ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/494
ze dne 9. července 2014
o opatřeních SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP), která provedlo Slovinsko ve prospěch podniku Adria Airways d.d.
(oznámeno pod číslem C(2014) 4543)
(Pouze slovinské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise zahájit v souvislosti s podporou SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1) řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Oznámením SANI č. 5628 ze dne 11. března 2011, které bylo zaevidováno téhož dne, oznámilo Slovinsko Komisi podporu na záchranu podniku Adria Airways d.d. (dále jen „Adria“ nebo „podnik“) ve formě státní záruky a zvýhodněné půjčky ve výši 6,2 milionu EUR.
(2)
Dopisy ze dne 31. března 2011 a 12. dubna 2011 poskytly slovinské orgány doplňkové informace. Komise si další informace vyžádala dopisem ze dne 29. dubna 2011, na nějž slovinské orgány neodpověděly. Dne 13. července 2011 se uskutečnila schůzka se slovinskými orgány a jejich poradci, během níž bylo Komisi sděleno, že oznámená podpora na záchranu nebude vzhledem k nepříznivé finanční situaci podniku postačovat a že Slovinsko zamýšlí vložit do podniku Adria v hotovosti částku ve výši 50 milionů EUR. Dne 1. srpna 2011 Slovinsko své oznámení podpory na záchranu stáhlo.
(3)
V návaznosti na informace, podle nichž Slovinsko dne 30. září 2011 provedlo výše uvedený vklad v hotovosti, se Komise rozhodla ve svém předběžném šetření z moci úřední pokračovat a vyžádala si další informace dopisy ze dne 12. září 2011, 28. listopadu 2011 a 17. dubna 2012, na něž slovinské orgány odpověděly dopisy ze dne 11. října 2011, 27. prosince 2011, 13. ledna 2012 a 18. května 2012. E-mailem ze dne 7. listopadu 2012 mimoto slovinské orgány poskytly memorandum vyhotovené právními zástupci podniku Adria.
(4)
Na žádost slovinských orgánů se dne 12. července 2012 uskutečnila schůzka za účasti zástupců podniku Adria a holdingové společnosti PDP ve vlastnictví státu (2), která je jedním z akcionářů podniku Adria. Na této schůzce předložily slovinské orgány a zástupci podniku Adria a společnosti PDP vysvětlení a argumenty týkající se posuzovaných opatření.
(5)
Dopisem ze dne 20. listopadu 2012 Komise Slovinsku sdělila, že se s ohledem na podporu rozhodla zahájit řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva“). Slovinsko své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podalo dopisem ze dne 21. ledna 2013. Komise si od Slovinska vyžádala další informace dopisem ze dne 5. března 2013, na nějž Slovinsko odpovědělo dne 19. dubna 2013. Další informace poskytlo Slovinsko dne 16. září 2013. Komise si od Slovinska vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 6. listopadu 2013, na nějž Slovinsko odpovědělo dne 4. prosince 2013 a 6. a 17. ledna 2014. Dne 25. března a 5. prosince 2013 a 8. ledna 2014 se konaly schůzky se slovinskými orgány a jejich právními zástupci.
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 8. března 2013 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatřením vyjádřily.
(7)
Dne 8. dubna 2013 obdržela Komise připomínky od jedné zúčastněné strany, a to společnosti Ryanair. Komise tyto připomínky předala Slovinsku, které mělo možnost se k nim vyjádřit; připomínky Slovinska byly obdrženy dopisem ze dne 13. května 2013.
2. SLOVINSKÝ TRH LETECKÉ DOPRAVY
(8)
Podnik Adria je slovinský národní letecký dopravce a nejdůležitější leteckou společností na lublaňském letišti. V roce 2011 přepravil 73,4 % cestujících, kteří využili lublaňské letiště, poté se v roce 2012 toto číslo snížilo na 71,3 % a v roce 2013 na 69,8 % (4).
(9)
Ačkoli je přítomnost nízkonákladových dopravců ve Slovinsku omezená (společnost easyJet provozuje z Lublaně pouze jednu linku a společnost Wizz Air dvě), v roce 2013 na ně připadalo 12,6 % cestujících ve veřejné dopravě (5). V současnosti létá z Lublaně na svá hlavní uzlová letiště pět dalších konkurentů, a to společnosti Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines a Air Serbia.
3. PŘÍJEMCE
(10)
Adria je velký podnik s přibližně 450 zaměstnanci. V roce 2013 měl obrat ve výši 142,3 milionu EUR a vykázal ztráty ve výši 3 milionů EUR (odhadované údaje). Má jedenáct letadel, převážně regionálních. Vlastníky podniku Adria jsou v současnosti mimo jiné Republika Slovinsko s 69,9 % podílem, společnost Bank Assets Management Company (BAMC) (na niž byla převedena některá aktiva banky Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (dále jen „banka NLB“)) s 19,6 % podílem, ABANKA d.d. s 4,7 % podílem a holdingová společnost PDP s 2,1 % podílem.
(11)
Finanční situace podniku Adria se od roku 2008 trvale zhoršovala a podnik zaznamenal nižší tržby, záporný zisk před zdaněním (EBT) a záporný vlastní kapitál. Další údaje o finanční situaci podniku Adria mezi roky 2007 a 2011 jsou uvedeny v oddíle 7.1.
(12)
Dne 1. srpna 2012 zahájilo Slovinsko společně se společností PDP a bankami NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d. a Unicredit Bank of Slovenia d.d. proces privatizace podniku Adria a vyžádaly si nabídky na odkup 74,87 % akcií podniku. V týž den zveřejnila slovinská agentura pro správu kapitálových aktiv (AUKN) veřejnou výzvu pro investory k vyjádření nezávazného zájmu o koupi většinového podílu akcií podniku (7). Zdá se však, že tento proces byl zrušen a privatizace podniku Adria začne později nanovo.
4. POPIS OPATŘENÍ A PLÁNU RESTRUKTURALIZACE
4.1. Opatření č. 1: navýšení kapitálu v roce 2007
(13)
K 31. prosinci 2006 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 1
Vlastnická struktura podniku Adria před navýšením kapitálu v roce 2007
Název
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
3,2
(14)
Dne 19. února 2007 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 10,9 milionu EUR. Fond KAD ve vlastnictví státu upsal přibližně 99,6 % vydaných akcií, zatímco zbytek upsali individuální akcionáři. Všechny akcie byly upsány do 5. dubna 2007.
(15)
Splacený kurz činil 27 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] (11) byla hodnota akcií v září 2006 vyčíslena na […] EUR za akcii.
(16)
Po navýšení kapitálu v roce 2007 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 2
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2007
Název
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
1,8
4.2. Opatření č. 2: navýšení kapitálu v roce 2009
(17)
Dne 13. ledna 2009 se představenstvo podniku Adria rozhodlo navýšit základní kapitál vydáním nových akcií. V důsledku toho se kapitál podniku Adria zvýšil o 2,36 milionu EUR. Fond KAD upsal přibližně 99,5 % vydaných akcií a zbytek upsali individuální akcionáři. Všechny akcie byly upsány do 20. července 2009.
(18)
Splacený kurz činil 22 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] byla hodnota akcií v září 2008 vyčíslena na […] EUR za akcii.
(19)
Po navýšení kapitálu v roce 2009 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 3
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2009
Název
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
2,9
4.3. Opatření č. 3: navýšení kapitálu v roce 2010
(20)
Dne 2. září 2010 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 2,5 milionu EUR. Přibližně 80 % vydaných akcií upsala holdingová společnost PDP (nástupnická společnost fondů KAD a SOD). Zbývajících 20 % vydaných akcií upsaly dvě soukromé cestovní agentury: Kompas d.d. a Palma d.o.o. (každá 10 %). Všechny akcie byly upsány do 1. října 2010.
(21)
Splacený kurz činil 12 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] byla hodnota akcií v červnu 2009 vyčíslena na […] EUR.
(22)
Po navýšení kapitálu v roce 2010 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 4
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2010
Název
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
2,4
4.4. Opatření č. 4: navýšení kapitálu v roce 2011
(23)
Dne 21. září 2011 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 69,7 milionu EUR. Republika Slovinsko upsala v hotovosti akcie v hodnotě 49,5 milionu EUR a společnost PDP upsala rovněž v hotovosti akcie v hodnotě 0,5 milionu EUR. Zbývající část navýšení kapitálu (tj. 19,7 milionu EUR) měla podobu kapitalizace pohledávek ze strany několika bank: a) 13,83 milionu EUR ze strany banky NLB, b) 3,35 milionu EUR ze strany banky Abanka Vipa d.d., c) 1,24 milionu EUR ze strany banky Unicredit Bank of Slovenia d.d. a d) 1,28 milionu EUR ze strany banky Hypo Alpe-Adria Bank d.d. K navýšení kapitálu došlo dne 30. září 2011.
(24)
Schválený kurz činil 1 EUR za akcii, což je minimální hodnota, kterou připouštějí slovinské právní předpisy. Zpráva o ocenění vyhotovena nebyla.
(25)
Po navýšení kapitálu v roce 2011 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 5
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2011
Název
%
Republika Slovinsko
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
0,1
Plán restrukturalizace ze září 2011
(26)
Podle slovinských orgánů se stát, společnost PDP a banky rozhodly podílet na navýšení kapitálu v roce 2011 na základě plánu nazvaného „program finanční a obchodní restrukturalizace“ (dále jen „plán restrukturalizace“) ze září 2011. Tento plán obsahoval potřebná opatření pro finanční a obchodní restrukturalizaci podniku Adria, která umožní obnovení jeho životaschopnosti. Plán byl jednoznačně vyhotoven pro účely oznámení podpory na restrukturalizaci, jelikož odkazuje na pojmy jako „vlastní příspěvek“ a „narušení hospodářské soutěže“, které se obvykle v obchodních plánech nevyskytují.
(27)
Podle plánu restrukturalizace, který byl předložen původně, by podnik Adria dosáhl životaschopnosti v roce 2013 (základní a optimistický scénář) nebo v roce 2014 (pesimistický scénář). Podle původně předloženého plánu restrukturalizace byly potíže podniku Adria způsobeny: a) […].
(28)
Původně předložený plán restrukturalizace stanovil řadu opatření, jejichž cílem byla restrukturalizace podniku Adria a obnovení jeho životaschopnosti: a) […].
(29)
Podle původně předloženého plánu restrukturalizace mělo navýšení kapitálu v roce 2011 o 69,7 milionu EUR pokrýt záporný vlastní kapitál podniku Adria ve výši […], splacení závazků ve výši […] EUR (neuhrazené závazky vůči dodavatelům ve výši […] EUR a včasné splacení bankovních úvěrů ve výši […] EUR) a financování restrukturalizačních opatření s částkou ve výši […] EUR.
(30)
Celkové náklady restrukturalizace by na druhou stranu činily […] EUR, přičemž by byly částečně financovány z částky ve výši 50 milionů EUR, kterou v hotovosti vložily slovinský stát a společnost PDP. Příspěvek podniku Adria na restrukturalizační náklady („vlastní příspěvek“) by činil […] EUR a vyplýval by z kapitalizace pohledávek v souvislosti s bankovními úvěry (19,7 milionu EUR), […]. V původně předloženém plánu restrukturalizace se jako kompenzační opatření zvažoval prodej podniku AAT a zrušení pravidelných leteckých linek.
(31)
Vzhledem k pochybnostem, které Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení řízení, předložilo Slovinsko řadu aktualizací plánu restrukturalizace. Plán restrukturalizace v současnosti předpokládá dobu trvání restrukturalizace do roku 2015 a zahrnuje několik dodatečných restrukturalizačních opatření, aby byla zajištěna udržitelnější životaschopnost. K dodatečným restrukturalizačním opatřením (spolu s finančním dopadem v období 2014-2015) patří: a) […].
4.5. Opatření č. 5: akvizice podniku Adria Airways Tehnika d.d. v letech 2010-2011
(32)
Podnik AAT, 100 % dceřiná společnost podniku Adria, byl založen v roce 2010. Do té doby se jednalo o technickou servisní divizi podniku Adria nazývanou SVL. Podnik AAT působí v oblasti údržby letadel a poskytuje služby podniku Adria i jiným zákazníkům.
(33)
V období od listopadu 2010 do března 2011 získaly společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana (správce lublaňského letiště, jehož většinovým vlastníkem je stát) od podniku Adria ve dvou fázích podíly v podniku AAT ve výši 52,3 %, resp. 47,7 %. V první fázi odkoupila společnost PDP v podniku AAT 18,24 % podíl ve formě 2 676 346 preferenčních akcií bez hlasovacích práv, a to za cenu 1 EUR za akcii. Společnost Aerodrom Ljubljana současně získala v podniku AAT podíl ve výši 31,16 % (4 570 881 akcií), a to konverzí dluhu ve výši přibližně 4,6 milionu EUR na preferenční akcie bez hlasovacích práv. Ve druhé fázi počátkem roku 2011 prodal podnik Adria své zbývající podíly v podniku AAT takto: společnost PDP získala 5 000 000 kmenových akcií za cenu 1 EUR za akcii a navýšila svůj podíl v podniku na 52,33 %, zatímco společnost Aerodrom Ljubljana navýšila svůj podíl v podniku AAT na 47,67 %, a to kapitalizací pohledávek vůči podniku Adria v hodnotě 2,2 milionu EUR.
(34)
Celková uhrazená cena tudíž činila 14,7 milionu EUR, tj. 1 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění z dubna 2010 byla hodnota podniku AAT jakožto technické servisní divize podniku Adria k prosinci 2009 stanovena v rozmezí od 14,4 milionu EUR do 14,9 milionu EUR.
5. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(35)
Komise se dne 20. listopadu 2012 rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení. V rozhodnutí o zahájení řízení se Komise předběžně domnívala, že podnik Adria bylo možno v době, kdy byla uvedená opatření provedena, nebo nejpozději od roku 2008 považovat za podnik v obtížích. Komise vyslovila pochybnosti ohledně pěti posuzovaných opatření a dospěla k předběžnému závěru, že všechna tato opatření zahrnovala státní podporu.
(36)
Co se týká opatření č. 1 a 2, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení zastávala názor, že se fond KAD nacházel pod jednoznačným a přímým vlivem slovinského státu, a dospěla k předběžnému závaru, že účast fondu KAD na navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 zahrnovala státní prostředky a lze ji přičíst Slovinsku. Ačkoli byla cena akcií, kterou fond KAD skutečně zaplatil, nižší než hodnota stanovená ve dvou zprávách o ocenění, Komise vyslovila ohledně těchto zpráv pochybnosti, jelikož mezi oceněním akcií a navýšením kapitálu uběhla značná doba. Jelikož byl fond KAD v té době většinovým vlastníkem podniku Adria, Komise se domnívala, že cílem navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 bylo financování existující investice fondu KAD v podniku, který bylo možno považovat za podnik v obtížích.
(37)
Při posuzování opatření č. 3 Komise uvedla, že společnost PDP je nástupnickou společností fondů KAD a SOD, jejichž jednání Komise předběžně považovala za přičitatelné státu. Komise mimoto jako prvek přičitatelnosti státu zdůraznila skutečnost, že slovinský stát vlastní ve společnosti PDP nepřímo 100 % podíl (prostřednictvím fondů KAD, SOD a DSU (společnost pro správu majetku, která je zcela ve vlastnictví státu)), a poukázala na některé nepřímé důkazy přičitatelnosti ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (14). Obdobně jako v případě opatření č. 1 a 2 byla sice cena akcií, kterou společnost PDP skutečně uhradila, nižší než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, Komise však vyslovila ohledně zprávy pochybnosti, jelikož mezi oceněním akcií a navýšením kapitálu uběhlo 15 měsíců. Komise se rovněž předběžně domnívala, že účast dvou soukromých cestovních agentur (Kompas d.d. a Palma d.o.o.) na navýšení kapitálu v roce 2010 společně se společností PDP sama o sobě nepostačuje k tomu, aby rozptýlila pochybnosti Komise v souvislosti s možným zvýhodněním podniku Adria (15).
(38)
Ve vztahu k opatření č. 4 Komise uvedla, že investice Slovinska jednoznačně zahrnovala státní prostředky, a zopakovala svůj předběžný závěr, že jednání společnosti PDP lze přičíst státu. Komise vyslovila rovněž pochybnosti ohledně účasti banky NLB na opatření č. 4, kterou lze považovat za přičitatelnou státu vzhledem ke skutečnosti, že a) většinovým vlastníkem banky NLB byl v té době stát, b) stát měl většinu hlasů v představenstvu a dozorčí radě banky a c) jednání státem kontrolované banky mohlo být ovlivněno orgány veřejné moci.
(39)
Při posuzování, zda opatření č. 4 zahrnovala nepatřičnou selektivní výhodu pro podnik Adria, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že skutečnost, že banky souhlasily s kapitalizací pohledávek pouze v případě, že stát vloží do podniku Adria hotovost, a zejména rozdílná povaha příspěvků státu a společnosti PDP v porovnání s příspěvkem bank (hotovost a konverze dluhu), postačuje k tomu, aby zakládala nikoli nevýznamné pochybnosti ohledně rovnocennosti navýšení kapitálu v roce 2011. Komise rovněž uvedla, že na rozdíl od předchozích navýšení kapitálu došlo k navýšení kapitálu v roce 2011 bez zprávy o ocenění.
(40)
Co se týká tvrzení slovinských orgánů, že se rozhodly podílet na opatření č. 4 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011, Komise poznamenala, že plán restrukturalizace v zásadě nepostačoval ke splnění kritérií soukromého investora, jelikož některé odhady v plánu restrukturalizace byly (jak se zdálo) založeny na nejistých nebo nejasných předpokladech. Komise mimoto zdůraznila, že by soukromý investor uvážil riziko toho, že předchozí navýšení kapitálu představovala protiprávní státní podporu, a posoudil by dopad rizika možného příkazu Komise k navrácení podpory na ziskovost investice. Komise rovněž uvedla, že se banky mohly rozhodnout k účasti na navýšení kapitálu kvůli zájmu, který Slovinsko projevilo o podnik Adria, a to mnohem dříve, než bylo rozhodnuto o navýšení kapitálu v roce 2011.
(41)
S ohledem na opatření č. 5 Komise zopakovala svůj předběžný názor, že jednání společnosti PDP lze přičíst státu a že byly použity státní prostředky. Pokud jde o společnost Aerodrom Ljubljana, Komise dospěla k témuž předběžnému závěru, jelikož v době nabytí podniku AAT byl většinovým vlastníkem této společnosti stát. Komise rovněž pokládala za nepravděpodobné, že by se orgány veřejné moci nepodílely na důležitých rozhodnutích společnosti Aerodrom Ljubljana, správce lublaňského letiště, a to kvůli strategickému významu letiště pro zemi jakožto hlavní vstupní brány pro mezinárodní lety.
(42)
Jelikož k první fázi získání akcií podniku AAT došlo bezprostředně po navýšení kapitálu v roce 2010, byla Komise názoru, že by se obě opatření neměla posoudit odděleně, nýbrž jako součást rozsáhlejší akce na podporu podniku Adria. Při posuzování zprávy, která stanovila hodnotu akcií podniku AAT, Komise uvedla, že podnik AAT byl oceněn jako součást technické servisní divize podniku Adria (v té době SVL) a při stanovení hodnoty podniku AAT se přihlíželo k souvisejícím synergiím. Komise se však domnívala, že ve zprávě měla být hodnota divize SLV/podniku AAT vyčíslena jako hodnota samostatného subjektu bez ohledu na vnitroskupinové synergie, jelikož podnik AAT vznikl v roce 2010 odštěpením od podniku Adria a byl prodán jako samostatný subjekt. Komise vyslovila rovněž obavy v souvislosti se značným časovým odstupem mezi oceněním a prodejem akcií podniku AAT.
(43)
Komise vyslovila taktéž pochybnosti ohledně slučitelnosti pěti posuzovaných opatření s vnitřním trhem, zejména kvůli skutečnosti, že slovinské orgány neuvedly žádné možné důvody slučitelnosti.
(44)
Vzhledem k povaze dotyčných opatření a skutečnosti, že podnik Adria bylo možno v době provedení těchto opatření považovat za podnik v obtížích, Komise uvedla, že slučitelnost opatření lze posoudit pouze podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, a zejména na základě pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (16) (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“). Komise za prvé uvedla, že patrně nejsou splněny podmínky podpory na záchranu stanovené v části 3.1 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. V souvislosti s podporou na restrukturalizaci, která je vymezena v části 3.2 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, Komise zdůraznila, že uvedená opatření byla provedena před jejich oznámením Komisi a bez existence věrohodného plánu restrukturalizace, který by splňoval podmínky stanovené v pokynech pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, což je okolnost, která sama o sobě postačuje k tomu, aby byla vyloučena slučitelnost opatření s vnitřním trhem (17).
(45)
Komise vyslovila rovněž pochybnosti ohledně plánu restrukturalizace, jelikož se zdálo, že není dostatečně důkladný, aby umožnil obnovení dlouhodobé životaschopnosti podniku Adria, poněvadž některé jeho odhady vycházely z nevyčíslených, nejistých nebo nejasných předpokladů. Komise měla také pochybnosti, zda lze kompenzační opatření, která se v plánu restrukturalizace předpokládala, považovat za vhodná a/nebo dostatečná, jelikož se zdálo, že jsou nezbytná k obnovení životaschopnosti podniku Adria. Pokud jde o prodej podniku AAT, k tomu došlo několik měsíců před schválením plánu restrukturalizace, a to v době (konec roku 2010, začátek roku 2011), kdy podnik Adria naléhavě nutně potřeboval financování. Rovněž zrušení pravidelných leteckých linek se nejevilo jako přijatelné kompenzační opatření, jelikož většina těchto tras (27 z celkem 31) byla v plánu restrukturalizace označena jako ztrátová a jejich zrušení by bylo každopádně nezbytné k zajištění životaschopnosti podniku. Komise měla rovněž pochybnosti, zda lze plně přijmout navrhovaný vlastní příspěvek podniku Adria ve výši […] EUR, zejména kvůli tomu, že nebylo jasné, zda lze jako vlastní příspěvek započítat částky vyplývající z prodeje podniku AAT a kapitalizace pohledávek v souvislosti s bankovními úvěry. Jelikož byl podnik Adria v době provedení těchto opatření patrně podnikem v obtížích a podnik v obtížích může obdržet pouze podporu na záchranu a/nebo restrukturalizaci, vyslovila Komise rovněž pochybnosti ohledně toho, zda byla dodržena zásada „jednou a dost“, zejména v souvislosti s navýšením kapitálu v roce 2011.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
6.1. Připomínky Slovinska
(46)
Ve svých připomínkách k rozhodnutí Komise o zahájení řízení trvalo Slovinsko na tom, že opatření č. 1, 2 a 3 nezahrnovala státní podporu, jelikož rozhodnutí fondu KAD a společnosti PDP nelze přičíst státu. Slovinsko zejména uvedlo, že 100 % podíl státu nepostačuje k vyvození závěru, že opatření lze přičíst státu. Slovinsko mimoto poznamenalo, že zprávy o ocenění, v nichž byla vyčíslena hodnota akcií, byly adekvátní, byla tudíž dodržena zásada investora v tržním hospodářství, takže zvýhodnění podniku Adria je vyloučeno. Co se týká konkrétně opatření č. 3, Slovinsko tvrdilo, že upsání 20 % akcií dvěma soukromými cestovními agenturami za rovnocenných podmínek spolu se společností PDP bylo významné a prokazovalo, že trh o životaschopnosti podniku Adria nepochybuje, což vylučuje existenci státní podpory.
(47)
V souvislosti s opatřením č. 5 Slovinsko zopakovalo, že jednání společnosti PDP nelze přičíst státu. Co se týká jednání společnosti Aerodrom Ljubljana, Slovinsko se domnívalo, že vliv státu na její rozhodnutí o nabytí podniku AAT nelze odvozovat od skutečnosti, že někteří členové dozorčí rady byli navrženi státem a fondy KAD a SOD. Slovinsko se rovněž domnívalo, že zprávu o ocenění z dubna 2010, která stanovila hodnotu podniku AAT jakožto technické servisní divize podniku Adria v rozmezí od 14,4 milionu EUR do 14,9 milionu EUR, nelze považovat za zastaralou a že neexistují žádné náznaky, že ve zprávě o ocenění byly zohledněny synergie s podnikem Adria. Slovinsko mimoto uvedlo, že zápisy ze zasedání představenstva společností PDP a Aerodrom Ljubljana prokazují, že rozhodnutí o nabytí podniku AAT bylo přijato na základě ekonomicky racionálních úvah. Z těchto důvodů je existence státní podpory v opatření č. 5 vyloučena.
(48)
Slovinsko zpochybnilo rovněž hodnocení podniku Adria jakožto podniku v obtížích a domnívalo se, že podnik Adria byl v obtížích teprve od ledna 2011, tj. v době provedení opatření č. 4.
(49)
Co se týká opatření č. 4, Slovinsko existenci podpory vyloučilo a tvrdilo, že kapitalizaci pohledávky ze strany banky NLB nelze přičíst státu. Slovinsko se rovněž domnívalo, že nesplácené úvěry přeměněné na vlastní kapitál byly plně zajištěny zástavními právy k letadlům a budovám a že jejich konverzí na kapitál převzaly banky nové obchodní riziko. V tomto smyslu odpovídá kapitalizace pohledávek vkladu v hotovosti. Slovinsko také uvedlo, že při rozhodování o investici se banky a stát ovlivnily vzájemně a že toto rozhodnutí bylo (podle názoru Slovinska) založeno na spolehlivém plánu restrukturalizace, a Slovinsko dospělo k závěru, že investiční rozhodnutí byla přijata souběžně, což vylučuje nepatřičnou výhodu pro podnik Adria.
(50)
Jelikož se Slovinsko domnívalo, že opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnují státní prostředky, nepředložilo žádné důvody slučitelnosti těchto opatření. Slovinsko však uvedlo důvody slučitelnosti u opatření č. 4, pokud by Komise dospěla k závěru, že toto opatření představuje státní podporu. Jelikož podle Slovinska je podnik Adria v obtížích teprve od ledna 2011 (viz 48. bod odůvodnění), opatření č. 4 představuje na základě předloženého plánu restrukturalizace slučitelnou podporu na restrukturalizaci podle části 3.2 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(51)
Pokud jde o obnovení životaschopnosti, Slovinsko se domnívalo, že plán restrukturalizace zajišťuje dlouhodobou životaschopnost podniku Adria, a zdůraznilo, že v souladu s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci obsahuje plán restrukturalizace průzkum trhu a analýzu příčin, které vedly k potížím podniku, a že předpokládá ukončení činností, které by ze strukturálního hlediska zůstaly i po restrukturalizaci ztrátové. Jak je uvedeno v 31. bodě odůvodnění, Slovinsko předložilo řadu aktualizací plánu restrukturalizace, který v současnosti předpokládá dobu trvání restrukturalizace do roku 2015 a obsahuje několik dodatečných restrukturalizačních opatření, aby byla zajištěna udržitelnější životaschopnost. Slovinsko také zdůraznilo, že aktualizovaný plán restrukturalizace zajišťuje i podle pesimistického scénáře dlouhodobou životaschopnost podniku do konce roku 2015 s návratností vlastního kapitálu (ROE) ve výši […] % v roce 2014 a ve výši […] % v roce 2015, což přesahuje úrovně, které Komise schválila v rozhodnutí týkajícím se společnosti Air Malta (18).
(52)
Slovinsko zastává názor, že snížení kapacity (ve formě zrušení pravidelných leteckých linek) o […] % v zimní sezóně a […] % v letní sezóně, uvolnění letištních časů na určitých letištích, včetně koordinovaných (přetížených) letišť, a prodej podniku AAT představují vhodná a přiměřená kompenzační opatření. Slovinsko také uvedlo,že zrušené trasy byly ve skutečnosti ziskové, a to na základě tzv. „hrubého ziskového rozpětí“ (kladný příspěvek C1), což Komise v rozhodnutích týkajících se společností Air Malta a České aerolinie (19) akceptovala.
(53)
S ohledem na omezení podpory na minimum (vlastní příspěvek) Slovinsko v souladu s tím, co bylo uvedeno výše, tvrdilo, že prodej podniku AAT nezahrnuje státní podporu, a proto by se výnosy z tohoto prodeje ve výši 14,7 milionu EUR měly považovat za vlastní příspěvek. Slovinsko se rovněž domnívalo, že by se za vlastní příspěvek měla v plné výši považovat kapitalizace pohledávek ze strany bank, tj. 19,7 milionu EUR. Slovinsko poskytlo údaje o hodnotě letadel, která byla zastavena v souvislosti s dotyčnými úvěry, spolu s příslušnou zprávou společnosti AVAC (20) prokazující hodnoty těchto letadel. Po připočtení prodeje řady aktiv […] přesáhne vlastní příspěvek podle aktualizovaného plánu restrukturalizace [50-54] %.
(54)
Co se týká zásady „jednou a dost“, Slovinsko se domnívalo, že tato zásada byla dodržena, jelikož opatření č. 1, 2, 3 a 5, která předcházela opatření č. 4, nezahrnovala státní podporu podniku Adria.
6.2. Připomínky zúčastněných stran
(55)
Během formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky pouze od společnosti Ryanair, která souhlasila s předběžným zjištěním Komise, že opatření, která jsou předmětem posouzení, zahrnovala podporu a nejsou slučitelná s vnitřním trhem.
(56)
Společnost Ryanair však tvrdila, že v rozhodnutí o zahájení řízení nebylo posouzení Komise týkající se zásady investora v tržním hospodářství úplné, jelikož Komise měla uvážit, zda by se soukromý investor nerozhodl podnik Adria zlikvidovat místo toho, aby mu poskytl další kapitál (21). Společnost Ryanair rovněž uvedla, že Komise měla v rozhodnutí o zahájení řízení posoudit, zda nebyla likvidace podniku Adria pro stát výhodnější než poskytnutí dalších finančních prostředků. Ačkoli se společnost Ryanair domnívala, že nemá k dispozici dostatek informací, aby se mohla vyjádřit k plánu restrukturalizace, pochybovala o tom, že podnik Adria bude opět ziskový.
(57)
Společnost Ryanair také tvrdila, že podpora poskytnutá podniku Adria poškozuje její postavení na trhu, jelikož maří snahy společnosti Ryanair o rozvoj trhu a způsobuje jí ztrátu příjmů.
6.3. Vyjádření Slovinska k připomínkám zúčastněných třetích stran
(58)
Slovinsko se podrobně zabývalo tvrzeními, která ve svých připomínkách uvedla společnost Ryanair. Slovinsko zejména uvedlo, že se na kapitálových injekcích ve prospěch podniku Adria nepodílel jen stát, nýbrž i soukromí investoři a subjekty, jejichž jednání nelze podle Slovinska přičíst státu. Slovinsko se mimoto domnívalo, že si společnost Ryanair mylně vyložila judikaturu, když tvrdila, že by stát měl před restrukturalizací a dlouhodobou životaschopností podniku Adria upřednostnit jeho úpadek. Podle Slovinska je test, který uvedla společnost Ryanair, chybný, jelikož by byl použitelný pouze na věřitele podniku Adria, nikoli však na investory: jelikož Slovinsko nemělo vůči podniku žádné pohledávky, nemohlo požadovat jeho likvidaci.
(59)
Slovinsko uvedlo, že se Komise zabývala předpoklady plánu restrukturalizace podniku Adria, a zdůraznilo, že pochybnosti společnosti Ryanair ohledně možného obnovení životaschopnosti podniku Adria jsou nepodložené. Slovinsko rovněž tvrdilo, že údajné poškození tržního postavení společnosti Ryanair nebylo doloženo.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(60)
Toto rozhodnutí se zabývá nejprve otázkou, zda je podnik Adria podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci (oddíl 7.1). Poté analyzuje, zda posuzovaná opatření zahrnují státní podporu pro podnik Adria ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (oddíl 7.2) a zda je tato podpora zákonná (oddíl 7.4) a slučitelná s vnitřním trhem (oddíl 7.5).
7.1. Potíže podniku Adria
(61)
Finanční situace podniku Adria se trvale zhoršovala od roku 2008, kdy podnik zaznamenal nižší tržby, záporný zisk před zdaněním (EBT) a záporný vlastní kapitál. Klíčové finanční parametry podniku Adria v období od roku 2007 do roku 2011 podle informací, které poskytly slovinské orgány, byly následující:
Tabulka 6
Klíčové finanční údaje podniku Adria od roku 2007 do června 2011 (v milionech EUR)
2007
2008
2009
2010
červen 2011
Obrat
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Čistý výsledek
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBTDA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Zapsaný kapitál
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Vlastní kapitál
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Poměr dluhu k vlastnímu kapitálu
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Peněžní tok z provozních činností
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Podnik Adria uzavřel účetní rok 2011 se ztrátami ve výši 12 milionů EUR (24), zatímco v roce 2012 dosáhly ztráty 10,8 milionu EUR (25). Rovněž se zdá, že v roce 2013 snížil podnik Adria ztráty na 3,1 milionu EUR (26).
(63)
V bodě 10 písm. a) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je uvedeno, že podnik je považován za podnik v obtížích, pokud „došlo ke ztrátě více než poloviny zapsaného kapitálu a ke ztrátě více než jedné čtvrtiny tohoto kapitálu došlo za posledních 12 měsíců“. Toto ustanovení odráží předpoklad, že podnik, který zaznamenal významnou ztrátu zapsaného kapitálu, není schopen zamezit ztrátě, která by jej v krátkodobém nebo střednědobém výhledu téměř jistě odsoudila k ukončení podnikatelské činnosti (jak je stanoveno v bodě 9 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(64)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, v období od roku 2007 do června 2011 nedošlo ke ztrátě zapsaného kapitálu, nýbrž ve skutečnosti se zapsaný kapitál zvýšil. Komise však podotýká, že vlastní kapitál podniku byl v letech 2010 a 2011 záporný. Podnik současně nepřijal vhodná opatření, aby snížení vlastního kapitálu řešil. V dřívějších případech (27) dospěla Komise k závěru, že pokud má podnik záporný vlastní kapitál, v zásadě se předpokládá, že kritéria uvedená v bodě 10 písm. a) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci jsou splněna, přičemž v případě podniku Adria tomu tak bylo nejméně od roku 2010. Rovněž Tribunál dospěl v nedávném rozsudku (28) k závěru, že podnik se záporným vlastním kapitálem je podnikem v obtížích.
(65)
Potíže podniku Adria patrně vyvrcholily koncem roku 2010. Tisk v té době zmiňoval možnost, že na podnik Adria bude uvalena nucená správa, nebo že vyhlásí úpadek (29). To lze považovat za signál, že nejpozději v té době splňoval podnik Adria kritéria pro to, aby byl předmětem kolektivního úpadkového řízení podle slovinských právních předpisů ve smyslu bodu 10 písm. c) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(66)
Z výše uvedených důvodů Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení vyvozuje závěr, že v letech 2010 a 2011, tj. v době provedení opatření č. 3, 4 a 5, byl podnik Adria podnikem v obtížích ve smyslu bodu 10 písm. a) a/nebo písm. c) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(67)
Z tabulky 6 v 61. bodě odůvodnění mimoto vyplývá, že v letech 2010 a 2011 bylo možno podnik Adria považovat za podnik v potížích rovněž ve smyslu bodu 11 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, v němž se uvádí, že podnik může být považován za podnik v obtížích, „kdy jsou patrné typické příznaky […], například narůstající ztráta, klesající obrat, rostoucí skladové zásoby, nadbytečná kapacita, slábnoucí peněžní tok, narůstající dluh, narůstající úroky a klesající nebo nulová hodnota čistých aktiv“.
(68)
Komise se však domnívá, že mezi roky 2007 a 2009 nevykazoval podnik Adria typické příznaky podniku v obtížích podle bodu 11 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Co se týká roku 2008, podnik Adria poprvé v posuzovaném období vykázal ztráty ve výši 3,2 milionu EUR. Jak Slovinsko správně podotklo, v roce 2008 se příjmy a peněžní tok podniku Adria v porovnání s předchozím rokem zvýšily (z 179,2 milionu EUR na 205,4 milionu EUR, resp. z 16,9 milionu EUR na 18,5 milionu EUR). Jeho zapsaný kapitál byl stálý a činil 6,8 milionu EUR.
(69)
Komise rovněž uvádí, že v roce 2008 měl podnik Adria čistý zisk před zdaněním (EBT) ve výši 3,2 milionu EUR a v roce 2009 pak ve výši 14 milionů EUR. V těchto letech byl hospodářský výsledek podniku bez odpisů kladný a podnik dosáhl EBTDA ve výši 10,9 milionu EUR, resp. 1,6 milionu EUR (viz tabulka 6 v 61. bodě odůvodnění). Od roku 2010 byl EBTDA podniku Adria záporný. Jelikož o opatření č. 2 bylo rozhodnuto v lednu 2009 a akcie byly zcela upsány v červenci 2009, nemůže Komise dospět s jistotou k závěru, že v té době existovala jednoznačně zjistitelná tendence k záporným výsledkům, která by umožňovala vyvodit závěr, že podnik Adria byl podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(70)
Komise proto zastává názor, že v letech 2007-2009, tj. v době provedení opatření č. 1 a 2, nebyl podnik Adria podnikem v obtížích.
7.2. Existence státní podpory
(71)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(72)
Aby bylo možno vyvodit závěr ohledně existence státní podpory, musí Komise posoudit, zda jsou u každého z pěti posuzovaných opatření splněna kumulativní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy (tj. převod státních prostředků, selektivní výhoda, možné narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu uvnitř EU).
7.2.1. Opatření č. 1 a 2: navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009
(73)
Komise nejprve analyzuje, zda opatření č. 1 a 2 poskytla podniku Adria nepatřičnou selektivní výhodu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise v této souvislosti uvedla, že cena akcií, kterou uhradil fond KAD, byla nižší než hodnota stanovená ve dvou zprávách o ocenění. Fond KAD získal nové akcie podniku Adria v únoru 2007 za cenu ve výši 27 EUR za akcii, což je méně než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, která k […] činila […] EUR za akcii (viz 15. bod odůvodnění). V lednu 2009 získal fond KAD akcie za cenu ve výši 22 EUR za akcii, což je méně než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, která k […] činila […] EUR za akcii (viz 18. bod odůvodnění). Komise však vyslovila pochybnosti ohledně spolehlivosti těchto zpráv, mimo jiné kvůli značnému časovému odstupu mezi navýšením kapitálu (únor 2007, resp. leden 2009) a oceněním akcií podniku ([…], resp. […]).
(75)
Komise posoudila údaje a důkazy, které v souvislosti s těmito zprávami Slovinsko předložilo po zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Co se týká opatření č. 1, Slovinsko objasnilo, že údaje, z nichž zpráva vycházela, pocházejí ze dne 30. září 2006 a že v době vyhotovení zprávy odhadcem se jednalo o poslední dostupné údaje. Pokud jde o opatření č. 2, zpráva o ocenění akcií byla zadána ve stejné době, kdy valná hromada akcionářů podniku Adria rozhodla o navýšení kapitálu. Komise nemá důvod domnívat se, že odhadce (P&S Capital) nebyl zcela nezávislý.
(76)
Ačkoli je pravdou, že mezi oceněním akcií podniku a navýšením kapitálu uběhlo […] měsíců, Komise nenašla žádné důkazy, které by prokazovaly, že tento časový odstup měl skutečně dopad na odhadovanou hodnotu akcií podniku Adria.
(77)
Komise poznamenává, že metoda ocenění použitá ve zprávách (čistá současná hodnota očekávaných volných peněžních toků (30)) je v případech akvizic obecně uznávaná. Z podrobné analýzy zpráv o ocenění mimoto vyplývá, že použité vzorce byly pro účely ocenění přiměřené a byly náležitě použity a že předpoklady a odhady týkající se růstu obratu a ziskovosti se jeví jako realistické. Ve zprávě o ocenění akcií pro kapitálovou injekci v roce 2007 (opatření č. 1) byly odhadovaný průměrný růst příjmů a ziskovost v rozmezí, které bylo zaznamenáno v minulosti. Ve zprávě o ocenění akcií pro kapitálovou injekci v roce 2009 (opatření č. 2) byly odhadovaný růst příjmů a ziskovost nižší než v minulosti, a to z těchto důvodů: a) vysoký hospodářský růst v roce 2008 způsobený především slovinským předsednictvím EU; b) pomalý světový hospodářský růst a c) napjatá situace na finančních trzích. Rovněž ostatní předpoklady použité ve zprávách se jevily jako realistické. Komise mimoto bere na vědomí, že fond KAD byl většinovým vlastníkem podniku Adria již před navýšeními kapitálu (31) a že cílem navýšení kapitálu bylo financování existující (ziskové) investice fondu KAD.
(78)
Na základě výše uvedených skutečností Komise uvádí, že navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 byla v souladu s tržními podmínkami a neznamenala pro podnik Adria nepatřičnou výhodu.
(79)
Komise proto vyvozuje závěr, že opatření č. 1 a 2 představovala investice, které by uskutečnil i investor v tržním hospodářství ve srovnatelné situaci (32), existence státní podpory je proto vyloučena, aniž by bylo nutné blíže posoudit splnění ostatních kumulativních podmínek stanovených v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.2. Opatření č. 3: navýšení kapitálu v roce 2010
(80)
Jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění, jednou z nezbytných podmínek existence státní podpory je to, že opatření poskytuje příjemci nepatřičnou selektivní výhodu. V následující části Komise posoudí, zda je v případě opatření č. 3 tato podmínka splněna.
(81)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že cena ve výši 12 EUR za akcii, kterou společnost PDP a soukromé cestovní agentury zaplatily za akcie podniku Adria, byla nižší než cena ve výši […] EUR za akcii, která byla stanovena ve zprávě o ocenění. Stejně jako v případě opatření č. 1 a 2 však Komise vyslovila ohledně spolehlivosti této zprávy pochybnosti, a to zejména kvůli skutečnosti, že mezi navýšením kapitálu (září 2010) a oceněním akcií ve zprávě ([…]) uběhlo […] měsíců.
(82)
Informace, které poskytly slovinské orgány, pochybnosti Komise v této souvislosti do jisté míry zmírnily. Komise však připomíná, že na základě týchž informací a ocenění se dvě soukromé cestovní agentury (Kompas d.d. a Palma d.o.o.) na navýšení kapitálu v roce 2010 podílely 20 %, zatímco společnost PDP vložila zbývajících 80 % kapitálu. Soukromé cestovní agentury a společnost PDP se na opatření podílely za stejných podmínek a upsaly akcie k témuž dni. Soukromá účast i příspěvek společnosti PDP měly podobu vkladu v hotovosti. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zdůraznila, že soukromou účast ve výši 20 % lze v zásadě považovat za známku toho, že trh dotyčnou investici podpořil, ačkoli transakci je nutno posoudit v širším kontextu situace podniku Adria v té době a skutečnosti, že opatření č. 3 představovalo třetí navýšení kapitálu v rozmezí přibližně 3,5 roku.
(83)
Komise za prvé uvádí, že Slovinsko předložilo důkazy prokazující, že agentury Kompas d.d. a Palma d.o.o. byly společnosti zcela v soukromém vlastnictví, v nichž stát neměl žádnou kontrolu ani vliv. Jak je uvedeno v 79. bodě odůvodnění, opatření č. 1 a 2 nepředstavovala státní podporu. Vzhledem k tomu nelze mít patrně za to, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria ovlivnila investiční rozhodnutí, která by přijal i soukromý investor. Komise bere rovněž na vědomí, že soukromé cestovní agentury upsaly akcie podniku Adria k témuž dni jako společnost PDP, zaplatily stejnou cenu, jejich investice se uskutečnila za stejných podmínek a navýšení kapitálu ze strany společnosti PDP a soukromých cestovních agentur se uskutečnilo v hotovosti.
(84)
I kdyby Komise dospěla k závěru, že účast společnosti PDP zahrnovala státní prostředky a že ji lze přičíst státu (viz v tomto smyslu 89. až 91. bod odůvodnění), ve smyslu ustálené judikatury (33) nelze 20 % soukromou účast považovat v porovnání s veřejným zásahem za zanedbatelnou. S ohledem na výše uvedené skutečnosti nemůže Komise dospět k závěru, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria bylo skutečně ovlivněno jednáním společnosti PDP. Tento závěr nemění ani skutečnost, že se podnik Adria považoval v roce 2010 za podnik v obtížích (viz oddíl 7.1).
(85)
Z důkazů předložených Slovinskem mimoto nevyplývá, že soukromé cestovní agentury měly při investování do podniku Adria jinou motivaci než dosažení zisku. Komise v této souvislosti odkazuje na zprávu předloženou Slovinskem, která se týkala strategických směrů podniku Adria na období 2009-2014 (a kterou měli investoři zjevně k dispozici v době přijetí investičního rozhodnutí), podle níž se očekávalo, že podnik Adria bude v období od roku 2010 do roku 2014 ziskový, a to na základě kapitálové injekce ve výši přibližně 2,5 milionu EUR a provedení určitých opatření ze strany podniku Adria, včetně zvýšení průměrného výnosu z cestujícího a snížení nákladů. Tuto zprávu lze pokládat za další náznak toho, že soukromé cestovní agentury byly skutečně přesvědčeny o ziskovosti své investice.
(86)
Komise se proto domnívá, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria je rovnocenné rozhodnutí společnosti PDP a že jejich investice byla významná. Komise nemá mimoto důvod pochybovat o tom, že se soukromé cestovní agentury rozhodly investovat do podniku Adria za účelem dosažení zisku. Komise proto vyvozuje závěr, že opatření č. 3 neznamenalo nepatřičnou výhodu pro podnik Adria, existence státní podpory je tudíž vyloučena, aniž by bylo nutné blíže posoudit, zda jsou splněny ostatní kumulativní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.3. Opatření č. 4: navýšení kapitálu v roce 2011
(87)
Dne 30. září 2011 upsalo Slovinsko v hotovosti 70 % akcií podniku Adria (49,5 milionu EUR), které byly vydány v rámci navýšení kapitálu v roce 2011. Slovinsko investovalo finanční prostředky prostřednictvím slovinské agentury pro správu kapitálových aktiv (AUKN). Společnost PDP upsala v hotovosti další 1 % akcií (0,5 milionu EUR). Zbývající část navýšení (tj. 19,7 milionu EUR) měla podobu kapitalizace pohledávek ze strany několika bank: 20 % ze strany banky NLB, 5 % ze strany banky Abanka Vipa d.d., 2 % ze strany banky Unicredit Bank of Slovenia d.d. a 2 % ze strany banky Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
Agentura AUKN byla založena zákonem o správě a řízení kapitálových investic Republiky Slovinsko (34), její správní radu jmenovalo Státní shromáždění, agentura byla přímým uživatelem rozpočtu Republiky Slovinsko a její zaměstnanci byli státními úředníky (35). Je tudíž zřejmé, že jednání agentury AUKN lze přičíst státu a že zahrnovalo státní prostředky, což Slovinsko nezpochybnilo. Komise dále vyzdvihuje tiskovou zprávu úřadu předsedy vlády Slovinska ze dne 23. června 2011: „Na dnešním zasedání vláda […] rozhodla, že agentura [AUKN] přispěje na vlastní kapitál podniku Adria Airways, d. d. částkou ve výši 49,5 milionu EUR a akciová společnost [PDP] zaplatí částku ve výši 500 000 EUR […]. Aktivní zapojení do tohoto procesu umožní Republice Slovinsko uspokojovat i v budoucnu její potřeby v oblasti služeb pravidelné letecké dopravy, které poskytuje dopravce se sídlem ve Slovinsku.“ (36)
(89)
S ohledem na společnost PDP se Komise domnívá, že existuje řada ukazatelů ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (37), které umožňují vyvodit závěr, že společnost PDP byla založena za účelem provádění politik, o nichž rozhodly slovinské orgány veřejné moci, a že její rozhodnutí investovat v rámci opatření č. 4 lze přičíst státu a zahrnuje státní prostředky. Komise především uvádí, že 100 % podíl ve společnosti PDP vlastní nepřímo slovinský stát (prostřednictvím fondů KAD, SOD a DSU). Komise v tomto smyslu připomíná své rozhodnutí ve věci ELAN (38), v němž dospěla k závěru, že opatření fondů KAD a DSU, dvou vlastníků společnosti PDP, lze přičíst státu. Stát má mimoto veškeré hlasy ve výboru akcionářů, který jmenuje představenstvo společnosti. Podle článku 19 stanov společnosti PDP musí představenstvo schválit nákup cenných papírů, jestliže hodnota transakce přesáhne 500 000 EUR.
(90)
Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení připomíná rovněž prohlášení bývalého slovinského ministra financí na konci jeho funkčního období dne 28. října 2011 (tj. po provedení opatření č. 4): „Založením zvláštní restrukturalizační společnosti (PDP) jsme slovinským podnikům poskytli nový zdroj financování, know-how a odborných znalostí založených na osvědčených postupech při restrukturalizaci podniků. Podniky Adria Airways a Unior představují nepochybně největší úspěch.“ (39) Toto tvrzení lze pokládat za nepřímý důkaz přičitatelnosti státu ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine. Tvrzení Slovinska, že toto prohlášení je nutno posoudit v politickém kontextu konce funkčního období ministra financí a pokládat je za „odvážné a dostatečně jasné [prohlášení], aby je bylo možno úspěšně sdělit prostřednictvím médií“, se nejeví jako přesvědčivé. Jako další nepřímý důkaz uvádí Komise tiskovou zprávu úřadu předsedy vlády Slovinska ze dne 23. června 2011 (viz 88. bod odůvodnění), která prokazuje, že slovinská vláda rozhodla, že společnost PDP přispěje k navýšení kapitálu v roce 2011 částkou ve výši 0,5 milionu EUR.
(91)
Na základě výše uvedených skutečností se Komise domnívá, že účast společnosti PDP na navýšení kapitálu v roce 2010 zahrnovala státní prostředky a že jednání této společnosti lze přičíst státu.
(92)
Co se týká bank, Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení poznamenává, že banky Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank of Slovenia d.d. a Hypo Alpe-Adria Bank d.d. jsou čistě soukromými subjekty. Pokud jde o banku NLB, v době provedení opatření č. 4 byl jejím většinovým vlastníkem stát, a to buď přímo (45,62 % akcií), nebo nepřímo prostřednictvím fondů SOD (4,07 %) a KAD (4,03 %) (40), zatímco jediným dalším významným akcionářem banka KBC Bank (25 %). Skutečnost, že stát je většinovým vlastníkem banky NLB, což se promítá ve většině hlasů ve správní a dozorčí radě, naznačuje přičitatelnost opatření státu. Ze stanov banky NLB však nemůže Komise s jistotou odvodit, že její rozhodnutí o investici do podniku Adria lze přičíst státu. Rovněž z řídicí struktury banky NLB neodvodila Komise zasahování ze strany orgánů veřejné moci. Komise nenašla v tomto ohledu ani žádné nepřímé důkazy ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine. Z výše uvedených důvodů se Komise domnívá, že rozhodnutí banky NLB o účasti na opatření č. 4 nelze přičíst Slovinsku.
(93)
Po objasnění, že jednání agentury AUKN a společnosti PDP je přičitatelné státu, musí Komise posoudit, zda toto jednání znamenalo pro podnik Adria nepatřičnou selektivní výhodu.
(94)
Slovinsko uvedlo, že rozhodnutí bank investovat do podniku Adria byla přijata souběžně s rozhodnutím státu, což samo o sobě existenci výhody vylučuje.
(95)
Komise za prvé připomíná svůj závěr, že v roce 2011, v době provedení opatření č. 4, byl podnik Adria podnikem v obtížích (viz 66. bod odůvodnění).
(96)
Komise mimoto uvádí, že účast bank na kapitálové injekci v roce 2011 měla podobu konverze 26 % jejich stávajících pohledávek vůči podniku Adria na kapitál. Stát a společnost PDP vložily na druhou stranu hotovost. Slovinsko tvrdilo, že z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR, která byla předmětem konverze, odpovídá částka ve výši [10-20] milionů EUR vkladu v hotovosti, jelikož tato část úvěrů byla plně zajištěna. Podle Slovinska převzaly banky při konverzi nové riziko, což lze považovat za rovnocenné vložení nových finančních prostředků ve výši [10-20] milionů EUR.
(97)
Komise posoudila informace, které poskytlo Slovinsko, a dospěla k závěru, že částka ve výši [10-20] milionů EUR z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR, která byla předmětem konverze, byla skutečně plně a náležitě zajištěna, a to hlavně zástavními právy k letadlům ve vlastnictví podniku Adria. Ke stanovení hodnoty těchto letadel použil podnik Adria zprávu „Aircraft Value Reference“, kterou v dubnu 2011 zveřejnila nezávislá společnost Aircraft Value Analysis Company (dále jen „AVAC“). Tato zpráva uvádí současné a budoucí hodnoty a nájemné u mnoha typů letadel, a to vždy horní a dolní mez. Při ocenění letadel, která byla dána do zástavy jako jistota, byly použity hodnoty značně nižší než horní mez uvedená společností AVAC. Komise zastává názor, že vzhledem k nezávislosti společnosti AVAC a rozsáhlému využívání této zprávy v odvětví poskytuje zpráva spolehlivý základ pro určení hodnoty letadel.
(98)
Pohledávky ve výši [0-10] milionů EUR, které byly kapitalizovány, však nebyly plně zajištěny. U této části nemůže Komise vyvodit závěr, že je rovnocenná vkladu v hotovosti a že banky převzaly nové riziko. Podmínky zbývajícího dluhu se zlepšily a celková úroveň rizika se významně snížila, jelikož zbývající část dluhů (které se konverze netýkala) měla kolaterál ve stejné výši jako před konverzí. Toto celkové riziko se dále snížilo v důsledku skutečnosti, že jako podmínku kapitalizace pohledávek musel podnik Adria […]. V některých případech mimoto podmínky nesplaceného dluhu (úroková sazba, splátkový kalendář atd.) […].
(99)
Slovinsko převzalo na druhou stranu plně riziko u částky ve výši nejméně 49,5 milionu EUR, jelikož po navýšení kapitálu v roce 2011 se stalo akcionářem podniku Adria. Banky převzaly nové riziko, nikoli však ve stejné výši jako Slovinsko, jelikož se jejich postavení v důsledku konverze dluhu na kapitál zlepšilo. Zdá se tudíž, že při rozhodování o investici do podniku Adria nebyly banky ve srovnatelné situaci jako stát.
(100)
Nelze rovněž vyloučit, že rozhodnutí bank investovat do podniku Adria bylo ovlivněno jednáním státu. Ve výroční zprávě podniku Adria za rok 2011 se uvádí, že „vláda […] Slovinska dne 20. ledna 2011 jednoznačně zformulovala své stanovisko a uznala význam podniku Adria Airways jakožto národního leteckého dopravce pro slovinské hospodářství, slovinské občany a hosty ze zahraničí. Ve svém rozhodnutí objasnila vláda záměr zachovat podnik Adria Airways jakožto slovinského národního leteckého dopravce […]“. Toto rozhodnutí, které bylo vydáno před přijetím plánu restrukturalizace v září 2011, mohlo usnadnit rozhodování bank o investici, jelikož stát již naznačil záměr podpořit podnik Adria (41).
(101)
Na základě výše uvedených tvrzení vylučuje Komise tvrzení Slovinska, že stát a banky investovaly za rovnocenných podmínek.
(102)
Komise však musí analyzovat, zda je investice Slovinska do podniku Adria v souladu s tržními podmínkami. Slovinsko tvrdí, že se rozhodlo podílet na opatření č. 4 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011, což by se mělo pokládat za dodržení zásady investora v tržním hospodářství.
(103)
Komise na úvod podotýká, že na rozdíl od předchozích navýšení kapitálu došlo k navýšení kapitálu v roce 2011 bez zprávy o ocenění. Podle judikatury by soukromý investor zvažující rekapitalizaci podniku se značnými dluhy požadoval plán restrukturalizace, který je schopen zajistit jeho životaschopnost (42). V daném případě slovinské orgány uvedly, že se rozhodly podílet na navýšení kapitálu v roce 2011 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011.
(104)
Komise však již vyvodila závěr, že podnik Adria byl v roce 2011 podnikem v obtížích (viz 66. bod odůvodnění). To samo o sobě znamená nepravděpodobnost toho, že stát mohl očekávat, že podnik Adria dosáhne v přiměřené lhůtě obvyklé návratnosti investovaného kapitálu. Komise proto trvá na svém názoru uvedeném v rozhodnutí o zahájení řízení, že plán restrukturalizace nelze považovat za dostatečný, pokud jde o odůvodnění navýšení kapitálu v roce 2011 jako opatření, které je v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Plán restrukturalizace (v původní verzi ze září 2011) za prvé předpokládal obnovení životaschopnosti v roce 2013 s velmi nízkým ziskovým rozpětím (zisk před zdaněním) (realistický scénář předpokládal v roce 2013 ziskové rozpětí ve výši […] %, v roce 2014 ve výši […] % a v roce 2015 ve výši […] %). Nedostatečnou ziskovost pro akcionáře prokazuje rovněž skutečnost, že plán předpokládal v témže období obzvláště nízké úrovně vlastního kapitálu, a to v rozmezí od […] EUR v roce 2011 do […] EUR v roce 2015. To znamená, že by se kapitál vložený v září 2011 (69,7 milionu EUR) během období restrukturalizace značně snížil, a nepřinášel by tudíž žádné skutečné výnosy.
(105)
Slovinsko předložilo řadu průběžných zpráv vyhotovených podniky Airconomy a Adria v období od dubna do září 2011 (tj. před přijetím plánu restrukturalizace ze září 2011), které měly (jak se usuzovalo) obsahovat vyčíslení, jež chybělo v plánu restrukturalizace, a které byly v té době zjevně poskytnuty všem akcionářům podniku Adria a rovněž státu. Komise však podotýká, že se průběžné zprávy týkají období 2011-2012, zatímco plán restrukturalizace obsahoval výhledy do roku 2015, […]. Komise se proto domnívá, že průběžné zprávy neposkytují potřebné chybějící informace, aby plán restrukturalizace splňoval kritérium investora v tržním hospodářství.
(106)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že navýšení kapitálu v roce 2011 poskytlo podniku Adria nepatřičnou výhodu. Tato výhoda je selektivní, jelikož jediným příjemcem byl podnik Adria.
(107)
Komise musí rovněž posoudit, zda mohlo opatření č. 4 narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož podnik Adria zvýhodnilo v porovnání s jeho konkurenty, kteří veřejnou podporu neobdrželi. Je zřejmé, že opatření č. 4 mohlo ovlivnit obchod uvnitř EU a hospodářskou soutěž, jelikož podnik Adria soutěží s ostatními leteckými společnostmi v EU, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy („třetího balíčku“) v platnost dne 1. ledna 1993. V případě cestování na relativně kratší vzdálenosti v EU mimoto letecká doprava soutěží se silniční a železniční dopravou, a proto mohli být dotčeni i silniční a železniční dopravci.
(108)
Opatření č. 4 tudíž podniku Adria umožnilo pokračovat v činnosti, takže nemusel jako ostatní konkurenti čelit důsledkům, které obvykle vyplývají ze složité finanční situace.
(109)
Na základě výše uvedených tvrzení vyvozuje Komise závěr, že opatření č. 4 zahrnovalo státní podporu ve prospěch podniku Adria ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.4. Opatření č. 5: prodej podniku AAT v letech 2010-2011
(110)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise z důvodů uvedených v 41. a 42. bodě odůvodnění k předběžnému závěru, že získání akcií podniku AAT společnostmi PDP a Aerodrom Ljubljana poskytlo podniku Adria nepatřičnou výhodu.
(111)
Vzhledem k rozdílné povaze příspěvků společností PDP a Aerodrom Ljubljana (hotovost v porovnání s kapitalizací pohledávek) a vzhledem k odůvodnění týkajícímu se opatření č. 4 (viz 94. až 101. bod odůvodnění) vyvozuje Komise závěr, že u opatření č. 5 lze přiměřeně vyloučit tvrzení ohledně rovnocennosti.
(112)
Komise však musí posoudit, zda byla investiční rozhodnutí společností PDP a Aerodrom Ljubljana ekonomicky racionální v tom smyslu, že by obezřetný subjekt v tržním hospodářství ve srovnatelné situaci jednal stejně. Komise v této souvislosti nejprve podotýká, že celková cena, kterou uhradily společnosti Aerodrom Ljubljana a PDP, tj. 14,7 milionu EUR, byla v rozmezí, které bylo stanoveno ve zprávě o ocenění podniku AAT. Komise však ohledně zprávy o ocenění vyslovila pochybnosti a uvedla, že hodnota podniku AAT (v té době technické servisní divize podniku Adria nazývané SVL) měla být stanovena jako hodnota samostatného subjektu bez ohledu na vnitroskupinové synergie. Komise rovněž podotkla, že mezi oceněním podniku AAT/SVL ([…]) a jeho prodejem (listopad 2010 - březen 2011) uběhla značná doba.
(113)
Komise musí za prvé uvést, že zprávu o ocenění vyhotovil nezávislý odborník (KPMG) a není důvod domnívat se, že odborník neprovedl tento úkol zcela nezávisle. Co se týká časového odstupu mezi oceněním a prodejem akcií, Slovinsko objasnilo, že zpráva o ocenění vycházela z finanční situace podniku Adria k 31. prosinci 2009, což byly poslední údaje, u nichž byl proveden externí audit. Komise konstatuje, že opatření č. 5 bylo provedeno v listopadu 2010, tj. méně než rok po dni ocenění podniku AAT podle zprávy o ocenění. Ačkoli zpráva o ocenění podniku AAT přihlíží k negativním výhledům podniku Adria, byl v ní podrobně posouzen obchodní segment služeb údržby, oprav a generálních oprav a vyvozen závěr, že se negativní tendence, která byla zaznamenána u podniku Adria, podniku AAT netýká a že podnik AAT je ziskový. Podrobnější posouzení zprávy o ocenění ukazuje, že podnik AAT/SVL byl oceněn jako samostatná obchodní jednotka, aniž byly uváženy možné synergie s podnikem Adria. V této souvislosti se zdá, že zpráva o ocenění byla vyhotovena v době, kdy bylo známo, že podnik AAT začne poskytovat služby v oblasti údržby, oprav a generálních oprav i dalším externím zákazníkům, zejména společnosti Spanair, která případně nahradí podnik Adria jako hlavního zákazníka podniku AAT. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že zpráva o ocenění obsahovala poslední dostupné auditované finanční údaje podniku AAT, byla vyhotovena nezávislým odborníkem a věrohodně vycházela ze všech příslušných obchodních aspektů, je její použití jako referenčního dokumentu u dotyčného opatření přijatelné. Ačkoliv je pravdou, že krize ještě nebyla u konce, rok 2009 byl rokem, kdy bylo slovinské hospodářství zasaženo nejvíce. V listopadu 2010, kdy se společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana rozhodly koupit podnik AAT, uváděly odhady růstu HDP v letech 2010, 2011 a 2012 pro Slovinsko opět kladné údaje (1,1 %, 1,9 %, resp. 2,6 %) (43). Za této situace by soukromý investor neprovedl nutně nové ocenění, jelikož mohl předpokládat, že zpráva o ocenění vycházející z údajů za rok 2009 podává o podniku přesnou představu.
(114)
Důležitější však je, že Slovinsko poskytlo důkazy prokazující, že v době provedení opatření č. 5 byl podnik AAT ziskový, neměl žádné dluhy po splatnosti a byl schopen splácet své dluhy ze zisku. Slovinsko předložilo výhledy podniku AAT do roku 2014, podle nichž by podnik AAT dosáhl v roce 2010 zisku po zdanění ve výši […] EUR, načež by byl i nadále ziskový a v roce 2014 by dosáhl zisku ve výši přibližně […] EUR. Zdá se, že při přijímání investičních rozhodnutí měly společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana tyto výhledy k dispozici.
(115)
Slovinsko předložilo rovněž důkazy, že společnost Aerodrom Ljubljana rozhodla o investici do podniku AAT na základě ekonomických aspektů. V srpnu a září 2010 posoudily představenstvo a dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana možnost získání akcií podniku AAT. Společnost Aerodrom Ljubljana posoudila výhodnost vyrovnání řady nesplacených pohledávek vůči podniku Adria na základě podmínek transakce, které zahrnovaly pevný výnos z preferenčních akcií podniku AAT ve výši 8 %, […]. Ačkoli z jiného ocenění vyplývala nižší cena akcií, dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana dospěla k závěru, že podmínky konverze ([…]) odůvodňují vyšší cenu akcií.
(116)
Co se týká druhé fáze prodeje podniku AAT, zápis ze zasedání dozorčí rady společnosti Aerodrom Ljubljana ze dne 21. ledna 2011 naznačuje, že byly projednány výhody a nevýhody jednotlivých cen akcií a zrušení prodejní opce společnosti Aerodrom Ljubljana. Od prodejní opce bylo upuštěno v době nabytí kmenových akcií počátkem roku 2011, dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana však dospěla k závěru, že to bylo z ekonomického hlediska racionální, jelikož výměnou za upuštění od prodejní opce se společnosti Aerodrom Ljubljana podařilo docílit rovné účasti na řízení podniku AAT navzdory skutečnosti, že vlastnila menší podíl než společnost PDP. Dozorčí rada mimoto uvedla, že koupě podniku AAT bude mít pro společnost Aerodrom Ljubljana pozitivní dopad: pokud by podnik Adria ukončil činnost, snížily by se odhadované příjmy letiště v roce 2011 o […] %.
(117)
Slovinsko předložilo také důkazy, že vedení společnosti PDP rozhodlo o získání preferenčních a kmenových akcií podniku AAT na základě ekonomicky racionálních důvodů. Zápis ze zasedání vedení společnosti PDP prokazuje, že vedení společnosti provedlo vlastní ocenění podniku AAT, podle něhož byla cena v rozmezí od […] EUR do […] EUR, což je rozpětí stanovené ve zprávě o ocenění zmíněné v 34. bodě odůvodnění. Ačkoli vnitřní návratnost investice společnosti PDP činila […] %, společnosti PDP se podařilo získat od podniku AAT lepší podmínky, včetně pevných dividend ve výši 8 %.
(118)
Komise proto vyvozuje závěr, že rozhodnutí společností PDP a Aerodrom Ljubljana o účasti na opatření č. 5 neznamenala nepatřičnou výhodu pro podnik Adria, jelikož oba investoři jednali jako obezřetné subjekty v tržním hospodářství a jejich investiční rozhodnutí byla z ekonomického hlediska opodstatněná. Není proto nutné posoudit, zda jsou splněny ostatní kumulativní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.3. Závěr ohledně existence podpory
(119)
Z výše uvedených důvodů vyvozuje Komise na straně jedné závěr, že opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnovala státní podporu pro podnik Adria.
(120)
Jak je uvedeno v oddíle 7.2.3, Komise se na druhou stranu domnívá, že opatření č. 4 zahrnovalo státní podporu, a posoudí proto jeho zákonnost a slučitelnost s vnitřním trhem.
7.4. Zákonnost podpory - opatření č. 4
(121)
V čl. 108 odst. 3 Smlouvy je stanoveno, že členský stát neprovede zamýšlená opatření podpory, dokud Komise nepřijme konečné rozhodnutí, kterým se toto opatření povoluje. Komise podotýká, že se Slovinsko podílelo na navýšení kapitálu v roce 2011 (opatření č. 4), aniž by je oznámilo Komisi za účelem schválení. Komise vyjadřuje politování nad tím, že Slovinsko nedodrželo povinnost zdržet se jednání, a porušilo tudíž svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
7.5. Slučitelnost podpory - opatření č. 4
(122)
Slovinsko se domnívá, že pokud by Komise shledala v opatření č. 4 státní podporu, byla by tato podpora slučitelná s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, konkrétně jako podpora na restrukturalizaci podle pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(123)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze povolit podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise se domnívá, že slučitelnost opatření č. 4 lze posoudit pouze podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, zejména podle ustanovení pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, která se týkají podpory na restrukturalizaci.
7.5.1. Způsobilost
(124)
Podle bodu 33 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci jsou pro podporu na restrukturalizaci způsobilé pouze podniky v obtížích ve smyslu bodů 9 až 13 těchto pokynů. Komise již vyvodila závěr, že podnik Adria byl v roce 2011, tj. v době provedení opatření č. 4, podnikem v obtížích v (viz 66. bod odůvodnění).
(125)
V bodě 12 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je uvedeno, že nově vytvořený podnik není pro podporu na záchranu či restrukturalizaci způsobilý, i když je jeho počáteční finanční situace nejistá. Za nově vytvořený se podnik považuje v zásadě během prvních tří let po zahájení činnosti v příslušné oblasti. Podnik Adria byl založen v roce 1961 a nelze jej považovat za nově vytvořený podnik. Podnik Adria rovněž nepatří do obchodní skupiny ve smyslu bodu 13 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(126)
Komise proto vyvozuje závěr, že podnik Adria je způsobilý pro podporu na restrukturalizaci.
7.5.2. Obnovení dlouhodobé životaschopnosti
(127)
Podle bodu 34 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci musí být poskytnutí podpory na restrukturalizaci podmíněno prováděním plánu restrukturalizace, který musí být ve všech případech jednotlivé podpory schválen Komisí. V bodě 35 je objasněno, že plán restrukturalizace, jehož doba trvání musí být co nejkratší, musí v přiměřené lhůtě a na základě realistických předpokladů ohledně budoucích podmínek fungování podniku obnovit jeho dlouhodobou životaschopnost.
(128)
Podle bodu 36 musí plán popsat okolnosti, které způsobily obtíže podniku, a zohledňovat současnou situaci a budoucí vyhlídky týkající se trhu, a to podle scénáře v nejlepším případě, scénáře v nejhorším případě a základního scénáře.
(129)
Plán musí počítat s přeměnou, která podniku po dokončení restrukturalizace umožní pokrýt všechny její náklady, včetně odpisových a finančních nákladů. Očekávaná kapitálová návratnost musí být dostatečná na to, aby restrukturalizovanému podniku umožnila konkurovat na trhu na základě jeho vlastních předností (bod 37 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(130)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise měla pochybnosti, zda je plán restrukturalizace dostatečně důkladný, aby umožnil obnovit dlouhodobou životaschopnost podniku Adria, jelikož se zdálo, že některé jeho odhady jsou založeny na nevyčíslených, nejistých nebo nejasných předpokladech. Komise si mimoto nebyla jistá, zda podnik skutečně dosáhne životaschopnosti do konce roku 2013, jak bylo stanoveno v původním plánu restrukturalizace.
(131)
Během formálního vyšetřovacího řízení předložilo Slovinsko řadu aktualizací plánu restrukturalizace. Podle aktualizovaného plánu dojde k obnovení životaschopnosti podniku Adria v roce 2014 nebo 2015. Doba trvání restrukturalizace tudíž činí nejvýše pět let v souladu s předchozí rozhodovací praxí v odvětví letecké přepravy cestujících (44). Komise dále podotýká, že zejména v odvětví letecké dopravy je nutno v současné hospodářské situaci dosáhnout stabilizace provozní výkonnosti a výkonnosti služeb, aby byla zajištěna dlouhodobá životaschopnost jako pevný základ pro budoucí růst, a nikoli pouze krátkodobý obrat, což přirozeně trvá několik let.
(132)
Plán restrukturalizace zdůrazňuje, že hlavním účelem procesu restrukturalizace podniku Adria je dlouhodobá životaschopnost a v prvé řadě přijetí jednoznačné strategie a tržní orientace s řadou klíčových cílů: lepší finanční situace a od roku 2013 žádné ztráty, snížení nákladů složitosti a dosažení jasné, konkurenceschopné a udržitelné jedinečné prodejní struktury. Podle plánu podnik dosažením těchto cílů […].
(133)
Plán restrukturalizace popisuje rovněž okolnosti, které vedly k potížím podniku Adria a jež byly způsobeny především světovou hospodářskou krizí, malou velikosti primárního trhu podniku Adria (Slovinsko a sousední země), nízkou kapacitou jeho leteckého parku (především letouny CRJ200), […].
(134)
Plán restrukturalizace obsahuje scénář v nejlepším případě, scénář v nejhorším případě a základní scénář a analýzu rizik, která by mohla mít dopad na restrukturalizaci podniku Adria, jako jsou například změny cen paliva, riziko vyplývající z kolísání směnného kurzu nebo potenciální rizika týkající se leteckého parku. Ve všech případech se očekává, že do konce období restrukturalizace se podnik Adria stane opět životaschopným. Podle základního scénáře má podnik Adria dosáhnout v roce 2014 čistého ziskového rozpětí ve výši […] % a v roce 2015 ve výši […] %, poměru dluhu k vlastnímu kapitálu ve výši […] v roce 2014 a […] v roce 2015 a návratnosti vlastního kapitálu ve výši […] % v roce 2014 a […] % v roce 2015. Podle scénáře v nejhorším případě se čisté ziskové rozpětí v roce 2014 sníží na […] % a v roce 2015 na […] %, poměr dluhu k vlastnímu kapitálu vzroste na […] v roce 2014 a […] v roce 2015, zatímco návratnost vlastního kapitálu bude v roce 2014 činit […] % a v roce 2015 pak […] %.
(135)
Těžištěm plánu je restrukturalizace a zmenšení sítě podniku Adria, která byla ztrátová kvůli nadměrné kapacitě leteckého parku, leteckého personálu a ostatních zaměstnanců. Za tímto účelem plán restrukturalizace předpokládá významné omezení počtu tras a četnosti letů a rovněž menší letecký park s vyšší palivovou efektivitou, který sestává z […] letounů v roce 2015 ([…]), většinou […].
(136)
Plán restrukturalizace předpokládá uzavření […] tras a dodatečné omezení četnosti letů. Významně se sníží rovněž počet pravidelných leteckých linek a v roce 2015 dosáhne […]. Během období restrukturalizace sníží podnik Adria svou kapacitu o [11-14] % z hlediska ASK (45).
(137)
Restrukturalizační opatření, která se plánu předpokládají s ohledem na snížení nákladů (např. […] atd.) a zvýšení příjmů (např. […] atd.), představují další krok správným směrem k dosažení udržitelnější životaschopnosti. Dodatečná restrukturalizační opatření (viz 31. bod odůvodnění) mimoto předpokládají vyšší příjmy a nižší náklady s celkovým pozitivním dopadem ve výši […] EUR v roce 2014 a […] EUR v roce 2015, posílí tudíž obnovení životaschopnosti podniku Adria. Komise se proto domnívá, že iniciativy týkající se snížení nákladů a zvýšení příjmů umožní podniku Adria stát se do roku 2015 opět životaschopným.
(138)
Z důkazů, které Slovinsko předložilo, mimoto vyplývá, že podnik Adria v současnosti směřuje k dosažení většiny cílů stanovených v plánu restrukturalizace, což dále dokládá spolehlivost plánu.
(139)
Pokud jde o obnovení životaschopnosti, na základě aktualizací plánu restrukturalizace, které předložilo Slovinsko, vyvozuje Komise závěr, že dopad jednotlivých restrukturalizačních opatření je náležitě vyčíslen a že se ve všech scénářích předpokládá v celém období restrukturalizace do roku 2014 a 2015 životaschopnost na odpovídajících úrovních. Vzhledem k významným restrukturalizačním opatřením, která byla přijata, a dosavadnímu pokroku se proto Komise domnívá, že plán restrukturalizace umožní podniku Adria v přiměřené lhůtě obnovit jeho dlouhodobou životaschopnost.
7.5.3. Zamezení přílišnému narušení hospodářské soutěže (kompenzační opatření)
(140)
Podle bodu 38 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je třeba přijmout kompenzační opatření s cílem omezit nepříznivý dopad na podmínky obchodování na přijatelnou úroveň. Tato opatření mohou zahrnovat prodej aktiv, snížení kapacity nebo omezení přítomnosti na trhu a omezení vstupních překážek na dotčených trzích (bod 39 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(141)
V této souvislosti nebude ukončení ztrátových činností, které by bylo v každém případě nutné pro obnovení životaschopnosti podniku, za účelem posouzení kompenzačních opatření považováno za snížení kapacity nebo omezení působnosti na trhu (bod 40 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(142)
Slovinsko jako kompenzační opatření pro podnik Adria navrhuje: a) […] pravidelných leteckých linek, b) přenechání letištních časů na řadě letišť, včetně koordinovaných letišť, c) omezení leteckého parku a d) prodej podniku AAT.
(143)
Slovinsko předložilo důkazy, které prokazují, že trasy zrušené podle plánu restrukturalizace byly v souladu s rozhodnutími Komise v předchozích případech (46) z hlediska rozpětí příspěvku C1 ziskové. Rozpětí příspěvku C1 bere v úvahu náklady na let, cestující a distribuci (tj. variabilní náklady), které lze přičíst každé jednotlivé trase. Všechny trasy s kladným příspěvkem C1 proto vytvářejí dostatečné příjmy nejen k pokrytí variabilních nákladů trasy, nýbrž přispívají rovněž k uhrazení fixních nákladů podniku. Z pohledu Komise je rozpětí příspěvku C1 vhodným ukazatelem pro posouzení, zda určitá trasa přispívá k ziskovosti letecké společnosti.
(144)
Co se týká kapacity, plán restrukturalizace uvádí, že celková kapacita podniku v roce 2011 činila […] ASK, zatímco na konci období restrukturalizace v roce 2015 má kapacita podniku Adria podle očekávání činit přibližně […] ASK, to představuje snížení zhruba o [11-14] %. Po vyloučení tras se záporným příspěvkem C1 se tento údaj sníží na [6-8] %.
(145)
Komise mimoto podotýká, že v důsledku změn sítě tras uvolnil podnik Adria řadu letištních časů, některé z nich na koordinovaných (47) letištích, jako je například Dublin a Kodaň. Tyto letištní časy umožní konkurenčním leteckým společnostem provozovat určité trasy a zvýšit kapacitu.
(146)
Pokud jde o omezení leteckého parku, Komise bere na vědomí, že podnik Adria zmenšil svůj letecký park z […] letadel v roce 2011 na […] letadel a tento počet by se podle plánu restrukturalizace neměl do konce období restrukturalizace v roce 2015 změnit. Co se týká prodeje podniku AAT, Komise se domnívá, že toto opatření je jako kompenzační opatření přijatelné, zejména s přihlédnutím k závěru vyvozenému v 118. bodě odůvodnění, že nezahrnuje státní podporu.
(147)
Při posuzování vhodnosti kompenzačních opatření vezme Komise v úvahu strukturu trhu a podmínky hospodářské soutěže, aby bylo možné zajistit, že žádné takové opatření nepovede ke zhoršení struktury trhu (bod 39 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci). Kompenzační opatření musí být úměrná rušivým účinkům podpory a zejména velikosti a relativnímu významu daného podniku na trhu nebo trzích, na nichž působí. Míru snížení kapacity či omezení působnosti na trhu je třeba stanovit případ od případu (bod 40 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(148)
Komise za prvé podotýká, že podnik Adria má z hlediska produktivní kapacity celého odvětví letecké dopravy v Unii a výstupu (z hlediska počtu cestujících) podíl na trhu pouze ve výši 0,15 % (1,17 milionu cestujících v roce 2011). U malého dopravce, jakým je podnik Adria, by další snížení počtu letadel a kapacity mohlo mít negativní dopad na jeho životaschopnost, aniž by poskytlo přiměřené tržní příležitosti jeho konkurentům.
(149)
Co se týká nejdůležitější části kompenzačních opatření, snížení kapacity, Komise považuje omezení ziskových tras přibližně o [6-8] % mezi rokem 2011 a 2015 za dostatečné, zejména v porovnání s jinými případy restrukturalizace leteckých společností (48). Toto snížení kapacity na ziskových trasách je vyšší než v případě společnosti Air Malta. Celkové snížení kapacity o [11-14] % je mimoto podobné 15 % snížení, které bylo schváleno v případě společnosti Austrian Airlines (49).
(150)
Komise rovněž podotýká, že Slovinsko je podporovanou oblastí, která je způsobilá pro regionální investiční podporu pro účely čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy (50). V bodě 56 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je stanoveno, že „[v podporovaných oblastech] mohou platit méně přísné podmínky, co se týče provádění kompenzačních opatření a výše příspěvku ze strany příjemce podpory. V případě, že je to v zájmu regionálního rozvoje a pokud je snížení kapacity nebo omezení účasti na trhu považováno za nejvhodnější opatření pro zamezení přílišnému narušení hospodářské soutěže, může být požadované snížení v podporovaných oblastech nižší než v těch, které podporovány nejsou.“
(151)
V tomto kontextu považuje Komise kompenzační opatření, která navrhlo Slovinsko, podle pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci za dostatečná a přiměřená, aby bylo zajištěno, že nepříznivý dopad na podmínky obchodování vyplývající z poskytnutí podpory na restrukturalizaci podniku Adria je omezen na přijatelnou úroveň.
7.5.4. Podpora omezená na minimum (vlastní příspěvek)
(152)
Podle bodu 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je k omezení výše podpory na úplné minimum nezbytný významný příspěvek na restrukturalizační náklady poskytnutý z vlastních zdrojů příjemce. To může zahrnovat prodej aktiv, která nejsou nezbytně nutná pro přežití podniku, nebo financování z vnějších zdrojů za tržních podmínek.
(153)
Takové přispění musí být skutečné, tj. opravdové, bez všech očekávaných budoucích výnosů, jako je peněžní tok (bod 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci). Vlastní příspěvek nesmí přirozeně obsahovat žádnou další státní podporu. U velkých podniků považuje Komise obvykle za přiměřený příspěvek ve výši alespoň 50 % restrukturalizačních nákladů. Za výjimečných okolností a v případě zvlášť závažných problémů se však Komise může spokojit i s nižším příspěvkem (bod 44 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(154)
Vzhledem k celkovým restrukturalizačním nákladům ve výši […] EUR činí navrhovaný vlastní příspěvek podniku Adria […] EUR, tj. přibližně [50-54] % celkových restrukturalizačních nákladů. Podle plánu restrukturalizace je vlastní příspěvek rozdělen následovně:
a)
[…];
b)
veškeré výnosy z prodeje podniku AAT (tj. 14,7 milionu EUR);
c)
celá kapitalizace pohledávek, kterou provedly banky v rámci opatření č. 4 (19,7 milionu EUR).
(155)
Co se týká podbodu i) 154. bodu odůvodnění, Komise se domnívá, že tato opatření jsou přijatelná jako vlastní příspěvek a jsou odůvodněná. Většina aktiv již byla skutečně prodána, a výnosy z jejich prodeje lze proto jednoznačně započítat jako vlastní příspěvek. Slovinsko mimoto předložilo důkazy, že zbývající aktiva jsou v současnosti předmětem prodeje a jejich hodnota byla stanovena v souladu s externím oceněním, včetně ocenění společností AVAC v případě letadel (viz 97. bod odůvodnění).
(156)
Co se týká podbodu ii) 154. bodu odůvodnění, Komise v 118. bodě odůvodnění dospěla k závěru, že opatření č. 5 nezahrnuje státní podporu, výnosy z prodeje podniku AAT by se proto měly považovat za součást vlastního příspěvku.
(157)
Pokud jde o kapitalizaci pohledávek v podbodu iii) 154. bodu odůvodnění, Slovinsko se domnívá, že by se jako vlastní příspěvek měla započítat celá kapitalizace pohledávek, kterou banky provedly v rámci opatření č. 4. Komise v této souvislosti zastává názor, že konverze nezajištěného dluhu obvykle neprokazuje důvěru trhu ve společnost, jelikož nezajištění věřitelé nepřebírají nová rizika související s prováděním plánu restrukturalizace. V případě podniku Adria však Slovinsko prokázalo, že kapitalizované pohledávky byly do značné míry plně zajištěny, tj. [10-20] milionů EUR z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR (viz 97. bod odůvodnění). Pokud by byl podnik Adria zlikvidován, mohly banky plně zajištěnou částku získat zpět. Z toho vyplývá, že se banky vzdaly plně zajištěné pohledávky, kterou byly schopny získat zpět v plné výši, a nahradily ji vlastním kapitálem podniku Adria ve stejné hodnotě. Konverzí dluhu na kapitál proto banky převzaly nové riziko nejméně s ohledem na částku ve výši [10-20] milionů EUR, jelikož neměly jistotu, zda bude jejich investice do podniku Adria zisková.
(158)
Komise se proto domnívá, že kapitalizace pohledávek souvisejících s plně zajištěnými úvěry, tj. částka ve výši [10-20] milionů EUR, je přijatelná jako vlastní příspěvek.
(159)
S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem dosáhne výše vlastního příspěvku podniku Adria […] EUR, tj. [46-48] % restrukturalizačních nákladů. U velkých podniků, jako je Adria, by výše vlastního příspěvku měla obvykle činit 50 %. Podle bodu 56 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci však může být Komise méně přísná, pokud jde o výši vlastního příspěvku v podporovaných oblastech, jak tomu bylo v případě Slovinska v době provedení opatření (viz 150. bod odůvodnění). V předchozích případech, například ve věci Air Malta, schválila Komise úroveň vlastního příspěvku ve výši přibližně 45 %.
(160)
Komise se proto domnívá, že požadavky stanovené v bodě 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci byly splněny.
7.5.5. Zásada „jednou a dost“
(161)
Podpora musí dodržet rovněž bod 72 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, který stanoví, že podnik, který obdržel podporu na záchranu a restrukturalizaci v posledních deseti letech, není pro takovouto podporu způsobilý (zásada „jednou a dost“).
(162)
Jelikož opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnují státní podporu a jelikož se zdá, že podnik Adria neobdržel v minulých deseti letech žádnou podporu na záchranu ani restrukturalizaci, vyvozuje Komise závěr, že s ohledem na opatření č. 4 je zásada „jednou a dost“ dodržena.
7.6. Závěr ohledně opatření č. 4
(163)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise konstatuje, že Slovinsko provedlo v roce 2011 protiprávně kapitálovou injekci ve prospěch podniku Adria v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise se však domnívá, že opatření a plán restrukturalizace splňují podmínky stanovené v pokynech pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Komise proto považuje tuto podporu za slučitelnou s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Navýšení kapitálu podniku Adria Airways d.d. v letech 2007, 2009 a 2010, která Republika Slovinsko provedla ve prospěch podniku Adria Airways d.d., nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Nabytí podniku Adria Airways Tehnika d.d. společnostmi PDP a Aerodrom Ljubljana d.d. v letech 2010 a 2011 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Kapitálová injekce ve výši 50 milionů EUR ve prospěch podniku Adria Airways d.d., kterou Republika Slovinsko provedla v roce 2011, představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Tato podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Republice Slovinsko.
V Bruselu dne 9. července 2014.
DECISÃO (UE) 2015/494 DA COMISSÃO
de 9 de julho de 2014
relativa às medidas SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) implementadas pela Eslovénia em relação à Adria Airways d.d.
[notificada com o número C(2014) 4543]
(apenas faz fé o texto na língua eslovena)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta a decisão através da qual a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente ao auxílio SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1),
Após ter notificado as partes para apresentarem as suas observações nos termos das disposições precedentes, e tendo em conta essas mesmas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Através da notificação interativa de auxílios estatais (SANI) n.o 5628, de 11 de março de 2011, registada no mesmo dia, a Eslovénia comunicou à Comissão o auxílio de emergência à Adria Airways d.d. (a seguir designada «Adria» ou «empresa»), sob a forma de uma garantia do Estado e de um empréstimo a condições favoráveis no valor de 6,2 milhões de euros.
(2)
As autoridades eslovenas apresentaram informações complementares por cartas de 31 de março de 2011 e 12 de abril de 2011. A Comissão solicitou informações adicionais por carta de 29 de abril de 2011 à qual as autoridades eslovenas não responderam. A 13 de julho de 2011 teve lugar uma reunião com as autoridades eslovenas e os seus conselheiros, onde foi explicado à Comissão que o auxílio de emergência notificado não seria suficiente face à situação financeira desfavorável da empresa e que a Eslovénia planeava injetar 50 milhões de euros em numerário na Adria. A Eslovénia retirou a sua notificação de auxílios de emergência a 1 de agosto de 2011.
(3)
Após tomar conhecimento de que a Eslovénia tinha, no entanto, levado a cabo a injeção de capital acima mencionada a 30 de setembro de 2011, a Comissão decidiu prosseguir a sua investigação preliminar ex officio e solicitou informações adicionais por cartas de 12 de setembro de 2011, de 28 de novembro de 2011 e de 17 de abril de 2012, às quais as autoridades eslovenas responderam por cartas de 11 de outubro de 2011, de 27 de dezembro de 2011, de 13 de janeiro de 2012 e de 18 de maio de 2012. Além disso, as autoridades eslovenas apresentaram um memorando preparado pelos representantes legais da Adria, enviado por correio eletrónico de 7 de novembro de 2012.
(4)
A pedido das autoridades eslovenas, foi realizada uma reunião a 12 de julho de 2012 com a participação dos representantes da Adria e da holding estatal PDP (2), um dos acionistas da Adria. Nessa reunião, as autoridades eslovenas e os representantes da Adria e da PDP apresentaram esclarecimentos e argumentos no que respeita às medidas em apreço.
(5)
Por carta de 20 de novembro de 2012, a Comissão informou a Eslovénia de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE») relativamente ao auxílio (a seguir designada «decisão de início do procedimento»). A Eslovénia apresentou, por carta de 21 de janeiro de 2013, observações sobre a decisão de início do procedimento. A Comissão solicitou informações adicionais à Eslovénia, por carta de 5 de março de 2013, à qual a Eslovénia respondeu a 19 de abril de 2013. A Eslovénia apresentou informações adicionais a 16 de setembro de 2013. A Comissão solicitou informações adicionais à Eslovénia, por carta de 6 de novembro de 2013, à qual a Eslovénia respondeu a 4 de dezembro de 2013, e a 6 e 17 de janeiro de 2014. As reuniões com as autoridades eslovenas e os seus representantes legais tiveram lugar a 25 de março e a 5 de dezembro de 2013 e a 8 de janeiro de 2014.
(6)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3) a 8 de março de 2013. A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre as medidas.
(7)
A Comissão recebeu observações de uma parte interessada, nomeadamente da Ryanair, em 8 de abril de 2013. A Comissão transmitiu as observações em causa à Eslovénia, dando-lhe a oportunidade de sobre elas se pronunciar; as observações da Eslovénia foram recebidas por carta de 13 de maio de 2013.
2. O MERCADO DOS TRANSPORTES AÉREOS ESLOVENO
(8)
A Adria é a transportadora aérea nacional da Eslovénia e a principal companhia aérea do aeroporto de Liubliana. Em 2011, transportou 73,4 % dos passageiros que passaram pelo aeroporto de Liubliana e, desde então, este valor diminuiu para 71,3 % em 2012 e 69,8 % em 2013 (4).
(9)
Embora a presença de transportadoras de baixo custo na Eslovénia seja limitada (a easyJet só possui uma rota com partida de Liubliana, enquanto a Wizz Air possui duas), estas foram responsáveis por 12,6 % dos passageiros nos transportes públicos em 2013 (5). Atualmente, existem cinco outros concorrentes que operam voos de Liubliana para os seus principais aeroportos centrais, nomeadamente a Air France, a Finnair, a Turkish Airlines, a Montenegro Airlines e a Air Serbia.
3. O BENEFICIÁRIO
(10)
A Adria é uma grande empresa com aproximadamente 450 trabalhadores. Em 2013, registou um volume de negócios de 142,3 milhões de euros e perdas no valor de 3 milhões de euros (dados estimados). Tem uma frota de 11 aeronaves, composta principalmente por aviões a jato regionais. Atualmente, 69,9 % da Adria são detidos pela República da Eslovénia, 19,6 % pela Bank Assets Management Company (BAMC) [para a qual determinados ativos do Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (a seguir designado «NLB») foram transferidos], 4,7 % pelo ABANKA d.d. e 2,1 % pela PDP.
(11)
A situação financeira da Adria tem vindo a deteriorar-se constantemente a partir de 2008, apresentando uma redução das vendas, RAI (resultados antes de impostos) negativos e uma situação líquida negativa. Para mais detalhes sobre a situação financeira da Adria entre 2007 e 2011, ver o ponto 7.1 abaixo.
(12)
A 1 de agosto de 2012, a Eslovénia juntamente com a PDP, o NLB, o Abanka Vipa d.d., o Hypo Alpe-Adria Bank d.d. e o Unicredit Bank of Slovenia d.d. deram início ao processo de privatização da Adria ao procurar ofertas para a aquisição de 74,87 % das ações da empresa. No mesmo dia, a agência de gestão de ativos imobilizados da República da Eslovénia (AUKN) lançou um convite público aos investidores para a apresentação de manifestações de interesse não vinculativas no processo de venda da maioria das ações da empresa (7). No entanto, afigura-se que este processo foi cancelado e que o processo de privatização da Adria terá um novo início numa data posterior.
4. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS E DO PLANO DE REESTRUTURAÇÃO
4.1. Medida 1: o aumento de capital de 2007
(13)
A partir de 31 de dezembro de 2006, o capital da Adria apresentava a seguinte estrutura acionista:
Quadro 1
A estrutura de acionistas da Adria antes do aumento de capital de 2007
Nome
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Outros (incluindo acionistas individuais)
3,2
(14)
A 19 de fevereiro de 2007, a assembleia de acionistas da Adria decidiu aumentar o capital da empresa em 10,9 milhões de euros. O fundo estatal KAD subscreveu aproximadamente 99,6 % do aumento, enquanto o restante foi subscrito por acionistas individuais. Todas as ações foram subscritas até 5 de abril de 2007.
(15)
O preço pago foi de 27 euros por ação. Um relatório de avaliação datado de […] (11) definiu o valor das ações em […]euros por ação, em setembro de 2006.
(16)
Na sequência do aumento de capital de 2007, a propriedade do capital da Adria repartia-se do seguinte modo:
Quadro 2
Estrutura de acionistas da Adria após o aumento de capital de 2007
Nome
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Outros (incluindo acionistas individuais)
1,8
4.2. Medida 2: o aumento de capital de 2009
(17)
A 13 de janeiro de 2009, o Conselho de Administração da Adria decidiu aumentar o capital da Adria através da emissão de novas ações. Como resultado, o capital da Adria foi aumentado em 2,36 milhões de euros. A KAD subscreveu cerca de 99,5 % do aumento, enquanto o restante foi subscrito por acionistas individuais. Todas a ações foram subscritas até 20 de julho de 2009.
(18)
O preço pago foi de 22 euros por ação. Um relatório de avaliação datado de […] definiu o valor das ações em […]euros por ação em setembro de 2008.
(19)
Na sequência do aumento de capital de 2009, a propriedade do capital da Adria estava repartida do seguinte modo:
Quadro 3
Estrutura de acionistas da Adria após o aumento de capital de 2009
Nome
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Outros (incluindo acionistas individuais)
2,9
4.3. Medida 3: o aumento de capital de 2010
(20)
A 2 de setembro de 2010, a assembleia de acionistas da Adria decidiu aumentar o capital da empresa em 2,5 milhões de euros. A holding PDP (a sucessora da KAD e da SOD) subscreveu cerca de 80 % do aumento. Duas agências de viagens privadas: A Kompas d.d. e a Palma d.o.o. subscreveram os restantes 20 % (10 % cada). Todas as ações foram subscritas até 1 de outubro de 2010.
(21)
O preço pago foi de 12 euros por ação. Um relatório de avaliação datado de […] definiu o valor das ações em […] euros por ação em junho de 2009.
(22)
Na sequência do aumento de capital de 2010, a propriedade do capital da Adria estava repartida do seguinte modo:
Quadro 4
Estrutura acionista da Adria após o aumento de capital de 2010
Nome
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Outros (incluindo acionistas individuais)
2,4
4.4. Medida 4: o aumento de capital de 2011
(23)
A 21 de setembro de 2011, a assembleia de acionistas da Adria decidiu aumentar o capital da empresa em 69,7 milhões de euros. A República da Eslovénia subscreveu 49,5 milhões de euros em numerário e a PDP subscreveu 0,5 milhões de euros, também em numerário. O resto do aumento de capital (ou seja, os 19,7 milhões de euros) assumiu a forma de conversão da dívida em capital por parte de vários de bancos: a) 13,83 milhões de euros pelo NLB, b) 3,35 milhões de euros pelo Abanka Vipa d.d., c) 1,24 milhões de euros pelo Unicredit Bank of Slovenia d.d. e d) 1,28 milhões de euros pelo Hypo Alpe-Adria Bank d.d. O aumento de capital foi realizado a 30 de setembro de 2011.
(24)
O preço acordado foi de 1 euros por ação, o mínimo permitido pela legislação eslovena. Não foi realizado qualquer relatório de avaliação.
(25)
Na sequência do aumento de capital de 2011, a propriedade do capital da Adria repartia-se do seguinte modo:
Quadro 5
Estrutura de acionistas da Adria após o aumento de capital de 2011
Nome
%
República da Eslovénia
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Outros (incluindo acionistas individuais)
0,1
Plano de reestruturação de setembro de 2011
(26)
De acordo com as autoridades eslovenas, o Estado, a PDP e os bancos decidiram participar no aumento de capital de 2011 com base num plano intitulado «Programa de Reestruturação Financeira e Empresarial» («o plano de reestruturação»), datado de setembro de 2011. O plano em questão incluía as medidas necessárias para a reestruturação financeira e empresarial da Adria, o que permitiria à empresa regressar à viabilidade. O plano foi nitidamente redigido para efeitos de uma notificação do auxílio à reestruturação, uma vez que se refere a conceitos como a «contribuição própria» e a «distorção da concorrência», que não se encontram normalmente num plano de negócios.
(27)
De acordo com o plano de reestruturação inicialmente apresentado, a Adria iria alcançar a sua viabilidade em 2013 (cenários de base e otimista) ou em 2014 (cenário pessimista). Além disso, de acordo com o plano de reestruturação inicialmente apresentado, as dificuldades da Adria foram causadas por: a) […].
(28)
O plano de reestruturação inicialmente apresentado estabeleceu uma série de medidas destinadas à reestruturação da Adria e ao restabelecimento da sua viabilidade: a) […].
(29)
Além disso, de acordo com o plano de reestruturação inicialmente apresentado, o aumento de capital de 2011 no valor de 69,7 milhões de euros serviria para fazer face aos capitais próprios negativos da Adria no valor de […] euros, ao reembolso de obrigações no valor de […] euros ([…] euros relativos a obrigações por pagar aos fornecedores e […] euros para o reembolso antecipado de empréstimos bancários) e ao financiamento de medidas de reestruturação num montante de […] euros.
(30)
Por outro lado, os custos totais da reestruturação ascenderiam a […] euros, parcialmente financiados pela injeção de capital do Estado esloveno e da PDP no valor de 50 milhões de euros. A contribuição da Adria para os seus custos de reestruturação («contribuição própria») ascenderia a […] euros, provenientes de uma conversão de dívida em capital dos empréstimos bancários (19,7 milhões de euros), […]. Por último, o plano de reestruturação inicialmente apresentado considerou a venda da AAT e o cancelamento de rotas regulares como contrapartidas.
(31)
Tendo em conta as dúvidas expressas pela Comissão na decisão de início do procedimento, a Eslovénia apresentou uma série de alterações ao plano de reestruturação. Em especial, o plano de reestruturação prevê atualmente a duração da reestruturação até 2015 e inclui diversas medidas de reestruturação adicionais a fim de assegurar uma viabilidade mais sustentável. As medidas de reestruturação adicionais, a par do seu efeito financeiro para 2014-2015, são as seguintes: a) […].
4.5. Medida 5: a aquisição da Adria Airways Tehnika d.d. em 2010-2011
(32)
A AAT, uma subsidiária detida a 100 % pela Adria, foi criada em 2010. Tinha sido, até então, a unidade de manutenção interna da Adria, conhecida como SVL. A AAT desenvolve atividades no setor da manutenção de aeronaves para a Adria e outros clientes.
(33)
Entre novembro de 2010 e março de 2011, a PDP e a Aerodrom Ljubljana (a entidade gestora do aeroporto de Liubliana, maioritariamente detida pelo Estado) adquiriram respetivamente 52,3 % e 47,7 % da AAT por meio da Adria, em duas fases. Numa primeira fase, a PDP adquiriu uma participação de 18,24 % na AAT sob a forma de 2 676 346 ações preferenciais sem direitos de voto, a 1 euros cada. Ao mesmo tempo, a Aerodrom Ljubljana adquiriu uma participação de 31,16 % na AAT (4 570 881 ações) através da conversão da dívida em ações preferenciais sem direitos de voto por um montante de aproximadamente 4,6 milhões de euros. Numa segunda fase, no início de 2011, a Adria vendeu as suas restantes participações na AAT da seguinte forma: A PDP adquiriu 5 000 000 de ações ordinárias a 1 euro por ação e aumentou a sua participação na empresa para 52,33 %, enquanto a Aerodrom Ljubljana aumentou a sua participação na AAT para 47,67 % através da conversão de 2,2 milhões de euros em créditos da Adria.
(34)
O preço total pago foi, portanto, 14,7 milhões de euros, ou seja, 1 euro por ação. Um relatório de avaliação datado de abril de 2010 tinha fixado o valor da AAT, enquanto unidade de manutenção da Adria, num valor compreendido entre os 14,4 e os 14,9 milhões de euros em dezembro de 2009.
5. DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(35)
A 20 de novembro de 2012, a Comissão decidiu dar início ao procedimento formal de investigação. Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão considerou, a título preliminar, que a Adria poderia ser considerada uma empresa em dificuldade no momento em que as medidas identificadas foram executadas ou, pelo menos, desde 2008. A Comissão expressou igualmente dúvidas no que diz respeito às cinco medidas em apreço e chegou à conclusão preliminar de que todas elas implicavam um auxílio estatal.
(36)
No que diz respeito às medidas 1 e 2, a Comissão foi da opinião, na decisão de início do procedimento, de que o Estado esloveno tinha tido uma influência clara e direta sobre a KAD e concluiu, a título preliminar, que a participação da KAD nos aumentos de capital de 2007 e de 2009 envolveu recursos estatais e era imputável à Eslovénia. Embora o preço das ações pagas pela KAD seja inferior ao valor determinado por dois relatórios de avaliação, a Comissão expressou dúvidas sobre os relatórios, atendendo ao intervalo de tempo significativo entre o momento em que as ações foram avaliadas e o momento em que as injeções de capital tiveram lugar. Tendo em conta que a KAD era o acionista maioritário da Adria na altura, a Comissão considerou que os aumentos de capital de 2007 e de 2009 se destinaram a financiar um investimento existente para a KAD numa empresa que podia ser considerada como estando em dificuldade.
(37)
Ao avaliar a medida 3, a Comissão observou que a PDP é a sucessora da KAD e da SOD, cujas ações a Comissão considerou, a título preliminar, imputáveis ao Estado. Além disso, a Comissão destacou, como elementos de imputabilidade ao Estado, o facto de o Estado esloveno deter indiretamente 100 % da PDP [através da KAD, SOD e DSU (uma empresa 100 % detida pelo Estado para a gestão dos ativos)] e referiu algumas provas indiretas de imputabilidade no sentido da jurisprudência Stardust Marine (14). Tal como no caso das medidas 1 e 2, embora o preço das ações efetivamente pagas pela PDP seja inferior ao valor determinado por um relatório de avaliação, a Comissão expressou dúvidas sobre o relatório tendo em conta o intervalo de tempo significativo de 15 meses entre o momento em que as ações foram avaliadas e o momento em que a injeção de capital teve lugar. A Comissão considerou igualmente, a título preliminar, que a participação na injeção de capital de 2010 de duas agências de viagens privadas (Kompas d.d. e Palma d.o.o.) juntamente com a PDP foi, por si só, insuficiente para dissipar as dúvidas da Comissão sobre uma possível vantagem para a Adria (15).
(38)
Em relação à medida 4, a Comissão observou que o investimento por parte da Eslovénia implicou claramente recursos estatais e reiterou a sua conclusão preliminar de que as ações da PDP eram imputáveis ao Estado. A Comissão expressou igualmente dúvidas sobre a participação do NLB na medida 4, que poderia ser considerada como sendo imputável ao Estado, tendo em conta o facto de que a) o NLB era na altura maioritariamente detido pelo Estado, b) o Estado tinha uma maioria de votos no Conselho de Administração e no Conselho Fiscal do banco, e c) o comportamento de um banco controlado pelo Estado poderia ser influenciado pelas autoridades públicas.
(39)
Ao avaliar se a medida 4 implicava a concessão de uma vantagem seletiva indevida à Adria, a Comissão referiu na decisão de início do procedimento que o facto de os bancos só terem concordado com a conversão da dívida em capital no caso de o Estado injetar capital na Adria e, nomeadamente, a diferente natureza das contribuições do Estado e da PDP em relação à dos bancos (dinheiro versus conversão da dívida), era suficiente para suscitar dúvidas razoáveis quanto ao facto de o aumento de capital de 2011 ter sido pari passu. A Comissão constatou igualmente que, contrariamente aos aumentos de capital anteriores, o aumento de capital de 2011 realizou-se sem um relatório de avaliação.
(40)
No que diz respeito à alegação das autoridades eslovenas de que tinham decidido participar na medida 4 com base no plano de reestruturação datado de setembro de 2011, a Comissão observou que o plano de reestruturação era, em princípio, insuficiente para satisfazer os critérios do investidor privado, dado que algumas das previsões do plano de reestruturação pareciam basear-se em pressupostos incertos ou pouco claros. A Comissão, por outro lado, salientou que um investidor privado teria considerado o risco de os aumentos de capital anteriores constituírem um auxílio estatal ilegal e avaliado o impacto do risco de uma eventual ordem de recuperação da Comissão sobre a rendibilidade do investimento. Por último, a Comissão observou que os bancos poderão ter decidido participar na injeção de capital devido ao interesse demonstrado pela Eslovénia na Adria muito antes da data em que foi decidido o aumento de capital de 2011.
(41)
Em relação à medida 5, a Comissão reiterou a sua opinião preliminar de que as ações da PDP eram imputáveis ao Estado e de que estavam envolvidos recursos estatais. No que diz respeito à Aerodrom Ljubljana, a Comissão chegou à mesma conclusão preliminar tendo em conta o facto de que já esta era maioritariamente detida pelo Estado no momento da aquisição da AAT. A Comissão também considerou pouco provável que as autoridades públicas não estivessem envolvidas nas decisões importantes tomadas pela Aerodrom Ljubljana, a entidade gestora do aeroporto de Liubliana, devido à importância estratégica do aeroporto para o país enquanto principal ponto de entrada para voos internacionais.
(42)
Uma vez que a primeira fase de aquisição de ações da AAT teve lugar imediatamente após o aumento de capital de 2010, a Comissão foi da opinião de que ambas as medidas não deveriam ser avaliadas isoladamente, mas sim como parte de uma operação de maiores dimensões destinada a apoiar a Adria. Ao examinar o relatório de determinação do valor das ações da ATT, a Comissão observou que a ATT foi avaliada como parte integrante da unidade de manutenção da Adria (a SVL na altura) e que o relatório teve em conta as sinergias daí decorrentes ao avaliar o valor da AAT. No entanto, a Comissão considerou que o relatório deveria ter avaliado o valor da SLV/AAT como uma entidade autónoma, excluindo as sinergias intragrupo, dado que a ATT foi separada da Adria em 2010 e vendida como uma entidade separada. Além disso, a Comissão expressou igualmente as suas preocupações sobre a disparidade considerável entre a data de avaliação e a data de venda das ações da AAT.
(43)
A Comissão exprimiu igualmente dúvidas sobre a compatibilidade com o mercado interno das cinco medidas em apreço, nomeadamente porque as autoridades eslovenas não forneceram quaisquer possíveis fundamentos para a compatibilidade.
(44)
Tendo em conta a natureza das medidas em questão e o facto de a Adria poder ser considerada uma empresa em dificuldade no momento da aplicação das medidas, a Comissão observou que a compatibilidade das medidas só poderia ser avaliada nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE e, nomeadamente, à luz das orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (16) (doravante as «Orientações E&R»). A Comissão começou por salientar que as condições para os auxílios de emergência previstas no ponto 3.1 das «Orientações E&R» não pareciam estar satisfeitas. Em relação ao auxílio à reestruturação, conforme definido no ponto 3.2 das «Orientações E&R», a Comissão realçou que as medidas identificadas tinham sido executadas antes da sua notificação à Comissão e na ausência de um plano de reestruturação credível que satisfizesse as condições estabelecidas nas «Orientações E&R», uma circunstância que, por si só, seria suficiente para excluir a compatibilidade das medidas com o mercado interno (17).
(45)
A Comissão exprimiu igualmente dúvidas sobre o plano de reestruturação, uma vez que o mesmo não parecia ser suficientemente sólido para restabelecer a viabilidade a longo prazo da Adria, dado que algumas das suas previsões se baseiam em pressupostos não quantificados, incertos ou pouco claros. A Comissão considerou igualmente duvidoso que as contrapartidas previstas no plano de reestruturação pudessem ser consideradas adequadas e/ou suficientes, uma vez que pareciam ser necessárias para restabelecer a viabilidade da Adria. No que respeita à venda da AAT, a mesma ocorreu vários meses antes do plano de reestruturação ter sido aprovado, numa altura (finais de 2010 a inícios de 2011) em que, aparentemente, a Adria necessitava urgentemente de financiamento. Além disso, o cancelamento de rotas regulares não pareceu ser aceitável enquanto contrapartida, devido ao facto de a maioria das rotas em questão (27 de um total de 31) ter sido registada no plano de reestruturação como deficitária e a sua extinção ser, em qualquer dos casos, necessária para assegurar a viabilidade da empresa. A Comissão manifestou igualmente dúvidas quanto ao facto de a contribuição própria da Adria proposta, no valor de […] euros, poder ser totalmente aceite, designadamente por não ser claro que os montantes provenientes da venda da AAT e da conversão da dívida em capital de empréstimos bancários possam ser contabilizados como contribuição própria. Uma vez que a Adria parecia estar em dificuldade na altura em que as medidas foram executadas e que as empresas em dificuldade só podem beneficiar de auxílios de emergência e/ou de auxílios à reestruturação, a Comissão expressou igualmente dúvidas quanto ao facto de o princípio do «auxílio único» poder ser respeitado, nomeadamente no que diz respeito ao aumento de capital de 2011.
6. OBSERVAÇÕES SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
6.1. Observações da Eslovénia
(46)
Nas suas observações sobre a decisão de início do procedimento da Comissão, a Eslovénia afirma que as medidas 1, 2 e 3 não implicaram um auxílio estatal, uma vez que as decisões da KAD e da PDP não podem ser consideradas imputáveis ao Estado. Em especial, a Eslovénia observou que uma participação de 100 % do Estado não é suficiente para concluir que as medidas são imputáveis ao Estado. A Eslovénia refere, além disso, que os relatórios de avaliação que determinam o valor das ações eram adequados e que, por este motivo, o princípio do investidor privado numa economia de mercado («PIEM») foi respeitado, excluindo, assim, uma vantagem para a Adria. No que respeita especificamente à medida 3, a Eslovénia alega que a subscrição pari passu de 20 % das ações por parte de duas agências de viagens privadas a par da subscrição de ações pela PDP foi significativa e demonstrou que o mercado não tinha dúvidas sobre a viabilidade da Adria, o que excluiria a presença de auxílio estatal.
(47)
Em relação à medida 5, a Eslovénia reitera que as ações da PDP não podem ser consideradas imputáveis ao Estado. No que se refere às ações da Aerodrom Ljubljana, a Eslovénia considera que a influência do Estado na sua decisão de adquirir a AAT não pode ser inferida do facto de alguns membros do Conselho Fiscal terem sido propostos pelo Estado, a KAD e a SOD. Além disso, a Eslovénia considera que o relatório de avaliação de abril de 2010, que estabeleceu o valor da AAT como unidade de manutenção da Adria num intervalo entre os 14,4 milhões e os 14,9 milhões de euros, não pode ser considerado desatualizado e que não há nenhuma indicação de que o mesmo teve em conta as sinergias da AAT com a Adria. Além disso, a Eslovénia alega que as atas dos conselhos de administração da PDP e da Aerodrom Ljubljana demonstram que a decisão de adquirir a ATT foi tomada com base em considerações económicas racionais. Pelas razões apontadas, a presença de auxílio estatal na medida 5 seria excluída.
(48)
A Eslovénia contesta igualmente a qualificação da Adria como uma empresa em dificuldade e considera que esta só teria ficado em dificuldade a partir de janeiro de 2011, ou seja, no momento da medida 4.
(49)
No que diz respeito à medida 4, a Eslovénia exclui a existência de auxílio, alegando que a conversão da dívida em capital realizada pelo NLB não é imputável ao Estado. Além disso, a Eslovénia é da opinião de que os demais empréstimos pendentes convertidos em capital próprio foram totalmente garantidos através de penhoras sobre aeronaves e edifícios e que, ao convertê-los em capital próprio, os bancos assumiram novos riscos comerciais. Neste sentido, a conversão da dívida em capital seria equivalente a uma injeção de capital. A Eslovénia salienta igualmente que os bancos e o Estado se influenciaram de forma mútua no sentido de tomar a decisão de investimento - que, segundo a Eslovénia, se baseou num plano de reestruturação fiável - e conclui que as decisões de investimento foram concomitantes, excluindo, portanto, a concessão de qualquer vantagem indevida à Adria.
(50)
Uma vez que a Eslovénia considera que as medidas 1, 2, 3 e 5 não implicaram recursos estatais, não expôs quaisquer fundamentos de compatibilidade para estas medidas. No entanto, apresentou fundamentos de compatibilidade para a medida 4, no caso de a Comissão concluir que tal medida constituiu um auxílio estatal. Uma vez que, de acordo com a Eslovénia, a Adria só teria ficado em dificuldade a partir de janeiro de 2011 (ver considerando 48), a medida 4 constituiria um auxílio à reestruturação compatível ao abrigo do ponto 3.2 das «Orientações E&R», com base no plano de reestruturação apresentado.
(51)
No que diz respeito ao retorno à viabilidade, a Eslovénia considera que o plano de reestruturação garante a viabilidade a longo prazo da Adria e destaca que, em conformidade com as «Orientações E&R», o plano de reestruturação inclui um estudo de mercado e uma análise das causas que conduziram às dificuldades da empresa, e que prevê o abandono das atividades que permaneçam estruturalmente deficitárias após o processo de reestruturação. Tal como indicado no considerando 31, a Eslovénia apresentou uma série de alterações ao plano de reestruturação, que atualmente prevê uma duração do processo de reestruturação até 2015 e que inclui várias medidas de reestruturação adicionais a fim de assegurar uma viabilidade mais sustentável. A Eslovénia salienta igualmente que o plano de reestruturação atualizado assegura a viabilidade a longo prazo da empresa até ao final de 2015, mesmo no cenário pessimista, com uma rendibilidade dos capitais próprios (ROE) de […] % em 2014 e de […] % em 2015, ou seja, mais elevada do que os níveis aceites pela Comissão na decisão da Air Malta (18).
(52)
A Eslovénia é da opinião de que a redução da capacidade (sob a forma de cancelamento de serviços regulares) de […] % e de […] % nas temporadas de inverno e de verão, a disponibilização de faixas horárias em determinados aeroportos, incluindo aeroportos coordenados (congestionados), e a venda da AAT são contrapartidas apropriadas e proporcionadas. A Eslovénia alega igualmente que, na verdade, as rotas canceladas eram rentáveis com base na chamada «margem bruta» (contribuição C1 positiva), que a Comissão aceitou nos processos da Air Malta e da Czech Airlines (19).
(53)
Em relação ao auxílio limitado ao mínimo necessário (contribuição própria), em conformidade com o que foi já referido supra, a Eslovénia alega que a venda da AAT não implica auxílios e, por conseguinte, as suas receitas, no valor de 14,7 milhões de euros, devem ser aceites como contribuição própria. A Eslovénia considera igualmente que as conversões da dívida em capital efetuadas pelos bancos devem contar na sua totalidade como contribuição própria, ou seja, num valor de 19,7 milhões de euros. A Eslovénia apresentou igualmente os valores das aeronaves dadas como garantia para os empréstimos em causa, juntamente com o relatório AVAC (20) relevante que revela os valores dos aviões em questão. Além disso, com a venda de um conjunto de ativos de […], o montante da contribuição própria excederia [50-54] % com base no plano de reestruturação atualizado.
(54)
Por último, no que se refere ao princípio do «auxílio único», a Eslovénia é da opinião de que este foi respeitado, uma vez que as medidas 1, 2, 3 e 5, anteriores à medida 4, não constituíram auxílios estatais à Adria.
6.2. Observações das partes interessadas
(55)
Durante o procedimento formal de investigação, a Comissão apenas recebeu observações da Ryanair, que apoia as conclusões preliminares da Comissão quanto ao facto de as medidas em apreço implicarem auxílio e serem incompatíveis com o mercado interno.
(56)
No entanto, a Ryanair alegou que a avaliação da Comissão do PIEM não se encontrava concluída no momento da decisão de início do procedimento, uma vez que a Comissão deveria ter considerado se um investidor privado teria optado diretamente pela liquidação da Adria, em vez de lhe fornecer capital adicional (21). A Ryanair alega que a Comissão deveria ter avaliado na sua decisão de início do procedimento se a liquidação da Adria seria mais rentável para o Estado do que o fornecimento de mais fundos. Embora a Ryanair tenha considerado que não dispunha de informações suficientes para apresentar as suas observações acerca do plano de reestruturação, expressou as suas dúvidas quanto ao regresso da Adria a uma situação de rendibilidade.
(57)
A Ryanair alegou igualmente que qualquer auxílio à Adria iria prejudicar a posição da Ryanair no mercado, uma vez que frustra os esforços da Ryanair para desenvolver o seu mercado e provoca uma perda de receitas para a companhia.
6.3. Observações da Eslovénia sobre os comentários dos terceiros interessados
(58)
A Eslovénia abordou pormenorizadamente os argumentos apresentados pela Ryanair nas suas observações. Em especial, a Eslovénia assinalou que o Estado não tinha participado sozinho nas injeções de capital a favor da Adria, mas também investidores privados, bem como entidades cujas ações, segundo a Eslovénia, não podem ser imputadas ao Estado. Além disso, a Eslovénia considera que a Ryanair teria interpretado incorretamente a jurisprudência ao alegar que o Estado deveria ter optado pela falência em detrimento do processo de reestruturação e da viabilidade a longo prazo da Adria. De acordo com a Eslovénia, o teste proposto pela Ryanair era incorreto, uma vez que só seria aplicável aos credores da Adria e não a investidores: dado que a Eslovénia não tinha créditos a cobrar à empresa, não poderia solicitar a sua liquidação.
(59)
A Eslovénia observou que a Comissão tinha abordado o pressuposto do plano de reestruturação da Adria e destacou o facto de as dúvidas da Ryanair quanto à possibilidade de a Adria recuperar a sua viabilidade serem infundadas. Por último, a Eslovénia defendeu que os alegados danos à posição da Ryanair no mercado não foram fundamentados.
7. AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS
(60)
A presente decisão aborda, a título preliminar, a questão de saber se a Adria é uma empresa em dificuldade na aceção das «Orientações E&R» (ponto 7.1 abaixo). Em seguida, analisa se as medidas objeto de inquérito implicam um auxílio estatal à Adria na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, (ponto 7.2 abaixo) e se tal auxílio, caso exista, é lícito (ponto 7.4 abaixo) e compatível com o mercado interno (ponto 7.5 abaixo).
7.1. Dificuldades da Adria
(61)
A situação financeira da Adria tem vindo a deteriorar-se constantemente a partir de 2008, apresentando uma redução das vendas, RAI (resultados antes de impostos) negativos e uma situação líquida negativa. Os principais parâmetros financeiros da Adria entre 2007 e 2011 foram os seguintes, de acordo com as informações disponibilizadas pelas autoridades eslovenas:
Quadro 6
Principais dados financeiros da Adria, 2007 - junho de 2011 (milhões de euros)
2007
2008
2009
2010
junho de 2011
Volume de negócios
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Resultado líquido
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
RAI + DA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Capital subscrito
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Capitais próprios
41,8
32,5
- 29,3
- 35,4
- 35,9
Passivo/Capitais Próprios (rácio)
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Fluxo de caixa resultante de atividades de exploração
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
A Adria encerrou o exercício financeiro de 2011 com perdas no valor de 12 milhões de euros (24), enquanto em 2012 as perdas ascenderam a 10,8 milhões de euros (25). Constata-se igualmente que, em 2013, a Adria reduziu as perdas para 3,1 milhões de euros (26).
(63)
O ponto 10, alínea a), das «Orientações E&R» declara que uma sociedade está em dificuldade quando «mais de metade do seu capital subscrito tiver desaparecido e mais de um quarto desse capital tiver sido perdido durante os últimos 12 meses». Esta disposição traduz a presunção de que uma empresa que sofra perdas significativas no seu capital subscrito será incapaz de recuperar das perdas que, certamente, levarão ao encerramento das suas atividades a curto ou a médio prazo (conforme estabelecido no ponto 9 das «Orientações E&R»).
(64)
Tal como indicado na decisão de início do procedimento, entre 2007 e junho de 2011 não houve perda de capital subscrito, mas sim um aumento. No entanto, a Comissão salienta que o capital próprio da empresa apresentou valores negativos em 2010 e 2011. Ao mesmo tempo, a empresa não adotou medidas adequadas para enfrentar a diminuição dos capitais próprios. Em processos anteriores, (27) a Comissão concluiu que, quando uma empresa tem um capital próprio negativo, existe um pressuposto a priori de que os critérios do ponto 10, alínea a), das «Orientações E&R» estão satisfeitos, o que seria o caso da Adria desde, pelo menos, 2010. O Tribunal Geral concluiu igualmente, num acórdão (28) recente, que uma empresa com capitais próprios negativos é uma empresa em dificuldade.
(65)
Além disso, afigura-se igualmente que, no final de 2010, as dificuldades da Adria tinham atingido o seu pico. Na altura, a imprensa referiu a possibilidade de a Adria ser liquidada ou até de entrar em processo de falência (29). Tal poderia ser visto como um sinal de que, pelo menos na altura, a Adria preenchia os critérios para ser objeto de um processo coletivo de insolvência ao abrigo da legislação eslovena, na aceção do ponto 10, alínea c), das «Orientações E&R».
(66)
Pelas razões acima referidas, em conformidade com a decisão de início do procedimento, a Comissão conclui que a Adria era uma empresa em dificuldade na aceção do ponto 10, alínea a), e/ou do ponto 10, alínea c), das «Orientações E&R» em 2010 e 2011, ou seja, no momento em que as medidas 3, 4 e 5 foram executadas.
(67)
Além disso, o quadro 6 do considerando 61 sugere que, em 2010 e 2011, a Adria poderia ser igualmente considerada em dificuldade na aceção do ponto 11 das «Orientações E&R» que refere que uma empresa pode ser considerada em dificuldade «se as características habituais […] se manifestarem, como por exemplo o nível crescente dos prejuízos, a diminuição do volume de negócios, o aumento das existências, a capacidade excedentária, a redução da margem bruta de autofinanciamento, o endividamento crescente, a progressão dos encargos financeiros e o enfraquecimento ou desaparecimento do valor do ativo líquido».
(68)
No entanto, a Comissão é da opinião de que entre 2007 e 2009 a Adria não apresentava os indícios habituais de empresas em dificuldade, tal como constam do ponto 11 das «Orientações E&R». No que diz respeito a 2008, a Adria registou perdas no valor de 3,2 milhões de euros pela primeira vez no período sob análise. Tal como corretamente assinalado pela Eslovénia, em 2008, as receitas e o fluxo de caixa da Adria aumentaram em relação ao ano anterior (passando de 179,2 milhões de euros para 205,4 milhões de euros e de 16,9 milhões de euros para 18,5 milhões de euros, respetivamente). Além disso, o seu capital subscrito permaneceu estável, num valor de 6,8 milhões de euros.
(69)
A Comissão constata igualmente que, em 2008 e 2009, a Adria apresentou um resultado líquido antes de impostos de 3,2 milhões de euros e de 14 milhões de euros, respetivamente. Nos mesmos anos, ao se excluir a depreciação, a empresa apresentou um resultado económico positivo, atingindo um RAI + DA de 10,9 milhões de euros e 1,6 milhões de euros, respetivamente (ver quadro 6 do considerando 61). A partir de 2010, o RAI + DA da Adria apresentou valores negativos. Uma vez que a medida 2 foi decidida em janeiro de 2009 e que as ações foram totalmente subscritas em julho de 2009, a Comissão não pode concluir com certeza que houvesse, a essa data, uma tendência claramente identificável de resultados negativos que lhe permita concluir que a Adria era uma empresa em dificuldade na aceção das «Orientações E&R».
(70)
Por conseguinte, a Comissão é da opinião de que a Adria não se qualificaria como uma empresa em dificuldade em 2007-2009, ou seja, quando as medidas 1 e 2 foram executadas.
7.2. Existência de auxílio estatal
(71)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(72)
A fim de concluir se existe auxílio estatal, a Comissão deve avaliar se os critérios cumulativos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (ou seja, transferência de recursos estatais, a vantagem seletiva, a distorção potencial da concorrência e afetação das trocas comerciais intracomunitárias) se encontram preenchidos para cada uma das cinco medidas em apreço.
7.2.1. Medidas 1 e 2: os aumentos de capital de 2007 e de 2009
(73)
A Comissão começará por analisar se a medidas 1 e 2 conferiram uma vantagem seletiva indevida à Adria.
(74)
Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão salientou a este respeito que o preço das ações pagas pela KAD foi inferior ao valor determinado por dois relatórios de avaliação. A KAD adquiriu novas ações da Adria, em fevereiro de 2007, a um preço de 27 euros por ação, um valor abaixo do valor de […] euros por ação determinado por um relatório de avaliação em […] (ver considerando 15). Em janeiro de 2009, a KAD adquiriu as ações a um preço de 22 euros por ação, um valor abaixo do valor de […] euros por ação determinado por um relatório de avaliação em […] (ver considerando 18). No entanto, a Comissão expressou dúvidas quanto à fiabilidade desses relatórios, nomeadamente porque houve um intervalo de tempo significativo entre o momento em que os aumentos de capital tiveram lugar (fevereiro de 2007 e janeiro de 2009, respetivamente) e o momento em que as ações da empresa foram avaliadas ([…] e […], respetivamente).
(75)
A Comissão avaliou os dados e os elementos de prova apresentados pela Eslovénia acerca destes relatórios após o início do procedimento formal de investigação. No que se refere à medida 1, a Eslovénia explicou que os dados em que o relatório se baseou datam de 30 de setembro de 2006 e que eram os dados disponíveis mais recentes no momento em que o avaliador elaborou o relatório. No que se refere à medida 2, verifica-se que o relatório de avaliação foi encomendado na mesma altura em que a assembleia geral da Adria tomou a decisão de levar a cabo um aumento de capital. Além disso, a Comissão não tem qualquer razão para crer que o avaliador (P&S Capital) não era totalmente independente.
(76)
Além disso, embora seja verdade que houve um intervalo de tempo de […] meses entre o momento em que as ações da empresa foram avaliadas e o momento em que os aumentos de capital tiveram lugar, a Comissão não encontrou provas de que tal intervalo tenha tido um impacto no valor estimado das ações da Adria.
(77)
A Comissão constata que o método de avaliação utilizado nos relatórios (valor atual líquido dos fluxos de caixa livres esperados (30)) é geralmente aceite nos casos de aquisições. Além disso, resulta de uma análise pormenorizada dos relatórios que as fórmulas neles utilizadas são adequadas para efeitos da avaliação e foram aplicadas de forma adequada, e que os pressupostos e as projeções relativos ao crescimento do volume de negócios e da rendibilidade se afiguram realistas. Em especial, no relatório de avaliação para a injeção de capital de 2007 (medida 1), as taxas médias de crescimento das receitas e da rendibilidade previstas encontram-se dentro dos intervalos das anteriormente observadas. No relatório de avaliação para a injeção de capital de 2009 (medida 2), as taxas previstas de crescimento das receitas e da rendibilidade são inferiores às observadas no passado, em virtude: a) do elevado crescimento económico em 2008 ser essencialmente fruto da Presidência eslovena da UE; b) do crescimento económico mundial lento; e c) da situação tensa dos mercados financeiros. Os demais pressupostos utilizados nos relatórios afiguram-se igualmente realistas. Além disso, a Comissão salienta que a KAD era já o acionista maioritário da Adria antes dos aumentos de capital (31) e que estes se destinavam a financiar um investimento existente (e mais rentável) para a KAD.
(78)
Tendo em conta o que precede, a Comissão constata que os aumentos de capital de 2007 e de 2009 podem ser considerados conformes com as condições de mercado e não concederam uma vantagem indevida à Adria.
(79)
Por conseguinte, a Comissão conclui que as medidas 1 e 2 constituem investimentos que um investidor numa economia de mercado, em circunstâncias comparáveis (32), teria realizado e, por conseguinte, exclui a existência de auxílio estatal, sem que seja necessário avaliar se o resto das condições cumulativas do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE seria cumprido.
7.2.2. Medida 3: o aumento de capital de 2010
(80)
Tal como referido no considerando 73, uma das condições necessárias para se estar perante auxílios estatais é o facto de uma medida conferir uma vantagem seletiva indevida ao beneficiário. A Comissão irá, em seguida, avaliar se esta condição é satisfeita em relação à medida 3.
(81)
Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão observou que, embora a PDP e as agências de viagens privadas tivessem pago o preço de 12 euros por ação, tal preço era inferior ao valor de […] euros por ação determinado por um relatório de avaliação. Tal como em relação às medidas 1 e 2, a Comissão expressou dúvidas quanto à fiabilidade desse relatório, principalmente porque decorreu um intervalo de tempo significativo de […] meses entre o momento do aumento de capital (setembro de 2010) e o momento em que o relatório avaliou as ações ([…]).
(82)
As informações apresentadas pelas autoridades eslovenas dissiparam, em certa medida, as dúvidas da Comissão a este respeito. No entanto, independentemente do que precede, a Comissão recorda que, com base nessas informações e avaliação, as duas agências de viagens privadas (a Kompas d.d. e a Palma d.o.o.) participaram em 20 % do aumento de capital de 2010, enquanto os restantes 80 % do capital foram injetados pela PDP. As duas agências de viagens privadas e a PDP participaram nas mesmas condições e subscreveram as ações na mesma data. Além disso, a participação do setor privado e a contribuição da PDP foram ambas realizadas por meio de uma injeção de dinheiro. Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão destacou o facto de uma participação privada de 20 % poder, em princípio, ser vista como um sinal de que o investimento em questão foi apoiado pelo mercado, embora a operação devesse ser considerada no contexto mais vasto da situação da Adria nessa altura e atendendo ao facto de a medida 3 ser o terceiro aumento de capital num espaço de tempo de aproximadamente três anos e meio.
(83)
Em primeiro lugar, a Comissão constata que a Eslovénia forneceu elementos de prova de que a Kompas d.d. e a Palma d.o.o. são empresas totalmente privadas nas quais o Estado não exerceu qualquer tipo de controlo ou de influência. Além disso, tal como indicado no considerando 79, as medidas 1 e 2 não constituíram um auxílio estatal. Nesta base, afigura-se que as decisões de investimento que um investidor privado tomaria não podem ser consideradas como uma influência para as decisões das agências de viagens privadas de investir na Adria. A Comissão observa igualmente que as agências de viagens privadas subscreveram as ações da Adria na mesma data que a PDP, pagaram o mesmo preço, o seu investimento foi realizado nos mesmos termos e condições, e os aumentos levados a cabo pela PDP e as agências de viagens privadas foram efetuados em dinheiro.
(84)
De qualquer modo, mesmo que a Comissão conclua que a participação da PDP tenha implicado recursos estatais e que tenha sido imputável ao Estado (ver a este respeito os considerandos 89 a 91), à luz da jurisprudência assente uma participação privada de 20 % não pode ser considerada negligenciável quando comparada à intervenção pública (33). Além disso, tendo em conta o que precede, a Comissão não pode concluir que a decisão das agências de viagens privadas de investir na Adria foi realmente influenciada pelo comportamento da PDP. O facto de a Adria ter sido considerada uma empresa em dificuldade em 2010 (ver ponto 7.1) não altera esta conclusão.
(85)
Além disso, com base nos elementos de prova apresentados pela Eslovénia, não se afigura que as agências de viagens privadas tivessem outras motivações para investir na Adria que não a procura de lucros. A este respeito, a Comissão aponta para um relatório apresentado pela Eslovénia sobre as orientações estratégicas da Adria no período 2009-2014 - que, aparentemente, se encontrava à disposição dos investidores no momento da sua tomada de decisão de investimento -, segundo o qual era expectável que a Adria gerasse lucros entre 2010 e 2014, com base numa injeção de capital de aproximadamente 2,5 milhões de euros e na execução de determinadas medidas por parte da Adria, incluindo um rendimento médio mais elevado por passageiro e a redução de custos. Este relatório poderá ser visto como um indício suplementar de que as agências de viagens privadas estavam, de facto, convencidas da rendibilidade do seu investimento.
(86)
Por conseguinte, a Comissão é da opinião de que a decisão das agências de viagens privadas de investir na Adria foi tomada pari passu com a da PDP e que o seu investimento foi significativo. Além disso, a Comissão não tem qualquer motivo para duvidar de que as agências de viagens privadas decidiram investir na Adria com o intuito de obter lucros. Nesta base, a Comissão conclui que a medida 3 não implicou a concessão de uma vantagem indevida à Adria e, por conseguinte, exclui a existência de auxílios estatais, sem que seja necessário avaliar se o resto das condições cumulativas do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE seria cumprido.
7.2.3. Medida 4: o aumento de capital de 2011
(87)
A 30 de setembro de 2011, a Eslovénia subscreveu, em dinheiro, 70 % (49,5 milhões de euros) do aumento de capital de 2011 da Adria. A Eslovénia investiu os fundos através da agência de gestão de ativos imobilizados da Eslovénia (AUKN). Além disso, a PDP subscreveu, em dinheiro, uma participação suplementar de 1 % (0,5 milhões de euros). O resto do aumento (ou seja, 19,7 milhões de euros) assumiu a forma de conversões da dívida em capital efetuadas por diversos bancos: 20 % pelo NLB, 5 % pelo Abanka Vipa d.d., 2 % pelo Unicredit Bank of Slovenia d.d. e 2 % pelo Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
A AUKN foi criada pela Lei relativa ao governo empresarial de investimentos de capital da República da Eslovénia (34), o seu Conselho de Administração foi nomeado pela Assembleia Nacional, e a agência era um utilizador direto do orçamento da República da Eslovénia, sendo composta por funcionários públicos (35). É, portanto, evidente que as ações da AUKN eram imputáveis ao Estado e que estas implicaram recursos estatais; algo que, de resto, não é contestado pela Eslovénia. Como elemento suplementar, a Comissão destaca um comunicado de imprensa, datado de 23 de junho de 2011, do gabinete do Primeiro-Ministro da Eslovénia: «Na sessão de hoje, o Governo […] decidiu que a [AUKN] contribuiria com 49,5 milhões de euros para o capital próprio da Adria Airways, d. d. e que a sociedade por ações [PDP] pagaria 500 000 euros […]. Através da sua participação ativa no presente processo, a República da Eslovénia gostaria igualmente de, no futuro, ir ao encontro dos seus interesses no domínio dos serviços aéreos regulares prestados por uma transportadora com sede na Eslovénia» (36).
(89)
Em relação à PDP, a Comissão considera que existe uma série de indicadores, na aceção da jurisprudência Stardust Marine (37), que permite concluir que a PDP foi criada para executar políticas decididas pelas autoridades públicas eslovenas e que a sua decisão de investir no âmbito da medida 4 é imputável ao Estado e implica recursos estatais. Em primeiro lugar, a Comissão observa que o Estado esloveno detém indiretamente 100 % da PDP (através da KAD, da SOD e da DSU). Neste sentido, a Comissão recorda a sua decisão no processo ELAN (38), no qual concluiu que as ações da KAD e da DSU, dois dos proprietários da PDP, eram imputáveis ao Estado. Além disso, o Estado tem a totalidade dos votos no comité de acionistas que, por sua vez, nomeia o Conselho de Administração da empresa. Em conformidade com o artigo 19.o dos Estatutos da Empresa da PDP, o Conselho de Administração deve autorizar a aquisição de títulos sempre que o valor da transação exceda os 500 000 euros.
(90)
A Comissão recorda igualmente, em conformidade com a sua decisão de início do procedimento, a declaração do ex-Ministro das Finanças esloveno no final do seu mandato, a 28 de outubro de 2011 (ou seja, após a medida 4 ter sido levada a cabo): «Com a criação da empresa especial de reestruturação (PDP), fornecemos a empresas eslovenas novas fontes de financiamento, saber-fazer e conhecimentos especializados baseados em casos de boas práticas em matéria de reestruturação de empresas. A Adria Airways e a Unior são, definitivamente, os casos de sucesso mais retumbantes» (39). Esta declaração pode ser considerada uma prova indireta de imputabilidade ao Estado na aceção da jurisprudência Stardust Marine. Os argumentos apresentados pela Eslovénia segundos os quais esta declaração deve ser vista no contexto político do termo do mandato do Ministro das Finanças, como uma «[declaração] ousada e suficientemente simples para ser comunicada com êxito através dos meios de comunicação social», não parecem convincentes. Por último, a Comissão acrescenta como elemento de prova indireta adicional o comunicado de imprensa, datado de 23 de junho de 2011, do gabinete do Primeiro-Ministro da Eslovénia (ver considerando 88), que revela que o Governo esloveno tinha decidido que a PDP contribuiria com 0,5 milhões de euros para o aumento de capital de 2011.
(91)
Tendo em conta o que precede, a Comissão é da opinião de que a participação da PDP no aumento de capital de 2010 implicou recursos estatais e que as ações da PDP são imputáveis ao Estado.
(92)
No que diz respeito aos bancos, a Comissão constata, em conformidade com a sua decisão de início do procedimento, que o Abanka Vipa d.d., o Unicredit Bank of Slovenia d.d. e o Hypo Alpe-Adria Bank d.d. são entidades privadas. No momento em que a medida 4 foi aplicada, o NLB era maioritariamente detido pelo Estado, quer direta (45,62 % das ações) quer indiretamente através da SOD (4,07 %) e da KAD (4,03 %) (40), sendo o KBC Bank o outro grande acionista (25 %). A participação maioritária do Estado no NLB, que se traduz numa maioria de votos no Conselho de Administração e no Conselho Fiscal, é uma indicação da imputabilidade das medidas ao Estado. No entanto, tendo em conta os Estatutos da Empresa do NLB, a Comissão não pode concluir com certeza que a sua decisão de investir na Adria é imputável ao Estado. Além disso, a Comissão não identificou na estrutura de gestão do NLB qualquer interferência por parte das autoridades públicas. A Comissão não encontrou tampouco quaisquer elementos de prova indireta a este respeito na aceção da jurisprudência Stardust Marine. Pelas razões acima referidas, a Comissão considera que a decisão do NLB de participar na medida 4 não é imputável à Eslovénia.
(93)
Tendo-se esclarecido que as ações da AUKN e da PDP são imputáveis ao Estado, a Comissão deve avaliar se as mesmas implicaram uma vantagem seletiva indevida a favor da Adria.
(94)
A Eslovénia alega, em primeiro lugar, que a decisão dos bancos de investir na Adria coincidiu com a decisão do Estado, o que, por si, excluiria a existência de vantagem.
(95)
A Comissão recorda, em primeiro lugar, a sua conclusão de que a Adria era uma empresa em dificuldade em 2011, no momento em que a medida 4 foi executada (ver considerando 66).
(96)
Além disso, a Comissão observa que a participação dos bancos na injeção de capital de 2011 assumiu a forma de uma conversão em capital de 26 % dos créditos que lhes eram devidos pela Adria. Em contrapartida, o Estado e a PDP injetaram dinheiro. A Eslovénia alega que do total de 19,7 milhões de euros convertidos em capital próprio, [10-20] milhões de euros seriam equivalentes a uma injeção de dinheiro, porque essa parte dos empréstimos estava totalmente garantida. De acordo com a Eslovénia, os bancos teriam assumido um risco novo ao realizarem a conversão, o que poderia ser considerado equivalente a uma injeção de capital novo no valor de [10-20] milhões de euros.
(97)
A Comissão avaliou as informações apresentadas pela Eslovénia e conclui que, de facto, [10-20] milhões de euros dos 19,7 milhões de euros convertidos em capital próprio foram integral e adequadamente garantidos através de penhoras, sobretudo sobre aeronaves detidas pela Adria. A fim de determinar o valor destas aeronaves, a Adria baseou-se no relatório «Aircraft Value Reference», publicado em abril de 2011 pela empresa independente Aircraft Value Analysis Company («AVAC»). Este relatório fornece valores atuais e futuros e locações de vários tipos de aeronaves, com limites de valor máximos e mínimos. A fim de avaliar as aeronaves dadas como garantia, foram utilizados valores consideravelmente abaixo do valor máximo fornecido pela AVAC. A Comissão é da opinião de que o relatório constitui uma base fiável para determinar o valor das aeronaves, tendo em conta o caráter independente da AVAC e a sua ampla utilização no setor.
(98)
No entanto, [0-10] milhões de euros de dívidas convertidas em capital próprio não foram totalmente garantidos. No que se refere a esta parte, a Comissão não pode concluir que a mesma equivaleu a uma injeção de dinheiro e que os bancos assumiram um novo risco. Além disso, as condições da dívida remanescente melhoraram e o nível geral de risco diminuiu significativamente, dado que a parte restante (não convertida) das dívidas manteve o mesmo nível de garantia que possuía antes da conversão. Este risco geral é ainda mais reduzido pelo facto de, como condição prévia para a conversão da dívida em capital, a Adria ter de […]. Além disso, em determinados casos, as condições da dívida remanescente (taxa de juro, calendário do reembolso, etc.) […].
(99)
Por outro lado, a Eslovénia assumiu o risco total de, pelo menos, 49,5 milhões de euros, uma vez que só se tornou acionista da Adria após a injeção de capital de 2011. Os bancos assumiram novo risco, mas não ao mesmo nível da Eslovénia, tendo em conta que obtiveram melhorias na sua posição em resultado da conversão da dívida. Tendo em conta o que precede, afigura-se que quando os bancos decidiram investir na Adria não se encontravam numa situação comparável à do Estado.
(100)
Além disso, não se pode excluir que a decisão dos bancos de investir na Adria tenha sido influenciada pelo comportamento do Estado. O relatório anual de 2011 da Adria salienta que «o Governo da […] Eslovénia formulou claramente o seu parecer a 20 de janeiro de 2011 e adotou uma posição a respeito da importância da Adria Airways, enquanto transportadora aérea nacional, para a economia eslovena, os cidadãos eslovenos e os estrangeiros. Na sua decisão, o Governo definiu o seu plano para que a Adria Airways continue a ser a transportadora aérea nacional da Eslovénia […]». Esta decisão, tomada muito antes da adoção do plano de reestruturação de setembro de 2011, poderá ter facilitado a decisão de investir dos bancos, uma vez que o Estado já tinha manifestado o seu grande interesse em apoiar a Adria (41).
(101)
Com base nos argumentos supracitados, a Comissão descarta os argumentos da Eslovénia segundo os quais o Estado e os bancos investiram em condições pari passu.
(102)
No entanto, a Comissão deve analisar se o investimento da Eslovénia na Adria foi feito em conformidade com as condições de mercado. A Eslovénia alega que decidiu participar na medida 4 com base no plano de reestruturação de setembro de 2011, que deve ser considerado conforme com o PIEM.
(103)
A Comissão salienta, a título preliminar, que, ao contrário dos aumentos de capital anteriores, o aumento de capital de 2011 foi concretizado sem que tenha havido qualquer relatório de avaliação. Além disso, de acordo com a jurisprudência, um investidor privado que equacione a possibilidade de um processo de recapitalização de uma empresa com dívidas significativas teria exigido um plano de reestruturação capaz de viabilizar a empresa. (42) No caso em apreço, as autoridades eslovenas alegam que decidiram participar no aumento de capital de 2011 com base no plano de reestruturação de setembro de 2011.
(104)
No entanto, a Comissão já concluiu que a Adria se encontrava em dificuldade em 2011 (ver considerando 66). Por si só, isto torna pouco provável que o Estado pudesse prever que a Adria obtivesse um rendimento adequado do capital investido num prazo razoável. Além disso, a Comissão mantém o ponto de vista, já exposto na decisão de início do procedimento, de que o plano de reestruturação não pode ser considerado suficiente para justificar o aumento de capital de 2011 e declará-lo conforme com o PIEM. Em primeiro lugar, o plano de reestruturação (na sua versão inicial de setembro de 2011) previa a viabilidade em 2013, com margens de lucro muito baixas (RAI) (o cenário realista previa margens de lucro de […] % em 2013, […] % em 2014 e […] % em 2015). A insuficiente rendibilidade para os acionistas é igualmente demonstrada pelo facto de o plano ter previsto níveis particularmente baixos de capital próprio para o mesmo período, na ordem de […] euros em 2011 e de […] euros em 2015. Tal significaria que o capital injetado em setembro de 2011, no valor de 69,7 milhões de euros, seria significativamente reduzido durante o período de reestruturação e que, portanto, não traria qualquer retorno real.
(105)
A Eslovénia apresentou uma série de relatórios intercalares elaborados pela Airconomy e pela Adria, datados de abril-setembro de 2011 (ou seja, anteriores ao plano de reestruturação de setembro de 2011), que deveriam incluir as quantificações em falta no plano de reestruturação e que, alegadamente, foram fornecidas a todos os acionistas da Adria na altura e ao Estado. No entanto, a Comissão constata que os relatórios intercalares se referem ao período de 2011-2012, ao passo que o plano de reestruturação incluiu previsões até 2015, […]. Nesta base, a Comissão é da opinião de que os relatórios intercalares não forneceram as informações em falta necessárias para que o plano de reestruturação cumpra o teste do PIEM.
(106)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o aumento de capital de 2011 conferiu uma vantagem indevida à Adria. Esta vantagem é de caráter seletivo, dado que o único beneficiário foi a Adria.
(107)
Por último, a Comissão tem de avaliar se a medida 4 era suscetível de falsear a concorrência e de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros, concedendo à Adria uma vantagem em relação aos concorrentes que não beneficiam de apoio público. Afigura-se claro que a medida 4 era capaz de afetar as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência dado que a Adria compete com outras companhias aéreas da UE, em especial desde a entrada em vigor da terceira fase da liberalização dos transportes aéreos («terceiro pacote») a 1 de janeiro de 1993. Além disso, para viagens relativamente mais curtas dentro da UE, o transporte aéreo está em concorrência com o transporte rodoviário e ferroviário, e, por conseguinte, os transportadores rodoviários e ferroviários podem igualmente ser afetados.
(108)
A medida 4 permitiu, portanto, à Adria continuar a operar de modo a não ter de enfrentar, como os demais concorrentes, as consequências normalmente decorrentes de resultados financeiros difíceis.
(109)
Tendo em conta os argumentos acima, a Comissão conclui que a medida 4 envolveu um auxílio estatal a favor da Adria na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
7.2.4. Medida 5: a venda da AAT em 2010-2011
(110)
Na sua decisão de início do procedimento, pelos motivos indicados nos considerandos 41 e 42, a Comissão chegou à conclusão preliminar de que a aquisição de ações da AAT pela PDP e pela Aerodrom Ljubljana conferiu uma vantagem indevida à Adria.
(111)
Tendo em conta a diferente natureza das contribuições da PDP e da Aerodrom Ljubljana (dinheiro versus conversão da dívida em capital) e o raciocínio aplicado à medida 4 (ver considerandos 94 a 101), a Comissão conclui que a argumentação pari passu pode ser excluída, mutatis mutandis, no que se refere à medida 5.
(112)
A Comissão deve, no entanto, avaliar se as decisões de investimento da PDP e da Aerodrom Ljubljana foram economicamente racionais, isto é, se um operador prudente numa economia de mercado, em circunstâncias comparáveis, teria agido da mesma forma. A este respeito, a Comissão constata em primeiro lugar que o preço total pago pela Aerodrom Ljubljana e pela PDP, ou seja, 14,7 milhões de euros, se inseria no intervalo de valores definido no relatório de avaliação da AAT. No entanto, a Comissão levantou dúvidas quanto ao relatório de avaliação, alegando que deveria ter avaliado o valor da AAT (na altura, a unidade de manutenção da Adria e denominada SVL) enquanto uma entidade independente e excluindo as sinergias intragrupo. A Comissão observou igualmente que houve um intervalo de tempo significativo entre o momento em que a AAT/SVL foi avaliada ([…]) e a venda da AAT (novembro de 2010 - março de 2011).
(113)
A Comissão deve, em primeiro lugar, destacar que o relatório de avaliação foi elaborado por um perito independente (a KPMG) e que não existem motivos para crer que o perito não tenha executado a sua tarefa de forma totalmente independente. No que respeita ao intervalo de tempo entre o momento da avaliação e a venda das ações, a Eslovénia explicou que o relatório de avaliação se baseou na situação financeira da Adria a 31 de dezembro de 2009, ou seja, nos últimos dados objeto de auditoria externa. A Comissão observa que a medida 5 foi executada, pela primeira vez, em novembro de 2010, ou seja, menos de um ano após a data-valor da AAT constante do relatório de avaliação. Além disso, apesar de o relatório de avaliação da AAT ter em conta as previsões negativas da Adria, este avaliou pormenorizadamente o segmento de negócio dos serviços de manutenção, de reparação e de revisão e concluiu que a tendência negativa da empresa não se aplicava à AAT e que esta constituía uma unidade rentável. Além disso, uma análise detalhada do relatório de avaliação revela que este analisou a AAT/SVL como uma unidade empresarial individual sem realmente considerar as potenciais sinergias com a Adria. A este respeito, afigura-se que o relatório de avaliação foi elaborado numa altura em que se sabia que a AAT iria começar a prestar serviços de manutenção, de reparação e de revisão a outros clientes externos, nomeadamente à Spanair, que acabaria por substituir a Adria enquanto principal cliente da AAT. Tendo em conta o que precede, dado que o relatório incluía os últimos dados financeiros auditados disponíveis da AAT, que foi elaborado por um perito independente e que se baseou de forma credível em todos os aspetos comerciais relevantes, a sua utilização como referência para a medida em questão é aceitável. Por último, embora seja verdade que a crise não tinha ainda acabado, afigura-se que 2009 foi o ano em que a economia da Eslovénia foi mais duramente atingida. De facto, em novembro de 2010, quando a PDP e a Aerodrom Ljubljana decidiram adquirir a AAT, as previsões de crescimento do PIB da Eslovénia em 2010, 2011 e 2012 regressaram a valores positivos (1,1 %, 1,9 % e 2,6 %, respetivamente). (43) Nestas circunstâncias, um investidor privado não teria necessariamente levado a cabo uma nova avaliação, já que poderia presumir que o relatório de avaliação elaborado com base nos valores de 2009 fornecia uma visão precisa da empresa.
(114)
Mais importante ainda, a Eslovénia apresentou elementos de prova que demonstram que a AAT era rentável, que não tinha qualquer dívida em atraso e que a sua dívida poderia ser saldada pelos seus lucros no momento em que a medida 5 foi executada. Além disso, a Eslovénia apresentou previsões da AAT até 2014 que revelam que a AAT obteria lucros após impostos no valor de […] euros em 2010 e que continuaria a ser rentável posteriormente, atingindo lucros no valor de aproximadamente […] euros em 2014. Afigura-se que estas previsões foram disponibilizadas à PDP e à Aerodrom Ljubljana aquando da tomada das suas decisões de investimento.
(115)
A Eslovénia apresentou igualmente elementos de prova que demonstram que a Aerodrom Ljubljana tomou a decisão de investir na AAT tendo por base considerações económicas. Em agosto e setembro de 2010, os Conselhos de Administração e de Fiscalização da Aerodrom Ljubljana avaliaram a possibilidade de aquisição de ações da AAT. A Aerodrom Ljubljana avaliou a conveniência de liquidar uma série de créditos pendentes devidos pela Adria à luz das condições de execução, que incluíam um rendimento fixo de 8 % nas ações preferenciais da AAT, […]. Apesar de uma outra avaliação sugerir um preço inferior para as ações, o Conselho Fiscal da Aerodrom Ljubljana concluiu que as condições da conversão ([…]) justificavam um preço por ação mais elevado.
(116)
Relativamente à segunda fase da venda da AAT, as atas da reunião do Conselho Fiscal da Aerodrom Ljubljana de 21 de janeiro de 2011 indicam que foram discutidas as vantagens e desvantagens de diferentes preços de ação e o fim da opção de venda da Aerodrom Ljubljana. Em especial, renunciou-se à opção de venda no momento da aquisição de ações ordinárias no início de 2011, mas o Conselho Fiscal da Aerodrom Ljubljana concluiu, no entanto, que era economicamente racional fazê-lo, uma vez que em troca da renúncia da opção de venda, a Aerodrom Ljubljana conseguiu obter uma cogestão equitativa da AAT, mesmo tendo menos ações do que a PDP. Além disso, o Conselho Fiscal observou que a aquisição da AAT teria um impacto positivo para a Aerodrom Ljubljana: caso a Adria cessasse as operações, tal teria reduzido as receitas estimadas do aeroporto em 2011 em […] %.
(117)
A Eslovénia apresentou igualmente elementos de prova de que a administração da PDP decidiu adquirir as ações preferenciais e as ações ordinárias da AAT com base em fundamentos economicamente racionais. Com efeito, as atas das reuniões da administração da PDP revelam que esta efetuou a sua própria avaliação da AAT, que sugeriu um preço compreendido entre […] euros e […] euros, ou seja, dentro dos valores do relatório de avaliação referido no considerando 34. Embora a taxa interna de rentabilidade do investimento da PDP ascendesse a […] %, a PDP conseguiu obter melhores condições junto da AAT, incluindo um dividendo fixo de 8 %.
(118)
A Comissão conclui, por conseguinte, que as decisões da PDP e da Aerodrom Ljubljana de participar na medida 5 não conferiram uma vantagem indevida à Adria, visto que ambos os investidores se comportaram como operadores de mercado prudentes e adotaram as suas decisões de investimento com base em fundamentos economicamente sólidos. Por conseguinte, não é necessário avaliar se o resto das condições cumulativas do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE seria cumprido.
7.3. Conclusão no que se refere à existência de auxílio
(119)
Por um lado, pelos motivos acima referidos, a Comissão conclui que as medidas 1, 2, 3 e 5 não constituem auxílios estatais à Adria.
(120)
Por outro lado, tal como explicado no ponto 7.2.3, a Comissão considera que a medida 4 envolveu auxílio estatal e terá, por conseguinte, de avaliar a sua legalidade e compatibilidade com o mercado interno.
7.4. Legalidade do auxílio - medida 4
(121)
O artigo 108.o, n.o 3, do TFUE prevê que um Estado-Membro não deve executar uma medida de auxílio antes de a Comissão ter adotado uma decisão que a autorize. A Comissão constata que a Eslovénia participou na injeção de capital de 2011 (medida 4) sem primeiro notificá-la à Comissão para aprovação. A Comissão lamenta que a Eslovénia não tenha respeitado a obrigação de suspensão e tenha, por conseguinte, infringido a sua obrigação nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
7.5. Compatibilidade do auxílio - medida 4
(122)
A Eslovénia considera que se a Comissão concluir que existe auxílio estatal na medida 4, tal medida seria compatível com o mercado interno com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, e, em especial, enquanto auxílio à reestruturação nos termos das «Orientações E&R».
(123)
O artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE estipula que o auxílio estatal pode ser autorizado quando se destina a facilitar o desenvolvimento de determinados setores económicos e sempre que o auxílio não afete as condições das trocas comerciais de modo contrário ao interesse comum. Conforme indicado na decisão de início do procedimento, a Comissão considera que a compatibilidade da medida 4 só pode ser avaliada ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE, designadamente ao abrigo das disposições sobre os auxílios à reestruturação das «Orientações E&R».
7.5.1. Elegibilidade
(124)
De acordo com o ponto 33 das «Orientações E&R», apenas as empresas em dificuldade na aceção dos pontos 9 a 13 das «Orientações E&R» são elegíveis para beneficiar de auxílio à reestruturação. Neste sentido, a Comissão concluiu já que a Adria era, em 2011, uma empresa em dificuldade no momento em que foi executada a medida 4 (ver considerando 66).
(125)
O ponto 12 das «Orientações E&R» dispõe que uma empresa recentemente criada não pode beneficiar de auxílios de emergência ou à reestruturação, mesmo que a sua posição financeira inicial seja precária. Uma empresa é, em princípio, considerada recentemente criada durante os primeiros três anos a contar do início do seu funcionamento no setor de atividade relevante. A Adria foi fundada em 1961 e não pode ser considerada uma empresa recentemente criada. Além disso, a Adria não pertence a um grupo empresarial na aceção do ponto 13 das «Orientações E&R».
(126)
Por conseguinte, a Comissão conclui que a Adria é elegível para beneficiar de auxílio à reestruturação.
7.5.2. Restabelecimento da viabilidade a longo prazo
(127)
De acordo com o ponto 34 das «Orientações E&R», a concessão de auxílios à reestruturação deve estar subordinada à aplicação de um plano de reestruturação que deve ser aprovado pela Comissão no que se refere a todos os auxílios individuais. O ponto 35 explica que o plano de reestruturação, cuja duração deve ser tão limitada quanto possível, deverá restabelecer a viabilidade a longo prazo da empresa num período de tempo razoável, com base em hipóteses realistas no que diz respeito às condições futuras de exploração.
(128)
Nos termos do ponto 36 das «Orientações E&R», o plano de reestruturação deverá descrever as circunstâncias que deram origem às dificuldades da empresa e ter em conta a situação atual e as perspetivas de mercado futuras com cenários que traduzam hipóteses otimistas, pessimistas e intermédias.
(129)
O plano de reestruturação deve propor uma transformação da empresa de forma a que esta última possa cobrir, após a realização da reestruturação, todos os seus custos, incluindo as amortizações e os encargos financeiros. A rendibilidade prevista dos capitais próprios da empresa reestruturada deverá ser suficientemente elevada para lhe permitir defrontar a concorrência contando apenas com as suas próprias capacidades (ponto 37 das «Orientações E&R»).
(130)
Tal como indicado na decisão de início do procedimento, a Comissão tinha dúvidas se o plano de reestruturação era suficientemente sólido para restaurar a viabilidade a longo prazo da Adria, dado que algumas das suas previsões pareciam basear-se em pressupostos não quantificados, incertos ou pouco claros. Além disso, a Comissão tinha dúvidas quanto ao facto de a empresa poder atingir a viabilidade até ao final de 2013, tal como indicado no plano de reestruturação inicial.
(131)
Durante o procedimento formal de investigação, a Eslovénia apresentou uma série de alterações ao plano de reestruturação. De acordo com o plano atualizado, a Adria regressará à viabilidade em 2014 ou 2015. A duração da reestruturação é, portanto, de um máximo de cinco anos, em conformidade com a prática decisória anterior no setor do transporte aéreo de passageiros. (44) Além disso, a Comissão constata que, sobretudo no setor dos transportes aéreos na atual conjuntura económica, é necessária a estabilização do desempenho operacional e dos serviços a fim de assegurar a viabilidade a longo prazo como uma base sólida para o crescimento futuro e não apenas para uma recuperação a curto prazo, estabilização essa que, por natureza, demora vários anos.
(132)
O plano de reestruturação destaca que o principal objetivo do processo de reestruturação da Adria consiste na viabilidade a longo prazo, que passa principalmente pela adoção de uma estratégia e de uma orientação para o mercado claras com vários objetivos fundamentais: aumento da capacidade financeira e ausência de prejuízos a partir de 2013, redução dos custos derivados da complexidade e consecução de um argumento-chave de venda claro, competitivo e sustentável. De acordo com o plano, ao alcançar estes objetivos, a empresa […].
(133)
O plano de reestruturação descreve igualmente as circunstâncias que conduziram às dificuldades da Adria, que foram principalmente causadas pela crise financeira mundial, pela pequena dimensão do mercado primário da Adria (Eslovénia e países vizinhos), pela modesta capacidade da sua frota (sobretudo os aviões CRJ200), […].
(134)
Além disso, o plano de reestruturação inclui cenários que traduzem hipóteses otimistas, pessimistas e intermédias, bem como uma análise dos riscos que poderão ter impacto na reestruturação da Adria, como, por exemplo, variações nos preços do combustível, riscos decorrentes das flutuações da taxa de câmbio ou riscos potenciais associados à frota. Em todos os casos é esperado que a Adria regresse à viabilidade até ao final do período de reestruturação. No âmbito do cenário intermédio, prevê-se que a Adria atinja uma margem de lucro líquida de […] % em 2014 e de […] % em 2015, um rácio dívida/capital próprio de […] em 2014 e de […] em 2015 e uma rendibilidade do capital próprio de […] % em 2014 e de […] % em 2015. No cenário pessimista, as margens de lucro líquidas diminuiriam para […] % em 2014 e […] % em 2015, o rácio dívida/capital próprio aumentaria para […] em 2014 e […] em 2015, enquanto a rendibilidade do capital próprio seria de […] % em 2014 e […] % em 2015.
(135)
O plano coloca a tónica na reestruturação e na redução da rede da Adria, que registava perdas devido ao excesso de capacidade da frota, do pessoal de bordo e do restante pessoal. Para o efeito, o plano de reestruturação prevê uma redução significativa das rotas e das respetivas frequências, bem como uma frota reduzida e mais eficiente em termos de consumo de combustível composta por […] aeronaves até 2015 ([…]), sobretudo […].
(136)
O plano de reestruturação prevê o encerramento de […] rotas e a redução adicional de frequências. O número de rotas regulares também diminuiria consideravelmente para […] em 2015. Em geral, durante o período de reestruturação, a Adria teria reduzido a capacidade em [11-14] % em termos de lugares disponíveis por quilómetro (ASK) (45).
(137)
As medidas de reestruturação previstas no plano referentes a reduções de custos (por exemplo, […], etc.) e ao aumento das receitas (por exemplo, […], etc.) são um novo passo na direção certa para atingir uma viabilidade mais sustentável. Além disso, as medidas de reestruturação adicionais (ver considerando 31) preveem um aumento das receitas e uma redução dos custos dos quais decorrerá um efeito positivo total de […] euros em 2014 e de […] euros em 2015, reforçando assim o regresso da Adria à viabilidade. Por conseguinte, a Comissão é da opinião de que as iniciativas em matéria de redução de custos e de aumento de receitas permitem à Adria alcançar o regresso à viabilidade a longo prazo até 2015.
(138)
Além disso, os elementos de prova apresentados pela Eslovénia revelam que a Adria está atualmente no bom caminho para atingir a maioria dos objetivos fixados no plano de reestruturação, o que é um indicador adicional da fiabilidade do plano.
(139)
No que se refere ao regresso à viabilidade, com base nas atualizações do plano de reestruturação apresentadas pela Eslovénia, a Comissão conclui que o impacto das diferentes medidas de reestruturação é devidamente quantificado e que a viabilidade se encontra prevista a níveis adequados em todos os cenários para todo o período de reestruturação até 2014 e 2015. Por conseguinte, tendo em conta as significativas medidas de reestruturação adotadas e os progressos alcançados até à data, a Comissão considera que o plano de reestruturação revisto permitirá à Adria restabelecer a sua viabilidade a longo prazo num período razoável.
7.5.3. Prevenção de distorções indevidas da concorrência (contrapartidas)
(140)
De acordo com o ponto 38 das «Orientações E&R», devem ser tomadas medidas compensatórias (contrapartidas) a fim de garantir que os efeitos negativos sobre as trocas comerciais são, tanto quanto possível, minimizados. Estas medidas podem incluir a alienação de ativos, a redução da capacidade ou da presença no mercado e a redução de barreiras à entrada nos mercados em questão (ponto 39 das «Orientações E&R»).
(141)
A este respeito, o encerramento de atividades deficitárias que seria, de qualquer forma, necessário para restabelecer a viabilidade não será considerado uma medida de redução da capacidade ou da presença no mercado para efeitos da apreciação das contrapartidas (ponto 40 das «Orientações E&R»).
(142)
A Eslovénia propõe as seguintes contrapartidas no que se refere à Adria: a) […] rotas regulares, b) liberalização das faixas horárias em diversos aeroportos, incluindo aeroportos coordenados, c) redução da frota, e d) venda da AAT.
(143)
A Eslovénia apresentou elementos de prova que demonstram que as rotas canceladas ao abrigo do plano de reestruturação eram rentáveis com base na margem de contribuição C1, em consonância com a prática adotada pela Comissão em casos anteriores. (46) De facto, a margem de contribuição C1 tem em conta os custos do voo, do passageiro e da distribuição (ou seja, os custos variáveis) imputáveis a cada rota individual. Por conseguinte, todas as rotas com uma contribuição C1 positiva geram receitas suficientes para cobrir não apenas os custos variáveis de uma rota, como também para contribuir para os custos fixos da empresa. Na ótica da Comissão, a margem de contribuição C1 afigura-se um valor adequado para avaliar se uma determinada rota contribui para a rendibilidade da companhia aérea.
(144)
No que respeita à questão da capacidade, o plano de reestruturação prevê que ao passo que a capacidade total da empresa era de […] lugares disponíveis por quilómetro (ASK) em 2011, no final do período de reestruturação em 2015 esta deverá rondar os […] ASK, ou seja, uma redução de aproximadamente [14-11] %. Se forem excluídas as rotas que apresentam uma contribuição C1 negativa este valor desce para [6-8] %.
(145)
Além disso, a Comissão constata que, na sequência das alterações na rede de rotas, a Adria liberalizou várias faixas horárias dos aeroportos, alguns dos quais são aeroportos coordenados (47), como, por exemplo, Dublim e Copenhaga. Estas faixas horárias permitem às companhias aéreas concorrentes operar em determinadas rotas e aumentar a sua capacidade.
(146)
Por último, no que se refere à redução da frota, a Comissão observa que a Adria reduziu a sua frota de […] aeronaves em 2011 para […] aeronaves, o que, de acordo com o plano de reestruturação, se manterá inalterado até ao final do período de reestruturação em 2015. Em relação à venda da AAT, a Comissão considera que a medida é aceitável enquanto contrapartida, principalmente tendo em conta a conclusão, enunciada no considerando 118, de que esta não implica um auxílio estatal.
(147)
Aquando da apreciação da adequação das contrapartidas, a Comissão terá em conta a estrutura do mercado e as condições de concorrência, por forma a garantir que nenhuma das medidas em questão provoca a deterioração da estrutura do mercado (ponto 39 das «Orientações E&R»). As contrapartidas devem ser proporcionais aos efeitos de distorção causados pelo auxílio e, em especial, à dimensão e à importância relativa da empresa no seu ou nos seus mercados. O grau de redução deve ser fixado numa base caso a caso (ponto 40 das «Orientações E&R»).
(148)
A Comissão começa por salientar que a Adria tem uma quota de mercado de apenas 0,15 % (1,17 milhões de passageiros em 2011) de toda a capacidade produtiva e da produção (em termos de passageiros) do setor eurosopeu do transporte aéreo. Para uma transportadora de pequena dimensão como a Adria, uma nova redução da frota e da capacidade poderá produzir um efeito negativo na sua viabilidade, sem que tal ofereça quaisquer oportunidades de mercado significativas aos concorrentes.
(149)
Quanto à parte mais importante das contrapartidas, a redução da capacidade, a Comissão considera que uma redução nas rotas rentáveis de aproximadamente [6-8] % entre 2011 e 2015 será suficiente, nomeadamente quando comparada com outros processos de reestruturação de companhias aéreas. (48) Esta redução da capacidade nas rotas rentáveis é mais elevada do que a do processo Air Malta. Além disso, a redução global da capacidade de [14-11] % é semelhante à redução de 15 % aceite no processo Austrian Airlines (49).
(150)
Por último, a Comissão constata que a Eslovénia é uma região assistida para efeitos de auxílios de investimento com finalidade regional ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE (50). Nos termos do ponto 56 das «Orientações E&R», «as condições da autorização do auxílio [em áreas assistidas] poderão ser menos exigentes no que diz respeito à obtenção de contrapartidas e ao nível da contribuição do beneficiário. Se as necessidades de desenvolvimento regional o justificarem, nos casos em que a redução de capacidade ou da presença no mercado parece a medida mais adequada para evitar distorções indevidas da concorrência, tal redução será inferior à exigida nas regiões não assistidas».
(151)
Neste contexto, a Comissão considera que as contrapartidas propostas pela Eslovénia são suficientes e proporcionadas nos termos das «Orientações E&R» a fim de assegurar que os efeitos negativos sobre as condições das trocas comerciais resultantes da concessão de auxílios à reestruturação à Adria sejam reduzidos tanto quanto possível.
7.5.4. Auxílios limitados ao mínimo necessário (contribuição própria)
(152)
Nos termos do ponto 43 das «Orientações E&R», a fim de limitar o montante do auxílio aos custos mínimos estritamente necessários para permitir a reestruturação, é necessária uma contribuição significativa para o plano de reestruturação proveniente dos recursos próprios do beneficiário. Tal pode incluir a venda de ativos que não sejam indispensáveis para a sobrevivência da empresa ou financiamento externo obtido em condições de mercado.
(153)
A contribuição própria deve ser real, ou seja, efetiva, com exclusão de todos os potenciais benefícios previstos, nomeadamente a nível de tesouraria (ponto 43 das «Orientações E&R»). Intrinsecamente, a contribuição própria não pode conter qualquer futuro auxílio estatal. Para as empresas de grande dimensão, a Comissão considera habitualmente adequada uma contribuição de, no mínimo, 50 % dos custos de reestruturação. No entanto, em circunstâncias excecionais e nos casos de especial dificuldade, a Comissão poderá aceitar uma contribuição menos elevada (ponto 44 das «Orientações E&R»).
(154)
Tendo em conta os custos totais de reestruturação no valor de […] euros, a contribuição própria proposta da Adria é composta por […] euros, ou seja, aproximadamente [50-54] % dos custos totais de reestruturação. A contribuição própria está repartida do seguinte modo, em conformidade com o plano de reestruturação:
a)
[…];
b)
a totalidade da venda da AAT (ou seja, 14,7 milhões de euros);
c)
a totalidade da conversão da dívida em capital realizada pelos bancos no âmbito da medida 4 (19,7 milhões de euros).
(155)
No que diz respeito à alínea a) do considerando 154, a Comissão considera que estas medidas são aceitáveis e devidamente justificadas como contribuição própria. A maior parte dos ativos foi efetivamente vendida e, por conseguinte, as receitas resultantes da venda podem facilmente ser consideradas contribuição própria. Além disso, a Eslovénia apresentou elementos de prova de que os restantes ativos se encontram atualmente em processo de venda e que o seu valor foi determinado em conformidade com avaliações externas, incluindo a avaliação da AVAC no caso das aeronaves (ver considerando 97).
(156)
Relativamente à alínea b) do considerando 154, uma vez que a Comissão concluiu no considerando 118 que a medida 5 não implica auxílios estatais, afigura-se razoável considerar que as receitas da venda da AAT devem ser vistas como um elemento de contribuição própria.
(157)
Por último, no que diz respeito à conversão da dívida em capital referida na alínea c) do considerando 154, a Eslovénia considera que a totalidade da conversão da dívida em capital realizada pelos bancos no âmbito da medida 4 deveria ser considerada contribuição própria. A este respeito, a Comissão é da opinião de que, normalmente, a parte da conversão da dívida para a qual não foi dada uma garantia não demonstraria a confiança do mercado na empresa, dado que os credores que não receberam garantias não assumem novos riscos relacionados com a execução do plano de reestruturação. No entanto, no caso da Adria, a Eslovénia demonstrou que a dívida convertida em capital próprio foi integralmente garantida de forma significativa, ou seja, [10-20] milhões de euros de um total de 19,7 milhões de euros (ver considerando 97). Portanto, se a Adria tivesse sido liquidada os bancos teriam sido capazes de recuperar a quantia integralmente garantida. Conclui-se que os bancos abdicaram de um crédito totalmente garantido que teriam podido recuperar na íntegra e substituíram-no por um valor igual em capital próprio da Adria. Por conseguinte, os bancos assumiram novo risco através da conversão da dívida em capital próprio num valor de, pelo menos, [10-20] milhões de euros, uma vez que não tinham a certeza de que o seu investimento na Adria iria ser rentável.
(158)
Nesta base, a Comissão considera que a conversão da dívida em capital dos empréstimos integralmente garantidos, ou seja, [10-20] milhões de euros, é aceitável enquanto contribuição própria.
(159)
Tendo em conta o que precede, o nível da contribuição própria da Adria atingiria […] euros ou [46-48] % dos custos de reestruturação. Para uma empresa de grande dimensão como a Adria, o nível da contribuição própria deve normalmente ser de 50 %. No entanto, de acordo com o ponto 56 das «Orientações E&R», a Comissão pode ser menos exigente no que se refere à dimensão da contribuição própria em regiões assistidas, como era o caso da Eslovénia no momento em que as medidas foram executadas (ver considerando 150). Em processos anteriores como o processo Air Malta, a Comissão aceitou um nível de contribuição própria a rondar os 45 %.
(160)
Por conseguinte, a Comissão considera que os requisitos do ponto 43 das «Orientações E&R» foram cumpridos.
7.5.5. O princípio do «auxílio único»
(161)
Por último, o auxílio deve respeitar o ponto 72 das «Orientações E&R», que prevê que uma empresa que tenha recebido um auxílio de emergência e à reestruturação nos últimos dez anos não pode beneficiar de auxílios de emergência ou à reestruturação (o princípio do «auxílio único»).
(162)
Uma vez que as medidas 1, 2, 3 e 5 não constituem um auxílio estatal e dado que se afigura que a Adria não beneficiou de qualquer auxílio de emergência ou à reestruturação nos últimos dez anos, a Comissão conclui que o princípio do «auxílio único» é respeitado relativamente à medida 4.
7.6. Conclusão no que se refere à medida 4
(163)
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a Eslovénia executou ilegalmente, em 2011, uma injeção de capital a favor da Adria, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. No entanto, a Comissão considera que a medida e o plano de reestruturação satisfazem as condições exigidas pelas «Orientações E&R». Por conseguinte, a Comissão considera que o auxílio é compatível com o mercado interno,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
Os aumentos de capital da Adria Airways d.d. em 2007, 2009 e 2010, que a República da Eslovénia executou a favor da Adria Airways d.d., não constituem auxílios na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
A aquisição da Adria Airways Tehnika d.d. pela PDP e pela Aerodrom Ljubljana d.d., em 2010 e 2011, não constitui um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
A injeção de capital no valor de 50 milhões de euros a favor da Adria Airways d.d., executada pela República da Eslovénia em 2011, constitui um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
O auxílio é compatível com o mercado interno na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 3.o
A destinatária da presente decisão é a República da Eslovénia.
Feito em Bruxelas, em 9 de julho de 2014.