ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o státní pomoci SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) poskytnuté Španělskem
Španělské sazby za elektřinu: spotřebitelé
(oznámeno pod číslem C(2013) 7741)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/456/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Centrica plc a Centrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány jako „Centrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Tyto informace Komise obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/2006).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: regionální galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Centrica (dopis ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007, doplněný dopisem ze dne 21. listopadu 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), společnost Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), společnost Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), společnost Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a společnost Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května 2007 a 6. července 2007 předala Komise připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Centrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008, sdružení AEGE pak dopisem ze dne 21. listopadu 2011 a Ferroatlántica dopisem ze dne 5. prosince 2011.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byl spis rozdělen na dvě části: na tuto věc, konkrétně věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3a/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze možnou podporou pro konečné uživatele elektřiny, kteří spadají do oblasti působnosti tohoto postupu, jsou tedy vyloučeny domácnosti a malé podniky.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
(13)
V legislativním rámci, který byl zřízen zákonem č. 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico) a který platil v roce 2005, byly dodávky elektrické energie konečným uživatelům za regulované sazby klasifikovány jako regulovaná činnost. Tento úkol byl zákonem přidělen distributorům.
(14)
V roce 2005 si všichni koneční uživatelé elektřiny na španělském trhu mohli vybrat, zda si sjednají smlouvy o dodávkách elektrické energie s nezávislými dodavateli, nebo si zvolí dodávky za regulované sazby stanovené státem. Na regulovaném trhu měl každý konečný uživatel, který o to požádal, právo, aby ho zásoboval jeho místní distributor za souhrnnou regulovanou sazbu (cena „all-inclusive“) s přihlédnutím k profilu a objemu jeho spotřeby. Na volném trhu odběratelé platili poplatek za přístup k síti, který byl rovněž regulován, a kromě toho museli nést náklady na dodávky energie. Od dokončení reformy odvětví elektroenergetiky v roce 2009 již distributoři elektrickou energii za souhrnné regulované sazby nedodávají.
(15)
Souhrnné regulované sazby a regulované poplatky za přístup k síti byly určovány předem s platností na celý rok, obvykle před koncem roku N - 1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (3). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval maximální strop (4). V zásadě se sazby a poplatky stanovovaly na základě prognózy, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů (z obnovitelných zdrojů, kombinované výroby tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro uhlí, schodky z předchozích let atd. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Příjmy, například z poplatků za přístup k síti, tak nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování např. subvencí pro elektřinu z obnovitelných zdrojů či elektřinu vyráběnou na španělských ostrovech.
(16)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 regulovaných sazeb v závislosti na úrovni, profilu či účelu spotřeby a na napětí síťového připojení. Na konečné uživatele na volném trhu se současně vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech.
(17)
Dne 30. prosince 2004 stanovily španělské orgány sazby za elektřinu použitelné v roce 2005 (5), a to pro následující kategorie uživatelů:
SOUHRNNÉ SAZBY
Nízké napětí
1.0.
výkon do 770 kW
2.0.
obecné, výkon nepřesahující 15 kW
3.0.
obecné
4.0.
obecné, dlouhodobé používání
B.0
veřejné osvětlení
R.0
zemědělské zavlažování
Vysoké napětí
Obecné sazby
Krátkodobé používání
1.1.
obecné, nepřesahující 36 kV
1.2.
obecné, v rozmezí od 36 do 72,5 kV
1.3.
obecné, v rozmezí od 72,5 do 145 kV
1.4.
obecné, nad 145 kV
Střednědobé používání
2.1.
nepřesahující 36 kV
2.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
2.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
2.4.
nad 145 kV
Dlouhodobé používání
3.1.
nepřesahující 36 kV
3.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
3.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
3.4.
nad 145 kV
Sazby za trakční elektřinu
T.1
nepřesahující 36 kV
T.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
T.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
Sazby pro zemědělské zavlažování
R.1
nepřesahující 36 kV
R.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
R.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
G. Sazba pro velké odběratele (G4)
Sazby za prodej distributorům
D.1
nepřesahující 36 kV
D.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
D.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
D.4
nad 145 kV
PŘÍSTUPOVÉ SAZBY
Nízké napětí
2.0 A
běžná sazba za přístup k nízkému napětí
2.0 NA
běžné sazby za přístup k nízkému napětí s rozlišením denního/nočního režimu
3.0 A
obecná sazba za přístup k nízkému napětí
Vysoké napětí
3.1.A
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nepřesahující 450 kW)
6.1
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nad 450 kW)
6.2
sazba za přístup k napětím nad 36 kV a nepřesahujícím 72,5 kV (výkon nad 450 kW)
6.3
sazba za přístup k napětím nad 72,5 kV a nepřesahujícím 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.4
sazba za přístup k napětím nad 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.5
sazba za přístup pro mezinárodní výměny
(18)
Souhrnné regulované sazby lze rozdělit na složku určenou k pokrytí nákladů na přenos a distribuci a obecných nákladů spojených se soustavou (poplatek za přístup k síti) a složku, která odráží náklady na pořízení elektřiny na velkoobchodním trhu (energetická složka). Na služby související s řízením odběru (např. v souvislosti s odsouhlaseným přerušením dodávek elektřiny po předchozím oznámení nebo se spotřebou soustředěnou do období mimo špičku) se kromě toho uplatňoval systém slev ze souhrnných sazeb. Od roku 2005 jsou ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zaváděny změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko pro odvětví elektroenergetiky přijalo nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány. Níže jsou uvedeny některé základní souhrnné sazby pro nejnižší úroveň sazeb ve výše uvedených kategoriích (tj. do 145 kV) použitelné od 1. ledna 2005:
Tabulka 1
Základní částka souhrnných regulovaných sazeb v roce 2005
A/Složka výkonu
B/Energetická složka
Souhrnná sazba (A+B)
EUR/kW měsíc
EUR/kWh
EUR/MWh
Nízké napětí
1.0
výkon 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
obecné
1,430269
0,083728
85,71
4.0
obecné, dlouhodobé používání
2,284634
0,076513
79,69
Vysoké napětí
1.4
krátkodobé používání, obecné 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
střednědobé používání, obecné 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
dlouhodobé používání, obecné 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Velcí odběratelé G4
10,208070
0,011265
25,44
Zdroj: příloha I královského dekretu č. 2392/2004, výpočty Komise.
(19)
Španělský regulační orgán CNE (Comisión Nacional de Energía) prohlásil, že souhrnné sazby v roce 2005 v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak ukazuje níže uvedený graf, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly totiž nižší než průměrné ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června roku 2005. Naopak od října 2006 do prosince 2007 byl vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách a tento pokles výrazně přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005-2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005-2007), s. 84.
SAZEBNÍ SCHODEK V ROCE 2005
(20)
Účty elektroenergetické soustavy byly na základě skutečných regulovaných příjmů a nákladů vyrovnávány jednou ročně. Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 nezajistila dostatečné příjmy, aby mohly být soustavě nahrazeny všechny regulované náklady, které byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném zúčtování za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(21)
Vláda zejména podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu se v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku řady nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,40 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(22)
Dalším důležitým faktorem, který přispěl ke zvýšení celkových nákladů systému, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména je třeba poznamenat, že výrobci energie z obnovitelných zdrojů si mohli zvolit přímou účast na velkoobchodním trhu s elektřinou neboli tzv. organizovaném trhu („pool“). V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů pro soustavu. Přímá podpora na náklady na elektřinu v rámci zvláštního režimu (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a energie), které se účtovaly jako regulované náklady, kromě toho v roce 2005 dosáhla částky 2,701 miliardy EUR. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování schodku
(23)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (6) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (7), a to v tomto procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico: S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %.
(24)
Dekret č. 5/2005 stanovil, že budoucí schodek bude přičten výše uvedeným pěti společnostem jako záporná bilance na stávajícím vkladovém účtu, který používá regulační orgán CNE k hrazení nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí těmto společnostem. To v praxi znamenalo, že se od dodavatelských subjektů požadovalo, aby prostředky poskytly jako zálohu. Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dodavatelé by měli nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Předmětné společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Práva na splacení přidělená těmto dodavatelským společnostem byla spojena s minimální úrokovou sazbou (tříměsíční sazbou Euribor vypočtenou jako průměr sazeb Euribor za listopad předchozího roku bez diferenciálu).
Mechanismus přijatý za účelem zpětného získání schodku z prostředků konečných uživatelů
(25)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (8) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2007 (nebo přesněji práva na splacení přidělená dodavatelským subjektům) bude splacen spotřebiteli v průběhu čtrnácti a půl let prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 roku, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(26)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady sazebního schodku na španělský trh
(27)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů; na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, zatímco 91,5 % setrvalo u regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé) byli hlavní kategorií působící na volném trhu; 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a odběratelů nízkého napětí, kteří si volný trh mohli zvolit od roku 2003 (9), stále využívala regulovaných sazeb; v roce 2005 se však výrazný podíl těchto odběratelů rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(28)
Cenová výhoda, kterou však v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by měla být zvažována souběžně s návratem spotřebitelů na regulovaný trh, třebaže poněkud zpožděným. Jak ukazuje tabulka 2 níže, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Obdobně lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v prvním čtvrtletí roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2004 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“. (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006)
(29)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně růst velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou ztráty, nebo si účtovat vyšší ceny odrážející skutečné náklady na pořízení elektřiny, ale ztratit tak podíl na trhu.
3. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(30)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování porovnala regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly. Odhady tržních cen byly vypočteny na základě ceny elektřiny na velkoobchodním trhu, příslušných poplatků za přístup k síti a průměrného obchodního rozpětí odhadovaného na 10 EUR/MWh, jak uvedla Centrica.
Tabulka 3
Srovnání cen podle kategorie odběratelů
Kategorie odběratelů
Regulovaná sazba
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (pouze velkoobchodní cena plus přístupová sazba)
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (+ obchodní rozpětí ve výši EUR 10)
1.
Velcí průmysloví odběratelé napojení na síť vysokého napětí (sazba G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Velcí průmysloví odběratelé s přerušitelnou dodávkou
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Odběratelé napojení na síť vysokého napětí
76,2
81,57
91,57
4.
Domácnosti
101,2
107,75
117,75
5.
Malí průmysloví odběratelé nebo společnosti poskytující služby napojení na síť nízkého napětí
103,9
101,07
111,07
Zdroj: Centrica
(31)
Z tabulky je patrné značné zvýhodnění prvních dvou kategorií (velcí průmysloví uživatelé). U všech ostatních kategorií konečných uživatelů je srovnání méně průkazné, lze však stále pozorovat malou výhodu.
(32)
V rozhodnutí se mělo za to, že tato výhoda byla poskytována selektivně, jelikož z uměle nízkých regulovaných cen měly prospěch podniky, které jako zdroj energie využívají spíše elektřinu než např. zemní plyn. Kromě toho byla zaznamenána selektivita de facto a de jure, která spočívala v tom, že nevýhoda byla neúměrně vyšší pro velké průmyslové konečné uživatele, kteří v určitých případech platili globální ceny za méně než polovinu energetické složky odhadovaných cen na volném trhu.
(33)
V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém také poskytovat výhodu distributorům, kteří měli podle všeho u svých regulovaných činností prospěch ze zaručeného ziskového rozpětí.
(34)
V rozhodnutí se rovněž mělo za to, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). V rozhodnutí se dospělo k závěru, že s ohledem na judikaturu Soudního dvora v této záležitosti by tyto prostředky měly být považovány za státní prostředky.
(35)
Vzhledem k tomu, že koneční uživatelé působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci EU, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů.
(36)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (10) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (11). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(37)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky, považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení byla rovněž konstatována možnost, že státní podporu obdrželi distributoři. Tato část věci je předmětem samostatného rozhodnutí (věc C 3a/07).
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(39)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou shrnuty pouze připomínky, které se týkají údajné státní podpory ve prospěch konečných uživatelů elektrické energie.
PŘIPOMÍNKY NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(40)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Centrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Argumenty a závěry jsou do značné míry totožné.
Připomínky společnosti Centrica a sdružení ACIE
(41)
Centrica klade v podání hlavní důraz na údajné zvýhodnění distributorů elektřiny. Údaje a argumenty, které společnost předložila, však rovněž naznačují přítomnost státní podpory pro konečné uživatele elektřiny.
(42)
Podle společnosti Centrica byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference nebo faktický strop cen na volném trhu. Dodavatelé si nemohli účtovat ceny vyšší, než jaké byly u regulovaných sazeb, jinak by nezískali nové odběratele a ztratili by ty stávající.
(43)
Na volném trhu sestává cena, kterou platí koneční uživatelé elektřiny, obvykle ze dvou složek: z poplatku za přístup k síti a „dodavatelské složky“, která je výsledkem tržních mechanismů a připadá maloobchodnímu dodavateli. V rámci maloobchodních dodávek závisí ziskovost na tom, zda „dodavatelská složka“ placená odběrateli pokrývá náklady dodavatele (tj. náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti), a na „obchodním rozpětí“, které zahrnuje ostatní náklady spojené s dodávkami (náklady na uvedení na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a odměnu za investovaný kapitál. Proto mohli dodavatelé na volném trhu provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí „kladné“, jinými slovy pokud existoval určitý rozdíl mezi celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů a regulovanou sazbou.
(44)
Centrica zdůvodnila existenci konkurenční nevýhody pro dodavatele na volném trhu výpočty, z nichž je patrné, že v roce 2005 neexistovalo obchodní rozpětí u žádné kategorie spotřebitelů (12) (nebo že pokud nějaká rozpětí existovala na počátku roku, v průběhu roku zmizela). To znamenalo, že regulované sazby byly stanoveny na příliš nízké úrovni na to, aby se nezávislí dodavatelé mohli účastnit hospodářské soutěže se ziskem. Podle společnosti Centrica nebylo možné soutěžit o určité kategorie konečných uživatelů (zejména o uživatele s vysokou spotřebou energie využívající sazbu G4 a další velké průmyslové uživatele), a to dokonce ještě před vznikem sazebního schodku, neboť souhrnné sazby k tomu nikdy nedávaly prostor. Konkurenční nevýhoda, na kterou Centrica poukazuje, vznikla především u kategorie uživatelů, kterou tvoří podniky v sektoru služeb a malé průmyslové podniky napojené na síť nízkého napětí, a v segmentu domácností.
(45)
Údaje, které poskytla Centrica, zejména srovnání regulovaných sazeb a odhadovaných tržních cen, Komise převzala v rozhodnutí o zahájení řízení (viz 30. bod odůvodnění a tabulka 3).
(46)
Podle názoru společnosti Centrica systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku (který kompenzoval ztráty distributorů, nikoli však dodavatelů), ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (13). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly pro spotřebitele transparentní.
(47)
Kromě toho Centrica tvrdila, že mechanismus vyrovnání schodku není ze dvou důvodů vyvážený: zaprvé, schodek bude splacen převážně konečnými uživateli nízkého napětí, ačkoli k jeho vzniku přispěli převážně velcí koneční uživatelé vysokého napětí. Zadruhé, koneční uživatelé na volném trhu musejí platit za schodek, k jehož vzniku nijak nepřispěli.
(48)
Centrica podpořila předběžný názor Komise, že španělský režim pro vyrovnání schodku zahrnuje převod státních prostředků. Centrica rovněž tvrdila, že se státními prostředky bylo spojeno i rozhodnutí španělské vlády, jímž výrobcům povolila sekuritizaci práv na splacení.
(49)
Sdružení ACIE vypočítalo, že odhadované náklady na pořízení energie, které byly vzaty jako základ pro regulované sazby v roce 2005, byly o 68 % nižší než skutečné náklady, které dodavatelům vznikly při nákupu energie na velkoobchodním trhu. Sdružení zdůraznilo vážné dopady, které měl sazební schodek z roku 2005 na nezávislé dodavatele. Podle ACIE měli dodavatelé na volném trhu podobné pořizovací náklady jako distributoři. Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni přilákat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládní prognózy velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Centrica odhaduje, že v roce 2005 utrpěla ztrátu ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
PŘIPOMÍNKY UŽIVATELŮ S VYSOKOU SPOTŘEBOU ENERGIE
(50)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie se do řízení zapojili prostřednictvím svého sdružení AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Někteří z nich (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica a Alcoa) se do řízení zapojili i sami za sebe. Společnost Alcoa je výrobce hliníku a ve Španělsku provozuje tři výrobní zařízení, která se nacházejí ve městech San Ciprián, La Coruña a Avilés a která v roce 2005 využívala souhrnnou sazbu G4 (sazbu vyhrazenou pro odběratele s vysokou spotřebou energie s možností přerušení dodávek). Společnost Ferroatlántica vyrábí slitiny hliníku a železa a využívala sazbu 3.4 za přerušitelné dodávky. Společnost Asturiana de Zinc je výrobce zinku a pro svůj závod ve městě San Juan de Nieva využívala sazbu G4.
(51)
Ve svých připomínkách uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují závěr Komise, že průmyslové sazby (G4 a jiné sazby za přerušitelné dodávky) představují státní podporu, a tvrdí, že sazby nebyly zdrojem hospodářského zvýhodnění, nezahrnovaly státní prostředky a neovlivňovaly hospodářskou soutěž ani obchod mezi členskými státy.
Žádná ekonomická výhoda
(52)
Podle názoru uživatelů s vysokou spotřebou energie je měřítko, které je v rozhodnutí o zahájení řízení použito k určení existence výhody, nesprávné. Komise srovnávala průmyslové sazby s průměrnou velkoobchodní tržní cenou (cenou na organizovaném trhu), která byla považována za reprezentativní pro náklady, které by tyto společnosti bývaly musely uhradit na trhu za běžných podmínek. Jelikož průmyslové sazby byly považovány za nižší než cena na organizovaném trhu, rozhodnutí o zahájení řízení dospělo k závěru, že sazby poskytovaly příjemcům hospodářskou výhodu.
(53)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že organizovaný trh je spotový trh, na němž se každou hodinu obchoduje s elektřinou pro následující den. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie trpí organizovaný trh určitými nedostatky, které ovlivňují jeho účinnost a konkurenceschopnost. Proto ceny na organizovaném trhu přesně neodrážejí mezní náklady na výrobu, a tudíž ani situaci dokonalé hospodářské soutěže. Velcí koneční uživatelé, kteří odebírají velké objemy elektřiny a mají ploché profily spotřeby, nepořizují elektřinu na organizovaném trhu, ale zpravidla uzavírají dvoustranné smlouvy s dodavateli elektřiny. To potvrzuje i zpráva OMEL z roku 2005, z níž je patrné, že elektřinu pořizovalo přímo na organizovaném trhu jen sedm uživatelů, kteří vyhovovali daným požadavkům a představovali 5 % obchodované elektřiny.
(54)
V každém případě i za předpokladu, že by bylo možné považovat ceny zaznamenané na organizovaném trhu za platné měřítko, nebylo by správné použít průměrnou velkoobchodní cenu z roku 2005, jak to učinila Komise, jelikož tato průměrná cena odráží poptávku po elektřině u dodavatelů, kteří obsluhovali různorodé portfolio konečných uživatelů včetně domácností a malých podniků. Podle sdružení AEGE a společností Ferroatlántica a Asturiana de Zinc by vhodným měřítkem byla minimální cena zaznamenaná na organizovaném trhu v roce 2005, tj. 18,36 EUR/MWh, neboť tato cena by nejvíce odrážela konkurenční tržní podmínky na organizovaném trhu (na němž výrobci nabízejí elektřinu za cenu rovnou jejich mezním nákladům). Velcí průmysloví spotřebitelé nejsou v situaci, kterou by bylo možné srovnávat se situací jiných konečných uživatelů, zejména domácností. Proto průměrná cena na organizovaném trhu není vhodným měřítkem. Podle společnosti Alcoa by Komise měla místo toho srovnat zpochybňované sazby s cenami, na nichž se velcí koneční uživatelé dohodli v rámci dvoustranných smluv.
(55)
Alcoa poskytla příklad dvoustranné tržní ceny a uvedla, že její tři závody na výrobu hliníku vždy využívaly sazbu G4. Společnost Alcoa však také vlastní závod na výrobu oxidu hlinitého (Alúmina Española), pro nějž na konci roku 2004 uzavřela dvoustrannou smlouvu s dodavatelem. Tato smlouva byla uzavřena na dva roky s možností prodloužení o další rok. Tři závody na výrobu hliníku mají stejný plochý profil spotřeby jako závod na oxid hlinitý. Závod Alúmina však spotřebuje výrazně menší objemy elektřiny (0,35 TWh oproti 1,3 TWh v závodech v Avilés a La Coruña a oproti 3,4 TWh v závodě v San Cipriánu). Průměrná cena dohodnutá na základě této smlouvy byla 34,45 EUR/MWh (včetně nákladů na jaderné moratorium, nákladů na přístup k síti a dalších přidružených nákladů). Tato cena byla získána na základě nabídkového řízení a nabídky dodavatelů se od sebe lišily o méně než 5 EUR.
(56)
Podle společnosti Alcoa lze rozdíl mezi touto dvoustranně dohodnutou cenou (34,45 EUR/MWh) a sazbou G4 (23,90 EUR/MWh) vysvětlit objektivními faktory. Zejména tím, že uživatelé sazby G4 podléhají regulačním omezením, která se nevztahují na dvoustranné smlouvy, např. závazku využít veškerý výkon nasmlouvaný v rámci sazby G4 (nevyužití podléhá sankcím), požadavku vlastnit zařízení pro kontrolu napětí a požadavku uhradit elektřinu do 20 dnů (zatímco dvoustranné smlouvy nabízejí výhodnější platební podmínky).
(57)
Alcoa tudíž dospěla k závěru, že hypotetická tržní cena použitelná na její tři závody na výrobu hliníku by byla výrazně pod cenou 34,45 EUR/MWh, protože tyto závody mají vyšší úroveň spotřeby. Pokud by se navíc zvážilo průměrné obchodní rozpětí 10 EUR/MWh, čisté náklady na dodávky elektřiny do závodu na výrobu oxidu hlinitého by dosáhly 24,25 EUR/MWh, což se velmi blíží souhrnné sazbě G4.
(58)
Společnost Ferroatlántica poukázala na to, že v rozhodnutí o zahájení řízení byla nesprávně interpretována regulovaná sazba 3.4 používaná v roce 2005, jelikož do základní sazby byly nesprávně promítnuty slevy a sazba byla srovnána s poplatkem za přístup, který je desetkrát vyšší než poplatek použitelný v jejím případě (a v případě velmi velkých odběratelů). Ferroatlántica také předložila důkazy o tom, že i když v roce 2004 měsíční průměrná tržní cena pro forwardové smlouvy na dodávky elektřiny v roce 2005 byla 31,68 EUR/MWh, v prosinci 2004 byla tato cena 31,05 EUR/MWh. Z toho by vyplývalo, že by společnost získala základní dodávky elektřiny v roce 2005 za tuto cenu v době, kdy byly stanoveny regulované sazby. Po přičtení „dodatečných služeb“ (3,92 EUR/MWh) a příslušné přístupové sazby (1,70 EUR/MWh) by průmyslový uživatel získal tržní cenu 36,67 EUR/MWh, která je nižší než cena 56,11 EUR/MWh u sazby 3.4 použitelné pro uživatele s vysokou spotřebou energie.
(59)
Ve skutečnosti byly další slevy z této sazby odměnou za kapacitu k poskytování služeb souvisejících s řízením odběru a za odsouhlasení těchto služeb ve prospěch soustavy. Ferroatlántica v tomto ohledu dodává, že sleva ze sazby odrážela různé poskytované služby, konkrétně hodinové rozlišování (s noční a víkendovou spotřebou), přerušitelnost (přijetí dodávek na žádost provozovatele sítě), sezonní povahu (s koncentrací dodávky do měsíců s nízkou poptávkou) a řízení jalové energie. Pouze těmito slevami, které byly proměnlivé a byly stanoveny nařízením od roku 1995, a nikoli úrovní regulované sazby lze vysvětlit a podle názoru společnosti Ferroatlántica zdůvodnit nižší průměrnou cenu elektřiny placenou v roce 2005.
(60)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují v rozhodnutí o zahájení řízení tvrzení, že výhoda nebyla úměrná spotřebovávaným objemům a u velkých odběratelů byla zpravidla vyšší. V této souvislosti uživatelé s vysokou spotřebou energie např. uvádí, že sám regulační orgán CNE potvrdil, že úroveň sazby G4 měla být dokonce ještě nižší. Uživatelé s vysokou spotřebou energie podotýkají, že velcí odběratelé využívající sazbu G4 nebo 3.4 spotřebovali mnohotisíckrát více elektřiny než průměrní odběratelé vysokého napětí, a zaplatili jen třikrát méně než oni.
(61)
Běžné by také bylo, kdyby velcí odběratelé obdrželi vyšší jednotkovou slevu z ceny. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie je proto závěr, že průmyslové sazby představovaly určitou výhodu, velmi sporný. Připomínají, že v každém případě je na Komisi, aby o existenci takovéto výhody poskytla přesvědčivé důkazy.
(62)
Alcoa rovněž poukázala na to, že cena, kterou platí ve Španělsku, je téměř stejná jako průměrná vážená cena, kterou platí závody vyrábějící hliník v EU, a je dokonce vyšší než průměrná vážená cena placená v EHP.
Žádné státní prostředky
(63)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že to byli oni, kdo platil průmyslové sazby přímo distributorům, aniž by se prostředky dostaly pod kontrolu státu, a že tudíž v souladu s judikaturou ve věci PreussenElektra předmětný režim nezahrnoval prostředky státu.
(64)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že mezi stanovením sazeb, k němuž došlo na konci roku 2004, a zavedením mechanismu pro vyrovnání schodku prostřednictvím odběratelů, který byl přijat až v červnu 2006, uplynula určitá doba. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise tvrdila, že došlo k využití státních prostředků, neboť do faktur pro uživatele byl zařazen příplatek, který byl kvalifikován jako parafiskální poplatek. Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že pokud by byla tato hypotéza přijata, pak by se opatření, které nebylo podporou v roce 2005, podporou stalo v roce 2006 (ex post). To by bylo v rozporu se základními zásadami práva EU, jako jsou právní jistota a legitimní očekávání. Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že označení určitého opatření za podporu závisí pouze na okolnostech, které existují v době jeho přijetí, a nemůže záviset na budoucích událostech, zejména v případě, že je nelze rozumně předvídat. Citují generálního advokáta Jacobse ve věci Van Calster (14): „situaci je nutno posuzovat ke dni prvotního zavedení poplatků a nelze ji zpětně měnit“.
(65)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie uvádí, že regulované sazby z roku 2005 nepředstavovaly v tomtéž roce státní podporu. Tyto společnosti podotýkají, že analýza mechanismu financování je za těchto okolností irelevantní, neboť mechanismus byl zaveden až v roce 2006. Posouzení způsobu financování by bylo relevantní pouze v případě, že by opatření představovalo státní podporu již od začátku. Jelikož sazby nezahrnovaly podporu, zastávají uživatelé s vysokou spotřebou energie názor, že Komise nemůže příplatek využít jako východisko k tomu, aby došla k opačnému závěru.
(66)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále tvrdí, že v případě parafiskálních daní je způsob financování opatření v každém případě relevantní z hlediska posouzení státní podpory pouze tehdy, je-li daň „povinně vázána na podporu“, tedy existuje-li přímá a bezprostřední vazba mezi opatřením a způsobem jeho financování (15). Uživatelé s vysokou spotřebou energie existenci takovéto vazby popírají, neboť příplatek byl určen k pokrytí schodku, který vznikl při zúčtování regulovaných činností, při nichž nešlo pouze o poskytování elektřiny za regulované sazby, ale také o jiné náklady související se soustavou. Příplatek proto nebyl specificky vyčleněn na pokrytí ztrát vzniklých při dodávkách elektřiny za regulované sazby. Zadruhé, neexistovala žádná přímá ani nepřímá vazba mezi úrovní sazeb a uplatněným příplatkem, neboť sazby stanovené v roce 2004 byly bezpodmínečné (nepodléhaly dalším úpravám v následujících letech).
(67)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále uvádí, že příplatek nepředstavoval parafiskální poplatek či dávku, protože podle španělského práva neměl fiskální povahu. Fiskální opatření se používají k financování veřejných výdajů, zatímco v tomto případě bylo cílem příplatku vyrovnat schodek, který vytvořily soukromé hospodářské subjekty (distributoři), jež v rámci elektroenergetické soustavy prováděly regulované činnosti. Podle španělské ústavy lze nová fiskální opatření zavést pouze zákonem (nikoli královským dekretem). Stát navíc nikdy není vlastníkem příjmů z příplatku ani nemá pravomoc s nimi nakládat, jelikož tyto prostředky se převádí na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE a stát si je nemůže přivlastnit. Proces vyrovnání je plně automatický a CNE nemá žádný prostor pro vlastní uvážení ani autonomii či kontrolu nad určením nebo výší finančních prostředků, které mají být vyrovnány jednotlivým subjektům.
(68)
Komise podle uživatelů s vysokou spotřebou energie tuto skutečnost uznala v rozhodnutí o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (16), v němž uvedla, že „převod částek prostřednictvím regulačního orgánu CNE má sloužit především účetním účelům“, a nedospěla k závěru, že by opatření zahrnovalo státní prostředky.
(69)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že tato situace je totožná se scénářem „nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí“, neboť v obou případech vláda zavedla příplatek, který měl vyrovnat trvalé náklady spojené se soustavou. Tato argumentace byla podle všeho potvrzena také ve věci týkající se Spojeného království (17).
Žádný dopad na hospodářskou soutěž a obchod
(70)
Společnosti Asturiana de Zinc a Alcoa tvrdí, že vzhledem ke zvláštním vlastnostem trhů s hliníkem a zinkem nemůže mít opatření týkající se ceny elektřiny použité při výrobě těchto kovů žádný dopad na obchod v EU, jelikož kovy jsou komodity a jejich ceny se stanovují na světové úrovni na Londýnské burze kovů. Za těchto okolností se rozdíly mezi místními výrobními náklady nepromítají do rozdílů ve světových cenách.
(71)
Tyto dvě společnosti tvrdí, že v EU roste ve výrobě hliníku a zinku schodek, zatímco poptávku v rostoucí míře uspokojují dovozy ze třetích zemí.
(72)
Pokud ve Španělsku zanikne odvětví výroby hliníku a zinku, nezastoupí je žádné nové subjekty z EU, neboť závody (na výrobu hliníku) v EU již naplno využívají svoji kapacitu a žádný nový ani stávající výrobce by neměl motivaci svou kapacitu zvyšovat, jelikož si nemůže být jist, že bude moci dlouhodobě odebírat elektrickou energii za rozumné ceny. Schodek by tudíž byl pokryt pouze z dovozu.
(73)
Alcoa kromě toho tvrdí, že sazby neohrožují zájmy jiných evropských výrobců, neboť nabízejí elektřinu za cenu, která je totožná s průměrnou cenou placenou jinými výrobci hliníku v EU-25.
I kdyby průmyslové sazby s doložkou o přerušení představovaly podporu, šlo by o „existující podporu“
(74)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že sporné sazby existovaly již před přistoupením Španělska k EU.
(75)
I když označení „sazba G4“ bylo formálně zavedeno ministerským nařízením ze dne 6. března 1986, sazba fakticky existovala již před 1. lednem 1986, kdy Španělsko přistoupilo k EU, neboť odpovídá bývalé „průmyslové sazbě I při dlouhodobém využívání“, která byla stanovena ministerským nařízením ze dne 14. října 1983, tedy před přistoupením Španělska k EU. Všichni koneční uživatelé elektřiny, kteří využívali sazbu I, byli automaticky převedeni do sazby G4, což byla de facto stejná sazba s novým jménem.
(76)
Ministerské nařízení z roku 1983 rovněž výslovně stanoví i ostatní sazby s doložkou o přerušení.
(77)
Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie by navíc opatření představovalo existující podporu na základě článku 15 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (18), a to kvůli uplynutí desetileté promlčecí lhůty.
Zpětnému získání podpory by bránila zásada legitimního očekávání
(78)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že i za předpokladu, že by nebylo možné považovat sazby za existující podporu, by zpětnému získání podpory bránila zásada legitimního očekávání. V průběhu celého roku 2005 byly sazby předmětem přímé platby mezi soukromými hospodářskými subjekty. Uživatelé nemohli předem vědět, že se ze sazeb stanovených v prosinci 2004 stane na základě vládního opatření přijatého v červnu 2006 státní podpora. Žádný (jakkoli obezřetný) hospodářský subjekt nemohl tuto změnu ve své právní situaci očekávat. Proto uživatelé legitimně očekávali, že jejich sazby státní podporu nezahrnují.
PŘIPOMÍNKY OD GALICIJSKÉ A ASTURSKÉ REGIONÁLNÍ SAMOSPRÁVY
(79)
Pokud jde o možnou podporu pro uživatele s vysokou spotřebou energie, galicijská regionální samospráva tvrdí, že se Komise dopustila chyby, když použila cenu na organizovaném trhu jako náhradu za tržní cenu, jelikož uživatelé s vysokou spotřebou energie obvykle uzavírají dlouhodobé smlouvy s výrazně lepšími podmínkami.
(80)
Vzhledem k tomu, že dosud nebyla dokončena liberalizace španělského trhu, a zejména s ohledem na neexistenci dvoustranných smluv mezi výrobci a velkými odběrateli má galicijská regionální samospráva za to, že by bylo dobré použít jako měřítko skutečné náklady, které platí výrobci za dodávky těmto odběratelům. Alternativně by bylo možné získat referenční cenu na základě odborné literatury (Wilson, 1993 (19) a Castro-Rodríguez (20), 1999), a to zvážením buď nákladů spojených s nejúčinnější technologií, která vyhovuje specifickým potřebám uživatelů s vysokou spotřebou energie, nebo průměrných nákladů na elektřinu během různých hodin dne. Rozdíl mezi takto získanou referenční cenou a regulovanou sazbou placenou v roce 2005 by byl mnohem nižší. Regionální galicijská samospráva dále tvrdí, že všichni španělští uživatelé včetně těch, kteří mají vysokou spotřebu energie, postupem času v každém případě schodek, který vznikl v důsledku uplatnění nízkých sazeb v roce 2005, splatí.
(81)
Kromě výše uvedeného má regionální galicijská samospráva za to, že systém sazeb v podobě z roku 2005 nebyl právně selektivní, neboť stát nehodlal poskytnout konečným uživatelům výhodu, ale pouze se při stanovení sazeb v roce 2004 dopustil chyb v prognózách tržních trendů a cen. Regionální galicijská samospráva rovněž zpochybňuje závěr, že systém měl dopad na obchod v rámci EU.
(82)
Připomínky asturské regionální samosprávy jsou obdobné jako připomínky španělské vlády, na které odkazují.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(83)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory.
Žádná příčinná souvislost mezi opatřením státu a schodkem, schodek nelze přičítat státu
(84)
Španělsko tvrdí, že schodek nelze přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(85)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev státní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je stanovení sazeb tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(86)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci.
(87)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala (quod non), byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu (quod non), že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
Žádné prostředky státu
(88)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát ani nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a je téže povahy. Sazba je tudíž soukromá cena.
(89)
Zadruhé, finanční prostředky nevybírá stát ani nejsou placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírají distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručují spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytuje, neboť odměnu nabízí systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (21) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynou do státní pokladny, neuvádí se v rozpočtových zákonech, nepodléhají ověřování ze strany nejvyššího kontrolního úřadu a není možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhají úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(90)
Španělsko znovu opakuje, že s těmito prostředky nakládá španělský regulační orgán CNE, který plní pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2011 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (SA NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet vedený jménem CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit.“ Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
Žádná výhoda
(91)
Španělsko nesdílí názor Komise, že regulované sazby poskytují ekonomickou výhodu konečným uživatelům (nebo distributorům).
(92)
Pokud jde o konečné uživatele, Španělsko znovu opakuje, že schodek je výsledkem vyšší moci, a tvrdí, že schodek nevytvářel výhodu pro velké odběratele, jelikož byl s úrokem převeden do sazeb v nadcházejících letech. Proto je údajná ekonomická výhoda plynoucí z nižší ceny elektřiny pouze zdánlivá, neboť rozdíl oproti cenám na volném trhu spotřebitelé uhradí s úrokem.
Dodávky energie za regulované sazby jsou službou obecného hospodářského zájmu
(93)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem EU, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(94)
Španělské orgány zejména tvrdí, že dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol).
(95)
Parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání podle názoru Španělska prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
Závazek Španělska
(96)
Jak je uvedeno v 25. a 26. bodě odůvodnění, schodek vytvořený v roce 2005 je splácen v ročních splátkách včetně úrokové sazby odpovídající sazbě Euribor bez diferenciálu. Aniž jsou dotčeny jeho připomínky, Španělsko se zavázalo, že zpětně zvýší úrokovou sazbu účtovanou uživatelům z řad podniků, jejichž připojení přesahuje 1 kV. Toto zvýšení se určí v poměru k tomu, jak ke schodku z roku 2005 přispěli uživatelé z řad podniků, na něž se vztahuje stávající řízení a jimž byla energie dodávána za souhrnné sazby. Úroková sazba bude odpovídat uplatnění diferenciálu ve výši 65 bazických bodů nad referenční sazbu Euribor, čímž bude obecně vyrovnána se sazbou uplatněnou na schodek v následujících letech.
(97)
Příslušná částka bude uživatelům z řad podniků účtována takto: pokud jde o roční splátky za část schodku z roku 2005, které již byly zaplaceny, uplatní se jednorázové zvýšení přístupových sazeb; pokud jde o částku, kterou je ještě třeba uhradit, uplatní se vyšší úroková sazba přímo na každou roční částku, a to opět ve formě vyšších přístupových sazeb.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(98)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v EU. Jelikož musejí být splněny všechny tyto podmínky, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(99)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V daném případě musí šetření zjistit, a to rovněž s ohledem na splácení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005, zda existoval kladný rozdíl mezi regulovanými sazbami stanovenými v roce 2005 a tržními cenami, které by potenciální příjemci bývali museli uhradit za pořízenou elektřinu a služby poskytované v rámci jejich sazebního režimu. Jakákoli výhoda, pokud jde o tržní podmínky, musí být doložena odkazem na skutečné tržní ceny. Tyto záležitosti, tedy existence kladného rozdílu - nebo naopak jeho nepřítomnost - mezi cenami elektřiny na organizovaném trhu, tržními cenami a regulovanými sazbami a splácení schodku, jsou jedna po druhé zkoumány níže.
Srovnání s průměrnými cenami elektřiny na organizovaném trhu
(100)
Průměrné ceny elektřiny na organizovaném trhu jsou ukazatelem obecných cenových úrovní na velkoobchodním trhu. Tato průměrná referenční cena v průběhu celého roku 2005 činila 59,47 EUR/MWh. Jak je popsáno a znázorněno v 19. bodě odůvodnění (graf 1), během sedmi ne po sobě jdoucích měsíců roku 2005 byly průměrné velkoobchodní ceny vyšší než ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných regulovaných sazbách, které se uplatňovaly na všechny konečné uživatele. Proto se zdá, že průměrná sazba, která byla stanovena dekretem č. 2392/2004, vedla ke kladnému rozdílu ve prospěch všech konečných uživatelů, kteří si vybrali regulované sazby, a to alespoň během většiny měsíců v roce 2005.
(101)
Avšak v měsíčních obdobích nepřesahujících jeden rok tento rozdíl v pěti měsících (od ledna do května 2005) neexistoval, a výhoda tudíž nebyla poskytnuta celému regulovanému systému sazeb. Pokud se navíc srovnají období, která jsou delší než jeden rok, např. období do 30. prosince 2007, je možná akumulovaná výhoda od června 2005 více než eliminována poklesem průměrných cen na organizovaném trhu, které se prudce propadaly, až v březnu 2007 dosáhly 37 EUR/MWh, zatímco ceny zahrnuté v regulovaných sazbách se ve stejném období pohybovaly okolo 68 EUR/MWh. Ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných sazbách byly od října 2006 ve skutečnosti mnohem vyšší než velkoobchodní dodavatelské ceny (viz graf 1). Přínosy a ekonomické zvýhodnění u odběratelů, jimž byla energie dodávána za regulované sazby v době, kdy byly ceny na organizovaném trhu vyšší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách, tak mohou být eliminovány, když jsou ceny na organizovaném trhu nižší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách.
(102)
Z toho vyplývá, že jak v měsíčních obdobích, která v roce 2005 v součtu nedosáhla jednoho roku, tak ve dvouletých obdobích zahrnujících i část roku 2005 ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách použitelných v roce 2005 podle všeho ve srovnání s velkoobchodními cenami elektřiny na organizovaném trhu nijak nezvýhodňovaly skupinu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby. Skutečností však je, že příjmy z poplatků za přístup a z regulovaných sazeb, které byly hrazeny v rámci celé elektroenergetické soustavy, v roce 2005 nestačily k pokrytí regulovaných nákladů soustavy. Proto je třeba prozkoumat, zda je zavedený mechanismus dostatečný k tomu, aby zaručil, že bude schodek splacen.
Splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005
(103)
Jak je popsáno v 15. a 20.-22. bodě odůvodnění, účty elektroenergetické soustavy v roce 2005 zahrnovaly všechny regulované náklady a příjmy soustavy, aniž by byly konkrétní příjmy přiděleny na konkrétní náklady. Například náklady na přenos a distribuci (4,410 miliardy EUR) nebo náklady na podporu kombinované výroby tepla a energie nebo výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů (2,701 miliardy EUR) nebyly rozdělovány mezi regulované příjmy ze souhrnných sazeb na regulovaném trhu a/nebo příjmy z regulovaných poplatků za přístup na volném trhu a tyto dva druhy příjmů nebyly nijak rozlišovány ani při financování uvedených nákladů. Ve skutečnosti mají všichni uživatelé soustavy zisk a lze očekávat, že přispějí k uhrazení nákladů na podporu účinnějších forem kombinované výroby a výroby energie z obnovitelných zdrojů nebo nákladů na služby v oblasti přenosu a distribuce. V tomto systému nekumulativních nákladů u každé sazby není možné následně objektivně rozdělit náklady mezi uživatele na volném trhu a uživatele, kteří využívají regulované sazby, a v rámci této druhé kategorie uživatelů mezi 25 různých sazebních stupňů, které byly v roce 2005 použitelné. Z toho je patrné, že je záhodno zanalyzovat možné výhody či naopak jejich neexistenci u schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 jako celku.
(104)
V tomto ohledu Španělsko zavedlo mechanismus pro zpětné získání celého schodku z roku 2005, což je v souladu se zmiňovanou univerzálností účtů tehdy uplatňovaného systému. Nedostatek regulovaných příjmů elektroenergetické soustavy k pokrytí nákladů soustavy se řešil pomocí zdrojů shromážděných prostřednictvím „specificky vyčleněného příspěvku“ stanoveného královským dekretem č. 809/2006. Od poloviny roku 2006 se schodek začal zpětně získávat za použití příplatku v hodnotě 1,378 % souhrnných regulovaných sazeb a 3,975 % přístupových poplatků, a poté příplatků nutných k zaručení, že částka 3,8 miliardy EUR plus úroky bude získána během 14,5 roku, tedy v období do roku 2020 (viz body odůvodnění 25 a 26).
(105)
Z toho vyplývá, že příjmy ze zvláštního příspěvku vyčleněného na financování schodku z roku 2005 umožňují uživatelům soustavy hradit účty za elektřinu (s navýšením nutným k následnému vyrovnání účtů soustavy za rok 2005) s výrazným prodlením.
(106)
Za těchto okolností je jediným sporným aspektem metody, která byla v roce 2006 zvolena ke splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 a k vyrovnání účtů, nízká úroková sazba, která byla zpočátku uplatněna na roční splátky, tedy konkrétně referenční sazba Euribor bez diferenciálu. Jak je podrobněji popsáno v 96. a 97. bodě odůvodnění, Španělsko se zavázalo, že úrokovou sazbu pro uživatele z řad podniků, na které se vztahuje stávající řízení, zvýší. Španělsko se zavazuje, že nad referenční úrokovou sazbu uplatní diferenciál ve výši 65 bazických bodů.
(107)
Uplatněním této změny na opatření, které bylo původně použito ke splacení schodku z roku 2005 a které vylučuje domácnosti a malé podniky, jež v rámci opravného mechanismu platily nejvyšší regulované sazby, se ruší jakákoli hypotetická výhoda, kterou společnosti mohly z odkladu plateb od roku 2006 získat. Uplatnění příplatku k sazbě kromě toho znamená, že celková zpětně získaná částka je u každé společnosti přímo úměrná její spotřebě elektřiny. Čím více elektřiny společnost spotřebuje, tím vyšší je příplatek.
Srovnání s tržními cenami elektřiny
(108)
Zadruhé, jak podotýkají některé zúčastněné strany, ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nejsou odpovídajícím měřítkem, podle něhož by bylo možné porovnat tržní ceny s cenami elektřiny placenými velkými odběrateli na základě regulovaných sazeb. Faktem je, že na základě důkazů obsažených ve zprávě z roku 2005, již vypracoval OMEL, hospodářský subjekt na trhu s elektřinou, pouze sedm konečných uživatelů - oproti stovkám průmyslových a velkých uživatelů z řad podniků - představovalo 5 % poptávky po elektřině pocházející přímo z organizovaného trhu. Průmysloví a jiní velcí odběratelé, zejména odběratelé s vysokou spotřebou energie, u nichž energie představuje výrazný podíl výrobních nákladů (zpravidla 30-40 % u výroby hliníku) požadují a získávají předvídatelné cenové a dodavatelské podmínky. Tyto podmínky jsou stanoveny ve smlouvách s delšími lhůtami než na následující den. Ceny, které jsou každou hodinu kotovány na denním trhu, např. organizovaném trhu s elektřinou, názorně ukazují průměrné tržní ceny dodavatelů, kteří obsluhují různorodé portfolio odběratelů včetně domácností. Nejsou však přiměřeným měřítkem pro určení cen, které by uživatelé s vysokou spotřebou energie měli platit na volném trhu na základě smluv s delšími lhůtami než na následující den. Na rozdíl od stanoviska v rozhodnutí o zahájení řízení z vyšetřování vyplynulo, že regulované sazby, které jsou nižší než průměrné ceny na organizovaném trhu, nutně nezvýhodňují průmyslové uživatele oproti tržním podmínkám, neboť ceny na organizovaném trhu nejsou pro většinu těchto uživatelů tržní ceny. Tím jsou rozptýleny pochybnosti, pokud jde o tuto otázku.
(109)
Kromě toho nebyla v roce 2005 ve Španělsku možnost přejít na volný trh nezvratná. Odběratelé si mohli kdykoli vybrat mezi nejatraktivnějšími nabídkami na regulovaném a volném trhu, což do určité míry vedlo ke sblížení cen. Reverzibilita dodavatelských možností zpravidla nutně stlačuje maloobchodní tržní ceny v situacích, kdy dochází ke zvýšení velkoobchodních cen, jako tomu bylo ve Španělsku od dubna 2005, zatímco opačná pobídka ke zvýšení cen na volném trhu s cílem přiblížit je k nejvyšším úrovním regulovaných sazeb nastává, když je situace opačná.
(110)
Jak potvrzuje sdružení nezávislých dodavatelů (42.-49. bod odůvodnění), během roku 2005 dodavatelé na volném trhu museli dodržovat své smlouvy, nebo je jednostranně ukončit, pokud to bylo možné, nebo znovu vyjednat ceny a upravit je směrem nahoru, a to s rizikem, že jejich odběratelé přejdou na regulovaný trh. Ztráty, které dodavatelům na volném trhu podle jejich vlastních tvrzení vznikly, naznačují, že ceny na volném trhu v roce 2005, zejména u jednoletých smluv, které byly dodržovány, zůstávaly v blízkosti příslušných úrovní regulovaných sazeb, a proto tyto regulované sazby ve srovnání se skutečnými cenami na volném trhu de facto neposkytovaly žádnou ekonomickou výhodu.
(111)
To tudíž znamená, že dva hypotetičtí navzájem si konkurující průmysloví uživatelé, jeden s jednoletou smlouvou na dodávky elektřiny v rámci volného trhu po dobu od ledna do prosince 2005 a druhý s dodávkami za regulované sazby ve stejném období, nesli, pokud byly všechny ostatní faktory rovnocenné, obdobné náklady na elektřinu. Jediný důsledek, který měla úroveň regulovaných sazeb v roce 2005 na ceny na volném trhu, ve skutečnosti spočíval v tom, že uživatelé na volném trhu měli nepřímou výhodu plynoucí z omezení cenových nárůstů, a to i vezmeme-li v úvahu, že tyto nárůsty byly smluvně možné během roku, nebo v dlouhodobějším měřítku v průběhu celého roku 2005. Skutečnou či potenciální hospodářskou soutěž mezi průmyslovými uživateli, kteří získávali elektřinu na volném, respektive regulovaném trhu, nemohly regulované sazby narušit.
(112)
Zatřetí, v rozhodnutí o zahájení řízení se Komise odvolávala zejména na nízké úrovně regulovaných sazeb ve výši 23,90 EUR/MWh a 27,00 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro velké průmyslové odběratele (sazba G4), respektive velké průmyslové odběratele s přerušitelnými dodávkami (např. sazba 3.4), jak ukazuje tabulka 3 v 30. bodě odůvodnění. Jak podotýkají některé třetí strany, úrovně regulovaných sazeb, vůči nimž se v rozhodnutí o zahájení řízení vznášejí námitky, nejsou sazbami, nýbrž průměrnými cenami po slevách. Úrovně základních sazeb stanovené dekretem č. 2392/2004 (uvedené v tabulce 1) byly bez slev 56,12 EUR/MWh (sazba 3.4), respektive 25,44 EUR/MWh (sazba G4).
(113)
V tomto ohledu byly během formálního vyšetřování zjištěny důkazy o tom, že regulované sazby pro průmyslové uživatele, které jsou zmiňovány v rozhodnutí o zahájení řízení, se nacházely na úrovni tržních cen použitelných během celého období od ledna do prosince 2005. Tato skutečnost je vysvětlena níže.
(114)
Zaprvé, byly nalezeny důkazy, že existovaly dvoustranné tržní ceny ve výši 34,45 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro uživatele s vysokou spotřebou energie na volném trhu (55.-57. bod odůvodnění). S ohledem na obchodní rozpětí, které je nižší než průměrné rozpětí ve výši 10 EUR uvedené v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování, tato tržní cena ukazuje, že náklady na dodávky se blížily částce 25,44 EUR/MWh nejnižší regulované sazby (G4) (průměrná cena ex post 23,90 EUR/MWh). Pokud se vezmou v úvahu objektivní rozdíly u dodávek za regulované sazby, např. 9,7krát vyšší objemy dodávek, investice do kontrolního zařízení a lhůty pro platbu, ze skutečnosti, že regulované sazby byly nižší, zjevně nevyplývá pro příjemce žádné nepatřičné ekonomické zvýhodnění.
(115)
Zadruhé, z dostupných důkazů je patrné, že v prosinci 2004 bylo možné uzavírat na dodávky mezi lednem a prosincem 2005 jednoleté smlouvy o základních dodávkách, které se zakládaly na termínovaných tržních cenách ve výši 31,05 EUR/MWh. Pro průmyslové uživatele s přerušitelnými dodávkami se silnou modulací zátěže byla k dispozici konečná tržní cena (s dodatečnými službami a přístupovou sazbou) ve výši 36,67 EUR/MWh, která je nižší než příslušná základní sazba (sazba 3.4), (viz 16., 18. a 58. bod odůvodnění).
(116)
Dodatečné slevy, které byly k dispozici v rámci regulovaných sazeb za řízení odběru (např. modulace zátěže, přerušitelnost), umožňovaly, aby uživatelé, kteří tyto služby poskytují, měli na regulovaném trhu nižší průměrné ceny (22). Tyto slevy, jimiž se rozhodnutí o zahájení řízení specificky nezabývá, byly odměnou za cenné služby pro síť ze strany poptávky, které vyžadovaly úpravy obchodních či průmyslových procesů, investice do nich či jejich omezení. Modulace zátěže vyžaduje, aby byly energeticky náročné průmyslové a obchodní procesy prováděny spíše mimo špičku než během ní, aby se snížila spotřeba a napětí v elektrické síti. I služby v oblasti přerušitelnosti, které jsou síti poskytovány, jsou ekonomicky užitečné. Ty totiž spočívají v tom, že dotčený průmyslový uživatel umožní provozovateli soustavy, aby po upozornění v krátkém předstihu (od několika vteřin do dvou hodin) a na dlouhou dobu (od jedné do dvanácti hodin) přerušil dodávku. Tak tomu bylo v případě příslušných regulovaných sazeb ve Španělsku.
(117)
Přínosy těchto služeb z hlediska zajištění kontinuity dodávek elektřiny se uznávají v právních předpisech EU. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/89/ES ze dne 18. ledna 2006 o opatřeních pro zabezpečení dodávek elektřiny a investic do infrastruktury (23) od členských států vyžaduje, aby zohledňovaly technologie pro řízení poptávky a přijímaly opatření k odstranění překážek, které brání využívání smluv na přerušitelný odběr elektřiny, aby byla zachována rovnováha mezi nabídkou a poptávkou. Tyto služby doplňují, a mohou dokonce nahradit jiné způsoby regulace, které provozovatelé sítě používají, aby se v elektrické síti zaručil soulad mezi poptávkou a nabídkou, a tím se zabránilo přerušením a výpadkům, které jsou sociálně a ekonomicky nákladné a mohou být podnětem k uložení sankcí či vzniku odpovědnosti.
(118)
Právě v případě Španělska jsou tyto služby obzvláště cenné, neboť v roce 2005 neexistovala výrazná kapacita propojení s jinými členskými státy a docházelo k rozsáhlému zavádění nestálých dodávek elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Rozsah ekonomické hodnoty těchto služeb a potenciálních nákladů, jejichž vzniku se může v elektroenergetické soustavě předejít, lze znázornit pomocí nákladů, které vynakládá španělský provozovatel sítě Red Eléctrica de España v souvislosti s pořizováním vyrovnávacích služeb. V roce 2005 uvedený provozovatel zaplatil v průměru 65 EUR/MWh za služby sekundární regulace ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 vteřin do 15 minut s cílem vyrovnat síť). Pokud jde o terciární regulaci ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 minut do 2 hodin s cílem obnovit zásoby energie sekundární regulace), průměrná cena v roce 2005 byla 78 EUR/MWh, přičemž se zvyšovala až na 600 EUR/MWh (24). Tím, že vyrovnávají poptávku a přesměrovávají ji mimo špičku (modulace zátěže) nebo poskytují kapacitu ke snížení odběru v kritických situacích (přerušitelné služby), se slevy z příslušných regulovaných sazeb (např. přibližně 32 EUR/MWh ze sazby 3.4) zdají být ekonomicky opodstatněné.
(119)
Při neexistenci takovýchto slev u opatření k řízení poptávky byly sazby pro uživatele, kteří byli připojeni k síti vysokého napětí (sazby 1.4 a 2.4), na mnohem vyšší úrovni pohybující se mezi 58 a 61 EUR/MWh v případě základní sazby a na 76,20 EUR/MWh v případě průměrné skutečné ceny. Ve srovnání s termínovanými tržními cenami ve výši 31,05 EUR/MWh, které byly k dispozici v období od ledna do prosince 2005, nelze mít za to, že tržní ceny jsou vyšší než regulované sazby použitelné u převážné většiny průmyslových a komerčních uživatelů s vysokou spotřebou energie.
(120)
Z toho vyplývá, že ačkoli ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nepředstavují vhodné měřítko pro srovnání cen elektřiny, které platí velcí průmysloví a komerční uživatelé, skutečné tržní ceny použitelné na dodávky elektřiny konečným uživatelům, kterým byla energie v roce 2005 dodávána za regulované sazby, byly v souladu s příslušnými úrovněmi regulovaných sazeb.
6. ZÁVĚRY OHLEDNĚ OPATŘENÍ
(121)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám se Komise domnívá, že bylo prokázáno zaprvé to, že společnosti, kterým byla elektřina dodávána za souhrnné regulované sazby, neměly z úrovně těchto sazeb žádnou výhodu, a zadruhé - s ohledem na to, že se Španělsko zavázalo, že dané opatření změní, - že předmětným společnostem bude za prodlení při splácení části jejich účtů za elektřinu v roce 2005 účtován přiměřený úrok.
(122)
Dotčené opatření proto uživatele z řad podniků nijak ekonomicky nezvýhodňuje. Vzhledem k tomu, že kritéria čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna ostatní kritéria.
(123)
Komise tudíž dospěla k závěru, že s ohledem na režim, který Španělsko zavedlo, aby zpětně získalo dluh konečných uživatelů vůči elektroenergetické soustavě, nepředstavoval systém sazeb aplikovaný v roce 2005 státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, aniž je jím dotčeno jakékoli posouzení, které Komise případně provede u opatření přijatých Španělskem po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Systém regulovaných sazeb aplikovaný Španělským královstvím v roce 2005 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 4 de fevereiro de 2014
relativa à medida «Tarifas de eletricidade espanholas: consumidores» SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) aplicada pela Espanha
[notificada com o número C(2013) 7741]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/456/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 27 de abril de 2006, as empresas Centrica plc e Centrica Energía S.L.U. (a seguir coletivamente referidas como «Centrica») apresentaram uma denúncia à Comissão em relação ao sistema de tarifas da eletricidade reguladas aplicado em Espanha em 2005.
(2)
Por carta de 27 de julho de 2006, a Comissão solicitou às autoridades espanholas que apresentassem informações sobre a medida em causa. A Comissão recebeu essas informações por carta de 22 de agosto de 2006.
(3)
Em 12 de outubro de 2006, o processo foi registado como auxílio não notificado (processo NN 66/06).
(4)
Por carta de 9 de novembro de 2006, a Comissão solicitou às autoridades espanholas que apresentassem informações adicionais sobre a medida em causa. As autoridades espanholas responderam por carta de 12 de dezembro de 2006.
(5)
Por carta de 24 de janeiro de 2007, a Comissão informou as autoridades espanholas de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente à medida acima mencionada.
(6)
A decisão da Comissão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida.
(7)
As autoridades espanholas apresentaram as suas observações por carta de 26 de fevereiro de 2007.
(8)
A Comissão recebeu observações das seguintes partes interessadas: Xunta de Galicia (carta de 23 de março de 2007), Centrica (cartas de 26 de março de 2007 e de 3 de julho de 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (carta de 26 de março de 2007), Gobierno de Asturias (carta de 27 de março de 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (carta de 2 de abril de 2007, complementada em 21 de novembro de 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (carta de 3 de abril de 2007), Ferroatlántica - productor de metales (carta de 3 de abril de 2007), Alcoa (carta de 3 de abril de 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (carta de 25 de abril de 2007), ENEL Viesgo (carta de 26 de abril de 2007), Iberdrola (carta de 26 de abril de 2007), Unión Fenosa Distribución (carta de 27 de abril de 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007) e Endesa Distibución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007).
(9)
Por cartas de 15 de maio e de 6 de julho de 2007, a Comissão transmitiu as observações das partes interessadas às autoridades espanholas, a quem foi dada a oportunidade de apresentar as suas observações, recebidas por carta de 2 de agosto de 2007.
(10)
A Centrica apresentou informações adicionais por cartas de 1 de junho de 2007, de 28 de agosto de 2007, de 4 de fevereiro de 2008 e de 1 de março de 2008; a AEGE procedeu da mesma forma, por carta de 21 de novembro de 2011, bem como a Ferroatlántica, por carta de 5 de dezembro de 2011.
(11)
Por cartas de 30 de julho de 2009, de 19 de março de 2010, de 6 de outubro de 2011, de 12 de abril de 2012, de 31 de agosto de 2012, de 4 de fevereiro de 2013 e de 17 de julho de 2013, a Comissão solicitou esclarecimentos adicionais sobre a medida às autoridades espanholas. As autoridades em causa responderam por cartas de 5 de outubro de 2009, de 26 de abril de 2010, de 7 de dezembro de 2011, de 12 de junho de 2012, de 18 de outubro de 2012, de 11 de fevereiro de 2013 e de 4 de outubro de 2013, respetivamente.
(12)
Em 19 de abril de 2013, o caso foi dividido em duas partes: o presente procedimento SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), que diz respeito a auxílios destinados a utilizadores finais de eletricidade, e o procedimento SA.36559 (C3a/07 ex NN 66/06), que diz respeito aos auxílios aos distribuidores de eletricidade. A presente decisão diz respeito apenas aos eventuais auxílios aos utilizadores finais de eletricidade incluídos no âmbito de aplicação do procedimento, ou seja, excluindo os agregados familiares e as pequenas empresas.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
O SISTEMA DE ELETRICIDADE ESPANHOL EM 2005
(13)
No quadro legislativo estabelecido pela Lei espanhola 54/1997, de 27 de novembro de 1997, relativa ao setor da eletricidade (a seguir designada por «LSE»), aplicável em 2005, o fornecimento de eletricidade aos utilizadores finais com tarifas reguladas era qualificado como atividade regulada. A lei confiou esta tarefa aos distribuidores.
(14)
Em 2005, todos os utilizadores finais de eletricidade do mercado espanhol podiam optar por negociar contratos de fornecimento com fornecedores independentes ou abastecer-se a tarifas reguladas fixadas pelo Estado. No mercado regulado, todos os utilizadores finais que o solicitavam tinham direito a receber fornecimento do seu distribuidor local com uma tarifa regulada integral (preço «tudo incluído»), aplicável de acordo com o seu perfil e volume de consumo. No mercado livre, os clientes pagavam uma taxa de acesso à rede, que também estava regulada, e tinham que suportar, além disso, os custos do fornecimento de energia. Uma vez concluída a reforma do setor da eletricidade em 2009, os distribuidores deixaram de fornecer eletricidade a tarifas reguladas integrais.
(15)
As tarifas reguladas integradas e as taxas de acesso à rede reguladas decidiam-se antecipadamente para todo o ano, normalmente antes do final do ano N - 1, mas podiam ser ajustadas durante o ano (3). No entanto, o aumento anual das tarifas estava sujeito a um limite máximo (4). Em princípio, as tarifas e as taxas de acesso eram estabelecidas com base em previsões, de forma a garantir que as receitas reguladas decorrentes da sua aplicação eram suficientes para cobrir todos os custos regulados do sistema de eletricidade. Estes custos regulados do sistema incluíam, em 2005, os custos do fornecimento de energia a tarifas integrais, os custos da compra de energia de regimes especiais (fontes de energia renováveis, cogeração, etc.), os custos de transporte e distribuição, as medidas de gestão da procura, os custos adicionais de produção de eletricidade nas ilhas espanholas, os auxílios a favor do setor do carvão, os défices de anos anteriores, etc. Não existiam normas que atribuíssem uma determinada categoria de rendimentos, ou uma parte deles, a uma determinada categoria de custos, ou uma parte dos mesmos. Devido a esse facto, as receitas, por exemplo, da taxa de acesso à rede não se destinavam, total ou parcialmente, a financiar, por exemplo, as subvenções a favor da eletricidade proveniente de fontes renováveis ou a subvencionar os custos de produção de eletricidade nos territórios insulares espanhóis.
(16)
Em 2005, havia 25 tarifas reguladas para os utilizadores finais, em função do nível, perfil ou destino de consumo e a tensão da ligação à rede. Em simultâneo, eram aplicadas nove taxas reguladas de acesso à rede aos utilizadores finais do mercado livre, baseadas igualmente na tensão de ligação e outras características.
(17)
Em 30 de dezembro de 2004, as autoridades espanholas fixaram as tarifas da eletricidade aplicáveis em 2005 (5), correspondentes às seguintes categorias de utilizadores:
TARIFAS INTEGRAIS
Baixa tensão
1.0.
Potência até 770 kW
2.0.
Geral, potência não superior a 15 kW
3.0.
Geral
4.0.
Geral, ampla utilização
B.0
Iluminação pública
R.0
De irrigação agrícola
Alta tensão
Tarifas gerais
Curta utilização
1.1.
Geral, não superior a 36 kW
1.2.
Geral, superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
1.3.
Geral, superior a 72,5 kV, mas não superior a 145 kV
1.4.
Geral, superior a 145 kV
Utilização média
2.1.
Não superior a 36 kV
2.2.
Superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
2.3.
Superior a 72,5 kV, mas não superior a 145 kV
2.4.
Superior a 145 kV
Ampla utilização
3.1.
Não superior a 36 kV
3.2.
Superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
3.3.
Superior a 72,5 kV, mas não superior a 145 kV
3.4.
Superior a 145 kV
Tarifas de tração
T.1
Não superior a 36 kV
T.2
Superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
T.3
Superior a 72,5 kV e 145 kV
Tarifas de irrigação agrícola
R.1
Não superior a 36 kV
R.2
Superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
R.3
Superior a 72,5 kV, mas não superior a 145 kV
G. Tarifa de grandes consumidores (G4)
Tarifas de venda a distribuidores
D.1
Não superior a 36 kV
D.2
Superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
D.3
Superior a 72,5 kV, mas não superior a 145 kV
D.4
Superior a 145 kV
TARIFAS DE ACESSO
Baixa tensão
2,0 A
Tarifa normal de acesso de baixa tensão
2,0 NA
Tarifas normais de acesso de baixa tensão com discriminação entre dia e noite
3,0 A
Tarifa geral de acesso de baixa tensão
Alta tensão
3.1.A
Tarifa de acesso para tensões não superiores a 36 kV (potência não superior a 450 kW)
6.1
Tarifa de acesso para tensões não superiores a 36 kV (potência superior a 450 kW)
6.2
Tarifa de acesso para tensões superiores a 36 kV, mas não superiores a 72,5 kV (potência superior a 450 kW)
6.3
Tarifa de acesso para tensões superiores a 72,5 kV, mas não superiores a 145 kV (potência superior a 450 kW)
6.4
Tarifa de acesso para tensões superiores a 145 kV (potência superior a 450 kW)
6.5
Tarifa de acesso para intercâmbios internacionais
(18)
As tarifas reguladas integrais podiam ser divididas numa componente destinada a cobrir os custos de transporte, de distribuição e de caráter geral do sistema (taxa de acesso à rede) e numa componente refletindo o custo de aquisição de eletricidade no mercado grossista (componente de energia). Além disso, era aplicado um sistema de descontos nas tarifas integrais sobre os serviços de gestão da procura (por exemplo, aceitação de interrupções da alimentação energética com notificação prévia ou consumo concentrado no horário de menor tráfego). A partir de 2005, a Espanha introduziu alterações no sistema de tarifas reguladas. A última alteração data de 2013, quando a Espanha adotou um novo enquadramento legislativo para o setor da eletricidade (Lei 24/13) que inclui, nomeadamente, a reforma da regulação dos preços do mercado retalhista. A Espanha anunciou que esta nova lei e as respetivas normas de aplicação serão desenvolvidas no decurso de 2014. Seguem-se alguns exemplos de tarifas básicas integrais do nível mais baixo das categorias supramencionadas (ou seja, não superior a 145 kV), aplicáveis a partir de 1 de janeiro de 2005:
Quadro 1
Montante de base das tarifas integrais reguladas 2005
A/Componente de potência
B/Componente de energia
Tarifa integral da componente potência-energia
EUR/kW mês
EUR/kWh
EUR/MWh
Baixa tensão
1.0
Potência 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Geral
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Geral, ampla utilização
2,284634
0,076513
79,69
Alta tensão
1.4
Curta utilização, geral 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Média utilização, geral 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Ampla utilização, geral 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Grandes consumidores G4
10,208070
0,011265
25,44
Fonte: Anexo I do Real Decreto 2392/2004, cálculos da Comissão.
(19)
A Comisión Nacional de Energía («CNE»), a autoridade reguladora espanhola, afirmou que, em média, as tarifas integrais de 2005 não refletiam todas as despesas de fornecimento e, em especial, o custo de aquisição de eletricidade no mercado grossista. Em especial, como mostra o gráfico seguinte, apenas nos cinco meses compreendidos entre janeiro/fevereiro de 2005 e abril/junho de 2005, os preços implícitos nas tarifas reguladas integrais médias eram inferiores aos preços médios do mercado grossista de eletricidade. Em contrapartida, entre outubro de 2006 e dezembro de 2007 ocorreu o contrário, uma vez que durante esses 14 meses os preços médios do mercado grossista diminuíram acentuadamente, tendo sido inferiores aos preços da energia implícitos nas tarifas reguladas integrais médias, bem acima da diferença observada nos sete meses de 2005, em que os preços grossistas foram mais elevados do que os preços implícitos nas tarifas integrais.
Gráfico 1
Preço grossista médio ponderado e preço da energia implícito na tarifa integral
Fonte: CNE - Relatório sobre a evolução da concorrência nos mercados do gás e da eletricidade. Período 2005-2007, página 84.
O DÉFICE TARIFÁRIO DE 2005
(20)
As contas do sistema de eletricidade, baseadas nas receitas e nos custos regulados reais, eram liquidadas uma vez por ano. Em 2005, o nível das tarifas reguladas e as taxas de acesso à rede não geraram receitas suficientes para que o sistema recuperasse todos os custos regulados, documentados posteriormente, correspondentes a todo o ano. O processo final de liquidação de 2005, efetuado pela CNE no final do ano, revelou um défice de 3 811 milhões de euros. Esta não foi a primeira vez que o processo de liquidação registou um défice, ainda que o de 2005 tenha atingido uma escala sem precedentes. Em 2000, 2001 e 2002 registaram-se défices menores.
(21)
O Governo subestimou, em particular, os custos reais da compra de eletricidade. Com efeito, embora o consumo de eletricidade dos utilizadores finais do mercado regulado e do mercado livre tenha sido semelhante em 2005 ao previsto em dezembro de 2004, uma série de aumentos de preços imprevistos durante o ano estabeleceu os preços grossistas em 62,4 EUR/MWh em 2005, quando tinham sido de 35,61 EUR/MWh em 2004, de forma que o preço grossista médio em 2005 foi de 59,47 EUR/MWh. Entre as causas deste aumento encontram-se um ano extremamente seco (o que reduziu a produção de energia hidroelétrica em cerca de 55 %), o aumento dos preços do petróleo, a repercussão do preço de mercado das licenças de emissão de CO2 recebidas gratuitamente do regime de comércio de licenças de emissão e um aumento da procura de energia superior ao crescimento do PIB.
(22)
Outro fator importante que contribuiu para aumentar os custos gerais do sistema foi o elevado nível dos auxílios à produção de energia a partir de fontes renováveis. Em especial, os produtores de energias renováveis podiam optar por participar diretamente no mercado grossista da eletricidade, ou pool. Em 2005, esta opção foi particularmente atrativa, de modo que um número de produtores de energias renováveis superior ao esperado participou no pool, o que implicou um aumento dos custos do sistema. Além disso, as ajudas diretas aos custos energéticos da eletricidade do regime especial (energias renováveis, cogeração), que foram registadas nas contas como um custo regulado, atingiram 2 701 milhões de EUR em 2005. A título de ilustração, os custos de transporte e distribuição do sistema elevaram-se a 4 410 milhões de EUR em 2005.
Mecanismo adotado para pré-financiar o défice
(23)
A geração do défice não passou despercebida. Já em março de 2005, quando se tornou evidente que ia ocorrer um défice tarifário, as autoridades espanholas decidiram, através do artigo 24.o do Real Decreto-Lei 5/2005 (6), que os fundos necessários para colmatar a diferença entre os custos e as receitas do sistema de eletricidade seriam disponibilizados pelas cinco maiores «empresas de eletricidade com direitos de crédito», que eram as que tinham direito a receber uma compensação pelos custos de transição para uma situação de concorrência (7), de acordo com as seguintes percentagens:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(24)
O Decreto-Lei 5/2005 dispunha que o défice futuro fosse imputado às cinco empresas supramencionadas como saldo negativo numa conta de depósito já existente que a CNE utilizava para pagar os custos de transição para uma situação de concorrência às referidas empresas. Isto significava, de facto, que as empresas fornecedoras asseguravam os fundos antecipadamente. O saldo negativo da conta dos custos de transição para uma situação de concorrência daria lugar a direitos de crédito, que consistiam no direito de as empresas fornecedoras cobrarem receitas aos consumidores de eletricidade no futuro. As empresas fornecedoras podiam titularizar esses direitos e vendê-los no mercado. Os direitos de crédito atribuídos a essas empresas fornecedoras venciam uma taxa de juro mínima (Euribor a três meses, calculada com base na média das taxas Euribor correspondentes ao mês de novembro do ano anterior, sem qualquer diferencial).
Mecanismo adotado para recuperar o défice através dos utilizadores finais
(25)
Em junho de 2006, as autoridades espanholas tomaram uma decisão relativa às modalidades para recuperar o défice de 2005 através dos consumidores de eletricidade por meio das tarifas reguladas. Através do Real Decreto 809/2006 (8), as autoridades espanholas estabeleceram que os consumidores pagariam o défice de 2007 (ou, mais precisamente, os direitos de crédito concedidos aos fornecedores) ao longo de catorze anos e meio, graças a uma sobretaxa especial aplicada tanto às tarifas integrais como às tarifas de acesso. A sobretaxa, calculada como o montante anual necessário para recuperar, de forma linear, o valor líquido atual do défice de 2005 ao longo de catorze anos e meio, foi fixada em 1,378 % da tarifa integral e em 3,975 % da tarifa de acesso para 2006. A taxa de juro aplicável foi a Euribor a três meses.
(26)
Esta sobretaxa equivalia a uma «contribuição com destino específico». As autoridades espanholas estabeleceram que as receitas provenientes da contribuição para financiar o défice de 2005 fossem depositadas na conta de depósito gerida pela CNE. Posteriormente, a CNE deveria transferir os fundos para os titulares dos direitos de crédito, ou seja, as empresas produtoras que financiaram o défice ou as entidades que lhes compraram posteriormente os direitos de crédito, de acordo com a parte do défice financiada por cada uma delas.
Efeitos do défice tarifário no mercado espanhol
(27)
Em 2005, o mercado livre representava 37,49 % da procura de eletricidade em Espanha, o que corresponde a um número relativamente reduzido de consumidores, uma vez que apenas 8,5 % dos consumidores compravam energia no mercado livre, enquanto 91,5 % continuavam a ter as tarifas reguladas (proporção inferior aos 97 % de 2004). Os clientes de alta tensão (em especial os clientes industriais) eram o grupo principal no mercado livre, dado que 38,9 % desses clientes tinham exercido a sua opção e as suas aquisições representavam 29 % do consumo total de eletricidade na Espanha continental em 2005. A grande maioria dos agregados familiares e dos consumidores de baixa tensão, que podiam optar pelo mercado livre a partir de 2003 (9), mantiveram as tarifas reguladas; no entanto, uma parte importante desses consumidores também optou pelo mercado livre em 2005. Em 31 de dezembro de 2005, o mercado livre contava com mais de dois milhões de consumidores (1,3 milhões em 2004).
(28)
Todavia, a vantagem média de preço oferecida pelas tarifas reguladas em 2005 deve ser vista em paralelo com o regresso dos consumidores ao mercado regulado, embora com algum atraso. Como indicado no quadro 2 a seguir apresentado, o número de consumidores abastecidos pelo mercado livre aumentou ao longo de 2005, mas caiu em 2006, atingindo a percentagem (8,15 %) já atingida no primeiro semestre de 2005. Do mesmo modo, a diminuição da quantidade de energia fornecida pelo mercado livre aos utilizadores finais em dezembro de 2004 continuou no primeiro trimestre de 2005 e, embora tenha abrandado significativamente entre junho e setembro de 2005, continuou em dezembro de 2005 e ao longo de 2006.
Quadro 2
Quotas dos centros de abastecimento e da energia no mercado livre (em percentagem do mercado total) 2004-2006
Eletricidade
2004
2005
2006
Mar
Jun
Set
Dez
Mar
Jun
Set
Dez
Mar
Jun
Set
Dez
em percentagem de centros de abastecimento
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
em percentagem de energia
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fonte: Relatório da CNE, «Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006».
(29)
Embora o impacto das perdas suportadas pelos fornecedores tenha começado a materializar-se em meados de 2005, quando os preços grossistas começaram a aumentar consideravelmente, os contratos de fornecimento não podiam ser rescindidos imediatamente. Devido a essa situação, os fornecedores do mercado livre, especialmente os que não tinham capacidade de produção mas tinham de comprar eletricidade no mercado grossista, foram forçados a fazer ofertas em condições de mercado livre equivalentes à tarifa regulada não obstante a possibilidade de sofrerem perdas, ou a aplicar preços mais elevados que refletiam os custos reais de aquisição, perdendo assim quota de mercado.
3. DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ARTIGO 108.o, N.o 2, DO TFUE
(30)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento de investigação formal comparou as tarifas reguladas pagas pelas diversas categorias de utilizadores finais com os preços estimados que deveriam ter pago no mercado livre, na ausência das referidas tarifas. As estimativas do preço de mercado foram calculadas com base no preço da eletricidade no mercado grossista, nos custos correspondentes de acesso à rede e numa margem média de comercialização estimada em 10 EUR/MWh, apresentada pela Centrica.
Quadro 3
Comparação de preços por categorias de consumidores
Categoria de consumidores
Tarifas reguladas
(EUR/MWh)
Preço de mercado estimado (apenas preço grossista, mais tarifa de acesso)
(EUR/MWh)
Preço de mercado estimado (acrescido de 10 EUR de margem de comercialização)
1.
Grandes clientes industriais ligados à rede de alta tensão (tarifa G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Grandes consumidores industriais aos quais se pode interromper o abastecimento
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Consumidores ligados à rede de alta tensão
76,2
81,57
91,57
4.
Agregados familiares
101,2
107,75
117,75
5.
Pequenos consumidores industriais ou empresas de serviços ligados à rede de baixa tensão
103,9
101,07
111,07
Fonte: Centrica
(31)
Este quadro mostra uma vantagem considerável das duas primeiras categorias, em que se incluíam os grandes utilizadores industriais. Para as outras categorias de utilizadores finais, esta comparação é menos conclusiva, mas continua a observar-se uma pequena vantagem.
(32)
A Decisão considerava que esta vantagem tinha sido concedida de forma seletiva, uma vez que os preços artificialmente baixos da tarifa regulada favoreciam as empresas que utilizavam a eletricidade como fonte de energia e não, por exemplo, o gás. Com efeito, constatou-se uma seletividade de facto e de jure devido ao facto de a desvantagem ser desproporcionadamente mais elevada para os grandes utilizadores finais industriais, os quais, em determinados casos, beneficiavam de preços globais por menos de metade da componente energética dos preços estimados do mercado livre.
(33)
Na Decisão de início do procedimento estava indicado que, ao encorajar os utilizadores finais a regressar ao mercado regulado, o sistema também poderia ter beneficiado os distribuidores, que aparentemente beneficiavam de uma margem de lucro garantida sobre as suas atividades reguladas.
(34)
Além disso, na Decisão considerava-se que o sistema implicava uma transferência de recursos estatais, uma vez que a sobretaxa sobre o preço utilizado para reembolsar o défice constitui uma imposição parafiscal, cujas receitas são movimentadas através da autoridade reguladora espanhola CNE (um organismo público), antes de serem canalizadas para os beneficiários finais. A Decisão concluiu que, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre este ponto, esses fundos devem ser considerados recursos estatais.
(35)
Considerando que os utilizadores finais operam em mercados que geralmente estão abertos à concorrência e ao comércio intra-UE, na Decisão de início do procedimento a Comissão concluiu que estavam cumpridos todos os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, e que a medida constituía um auxílio estatal a favor dos utilizadores finais.
(36)
Após referir que não parecia aplicável nenhuma das derrogações previstas no artigo 107.o do TFUE, a Decisão de início do procedimento examinou se o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas podia ser considerado um Serviço de Interesse Económico Geral (SIEG) e, enquanto tal, beneficiar da derrogação prevista no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. A Decisão estabelecia que a margem de discricionariedade dos Estados-Membros para estabelecer obrigações de serviço público no setor da eletricidade está limitada pela Diretiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 96/92/CE (10) (a seguir a «Diretiva relativa à eletricidade»). Esta diretiva dispõe que os Estados-Membros devem estabelecer uma obrigação de serviço universal (incluindo, em especial, o direito de receber abastecimento a preços razoáveis) apenas para os agregados familiares e as pequenas empresas (11). A Decisão concluía que, à luz da Diretiva relativa à eletricidade, o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas a médias e grandes empresas não podia ser considerado um SIEG propriamente dito.
(37)
Por conseguinte, a Comissão expressou sérias dúvidas quanto ao facto de os elementos de auxílio incluídos nas tarifas reguladas aplicadas às empresas que não sejam de pequena dimensão pudessem ser considerados compatíveis com o mercado interno.
(38)
A Decisão de dar início ao procedimento observou ainda que é possível que os distribuidores tenham beneficiado de auxílios estatais. Esta parte do caso é objeto de outra Decisão (Processo C 3a/07).
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(39)
Ao convite da Comissão para apresentar observações sobre a Decisão de início da investigação aprofundada responderam muitos grandes consumidores industriais, distribuidores, fornecedores independentes e os governos das Comunidades Autónomas espanholas. Aqui serão unicamente resumidas as observações relacionadas com o alegado auxílio estatal a favor dos utilizadores finais de eletricidade.
OBSERVAÇÕES DE FORNECEDORES INDEPENDENTES
(40)
Foram recebidas observações da Centrica e da ACIE, a Associação de comercializadores independentes de energia. Os seus argumentos e conclusões são, em grande medida, equivalentes.
Observações da Centrica e da ACIE
(41)
O principal aspeto das observações da Centrica é a alegada vantagem concedida às empresas de distribuição de eletricidade. No entanto, os valores e os argumentos apresentados pela referida empresa também indicam a existência de auxílios estatais aos utilizadores finais de eletricidade.
(42)
De acordo com a Centrica, a coexistência do mercado livre e do mercado regulado e, em especial, a possibilidade de os utilizadores finais mudarem livremente de um para outro, implicava que as tarifas reguladas constituíssem uma referência de preço, ou uma limitação de facto dos preços do mercado livre. Os fornecedores não podiam cobrar preços mais elevados do que os da tarifa regulada, pois de outro modo não captariam novos clientes e perderiam os que já tinham.
(43)
Normalmente, num mercado livre, o preço que os utilizadores finais pagam pela eletricidade é formado por duas componentes: a taxa de acesso à rede e uma «componente de fornecimento» resultante dos mecanismos de mercado e que se repercute no fornecedor retalhista. No fornecimento a retalho, a rentabilidade depende do facto de a «componente de fornecimento» que os clientes pagam cobrir os custos do fornecedor (ou seja, os custos de aquisição da energia no mercado grossista ou os seus próprios custos de produção no caso de uma empresa integrada verticalmente) e uma «margem de comercialização», que inclui outros custos de fornecimento (custos de comercialização, sistemas informáticos, faturação, etc.) e uma remuneração do capital investido. Por esse motivo, um fornecedor do mercado livre só poderia ser rentável num determinado segmento de mercado se existisse uma «margem de comercialização positiva», ou seja, uma diferença entre os custos gerais em que incorria o fornecedor para prestar serviço aos seus clientes e a tarifa regulada.
(44)
A Centrica demonstrou a existência de uma desvantagem concorrencial para os fornecedores do mercado livre através de cálculos que demonstram que não havia margens de comercialização em 2005 para nenhuma categoria de consumidores (12) (ou que as margens existentes no início do ano tinham desaparecido durante esse ano). Isto implicava que as tarifas reguladas fossem demasiado baixas para que os fornecedores independentes pudessem competir de forma rentável. De acordo com a Centrica, não era possível competir por certas categorias de utilizadores finais (em particular, os utilizadores de grandes quantidades de energia da tarifa G4 e outros grandes utilizadores industriais), mesmo antes do aparecimento do défice tarifário, uma vez que as tarifas integrais nunca deixaram margem para tal. A desvantagem competitiva alegada pela Centrica teve lugar, sobretudo, na categoria de utilizadores que inclui as empresas de serviços e as pequenas indústrias ligadas à rede de baixa tensão e o segmento doméstico.
(45)
A Decisão de início da Comissão utiliza os dados apresentados pela Centrica, nomeadamente a comparação entre as tarifas reguladas e as estimativas dos preços de mercado (ver considerando 30 e quadro 3).
(46)
De acordo com a Centrica, o sistema infringiu a Diretiva relativa à eletricidade, não só devido à natureza discriminatória do regime de défice (que compensava os prejuízos dos distribuidores, mas não os dos fornecedores), mas também porque os consumidores eram privados do direito a obter preços e tarifas transparentes (13). Uma vez que uma parte do preço a pagar pela eletricidade em 2005 foi adiado para anos futuros, os preços finais praticados eram pouco transparentes para os consumidores.
(47)
Além disso, a Centrica alegou que o mecanismo de reembolso do défice não era equilibrado por duas razões: em primeiro lugar, o défice seria reembolsado principalmente pelos utilizadores finais de baixa tensão, quando os utilizadores que mais contribuíram para a criação do défice foram os grandes utilizadores finais de alta tensão. Em segundo lugar, foi exigido aos utilizadores finais do mercado livre que pagassem um défice para cuja criação não tinham contribuído.
(48)
A Centrica apoiou o ponto de vista preliminar da Comissão, segundo o qual o regime de défice espanhol implicava uma transferência de recursos estatais. A Centrica argumentou ainda que a decisão do Governo espanhol de permitir que os produtores titularizassem os seus direitos de crédito implicava recursos estatais.
(49)
A Associação de comercializadores independentes de energia (ACIE) calcula que o custo estimado de aquisição de energia considerado como base para as tarifas reguladas em 2005 foi 68 % inferior ao custo real pago pelos fornecedores aquando da aquisição de energia no mercado grossista. A ACIE sublinhou as graves repercussões que o défice tarifário de 2005 tinha sobre os fornecedores independentes. Segundo a mesma associação, os fornecedores do mercado livre tinham custos de aquisição semelhantes aos dos distribuidores. Além disso, estavam obrigados de facto a respeitar o nível da tarifa integral fixado pelo Governo relativamente a cada categoria de clientes; caso contrário, não teriam podido atrair novos clientes ou manter os que já tinham. Em especial, a ACIE salienta que, no início de 2005, os seus membros celebraram contratos com base nas previsões governamentais em relação aos preços de venda grossista, que posteriormente tiveram que respeitar, apesar de não serem rentáveis. Daí resultou que os fornecedores independentes sofreram perdas. A Centrica estima que, em 2005, sofreu perdas de 10 milhões de euros. Segundo a ACIE, diversos fornecedores, incluindo a Saltea Comercial, a Electranorte, a CYD Energía e a RWE, foram forçados a abandonar o mercado.
OBSERVAÇÕES DOS UTILIZADORES COM UM CONSUMO ELEVADO DE ENERGIA
(50)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia intervieram no procedimento através da sua associação AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Algumas dessas empresas (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica e Alcoa) intervieram igualmente a título individual. A Alcoa é um produtor de alumínio que opera três fábricas em Espanha, situadas em San Ciprián, A Coruña e Avilés, que beneficiaram da tarifa integral G4 (a tarifa reservada aos utilizadores com um consumo elevado de energia, com possibilidade de interrupção do fornecimento) em 2005. A Ferroatlántica é um fabricante de ligas de alumínio e de ferro que beneficiou da tarifa interruptível 3.4. A Asturiana de Zinc é um produtor de zinco que beneficiou da tarifa G4 na sua unidade de San Juan de Nieva.
(51)
Nas suas observações, os utilizadores com um consumo elevado de energia questionam a conclusão da Comissão de que as tarifas industriais (G4 e outras tarifas interruptíveis) constituíam um auxílio estatal, alegando que essas tarifas não proporcionavam uma vantagem económica, não implicavam recursos estatais e não afetavam a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
Inexistência de vantagens económicas
(52)
Na opinião dos utilizadores com um consumo elevado de energia, o valor de referência utilizado na Decisão de início do procedimento para determinar a existência de uma vantagem não é correto. A Comissão comparou as tarifas industriais com o preço médio no mercado grossista (o preço do pool), que considerou representativo do custo que estas empresas teriam pago no mercado em condições normais. Uma vez que as tarifas industriais foram consideradas inferiores ao preço do pool, a Decisão de início do procedimento concluiu que as tarifas conferiam uma vantagem económica aos seus beneficiários.
(53)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia alegam que o pool é um mercado de pronto pagamento em que a eletricidade é paga a cada hora para o dia seguinte. Na opinião dos utilizadores com um consumo elevado de energia, o pool tem algumas deficiências que afetam negativamente a sua eficiência e competitividade, de modo que os seus preços não refletem adequadamente os custos marginais de produção e, por conseguinte, não refletem uma situação de concorrência perfeita. Os grandes utilizadores finais, que consomem grandes quantidades de eletricidade e apresentam perfis de consumo constante, não compram eletricidade ao pool, limitando-se a celebrar contratos bilaterais com fornecedores de eletricidade. Tal como confirmado no relatório de 2005 da OMEL, que mostra que apenas sete dos utilizadores que cumpriam os requisitos e representavam cerca de 5 % da eletricidade negociada, adquiriram eletricidade diretamente ao pool.
(54)
Em qualquer caso, mesmo pressupondo que os preços registados no pool podiam ser considerados um valor de referência válido, não seria correto utilizar (como fez a Comissão) o preço médio grossista em 2005, uma vez que este preço médio reflete a procura de eletricidade de fornecedores que prestavam um serviço a um variado leque de utilizadores finais, incluindo agregados familiares e pequenas empresas. De acordo com a AEGE, a Ferroatlántica e a Asturiana de Zinc, um valor de referência adequado seria o preço mínimo registado no pool em 2005, ou seja, 18,36 EUR/MWh, dado que este preço refletiria as condições de mercado mais competitivas do pool (em que os produtores oferecem eletricidade a um preço equivalente aos seus custos marginais). Os grandes consumidores industriais não estão numa situação comparável à dos outros utilizadores finais e, especialmente, dos agregados familiares. Por conseguinte, o preço médio do pool não constituiria um valor de referência adequado. Segundo a Alcoa, a Comissão tem antes de comparar as tarifas contestadas com os preços dos contratos bilaterais celebrados pelos grandes utilizadores finais.
(55)
A Alcoa apresentou um exemplo de preço bilateral de mercado e indicou que as suas três fábricas de alumínio sempre tinham beneficiado da tarifa G4. No entanto, a Alcoa possui outra fábrica de alumina (Alúmina Española) em relação à qual celebrou um contrato bilateral com um fornecedor no final de 2004. O contrato tinha uma vigência de dois anos, com possibilidade de prorrogação por mais um ano. As três fábricas de alumínio têm o mesmo perfil de consumo constante que as fábricas de alumina. No entanto, estas últimas consomem volumes muito inferiores de eletricidade (0,35 TWh em comparação com 1,3 TWh nas fábricas de Avilés e A Coruña, e 3,4 TWh na fábrica de San Ciprián). O preço médio acordado nesse contrato foi de 34,45 EUR/MWh (incluindo o custo da moratória nuclear, os custos de acesso à rede e outros custos acessórios). Este preço foi obtido através de um concurso e as diferenças entre as propostas dos fornecedores eram inferiores a cinco euros.
(56)
Segundo a Alcoa, a diferença entre este preço bilateral (34,45 EUR/MWh) e a tarifa G4 (23,90 EUR/MWh) pode ser explicada por fatores objetivos. Em especial, os utilizadores da tarifa G4 estão sujeitos a restrições regulamentares que não se aplicam aos contratos bilaterais, como a obrigação de utilizar a totalidade da eletricidade contratada com a tarifa G4 (com a imposição de penalizações em caso contrário), a obrigação de dispor de equipamento de controlo da tensão e o pagamento num prazo de vinte dias (ao passo que os contratos bilaterais têm condições de pagamento mais favoráveis).
(57)
Deste modo, a Alcoa conclui que um preço de mercado hipotético aplicável às suas três fábricas de alumínio seria muito inferior a 34,45 EUR/MWh, devido ao maior consumo destas fábricas. Por outro lado, se fosse considerada uma margem de comercialização média de 10 EUR/MWh, o custo líquido do fornecimento da fábrica de alumina seria de 24,25 EUR/MWh, valor muito próximo da tarifa integral G4.
(58)
A Ferroatlántica afirmou que a Decisão de início do procedimento interpretou incorretamente a tarifa regulada 3.4 que utilizava em 2005, ao incluir erradamente os descontos na tarifa básica e compará-la com uma taxa de acesso dez vezes superior à aplicável no seu caso (e no dos muito grandes consumidores). A Ferroatlántica também apresentou elementos de prova de que, apesar de o preço médio mensal de mercado em 2004 para contratos futuros de fornecimento de eletricidade em 2005 ter sido de 31,68 EUR/MWh, esse preço era de 31,05 EUR/MWh em dezembro de 2004. Tal permite constatar que uma empresa teria obtido o seu abastecimento básico de eletricidade em 2005 a esse preço no momento em que foram estabelecidas as tarifas reguladas. Após a inclusão dos «serviços adicionais» (3,92 EUR/MWh) e da tarifa de acesso correspondente (1,70 EUR/MWh), um utilizador industrial teria obtido um preço de mercado de 36,67 EUR/MWh, ou seja, inferior aos 56,11 EUR/MWh da tarifa 3.4 aplicável aos utilizadores com um consumo elevado de energia.
(59)
Com efeito, outros descontos sobre essa tarifa premiavam a capacidade para prestar serviços de gestão da procura e a sua aceitação em benefício do sistema. A este respeito, a Ferroatlántica acrescenta que o desconto relativo à tarifa refletia diversos serviços prestados, ou seja, a discriminação horária (com consumo noturno e ao fim de semana), a interruptibilidade (a aceitação de fornecimento a pedido do operador da rede), a sazonalidade (com concentração do fornecimento nos meses de baixa procura) e a gestão da energia reativa. Apenas estes descontos, que eram variáveis e fixados por regulamento desde 1995, e não o nível da tarifa regulada, explicam e, na opinião da Ferroatlántica, justificam que, em 2005, se pagasse um preço médio inferior pela eletricidade.
(60)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia questionam a afirmação contida na Decisão de início do procedimento segundo a qual a vantagem não era proporcional aos volumes consumidos e tendia a aumentar no caso dos grandes consumidores. A este respeito, os referidos utilizadores alegam, por exemplo, que a própria CNE confirmou que o nível da tarifa G4 deveria ter sido ainda mais baixo. Os utilizadores com um consumo elevado de energia referem que os grandes consumidores das tarifas G4 ou 3.4 consumiram milhares de vezes mais eletricidade do que os consumidores médios de alta tensão e pagaram apenas três vezes menos do que estes últimos.
(61)
De qualquer forma, o normal seria que os grandes consumidores obtivessem um maior desconto unitário no preço. Tendo isso em conta, de acordo com os utilizadores com um consumo elevado de energia, a conclusão de que as tarifas industriais implicavam uma vantagem afigura-se muito discutível. Recordam que, em qualquer caso, incumbe à Comissão apresentar provas concludentes da existência dessa vantagem.
(62)
A Alcoa também indicou que o preço que pagava em Espanha era quase idêntico ao preço médio ponderado que pagam as fábricas de alumínio na União e que era, inclusivamente, superior ao preço médio ponderado pago no EEE.
Falta de envolvimento de recursos estatais
(63)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia alegam que foram eles que pagaram diretamente as tarifas industriais aos distribuidores, sem que os fundos ficassem sob controlo do Estado e, por conseguinte, em conformidade com a jurisprudência no Processo PreussenElektra, o referido regime não envolveu recursos estatais.
(64)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia referem que houve um lapso de tempo entre a criação das tarifas, que teve lugar no final de 2004, e a adoção do mecanismo para recuperar o défice através dos consumidores, que só ocorrem em junho de 2006. Na Decisão de início do procedimento, a Comissão alegou que tinham sido utilizados recursos estatais devido à introdução da sobretaxa nas faturas dos utilizadores, que foi considerada como taxa parafiscal. Os utilizadores com um consumo elevado de energia argumentam que, se fosse aceite essa hipótese, uma medida que não constituía um auxílio em 2005 converter-se-ia em auxílio (ex post) em 2006, o que seria contrário aos princípios fundamentais do direito da União, como a segurança jurídica e as expetativas legítimas. Estes utilizadores assinalam que o caráter de auxílio de uma medida depende exclusivamente das circunstâncias existentes na data da sua adoção e não pode depender de acontecimentos futuros, sobretudo quando estes últimos não podem ser razoavelmente previstos. Citam as conclusões do advogado-geral Jacobs no Processo Van Calster (14): «A situação tem que ser avaliada à data da aplicação inicial das imposições e não pode ser alterada retroativamente».
(65)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia alegam que as tarifas reguladas de 2005 não constituíam um auxílio estatal nesse ano. Estas empresas referem que, nestas circunstâncias, é irrelevante a análise do mecanismo de financiamento, uma vez que este último só foi introduzido em 2006. A análise do modo de financiamento só seria relevante se a medida fosse um auxílio estatal desde o início. Uma vez que as tarifas não incluíam auxílios, na opinião dos utilizadores com um consumo elevado de energia, a Comissão não pode invocar a sobretaxa para chegar à conclusão inversa.
(66)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia afirmam que, no caso das taxas parafiscais, o modo de financiamento de uma medida só é relevante, de qualquer modo, para avaliar o auxílio estatal quando a imposição esteja «obrigatoriamente vinculada ao auxílio», isto é, quando exista um vínculo direto e imediato entre a medida e o seu financiamento (15). Os utilizadores com um consumo elevado de energia negam a existência do referido vínculo, dado que a sobretaxa se destinava a cobrir um défice derivado da liquidação de atividades reguladas, que se referiam não só ao fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas, mas também a outros custos do sistema. Assim sendo, a sobretaxa não foi especificamente destinada a cobrir os prejuízos derivados do abastecimento com base em tarifas reguladas. Em segundo lugar, não existia um vínculo direto ou indireto entre o nível das tarifas e a sobretaxa aplicada, uma vez que a tarifa estabelecida em 2004 era incondicional (não estava sujeita a novos ajustamentos nos anos posteriores).
(67)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia também alegam que a sobretaxa não era um encargo ou imposição parafiscal, uma vez que não era uma medida de caráter fiscal nos termos do direito espanhol. As medidas fiscais são utilizadas para financiar as despesas públicas, ao passo que, no presente caso, a sobretaxa tarifária destinava-se a recuperar um défice registado por operadores privados (distribuidores), que exerciam atividades reguladas no âmbito do sistema de eletricidade. Em conformidade com a Constituição espanhola, uma nova medida fiscal só pode ser criada por uma lei (e não através de um Real Decreto). Além disso, o Estado nunca é proprietário nem pode dispor das receitas da sobretaxa, uma vez que estes fundos são transferidos para uma conta de depósito gerida pela CNE, não podendo o Estado apropriar-se dessas receitas. O processo de liquidação é totalmente automático e a CNE não dispõe de qualquer margem discricionária, autonomia ou controlo sobre o destino ou o montante dos fundos a pagar aos diferentes agentes.
(68)
Segundo os utilizadores com um consumo elevado de energia, a Comissão reconhece este facto na sua Decisão relativa aos custos de transição para uma situação de concorrência em Espanha (16), em que declara que a movimentação dos montantes em causa através da CNE é essencialmente de natureza contabilística e não conclui que a medida tivesse envolvido recursos do Estado.
(69)
Estes utilizadores alegam que esta situação é idêntica ao caso dos «custos de transição para uma situação de concorrência», uma vez que, em ambos os casos, o Governo introduziu uma sobretaxa destinada a compensar um custo permanente do sistema. Este raciocínio parecia também confirmar-se num caso que dizia respeito ao Reino Unido (17).
Inexistência de efeitos sobre a concorrência e as trocas comerciais
(70)
A Asturiana de Zinc e a Alcoa alegam que, devido às especificidades dos mercados do alumínio e do zinco, uma medida relativa ao preço da eletricidade utilizada para produzir estes metais não afeta o comércio na União, uma vez que os metais são produtos de base e os seus preços são fixados a nível mundial na Bolsa de Metais de Londres. Em tais circunstâncias, as variações dos custos locais de produção não se traduzem em diferenças nos preços a nível mundial.
(71)
As duas empresas afirmam que existe um défice crescente de produção de alumínio e de zinco na União, enquanto a procura é cada vez mais satisfeita pelos países terceiros exportadores.
(72)
Se os setores do alumínio e do zinco desaparecessem em Espanha, nenhum novo operador da União ocuparia o seu lugar, uma vez que as fábricas (de alumínio) da União já operam com plena capacidade e nenhum produtor novo ou já estabelecido teria incentivos para aumentar a sua capacidade, na medida em que as perspetivas de disponibilidade de energia a preços acessíveis a longo prazo são incertas. Por conseguinte, o défice seria coberto exclusivamente através de importações.
(73)
A Alcoa defende, de igual modo, que as tarifas não constituem uma ameaça aos interesses dos outros produtores europeus, na medida em que proporcionam eletricidade a um preço idêntico ao preço médio pago pelos outros produtores de alumínio na UE-25.
Mesmo que as tarifas industriais interruptíveis constituíssem um auxílio, seriam um «auxílio existente»
(74)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia argumentam que as tarifas contestadas já existiam antes da adesão da Espanha à União.
(75)
Embora a denominação «tarifa G4» tenha sido formalmente introduzida pela Orden Ministerial de 6 de março de 1986, já existia de facto desde antes de 1 de janeiro de 1986, data da adesão da Espanha à União, dado que corresponde à anterior «Tarifa I industrial de larga utilización» estabelecida pela Orden Ministerial de 14 de outubro de 1983, ou seja, antes da adesão da Espanha. Todos os consumidores finais de eletricidade que beneficiavam da Tarifa industrial I passaram automaticamente para a tarifa G4, que era a mesma tarifa com outro nome.
(76)
As outras tarifas interruptíveis foram também expressamente previstas na Orden Ministerial de 1983.
(77)
Por outro lado, de acordo com os utilizadores com um consumo elevado de energia, a medida constituiria um auxílio existente, nos termos do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (18), devido ao termo do prazo de prescrição de dez anos.
A expetativa legítima impediria a recuperação dos auxílios
(78)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia alegam que, mesmo supondo que as tarifas não pudessem ser consideradas um auxílio existente, o princípio da expetativa legítima impediria a sua recuperação. Ao longo de 2005, as tarifas foram um pagamento direto entre operadores privados. Os utilizadores não podiam ter previsto que as tarifas fixadas em dezembro de 2004 passariam a ser um auxílio ao abrigo de uma medida governamental adotada em junho de 2006. Nenhum operador económico, por mais prudente que fosse, poderia ter previsto esta alteração da sua situação jurídica. Por esse motivo, os utilizadores tinham uma expetativa legítima de que as suas tarifas não envolviam um auxílio estatal.
OBSERVAÇÕES DA XUNTA DE GALICIA E DO PRINCIPADO DE ASTURIAS
(79)
No que diz respeito ao eventual auxílio aos utilizadores com um consumo elevado de energia, a Xunta de Galicia alega que a Comissão se equivocou ao utilizar o preço do pool como substituto do preço de mercado, na medida em que esses utilizadores têm por hábito realizar contratos a longo prazo em condições muito mais favoráveis.
(80)
Dado que a liberalização do mercado espanhol ainda não foi concluída e, em especial, a ausência de contratos bilaterais entre produtores e grandes consumidores, a Xunta de Galicia considera que seria adequado utilizar como valor de referência os custos reais pagos pelos produtores para fornecer eletricidade a esses clientes. Outra alternativa seria obter um preço de referência com base na bibliografia técnica (Wilson, 1993 (19) e Castro-Rodríguez (20), 1999), tendo em conta o custo da tecnologia mais eficiente para satisfazer as necessidades específicas dos utilizadores com um consumo elevado de energia, ou o custo médio da eletricidade durante os diversos períodos do dia. A diferença entre um preço de referência obtido deste modo e a tarifa regulada paga em 2005 seria muito menor. A Xunta de Galicia alega ainda que, de qualquer modo, todos os utilizadores espanhóis, incluindo os que têm um grande consumo, reembolsarão, na devida altura, o défice provocado pelas baixas tarifas aplicadas em 2005.
(81)
Além disso, segundo a Xunta de Galicia, o sistema tarifário existente em 2005 não era juridicamente seletivo, uma vez que o Estado não tinha intenção de proporcionar uma vantagem aos utilizadores finais, tendo apenas cometido erros nas suas previsões das tendências e dos preços de mercado ao estabelecer as suas tarifas em 2004. A Xunta de Galicia contesta igualmente a conclusão de que o sistema teve impacto no comércio intra-União.
(82)
As observações do Principado de Astúrias são semelhantes às apresentadas pelo Governo espanhol, às quais fazem referência.
OBSERVAÇÕES E COMENTÁRIOS DA ESPANHA
(83)
A Espanha mantém que o sistema de tarifas reguladas de 2005 não envolveu qualquer elemento de auxílio estatal, quer para os utilizadores finais quer para os distribuidores.
Não existe nexo de causalidade entre as medidas estatais e o défice, que não pode ser imputado ao Estado
(84)
A Espanha alega que o défice não é imputável ao Estado, uma vez que foi causado por circunstâncias externas imprevisíveis e não pela intenção deliberada do Estado de subsidiar certas atividades.
(85)
A Espanha alega que a legislação da União em vigor em 2005 não impedia o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas fixadas pelo Estado. Por conseguinte, a intervenção reguladora do Estado era válida juridicamente, constituindo uma expressão da soberania nacional. Uma destas prerrogativas soberanas consiste em fixar as tarifas, de forma a que os custos esperados satisfaçam a procura prevista.
(86)
A Espanha acrescenta que o défice de 2005 foi causado por uma discrepância entre as previsões do Governo dos preços grossistas da eletricidade e os preços reais registados a nível do pool. Os preços de 2005 foram excecionalmente elevados devido ao facto de terem sido estimulados por causas imprevisíveis que equivalem a um caso de força maior.
(87)
Uma vez que o acontecimento que provocou o alegado auxílio seria uma evolução dos preços grossistas acima das previsões, a presumível vantagem não poderia ser imputada a um instrumento jurídico. Mesmo admitindo que esta vantagem tinha existido (quod non), ela teria sido causada por circunstâncias não relacionadas com as intenções do Estado. A existência de um caso de força maior, de acordo com a Espanha, quebra o nexo de causalidade entre a decisão administrativa que fixava as tarifas e a vantagem concorrencial que teria resultado na concessão de um auxílio estatal. Mesmo admitindo (quod non) que se cumpria a condição objetiva do nexo de causalidade, não haveria a condição subjetiva de intencionalidade (imputabilidade) por parte do Estado.
Falta de envolvimento de recursos estatais
(88)
A Espanha alega que as tarifas não envolviam fundos públicos. Em primeiro lugar, a Espanha afirma, a este respeito, que a sobretaxa não é uma «imposição» na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União em matéria de encargos parafiscais, visto que não é cobrada pelo Estado e não corresponde a um direito nivelador. Segundo a Espanha, a referida sobretaxa é parte integrante da tarifa e tem a mesma natureza. A tarifa é, assim, um preço privado.
(89)
Em segundo lugar, os fundos não são cobrados pelo Estado nem se destinam a um fundo designado por este último. As tarifas são cobradas pelos distribuidores e não pelo Estado e, por conseguinte, são preços privados que asseguram a remuneração equitativa dos intervenientes (contemplada na LSE). Não são impostos nem preços públicos. O Estado não remunera nada, dado que era o sistema que oferecia uma remuneração em virtude das forças do mercado para atividades não reguladas e de tarifas de acesso fixadas pelo Estado para atividades reguladas. Visto que este sistema não implica encargos para o Estado, não envolveria recursos estatais, de acordo com a jurisprudência Sloman Neptun (21). Além disso, estes fundos não entram nos cofres do Estado, não são mencionados na legislação orçamental, não são analisados pelo Tribunal de Contas e não podem ser recuperados junto dos devedores por meios administrativos. As dívidas contraídas pelo sistema de eletricidade não estão sujeitas à taxa de juro aplicável às dívidas com o Estado.
(90)
A Espanha reitera que estes fundos são geridos pela entidade reguladora espanhola, a CNE, que age simplesmente como intermediária contabilística. Segundo a Espanha, na sua Decisão relativa aos custos espanhóis de transição para uma situação de concorrência de 2001 (S.A. NN 49/99), a Comissão já tinha estabelecido que a movimentação dos montantes em causa através da CNE é essencialmente de natureza contabilística. Os fundos transferidos para a conta em nome da CNE nunca foram propriedade deste organismo e foram liquidados de imediato aos beneficiários, de acordo com um montante determinado previamente que a CNE não pode alterar de forma alguma. Com base nesta análise, a Comissão chegou à conclusão de que não estava em posição de determinar se as receitas da imposição estabelecido no quadro do regime de custos da transição para uma situação de concorrência constituem recursos estatais.
Ausência de vantagens
(91)
A Espanha não partilha o ponto de vista da Comissão de que as tarifas conferem uma vantagem económica aos utilizadores finais (ou distribuidores).
(92)
No que respeita aos utilizadores finais, após reiterar que o défice é resultado de um caso de força maior, a Espanha sustenta que este caso não beneficiou os grandes consumidores, uma vez que foi repercutido com juros nas tarifas dos anos seguintes. Por conseguinte, a alegada vantagem económica resultante de um preço da eletricidade mais baixo é apenas aparente, uma vez que consumidores reembolsam com juros a diferença relativa aos preços do mercado livre.
O fornecimento a tarifas reguladas é um serviço de interesse económico geral
(93)
A Espanha alega que, em 2005, a existência de tarifas reguladas não era contrária à legislação da União, dado que o prazo para a liberalização do mercado para todos os consumidores, incluindo os agregados familiares, terminava em 1 de julho de 2007.
(94)
Em especial, de acordo com as autoridades espanholas, o fornecimento de eletricidade constitui um serviço de interesse geral e o Estado deve intervir para evitar os abusos de posição dominante decorrentes da existência de uma única rede (monopólio natural).
(95)
Os parâmetros para o estabelecimento das tarifas foram estabelecidos de forma objetiva e transparente. O complexo quadro regulamentar que fixa as tarifas e o procedimento de liquidação demonstram, de acordo com as autoridades espanholas, que o sistema tarifário era baseado numa análise aprofundada dos custos e receitas do sistema, bem como numa análise da procura de eletricidade.
Compromisso da Espanha
(96)
Tal como referido nos considerandos 25 e 26, o défice registado em 2005 é reembolsado em prestações anuais, acrescidas de uma taxa de juro equivalente à taxa Euribor sem diferencial. Sem prejuízo das suas observações, a Espanha comprometeu-se a aumentar retrospetivamente a taxa de juro cobrada às empresas utilizadoras com ligações superiores a 1 kV. Este aumento será determinado proporcionalmente à contribuição para o défice de 2005 das empresas utilizadoras que são objeto do procedimento em curso e que recebiam fornecimentos a tarifas integrais. Equivale a aplicar um diferencial de 65 pontos de base acima da taxa Euribor de referência, alinhando-o assim, em linhas gerais, com a taxa aplicada ao défice nos anos subsequentes.
(97)
O montante correspondente será cobrado às empresas utilizadoras da seguinte forma: no que respeita aos pagamentos anuais da parte do défice de 2005 que já foi reembolsado, será aplicado um aumento único das tarifas de acesso; no que respeita aos montantes ainda não reembolsados, aplicar-se-á diretamente uma taxa de juro mais elevada a cada anuidade, uma vez mais sob a forma de um aumento das tarifas de acesso.
5. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
EXISTÊNCIA DE UM AUXÍLIO ESTATAL NA ACEÇÃO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE
(98)
Uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE se estiverem cumpridas as seguintes condições: a) que a medida em questão confira uma vantagem económica ao beneficiário; b) que seja concedida pelo Estado ou através de recursos públicos; c) que seja seletiva; d) que tenha um impacto sobre as trocas comerciais na União e possa distorcer a concorrência na União. Uma vez que todas estas condições devem ser preenchidas, a Comissão irá limitar a sua apreciação à existência de uma vantagem económica concedida aos beneficiários.
Existência de uma vantagem económica
(99)
As empresas são favorecidas, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE se obtiverem uma vantagem económica que não poderiam obter de outro modo em condições de mercado. No presente caso, o exame deve avaliar, tendo também em conta o reembolso do défice do sistema de eletricidade de 2005, se havia uma diferença positiva entre as tarifas reguladas introduzidas em 2005 e os preços de mercado que deveriam ter pago os beneficiários potenciais pela eletricidade adquirida e os serviços prestados nos termos do seu regime tarifário. Qualquer vantagem em relação às condições de mercado deve estar relacionada com as referências reais dos preços de mercado. Estes aspetos, ou seja, a existência de diferenças positivas, ou a sua ausência, entre os preços do pool da eletricidade, os preços de mercado e as tarifas reguladas e o reembolso do défice, são sucessivamente analisados infra.
Comparação com os preços médios do pool da eletricidade
(100)
Os preços médios do pool da eletricidade constituem um indício do nível geral dos preços do mercado grossista. Este preço médio de referência era de 59,47 EUR/MWh em 2005, ao longo de todo o ano. Tal como indicado e ilustrado no considerando 19 (gráfico 1), em sete meses não consecutivos de 2005, os preços médios grossistas foram superiores aos preços implícitos da eletricidade das tarifas reguladas integrais aplicadas a todos os utilizadores finais. Por conseguinte, a tarifa média estabelecida pelo Decreto 2392/2004 parece ter implicado uma diferença positiva para todos os utilizadores finais que optaram pelas tarifas reguladas, pelo menos na maior parte dos meses de 2005.
(101)
No entanto, em períodos mensais inferiores a um ano, esta diferença não se registou durante os cinco meses entre janeiro e maio de 2005, de forma que não foi oferecida uma vantagem a todo o sistema de tarifas reguladas. Além disso, se for feita uma comparação entre períodos superiores a um ano, por exemplo, até 30 de dezembro de 2007, a eventual vantagem obtida desde junho de 2005 é mais do que anulada pela diminuição dos preços médios do «pool», que diminuíram acentuadamente para atingir 37 EUR/MWh em março de 2007, ao passo que os preços implícitos das tarifas reguladas eram de cerca de 68 EUR/MWh durante o mesmo período. Com efeito, a partir de outubro de 2006, os preços da eletricidade implícitos nas tarifas integrais foram muito superiores aos preços grossistas de abastecimento (ver gráfico 1). Por conseguinte, os benefícios e as vantagens económicas dos consumidores que eram fornecidos a tarifas reguladas quando os preços do pool eram mais elevados do que o custo implícito da eletricidade nas tarifas reguladas podem ser anulados quando os preços do pool são mais baixos do que o custo implícito da eletricidade.
(102)
Daqui resulta que, tanto em períodos mensais inferiores a um ano em 2005, como em períodos de dois anos que incluem parte de 2005, os preços da energia implícitos nas tarifas reguladas aplicáveis em 2005 não parecem terem proporcionado uma vantagem ao grupo de consumidores que recebiam fornecimento a tarifas reguladas em comparação com os preços grossistas do pool da eletricidade. Contudo, o facto é que as receitas de acesso e as tarifas reguladas de eletricidade pagas por todo o sistema elétrico não foram suficientes para cobrir os custos regulados do sistema em 2005. É, pois, necessário examinar se deve ser criado um mecanismo adequado para assegurar que o défice seja reembolsado.
Reembolso do défice do sistema de eletricidade de 2005
(103)
Tal como explicado nos considerandos 15 e 20 a 22, as contas do sistema de eletricidade em 2005 incluíam todos os custos e receitas reguladas do sistema sem afetar determinadas receitas a custos específicos. Por exemplo, os custos de transporte e de distribuição (4 410 milhões de euros) e o custo das ajudas a favor da cogeração e da eletricidade produzida a partir de fontes renováveis (2 701 milhões de euros) nem se dividiam entre, respetivamente, as receitas reguladas das tarifas integrais do mercado regulamentado e/ou as receitas das taxas de acesso reguladas do mercado livre, nem eram financiados fazendo a distinção entre estes dois tipos de receitas. Com efeito, todos os utilizadores do sistema recebem um benefício e é de prever que contribuam para cobrir os custos das ajudas a formas eficientes de cogeração e a fontes renováveis, ou a serviços de transporte e distribuição. No referido sistema de custos não cumulativos para cada tarifa, é impossível de afetar a posteriori objetivamente a distribuição dos custos aos utilizadores do mercado livre e aos utilizadores das tarifas reguladas e, nesta última categoria, aos 25 escalões tarifários aplicáveis em 2005. Daqui resulta que se torna conveniente analisar as potenciais vantagens, ou a ausência das mesmas, do défice de 2005 para o conjunto do sistema elétrico.
(104)
A este respeito, a Espanha criou um mecanismo para recuperar na íntegra o défice de 2005, que é compatível com esta universalidade das contas do sistema aplicado na altura. O défice de receitas reguladas do sistema de eletricidade para cobrir os custos do sistema foi resolvido através da injeção de recursos obtidos através de uma «quota com destino específico» estabelecida no Real Decreto 809/2006. Desde meados de 2006, a recuperação começou através da aplicação de uma sobretaxa de 1,378 % sobre o valor das tarifas reguladas integrais e de 3,975 % sobre as taxas de acesso e, a partir de então, as sobretaxas necessárias para garantir a recuperação do montante de 3,8 mil milhões de euros, acrescido de juros, ao longo de um período de 14,5 anos, com termo em 2020 (ver considerandos 25 e 26).
(105)
Daqui resulta que as receitas da contribuição especial destinadas a financiar o défice de 2005 permitem o pagamento das faturas de eletricidade dos utilizadores do sistema, com o aumento necessário para equilibrar ex post as contas do sistema de 2005, com um atraso considerável.
(106)
Nestas circunstâncias, a única caraterística questionável do método escolhido em 2006 para o reembolso do défice do sistema de eletricidade em 2005 e o equilíbrio das contas foi a baixa taxa de juro aplicada inicialmente aos pagamentos anuais de reembolso, que era a taxa de referência Euribor sem diferencial. Conforme descrito em pormenor nos considerandos 96 e 97, a Espanha comprometeu-se a aumentar a taxa de juro aplicável às empresas utilizadoras que são objeto do presente procedimento. A Espanha compromete-se a aplicar um diferencial de 65 pontos de base acima da taxa de juro de referência.
(107)
Ao executar esta alteração da medida inicialmente aplicada para o reembolso do défice de 2005, que exclui os agregados familiares e as pequenas empresas que pagaram as tarifas reguladas mais elevadas do mecanismo de correção, fica anulada qualquer vantagem hipotética de que as empresas tenham podido beneficiar no diferimento dos pagamentos a partir de 2006. De qualquer forma, a aplicação de uma sobretaxa sobre o valor da tarifa tem por efeito que o montante absoluto recuperado seja, para cada empresa, diretamente proporcional ao seu consumo de eletricidade. Quanto mais eletricidade é consumida, maior será a sobretaxa.
Comparação com os preços de mercado da eletricidade
(108)
Em segundo lugar, como referem algumas partes interessadas, os preços registados no pool de eletricidade não constituem uma referência adequada para comparar os preços da eletricidade pagos pelos grandes consumidores no contexto das tarifas reguladas com os preços de mercado. Com efeito, tendo em conta os dados do relatório de 2005 do operador do mercado da eletricidade OMEL, apenas sete utilizadores finais representavam 5 % da procura de eletricidade em proveniência direta do pool, em comparação com centenas de utilizadores industriais e grandes empresas. Os consumidores industriais e outros consumidores importantes, nomeadamente aqueles com um elevado consumo de energia para os quais a energia representa uma parte substancial dos custos de produção (normalmente, cerca de 30-40 % para a produção de alumínio), solicitam e obtêm condições previsíveis a nível de preços e de abastecimento. Estas condições figuram em contratos com prazos superiores a um dia. Os preços cotados por hora no mercado diário, como o pool da eletricidade, ilustram os preços médios de mercado para os fornecedores que prestam serviços a uma carteira variada de clientes, incluindo os agregados familiares. No entanto, não são uma referência adequada para determinar os preços que deveriam pagar os utilizadores com um consumo elevado de energia no mercado livre, com prazos contratuais superiores a um dia. Contrariamente à posição expressa na Decisão de início do procedimento, a investigação demonstrou que as tarifas reguladas inferiores aos preços médios do pool não implicam necessariamente uma vantagem em relação às condições de mercado para os utilizadores industriais, uma vez que os preços do pool não são os preços de mercado para a grande maioria destes utilizadores, pelo que são dissipadas as dúvidas manifestadas a esse respeito.
(109)
Além disso, a opção a favor do mercado livre não era irreversível em Espanha em 2005. Os consumidores podiam escolher constantemente entre as ofertas mais atrativas do mercado regulado e do mercado livre, o que dava lugar a uma certa convergência de preços. A possibilidade de inverter as opções de fornecimento tende necessariamente a reduzir os preços do mercado retalhista durante os picos dos preços grossistas, como os registados em Espanha a partir de abril de 2005, ao passo que o incentivo oposto para aumentar os preços do mercado livre, a fim de os alinhar pelos níveis mais altos da tarifa regulada, surge quando se inverte esta situação.
(110)
Tal como confirmado pela associação de fornecedores independentes (considerandos 42 a 49), os fornecedores do mercado livre tiveram que cumprir em 2005 os seus contratos ou rescindi-los unilateralmente, se possível, ou renegociar e aumentar os seus preços e assumir o risco de os clientes optarem pelo mercado regulado. Os prejuízos que os fornecedores do mercado livre alegam ter sofrido indicam que os preços no mercado livre em 2005, nomeadamente os dos contratos a um ano que chegaram ao seu termo, mantiveram-se próximos dos níveis das tarifas reguladas respetivas e, por conseguinte, que as tarifas não conferiram efetivamente uma vantagem económica em comparação com os preços reais do mercado livre.
(111)
Isto significa, por conseguinte, que dois hipotéticos utilizadores industriais que se encontrassem numa situação de concorrência, o primeiro operando com um contrato de fornecimento de eletricidade a um ano a preços do mercado livre, de janeiro a dezembro de 2005, e o segundo obtendo fornecimento a tarifas reguladas no mesmo período, teriam tido de suportar, se todos os outros fatores tivessem sido idênticos, custos de eletricidade similares. Com efeito, a única influência que o nível das tarifas reguladas tinha sobre os preços do mercado livre em 2005 era, na realidade, a de proporcionar aos utilizadores no mercado livre a vantagem indireta de limitar o aumento de preços, mesmo admitindo que esses aumentos eram contratualmente possíveis no decurso do ano ou, a mais longo prazo, abrangendo todo o ano de 2005. De facto, a concorrência efetiva ou potencial entre utilizadores industriais que obtinham eletricidade no mercado livre ou no mercado regulado, respetivamente, não era suscetível de distorcer as tarifas reguladas.
(112)
Em terceiro lugar, na Decisão de início do procedimento, a Comissão fez uma referência especial aos baixos níveis da tarifa regulada de 23,9 EUR/MWh e de 27 EUR/MWh, aplicados em 2005 aos grandes consumidores industriais (tarifa G4) e aos grandes consumidores industriais com fornecimento interruptível (por exemplo, tarifa 3.4), respetivamente, como indicado no quadro 3 do considerando 30. Tal como apontado por algumas partes terceiras, os níveis das tarifas reguladas contestados na Decisão de início do procedimento não são tarifas, mas sim preços médios após descontos. Sem descontos, os níveis da tarifa de base fixados no Decreto 2392/2004, apresentados no quadro 1, foram, respetivamente, de 56,12 EUR/MWh (tarifa 3.4) e de 25,44 EUR/MWh (tarifa G4).
(113)
A este respeito, a investigação formal forneceu elementos de prova de que as tarifas reguladas aplicáveis aos utilizadores industriais referidas na Decisão de início do procedimento estavam ao nível dos preços de mercado aplicáveis para todo o período entre janeiro e dezembro de 2005, como indicado a seguir.
(114)
Em primeiro lugar, foram apresentados elementos de prova de que existiam preços bilaterais de mercado de 34,45 EUR/MWh, que se aplicavam aos utilizadores com um consumo elevado de energia no mercado livre em 2005 (considerandos 55 a 57). Com uma margem de comercialização inferior à margem média de 10 euros aditada na Decisão de início do procedimento de investigação formal, este preço de mercado mostra um custo de abastecimento de cerca de 25,44 EUR/MWh da tarifa regulada mais baixa (G4) (23,9 EUR/MWh de preço médio ex post). Tendo em conta as diferenças objetivas relativas ao fornecimento no quadro da tarifa regulada, com volumes de abastecimento 9,7 vezes superiores, o investimento em equipamentos de controlo e os prazos de pagamento, o facto de a tarifa regulada ter sido inferior não parece ter conferido uma vantagem económica indevida aos beneficiários.
(115)
Em segundo lugar, os elementos de prova disponíveis mostram que, em dezembro de 2004, podiam ser celebrados contratos a um ano de fornecimento de carga de base, com base nos preços de mercado a prazo de 31,05 EUR/MWh, para entrega entre janeiro e dezembro de 2005. Existia um preço final de mercado (com serviços adicionais e tarifa de acesso) de 36,67 EUR/MWh, ou seja, inferior à tarifa de base correspondente (tarifa 3.4) para os utilizadores industriais interruptíveis com uma forte modulação de carga (ver considerandos 16, 18 e 58).
(116)
Descontos adicionais no quadro das tarifas reguladas para a gestão da procura (por exemplo, modulação de carga, interruptibilidade) permitiam obter preços médios mais baixos no mercado regulado para os utilizadores que prestavam os referidos serviços (22). Estes descontos, que não foram abordados especificamente na Decisão de início do procedimento, remuneravam serviços valiosos para a rede orientados para a procura, que necessitavam de ajustamentos, investimentos ou restrições impostos em processos comerciais ou industriais. A modulação de carga exige que os processos industriais ou comerciais com um elevado consumo de energia elétrica sejam executados em horas de baixo consumo e não em horas de ponta, reduzindo assim o consumo e a tensão na rede elétrica. Do mesmo modo, os serviços de interruptibilidade prestados à rede são economicamente úteis porque consistem, para o utilizador industrial em causa, na aceitação de que o operador do sistema interrompa o abastecimento avisando com pouca antecedência (de alguns segundos a duas horas) e durante muito tempo (de uma a doze horas), como foi o caso com as tarifas reguladas pertinentes em Espanha.
(117)
As vantagens destes serviços, a fim de assegurar a continuidade do fornecimento de eletricidade, são reconhecidas na legislação da União. A Diretiva 2005/89/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de janeiro de 2006, relativa a medidas destinadas a garantir a segurança do fornecimento de eletricidade e o investimento em infraestruturas (23) exige que os Estados-Membros tenham em conta as tecnologias de gestão da procura e tomem medidas para reduzir os obstáculos à utilização de contratos interruptíveis, a fim de manter o equilíbrio entre a oferta e a procura. Estes serviços completam, podendo até substituir, outros meios de regulação utilizados pelo operador da rede, a fim de assegurar a adequação entre a oferta e a procura de eletricidade na rede, evitando assim interrupções e apagões, que são social e economicamente onerosos e podem desencadear a imposição de sanções ou responsabilidades.
(118)
Concretamente, no caso de Espanha, a inexistência de uma capacidade importante de interconexão com outros Estados-Membros e a penetração significativa de um fornecimento elétrico intermitente proveniente de fontes de energia renováveis em 2005, tornam estes serviços particularmente valiosos. A ordem de grandeza do seu valor económico e dos eventuais custos que se podem evitar no sistema elétrico podem ser ilustrados com base nos custos suportados pelo operador espanhol da rede «Red Elétrica de España» na aquisição de serviços de compensação. Em 2005, a Red Elétrica de España pagou, em média, 65 EUR/MWh para serviços de regulação secundária de aumento da energia (acrescentando energia adicional em linha entre 15 segundos e 15 minutos para equilibrar a rede); para regulação terciária de aumento (acrescentando energia adicional em linha entre 15 minutos e duas horas para repor a reserva de energia de regulação secundária), o preço médio em 2005 foi de 78 EUR/MWh, com aumentos que atingiram 600 EUR/MWh (24). Ao nivelar a procura e dissociá-la das horas de ponta (modulação de carga), ou ao conferir a possibilidade de a reduzir em situações críticas (serviços interruptíveis), os descontos nas tarifas reguladas pertinentes (por exemplo, cerca de 32 EUR/MWh na tarifa 3.4) parecem ser justificados do ponto de vista económico.
(119)
Na ausência de tais descontos para medidas de gestão da procura, as tarifas reguladas para os utilizadores ligados à rede de alta tensão (tarifas 1.4 e 2.4) situavam-se num nível muito superior (entre 58 e 61 EUR/MWh para a tarifa de base e 76,2 EUR/MWh para o preço médio real). Quando se comparam os preços de mercado a prazo de 31,05 EUR/MWh para o período de janeiro a dezembro de 2005, não se pode considerar que os preços de mercado tenham sido superiores às tarifas reguladas aplicáveis à grande maioria dos clientes industriais e comerciais de elevado consumo.
(120)
Depreende-se assim que, embora os preços registados no pool de eletricidade não sejam uma referência adequada para comparar os preços da eletricidade que pagam os grandes utilizadores industriais e comerciais, os preços reais de mercado aplicáveis aos fornecimentos de eletricidade aos utilizadores finais que recebiam fornecimento a tarifas reguladas em 2005 estavam alinhados com os respetivos níveis das tarifas reguladas.
6. CONCLUSÕES SOBRE A MEDIDA
(121)
Tendo em conta as considerações que precedem, a Comissão considera provado que, em primeiro lugar, as empresas que receberam fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas integrais não obtiveram benefícios de nível equivalente ao das referidas tarifas e, em segundo lugar, dado o compromisso de alterar a medida assumido pela Espanha, que o atraso destas empresas no pagamento de parte das suas faturas de eletricidade de 2005 vencerá uma taxa de juro adequada.
(122)
Por conseguinte, esta medida não implica uma vantagem económica a favor das empresas utilizadoras. Uma vez que os critérios do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE são cumulativos, não é necessário examinar se os outros critérios estão preenchidos.
(123)
Assim, a Comissão conclui que, tendo em conta o regime adotado pela Espanha para recuperar a dívida dos utilizadores finais ao sistema de eletricidade, o sistema de tarifas reguladas aplicado em 2005 não deu origem a um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Esta conclusão refere-se à situação e ao período de tempo abrangidos pela denúncia, sem prejuízo da eventual avaliação, pela Comissão, das medidas adotadas pela Espanha após 2005.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O sistema de tarifas reguladas aplicado pelo Reino de Espanha em 2005 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O destinatário da presente decisão é o Reino de Espanha.
Feito em Bruxelas, em 4 de fevereiro de 2014.