ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. října 2013
o vyrovnání společnosti Simet SpA za služby veřejné dopravy poskytované mezi lety 1987 a 2003 (státní podpora SA.33037 (2012/C) - Itálie)
(oznámeno pod číslem C(2013) 6251)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/201/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na zaslané připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 18. května 2011 oznámily italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, že přistoupí k vyrovnání společnosti Simet SpA (dále jen „společnost Simet“) za poskytování služeb meziregionální osobní autobusové dopravy v letech 1987 až 2003 v rámci závazku veřejné služby na základě rozsudku „Státní rady“ (Consiglio di Stato), což je nejvyšší italský správně-soudní orgán (dále jen „oznámené opatření“). Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem jednacím SA.33037.
(2)
Italské orgány předložily ohledně oznámeného opatření další informace ve dnech 12. července 2011, 5. října 2011, 20. února 2012, 2. a 28. března 2012 a 17. dubna 2012.
(3)
Dopisem ze dne 31. května 2012 Komise italským orgánům oznámila své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
V přijatých lhůtách byly obdrženy tyto připomínky:
-
italské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisy ze dne 1. června 2012, 24. září 2012 a 11. října 2012,
-
jedinou třetí stranou, která v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení předložila připomínky, byla společnost Simet, možný příjemce oznámeného opatření. Její připomínky byly doručeny ve dnech 4. srpna 2012, 31. října 2012 a 13. prosince 2012,
-
italské orgány se vyjádřily k připomínkám třetí strany dopisy ze dnů 28. listopadu 2012, 4. prosince 2012, 19. prosince 2012 a 10. ledna 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1 SPOLEČNOST A POSKYTNUTÉ SLUŽBY
(4)
Společnost Simet je soukromá společnost, která provozuje pravidelnou osobní autobusovou dopravu na základě koncesí na službu, které jí italský stát udělil podle zákona č. 1822/39 (2). Konkrétně společnost Simet provozuje meziregionální linkovou dopravu propojující Kalábrii s ostatními italskými regiony. Vedle těchto služeb, které tvoří zhruba dvě třetiny jejích příjmů, poskytuje společnost Simet rovněž jiné služby včetně služeb nabízejících mezinárodní přepravu, turistické služby a pronájem autobusů s řidičem (3), jež představují zbývající třetinu celkových příjmů společnosti.
(5)
V říjnu 1999 společnost Simet poprvé podala žádost Ministerstvu infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“) o vyrovnání za závazky veřejné služby spočívající v poskytování meziregionální autobusové přepravy, a to v letech počínajících rokem 1987 (4). Ministerstvo tuto žádost i žádosti následující zamítlo s tím, že společnost Simet nepověřilo provozováním veřejných služeb.
(6)
Podle italských orgánů tak společnost Simet, stejně jako jiní provozovatelé meziregionální linkové dopravy, fungovala na základě dočasných licencí (koncesí), jež se na žádost provozovatele každoročně obnovují. Na základě těchto koncesí měli provozovatelé výhradní právo poskytovat předmětné služby. Podle pravidel pro koncesi s roční platností nezískal provozovatel poskytnutím služby nárok na podporu nebo na jakoukoli náhradu a mělo se za to, že podnik provozuje službu s vědomím všech rizik a nebezpečí. Poplatky, které společnost sama navrhla, odpovídají poplatkům uvedeným v pravidlech pro koncesi s roční platností, jež byla schválena ministerstvem.
(7)
V průběhu let předložila společnost celou řadu žádostí o změnu podmínek pro poskytování služeb, kterým bylo obvykle vyhověno postupem stanoveným v dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 (5). Články 4 a 5 dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 stanoví podrobný postup pro posuzování a komparativní rozbor žádostí o zavedení jakékoli nové služby na základě koncese.
2.2 ROZHODNUTÍ STÁTNÍ RADY, JEŽ BYLA PŘIJATA PŘED ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ
(8)
V reakci na zamítnutí ministerstva poskytnout vyrovnání za závazky veřejné služby za období od roku 1987 podala společnost Simet odvolání k správnímu soudu a žádala v něm vyrovnání za plnění závazků veřejné služby.
(9)
Po řízeních v několika stupních měla Státní rada prostřednictvím rozsudku č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010 (rozhodnutí č. 1405/2010) (dále jen „rozsudek č. 1405/2010“) za to, že společnost Simet má nárok na vyrovnání za službu linkové autobusové dopravy (převážně meziregionální) poskytovanou na základě koncesí vydávaných italským státem. V rozsudku bylo kromě jiného stanoveno, že přesná výše náhrady má být určena na základě spolehlivých údajů z účetních záznamů společnosti.
(10)
Jak je podrobněji vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, rozsudek č. 1405/2010 však přesně nedefinoval, na základě jakého právního aktu byl uložen závazek veřejné služby, ani v jaké formě. Ve výnosu č. 2072/2011, jenž byl vydán dne 18. ledna 2011 v reakci na nerespektování rozsudku č. 1405/2010 správními orgány, je Státní rada ve věci jednoznačnější a prohlašuje, že „ministerstvo vícekrát odmítlo, aby společnost změnila trasy, jízdní řády a místa zastávek a nařídilo, aby tarify nepřevyšovaly tarify, jež si účtují italské železnice, což jsou faktory, které společnost považuje pro provozování veřejné služby za příznačné“.
(11)
Ačkoli rozsudek č. 1405/2010 uvádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), jež upravuje vyrovnání za veřejné služby, když „v případě vyrovnání stanoví kritéria, jež nejsou nepodobná kritériím stanoveným předchozími právními předpisy Společenství“, nařídila Státní rada příslušným orgánům, aby ve smyslu článků 6, 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (7) uhradily společnosti Simet vyrovnání.
(12)
Italské orgány se rozhodly počkat s vykonáním rozsudků Státní rady (rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2010) a s uhrazením vyrovnání společnosti Simet na hodnocení Komise týkající se oznámených opatření.
2.3 VÝŠE MOŽNÉHO VYROVNÁNÍ ZA ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY, JEŽ BYLA PŮVODNĚ OZNÁMENA
(13)
Pokud jde o výši vyrovnání, jež má být společnosti Simet uhrazeno za poskytnuté služby, předložily italské orgány Komisi zprávu, kterou si společnost Simet objednala u externího poradce (dále jen „úvodní zpráva“), aniž by se ztotožňovaly s odhady, jež jsou v ní uvedeny. V úvodní zprávě se dlužné vyrovnání odhaduje na zhruba 59,4 milionu EUR (8).
(14)
Následně však byly žádosti o vyrovnání znovu posuzovány, neboť po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Státní rada požádala o nezávislé posouzení vhodné úrovně vyrovnání. Výsledek uvedeného posouzení je probrán v oddílech 2.6 a 2.7.
2.4 DOBA TRVÁNÍ
(15)
Ačkoli společnost Simet požadovala vyrovnání za služby poskytnuté do konce roku 2013 (9), mají italské orgány za to, že příslušné období pro toto oznámení se vztahuje pouze na roky 1987 - 2003, neboť rozsudek č. 1405/2010 se týká výhradně odvolání vztahujícího se na uvedený časový úsek. V bodě 3.1 uvedeného rozsudku se jednoznačně odkazuje na vyrovnání za roky 1987 až 2003.
2.5 VÝVOJ SOUDNÍHO ŘÍZENÍ NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI PO PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(16)
Poté, co italské orgány odmítly vykonat rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2011, přijala Státní rada nový výnos, tj. výnos č. 270/2012, jehož prostřednictvím jmenovala nezávislou poradní komisi, aby rozhodla o způsobu provedení rozsudku č. 1405/2010.
(17)
Komise tvořená předsedou a dvěma členy byla pověřena výpočtem výše vyrovnání, již je třeba na základě rozsudku č. 1405/2010 vyplatit společnosti Simet. Sporné strany zároveň jmenovaly vlastní odborníky, kteří se vyjádřili k předběžným závěrům poradní komise. V průběhu několika měsíců došlo vzhledem k uvedené situaci k výměně zpráv a protiargumentů.
(18)
Poradní komise ukončila svou práci v srpnu 2012. Komise nedospěla k jednomyslnému závěru, ale předložila Státní radě dvě odlišné zprávy:
-
dne 29. srpna 2012 byla předložena zpráva s menšinovým stanoviskem podepsaná předsedou poradní komise jmenovaným Státní radou; ve zprávě se dospělo k závěru, že dostupné údaje nepostačují ke stanovení vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, a že tedy žádné vyrovnání nelze poskytnout,
-
dne 20. srpna 2012 byla předložena zpráva s většinovým stanoviskem podepsaná dvěma ze tří poradců jmenovaných Státní radou, v níž poradci dospěli k závěru, že vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, dosahuje výše 22 049 796 EUR.
(19)
Jelikož řízení týkající se státních podpor u Evropské komise právě probíhá, nepřijala ještě Státní rada konečné rozhodnutí o výši vyrovnání, jež je třeba společnosti Simet uhradit.
2.6 ZPRÁVA S MENŠINOVÝM STANOVISKEM
(20)
Ve zprávě s menšinovým stanoviskem jsou zdůrazněny tyto body:
-
nedostatek jednoznačných údajů pro výpočet vyrovnání (vyžadovaných výnosem č. 2072/2011 a rozsudkem č. 1405/2010),
-
chybějící systém oddělených účtů stanovený nařízením (EHS) č. 1191/69, jenž je nezbytnou podmínkou pro poskytnutí vyrovnání (aby se předešlo nadměrnému vyrovnání),
-
nemožnost nahradit systém oddělených účtů jinými účetními systémy, jež ještě neprokázaly, že umožňují přesně určit všechny položky nákladů a výnosů,
-
pokud jde o roky, za něž jsou dostupné údaje analytického účetnictví (pouze dva, a to 2002 a 2003): doklady, jež jsou přílohou účetních závěrek (poznámky o účetních závěrkách a zpráva o transakcích), na uvedené údaje nijak neodkazují. To by naznačovalo, že orgány správy a řízení společnosti nevyužívaly analytické účetnictví jako nástroj kontroly činností podniku,
-
chybějící předem stanovené parametry pro výpočet vyrovnání,
-
společnost neidentifikovala přesné, konkrétní a zřejmé závazky veřejné služby (ve vztahu k druhům stanoveným právními předpisy Unie) pro jednotlivé trasy,
-
nebylo identifikováno „hospodářské znevýhodnění“ vyplývající z uvedených závazků,
-
nebyl podán důkaz o škodě, již utrpěla společnost Simet, která měla takový důkaz poskytnout v řízeních, jež vedla k vynesení rozsudku č. 1405/2010.
(21)
V důsledku uvedených opomenutí dospívá zpráva s menšinovým stanoviskem k závěru, že neexistují spolehlivé údaje, aby bylo možné vypočítat vyrovnání stanovené rozsudkem č. 1405/2010, a není tedy možné určit její výši.
2.7 ZPRÁVA S VĚTŠINOVÝM STANOVISKEM
(22)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se využívá níže uvedených metod pro výpočet vyrovnání, jež společnosti Simet náleží:
2.7.1 Vyrovnávací opatření založené na rozdílu mezi provozními náklady a příjmy
2.7.1.1 Metoda odhadu příjmů
(23)
Za léta 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci přímo z finančních účtů vyčlenili příjmy vyplývající z linkové přepravy. Za období let 1993 až 2001 odborníci využili dokumentaci společnosti Simet o příjmech od chvíle, kdy finanční účty za předmětné období neposkytují podrobné údaje o příjmech vyplývajících z uvedené služby (10). Na základě těchto výpočtů byly celkové příjmy za období let 1987-2003 stanoveny na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda odhadu nákladů na provozování autobusové dopravy
(24)
Jelikož v období let 1987-1992 nebylo k dispozici analytické účetnictví, rozdělili odborníci náklady na provozování meziregionální linkové dopravy na základě procentního podílu příjmů generovaných těmito službami během uvedeného období. Odborníci zjistili celkovou výši nákladů z každé roční uzávěrky. Aby tedy určili provozní náklady, odečetli z celkových nákladů všechny ostatní neprovozní náklady, tj. úroky, finanční zatížení, ztráty na postoupení aktiv, různé ztráty a náklady, přímé daně a konečné zůstatky. Provozní náklady na provozování meziregionální linkové dopravy byly určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou.
(25)
Za období let 1993-2001 změnila společnost Simet způsob předkládání údajů v ročních uzávěrkách (11). Poradci proto za uvedená léta odečetli z ročních uzávěrek společnosti celkovou hodnotu provozních nákladů jako algebraický součet těchto položek týkajících se výrobních nákladů: pomocný a spotřební materiál, externí služby, užívání majetku třetích osob, personální náklady, odpisy a znehodnocení, změny zásob surovin, pomůcky a spotřební zboží a různé provozní náklady. Provozní náklady na provozování linkové dopravy byly tedy určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou (jako v případě období 1987-1992). Za roky 2000 a 2001, ačkoli se používalo analytické účetnictví, nebyly příslušné doklady úplné, pročež bylo rozhodnuto, že se pro určení nákladů na provozování linkové dopravy použije stejná metoda jako v předchozích letech.
(26)
Za roky 2002 a 2003 byly k dispozici údaje z analytického účetnictví. Poradci tedy dále rozdělili náklady do těchto kategorií: i) náklady týkající se počtu najetých kilometrů; ii) náklady přímo vyplývající z provozování linkové dopravy; iii) náklady připsatelné na základě obratu.
-
První kategorie nákladů zahrnuje náklady týkající se pohonných hmot, motorového oleje, pneumatik, náhradních dílů, mytí vozidel, dálničních poplatků, povinné údržby vozidel, nájmu vozidel a odpisů aktiv. Každá z těchto nákladových položek byla vydělena celkovým počtem ujetých kilometrů a náklad na kilometr byl tedy vynásoben počtem kilometrů ujetých pouze v rámci provozování linkové dopravy.
-
Druhá kategorie nákladů zahrnuje takové nákladové položky, které lze na základě analytického účetnictví přímo připsat provozování meziregionální linkové dopravy. Tyto položky zahrnují: kmenové zaměstnance, odstraňování odpadů, různé náklady, výdaje za parkování, nájem vozidel pro linkovou dopravu od třetích osob, nákupy služeb na palubě, náhradu výdajů posádky.
-
Třetí kategorii nákladů tvoří přímé náklady a jsou do ní zahrnuty nepřímé náklady práce, fixní náklady, pojištění autobusů, majetková daň z vozidel, pronájem prostor. Uvedené náklady byly rozděleny na základě procentního podílu příjmů z provozování linkové dopravy.
(27)
Po sečtení číselných údajů, jež byly takto vypočítány za každé z výše uvedených období, byly celkové náklady týkající se provozování linkové dopravy za roky 1987-2003 stanoveny na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odečtení uvedených nákladů z příjmů za provozování linkové dopravy vypočítává zpráva s většinovým stanoviskem za roky 1987-2003 provozní ztrátu ve výši 2 296 973 EUR.
2.7.2 Vyrovnávací opatření týkající se nutnosti zaručit odškodnění za vložený kapitál:
(29)
Za každý příslušný rozpočtový rok určili poradci vložený kapitál jako součet těchto faktorů:
-
vlastní kapitál (E), jehož hodnota se získala z ročních uzávěrek, kapitál akcionářů společnosti,
-
cizí kapitál (D). Poradci považovali za cizí kapitál pouze finanční dluh, tj. dluhy vůči bankám a jiným financujícím subjektům.
(30)
Vzorec „vážený průměr nákladů na kapitál“ (WACC) se využívá jako základ pro určení míry odškodnění za vložený kapitál:
kde:
Re
=
očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu;
Rd
=
náklady zadlužení; E = vlastní kapitál podniku;
D
=
zadlužení podniku; ;
E/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající z vlastního kapitálu;
D/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající ze zadlužení;
Tc
=
sazba korporační daně.
(31)
Očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu se vypočítala za použití modelu pro oceňování finančních aktiv, tj. modelu, jenž popisuje poměr mezi rizikem a předpokládanou výtěžností:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Úroková sazba na desetileté státní dluhopisy získaná z italských statistik se použila jako referenční hodnota pro bezrizikovou míru (rf).
(33)
Poradci dospěli k závěru, že v případě let, za něž mělo být vyrovnání vyhodnoceno, investoři, kteří investovali do akcií místo do cenných papírů, jež jsou na italském trhu bezrizikové (12), žádali rizikovou přirážku (rm-rf) v průměru odpovídající 5,8 %.
(34)
Koeficient Beta (13) akcií v kapitálu společnosti Simet byl vypočítán na základě hodnoty Beta unlevered (14) - 0,39 za provozování autobusové dopravy a odvětví dopravy (15). Následně byla uvedená hodnota Beta upravena podle finanční struktury, již společnost sdělila za každý rok:
(35)
Od roku 1987 do roku 1994 korporátní daň pro italské společnosti odpovídala 36 %, od roku 1995 do roku 2000 byla 37 % a od roku 2001 do roku 2002 činila 36 %.
(36)
Podle poradců odškodnění za vložený kapitál představuje výši vyrovnání, jež má společnost Simet po zdanění obdržet. Jelikož je vyrovnání zdanitelné, musí být upraveno takto:
(37)
Poradci na základě těchto vzorců vypočítali, že odškodnění pro společnost Simet za vložený kapitál činí 5 948 150 EUR.
(38)
Celková výše vyrovnání, již poradci vypočítali před započtením úroku z prodlení, tedy činí 8 245 124 EUR (vyrovnání vztahující se na provozní ztráty a odškodnění za vložený kapitál).
2.7.3 Výpočet úroku z prodlení
(39)
Jelikož výše vypočítané částky představující vyrovnání nebyly vyplaceny v letech, za něž byly dlužné, navýšili poradci uvedené částky takto:
-
původně vypočítané částky byly navýšeny na základě indexu spotřebitelských cen institutu ISTAT do července 2012,
-
následně byly takto získané částky ze zákona zúročeny.
(40)
Poradní komise tedy nakonec dospěla k celkové výši vyrovnání činící 22 049 796 EUR.
2.7.4 Další zjištění uvedená ve zprávě s většinovým stanoviskem
(41)
Podle zprávy s většinovým stanoviskem se vyrovnání poskytnuté na základě rozhodnutí Státní rady netýká přímého uplatnění nařízení (EHS) č. 1191/69, tj. přímé poskytnutí, i když se zpětnou platností, vyrovnání ve smyslu uvedeného nařízení. Má se v ní naopak za to, že Státní rada navrhla, aby se použila kritéria stanovená v uvedeném nařízení týkající se společných způsobů vyrovnání, aby se zjistily škody, jež společnost Simet v průběhu času utrpěla v důsledku protiprávního rozšíření vlastních závazků veřejné služby.
(42)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se kromě jiného podotýká, že v případech, kdy Komise nepovažovala za nutné použít nařízení (EHS) č. 1191/69 pro ohodnocení vyrovnání vyplývajících z veřejné služby, často taková vyrovnání schválila, přičemž analogicky použila rámec Unie pro státní podpory v podobě závazků veřejné služby. Pro Komisi bylo hlavním kritériem, aby výše vyrovnání nepřesáhla míru nezbytnou na pokrytí nákladů vynakládaných při plnění uvedených závazků. Pokud jde v tomto případě o riziko nadměrného vyrovnání, ve zprávě s většinovým stanoviskem se tvrdí, že jelikož se provedený výkon týká následného výpočtu nákladů, jež společnost v minulosti skutečně vynaložila, aby provozovala požadovanou linkovou dopravu, nejsou v jejích výpočtech nejistoty, které jsou při prognostickém hodnocení normální, pokud se vyrovnání stanovuje předem. Proto problém s nadměrným vyrovnáním nevzniká.
(43)
Zpráva s většinovým stanoviskem rovněž připomíná, že nebyl k dispozici systém oddělených účtů, a tvrdí se v ní, že oddělené účty se použijí v případě podniků, které dostávají vyrovnání za poskytování veřejné služby, aby se zamezilo zneužití těchto fondů na jiné činnosti podniku. Jelikož v tomto případě však dosud nebyly společnosti Simet převedeny žádné veřejné prostředky jako vyrovnání za poskytování veřejné služby, požadavek oddělených účtů by se neměl považovat za důvod pro odmítnutí vyplacení vyrovnání poskytnutého Státní radou.
(44)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se rovněž podotýká, že pro roky 2002 a 2003, kdy bylo k dispozici analytické účetnictví, byly skutečné provozní ztráty v podstatě stejné jako ty, které již byly vypočteny na základě metodologie použité pro předchozí roky, podle níž byly náklady na provozování meziregionální dopravy rozděleny na základě procentního podílu příjmů vygenerovaných těmito službami (číselné údaje se liší pouze o 2,6 %). Poradci mají proto za to, že nedostupnost analytického účetnictví za předchozí období by neměla být z hlediska poskytnutí vyrovnání prakticky nijak významná.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(45)
Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení, vyjádřila Komise řadu pochybností ohledně slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
(46)
Komise měla především pochybnosti o možnosti hodnotit oznámené opatření jako opatření, které nepředstavuje podporu, a to zejména s ohledem na čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark (16).
(47)
Komise dále vznesla otázku platného právního rámce. Protože se vyrovnání přiznané na základě rozhodnutí státní Rady týkalo závazků veřejné služby údajně uložených společnosti Simet za období od roku 1987 do roku 2003, jež však ještě nebyly zaplaceny, vyvstala otázka, zda by nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 byla v tomto případě použitelná.
(48)
Komise měla za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 by bylo použitelné v tomto případě, jestliže lze prokázat, že závazek veřejné služby byl skutečně italskými orgány uložen společnosti Simet jednostranně a navrhované vyrovnání odpovídalo všem požadavkům uvedeného nařízení. Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou vyrovnání za závazky veřejné služby uložené společnosti v souladu s pravidly uvedeného nařízení jednostranně skutečně vyňata z postupu informování Komise předem. Pokud se však prokáže, že ani jedna z obou podmínek nebyla splněna, bylo by nutné posoudit slučitelnost opatření oznámeného podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(49)
Za předpokladu, že toto vyrovnání přiznané Státní radou je skutečně výsledkem jednostranného uložení závazků veřejné služby, má Komise na základě jí dostupných informací pochybnosti o tom, že vyrovnání bylo v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise rovněž pochybuje, že by bylo vhodné uplatňovat společnou metodu vyrovnání podle nařízení (EHS) č. 1191/69 použitelnou pro závazky veřejné služby uložené jednostranně pro roky následující po roce 1992, jelikož od července 1992 se na meziregionální autobusovou dopravu nevztahovaly závazky veřejné služby uložené jednostranně (17).
(50)
Pokud by další šetření potvrdila, že nejméně jedna z podmínek pro osvobození od oznamovací povinnosti podle nařízení (EHS) č. 1191/69 nebyla splněna, a že bylo zapotřebí provést posouzení podle nařízení (ES) č. 1370/2007, měla by Komise v daném případě pochybnosti ohledně dodržení podmínek tohoto nařízení.
(51)
V každém případě, a to bez ohledu na právní základ, Komise pochybuje, zda vyrovnání přiznané Státní radou vylučovalo možnost nadměrného vyrovnání. Komise zdůraznila, že přinejmenším do roku 2000 (18) společnost Simet neměla účinně oddělené účty, a zpochybnila, že lze ex post přesně určit náklady spojené s provozováním linkové dopravy, a kromě jiného napadla přiměřenost očekávané výtěžnosti z vlastního kapitálu používané ve výpočtech vyrovnání.
4. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(52)
Italské orgány v zaslaných dokumentech mají za to, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména protože nesplňuje všechny podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark. Podle italských orgánů kromě toho vyrovnání přiznané rozhodnutím Státní rady nebylo v souladu jak s nařízením (EHS) č. 1191/69, tak s nařízením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Italské orgány zdůraznily, že v posuzovaném období nedošlo ani k jednostrannému, ani smluvnímu uložení závazků veřejné služby na provozování meziregionální autobusové dopravy. Právní nástroj, kterým se řídí vztah mezi orgánem veřejné správy a soukromými podniky poskytujícími služby v přepravě cestujících, sestává z mnoha jednostranných koncesních opatření, na jejichž základě orgán veřejné správy převedl na soukromý subjekt zákonné právo k provozování dopravních služeb pro všechny skupiny zákazníků, jež podle zákona č. 1822/39 italského právního řádu náleželo původně státu.
(54)
Italské orgány rovněž podotkly, že koncesní specifikace vydaná ministerstvem na žádost společnosti zřetelně stanoví, že riziko poskytování služby nese provozující podnik, s výjimkou záruky výlučných práv, jež se uplatňuje během posuzovaného období. Poskytování služby nezavdávalo nárok na podporu nebo jakoukoli náhradu. Tyto koncese byly dočasné povahy a na žádost společnosti byly každoročně obnovovány. Pokud jde o trasy, místa zastávek, počet výjezdů atd., byly licence z roku na rok měněny, a to na základě konkrétních žádostí společností.
(55)
Co se týče maximálních tarifů platných do roku 2001, o nichž se hovoří v rozhodnutí o zahájení řízení, odvolávají se italské orgány na to, že se používaly po celé Itálii, a nikoli pouze v určité zeměpisné oblasti. Rovněž podotýkají, že v souladu s čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 se jednalo o opatření spadající do cenové politiky, které však nepředstavovalo závazek týkající se tarifů, na který se ve smyslu uvedeného nařízení vztahuje povinné vyrovnání.
(56)
Kromě toho podle italských orgánů nebylo od července 1992 (19) ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 povoleno jednostranné uložení veřejné služby v oblasti provozování meziregionální autobusové přepravy. Ustanovení čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení umožňuje jednostranné uložení pouze v případě městské, příměstské a regionální dopravy.
(57)
Italské orgány v každém případě konstatovaly, že společnost Simet nikdy nevyžadovala zrušení závazku veřejné služby, jak je stanoveno v článku 4 nařízení (EHS) č. 1191/69, v němž je považováno za nezbytnou podmínku, aby bylo možné tvrdit, že dotyčné závazky existovaly. Žádost, kterou společnost Simet zaslala ministerstvu v roce 1999 (20), byla obecnou žádostí o vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly údajně uloženy na základě koncesí vydaných od roku 1987. Italské orgány poukázaly na to, že se v žádosti neuvádělo, které závazky veřejné služby by měly být zrušeny, aby se zajistila přiměřená ziskovost linkové meziregionální přepravy.
(58)
Italské orgány tedy dospěly k závěru, že společnost Simet neprokázala, že převzala závazky veřejné služby (podle čl. 2 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69), a zejména neprokázala, kterými konkrétními a přesnými závazky týkajícími se provozování, dopravy a tarifů byla pověřena. Podle italských orgánů společnost Simet pouze prokázala, že na základě státních koncesí udělených příslušnými orgány na svou žádost vykonávala různé univerzální dopravní služby. Samotné pověření společnosti Simet univerzálními dopravními službami neprokazuje, že společnost převzala jakýkoli závazek veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69.
(59)
Italské orgány rovněž podotýkají, že po značnou část posuzovaného období (1987-2001) společnost Simet nepoužívala řádně oddělené účty, jak vyžaduje čl. 1 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 (21). Nebylo proto možné vypočítat dodatečné čisté náklady vyplývající z plnění závazků veřejné služby. Nejsou tak splněny podmínky stanovené v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69.
(60)
Italské orgány konečně uvádějí, že příslušné ministerstvo předem neurčilo žádnou výši vyrovnání, jak stanoví článek 13 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože společnosti Simet neuložilo žádný závazek veřejné služby. V daném případě bylo vyrovnání společnosti Simet vypočteno výhradně na základě hodnocení ex post.
(61)
Italské orgány se domnívají, že z posouzení učiněného podle nařízení (ES) č. 1370/2007 vyvstávají v podstatě stejné problémy (včetně neexistence jasné definice závazků veřejné služby, předem definovaných objektivních parametrů, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, systému odděleného vedení účtů atd.) jako u posouzení učiněného podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Pokud jde o pojem „přiměřený zisk“ definovaný v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, považují italské orgány míru výtěžnosti, kterou společnost Simet navrhuje v původní zprávě, za nadhodnocenou, je-li vyrovnání určeno ex post a odstraňuje-li riziko nepředvídaných nákladů/ztrát.
(62)
Italské orgány se zcela ztotožnily se závěry zprávy s menšinovým stanoviskem, podle nichž není možné výši vyrovnání vypočítat. Zároveň se italské orgány domnívají, že ve zprávě s většinovým stanoviskem jsou věcné a metodické chyby. Italské orgány zejména zpochybnily vhodnost metody založené na předpokladu, který byl ve zprávě použit pro odhad čistých provozních nákladů vyplývajících s údajných závazků veřejné služby. Pozastavily se rovněž nad tím, že zpráva:
-
při výpočtu vyrovnání neomezuje výši vloženého kapitálu na kapitál použitý na závazky veřejné služby, ale zohlednila celkový vložený kapitál. Jinými slovy, kapitál použitý na jiné činnosti společnosti, jako jsou cestovní kanceláře, mezinárodní služby, pronájem autobusu s řidičem, nebyl z těchto výpočtů vyňat,
-
zahrnuje rizikovou přirážku překračující 100 bazických bodů při určování očekávané návratnosti kapitálu, což se v případě vyrovnání vypočítaného ex post nejeví jako vhodné,
-
náležitě nevypočítává úrok, protože náhrady nebyly vypláceny v letech, pro něž byly určeny. Poradci jmenovaní Státní radou použili zákonné úroky z částek, jejichž hodnota se v roce 2012 zcela změnila, tedy nikoli z původních částek, jak by bývalo bylo vhodné.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(63)
Jedinou třetí stranou, která předložila připomínky v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, byla společnost Simet, potenciální příjemce oznámeného opatření. Společnost Simet v rámci svých připomínek nesouhlasí s předběžnými stanovisky, která Komise přijala v rozhodnutí o zahájení řízení.
(64)
Na podporu svého tvrzení, že byly uloženy závazky, předložila společnost Simet koncese, které jí byly vydány na trasy, jež jsou předmětem soudního řízení. Požadavky stanovené v uvedených koncesích zahrnovaly ustanovení o tarifech, dodržení trasy, zastávkách, frekvenci jízd a jízdním řádu, jakož i podmínkách pro přepravu zavazadel cestujících a bezplatné přepravě běžných poštovních zásilek pro poštovní služby a jiné pošty za poplatek podle předpisů upravujících tento druh dopravy. Společnost měla rovněž podle těchto koncesí hlásit i každé přerušení, nehodu nebo změnu ve způsobu poskytování služeb, jakož i povinnost vydávat jízdenky pro přepravu osob, zavazadel a zemědělských balíků a vést příslušnou evidenci po dobu pěti let. Stejně tak společnost Simet měla získat předběžný souhlas od ministerských provinčních úřadů pro motorová vozidla podle druhu a vlastností autobusů používaných pro poskytování služeb, na něž se vztahují koncese, jakož i pro poskytování jiných služeb.
(65)
Společnost Simet dále předložila dokumenty, kterými podle jejího názoru ministerstvo zcela nebo částečné zamítlo žádosti o změnu ve způsobu poskytování služeb, jež dodávala. Za posuzované období společnost Simet předložila (částečná) zamítnutí týkající se (22):
-
žádosti o provozování nových zastávek kromě těch, které jsou součástí linkových spojů provozovaných na trase Rossano-Neapol (1992), na trase Cariati-Milán (1995), na trase Cosenza-Florencie (1999), na trase Cosenza-Florencie a Cosenza-Pisa (2000) a konečně na trase San Giovanni-Milán (2003),
-
žádosti o povolení provozovat novou linkovou dopravu na trase Cosenza-Neapol (2000).
(66)
Společnost Simet se domnívá, že tato zamítnutí potvrzují jednostrannou povahu uložení závazků veřejné služby italskými orgány. Společnost Simet rovněž tvrdí, že orgány neumožnily „optimalizovat“ dopravní spojení prostřednictvím rozšíření a diverzifikace nabídky. Dopravní spojení byla „zmrazena“ a zůstala vázána ministerskými rozhodnutími, přestože jsou formálně zařazena mezi „obchodní činnosti“.
(67)
Společnost Simet nesouhlasí s tvrzením v bodě 16 rozhodnutí o zahájení řízení, že tarify, které navrhla společnost, byly zohledněny ve specifikaci roční koncese. Tarify na dálkových linkových trasách měly být původně obdobné jako tarify v železniční dopravě druhé třídy, jak mimo jiné vyplývá z ministerské zprávy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), ve které se uvádí: „vzhledem k tomu, že se mnoho společností s koncesemi na služby veřejné autobusové dopravy zasazovalo o zvýšení tarifů; vzhledem k tomu, že v poslední době nebyly vydány žádné obecné pokyny o tarifech, do přijetí nových směrnic […] mohou [regionální úřady] přímo povolit držitelům koncesí zvýšit tarify za služby, které poskytují tak, aby odpovídaly cenové úrovni státní železniční společnosti Ferrovie dello Stato (FS) pro železniční dopravu druhé třídy plus „expresní“ příplatek, pokud autobusové trasy využívají dálnice [jako v daném případě]; […] tarify se samozřejmě nesmějí zvýšit v případě autobusových linek, na nichž již platí výše uvedené tarify.“ Tyto kroky podle společnosti Simet prokazují, že nebylo povoleno stanovit vyšší tarify než v železniční dopravě druhé třídy (tj. nejnižší tarify, které účtuje společnost Ferrovie dello Stato). Společnosti se v důsledku toho zabránilo získat vyšší příjmy z její činnosti vzhledem k zájmu státu primárně uspokojit veřejné potřeby a účely.
(68)
V oběžníku ministerstva č. A/7302 ze dne 3. července 1992 se stanoví, že v příslušném roce se tarify pro autobusové linky, za které odpovídá stát, zvýšily o 6,1 %. Tento oběžník, kterým ministerstvo povolilo jen takové zvýšení tarifů, které by odpovídalo hodnotám ISTAT, podle společnosti Simet potvrzuje, že společnost nemohla z vlastní iniciativy používat tarify, jež považovala za přiměřené. Společnost Simet dále připomíná, že v ministerském oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002, v kterém se stanoví způsob převodu tarifů z lir na eura, se (v bodě 2) uvádí, že předmětné tarify představují „regulované“ tarify a ceny.
(69)
Konečně, v koncesích vydaných ministerstvem se uvádí, že tarif je „stanoven“, tj. jednoznačně pevně určen orgány státní správy. Jelikož nejde o pouhé „povolení“, ale o „koncesi“, v příslušných specifikacích se výslovně uvádí, že poskytování služeb se „řídí stanovenými doložkami a doložkami, které se mohou následně stanovit,“ a že „orgány státní správy mohou koncesi kdykoli zrušit a provozovatel proti tomu nemůže nic namítat“. V bodě 6 všech specifikací koncese se jasně uvádí, že časové harmonogramy a tarify musí schválit ministerský provinční úřad pro motorová vozidla. Společnost Simet tvrdí, že jelikož pevně stanovené tarify znemožňují jakoukoli pružnost v poskytování služeb, které může nabídnout uživatelům, nemohla reagovat na požadavky trhu ani na své potřeby podle vlastního uvážení.
(70)
Společnost Simet tvrdí, že povinností používat tarify, které jí byly uloženy, se jí znemožnilo uplatňovat cenové politiky, které by běžně uplatňoval podnik na moderním, volném a konkurenčním trhu. Společnost Simet na jedné straně zdůrazňuje, že úroveň tarifů, které jí uložilo ministerstvo (odpovídající tarifům v železniční dopravě druhé třídy, jež používá společnost Ferrovie dello Stato), byla tak nízká, že společnost nedokázala pokrýt náklady na poskytování služeb autobusové dopravy. Na druhé straně tato opatření umožnila státu poskytovat neodůvodněnou podporu své železniční společnosti Ferrovie dello Stato, protože držitelem koncesí v meziregionální autobusové dopravě, například společnosti Simet, se znemožnilo stanovit nižší tarify, než které účtuje železniční společnost za jízdenky v druhé třídě s přirážkou za expresní vlak. Společnost Ferrovie dello Stato byla dále zvýhodněna tím, že společnosti Simet a dalším společnostem, které poskytují podobné služby, se odmítlo poskytnout dotace.
(71)
Vzhledem k této skutečnosti se společnost Simet domnívá, že koncese vydané ministerstvem a následná rozhodnutí o zamítnutí žádostí o změny tras jsou důkazem, že tyto koncese splňují kritéria smlouvy o poskytnutí služby ve smyslu článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože z nich vyplývají závazky týkající se tras, zastávek, tarifů, bezplatného převozu běžných zásilek pro poštovní službu a jiné pošty za poplatek určený v ustanoveních, která se týkají tohoto druhu převozu.
(72)
Dokonce i za předpokladu, že nařízení (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držitelům koncesí na meziregionální dopravu žádný nárok na vyrovnání, jak tvrdí ministerstvo, společnost Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizaci služby, takže orgány státní správy by nemohly podniku uložit žádný závazek, zejména pokud jde o tarify. Společnost Simet se proto domnívá, že ministerstvo konalo v rozporu se zákonem a že podle vnitrostátních právních předpisů (tj. článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998, který uplatnila Státní rada), má nárok na náhradu škody.
(73)
Podle společnosti Simet tu nejde o případ, na který se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škody. Společnost Simet poznamenává, že rozsudkem č. 1405/2010 byl uznán její nárok podle článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998 na náhradu škod způsobených protiprávními opatřeními ministerstva, které odmítlo zrušit závazky veřejné služby uložené společnosti Simet. Tato opatření, která byla v rozporu s právem na svobodu podnikání zakotveným v článku 41 italské ústavy, protože společnost značně poškodila při výkonu obchodní činnosti, musí tedy být považována za protiprávní, přičemž společnost má nárok na náhradu za utrpěné škody. Státní rada uznala, že ministerstvo způsobilo společnosti Simet neodůvodněnou škodu tím, že jí uložilo závazek veřejné služby v rozporu s jejím právem poskytovat dopravní služby svobodně a nezávisle.
(74)
Pokud se však má za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 ve znění pozdějších předpisů umožňovalo orgánům státní správy uložit závazky veřejné služby za účelem uspokojení potřeb regionu, společnost Simet se domnívá, že ministerstvo bylo povinno stanovit odpovídající vyrovnání za uvedené závazky. Podle společnosti Simet nařízení (EHS) č. 1191/69 umožňuje uložit závazky veřejné služby s cílem „uspokojit dopravní potřeby regionu“ (čl. 1 odst. 2), a nikoli „v regionu“.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍ STRANY
(75)
Italské orgány ve svých vyjádřeních k připomínkám třetí strany zdůraznily svůj postoj, že neexistovaly žádné závazky veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 a že se tudíž nemělo vyplatit žádné vyrovnání.
(76)
Na podporu svého postoje italské orgány blíže vysvětlily systém, kterým se řídilo poskytování služeb linkové autobusové dopravy podle zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v posuzovaném období). Podle tohoto zákona se uplatňoval tento regulační rámec pro služby linkové dopravy, za které odpovídá stát (známe též jako „běžné služby autobusové dopravy“):
i)
služba se poskytovala na základě systému koncesí,
ii)
koncese se udělovala na základě žádosti podniku,
iii)
zákon nestanovoval žádná výběrová řízení na udělení koncesí a také žádná neproběhla,
iv)
koncese mohla být podle zákona dočasná nebo trvalá, o čemž výlučně rozhodovalo ministerstvo podle vlastního uvážení. Ministerstvo se bez rozdílu rozhodlo udělit všem podnikům dočasné koncese; platnost koncesí tedy trvala jeden rok a podniky (včetně společnosti Simet) každý rok žádaly o obnovení platnosti koncese,
v)
koncese dávala poskytovatelům výhradní právo poskytovat služby na trase stanovené v její specifikaci,
vi)
držitelé koncesí byli upřednostňováni na základě obsluhovaných spádových oblastí, které byly vymezeny na základě kritéria „finitimità“, tj. blízkosti autobusové trasy a hospodářského a funkčního propojení (články 5 a 6 zákona č. 1822/39),
vii)
prioritu měly rovněž stávající služby. Jinými slovy, z důvodu hospodárnosti se považovalo za výhodnější stávající služby změnit, spíše než nové služby vytvářet,
viii)
kromě toho, když bylo třeba vydat koncesi na nové služby, uplatnilo se kritérium počtu uživatelů ve spádové oblasti v poměru k celkové délce nových autobusových tras. Pro služby s celkovou délkou do 500 km se za dostatečný považoval počet alespoň 300 000 obyvatel. V případě delších autobusových tras se uplatnilo proporční kritérium (24).
(77)
Ministerstvo tedy vždy, když podnik předložil žádost o změnu stávající služby nebo o udělení koncese na nové služby, muselo při svém rozhodnutí vycházet z uvedeného právního rámce.
(78)
Pokud jde o úplná či částečná zamítnutí změn požadovaných společností Simet v souvislosti s poskytovanými službami ministerstvem, italské orgány podotkly, že tato zamítnutí se týkala výlučně systému upraveného zákonem č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo vydat nové koncese na poskytování nových služeb ani rozšířit dosah stávajících koncesí (přijetím nových zastávek) v případech, ve kterých by to zasahovalo do práv jiných provozovatelů linkové dopravy, jak je vymezeno v uvedeném zákoně. Ministerstvo zároveň přijalo změny, které nebyly v rozporu se zásadami stanovenými v zákoně č. 1822/39 (25).
(79)
Italské orgány sice uznávají, že společnost Simet v mnoha případech nedostala povolení poskytovat nové služby nebo přidat další zastávky v rámci stávajících služeb, ale tvrdí, že žádosti a připojené dokumenty společnosti Simet neobsahují důkazy o oficiálních žádostech o změnu vlastností poskytovaných služeb, které byly uvedeny v stávajících specifikacích koncese, ani následná zamítnutí. Ministerstvo v každém případě nikdy nezamítlo žádosti společnosti Simet o odstranění zastávek v řídce osídlených oblastech ani o změnu jízdních řádů.
(80)
Pokud jde o doložky specifikací koncesí o dopravě poštovních zásilek, italské orgány tvrdí, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy dokumentující služby, které skutečně poskytovala, ani příslušné čisté náklady. Italské orgány dále konstatovaly, že společnost Simet nepředložila žádný zdokumentovaný důkaz o tom, že ministerstvo zamítlo její žádost o možnou změnu tarifů. Společnost Simet navíc nikdy nepožádala o povolení tarify snížit.
(81)
Co se týče oznámení ministerstva dopravy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského oběžníku č. A/66 ze dne 10. ledna 1989 (vydaného ministerským provinčním úřadem pro motorová vozidla v Catanzaru), podle italských orgánů tyto dokumenty umožnily poskytovatelům linkové dopravy sladit tarify s tarify společnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatření je třeba vnímat jako součást obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky. Totéž platí o dopisu od provinčního úřadu v Catanzaru č. 7302 ze dne 3. července 1992 (na který se odvolávala také společnost Simet), jehož cílem bylo umožnit poskytovatelům pravidelné autobusové dopravy zvýšit tarify až o 6,1 % v souladu s inflací, čímž se provedl oběžník č. 801/92 (26). V tomto dopise je také informace, že podniky mohou uplatňovat odlišný tarifní systém, pokud v této souvislosti podají zvláštní žádost. Italské orgány dávají na vědomí, že společnost Simet takovou žádost nikdy nepředložila. Ministerské oznámení z roku 1988, ani dopis ministerstva z roku 1992 v žádném případě neznamenaly zamítnutí jakékoli žádosti společnosti Simet o ukončení závazku veřejné služby v souvislosti s tarify.
(82)
Italské orgány nesouhlasí ani s tvrzením společnosti Simet, že bod 2 oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 je důkazem, že tarify v rámci služeb linkové dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento oběžník obsahoval pouze pokyny k převodu tarifů z lir na eura. To, že tarify v dálkové linkové dopravě se uváděly jako „regulované“ tarify, neznamená, že je nestanovili provozovatelé. Spíše to znamená, že tyto tarify se stanovovaly předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary. Protože tato služba představuje službu pravidelné všeobecné dopravy, způsoby poskytování služby, jako jsou trasy, zastávky, jízdní řády a tarify, musí být na rozdíl od příležitostných služeb předem známé. Stejná zásada platí podle italských orgánů pro regulované služby i na úrovni Unie, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podle kterého jsou tarify nedílnou součástí povolení pro služby linkové dopravy (čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení). Vzhledem k této nutnosti předběžného určení zpochybnily italské orgány i výklad společnosti Simet, pokud jde o bod 6 specifikací koncese (28), protože v žádosti společnosti Simet i v koncesi vydané ministerstvem byly předem určeny jak jízdní řády, tak tarify pro služby linkové dopravy podléhající koncesi.
(83)
Pokud jde o výši požadovaného vyrovnání, žádá společnost Simet pouze „vyrovnání […] do výše dlužných částek“. Podle italských orgánů jsou výpočty nákladů, které za příslušné období společnost Simet provedla, obecné, protože se týkají celé její obchodní činnosti. Jsou i objektivně nepřesné a nevycházejí ze spolehlivých údajů vzhledem k neexistenci odděleně vedených účtů po většinu posuzovaného období.
(84)
Italské orgány považují za zcela nepodstatné, zda v projednávaném případě jde o přiznání vyrovnání za veřejnou službu (tedy o přímé použití nařízení (EHS) č. 1191/69), nebo o přiznání náhrady škod. I za předpokladu, že by Státní rada měla v úmyslu uznat nárok společnosti Simet na náhradu škod, což podle italských orgánů není logický ani předvídaný závěr vyplývající ze znění rozsudku 1405/2010 (29), jakékoli utrpěné škody by mohly vzniknout jen na základě plnění závazků veřejné služby. Italské orgány trvají na tom, že společnosti Simet takové závazky nikdy nebyly uloženy.
(85)
Italské orgány vyjádřily nesouhlas s možným poskytnutím náhrady škod podle článku 41 italské ústavy. Přepravu cestujících v linkové meziregionální autobusové dopravě nelze považovat za zcela liberalizovanou pouhým a přímým uplatněním článku 41 italské ústavy, protože v první řadě podléhá systému koncesí (regulovanému zákonem č.. 1822/39 a dekretem prezidenta republiky č. 369/94) a následně systému povolení (regulovanému legislativním dekretem č. 285/05).
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1 EXISTENCE PODPORY
(86)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(87)
Podle čl. 107 odst. 1 představuje opatření podporu, pokud jsou současně splněny tyto podmínky:
-
výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
opatření musí poskytovat selektivní výhodu tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž,
-
má vliv na obchod mezi členskými státy.
(88)
Komise posoudí, zda v daném případě jsou všechny tyto podmínky splněny.
7.1.1 Státní prostředky a přičitatelnost
(89)
Komise konstatuje, že na základě rozsudků Státní rady musí ministerstvo uhradit společnosti Simet vyrovnání za provozování meziregionální autobusové dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za které odpovídá stát. Zdroje na uhrazení tohoto vyrovnání jsou zdroje ministerstva; jedná se tedy o státní prostředky. Rozhodnutí o uhrazení tohoto vyrovnání, které přijal soudní orgán, je přičitatelné státu.
7.1.2 Selektivní hospodářská výhoda
(90)
Komise především podotýká, že společnost Simet vykonává hospodářskou činnost, konkrétně osobní dopravu, za úplatu. Proto je třeba společnost Simet považovat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(91)
Poskytnutí opatření by se rovněž mělo považovat za selektivní, protože zvýhodňuje pouze společnost Simet.
(92)
Pokud jde o poskytnutí hospodářské výhody, z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že vyrovnání poskytnuté státem nebo ze státních prostředků podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, neposkytuje dotčeným podnikům výhodu, takže nepředstavuje podporu v smyslu čl. 107 odst. 1, jestliže byly splněny tyto čtyři podmínky (30):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(93)
Pokud jde o druhou podmínku, parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnání, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují přijímajícímu podniku hospodářskou výhodu oproti jeho konkurentům. Nutnost stanovit parametry vyrovnání předem však neznamená, že vyrovnání musí být vypočítáno podle konkrétního vzorce. Důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se výše vyrovnání určí.
(94)
V tomto případě společnost Simet nepředložila žádné důkazy o tom, že parametry vyrovnání za poskytování dotčených služeb ve sledovaném období byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Ve specifikacích koncese, na jejichž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se spíše uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude službu poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Právě z tohoto důvodu Státní rada ve svém rozsudku č. 1405/2010 stanovila, aby se vyrovnání vypočítalo na základě spolehlivých údajů z účetnictví společnosti. Při neexistenci předem stanovených parametrů vyrovnání jsou všechny takové výpočty nezbytně založeny výlučně na následných odhadech čistých nákladů na poskytování předmětných služeb linkové meziregionální dopravy. Platí to pro výpočty v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem. V tomto případě tedy nebyla splněna druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark.
(95)
K tomu, aby bylo možno vyloučit přítomnost hospodářské výhody v případě poskytnutí vyrovnání podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby byly splněny všechny čtyři podmínky. Komise tedy nemá důvod zkoumat, zda byly v tomto případě splněny ostatní tři podmínky. Uhrazení vyrovnání společnosti Simet za poskytování služeb meziregionální autobusové dopravy v období 1987-2003 tedy představuje poskytnutí selektivní hospodářské výhody tomuto podniku.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(96)
Pokud jde o tato dvě kritéria, je třeba ověřit, zda je pravděpodobné, že oznámené opatření naruší hospodářskou soutěž v takové míře, že to ovlivní obchod mezi členskými státy.
(97)
Jak je uvedeno v rozsudku ve věci Altmark (31), od roku 1995 několik členských států otevřelo některé trhy v oblasti dopravy konkurenci podniků usazených v jiných členských státech. Několik podniků tak již nabízí své služby městské, příměstské nebo regionální dopravy v jiných členských státech, než je stát jejich původu. Tento trend je ještě výraznější v případě služeb linkové meziregionální dopravy, které poskytuje i společnost Simet. Jakékoliv vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by proto mělo být považováno za opatření, které může narušovat hospodářskou soutěž v oblasti meziregionální autobusové dopravy a ovlivnit obchod mezi členskými státy do té míry, v jaké negativně ovlivňuje schopnost dopravních podniků usazených v jiných členských státech nabízet služby v Itálii a v jaké posiluje postavení společnosti Simet na trhu.
(98)
Komise rovněž poznamenává, že společnost Simet působí i na jiných trzích, například na trhu se službami mezinárodní dopravy, cestovního ruchu a pronájmu autobusů, takže na těchto trzích v rámci Unie jednoznačně konkuruje jiným společnostem. Každé vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by nevyhnutelně narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy na těchto trzích.
(99)
Komise se proto domnívá, že oznámené opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
7.1.4 Závěr
(100)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2 VÝJIMKY Z OZNAMOVACÍ POVINNOSTI PODLE NAŘÍZENÍ (EHS) Č. 1191/69
(101)
Na základě zdůvodnění Státní rady získala společnost Simet nárok na vyrovnání za poskytování dotyčných dopravních služeb v době, kdy tyto služby poskytovala. Na to, aby toto odůvodnění platilo, by platby na vyrovnání musely být vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69. V opačném případě by opomenutí oznámení vyrovnání znamenalo, že je protiprávní, protože by bylo v rozporu s ustanoveními Smlouvy o státní podpoře.
(102)
Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou totiž vyrovnání hrazená v souladu s uvedeným nařízením vyňata z postupu informování předem stanoveného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy, a tudíž se na ně nevztahuje povinnost předběžného oznámení. Z rozsudku ve věci Combus vyplývá, že pojem „vyrovnání za závazky veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení se musí vykládat velmi restriktivně (32). Výjimka z oznámení podle čl. 17 odst. 2 se týká pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly podniku jednostranně uloženy podle článku 2 uvedeného nařízení, jež se vypočítávají pomocí metody popsané v článcích 10 až 13 zmíněného nařízení (společná metoda vyrovnání), a neuplatní se v případě smluv o veřejné službě definovaných v článku 14. Vyrovnání hrazené na základě smlouvy o veřejné službě definované v článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, které představuje státní podporu, se musí předem oznámit Komisi. Pokud vyrovnání oznámeno nebude, bude se považovat za protiprávně provedenou podporu.
(103)
Odpověď na otázku, zda podle čl. 17 odst. 2 byly v tomto případě italské orgány skutečně vyňaty z postupu informování předem, tedy závisí zaprvé na tom, zda italské orgány skutečně jednostranně uložily společnosti Simet závazek veřejné služby, a zadruhé na tom, zda vyrovnání uznané v souvislosti s tímto závazkem je v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise postupně posoudí obě otázky.
7.2.1 Uložily italské orgány společnosti Simet jednostranně závazek veřejné služby?
(104)
Podle společnosti Simet (33) lze jednostranné uložení závazku veřejné služby vyvodit ze způsobů poskytování služeb, které měla dodávat, uvedených ve specifikacích koncese vydaných pro každou jednotlivou trasu linkové meziregionální autobusové dopravy, z pevného stanovení tarifů ministerstvem a z toho, že ministerstvo odmítlo přijmout změny stávajících služeb nebo udělit koncese pro nové služby.
(105)
Komise se však na základě informací, které obdržela, domnívá, že společnost Simet přesvědčivě neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
(106)
Za prvé, iniciativa společnosti Simet v souvislosti s žádostmi o obnovu specifikací koncese za všech šestnáct letech během posuzovaného období je neslučitelná s jednostranným uložením závazku veřejné služby. Účelem těchto specifikací bylo udělit společnosti Simet výlučné právo na poskytování příslušných služeb na posuzované období. Společnost Simet opakovaně žádala o prodloužení těchto práv přesto, že v každé z těchto specifikací se stanovilo, že za poskytování služby se nepřiznává vyrovnání a že společnost poskytuje službu zcela na vlastní riziko.
(107)
Za druhé, stanovení tarifů, tras a frekvence a jízdního řádu v těchto specifikacích nutně neznamená, že společnosti Simet byly na základě koncesí jednostranně uloženy závazky veřejné služby. Vzhledem k tomu, že poskytované služby se týkaly pravidelné linkové dopravy, bylo nutné, aby se ve specifikacích koncesí, na jejichž základě získala společnost Simet výlučné právo poskytovat tyto služby, předem stanovily způsoby poskytování služeb. Nebyly předloženy žádné důkazy o formálních žádostech o změnu těchto vlastností ani o následných zamítnutích ministerstva. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že italské orgány jednostranně uložily uvedené způsoby společnosti Simet, tedy že je nenavrhl provozovatel výměnou za výhradní právo na poskytování služeb s následným schválením ministerstvem.
(108)
Za třetí, pokud jde o údajný závazek týkající se přepravy poštovních zásilek, společnost Simet nepředložila žádné doklady prokazující skutečně poskytnuté služby a z nich vyplývající čisté náklady. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že někdy zpochybnila doložky specifikací koncese v souvislosti s přepravou poštovních zásilek. Mohlo by to znamenat buď to, že poskytování těchto služeb nebylo v rozporu s obchodními zájmy společnosti, nebo to, že poskytování těchto služeb společnost považovala za spravedlivé odškodnění za výlučné právo na poskytování služeb meziregionální dopravy.
(109)
Za čtvrté, co se týče tarifů, které mohla společnost Simet účtovat cestujícím za poskytované služby, italské orgány sice uznávají, že do roku 2001 skutečně platily vnitrostátní předpisy, které stanovovaly obecné zásady tvorby cen v oblasti autobusové dopravy v rámci obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky (34), ale provozovatelé mohli podat zvláštní žádost o uplatňování jiného tarifu. To je zřejmé z dopisu ministerstva, na nějž se společnost Simet odkazuje (35). Komise však podotýká, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy o tom, že by italským orgánům někdy předložila takovou žádost, ani o tom, že by ministerstvo někdy v období let 1987-2003 žádosti o změnu tarifů zamítlo.
(110)
Skutečnost, že tarify v pravidelné dálkové dopravě „schvaloval“ ministerský provinční úřad pro motorová vozidla (36), a odkaz na „regulované“ tarify v oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 (37) v rozporu s tvrzením společnosti Simet neznamenají, že tyto tarify původně nestanovili provozovatelé. Tyto pojmy spíše znamenají pouze to, že tarify byly stanoveny předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary.
(111)
Tato opatření v žádném případě nepředstavují „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69, který by podléhal společnému postupu při vyrovnání. Tarifním závazkem se rozumí výhradně „jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících, kategorie zboží nebo dopravní trasy, úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku, které plynou z uložení nebo odmítnutí úpravy zvláštních tarifních opatření“. Definice tarifního závazku se nevztahuje „na závazky vyplývající z obecných opatření cenové politiky uplatňované na veškeré hospodářské činnosti nebo opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části“.
(112)
A konečně, co se týče zamítnutí žádostí předložených společností Simet ministerstvem, Komise poznamenává, že šlo o žádosti o rozšíření, které se netýkaly změn ve způsobu poskytování stávajících služeb. Rozšíření služeb nebylo vždy možné vzhledem k tomu, jakým způsobem zákon č. 1822/39 upravuje poskytování služeb linkové osobní dopravy. Koncese na poskytování nových služeb nebo k rozšíření rozsahu existujících služeb se mohly vydávat jen v takovém rozsahu, aby nenarušovaly práva ostatních provozovatelů linkové dopravy. Zamítnutí žádostí o vytvoření nových služeb nebo o rozšíření stávajících služeb byla proto důsledkem vyvažování zájmů různých hospodářských subjektů, a nikoli uložení závazků veřejné služby, jak tvrdí společnost Simet.
(113)
Společnost Simet tedy neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
7.2.2 Je vyrovnání poskytnuté za uvedený závazek v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každém případě platí, že i kdyby se prokázalo, že v nějaké formě došlo k jednostrannému uložení závazků veřejné služby, na to, aby se vyrovnání za tyto služby mohlo vyjmout z informování předem podle čl. 17 odst. 2 uvedeného nařízení, stále by muselo být v souladu se společnou metodou vyrovnání (oddíl IV) podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise se nedomnívá, že by tato podmínka byla splněna.
(115)
Komise zaprvé konstatuje, že v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69 se mimo jiné uvádí, že výše vyrovnání se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, jenž v posuzovaném období může vyplynout ze zrušení celé nebo příslušné části daného závazku. Komise dále konstatuje, že podle rozsudku Soudního dvora ve věci Antrop nejsou požadavky stanovené v uvedeném ustanovení splněny, pokud „není možné na základě jistých údajů z účetnictví [společnosti] stanovit rozdíl mezi náklady přičitatelnými části [její] činnosti v oblastech, které jsou předmětem [její] koncese, a odpovídajícím příjmům, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vyplývající [tomuto podniku] z plnění závazků veřejné služby“ (38).
(116)
Nařízení (EHS) č. 1191/69 navíc v čl. 1 odst. 5 písm. a) od 1. července 1992 stanovilo, aby dopravní podniky, které nevykonávají pouze služby podléhající ustanovením o závazcích veřejné služby, ale zabývají se jinými činnostmi, provozovaly veřejné služby v rámci samostatných divizí, které musí splňovat následující podmínky: i) provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé činnosti se určuje v souladu s platnými účetními pravidly a ii) výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.
(117)
Společnost Simet v tomto případě nepřijala účinné oddělení účtů pro různé služby, které poskytovala do roku 2002. Lze zpochybnit platnost analytického účetnictví v letech 2002 a 2003 z hlediska oddělených účtů, protože neexistují žádné důkazy o tom, že řídící orgány společnosti využívaly toto analytické účetnictví pro kontrolu vlastní činnosti. Článek 10 tedy nebyl dodržen.
(118)
Zadruhé, společnost Simet neprokázala, že „hospodářské nevýhody […] byly stanoveny se zřetelem na důsledky závazku pro činnost podniku jako celku“ (čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 1191/69), a nebyl ani dodržen požadavek na stanovení částky vyrovnání předem (článek 13 nařízení), jak je vysvětleno v oddíle 7.1.2.
(119)
A konečně, období vyrovnání za oznámené opatření se týká let 1987 až 2003. Společná metoda vyrovnání se však uplatňovala pro služby meziregionální autobusové dopravy jen do července 1992 a poté se na základě nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 (39) omezila na „městskou, příměstskou a regionální osobní dopravu“. Definici „regionální dopravy“ uvedenou v nařízení (EHS) č. 1191/69 („dopravní služby určené k uspokojení dopravních potřeb regionu“) nelze rozšířit tak, aby se týkala všech dopravních služeb, které uspokojují potřeby obyvatel daného regionu, tedy i meziregionálních tras. Při tak širokém výkladu by totiž nařízení bylo do velké míry neúčinné, protože členské státy by v každém případě mohly vyloučit z rámce jeho působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně „na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy“ (40).
(120)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření není v souladu se společnou metodou vyrovnání stanovenou v nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3 Závěr týkající se vynětí z postupu informování předem
(121)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že vyrovnání, které podle Státní rady náleží společnosti Simet za provozování meziregionální autobusové dopravy v období let 1987-2003, nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.3 SLUČITELNOST PODPORY
(122)
Jelikož se neprokázalo, že platby vyrovnání jsou vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69, bude nutné posoudit slučitelnost těchto plateb s vnitřním trhem, protože se má za to, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak je vysvětleno v oddíle 7.1.
(123)
Komise se domnívá, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření by mělo být provedeno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jež vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009 a kterým se zrušilo nařízení (EHS) č. 1191/69, protože tento právní předpis platí v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí (41). Komise v této souvislosti podotýká, že vyrovnání přiznané Státní radou společnosti Simet zatím nebylo vyplaceno, takže datum, kdy by se projevily účinky plánované podpory, odpovídá datu, kdy Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem (42). Navíc je sporné, zda byl nárok na toto vyrovnání společnosti Simet nezvratně přiznán již před vynesením rozsudku Státní rady č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010, který skutečně Italské republice ukládá povinnost podniku vyrovnání uhradit. Jak je vysvětleno v odstavci 94, ve specifikaci koncese, na jejímž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude tyto služby poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Konečně je třeba zdůraznit, že Státní rada zatím nerozhodla o výši vyrovnání, které má být společnosti Simet uhrazeno.
(124)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách, které jsou definovány v článku 2 bodu i) uvedeného nařízení, v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici. Podle čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením jsou slučitelné se [společným] trhem. Tyto kompenzace jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy“.
(125)
Z důvodů uvedených dále se Komise domnívá, že oznámené vyrovnání není v souladu s podmínkami nařízení (ES) č. 1370/2007. Na základě čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení je proto nelze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(126)
Komise zejména podotýká, že i kdyby specifikace koncese splňovala požadavky čl. 2 písm. i) nařízení (ES) č. 1370/07, pokud jde o definici smlouvy o veřejných službách, nebyla splněna všechna ustanovení článku 4 uvedeného nařízení, které stanoví povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidlech. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) například požaduje, aby se parametry, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, určily předem objektivním a transparentním způsobem tak, aby nedošlo k nadměrnému vyrovnání, zatímco čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 vymezují způsob rozdělení nákladů a příjmů. Jak Komise vysvětlila v oddíle 7.1.2 v souvislosti s posouzením druhého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark, ve specifikaci koncese se při udělení koncese stanovilo, že poskytování služeb nedává společnosti Simet žádný nárok na dotaci ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost poskytuje službu v plné míře na vlastní riziko. Toto vyloučení vyrovnání nutně znamená, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, takže nebyl splněn článek 4 nařízení.
(127)
V čl. 6 odst. 1 se dále uvádí, že v případě přímo zadaných smluv o veřejných službách musí být vyrovnání v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveními uvedenými v příloze, čímž se zajistí, aby nepřekračovalo rámec toho, co je nezbytné pro plnění závazku veřejné služby. V uvedené příloze se mimo jiné vyžaduje oddělené vedení účtů (bod 5) a upřesňují se způsoby pro určení maximální výše vyrovnání.
(128)
Jak je uvedeno v bodě (115), po většinu období, kterého se týká oznámené opatření (mezi lety 1987 a 2001), nezavedla společnost Simet ve skutečnosti oddělené vedení účtů; zpochybnit lze i spolehlivost analytického účetnictví. Bez ohledu na to, jaké vyrovnání se nakonec přizná, nelze tedy prokázat, že toto vyrovnání nepřekročí částku odpovídající čistým finančním důsledkům, které odpovídají celkovým důsledkům, ať už pozitivním, nebo negativním, plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejné služby (bod 2 přílohy).
(129)
Vzhledem k tomu, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, se navíc každé rozdělení nákladů musí nutně provést ex post na základě arbitrárních předpokladů, což je případ původní zprávy i zprávy s většinovým stanoviskem. Komise však nemůže přijmout předpoklady uvedené ve zprávě s většinovým stanoviskem, podle níž každá služba, kterou společnost poskytuje, by měla v daném roce nutně vykazovat stejný podíl příjmů a nákladů. Protože výpočet ex post nevyhnutelně povede k plnému vyrovnání nákladů vzniklých při poskytování služby, má Komise za to, že míra návratnosti vlastního kapitálu, která je vyšší než příslušná swapová sazba zvýšená o 100 bazických bodů a použitá v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem, by se za normálních okolností nepovažovala za vhodnou referenční hodnotu pro výpočet přiměřeného zisku.
(130)
Komise proto zastává názor, že vyrovnání nařízené Státní radou, s nímž se ve specifikaci koncese nepočítalo, nebude vyplaceno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, a že oznámené opatření je proto neslučitelné s vnitřním trhem.
(131)
A konečně, pokud jde o argument společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 se netýká přiznání vyrovnání za veřejnou službu na základě příslušného nařízení Rady, ale představuje náhradu škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, jež vznikly údajným jednostranným uložením závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení, Komise podotýká, že přestože se v prováděcí části rozsudku č. 1405/2010 nevyskytuje žádný odkaz na nařízení (EHS) č. 1191/69, tento rozsudek přiznává společnosti Simet nárok na získání částek jako vyrovnání podle článků 6, 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1191/69, jehož výši musí určit orgán státní správy na základě spolehlivých údajů (43). Státní rada navíc v rozsudku č. 1405/2010 sama zamítla odvolání společnosti Simet týkající se náhrady škod, kterou chápala jako náhradu pokrývající reziduální ztráty, kterých se netýkalo vyrovnání, jež mělo být přiznáno, jakož i odvolání ohledně neodůvodněného obohacení, a to proto, že přijala hlavní žádost o vyrovnání na základě nařízení (EHS) č. 1191/69 (44). Státní rada proto v bodě 3.3 rozsudku uvádí: „V současnosti nelze přijmout žádné žádosti o náhradu škod, které stěžovatel předložil, protože to, zda existují reziduální škody, které nejsou zahrnuty v posuzované částce a které musí vypočítat a prokázat dotčená společnost, bude známo až tehdy, když orgán státní správy příslušnou částku stanoví.“
(132)
Komise se v každém případě domnívá, že přiznání náhrady škod ve prospěch společnosti Simet za údajné protiprávní jednostranné uložení závazků veřejné služby italskými orgány, jež byla vypočtena na základě společné metody vyrovnání stanovené v nařízení (EHS) č. 1191/69, by bylo v rozporu s články 107 a 108 Smlouvy. Je to proto, že přiznání této náhrady by pro společnost Simet mělo stejný výsledek jako přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby za posuzované období, a to přesto, že specifikace koncese, která upravuje předmětné služby, nebyla vyňata z předběžného oznámení ani nesplňovala hmotněprávní požadavky nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007, jak již bylo výše prokázáno. Přiznání této náhrady by tedy v podstatě umožnilo obejít pravidla státní podpory a podmínky stanovené zákonodárcem Unie, na jejichž základě příslušné orgány, které ukládají nebo zadávají závazky veřejné služby, vyrovnávají příslušným provozovatelům náklady, které jim vznikly při plnění závazků veřejné služby. A konečně, jak již bylo uvedeno, ve specifikaci koncese, podle které společnost Simet poskytovala dopravní služby, se nepředpokládalo vyplacení jakéhokoli finančního vyrovnání. Společnost Simet souhlasila s poskytováním služeb za podmínek stanovených v koncesích na vlastní riziko.
(133)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 znamená přiznání náhrady škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nikoli přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(134)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jež je neslučitelná s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Platby vyrovnání společnosti Simet, které oznámily italské orgány, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské Unie. Opatření nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
Státní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem, protože nebyly splněny podmínky nařízení (ES) č. 1370/2007. Italské orgány tedy nemohou uvedenou podporu provést.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 2. října 2013.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 2 de outubro de 2013
Auxílio estatal SA.33037 (2012/C) - Itália Compensação da Simet SpA por serviços de transportes públicos prestados entre 1987 e 2003
[notificada com o número C(2013) 6251]
(Apenas faz fé o texto na língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/201/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supramencionadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Mediante notificação eletrónica de 18 de maio de 2011, as autoridades italianas comunicaram, em conformidade com o artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, a compensação da Simet SpA (a seguir: Simet) por serviços inter-regionais de transportes de passageiros por autocarro no âmbito de uma obrigação de serviço público, em execução de uma sentença do Consiglio di Stato (Conselho de Estado), o Supremo Tribunal Administrativo italiano (a seguir: a medida notificada). A notificação foi registada com o número de processo SA.33037.
(2)
As autoridades italianas forneceram informações complementares relativamente à medida notificada em 12 de julho de 2011, 5 de outubro de 2011, 20 de fevereiro de 2012, 2 e 28 de março de 2012 e em 17 de abril de 2012.
(3)
Por carta de 31 de maio de 2012, a Comissão comunicou às autoridades italianas a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado (a seguir: a decisão de início do procedimento).
As observações a seguir mencionadas foram recebidas dentro dos prazos aceites:
-
as autoridades italianas apresentaram as suas observações sobre a decisão de início do procedimento por cartas de 1 de junho de 2012, 24 de setembro de 2012 e 11 de outubro de 2012,
-
a única entidade terceira que apresentou observações em resposta à decisão de início do procedimento foi a Simet, o potencial beneficiário da medida notificada. As suas observações foram recebidas em 4 de agosto de 2012, 31 de outubro de 2012 e 13 de dezembro de 2012,
-
as autoridades italianas comentaram as observações da entidade terceira por cartas de 28 de novembro de 2012, 4 de dezembro de 2012, 19 de dezembro de 2012 e 10 de janeiro de 2013.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
2.1. A EMPRESA E OS SERVIÇOS PRESTADOS
(4)
A Simet é uma empresa privada de prestação de serviços de transportes de passageiros por autocarro, com base em concessões atribuídas pelo Estado italiano ao abrigo da Lei n.o 1822/39 (2). No caso jacente, a Simet efetua o serviço de transporte regular numa rede inter-regional que liga a Calábria a outras regiões italianas. Para além destes serviços, que representam cerca de dois terços das suas receitas, a Simet presta também outros serviços, incluindo transportes internacionais, serviços turísticos e aluguer de autocarros com condutor (3), os quais representam o restante terço das receitas totais da empresa.
(5)
Em outubro de 1999, a Simet apresentou pela primeira vez ao ministério italiano das Infraestruturas e Transportes (a seguir: o ministério) um pedido de compensação de encargos de serviço público pelo serviço de transportes inter-regionais por autocarro relativamente aos anos a partir de 1987 (4). O ministério recusou esse pedido e os que lhe foram sucessivamente apresentados, alegando não ter incumbido a Simet da gestão de serviços públicos.
(6)
Segundo as autoridades italianas, a Simet, assim como outros operadores de serviços de transportes inter-regionais regulares, operava ao abrigo de licenças provisórias (concessões) renovadas anualmente mediante pedido prévio da empresa operadora. Tais concessões conferiam à empresa operadora o direito exclusivo de prestar os serviços em questão. Com base nas normas que regem a concessão anual, a prestação do serviço não conferia ao operador o direito a um subsídio ou a uma compensação desta natureza, sendo que o serviço era prestado por conta e risco da empresa operadora. As tarifas praticadas pela empresa correspondiam às que estavam consagradas nas normas que regem a concessão anual, autorizadas pelo ministério.
(7)
Ao longo dos anos, a empresa apresentou vários pedidos de alteração das modalidades de prestação dos serviços fornecidos, os quais eram geralmente acolhidos com base no procedimento no decreto do Presidente da República 369/94 (5). Os artigos 4.o e 5.o do D.P.R. 369/94 preveem um procedimento circunstanciado para avaliar e analisar comparativamente os pedidos de introdução de cada novo serviço concessionado.
2.2. DECISÕES DO CONSELHO DE ESTADO ANTERIORES À DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(8)
Em resposta às recusas do ministério de conceder compensações por encargos de serviços públicos a partir de 1987, a Simet apresentou um recurso no tribunal administrativo, solicitando uma compensação por cumprimento de obrigações de serviço público.
(9)
Esgotadas as várias instâncias, o Conselho de Estado, por via da Sentença 1405/2010 de 9 de março de 2010 (decisione 1405/2010) (a seguir: Sentença 1405/2010), considerou que a Simet tinha o direito de receber uma compensação pela exploração de serviços de transportes públicos regulares por autocarro (predominantemente inter-regionais), abrangidos por concessões atribuídas pelo Estado italiano. A sentença estabelecia ainda que o montante exato da compensação deveria ser determinado com base em dados fiáveis da contabilidade da empresa.
(10)
Como o explica de forma detalhada a decisão de início do procedimento, a Sentença 1405/2010 não definiu contudo com precisão que ato legal consagrava a imposição de uma obrigação de serviço público, nem de que forma. No Despacho 2072/2011, de 18 de janeiro de 2011, que seguiu o incumprimento da Sentença 1405/2010 por parte da administração, o Conselho de Estado foi mais explícito sobre a questão e afirmou que «o ministério negou várias vezes à empresa a possibilidade de alterar os percursos, os horários e os locais de carregamento, tendo ainda estabelecido que as tarifas praticadas não podiam ser superiores às dos caminhos-de-ferro (Ferrovie dello Stato - FS), o que a empresa considera constituírem elementos sintomáticos da prestação de um serviço público».
(11)
Ainda que a Sentença 1405/2010 cite o novo Regulamento (CE) n.o 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho (6), que rege as compensações das obrigações de serviço público, referindo que o mesmo «fixa, no tocante às compensações, critérios que não diferem dos da anterior disciplina comunitária», o Conselho de Estado instou as autoridades responsáveis a pagar à Simet uma compensação na aceção dos artigos 6.o, 10.o e 11.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 do Conselho (7).
(12)
As autoridades italianas decidiram aguardar a avaliação por parte da Comissão das medidas notificadas, antes de dar execução às decisões do Conselho de Estado (Sentença 1405/2010 e Despacho 2072/2010) e pagar a compensação à Simet.
2.3. MONTANTE INICIALMENTE NOTIFICADO DAS POSSÍVEIS COMPENSAÇÕES DE OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO
(13)
No que se refere ao montante das compensações a pagar à Simet pelos serviços prestados, as autoridades italianas apresentaram à Comissão um relatório, encomendando pela Simet a um consultor externo (a seguir: o relatório inicial), sem avalizar as estimativas que constavam do mesmo. O relatório inicial estimava em 59,4 milhões de euros o valor das compensações que eram devidas (8).
(14)
Posteriormente, contudo, os pedidos de compensação foram reexaminados dado que, na sequência da decisão de início do procedimento, o Conselho de Estado solicitou uma avaliação independente do nível de compensação adequado. O resultado dessa avaliação é tratado nas secções 2.6 e 2.7.
2.4. DURAÇÃO
(15)
Ainda que a Simet tenha reivindicado uma compensação pelos serviços prestados até ao final de 2013 (9), as autoridades italianas consideram que o período correto para efeitos da presente notificação deve ser apenas aquele que medeia entre 1987 e 2003, já que a Sentença 1405/2010 diz respeito exclusivamente ao recurso relativo àquele intervalo de tempo. Em especial o ponto 3.1 da referida sentença menciona as compensações para o período 1987-2003.
2.5. EVOLUÇÃO DO PROCESSO JUDICIAL NA SEQUÊNCIA DA DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(16)
Na sequência da recusa das autoridades italianas de cumprir a Sentença 1405/2010 e o Despacho 2072/2011, o Conselho de Estado aprovou um novo Despacho, o 270/2012, por meio do qual nomeava um colégio de consultores independentes para decidir sobre as modalidades de aplicação da Sentença 1405/2010.
(17)
O colégio, constituído por um presidente e dois membros, foi incumbido de calcular o valor da compensação a pagar à Simet por força da Sentença 1405/2010. Ao mesmo tempo, as partes no litígio nomearam os respetivos peritos, os quais se pronunciaram sobre as conclusões do colégio de consultores. Ao longo dos meses, todo este processo levou à troca de alegações e contra-argumentações.
(18)
O colégio de consultores concluiu os seus trabalhos em agosto de 2012. Não chegou a uma conclusão unânime, tendo apresentado dois relatórios distintos ao Conselho de Estado:
-
em 29 de agosto de 2012, foi apresentado um relatório minoritário subscrito pelo presidente do colégio de consultores nomeado pelo Conselho de Estado, no qual se concluía que os dados disponíveis não eram suficientes para determinar a compensação devida à Simet, pelo que não se podia conceder qualquer compensação,
-
em 20 de agosto, foi apresentado um relatório maioritário subscrito por dois dos três consultores nomeados pelo Conselho de Estado, no qual se concluía que a compensação devida à Simet ascendia a 22 049 796 EUR.
(19)
Dado que o procedimento em matéria de auxílios estatais está ainda em curso na Comissão, o Conselho de Estado não tomou ainda uma decisão final sobre o montante da compensação devida à Simet.
2.6. O RELATÓRIO MINORITÁRIO
(20)
O relatório minoritário evidencia os seguintes pontos:
-
falta de dados exatos para o cálculo da compensação (exigidos pelo Despacho 2072/2011 e pela Sentença 1405/2010),
-
inexistência de um sistema de separação das contas tal como previa o Regulamento (CEE) n.o 1191/69, o que constituía uma condição necessária para conceder a compensação (a fim de evitar compensações excessivas),
-
impossibilidade de substituir o sistema de separação das contas por outros sistemas contabilísticos que ainda não demonstraram permitir uma identificação rigorosa de todos os fatores de custo e de benefícios,
-
no que se refere aos anos relativamente aos quais se dispõem de dados de contabilidade analítica (2002 e 2003): os documentos anexados às contas (notas e relatórios das operações) não fazem qualquer referência a tais dados. Estes factos parecem indicar que a contabilidade analítica não foi utilizada pelos órgãos de gestão como instrumento de controlo das atividades da empresa,
-
falta de parâmetros predeterminados para calcular a compensação,
-
falta de identificação, por parte da empresa, de obrigações de serviço público precisas, específicas e irrevogáveis (relativamente aos tipos identificados na legislação da União) para cada percurso,
-
falta de identificação da «vantagem económica» decorrente de tais obrigações,
-
não apresentação, por parte da Simet, da prova do dano sofrido, prova essa que lhe cabia apresentar no âmbito dos procedimentos que levaram à Sentença 1405/2010.
(21)
À luz destas carências, o relatório minoritário conclui que não se dispõem de dados certos para calcular a compensação decidida na Sentença 1405/2010, pelo que não é possível determinar qualquer montante.
2.7. O RELATÓRIO MAIORITÁRIO
(22)
O relatório maioritário utilizou a seguinte metodologia para calcular a compensação devida à Simet:
2.7.1. Fator de compensação baseado na diferença entre os custos de exploração e as receitas
2.7.1.1. Método para estimar as receitas
(23)
Para os períodos de 1987 a 1992 e de 2002 a 2003 os peritos extrapolaram as receitas dos serviços regulares diretamente a partir das contas financeiras. Para o período de 1993-2001, os peritos utilizaram a documentação da Simet sobre as receitas, já que para o período em questão as contas financeiras não forneciam detalhes sobre as receitas de tais serviços (10). Com base nestes cálculos, o total das receitas do período 1987-2003 foi fixado em 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Método para estimar os custos dos serviços de transportes por autocarro
(24)
Para o período 1987-1992, dado que não havia contabilidade analítica, os peritos repartiram os custos do serviço de transportes regulares inter-regionais com base na percentagem de receitas geradas por estes serviços durante aquele período. No que se refere ao total dos custos, os peritos foram buscá-los às contas anuais. Assim, para definir os custos de exploração, subtraíram dos custos totais todos os custos que não eram de exploração, ou seja, juros, encargos financeiros, perdas por cessão de ativos, perdas e custos vários, impostos diretos e remanescentes finais. Por fim, os custos de exercício imputáveis ao serviço de transportes regulares inter-regionais foram determinados com base na percentagem das receitas geradas pelos serviços regulares em questão.
(25)
Para o período 1993-2001, a Simet mudou a apresentação dos dados nas contas anuais (11). Em consequência, para aquele período, os consultores deduziram das contas anuais da empresa o total dos custos de exploração, que corresponde à soma algébrica das seguintes rubricas dos custos de produção: materiais subsidiários e de consumo, serviços externos, usufruto de bens de terceiros, pessoal, amortizações e desvalorizações, variações dos remanescentes de matérias-primas, materiais subsidiários e de consumo e encargos de gestão diversos. Os custos de exploração imputáveis aos serviços de transportes regulares foram assim determinados com base na percentagem das receitas geradas por tais serviços (como para o período 1987-1992). Para os anos 2000 e 2001, ainda que fosse já utilizada a contabilidade analítica, os documentos em questão não eram exaustivos, pelo que se decidiu utilizar o mesmo método dos anos anteriores para estabelecer os custos dos serviços de transportes regulares.
(26)
Para os anos 2002 e 2003 havia dados de contabilidade analítica. Daí que os consultores tivessem subdividido os custos nas seguintes categorias: i) custos relativos à quilometragem; ii) custos a imputar diretamente aos serviços de transportes regulares; iii) custos a imputar com base na faturação.
-
a primeira categoria de custos inclui custos relativos a combustível, óleo de motor, pneus, peças sobressalentes, trabalhos externos, lavagem de veículos, portagens de autoestradas, manutenção obrigatória dos veículos, aluguer e amortização das atividades. O valor inscrito em cada uma destas rubricas foi dividido pelo número total de km percorridos e o custo por km foi então multiplicado pelo número de km percorridos apenas pelos transportes regulares,
-
a segunda categoria de custos comporta os custos que, com base na contabilidade analítica, são diretamente imputáveis aos serviços de transportes regulares inter-regionais. Nela se incluem: emprego direto, triagem de resíduos, despesas com comissões, encargos diversos, despesas de estacionamento, aluguer de veículos de terceiros para serviços de transportes regulares, compras para serviços a bordo, reembolso de despesas do pessoal viajante,
-
a terceira categoria de custos corresponde aos «custos indiretos» e inclui os custos indiretos do trabalho, custos fixos, seguros dos autocarros, impostos sobre propriedade dos veículos, aluguer de instalações. Estes custos foram repartidos com base na percentagem de receitas geradas pelos próprios serviços de transportes regulares.
(27)
Uma vez somados os valores assim calculados para cada um dos períodos referidos acima, os custos totais dos serviços de transportes regulares no período 1987-2003 foram fixados em 59 510 413 EUR.
(28)
Em consequência, depois de se terem deduzido tais custos das receitas dos serviços de transportes regulares, o relatório maioritário chegou ao valor de 2 296 973 EUR correspondente a perdas de exploração para o período 1987-2003.
2.7.2. Fator de compensação relativamente à necessidade de garantir a remuneração do capital aplicado
(29)
Para cada exercício, os consultores determinaram o valor do capital aplicado pela soma dos seguintes fatores:
-
capital próprio (E), cujo valor vem das contas anuais, considerando o capital social,
-
dívida (D). Os consultores consideraram a dívida como correspondendo apenas à dívida financeira, ou seja, os débitos para com bancos e outros financiadores.
(30)
O Custo médio ponderado de capital (CMPC) é tomado por base para determinar a taxa de remuneração do capital aplicado.
onde:
Re
=
taxa de rendimento esperado do capital próprio;
Rd
=
custo da dívida; E = capital próprio da empresa;
D
=
Dívida da empresa; ;
E/V
=
percentagem de financiamento que consiste em capital próprio;
D/V
=
percentagem de financiamento que consiste em dívida;
Tc
=
taxa do imposto sobre as sociedades
(31)
O rendimento esperado sobre o capital próprio foi calculado através do modelo de equilíbrio de ativos financeiros, um modelo que dá conta da relação entre o risco e o rendimento previsto:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
A taxa de juro dos títulos da dívida pública a 10 anos, obtida a partir das estatísticas nacionais, foi utilizada como referência para uma taxa isenta de risco (rf).
(33)
Os consultores concluíram que, para os anos relativamente aos quais se devia calcular a compensação, os investidores que preferiram as ações aos títulos de valores mobiliários isentos de risco no mercado italiano (12) pretendiam em média um prémio de risco (rm-rf) de 5,8 %.
(34)
O coeficiente Beta (13) das ações no capital da Simet foi calculado a partir de um beta desalavancado (Beta unlevered) (14) de 0,39 para o serviço de transportes por autocarro e o setor dos transportes (15). Sucessivamente, o dito valor beta foi adaptado à estrutura financeira comunicada pela empresa para cada ano:
(35)
De 1987 a 1994 a taxa de imposto aplicada às sociedades italianas foi de 36%, de 1995 a 2000 foi de 37% e de 2001 a 2002 foi de 36%.
(36)
Segundo os consultores, a remuneração do capital aplicado indica o valor (líquido de imposto) da compensação que a Simet deve receber. Já que a compensação estará sujeita a imposto, há que adaptá-la da seguinte forma:
(37)
Com base nestas fórmulas, os consultores calcularam que a remuneração devida sobre o capital aplicado da Simet era de 5 948 150 EUR.
(38)
Em consequência, o valor total da compensação, calculado pelos peritos, antes da aplicação de juros de mora ascende a 8 245 124 EUR (compensação relativa às perdas de exploração e à remuneração do capital aplicado).
2.7.3. Cálculo dos juros de mora
(39)
Uma vez que os montantes da compensação calculados anteriormente não foram pagos nos anos para os quais eram devidos, os consultores procederam a uma revisão em alta da seguinte forma:
-
os valores inicialmente calculados foram reavaliados com base no índice de preços no consumidor fornecido pelo ISTAT até julho de 2012,
-
depois, foi aplicada a esses valores a taxa de juro em vigor.
(40)
Assim, o colégio de consultores chegou a um valor total de 22 049 796 EUR para a compensação.
2.7.4. Observações formuladas no relatório maioritário
(41)
Segundo o relatório maioritário, a compensação reconhecida pelo Conselho de Estado não diz respeito à aplicação direta do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, ou seja, não se trata de uma concessão direta - ainda que retroativa - da compensação na aceção do regulamento. Pelo contrário, o relatório considera que o Conselho de Estado propôs a aplicação dos critérios consagrados nesse regulamento sobre métodos comuns de compensação, para aferir dos danos que a Simet alega ter sofrido na sequência do alargamento ilegítimo das suas obrigações de serviços público ao longo do tempo.
(42)
O relatório maioritário observa ainda que a Comissão, nos casos em que não considerou oportuno aplicar o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 para calcular as compensações pela prestação de serviços públicos, aprovou com frequência tais compensações, aplicando por analogia o enquadramento normativo da União para os auxílios estatais sob forma de obrigações de serviço público. O principal critério da Comissão era que o valor da compensação não devia superar o que era necessário para cobrir os custos do cumprimento de tais obrigações. No que se refere ao risco de a compensação ser excessiva no caso em apreço, o relatório maioritário afirma que, uma vez que o exercício a que procedeu diz respeito ao cálculo ex post dos custos efetivamente suportados pela empresa no passado para prestar os serviços regulares solicitados, os cálculos que efetuou não comportam as incertezas inerentes a uma avaliação prognóstica quando a compensação é determinada ex ante. Em consequência, a questão de saber se a compensação é excessiva não se coloca.
(43)
O relatório maioritário recorda também que, na altura, não estava disponível um sistema de separação de contas, sendo que o mesmo se aplica às empresas que recebem compensações pela prestação de serviços públicos a fim de evitar a utilização indevida de tais fundos para outras atividades da empresa. Contudo, e dado que no caso em apreço não foram, até à data, transferidos recursos públicos para a Simet a título de compensação pela prestação de um serviço público, o requisito de separação das contas não deve ser considerado motivo para recusar o pagamento da compensação concedida pelo Conselho de Estado.
(44)
O relatório maioritário observa também que, para 2002 e 2003, quando se dispunha de contabilidade analítica, as perdas de exploração efetivas eram basicamente idênticas às que tinham sido apuradas com base na metodologia utilizada para os anos anteriores, segundo a qual os custos do serviço regular tinham sido repartidos para o transporte inter-regional com base na percentagem de receitas geradas pelos mesmos serviços (os valores divergiam de apenas 2,6 %). Assim, os consultores consideram que o facto de não se dispor de contabilidade analítica para o período anterior não deve ter qualquer relevância prática para efeitos de concessão de compensações.
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(45)
Conforme resulta da decisão de início do procedimento, a Comissão nutria sérias dúvidas quanto à compatibilidade da medida notificada com o mercado interno.
(46)
Em primeiro ligar, a Comissão tinha dúvidas sobre a possibilidade de classificar a medida notificada como uma medida não constitutiva de um auxílio, assim como quanto ao respeito das quatro condições fixadas pelo Tribunal de Justiça da UE na jurisprudência Altmark (16).
(47)
Em, segundo lugar, a Comissão suscitou a questão do quadro jurídico aplicável. Uma vez que a compensação imposta pelo Conselho de Estado dizia respeito a obrigações de serviço público impostas à Simet nos anos compreendidos entre 1987 a 2003, mas ainda não pagas, levanta-se a questão de saber se no presente caso era aplicável o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 ou o Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(48)
A Comissão considerou que o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 seria aplicável no caso jacente se fosse possível demonstrar que à Simet tinha sido imposta unilateralmente pelas autoridades italianas uma obrigação de serviço público e que a compensação proposta respeitava todos os requisitos do regulamento em questão. Com efeito, por força do artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, as compensações por obrigações de serviço público impostas unilateralmente a uma empresa com base no referido regulamento estão dispensadas do processo de notificação prévia à Comissão. Contudo, se for demonstrado que nenhuma das duas condições foi satisfeita, será necessário aferir da compatibilidade da medida notificada na aceção do Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(49)
Em terceiro lugar, se, por hipótese, a compensação ordenada pelo Conselho de Estado for efetivamente fruto de uma imposição unilateral de obrigações de serviço público, a Comissão duvida, com base nas informações de que dispõe, que a compensação estivesse em conformidade com o disposto no Regulamento (CEE) n.o 1191/69. A Comissão duvida também da oportunidade de aplicar o método comum de compensação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, aplicável às obrigações de serviço púbico impostas unilateralmente para os anos sucessivos a 1992, já que, a partir de julho de 1992, os serviços de transportes rodoviários regulares inter-regionais não teriam podido estar sujeitos a obrigações de serviço público impostas unilateralmente (17).
(50)
Em quarto lugar, se ulteriores investigações viessem a confirmar que pelo menos uma das condições de dispensa do processo de notificação na aceção do Regulamento (CE) n.o 1191/69 não tinha sido cumprida e que seria necessário proceder a uma avaliação na aceção do Regulamento n.o 1370/2007, a Comissão teria dúvidas quanto ao respeito das condições de tal regulamento no caso em apreço.
(51)
Em qualquer dos casos, independentemente da base jurídica aplicável, a Comissão duvida que a compensação imposta pelo Conselho de Estado excluísse a possibilidade de uma compensação excessiva. A Comissão sublinhou a falta, pelo menos até ao ano 2000 (18), de uma separação eficaz das contas por parte da Simet e pôs em discussão a possibilidade de estabelecer com precisão e ex post os custos ligados aos serviços regulares, contestando ainda a adequação do rendimento esperado do capital próprio utilizado nos cálculos para determinar a compensação.
4. OBSERVAÇÕES DA ITÁLIA
(52)
Nos documentos que enviaram, as autoridades italianas consideram que a medida notificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, em particular porque não satisfaz todas as condições constantes da jurisprudência Altmark do Tribunal de Justiça da UE. Segundo as autoridades italianas, acresce que a compensação concedida pelo Conselho de Estado não estava em conformidade nem com o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 nem com o Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(53)
As autoridades italianas sublinharam que no período em apreço não existia nem uma imposição unilateral nem uma imposição contratual de obrigação de serviço público para os transportes inter-regionais por autocarro. O arsenal jurídico que rege a relação entre a autoridade pública e as empresas privadas que prestam serviços de transportes de passageiros é constituído por uma pluralidade de procedimentos unilaterais de concessão, com base nos quais a autoridade pública transfere para o setor privado o próprio direito legal de prestar serviços de transportes a utentes indiferenciados que, por força da lei n.o 1822/39, cabia inicialmente ao Estado.
(54)
As autoridades italianas observaram também que a normativa de concessão emanada do ministério a pedido da empresa especificava claramente que o serviço era prestado por conta e risco da empresa, salvo no que se refere à garantia dos direitos exclusivos que se aplicava durante o período em exame. A prestação do serviço não dava direito a subsídios ou compensações análogas. Tais concessões eram temporárias, sendo renovadas anualmente a pedido da sociedade. As licenças estavam sujeitas a inúmeras alterações de um ano para o outro, no que se refere aos percursos, aos locais de carregamento, ao número de partidas, etc., segundo os pedidos específicos da empresa.
(55)
No tocante ao tarifário máximo vigente até 2001, referido na decisão de início do procedimento, as autoridades italianas sublinham que o mesmo era aplicado em todo o território e não apenas numa dada zona geográfica. Observam ainda que, nos termos do artigo 2.o, n.o 5, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, tratava-se de uma medida que se enquadra na política de preços, mas que não constituía uma obrigação tarifária sujeita a compensação obrigatória na aceção do regulamento.
(56)
Acresce que, segundo as autoridades italianas, a partir de julho de 1992 (19), as imposições unilaterais de obrigações de serviço público para os serviços de transportes inter-regionais por autocarro não eram sequer permitidas pelo Regulamento (CEE) n.o 1191/69. O artigo 1.o, n.o 5, do referido regulamento só permite imposições unilaterais para serviços urbanos, extraurbanos e regionais.
(57)
Em qualquer caso, as autoridades italianas salientaram que a Simet nunca solicitou a extinção de uma obrigação de serviço público, conforme previsto no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, pedido esse que é considerado uma condição prévia para afirmar a existência de uma obrigação de serviço público. O pedido apresentado pela Simet ao ministério em 1999 (20) era um pedido genérico de compensação pelo cumprimento de obrigações de serviço público alegadamente impostas pelas concessões que obteve para os anos a partir de 1987. As autoridades italianas sublinharam que tal pedido não indicava quais as obrigações de serviço público que deviam ser extintas, por forma a garantir uma rentabilidade adequada para os serviços de transportes regulares inter-regionais.
(58)
Em consequência, as autoridades italianas concluíram que a Simet não tinha demonstrado ter assumido obrigações de serviço público (na aceção do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69) e, em particular, não tinha demonstrado a que obrigações específicas de exercício, transporte e tarifas tinha estado sujeita. Segundo as autoridades italianas, a Simet só demonstrou ter prestado diversos serviços universais de transportes, com base em concessões públicas emanadas das autoridades competentes a pedido da empresa. Incumbir a Simet de serviços universais de transportes não é em si demonstrativo da assunção por esta de uma obrigação de serviço público na aceção do Regulamento (CEE) n.o 1191/69.
(59)
As autoridades italianas observam ainda que, durante grande parte do período em apreço (1987-2001), a Simet não aplicou uma separação eficaz das contas, como previa o artigo 1.o, n.o 5, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 (21). Não foi, assim, possível calcular os custos líquidos adicionais decorrentes do cumprimento das obrigações de serviço público. Em consequência, as condições estabelecidas no artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1191/69 não estão preenchidas.
(60)
Por fim, as autoridades italianas afirmam que o ministério competente não estabeleceu previamente qualquer montante para a compensação, conforme previa o artigo 13.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, na medida em que não impôs qualquer obrigação de serviço público à Simet. No caso em apreço, a compensação devida à Simet foi calculada exclusivamente com base numa avaliação ex post.
(61)
As autoridades italianas consideram que uma avaliação efetuada no espírito do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 suscita essencialmente as mesmas questões (entre as quais a falta de uma definição clara de obrigações de serviço público, a falta de parâmetros objetivos, previamente definidos, com base nos quais se possa calcular a compensação, a falta de um sistema de separação de contas, etc.) que uma avaliação efetuada em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 1191/69. No que se refere ao conceito de «lucro razoável» estabelecido no anexo do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, as autoridades italianas consideram excessiva a taxa de remuneração do capital proposta pela Simet no relatório inicial, quando a compensação é determinada ex post e elimina o risco de custos/prejuízos imprevistos.
(62)
As autoridades italianas subscreveram na íntegra as conclusões do relatório minoritário, segundo as quais não era possível calcular o valor da compensação. Ao mesmo tempo, as autoridades italianas consideram que há alguns erros materiais e metodológicos no relatório maioritário. As autoridades italianas duvidam em especial da idoneidade do método baseado na hipótese subjacente a tal relatório para a estimativa dos custos líquidos de exercício derivados das alegadas obrigações de serviço público e, da mesma forma, contestam o facto de o relatório:
-
não limitar o valor do capital aplicado ao capital imputável às obrigações de serviço público, mas ter considerado a totalidade do capital aplicado para calcular a compensação. Por outras palavras, o capital aplicado para outras atividades da empresa, como as agências de viagens, os serviços internacionais e o aluguer de autocarros com condutor não foi excluído destes cálculos,
-
incluir um prémio de risco superior a 100 pontos de base no momento de determinar o rendimento esperado do capital, o que não parece oportuno para uma compensação calculada ex post,
-
não calcular corretamente o juro em relação ao facto de que os montantes de compensação não foram pagos nos anos para os quais foram determinados. Em especial, os consultores nomeados pelo Conselho de Estado aplicaram juros sobre valores completamente reavaliados em 2012 e não sobre os montantes de origem, como deveria ter sido feito.
5. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(63)
A única entidade terceira que apresentou observações em resposta à decisão de início do procedimento foi a Simet, o potencial beneficiário da medida notificada. Nas suas declarações, a Simet distancia-se das posições preliminares da Comissão na decisão de início do procedimento.
(64)
Apoia as suas próprias afirmações sobre a imposição de tais obrigações apresentando as concessões que lhe foram atribuídas para os percursos que foram objeto de procedimento judicial. Segundo a Simet, os requisitos inerentes a tais concessões incluíam disposições sobre as tarifas, os percursos, as paragens servidas, a frequência e os horários, bem como as condições que regulam o transporte da bagagem dos passageiros e o transporte gratuito de correio ordinário para os serviços postais e de outro correio mediante pagamento das tarifas em vigor para esse tipo de transporte. As concessões previam também que a sociedade comunicasse qualquer tipo de interrupção, incidente ou alteração das modalidades de prestação dos serviços, assim como da obrigação de emitir títulos de transporte de passageiros, bagagens e remessas agrícolas, e que conservasse os respetivos registos durante cinco anos. A Simet devia também obter autorização prévia dos serviços regionais do ministério competente no que se refere ao tipo e às características dos autocarros a utilizar para o serviço objeto de concessão, bem como para a prestação de outros serviços.
(65)
A Simet apresentou aquilo que, a seu ver, eram as recusas, totais ou parciais, do ministério face aos pedidos de alteração das modalidades de prestação dos serviços que fornecia. Em relação ao período em exame, a Simet apresentou as recusas (parciais) relativamente a (22):
-
pedidos para efetuar novas paragens, para além das que já constavam dos serviços regulares nos troços Rossano-Napoli (1992), Cariati-Milano (1995), Cosenza-Firenze (1999),Cosenza-Firenze e Cosenza-Pisa (2000) e San Giovanni-Milano (2003),
-
um pedido de autorização para efetuar novos serviços regulares no troço Cosenza-Napoli (2000).
(66)
A Simet considera que estas recusas provam a natureza unilateral da imposição de obrigações de serviço público por parte das autoridades italianas. Alega também que as autoridades não lhe permitiram «otimizar» os serviços de transportes mediante a ampliação e a diversificação dos serviços. Os troços servidos pela empresa foram «congelados» e permaneceram vinculados às decisões ministeriais, ainda que formalmente classificados como «atividades empresariais».
(67)
A Simet distancia-se da afirmação feita no ponto 16 da decisão de início do procedimento, segundo a qual as tarifas constantes das normas que regem a concessão anual eram propostas pela empresa. Inicialmente, as tarifas dos serviços regulares de longo curso deviam ser análogas às do transporte ferroviário em segunda classe, conforme resulta do memorando ministerial de 19 de dezembro de 1988 (D.C. III Div 32 n.o 3846), segundo o qual «tendo em conta que muitas empresas concessionárias de serviços de transportes que incumbem ao Estado encetaram diligências para obter aumentos de tarifas; tendo em conta que no último período não emanaram novas disposições gerais em matéria tarifária; na pendência de novas diretivas […] ordena-se que [os serviços regionais] autorizem diretamente os concessionários a aplicar, nas suas linhas, aumentos das tarifas até ao valor das tarifas praticadas pela Ente Ferrovie dello Stato (FS) em segunda classe, acrescidas de suplemento se os autocarros circularem nas autoestradas [como acontece no caso em exame]; […] obviamente não se deve proceder a qualquer aumento nas linhas onde vigoram já tarifas análogas às das FS». Segundo a Simet, estes excertos demonstram que não lhe foi permitido fixar tarifas superiores às praticadas pela FS em segunda classe (ou seja, a tarifa mais baixa aplicada pela FS). Em consequência, a Simet foi impedida de obter mais receitas da sua atividade, já que o Estado mirava essencialmente a satisfação de exigências e finalidades coletivas.
(68)
Na circular ministerial n.o A/7302 de 3 de julho de 1992, lê-se que, para aquele ano, o aumento permitido pelas autoridades italianas nas linhas tuteladas pelo Estado foi de 6,1 %. Segundo a Simet, a circular com a qual o ministério autoriza um aumento tarifário unicamente para se adaptar aos índices de preços do ISTAT confirma a impossibilidade de a empresa aplicar autonomamente as tarifas que lhe parecerem mais adequadas. A Simet faz notar ainda que da circular n.o 3/02 de 5 de abril de 2002 resulta, no ponto 2, que em relação à indicação das modalidades de conversão das tarifas de liras em euros, o ministério confirmou que as tarifas em questão correspondiam a tarifas e preços «regulamentados».
(69)
Por fim, das concessões atribuídas pelo ministério resulta que a tarifa é «estabelecida», ou seja, é determinada pela administração. Uma vez que não se trata de uma mera «autorização», mas antes de uma «concessão», as normas que a regulam indicam expressamente que a dita concessão se rege pelas «cláusulas nela estabelecidas e pelas que poderão sucessivamente vir a ser estabelecidas» e que «a administração pode revogar a todo o momento a concessão sem que o concessionário possa invocar quaisquer pretensões». No ponto 6 dessas normas, é expressamente indicado que os horários e as tarifas são aprovados pelo Ufficio provinciale della motorizzazione (serviços regionais de viação) do ministério. A Simet afirma não ter podido, dado que a fixação das tarifas impede a elasticidade dos serviços oferecidos aos utentes, responder às expectativas do mercado, nem satisfazer as suas próprias exigências da forma que julgava oportuna.
(70)
Dada a obrigação de aplicar as tarifas que lhe eram impostas, a Simet considera que não pôde praticar as políticas de preços que seriam as de uma empresa que opera num mercado moderno, livre e competitivo. Por um lado, a Simet evidenciou o facto de o nível tarifário imposto pelo ministério (equivalência com as tarifas praticadas pela FS em segunda classe) ser de tal forma baixo que a empresa não podia cobrir os custos de exploração dos serviços de transportes por autocarro. Por outro lado, estas medidas permitiram ao Estado dar um apoio injustificado à FS, a partir do momento em que impediu que as concessionárias de serviços de transportes inter-regionais por autocarro, como a Simet, aplicassem tarifas inferiores às da FS para um bilhete de segunda classe com suplemento. A FS foi ulteriormente favorecida pelo facto de terem sido recusados subsídios à Simet e a outras empresas que prestavam serviços análogos.
(71)
À luz do que precede, a Simet considera que as concessões rodoviárias e as sucessivas decisões de recusa dos pedidos de alteração dos percursos demonstram que tais concessões cumprem os critérios do contrato de prestação de serviços na aceção do artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, ao preverem obrigações em relação a percursos, paragens, tarifas, transporte gratuito de correio ordinário para os serviços postais e de outro correio mediante pagamento das tarifas em vigor para esse tipo de transporte.
(72)
Mesmo se o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 não previsse qualquer direito a compensação para os concessionários de serviços inter-regionais, como alega o ministério, a Simet considera que isto significaria que o serviço tinha sido liberalizado, pelo que a administração não poderia ter imposto qualquer obrigação à empresa, em especial no que se refere às tarifas. A Simet considera que o ministério violou a lei e que a compensação é devida, por força da legislação nacional (artigo 35.o do decreto legislativo n.o 80/1998 aplicado pelo Conselho de Estado).
(73)
Segundo a Simet, o que está em causa não é a aplicação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, mas antes uma controvérsia em torno de uma compensação. A Simet observa que a Sentença 1405/2010 reconheceu o seu direito a uma compensação na aceção do artigo 35.o do decreto legislativo n.o 80/1998 pelos prejuízos sofridos devido aos procedimentos ilegítimos de recusa que o ministério usou quando se tratou de eliminar as obrigações de serviço público a cargo da Simet. Tais procedimentos, lesivos da liberdade de empreendimento tutelada pelo artigo 41.o da Constituição italiana, enquanto geradores de prejuízos patrimoniais na atividade empresarial, deviam ter sido considerados ilícitos e, enquanto tal, deviam dar direito à compensação dos prejuízos sofridos. O Conselho de Estado reconheceu que o ministério tinha causado à Simet um prejuízo injusto, ao impor obrigações de serviço público, o que constituía uma violação do seu direito de prestar serviços de transportes em plena liberdade e autonomia.
(74)
No entanto, caso se considerasse que o Regulamento CEE) n.o 1191/69 com as alterações nele introduzidas, permitia que a administração impusesse obrigações de serviço público para satisfazer as exigências da região, a Simet considera que o ministério era obrigado a prever uma compensação por tais encargos. Com efeito, segundo a Simet, o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 permite impor obrigações de serviço para «dar resposta às necessidades de transportes de uma região» (artigo 1.o, n.o 2) e não «numa região».
6. COMENTÁRIOS DA ITÁLIA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DA PARTE TERCEIRA
(75)
Nos seus comentários sobre as observações da parte terceira, as autoridades italianas reafirmaram a sua posição segundo a qual não subsiste nenhuma obrigação de serviço público na aceção do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 nem na aceção do Regulamento n.o 1370/2007, pelo que não é devida qualquer compensação.
(76)
Em apoio da sua posição, as autoridades italianas explicaram o sistema que regula o funcionamento dos serviços de transportes regulares de passageiros por autocarro na aceção da lei n.o 1822/39 (23) (lei aplicável durante o período considerado). Segundo esta lei, o quadro normativo que rege os serviços de transportes regulares tutelados pelo Estado (também enquanto transportes públicos interurbanos) era o seguinte:
i)
o serviço era prestado no âmbito de uma concessão;
ii)
a concessão era emitida a pedido da empresa;
iii)
não estavam previstos nem eram aplicados processos de seleção para a atribuição das concessões;
iv)
por lei, a concessão era provisória ou definitiva consoante o decidia o ministério que invariavelmente optava por uma concessão provisória para todas as empresas. Em consequência, as concessões eram anuais e as empresas (entre as quais, a Simet) apresentavam anualmente um pedido de renovação da concessão;
v)
a concessão comportava o direito de exclusividade no troço indicado no contrato de concessão;
vi)
os concessionários tinham prioridade no que respeitava às zonas servidas, definidas com base num critério de proximidade e de interconexão económica e funcional das linhas (artigos 5.o e 6.o da lei n.o 1822/39);
vii)
por outro lado, era aplicado um critério de preferência dos serviços existentes, no sentido em que, por razões económicas, se considerava que era do interesse público modificar os serviços existentes em vez de instituir novos serviços;
viii)
por outro lado, à atribuição de novas concessões era aplicado o critério do número de utentes da zona a servir em relação ao percurso do novo serviço a instituir. Considerava-se necessária uma zona de utência de pelo menos 300 000 habitantes por serviço com um percurso até 500 km e para os serviços com percursos mais longos era utilizado um critério de proporcionalidade (24).
(77)
Resulta do acima exposto que as determinações do ministério relativamente aos pedidos apresentados pelas empresas para alteração de um serviço existente ou a concessão de novos serviços deviam ter em conta este acervo normativo.
(78)
No que se refere às recusas, totais ou parciais, com que o ministério respondeu aos pedidos de alteração das modalidades de prestação dos serviços fornecidos pelas Simet, as autoridades italianas consideram que as mesmas diziam respeito exclusivamente ao sistema regulado pela lei n.o 1822/39. O ministério não podia atribuir novas concessões para novos serviços nem alargar o âmbito das concessões existentes (aceitando novas paragens) nos casos em que tais medidas tivessem tido efeitos sobre os direitos de outros operadores, na aceção da referida lei. Ao mesmo tempo, o ministério aceitou as alterações que não contradiziam os princípios da lei n.o 1822/39 (25).
(79)
Ainda que reconhecendo que à Simet tinha sido em diversas ocasiões negada a autorização para prestar novos serviços ou acrescentar novas paragens nos serviços existentes, as autoridades italianas consideram que as declarações da Simet e os documentos apresentados não provam que tivessem sido apresentados, e depois rejeitados, pedidos formais para que fossem alteradas as características dos serviços que eram prestados e que constavam das normas de concessão em vigor. O ministério, no entanto, nunca recusou os pedidos da Simet para eliminar paragens em zonas pouco habitadas nem os que previam alterações de horários.
(80)
No que se refere às cláusulas relativas ao transporte de correio, segundo as autoridades italianas, a Simet não forneceu quaisquer provas dos serviços que efetivamente prestou e os custos líquidos. As autoridades italianas sublinharam também que a Simet SpA nunca apresentou qualquer elemento que demonstre que o ministério lhe negou a possibilidade de alterar as tarifas. Refere-se também que a Simet nunca pediu autorização para baixar as tarifas.
(81)
Quanto ao memorando ministerial de 19 de dezembro de 1988 (D.C. III Div 32 n.o 3846) e à circular que se lhe seguiu, n.o A/66 de 10 de janeiro de 1989 (emanada dos serviços regionais de viação de Catanzaro), segundo as autoridades italianas, estes documentos permitiram aos operadores dos serviços regulares de transportes adaptar as tarifas às da FS, devendo por isso ser considerados no âmbito mais amplo das políticas nacionais de transportes e de preços. O mesmo se deve dizer em relação ao ofício n.o 7302 de 3 de julho de 1992 dos serviços regionais de Catanzaro (a que a Simet faz referência) que permitia que os operadores de serviços de transportes por autocarro aumentassem as tarifas de 6,1% para as adequar à inflação, em aplicação da circular n.o 801/92 (26). No referido ofício, informa-se que as empresas podem operar com um regime tarifário diferente, desde que apresentem um pedido específico nesse sentido. As autoridades italianas assinalam que a Simet não apresentou qualquer pedido desta natureza. Em todo o caso, nem o memorando ministerial de 1988 nem o ofício de 1992 constituem uma recusa do pedido da Simet de supressão das obrigações de serviço público relativamente às tarifas.
(82)
As autoridades italianas discordam também do que alega a Simet, segundo a qual o ponto 2 da circular n.o 3/02 de 5 de abril de 2002 demonstra que as tarifas dos serviços em questão eram fixadas pelo ministério. Esta circular limita-se a dar indicações sobre as modalidades de conversão das tarifas de liras em euros. O facto de as tarifas dos serviços de transportes regulares de longo curso serem regulamentadas não significa que não fossem fixadas pelos operadores. Isto significa que as tarifas eram fixadas preventivamente para tutelar a transparência e a publicidade, no interesse dos passageiros, e posteriormente autorizadas pelos serviços ministeriais competentes. Tratando-se de serviços de transportes regulares de oferta indiferenciada, as modalidades dos serviços prestados, tal como os percursos, as paragens, os horários e as tarifas, devem ser conhecidas antecipadamente, ao contrário do que acontece com os serviços ocasionais. Segundo as autoridades italianas, o mesmo princípio aplica-se ao nível da União para os serviços regulares regidos pelo Regulamento (CE) n.o 1073/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho (27), por força do qual as tarifas constituem parte integrante das autorizações dos serviços regulares (artigo 6.o, n.o 2, do regulamento). Devido a esta obrigação de determinação prévia, as autoridades italianas contestam a interpretação da Simet relativamente ao ponto 6 das normas que regem as concessões (28), na medida em que os horários e as tarifas dos serviços objeto de concessão estavam predeterminados (no pedido apresentado pela empresa e na concessão do ministério).
(83)
No que se refere ao montante da compensação pedida, a Simet pretende apenas uma «compensação […] dentro dos limites dos montantes devidos». Segundo as autoridades italianas, os cálculos dos custos apresentados periodicamente pela Simet são genéricos, uma vez que abrangem a totalidade da atividade comercial, e obviamente incorretos porque não assentam em dados certos, já que, para grande parte do período em exame, não havia separação de contas.
(84)
As autoridades italianas consideram irrelevante que o caso diga respeito à concessão de uma compensação por serviço publico (ou seja, à aplicação direta do Regulamento (CEE) n.o 1191/69) ou à concessão de uma indemnização. Mesmo admitindo que o Conselho de Estado entendesse reconhecer o direito da Simet a uma indemnização, conclusão que, na opinião ver das autoridades italianas, não é óbvia nem é dada por adquirida da leitura da Sentença 1405/2010 (29), qualquer dano sofrido só poderia resultar do cumprimento de obrigações de serviço público. As autoridades italianas insistem que não foram impostas à Simet quaisquer obrigações de serviço público.
(85)
Por fim, as autoridades italianas discordam da oportunidade de indemnizar os prejuízos na aceção do artigo 41.o da Constituição italiana. O transporte de passageiros em serviços regulares inter-regionais não pode ser considerado completamente liberalizado pela simples e direta aplicação do artigo 41.o da Constituição, estando primeiro sujeito a um sistema de concessões (regulamentado pela lei n.o 1822/39 e pelo DPR 369/94) e sucessivamente a um sistema de autorizações (regulamentado pelo decreto legislativo n.o 285/05).
7. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
7.1. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO
(86)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado CE «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(87)
Por força do artigo 107.o, n.o 1, uma medida constitui um auxílio se estiverem cumpridas cumulativamente as seguintes condições:
-
a vantagem deve ser concedida pelo Estado ou através de recursos estatais,
-
a medida deve conferir uma vantagem seletiva, favorecendo certas empresas ou produtos,
-
a medida falseia ou corre o risco de falsear a concorrência,
-
a medida tem efeitos sobre o comércio entre os Estados-Membros.
(88)
A Comissão avaliará se, no caso jacente, estiveram reunidas todas estas condições.
7.1.1. Recursos estatais e imputabilidade
(89)
A Comissão constata que as decisões do Conselho de Estado obrigam o ministério a pagar a compensação à Simet pelo fornecimento de serviços de transportes inter-regionais por autocarro de 1987 a 2003 nos troços sob tutela do Estado. Os recursos para o pagamento de tal compensação são os que estão à disposição do ministério, pelo que constituem recursos estatais. A decisão de pagar tal compensação, que o tribunal tomou, é imputável ao Estado.
7.1.2. Vantagem económica seletiva
(90)
Antes de mais, a Comissão constata que a Simet desenvolve uma atividade económica, a saber, o transporte de passageiros, mediante pagamento. Daí que a Simet deva ser considerada uma «empresa» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(91)
A medida em questão deveria também ser considerada seletiva, já que só beneficiava a Simet.
(92)
Em relação à vantagem económica seletiva, decorre do acórdão Altmark que uma compensação concedida pelo Estado ou através de recursos estatais, enquanto compensação direta como contrapartida de prestações efetuadas pelas empresas beneficiárias no cumprimento de obrigações de serviço público, não confere uma vantagem às ditas empresas, pelo que não constitui um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, desde que se verifiquem os quatro pressupostos seguintes (30):
-
em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve efetivamente ser incumbida da execução de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas,
-
em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente,
-
em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pela execução das obrigações de serviço público, tendo em conta as respetivas receitas assim como um lucro razoável pela execução dessas obrigações,
-
em quarto lugar, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, não seja efetuada através de um processo de concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as receitas daí decorrentes, assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações.
(93)
No que se refere à segunda condição, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente, a fim de evitar que esta compensação implique uma vantagem económica suscetível de favorecer a empresa beneficiária em relação a empresas concorrentes. Contudo, a necessidade de estabelecer previamente os parâmetros de cálculo da compensação não implica que esta deva ser calculada com base numa fórmula específica. O importante é antes que fique claro desde o início o modo em que a compensação é determinada.
(94)
No caso jacente, a Simet não apresentou qualquer prova de que os parâmetros da cálculo da compensação pela prestação dos serviços em apreço foram estabelecidos antecipadamente de forma objetiva e transparente. Os documentos que regem as concessões nos quais a Simet se baseia para demonstrar que tem a seu cargo o cumprimento de obrigações de serviço público especificam, antes, que a prestação do serviço não confere ao operador um direito a um subsídio ou a uma compensação dessa natureza e que o serviço é fornecido por conta e risco da empresa que o presta. É por este motivo que a Sentença 1405/2010 do Conselho de Estado estabeleceu que a compensação em questão deve ser calculada com base em dados certos apurados a partir da contabilidade da empresa. Na falta de parâmetros de compensação fixados antecipadamente, qualquer cálculo deste tipo, como os que constam do relatório inicial e do relatório maioritário, assenta necessária e exclusivamente em estimativas ex post do custo líquido do fornecimento dos serviços regulares de transportes inter-regionais em questão. Em consequência, no caso em apreço, a segunda condição do acórdão Altmark não está cumprida.
(95)
Uma vez que o acórdão Altmark estabelece que têm de estar cumpridas cumulativamente as quatro condições para que se possa excluir a presença de uma vantagem económica quando se concede uma compensação a uma empresa pelo cumprimento de obrigações de serviço público a essa impostas, não existe motivo para que a Comissão avalie se no caso em apreço foram cumpridas as outras três condições. Em consequência, o pagamento da compensação a favor da Simet pela prestação de serviços de transportes inter-regionais por autocarro no período 1987-2003 confere à empresa uma vantagem económica seletiva.
7.1.3. Distorção da concorrência e efeito no comércio entre os Estados-Membros
(96)
No que se refere a estes dois critérios, importa verificar se a medida notificada é suscetível de falsear a concorrência ao ponto de incidir nas trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(97)
Como consta do acórdão Altmark (31), a partir de 1995, vários Estados-Membros abriram por sua livre iniciativa determinados mercados de transportes urbanos, suburbanos ou regionais à concorrência de empresas de outros Estados-Membros e existem diversos exemplos de empresas de transportes de um Estado-Membro que exercem atividades noutro Estado-Membro. Esta tendência é particularmente evidente no setor dos serviços de transportes regulares inter-regionais, como os que presta a Simet. Em consequência, qualquer compensação concedida à Simet deve ser considerada como passível de falsear a concorrência no âmbito da prestação de serviços inter-regionais por autocarro e de incidir nas trocas comerciais entre os Estados-Membros, ao ponto de se repercutir negativamente nas possibilidades para as empresas de transportes estabelecidas noutros Estados-Membros de prestarem os seus serviços em Itália e de reforçar a posição de mercado da Simet.
(98)
A Comissão faz notar que a Simet opera noutros mercados, como os serviços de viagens internacionais, os serviços de turismo e o aluguer de autocarros, pelo que está em concorrência com outras empresas na União que operam nestes mercados. Qualquer compensação concedida à Simet distorceria necessariamente a concorrência e teria incidência no comércio entre os Estados-Membros em tais mercados.
(99)
Em consequência, a Comissão considera que a medida notificada falseia a concorrência e incide no comércio entre os Estados-Membros.
7.1.4. Conclusão
(100)
Tendo em conta o que acima se expõe, a Comissão conclui que a medida notificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
7.2. ISENÇÃO DA OBRIGAÇÃO DE NOTIFICAÇÃO NA ACEÇÃO DO REGULAMENTO (CEE) N.o 1191/69
(101)
Segundo o Conselho de Estado, a Simet adquiriu o direito a uma compensação pela prestação dos serviços de transportes em questão no momento em que prestou tais serviços. Este raciocínio implicaria que os pagamentos destinados à compensação estivessem isentos do procedimento de notificação obrigatória, nos termos do disposto no artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69; se assim não fosse, a falta de notificação da compensação seria ilegal já que contrária às disposições do Tratado sobre os auxílios estatais.
(102)
Isto porque, com base no artigo 17.o, n.o 2, do referido regulamento, as compensações resultantes da aplicação do mesmo estão dispensadas do processo de informação prévia previsto no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, pelo que não estão sujeitas à obrigação de notificação prévia. Como decorre do acórdão Combus, o conceito de «compensação de obrigações de serviço público» na aceção de tais disposições deve ser interpretado de forma muito restritiva (32). A isenção do procedimento de notificação prévia previsto no artigo 17.o, n.o 2, diz respeito apenas à compensação por obrigações de serviço público impostas unilateralmente a uma empresa, em conformidade com o artigo 2.o do mesmo regulamento, a calcular segundo o método descrito nos artigo 10.o a 13.o do mesmo (método comum de compensação) e não se aplica aos contratos de serviço público definidos no artigo 14.o-A compensação paga por força de um contrato de serviço público, conforme definido no artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, que constitua um auxílio estatal, deve ser notificada à Comissão antes de ser executada. A falta de notificação levará a considerar tal compensação como um auxílio ilegalmente concedido.
(103)
Para estabelecer se o artigo 17.o, n.o 2, efetivamente dispensava as autoridades da notificação prévia no presente caso, é necessário estabelecer, primeiro, se uma obrigação de serviço público tinha de facto sido imposta unilateralmente à Simet pelas autoridades italianas e, segundo, se a compensação que foi reconhecida por tais obrigações de serviço público é compatível com o Regulamento (CEE) n.o 1191/69. A Comissão analisará sucessivamente as duas questões.
7.2.1. As autoridades italianas impuseram unilateralmente à Simet uma obrigação de serviço público?
(104)
Segundo a Simet (33), a imposição unilateral de uma obrigação de serviço público de que foi objeto pode ser deduzida das características específicas a que obedecem as modalidades da prestação dos serviços e que estão previstas nas normas que regem as concessões para cada percurso inter-regional, da imposição das tarifas por parte do ministério e das recusas deste último perante os pedidos de alteração dos serviços existentes ou de concessão de novos serviços.
(105)
Contudo, com base nas informações que lhe foram fornecidas, a Comissão constata que a Simet não demonstrou de forma convincente que as autoridades italianas lhe tinham imposto unilateralmente uma obrigação de serviço público.
(106)
Em primeiro lugar, a iniciativa da Simet de solicitar a renovação das normas que regem as concessões para a integralidade dos 16 anos do período em exame não pode conciliar-se com a imposição unilateral de uma obrigação de serviço público. O propósito destas normas era conferir à Simet o direito exclusivo de prestar os serviços em questão durante o período em exame. Não obstante o facto de estas normas estipularem que a prestação do serviço não estava sujeita a compensação e de se considerar que era feita por conta e risco da empresa que o prestava, a Simet solicitou repetidas vezes a prorrogação de tais direitos.
(107)
Em segundo lugar, o facto de as normas fixarem as tarifas, os percursos ou a frequência e os horários do serviço não significa necessariamente que, em consequência das concessões, fossem impostas à Simet obrigações unilaterais de serviço público. Considerando, antes, que se tratava de serviços regulares, era necessário que as normas que regiam a concessão e que conferiam à Simet o direito exclusivo de prestar tais serviços estabelecessem antecipadamente as modalidades dos serviços a prestar. Não foi produzida qualquer prova para demonstrar que tinham sido apresentados, no intuito de modificar tais características, pedidos formais que depois tivessem sido recusados pelo ministério, nem a Simet adiantou provas que demonstrassem que as modalidades referidas lhe tivessem sido impostas unilateralmente pelas autoridades italianas em vez de propostas pelo operador, como contrapartida do direito de prestar os serviços em exclusividade, e sucessivamente autorizadas pelo ministério.
(108)
Em terceiro lugar, no que se refere à alegada obrigação de transporte de envios postais, a Simet não forneceu qualquer prova relativa aos serviços efetivamente prestados e aos custos líquidos dessa prestação, nem apresentou qualquer prova de ter alguma vez contestado as normas que regem a concessão no que se refere ao transporte de envios postais. Isto poderia significar que a prestação de tais serviços não era contrária aos interesses comerciais da empresa ou que esta última a considerasse uma justa remuneração do direito de exercer serviços de transportes inter-regionais em regime de exclusividade.
(109)
Em quarto lugar, no que se refere às tarifas que a Simet pôde praticar nos serviços de transportes de passageiros que prestou, ainda que as autoridades italianas reconheçam que até 2001 estavam efetivamente em vigor disposições nacionais que fixavam as linhas gerais do sistema de preços dos serviços de transportes por autocarro no âmbito mais vasto das políticas nacionais de transportes e de preços (34), os operadores podiam apresentar um pedido específico para aplicar tarifas diversas. Tal resulta claramente do ofício ministerial a que faz referência a Simet (35). A Comissão nota contudo que a Simet não produziu nenhuma prova para demonstrar que apresentou pedidos deste tipo às autoridades italianas, nem que o ministério tenha alguma vez indeferido pedidos de alterações das tarifas durante o período 1987-2003.
(110)
Contrariamente à tese da Simet, o facto de as tarifas dos serviços de transportes regulares de longo curso serem «aprovadas» pelos serviços de viação do ministério (36) e de, na circular n.o 3/02 de 5 de abril de 2002 (37), ser feita referência a tarifas «regulamentadas» não significa que estas tarifas não fossem inicialmente fixadas pelos operadores. Pelo contrário, a utilização destes termos significa apenas que as tarifas eram fixadas preventivamente para tutelar a transparência e a publicidade, no interesse dos passageiros, sendo posteriormente autorizadas pelos serviços ministeriais competentes.
(111)
Em todo o caso, este tipo de medida não constitui uma «obrigação tarifária», na aceção do artigo 2.o, n.o 5, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, a qual teria estado sujeita ao método comum de compensação. Por obrigação tarifária entende-se exclusivamente «as obrigações que as empresas de transportes têm de aplicar os preços fixados ou homologados pela autoridade pública, contrários ao interesse comercial da empresa e resultantes quer de imposição, quer de recusa da alteração de medidas tarifárias especiais». A definição de obrigação tarifária não se aplica «às obrigações decorrentes de medidas gerais de política de preços aplicáveis ao conjunto das atividades económicas ou de medidas tomadas em matéria de preços e condições gerais de transporte tendo em vista a organização do mercado dos transportes ou de uma parte deste».
(112)
Por fim, no que se refere às recusas do ministério que a Simet alega, a Comissão nota que se tratava de pedidos de natureza expansionista que não diziam respeito a alterações das modalidades de prestação dos serviços existentes. Uma expansão dos serviços nem sempre era possível, devido à forma como a lei n.o 1822/39 regula o funcionamento dos serviços de transportes regulares de passageiros. De facto, era possível concessionar novos serviços ou ampliar o alcance dos já existentes desde que tais concessões não tivessem efeitos nos direitos dos operadores dos serviços regulares. Assim, a recusa de lançar novos serviços ou de ampliar os que já existem resultou de uma ação que visava conciliar os interesses dos vários operadores económicos e não impor obrigações de serviço público, como afirma a Simet.
(113)
Em consequência, a Simet não demonstrou que as autoridades italianas lhe tivessem imposto unilateralmente uma obrigação de serviço público.
7.2.2. A compensação concedida está em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 1191/69?
(114)
Em todo o caso, mesmo que fosse demonstrada uma qualquer forma de imposição unilateral das obrigações de serviço público, a compensação por tais serviços deveria estar em conformidade com o método comum de compensação (secção IV) do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 para poder ser dispensada da obrigação de notificação prévia na aceção do artigo 17.o, n.o 2, do mesmo regulamento. A Comissão não considera que tal condição estivesse preenchida.
(115)
Em primeiro lugar, a Comissão salienta que o artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 estabelece, entre outros aspetos, que o montante da compensação será, no caso de uma obrigação de explorar ou de transportar, igual à diferença entre a diminuição dos encargos e a diminuição das receitas da empresa que possam resultar da extinção da totalidade ou da parte relevante da obrigação em causa durante o período de tempo considerado. A Comissão nota também que, em conformidade com o acórdão Antrop do Tribunal de Justiça da UE, não estão cumpridos os requisitos de tal disposição «quando não é possível calcular, com base em dados seguros da […] contabilidade, a diferença entre os custos imputáveis à parte da sua atividade na zona que integra a […] concessão e a receita correspondente, e, por consequência, não é possível calcular o acréscimo de custos decorrente da execução das obrigações de serviço público […]» (38).
(116)
Acresce que, a partir de 1 de julho de 1992, o Regulamento (CEE) n.o 1191/69, no artigo 1.o, n.o 5, prevê que, sempre que uma empresa de transportes explore simultaneamente serviços sujeitos a obrigações de serviço público e outras atividades, os referidos serviços públicos deverão ser objeto de uma orgânica específica que satisfaça pelo menos os seguintes requisitos: i) separação das contas correspondente a cada uma dessas atividades de exploração e afetação da parte correspondente dos ativos segundo as normas contabilísticas em vigor e ii) equilíbrio das despesas pelas receitas de exploração e pelos subsídios do Estado sem possibilidade de transferência de ou para outro setor de atividade da empresa.
(117)
No caso em apreço, a Simet não procedeu a uma separação eficaz das contas dos vários serviços que prestou até 2002. Acresce que se pode duvidar da validade da contabilidade analítica de 2002 e 2003 em matéria de separação de contas, na medida em que nada prova que tal contabilidade fosse utilizada pelos órgãos de gestão da empresa para controlar as suas atividades. Por conseguinte, não foi respeitado o disposto no artigo 10.o
(118)
Em segundo lugar, a Simet não demonstrou que a determinação das desvantagens económicas foi feita «tendo em conta as repercussões da obrigação no conjunto da atividade da empresa» (artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69), nem que tinha sido cumprido o requisito de fixação antecipada do montante da compensação (artigo 13.o do regulamento), conforme consta da secção7.1.2.
(119)
Por fim, o período de compensação da medida notificada é o que medeia entre 1987 e 2003. Contudo, o método comum de compensação aplicava-se aos serviços de transportes inter-regionais por autocarro apenas até julho de 1992, estando posteriormente limitado à exploração «de serviços urbanos, suburbanos ou regionais», segundo o Regulamento (CEE) n.o 1893/91 (39). A definição de «serviços regionais» que o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 consagra («serviços de transportes destinados a dar resposta às necessidades de transportes de uma região») não pode ser ampliada para abranger todos os serviços de transportes que satisfazem as exigências da população de uma região e cobrir, assim, os transportes inter-regionais. Com efeito, uma interpretação tão ampla teria tornado o regulamento ineficaz, já que os Estados-Membros estariam então autorizados a excluir a sua aplicação às empresas cujas atividades se limitavam exclusivamente a serviços urbanos, suburbanos ou regionais» (40).
(120)
Em consequência, a Comissão constata que a compensação notificada não está em conformidade com o método comum de compensação consagrado no Regulamento (CEE) n.o 1191/69.
7.2.3. Conclusão relativamente à isenção da obrigação de notificação
(121)
À luz do que precede, a Comissão conclui que a compensação que o Conselho de Estado considera devida à Simet pela exploração de serviços inter-regionais por autocarro no período 1987-2003 não estava dispensada da obrigação de notificação prévia, com base no artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69.
7.3. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO
(122)
Uma vez que não foi demonstrado que os pagamentos a título de compensação estivessem dispensados do procedimento de notificação prévia na aceção do artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, será necessário analisar a sua compatibilidade com o mercado interno, já que se considera que os mesmos constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, conforme consta da secção 7.1.
(123)
A Comissão considera que a análise da compatibilidade da medida notificada deve ser feita na aceção do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, que entrou em vigor em 3 de dezembro de 2009 e revogou o Regulamento (CEE) n.o 1191/69, já que era esta a legislação em vigor quando foi adotada a presente decisão (41). A Comissão nota a este propósito que a compensação concedida à Simet pelo Conselho de Estado ainda não foi atribuída, pelo que a data em que produziria efeitos o projetado auxílio coincide com o momento em que a Comissão adota a decisão relativa à compatibilidade da medida com o mercado interno (42). Acresce que é duvidoso que a concessão irrevogável de um direito a uma compensação desta natureza tivesse sido garantida à Simet antes da Sentença 1405/2010 do Conselho de Estado de 9 de março de 2010, que efetivamente obriga o Estado italiano a efetuar tais pagamentos à empresa. Como se explica no ponto 94, as normas que regem a concessão, nas quais a Simet se baseia para demonstrar que tem a seu cargo uma obrigação de serviço público, especificam que a exploração do serviço não conferia ao operador um direito a um subsídio ou a uma compensação desta natureza e que o serviço se entendia explorado por conta e risco da empresa que o prestava. Por fim, importa sublinhar que o montante da compensação a pagar à Simet ainda não foi decidido pelo Conselho de Estado.
(124)
O Regulamento (CE) n.o 1370/2007 regula a concessão dos contratos de serviço público, definidos no seu artigo 2.o, alínea i), no setor dos transportes de passageiros por estrada e caminho-de-ferro. Na aceção do artigo 9.o, n.o 1, do referido regulamento, «as compensações pelo serviço público relativo à exploração de serviços públicos […], pagas nos termos do presente regulamento, são compatíveis com o mercado comum Essas compensações são exoneradas da obrigação de notificação prévia estabelecida no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado».
(125)
Pelos motivos a seguir indicados, a Comissão considera que a compensação notificada não está em conformidade com as condições do Regulamento (CE) n.o 1370/2007. A compensação em causa não pode, assim, ser declarada compatível com o mercado interno com base no artigo 9.o, n.o 1, do referido regulamento.
(126)
A Comissão observa, em particular, que se bem que as normas que regem a concessão satisfizessem os requisitos do artigo 2.o, alínea i), do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 no tocante à definição de contrato de serviço público, não foram respeitadas algumas das disposições do artigo 4.o desse regulamento, o qual estabelece as cláusulas obrigatórias dos contratos de serviço público e as normas gerais. O artigo 4.o, n.o 1, alínea b), prevê, por exemplo, que os parâmetros na base dos quais é calculada a compensação devem ser previamente definidos de forma objetiva e transparente, a fim de evitar uma compensação excessiva, enquanto o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), e o artigo 4.o, n.o 2, definem as modalidades de repartição dos custos e das receitas. Como se depreende da secção 7.1.2, da análise do segundo critério do acórdão Altmark a que a Comissão procedeu emerge que as normas que regem a concessão em questão especificavam que a exploração de um serviço não conferia ao operador um direito a um qualquer subsídio ou compensação, pelo que o serviço se entende prestado por conta e risco da empresa que o explora. Uma exclusão da compensação implica necessariamente que os parâmetros não foram definidos previamente, o que não é conforme com o artigo 4.o do regulamento.
(127)
Acresce que o artigo 6.o, n.o 1, estabelece que, para os contratos de serviço público adjudicados diretamente, a compensação deve cumprir o disposto no Regulamento (CE) n.o 1370/2007 e no anexo, a fim de garantir que essa compensação não excede o que é necessário para o cumprimento de uma obrigação de serviço público. O referido anexo exige, entre outras coisas, uma separação das contas (ponto 5) e especifica as modalidades para determinar o montante máximo da compensação.
(128)
Como se refere no ponto (115), em relação a grande parte do período objeto de notificação (de 1987 a 2001), a Simet não procedeu a uma separação eficaz das contas e a validade da contabilidade analítica deixa lugar a dúvidas. Em consequência, é impossível demonstrar que, seja qual for a compensação acordada, esta não deve exceder o valor correspondente ao impacto financeiro líquido equivalente à soma das incidências, positivas ou negativas, do cumprimento das obrigações de serviço público nas despesas e nas receitas do operador do referido serviço (ponto 2 do anexo).
(129)
Acresce que, na falta de parâmetros de compensação previamente fixados, qualquer repartição dos custos deve necessariamente ser feita ex post com base em hipóteses arbitrárias, como foi feito no relatório inicial e no relatório maioritário. A Comissão não pode contudo aceitar as hipóteses avançadas no relatório maioritário, segundo as quais qualquer serviço prestado pela empresa deveria necessariamente apresentar a mesma proporção de custos e receitas num dado ano. Por outro lado, e uma vez que o cálculo ex post resultaria necessariamente numa compensação total dos custos da prestação do serviço, a Comissão considera que uma taxa de rendimento do capital próprio superior ao swap pertinente majorado de 100 pontos de base, utilizada no relatório inicial e no relatório da maioria, não constitui uma referência adequada para calcular o benefício razoável.
(130)
Em consequência, a Comissão considera que a compensação decidida pelo Conselho de Estado, e que não estava prevista nas normas que regem a concessão, não será concedida em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 e que, portanto, a medida notificada, é incompatível com o mercado interno.
(131)
Por fim, em relação ao que alega a Simet, ou seja, que a Sentença 1405/2010 do Conselho de Estado não diria respeito à concessão de uma compensação do cumprimento de obrigações de serviço público com base no regulamento do Conselho aplicável, mas representaria uma indemnização dos prejuízos sofridos com a violação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, decorrente da alegada imposição unilateral de obrigações de serviço público na aceção do artigo 1.o, n.o 3, e do artigo 1.o, n.o 5, do referido regulamento, a Comissão observa que, enquanto não é feita qualquer referência ao Regulamento (CEE) n.o 1191/69 no dispositivo da Sentença 1405/2010, esta última refere o direito da Simet de receber, na aceção dos artigos 6.o, 10.o e 11.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, montantes compensatórios cujo valor deve ser determinado pela administração com base em dados corretos. (43). Acresce que, na Sentença 1405/2010, o mesmo Conselho de Estado rejeitou o pedido de indemnização da Simet, que entendeu fosse destinada a cobrir os prejuízos residuais não cobertos pela compensação que devia ser concedida, bem como o recurso por enriquecimento sem causa, dado o acolhimento do pedido principal de compensação na aceção do regulamento (CEE) n.o 1191/69 (44). No ponto 3.3 da sentença, o Conselho de Estado afirma: «Qualquer pretensão por parte do requerente a uma indemnização não pode, enquanto tal, ser acolhida, já que só depois da determinação por parte da administração poderá eventualmente emergir um prejuízo residual não coberto por tal determinação, que deverá ser deduzido e demonstrado pela empresa interessada».
(132)
Em todo o caso, a Comissão considera que a concessão de uma indemnização à Simet pela alegada imposição unilateral de obrigações de serviço público por parte das autoridades italianas, calculada com base no método comum de compensação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, constituiria uma violação dos artigos 107.o e 108.o do Tratado. Isto porque produziria para a Simet exatamente o mesmo resultado que a concessão de uma compensação por obrigações de serviço público para o período em exame, não obstante o facto de as normas que regem a concessão dos serviços em questão não dispensarem a notificação prévia nem satisfazerem os requisitos substanciais do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 ou do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, como se demonstrou supra. Por isso, a disponibilidade de uma tal concessão permitiria efetivamente contornar as normas relativas aos auxílios estatais e as condições estabelecidas pelo legislador da União, por força das quais as autoridades competentes, quando impõem ou negoceiam obrigações de serviço público, compensam os operadores pelos custos suportados, como contrapartida do cumprimento das obrigações de serviço público. Por fim, como já foi referido, as normas que regem a concessão, por força das quais a Simet explorava os serviços de transportes, não previam o pagamento de qualquer compensação financeira. A Simet aceitava por sua conta e risco explorar os serviços nas condições estabelecidas em tais concessões.
(133)
Em consequência, a Comissão não pode acolher a argumentação da Simet, segundo a qual a Sentença 1405/2010 do Conselho de Estado representa uma indemnização pelos prejuízos resultantes de uma violação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, e não a compensação do cumprimento de obrigações de serviço público.
8. CONCLUSÃO
(134)
Tendo em conta o que acima se expõe, a Comissão considera que a medida notificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, incompatível com o mercado interno,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
Os pagamentos de compensações a favor da Simet notificados pelas autoridades italianas constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Tal medida não estava dispensada da obrigação de notificação prévia com base no artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69.
O auxílio em questão é incompatível com o mercado interno, já que não foram respeitadas as condições do Regulamento (CE) n.o 1370/2007. Em consequência, as autoridades italianas não podem dar execução ao referido auxílio.
Artigo 2.o
A destinatária da presente decisão é a República Italiana.
Feito em Bruxelas, em 2 de outubro de 2013.