ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. února 2014
o opatření SA.35388 (13/C) (ex 13/NN a ex 12/N) - Polsko - výstavba letiště Gdyně-Kosakowo
(oznámeno pod číslem C(2014) 759)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/883/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě zúčastněných stran k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Dopisem ze dne 7. září 2012 oznámilo Polsko Komisi z důvodu zachování právní jistoty plánované financování přestavby vojenského letiště poblíž Gdyně na severu Polska na letiště pro civilní letectví. Toto opatření bylo zaregistrováno jako věc státní podpory č. SA.35388.
(2)
Dopisy ze dne 7. listopadu 2012 a 6. února 2013 požádala Komise o dodatečné informace k oznámenému opatření. Polsko poskytlo dodatečné informace dne 7. prosince 2012 a 15. března 2013. Setkání Komise a zástupců polských orgánů se uskutečnilo dne 17. dubna 2013. Během setkání polské orgány potvrdily, že oznámené finanční prostředky již byly neodvolatelně přiznány.
(3)
Dopisem ze dne 15. května 2013 Komise informovala polské orgány, že věc převede do registru neoznámených věcí (věc NN), jelikož převážná část oznámených finančních prostředků již byla neodvolatelně přiznána. Polské orgány poskytly další informace dopisem ze dne 16. května 2013.
(4)
Dopisem ze dne 10. července 2013 Komise oznámila polským orgánům své rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) (2) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) týkající se finančních prostředků přiznaných společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (dále jen „letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o.“) městem Gdyně (dále jen „Gdyně“) a obcí Kosakowo (dále jen „Kosakowo“). Polské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dne 6. srpna 2013.
(5)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k danému opatření předložily připomínky do jednoho měsíce od data zveřejnění.
(6)
Komise od zúčastněných stran neobdržela žádné připomínky. Polské orgány o tom byly informovány dopisem ze dne 9. října 2013.
(7)
Dopisem ze dne 30. října 2013 Komise požádala o předložení doplňujících informací. Polské orgány tyto doplňující informace poskytly v dopisech ze dne 4. listopadu 2013 a 15. listopadu 2013. Dne 26. listopadu 2013 se uskutečnilo setkání Komise se zástupci Polska. Polské orgány poskytly další informace v dopisech ze dne 3. prosince 2013 a 2. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ PODPORY A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
2.1. OKOLNOSTI VYŠETŘOVÁNÍ
(8)
Tato věc se týká financování nového letiště pro civilní letectví v Pomořanech (Pomořanské vojvodství) v blízkosti města Gdyně a obce Kosakowo, 25 kilometrů od letiště v Gdaňsku (4). Nové letiště vlastní společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (dále jen „provozovatel letiště“ nebo „letiště Gdyně-Kosakowo“), která bude toto letiště provozovat. Provozovatel letiště je ze 100 % vlastněn obcemi Gdyně a Kosakowo.
(9)
Cílem tohoto investičního projektu je vytvoření druhého letiště v Pomořanech s využitím prostor infrastruktury vojenského letiště v obci Kosakowo (5). Nové letiště má sloužit především všeobecnému letectví (např. soukromé lety, lety s bezmotorovými letadly či lehkými sportovními letadly), nízkonákladovým dopravcům a charterové dopravě. V době, kdy bylo opatření oznámeno, bylo zahájení činnosti letiště plánováno na začátek roku 2014. Podle zprávy firmy PricewaterhouseCoopers (dále jen „PWC“) z roku 2012 mělo letiště v prvních letech činnosti odbavit následující počet cestujících: v roce 2014 přibližně […], v roce 2017 […], v roce 2020 […] a v roce 2028 přibližně […].
(10)
Za datum zahájení projektu lze považovat duben roku 2005, kdy různé místní orgány, ministerstvo obrany a zástupci letiště v Gdaňsku (6) podepsali prohlášení o úmyslu vybudovat v Pomořanech nové letiště, které bude využívat infrastrukturu vojenského letiště nacházejícího se v obci Kosakowo. V červenci 2007 místní orgány Gdyně a obce Kosakowo založily společnost s ručením omezeným s názvem Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. V prosinci 2009 se orgány města Gdyně a obce Kosakowo dohodly s ministerstvem dopravy, že odpovědnost za nové letiště ponese od této chvíle společnost Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. Na tomto základě předala polská vláda prostřednictvím dohody z 9. září 2010 obci Kosakowo pozemky o rozloze 254 ha, na kterých se nachází vojenské letiště, a to na období 30 let. Obec Kosakowo tyto pozemky následně pronajala společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. na stejně dlouhé období.
Investiční projekt
(11)
S ohledem na skutečnost, že stávající letiště Gdyně-Kosakowo (Gdyně-Oksywie) bylo původně využívané výlučně pro vojenské účely, měl by mít provozovatel nového letiště možnost využívat stávající infrastrukturu (např. vzletovou dráhu dlouhou 2 500 metrů, pásy pojezdové dráhy, odbavovací plochu a navigační vybavení atd.). Odhadované investiční náklady související s projektem přestavby mají celkovou nominální hodnotu 164,9 mil. PLN (41,2 mil. EUR (7)) a reálnou hodnotu 148,4 mil. PLN (37,1 mil. EUR). Níže uvedená tabulka uvádí přehled postupného rozvoje dotčeného letiště v rozdělení na čtyři fáze. Polské orgány se domnívají, že do celkových investičních nákladů jsou zahrnuty také investice související s realizací úkolů, které spadají do oblasti působnosti veřejných orgánů (8) a jejichž celkové náklady činí přibližně […] mil. PLN ([…] mil. EUR), pokud jde o všechny čtyři fáze investice.
Tabulka 1
Celkové nominální investiční náklady na letišti Gdyně-Kosakowo v období 2007-2030
Investiční projekt
Náklady v milionech
Náklady v milionech
Fáze I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Přípravné práce (např. čištění ploch, odstranění starých budov a stromů) a studie proveditelnosti, plánování
Fáze II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
terminál (dokončení v červnu 2013, zpočátku používaný pro obecné letectví)
-
budova pro správu letiště a jednotky požární ochrany
-
oprava odbavovací plochy
-
energetická infrastruktura, navigační světla a oplocení letiště
-
údržba letiště a bezpečnostní zařízení
-
úprava navigačního zařízení
-
přístupové cesty, čerpací stanice a parkoviště
Fáze III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
investice nutné pro obsluhu větších letadel (např. Boeing 737 nebo Airbus A320),např. pojezdové dráhy, zařízení pro údržbu letiště a odbavovací plochy
-
jiné investice související se službami pro cestující (např. rozšíření parkoviště)
Fáze IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
rozšíření terminálu
-
rozšíření budovy pro správu letiště a jednotky požární ochrany
-
rozšíření odbavovací plochy, pojezdových drah a parkovišť
Investiční náklady celkem
164,90
41,02
Zdroj:
informace předložené polskými orgány.
Financování investičního projektu
(12)
Investiční projekt je financovaný pomocí kapitálových injekcí poskytnutých veřejnými společníky (tj. městem Gdyně a obcí Kosakowo). Kapitálové injekce mají pokrýt jak investiční náklady, tak i provozní náklady související s fungováním letiště v počátečním období jeho využívání (tj. do roku 2019 včetně). Veřejní společníci očekávají, že počínaje rokem 2020 začne provozovatel letiště generovat zisk, a bude tak moci ze svých příjmů samostatně financovat veškerou svou činnost.
(13)
Ještě předtím, než byl projekt oznámen Komisi (tj. před dnem 7. září 2012), se veřejní společníci letiště v Gdyni dohodli na finančním příspěvku v celkové výši přibližně 207,48 mil. PLN (9) (asi 51,87 mil. EUR), který byl určený na realizaci investičního projektu a pokrytí ztrát letiště v prvních letech jeho využívání. V letech 2007-2019 mělo město Gdyně poskytnout finanční příspěvek ve výši 142,48 mil. PLN (asi 35,62 mil. EUR). Obec Kosakowo poskytla finanční příspěvek ve výši 0,1 mil. PLN (25 000 EUR) v době založení společnosti. V letech 2011-2040 měla obec Kosakowo poskytnout rovněž nefinanční příspěvky ve výši 64,9 mil. PLN (asi 16,2 mil. EUR) tím, že změní část ročních poplatků za pronájem pozemků (za jejich splacení je odpovědné letiště v Gdyni) na podíly na letišti (viz níže uvedená tabulka 2).
Tabulka 2
Financování investičního projektu pomocí navýšení kapitálu
mil. PLN
mil. EUR
Před 18. červnem 2012
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytnuté městem Gdyně
60,73
15,18
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytnuté obcí
0,10
0,03
Kosakowo Přeměna dluhu na vlastní kapitál obce Kosakowo
3,98
1,00
Celková výše příspěvku před18. červnem 2012
64,81
16,20
Prognózy na období po18. červnu 2012
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytunuté městem Gdyně:
81,75
20,44
z toho:
v roce 2013
29,90
7,48
v roce 2014
[…]
[…]
v roce 2015
[…]
[…]
v roce 2016
[…]
[…]
v roce 2017
[…]
[…]
v roce 2018
[…]
[…]
v roce 2019
[…]
[…]
Přeměna dluhu na vlastní kapitál obce Kosakowo
60,92
15,23
z toho:
v letech 2013-2039 (27*[…] PLN)
[…]
[…]
v roce 2040
[…]
[…]
Celková předpokládaná výše příspěvku po 18. červnu 2012
142,67
35,67
Celkový předpokládaný vlastní kapitál společnosti Letiště Gdyně- Kosakowo sp. z o. o.
207,48
51,87
Zdroj:
na základě informací předložených polskými orgány
2.2. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ A PRVOTNÍ HODNOCENÍ
(14)
V rozhodnutí o zahájení řízení byly položeny tyto otázky:
-
zaprvé, zda je veřejné financování investičního projektu v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství (market economy investor principle, dále jen „MEIP“), zejména pokud jde o i) včasné použití této zásady, metodu použití této zásady a ii) otázku, zda analýza zásady investora v tržním hospodářství, kterou vypracovaly polské orgány a na jejímž základě byla potvrzena kladná čistá současná hodnota (net present value, dále jen „NPV“) (10), vychází z realistických a věrohodných předpokladů;
-
za druhé, zda lze podporu na provoz a investice pro letiště v Gdyni považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
Použití zásady investora v tržním hospodářství
(15)
Pokud jde o první otázku, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je možné použít analýzu zásady investora v tržním hospodářství provedenou v roce 2012, tedy poté, co veřejní společníci učinili neodvolatelné rozhodnutí o financování přestavby letiště, pro účely posouzení existence státní podpory. V důsledku toho měla Komise pochybnosti, zda je srovnávací scénář, podle kterého by měl být projekt ukončen v roce 2012, správný.
(16)
Vzhledem ke skutečnosti, že letiště v Gdyni má fungovat v souladu s podobným obchodním plánem (tj. má se zaměřit na nízkonákladové dopravce, charterové lety a všeobecné letectví) jako stávající letiště v Gdaňsku, jehož kapacita dosud ani není využita a které se má dále rozšiřovat a nachází se ve vzdálenosti pouhých 25 km, Komise vyjádřila pochybnosti, zda prognóza příjmů letiště v Gdyni vychází z realistických předpokladů, zejména pokud jde o výši letištních poplatků a očekávaný počet cestujících. Komise zejména upozornila na skutečnost, že v obchodním plánu letiště v Gdyni se počítá s vyššími poplatky za cestující než v případě letiště Gdaňsk a dalších podobných regionálních polských letišť (po očištění o slevy nabízené leteckým společnostem).
(17)
Komise má navíc pochybnosti, zda obchodní plán zohledňuje všechny plánované pobídky (např. podporu marketingu, rabaty nebo jakékoli jiné možnosti, které pobízejí k rozvoji leteckých tras atd.), které mají být poskytovány přímo letištěm Gdyně nebo jeho společníky či jinými regionálními orgány s cílem motivovat letecké dopravce k vytváření nových tras z tohoto letiště.
(18)
S ohledem na skutečnost, že míra růstu podniku v zásadě není vyšší než míra růstu hospodářství, ve kterém daný podnik funguje (tj. pokud jde o růst HDP), Komise vyjádřila pochybnosti ohledně správnosti míry růstu obratu ve výši […], který byl použit za účelem výpočtu konečné hodnoty (11). Tyto pochybnosti se přímo týkají posouzení ziskovosti investičního projektu, jelikož kapitálová hodnota nového letiště je kladná pouze s ohledem na konečnou hodnotu projektu od roku 2040 (kumulované aktualizované peněžní toky v období 2010-2040, na které se vztahuje analýza, jsou záporné).
(19)
V souvislosti s výše uvedenými skutečnostmi Komise konstatovala, že financování daného investičního projektu z veřejných prostředků představuje selektivní ekonomickou výhodu ve prospěch provozovatele letiště v Gdyni. Dané veřejné financování bylo poskytnuto ze státních prostředků a lze je přičíst státu. Kromě toho narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Protože jsou splněna všechna kritéria pojmu podpory, Komise konstatovala, že dané veřejné financování představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU („SFEU“).
Slučitelnost podpory s vnitřním trhem
(20)
Pokud jde o druhou otázku, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je možné považovat podporu pro investice a provoz letiště v Gdyni za slučitelnou s vnitřním trhem.
(21)
Ohledně otázky týkající se podpory pro investice měla Komise pochybnosti, pokud jde o splnění veškerých kritérií podpory pro investice ve prospěch letišť, jak jsou stanovena v pokynech pro letectví z roku 2005 (12). Konkrétně Komise pochybovala o tom, zda dotčená investice naplňuje jasně vymezený cíl obecného zájmu, zda je tato infrastruktura nezbytná a přiměřená a zda nabízí uspokojivou střednědobou perspektivu, pokud jde o její využití. Kromě toho Komise pochybovala o tom, zda míra dopadu na rozvoj obchodu není v rozporu se společným zájmem.
(22)
Pokud jde o podporu pro provoz v podobě financování ztrát z provozování letiště Gdyně-Kosakowo v prvních letech jeho fungování, Komise zpochybnila možnost, že je možné uplatnit na tuto podporu výjimku podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Konkrétně Komise pochybovala o tom, zda lze danou podporu pro provoz uznat za slučitelnou s pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (13).
3. PŘIPOMÍNKY PŘEDLOŽENÉ POLSKÝMI ORGÁNY
3.1. POUŽITÍ ZÁSADY INVESTORA V TRŽNÍM HOSPODÁŘSTVÍ A EXISTENCE PODPORY
(23)
Polské orgány trvají na svém stanovisku, že veřejné financování investice ve prospěch letiště v Gdyni je slučitelné se zásadou investora v tržním hospodářství a že toto financování tedy nepředstavuje státní podporu. V této souvislosti polské orgány odkazují na analýzu zásady investora v tržním hospodářství, která se týkala investic v letech 2010-2012. Polské orgány konstatují, že veškeré analýzy zásady investora v tržním hospodářství potvrzují kladnou čistou současnou hodnotu a vnitřní míru návratnosti (14), která je vyšší než náklady na kapitál.
3.1.1. Rozhodovací Proces A Správnost Metodiky Použité Při Analýze Zásady Investora V Tržním Hospodářství
(24)
Polské orgány vysvětlily, že diskuze a práce související s přestavbou vojenského letiště Gdyně-Kosakowo na letiště pro civilní letectví byly zahájeny již v roce 2005 a v té době se jednalo s jinými partnery (např. letištěm v Gdaňsku). Polské orgány navíc vysvětlují, že v roce 2007 založily Gdyně a Kosakowo společnost s názvem Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., která byla od té doby za danou investici odpovědná.
(25)
V průběhu řízení předložily polské orgány tři analýzy MEIP vypracované firmou PWC. První analýza MEIP (s datem 16. července 2010, dále jen „analýza MEIP 2010“) byla vypracována v červenci roku 2010. PWC vypracovala dvě další aktuálnější analýzy MEIP: v květnu 2011 (s datem 13. května 2011, dále jen „aktualizace MEIP 2011“) a v červenci 2012 (s datem 13. července 2012, dále jen „aktualizace MEIP 2012“ nebo „analýza MEIP 2012“). Tyto aktualizace obsahují nové prognózy, pokud jde o počet cestujících, změny týkající se oblasti působnosti projektu, změny částek investic a změny v metodologii a základních údajích pro výpočet NPV (např. koeficient beta a diskontní sazba). V listopadu 2013 polské orgány ještě předložily informace, že nové zdroje příjmu (tj. prodej paliva a poskytování navigačních služeb) navyšují NPV projektu. Ke dni, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, polské orgány předložily pouze aktualizaci MEIP 2012.
(26)
Polské orgány vysvětlují také harmonogram projektu investice města Gdyně a obce Kosakowo do letiště v Gdyni. V této otázce polské orgány zdůrazňují, že investiční proces lze rozdělit na dvě fáze realizace projektu:
i) Fáze první (2007-2009) zahrnuje přípravné práce a studie proveditelnosti s cílem vybudovat nové letiště (vztahuje se k první fázi popsané v tabulce 1)
(27)
Polské orgány vysvětlují, že v první fázi realizovala společnost založená Gdyní a Kosakowem přípravné úkoly (např. příprava hlavního plánu pro investici, dokumentů nutných pro získání statusu provozovatele letiště, zprávy týkající se dopadu investice na životní prostředí, projektové dokumentace atd.).
(28)
Polské orgány trvají na stanovisku, že v první fázi nedošlo k významným kapitálovým investicím, nýbrž že veřejné financování schválené ve prospěch provozovatele letiště bylo v souladu s podporou de minimis (15). Polské orgány uvádějí, že do dne 26. června 2009 činily kapitálové injekce ve prospěch společnosti celkem 1,691 mil. PLN (asi 423 000 EUR).
ii) Fáze druhá (od roku 2010) zahrnuje faktickou přestavbu letiště (vztahuje se k fázím II až IV popsaným v tabulce 1)
(29)
Polské orgány dále vysvětlují, že první, přípravná, fáze skončila v roce 2010 po dokončení hlavního plánu (16) a vypracování první analýzy MEIP 2010 pro letiště v Gdyni. Polské orgány upozorňují, že jelikož z analýzy MEIP 2010 vyplynulo, že investice ze strany obou místních orgánů byly realizované za tržních podmínek (tj. nepředstavují státní podporu), společníci navýšili základní kapitál společnosti na 6,05 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR).
(30)
V analýze MEIP 2010 byla NPV daného investičního projektu vypočítána na základě metody volného peněžního toku (free cash flow) společnosti (free cash flow to the firm, dále jen“FCFF“) (17). Tento výpočet vychází z předpokladu, že všechny kapitálové injekce, se kterými počítá investiční plán, budou opravdu provedeny s cílem realizace investičního projektu (18). Tato metoda odhadu se používá pro výpočet peněžních toků pro všechny držitele kapitálu podniku (společníky a držitele dluhopisů) v období, na které se vztahuje prognóza. Prognózy týkající se peněžních toků se pak snižují o vážený průměr nákladů na kapitál (weighted average cost of capital, „WACC“) (19), aby se tak získaly údaje o diskontovaných peněžních tocích podniku v období, na které se vztahuje prognóza. V dalším roce se vypočítá konečná hodnota použitím metody nepřetržitého růstu (která vychází z předpokladu stálého růstu na základě FCFF z posledního období, na které se vztahuje prognóza). Za základ NPV se použije součet diskontovaných peněžních toků a konečné hodnoty. V tomto případě byly v analýze MEIP 2010 uvedeny odhady peněžních toků v období 2010-2040 a použit WACC ve výši […] % (20). Na základě použití těchto vstupních údajů došla analýza k závěru, že diskontované peněžní toky činí minus […] mil. PLN ([…] mil. EUR) v období 2010-2040 a (diskontovaná) konečná hodnota činí asi […] mil. PLN ([…] mil. EUR) (21). NPV celého projektu se tak odhaduje na […] mil. EUR (nebo […] mil. EUR).
(31)
Níže uvedený obrázek (viz obrázek 1) uvádí očekávané kumulované diskontované peněžní toky v období, na které se vztahuje prognóza, tj. 2010-2040, vypočítané v rámci analýzy MEIP 2010.
Obrázek 1
Kumulované (reálné) diskontované peněžní toky (v PLN)
[…]
(32)
Polské orgány vysvětlují, že dne 29. července 2010 byl vlastní kapitál společnosti navýšen na 6,052 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR). Polské orgány zároveň doplňují, že ačkoli z analýzy nevyplynula existence státní podpory, byli to společníci, kteří začali připravovat oznámení Komisi, které mělo být předloženo pouze z důvodů právní jistoty.
(33)
Kromě toho polské orgány vysvětlují, že v květnu 2011 byla provedena nová analýza MEIP. Polské orgány informují, že tato analýza měla aktualizovat analýzu MEIP 2010 a byla provedena v souvislosti s pokročilými přípravami a dostupností podrobnějších údajů ohledně investičního plánu, jeho harmonogramu a financování. Polské orgány vysvětlují, že v období mezi přípravou analýzy MEIP 2010 a analýzy MEIP 2011:
-
společníci dne 11. března 2011 podepsali dohodu o podmínkách financování investice týkající se zahájení činnosti letiště pro civilní letectví. V této dohodě se město Gdyně zavázalo, že letech 2011-2013 investuje celkem 59 mil. PLN. Obec Kosakowo se zavázala, že v letech 2011-2014 poskytne nefinanční příspěvek v podobě přeměny dluhu na podíly na vlastním kapitálu (debt-for-equity swap) (jak uvádí tabulka 2),
-
ve stejný den, tj. dne 11. března 2011, uzavřela společnost odpovědná za vybudování letiště v Gdyni s obcí Kosakowo dohodu o pronájmu pozemků (dohoda upřesňovala rozsah pozemků, podmínky splatnosti pronájmu, otázku daní atd.),
-
byly upřesněny a aktualizovány náklady na investici zahrnuté do investičního plánu.
(34)
Polské orgány vysvětlují, že z analýzy MEIP 2011 vyplynula kladná NPV. Polské orgány navíc informovaly, že na tomto základě veřejní společníci, kteří řídili letiště, poskytli další kapitálové injekce. Polské orgány zdůrazňují, že v červenci 2011 byl vlastní kapitál společnosti navýšen na částku 33,801 mil. PLN (8,45 mil. EUR) a v dubnu 2013 na částku 64,810 mil. PLN (16,20 mil. EUR).
(35)
V rámci analýzy MEIP 2011 byly vypočítány diskontované peněžní toky na základě diskontovaných peněžních toků pro období 2011-2040, na které se vztahovala prognóza. Aktualizované diskontované peněžní toky činily (-[…]) mil. PLN (-[…] mil. EUR), tj. naznačovaly tak větší ztráty, přičemž konečná hodnota se snížila na […] mil. PLN (asi […] mil. EUR). V souvislosti s tím byla NPV snížena na částku […] mil. PLN (nebo méně než […] mil. EUR). WACC byl snížen na […] % (22) a stabilní míra růstu pro výpočet konečné hodnoty […] % byla snížena na […] %.
(36)
Polské orgány informují, že v souvislosti s novou makroekonomickou situací (finanční krizí a hospodářským zpomalením) byl projekt v roce 2012 opětovně posouzen, což vedlo k vypracování nové analýzy MEIP (tj. analýzy MEIP 2012). Polské orgány informují, že pro účely analýzy MEIP 2012 byly učiněny následující změny, pokud jde o předpoklady dřívějších analýz MEIP:
-
byl snížen prognózovaný počet cestujících na letišti v Gdyni,
-
byl snížen rozsah investice, což vedlo ke snížení nákladů na investici o […] mil. PLN ([…] mil. EUR),
-
bylo upuštěno od úmyslu vybudovat hlavní terminál (a od souvisejícího rozšíření silniční infrastruktury a parkovišť pro automobily). Namísto toho bylo přijato rozhodnutí zvětšit v druhé fázi investice kapacitu terminálu obecného letectví o […] %,
-
v důsledku posouzení situace na trhu bylo považováno za nutné navýšit náklady na investici související s bezpečností o částku […] mil. PLN ([…] mil. EUR),
-
snížení rozsahu investice vedlo k tomu, že se zkrátila doba návratnosti investice (v nominálním vyjádření o […] let, z […] let a […] měsíců na […] roky i […] měsíců).
(37)
Polské orgány také informují, že v analýze MEIP 2012 byla změněna metodologie, která byla uplatňována v předchozích analýzách MEIP:
-
s cílem zlepšit výpovědní hodnotu ohledně struktury financování a nákladů na obsluhu dluhu a metoda volných peněžních toků podniku (free cash flow to the firm, dále jen „FCFF“) byla nahrazena metodou volných peněžních toků do vlastního kapitálu (free cash flow to equity, dále jen „FCFE“) (23),
-
v souvislosti se změnami na finančním trhu (trhu cenných papírů) byla aktualizována bezriziková úroková sazba a koeficient beta, Kromě toho byly ze srovnávací analýzy vyloučeny neevropské společnosti. Z toho vyplynula nová diskontní sazba,
-
diskontní sazba pro výpočet NPV byla stanovena na základě analýzy srovnatelných společností, včetně letištních společností a společností poskytujících služby na letištích (jejichž finanční výsledky významně souvisí s finančními výsledky letištních společností) (24),
-
vycházelo se z předpokladu, že projekt bude financován v první řadě z prostředků pocházejících od společníků, a až poté z vnějších prostředků (půjčky provozního kapitálu) a příjmů z provozu.
(38)
Diskontované peněžní toky byly v analýze MEIP 2012 vypočítané na základě diskontovaných peněžních toků pro období 2012-2030, na které se vztahovala prognóza (tj. období, na které se vztahovala prognóza, bylo v porovnání s předchozí studií zkráceno o deset let). Aktualizované diskontované peněžní toky činily (-[…] mil.) PLN (asi (-[…]) mil. EUR), oproti tomu byla významně navýšena konečná hodnota na […] mil. PLN ([…] mil. EUR). Následně byla odečtena dosavadní kapitalizovaná hodnota investice ([…] mil. PLN). V souvislosti s tím byla v roce 2012 aktualizována NPV, která činila […] mil. PLN (nebo […] mil. EUR). Pro výpočet NPV byly použity náklady na vlastní kapitál ve výši […] % (25) a stabilní míra růstu pro výpočet konečné hodnoty byla opětovně snížena z […] % na […] %.
(39)
Polské orgány zdůrazňují, že analýza MEIP 2012 nadále ukazovala kladné výsledky a v jejím důsledku poskytli společníci další kapitálové injekce. Polské orgány uvedly, že do dubna 2013 kapitál společnosti vzrostl na 91,310 mil. PLN (22,8 mil. EUR) a v roce 2013 se jeho výše nezměnila, jak ukazuje shrnutí uvedené v tabulce 3.
Tabulka 3
Navýšení kapitálu provozovatele letiště v Gdyni městem Gdyně a obcí Kosakowo
Datum rozhodnutí o zápisu do vnitrostátního soudního
Datum schválení navýšení kapitálu
Jméno společníka
Předmět schválení
Hodnota podílů
Základní kapitál
Celkový podíl na celkovém navýšení kapitálu do
(mil. PLN)
(mil. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
vytvoření nových podílů
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
vytvoření nových podílů
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdyně
404 podílů města Gdyně bylo zrušeno bez náhrady pro společníka
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
vytvoření nových podílů
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdyně
vytvoření nových podílů
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdyně
vytvoření nových podílů
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
vytvoření nových podílů
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdyně
vytvoření nových podílů
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
vytvoření nových podílů
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdyně
vytvoření nových podílů
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
vytvoření nových podílů
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdyně
vytvoření nových podílů
20,031
91,310
100,00 %
Zdroj:
informace předložené polskými orgány.
(40)
Polské orgány souhrnem potvrzují, že ačkoli místní orgány přijaly další kroky za účelem vybudování letiště v Gdyni již v roce 2005, projekt získal konečnou podobu až v momentě vypracování hlavního plánu a vypracování prvního znění analýzy MEIP, tj. v roce 2010. Polské orgány vysvětlují, že poté byly v projektu - v důsledku změny vnější situace - významně změněny původní předpoklady. Polské orgány tvrdí, že veřejní společníci přijali konečné rozhodnutí o provedení a konečné podobě projektu v roce 2012. Polské orgány také zdůrazňují, že každá ze tří verzí MEIP potvrzovala ziskovost projektu a podporovala možnost realizovat projekt soukromým investorem.
(41)
Pokud jde o alternativní scénář, polské orgány tvrdí, že v souladu s vnitrostátním právem mohla obec Kosakowo využívat pozemek, na kterém se nachází letiště v Gdyni, pouze za účelem vybudování nového letiště. Polské orgány vysvětlují, že pozemky, na kterých se nachází letiště, byly obci Kosakowo pronajaty na období 30 let. Polské orgány kromě toho informují, že podle nájemní dohody smí Kosakowo pronajímat pozemky pouze subjektu, který je odpovědný za vybudování nebo fungování letiště pro civilní letectví. Polské orgány tvrdí, že v případě, že by obec Kosakowo nepronajala daný pozemek za účelem vybudování letiště pro civilní letectví do šesti měsíců, nebo pokud by byl pozemek využíván pro jiné účely, nebo pokud by letiště nezahájilo činnost do tří let, mohl by daný pozemek připadnout zpět státu. Scénář, podle kterého by pozemek, na kterém se nachází letiště v Gdyni, byl využíván či pronajmut pro jiné účely než účely letectví, není podle polských orgánů možný, a proto nemůže sloužit jako alternativní scénář.
3.1.2. Věrohodnost hlavních předpokladů, ze kterých vychází analýza MEIP 2012
Prognózy týkající se počtu cestujících a prognóza příjmů
(42)
Polské orgány vysvětlují, že plánovaná výše sazeb letištních poplatků vycházela z obecně dostupných sazeb, které používají jiná letiště, aby nedocházelo k narušení trhu a zároveň se zajistila přiměřená úroveň ziskovosti projektu na základě prognózovaného počtu cestujících. Podle polských orgánů se tyto poplatky významně neliší od standardních poplatků, které vybírají malá letiště. Konkrétně polské orgány uvádějí, že dvě nově otevřená letiště v Modlině a Lublinu používají standardní letištní poplatky, jejichž výše je podobná poplatkům prognózovaným v analýze MEIP pro letiště v Gdyni.
(43)
V odpovědi na názor Komise, že poplatky prognózované pro letiště v Gdyni ((25 PLN (5,25 EUR) v prvních dvou letech a poté 40 PLN (10 EUR) za každého odlétajícího cestujícího) jsou vyšší, než zlevněné poplatky uplatňované na letišti v Gdaňsku (24 PLN (5 EUR) za cestujícího odlétajícího letadlem nízkonákladové společnosti v případě letů na mezinárodních trasách obsluhovaných nejméně dvakrát v týdnu; 12,50 PLN (3,1 EUR) v případě vnitrostátních letů), polské orgány upozorňují, že operační plán uvádí průměrnou výši poplatků za celé období, na které se vztahuje prognóza (2014-2030), přičemž se zohlednila skutečnost, že se poplatky na letišti v Gdaňsku budou muset dlouhodobě zvýšit z důvodu zlepšených standardů obsluhy na tomto letišti.
(44)
Kromě toho polské orgány uvádějí, že ziskové rozpětí použité v projektu, změněná (o něco vyšší) prognóza týkající se letového provozu a podíl armády na některých provozních nákladech by měly letišti v Gdyni pomoci udržet snížené poplatky za cestující po delší dobu (nižší poplatky by bylo možné uplatňovat do konce roku 2021), zároveň se tím má zajistit kladná NPV pro veřejné společníky.
(45)
Polské orgány rovněž tvrdí, že aktualizovaná prognóza (z března 2013) týkající se počtu cestujících v Pomořanech předpokládá větší provoz než předpokládala analýza MEIP 2012. Podle nejnovějších číselných údajů má letiště v Gdyni v roce 2030 odbavit 1 149 978 cestujících, a nikoli 1 083 746. Podle prognózy má v Pomořanech celkem vzrůst počet cestujících v roce 2030 z 7,8 mil. na 9 mil. osob.
(46)
Podle polských orgánů tyto číselné údaje potvrzují, že obě letiště v Gdaňsku a Gdyni mohou být společně zisková a společně fungovat na trhu v Pomořanech. Polské orgány se domnívají, že i kdyby se zvýšila kapacita letiště v Gdaňsku na sedm milionů cestujících, na rozvíjejícím se trhu s leteckou dopravou v Pomořanech je stále ještě prostor pro jedno malé regionální letiště navíc (s kapacitou jednoho milionu cestujících), jehož služby by doplňovaly služby, jež poskytuje letiště v Gdaňsku.
Tabulka 4
Srovnání prognóz týkajících se počtu cestujících uvedených v analýze MEIP 2012 s aktualizovanými prognózami (z března 2013) ohledně letiště v Gdyni
Year
Commercial traffic
Commercial traffic
General aviation
Passengers (in thousands)
Aircraft operations
Aircraft operations
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
Total
Total
Total
Total
Total
Total
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Zdroj:
na základě informací předložených polskými orgány.
Provozní náklady (pobídky pro letecké společnosti, náklady související s činností armády na letišti)
(47)
Polské orgány vysvětlují, že v analýze MEIP byla zohledněna marketingová a propagační opatření, a uvádějí tyto odhady:
i)
provozní náklady odhadnuté na základě dostupných finančních výkazů všech velkých letišť v Polsku,
ii)
ostatní náklady v rozdělení podle druhu, které jsou prognózované pro letiště v Gdyni v konzervativní výši, při současném zohlednění příslušných nákladů na jiných letištích.
(48)
Polské orgány rovněž informují, že analýza MEIP předpokládala, že všechny provozní náklady ponese investor, a nezohlednila přitom, že by se na těchto nákladech mohla podílet armáda, která bude letiště používat. Polské orgány tvrdí, že rozdělení provozních nákladů souvisejících s používáním společné infrastruktury mělo činit […], pokud jde o počet civilních a vojenských letů. Polské orgány navíc vysvětlují, že náklady na renovaci a opravu budou činit […]. Polské orgány zdůrazňují, že tím, že bylo dohodnuto společné využívání letiště (s armádou, která má letiště používat, dosud formálně nedohodnuté), sníží se náklady související se službami třetích stran a odměnami o minimálně […]. Podle polských orgánů povede zohlednění tohoto faktoru v analýzách MEIP k větší prognózované ziskovosti projektu.
Dlouhodobá míra růstu
(49)
Polské orgány vysvětlují, že míra růstu ve výši […] %, kterou předpokládá analýza MEIP, se vztahuje ke konečné hodnotě v nominálním vyjádření.
(50)
Polské orgány navíc informují, že míra růstu ve výši […] % odpovídá cíli inflace v Polsku, který stanovila Rada peněžní politiky (řídící orgán Polské národní banky). Polské orgány uvádějí, že podle nejnovější prognózy Mezinárodního měnového fondu z července 2013 má růst HDP Polska v roce 2014 činit 2,2 %, v roce 2015 3 %, v roce 2017 3,3 % a v roce 2018 3,8 %.
Aktualizace z listopadu 2013
(51)
V listopadu 2013 polské orgány informovaly, že provozovatel letiště obdržel správní rozhodnutí celního úřadu a energetického regulačního úřadu, kterým se povoluje prodávat letadlům palivo přímo. Prodej paliva provozovatelem letiště by měl představovat zdroj dalších příjmů a zlepšuje finanční výsledek v operačním plánu.
(52)
Podle polských orgánů vycházely veškeré dosud provedené analýzy MEIP z předpokladu, že palivo bude prodávat externí provozovatel. Prodej paliva provozovatelem letiště by zvýšil ziskové rozpětí podniku z této činnosti[…] PLN ([…] EUR) za litr (v případě, že by palivo prodával externí provozovatel) na […] PLN ([…] EUR) za litr (v případě, že by palivo prodával přímo provozovatel letiště).
(53)
Polské orgány uvádějí, že tyto dodatečné příjmy by mohly zlepšit výsledek uvedený v aktualizaci MEIP 2012. Polské orgány konstatují, že se očekává, že NPV projektu tak vzroste z […] mil. PLN ([…] mil.EUR) na […] mil. PLN ([…] mil. EUR). Polské orgány dodatečně vysvětlují, že by vnitřní míra návratnosti (internal rate of return, dále jen „IRR“) vzrostla z […] % na […] %.
(54)
Polské orgány tvrdí, že by dodatečné příjmy alternativně umožnily v dlouhodobé perspektivě snížit dlouhodobé letištní poplatky, které musí letecké společnosti platit.
(55)
Polské orgány potvrdily, že samostatný prodej paliva nebyl v provedených analýzách MEIP zohledněn v důsledku obezřetného přístupu. V době, kdy byly analýzy prováděny, nevlastnil provozovatel letiště nutná povolení ani neměl záruky, že tato povolení kdy získá.
(56)
Dodatečně polské orgány informovaly, že podnik hodlá poskytovat leteckým společnostem navigační služby (namísto polské agentury poskytující navigační služby - „Polska Agencja Żeglugi Powietrznej“). Polské orgány uvádějí, že by tak bylo možné snížit konečný poplatek hrazený leteckými společnostmi (v současnosti placený ve prospěch agentury), čímž by se letiště v Gdyni stalo pro letecké společnosti atraktivnější. Provozovatel letiště by tak mohl leteckým společnostem nabídnout konkurenceschopnější letištní poplatky než sousední letiště.
3.2. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
3.2.1. Investiční podpora
(57)
Podle polských orgánů byla splněna všechna kritéria slučitelnosti podpory pro investice ve prospěch letišť, jak jsou stanoveny v pokynech pro letectví z roku 2005.
Realizace odpovídá jasně definovanému cíli společného zájmu
(58)
Polské orgány tvrdí, že vybudování letiště v Gdyni, které je dopravním faktorem v Pomořanech, zlepší využívání stávající infrastruktury a bude mít pozitivní vliv na rozvoj regionu, zejména pokud jde o vyšší počet pracovních míst na letištích, příjmy z dodavatelského řetězce pro letecký trh a rozvoj turistického ruchu.
(59)
Polské orgány se odvolávají na studii „Regionalna strategia rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007-2020“ (Regionální strategie rozvoje dopravy v pomořanském vojvodství v letech 2007-2020), která vychází z prognóz týkajících se letecké dopravy v tomto regionu a ve které byla uznána potřeba vybudovat dopravní uzel úzce spolupracujících letišť, které by uspokojily potřeby obyvatel žijících v oblasti tří velkých měst (Trójmiasto) (26).
(60)
Podle polských orgánů pro vybudování letištního uzle v regionu Trójmiasto mluví tyto hlavní argumenty: zintenzivnění letecké dopravy v Polsku, vyčerpané možnosti rozšíření kapacity letiště v Gdaňsku a zvětšení aglomerace na téměř 60 km (pokud zohledníme města Tczew a Wejherowo, zvýší se tato rozloha nad 100 km). Polské orgány tvrdí, že ačkoli v důsledku rozšíření terminálu činí kapacita letiště v Gdaňsku přibližně pět milionu cestujících, podle některých prognóz týkajících se letecké dopravy může počet cestujících na tomto letišti v roce 2035 překročit šest milionů. Polské orgány na jednu stranu v předložených připomínkách potvrdily, že kvůli překážkám v oblasti ochrany životního prostředí a rozvoji městských oblastí v sousedství letiště v Gdaňsku jsou perspektivy jeho dalšího rozšíření omezené. Na druhou stranu v připomínkách předložených dne 6. prosince 2012 polské orgány potvrdily, přičemž se odvolávaly na hlavní plán letiště v Gdaňsku, že rozšíření letiště v Gdaňsku nic nebrání.
(61)
Polské orgány uvádí, že vybudování letištního uzle v oblasti Trójmiasto s letištěm v Gdyni, které má plnit funkci rezervního letiště (na letišti v Gdyni je možné přistát v 80 % případů, kdy oblačnost a viditelnost neumožňují přistání na letišti v Gdaňsku) dodatečně ospravedlňují důvody související s bezpečností leteckých operací.
(62)
Polské orgány dále tvrdí, že rozvoj letiště v Gdyni odpovídá cílům stanoveným ve vnitrostátních a regionálních strategických dokumentech týkajících se rozvoje letecké infrastruktury v Polsku. Polské orgány vysvětlují, že rozvoj letiště v Gdyni má podle plánů pozitivně ovlivnit rozvoj regionu Pomořany a využívání stávající vojenské infrastruktury, přičemž samotné letiště má mít doplňkovou funkci k letišti v Gdaňsku.
Nutná a úměrná infrastruktura
(63)
Polské orgány tvrdí, že infrastruktura je nezbytná a úměrná s ohledem na stanovený cíl z důvodu nízké intenzity letecké dopravy (1,55 % podíl na polském leteckém trhu v roce 2030), prognózy týkající se počtu cestujících, který překračuje možnosti rozšíření letiště v Gdaňsku, atraktivity regionu pro turistický ruch a z důvodu předpokládané vysoké míry rozvoje regionu Pomořany.
(64)
Polské orgány zdůrazňují strategickou úlohu, kterou plní vojenské letiště v Gdyni v tomto regionu, a upozorňují na skutečnost, že využití stávající infrastruktury minimalizuje náklady na investici a maximalizuje pozitivní přínos pro rozvoj regionu.
(65)
Polské orgány také poznamenávají, že náklady na investici byly minimalizovány a že byla zvýšena efektivita této investice díky tomu, že byla zavedena technická řešení (např. výstavba terminálu pro obecné letectví pro potřeby jak obecného letectví, tak i cestujících, umístění většiny služeb pro obsluhu letiště - pohraniční stráž, celní úřad, policie, požární ochrana, vedení letiště - do jediné budovy a úprava dalších stávajících objektů za účelem jejich optimálního využití). Kromě toho se na nákladech na provoz souvisejících s využíváním infrastruktury bude podílet armáda.
Dostatečné perspektivy střednědobého používání
(66)
Polské orgány upozorňují na dostatečné perspektivy střednědobého používání letiště v Gdyni. Jako důvody uvádějí prognózovaný růst HDP v regionu Pomořany, který má být vyšší než očekávaný průměrný růst HDP Polska a EU, atraktivitu regionu pro turistický ruch, status regionu jako centra zahraničních investic a prognózovaný nárůst letecké dopravy.
(67)
Polské orgány zdůrazňují, že plánovaná spolupráce s letištěm v Gdaňsku a doplňkovost služeb nabízených oběma letišti (letiště v Gdyni bude obsluhovat především obecné letectví) dodatečně posilují střednědobé a dlouhodobé perspektivy letiště v Gdyni.
(68)
Polské orgány navíc vysvětlují, že dotčené letiště rovněž na svém území plánuje rozvoj zvláštní činnosti v oblasti letectví (např. nabídka části jednoduchých služeb, opravy částí letadel nebo výroba jiných montážních dílů/produktů dodávaných na principu „just-in-time“).
(69)
Polské orgány poznamenávají, že dalším dokladem potvrzujícím atraktivitu dotčeného projektu je prohlášení o úmyslu, které podepsala komerční banka a ve kterém banka uvádí, že je připravena zahájit rozhovory o financování investice do letiště v Gdyni.
Rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem
(70)
Jelikož letiště v Gdyni nemá mít velký podíl na trhu (má obsluhovat méně než jeden milion cestujících ročně), polské orgány se domnívají, že vliv dotčeného projektu na obchod není v rozporu se společným zájmem. V souvislosti s prognózovaným růstem letecké dopravy polské orgány předpokládají, že letiště v Gdaňsku a Gdyni budou společně tvořit spolupracující letecký uzel, který bude obsluhovat oblast Trójmiasto a nabízet vzájemně se doplňující služby.
(71)
Polské orgány zdůrazňují, že letiště v Gdyni nebude konkurovat letišti v Gdaňsku, neboť se zaměří na služby pro odvětví obecného letectví (údržba, opravy a generální opravy, letecká akademie) a na spolupráci s námořním přístavem v Gdyni.
(72)
Kromě toho polské orgány tvrdí, že obsluha charterových letů a nízkonákladových společností na letišti v Gdyni nebude na úkor letiště v Gdaňsku, nýbrž bude reagovat na větší solventnost obyvatel a jejich větší mobilitu. Polské orgány poznamenávají, že pokud zvážíme tempo rozvoje letiště v Gdaňsku a povahu leteckých operací na tomto letišti, existuje riziko, že se v krátkodobé či dlouhodobé perspektivě nutně sníží počet letů, které toto letiště obsluhuje. Polské orgány informují, že tyto závěry byly uvedeny ve zprávě o posouzení dopadu projektu na životní prostředí s názvem „Rozbudowa Portu Lotniczego Gdańsk im. Lecha Wałęsy“ (Rozšíření letiště Lecha Wałęsy v Gdaňsku).
(73)
Polské orgány vysvětlují, že investice do letiště v Gdyni může snížit finanční a společné náklady, které by vznikly v případě, že dojde k omezení činnosti letiště v Gdaňsku. Polské orgány konstatují, že pokud letiště v Gdyni převezme část leteckého provozu letiště v Gdaňsku, povede to k lepšímu využití kapacity obou letišť.
Nezbytnost podpory a motivační účinek
(74)
Polské orgány tvrdí, že společnost by daný projekt bez veřejného financování nerealizovala. Polské orgány upozorňují na skutečnost, že podpora je omezená na minimum a náklady na projekt byly sníženy a optimalizovány využitím stávající vojenské infrastruktury.
(75)
Podle názoru polských orgánů jsou kapitálové injekce ve prospěch realizace letiště v Gdyni nutné a omezené na minimum, což dokazuje:
i)
vnitřní míra návratnosti projektu ve výši […] % je jen o něco málo vyšší než diskontní sazba (náklady na vlastní kapitál), která činí […] % (na základě analýzy MEIP 2012);
ii)
nutnost, předpokládaná v rámci finančních prognóz, přijmutí půjčky provozního kapitálu za účelem financování provozu letiště, bez které by společnost mohla ztratit likviditu;
iii)
skutečnost, že celkové financování z vlastního kapitálu je nižší než celkové investiční náklady (financování z vlastního kapitálu činí méně než […] celkových finančních nákladů za období, na které se vztahuje prognóza, včetně celkových investičních nákladů).
(76)
Kromě toho polské orgány vysvětlují přiměřenost dotčeného opatření podpory a srovnávají financování podpory z veřejných prostředků (asi 148 mil. PLN v reálném vyjádření) s investicí „na zelené louce“ (letiště Lublin-Świdnik, jehož dosavadní výstavba stála 420 mil. PLN netto) a s investicí na území vojenského letiště (letiště Warszawa-Modlin, jehož dosavadní výstavba stála přibližně 454 mil. PLN).
3.2.2. Provozní podpora
(77)
Polské orgány tvrdí, že projekt splňuje kritéria slučitelnosti stanovená v pokynech k regionální podpoře, která lze uplatnit na region, na který se vztahuje čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Podle mínění polských orgánů provozní podpora projektu:
i)
je určená na financování části předem určených výdajů,
ii)
se omezuje na nezbytné minimum a byla přiznána prozatímně (podpora na provozní náklady se poskytuje ve výši nezbytně nutné pro zahájení činnosti letiště a na dobu nutnou pro toto zprovoznění, tj. do konce roku 2018),
iii)
je degresivní a snižuje se z […] % investičních nákladů v roce 2013 na […] % v roce 2018,
iv)
se uděluje pro realizaci cílů projektu týkajících se regionálního rozvoje a zmírnění stávajících překážek. Polské orgány tvrdí, že pokud porovnáme výši podpory a její pozitivní přínos pro rozvoj Pomořan, je nutné uznat podporu za úměrnou.
(78)
Polské orgány navíc zdůrazňují, že podpora se poskytuje malému letišti, které má maximální roční kapacitu jednoho milionu cestujících, takže riziko narušení hospodářské soutěže a dopadu, který by byl v rozporu se společným zájmem, je minimální, zejména v souvislosti plánované spolupráce letišť v Gdyni a Gdaňsku a doplňkové povahy této spolupráce.
(79)
Polské orgány také uvádějí, že jednání, jež jsou v současnosti vedena s armádním uživatelem letiště a jeho podíl na provozních nákladech letiště snižují ztráty a provozní náklady společnosti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(80)
Komise neobdržela od zúčastněných stran po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU žádné připomínky, pokud jde o financování udělené společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. ze strany města Gdyně a obce Kosakowo.
5. POSOUZENÍ
5.1. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY
(81)
V čl. 107 odst. 1 SFEU je stanoveno, že „veškeré podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(82)
Kritéria v čl. 107 odst. 1 SFEU platí kumulativně. Aby bylo možné určit, zda dané opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny všechny následující podmínky: Konkrétně by finanční podpora musela:
i)
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
ii)
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
iii)
narušovat nebo mohla narušit hospodářskou soutěž a
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
5.1.1. Hospodářská činnost a pojem podnik
(83)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise nejprve zjistit, zda letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. je podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podnikem je jakákoli jednotka vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení této jednotky a způsobu jejího financování (27). Za hospodářskou činnost se považuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb na daném trhu (28).
(84)
Soudní dvůr v rozsudku ve věci letiště Lipsko-Halle potvrdil, že využívání letiště pro komerční účely a výstavba letištní infrastruktury představují hospodářskou činnost (29). V momentě, kdy provozovatel letiště zahájí hospodářskou činnost v podobě poskytování letištních služeb za odměnu, se takový provozovatel bez ohledu na jeho právní status nebo způsob financování považuje za podnik ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a ustanovení Smlouvy o státní podpoře lze tedy použít na posouzení výhod, které byly takovému operátorovi přiznány ze strany státu či ze státních prostředků (30).
(85)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že objekty infrastruktury, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, mají být provozovatelem letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. využívány na komerčním základě. Jelikož provozovatel letiště bude od uživatelů letiště vybírat poplatky za využití uvedených objektů infrastruktury, je nutné uznat, že objekty lze komerčně využívat. Z výše uvedeného vyplývá, že subjekt, který využívá dotčené objekty infrastruktury, je podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(86)
Hospodářský charakter však nemá každý typ činnosti provozovatele letiště (31).
(87)
Podle rozsudku Soudního dvora (32) činnosti, které obvykle spadají do odpovědnosti státu při výkonu jeho veřejných pravomocí, nejsou hospodářského charakteru a nespadají do oblasti působnosti pravidel státní podpory. K takovým činnostem např. patří činnost související s bezpečností, kontrola leteckého provozu, policie, celní služby atd. Financování se musí omezit pouze na nezbytné minimum nutné pro náhradu nákladů vzniklých na základě této činnosti a nelze je využít na pokrytí nákladů souvisejících s prováděním jiného typu hospodářské činnosti (33).
(88)
Proto financování činností, které spadají do výkonu veřejné správy, nebo financování infrastruktury přímo související s těmito činnostmi nepředstavují státní podporu (34). Činnosti na letišti, např. kontrola leteckého provozu, policie, celní služby, požární ochrana, realizace úkolů nutných pro zajištění ochrany civilního letectví před nelegálními zásahy, jakož i investice do infrastruktury a vybavení, jež jsou nutné pro realizaci těchto úkolů, se obecně nepovažují za činnosti hospodářského charakteru (35).
(89)
Veřejné financování činnosti, která nemá hospodářský charakter a úzce souvisí s prováděním hospodářské činnosti, však nemůže vést k neoprávněné diskriminaci mezi leteckými společnostmi a provozovateli letišť. Podle ustálené judikatury se považuje za výhodu, pokud veřejné orgány osvobodí podnik od nákladů, které neoddělitelně souvisejí s jeho hospodářskou činností (36). Pokud je tedy podle právního řádu běžnou praxí, že letecké společnosti nebo provozovatelé letišť nesou náklady na jisté služby, ale některé letecké společnosti nebo provozovatelé letišť, kteří poskytují stejné služby jménem stejných veřejných orgánů, tyto náklady nést nemusí, existuje možnost, že druhým jmenovaným vzniká výhoda, i když se samotné dané služby nepovažují za činnost hospodářského charakteru. Je tedy nutné provést analýzu právního rámce, který je platný pro daného provozovatele letiště, aby bylo možné posoudit, zda daný právní rámec zavazuje provozovatele letiště či leteckou společnost nést náklady na provozování některých typů činností, které by samy o sobě mohly být uznány za činnosti nehospodářského charakteru, které však neoddělitelně souvisejí s realizací činnosti hospodářského charakteru.
(90)
Třebaže lze činnost uvedenou v 88. bodě odůvodnění uznat za činnost nehospodářského charakteru, Komise se domnívá, že v souladu s polským právem (37) mají provozovatelé letišť povinnost financovat z vlastních zdrojů objekty a zařízení letiště, která jsou nezbytná k provozování dané činnosti.
(91)
Komise se tedy domnívá, že veřejné financování poskytnuté provozovateli letiště v Gdyni určené na výše uvedené objekty a zařízení osvobozuje provozovatele od nákladů neoddělitelně souvisejících s jeho hospodářskou činností (viz bod 5.1.3). V této souvislosti Komise dochází k závěru, že při výpočtu ziskovosti posuzované investice je nutné zohlednit také kapitál určený pro tyto objekty a zařízení. Komise tak uplatňuje přístup, který správně použily polské orgány v analýzách MEIP.
5.1.2. Státní zdroje a účast státu
(92)
Státní podporou se rozumí každá výhoda poskytnutá ze státních zdrojů samotným státem či zprostředkujícím subjektem jednajícím na základě svěřených pravomocí (38). Zdroje místních orgánů jsou pro účely článku 107 SFEU státními zdroji (39). V tomto případě pocházejí kapitálové injekce poskytnuté ve prospěch letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. z rozpočtů dvou orgánů místní samosprávy, tj. města Gdyně a obce Kosakowo. Komise se tedy domnívá, že zdroje dotčených obcí byly státními zdroji.
(93)
Komise se proto také domnívá, že investice jsou financované ze státních zdrojů a lze je připsat státu.
5.1.3. Hospodářská výhoda
(94)
Komise vzala na vědomí, že polské orgány na jedné straně argumentují tím, že kapitálové injekce splňují kritéria MEIP, na druhé straně se však domnívají, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem, jelikož by provozovatel letiště bez veřejného financování investici neprovedl.
(95)
Za účelem zjištění, zda v tomto případě dotčené opatření znamená výhodu pro společnost Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., kterou by tato společnost v běžných tržních podmínkách nemohla získat, Komise musí porovnat postup veřejných společníků provozovatele letiště s postupem soukromého investora, který usiluje o dlouhodobou ziskovost (40).
(96)
Při tomto hodnocení nelze zohlednit jakýkoli pozitivní dopad pro hospodářství regionu, ve kterém se letiště nachází, jelikož je podle výroku Soudního dvora nutné, pokud se použije analýza MEIP, vyjasnit otázku, zda „by se soukromý společník při zohlednění pravděpodobné návratnosti investice a bez zohlednění veškerých sociálních a odvětvových otázek a otázek souvisejících s regionální politikou rozhodl za podobných okolností upsat dotčený kapitál“ (41).
(97)
Polské orgány tvrdí, že dotčená opatření neposkytují provozovateli letiště v Gdyni žádnou hospodářskou výhodu, jelikož jsou v souladu s analýzou MEIP. Jak je uvedeno v bodě 3.1, polské orgány toto tvrzení odůvodňují výsledky analýz MEIP vypracovaných PWC (42). V listopadu 2013 polské orgány navíc informovaly, že nové zdroje příjmu (tj. prodej paliva a poskytování navigačních služeb) navyšují NPV projektu. V momentě, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, polské orgány předložily pouze aktualizaci MEIP 2012.
(98)
Třebaže se podle dohody společníků z roku 2011 město Gdyně a obec Kosakowo zavázaly k poskytnutí hotovostních a bezhotovostních příspěvků za účelem financování investičního projektu do roku 2040, polské orgány tvrdí, že pro hodnocení slučitelnosti kapitálových injekcí s vnitřním trhem jsou relevantní pouze analýza MEIP 2012 a pozdější informace o dodatečných zdrojích příjmů.
(99)
Ve svém rozsudku ve věci Stardust Marine Soudní dvůr prohlásil, že „[…] pro zjištění, zda se stát choval jako obezřetný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci“ (43).
(100)
Kromě toho Soudní dvůr prohlásil, že „[…] hospodářská hodnocení provedená po poskytnutí uvedené výhody, zpětné konstatování o skutečné výnosnosti investice uskutečněné dotčeným členským státem nebo odůvodnění následující po rozhodnutí o zvoleném postupu nepostačují jako důkaz toho, že tento členský stát před nebo současně s poskytnutím takové podpory takové rozhodnutí učinil v postavení akcionáře“ (44).
(101)
Aby bylo možné použít analýzu MEIP, musí se Komise vrátit do kontextu období, v němž bylo přijato konkrétní rozhodnutí o změně původního vojenského letiště na letiště civilního letectví. Komise musí při svém posouzení rovněž vycházet z informací a předpokladů, které měli k dispozici veřejní společníci v momentě přijetí rozhodnutí týkajícího se ujednání ohledně financování investičního projektu.
(102)
Komise se domnívá, že aby bylo možné stanovit, zda město Gdyně a obec Kosakowo postupovaly jako soukromý investor, je první důležitou analýzou analýza MEIP 2010. Hodnocení slučitelnosti této intervence státu s tržními podmínkami musí vycházet z analýzy ex ante a zároveň zohlednit informace a údaje dostupné v momentě přijetí rozhodnutí o investici.
(103)
Komise konstatuje, že studie a přípravné práce pro účely dotčeného investičního projektu byly provedeny do roku 2010. Zahrnovaly hlavní plán investičního projektu, zprávu týkající se životního prostředí, projektovou dokumentaci terminálu obecného letectví, projektovou dokumentaci budovy pro správu letiště a jednotky požární ochrany, zvláštní dokumentaci týkající se činnosti letiště a jiné odborné studie. Náklady na tyto studie do konce roku 2010 činily celkem […] mil. PLN ([…] EUR) (45). Z toho vyplývá, že rozhodnutí o rozšíření letiště v Gdyni investoři přijali před rokem 2010. Město Gdyně a obec Kosakowo přijaly řadu předběžných opatření s cílem realizace projektu (viz 10. bod odůvodnění výše); rovněž bylo za tímto účelem zadáno vypracování zvláštních studií.
(104)
Kromě toho, jak tvrdí polské orgány, v roce 2010 veřejní společníci provozovatele letiště ukončili přípravu dotčeného investičního projektu. Ve stejném roce veřejní akcionáři navýšili základní kapitál společnosti na 6,05 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR) za účelem realizace investičního projektu. Hlavní investice do pevných aktiv (jako je např. výstavba terminálu obecného letectví) měly být zahájeny v roce 2011, ale ve skutečnosti začaly v roce 2012. Komise se domnívá, že v tomto momentě by každý soukromý investor posoudil očekávanou ziskovost projektu. Pokud by se ukázalo, že investiční plán nevykazuje přijatelnou míru návratnosti, nebo kdyby vycházel z pochybných předpokladů, soukromý investor by nezačal realizaci plánu a nevynaložil by na něj další prostředky navíc k prostředkům, které již poskytl na přípravné práce, jak uvádí bod odůvodnění výše.
a) Kapitálové injekce
(105)
Pokud jde o kapitálové injekce, Komise se domnívá, že rozhodnutí o první velké kapitálové injekci ve výši 4,4 mil. PLN bylo přijato 29. července 2010 (tím se téměř čtyřnásobně navýšil stávající kapitál ve výši 1,7 mil. PLN), tedy po ukončení analýzy MEIP 2010 ze dne 16. července 2010. Navíc byla v březnu 2011 (ještě před ukončením druhé analýzy MEIP ze dne 13. května 2011) podepsána dohoda o dalších kapitálových injekcích (do roku 2040) za účelem financování projektu přeměny vojenského letiště na letiště civilního letectví (jak uvádí 33. bod odůvodnění). Kromě toho byla ve stejné době uzavřena operativní dohoda s armádním uživatelem letiště (dne 7. března 2011) a dohoda o pronájmu pozemků ve prospěch společnosti (dne 11. března 2011), jak je uvedeno ve 33. bodě odůvodnění.
(106)
Komise rovněž zdůrazňuje, že polské orgány potvrdily, že kapitálové injekce, o kterých bylo rozhodnuto dne 29. července 2010, vycházely z posouzení hospodářského projektu, které obsahovala analýza MEIP 2010. Proto není pochyb o tom, že se veřejní akcionáři v této fázi rozhodli účastnit se dotčeného investičního projektu, který měl být realizován v průběhu 30 let. I když je možné, že soukromý investor v průběhu realizace investičního plánu tento plán upraví s ohledem na změněné podmínky, každý soukromý investor by však nepochybně posoudil přínos dotčeného podniku již v roce 2010, tedy předtím, než by na jeho realizaci poskytl značné zdroje.
(107)
Ještě před tím, než byla poprvé aktualizována analýza MEIP v roce 2011, veřejní akcionáři poskytli ve prospěch společnosti kapitálové injekce ve výši 6,05 mil. PLN (viz tabulka 3). Společnost již tehdy měla pronajaté pozemky letiště od obce Kosakowo (dohoda o pronájmu mezi společností letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. a obcí Kosakowo byla podepsána dne 11. března 2011) a také podepsala operativní dohodu s armádním uživatelem letiště (dne 7. března 2011). Kromě toho společníci dne 11. března 2011 podepsali dohodu o navýšení základního kapitálu společnosti do roku 2040 (46). Než byla ukončena druhá aktualizace analýzy MEIP v červenci 2012, veřejní společníci poskytli kapitálové injekce v celkové výši 64,810 mil. PLN (tj. asi 70 % celkového poskytnutého kapitálu). Komise zdůrazňuje, že analýzy MEIP 2011 a 2012 bez pochyby zavádějí úpravy týkající se prvního investičního plánu, na jehož základě bylo přijato první rozhodnutí o zahájení projektu přestavby vojenského letiště na letiště civilního letectví. Z toho důvodu nelze tyto kapitálové injekce posuzovat odděleně, třebaže byly větší kapitálové injekce poskytnuty po provedení analýzy MEIP 2010.
b) Investiční náklady
(108)
V analýze MEIP 2012 jsou investice do pevných aktiv rozděleny na čtyři fáze. První fáze investičního projektu zahrnovala projektové práce a přípravu stavebního místa (vykácení stromů a keřů, rozebrání některých hangárů a srovnání pozemku). Náklady vznikly v roce 2011 a jejich celková výše činila […] mil. PLN ([…] EUR). Realizace druhé fáze projektu, která zahrnovala výstavbu terminálu pro potřeby obecného letectví, budovy správy letiště a budovy pro jednotky požární ochrany, začala již v roce 2012. Druhá fáze projektu je největší, pokud jde o investiční náklady - v letech 2012-2013 vzniklo […] % kapitálových výdajů v nominálním vyjádření (dále jen „kapitálové výdaje“). Podle informací předložených polskými úřady činily investiční náklady v roce 2012 […] mil. PLN (z toho byla více než polovina vynaložena ještě před vypracováním aktualizace MEIP 2012). Níže uvedený obrázek (obrázek 2) uvádí kapitálové výdaje (v nominálním vyjádření) v rozdělení podle jednotlivých fází investice v souladu s analýzou MEIP 2012.
Obrázek 2
Kapitálové výdaje v rozdělení podle jednotlivých fází (analýza MEIP z roku 2012)
[…]
(109)
S ohledem na 103. a 108. bod odůvodnění se Komise domnívá, že analýzy MEIP 2011 a MEIP 2012 nebyly vypracovány včas a nevycházely z informací, které měli k dispozici veřejní akcionáři ve chvíli přijetí hlavního rozhodnutí o financování projektu přestavby vojenského letiště na letiště pro civilní letectví. Komise navíc nemůže zpětně zohlednit plánované dodatečné zdroje příjmů, které vychází z informací předložených v listopadu 2013 a které mají zdůvodnit rozhodnutí přijaté veřejnými společníky v letech 2010 a 2011.
(110)
V souvislosti s výše uvedeným se Komise domnívá, že pro posouzení, zda Gdyně a Kosakowo postupovaly jako obezřetný soukromý investor v tržním hospodářství, musí při svém posouzení vycházet především z analýzy MEIP 2010 a nemůže zohlednit další události a informace, které uvedení veřejní společníci neměli v okamžiku přijetí rozhodnutí o realizaci dotčeného investičního projektu k dispozici.
(111)
Na druhou stranu analýzy MEIP 2011 a 2012 posuzují pouze změny v porovnání s prvním rozhodnutím o zahájení investičního projektu, které bylo přijato v roce 2010 na základě analýzy MEIP 2010. Analýza MEIP 2012 skutečně potvrdila, že některé investice (např. terminál pro potřeby obecného letectví, správní budova, energetický systém) již byly v „pokročilém stádiu realizace“. Dvě pozdější analýzy ukazují, že společníci se chovali podle změn na trhu a v souladu s nimi přizpůsobili rozsah projektu (v závislosti na druhu investice jej buď rozšířili či omezili). Tyto změny však nebyly velké v porovnání s rozhodnutím přestavět vojenské letiště na letiště civilního letectví. Níže uvedený obrázek (obrázek 3) uvádí kapitálové výdaje podle analýz MEIP 2010, 2011 a 2012 (v reálném vyjádření z roku 2010). Jak lze vidět, časový rámec a rozsah investice byly aktualizovány jak v roce 2011, tak i v roce 2012, avšak tyto změny nebyly s ohledem na celkový rozsah projektu významné. V roce 2010 se kapitálové výdaje odhadovaly na asi […] mil. PLN a tato částka[…] se zvýšila na asi […] mil. PLN jak v roce 2011, tak i v roce 2012 (tj. o […] % na období realizace investice trvající téměř 20 let).
(112)
Komise musí v této věci posoudit řadu investičních rozhodnutí přijatých v krátkém časovém období, ve kterém nedošlo k nepředvídatelným událostem. Tato rozhodnutí přijali stejní veřejní společníci v souvislosti s realizací prakticky stejného investičního projektu. Z toho důvodu nelze na základě aktualizací analýz MEIP 2011 a 2012 uznat investiční rozhodnutí, které nebylo v souladu s analýzou MEIP v době, kdy bylo přijato, za rozumné investiční rozhodnutí. Tyto aktualizace by mohly doložit, že polské úřady postupovaly jako soukromý investor, nanejvýš v případě, že by z nich vyplývalo, že díky investování dalších prostředků se projekt stane ziskovým, a bude tak zajištěna přiměřená náhrada již investovaného kapitálu i kapitálu, který měl být ještě investován (nebo by se tím zajistila přiměřená náhrada tohoto kapitálu, i při zohlednění rizika souvisejícího s nutností vrátit podporu neoprávněně získanou v minulosti).
Obrázek 3
Kapitálové výdaje (v tis. PLN) podle analýz MEIP z let 2010, 2011 a 2012 (v reálném vyjádření 2010)
[…]
Použití MEIP na základě analýzy MEIP z roku 2010
(113)
Analýza MEIP z roku 2010 předložená polskými orgány vychází z operačního plánu, který pro investory kapitálu obsahuje prognózu budoucích peněžních toků v letech 2010-2040. V době, kdy byla provedena analýza MEIP, polské orgány předpokládaly, že letiště začne obsluhovat obecný letecký provoz v roce 2011, charterové lety v roce 2013 a nízkonákladové přepravce v roce 2015. To by vedlo ke stabilnímu růstu počtu odbavených cestujících z […] cestujících v roce 2013 na téměř […] mil. v roce 2024 a 1,753 mil. v roce 2040 (jak ukazuje tabulka 5 níže).
Tabulka 5
Prognózy ohledně počtu cestujících na letišti v Gdyni použité v analýze MEIP z roku 2010 (v tis.)
Očekávaný vývoj cestovního ruchu ( MEIP 2010)
Rok
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Počet cestujících
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Podle analýzy MEIP z roku 2010 by podnik byl ziskový před úroky, zdaněním a odpisy (EBITDA) od roku 2018. Ročně diskontované peněžní toky se měly stát kladnými od roku 2020, jak ukazuje níže uvedený obrázek (obrázek 4). Kumulativně (tzn. po součtu peněžních toků z předchozích let v každém roce) však bude součet diskontovaných peněžních toků za celé období 2010-2040 záporný (jak uvádí obrázek 1). Jinými slovy, kladné peněžní toky, které měly být generovány od roku 2018, nejsou dostatečně vysoké, aby mohly vyrovnat záporné vysoké peněžní toky v raném období investice.
Obrázek 4
Diskontované peněžní toky v tis. PLN (analýza MEIP z roku 2010)
[…]
Zdroj:
na základě analýzy MEIP 2010.
(115)
Očekávalo se, že po roce 2040 hodnota provozovatele letiště bude stále narůstat při stabilní míře růstu volných peněžních toků ve výši […] %. V souladu s tímto předpokladem polské orgány vypočítaly konečnou hodnotu provozovatele letiště v roce 2040. Diskontovaná konečná hodnota činí […] mil. PLN.
(116)
Z analýzy MEIP 2010 vyplývá kladná kapitálová hodnota (47) […] mil. PLN (tj. asi[…] mil. EUR). Navíc vnitřní míra návratnosti je […] %, čímž je vyšší než prognózované náklady na kapitál provozovatele letiště ([…] %).
(117)
Komise poznamenává, že zásadním faktorem ovlivňujícím hodnotu budoucích peněžních toků provozovatele letiště v Gdyni jsou očekávané příjmy, které jsou podmíněné počtem cestujících a výší letištních poplatků placených leteckými přepravci. V analýze MEIP 2010 činí příjmy z letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci a z charterových letů (poplatky za cestující, přistání a parkování letadel) [80-90] % všech příjmů v roce 2040 a průměrně [80-90] % všech příjmů za celé posuzované období, tj. v letech 2010-2040. Komise poznamenává, že tyto údaje jsou v rozporu s prohlášeními polských orgánů, že činnost letiště v Gdyni bude doplňovat činnost letiště v Gdaňsku, jelikož se letiště v Gdyni zaměří na činnost související s obecným letectvím. Ve skutečnosti, jak ukazují výše uvedené údaje, jsou hlavním zdrojem příjmů ve většině roků, na které se vztahuje prognóza, lety obsluhované nízkonákladovými přepravci a charterové lety. Avšak - jak bude podrobně vysvětleno níže - také velká většina příjmů letiště v Gdaňsku pochází z letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci a charterových letů (viz 121. bod odůvodnění).
(118)
V souvislosti s poptávkou ze strany cestujících a leteckých přepravců Komise poznamenává, že letiště v Gdyni by mělo stejnou spádovou oblast jako letiště v Gdaňsku vzdálené od tohoto letiště pouhých 25 kilometrů. Letiště v Gdaňsku bylo rozšířeno v roce 2012, aby mohlo obsluhovat pět milionů cestujících, a v roce 2015 se plánuje další nárůst kapacity na sedm milionů cestujících. Harmonogram tohoto rozšíření byl zveřejněn již v roce 2010, tj. v době přípravy analýzy MEIP 2010 (48). Kromě toho Komise dne 24. září 2008 také obdržela v kontextu věci státní podpory č. N472/2008 oznámení týkající se veřejného financování rozšíření letiště v Gdaňsku, kterým se měla jeho kapacita zvýšit na pět milionů cestujících. Komise toto financování schválila dne 5. února 2009 (49).
(119)
Polské orgány informovaly Komisi, že hlavní plán pro letiště v Gdaňsku, který byl vypracován v roce 2010 (50), plánuje rozšíření rozjezdové dráhy, odbavovací plochy a jiné letištní infrastruktury. Díky tomu bude moci letiště v Gdaňsku v budoucnosti obsluhovat více než deset milionů cestujících ročně.
(120)
Komise dále poznamenává, že v roce 2010 letiště v Gdaňsku odbavilo 2,2 milionu cestujících (tj. využilo svou kapacitu ze 45 %, včetně kapacity, kterou měl v době rozšiřování). Podle prognóz pro letiště v Gdaňsku bude dostupná kapacita do roku 2020 využívána pouze z 50-60 % (51). Tyto prognózy nezohledňují začátek využívání letiště v Gdyni (tj. předpokládá se, že veškerou poptávku ve spádové oblasti uspokojí letiště v Gdaňsku). Komise upozorňuje, že i kdyby se předpokládal dynamický růst počtu cestujících, letiště v Gdaňsku bude schopné uspokojit poptávku v tomto regionu dlouhodobě, tj. nejméně do roku 2030.
(121)
Jak je uvedeno výše, analýza MEIP z roku 2010 pro letiště v Gdyni předpokládala, že hlavní část příjmů (průměrně [80-90] % pro celé období od roku 2012 do roku 2040) by měla pocházet od nízkonákladových přepravců a charterových letů. V tomto kontextu Komise poznamenává, že letiště v Gdaňsku také obsluhuje především nízkonákladové přepravce a charterové lety. V roce 2010 tvořili cestující přepravovaní nízkonákladovými přepravci a charterovými lety 72 % všech cestujících odbavených na letišti v Gdaňsku (52).
(122)
Pokud uvážíme blízkost jiného nevytíženého a již provozovaného letiště, které funguje na stejném obchodním modelu a dlouhodobě má značnou volnou kapacitu, Komise se domnívá, že to, zda se provozovateli letiště v Gdyni podaří přilákat letecký provoz a cestující, bude do značné míry záviset na výši letištních poplatků, kterou navrhne leteckým přepravcům, zejména ve srovnání s poplatky, jež vybírají jeho nejbližší konkurenti.
(123)
V tomto kontextu Komise poznamenává, že analýza MEIP z roku 2010 předpokládala, že poplatky za cestující budou u charterových letů a letů provozovaných nízkonákladovými přepravci činit 25 PLN/PAX (6,25 EUR) do roku 2014 a 40 PLN/PAX (10 EUR) od roku 2015 (a do roku 2040). Poplatky za přistání ve stejné kategorii letů byly stanoveny na 25 PLN za tunu (6,25 EUR) za celé období (za předpokladu, že průměrná maximální vzletová hmotnost bude činit 70 tun). Poplatky za parkování letadel byly odhadnuty na 4 PLN (1,0 EUR) za 24 hodin parkování a za tunu (za předpokladu, že průměrná maximální vzletová hmotnost bude činit 70 tun). Podle analýzy MEIP 2010 byly ceny stanoveny na úrovni srovnatelné s cenami na jiných regionálních letištích v době, kdy byla provedena analýza MEIP 2010. Ceny na letišti v Gdyni byly také stanoveny s tím, že tomuto letišti nebude konkurovat letiště v Gdaňsku.
(124)
Komise navíc konstatuje, že podle ceníku, který se používá na letišti v Gdaňsku ode dne 31. prosince 2008, činí standardní poplatek za cestujícího 48 PLN/PAX (12 EUR), standardní poplatek za přistání letadla s hmotností vyšší než dvě tuny (tj. včetně všech letadel nízkonákladových přepravců a charterových letů) činí 25 PLN za tunu (6,25 EUR) a poplatek za parkování letadel činí 4,5 PLN za 24 hodin parkování a za tunu (1,25 EUR).
(125)
Komise však poznamenává, že ceník používaný na letišti v Gdaňsku počítá také s různými slevami a rabaty, které se mj. týkají i letů nízkonákladových přepravců a charterových letů. Letiště v Gdaňsku uplatňuje sníženou sazbu poplatků za cestující ve výši 24 PLN/PAX (6 EUR) u všech nových spojení (od 1. ledna 2004) a každého zvýšení frekvence leteckých spojení letadly o maximální vzletové hmotnosti od 50 do 100 tun (např. Airbus A320 a Boeing 737, jakož i jiná letadla používaná nízkonákladovými přepravci). Také poplatky za přistání jsou u těchto spojení sníženy o polovinu (tj. do 12,5 PLN za tunu). Poplatky za parkování letadel se vůbec neúčtují, pokud frekvence spojení je nejméně šestkrát v týdnu. Kromě toho se standardní poplatky za cestujícího sníží o 23 PLN v případě všech odlétajících cestujících, kteří využívají pravidelná vnitrostátní spojení. V takovém případě se použije vhodná sleva. Komise se domnívá, že pokud zvážíme slevy a rabaty používané na letišti v Gdaňsku, průměrné letištní poplatky, se kterými se počítá na letišti v Gdyni, byly stanoveny na úrovni značně překračující výši poplatků na sousedním letišti, které je již v provozu.
(126)
Pokud by letiště v Gdyni jako nový subjekt na trhu uplatňoval uvedené poplatky, nepodaří se mu přilákat významný provoz za situace, kdy již fungující letiště, které má ve stejné spádové oblasti volnou kapacitu, účtuje nižší poplatky netto v případě nových spojení a nárůstu frekvence letů u již existujících spojení. Komise upozorňuje, že ceník letištních poplatků na letišti v Gdaňsku se sníženými poplatky má být používán do dne 31. prosince 2028. Jelikož jsou letištní poplatky hlavním zdrojem příjmů pro provozovatele, s nímž počítá analýza MEIP 2010 (podle tehdejšího obchodního plánu provozovatele letiště), Komise se domnívá, že z výše uvedeného vyplývá, že analýza MEIP 2010 není dostatečně jasná a věrohodná, aby mohla potvrdit, že posuzovaný investiční projekt by realizoval soukromý investor.
(127)
Pokud uvážíme, že obě letiště, v Gdaňsku i Gdyni, se zaměřují převážně na provozovatele nízkonákladových a charterových letů, že letiště v Gdaňsku nevyužívá celou svou kapacitu, že skutečné poplatky na letišti v Gdaňsku jsou nižší než poplatky, se kterými počítá obchodní plán letiště v Gdyni, a pokud zohledníme blízkost obou letišť, domnívá se Komise, že předpoklad, že si obě letiště nebudou konkurovat, není správný.
(128)
Komise se rovněž domnívá, že v době přípravy analýzy MEIP 2010 byly poplatky netto (standardní poplatky po odečtení příslušných slev) uplatňované na letišti v Bydgoszczy (které je od letiště v Gdyni vzdálené 196 km, což autem trvá dvě hodiny a 19 minut) a na letišti ve Štětíně (vzdáleném od letiště v Gdyni 296 km, což autem trvá čtyři hodiny a 24 minuty), tj. na druhém a třetím nejbližším polském regionálním letišti, značně nižší (53).
(129)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že pokud zvážíme blízkost jiného nevytíženého letiště, které funguje na stejném obchodním modelu, nejsou letištní poplatky, které předpokládá analýza MEIP 2010 a které byly stanoveny na vyšší úrovni než poplatky uplatňované v Gdaňsku a na jiných regionálních letištích ležících poblíž, realistické. Kromě toho zastává Komise názor, že pokud zohledníme konkurenci pro letiště v Gdyni, prognózy ohledně provozu uvedené v analýze MEIP 2010 nevycházely z reálných předpokladů.
(130)
Kromě toho je třeba poznamenat, že v analýze 2010 nebyla provedena analýza zranitelnosti ani v ní nebylo posouzeno, jak pravděpodobné jsou dané výsledky (např. nejpesimističtější scénář, nejoptimističtější scénář, základní scénář). Komise v této souvislosti konstatuje, že scénář uvedený v analýze MEIP 2010 vychází z příliš optimistických předpokladů, pokud jde o růst počtu cestujících a výši poplatků.
(131)
Komise poznamenává, že snížení ročních příjmů z poplatků za cestující pocházejících z charterových letů a letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci o pouhých […] % (v období, na které se vztahuje prognóza, tj. v letech 2010-2040) způsobí, že kapitálová hodnota pro veřejné společníky bude záporná. K takovému snížení příjmů by mohlo dojít, pokud budou poplatky či provoz menší, než se předpokládalo. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že letištní poplatky uvedené v obchodním plánu, který byl použit v analýze MEIP 2010, jsou již o […] % vyšší než poplatky na letišti v Gdaňsku (54). V této souvislosti je vysoce nepravděpodobné, že by se letišti v Gdyni mohlo podařit přilákat letecký provoz, aniž by nenabídlo značné rabaty u poplatků (ve výši 40 PLN (10 EUR), se kterými počítá obchodní plán. Vysoká zranitelnost NPV, která vzniká již u nepatrné slevy letištních poplatků (která je však založena na realistických předpokladech), ukazuje, že je třeba vážně pochybovat o věrohodnosti původního obchodního plánu.
(132)
I když analýza MEIP 2010 vycházela z tehdy dostupných prognóz ohledně provozu a informace ex post by neměly být používány pro účely přímého posouzení zásady soukromého investora, Komise přesto konstatuje, do jaké míry byly tyto prognózy příliš optimistické. Konkrétně porovnání prognóz provozu z roku 2010 a 2012 ukazuje velké rozdíly. Nejenom že byl projekt zahájen se zpožděním, ale navíc byly každý rok pro období „kladného EBITDA“ sníženy prognózy provozu o […] na […] %. Tak významná oprava provedená pouhé dva roky později, jejímž důvodem nejsou významně změněné podmínky, jasně vypovídá o racionálnosti původních předpokladů. Svědčí o tom, že kontroly zranitelnosti, které provedla Komise (jejichž rozsah je v porovnání zanedbatelný), přinášejí obzvláště důležité informace o nerealistickém charakteru předpokladů, na jejichž základě byl projekt schválen k realizaci.
Tabulka 6
Srovnání prognóz týkajících se počtu cestujících, které použily analýzy MEIP 2010 a aktualizace MEIP 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Celkový počet cestujících v analýze MEIP 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Celkový počet cestujících v analýze MEIP 2010
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Rozdíl (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Celkový počet cestujících v analýze MBP 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Celkový počet cestujících v analýze MBP 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Rozdíl (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Z dalších testů zranitelnosti vyplývá, že projekt by byl prodělečný, pokud by se příjmy snížily o pouhých […] % ročně během celého období, na které se vztahuje prognóza, nebo pokud by se příjmy snížily o […] % a operační výdaje se navýšily o […] %. Ziskovost investice je tedy velmi ohrožená již v případě malých změn základních předpokladů. Komise se domnívá, že takové změny jsou zanedbatelné v porovnání se změnami, které byly provedeny v dalších analýzách MEIP.
(134)
Kontroly zranitelnosti, které provedla Komise, se zdají být ještě více oprávněné s ohledem na to, že polské orgány obdržely necelý rok po vypracování analýzy MEIP 2010 aktualizovanou analýzu, podle které měla být NPV projektu významně nižší a činila pouze […] mil. PLN (ok. […] EUR). V porovnání s původním projektem byla NPV projektu v květnu 2011 snížena o […] %.
(135)
Komise navíc poznamenává, že kladné výsledky analýzy MEIP 2010 z velké míry závisí na konečné hodnotě investice na konci období, na které se vztahuje obchodní plán (tj. v roce 2040). Diskontované peněžní toky podniku v letech 2010-2040 jsou totiž záporné a činí (-[…] mil.) PLN. Konečná hodnota diskontovaná ke dni 30. června 2010 činí […] mil. PLN.
(136)
Konečná hodnota byla vypočítána na základě předpokladů, že roční míra růstu peněžních toků z investice po roce 2040 bude činit […] %. Podle standardní praxe by míra růstu podniku neměla být vyšší než míra růstu hospodářství, ve kterém podnik funguje (tj. pokud jde o HDP). Konečná hodnota se totiž vypočítává na dobu, kdy se očekává, že podnik bude plně zaveden a v té samé době skončí období jeho vysokého růstu. S ohledem na předpoklad, že hospodářství tvoří jak podniky vykazující vysoký, tak i podniky vykazující stabilní růst, měla by být míra růstu zavedených podniků tedy nižší než průměrná míra růstu celého hospodářství. Polské orgány ve svých připomínkách neuvedly, z jakého důvodu uvedly míru dlouhodobého růstu ve výši […] %, pouze vysvětlily, že dlouhodobá míra růstu je nominální míra růstu. Na základě informací MMF Komise zjistila, že v prognózách růstu reálného HDP v Polsku, které byly k dispozici na začátku roku 2010, byla uváděna nominální míra růstu polského hospodářství v rozmezí od 5,6 % v roce 2011 do 6,6 % v roce 2015. Pokud by míra inflace činila 2,5 %, lze očekávat, že reálný HDP poroste o 4 %. Na první pohled se tedy zdá, že nominální míra růstu letiště v Gdyni ve výši […] % je v souladu s tehdy dostupnými informacemi a se standardní praxí při určení míry růstu, která je nižší než růst hospodářství. Jelikož však byla stanovena dlouhodobá míra růstu, která je vyšší než ukazatel inflace (v dubnu 2010 byl odhadován na 2,5 %), vychází obchodní plán z předpokladu, že letiště bude každoročně vykazovat růst i po roce 2040.
Tabulka 7
Údaje a prognózy týkající se HDP a inflace poskytnuté MMF v dubnu 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nárůst HDP (stálé ceny) (%)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
Nárůst HDP (běžné ceny (%)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
Inflace %
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Zdroj:
Mezinárodní měnový fond, World Economic Outlook Database, duben 2010 (zdroj: http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Komise kromě toho poznamenává, že v tomto případě a s ohledem na velmi dlouhé prognózované období a vzdálený den, ke kterému byla vypočítána konečná hodnota, je úkol stanovit co nejsprávnější míru růstu ještě složitější a související nejistota ještě větší. Prognózy růstu HDP se totiž málokdy vztahují na období delší než pět let, přičemž v tomto případě měl model předvídat odůvodněnou míru růstu letiště po třiceti letech fungování. Obezřetný investor by tedy provedl několik testů zranitelnosti.
(138)
V této souvislosti je třeba poznamenat, že v pozdějších aktualizacích původního obchodního plánu byla stabilní míra růstu snížena z […] % na […] %. Polské orgány tehdy toto snížení nijak jednoznačně nevysvětlily. Konečná hodnota je výslednicí předpokládané trvalé stabilní míry růstu, ale i předpokládaných změn očekávaných v období stabilního růstu. Komise provedla řadu testů zranitelnosti, které potvrdily, že závěry přijaté v analýze MEIP 2010 mohou být významně ohroženy již malými a realistickými změnami základních předpokladů. Stabilní míra růstu, u níž obchodní plán z roku 2010 vykazuje zápornou NPV, totiž činí přibližně […] %. Za předpokladu, že příjmy budou nižší pouze o […] %, než se původně předpokládalo, činí stabilní míra růstu, při níž se projekt stává prodělečným, […] %.
(139)
Model stabilní míry růstu použitý pro výpočet konečné hodnoty v této věci také vyžaduje, aby byly přijaty předpoklady, pokud jde o den, kdy podnik začne stabilně růst na úrovni, kterou si bude schopen trvale udržet. V analýze MEIP 2010 se tyto údaje vztahují k roku 2040, to znamená, že prognózované období zahrnuje 30 let (2010-2040). V aktualizaci MEIP 2012 bylo prognózované období omezeno na 18 let (2012-2030), a konečná hodnota tak byla vypočítána k roku 2030. Pokud by se stejný časový horizont použil v analýze MEIP 2010, byla by NPV záporná.
(140)
Komise rovněž upozorňuje, že analýza MEIP 2012 konkrétně zmiňuje, že obezřetný investor by zohlednil skutečnost, že projekt má trvat obzvláště dlouho, než se stane ziskovým (viz bod 4.10.1.2 analýzy MEIP 2012, který uvádí, že „Kladný výsledek kladné čisté současné hodnoty ukazuje, že investice do letiště Gdyně-Kosakowo může být pro potenciální investory zajímavým počinem. Před přijetím případného rozhodnutí však investoři musí také zvážit dlouhé období trvání investice, které je typické pro investice do infrastruktury“).
(141)
Komise poznamenává, že v roce 2010, kdy byla provedena první analýza MEIP, byly v obchodním plánu i ve výpočtech NPV zohledněny všechny investiční náklady, včetně nákladů na závazky vyplývající z realizace veřejné zakázky (jednotky požární ochrany, zajištění bezpečnosti, celní služby apod.). Komise poznamenává, že tento přístup je zřejmě správný, pokud uvážíme, že tyto náklady jsou neoddělitelně spojené s výstavbou a využíváním letiště (a představují dodatečné náklady na projekt).
(142)
Komise však také posoudila ziskovost projektu na základě analýzy MEIP 2010 bez zahrnutí investičních nákladů na úkoly vyplývající z realizace veřejné zakázky.
(143)
Z informací předložených polskými orgány nelze zjistit, které konkrétní investiční náklady a provozní výdaje se týkají realizace veřejné zakázky. Komise poznamenává, že v aktualizace MEIP 2012 Polsko investice určené na realizaci veřejné zakázky oddělilo. V případě analýzy MEIP 2010 tomu tak však nebylo. Kromě toho Komise opětovně vypočítala NPV a vyloučila přitom několik možných druhů investičních nákladů, které se jasně vztahují k realizaci veřejné zakázky. Konkrétně Komise při opětovném výpočtu NPV nezohlednila tyto investiční náklady: „Vozidla a vybavení jednotky požární ochrany“, „Oplocení letiště a dozor“ a „Vybavení bezpečnostní služby letiště“ v hodnotě […] mil. PLN (včetně nominálního vyjádření).
(144)
Pokud se v analýze MEIP 2010 nezohlední náklady na úkoly související s realizací veřejné zakázky, zvýší se diskontované peněžní toky na asi (-[…]) mil. PLN (jinými slovy se předpokládané diskontované ztráty v období 2010-2040 sníží o […] mil. PLN z (-[…]) mil. PLN na (-[…]) mil. PLN). Vzhledem k tomu, že konečná hodnota zůstává nezměněná (a činí […] mil. PLN), zvyšuje se NPV projektu z […] mil. PLN na […] mil. PLN (tj. z […] mil. EUR na asi […] mil. EUR).
(145)
Byly provedeny další testy zranitelnosti, které ukazují, že NPV se stane zápornou, pokud dojde k těmto změnám: celkové příjmy se sníží o […] %, příjmy z letištních poplatků se sníží o […] % nebo se sníží celkové příjmy o […] % a zároveň vzrostou náklady o […] % (vše v ročním vyjádření). S ohledem na velmi nerealistické předpoklady týkající se letištních poplatků (o […] % vyšší než na letišti v Gdaňsku (55)) a příliš optimistické prognózy ohledně provozu (přepracované prognózy jsou o […] % až […] % nižší než původní), tyto testy zranitelnosti ukazují, že pokud by se bývaly použily realističtější předpoklady, projekt by nebyl ziskový.
(146)
Poté co byly z analýzy MEIP 2010 vyloučeny zjistitelné náklady související s realizací veřejné zakázky, testy zranitelnosti ukazují, že NPV by se změnila na zápornou, pokud by se předpokládané příjmy z letištních poplatků od nízkonákladových přepravců (bez jakékoli slevy letištních poplatků u charterových letů) ročně snížily o […] %, za předpokladu, že by příjmy z charterových letů, veškeré jiné příjmy, provozní náklady a investiční náklady zůstaly na úrovni, kterou předpokládal obchodní plán (pokud předpokládáme, že příjmy od nízkonákladových přepravců začnou být generované v roce 2017 a postupem času se zvýší).
(147)
Navíc je třeba připomenout, že projekt je ziskový pouze díky konečné hodnotě (tj. hodnotě letiště k roku 2040 za předpokladu trvalého nárůstu peněžních toků o […] % ročně). Do roku 2040 projekt generuje záporné peněžní toky.
(148)
Avšak ani posouzení ziskovosti projektu na základě analýzy MEIP 2010 bez investičních nákladů na úkoly související s realizací veřejné zakázky nevede k jednoznačnému závěru, že by soukromý investor dotčenou investici realizoval.
Shrnutí a závěry
(149)
Přestavba letiště v Gdyni si vyžaduje značné investice a znamená dlouhodobé záporné peněžní toky. Z obchodního plánu totiž vyplývá, že v období, na které se vztahuje prognóza, tj. od 2010 do 2040, budou veškeré diskontované peněžní toky záporné (a budou činit -[…] mil. PLN nebo -[…] mil. EUR). Podle obchodního plánu projekt získá dodatečnou hodnotu až díky diskontované konečné hodnotě v řádu […] mil. PLN, jež byla vypočítána k roku 2040 a pro neomezeně dlouhou dobu po tomto roce, za předpokladu, že letiště bude od tohoto roku vykazovat každý rok nominální růst ve výši […] %). Kromě toho, že je s takovým dlouhodobým projektem nutně spojena značná nejistota, obchodní plán neobsahuje test zranitelnosti, a není tedy analýzou, kterou obezřetný investor u takového typu projektu musí provést.
(150)
Kromě toho analýza Komise potvrzuje, že obchodní plán vychází z řady optimistických a nereálných předpokladů v souvislosti s blízkostí letiště v Gdaňsku, které používá stejný obchodní model, jeho nevyužitou kapacitou a plánovaným rozšířením tohoto letiště. Z několika testů zranitelnosti vyplývá, že NPV projektu se změní na zápornou již při malých a realistických změnách základních předpokladů.
(151)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že na základě analýzy 2010 by se soukromý investor nerozhodl posuzovanou investici zahájit. Z toho důvodu představuje rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo pro provozovatele letiště hospodářskou výhodu, kterou by za normálních tržních podmínek nezískal.
Použití zásady soukromého investora na základě analýzy MEIP 2011 a aktualizace MEIP 2012
(152)
Pokud jde o analýzy MEIP vypracované v letech 2011 a 2012 (a prostředky, které byly podle polských orgánů poskytnuty provozovateli letiště ve formě kapitálových injekcí až na základě těchto analýz), zastává Komise názor, že závazek poskytnout kapitálové injekce byl přijat již v dohodě společníků podepsané dne 11. března 2011 (viz 33. bod odůvodnění výše), tj. před vypracováním analýz MEIP 2011 a 2012. V době, kdy se vypracovávaly analýzy MEIP 2011 a 2012, již společníci dané investiční rozhodnutí přijali, třebaže bylo realizováno později. Kromě toho se Komise domnívá, že kapitálové injekce poskytnuté po vypracování analýz MEIP 2011 a 2012 nelze považovat za nezávislá, samostatně přijatá investiční rozhodnutí, jelikož se týkají stejného investičního projektu, jehož realizaci veřejní společníci zahájili nejpozději v roce 2010, a jelikož představují pouze opravy či změny původních projektů.
(153)
V souvislosti s tím, jak již bylo uvedeno, mohou tyto analýzy podle názoru Komise doložit, že polské úřady postupovaly jako soukromý investor, pouze v případě, že by z nich vyplývalo, že by se projekt díky investování dalších prostředků stal ziskovým, a byla tak zajištěna přiměřená náhrada již investovaného kapitálu i kapitálu, který měl být ještě investován (nebo by se tím zajistila přiměřená náhrada tohoto kapitálu, i při zohlednění rizika souvisejícího s nutností vrátit podporu neoprávněně získanou v minulosti).
(154)
Z analýz však nic takového nevyplývá, a navíc se zdají být z níže uvedených důvodů nespolehlivé.
Použití zásady soukromého investora na základě aktualizace MEIP 2011
(155)
Analýza MEIP byla poprvé aktualizována v květnu 2011. Kromě toho, že Komise stanovila, že závazek ohledně kapitálových injekcí poskytnutých po vypracování dané analýzy MEIP byl přijat před květnem 2011 (viz 33. bod odůvodnění výše), Komise také posoudila, zda je možné na základě informací obsažených v této hospodářské analýze uznat, že poskytnutí kapitálových injekcí je v souladu s chováním soukromého investora v tržním hospodářství. V analýze MEIP 2011 zůstala výše příjmů z projektu nezměněna, ale investiční náklady byly navýšeny (viz obrázek 3, který uvádí celkové investiční náklady v reálném vyjádření pro rok 2010). Analýza rovněž zohlednila již dříve poskytnuté kapitálové injekce a vynaložené investiční náklady. WACC byl mírně snížen (z […] % na […] %) a dlouhodobá míra růstu byla snížena z […] % na […] %. Na základě těchto aktualizací byla NPV významně snížena na […] mil. PLN (asi […] EUR). Důvodem byla větší ztráta (diskontované peněžní toky za období 2011-2030 by činily (-[…] mil.) PLN a končená hodnota by se mírně snížila na […] mil. PLN.
(156)
Komise tedy konstatuje, že ani na základě aktualizace MEIP 2011 není rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo financovat přestavbu vojenského letiště Gdyně-Kosakowo (Gdyně-Oksywie) na letiště civilního letectví v souladu se zásadou soukromého investora, a představuje tedy hospodářskou výhodu, kterou by provozovatel letiště v běžných tržních podmínkách nezískal.
Použití zásady soukromého investora na základě aktualizace MEIP 2012
(157)
Polské orgány se domnívají, že Komise by měla posoudit dodržení podmínek zásady soukromého investora na základě analýzy MEIP 2012. Komise reagovala na toto tvrzení, i když závazek ohledně kapitálových injekcí poskytnutých po vypracování analýzy MEIP byl přijat dříve (viz 33. bod odůvodnění výše), a posoudila rovněž, zda je možné na základě informací obsažených v této hospodářské analýze uznat, že poskytnutí kapitálových injekcí je v souladu s chováním soukromého investora v tržním hospodářství.
(158)
Komise poznamenává, že v aktualizaci MEIP 2012 jsou zohledněny již dříve poskytnuté kapitálové injekce a vynaložené investiční náklady. Z aktualizace MEIP 2012 vyplývá, že financování společnosti Gdyně-Kosowo sp. z o.o. nabízí společníkům kladnou kapitálovou hodnotu v řádu […] mil. PLN (přibližně […] mil. EUR). Kromě toho je vnitřní míra návratnosti investice projektu ve výši […] % vyšší než prognózované náklady na kapitál provozovatele letiště ([…] %).
(159)
V analýze MEIP 2012 byla porovnána kapitálová hodnota podniku s dalšími investicemi v situaci, kdy letiště zahajuje svou činnost („základní scénář“), a kapitálová hodnota podniku v případě neposkytnutí dalších investic a upuštění od realizace investičního projektu v červnu 2012 („srovnávací scénář“) (56).
(160)
Pokud jde o tuto otázku, Komise již došla k závěru, že kapitálové injekce poskytnuté po roce 2010 nelze hodnotit nezávisle na původním investičním rozhodnutí, které bylo přijato v roce 2010. Správným srovnávacím scénářem v roce 2010 by bylo ustoupit od realizace projektu. Podle polských orgánů dovolovala dohoda o pronájmu obci Kosakowo využívat pozemky pouze pro účely letiště pro civilní letectví. Komise se domnívá, že soukromý investor by v první řadě takovou dohodu ani neuzavřel, pokud by výstavba nového letiště pro civilní letectví na tomto území neposkytovala reálnou možnost generovat z této investice zisk. Proto se musí srovnávací scénář popsaný v aktualizaci MEIP 2012 posuzovat v souvislosti s dřívějším rozhodnutím, které samo o sobě není v souladu s postupem soukromého investora. Jinými slovy by srovnávací scénář v letech 2010 a 2012 vedl k tomu, že by od realizace projektu výstavby dotčeného letiště pro civilní letectví bylo upuštěno, protože se všechny kapitálové injekce a analýzy MEIP provedené Polskem týkají realizace stejného investičního projektu.
(161)
Komise každopádně poznamenává, že základní scénář v aktualizaci MEIP 2012 předložené polskými orgány vychází z obchodního plánu, který počítal s budoucími peněžními toky pro investory v letech 2012-2030 (tj. v období vysokého růstu) (57). Prognózované budoucí peněžní toky se zakládají na předpokladu, že letiště začne fungovat v roce 2013. V době dokončení aktualizace MEIP 2012 polské orgány očekávaly, že letiště odbaví asi […] cestujících v roce 2014 a postupně rozšíří svou činnost na […] cestujících v roce 2020 a na přibližně […] v roce 2028 (viz prognóza změny počtu cestujících v tabulce 8 níže).
Tabulka 8
Prognózy týkající se počtu cestujících na letišti v Gdyni (v tis.)
Předpokládaný růst počtu cestujících
Rok
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Celkem
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Podle aktualizace MEIP 2012 se očekává, že po roce 2030 bude letiště zaznamenávat trvalý stabilní růst ve výši […]. V souladu s tímto předpokladem polské orgány vypočítaly konečnou hodnotu provozovatele letiště v roce 2030.
(163)
Komise poznamenává, že podobně jako v analýze MEIP 2010 jsou zásadními faktory ovlivňujícími hodnotu budoucích peněžních toků provozovatele letiště v Gdyni očekávané příjmy, které jsou podmíněné počtem cestujících a výší letištních poplatků placených leteckými přepravci.
(164)
Pokud jde o očekávaný nárůst počtu cestujících, polské orgány tvrdí, že poptávka po službách letecké přepravy cestujících časem vzroste spolu s očekávaným růstem HDP Polska a rozvojem regionu. V této souvislosti se polské orgány domnívají, že prognózy ohledně počtu cestujících jsou konzervativní a skutečný počet může být vyšší, než se předpokládalo. Podle Polska předpokládá aktualizovaná prognóza počtu cestujících pro tento region (z března 2013) vyšší počet cestujících, než jaký prognózovala aktualizace MEIP 2012.
(165)
Polské orgány tvrdí, že obchodní plán počítal s tím, že letiště v Gdyni odbaví méně než […] % cestujících v regionu. Kromě toho podle názoru polských orgánů rozvoj služeb v oblasti letectví v pomořanském vojvodství umožní, že v tomto regionu může fungovat ještě jedno malé letiště, jehož služby budou doplňovat nabídku služeb letiště v Gdaňsku.
(166)
Pokud jde o poptávku ze strany cestujících, Komise se domnívá, že tvrzení uvedená ve 118. až 129. bodu odůvodnění týkající se vzájemné konkurence mezi letištěm v Gdyni a letištěm v Gdaňsku ohledně leteckých společností a cestujících platí i s ohledem na hodnocení v analýze MEIP 2012.
(167)
Komise zejména poznamenává, že výše letištních poplatků stanovená v aktualizaci MEIP 2012 zůstala v porovnání s jejich výší v analýze MEIP 2010 nezměněná. Polské orgány tvrdí, že poplatky použité v aktualizaci MEIP 2012 se významně neliší od standardních ceníků, jež používají jiná malá letiště v Polsku. Polské orgány vysvětlují, že výše poplatků v obchodním plánu je průměrná v celém období, na které se vztahuje obchodní plán (tj. roky 2014-2040), a předpokládají, že v dlouhodobém horizontu se budou muset poplatky uplatňované na letišti v Gdaňsku navýšit v důsledku zlepšení služeb na tomto letišti.
(168)
Jelikož letiště v Gdaňsku, Bydgoszczy a Štětíně uplatňovala v roce 2012 stejné ceny (včetně stejných slev) jako v roce 2010, hodnotí Komise výši poplatků v analýze MEIP 2012 stejně jako v případě analýzy MEIP 2010 (viz 122. až 129. bod odůvodnění).
(169)
Komise se domnívá, že soukromý investor, který se řídí zásadou ziskovosti, by se nerozhodl investovat do posuzovaného projektu na základě předpokládané výše poplatků, která je značně vyšší, než poplatky netto účtované na jiných polských regionálních letištích (58), zejména na letišti v Gdaňsku.
(170)
Komise rovněž poznamenává, že ze zátěžového testu vypracovaného polskými orgány vyplývá, že hodnota vlastního kapitálu se mění na zápornou v momentě, kdy se poplatky za cestující sníží na […] PLN. V této souvislosti Komise poznamenává, že snížené letištní poplatky, které by byly srovnatelné s výší letištních poplatků hrazených na jiných polských regionálních letištích (např. v Gdaňsku, Bydgoszczy, Štětíně a Lublinu), způsobí, že hodnota kapitálu bude záporná.
(171)
Kromě toho se Komise domnívá, že soukromý investor by nestanovil vyšší poplatky na základě předpokladu, že se poplatky na letišti v Gdaňsku v dlouhodobém horizontu zvýší. V této souvislosti Komise poznamenává, že ceník používaný na letišti v Gdaňsku plánuje uplatňovat slevy do roku 2028 (tj. na období, které je jen o dva roky kratší, než období zohledněné v obchodním plánu, jež je předmětem aktualizace MEIP 2012). Z tohoto důvodu se Komise domnívá, že i kdyby se letištní poplatky na letišti v Gdaňsku po roce 2028 zvýšily, prognózované letištní poplatky, které jsou průměrem pro celé období zohledněné v obchodním plánu (tj. do roku 2030), i nadále převyšují průměrnou výši letištních poplatků na konkurenčním letišti.
(172)
Polské orgány potvrdily, že aktualizace MEIP 2012 zohlednila provozní náklady, které souvisejí s činností armády na tomto letišti. Očekává se, že tyto náklady vykompenzuje stát. Polské orgány potvrdily, že se letiště v Gdyni a armádní uživatel dosud formálně nedohodly na tom, jak budou náklady (provozní a investiční) sdílet.
(173)
Komise se domnívá, že soukromý investor by své hodnocení založil pouze na výsledcích, které byly v době přijetí rozhodnutí ohledně investice předvídatelné. Komise se tedy domnívá, že jakékoli možné snížení nákladů v důsledku sdílení nákladů s armádním uživatelem letiště (ani vliv na celkové náklady a příjmy letiště) nelze zohlednit při posuzování slučitelnosti investice se zásadou soukromého investora. Analýza MEIP 2012 totiž neuvádí, jakého snížení nákladů by mohl provozovatel letiště v této souvislosti dosáhnout.
(174)
Stejně jako v případě analýzy MEIP 2010 jsou celkové diskontované peněžní toky projektu v období 2012-2030 záporné, jak vyplývá z obrázku 5. Letiště začne generovat kladné peněžní toky až od roku 2020, ale s ohledem na dlouhé období investice zůstávají kumulované peněžní (diskontované) toky v období, na které se vztahuje prognóza, záporné.
Obrázek 5
Kumulované (reálné) diskontované peněžní toky (v PLN) v aktualizaci MEIP 2012
[…]
(175)
V důsledku toho Komise konstatuje, že ani na základě aktualizace MEIP 2012 není rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo financovat přestavbu vojenského letiště v Gdyni na letiště civilního letectví v souladu se zásadou soukromého investora, a představuje tedy hospodářskou výhodu, kterou by provozovatel letiště v běžných tržních podmínkách nezískal.
Aktualizace z listopadu 2013
(176)
Komise se kromě toho domnívá, že změny investičního plánu, jejichž cílem bylo získat dodatečné příjmy z prodeje paliva letištěm (bez účasti externího provozovatele), ani nabídku navigačních služeb nelze při posuzování slučitelnosti investice se zásadou soukromého investora zohlednit. Polské orgány potvrdily, že tyto možné zdroje příjmů nezohlednila ani analýza MEIP 2010 ani analýza MEIP 2011 a ani aktualizace MEIP 2012, které byly vypracovány pro letiště v Gdyni, jelikož v době vypracování těchto analýz neměli ani veřejní společníci ani podnik jistotu, zda na poskytování těchto služeb získají všechna nutná povolení a koncese. Protože v době vypracování analýz MEIP nebylo možné tato nutná povolení a koncese získat, Komise tvrdí, že tyto změny není možné zpětně zohlednit.
Závěr
(177)
Komise se domnívá, že veřejné financování, ke kterému se ve prospěch provozovatele letiště zavázalo město Gdyně a obec Kosakowo, není slučitelné se zásadou soukromého investora. Komise se proto domnívá, že dotčené opatření představuje hospodářskou výhodu, která byla poskytnuta podniku letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. a kterou by tento podnik za normálních tržních podmínek nezískal.
5.1.4. Selektivita
(178)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU opatření, které lze označit za státní podporu, zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“. Komise v této věci poznamenává, že kapitálové injekce se týkají jediného podniku letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. Tyto prostředky jsou tedy selektivní ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
5.1.5. Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu
(179)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží na vnitřním trhu, je nutno mít za to, že tyto podniky jsou dotyčnou podporou ovlivněny (59). Hospodářské výhody, které má provozovatel letiště z dotčeného opatření, posilují jeho hospodářské postavení, neboť provozovatel letiště bude moci zahájit svou činnost, aniž by sám hradil investiční a provozní náklady, které jsou s tímto opatřením neoddělitelně spojené.
(180)
Podle hodnocení uvedeného v oddíle 5.1.1 je činnost letiště hospodářskou činností. Na jedné straně existuje konkurence mezi letišti, která se snaží přilákat letecké dopravce a s nimi související letecký provoz (přepravu cestujících a zboží), a na druhé straně existuje konkurence i mezi vedoucími pracovníky letiště, kteří si mohou vzájemně konkurovat, protože usilují o vedoucí pozici na daném letišti. Komise kromě toho zdůrazňuje, že si konkurují - zejména v případě nízkonákladových přepravců - také letiště, která se nenachází ve stejné spádové oblasti a leží v různých členských státech a která se snaží tyto přepravce získat pro sebe. Komise upozorňuje, že letiště v Gdyni odbaví asi […] tis. cestujících do roku 2020 a až 1 milion cestujících v roce 2030.
(181)
Jak je uvedeno v bodě 40 pokynů pro letectví z roku 2005, ani malá letiště není možné vyloučit z působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU. S ohledem na předpokládaný provoz na letišti v Gdyni a jeho blízkost k letišti v Gdaňsku (vzdáleného pouze asi 25 km) se Komise domnívá, že tyto skutečnosti mohou mít vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(182)
Na základě argumentů uvedených ve 179. až 181. bodě odůvodnění lze konstatovat, že hospodářské výhody, jaké získává provozovatel letiště v Gdyni, posilují jeho postavení vůči ostatním konkurentům na trhu v Unii, kteří nabízejí letištní služby. Proto posuzované veřejné financování narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy.
5.1.6 Závěr
(183)
S ohledem na argumenty uvedené v 83. až 182. bodě odůvodnění Komise považuje kapitálové injekce poskytnuté ve prospěch společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1. SFEU. Jelikož byly tyto finanční prostředky již společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. poskytnuty, Komise se rovněž domnívá, že polské orgány porušily zákaz uvedený v čl. 108 odst. 3 SFEU (60).
5.2. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(184)
Komise přezkoumala, zda lze dotčenou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem. Jak bylo uvedeno výše, podpora spočívá ve financování investičních nákladů na zprovoznění letiště v Gdyni a na ztráty z prvních let provozu tohoto letiště (tj. do roku 2019 včetně, jak vyplývá z analýz MEIP 2010 a MEIP 2012).
(185)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 SFEU stanoví několik výjimek z obecného pravidla stanoveného v čl. 107 odst. 1 SFEU, podle kterého nejsou státní podpory slučitelné s vnitřním trhem. Dotčenou podporu lze posoudit pouze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že: „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“, lze uznat za slučitelné s vnitřním trhem. Pokyny pro letectví z roku 2005 poskytují rámec pro posouzení, zda lze podporu pro provozovatele letišť uznat za slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Pokyny zmiňují několik kritérií, které Komise musí zohlednit.
5.2.1. Podpora na investice
(186)
Státní podpora na financování infrastruktury letiště je slučitelná s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud splňuje podmínky stanovené v čl. 61 pokynů pro letectví z roku 2005:
i)
konstrukce a využití infrastruktury odpovídají jasně stanovenému cíli obecného hospodářského zájmu (regionální rozvoj, přístupnost …),
ii)
infrastruktura je nutná a úměrná stanovenému cíli,
iii)
infrastruktura nabízí dostatečné perspektivy střednědobého používání, zejména s ohledem na využití stávajících infrastruktur,
iv)
přístup k infrastruktuře je otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně a
v)
míra dopadu na rozvoj obchodu není v rozporu se společným zájmem Unie.
(187)
Kromě toho musí mít státní podpora pro letiště, stejně jako jiná opatření státní podpory, aby byla slučitelná s vnitřním trhem, motivační účinek, být nezbytná a úměrná stanovenému cíli.
(188)
Polské orgány se domnívají, že veřejné financování opatření, jeho cílem je přestavba letiště v Gdyni, splňuje všechna kritéria podpory na investice uvedená v pokynech pro letectví z roku 2005.
i) Výstavba a využití infrastruktury odpovídají jasně stanovenému cíli obecného hospodářského zájmu (regionální rozvoj, přístupnost atd.)
(189)
Komise poznamenává, že letiště v Gdaňsku, vzdálené od nového plánového letiště pouhých 25 km, již Pomořany efektivně obsluhuje.
(190)
Letiště v Gdaňsku leží u obchvatu oblasti Trójmiasto, který je součástí rychlostní silnice S6, která vede kolem měst Gdyně, Sopoty a Gdaňsk a velkému počtu obyvatel Pomořan zajišťuje snadný přístup k letišti. Dokonce ani pro obyvatele města Gdyně by tedy výstavba nového letiště neznamenala značné zlepšení spojení, jelikož z centra Gdyně trvá cesta k oběma letištím (v Gdyni i v Gdaňsku) stejnou dobu, tj. přibližně 20-25 minut jízdy autem.
(191)
Komise kromě toho poznamenává, že železnice „Trójmiejska Kolej Metropolitalna“, která se v současnosti staví a je spolufinancována ze strukturálních fondů Unie, zajistí železniční spojení s letištěm v Gdaňsku obyvatelům Gdaňska i Gdyně přímo z centra obou měst (za přibližně 25 minut). Díky železničnímu spojení „Trójmiejska Kolej Metropolitalna“ získají přímé nebo nepřímé spojení s letištěm v Gdaňsku také obyvatelé jiných částí Pomořan.
(192)
Komise rovněž poznamenává, že současná kapacita letiště v Gdaňsku činí pět milionů cestujících ročně, zatímco skutečný počet cestujících v období 2010-2013 činil: v roce 2010 - 2,2 mil., v roce 2011 - 2,5 mil., v roce 2012 - 2,9 mil., v roce 2013 - 2,8 mil. Komise rovněž upozorňuje, že letiště v Gdaňsku se v současnosti rozšiřuje s cílem zvýšit kapacitu na sedm miliónů cestujících ročně. Tato investice má být dokončena v roce 2015.
(193)
Navíc celková poptávka v regionu podle prognózy provozu v Pomořanech, kterou předložily polské orgány a která byla využita pro účely aktualizace MEIP 2012, činí […] cestujících ročně […].
Tabulka 9
Prognózy ohledně provozu v Pomořanech (v mil.)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komise kromě toho poznamenává, že podle informací předložených polskými orgány předpokládá hlavní plán letiště v Gdaňsku další rozšíření letiště, aby tak bylo možné odbavit více než deset milionů cestujících ročně. Konkrétní rozhodnutí o zvýšení kapacity letiště v Gdaňsku na více než sedm milionů cestujících ročně tak může být přijato v budoucnosti v závislosti na změně provozu.
(195)
Podle polských orgánů vyplývá z aktualizovaných prognóz (vypracovaných v březnu 2013), že podle očekávání má být poptávka v této spádové oblasti vyšší než v prognózách provozu z roku 2012. Podle uvedených prognóz bude v roce 2030 činit poptávka v této spádové oblasti asi devět milionů cestujících. I tato prognóza tedy dokládá, že poptávku v regionu by nejméně do roku 2025 stačilo uspokojit samotné letiště v Gdaňsku, a to bez dalších investic (na základě opravených prognóz týkajících se provozu uvedených ve 45. bodě odůvodnění).
(196)
Navíc podle informací předložených polskými úřady činí současná kapacita rozjezdové dráhy na letišti v Gdaňsku 40-44 operací za hodinu a v současnosti je ve skutečnosti využívána pro průměrně 4,7 operace za hodinu.
(197)
Na základě informací předložených polskými úřady (viz 192. až 196. bod odůvodnění) Komise konstatuje, že v příštích letech bude kapacita letiště v Gdaňsku využívána pouze z 50-60 %. V důsledku toho bude letiště v Gdaňsku schopno pokrýt poptávku leteckých společností i cestujících na dlouhou dobu, a to i v případě, že počet cestujících v Pomořanech rychle poroste.
(198)
Komise také poznamenává, že letiště v Gdaňsku nabízí více než 40 vnitrostátních a mezinárodních spojení (spojení z bodu do bodu i spojení k leteckým uzlům, jako jsou letiště Frankfurt, Mnichov, Varšava a Kodaň).
(199)
Jak uvádí 60. bod odůvodnění, polské orgány tvrdí, že na jedné straně je zvětšení kapacity letiště v Gdaňsku do určité míry omezeno z důvodů plánovaného rozvoje městských oblastí a důvodů ochrany životního prostředí. Na druhou stranu však tvrdí, že zvětšení kapacity letiště v Gdaňsku nic nebrání. Jelikož jsou argumenty ohledně překážek pro zvětšení kapacity protichůdné a nejsou žádným způsobem podložené, Komise se domnívá, že je pro své hodnocení nemůže použít.
(200)
S ohledem na volnou kapacitu letiště v Gdaňsku, která ani dlouhodobě nebude plně využita, a na plán dalšího dlouhodobějšího rozšíření tohoto letiště v případě nutnosti, se Komise nedomnívá, že by výstavba dalších letišť v Pomořanech přispěla k rozvoji regionu. Kromě toho Komise poznamenává, že Pomořany mají již nyní díky letišti v Gdaňsku dobrá spojení a nové letiště spojení s tímto regionem nezlepší.
(201)
Komise rovněž upozorňuje, že podle obchodního modelu letiště v Gdyni se zdá, že toto letiště bude s letištěm v Gdaňsku soupeřit o cestující na trzích s přepravou realizovanou nízkonákladovými přepravci, s charterovou dopravou a na trhu obecného letectví. Kromě toho nemůže výstavba nového letiště, které má sloužit jako rezervní nouzové letiště, odůvodnit výši investice na letišti v Gdyni.
(202)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že investice na letišti v Gdyni pouze rozšíří infrastrukturu v regionu, což nesplňuje požadavek jasně stanoveného cíle obecného hospodářského zájmu.
ii) Infrastruktura je nutná a úměrná stanovenému cíli
(203)
Jak je uvedeno ve 189. až 202. bodě odůvodnění, Komise se domnívá, že spádová oblast letiště v Gdyni je a bude efektivně obsluhována letištěm v Gdaňsku. Navíc by obě letiště fungovala na podobném obchodním modelu a zaměřila by se především na nízkonákladové přepravce a charterové lety.
(204)
Jelikož neexistuje jasně stanovený cíl obecného hospodářského zájmu, je Komise toho názoru, že infrastrukturu nelze uznat za nutnou a úměrnou cíli obecného hospodářského zájmu (viz také 202. bod odůvodnění výše).
iii) Infrastruktura nabízí dostatečné perspektivy střednědobého používání, zejména s ohledem na využití stávajících infrastruktur
(205)
Jak je uvedeno v písm. i), letiště v Gdyni se nachází pouze přibližně 25 kilometrů od stávajícího letiště v Gdaňsku a obě letiště mají stejnou spádovou oblast a podobný obchodní model.
(206)
Kapacita letiště v Gdaňsku je v současnosti využívána z méně než 60 %. Pokud zohledníme investice, které se v současnosti na letišti v Gdaňsku realizují, je toto letiště schopno uspokojit poptávku v regionu nejméně do roku 2025-2028, v závislosti na použitých prognózách. Kromě toho je možné letiště v Gdaňsku dále rozšířit.
(207)
Komise rovněž upozorňuje, že podle obchodního plánu letiště v Gdyni by příjmy tohoto letiště z asi [80-90] % tvořily příjmy z obsluhy nízkonákladových a charterových dopravců. To znamená, že by se zaměřilo na trhy, které jsou pro podnikání letiště v Gdaňsku nejdůležitější.
(208)
V tomto kontextu Komise také poznamenává, že polské orgány nepředložily žádné důkazy eventuální spolupráce mezi oběma letišti.
(209)
Ani plány na získání příjmů z jiné letecké činnosti a činnosti nesouvisející s letectvím (výroba a služby) nepostačují k pokrytí vysokých provozních nákladů souvisejících s provozem letiště v Gdyni.
(210)
Komise se tedy domnívá, že letiště v Gdyni nenabízí uspokojivou střednědobou perspektivu použití.
iv) Přístup k infrastruktuře je otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně
(211)
Polské orgány potvrdily, že přístup k infrastruktuře letiště bude otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně bez jakékoli neodůvodněné hospodářské diskriminace.
v) Rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem
(212)
Komise poznamenává, že polské orgány nepředložily žádné důkazy, že by letiště v Gdaňsku a Gdyni vytvořily vzájemně spolupracující letecký uzel. Logické spíše je, že si obě letiště budou navzájem konkurovat a snažit se přilákat v zásadě stejné cestující.
(213)
Komise navíc konstatuje, že obchodní plán letiště v Gdyni (asi [80-90] % příjmů má pocházet z obsluhy nízkonákladových a charterových dopravců) a výše investice (například terminál s kapacitou 0,5 milionu cestujících ročně, který má být v budoucnu rozšířen) nepotvrzují tvrzení, že se letiště v Gdyni zaměří na obecné letectví a bude poskytovat pouze nebo převážně služby pro odvětví obecného letectví.
(214)
S ohledem na výše uvedené a skutečnost, že obě letiště by se zaměřila na lety nízkonákladových a charterových dopravců, zastává Komise názor, že podpora se poskytuje letišti, které by si přímo konkurovalo s jiným letištěm ve stejné spádové oblasti, přičemž poptávka po letištních službách, kterou by stávající letiště nemohlo uspokojit, neexistuje.
(215)
Komise se proto domnívá, že dotčená podpora by se dotkla obchodu v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem. Tento závěr podporuje i neexistence cíle společného zájmu, kterému by daná podpora měla sloužit.
vi) Nutnost podpory a motivační účinek
(216)
Na základě údajů předložených polskými orgány se Komise domnívá, že náklady na investici mohou být nižší než náklady na výstavbu jiných srovnatelných regionálních letišť v Polsku. Důvodem je zejména využití stávající infrastruktury vojenského letiště. Polské orgány navíc tvrdí, že provozovatel letiště by dotčenou investici bez podpory neuskutečnil.
(217)
Komise navíc poznamenává, že vzhledem k dlouhé době, která je u tohoto typu investice nutná pro dosažení ziskovosti, by veřejné financování mohlo být nezbytné k tomu, aby příjemce změnil svůj přístup a investici provedl. Kromě toho, že téměř není možné zjistit předpokládanou ziskovost investičního projektu (viz 177. bod odůvodnění) a soukromý investor by takový projekt nerealizoval, podpora ve skutečnosti pravděpodobně má vliv na postup provozovatele letiště.
(218)
Komise nicméně na základě neexistence jasně stanoveného cíle obecného zájmu konstatuje, že podporu nelze uznat za nutnou a úměrnou tomuto cíli.
(219)
Komise se tedy domnívá, že podpora na investice poskytnutá městem Gdyní a obcí Kosakowo ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. nesplňuje podmínky stanovené v pokynech pro letectví z roku 2005 a nelze ji uznat za slučitelnou z vnitřním trhem.
5.2.2. Provozní podpora
(220)
Podle názoru Komise představuje financování provozních ztrát společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. provozní podporu, která snižuje běžné výdaje provozovatele letiště. Podle judikatury Soudního dvora je taková provozní podpora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem. Podle pokynů pro letectví z roku 2005 lze provozní podporu poskytnutou letištím uznat za slučitelnou s vnitřním trhem pouze ve výjimečném případě a za přísně vymezených podmínek ve znevýhodněných regionech.
(221)
Komise poznamenává, že letiště v Gdyni leží ve znevýhodněném regionu, na který se vztahuje výjimka podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU; Komise proto musí posoudit, zda lze dotčenou provozní podporu uznat za slučitelnou s pokyny k regionální podpoře.
(222)
Podle 76. bodu pokynů k regionální podpoře lze provozní podporu poskytnout v regionech způsobilých k podpoře podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU za předpokladu, že i) je oprávněná z hlediska jejího příspěvku k regionálnímu rozvoji a z hlediska jejího charakteru a ii) její výše je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit.
(223)
Podle polských orgánů splňuje dotčená provozní podpora podmínky 76. bodu pokynů k regionální podpoře (viz 77. až 79. bod odůvodnění).
(224)
Jelikož jsou Pomořany již obsluhované letištěm v Gdaňsku a nové letiště spojení s tímto regionem nezlepší, Komise nemůže potvrdit, že podpora přispívá k regionálnímu rozvoji.
(225)
Komise se domnívá, že vzhledem k tomu, že podpora k rozvoji nepřispívá, nelze potvrdit, že provozní podpora je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit, protože není zřejmé, že by v Pomořanech existoval nedostatek spojení.
(226)
Kromě toho se Komise domnívá, že posuzovaná provozní podpora se poskytuje na předem stanovené výdaje. Vzhledem k posouzení obchodního plánu letiště v Gdyni, které provedla Komise, a vzhledem k výši předpokládaných příjmů a nákladů (viz oddíl 5.1.3), nelze potvrdit, že podpora se omezuje na nezbytné minimum, byla poskytnuta prozatímně a postupně se snižuje. Zejména pokud jde o nejistotu ohledně předpokládané ziskovosti provozovatele letiště (viz oddíl týkající se existence podpory), není možné zaručit, že podpora bude mít prozatímní charakter a bude se postupně snižovat.
(227)
Komise se každopádně domnívá, že poskytnutí provozní podpory s cílem zajistit realizaci investičního projektu, který využívá investiční podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, je ze své podstaty s vnitřním trhem neslučitelné.
(228)
Komise se proto domnívá, že provozní podpora poskytnutá městem Gdyní a obcí Kosakowo ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. nesplňuje kritéria uvedená v pokynech k regionální podpoře.
5.2.3. Závěr týkající se posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem
(229)
Komise tedy došla k závěru, že státní podpora poskytnutá společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. není slučitelná s vnitřním trhem.
(230)
Komise nezjistila, že by v oblasti slučitelnosti s vnitřním trhem existoval příslušný právní předpis, na jehož základě by bylo možné uznat dotčenou podporu za slučitelnou se Smlouvou. Navíc ani polské orgány neuvedly žádný právní předpis v oblasti slučitelnosti s vnitřním trhem ani relevantní argumenty, které by Komisi umožnily uznat dotčenou podporu za slučitelnou s vnitřním trhem.
(231)
Investiční podpora ani provozní podpora, kterou polské orgány poskytly nebo hodlají poskytnout společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., není slučitelná s vnitřním trhem. Polské orgány podporu poskytly v rozporu s právními předpisy, a porušily tím ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
6. NAVRÁCENÍ PODPORY
(232)
Podle Smlouvy o fungování EU a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise v případě, že zjistí, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (61). Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že povinnost státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou s vnitřním trhem, slouží k obnovení dřívějšího stavu (62). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (63).
(233)
V souladu s výše uvedenou judikaturou článek 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 (64) stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“.
(234)
Výše uvedená podpora tedy musí být navrácena polským orgánům ve výši, v jaké byla vyplacena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Státní podpora, již Polsko protiprávně poskytlo v období od 28. srpna 2007 do 17. června 2013 ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. v rozporu s ustanovením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie v podobě kapitálových injekcí ve výši 91 714 000 PLN, není slučitelná s vnitřním trhem.
2. Státní podpora ve prospěch letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., kterou Polsko hodlá poskytnout po dni 17. června 2013 a jejímž cílem je přestavět vojenské letiště Gdyně-Kosakowo na letiště civilního letectví, není slučitelná s vnitřním trhem. Podporu proto nelze poskytnout.
Článek 2
1. Státní podporu uvedenou v čl. 1 odst. 1 Polsko získá od příjemce zpět.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny za celé období, které začíná dny uvedenými v druhém odstavci a končí skutečným vrácením těchto částek.
Částky, jež mají být navráceny, byly příjemci poskytnuty v tyto dny:
a)
28. srpna 2007 - částka 50 000 PLN;
b)
4. března 2008 - částka 200 000 PLN;
c)
11. září 2008 - částka 500 000 PLN;
d)
28. července 2009 - částka 1 345 000 PLN;
e)
8. prosince 2010 - částka 4 361 000 PLN;
f)
8. července 2011 - částka 25 970 000 PLN;
g)
1. září 2011 - částka 1 779 000 PLN;
h)
25. dubna 2012 - částka 31 009 000 PLN;
i)
27. května 2013 - částka 6 469 000 PLN;
j)
17. června 2013 - částka 20 031 000 PLN.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 (65).
4. Polsko zruší všechny platby podpor uvedených v čl. 1 odst. 2, ke kterým by mohlo dojít počínaje dnem oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v čl. 1 odst. 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Polsko zajistí, aby bylo toto rozhodnutí provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Polsko Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření za účelem provedení tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty, kterými doloží, že příjemci bylo nařízeno vrácení podpory.
2. Dokud Polsko nezíská zpět veškerou státní podporu uvedenou v čl. 1 odst. 1., informuje průběžně Komisi o dalších opatřeních, které přijímá na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí. Na žádost Komise Polsko neprodleně poskytne informace o již přijatých a plánovaných opatřeních za účelem provedení tohoto rozhodnutí. Polsko rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce vrátil.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 11. února 2014.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 11 de fevereiro de 2014
sobre a medida SA.35388 (C/13) (ex NN/13 e ex N/12) - Polónia - Criação do aeroporto de Gdynia-Kosakowo
[notificada com o número C(2014) 759]
(A versão polaca é a única que faz fé)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/883/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições acima mencionadas (1),
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
A Polónia notificou a Comissão, por carta datada de 7 de setembro de 2012, por razões de segurança jurídica, dos planos para o financiamento da conversão de um aeródromo militar nas proximidades de Gdynia, no norte da Polónia, em aeroporto civil. A medida foi registada como um processo de auxílio estatal com o número SA.35388.
(2)
A Comissão solicitou, por cartas datadas de 7 de novembro de 2012 e 6 de fevereiro de 2013, informações adicionais sobre a medida notificada. A Polónia apresentou as informações adicionais a 7 de dezembro de 2012 e 15 de março de 2013. Em 17 de abril de 2013 decorreu uma reunião entre a Comissão e a Polónia. Nesta reunião, a Polónia confirmou que o financiamento notificado já tinha sido concedido de modo irrevogável.
(3)
A Comissão informou a Polónia, por carta datada de 15 de maio de 2013, que o processo seria transferido para o registo dos auxílios não notificados (processo NN), visto que o essencial do financiamento notificado à Comissão tinha já sido concedido de modo irrevogável. A Polónia apresentou informações adicionais, por carta datada de 16 de maio de 2013.
(4)
A Comissão informou a Polónia, por carta datada de 10 de julho de 2013, da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) (2) (doravante designada «a decisão de início de procedimento»), relativamente ao financiamento concedido à Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (doravante designada «Gdynia-Kosakowo Airport Ltd») pela cidade de Gdynia (doravante designada «Gdynia») e pelo município de Kosakowo (doravante designado «Kosakowo»). A Polónia apresentou as suas observações sobre a decisão de início de procedimento no dia 6 de agosto de 2013.
(5)
A decisão da Comissão no sentido de iniciar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida em causa, no prazo de um mês a contar da data de publicação.
(6)
A Comissão não recebeu quaisquer observações das partes interessadas. A Polónia foi informada desse facto por carta datada de 9 de outubro de 2013.
(7)
A Comissão solicitou mais informações, por carta datada de 30 de outubro de 2013. A Polónia forneceu informações adicionais, por cartas datadas de 4 de novembro de 2013 e 15 de novembro de 2013. Em 26 de novembro de 2013 decorreu uma reunião entre a Comissão e a Polónia. A Polónia facultou as informações adicionais, por cartas datadas de 3 de dezembro de 2013 e 2 de janeiro de 2014.
2. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS E RAZÕES PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
2.1. CONTEXTO DA INVESTIGAÇÃO
(8)
O processo diz respeito ao financiamento de um novo aeroporto civil na Pomerânia (województwo pomorskie), na fronteira entre a cidade de Gdynia e o município de Kosakowo, a 25 quilómetros do aeroporto de Gdansk (4). O novo aeroporto é propriedade de e será explorado pela Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (doravante designado também «gestor aeroportuário» ou «aeroporto de Gdynia»). O gestor aeroportuário é integralmente detido pelos municípios de Gdynia e Kosakowo.
(9)
O projeto de investimento tem como objetivo a criação de um segundo aeroporto na Pomerânia, com base na infraestrutura de um aeródromo militar situado em Kosakowo (5). O novo aeroporto iria gerir essencialmente o tráfego de aviação geral (por exemplo, jatos privados, planadores/aeronaves desportivas ligeiras), transportadoras low cost e voos charter. No momento da notificação, esperava-se que o aeroporto começasse a funcionar no início de 2014. Em 2012, um relatório da PricewaterhouseCoopers (doravante designada «PWC») revelou as seguintes as previsões para o tráfego de passageiros durante os primeiros anos de funcionamento: cerca de […] em 2014, […] em 2017, […] em 2020 e cerca de […] em 2028.
(10)
As origens do presente projeto remontam a abril de 2005, quando diversas autoridades regionais, o Ministério da Defesa Nacional e os representantes do aeroporto de Gdansk (6), assinaram uma Carta de Intenções para criar um novo aeroporto na Pomerânia, com base na infraestrutura do aeródromo militar de Kosakowo. Em julho de 2007, as autoridades locais de Gdynia e Kosakowo criaram uma empresa denominada Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Em dezembro de 2009, Gdynia e Kosakowo chegaram a um acordo com o Ministério dos Transportes para a designação da Gdynia-Kosakowo Airport Ltd como a empresa responsável pelo novo aeroporto. Deste modo, ao abrigo de um acordo com data de 9 de setembro de 2010, o Governo polaco transferiu o local do aeródromo militar, com 254 hectares, para o município de Kosakowo por um período de 30 anos; por sua vez, o município alugou o local à Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, pelo mesmo período de tempo.
O projeto de investimento
(11)
Tendo em conta que inicialmente o aeródromo de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) fora utilizado exclusivamente para fins militares, o gestor do novo aeroporto deverá ser capaz de utilizar a infraestrutura existente (uma pista de 2 500 metros, as vias de circulação, uma placa de estacionamento, o equipamento de navegação, etc.). Estima-se que o custo total do investimento para o projeto de conversão seja, em termos nominais, de 164,9 milhões de PLN (41,2 milhões de EUR (7)), e 148,4 PLN (37,1 milhões de EUR), em termos reais. O quadro seguinte apresenta uma visão geral do desenvolvimento gradual do aeroporto, a qual se divide em quatro fases. Segundo a Polónia, o custo total do investimento inclui também os investimentos relacionados com o desempenho de funções que são da competência da política pública (8), e que, no total, representam cerca de […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR) (para as quatro fases).
Quadro 1
Custo nominal total do investimento no aeroporto de Gdynia-Kosakowo em 2007-2030
O projeto de investimento
Custo em milhões
Custo em milhões
Fase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Trabalhos preparatórios (limpeza do local, remoção de edifícios velhos e de árvores) e estudos de viabilidade, planeamento
Fase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (operacional em 2013 e inicialmente utilizado para AG)
-
Edifício para a administração do aeroporto e corpo de bombeiros
-
Renovação da placa
-
Infraestruturas energéticas, luzes de navegação e vedação do aeroporto
-
Manutenção do aeroporto e equipamento de segurança
-
Ajustamento do equipamento de navegação
-
Vias de acesso, estação de abastecimento de combustível e estacionamento automóvel
Fase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Investimentos necessários para assistir aviões maiores (Boeing 737 ou Aibus A320), p.ex. extensão da pista de circulação, da placa e do equipamento aeroportuário
-
Outros investimentos orientados para os serviços aos passageiros (p.ex. extensão do parque de estacionamento)
Fase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Expansão do terminal
-
Extensão do edifício para a administração do aeroporto e corpo de bombeiros
-
Extensão da placa, das pistas de circulação e dos parques de estacionamento
Custos de investimento totais
164,90
41,02
Fonte:
informações fornecidas pela Polónia.
Financiamento do projeto de investimento
(12)
O projeto de investimento é financiado através de injeções de capital por parte dos acionistas públicos (ou seja, os municípios de Gdynia e Kosakowo). As injeções de capital destinam-se a cobrir os custos de investimento e os custos operacionais do aeroporto, durante a fase inicial do seu funcionamento (isto é, até ao final de 2019). Os acionistas públicos esperam que o gestor aeroportuário comece a gerar lucro e que, em 2020, possa assim financiar todas as suas atividades a partir de receitas próprias.
(13)
Antes de o projeto ter sido notificado à Comissão (ou seja, antes de 7 de setembro de 2012), os acionistas públicos do aeroporto de Gdynia decidiram contribuir com cerca de 207,48 milhões de PLN (9) (cerca de 51,87 milhões de EUR) para efeitos da execução do projeto de investimento e para a cobertura de prejuízos do aeroporto durante os primeiros anos de funcionamento. Entre 2007 e 2019, o município de Gdynia deverá contribuir com 142,48 milhões de PLN (cerca de 35,62 milhões de EUR), em numerário. Quando a empresa foi constituída, o município de Kosakowo contribuiu com 0,1 milhões de PLN (25 000 EUR), em numerário. Entre 2011 e 2040, o município de Kosakowo deverá também fazer uma contribuição não monetária de 64,9 milhões de PLN (cerca de 16,2 milhões de EUR) através da permuta de parte da renda anual, a ser paga pelo aeroporto de Gdynia no âmbito do contrato de arrendamento, por ações no aeroporto (ver Quadro 2).
Quadro 2
Financiamento do projeto de investimento através de aumentos de capital
milhões PLN
milhões EUR
Antes de 18 de junho de 2012
Injeções de capital em numerário do município de Gdynia
60,73
15,18
Injeções de capital em numerário do município de Kosakowo
0,10
0,03
Conversão da dívida em capital do município de Kosakowo
3,98
1,00
Total contribuições antes de 18 de junho de 2012
64,81
16,20
Previstas apos 18 de junho de 2012
Injeções de capital em numerário do município de Gdynia:
81,75
20,44
das quais:
em 2013
29,90
7,48
em 2015
[…]
[…]
em 2016
[…]
[…]
in 2017
[…]
[…]
em 2018
[…]
[…]
em 2019
[…]
[…]
Conversão da dívida em capital do município de Kosakowo do qual:
60,92
15,23
das quais:
em 2013-2039 (27*PLN […])
[…]
[…]
em 2040
[…]
[…]
Contribuições totais previstas após 18 de junho de 2012
142,67
35,67
Capital total previsto da Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Fonte:
informações fornecidas pela Polónia.
2.2. RAZÕES PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO E À AVALIAÇÃO INICIAL
(14)
A decisão de início de procedimento colocou as questões seguintes:
-
Em primeiro lugar, se o financiamento público do projeto de investimento está em conformidade com o Princípio do Investidor de Economia de Mercado (doravante designado «PIEM»), em particular no que respeita (i) a aplicação atempada do PIEM, a metodologia para aplicar o PIEM e (ii) se a análise do PIEM levada a cabo pelas autoridades polacas, que resulta num Valor Atual Líquido positivo (doravante designado «VAL») (10), se baseia em pressupostos realistas e fiáveis;
-
Second, whether operating and investment aid to Gdynia airport can be found compatible.
Aplicação do PIEM
(15)
No que diz respeito à primeira questão, a Comissão manifestou dúvidas sobre se o estudo do PIEM podia ser utilizado para avaliar a existência de auxílio estatal, uma vez que este estudo foi realizado em 2012, ou seja, após a decisão irrevogável de financiar a conversão do aeroporto ter sido tomada pelos acionistas públicos. Assim, a Comissão tinha dúvidas quanto à adequação do cenário contrafactual, no qual se supõe que o investimento tenha terminado em 2012.
(16)
Uma vez que o aeroporto de Gdynia deverá adotar um modelo de negócios semelhante ao do aeroporto de Gdansk (ou seja, destacando as transportadoras low cost, os charter e aviação geral), o qual tem ainda disponível uma capacidade não utilizada, bem como planos de expansão, e está situado a apenas 25 km de distância, a Comissão manifestou dúvidas sobre se as previsões de receitas para o aeroporto de Gdynia se baseavam em pressupostos realistas, em particular, no que respeita ao nível das taxas aeroportuárias e ao nível previsto de tráfego de passageiros. Em particular, a Comissão observou que o plano de negócios para o aeroporto de Gdynia previa, após a dedução dos descontos/abatimentos, uma taxa aeroportuária por passageiro mais elevada do que a aplicada no aeroporto de Gdansk e noutros aeroportos regionais comparáveis na Polónia.
(17)
Além disso, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o plano de negócios considerar a totalidade dos incentivos estipulados (tais como o apoio à comercialização, descontos ou quaisquer outros incentivos para o desenvolvimento de rotas, etc.), que devem ser concedidos diretamente pelo aeroporto de Gdynia, pelos seus acionistas ou por outras autoridades regionais, de maneira a induzir as companhias aéreas a abrirem novas rotas a partir do aeroporto.
(18)
Uma vez que, geralmente, a taxa de crescimento de uma empresa não é superior à da economia na qual opera (isto é, em termos de crescimento do PIB), a Comissão manifestou dúvidas quanto à adequação da taxa de crescimento do volume de negócios de […] utilizada para calcular o Valor Final (11). Esta dúvida afeta diretamente a avaliação da rentabilidade do projeto de investimento, uma vez que o valor do capital próprio do novo aeroporto só se torna positivo à luz do valor final do projeto em 2040 (os fluxos de caixa descontados e acumulados ao longo do período de previsão entre 2010 e 2040 são negativos).
(19)
Por essa razão, a Comissão considerou que o financiamento público do projeto de investimento resultará em benefícios seletivos para o gestor aeroportuário de Gdynia. O financiamento público provém também de recursos estatais e é imputável ao Estado. Além disso, falseia ou ameaça falsear a concorrência e o comércio entre os Estados-Membros. Uma vez que todos os critérios cumulativos relativos à noção de auxílio foram cumpridos, a Comissão considerou que o financiamento público constituía um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
Compatibilidade do auxílio
(20)
No que diz respeito à segunda questão, a Comissão manifestou dúvidas sobre se os auxílios ao investimento e ao funcionamento para o aeroporto de Gdynia podiam ser considerados compatíveis com o mercado interno.
(21)
No que respeita o auxílio ao investimento, a Comissão tinha dúvidas quanto ao cumprimento de todos os critérios de compatibilidade estabelecidos nas orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação (12). Em particular, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o investimento em questão cumprir ou não com um objetivo de interesse comum claramente definido, quanto à necessidade e proporção da infraestrutura e se esta oferece perspetivas satisfatórias de utilização a médio prazo. Além disso, a Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade entre o impacto no desenvolvimento das trocas comerciais e o interesse comum.
(22)
Relativamente aos auxílios ao funcionamento, sob a forma de financiamento das perdas de exploração da Gdynia-Kosakowo Airport Ltd durante os seus primeiros anos de funcionamento, a Comissão manifestou dúvidas quanto facto de esses auxílios poderem ou não beneficiar das derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE. Em particular, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o auxílio ao funcionamento poder ou não ser considerado compatível ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período de 2007-2013 (doravante designadas «OAR») (13).
3. OBSERVAÇÕES DA POLÓNIA
3.1. APLICAÇÃO DO PIEM E EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO
(23)
A Polónia mantém a sua posição de que o financiamento público do investimento no aeroporto de Gdynia está em conformidade com o PIEM e, portanto, não constitui um auxílio estatal. Neste contexto, a Polónia considera os estudos do PIEM, levados a cabo para o investimento durante o período de 2010-2012. A Polónia afirma que todos os estudos resultaram num valor atual líquido positivo e numa taxa interna de rendibilidade (14) (doravante designada «TIR»), superiores aos custos de capital.
3.1.1. O processo de tomada de decisão e a solidez metodológica do estudo do PIEM
(24)
A Polónia explicou que as discussões e o trabalho sobre a conversão do aeródromo militar de Gdynia/Kosakowo em aeroporto civil tiveram início em 2005. A essa data estavam envolvidos outros parceiros (por exemplo, o aeroporto de Gdansk). A Polónia explicou também que, em 2007, os municípios de Gdynia e Kosakowo criaram a empresa Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, que, desde então, tem sido responsável pelo investimento.
(25)
No decurso do processo, a Polónia apresentou três estudos do PIEM realizados pela PWC. O primeiro estudo do PIEM (com data de 16 de julho de 2010, doravante designado «o estudo do PIEM de 2010») foi realizado em julho de 2010. Consequentemente, a PWC realizou duas atualizações ao PIEM: a primeira em maio de 2011 (datada de 13 de maio de 2011, doravante designada «a atualização ao PIEM de 2011» ou «estudo do PIEM de 2011»); e a segunda em julho de 2012 (datada de 13 de julho de 2012, doravante designada «a atualização ao PIEM de 2012» ou «estudo do PIEM de 2012»). Estas atualizações integram novas previsões para o tráfego de passageiros, alterações no âmbito do projeto, alterações ao investimento e alterações à metodologia, bem como contributos básicos aos cálculos do VAL (por exemplo, o coeficiente beta e a taxa de desconto). Em novembro de 2013, a Polónia apresentou informações adicionais sugerindo que as novas fontes de receita (ou seja, a comercialização de combustível e a prestação de serviços de navegação) contribuiriam para aumentar o VAL do projeto. Na data em que a decisão de início de procedimento foi adotada, a Polónia tinha apenas apresentado a atualização do PIEM de 2012.
(26)
A Polónia explicou ainda a calendarização prevista para o projeto de investimento de Gdynia e Kosakowo no aeroporto de Gdynia. Neste sentido, a Polónia salienta que o processo de investimento pode ser dividido em duas fases de implementação do projeto:
i) A primeira fase (2007-2009) contemplou os trabalhos preparatórios e os estudos de viabilidade para a criação do novo aeroporto (diz respeito à Fase 1, como descrito no Quadro 1)
(27)
A Polónia explica que, na primeira fase, a empresa criada pelos municípios de Gdynia e Kosakowo levou a cabo tarefas preparatórias (por exemplo, a preparação de um plano geral para o investimento, a emissão dos documentos necessários para a obtenção do estatuto de operador aeroportuário, a elaboração de um relatório sobre o impacto ambiental do investimento, a documentação relativa à conceção, etc.).
(28)
A Polónia afirmou que, durante a primeira fase, não houve qualquer investimento significativo de capital e que o financiamento público concedido ao gestor aeroportuário estava em conformidade com as regras em matéria de auxílios de minimis (15). A Polónia afirma que as injeções de capital na empresa anteriores de 26 de junho de 2009 totalizaram 1,691 milhões de PLN (cerca de 423 000 EUR).
ii) A segunda fase (a partir de 2010) diz respeito à conversão de facto do Aeroporto (refere-se às Fases II a IV, como descrito no quadro 1)
(29)
A Polónia explicou ainda que a primeira fase de preparação terminou em 2010, quando o plano geral (16) e o estudo do PIEM de 2010 para o aeroporto de Gdynia foram concluídos. A Polónia salientou que o estudo do PIEM de 2010 demonstrou que o investimento por parte das duas autoridades locais seria efetuado em condições de mercado (isto é, não constituiria um auxílio estatal), fazendo com que os acionistas aumentassem o capital social da empresa para 6,05 milhões de PLN (cerca de 1,5 milhões de EUR).
(30)
O estudo do PIEM de 2010 calculou o VAL para o projeto de investimento aplicando o método do fluxo de caixa livre para a empresa (FCFF) (17). Este cálculo do VAL é baseado no pressuposto de que todas as injeções de capital previstas no plano de investimento são efetuadas a fim de se implementar o projeto de investimento (18). Este método de avaliação é utilizado para calcular os fluxos de caixa de todos os titulares de capital na empresa (tanto titulares de capital próprio, como titulares de obrigações) durante o período em questão. As previsões de fluxos de caixa são, então, descontadas pelo custo médio ponderado do capital da empresa (19) (CMPC), para obter o fluxo de caixa atualizado da empresa (DCF) durante o período em questão. Em seguida, calcula-se o valor final através do método de crescimento na perpetuidade (que pressupõe um percurso de crescimento estável, baseado nos FCFF do mais recente período de previsão). O VAL é baseado na soma do DCF para o período de previsão e do valor final. Neste caso, o estudo do PIEM de 2010 forneceu estimativas dos fluxos de caixa para o período de 2010 a 2040, utilizando um CMPC de […] % (20). Através destes fatores, o estudo produziu um DCF negativo de […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR) para o período de 2010 a 2040 e um valor final (atualizado) de cerca de […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR) (21). Assim, o VAL de todo o projeto foi estimado em […] milhões de PLN (ou […] milhões de EUR).
(31)
A imagem seguinte (ver Figura 1) apresenta os fluxos de caixa atualizados e acumulados para o período de previsão de 2010-2040, tal como calculados no estudo do PIEM de 2010.
Figura 1
DCF (real) acumulado (em PLN)
[…]
(32)
A Polónia explica que, em 29 de julho de 2010, o capital próprio da empresa foi aumentado para 6,052 milhões de PLN (cerca de 1,5 milhões de EUR). Apesar do estudo do PIEM demonstrar que o investimento não constitui um auxílio estatal, a Polónia acrescentou ainda que, ao mesmo tempo, os acionistas preparavam uma notificação à Comissão que deveria ser enviada apenas por motivos de garantia jurídica.
(33)
A Polónia informa ainda que, em maio de 2011, foi realizado um novo estudo do PIEM. As autoridades polacas afirmaram que este estudo do PIEM era uma atualização do estudo de 2010, realizado à luz do desenvolvimento dos preparativos e da disponibilidade de informações mais precisas relativas ao plano de investimento, à sua calendarização e financiamento. A Polónia explica que durante o período que decorreu entre a preparação do estudo do PIEM de 2010 e o estudo do PIEM de 2011:
-
em 11 de março de 2011, os acionistas assinaram um acordo que estabelece as condições de financiamento para o investimento na criação de um aeroporto civil. Nesse acordo, o município de Gdynia comprometeu-se a injetar um total de 59 milhões de PLN entre 2011 e 2013. Por sua vez, o município de Kosakowo assumiu o compromisso de efetuar uma contribuição não monetária, sob a forma de conversão da dívida em ativos (como descrito no Quadro 2), entre 2011 e 2040;
-
na mesma data, em 11 de março de 2011, a empresa responsável pela criação do aeroporto de Gdynia celebrou um contrato de locação de terreno com o município de Kosakowo (especificando o âmbito do terreno alugado, as condições para os pagamentos da locação, as questões fiscais, etc.);
-
os custos de investimento contemplados no plano de investimento foram especificados e atualizados.
(34)
A Polónia explica que o estudo do PIEM de 2011 resultou também num VAL positivo. A Polónia afirmou ainda que, neste contexto, os acionistas públicos do gestor aeroportuário efetuaram injeções de capital posteriores. A Polónia faz notar que, em julho de 2011, o capital próprio da empresa foi aumentado para 33,801 milhões de PLN (8,45 milhões de EUR) e, em abril de 2013, para 64,81 milhões de PLN (16,2 milhões de EUR).
(35)
No estudo do PIEM de 2011, o DCF foi calculado com base no DCF para o período de previsão de 2011-2040. O DCF atualizado manteve-se em (-[…]) milhões de PLN (-[…] milhões de EUR), sugerindo prejuízos maiores, enquanto o valor final diminuiu para […] milhões de PLN (cerca de […] milhões de EUR). Consequentemente, o VAL diminuiu para […] milhões de PLN (ou inferior a […] milhões de EUR). O CMPC foi reduzido para […] % (22) e a taxa de crescimento estável para o cálculo do valor final diminuiu de […] % para […] %.
(36)
A Polónia afirma que a alteração na situação macroeconómica (a crise financeira e o abrandamento económico) fez com que o projeto tivesse de ser novamente avaliado em 2012, originando um novo estudo do PIEM (nomeadamente, o estudo do PIEM de 2012). A Polónia afirma que, para efeitos do estudo do PIEM de 2012, foram efetuadas as seguintes alterações aos pressupostos dos estudos do PIEM anteriores:
-
A previsão do tráfego de passageiros para o aeroporto de Gdynia foi reduzida.
-
O âmbito do investimento foi reduzido, observando-se uma redução nos custos de investimento em […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR).
-
A ideia de construir um terminal principal (em conjunto com o respetivo desenvolvimento das infraestruturas rodoviárias e parques de estacionamento) foi abandonada. Em vez disso, na segunda fase do investimento, optou-se pela expansão da capacidade do terminal de aviação geral em […] %.
-
Depois de verificar a situação do mercado, os custos de investimento relacionados com valores mobiliários tiveram de ser aumentados em […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR).
-
A redução do investimento resultou num período de recuperação mais curto para o investimento (de […] anos em termos nominais, de […] anos e […] meses para […] anos e […] meses).
(37)
A Polónia afirma também que a metodologia utilizada para os estudos anteriores do PIEM foi alterada para efeitos do estudo do PIEM de 2012:
-
A fim de refletir melhor a estrutura de financiamento e o custo do serviço da dívida, o método do fluxo de caixa livre para a empresa (doravante designado «FCFF») foi substituído pelo método do fluxo de caixa livre para o capital próprio (doravante designado «FCFE») (23).
-
Na sequência de alterações no mercado financeiro (títulos), a taxa de juro sem risco e o coeficiente beta foram atualizados. Além disso, as empresas extraeuropeias foram excluídas das análises comparativas. O resultado foi uma nova taxa de desconto.
-
A taxa de desconto para calcular o VAL foi fixada com base numa análise de empresas comparáveis, que abrange tanto as empresas aeroportuárias como as empresas que prestam serviços nos aeroportos (cujos resultados financeiros estão intimamente associados ao desempenho das empresas aeroportuárias) (24).
-
Assumiu-se que o projeto seria financiado, principalmente, através de recursos dos acionistas, e só depois através de fontes externas (empréstimos de capital de exploração) e de receitas operacionais.
(38)
No estudo do PIEM de 2012, o DCF foi calculado a partir do DCF para o período de previsão de 2012-2030 (isto é, o período de previsão utilizado no estudo anterior foi reduzido em 10 anos). O DCF atualizado atingiu (-[…] milhões de PLN) (cerca de (-[…]) milhões de EUR), enquanto o valor final sofreu um aumento significativo, atingindo […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR). Assim, o valor capitalizado dos investimentos já realizados ([…] milhões de PLN) foi deduzido. Tal como atualizado em 2012, o VAL atingiu […] milhões de PLN (ou […] milhões de EUR). Para se calcular o VAL, recorreu-se a um custo do capital próprio de […] % (25), e a taxa de crescimento estável para o cálculo do valor final diminuiu novamente de […] % para […] %.
(39)
A Polónia salienta que os resultados do estudo do PIEM de 2012 se mantiveram positivos e levaram a injeções de capital adicionais por parte dos acionistas. A Polónia afirmou que, em abril de 2013, o capital da empresa tinha sido aumentado para 91,310 milhões de PLN (22,8 milhões de EUR), sendo que nesse ano não foram observadas mais alterações, tal como indicado no Quadro 3.
Quadro 3
Injeções de capital no gestor aeroportuário de Gdynia, por parte dos municípios de Gdynia e Kosakowo
Data da decisão de entrada Registo da Jurisdição Nacional
Data da re solução sobre o aumentod e capital
Nome do acionista
Objeto da resolução
Valor das açõe s
Capital s ocial
Participação cumulativa nos aume ntos de capital efetuados até finais de 2013
(milhões PLN)
(milhõe s PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
emissão de novas ações
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
emissão de novas ações
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
emissão de novas ações
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
emissão de novas ações
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
emissão de novas ações
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 ações detidas pelo município de Gdynia foram suprimidas sem consideração do acionista
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
emissão de novas ações
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
emissão de novas ações
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
emissão de novas ações
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
emissão de novas ações
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
emissão de novas ações
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
emissão de novas ações
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
emissão de novas ações
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
emissão de novas ações
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
emissão de novas ações
20,031
91,310
100,00 %
Fonte:
informações fornecidas pela Polónia.
(40)
Em suma, a Polónia afirma que apesar de as autoridades locais terem tomado medidas preliminares para a criação do aeroporto de Gdynia em 2005, o projeto só atingiu a sua versão final com a elaboração do plano geral e com o primeiro estudo do PIEM, ou seja, no ano de 2010. A Polónia explica que os pressupostos iniciais do projeto foram profundamente revistos devido a alterações registadas nas circunstâncias externas. A Polónia argumenta que a decisão final dos acionistas públicos relativamente à implementação e versão final do projeto foi tomada em 2012. A Polónia salienta ainda que as três versões do estudo do PIEM confirmaram a viabilidade do projeto, demonstrando que um investidor numa economia de mercado teria realizado o projeto.
(41)
No cenário contrafactual, a Polónia argumenta que a legislação nacional concedeu a Kosakowo o direito ao usufruto do terreno onde o aeroporto de Gdynia se situa tão somente para a criação de um novo aeroporto civil. A este respeito, a Polónia explica que o local do aeroporto foi alugado ao município de Kosakowo por um período de 30 anos. A Polónia afirma que o contrato de locação obriga o município de Kosakowo a só alugar o terreno a uma entidade responsável pela criação e/ou exploração de um aeroporto civil. Segundo a Polónia, o terreno poderia ser devolvido ao Estado se, no prazo de seis meses, o município de Kosakowo não o tivesse alugado para fins de criação de um aeroporto civil, se os terrenos tivessem sido utilizados para outros fins ou se o aeroporto não tivesse iniciado as suas atividades no prazo de três anos. Uma vez que o cenário de utilização/aluguer do terreno do aeroporto de Gdynia, para outros fins que não a aviação não foi possível, este não pôde ser utilizado para a elaboração de um cenário contrafactual.
3.1.2. Fiabilidade dos principais pressupostos do estudo do PIEM de 2012
As previsões de tráfego e de receitas
(42)
A Polónia explica que as taxas aeroportuárias previstas assentaram nas tarifas aplicadas por outros aeroportos, para que o mercado existente não fosse perturbado e, ao mesmo tempo, para assegurar um nível de rendibilidade adequado ao projeto, com base no volume previsto de tráfego de passageiros. Segundo a Polónia, as taxas não diferem significativamente das que são normalmente cobradas nos aeroportos de pequenas dimensões. Em particular, existem dois aeroportos regionais em Modlin e Lublin que foram inaugurados recentemente e que aplicam taxas aeroportuárias normais, semelhantes às que foram previstas no estudo do PIEM para o aeroporto de Gdynia.
(43)
Em resposta à observação da Comissão, de que as taxas previstas para o aeroporto de Gdynia (25 PLN [5,25 EUR] por passageiro embarcado, durante os dois primeiros anos e, ao fim deste período, 40 PLN [10 EUR]) são superiores às taxas de desconto aplicadas no aeroporto de Gdansk (24 PLN [5 EUR] por passageiro embarcado, numa transportadora low cost, num trajeto internacional, pelo menos duas vezes por semana e 12,5 PLN [3,1 EUR] em trajetos nacionais), a Polónia salienta que o nível das taxas indicado no plano de negócios representa a média para todo o período de previsão (2014-2030), considerando que as taxas aplicadas no aeroporto de Gdansk deverão aumentar a longo prazo, à medida que os níveis dos serviços aeroportuários melhoram.
(44)
Além disso, a Polónia salienta que a margem de lucro do projeto, a previsão atualizada de tráfego aéreo (ligeiramente mais elevada) e a repartição de alguns custos operacionais com as forças militares significam que o aeroporto Gdynia deverá ser capaz de manter taxas de passageiros reduzidas durante um período mais longo (as taxas reduzidas podem ser aplicadas até ao final de 2021), mantendo simultaneamente um VAL positivo para os acionistas públicos.
(45)
A Polónia argumenta ainda que a previsão atualizada (em março de 2013) do tráfego para a Pomerânia, assume um tráfego mais elevado do que o estudo do PIEM de 2012. De acordo com os dados mais recentes, o aeroporto de Gdynia movimentaria 1 149 978 passageiros em 2030, ao invés de 1 083 746. Prevê-se que, em 2030, o número de passageiros em toda a Pomerânia aumente de 7,8 para 9 milhões.
(46)
Na opinião da Polónia, estes valores confirmam a viabilidade da coexistência dos aeroportos de Gdansk e Gdynia, bem como a viabilidade do seu funcionamento em conjunto no mercado da Pomerânia. Considera-se que, mesmo que o aeroporto de Gdansk seja alargado para atingir a capacidade planeada de 7 milhões de passageiros, existe espaço suficiente no mercado de aviação em desenvolvimento da Pomerânia para outro aeroporto regional mais pequeno (com uma capacidade de 1 milhão), que acabaria por complementar os serviços prestados pelo aeroporto de Gdansk.
Quadro 4
Comparação entre as previsões de tráfego do estudo do PIEM de 2012 e as previsões atualizadas (março de 2013) de tráfego para o aeroporto de Gdynia
Ano
Tráfego comercial
Tráfego comercial
Aviação geral
Passageiros (milhares)
Operações de aeronaves
Operações de aeronaves
Previsões do estudo do PIEM de 2012
Previsão atualizada
Previsões do estudo do PIEM de 2012
Previsão atualizada
Previsões do estudo do PIEM de 2012
Previsão atualizada
Total
Total
Total
Total
Total
Total
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Fonte:
com base em informações fornecidas pela Polónia.
Custos operacionais (incentivos às companhias aéreas, custos relacionados com as operações militares do aeroporto)
(47)
A Polónia explica que o estudo do PIEM tem em consideração as medidas de comercialização e promoção do aeroporto ao estimar:
i)
os custos operacionais, sendo que estes são estimados com base nas demonstrações financeiras disponíveis para os aeroportos de grandes dimensões da Polónia,
ii)
outros custos discriminados por tipo, estimados de forma prudente para o aeroporto de Gdynia, considerando também os custos correspondentes nos outros aeroportos.
(48)
A Polónia afirma igualmente que o estudo do PIEM assumiu que todos os custos operacionais seriam suportados pelo investidor, não tendo assim em conta qualquer partilha relativamente ao custos operacionais resultantes da utilização militar do aeroporto. A Polónia argumenta que a repartição dos custos operacionais relativos à infraestrutura partilhada foi definida como […] para o número de voos civis e militares. A Polónia explica ainda que os custos associados à reparação e renovação serão de […]. A Polónia salienta que adoção de regras relativas à utilização partilhada do aeroporto (ainda não acordada formalmente com o utilizador militar do aeroporto) resultará na redução de, pelo menos, […] dos custos relacionados com serviços de terceiros e salários. Segundo a Polónia, a inclusão deste fator nos estudos do PIEM resultaria numa maior rendibilidade prevista para o projeto.
Taxa de crescimento a longo prazo
(49)
A Polónia explica que a taxa de crescimento de […] % adotada no estudo do PIEM diz respeito ao valor final em termos nominais.
(50)
A Polónia afirma ainda que a taxa de crescimento de […] % é igual ao objetivo para a inflação estabelecido para a Polónia pelo Conselho de Política Monetária (um órgão de decisão do Banco Nacional da Polónia). A Polónia salienta que, em conformidade com as últimas previsões do Fundo Monetário Internacional, de julho de 2013, o PIB da Polónia irá aumentar à taxa de 2,2 % em 2014, de 3 % em 2015, de 3,3 % em 2017 e de 3,8 % em 2018.
A atualização de novembro de 2013
(51)
Em novembro de 2013, a Polónia comunicou que a Administração Aduaneira e a Entidade Reguladora da Energia tinham enviado ao gestor aeroportuário decisões administrativas que o autorizavam a vender diretamente combustível para aeronaves. A venda de combustíveis pelo gestor aeroportuário seria não só uma fonte suplementar de receitas, mas acabaria também por melhorar os resultados financeiros do plano de negócios.
(52)
Segundo a Polónia, todos os estudos do PIEM realizados até à data contemplavam a venda de combustível por meio de um operador externo. A venda de combustível pelo gestor aeroportuário aumentaria a margem de lucro da empresa neste tipo de atividade de […] PLN ([…] EUR) por litro (quando o combustível é vendido por um operador externo) para […] PLN ([…] EUR) (quando o combustível é vendido diretamente pelo gestor aeroportuário).
(53)
Na opinião da Polónia, estes rendimentos suplementares melhorariam o resultado da atualização do PIEM de 2012. Assim, a Polónia faz notar que se espera que o VAL do projeto aumente de […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR) para […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR). A Polónia explica que a TIR aumentaria de […] % para […] %.
(54)
A Polónia argumenta que, em alternativa, os rendimentos suplementares permitiriam que as taxas aeroportuárias das companhias aéreas fossem mantidas baixas a longo prazo.
(55)
A Polónia confirmou que uma abordagem prudente não permitiu que a venda de combustível pelo próprio aeroporto fosse abrangida pelos estudos do PIEM. Quando estes estudos foram levados a cabo, o operador aeroportuário não possuía as autorizações necessárias, nem qualquer garantia de que iria obtê-las.
(56)
Além disso, a Polónia afirmou que a empresa tem intenções de prestar serviços de navegação às companhias aéreas (substituindo a Agência Polaca de Serviços de Navegação Aérea). A Polónia salienta que este serviço permitiria a redução da taxa de terminal paga pelas companhias aéreas (atualmente pagas à Agência) e que, deste modo, seria possível tornar o aeroporto de Gdynia mais atraente para as companhias aéreas. Assim, o gestor aeroportuário poderia oferecer às companhias aéreas taxas aeroportuárias mais competitivas do que os aeroportos vizinhos.
3.2. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE
3.2.1. Auxílio ao investimento
(57)
Segundo a Polónia, foram cumpridos todos os critérios de compatibilidade estabelecidos nas orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação.
Realizar um objetivo de interesse comum claramente definido
(58)
A Polónia argumenta que a criação do aeroporto de Gdynia, enquanto elemento do sistema de transportes da Pomerânia, otimiza a utilização da infraestrutura disponível e terá um impacto positivo no desenvolvimento regional, nomeadamente através de um aumento dos postos de trabalho no aeroporto, do rendimento proveniente da cadeia de fornecimento do mercado da aviação e do desenvolvimento do turismo.
(59)
A Polónia refere-se à «Estratégia de desenvolvimento de transportes a nível regional da Pomerânia para 2007-2020», baseada em previsões de tráfego aéreo para a região, e reconhece a necessidade de se criar uma plataforma de aeroportos, que trabalhem em estreita cooperação para satisfazer as necessidades da população na região de Trójmiasto (26).
(60)
Segundo a Polónia, os principais argumentos para a criação de uma plataforma de aeroportos na região de Trójmiasto são: o aumento de tráfego aéreo na Polónia, a falta de espaço para aumentar a capacidade do aeroporto de Gdansk e a extensão da aglomeração por uma distância de aproximadamente 60 km (ou 100 km, caso as cidades de Tczew e Wejherowo sejam incluídas). A Polónia argumenta que, embora o aeroporto de Gdansk tenha, atualmente, uma capacidade para cerca de 5 milhões de passageiros, algumas das previsões relativas ao tráfego aéreo demonstram que, em 2035, o tráfego aéreo no aeroporto poderá exceder os 6 milhões de passageiros. Por um lado, nas suas observações, a Polónia alegou que as restrições ambientais e o desenvolvimento de projetos residenciais na vizinhança do aeroporto de Gdansk limitam as perspetivas para a sua expansão futura. Por outro lado, nas observações feitas a 6 de dezembro de 2012, a Polónia invocou o plano geral do aeroporto Gdansk para argumentar que não existem restrições no que respeita a expansão do aeroporto de Gdansk.
(61)
A Polónia afirma que a segurança aérea justifica igualmente a construção de uma plataforma de aeroportos na região de Trójmiasto, em que o aeroporto de Gdynia assume uma posição de apoio na qualidade de aeroporto de emergência (a aterragem no aeroporto de Gdynia é possível em cerca de 80 % dos casos quando a base das nuvens e a visibilidade não permitem a aterragem no aeroporto de Gdansk).
(62)
Por último, a Polónia argumenta que o desenvolvimento do aeroporto de Gdynia corresponde aos objetivos dos documentos de estratégia ao nível nacional e regional relativos ao desenvolvimento das infraestruturas de aviação na Polónia. A Polónia explica que o desenvolvimento do aeroporto de Gdynia deverá ter um impacto positivo no desenvolvimento da Pomerânia e na utilização da infraestrutura militar existente, e que este é complementar ao aeroporto de Gdansk.
Necessidade e proporcionalidade da infraestrutura
(63)
A Polónia argumenta que a infraestrutura é necessária e proporcional ao objetivo definido, tendo em conta a pequena escala das operações do aeroporto (1,55 % da quota do mercado de aviação da Polónia, em 2030), bem como as previsões para os volumes de tráfego de passageiros que excedem a capacidade de expansão do aeroporto de Gdansk, a atratividade da região para o turismo e a previsão de uma taxa elevada de desenvolvimento da Pomerânia.
(64)
A Polónia salienta a função estratégica do aeródromo militar de Gdynia e assinala que a utilização da infraestrutura existente minimiza os custos de investimento e maximiza o impacto positivo no desenvolvimento regional.
(65)
A Polónia salienta ainda que houve uma redução nos custos e que a eficácia do investimento aumentou através da implementação de soluções técnicas como, por exemplo, a construção de um terminal de aviação geral para a aviação em geral e para o tráfego de passageiros, a construção de um edifício único para a maioria dos serviços aeroportuários (guardas de fronteira, estâncias aduaneiras, polícia, bombeiros, administração) e a adaptação de outros edifícios existentes para otimizar a sua utilização. Além disso, os custos operacionais das infraestruturas serão partilhados com o exército.
Perspetivas a médio prazo satisfatórias no que se refere à utilização
(66)
A Polónia salienta que as perspetivas a médio prazo para a utilização do aeroporto de Gdynia são satisfatórias, devido ao crescimento do PIB na região da Pomerânia, que deverá ultrapassar a média da Polónia e da UE, devido também à atratividade da região para os turistas, ao seu estatuto de centro de investimento estrangeiro e ao crescimento previsto em termos de tráfego aéreo.
(67)
A Polónia salienta que a colaboração prevista com o aeroporto de Gdansk e a complementaridade dos serviços oferecidos pelos dois aeroportos (o aeroporto de Gdynia dedicar-se-á sobretudo ao tráfego de aviação geral), irá fortalecer ainda mais as perspetivas a médio e longo-prazo para o aeroporto de Gdynia.
(68)
A Polónia explica que o aeroporto tem ainda a intenção de desenvolver atividades especializadas relativas à aviação dentro do perímetro do aeroporto, como a produção de peças simples para manutenção, a reparação de peças de aeronaves ou a produção na hora («just-in-time») de outros componentes/produtos.
(69)
Como prova adicional da atratividade do projeto, a Polónia apresenta uma carta de intenções assinada por um banco comercial, exprimindo a disponibilidade do mesmo para iniciar negociações sobre o financiamento do investimento no aeroporto de Gdynia.
Impacto no desenvolvimento do comércio contrário ao interesse comum
(70)
Dado que o aeroporto de Gdynia terá uma pequena quota de mercado (movimentando menos de 1 milhão de passageiros por ano), a Polónia não considera que o impacto do projeto no comércio contrarie o interesse comum. À luz do crescimento do tráfego aéreo previsto, a Polónia espera que os aeroportos de Gdansk e de Gdynia estabeleçam uma plataforma de aviação cooperativa que sirva a região de Trójmiasto da Pomerânia e que forneça serviços complementares.
(71)
A Polónia sublinha que o aeroporto de Gdynia não será um concorrente do aeroporto de Gdansk, uma vez que incidirá na prestação de serviços no âmbito do setor da aviação geral (serviços de manutenção, reparação e revisão e uma academia de aviação) e na cooperação com o porto marítimo de Gdynia.
(72)
A Polónia argumenta ainda que, no aeroporto de Gdynia, o tráfego de voos charter e de companhias low cost não terá o mesmo custo que no aeroporto de Gdansk, porém resultará num aumento global na riqueza e mobilidade. A Polónia refere que o ritmo de crescimento do aeroporto de Gdansk e a natureza das operações de aeronaves que gere significam que, mais tarde ou mais cedo, o número de voos que este realiza terá de ser limitado. A Polónia afirma que estas conclusões estão incluídas no relatório sobre a avaliação do impacto ambiental relativo ao projeto de «Expansão do aeroporto Lech Wałęsa de Gdansk».
(73)
A Polónia explica que o investimento no aeroporto de Gdynia pode limitar os custos financeiros e sociais de qualquer restrição à atividade no aeroporto de Gdansk. A Polónia salienta que a transferência de alguns voos do aeroporto de Gdansk para o aeroporto de Gdynia resultará numa melhor utilização da capacidade de ambos os aeroportos.
Necessidade do auxílio e efeito de incentivo
(74)
A Polónia afirma que sem financiamento público a empresa não teria levado a cabo o projeto. A Polónia salienta que o auxílio foi limitado ao mínimo necessário e que os custos do projeto foram reduzidos e otimizados através da utilização da infraestrutura militar existente.
(75)
Na opinião da Polónia, as injeções de capital no aeroporto de Gdynia são necessárias e limitadas ao mínimo, tal como comprovado pela/o:
i)
taxa interna de rendibilidade do projeto de […] %, apenas ligeiramente superior à taxa de desconto (custo do capital próprio), que se mantém a […] % (segundo o estudo do PIEM de 2012);
ii)
necessidade, prevista nas previsões financeiras, de contrair um empréstimo de capital de exploração para financiar as operações do aeroporto, caso contrário a empresa poderia ficar sem liquidez;
iii)
facto de o financiamento total do capital próprio ser inferior ao total da despesa de capital (financiamento a partir das contas de capital próprio inferior a […] dos custos totais durante o período previsto, incluindo o total das despesas de capital).
(76)
A Polónia prossegue explicando a proporcionalidade da medida de auxílio, comparando o seu financiamento público (cerca de 148 PLN em termos reais) aos novos projetos de investimento (aeroporto de Lublin-Świdnik, para o qual o custo líquido de construção era aproximadamente de 420 milhões de PLN) e a um investimento baseado num aeródromo militar (aeroporto de Varsóvia-Modlin, cuja construção custou, até à data, quase 454 milhões de PLN).
3.2.2. Auxílio ao funcionamento
(77)
A Polónia argumenta que o projeto cumpre com os critérios de compatibilidade estabelecidos nas OAR para auxílios ao funcionamento numa região abrangida artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE. Na opinião da Polónia, o auxílio ao funcionamento do projeto:
i)
destina-se a financiar um conjunto de despesas pré-definido;
ii)
é limitado a um mínimo necessário e concedido a título temporário (o auxílio para os custos de funcionamento é concedido na medida e durante o período em que é necessário para a entrada em funcionamento do aeroporto, ou seja, até ao final de 2018);
iii)
tem caráter degressivo e diminui de […] % das despesas de capital em 2013 para […] % em 2018;
iv)
é concebido para cumprir os objetivos do projeto para o desenvolvimento regional e para a atenuação das limitações existentes. Tendo em conta a quantidade de auxílio em relação aos seus efeitos benéficos sobre o desenvolvimento da região da Pomerânia, a Polónia alega que este deve ser considerado proporcional.
(78)
A Polónia sublinha igualmente que o auxílio se destina a um pequeno aeroporto com uma capacidade máxima de 1 milhão de passageiros por ano, o que significa que o risco de distorção da concorrência e de efeito contrário ao interesse comum é mínimo, especialmente em virtude da cooperação programada entre os aeroportos de Gdynia e Gdansk e da complementaridade desta cooperação.
(79)
A Polónia salienta ainda que a cooperação que está a ser negociada atualmente com o utilizador militar do aeroporto e a participação deste nos custos operacionais do aeroporto contribuirão para a redução das perdas e dos custos operacionais da empresa.
4. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(80)
Na sequência da publicação da sua decisão para dar início ao processo previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, relativamente ao financiamento concedido à Gdynia-Kosakowo Airport Ltd por parte dos municípios de Gdynia e Kosakowo, a Comissão não recebeu quaisquer observações das partes interessadas.
5. AVALIAÇÃO
5.1. EXISTÊNCIA DE UM AUXÍLIO ESTATAL
(81)
Por força do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
(82)
Os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE são cumulativos. Consequentemente, para se determinar se a medida em questão constitui um auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, devem ser cumpridas todas as condições seguintes. Ou seja, o apoio financeiro deve:
i)
ser concedido pelo Estado ou através de recursos estatais;
ii)
beneficiar determinadas empresas ou a produção de determinados bens;
iii)
falsear ou ameaçar falsear a concorrência; e
iv)
influenciar o comércio entre os Estados-Membros.
5.1.1. Atividade económica e noção de empresa
(83)
Segundo jurisprudência assente, em primeiro lugar, a Comissão deve verificar se a Gdynia-Kosakowo Airport Ltd constitui uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. O conceito de empresa abrange qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento (27). Qualquer atividade que consista na oferta de bens e serviços num dado mercado é uma atividade económica (28).
(84)
No seu acórdão relativo ao aeroporto de Leipzig-Halle, o Tribunal de Justiça confirmou que a exploração de um aeroporto para fins comerciais e a construção da infraestrutura aeroportuária constituem uma atividade económica (29). Sempre que um operador aeroportuário exerce atividades económicas de prestação de serviços aeroportuários remunerados, independentemente do seu estatuto jurídico ou do modo de financiamento respetivo, constitui uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, e das disposições do Tratado relativas aos auxílios estatais são, portanto, aplicáveis às vantagens concedidas ao operador aeroportuário pelo Estado ou através de recursos estatais (30).
(85)
A este respeito, a Comissão salienta que a infraestrutura objeto da presente decisão será explorada para fins comerciais pelo gestor aeroportuário Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Uma vez que o gestor aeroportuário irá cobrar pela utilização da infraestrutura aos respetivos utilizadores, esta deve ser considerada comercialmente explorável. Consequentemente, a entidade responsável pela exploração desta infraestrutura constitui uma empresa para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(86)
Porém, nem todas as atividades dum gestor aeroportuário são necessariamente de natureza económica (31).
(87)
O Tribunal de Justiça (32) salienta que as atividades que, regra geral, são da responsabilidade do Estado no exercício das suas prerrogativas de poder público, não são de natureza económica e não se inserem no âmbito de aplicação das regras relativas aos auxílios estatais. Tais atividades incluem, por exemplo, a segurança, o controlo do tráfego aéreo, o policiamento, as alfândegas, etc. O financiamento serve exclusivamente para compensar os custos daí resultantes e não pode ser canalizado para financiar outras atividades económicas (33).
(88)
Assim, o financiamento de atividades que são da competência das autoridades públicas ou da infraestrutura diretamente ligada a essas atividades não constitui, em geral, um auxílio estatal (34). Num aeroporto, atividades como o controlo do tráfego aéreo, o policiamento, o controlo aduaneiro, os bombeiros, as atividades necessárias para a proteção da aviação civil contra atos de interferência ilegal e os investimentos relativos à infraestrutura e equipamento necessários para a realização dessas atividades não são considerados, em geral, de natureza económica (35).
(89)
Porém, o financiamento público de atividades não económicas estreitamente ligadas à realização de uma atividade económica não deverá conduzir a uma discriminação indevida entre as companhias aéreas e os gestores aeroportuários. De facto, segundo jurisprudência assente, existe uma vantagem sempre que as autoridades públicas isentam as empresas dos custos inerentes às suas atividades económicas (36). Assim, se num determinado sistema jurídico é normal que as companhias aéreas ou o gestor aeroportuário suportem os custos de determinados serviços, enquanto outras companhias aéreas ou gestores aeroportuários, que prestam serviços idênticos em nome das autoridades públicas não têm de suportar os respetivos custos, estes últimos podem beneficiar de uma vantagem, mesmo que esses serviços sejam considerados, em si mesmos, não económicos. Deste modo, é necessária uma análise do quadro jurídico aplicável ao gestor aeroportuário para se avaliar se, de acordo com esse quadro jurídico, os gestores aeroportuários ou as companhias aéreas devem suportar os custos relativos à prestação de algumas atividades que possam, em si mesmas, ser consideradas não económicas, mas que são inerentes à realização das suas atividades económicas.
(90)
Apesar das atividades estabelecidas no considerando 88 poderem ser consideradas de natureza não económica, a Comissão observa que a legislação polaca (37) obriga o gestor aeroportuário a financiar a partir dos seus próprios recursos as instalações e os equipamentos necessários para realizar essas atividades.
(91)
Deste modo, a Comissão considera que o financiamento público concedido ao gestor do aeroporto de Gdynia para as instalações e equipamentos acima mencionados, liberta-o dos encargos inerentes à sua atividade económica (consultar Secção 5.1.3). Assim, a Comissão conclui que o capital atribuído a essas instalações e equipamentos deve estar incluído no cálculo da rentabilidade do investimento em questão. Ao fazê-lo, a Comissão está a aplicar a abordagem corretamente adotada pela Polónia nos estudos do PIEM.
5.1.2. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado
(92)
O conceito de auxílio estatal aplica-se a qualquer vantagem concedida direta ou indiretamente, financiada com recursos estatais ou por qualquer organismo intermediário agindo no âmbito de poderes que lhe tenham sido atribuídos (38). Para efeitos do artigo 107.o do TFUE, os recursos das autoridades locais são recursos estatais (39). No presente caso, o capital injetado na Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, provém dos orçamentos de duas autoridades locais, os municípios de Gdynia e de Kosakowo. A Comissão considera, deste modo, que os recursos provenientes dos dois municípios envolvidos são recursos estatais.
(93)
Por este motivo, a Comissão considera que os investimentos são financiados através de recursos estatais e, por isso, imputáveis ao Estado.
5.1.3. Vantagem económica
(94)
A Comissão observa que, por um lado, a Polónia argumenta que as injeções de capital estão em conformidade com o PIEM, apesar de considerar, por outro lado, que o auxílio é compatível, uma vez que o operador aeroportuário não teria feito o investimento sem o financiamento público.
(95)
Para determinar se, neste caso, a medida em questão concede à Gdynia-Kosakowo Airport Ltd benefícios que esta não teria obtido em condições de mercado normais, a Comissão deverá comparar o comportamento dos acionistas públicos do gestor aeroportuário ao de um investidor numa economia de mercado, guiado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo (40).
(96)
As eventuais repercussões positivas na economia da região onde o aeroporto está localizado não devem ser consideradas na avaliação, uma vez que o Tribunal explicou que a questão relevante na aplicação do estudo do PIEM é saber se «em circunstâncias semelhantes, um acionista privado teria concedido esses empréstimos, tendo em conta a facilidade de obter um benefício e independentemente da política social, regional e setorial» (41).
(97)
A Polónia argumenta que as medidas em questão não conferem uma vantagem económica ao gestor aeroportuário de Gdynia, pois estão em conformidade com o PIEM. Tal como descrito na Secção 3.1, para reforçar este argumento, a Polónia apresentou três estudos do PIEM, levados a cabo pela PWC (42). Em novembro de 2013, a Polónia argumentou ainda que novas fontes de rendimento aumentariam o VAL do projeto (por exemplo, a venda de combustível, os serviços de navegação). Aquando da decisão de início, a Polónia só tinha apresentado a atualização do PIEM de 2012.
(98)
Apesar do acordo acionistas, celebrado em 2011, obrigar os municípios de Gdynia e de Kosakowo a concederem contribuições monetárias e não monetárias para financiar o projeto de investimento até 2040, a Polónia argumenta que apenas a atualização do PIEM de 2012 e as informações recentes sobre os fluxos de receita adicionais são relevantes para determinar se as injeções de capital são compatíveis com o mercado interno.
(99)
No acórdão Stardust Marine, o Tribunal de Justiça declarou que, «[…] para averiguar se o Estado adotou ou não o comportamento de um investidor prudente numa economia de mercado, há que tomar como referência o contexto da época em que as medidas de apoio financeiro foram tomadas a fim de avaliar a racionalidade económica do comportamento do Estado e, portanto, não basear a apreciação numa situação posterior» (43).
(100)
Além disso, no FED, o Tribunal decidiu que «[…] para demonstrar que o Estado-Membro tomou essa decisão enquanto acionista, antes de se conferir ou ao mesmo tempo que se conferiu a vantagem, não basta recorrer a avaliações económicas feitas após a vantagem ter sido concedida, a conclusões retrospetivas de que o investimento efetuado pelo Estado-Membro em questão foi, de facto, vantajoso ou a justificações subsequentes da linha de ação selecionada» (44).
(101)
Para poder aplicar o PIEM, a Comissão tem de se colocar no contexto da época em que foram tomadas as decisões individuais relativas à conversão do antigo aeródromo militar em aeroporto civil. A Comissão deve também basear a sua avaliação nas informações e pressupostos a que os acionistas públicos tinham acesso no momento em que foi tomada a decisão relativa às modalidades financeiras do projeto de investimento.
(102)
A Comissão considera o estudo do PIEM de 2010 a primeira análise relevante para se determinar se os municípios de Gdynia e Kosakowo agiram como investidores privados. De facto, a avaliação para se determinar se a intervenção do Estado está em conformidade com as condições do mercado deve ser realizada com base numa análise ex ante, tendo em conta as informações e dados disponíveis no momento em que se tomou a decisão relativa ao investimento.
(103)
A Comissão observa que os estudos e trabalhos preparatórios para o projeto de investimento em causa foram realizados até 2010. Estes incluíram o plano geral para o projeto de investimento, o relatório ambiental, a documentação da conceção para o terminal de aviação geral, a documentação da conceção para o edifício da administração e para o edifício dos bombeiros, os documentos especializados relacionados com a aviação e outros estudos. Até ao final de 2010, o custo destes estudos foi de […] milhões de PLN ([…] de EUR) (45). Tal demonstra que os investidores tomaram a decisão de desenvolver o aeroporto de Gdynia antes de 2010. Os municípios de Gdynia e de Kosakowo tomaram uma série de medidas preliminares para levarem a cabo a implementação do projeto (consultar o considerando 10 acima) e foram encomendados estudos específicos para este fim.
(104)
Além disso, a Polónia afirma que, em 2010, os acionistas públicos do gestor aeroportuário concluíram os preparativos para o projeto de investimento em questão. No mesmo ano, os acionistas públicos aumentaram o capital social da empresa para 6,05 milhões de PLN (cerca de 1,5 milhões de EUR), com o intuito de implementar o projeto de investimento. Os principais investimentos em ativos fixos (como a construção do terminal de aviação geral) estavam previstos para 2011, porém só foram realmente iniciados no ano de 2012. A Comissão considera que qualquer investidor privado teria procedido, nesse momento, à avaliação da rendibilidade prevista para o projeto. Se o plano de investimento não demonstrasse uma taxa de rendibilidade aceitável ou se tivesse assentado em pressupostos duvidosos, um investidor privado não teria dado início à implementação do plano e não teria despendido mais dinheiro além do que já fora gasto nos trabalhos preparatórios mencionados no considerando acima.
a) Injeções de capital
(105)
No que diz respeito às injeções de capital, a Comissão observa que a primeira injeção de capital relevante, no montante de 4,4 milhões de PLN, foi decidida a 29 de julho de 2010 (tendo quase quadruplicado o capital existente de 1,7 milhões de PLN), logo após a conclusão do estudo do PIEM de 2010, a 16 de julho de 2010. Além disso, o acordo relativo às injeções de capital adicional (até 2040) para financiar o projeto de conversão (mencionado no considerando 33), foi assinado em março de 2011 (ainda antes da conclusão do segundo estudo do PIEM, a 13 de maio de 2011). Além disso, foram celebrados simultaneamente o acordo operacional com o utilizador militar do aeroporto (7 de março de 2011) e o acordo de arrendamento dos terrenos da empresa (11 de março de 2011 [mencionado no considerando 33]).
(106)
A Comissão sublinha ainda que a Polónia confirmou que a injeção de capital, decidida a 29 de julho de 2010, foi baseada na avaliação económica do projeto, incluída no estudo do PIEM de 2010. Deste modo, é evidente que, nesta fase, os acionistas públicos tinham decidido participar no projeto de investimento em causa, o qual deveria ser desenvolvido durante um período de 30 anos. Ainda que um investidor privado tenha a possibilidade de ajustar o seu plano de investimento no decurso da sua implementação em função de circunstâncias em constante mudança, é evidente que qualquer investidor privado teria avaliado as vantagens do projeto de investimento em causa logo em 2010 antes de efetuar qualquer investimento de recursos substanciais.
(107)
Quando a primeira atualização do PIEM foi realizada em 2011, os acionistas públicos já tinham injetado na empresa 6,05 milhões de PLN (ver Quadro 3). A empresa já tinha alugado o terreno para o aeroporto junto do município de Kosakowo (o contrato de locação celebrado entre a Gdynia-Kosakowo Airport Ltd e o município de Kosakowo data de 11 de março de 2011) e já tinha, também, assinado um acordo de exploração com o utilizador militar do aeroporto (7 de março de 2011). Além disso, no dia 11 de março de 2011, os acionistas assinaram um acordo sobre o aumento do capital social até 2040 (46). E, quando a segunda atualização do estudo do PIEM foi concluída, em julho de 2012, os acionistas públicos já tinham injetado um total de 64,810 milhões de PLN (ou seja, cerca de 70 % de todo o capital injetado). A Comissão salienta que os estudos do PIEM de 2011 e 2012 representam, indiscutivelmente, ajustamentos ao plano de investimento inicial, com base no qual foi tomada a decisão inicial de encetar o projeto para converter o aeródromo militar. Assim, ainda que as injeções de capital mais relevantes tenham sido realizadas após o primeiro estudo do PIEM de 2010, tais injeções não podem ser avaliadas separadamente.
b) Despesas de capital
(108)
No estudo do PIEM de 2012, os investimentos em ativos fixos dividem-se em 4 fases. A primeira fase do projeto de investimento abrangia os trabalhos de conceção, mas também a desobstrução do local (remoção de árvores e arbustos, demolição de alguns pavilhões e o nivelamento do solo). Estes custos foram incorridos em 2011 e totalizaram […] milhões de PLN ([…] EUR). A segunda fase do projeto, que incluiu a construção do terminal de aviação geral, do edifício da administração e do edifício dos bombeiros, já tinha sido iniciada em 2012. A segunda fase do projeto é a mais importante em termos de despesas de capital, representando […] % das despesas do capital nominal (doravante designadas de «investimentos») no período de 2012-2013. De acordo com as informações apresentadas pela Polónia, a despesa de capital em 2012 atingiu […] milhões de PLN (dos quais mais de metade foi despendida antes da atualização do estudo de 2012 ter sido iniciada). O gráfico abaixo (Imagem 2) mostra os investimentos (em termos nominais) efetuados na fase de investimento, tal como apresentado no estudo do PIEM de 2012.
Figura 2
Investimentos por fase (estudo de PIEM de 2012)
[…]
(109)
Tendo em conta os considerandos 103 e 108, a Comissão considera que nem o estudo do PIEM de 2011 nem o de 2012 foram realizados no momento em que a tomada de decisão relativa ao financiamento do projeto de conversão ocorreu, nem foram baseados nas informações à disposição dos acionistas públicos nessa altura. Além disso, para justificar as decisões tomadas pelos acionistas públicos em 2010 e 2011, a Comissão não pode considerar retroativamente as fontes de rendimento suplementares previstas com base nas informações fornecidas em novembro de 2013.
(110)
Assim, a Comissão considera que para determinar se os municípios de Gdynia e de Kosakowo se comportaram como investidores privados prudentes numa economia de mercado, deve basear essencialmente a sua avaliação no estudo do PIEM de 2010, ignorando qualquer desenvolvimento e informação que não tenham sido disponibilizados aos acionistas públicos no momento em que estes tomaram a decisão de implementar o projeto de investimento em causa.
(111)
Por outro lado, os estudos do PIEM de 2011 e de 2012 avaliaram apenas as alterações à decisão inicial de encetar o projeto de investimento, a qual foi tomada em 2010 com base no estudo do PIEM do mesmo ano. De facto, o estudo do PIEM de 2012 reconhece que existe uma série de investimentos (como o terminal de aviação geral, o edifício da administração, o sistema elétrico) que já se encontravam numa «fase avançada de implementação». Os dois estudos subsequentes demonstram que os acionistas foram influenciados pela evolução do mercado e adaptaram o âmbito do projeto em conformidade com esta (aumentando ou diminuindo, dependendo do tipo de investimento). Porém, estas alterações foram marginais quando comparadas com a decisão global de converter o aeródromo militar num aeroporto civil. O gráfico abaixo (Imagem 3) apresenta as despesas de capital, tal como demonstradas nos estudos do PIEM de 2010, de 2011 e de 2012 (expressas nos termos reais de 2010). Como se observa, embora a calendarização e dimensão dos investimentos tenham sido atualizadas em 2011 e 2012, estas alterações não foram significativas se as compararmos com a dimensão global do projeto. Em 2010, os investimentos reais foram estimados em cerca de […] milhões de PLN e este valor aumentou de […] para cerca de […] milhões de PLN, em 2011 e 2012 (ou seja, […] % durante um período de investimento de cerca de 20 anos).
(112)
Neste caso, a Comissão tem de avaliar uma série de decisões de investimento, não resultantes da ocorrência de acontecimentos imprevistos, tomadas durante um curto período de tempo pelos mesmos acionistas públicos com vista, essencialmente, à implementação do projeto de investimento em questão. Assim, as atualizações do PIEM de 2011 e de 2012 não podem transformar uma decisão de investimento que não estava em conformidade com o PIEM, no momento em que foi tomada, numa decisão de investimento razoável. No máximo, as atualizações podem demonstrar que as autoridades polacas agiram como uma investidor privado, ao mostrarem que, através do investimento de fundos adicionais, o projeto poderia gerar uma rendibilidade suscetível de remunerar adequadamente o capital que foi e que seria investido (ou de remunerar adequadamente esse capital, mesmo tendo em conta o risco do reembolso obrigatório de qualquer auxílio ilegal concedido no passado).
Figura 3
Investimentos (em milhares de PLN), tal como previstos nos estudos do PIEM de 2010, de 2011 e de 2012 (nos termos reais de 2010)
[…]
A aplicação do PIEM com base no estudo do PIEM de 2010
(113)
O estudo de PIEM de 2010 apresentado pela Polónia assenta num plano de negócios que projeta os fluxos de caixa futuros para os investidores de capital próprio durante o período de 2010-2040. Quando o estudo do PIEM foi levado a cabo, a Polónia previa que o aeroporto começasse a lidar com o tráfego geral da aviação em 2011, com os voos charter em 2013 e os voos low cost em 2015. O resultado seria um aumento constante no número de passageiros, de […] passageiros em 2013 para quase […] milhões em 2024 e 1,753 milhões em 2040 (tal como indicado no Quadro 5 abaixo).
Quadro 5
Previsões de tráfego para o aeroporto de Gdynia utilizadas no estudo do PIEM de 2010 (em milhares)
Evolução esperada do número de passageiros (PIEM 2010)
Ano
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Número de passageiros
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Segundo o estudo do PIEM de 2010 a empresa seria rentável, em termos de resultado líquido, a partir de 2018. Os fluxos de caixa anuais atualizados tornar-se-iam positivos a partir de 2020, tal como ilustrado na imagem seguinte (Imagem 4). Porém, em termos acumulados (ou seja, após a agregação por ano dos fluxos de caixa dos anos anteriores), espera-se que o DCF total, ao longo de todo o período de 2010-2040, seja negativo (tal como ilustrado na Imagem 1). Dito de outro modo, os fluxos de caixa positivos esperados, gerados a partir de 2018, não são suficientemente elevados para compensar os fluxos de caixa altamente negativos gerados na fase inicial de investimento.
Figura 4
DCF em milhares de PLN (estudo do PIEM de 2010)
[…]
Fonte:
Baseado no estudo do PIEM de 2010
(115)
Após 2040 esperava-se que o gestor aeroportuário registasse um crescimento constante, a uma taxa de crescimento estável do fluxo de caixa livre de […] %. Partindo deste pressuposto, a Polónia calculou o valor terminal do gestor aeroportuário em 2040. O valor terminal atualizado ascende a […] milhões de PLN.
(116)
O estudo do PIEM de 2010 resulta num valor de capital próprio positivo (47) de […] milhões de PLN (ou seja, cerca de […] milhões de EUR). Além disso, a TIR do projeto de investimento de […] % é superior ao custo de capital previsto do gestor aeroportuário ([…] %).
(117)
A Comissão salienta que o principal fator impulsionador de valor dos fluxos de caixa futuros do gestor aeroportuário de Gdynia é o rendimento previsto, que dependerá do número de passageiros e do nível das taxas aeroportuárias pagas pelas companhias aéreas. As receitas provenientes dos voos low cost e dos voos charter (taxas por passageiro, aterragem e estacionamento) representam, no estudo do PIEM de 2010, [80-90] % da totalidade dos rendimentos em 2040 e uma média de [80-90] % da totalidade dos rendimentos durante todo o período avaliado, nomeadamente de 2010 a 2040. A Comissão assinala que este facto contradiz as declarações da Polónia segundo as quais as atividades do aeroporto de Gdynia complementariam as do aeroporto de Gdansk, uma vez que o aeroporto de Gdynia iria concentrar-se em atividades de aviação geral. De facto, tal como demonstrado pelos dados acima apresentados, os voos low cost e os voos charter são a principal fonte de rendimentos na maioria dos anos abrangidos pelas previsões. Porém, tal como será explicado mais abaixo, o grosso dos rendimentos do aeroporto de Gdansk provém, igualmente, de voos low cost e de voos charter (consultar considerando 121).
(118)
No contexto da procura de passageiros e da procura de transportadoras aéreas, a Comissão observa que o aeroporto de Gdynia teria a mesma área de captação que o aeroporto de Gdansk, que está localizado apenas a uma distância de cerca de 25 km daquele. Em 2012, o aeroporto de Gdansk foi aumentado para movimentar até 5 milhões de passageiros, e em 2015 está prevista uma nova extensão, para permitir o transporte de até 7 milhões de passageiros. Este calendário de expansão foi divulgado em 2010, ou seja, aquando da preparação do estudo do PIEM de 2010 (48). Além disso, o financiamento público para a extensão da capacidade do aeroporto de Gdansk até 5 milhões de passageiros foi também notificado à Comissão, no dia 24 de setembro de 2008, no âmbito do processo de auxílio estatal N472/08 e foi aprovado pela Comissão no dia 5 de fevereiro de 2009 (49).
(119)
A Polónia informou a Comissão sobre o facto de o plano geral para o aeroporto de Gdansk, preparado em 2010 (50), prever a ampliação da pista, placas de estacionamento e outras infraestruturas aeroportuárias que, no futuro, proporcionariam ao aeroporto de Gdansk a capacidade de movimentar mais de 10 milhões de passageiros por ano.
(120)
A Comissão observa ainda que, em 2010, o aeroporto de Gdansk movimentou 2,2 milhões de passageiros (ou seja, o aeroporto utilizou 45 % da sua capacidade, incluindo a capacidade em construção). Segundo as previsões fornecidas para o aeroporto de Gdansk, em 2020 apenas 50 a 60 % da capacidade disponível será utilizada (51). Estas previsões não consideram o início da exploração no aeroporto de Gdynia (isto é, presume-se que, em toda a zona de captação, a procura seja suprida pelo aeroporto de Gdansk). A Comissão salienta que o aeroporto de Gdansk será capaz de satisfazer a procura na região durante um longo período de tempo, ou seja, pelo menos até 2030, mesmo que se assuma um crescimento dinâmico no tráfego de passageiros.
(121)
Tal como acima mencionado, o estudo do PIEM de 2010 para o aeroporto de Gdynia estima que o grosso dos seus rendimentos (em média [80-90] % para todo o período de 2012-2040) seja gerado pelas transportadoras low cost e as companhias de charter. Neste contexto, a Comissão assinala que também o aeroporto de Gdansk movimenta, essencialmente, tráfego de low cost e tráfego charter. Em 2010, os voos low cost e os voos charter foram responsáveis por 72 % de todos os passageiros do aeroporto de Gdansk (52).
(122)
Considerando a elevada proximidade a outro aeroporto estabelecido e não sobrecarregado, utilizando o mesmo modelo de negócios e com uma capacidade significativa não utilizada a longo prazo, a Comissão considera que a capacidade do gestor aeroportuário de Gdynia para atrair o tráfego e os passageiros dependerá, em grande escala, do nível das taxas aeroportuárias oferecidas às companhias aéreas, nomeadamente em comparação com as que os seus concorrentes mais próximos oferecem.
(123)
Neste contexto, a Comissão observa que o estudo do PIEM de 2010 prevê uma taxa de passageiros para os voos charter e os voos low cost de 25 PLN/passageiro (6,25 EUR) até 2014 e 40 PLN/passageiro (10 EUR) a partir de 2015 (até 2040). A taxa de aterragem para a mesma categoria de voos foi fixada em 25 PLN/tonelada (6,25 EUR) para todo o período (estima-se que o MTWO médio [peso máximo à descolagem] seja de 70 toneladas), enquanto a taxa de estacionamento foi estimada em cerca de 4 PLN (1 EUR), por 24 horas/tonelada (com um MTWO médio de 70 toneladas). Segundo o estudo do PIEM de 2010, os preços foram fixados a níveis comparáveis aos dos outros aeroportos regionais no momento em que o estudo do PIEM de 2010 foi realizado. Além disso, os preços no aeroporto de Gdynia foram fixados com base no pressuposto de que não haveria qualquer concorrência por parte do aeroporto de Gdansk.
(124)
A Comissão salienta também que o plano de taxas aplicado pelo aeroporto de Gdansk, desde o dia 31 de dezembro de 2008, fixa a taxa padrão de passageiros em 48 PLN/passageiro (12 EUR), a taxa padrão de aterragem para aeronaves com mais de 2 toneladas (ou seja, incluindo todos os aviões charter e os low cost) em 25 PLN/tonelada (6,25 EUR) e a taxa de estacionamento em 4,5 PLN/24h/tonelada (1,25 EUR).
(125)
Porém, a Comissão observa que o plano de taxas aplicado no aeroporto de Gdansk oferece também vários descontos e reduções relacionados, entre outros, com os voos low cost. O aeroporto de Gdansk aplica uma taxa de passageiros reduzida de 24 PLN/passageiro (6 EUR) para as todas as novas ligações (a partir de 1 de janeiro de 2004) e para todos os aumentos na frequência de aeronaves com peso máximo à descolagem entre 50 e 100 toneladas (por exemplo, o Airbus A320 e o Boeing 737, bem como outras aeronaves utilizadas por transportadoras low cost). A taxa de aterragem aplicada a este tipo de ligações é também reduzida em 50 % (ou seja, fixa-se em 12,5 PLN/tonelada). A taxa de estacionamento não é cobrada se a frequência de uma ligação for de, pelo menos, 6 vezes por semana. Além disso, a taxa de passageiros diminui desde logo para 23 PLN para todos os passageiros embarcados que realizem ligações domésticas regulares. Em seguida, é aplicado um desconto adequado. A Comissão considera que, tendo em conta os descontos e reduções aplicados no aeroporto de Gdansk, as taxas aeroportuárias médias previstas para o aeroporto de Gdynia eram significativamente mais elevadas do que as aplicadas no aeroporto vizinho.
(126)
Com a aplicação das taxas aeroportuárias em causa, o aeroporto de Gdynia, na condição de novo operador, não será capaz de atrair um tráfego significativo, uma vez que existe um aeroporto estabelecido com capacidade não utilizada, na mesma área de captação, que aplica taxas líquidas inferiores para as novas ligações e para os aumentos de frequência das ligações já existentes. A Comissão assinala ainda que o plano das taxas aeroportuárias para o aeroporto de Gdansk prevê descontos a aplicar até 31 de dezembro de 2028. Uma vez que o estudo do PIEM de 2010 (baseado no plano de negócios do gestor aeroportuário àquela data) considera as taxas aeroportuárias como a principal fonte de rendimento do gestor aeroportuário, a Comissão considera tal solução uma prova de que o estudo do PIEM de 2010 não é suficientemente sólido e credível para demonstrar que o projeto de investimento em questão teria sido prosseguido por um operador privado.
(127)
Tendo em conta que o aeroporto de Gdynia e o aeroporto de Gdansk incidirão, sobretudo, nas transportadoras low cost e nas transportadoras charter, que o aeroporto de Gdansk não utiliza toda a sua capacidade e que as suas taxas efetivas são inferiores às do plano de negócios do aeroporto de Gdynia e considerando ainda a proximidade entre os dois aeroportos, a Comissão considera que o pressuposto de que não haverá qualquer concorrência de preços entre os dois aeroportos está errado.
(128)
A Comissão assinala ainda que aquando da preparação do estudo do PIEM de 2010, as taxas líquidas (taxas padrão após a aplicação de descontos) aplicadas no aeroporto de Bydgoszcz (situado a 196 km e a 2 horas e 19 minutos, de carro, do aeroporto de Gdynia) e no aeroporto de Szczecin (situado a 296 km e a 4 horas e 24 minutos, de carro, do aeroporto de Gdynia), o segundo e terceiro aeroportos regionais da Polónia mais próximos, eram significativamente inferiores (53).
(129)
Considerando o exposto, e tendo em conta a grande proximidade de outro aeroporto não sobrecarregado que prossegue o mesmo modelo de negócios, a Comissão considera que as taxas aeroportuárias apresentadas no estudo do PIEM de 2010, mais elevadas do que as aplicadas em Gdansk e noutros aeroportos regionais vizinhos, são irrealistas. Além disso, dada a atual situação de concorrência do aeroporto de Gdynia, a Comissão considera que as previsões relativas ao tráfego, apresentadas no estudo do PIEM de 2010, foram baseadas em pressupostos irrealistas.
(130)
Deve notar-se ainda que o estudo do PIEM de 2010 não incluiu uma análise de sensibilidade, nem qualquer avaliação relacionada com os resultados prováveis (como, por exemplo, cenários pessimistas, otimistas e de base). Deste modo, a Comissão conclui que o cenário apresentado no estudo do PIEM de 2010 parece ser baseado em pressupostos demasiado otimistas relativamente à evolução do tráfego de passageiros e ao nível das taxas.
(131)
A Comissão salienta que reduzir os rendimentos anuais provenientes das taxas de passageiros relacionadas com o tráfego low cost e o tráfego charter em apenas […] % (durante o período da previsão de 2010-2040) resulta num valor negativo do capital próprio para os acionistas públicos. Esta diminuição no rendimento poderia ocorrer se as taxas e/ou tráfego fossem inferiores aos previstos. Neste sentido, deve salientar-se que as taxas aeroportuárias apresentadas no plano de negócios utilizado para o estudo do PIEM de 2010 são já […] % mais elevadas do que as do aeroporto de Gdansk (54). Neste contexto, se o aeroporto não aplicar uma redução significativa na taxa de 40 PLN (10 EUR) apresentada no plano de negócios, é altamente improvável que seja capaz de atrair o tráfego necessário. Assim, a elevada sensibilidade do VAL a uma redução aparentemente marginal nas taxas aeroportuárias (resultante de pressupostos realistas) suscita dúvidas significativas sobre a credibilidade do plano de negócios inicial.
(132)
Embora o estudo do PIEM de 2010 tenha sido baseado em previsões de tráfego disponíveis nessa data e as informações ex post não devam ser utilizadas para avaliar diretamente o estudo do PIEM, a Comissão salienta, contudo, o otimismo excessivo destas previsões. De facto, é possível identificar diferenças significativas na comparação entre as previsões de tráfego de 2010 e as de 2012. Além do início do projeto ter sido adiado, observou-se, durante o período de «EBITDA positivo», uma redução nas previsões de tráfego de […] para […] % em cada ano. Esta correção significativa transcorridos apenas dois anos, e sem a observância de qualquer alteração significativa nas circunstâncias, constitui uma ferramenta útil para a verificação dos pressupostos iniciais. Demonstra ainda que as análises de sensibilidade, realizadas pela Comissão (que, comparativamente, são marginais), são particularmente reveladoras no que diz respeito ao caráter irrealista dos pressupostos subjacentes à conclusão sobre o mérito do projeto.
Quadro 6
Comparação das previsões de tráfego de passageiros utilizadas no estudo do PIEM de 2010 e na atualização do PIEM de 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Número total de passageiros no estudo PIEM 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Número total de passageiros no estudo PIEM 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Diferença (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Número total de passageiros no estudo PIEM 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Número total de passageiros no estudo PIEM 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Diferença (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
As análises de sensibilidade adicionais sugerem que o projeto deixaria de ser rentável se o rendimento global fosse […] % mais baixo por ano, durante todo o período das previsões, ou se o rendimento fosse […] % mais baixo e as despesas operacionais fossem […] % mais elevadas. Deste modo, a rendibilidade do investimento é altamente sensível às variações marginais dos pressupostos básicos. A Comissão considera que tais alterações são marginais quando comparadas com as alterações efetuadas nos sucessivos estudos do PIEM.
(134)
As análises de sensibilidade realizadas pela Comissão parecem ser mais aceitáveis, uma vez que em menos de um ano após o estudo do PIEM de 2010 as autoridades polacas receberam uma análise atualizada demonstrando que o VAL do projeto seria significativamente inferior, atingindo apenas […] milhões de PLN (cerca de […] EUR). Assim, em maio de 2011, observou-se uma redução no VAL do projeto de […] % relativamente ao projeto inicial.
(135)
Além disso, a Comissão observa que os resultados positivos do estudo do PIEM de 2010 dependem também, em grande medida, do valor final do investimento atingido no final do período abrangido pelo plano de negócios (ou seja, em 2040). De facto, o fluxo de caixa atualizado da empresa para o período de 2010-2040 é negativo e ascende a (-[…] milhões de PLN). O valor final atualizado, a 30 de junho de 2010, ascende a […] milhões de PLN.
(136)
O valor final foi baseado em pressupostos de que a taxa de crescimento anual do fluxo de caixa do investimento ascenderia, após 2040, a […] %. De acordo com a prática corrente, a taxa de crescimento de uma empresa não é superior à da economia na qual opera (isto é, em termos de crescimento do PIB). De facto, o valor final é calculado no momento em que a empresa deverá atingir a maturidade e, portanto, no momento em que termina o período de crescimento elevado da empresa. Uma vez que se espera que a economia inclua empresas com taxas de crescimento elevadas e outras com taxas de crescimento estáveis, a taxa de crescimento das empresas que atingiram a maturidade deve, por conseguinte, ser inferior à taxa de crescimento médio da economia global. Nas suas observações, a Polónia não indicou a base a que recorreu quando selecionou a taxa de crescimento a longo prazo de […] %, embora tenha explicado que a taxa de crescimento a longo prazo é uma taxa de crescimento nominal. Com base nas informações disponíveis do FMI, a Comissão concluiu que as previsões para o crescimento real do PIB polaco, disponíveis no início de 2010, demonstraram que a taxa de crescimento nominal da economia polaca oscilaria entre 5,6 % em 2011 e 6,6 % em 2015. Com uma inflação na ordem dos 2,5 %, previa-se que o PIB real crescesse cerca de 4 %. Deste modo, a escolha de uma taxa de crescimento nominal de […] % para o aeroporto de Gdynia poderia, à primeira vista, ser considerada compatível com as informações disponíveis àquela data e com a prática corrente de escolher uma taxa de crescimento inferior à do crescimento da economia. Porém, ao selecionar uma taxa de crescimento a longo prazo superior à inflação (estimada em 2,5 %, em abril de 2010), o plano de negócios pressupõe que o aeroporto continuará a crescer todos os anos, para além de 2040.
Quadro 7
Dados e previsões sobre o PIB e a inflação disponibilizados pelo FMI em abril de 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
crescimento % PIB (preços constantes)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
crescimento % PIB (preços constantes)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
inflação (%)
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Fonte:
Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook Database, abril de 2010 (http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
Além disso, a Comissão assinala que, neste caso, considerando o período de previsões particularmente longo e o caráter remoto da data para a qual o valor final foi calculado, a tarefa de determinar a taxa de crescimento mais adequada torna-se ainda mais complexa e, por sua vez, a incerteza que lhe está associada torna-se ainda maior. De facto, as previsões de crescimento do PIB raramente excedem um horizonte de cinco anos. Porém, neste caso, o modelo deveria prever uma taxa de crescimento razoável para o aeroporto após 30 anos de funcionamento. Este facto demonstra que um investidor prudente teria levado a cabo uma série de análises de sensibilidade.
(138)
Neste sentido, vale a pena salientar que nas atualizações subsequentes do plano de negócios inicial a taxa de crescimento estável foi reduzida de […] % para […] %. Porém, a Polónia não apresentou uma explicação clara sobre esta redução. O valor final é uma função da taxa de crescimento estável prevista para a perpetuidade, mas também dos rendimentos previstos esperados durante o período de crescimento estável. A Comissão procedeu a uma série de análises de sensibilidade, confirmando que a conclusão do estudo do PIEM de 2010 é altamente sensível a alterações menores e realistas dos pressupostos básicos. Em primeiro lugar, a taxa de crescimento estável com a qual o plano de atividades de 2010 produz um VAL negativo é cerca de […] %. Porém, partindo do princípio que as receitas são apenas […] % inferiores que o previsto, a taxa de crescimento estável a partir da qual o projeto deixa de ser rentável é […] %.
(139)
Neste caso, o modelo de taxa de crescimento estável utilizado para calcular o valor final exige igualmente que se apresentem pressupostos relativamente à data em que a empresa deverá começar a crescer a um ritmo estável e constante. No estudo do PIEM de 2010, esta data foi fixada em 2040, o que significa um período de previsão de 30 anos (2010-2040). Na atualização do estudo do PIEM de 2012, o período de previsão foi reduzido para 18 anos (2012-2030) e, por conseguinte, o valor final foi calculado para 2030. Se o mesmo horizonte de tempo for aplicado ao estudo do PIEM de 2010, o VAL torna-se negativo.
(140)
A Comissão observa também que o estudo do PIEM de 2012 menciona especificamente que um investidor prudente teria tido em consideração o facto de o projeto implicar um horizonte temporal particularmente longo até se atingir a rendibilidade (consultar a Secção 4.10.1.2 do estudo do PIEM de 2012, onde se conclui: «O resultado positivo do valor atual líquido revela que o investimento no aeroporto de Gdynia-Kosakowo pode ser um negócio de interesse para os potenciais investidores. Porém, antes de se tomarem quaisquer decisões, os investidores terão de considerar também o horizonte de investimento a longo prazo, típico de projetos de investimento em infraestruturas»).
(141)
A Comissão observa que em 2010, quando o primeiro estudo do PIEM foi realizado, o plano de negócios e os cálculos do VAL tomaram em consideração todas as despesas de capital, incluindo as despesas relacionadas com as obrigações de serviço público (bombeiros, segurança, alfândega, etc.). A Comissão salienta que esta abordagem parece correta, uma vez que estas despesas estão intrinsecamente ligadas à construção e exploração de um aeroporto (e que são, portanto, suplementares aos custos do projeto).
(142)
No entanto, a Comissão avaliou igualmente a rentabilidade do projeto com base no estudo do PIEM de 2010, excluindo as despesas de capital relativas a missões de serviço público.
(143)
As informações apresentadas pela Polónia não permitem identificar com precisão que elementos das despesas de capital e das despesas de funcionamento são atribuíveis ao domínio da ordem pública. A Comissão assinala que, na atualização do PIEM de 2012, a Polónia desagregou os investimentos do âmbito da ordem pública; porém, tal não foi o caso no estudo do PIEM de 2010. Ainda assim, a Comissão recalculou o VAL, excluindo uma série de itens identificáveis de despesa de capital, claramente relacionados com atividades de ordem pública. Em particular, a Comissão recalculou o VAL excluindo as seguintes despesas de capital: «Veículos e equipamento de combate a incêndios», «Vedações e vigilância aeroportuários» e «Equipamento para os seguranças aeroportuários», equivalentes a […] milhões de PLN (total nominal)
(144)
No estudo do PIEM de 2010, a consequência da remoção das despesas de ordem pública resulta num fluxo de caixa atualizado acrescido, fixando-se em cerca de (-[…]) milhões de PLN (ou, dito de outra forma, a perda atualizada esperada durante o período de 2010-2040 decresceu […] milhões de PLN, de (-[…]) milhões de PLN para (-[…]) milhões de PLN). Uma vez que o valor final não é alterado (e é equivalente a […] milhões de PLN), o VAL do projeto aumenta de […] milhões de PLN para […]milhões de PLN (ou seja, aumenta de […] milhões de EUR para […] milhões de EUR).
(145)
Foram levadas a cabo análises de sensibilidade suplementares, que indicaram que o VAL se torna negativo quando as seguintes alterações são efetuadas: uma redução nas receitas totais de […] %, uma redução nas receitas provenientes das taxas aeroportuárias de […] % ou uma redução nas receitas totais de […] % associada a custos […] % superiores (todas em termos anuais). Tendo em conta os pressupostos altamente irrealistas relativamente a taxas aeroportuárias ([…] % mais elevadas do as do aeroporto de Gdansk (55)) e as previsões de tráfego excessivamente otimistas (previsões revistas de […] % a[…] % mais baixas do que as inicialmente previstas), tais análises de sensibilidade sugerem que pressupostos ligeiramente mais realistas resultariam na conclusão de que o projeto não seria rentável.
(146)
Assim que são excluídas as despesas de ordem pública identificadas no estudo do PIEM de 2010, as análises de sensibilidade sugerem que o VAL passaria a ser negativo se as receitas previstas provenientes das taxas aeroportuárias de transportadoras low cost (sem qualquer redução das taxas aeroportuárias para charters) fossem reduzidas em […] % por ano, mantendo, em simultâneo, as receitas provenientes de charters, bem como todas as outras receitas, custos operacionais e custos de capital, como previsto no plano de negócios (tendo em conta que as receitas das transportadoras low cost começam a ser geradas em 2017, e que aumentam progressivamente ao longo do tempo).
(147)
Além disso, cabe aqui recordar que o projeto é rentável apenas em virtude do valor final (isto é, o valor do aeroporto a partir de 2040, assumindo um crescimento anual constante de […] % do fluxo de caixa). Até 2040, o projeto gera um fluxo de caixa negativo.
(148)
Deste modo, mesmo quando a rentabilidade do projeto é avaliada com base no estudo do PIEM de 2010, e sem ter em conta as despesas de capital relativas às tarefas do âmbito da ordem pública, não se pode concluir claramente que um investidor privado tivesse levado a cabo o investimento em causa.
Resumo e conclusões
(149)
A conversão do aeroporto de Gdynia implica um investimento significativo e um longo período de fluxos de caixa negativos. De facto, o plano de negócios demonstra que os fluxos de caixa atualizados e acumulados durante o período de previsão de 2010-2040 são negativos (-[.....] milhões de PLN ou - [.....] milhões de EUR). Segundo o plano de negócios, o projeto apenas atinge valores positivos em virtude do valor final atualizado de […] milhões de PLN, calculado para 2040 e perpetuamente daí em diante, partindo do princípio que o aeroporto cresce anualmente a uma taxa nominal de […] %). Não obstante as incertezas significativas inerentes a tal projeto a longo prazo, o plano de negócios não inclui qualquer análise de sensibilidade e, portanto, difere da análise que um investidor prudente teria levado a cabo para um projeto deste tipo.
(150)
Além disso, a análise da Comissão concluiu que o plano de negócios foi baseado numa série de pressupostos otimistas e irrealistas, face à proximidade do aeroporto de Gdansk, que apresenta o mesmo modelo de negócios, bem como uma capacidade não utilizada e planos de expansão. As várias análises de sensibilidade indicam que o VAL do projeto passa a ser negativo caso ocorram modificações menores e realistas nos pressupostos subjacentes.
(151)
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que um investidor privado não teria decidido iniciar o projeto de investimento em causa com base no estudo do PIEM de 2010. Por conseguinte, a decisão dos municípios de Gdynia e Kosakowo confere ao gestor aeroportuário uma vantagem económica, que não teria sido obtida em condições normais de mercado.
A aplicação do PIEM com base no estudo do PIEM de 2011 e na atualização do PIEM de 2012
(152)
No que diz respeito aos estudos do PIEM levados a cabo em 2011 e 2012 (e aos fundos que a Polónia alega terem sido injetados para o gestor aeroportuário após tais estudos), a Comissão considera que estas injeções de capital já tinham sido prometidas no acordo de acionistas, celebrado a 11 de março de 2011 (ver considerando 33 acima), isto é, antes dos estudos do PIEM de 2011 e de 2012 terem sido realizados. Assim, quando os estudos do PIEM de 2011 e 2012 foram realizados, as decisões relativas ao investimento dos acionistas já haviam sido tomadas, embora só tenham sido executadas mais tarde. Além disso, a Comissão considera que as injeções de capital efetuadas após os estudos do PIEM de 2011 e 2012 terem sido realizados não podem ser consideradas como decisões de investimento autónomas, tomadas isoladamente, uma vez que dizem respeito ao mesmo projeto de investimento, o qual os acionistas públicos começaram a executar, o mais tardar, em 2010 e que apenas constituem adaptações ou alterações ao projeto inicial.
(153)
Deste modo, e tal como já foi mencionado, a Comissão considera que os estudos poderiam indicar que a Polónia se comportou como um investidor privado, apenas se demonstrassem que o investimento de fundos adicionais permitiria o que o projeto atingisse uma rendibilidade adequada do capital já investido e a investir (ou que permitiria uma rendibilidade adequada deste capital, mesmo tendo em conta o risco do reembolso obrigatório de qualquer auxílio ilegal concedido no passado).
(154)
No entanto, os estudos estão longe de demonstrar o critério acima mencionado e parecem ser pouco fiáveis pelas razões expostas em seguida.
A aplicação do PIEM com base na atualização do PIEM de 2011
(155)
A primeira atualização do estudo do PIEM foi realizada em maio de 2011. Apesar das injeções de capital efetuadas após a realização deste estudo do PIEM terem sido prometidas antes de maio de 2011 (ver considerando 33 acima), a Comissão avaliou também, com base nas informações contidas neste estudo económico, se as injeções de capital poderiam considerar-se compatíveis com o comportamento de um investidor privado que opera numa economia de mercado. No estudo do PIEM de 2011 as receitas do projeto mantiveram-se constantes, porém, a despesa de capital aumentou (ver a Imagem 3, que apresenta as despesas de investimento acumuladas, expressas nos termos reais de 2010). Este estudo considera igualmente as injeções de capital anteriores e as despesas de capital já incorridas. O CMPC diminuiu ligeiramente (de […] % para […] %) e a taxa de crescimento a longo prazo foi reduzida de […] % para […] %. Estas alterações resultaram num VAL significativamente mais baixo, de[…]milhões de PLN (cerca de […]EUR). Tal deveu-se a perdas mais elevadas (os fluxos de caixa atualizados durante o período de 2011-2030 ascenderiam a -[…]] milhões de PLN) e o valor final diminuiria ligeiramente, para […]milhões de PLN.
(156)
A Comissão conclui, portanto, que a decisão dos municípios de Gdynia e Kosakowo relativamente ao financiamento da conversão do aeródromo militar de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) em aeroporto civil também não está em conformidade com o PIEM com base na atualização do PIEM de 2011, conferindo assim uma vantagem económica que o gestor aeroportuário não teria obtido em condições normais de mercado.
A aplicação do PIEM com base na atualização do PIEM de 2012
(157)
A Polónia considera que a Comissão deve avaliar a conformidade com o PIEM com base no estudo do PIEM de 2012. Para responder a este argumento, apesar de as injeções de capital efetuadas após a realização deste estudo do PIEM terem sido prometidas antes (ver considerando 33 acima), a Comissão procurou determinar se, com base nas informações contidas neste estudo económico, as injeções de capital poderiam considerar-se compatíveis com o comportamento de um investidor privado que opera numa economia de mercado.
(158)
A Comissão assinala que a atualização do PIEM de 2012 tem em consideração as injeções de capital anteriores e a despesa de capital já incorrida. A atualização do PIEM de 2012 demonstra que o financiamento concedido à GdyniaKosakowo Airport Ltd resulta num valor de capital próprio positivo para os seus acionistas de […] milhões de PLN (cerca de […] milhões de EUR). Além disso, a TIR do projeto de investimento é […] % é superior ao custo de capital previsto do gestor aeroportuário ([…] %).
(159)
O estudo do PIEM de 2012 compara o valor do capital próprio da empresa que recebeu investimentos adicionais, numa situação em que o novo aeroporto se torna operacional (o «cenário básico»), com o valor do capital próprio da empresa sem quaisquer investimentos adicionais, numa situação em que o projeto de investimento foi interrompido a partir de junho de 2012 (o «cenário contrafactual») (56).
(160)
Neste contexto, a Comissão já concluiu que as injeções de capital efetuadas depois de 2010 não podem ser consideradas separadamente da decisão de investimento inicial tomada em 2010. Em 2010, o cenário contrafactual acertado teria sido não iniciar a implementação do projeto. Segundo a Polónia, o contrato de locação apenas permitia que Kosakowo utilizasse o terreno para a construção de um aeroporto civil. A Comissão salienta que, em primeiro lugar, um investidor privado não teria celebrado um acordo deste tipo se os planos para desenvolver um novo aeroporto civil naquela região não apresentassem uma perspetiva realista de obtenção de lucros a partir do investimento em causa. O cenário contrafactual definido na atualização do PIEM de 2012 foi, portanto, distorcido pela decisão anterior, que, por si só, não reflete o comportamento de um investidor privado. Dito de outro modo, o cenário contrafactual adequado, quer em 2010 quer em 2012, seria a não realização do projeto de construção do aeroporto civil em causa, uma vez que todas as injeções de capital e estudos do PIEM levados a cabo pela Polónia dizem respeito à implementação do mesmo projeto de investimento.
(161)
De qualquer modo, a Comissão observa que o cenário básico incluído na atualização do PIEM de 2012 fornecida pela Polónia se baseia num plano de negócios que pressupõe fluxos de caixa futuros para os investidores de capital próprio no período 2012-2030 (isto é, um período de elevado crescimento) (57). As projeções dos fluxos de caixa futuros assentam no pressuposto de um início das atividades do aeroporto em 2013. Quando a atualização do PIEM de 2012 foi levada a cabo, a Polónia esperava que, em 2014, o aeroporto movimentasse cerca de […] passageiros e que expandisse progressivamente as suas atividades até […] passageiros em 2020 e cerca de […] em 2028 (consultar a previsão relativa à progressão dos passageiros apresentada abaixo no Quadro 8).
Quadro 8
Previsões de tráfego de passageiros para o aeroporto de Gdynia (em milhares)
Crescimento esperado no número de passageiros
Ano
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Total
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Segundo a atualização do PIEM de 2012, prevê-se que depois de 2030 o operador aeroportuário cresça a uma taxa de crescimento estável e constante de […]. Partindo deste pressuposto, a Polónia calculou o valor final do gestor aeroportuário em 2030.
(163)
A Comissão salienta que, tal como no estudo do PIEM de 2010, o principal fator impulsionador de valor dos fluxos de caixa futuros do gestor aeroportuário de Gdynia é o rendimento previsto referente a atividades de aviação, o qual dependerá do número de passageiros e do nível das taxas aeroportuárias pagas pelas companhias aéreas.
(164)
Relativamente ao desenvolvimento do tráfego de passageiros previsto, a Polónia argumenta que a procura por serviços de transporte aéreo de passageiros aumentará ao longo do tempo, juntamente com o aumento previsto para o PIB da Polónia e com desenvolvimento da região. Assim, a Polónia considera que as previsões de tráfego são conservadoras e que o tráfego efetivo pode ser mais elevado do que o previsto. Na opinião da Polónia, a atualização da previsão do tráfego para a região, efetuada em março de 2013, prevê um tráfego mais elevado do que o constante da atualização do PIEM de 2012.
(165)
A Polónia argumenta, assim, que o plano de negócios prevê que o aeroporto de Gdynia irá movimentar menos de […] % do tráfego de passageiros da região. Além disso, na opinião da Polónia, o desenvolvimento no mercado dos serviços aéreos da Pomerânia deixa espaço para um aeroporto adicional, de pequenas dimensões, que complementa os serviços prestados pelo aeroporto de Gdansk.
(166)
No que diz respeito à procura de passageiros, a Comissão considera que os argumentos apresentados nos considerandos 118 a 129, relativos à concorrência entre o aeroporto de Gdynia e o de Gdansk no referente às companhias aéreas e passageiros, são também aplicáveis na avaliação da atualização do PIEM de 2012.
(167)
Em particular, a Comissão observa que o nível das taxas aeroportuárias citado na atualização do PIEM de 2012 foi o mesmo que o citado no estudo do PIEM de 2010. Segundo a Polónia, as taxas citadas na atualização do PIEM de 2012 não diferem significativamente das taxas normalmente cobradas por outros aeroportos de pequenas dimensões na Polónia. A Polónia explica que o nível das taxas citadas no plano de negócios é uma média para todo o período do plano de negócios (isto é, 2014-2040) e pressupõe que as taxas a longo prazo aplicadas no aeroporto de Gdansk terão de aumentar, à medida que os serviços nesse aeroporto melhoram.
(168)
Uma vez que os aeroportos de Gdansk, Bydgoszcz e Szczecin aplicaram as mesmas taxas em 2012 e 2010 (incluindo os mesmos descontos), a avaliação realizada pela Comissão relativamente ao nível das taxas constante do estudo do PIEM de 2012 para o aeroporto de Gdynia é a mesma apresentada para os estudos do PIEM de 2010 (ver considerandos 122 a 129).
(169)
A Comissão considera que um investidor guiado por perspetivas de rentabilidade e a atuar numa economia de mercado não teria baseado a decisão de investimento no projeto em causa num nível de taxas que é significativamente mais elevado do que as taxas líquidas aplicadas noutros aeroportos regionais polacos (58), especialmente no aeroporto de Gdansk.
(170)
A Comissão salienta também que o teste de esforço realizado pela Polónia demonstra que o valor do capital próprio se torna negativo se a taxa de passageiros for reduzida para […] PLN. Neste contexto, a Comissão salienta que uma taxa aeroportuária reduzida, comparável às taxas aeroportuárias pagas em outros aeroportos regionais da Polónia (por exemplo, no de Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin e Lublin), resultaria num valor de capital próprio negativo.
(171)
A Comissão considera ainda que um investidor numa economia de mercado, baseando-se no pressuposto de que as taxas no aeroporto de Gdansk aumentariam a longo prazo, não fixaria as suas taxas a um nível superior. Neste sentido, a Comissão observa que o plano das taxas aeroportuárias aplicadas no aeroporto de Gdansk prevê a aplicação de descontos até 2028 (ou seja, por um período somente dois anos mais curto do que o do plano de negócios da atualização do PIEM de 2012). Deste modo, mesmo que as taxas aeroportuárias no aeroporto de Gdansk aumentassem depois de 2028, a Comissão considera que, durante o período do plano de negócios (ou seja, até 2030), as taxas aeroportuárias médias previstas permanecerão mais elevadas do que o nível médio praticado no aeroporto concorrente.
(172)
A Polónia confirmou que a atualização do PIEM de 2012 tem em consideração os custos operacionais relativos às operações militares no aeroporto. Espera-se que estes custos sejam compensados pelo Estado. Além disso, a Polónia confirmou que não se chegou ainda a um acordo formal em relação à partilha de custos (tanto os custos de funcionamento como os de investimento) entre o aeroporto de Gdynia e o utilizador militar.
(173)
A Comissão considera que um investidor numa economia de mercado só basearia a sua avaliação em resultados previsíveis à data da decisão de investimento. Deste modo, a Comissão considera que, aquando da avaliação da coerência do investimento com o PIEM, deve ser ignorada a eventual redução nos custos resultante da partilha de custos com o utilizador militar do aeroporto (e o impacto nos custos e receitas globais do aeroporto). De facto, o estudo do PIEM de 2012 não quantifica as reduções de custo que daí adviriam para o gestor aeroportuário.
(174)
Tal como no estudo do PIEM de 2010, o DCF global para o projeto durante o período de 2012-2030 é negativo, como ilustrado na Imagem 5. O aeroporto começa, em primeiro lugar, por gerar fluxos de caixa positivos em 2020, porém o longo período de investimento significa que o fluxo de caixa acumulado, em valores atualizados, permaneceria negativo para o período previsto.
Figura 5
DCF (efetivo) acumulado (em PLN) na atualização do PIEM de 2012
[…]
(175)
Consequentemente, a Comissão conclui que a decisão dos municípios de Gdynia e de Kosakowo no sentido de financiar a conversão do aeródromo militar de Gdynia em aeroporto civil também não está em conformidade com o PIEM com base na atualização do PIEM de 2012, conferindo assim uma vantagem económica que o gestor aeroportuário não teria obtido em condições normais de mercado.
A atualização de novembro de 2013
(176)
A Comissão considera ainda que as modificações ao plano de investimento, destinadas a gerar receitas adicionais provenientes da venda de combustível pelo aeroporto (sem recurso a um operador externo) e a prestar serviços de navegação, não devem ser tidas em consideração aquando da avaliação da coerência do investimento com o PIEM. A Polónia confirmou que estas eventuais fontes de receita adicionais não estavam incluídas no estudo do PIEM de 2010, nem no estudo do PIEM de 2011 ou na atualização do PIEM de 2012 para o aeroporto de Gdynia, uma vez que nem os acionistas públicos nem a empresa poderiam certificar-se, no momento em que os estudos foram elaborados, se seria possível obter todas as autorizações e concessões necessárias para a prestação desses serviços. Uma vez que não foi possível obter as autorizações e concessões necessárias no momento em que os estudos do PIEM foram elaborados, a Comissão não os tomou em consideração retrospetivamente.
Conclusão
(177)
A Comissão considera que o financiamento público concedido pelos municípios de Gdynia e Kosakowo ao gestor aeroportuário não é compatível com o PIEM. Deste modo, a Comissão considera que a medida em questão confere à Gdynia-Kosakowo Airport Ltd uma vantagem económica que este não teria obtido em condições normais de mercado.
5.1.4. Seletividade
(178)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, para uma medida poder ser considerada um auxílio estatal deve favorecer «certas empresas ou certas produções». No caso em apreço, a Comissão salienta que as injeções de capital dizem somente respeito à Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Estas são, portanto, seletivas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
5.1.5. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais
(179)
Sempre que um auxílio financeiro concedido por um Estado-Membro reforça a posição de uma empresa em relação a outras empresas concorrentes no mercado interno, deve considerar-se que o mercado foi afetado por tal auxílio (59). A vantagem económica conferida pela medida em questão, reforça a posição económica do operador aeroportuário, uma vez que este terá a possibilidade de iniciar as suas atividades sem ter de suportar os custos de investimento e funcionamento que lhes estão inerentes.
(180)
Tal como expresso na Secção 5.1.1, a exploração de um aeroporto constitui uma atividade económica. Por um lado, existe concorrência entre os aeroportos para atrair as companhias aéreas e o respetivo tráfego aéreo (passageiros e mercadorias). E, por outro lado, existe concorrência entre os gestores aeroportuários, que podem competir entre si pela gestão de um determinado aeroporto. Além disso, a Comissão sublinha que, especialmente no que diz respeito às companhias low cost, os aeroportos localizados em diferentes áreas de captação e em diferentes Estados-Membros podem também entrar em concorrência entre si de modo a atrair essas companhias aéreas. A Comissão salienta que, até 2020, o aeroporto de Gdynia movimentará cerca de […] 000 de passageiros e, em 2030, movimentará até 1 milhão de passageiros.
(181)
Como referido no ponto 40 das orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação, não é possível excluir os aeroportos de pequenas dimensões do âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Em razão do tráfego previsto para o aeroporto de Gdynia e considerando a sua proximidade ao aeroporto de Gdansk (cerca de 25 km de distância), a Comissão considera que a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros são suscetíveis de ser afetadas.
(182)
Com base nos argumentos apresentados nos considerandos 179 a 181, a vantagem económica concedida ao gestor do aeroporto de Gdynia reforça a sua posição relativamente aos seus concorrentes no mercado de serviços aeroportuários da União. Deste modo, o financiamento público em análise não só falseia ou ameaça falsear a concorrência, como também afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
5.1.6 Conclusão
(183)
Em razão dos argumentos apresentados nos considerandos 83 a 182, a Comissão considera que as injeções de capital concedidas ao gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Um vez que o financiamento já sido concedido ao gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, a Comissão considera ainda que a Polónia não cumpriu com a proibição prevista no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE (60).
5.2. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO
(184)
A Comissão examinou se o auxílio em questão podia ser considerado compatível com o mercado interno. Tal como acima mencionado, o auxílio consiste no financiamento dos custos de investimento relacionados com o arranque do projeto do aeroporto de Gdynia e com as perdas operacionais incorridas durante os primeiros anos de funcionamento do aeroporto (ou seja, até 2019, inclusive, de acordo com os estudos do PIEM de 2010 e de 2012).
(185)
O artigo 107.o, n.o 3, do TFUE prevê uma série de exceções à regra geral estabelecida pelo artigo 107.o, n.o 1, do TFUE segundo a qual o auxílio estatal não é compatível com o mercado interno. O auxílio em questão pode ser avaliado apenas com base no artigo 107.o n.o 3, alínea c), do TFUE, que estabelece que: «os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum», podem ser consideradas compatíveis com o mercado interno. Neste contexto, as Orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação proporcionam um quadro comum para avaliar se o auxílio aos operadores aeroportuários pode ser declarado compatível ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Estas mencionam uma série de critérios que a Comissão deve ter em conta.
5.2.1. Auxílio ao investimento
(186)
O auxílio estatal para financiar infraestruturas aeroportuárias é compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, se cumprir com as condições estabelecidas no ponto 61 das Orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação:
i)
a construção e exploração das infraestruturas cumprem com um objetivo de interesse comum claramente definido (desenvolvimento regional, acessibilidade, etc.);
ii)
a infraestrutura é necessária e proporcional ao objetivo que foi definido;
iii)
a infraestrutura tem perspetivas a médio prazo satisfatórias relativamente à utilização, em particular no que diz respeito à utilização das infraestruturas existentes;
iv)
todos os potenciais utilizadores da infraestrutura têm acesso à mesma de forma equitativa e não discriminatória; e
v)
o desenvolvimento das trocas comerciais não é afetado em medida contrária aos interesses da União Europeia.
(187)
Além disso, para ser compatível com o mercado interno, o auxílio estatal aos aeroportos, tal como qualquer outra medida de auxílio estatal, deve ter um efeito de incentivo e ser necessário e proporcional ao objetivo legítimo prosseguido.
(188)
A Polónia considera que o financiamento público para o projeto de conversão no aeródromo de Gdynia cumpre todos os critérios de auxílio ao investimento estabelecidos nas orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação.
i) A construção e exploração das infraestruturas cumprem um objetivo de interesse comum claramente definido (desenvolvimento regional, acessibilidade, etc.)
(189)
A Comissão salienta que Pomerânia já se encontra servida, de forma eficiente, pelo aeroporto de Gdansk, que está apenas a uma distância de cerca de 25 km do novo aeroporto previsto.
(190)
O aeroporto de Gdansk está localizado próximo da estrada circular de Trójmiasto, que faz parte da via rápida S6 que contorna Gdynia, Sopot e Gdansk e que fornece um acesso fácil ao aeroporto à maior parte dos habitantes da região da Pomerânia. Mesmo para os habitantes de Gdynia, a construção de um novo aeroporto não resultaria, por si só, numa melhoria substancial das ligações, uma vez tanto o aeroporto de Gdynia como o de Gdansk estão a uma distância de 20-25 minutos de carro do centro de Gdynia.
(191)
A Comissão salienta ainda que a ligação metropolitana de Trójmiasto, atualmente em construção com o cofinanciamento de fundos estruturais da União Europeia, permitirá aos residentes de Gdansk e de Gdynia viajar diretamente do centro da sua cidade até ao aeroporto de Gdansk em cerca de 25 minutos. O metropolitano de Trójmiasto fornecerá ainda ligações indiretas ou diretas ao aeroporto de Gdansk a pessoas que habitam noutras áreas da região da Pomerânia.
(192)
A Comissão assinala também que o aeroporto de Gdansk tem atualmente a capacidade de movimentar 5 milhões de passageiros por ano, sendo que o tráfego de passageiros efetivo no período 2010-2013 foi o seguinte: 2010 - 2,2 milhões, 2011 - 2,5 milhões, 2012 - 2,9 milhões, 2013 - 2,8 milhões. A Comissão salienta também que o aeroporto de Gdansk se encontra atualmente em expansão para poder movimentar 7 milhões de pessoas por ano. Espera-se que esse investimento seja concluído em 2015.
(193)
Além disso, segundo a previsão de tráfego fornecida pela Polónia para a região da Pomerânia e utilizada para a preparação da atualização do PIEM de 2012, a procura total na região será de […] passageiros por ano […].
Quadro 9
Previsões de tráfego para a região da Pomerânia (em milhões)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
A Comissão observa ainda que, de acordo com as informações fornecidas pela Polónia, o plano geral para o aeroporto de Gdansk prevê ainda uma expansão adicional do aeroporto, para que este passe a movimentar mais de 10 milhões de passageiros por ano. Em função da evolução do tráfego, a decisão de expandir a capacidade do aeroporto de Gdansk acima de 7 milhões pode, assim, ser tomada no futuro.
(195)
Segundo a Polónia, as previsões atualizadas (elaboradas em março de 2013) demonstram que a procura na área de captação deverá ser superior às previsões de tráfego em 2012. De acordo com as previsões alteradas, a procura na área de captação será de cerca de 9 milhões de passageiros em 2030. Porém, mesmo esta previsão demonstra que o aeroporto de Gdansk, por si só, seria suficiente, sem qualquer investimento adicional, para satisfazer a procura na região até, pelo menos, 2025 (com base nas previsões de tráfego ajustadas, descritas no considerando 45).
(196)
Além disso, segundo informações fornecidas pela Polónia, a capacidade atual da pista no aeroporto de Gdansk é de 40-44 operações por hora, embora a utilização apresente atualmente uma média de 4,7 operações por hora.
(197)
Com base nas informações fornecidas pela Polónia (ver considerandos 192 a 196), a Comissão observa que apenas 50 a 60 % da capacidade do aeroporto de Gdansk será utilizada nos próximos anos. Consequentemente, mesmo com o rápido crescimento no número de passageiros na região da Pomerânia, o aeroporto de Gdansk será capaz de satisfazer a procura por parte das companhias aéreas e dos passageiros durante um longo período de tempo.
(198)
A Comissão observa ainda que o aeroporto de Gdansk oferece mais de 40 destinos nacionais e internacionais (quer com ligações ponto a ponto quer com ligações a plataformas como Frankfurt, Munique, Varsóvia e Copenhaga).
(199)
Como mencionado no considerando 60, por um lado, a Polónia argumenta que as possibilidades para a expansão da capacidade no aeroporto de Gdansk são limitadas por motivos relacionados com o ambiente e com o ordenamento do território. Por outro lado, a Polónia argumenta que não existem limites no que diz respeito às possibilidades para a expansão da capacidade do aeroporto de Gdansk. Uma vez que os argumentos relativos às restrições à expansão da capacidade são contraditórios e nem sequer são fundamentados, a Comissão considera que não poderá basear a sua avaliação nestes.
(200)
Em razão da capacidade não utilizada no aeroporto de Gdansk, a qual não será utilizada na sua totalidade a longo prazo, e do plano de expansão da capacidade deste aeroporto, se necessária a longo prazo, a Comissão não considera que a criação de outro aeroporto na região da Pomerânia contribua para o seu desenvolvimento. Além disso, a Comissão observa que a região da Pomerânia está já bem servida, em termos de ligações, graças ao aeroporto de Gdansk, e que um novo aeroporto não melhorará as ligações com esta região.
(201)
A Comissão observa ainda que o modelo de negócios para o aeroporto de Gdynia sugere que este concorreria por passageiros com o aeroporto de Gdansk ao nível dos mercados de aviação geral, charter e dos low cost. Além disso, a criação de um novo aeroporto para assumir uma posição de apoio, na qualidade de aeroporto de emergência, não serve para justificar o nível de investimento do aeroporto de Gdynia.
(202)
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que o investimento no aeroporto de Gdynia resultará apenas na duplicação da infraestrutura daquela região, o que não configura um objetivo de interesse comum claramente definido.
ii) A infraestrutura é necessária e proporcional ao objetivo que foi definido
(203)
Como referido nos considerandos 189 a 202, a Comissão considera que a área de captação do aeroporto de Gdynia é, e continuará a ser, servida eficientemente pelo aeroporto de Gdansk. Além disso, os dois aeroportos prosseguiriam um modelo de negócios semelhante, incidindo principalmente em voos low cost e charter.
(204)
Na ausência de um objetivo de interesse comum claramente definido, a Comissão considera que a infraestrutura não pode ser considerada necessária ou proporcional a um objetivo de interesse comum (ver também considerando 202 acima).
iii) A infraestrutura tem perspetivas a médio prazo satisfatórias para a utilização, em particular no que diz respeito à utilização das infraestruturas existentes
(205)
Tal como referido na alínea i), o aeroporto de Gdynia está localizado apenas a uma distância de cerca de 25 km do aeroporto de Gdansk, sendo que os dois aeroportos têm a mesma área de captação e um modelo de negócio semelhante.
(206)
Atualmente, o aeroporto de Gdansk utiliza menos de 60 % da sua capacidade. Considerando os investimentos atualmente em curso, o aeroporto de Gdansk é suficiente para lidar com a procura na região até, pelo menos, 2025-2028, dependendo das previsões utilizadas, e a sua expansão futura é viável.
(207)
A Comissão salienta ainda que o plano de negócios para o aeroporto de Gdynia indica que o aeroporto seria suscetível de gerar cerca de [80-90] % das suas receitas, a partir das transportadoras low cost e charter. Isto significa que incidirá nos mercados que constituem a atividade principal do aeroporto de Gdansk.
(208)
Neste contexto, a Comissão observa ainda que a Polónia não forneceu qualquer prova de colaboração possível entre os dois aeroportos.
(209)
Os planos para gerar receitas a partir de outras atividades ao nível da aviação e da não aviação (produção e serviços) também não seriam suficientes, por si só, para cobrir os elevados custos de exploração relacionados com o funcionamento do aeroporto de Gdynia.
(210)
Assim, a Comissão considera que o aeroporto de Gdynia não oferece perspetivas de utilização satisfatórias a médio prazo.
iv) Todos os potenciais utilizadores da infraestrutura têm acesso à mesma de forma equitativa e não discriminatória
(211)
A Polónia confirmou que todos os potenciais utilizadores teriam acesso à infraestrutura do aeroporto, numa base equitativa e não discriminatória, sem qualquer discriminação comercial injustificada.
v) O desenvolvimento das trocas comerciais não é afetado em medida contrária ao interesse comum
(212)
A Comissão salienta que a Polónia não apresentou qualquer prova de que os aeroportos de Gdynia e de Gdansk criariam uma plataforma de aviação colaborativa. A lógica sugere que os dois aeroportos teriam, na verdade, que competir para atrair essencialmente os mesmos passageiros.
(213)
A Comissão salienta ainda que o plano de negócios do aeroporto de Gdynia (no qual cerca [80-90] % das receitas são geradas a partir de voos de baixo custo e voos charter) e a dimensão do investimento (por exemplo, um terminal com uma capacidade de 0,5 milhões de passageiros por ano, que deverá ser expandido no futuro) não são suficientes para fundamentar a alegação de que o aeroporto de Gdynia incidiria sobre o tráfego de aviação geral e prestaria, apenas ou principalmente, serviços ao setor da aviação geral.
(214)
Tendo em conta o que precede e pelo facto de os dois aeroportos incidirem sobre voos de baixo custo e voos charter, a Comissão considera que o auxílio está destinado a um aeroporto que estaria em concorrência direta com outro aeroporto, localizado na mesma área de captação, sem que exista qualquer procura de serviços aeroportuários que não possa ser satisfeita pelo aeroporto existente.
(215)
Assim, a Comissão considera que o auxílio em causa afetaria as trocas comerciais em medida contrária ao interesse comum. Esta conclusão é sustentada pela ausência de qualquer objetivo de interesse comum que se espera que o auxílio atinja.
vi) Necessidade do auxílio e efeito de incentivo
(216)
Com base nos dados fornecidos pela Polónia, a Comissão considera que os custos de investimento podem ser inferiores aos da construção de outros aeroportos regionais comparáveis na Polónia. Este facto deve-se principalmente à utilização da infraestrutura existente na base aérea militar. Além disso, a Polónia argumenta que sem o auxílio o investimento não teria sido levado a cabo pelo gestor aeroportuário.
(217)
A Comissão observa ainda que o longo período de tempo necessário para atingir o limiar de rentabilidade para este tipo de investimento significa que o financiamento público pode ser necessário para modificar o comportamento do beneficiário, de tal modo que este prossiga com o investimento. Além disso, uma vez que a rentabilidade prevista para o projeto de investimento não pode ser estabelecida (ver considerando 177) e que um investidor numa economia de mercado não realizaria tal projeto, é de facto provável que o auxílio modifique o comportamento do gestor aeroportuário.
(218)
No entanto, na ausência de um objetivo de interesse comum claramente definido, a Comissão conclui que o auxílio não pode ser considerado necessário e proporcional para atingir esse objetivo.
(219)
Deste modo, a Comissão considera que o auxílio ao investimento por parte dos municípios de Gdynia e Kosakowo a favor da Gdynia-Kosakowo Airport Ltd não cumpre com os requisitos das Orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação e não pode ser considerado compatível com o mercado interno.
5.2.2. Auxílio ao funcionamento
(220)
A Comissão entende que o financiamento das perdas operacionais do gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd constitui um auxílio ao funcionamento, reduzindo as despesas atuais do operador aeroportuário. De acordo com a jurisprudência do Tribunal, tais auxílios ao funcionamento são, em princípio, incompatíveis com o mercado interno. De acordo com as orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação, o auxílio ao funcionamento concedido aos aeroportos só pode ser considerado compatível a título excecional e em condições muito restritas em regiões desfavorecidas.
(221)
A Comissão salienta que o aeroporto de Gdynia está localizado numa região desfavorecida, que beneficia da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE, o que significa que a Comissão deve determinar se o auxílio ao funcionamento em questão é compatível com as OAR.
(222)
De acordo com o ponto 76 das OAR, o auxílio ao funcionamento nas regiões abrangidas pela derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE, pode ser concedido desde que os seguintes critérios cumulativos sejam cumpridos: i) é justificável, em termos da sua contribuição para o desenvolvimento regional e da sua natureza e ii) a sua dimensão é proporcional às deficiências que procura atenuar.
(223)
A Polónia considera que o auxílio ao funcionamento é compatível com o ponto 76 das OAR (ver considerandos 77 a 79).
(224)
Uma vez que Pomerânia já é servida pelo aeroporto de Gdansk e que o novo aeroporto não melhorará as ligações desta região, a Comissão não pode considerar que o auxílio contribuirá para o desenvolvimento regional.
(225)
Consequentemente, a Comissão considera que o auxílio ao funcionamento não pode ser considerado proporcional às deficiências que procura atenuar, uma vez que a região da Pomerânia parece não apresentar qualquer deficiência ao nível das ligações.
(226)
Além disso, a Comissão considera que o auxílio ao funcionamento avaliado foi concedido para financiar um conjunto de despesas pré-definido. Porém, tendo em conta a avaliação realizada pela Comissão ao plano de negócios para o aeroporto de Gdynia, bem como a sua avaliação do nível de previsão de receitas e despesas, apresentada na Secção 5.1.3, não é possível concluir que o auxílio seja limitado ao mínimo necessário, concedido a título transitório ou que tenha caráter degressivo. Em particular, no que diz respeito às incertezas sobre a rendibilidade prevista do gestor aeroportuário (consultar a secção sobre a existência de auxílio), a natureza transitória e o caráter degressivo do auxílio não podem ser garantidos.
(227)
Seja como for, a Comissão considera que a atribuição de auxílios ao funcionamento com o intuito de garantir o funcionamento de um projeto de investimento que beneficia de um auxílio ao investimento incompatível é inerentemente incompatível com o mercado interno.
(228)
Deste modo, a Comissão entende que o auxílio ao funcionamento concedido pelos municípios de Gdynia e de Kosakowo a favor do gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd não cumpre com os critérios estabelecidos nas OAR.
5.2.3. Conclusão sobre a compatibilidade
(229)
Consequentemente, a Comissão conclui que o auxílio estatal concedido ao gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd é incompatível com o mercado interno.
(230)
A Comissão não identificou nenhuma outra disposição relativa à compatibilidade com o mercado interno que pudesse constituir uma base para que o auxílio em causa seja considerado compatível com o Tratado. Além disso, a Polónia não invocou qualquer disposição relativa à compatibilidade com o mercado interno, nem apresentou nenhum argumento substancial que permitisse à Comissão considerar este auxílio compatível.
(231)
O investimento e os auxílios ao funcionamento que a Polónia concedeu, ou tenciona conceder, a favor do gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd são incompatíveis com o mercado interno. A Polónia procedeu ilegalmente à atribuição do auxílio, em violação artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
6. RECUPERAÇÃO
(232)
De acordo com o TFUE e com a jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça, a Comissão tem competência para decidir que o Estado em questão deve suprimir ou alterar um auxílio quando verifica a incompatibilidade do mesmo com o mercado interno (61). Ainda segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a obrigação imposta a um Estado no sentido de suprimir um auxílio que a Comissão considera incompatível com o mercado comum tem em vista o restabelecimento da situação anterior (62). O Tribunal de Justiça estabeleceu que tal objetivo é alcançado quando o beneficiário tiver reembolsado os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, perdendo então o beneficiário a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio se encontrar reposta (63).
(233)
Em conformidade com a presente jurisprudência, o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (64), do Conselho, estipula que «nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário».
(234)
Deste modo, o auxílio estatal acima mencionado deve ser reembolsado às autoridades polacas, na mesma medida em que foi concedido,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. O auxílio estatal, ilegalmente executado pela Polónia, entre 28 de agosto de 2007 e 17 de junho de 2013, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a favor de Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., através de injeções de capital no montante de 91 714 000 PLN, é incompatível com o mercado interno.
2. O auxílio estatal que a Polónia tenciona conceder, após 17 de junho de 2013, à Lotniczy Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. para a conversão do aeródromo militar de Gdynia-Kosakowo num aeroporto civil, é incompatível com o mercado interno. Consequentemente, o auxílio estatal não pode ser concedido.
Artigo 2.o
1. A Polónia deve recuperar o auxílio referido no artigo 1.o, n.o 1, junto do beneficiário.
2. Os montantes a recuperar incluem os juros vencidos a partir das datas referidas no segundo ponto até à sua recuperação efetiva.
As datas em que os montantes a recuperar foram colocados à disposição do beneficiário são as seguintes:
a)
28 de agosto de 2007 para o montante de 50 000 PLN;
b)
4 de março de 2008 para o montante de 200 000 PLN;
c)
11 de setembro de 2008 para o montante de 500 000 PLN;
d)
28 de julho de 2009 para o montante de 1 345 000 PLN;
e)
8 de dezembro de 2010 para o montante de 4 361 000 PLN;
f)
8 de julho de 2011 para o montante de 25 970 000 PLN;
g)
1 de setembro de 2011 para o montante de 1 779 000 PLN;
h)
25 de abril de 2012 para o montante de 31 009 000 PLN;
i)
27 de maio de 2013 para o montante de 6 469 000 PLN;
j)
17 de junho de 2013 para o montante de 20 031 000 PLN.
3. Os juros devem ser calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no Capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (65).
4. A Polónia deve proceder ao cancelamento de todos os pagamentos pendentes relativos ao auxílio referido no artigo 1.o, n.o 2, com efeitos a partir da data de notificação da presente Decisão.
Artigo 3.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.o, n.o 1, deve ser imediata e efetiva.
2. A Polónia deve garantir a execução da presente Decisão num prazo de quatro meses a partir da data da sua notificação.
Artigo 4.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Polónia deve apresentar à Comissão as seguintes informações:
a)
o montante total (principal e juros da recuperação) a ser recuperado junto do beneficiário;
b)
uma descrição pormenorizada das medidas já tomadas e planeadas com vista ao cumprimento da presente Decisão;
c)
documentos comprovativos de que o beneficiário foi intimado a reembolsar o auxílio.
2. A Polónia deve manter a Comissão informada acerca da evolução das medidas nacionais tomadas para aplicar a Decisão até que a recuperação do auxílio referido no artigo 1.o, n.o 1, tenha sido concluída. A pedido da Comissão, a Polónia deve apresentar de imediato informação sobre as medidas já tomadas ou planeadas para dar cumprimento à presente Decisão. Deve também fornecer informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título da recuperação já reembolsados pelos beneficiários.
Artigo 5.o
A destinatária da presente decisão é a República da Polónia.
Feito em Bruxelas, em 11 de fevereiro de 2014.