umožnilo hodnocení jeho uplatňování a přezkum kritérií s ohledem na vývoj trhu.
(54)
Komise proto dospěla k závěru, že pochybnosti vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení byly rozptýleny. Narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod mezi členskými státy jsou nyní omezeny tak, že nejsou v rozporu se společným zájmem.
VI. ZÁVĚR
(55)
Komise se proto domnívá, že podpora nepovede k nepřiměřenému posílení tržní síly podniků, kterým je podpora poskytnuta, ani k narušení dynamických pobídek pro účastníky trhu, ale naopak rozšíří nabídku na trhu. Lze tedy dojít k závěru, že narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod jsou omezeny tak, že celkové hodnocení podpory je příznivé. Proto je daňová úleva na vývoj videoher slučitelná s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Spojené království zamýšlí poskytnout pro videohry prostřednictvím změny zákona o korporační dani z roku 2009, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření podpory se proto povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spojenému království Velké Británie a Severního Irska.
V Bruselu dne 27. března 2014.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 27 de março de 2014
relativa ao regime de auxílio estatal SA.36139 (13/C) (ex 13/N)
que o Reino Unido tenciona implementar para os videojogos
[notificada com o número C(2014) 1786]
(Apenas faz fé o texto em língua inglesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/764/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 25 de janeiro de 2013, o Reino Unido notificou a Comissão da sua intenção de aplicar um desagravamento fiscal aos videojogos, de 1 de abril de 2013 a 31 de março de 2017. A Comissão solicitou informações adicionais por carta de 7 de março de 2013, a que o Reino Unido respondeu em 22 de março de 2013.
(2)
Por carta de 16 de abril de 2013, a Comissão informou o Reino Unido da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao auxílio em questão.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento (a seguir «decisão de início do procedimento») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2) A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.
(4)
O Reino Unido apresentou as suas observações relativamente à decisão por carta de 17 de maio de 2013. A Comissão recebeu também observações de partes interessadas, tendo-as transmitido ao Reino Unido, a quem foi dada a oportunidade de se pronunciar; o Reino Unido enviou as suas observações por carta de 22 de agosto de 2013. Por carta de 7 de outubro de 2013, a Comissão solicitou ao Reino Unido informações adicionais. O Reino Unido respondeu por carta de 4 de novembro de 2013.
II. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS E MOTIVOS QUE LEVARAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(5)
O objetivo do desagravamento fiscal para videojogos do Reino Unido é incentivar os criadores de videojogos a produzirem jogos com um caráter cultural britânico ou europeu. A medida baseia-se no incentivo fiscal ao cinema no Reino Unido (UK film tax incentive) aprovado pela Comissão em 2006 (3) e prorrogado em 2011 (4) até 31 de dezembro de 2015.
(6)
A proposta de orçamento global da medida, que deverá vigorar até março de 2017, é de 115 milhões de GBP. Para o exercício financeiro de 2013/2014, a despesa prevista é de 10 milhões de GBP e, para os três exercícios seguintes, de 35 milhões de GBP cada. O auxílio é financiado pelo Ministério das Finanças (HM Treasury). A unidade de certificação do Instituto do Cinema Britânico (British Film Institute) será responsável pela apreciação dos pedidos de certificação de jogos culturais britânicos.
(7)
As empresas sujeitas ao imposto sobre as sociedades (Corporation Tax) do Reino Unido que criarem videojogos elegíveis poderiam pedir um desagravamento fiscal relativamente às despesas com bens e serviços utilizados ou consumidos no Reino Unido, num valor de 25 %, no máximo, do orçamento de produção. O desagravamento é obtido através de uma dedução adicional dos custos de produção elegíveis dos rendimentos tributáveis provenientes do jogo de vídeo. No entanto, não mais de 80 % do orçamento de produção pode ser deduzido adicionalmente. Caso o beneficiário tenha incorrido numa perda no período contabilístico, pode invocar um crédito de imposto. De acordo com a secção 1217CF(3) do projeto de lei que altera a Lei relativa ao imposto sobre as sociedades (Corporation Tax Act) de 2009, as despesas elegíveis limitam-se às despesas essenciais como a conceção, a produção e o teste do jogo.
(8)
O desagravamento fiscal aplicável aos videojogos do Reino Unido está sujeito a um teste cultural semelhante ao do incentivo fiscal ao cinema no Reino Unido. Ambos os testes são divididos em quatro secções (conteúdo cultural, contribuição cultural, utilização de plataformas culturais do Reino Unido e utilização de profissionais da cultura nacionais/residentes do Reino Unido/EEE).
(9)
Uma vez que é financiada por uma dedução de impostos normalmente devidos ao orçamento do Estado, a medida notificada é financiada pelo Estado. Os videojogos são produzidos em vários Estados-Membros, havendo um mercado interno para este tipo de videojogos. O apoio aos mesmos pode, por conseguinte, afetar as trocas comerciais e a concorrência entre os Estados-Membros. Por conseguinte, a Comissão concluiu, na decisão de início do procedimento, que a medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. A Comissão tinha também dúvidas sobre a compatibilidade do auxílio com o mercado interno.
(10)
Em primeiro lugar, a Comissão duvidava que fosse necessário ou proporcionado ter condições territoriais associadas a esse auxílio. As autoridades do Reino Unido tinham baseado a conceção do regime proposto no incentivo fiscal ao cinema do Reino Unido. Por conseguinte, propuseram que o desagravamento fiscal só estivesse disponível para despesas relativas a bens ou serviços utilizados ou consumidos no Reino Unido. No entanto, o regime de incentivos ao cinema utiliza uma exceção especial à habitual proibição de restrições territoriais, que é permitida pela Comunicação sobre cinema (5) unicamente no que se refere ao apoio à produção de filmes e de programas de televisão, mas não aos videojogos.
(11)
Em segundo lugar, a Comissão tinha dúvidas quanto ao facto de o auxílio aos jogos ser necessário, dado que estes constituem um mercado em rápido crescimento. As autoridades do Reino Unido não fundamentaram, de forma convincente, com elementos de prova, que existia uma deficiência de mercado conducente à subprodução de videojogos culturalmente britânicos na ausência do auxílio estatal.
(12)
Além disso, o Reino Unido considera que o desagravamento fiscal do Reino Unido em relação aos videojogos é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado. A Comissão não estava, no entanto, convencida de que o teste cultural proposto pelo Reino Unido levaria, na prática, a uma identificação seletiva do número limitado de videojogos que representam uma qualidade que não é suficientemente oferecida pelo mercado sem o auxílio, e que seria essencial assegurar que os temas culturais britânicos e europeus estariam representados e refletidos nos jogos.
(13)
Por último, a Comissão considerou que o auxílio poderia alimentar uma corrida às subvenções na União e duvidava que as potenciais distorções da concorrência fossem compensadas por quaisquer efeitos positivos.
III. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(14)
A Comissão recebeu observações de um Estado-Membro (França), de associações nacionais de criadores de jogos do Reino Unido, da França, da Alemanha, da Finlândia, da European Game Developer Federation («EGDF»), de organismos públicos do Reino Unido envolvidos na promoção de filmes, de um organismo de radiodifusão e de associações comerciais cinematográficas do Reino Unido. Todos os contribuintes sublinharam a qualidade e importância cultural que os jogos podem ter. Constataram uma insuficiência de incentivos do mercado para a produção de jogos culturalmente mais relevantes. Nenhum deles considerou que existia o risco de uma «corrida às subvenções» entre Estados-Membros.
(15)
No que respeita à necessidade do auxílio, as partes interessadas salientaram que o Reino Unido estava a perder a sua posição de liderança no mercado de videojogos, que em 2012 menos de 10 % dos jogos difundidos no Reino Unido foram desenvolvidos no Reino Unido, que o mercado era dominado pela América do Norte e a Ásia e que existia uma fuga de cérebros para o Canadá. Os contribuintes assinalaram o facto de os principais desafios para os Estados-Membros serem responder à concorrência de países terceiros que subsidiam fortemente os jogos, em especial o Canadá.
(16)
A United Kingdom Independent Game Developers Association («TIGA») apresentou numerosos exemplos de planos e projetos em que os videojogos baseados no Reino Unido/na Europa podiam ter sido realizados com o apoio de um desagravamento fiscal, mas que não foram, de facto, realizados. O UK Interactive Entertainment («Ukie»), que representa o setor dos jogos e entretenimento interativos, observou que, no mercado mundial dos jogos, haveria pressões para que os criadores de jogos concebessem os produtos com vista a alcançar um público o mais amplo possível. Tal significaria, nomeadamente, torná-los acessíveis para o mercado norte-americano e cada vez mais para os mercados do Extremo Oriente, satisfazendo as suas expectativas e normas culturais. Tal representaria uma pressão constante sobre os criadores de jogos na Europa para minorar os elementos culturalmente europeus dos seus jogos, a fim de os vender a uma audiência global. Por conseguinte, seria mais difícil para os criadores de jogos culturalmente europeus obter financiamento privado. A Ukie considerava, por conseguinte, que o auxílio ajudaria a colmatar uma deficiência de mercado.
(17)
As autoridades francesas observaram que os jogos tendem cada vez mais a seguir «estereótipos internacionais».
(18)
Por outro lado, a TIGA comunicou que 54 % do volume de negócios dos criadores independentes do Reino Unido é constituído por vendas britânicas. Isso indiciaria uma forte preferência dos compradores do Reino Unido pelas suas próprias produções. Além disso, ainda segundo a TIGA, entre 2008 e 2011, houve mais empresas em fase de arranque (216) do que encerramentos (197) no setor.
(19)
No que respeita a uma eventual distorção da concorrência entre Estados-Membros, a TIGA admitiu que custos mais baixos influenciam as decisões de localização das empresas produtoras de videojogos, mas considerou que a principal distorção adviria de países terceiros, como o Canadá, onde a indústria iria crescer em resultado do apoio público. Segundo a TIGA, entre 2008 e 2010, o emprego canadiano no setor aumentou 33 %, tendo descido 9 % no Reino Unido.
IV. OBSERVAÇÕES DO REINO UNIDO
1. Requisitos territoriais das despesas
(20)
Na sequência das dúvidas expressas pela Comissão sobre se as condições de territorialização das despesas inerentes ao teste «utilizados ou consumidos no Reino Unido» seriam apropriadas, as autoridades britânicas comprometeram-se a considerar essas preocupações e a alterar a legislação proposta de «utilizados ou consumidos no Reino Unido para gastos no Espaço Económico Europeu (EEE)», esclarecendo que quaisquer despesas incorridas no EEE podem ser elegíveis para beneficiar do desagravamento. Além disso, procurarão limitar o montante dos custos de subcontratação elegíveis para financiamento. O produtor apoiado pode gastar até 1 milhão de EUR em despesas essenciais elegíveis por projeto relativas a subcontratantes, em sintonia com o desagravamento fiscal aplicável aos videojogos em França (6). Isso garante que uma parte essencial do desenvolvimento dos videojogos é feita pelo próprio beneficiário.
(21)
As autoridades do Reino Unido consideram que esta limitação à elegibilidade de custos de subcontratação tem um efeito reduzido sobre o comércio entre os Estados-Membros. As discussões efetuadas com representantes do setor dos videojogos, incluindo pequenos e grandes criadores, indicaram que, à semelhança de outros setores criativos, o desenvolvimento de videojogos é um processo altamente colaborativo, sendo as principais atividades essenciais de desenvolvimento (como programação, conceção e lead art work) normalmente efetuadas na mesma localização.
2. Necessidade do auxílio
(22)
No que respeita à necessidade do auxílio devido à subprodução de jogos culturais, o Reino Unido forneceu elementos de prova demonstrando que tais jogos estão a diminuir, tanto em termos relativos como absolutos. O Reino Unido considera que, em geral, o setor dos videojogos é um setor dinâmico e em expansão. No entanto, em 2012, menos de 10 % dos jogos editados no Reino Unido foram desenvolvidos no Reino Unido, comparativamente a 16 % em 2008. O Reino Unido também efetuou uma nova análise dos jogos editados no Reino Unido entre 2003 e 2012. Os dados revelam uma diminuição constante do número de jogos culturalmente britânicos e uma forte diminuição da sua quota de mercado, de 9 % de todos os jogos editados no Reino Unido (incluindo jogos de outros países) em 2003 para 4 % em 2006, mantendo-se em 3 % entre 2009 e 2012. Em 2003, 41 % dos jogos desenvolvidos no Reino Unido teriam passado o teste cultural, em comparação com cerca de 25 % em 2012.
(23)
As autoridades do Reino Unido concordam que a ascensão dos jogos para smartphones suprimiu certas barreiras à entrada para os pequenos criadores que procuram entrar no mercado de videojogos. Com efeito, os dados publicados em 2011 revelam que o número de videojogos desenvolvidos por empresas em fase de arranque aumentou no último ano. No entanto, tendo em conta o conteúdo dos jogos, um inquérito realizado pelo programa de protótipos de videojogos da Universidade de Abertay revela que, das 306 propostas de jogos móveis e em linha apresentadas à universidade ao longo dos últimos dois anos por pequenas e microempresas de todo o Reino Unido, a esmagadora maioria - 255 - não apresentava qualquer cenário, personagem ou história do Reino Unido (7).
(24)
Esta situação podia ser explicada pelo facto de os jogos culturalmente importantes poderem ter custos de produção iguais aos «jogos globais», mas um mercado significativamente mais pequeno. A sua produção implicaria, portanto, um risco económico mais elevado. Assim, os videojogos com um conteúdo culturalmente britânico/europeu seriam menos viáveis do ponto de vista comercial do que um conteúdo mais globalizado. Tanto os editores internacionais como os criadores nacionais irão provavelmente assumir menos riscos na produção de conteúdos culturalmente relevantes, criando antes conteúdos mais genéricos destinados aos mercados internacionais.
(25)
Um inquérito realizado pelas autoridades do Reino Unido revelou que os elementos de narrativas de jogos culturalmente britânicos estão em erosão, numa tentativa de assegurar contratos de edição a nível mundial necessários para financiar o seu desenvolvimento e garantir a sobrevivência do criador. Quase três quartos dos criadores de videojogos do Reino Unido alegaram que o desenvolvimento de propriedade intelectual original tinha abrandado ou parado nos cinco anos anteriores. O inquérito revelou que muitos dos criadores tiveram de alterar o conteúdo cultural dos seus jogos para satisfazer as exigências comerciais. Cinquenta e três por cento dos inquiridos disseram que tinham alterado as personagens e os cenários para temas não britânicos ou europeus.
(26)
À face do exposto, os objetivos de incentivo do fundo seriam tornar comercialmente viáveis produtos culturais que provavelmente não seriam rentáveis, promovendo assim a produção de novos produtos culturais que não teriam sido criados na ausência do desagravamento fiscal, e apoiar o desenvolvimento de competências para a produção sustentável de produtos culturais (videojogos relevantes do Reino Unido ou do EEE).
3. Um teste cultural discriminatório
(27)
Por último, no que respeita ao teste cultural, que garante que o regime apenas abrange distintamente jogos culturais, o Reino Unido explicou que, em primeiro lugar, a autoridade fiscal (HM Revenue & Customs - HMRC) tem uma unidade especializada, a «Unidade das Indústrias Criativas», que será responsável pela gestão e o controlo dos pedidos de desagravamento fiscal para os videojogos. A unidade irá apreciar os pedidos, incluindo o processo a garantia de que as regras de qualificação são devidamente observadas. Existe, por conseguinte, um processo claro para a aplicação do teste.
(28)
No que se refere aos elementos do teste que contribuem para determinar a qualidade cultural de um jogo, o Reino Unido esclareceu que a maioria dos pontos disponíveis no âmbito do teste cultural proposto diz respeito ao conteúdo. Até 20 pontos em 31 dizem respeito ao conteúdo e à contribuição culturais do jogo. Tal inclui elementos como a localização da história, as personagens principais, o tema em que o jogo se baseia, a utilização da língua inglesa e a imagem da cultura e do património britânicos refletida. Apenas 3 pontos dizem respeito à localização da atividade de desenvolvimento, estando os restantes 8 pontos disponíveis no caso de os profissionais culturais relevantes (argumentista, compositor, projetista, artista ou programador) serem cidadãos ou residentes britânicos ou do EEE. O teste proposto coloca, por conseguinte, uma tónica mais forte nos conteúdos do que na localização da atividade. Este enfoque no conteúdo é ainda reforçado pela aplicação de uma regra de conteúdos culturais mínimos (uma «regra de pontos de ouro»), que assegurará que apenas os jogos com um número suficiente de pontos de conteúdo cultural passarão no teste.
(29)
Este enfoque no conteúdo constitui uma limitação para o âmbito geral de aplicação do desagravamento fiscal. O Reino Unido efetuou uma análise dos jogos editados no país em 2006, 2009 e 2012, aplicando, retrospetivamente, o teste cultural a todos os jogos editados no Reino Unido durante esse período. Dos 822 jogos editados no Reino Unido em 2012, apenas 74 foram feitos por criadores do Reino Unido, dos quais 25,7 % (19 jogos) teriam passado o teste cultural se o mesmo estivesse em vigor. Também em relação a 2006 e 2009, o teste mostrou que a percentagem de tais jogos entre os jogos criados no Reino Unido andaria à volta dos 27 %, enquanto a sua percentagem em relação a todos os jogos editados no Reino Unido se deveria situar entre 3 e 4 %.
(30)
O Reino Unido considera que uma taxa de passagem do teste de 25,7 % se situaria no intervalo aceite pela Comissão no caso do incentivo fiscal francês aos videojogos (8). Nessa decisão, a Comissão considerou que o facto de cerca de 30 % dos jogos serem selecionados indica que a França elaborou critérios que permitem garantir que o conteúdo dos videojogos elegíveis a título do crédito fiscal é verdadeiramente cultural. Do mesmo modo, o Reino Unido considera que o teste cultural dos videojogos é suficientemente restritivo para assegurar que o auxílio se destina a videojogos culturalmente britânicos ou do EEE.
(31)
Além disso, o Reino Unido acordou em notificar o regime como um projeto-piloto inicial de quatro anos, utilizando esse tempo para monitorizar o desagravamento fiscal e assegurar a sua utilização tal como previsto.
4. Corrida às subvenções
(32)
No que respeita à preocupação da Comissão de que o auxílio pudesse alimentar uma corrida às subvenções na União, o que conduziria a distorções indevidas da concorrência, o Reino Unido observou que essa corrida às subvenções seria evidenciada por um grande número de Estados-Membros que operam regimes para aumentar a competitividade dos seus setores nacionais. O Reino Unido não considera que tal seja provavelmente o caso. Embora as vantagens fiscais possam ser determinantes para as decisões de localização de uma empresa, o auxílio é sobretudo uma resposta ao desagravamento fiscal do Canadá, dos Estados Unidos e da Coreia do Sul. A França é atualmente o único outro Estado-Membro a oferecer um incentivo fiscal para a produção de videojogos relevantes do ponto de vista cultural.
(33)
Além disso, uma corrida às subvenções seria puramente centrada na concorrência económica sem quaisquer condicionalismos culturais. O facto de dois ou mais países procurarem proteger a produção de determinados produtos culturais (de acordo com um teste cultural) não constitui uma corrida às subvenções.
(34)
O objetivo do auxílio proposto é proteger a produção de videojogos culturalmente britânicos ou europeus; como tal, o auxílio irá proporcionar um desagravamento fiscal apenas a uma fração dos videojogos criados no Reino Unido e na Europa e apoiar apenas um pequeno montante do total das despesas de desenvolvimento dos videojogos. Na sequência de discussões com a indústria, o Reino Unido estima que apenas cerca de 10 % dos videojogos culturalmente britânicos ou europeus teriam um orçamento superior a 5 milhões de GBP. A maioria das despesas de desenvolvimento dos jogos será efetuada com projetos consideravelmente mais pequenos.
V. APRECIAÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO
1. Classificação como auxílio estatal
(35)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, no que se refere aos auxílios concedidos pelos Estados-Membros, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(36)
O apoio à produção de videojogos, com base numa aprovação pelo HMRC, confere uma vantagem financeira sob forma de um desagravamento fiscal às empresas do setor da produção de jogos, em detrimento do orçamento do HM Treasury. É, pois, concedido através de recursos estatais e imputáveis ao Estado. A medida em causa visa reduzir os custos de produção das empresas beneficiárias e constitui uma vantagem económica para essas empresas. É limitada a empresas do setor dos videojogos, pelo que é seletiva. Por último, tem um efeito sobre as trocas comerciais e a concorrência entre os Estados-Membros, dado que os jogos também são produzidos noutros Estados-Membros e comercializados a nível internacional. Por conseguinte, constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
2. Compatibilidade do auxílio com o mercado interno
(37)
No que respeita à legalidade geral do regime de auxílio, a Comissão observa que o Reino Unido retirou a cláusula de territorialização que a Comissão considerava problemática do ponto de vista das liberdades de circulação de mercadorias e de prestação de serviços do mercado interno. Aceitou limitar o volume dos custos de subcontratação suscetível de ser considerado elegível para auxílio até 1 milhão de GBP.
(38)
A Comissão considera que este limite é aceitável no caso em apreço, na medida em que, na prática, tendo em conta a dimensão dos orçamentos de produção, um limite máximo de 1 milhão de GBP para despesas de subcontratação não se afigura suscetível de representar um obstáculo significativo ao recurso à subcontratação. As autoridades do Reino Unido esperam que a maioria dos videojogos abrangidos pelo seu teste cultural terá um orçamento de produção inferior a 1 milhão de GBP. Apenas cerca de 10 % desses videojogos teria um orçamento superior a 5 milhões de GBP. Em função da evolução dos orçamentos de produção de videojogos no Reino Unido, a Comissão reserva-se o direito de reconsiderar o nível deste limite máximo quando esta medida de auxílio for novamente notificada no prazo de quatro anos após o início da sua aplicação, em conformidade com os compromissos assumidos pelo Reino Unido.
(39)
O Reino Unido pretende justificar o apoio à criação de jogos como um auxílio destinado a promover a cultura. Por conseguinte, deveria ser realizada uma avaliação no âmbito do artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado. A Comissão não elaborou orientações para a aplicação desta disposição em matéria de auxílios estatais aos jogos. No entanto, a Comunicação sobre cinema refere a possibilidade de concessão de auxílio aos jogos. O n.o 24 dessa comunicação determina que as medidas de auxílio a favor dos jogos continuarão a ser tratadas caso a caso. Na medida em que puder ser demonstrada a necessidade de um regime de auxílio destinado a jogos com finalidade cultural ou educativa, a Comissão aplicaria os critérios de intensidade de auxílio da Comunicação sobre cinema.
(40)
Por conseguinte, a Comissão tem de avaliar a compatibilidade da medida diretamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado. Terá de verificar se serve, com efeito, a promoção da cultura e se não altera as condições das trocas comerciais e da concorrência na União num sentido contrário ao interesse comum. Isso significa que tem de ser o instrumento adequado para alcançar este objetivo, designadamente que, sem esse apoio, não haveria um incentivo suficiente para os intervenientes no mercado produzirem o tipo de jogos desejado. No que respeita à proporcionalidade do auxílio, as intensidades máximas de auxílio estabelecidas pela Comunicação sobre cinema podem ser aplicadas por analogia. A Comissão avaliou o objetivo cultural e a necessidade de auxílio a determinados videojogos nas duas decisões relativas ao apoio aos jogos em França, referidas nos considerandos 20 e 30.
a) Promoção da cultura
(41)
Para ser compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado, o auxílio aos jogos, tal como proposto pelo Reino Unido, deve servir a promoção da cultura. Com base nas alterações do regime e nos elementos de prova suplementares apresentados pelo Reino Unido, a Comissão está convicta de que as autoridades do Reino Unido aplicariam um teste cultural verdadeiramente seletivo assegurando que o auxílio só é concedido para a promoção da cultura, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado.
(42)
Em primeiro lugar, a Comissão toma nota das explicações dadas pelas autoridades do Reino Unido no tocante ao teste cultural utilizado para determinar a qualidade cultural de um jogo (ver considerandos 27 a 29 supra): a maioria dos pontos disponíveis no âmbito do teste cultural proposto refere-se ao conteúdo e à contribuição cultural do jogo (até 20 pontos em 31). Isto é ainda mais reforçado pela aplicação de uma regra de conteúdos culturais mínimos (a «regra de pontos de ouro»), que assegurará que apenas os jogos com um número suficiente de pontos de conteúdo cultural passem no teste.
(43)
Este enfoque no conteúdo constitui uma limitação para o âmbito geral de aplicação do desagravamento fiscal. Simulações do teste cultural com base nos jogos editados em anos anteriores revelaram que 26 a 27 % dos jogos produzidos no Reino Unido teriam passado o teste cultural. Uma tal taxa de aprovação indica que os critérios do teste garantem que o conteúdo dos videojogos elegíveis a título do desagravamento fiscal é verdadeiramente cultural e que o teste é suficientemente restritivo para direcionar os auxílios para videojogos culturalmente britânicos ou europeus. Em comparação, na sua decisão de 2007 relativa ao incentivo fiscal aos videojogos franceses (9), a Comissão considerou que uma elegibilidade de cerca de 30 % de jogos indicava que o teste era suficientemente seletivo.
(44)
Por conseguinte, as dúvidas manifestadas na decisão de início do procedimento foram esclarecidas. O facto de apenas cerca de 27 % dos jogos serem selecionados indica que o objetivo da medida não é meramente um objetivo industrial de apoio a um setor específico, mas sim verdadeiramente cultural. A medida de auxílio cumpre, portanto, um objetivo genuíno de promoção da cultura.
b) Adequação, necessidade e proporcionalidade da medida
(45)
Com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado, o desagravamento fiscal sobre os videojogos deve ser um instrumento adequado para alcançar o objetivo prosseguido. Um auxílio estatal para outros fins que não se centrasse neste objetivo cultural é mais suscetível de promover objetivos industriais relacionados com o setor. A Comissão reconhece que este desagravamento fiscal, tal como foi concebido, permite efetivamente orientar os apoios públicos para os jogos com conteúdo cultural e que, por conseguinte, se afigura um instrumento adequado para alcançar o objetivo cultural em causa.
(46)
Tendo em conta o desenvolvimento dinâmico e a evolução do mercado dos jogos, as autoridades do Reino Unido apresentaram dados para comprovar que o auxílio é necessário para manter um nível razoável de produção de tais jogos e que, sem esse auxílio a favor dos jogos culturais, a sua produção e quota de mercado diminuiriam consideravelmente. Os dados revelam uma diminuição constante do número de jogos culturalmente britânicos e uma forte diminuição da sua quota de mercado, de 9 % de todos os jogos editados no Reino Unido em 2003 para 4 % em 2006, mantendo-se em 3 % entre 2009 e 2012.
(47)
Embora os jogos culturalmente importantes possam ter custos de produção iguais aos «jogos globais», o seu mercado é significativamente mais pequeno, pelo que a sua produção implica um risco económico mais elevado. Assim, os videojogos com um conteúdo culturalmente britânico/europeu seriam menos viáveis do ponto de vista comercial do que os jogos com um conteúdo mais globalizado. Deste modo, o mercado coloca uma pressão constante sobre os criadores de jogos na Europa para minorar os elementos culturalmente europeus dos seus jogos, a fim de os vender a uma audiência global. Os criadores de jogos culturalmente europeus têm mais dificuldades em obter financiamento privado.
(48)
O desagravamento fiscal proposto deve incentivar a produção de videojogos com um conteúdo cultural em oposição aos jogos de puro entretenimento, reduzindo os custos de produção dos primeiros Pode, portanto, concluir-se que a medida é suscetível de ter um efeito de incentivo suficiente relativamente ao objetivo prosseguido.
(49)
Além disso, a medida de auxílio é proporcionada, uma vez que limita a intensidade de auxílio a 25 % dos custos de produção efetivamente incorridos na produção dos jogos elegíveis. Este valor é inferior à intensidade de auxílio de 50 % permitida para a produção audiovisual, em conformidade com o n.o 52, n.o 1, da Comunicação sobre cinema, que se aplica, por analogia, no que respeita à intensidade de auxílio admissível.
(50)
Por último, a fim de não afetar as condições das trocas comerciais e da concorrência na União num sentido contrário ao interesse comum, as distorções da concorrência e os efeitos sobre as trocas comerciais desencadeados pela medida devem ser compensados pelos seus efeitos positivos.
(51)
De acordo com os dados fornecidos pelo Reino Unido e os representantes do setor, em 2012 menos de 10 % dos jogos editados no Reino Unido foram criados no Reino Unido. As quotas de mercado dos jogos elegíveis editados no Reino Unido são bastante pequenas (4-5 %). Também a proporção entre os videojogos produzidos no Reino Unido é relativamente pequena (cerca de 27 %).
(52)
Além disso, nenhuma parte terceira potencialmente afetada apontou para um eventual efeito adverso da medida. Pelo contrário, as associações de produtores de videojogos que apresentaram observações na sequência do início do procedimento, a TIGA e a EGDF, salientaram o reduzido impacto da medida nas suas indústrias nacionais e o seu impacto global face à concorrência, sobretudo da América do Norte e do Extremo Oriente. Por conseguinte, uma «corrida às subvenções» entre Estados-Membros seria bastante improvável.
(53)
Em qualquer caso, convém que o Reino Unido limite a duração do regime a quatro anos, a fim de permitir uma avaliação da sua aplicação e uma reapreciação dos critérios, tendo em conta a evolução do mercado.
(54)
Por conseguinte, a Comissão considera que as dúvidas manifestadas na decisão de início do procedimento foram superadas. As distorções da concorrência e o efeito da medida sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros são agora de tal forma limitados que não são contrários ao interesse comum.
VI. CONCLUSÃO
(55)
Por conseguinte, a Comissão considera que o auxílio não terá como efeito reforçar indevidamente o poder de mercado das empresas beneficiárias, nem entravar os incentivos dinâmicos dos operadores do mercado, mas sim, pelo contrário, aumentar a variedade da oferta no mercado. Assim, convém concluir que as distorções de concorrência e os efeitos sobre as trocas comerciais são limitados, de forma que o balanço global do auxílio é positivo. O desagravamento fiscal para a criação de videojogos é, portanto, compatível com o mercado interno, com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A medida de auxílio estatal que o Reino Unido tenciona implementar para os videojogos através de uma alteração da Lei relativa ao imposto sobre as sociedades de 2009 é compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
A implementação desta medida de auxílio é, por conseguinte, autorizada.
Artigo 2.o
O destinatário da presente decisão é o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte.
Feito em Bruxelas, em 27 de março de 2014.