ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
DECISÃO (UE) 2015/248 DA COMISSÃO
de 15 de outubro de 2014
relativa às medidas SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) aplicadas pela República Eslovaca a favor da Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) e da Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
[notificada com o número C(2014) 7277]
(Apenas faz fé a versão em língua eslovaca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (a seguir «TFUE»), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentar as suas observações, em conformidade com os referidos artigos (1),
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em 2 de abril de 2007, a Comissão recebeu uma denúncia da companhia privada de seguros de saúde Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s (a seguir «Dôvera» ou «autora da denúncia»), relativa a uma alegada medida de auxílio estatal a favor da companhia de seguros de saúde estatal Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (a seguir «SZP»), sob a forma de um aumento do seu capital social no montante de 450 milhões de SKK (cerca de 15 milhões de EUR), efetuado em 26 de janeiro de 2006.
(2)
Em 21 de agosto de 2009, a Comissão enviou um pedido de informações à República Eslovaca. Por carta de 24 de setembro de 2009, após prorrogação do prazo de resposta, as autoridades eslovacas prestaram as informações solicitadas.
(3)
Por carta de 26 de fevereiro de 2010, a Comissão solicitou informações suplementares à República Eslovaca sobre a referida injeção de capital e pediu esclarecimentos relativamente ao regime de perequação dos riscos eslovaco (RPR), outra medida eventualmente suscetível de constituir um auxílio estatal. Por carta de 25 de março de 2010, as autoridades eslovacas solicitaram uma prorrogação do prazo de resposta a este pedido, a qual foi concedida pela Comissão por carta de 31 de março de 2010. Por carta de 9 de julho de 2010, após a Comissão ter recordado à República Eslovaca, em 16 de junho de 2010, que devia fornecer as informações, as autoridades eslovacas responderam ao pedido. Em 3 de dezembro de 2010, tal como solicitado pela Comissão na sua carta de 4 de novembro de 2010, a República Eslovaca apresentou uma versão não confidencial dessa resposta.
(4)
Em 1 de janeiro de 2010, a SZP foi objeto de fusão com a outra companhia de seguros de saúde estatal, a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (a seguir «VZP»). Entre 1998 e, pelo menos, 2005, estas duas sociedades por ações detidas pelo Estado receberam as carteiras de seguros de outras companhias de seguros de saúde.
(5)
Em duas reuniões entre a Comissão e a Dôvera, realizadas em 10 de outubro de 2010 e 15 de março de 2011, foram discutidos o objeto da denúncia e o funcionamento do setor dos seguros de saúde da Eslováquia. Na sua declaração de 15 de julho de 2011, a Dôvera prestou informações suplementares sobre a natureza do setor dos seguros de saúde da Eslováquia e alargou o âmbito da sua denúncia, incluindo três novas medidas alegadamente adotadas a favor da SZP e da VZP: i) a liquidação da dívida da SZP pela empresa estatal Veriteľ a.s. em 2004-2005, através de dois pagamentos de 52,7 milhões de EUR e 28 milhões de EUR, ii) um subsídio de 7,6 milhões de EUR concedido à SZP pelo Ministério da Saúde em 2006, iii) um aumento de capital financiado pelo Estado, no montante de 65,1 milhões de EUR, concedido à VZP em 1 de janeiro de 2010. Em consequência, a Comissão convidou as autoridades eslovacas a pronunciar-se sobre a denúncia de âmbito alargado com as novas alegações. Por carta de 11 de novembro de 2011, após prorrogação do prazo de resposta, as autoridades eslovacas apresentaram as suas observações.
(6)
Por carta de 16 de janeiro de 2012, na sequência de uma reunião com os serviços da Comissão realizada em 15 de dezembro de 2011, a Dôvera prestou informações suplementares sobre a natureza do setor dos seguros de saúde nacional.
(7)
Por carta de 2 de julho de 2013, a Comissão notificou a República Eslovaca da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado (a seguir «decisão de dar início ao procedimento»). A decisão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2), tendo as partes interessadas sido convidadas a apresentar observações.
(8)
Por carta de 24 de julho de 2013, as autoridades eslovacas solicitaram uma prorrogação do prazo de apresentação das suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento, a qual foi concedida pela Comissão por carta de 30 de julho de 2013. Por carta de 27 de agosto de 2013, a República Eslovaca apresentou as suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento.
(9)
A Comissão recebeu observações sobre a decisão de dar início ao procedimento de cinco terceiros interessados: do Instituto para a Reforma Económica e Social (INEKO), por carta de 15 de outubro de 2013; da Union zdravotná poisťovňa, a.s. (a seguir «Union Seguros de Saúde»), por carta de 25 de outubro de 2013; do Health Policy Institute (HPI), por carta de 28 de outubro de 2013 da Združenie zdravotných poisťovní SR (Associação das Companhias de Seguros da Eslováquia, a seguir «ZZP»), por carta de 28 de outubro de 2013, e da Dôvera, por carta de 11 de novembro de 2013.
(10)
As referidas observações foram transmitidas às autoridades eslovacas por cartas de 20 de novembro e de 20 de dezembro de 2013. Em 20 de dezembro de 2013, as autoridades eslovacas solicitaram uma prorrogação do prazo de resposta a essas observações até 31 de janeiro de 2014, a qual foi aceite pela Comissão no mesmo dia. Por carta de 29 de janeiro de 2014, a Eslováquia respondeu às observações sobre a decisão de dar início ao procedimento apresentadas pelos terceiros interessados.
(11)
Em 2 de abril de 2014, realizou-se uma reunião entre os serviços da Comissão e as autoridades eslovacas.
(12)
Em 11 de abril de 2014 e em 25 de agosto de 2014, a Comissão enviou pedidos de informações suplementares, aos quais a Eslováquia respondeu por cartas de 15 de maio de 2014 e de 27 de agosto de 2014, respetivamente.
2. CONTEXTO
2.1. EVOLUÇÃO DO SISTEMA DE SEGURO DE SAÚDE OBRIGATÓRIO DA ESLOVÁQUIA
(13)
Em 1994, a Eslováquia passou de um sistema constituído por uma única companhia de seguros estatal para um modelo pluralista no qual tanto entidades públicas como entidades privadas podiam exercer a sua atividade. Uma reforma profunda que incluiu a promulgação das Leis n.o 581/2004 e n.o 580/2004, que entraram em vigor em 1 de janeiro de 2005 (a seguir «reforma de 2005»), alterou as regras de redistribuição das contribuições cobradas para o seguro de saúde e modificou a forma jurídica de todas as companhias de seguros (quer estatais quer privadas), que deixaram de ser entidades jurídicas sui generis e passaram a ser sociedades de responsabilidade limitada (ou seja, sociedades por ações de direito privado com fins lucrativos). Foi instituída uma autoridade reguladora independente, a Autoridade Eslovaca de Supervisão em Matéria de Saúde (a seguir «ASS»), para emitir licenças de funcionamento e supervisionar o cumprimento, pelas companhias de seguros, da regulamentação aplicável. No essencial, estas reformas visaram contribuir para aumentar a eficiência na utilização dos recursos disponíveis e melhorar a qualidade da prestação de cuidados de saúde (3).
(14)
Na Eslováquia, todas as companhias de seguros, públicas e privadas, prestam serviços de seguro de saúde obrigatório aos cidadãos residentes na Eslováquia (4). A possibilidade, prevista na Lei n.o 580/2004, de serem disponibilizados igualmente seguros de saúde individuais como complemento do pacote básico de prestações do seguro de saúde obrigatório continuou a não ser muito utilizada dada a abrangência das prestações de saúde cobertas pelo sistema obrigatório (5). Além disso, em 2005, foi instituída por ato legislativo a possibilidade de todas as companhias de seguros de saúde prestarem serviços de seguro de saúde voluntário às pessoas que estivessem excluídas do seguro de saúde obrigatório (6).
(15)
Em 2007, a Lei n.o 530/2007 alterou a Lei n.o 581/2004 e proibiu as companhias de seguros com atividade no setor do seguro de saúde obrigatório de distribuir os lucros sob a forma de dividendos, com efeitos a partir de 1 de junho de 2008, impondo assim a obrigação de reinvestir os excedentes gerados no sistema de saúde eslovaco. Por conseguinte, a partir de janeiro de 2008, as companhias de seguros de saúde ficaram totalmente proibidas de distribuir lucros. No entanto, em 26 de janeiro de 2011, o Tribunal Constitucional da Eslováquia declarou a proibição de distribuição de lucros incompatível com várias disposições da Constituição eslovaca. Na sequência desta decisão, em julho de 2011, as autoridades eslovacas alteraram a Lei n.o 530/2007, através da Lei n.o 250/2011, de forma a permitir novamente às seguradoras distribuir (pelos respetivos acionistas) os lucros resultantes da atividade de seguro de saúde obrigatório, sob reserva de determinadas condições (7). Em consequência destas mudanças legislativas, em dezembro de 2011, o processo por incumprimento relativo à restrição da distribuição dos lucros foi encerrado pela Comissão (8).
(16)
Em 31 de outubro de 2012, as autoridades eslovacas aprovaram um projeto de plano para a criação de um sistema de seguro de saúde obrigatório unitário, sem fins lucrativos, na República Eslovaca, que seria instituído através da aquisição negociada (até 1 de janeiro de 2014) das companhias privadas de seguros de saúde ou através da sua expropriação (até 1 de julho de 2014) e que procederia à constituição de uma única companhia de seguros de saúde (estatal) (9). No entanto, até à data da adoção da presente decisão, nenhuma das medidas do projeto acima referido tinha sido implementada (10).
2.2. COMPANHIAS DE SEGUROS DE SAÚDE NA ESLOVÁQUIA
(17)
De acordo com a legislação eslovaca, entende-se por companhia de seguros uma sociedade pública de responsabilidade limitada que tenha a sua sede social na República Eslovaca, constituída com o objetivo de prestar serviços públicos de seguro de saúde obrigatório mediante autorização da ASS.
(18)
Para obter um pacote de serviços de seguro de saúde obrigatório, os cidadãos residentes na Eslováquia podem optar por contratar qualquer das três seguintes seguradoras:
a)
A sociedade de responsabilidade limitada VZP, detida pelo Estado eslovaco, constituída em julho de 2005; a sua constituição resultou da transformação da empresa pública VšZP, constituída em 1 de novembro de 1994, ao abrigo da Lei n.o 273/1994, como sucessora da Companhia de Seguros Nacional (Národná poisťovňa) da Administração do Fundo de Seguro de Saúde; a VZP foi objeto de fusão com a companhia estatal SZP em 1 de janeiro de 2010, nos termos da Lei n.o 533/2009 (por conseguinte, sempre que adequado, a entidade conjunta é a seguir designada por «SZP/VZP»); a República Eslovaca é a única acionista da VZP;
b)
A sociedade privada de responsabilidade limitada Dôvera (o seu principal acionista é o grupo financeiro da Europa Central PENTA); a Dôvera foi constituída em 1 de outubro de 2005 e foi objeto de fusão com outra companhia privada de seguros de saúde eslovaca, a Apollo, em 31 de dezembro de 2009. Em 2010, a entidade resultante da fusão era a maior companhia privada de seguros de saúde na Eslováquia;
c)
A sociedade privada de responsabilidade limitada Union Seguros de Saúde, constituída em 9 de março de 2006 e membro do grupo sedeado nos Países Baixos Achmea, anteriormente Eureko.
(19)
O quadro infra mostra a evolução das quotas de mercado das diferentes sociedades que prestaram serviços de seguro de saúde obrigatório na República Eslovaca entre 2008 e 2013 (11):
Ano
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Companhias de seguros
Número de pessoas seguradas (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: a SZP é objeto de fusão com a VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: a Apollo é objeto de fusão com a Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Todas as companhias de seguros de saúde são sociedades por ações e a legislação em matéria de participações sociais permite que tanto o Estado como os privados sejam acionistas. Todas as companhias de seguros são obrigadas a cumprir determinados critérios de solvabilidade. Uma vez que estão sujeitas a rigorosas limitações orçamentais, são totalmente responsáveis pelas dificuldades financeiras. Enquanto sociedades privadas por ações constituídas ao abrigo do direito comum das sociedades, as companhias de seguros de saúde gerem de forma autónoma as suas operações e os custos com cuidados de saúde.
(21)
As companhias de seguros de saúde podem realizar, e efetivamente realizam, lucros (13). As receitas das companhias de seguros da Eslováquia são obtidas a partir das contribuições para os seguros, do orçamento de Estado (contribuições em nome das pessoas economicamente inativas e subsídio para cobrir os aumentos de custos do serviço de saúde), de rendimentos do património, doações e outros rendimentos. As companhias de seguros de saúde podem realizar lucros, por exemplo, melhorando o seu sistema de gestão e através da negociação quando celebram contratos com prestadores de cuidados de saúde.
2.3. PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO SETOR ESLOVACO DO SEGURO DE SAÚDE OBRIGATÓRIO
2.3.1. Objetivo social e interesse público
(22)
O sistema eslovaco de seguro de saúde obrigatório prossegue um objetivo social, designadamente, permitir a prestação de cuidados de saúde e a manutenção de um sistema viável de seguros de saúde. Os cidadãos têm o direito de ter seguro de saúde e os cidadãos residentes na Eslováquia têm a obrigação de estar segurados (14). O direito a cuidados de saúde gratuitos com base no seguro de saúde é uma obrigação constitucional da República Eslovaca (15). De acordo com as autoridades eslovacas, considera-se que, ao prestar serviços de seguro de saúde obrigatório na República Eslovaca, as companhias de seguros de saúde cumprem uma obrigação constitucional em nome do Estado, ou seja, a prestação de serviços de seguro de saúde aos cidadãos residentes na Eslováquia através da gestão do sistema de seguro de saúde obrigatório da Eslováquia. A República Eslovaca é, por lei, responsável pelo financiamento do sistema de cuidados de saúde e pela cobertura dos prejuízos no setor dos cuidados de saúde (16). Nos termos da secção 2 da Lei n.o 580/2004, relativa aos seguros de saúde, a prestação de serviços públicos de seguro de saúde obrigatório é uma atividade de interesse público, no exercício da qual são geridos fundos públicos.
2.3.2. Participação obrigatória, inscrição livre e tarifação uniforme
(23)
Em conformidade com o disposto nas Leis n.o 580/2004 e n.o 581/2004, a participação no programa eslovaco de seguro de saúde público é obrigatória para a maior parte da população da República Eslovaca (17). Na Eslováquia, o seguro de saúde obrigatório abrange igualmente as pessoas seguradas em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho (18), até 30 de abril de 2010, e em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, a partir de 1 de maio de 2010 (19).
(24)
As pessoas seguradas têm o direito de escolher a sua companhia de seguros e de mudar de companhia de seguros uma vez por ano. No respeito pela obrigação de inscrição livre e pelo princípio da tarifação uniforme, as companhias de seguros da Eslováquia têm a obrigação legal de aceitar no seu regime de seguros todos os cidadãos residentes na Eslováquia que o solicitem, desde que estes preencham os requisitos legais do seguro de saúde da Eslováquia. Em especial, as companhias de seguros de saúde não podem recusar segurar uma pessoa em razão da idade, estado de saúde ou risco de doença (20) e devem disponibilizar serviços básicos de seguro de saúde ao mesmo preço a todas as pessoas, independentemente destes fatores.
(25)
Por conseguinte, o sistema eslovaco de seguros de saúde inclui igualmente uma arquitetura jurídica para a partilha equitativa de riscos entre as companhias de seguros de saúde através de um regime de perequação dos riscos (RPR). No âmbito do RPR (21), as companhias de seguros que seguram pessoas associadas a um risco mais elevado recebem fundos de companhias de seguros cuja carteira esteja associada a um risco menos elevado, ou seja, através da reafectação mensal e anual de contribuições e da gestão de transferências (22).
2.3.3. Prestações e contribuições em função dos rendimentos
(26)
O seguro de saúde obrigatório eslovaco baseia-se num sistema de contribuições obrigatórias. As taxas de contribuição são fixadas por lei e são proporcionais aos rendimentos do segurado (à semelhança do imposto sobre os rendimentos), e não baseadas nos riscos cobertos (designadamente na idade do segurado ou no seu estado de saúde). Essas contribuições, que as autoridades eslovacas consideram que fazem parte dos fundos públicos, são cobradas: 1) aos trabalhadores por conta de outrem e aos empregadores; 2) aos trabalhadores por conta própria; 3) às pessoas voluntariamente desempregadas; 4) ao Estado (no que respeita aos «segurados do Estado», ou seja, o grupo da maioria das pessoas economicamente inativas); e 5) às entidades que pagam dividendos.
(27)
É garantido a todos os segurados o mesmo nível básico de prestações (a seguir «pacote básico de prestações»). Não existe uma relação direta entre o montante das contribuições pagas para o sistema e as prestações (23) que se recebe. Os serviços médicos cobertos pelo seguro de saúde obrigatório são prestados independentemente do valor das contribuições pagas pela pessoa segurada.
(28)
O pacote básico de prestações do seguro de saúde obrigatório inclui quase todos os procedimentos de cuidados de saúde disponíveis na República Eslovaca, o que significa que, através desse pacote, são prestados praticamente todos os cuidados de saúde. Atualmente, o pacote básico de prestações permite o acesso de todas as pessoas a cuidados de saúde gratuitos, com exceção apenas de alguns tratamentos (por exemplo, cirurgias plásticas), e de pagamentos parciais de medicamentos e tratamentos termais e de determinados serviços relativos a cuidados de saúde (por exemplo, consultas de urgência). O pacote básico de prestações pode ser restringido ou alargado por decreto governamental (sem intervenção do parlamento). Uma vez que a Constituição eslovaca garante a todos os cidadãos cuidados de saúde ao abrigo do sistema de seguro de saúde obrigatório, de acordo com as condições estabelecidas na lei, as companhias de seguros não têm qualquer influência sobre o conjunto de prestações, o nível de cobertura ou o valor dos prémios do pacote básico de prestações, uma vez que estes são fixados por lei.
(29)
As companhias de seguros de saúde eslovacas podem acrescentar, e efetivamente acrescentam, ao pacote básico de prestações vários direitos suplementares (prestações) à sua escolha, que abranjam serviços que não estão incluídos nesse pacote mas que são disponibilizados gratuitamente pelas seguradoras aos seus clientes como parte do mesmo pacote de cuidados de saúde ao abrigo do seguro de saúde obrigatório. Por exemplo, de acordo com as informações disponíveis, afigura-se que as companhias de seguros de saúde podem decidir se oferecem cobertura acrescida de determinados tratamentos complementares ou preventivos ao abrigo do mesmo pacote de seguro de saúde obrigatório. Essas prestações suplementares distinguem-se dos serviços de seguro de saúde individual que podem ser disponibilizados mediante o pagamento de uma taxa.
2.3.4. Escolha de prestadores e de serviços de cuidados de saúde
(30)
As companhias de seguros de saúde estão autorizadas a escolher os prestadores de cuidados de saúde e a celebrar contratos com médicos e hospitais individuais. Assim, as companhias de seguros de saúde celebram contratos com prestadores de cuidados de saúde individuais; esses contratos são celebrados independentemente uns dos outros e um determinado prestador de cuidados de saúde pode celebrar contratos com todas ou apenas com algumas companhias de seguros de saúde, e vice-versa. As companhias de seguros de saúde reembolsam os serviços prestados tanto por prestadores de cuidados de saúde públicos como por privados.
(31)
Para garantir a acessibilidade geográfica dos serviços de saúde, o governo estabeleceu a exigência de uma rede mínima, de forma a influenciar o planeamento da capacidade dos serviços. Na prestação de serviços de seguro de saúde obrigatório, a lei impõe que as companhias de seguros de saúde celebrem contratos com uma rede mínima de hospitais. Cada companhia de seguros de saúde constitui a sua própria rede e melhora a rede mínima celebrando contratos, de forma seletiva, com mais hospitais e outros prestadores de serviços de cuidados de saúde. Por conseguinte, os serviços de cuidados de saúde prestados por esses hospitais e/ou por outros prestadores de serviços de cuidados de saúde e contemplados no seguro de saúde obrigatório são cobertos pela companhia de seguros de saúde em benefício das pessoas seguradas. As companhias de seguros de saúde têm alguma margem de discricionariedade para negociar com os hospitais em matéria de preços e de qualidade dos serviços de cuidados de saúde prestados às pessoas seguradas.
2.3.5. Quadro regulamentar
(32)
O sistema de seguro de saúde obrigatório da República Eslovaca é regulado por legislação especial (24). Todas as companhias de seguros de saúde que prestam serviços de seguro de saúde obrigatório têm, por lei, estatuto, direitos e obrigações idênticos. Cada companhia de seguros de saúde deve ser constituída com a finalidade de prestar serviços de seguro de saúde público e não deve levar a cabo outras atividades que não as previstas na secção 6 da Lei n.o 581/2004. As atividades das companhias de seguros de saúde que gerem o sistema de seguro de saúde obrigatório estão sujeitas a um controlo global do Estado, exercido sobretudo através da autoridade reguladora - a ASS, que tem um papel de acompanhamento e controlo do sistema de saúde. A ASS verifica se as companhias de seguros de saúde e os prestadores de cuidados de saúde respeitam o enquadramento legislativo e intervém sempre que ocorram violações.
3. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS CONTESTADAS
(33)
A presente decisão analisa as seis medidas seguintes (conjuntamente designadas por «medidas contestadas») (25):
3.1. AUMENTO DE CAPITAL DA SZP EM 2006
(34)
Por carta de 2 de abril de 2007, a companhia privada de seguros de saúde Dôvera apresentou uma denúncia à Comissão contra a injeção de capital, pela República Eslovaca, na companhia estatal SZP, no montante de 450 milhões de SKK (cerca de 15 milhões de EUR), efetuada em três tranches, entre 28 de novembro de 2005 e 18 de janeiro de 2006.
(35)
Esse aumento de capital estava associado à reforma do setor dos cuidados de saúde e à reforma de 2004-2005 do setor dos seguros de saúde da República Eslovaca. De facto, à data da sua constituição como sociedade por ações, em 2005, a SZP, enquanto sucessora legal de uma instituição pública (26), estava obrigada por lei a adquirir não apenas os ativos da companhia de seguros original mas também o seu passivo, constituído antes de 2005, cujo montante provocou um nível de solvência inadequado, de acordo com as exigências da secção 14.o, n.o 1, da lei relativa às companhias de seguros de saúde (Lei n.o 581/2004). Em 31 de dezembro de 2005, esse passivo ascendia a 467 765 milhões de SKK (aproximadamente 15,5 milhões de EUR).
3.2. LIQUIDAÇÃO DAS DÍVIDAS DA SZP PELA VERITEĽ
(36)
A Veriteľ foi constituída em 2003 (27) como nova agência estatal para a consolidação das dívidas dos cuidados de saúde e foi incumbida pelo Governo eslovaco da implementação de um projeto destinado a reduzir as dívidas das instalações de cuidados de saúde e das companhias de seguros de saúde antes da reorganização de todos os fundos de seguros de saúde existentes em sociedades por ações, até 30 de setembro de 2005. O processo de redução das dívidas foi executado ao abrigo de resoluções do Governo eslovaco.
(37)
No período de 2003 a 2005, a Veriteľ liquidou uma dívida no setor da saúde superior a 1 100 milhões de EUR em valor contabilístico, com o custo de 644 milhões de EUR em numerário. Uma vez que o Ministro da Saúde anunciou que se tratava do último resgate do sistema de cuidados de saúde, a Veriteľ foi extinta em 2006 (28).
(38)
A autora da denúncia alega que o pagamento, pela Veriteľ, de 52,7 milhões de EUR para liquidação da dívida da SZP, dado que se trata de um valor superior ao que a própria autora da denúncia recebeu (29), indicia um tratamento discriminatório injustificado no processo de liquidação de dívida. Contudo, a principal preocupação da autora da denúncia é a de que, além disso, em 30 de novembro de 2005 (ou seja, após a transformação), a Veriteľ efetuou um pagamento de aproximadamente 28 milhões de EUR para liquidação de uma outra dívida que a SZP tinha para com a conta especial para redistribuição de prémios. Tal foi efetuado através da cessão à Veriteľ, pela SZP, de créditos de prémios e juros. A SZP cedeu à Veriteľ aproximadamente 929 milhões de SKK em créditos de prémios e juros (deste valor, cerca de 343 SKK eram juros). A Veriteľ, por seu turno, deu uma contrapartida de 840 milhões de SKK (aproximadamente 28 milhões de EUR) à SZP, saldando a dívida desta para com a conta especial para redistribuição de prémios (30).
3.3. SUBSÍDIO ATRIBUÍDO À SZP EM 2006
(39)
Na segunda metade de 2006, foi atribuído um outro subsídio à SZP pelo Ministério da saúde, utilizando parte do balanço de liquidação da Veriteľ, que foi dissolvida em 2006. De acordo com a autora da denúncia, o montante do subsídio foi de aproximadamente 7,6 milhões de EUR.
(40)
A autora da denúncia alega que este subsídio foi concedido para liquidar as dívidas da SZP para com os prestadores de cuidados de saúde, anteriores a 2005, embora não fosse claro que estas dívidas continuassem a existir à data de concessão do subsídio.
(41)
Contudo, de acordo com as autoridades eslovacas, os recursos financeiros resultantes do balanço de liquidação da Veriteľ não foram atribuídos à SZP mas sim a instalações médicas que, nessa altura, eram propriedade do Estado, para pagamento das respetivas dívidas para com a SZP (ou seja, contribuições para o seguro de saúde dos seus trabalhadores). Consequentemente, de acordo com as autoridades eslovacas, não se tratou de qualquer subsídio mas apenas do pagamento normal, por parte do Estado, de dívidas cuja existência não era contestada - prémios de seguro de saúde não pagos.
3.4. AUMENTO DE CAPITAL DA VZP EM 2010
(42)
A República Eslovaca, através do Ministério da Saúde, aumentou a sua participação no capital social da VZP em 1 de janeiro de 2010. O aumento de capital social ascendeu a aproximadamente 65,1 milhões de EUR.
(43)
De acordo com a autora da denúncia, uma vez que a VZP estava perto da insolvência, afigura-se que o Estado atuou desta forma para cobrir o défice da VZP. A autora da denúncia alega igualmente que o Estado não tinha esperança absolutamente nenhuma de receber um retorno do seu investimento num prazo razoável, tendo em conta, em especial, que a Eslováquia acabara de criar uma lei que proibia as companhias de seguros de saúde de distribuir os seus dividendos.
(44)
De acordo com as autoridades eslovacas, este aumento de capital da VZP em 2010 foi efetuado para eliminar os efeitos da crise financeira e para ajudar a VZP a suportar a pressão do aumento do nível de endividamento com a crescente procura de cuidados de saúde.
3.5. REGIME DE PEREQUAÇÃO DOS RISCOS (RPR)
(45)
Na sua apreciação preliminar, a Comissão descobriu igualmente que o financiamento das companhias de seguros de saúde da República Eslovaca inclui um mecanismo de partilha e ajustamento dos riscos - o regime de perequação dos riscos (RPR).
(46)
O RPR (31) aplica-se na totalidade a todas as companhias de seguros de saúde que prestam serviços de seguro de saúde obrigatório na República Eslovaca. Embora as contribuições para o seguro de saúde obrigatório sejam cobradas diretamente pelas companhias de seguros de saúde aos empregadores, aos trabalhadores por conta própria, aos contribuintes voluntários (pessoas voluntariamente desempregadas), ao Estado e às entidades que pagam dividendos, a distribuição das receitas e das despesas entre as companhias de seguros de saúde é desigual devido às diferenças na estrutura populacional dos seus segurados. Para aliviar o peso financeiro sobre as companhias de seguros de saúde com uma carteira de risco mais elevado e para reduzir a tendência para a seleção de riscos, as contribuições são redistribuídas entre as companhias de seguros de saúde utilizando o RPR, através de uma fórmula de cálculo concebida pela ASS. (32) Os parâmetros aplicados no RPR são a idade, o sexo e, a partir de 2010, a situação da atividade económica da pessoa segurada.
(47)
As autoridades eslovacas consideram que o RPR não é uma forma de auxílio estatal mas antes uma questão de equalização de fundos de acordo com os critérios do RPR aplicáveis às pessoas seguradas, ou seja, trata-se de solidariedade entre as pessoas seguradas e não de um auxílio estatal.
3.6. TRANSFERÊNCIAS DE CARTEIRAS PARA A SZP E PARA A VZP
(48)
Outra medida que chamou a atenção da Comissão na sua apreciação preliminar foi a existência de várias transferências diretas, por intervenção do Estado, para a SZP e para a VZP de carteiras de outras companhias de seguros de saúde (em especial da companhia Družstevná zdravotná poisťovňa para a VZP e da companhia Európská zdravotná poisťovňa para a SZP) que foram liquidadas ao longo do tempo.
(49)
De acordo com a Dôvera, a carteira da EZP foi transferida diretamente para a SZP apesar de existirem outros operadores interessados no mercado, uma transferência cujos contornos e condições não eram claros.
(50)
A República Eslovaca alega que a decisão da ASS de transferir a carteira da EZP para a SZP sem qualquer contrapartida está em conformidade com as disposições da Lei n.o 581/2004, respeitando, ao mesmo tempo, o direito dos segurados de escolher a sua companhia de seguros de saúde. Alega que outras companhias de seguros manifestaram-se interessadas nessa carteira mas em condições que teriam prolongado, de forma desproporcionada, o processo de liquidação. Além disso, de acordo com as autoridades eslovacas, uma vez que a transferência das carteiras dizia respeito a todos os créditos e a todo o passivo das empresas liquidadas, não foi concedida qualquer vantagem às beneficiárias VZP e SZP.
4. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(51)
Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto à determinação da natureza económica ou não económica da atividade em causa e referiu que, atendendo às especificidades do caso, a SZP/VZP e as restantes companhias que disponibilizam seguros de saúde no sistema obrigatório da República Eslovaca podem ter exercido uma atividade económica a partir de 1 de janeiro de 2005. Considerou que a combinação de características económicas e não económicas do sistema eslovaco de seguro de saúde obrigatório tornava necessária a realização de uma análise aprofundada dos seus diferentes elementos e da respetiva importância no sistema, a fim de determinar se a atividade de seguro de saúde obrigatório, nos moldes em que está organizada e é levada a cabo na Eslováquia, deve ser considerada uma atividade de natureza económica (a partir de 1 de janeiro de 2005) ou não económica.
(52)
A Comissão referiu igualmente que - caso a atividade devesse ser considerada de natureza económica - não dispunha de informações suficientes para determinar se as medidas em análise conferiam à SZP/VZP uma vantagem seletiva.
(53)
Por conseguinte, tendo concluído que, nessa fase, não podia excluir a existência de auxílios estatais, na ausência de argumentos específicos ou de indicações claras quanto à sua compatibilidade com o mercado interno, a Comissão manifestou igualmente dúvidas de que essas medidas pudessem ser consideradas compatíveis com o mercado interno na aceção do artigo 106.o, n.o 2, e do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado, caso concluísse que tais medidas constituíam auxílios estatais.
(54)
Nesse contexto, a Comissão observou que a conclusão definitiva sobre se a atividade de seguro de saúde obrigatório na República Eslovaca era, de facto, de natureza económica ou não económica, se as medidas estatais reuniam todas as outras condições para serem consideradas auxílios estatais e, se assim fosse, se eram compatíveis com o mercado interno, só poderia ser retirada numa decisão final a adotar após a conclusão do procedimento formal de investigação, quando tivessem sido recolhidas todas as informações disponíveis (incluindo outras observações dos Estados-Membros e das partes interessadas) e tivesse sido efetuada uma apreciação aprofundada de todas as informações.
5. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(55)
A Comissão recebeu as seguintes observações das partes interessadas, abaixo resumidas:
5.1. DÔVERA
(56)
Em resposta à decisão de dar início ao procedimento, a Dôvera, autora da denúncia, prestou informações suplementares sobre o sistema de seguros de saúde e apresentou mais argumentos, em especial para fundamentar a sua opinião de que a SZP e a VZP são empresas sujeitas ao direito da concorrência e beneficiaram de auxílios estatais incompatíveis.
(57)
A Dôvera salienta que a SZP/VZP concorre com companhias de seguros de saúde privadas que disponibilizam o mesmo serviço embora com fins lucrativos, remetendo para as suas observações anteriores sobre a natureza económica da atividade e para a jurisprudência recente do Tribunal de Justiça (33). Neste contexto, a Dôvera alega que os vários elementos apresentados pela República Eslovaca e elencados na decisão de dar início ao procedimento como sinais da natureza não económica das atividades da VZP/SZP, não resistem a uma análise rigorosa. De acordo com a Dôvera, a reforma de 2004-2005 visava a criação de um mercado concorrencial, o que foi reconhecido e confirmado pelo poder judicial eslovaco (ou seja, o Tribunal Constitucional da Eslováquia), bem como pelas próprias autoridades eslovacas. Neste contexto, a Dôvera salienta ainda o facto de as seguradoras concorrerem entre si pelos prestadores de cuidados de saúde através da contratação seletiva e da negociação dos preços e da qualidade dos serviços, e refere igualmente as campanhas de marketing realizadas pelas companhias de seguros de saúde para reter e atrair clientes. A Dôvera nega também a natureza exclusivamente social do sistema, referindo a possibilidade de as companhias de seguros de saúde realizarem e distribuírem lucros e o desejo dos investidores privados de investir em operadores com atividade no setor eslovaco do seguro de saúde obrigatório.
(58)
Remetendo para as observações que apresentou à Comissão antes da decisão de dar início ao procedimento, a Dôvera afirma ainda que todas as medidas identificadas nessa decisão devem ser consideradas auxílios ilegais, uma vez que se verificam todos os outros elementos previstos no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Na sua opinião, não se pode considerar que a República Eslovaca atuou como um investidor numa economia de mercado quando aumentou o capital da SZP, em 2006, e o capital da VZP, em 2010. A Dôvera alega igualmente que a República Eslovaca estabeleceu uma discriminação entre a SZP/VZP e as companhias de seguros privadas ao conceder um tratamento mais favorável à SZP no processo de liquidação da dívida desta, em 2003-2005, bem como ao introduzir dois novos parâmetros no RPR, em 2009 e 2012. No que respeita à transferência de carteiras, as observações da Dôvera incidem na transferência da carteira de seguros da EZP, uma vez que não possui qualquer informação sobre uma transferência de carteira anterior para a VZP. A este respeito, afirma que a Comissão pode ter sido mal informada pelas autoridades eslovacas sobre o enquadramento jurídico aplicável a essa transferência de carteira.
(59)
Por último, a Dôvera alega que as autoridades eslovacas não conseguiram provar que a prestação de serviços de seguro de saúde obrigatório é um serviço de interesse geral, pelo que questiona a própria base para uma análise à luz da jurisprudência Altmark (34) e do pacote SIEG da Comissão.
5.2. UNION SEGUROS DE SAÚDE
(60)
Nas suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento, a Union Seguros de Saúde, o outro concorrente privado da SZP/VZP, está em grande consonância com as observações apresentadas pela Dôvera, alegando que a SZP e a VZP são empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. A Union Seguros de Saúde considera que cinco das seis medidas descritas na secção 3 da referida decisão constituem auxílios estatais e são incompatíveis com o mercado interno. No que respeita à sexta medida, o RPR, a Union Seguros de Saúde alega que esta poderá cumprir as condições da jurisprudência Altmark em matéria de compensação de serviço público ou pode ser compatível com o mercado interno ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado, tornando necessária uma investigação mais aprofundada da sua abordagem potencialmente discriminatória a favor do beneficiário líquido do RPR, ou seja, a SZP/VZP.
5.3. IPS, INEKO E ZZP
(61)
Nas suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento, as outras três partes interessadas, ou seja, o IPS, o INEKO e a ZZP, apoiam, no essencial, a posição da autora da denúncia, a Dôvera, e da Union Seguros de Saúde no sentido de que a atividade é de natureza económica e de que as medidas envolvem auxílios estatais ao conceder uma vantagem seletiva à SZP/VZP, manifestando a sua convicção de que as companhias de seguros de saúde operam num ambiente concorrencial (utilizando diferentes formas de atrair clientes) e alegando que o Estado concedeu um tratamento preferencial às companhias de seguros de saúde estatais.
6. OBSERVAÇÕES SOBRE A DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO E OBSERVAÇÕES SUPLEMENTARES DA REPÚBLICA ESLOVACA
(62)
A República Eslovaca apresentou as suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento e pronunciou-se sobre as observações das partes interessadas.
(63)
Nas suas observações, as autoridades eslovacas forneceram esclarecimentos e argumentos suplementares para reforçar a sua posição no sentido de que o sistema de seguro de saúde obrigatório não está sujeito às regras da concorrência, uma vez que não envolve uma atividade económica. Alegam que o seguro de saúde obrigatório eslovaco não pode ser considerado uma atividade económica de acordo com jurisprudência uniforme do Tribunal de Justiça (35), em especial pelas seguintes razões:
a)
O sistema tem um objetivo social;
b)
O sistema baseia-se na solidariedade, em especial tendo em conta o seguinte:
i)
a inscrição é obrigatória para os cidadãos residentes na Eslováquia,
ii)
é garantido a todos os segurados o mesmo nível mínimo de prestações,
iii)
as contribuições não têm relação com as prestações a nível individual, uma vez que o valor das contribuições é fixado por lei (não existe concorrência em matéria de preços),
iv)
existe solidariedade nos riscos entre as seguradoras: RPR e tarifação uniforme;
c)
Existe um quadro regulamentar pormenorizado, que está sujeito a controlo por parte do Estado: o estatuto, os direitos e as obrigações de todas as companhias de seguros de saúde são estabelecidos por lei.
(64)
A República Eslovaca rejeita a conclusão de que, em consequência das alterações legislativas de 2005, o sistema de saúde eslovaco passou a ser um sistema comercial e alega que o sistema nunca perdeu a sua natureza pública e não económica. Chama igualmente a atenção para o facto de que o sistema de seguros de saúde eslovaco faz parte do sistema de segurança social e remete para as competências dos Estados-Membros ao abrigo do artigo 168.o, n.o 7, do Tratado em matéria de organização e prestação de serviços de cuidados de saúde.
(65)
As autoridades eslovacas afirmam ainda que a reforma dos seguros de saúde não substituiu os seguros de saúde públicos por seguros de saúde privados nem tornou extensível às seguradoras privadas a cobertura de quaisquer riscos respeitantes ao sistema público de segurança social. De acordo com a Eslováquia, o objetivo principal da reforma do setor da saúde era o estabelecimento de normas precisas para a gestão dos recursos financeiros afetos à saúde, e a reorganização, até 30 de setembro de 2005, de todos os fundos de seguros de saúde existentes em sociedades por ações com regras contabilísticas claramente definidas afigurava-se como uma forma adequada de estabelecer essas normas. As autoridades eslovacas consideram que todas as companhias de seguros de saúde da Eslováquia participam na gestão de fundos públicos que lhes são atribuídos no sistema de seguro de saúde público.
(66)
De acordo com as autoridades eslovacas, o facto de o sistema eslovaco de seguro de saúde obrigatório permitir um grau limitado de concorrência em matéria de qualidade pode ser visto como um elemento que estimula as companhias de seguros de saúde a operar economicamente de acordo com os princípios da boa gestão, no interesse do funcionamento adequado do sistema, mas não como um elemento que pode afetar a natureza não económica do sistema de seguros de saúde como um todo.
(67)
As autoridades eslovacas explicam igualmente que os fundos acumulados e redistribuídos no âmbito da estrutura do sistema eslovaco de seguro de saúde público através das companhias de seguros de saúde são fruto das contribuições públicas para o seguro de saúde, que são obrigatórias nos termos da lei, pelo que fazem parte das finanças públicas da Eslováquia. Por conseguinte, incumbe a todas as companhias de seguros de saúde a gestão dos fundos públicos pagos pelas pessoas em conformidade com a regulamentação legal pertinente, com vista à sua utilização na cobertura de cuidados de saúde.
(68)
Para reforçar a sua alegação, as autoridades eslovacas recordam igualmente o facto de que, mesmo após ter sido abolida a proibição de distribuição de lucros, em 2011, a Lei de alteração n.o 250/2011 permitiu que as companhias de seguros de saúde realizassem lucros apenas em condições rigorosamente definidas, ou seja, mediante:
a)
A introdução de um imposto sobre os lucros das companhias de seguros de saúde;
b)
A utilização obrigatória dos lucros na criação de um fundo de reserva até ao limite de 20 % do capital social realizado da companhia de seguros (o fundo de reserva só pode ser utilizado para cobrir prejuízos dessa companhia de seguros);
c)
A criação obrigatória de provisões técnicas para cobertura dos cuidados de saúde planeados das pessoas seguradas em lista de espera (consequentemente, as companhias de seguros de saúde não podem lucrar à custa dos seus clientes colocando-os em listas de espera em vez de cobrir imediatamente os cuidados de saúde de que estes necessitam; tal é essencial para o cumprimento das normas de contabilidade geralmente aceites do seguro de saúde público).
(69)
A este propósito, as autoridades eslovacas explicaram que, quando a VZP registou um excedente, constituiu um fundo para cuidados de saúde destinado a cobrir o recurso a cuidados de saúde e a financiar cuidados de saúde especialmente dispendiosos, cobertos pelo seguro de saúde público. Além disso, nos anos em que foi registado um excedente, parte dos lucros da VZP foi igualmente aplicada no fundo de reserva legal, que foi posteriormente utilizado para reduzir os prejuízos acumulados. Por conseguinte, de acordo com as autoridades eslovacas, nenhuns lucros gerados por uma companhia de seguros de saúde estatal foram alguma vez distribuídos pelos acionistas.
(70)
Neste contexto, a República Eslovaca chama a atenção para uma outra restrição imposta às companhias de seguros de saúde na medida em que estas só podem contrair empréstimos nos termos da Lei n.o 523/2004, relativa às regras orçamentais aplicáveis à administração pública, mediante aprovação prévia da ASS.
(71)
Em apoio da sua alegação de que a atividade de seguro de saúde obrigatório não está sujeita às regras da concorrência, as autoridades eslovacas chamam igualmente a atenção para uma investigação realizada em 2009 pela Autoridade da Concorrência da República Eslovaca, a qual revelou que as atividades das companhias de seguros de saúde são exercidas no âmbito de um sistema caracterizado por um elevado nível de solidariedade, no qual os cuidados de saúde são prestados gratuitamente e os elementos essenciais dessas atividades são regulamentados pelo Estado, pelo que as atividades levadas a cabo pelas companhias de seguros de saúde na prestação de serviços de seguro de saúde público não podem ser vistas como uma atividade económica desenvolvida por empresas e que restringe a concorrência. Consequentemente, de acordo com a Autoridade da Concorrência, a Lei da Concorrência eslovaca não se aplica às atividades das companhias de seguros de saúde levadas a cabo na prestação de serviços de seguro de saúde público (36).
(72)
As autoridades eslovacas explicam igualmente que, em 2011, o Tribunal Constitucional declarou a proibição de distribuição de lucros inconstitucional, com efeitos a partir de 2007, porque violava direitos de propriedade consagrados na Constituição eslovaca, mas declarou igualmente que não partilhava da opinião de que a lei relativa às companhias de seguros de saúde limitava os princípios da economia de mercado. Salientam também o facto de o Tribunal Constitucional ter referido ainda, a este respeito, que a legislação em matéria de seguros de saúde que exclua ou restrinja significativamente o impacto dos instrumentos da economia de mercado e, assim, restrinja a concorrência é constitucionalmente aceitável.
(73)
Para além da sua alegação de que a atividade de seguro de saúde obrigatório na Eslováquia não é abrangida pelo âmbito de aplicação das regras da concorrência, as autoridades eslovacas alegam que as medidas não preenchem os restantes requisitos relativos aos auxílios estatais previstos no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Neste contexto, alegam que as injeções de capital de 2006 e 2009 não constituíram auxílios na medida em que respeitaram o princípio do investidor numa economia de mercado. Além disso, negam que se tenha verificado um tratamento discriminatório injustificado no processo de liquidação das dívidas pela Veriteľ e sustentam que não foi concedido qualquer subsídio à VZP em 2006, pelo contrário, tratou-se do pagamento normal, por parte do Estado, de dívidas cuja existência não era contestada. As autoridades eslovacas fornecem mais pormenores sobre as transferências de carteiras da DZP para a VZP e da EZP para a SZP e alegam que essas transferências não conferiram à SZP/VZP uma vantagem seletiva nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Por último, fornecem igualmente mais informações sobre o RPR, esclarecendo, em especial, a forma como as contribuições foram redistribuídas (mensal e anualmente) entre 2006 e 2012, e argumentam que esta medida também não constitui um auxílio estatal, uma vez que coloca ao mesmo nível os riscos contemplados no sistema devido à existência de taxas de contribuição uniformes para todos os grupos de pessoas seguradas com diferentes graus de risco.
(74)
As autoridades eslovacas dedicaram as suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento à defesa da sua posição no sentido de que a SZP e a VZP, dada a inexistência de atividade económica, não são empresas e de que as medidas respeitam o princípio do investidor numa economia de mercado e não conferem uma vantagem à SZP/VZP, pelo que não constituem auxílios. Por conseguinte, não consideraram necessário apresentar quaisquer argumentos acerca da compatibilidade das alegadas medidas de auxílio.
7. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS
(75)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE dispõe que «[…] são incompatíveis com o Mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(76)
Em conformidade com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, as regras em matéria de auxílios estatais apenas se aplicam quando o beneficiário da medida seja uma «empresa». De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (a seguir «TJUE») o conceito de empresa para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado designa qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento (37). A qualificação de uma determinada entidade como empresa depende, por isso, totalmente da natureza económica ou não-económica das suas atividades.
(77)
Tal como é explicado na decisão de dar início ao procedimento, a questão de saber se as medidas adotadas a favor da SZP/VZP constituem auxílios estatais depende, por isso, antes de mais, da questão de saber se, e em que medida, a SZP e a VZP, ao operar no âmbito do sistema eslovaco de seguro de saúde obrigatório, atuam como empresas por poder considerar-se que exercem uma atividade económica, tal como definida pela jurisprudência.
(78)
De acordo com o TJUE, uma atividade económica é qualquer atividade que consista na oferta de bens e/ou serviços num determinado mercado (38). Neste contexto, a questão de saber se existe um mercado para determinados serviços pode depender da forma específica como esses serviços são organizados e prestados no Estado-Membro em causa (39). As regras em matéria de auxílios estatais apenas se aplicam quando uma determinada atividade é desenvolvida num contexto de mercado. A natureza económica do mesmo tipo de serviços pode, por conseguinte, se diferente de um Estado-Membro para outro. Além disso, devido a opções políticas ou à evolução económica, a qualificação de um determinado serviço pode sofrer alterações ao longo do tempo. O que não constitui uma atividade de mercado hoje pode, no futuro, converter-se numa atividade desse tipo, e vice-versa (40).
(79)
Em relação à prestação de cuidados de saúde, a qualificação de regimes de cuidados de saúde como regimes que envolvem uma atividade económica depende das suas especificidades políticas e económicas e da forma particular como esses regimes são instituídos e estruturados no Estado-Membro em causa. No essencial, a jurisprudência do TJUE estabelece uma distinção entre os regimes baseados no princípio da solidariedade e os regimes económicos (41).
(80)
A jurisprudência do TJUE utiliza uma série de critérios para determinar se um regime de segurança social se baseia no princípio da solidariedade e, por conseguinte, não constitui uma atividade económica. Vários fatores podem ser relevantes neste contexto: i) se a inscrição no regime é obrigatória (42), ii) se o regime prossegue uma finalidade exclusivamente social (43), iii) se o regime não tem fins lucrativos (44), iv) se as prestações são independentes das contribuições (45), v) se valor das prestações pagas não é necessariamente proporcional aos rendimentos das pessoas seguradas (46), e vi) se o regime é controlado pelo Estado (47).
(81)
i) inscrição opcional (48), ii) princípio de capitalização - ou seja, os direitos dependem das contribuições pagas e dos resultados financeiros do regime (49), iii) natureza lucrativa (50) e iv) pagamento de prestações que são complementares aos direitos previstos no âmbito de um regime de base (51).
(82)
Alguns regimes combinam elementos de ambas as categorias (regimes baseados no princípio da solidariedade e económicos) (52), de modo que, para determinar se um dado regime é de natureza económica ou não económica, a Comissão deve verificar a existência, e ponderar a respetiva importância, de cada um dos diferentes elementos elencados nos dois considerandos anteriores no regime em apreciação (53).
(83)
Por conseguinte, a conclusão definitiva sobre se a prestação de serviços de seguro de saúde obrigatório na República Eslovaca é uma atividade económica ou não económica dependerá de uma análise aprofundada da forma específica como essa atividade é organizada e levada a cabo nesse Estado-Membro e dirá respeito especificamente ao sistema de seguro de saúde obrigatório desse Estado-Membro. É à luz destas observações gerais que a Comissão apreciará se as medidas contestadas alegadamente adotadas a favor da SZP/VZP constituem auxílios estatais enquanto medidas adotadas a favor de uma «empresa» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(84)
Vários indícios apontam para a natureza não económica do sistema eslovaco de seguro de saúde, em especial no que respeita às suas características e objetivos sociais, que são predominantes no funcionamento desse sistema, e no facto de o sistema se basear essencialmente no princípio da solidariedade.
(85)
Em primeiro lugar, a participação no programa público de seguro de saúde é legalmente obrigatória para a maior parte da população da República Eslovaca e os serviços médicos abrangidos pelo seguro de saúde obrigatório são prestados independentemente das contribuições pagas pela pessoa segurada. Uma pessoa segurada é livre de escolher qualquer companhia de seguros de saúde e, por força da obrigação de inscrição livre, a companhia de seguros de saúde escolhida não pode recusar segurar essa pessoa em razão da sua idade, estado de saúde ou risco de doença (54).
(86)
Em segundo lugar, o seguro de saúde obrigatório eslovaco baseia-se em contribuições que são fixadas por lei e proporcionais aos rendimentos dos segurados, e não nos riscos cobertos (idade, estado de saúde ou risco de doença da pessoa segurada). Além disso, não existe uma relação direta entre o montante das contribuições que uma pessoa paga para o regime e o valor das prestações que essa mesma pessoa recebe do regime. Em consequência, as companhias de seguros não têm possibilidade de influir no montante das contribuições nem no nível mínimo de cobertura a que as pessoas seguradas têm direito, uma vez que estes são fixados pela legislação nacional.
(87)
Em terceiro lugar, é garantido por lei a todos os segurados o mesmo nível básico de prestações, que é, na verdade, muito elevado, uma vez que abrange quase todos os procedimentos de cuidados de saúde disponibilizados na República Eslovaca, o que significa que, através do sistema de seguro de saúde obrigatório, são prestados praticamente todos os cuidados de saúde (55). O regime eslovaco de perequação dos riscos (RPR) garante que os riscos de seguro são partilhados e, por isso, reforça ainda mais a solidariedade. Além disso, o sistema eslovaco impõe o princípio da tarifação uniforme, ou seja, não é permitido às seguradoras diferenciar os prémios de acordo com o risco de seguro, enquanto que a perequação dos riscos compensa parcialmente as seguradoras cujas carteiras contêm um perfil demográfico de risco mais elevado através da redistribuição de recursos financeiros das seguradoras que pagam, em média, menos prestações para as que pagam, em média, mais prestações às pessoas seguradas (56).
(88)
Por último, a Comissão recorda que, para além de todas as características sociais e de solidariedade acima referidas, o seguro de saúde obrigatório eslovaco está organizado e é realizado num quadro regulamentar sólido: o estatuto, os direitos e as obrigações de todas as companhias de seguros de saúde são definidos por leis que estabelecem condições pormenorizadas e a sua atividade é exercida sob o controlo apertado do Estado (57).
(89)
Com base nestas características, a Comissão conclui que o sistema eslovaco de seguro de saúde obrigatório é de natureza não económica, pelo que a SZP/VZP não pode ser considerada uma «empresa» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado (58).
(90)
A Comissão reconhece que algumas características do sistema eslovaco de seguro de saúde obrigatório poderiam apontar para a natureza económica das atividades desenvolvidas nesse sistema: i) a existência de vários operadores de seguros (públicos e privados) no setor eslovaco do seguro de saúde obrigatório, ii) um certo grau de concorrência entre essas companhias de seguros de saúde, que iii) desenvolvem uma atividade com fins lucrativos, e iv) o facto de o Tribunal Constitucional eslovaco ter considerado que essa atividade estava aberta à concorrência. Contudo, a Comissão é da opinião de que a existência destas características não põe me causa a sua conclusão de que a atividade de seguro de saúde obrigatório na Eslováquia é uma atividade não económica.
(91)
Em primeiro lugar, a Comissão observa que o facto de existirem vários operadores (públicos e privados) ativos no setor do seguro de saúde obrigatório não confere, por si só, uma natureza económica às atividades que desenvolvem num sistema em que, tal como explicado nos considerandos 85 a 87, as características e os objetivos sociais do sistema são predominantes, o princípio da solidariedade é essencial ao funcionamento desse sistema e o controlo do Estado é apertado. Tal interpretação conferiria um peso desadequado aos procedimentos organizacionais escolhidos por um Estado-Membro para o funcionamento de parte do seu sistema de segurança social, em detrimento da própria substância do sistema em questão (59).
(92)
Em segundo lugar, da jurisprudência do TJUE resulta igualmente que a existência de uma margem de concorrência no sistema de seguros de saúde e a existência efetiva de concorrência, ainda que sejam pretendidas pelo legislador e confirmadas pelo poder judicial, não conferem necessariamente uma natureza económica à atividade em questão. O TJUE deixou claro que para se concluir pela natureza económica ou não económica das atividades de um sistema legal de seguros de saúde, que, como é o caso do sistema eslovaco, permite alguma margem de concorrência, são decisivos a natureza e o grau dessa concorrência, as circunstâncias em que ocorre e a existência e a importância dos outros fatores relevantes (60). No processo em apreço, o tipo de concorrência que interessa mais aos consumidores - concorrência de preços no que respeita aos valores das contribuições - está excluído, uma vez que as companhias de seguros de saúde eslovacas não podem alterar os valores das contribuições das pessoas seguradas, que são fixados por lei. Além disso, a margem de concorrência em matéria de qualidade é bastante limitada, uma vez que o sistema eslovaco de seguro de saúde obrigatório prevê um leque muito alargado de prestações legais que são iguais para todas as pessoas seguradas, deixando, por isso, muito pouca margem para que as seguradoras concorram pelos clientes através da oferta de direitos suplementares (gratuitos). Por conseguinte, as companhias de seguros de saúde não têm qualquer possibilidade de influir nessas prestações legais, pelo que não concorrem entre si ou no que respeita à concessão das prestações legais obrigatórias em matéria de cuidados de saúde, que constitui a sua principal função.
(93)
Em terceiro lugar, a Comissão considera que a natureza não económica da atividade de seguro de saúde obrigatório não é afetada pelo facto de as companhias de seguros de saúde concorrerem em matéria de qualidade e de eficiência nas aquisições ao adquirirem serviços de cuidados de saúde e serviços relacionados de boa qualidade aos prestadores de serviços a preços concorrenciais. Desta forma, as companhias de seguros, através de uma atividade que é dissociável dos contratos que celebram com as pessoas seguradas no âmbito do seguro de saúde obrigatório, adquirem os bens e serviços necessários para desempenharem a sua função nesse sistema. Decorre da jurisprudência do TJUE que, se o sistema de seguro de saúde obrigatório é, pelas suas características intrínsecas, de natureza não económica, a atividade de aquisição dos bens e serviços necessários para gerir esse sistema é igualmente de natureza não económica (61).
(94)
Em quarto lugar, o facto de a regulamentação do seguro de saúde obrigatório na Eslováquia permitir que as companhias de seguros de saúde realizem lucros e distribuam alguns lucros pelos seus acionistas não altera a natureza não económica das suas atividades, uma vez que estas são realizadas no âmbito de um sistema no qual todas as características acima referidas, que apontam para a sua natureza não económica, estão fortemente presentes. O mero facto de as companhias de seguros de saúde estarem autorizadas a realizar lucros e a distribuir alguns lucros não pode, por si só, reverter a predominância das características e objetivos sociais do sistema, o papel essencial desempenhado pelo princípio da solidariedade nesse sistema e o elevado grau de regulamentação e controlo estatais sobre o seu funcionamento. No que respeita a essa regulamentação estatal, a Comissão recorda que a possibilidade de realizar, utilizar e distribuir lucros está enquadrada e limitada por obrigações legais impostas pelo Estado às companhias de seguros eslovacas para garantir a viabilidade e a continuidade do seguro de saúde obrigatório com todos os objetivos sociais e de solidariedade que o caracterizam (62). Por conseguinte, a liberdade para realizar, utilizar e distribuir lucros é significativamente mais limitada no setor eslovaco do seguro de saúde obrigatório do que nos setores comerciais normais e está sujeita à prossecução dos objetivos sociais e de solidariedade.
(95)
Em consequência, dada a natureza limitada da concorrência introduzida no sistema eslovaco de seguro de saúde obrigatório (ou seja, concorrência limitada em matéria de qualidade e inexistência de qualquer concorrência em matéria de preços), bem como as restrições à forma como os lucros podem ser realizados e utilizados, os elementos de concorrência e de orientação para o lucro existentes no sistema eslovaco de seguro de saúde obrigatório não põem em causa as características predominantemente sociais, de solidariedade e regulamentares que apontam para a natureza não económica das atividades desenvolvidas pelas companhias de seguros de saúde nesse sistema. Pelo contrário, deve considerar-se que os elementos de concorrência e de orientação para o lucro existentes no sistema eslovaco de seguro de saúde obrigatório prosseguem o objetivo principal de incentivar as companhias de seguros a atuar de acordo com os princípios da boa gestão no interesse do funcionamento adequado desse sistema de segurança social, contribuindo assim para garantir que os objetivos sociais e de solidariedade desse sistema são alcançados (63).
(96)
Por último, a Comissão considera que o facto de o Tribunal Constitucional eslovaco (ao apreciar uma pretensa violação do direito de iniciativa económica nos termos da Constituição eslovaca) ter considerado que o sistema eslovaco de seguro de saúde obrigatório estava «inserido no domínio da concorrência» não significa que este sistema envolva atividades de natureza económica na aceção das regras em matéria de auxílios estatais. De facto, nesse processo, foi pedido ao Tribunal Constitucional eslovaco que se pronunciasse sobre a questão de saber se a proibição legal de distribuição de lucros pelas companhias de seguros de saúde, de 2007, era compatível com a Constituição eslovaca (violação do direito de propriedade, tutela da propriedade e direito de iniciativa económica) e compatível com os artigos 18.o, 49.o, 54.o e 63.o do Tratado. O Tribunal Constitucional decidiu que a referida proibição violava a Constituição eslovaca e que, por isso, não existia qualquer motivo para discutir os elementos materiais das normas do mercado interno da UE ou de se pronunciar sobre a violação destas.
(97)
Neste contexto, tendo em conta as especificidades do presente processo e a existência e a importância dos indicadores relevantes, a atividade de seguro de saúde obrigatório tal como é organizada e levada a cabo na Eslováquia, não pode ser considerada uma atividade económica.
(98)
À luz do exposto, a Comissão conclui que a SZP e a VZP, enquanto beneficiárias das medidas contestadas, não podem ser consideradas empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado e, consequentemente, tais medidas não constituem auxílios estatais na aceção da referida disposição.
(99)
Por conseguinte, não é necessário analisar as demais condições de existência de auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, nem apreciar a compatibilidade das medidas contestadas.
8. CONCLUSÃO
(100)
À luz das considerações precedentes, a Comissão conclui que as medidas contestadas não constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As seguintes medidas adotadas pela República Eslovaca a favor da Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) e/ou da Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VZP) não constituem auxílios na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado:
a)
Aumento de capital na SZP, no montante de 450 milhões de SKK, efetuado entre 28 de novembro de 2005 e 18 de janeiro de 2006;
b)
Liquidação das dívidas da SZP através da Veriteľ a.s. entre 2003 e 2006;
c)
Subsídio concedido à SZP pelo Ministério da Saúde em 2006;
d)
Aumento de capital na VZP, no montante de 65,1 milhões de EUR, em 1 de janeiro de 2010;
e)
Regime de perequação dos riscos previsto na parte 3 da Lei n.o 580/2004; e
f)
Transferência das carteiras das companhias de seguros de saúde liquidadas, em especial da companhia Družstevná zdravotná poisťovňa para a VZP e da companhia Európská zdravotná poisťovňa para a SZP.
Artigo 2.o
A República Eslovaca é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 15 de outubro de 2014.