ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 4 de fevereiro de 2014
relativa à medida «Tarifas de eletricidade espanholas: distribuidores» SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) aplicada pela Espanha
[notificada com o número C(2013) 7743]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/457/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 27 de abril de 2006, as empresas Centrica plc e Centrica Energía S.L.U. (a seguir coletivamente referidas como «Centrica» apresentaram uma denúncia à Comissão em relação ao sistema de tarifas da eletricidade reguladas aplicado em Espanha em 2005.
(2)
Por carta de 27 de julho de 2006, a Comissão solicitou às autoridades espanholas que apresentassem informações sobre a medida em causa. A Comissão recebeu essa informação por carta de 22 de agosto de 2006.
(3)
Em 12 de outubro de 2006, o processo foi registado como auxílio não notificado (processo NN 66/2006).
(4)
Por carta de 9 de novembro de 2006, a Comissão solicitou às autoridades espanholas que apresentassem informações adicionais sobre a medida em causa. As autoridades espanholas responderam por carta de 12 de dezembro de 2006.
(5)
Por carta de 24 de janeiro de 2007, a Comissão informou as autoridades espanholas de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) relativamente à medida.
(6)
A decisão da Comissão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida.
(7)
As autoridades espanholas apresentaram as suas observações por carta de 26 de fevereiro de 2007.
(8)
A Comissão recebeu observações das seguintes partes interessadas: Xunta de Galicia (carta de 23 de março de 2007), Centrica (cartas de 26 de março de 2007 e de 3 de julho de 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (carta de 26 de março de 2007), Gobierno de Asturias (carta de 27 de março de 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (carta de 2 de abril de 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (carta de 3 de abril de 2007), Ferroatlántica - productor de metales (carta de 3 de abril de 2007), Alcoa (carta de 3 de abril de 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (carta de 25 de abril de 2007), ENEL Viesgo (carta de 26 de abril de 2007), Iberdrola (carta de 26 de abril de 2007), Unión Fenosa Distribución (carta de 27 de abril de 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007) e Endesa Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007).
(9)
Por cartas de 15 de maio e de 6 de julho de 2007, a Comissão transmitiu as observações das partes interessadas às autoridades espanholas, a quem foi dada a oportunidade de apresentar observações, recebidas por carta de 2 de agosto de 2007.
(10)
A Centrica apresentou informações adicionais por cartas de 1 de junho de 2007, de 28 de agosto de 2007, de 4 de fevereiro de 2008 e de 1 de março de 2008.
(11)
Por cartas de 30 de julho de 2009, de 19 de março de 2010, de 6 de outubro de 2011, de 12 de abril de 2012, de 31 de agosto de 2012, de 4 de fevereiro de 2013 e de 17 de julho de 2013, a Comissão solicitou esclarecimentos adicionais sobre a medida às autoridades espanholas. As autoridades em causa responderam por cartas de 5 de outubro de 2009, de 26 de abril de 2010, de 7 de dezembro de 2011, de 12 de junho de 2012, de 18 de outubro de 2012, de 11 de fevereiro de 2013 e de 4 de outubro de 2013, respetivamente.
(12)
Em 19 de abril de 2013, o caso foi dividido em duas partes: o procedimento SA.21817 (C 3/07 ex NN 66/06), que diz respeito a auxílios destinados a utilizadores finais de eletricidade, e o procedimento SA.36559 (C 3/07 ex NN 66/06), que diz respeito aos auxílios aos distribuidores de eletricidade. A presente decisão diz unicamente respeito aos auxílios aos distribuidores de eletricidade.
DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
O SISTEMA ELÉTRICO ESPANHOL EM 2005
Distinção entre atividades reguladas e não reguladas
(13)
No quadro legislativo estabelecido pela Lei espanhola 54/1997, de 27 de novembro de 1997, relativa ao setor da eletricidade (a seguir designada por «LSE»), que é a pedra angular do sistema de eletricidade espanhol, existe uma distinção fundamental entre atividades reguladas e atividades liberalizadas.
(14)
A produção, a importação, a exportação e o fornecimento a retalho de eletricidade são atividades liberalizadas, ou seja, atividades que os operadores económicos podem exercer livremente em condições de mercado e em relação às quais o Estado não exerce um controlo regulador rigoroso através, por exemplo, do controlo dos preços e das condições de fornecimento.
(15)
Em contrapartida, a distribuição, o transporte e as atividades realizadas pelo operador de mercado (3) e pelo operador do sistema (4) são inteiramente reguladas pelo Estado. Normalmente, o Estado regula estas atividades em qualquer sistema de eletricidade, dado que os operadores que as exploram desfrutam de monopólios de facto ou de direito e, de outra forma, nada os impediria de infringir as regras de concorrência e de aplicar preços monopolistas, superiores ao preço normal de mercado.
Mera distribuição e fornecimento a tarifas reguladas
(16)
Em 2005, a distribuição incluía três tipos de atividades reguladas no sistema elétrico espanhol. A primeira era a mera distribuição. Esse tipo de distribuição consiste em transmitir eletricidade aos pontos de consumo, através das redes de distribuição, e é um monopólio, na ausência de redes alternativas. O segundo tipo inclui certas atividades de gestão comercial estreitamente relacionadas com a distribuição, como a leitura de contadores, a celebração de contratos, a faturação, a prestação de serviços aos clientes, etc. Em 2005, a terceira atividade regulada era o fornecimento a tarifa regulada, que a lei atribuía aos distribuidores, juntando-lhe a sua principal função legal (gerir e facultar o acesso às redes de distribuição de eletricidade) (5). Após a reforma concluída em 2009, os distribuidores já não forneciam eletricidade a tarifas reguladas.
(17)
Por lei, os distribuidores deviam adquirir a eletricidade necessária para abastecer os clientes regulados no mercado grossista organizado (o pool) ao preço do dia (preço marginal do sistema ou «preço do pool»), ou diretamente aos produtores de energias renováveis (6) e revender a eletricidade aos consumidores finais à tarifa regulada aplicável.
Papel dos distribuidores como intermediários financeiros do sistema
(18)
Em 2005, havia 25 tarifas reguladas para os utilizadores finais em função do nível, do perfil e/ou da utilização de consumo e da tensão de ligação à rede. Em simultâneo, eram aplicadas novas taxas reguladas de acesso à rede aos utilizadores finais no mercado livre, também com base na tensão de ligação e noutras características (7). No mercado livre, os utilizadores finais pagavam as taxas de acesso à rede aos fornecedores, que, por sua vez, as repercutiam nos distribuidores. No mercado regulado, as taxas de acesso à rede estavam integradas na tarifa regulada global que os utilizadores finais pagavam aos distribuidores (estavam implícitas). Desde 2005, a Espanha introduziu alterações no sistema de tarifas reguladas. A última alteração data de 2013, quando a Espanha adotou um novo quadro legislativo para o setor elétrico (Lei 24/13) que inclui, nomeadamente, a reforma da regulação dos preços de mercado a retalho. A Espanha anunciou que esta nova lei e as suas normas de aplicação serão desenvolvidas no decurso de 2014.
(19)
Os níveis das tarifas integrais reguladas e das taxas de acesso à rede eram decididos previamente uma vez para todo o ano, normalmente antes do final do ano N-1, mas podiam ser ajustados durante o ano (8). No entanto, os aumentos anuais das tarifas não podiam exceder um limite máximo (9). Em princípio, todos os níveis das tarifas e taxas eram fixados com base em previsões, a fim de assegurar que as receitas reguladas provenientes da sua aplicação fossem suficientes para cobrir todos os custos regulados do sistema elétrico. Nestes custos regulados do sistema estavam incluídos, em 2005, os custos do fornecimento de energia para as tarifas integrais, os custos da aquisição de energia de regimes especiais de apoio (energias renováveis, cogeração, etc.), os custos de transporte e distribuição, as medidas de gestão da procura, os custos adicionais de produção elétrica na Espanha insular, o apoio ao carvão autóctone, os défices de anos anteriores, etc.
(20)
No regime regulador de Espanha, os distribuidores eram, e continuam a ser, os principais intermediários financeiros do sistema. Geriam todas as receitas do sistema de tarifas reguladas, ou seja, as taxas de acesso à rede e as receitas das tarifas integrais. Estas receitas, denominadas coletivamente receitas liquidáveis, eram utilizadas para cobrir todos os custos regulados do sistema. Não existiam normas que afetassem uma determinada categoria de receitas, ou a uma parte delas, a uma categoria específica de custos, ou a uma parte deles. Daqui resultou que as receitas provenientes das taxas de acesso à rede não se destinavam, total ou parcialmente, a financiar os custos mais elevados de apoio à produção de eletricidade a partir de fontes renováveis ou os custos de produção nas ilhas espanholas.
(21)
A compensação de contas tinha lugar no âmbito de um processo de liquidação efetuado sob o controlo direto da autoridade reguladora espanhola, a Comisión Nacional de Energía (CNE). A remuneração dos distribuidores (pelas atividades relacionadas com a distribuição em si própria) também era feita a partir das receitas liquidáveis, após a dedução de todos os outros custos.
Distribuidores face a fornecedores e respetivos preços
(22)
Por conseguinte, no mercado retalhista da eletricidade de Espanha atuavam, em 2005, duas categorias de operadores: os distribuidores, que estavam obrigados a vender a tarifas reguladas, e os fornecedores, que vendiam em condições negociadas livremente. Por razões históricas, em Espanha os distribuidores fazem parte de grupos integrados verticalmente, que são os operadores históricos e que tradicionalmente têm explorado as redes de distribuição em determinadas zonas geográficas, que só sofreram alterações na sequência de fusões e consolidações. No mercado regulado, os distribuidores aplicavam tarifas integrais, que não faziam a distinção entre os custos da compra de energia e os custos de acesso à rede.
(23)
Os fornecedores podem pertencer a grupos integrados verticalmente (que normalmente têm várias divisões de produção, distribuição e fornecimento), ou serem novos operadores do mercado. Frequentemente, os novos operadores carecem de capacidade de produção e só operam no mercado de retalho. A Centrica é um destes novos operadores. No mercado livre, os fornecedores cobravam preços que tinham de cobrir a taxa de acesso à rede (paga pelos distribuidores), os custos da compra da energia (custos de aquisição no mercado grossista ou custos de produção própria no caso de empresas integradas verticalmente) e uma «margem de comercialização», que abrangia outros custos (custos de comercialização, sistemas informáticos, faturação, etc.), bem como uma remuneração do capital investido.
(24)
Em 2005, a coexistência do mercado livre e do mercado regulado e, em especial, a possibilidade de os utilizadores finais poderem migrar livremente de um para outro, implicava que as tarifas reguladas agissem como uma referência de preço (ou limitação de facto) em relação aos preços do mercado livre. Assim, um fornecedor só podia operar de forma rentável num determinado segmento do mercado se existisse uma margem de comercialização positiva, ou seja, uma certa diferença entre o preço de retalho - neste caso, a tarifa regulada, a que o cliente tinha direito - e os custos gerais suportados para prestar serviço aos clientes.
O défice tarifário de 2005
(25)
Em 2005, o nível a que se fixam as tarifas reguladas e as taxas de acesso à rede não gerava receitas suficientes para que o sistema pudesse recuperar todos os custos documentados posteriormente para todo o ano. O processo de liquidação final relativo a 2005, realizado pela CNE no final do ano, apurou um défice de 3 811 milhões de euros. Esta não foi a primeira vez que o processo de liquidação indicava um défice, embora o de 2005 tenha sido de uma escala sem precedentes. Em 2000, 2001 e 2002 já se tinham registado défices, ainda que mais baixos.
(26)
Entre outros aspetos, o Governo subestimou os custos reais da compra de eletricidade. Assim, enquanto em termos gerais o consumo de eletricidade dos utilizadores finais, tanto no mercado regulado como no mercado livre, evoluiu em 2005 como previsto em dezembro de 2004, os aumentos imprevistos de preços que ocorreram durante o ano elevaram os preços grossistas até 62,4 EUR/MWh em 2005, quando tinham sido de 35,61 EUR/MWh em 2004, de modo que o preço médio grossista em 2005 foi de 59,47 EUR/MWh. Entre as causas deste aumento estão um ano extremamente seco, que reduziu a produção de hidroeletricidade em cerca de 55 %, o aumento dos preços do petróleo, a repercussão do preço de mercado das licenças de emissão de CO2 recebidas a título gratuito do regime de comércio de licenças de emissão e um aumento da procura de energia superior ao crescimento do PIB.
(27)
A Comisión Nacional de Energía, a autoridade reguladora espanhola, declarou que, em 2005, em média, as tarifas integrais não refletiam todos os custos de fornecimento e, em especial, o custo de aquisição da energia no mercado grossista. Em particular, como se pode ver no gráfico infra, apenas em cinco meses, entre janeiro/fevereiro de 2005 e posteriormente entre abril/junho de 2005, os preços da energia implícitos nas tarifas integrais reguladas médias estiveram abaixo dos preços do mercado grossista da eletricidade. Porém, entre outubro de 2006 e dezembro de 2007 sucedeu o contrário: durante este período de catorze meses, os preços grossistas médios desceram acentuadamente abaixo dos preços da energia implícitos nas tarifas reguladas integrais médias, significativamente acima da diferença observada nos sete meses de 2005, em que os preços grossistas foram superiores aos implícitos nas tarifas integrais.
Gráfico 1
Preço médio ponderado do mercado grossista comparado com o preço da energia implícito na tarifa integral
Fonte: CNE - Relatório sobre a evolução da concorrência nos mercados do gás e da eletricidade. Período 2005/2007, p. 84.
(28)
Um fator importante que também contribuiu para aumentar os custos gerais do sistema foi o elevado nível de subvenções à produção de energias renováveis. Em especial, os produtores de energias renováveis podiam optar por participar diretamente no pool. Em 2005, esta opção era particularmente atraente, de forma que participaram no pool mais produtores de energias renováveis do que o inicialmente esperado, o que deu origem a custos mais elevados do sistema. Além disso, o apoio direto aos custos de eletricidade não vendida ao pool proveniente do regime especial (energias renováveis, cogeração), que foram registados como custo regulado na contabilidade, atingiu 2 701 milhões de EUR em 2005, o que representou um aumento de 5,75 % em comparação com 2004. A título de exemplo, os custos de transporte e distribuição do sistema ascenderam a 4 142 milhões de EUR em 2004, a 4 410 milhões de EUR em 2005 e a 4 567 milhões de EUR em 2006.
Mecanismo adotado para pré-financiar e reembolsar o défice
(29)
A ocorrência do défice não passou despercebida. Já em março de 2005, quando se tornou evidente que se estava a gerar um défice tarifário, as autoridades espanholas estabeleceram, pelo artigo 24.o do Real Decreto-Lei 5/2005 (10), que os fundos necessários para colmatar a diferença seriam disponibilizados pelas cinco maiores «companhias elétricas com direitos de crédito», que eram as empresas com direito a receber compensações pelos custos de transição para uma situação de concorrência (11), de acordo com as seguintes percentagens:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
O saldo negativo da conta dos custos de transição para uma situação de concorrência daria lugar a direitos de crédito, consistindo no direito de as empresas receberem receitas dos consumidores de eletricidade no futuro. As empresas fornecedoras podiam titularizar esses direitos e vendê-los no mercado. Estas empresas, com exceção da Elcogás, S.A., são empresas-mãe de entidades integradas verticalmente que geralmente operam na produção de eletricidade, assim como no setor da distribuição mediante divisões de distribuição. Nos termos do artigo 24.o do Real Decreto-Lei 5/2005, os motivos e critérios que regem a designação das referidas cinco empresas para efeitos de pré-financiamento do défice tarifário de 2005 - e não de outras empresas que operam no mercado elétrico espanhol - parece ser o seu direito a receber compensação pelos custos de transição para uma situação de concorrência e não, por exemplo, a sua atividade no setor da distribuição. Com efeito, a Elcogás, S.A. foi, e continua a ser, uma empresa ativa unicamente na produção de eletricidade (12). Além disso, para efeitos de pré-financiamento do défice do sistema elétrico em anos posteriores, a Espanha designou alternativamente a empresa-mãe da entidade (por exemplo, a Endesa S.A. Iberdrola, S.A.) ou a sua divisão de produção (Endesa Generación S.A. Iberdrola Generación S.A. no Real Decreto-Lei 6/2009), mas nunca a divisão de distribuição (ou seja, Endesa Distribución Eléctrica, S.L, filial detida a 100 %, responsável pela distribuição de eletricidade no âmbito do sistema de tarifas reguladas em 2005).
(31)
Em junho de 2006, as autoridades espanholas tomaram uma decisão sobre as modalidades de recuperação do défice de 2005 dos consumidores de eletricidade através das tarifas reguladas. Pelo Real Decreto 809/2006 (13), as autoridades espanholas estabeleceram que os consumidores deviam pagar o défice de 2005 ou, mais precisamente, os direitos de crédito concedidos às cinco fornecedoras escolhidas, ao longo de catorze anos e meio, através de uma sobretaxa especial aplicada tanto às tarifas integrais como às tarifas de acesso. Esta sobretaxa, calculada como o montante anual necessário para recuperar, de forma linear, o valor atual líquido do défice de 2005 ao longo de catorze anos e meio, foi fixada em 1,378 % da tarifa integral e em 3,975 % da tarifa de acesso para 2006. A taxa de juro aplicável era a Euribor a três meses.
(32)
A sobretaxa foi equiparada a uma «quota com destino específico». As autoridades espanholas estabeleceram que as receitas provenientes da contribuição destinada a financiar o défice de 2005 seriam depositadas na conta de depósito gerida pela CNE. A CNE transferiria posteriormente os fundos para os titulares dos direitos de crédito, ou seja, as companhias elétricas que financiavam o défice, ou as entidades que posteriormente lhes comprassem os direitos de crédito, de acordo com a parte do défice financiada por cada uma delas.
Efeitos dos níveis tarifários no mercado espanhol
(33)
Em 2005, 37,49 % da procura de eletricidade em Espanha era adquirida no mercado livre. Esta quantidade corresponde a um número relativamente reduzido de consumidores: apenas 8,5 % dos consumidores se abasteciam no mercado livre, enquanto 91,5 % continuavam a ter as tarifas reguladas (o que constituía uma diminuição em comparação com os 97 % de 2004). Os clientes de alta tensão (principalmente os clientes industriais) eram o grupo mais importante no mercado livre: 38,9 % deles exerceram a sua escolha e as suas aquisições representavam 29 % do consumo total de eletricidade na Espanha continental em 2005. A grande maioria dos agregados familiares e dos pequenos consumidores de baixa tensão, que passaram a poder escolher em 2003 (14), continuaram com tarifas reguladas, apesar de, em 2005, também terem passado em grande número para o mercado livre. Em 31 de dezembro de 2005, mais de dois milhões de consumidores encontravam-se no mercado livre (1,3 milhões em 2004).
(34)
No entanto, a vantagem de preço oferecida em média pelas tarifas reguladas em 2005 deve ser vista em paralelo com o regresso, um pouco tardio, dos consumidores ao mercado regulado. Tal como indicado no quadro 2, o número de consumidores que se abasteciam no mercado livre aumentou ao longo de 2005, mas decresceu em 2006, até se situar na percentagem (8,15 %) alcançada no primeiro semestre de 2005. Da mesma forma, a redução da quantidade de energia fornecida aos utilizadores finais no mercado livre que se registou em dezembro de 2004 continuou no primeiro semestre de 2005. Embora tenha abrandado claramente entre junho e setembro de 2005, continuou em dezembro desse ano e ao longo de 2006.
Quadro 2
Quota dos centros de abastecimento e da energia do mercado livre (em percentagem do mercado total), 2004-2006
Eletricidade
2004
2005
2006
Mar
Jun
Set
Dez
Mar
Jun
Set
Dez
Mar
Jun
Set
Dez
em percentagem de centros de abastecimento
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
em percentagem de energia
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fonte: Relatório da CNE, «Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006».
(35)
Embora o impacto dos prejuízos sofridos pelos fornecedores tenha começado a concretizar-se em meados de 2005, altura em que os preços grossistas da energia começaram a aumentar significativamente, os contratos de fornecimento não podiam ser rescindidos com efeitos imediatos. Em consequência, os fornecedores no mercado livre, especialmente os que não dispunham de capacidade de produção e tinham que adquirir eletricidade no mercado grossista, foram forçados a escolher entre fazer ofertas no mercado livre que equivalessem à tarifa regulada, apesar das potenciais perdas de exploração, ou cobrar preços mais elevados que refletissem os custos reais de aquisição, o que implicava que perdessem quota de mercado.
DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ARTIGO 108.o, N.o 2, DO TFUE
(36)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento de investigação formal foi efetuada com base em diferentes motivos indicados a seguir.
(37)
A decisão comparou as tarifas reguladas pagas pelas diversas categorias de utilizadores finais com os preços estimados que deveriam ter pago no mercado livre na ausência das referidas tarifas e verificou que parecia existir uma vantagem a favor da maioria das categorias de utilizadores. O alegado auxílio a favor dos utilizadores finais é objeto de uma decisão separada no procedimento N.o SA.21817 - Tarifas de eletricidade espanholas: consumidores.
(38)
No que diz respeito aos distribuidores, a decisão de início do procedimento indicou que, ao encorajar os utilizadores finais a regressar ao mercado regulado, o sistema poderia ter beneficiado os distribuidores, os quais se teriam sentido beneficiados com uma margem de lucro garantida sobre as suas atividades reguladas. Esta vantagem parecia ter sido concedida de forma seletiva aos distribuidores, uma vez que eram os únicos operadores do mercado autorizados a vender eletricidade a tarifas reguladas.
(39)
A decisão concluiu igualmente que o sistema implicava uma transferência de recursos estatais, uma vez que a sobretaxa sobre o preço utilizada para reembolsar o défice constitui uma imposição parafiscal cujas receitas passam pelo regulador espanhol CNE (um organismo público), antes de serem canalizadas para os beneficiários finais. A decisão concluiu que, tendo em conta a jurisprudência pertinente do Tribunal, esses fundos devem ser considerados recursos estatais.
(40)
Considerando que tanto os grandes utilizadores finais como os distribuidores operam em mercados que tendem a estar abertos à concorrência e ao comércio intra-UE, na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu que estavam preenchidos todos os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e que a medida constituía um auxílio estatal a favor dos utilizadores finais e dos distribuidores.
(41)
Depois de referir que nenhuma das derrogações previstas no artigo 107.o do TFUE parecia ser aplicável, a decisão de início do procedimento verificou se o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas podia ser considerado um Serviço de Interesse Económico Geral (SIEG) e, enquanto tal, beneficiar da derrogação prevista no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. A decisão de início do procedimento salientava que a margem de discricionariedade dos Estados-Membros para estabelecer obrigações de serviço público no setor elétrico está limitada pela Diretiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 96/92/CE (15) (a seguir denominada a «Diretiva relativa à eletricidade»). A Diretiva relativa à eletricidade obriga os Estados-Membros a criar um serviço universal obrigatório (incluindo, em especial, o direito a receber fornecimento a preços razoáveis), limitado unicamente aos consumidores particulares e às pequenas empresas (16). A Decisão concluiu que, à luz dessa diretiva, o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas a médias e grandes empresas, por oposição às famílias e às pequenas empresas, não podia ser considerado um autêntico SIEG.
(42)
Por conseguinte, a Comissão expressou sérias dúvidas quanto ao facto de os elementos de auxílio incluídos nas tarifas reguladas aplicadas a empresas que não fossem pequenas empresas e aos distribuidores poderem ser considerados compatíveis com o mercado comum.
OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(43)
Ao convite da Comissão para apresentar observações sobre a Decisão de início da investigação aprofundada responderam muitos grandes consumidores industriais, distribuidores, fornecedores independentes e os governos das Comunidades Autónomas de Espanha. Aqui apenas se analisam as observações correspondentes à posição dos distribuidores.
OBSERVAÇÕES DOS FORNECEDORES INDEPENDENTES
(44)
Foram recebidas observações da Centrica e da ACIE, a Asociación de Comercializadores Independientes de Energía. Os seus argumentos e conclusões são, em grande medida, equivalentes e são apresentados em conjunto.
(45)
O aspeto mais proeminente das observações da Centrica é o alegado auxílio estatal concedido às empresas de distribuição de eletricidade. A Centrica salienta que o custo médio de aquisição de eletricidade no mercado grossista em 2005 era quase 70 % superior ao da previsão do custo médio de aquisição incluído nas tarifas integrais estabelecidas pelo Governo no Real Decreto 2329/2004.
(46)
Em resultado desta discrepância entre as previsões e os custos reais, as receitas do sistema não foram suficientes para cobrir os custos, devido essencialmente ao facto de o preço pago pelos distribuidores para comprar eletricidade ser mais elevado do que o preço regulado a que tinham que vendê-la. Os distribuidores tinham, consequentemente, um défice nas suas contas. Contudo, em resultado do mecanismo escolhido pelas autoridades espanholas para colmatar o défice de receitas (que consistia em exigir aos produtores que reuniam os requisitos o pré-financiamento do défice em troca de um direito de reembolso posterior), as contas dos distribuidores mantiveram-se em equilíbrio, e as suas perdas foram compensadas de facto pelo Estado.
(47)
Os fornecedores do mercado livre receberam um tratamento diferente, não obstante terem sofrido perdas semelhantes. De acordo com a Centrica e a ACIE, os fornecedores do mercado livre tinham custos de aquisição semelhantes aos dos distribuidores (17). Além disso, estavam obrigados de facto a ajustar-se ao nível da tarifa integral fixado pelo Governo relativamente a cada categoria de clientes, caso contrário não teriam podido atrair novos clientes ou manter os que já tinham. Em especial, a ACIE salienta que, no início de 2005, os seus membros celebraram contratos com base em previsões do Governo relativas aos preços de venda grossista e, posteriormente, tiveram de respeitá-los, apesar de não serem rentáveis. Consequentemente, os fornecedores independentes sofreram perdas. No entanto, ao contrário das perdas sofridas pelos distribuidores, o Estado não compensou as perdas dos fornecedores independentes. A Centrica estima que, em 2005, sofreu perdas no montante de dez milhões de euros. Segundo a ACIE, vários fornecedores, incluindo a Saltea Comercial, a Electranorte, a CYD Energía e a RWE, foram obrigados a sair do mercado.
(48)
Segundo a ACIE e a Centrica, a compensação dos prejuízos dos distribuidores distorceu a concorrência, provocou discriminação em relação aos fornecedores independentes e deve ser considerada um auxílio estatal. Para além de alegarem que a compensação das perdas constitui uma vantagem em si, a Centrica alegou que os operadores históricos do mercado (empresas integradas verticalmente) podiam manter a sua quota de mercado e evitar perdas ao incentivar os clientes a operar não com base nas suas divisões de fornecimento, que registavam prejuízos, mas sim nas suas divisões de distribuição, que, se fosse caso disso, receberiam uma compensação.
(49)
Segundo a ACIE e a Centrica, a vantagem para as empresas já estabelecidas era «específica», ou seja, seletiva, uma vez que o mecanismo de financiamento e de compensação beneficiava efetivamente os distribuidores, ao conferir-lhes uma vantagem financeira e competitiva sobre os fornecedores do mercado livre. A Centrica alegou que a distinção entre distribuidores e fornecedores do mercado livre era puramente formal, uma vez que ambas as categorias eram concorrentes no mesmo mercado (a venda de eletricidade a retalho), ambas eram afetadas pelas tarifas integrais (quer porque lhes tinham sido impostas, quer porque atuavam de facto como limitação dos preços de mercado), ambas adquiriam eletricidade ao mesmo preço e sofriam prejuízos idênticos.
(50)
De acordo com a Centrica, o tratamento preferencial recebido pelos distribuidores não era justificado por qualquer motivo relacionado com a lógica e o regime do sistema de eletricidade, nem podia ser considerado uma compensação por um serviço de interesse económico geral. A Centrica sustenta que o sistema infringiu a Diretiva relativa à eletricidade, não só devido à natureza discriminatória das disposições sobre o défice, mas também porque os consumidores se viram privados do direito a contar com preços e tarifas transparentes (18). Uma vez que uma parte do preço a pagar pela eletricidade em 2005 foi adiada para anos futuros, os preços finais praticados eram pouco transparentes aos olhos dos consumidores.
(51)
A Centrica considera que a vantagem seletiva concedida pelas disposições sobre o défice beneficiava não apenas os distribuidores, mas também as empresas de integração vertical a que pertenciam os referidos distribuidores. De acordo com a Centrica, um grupo integrado verticalmente deve ser considerado uma única empresa para efeitos da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais. A Centrica alega que o sistema espanhol permitia que as empresas produtoras aumentassem os preços no mercado grossista, continuando a obter benefícios. Em tais circunstâncias, os grupos tinham interesse em manter a quota de mercado que as suas divisões de distribuição detinham. Assim, os grupos integrados verticalmente também devem ser considerados beneficiários de auxílios estatais.
OBSERVAÇÕES DOS DISTRIBUIDORES
(52)
Foram recebidas observações da UNESA (associação que representa os distribuidores), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución e Endesa Distribución. As suas observações coincidem, em grande medida, sendo apresentadas em conjunto.
(53)
Os distribuidores (representados pela UNESA) distinguem, por um lado, entre a mera distribuição e as atividades de gestão comercial, que consideram um SIEG e, por outro, o fornecimento a tarifas reguladas, que, na sua opinião, não implica auxílios estatais visto que não apresenta uma vantagem financeira.
(54)
Os distribuidores recordam que o contexto legal em que os fornecedores e os distribuidores exerciam as suas atividades era muito diferente, uma vez que estes últimos eram obrigados a comprar eletricidade para o abastecimento a tarifas reguladas de formas concretas (no pool ou aos produtores de «regime especial»), ao passo que os primeiros podiam negociar livremente os seus preços. Os distribuidores não podiam recusar o fornecimento a clientes regulados nem atrair outros clientes para além dos que optavam pelas tarifas reguladas. Os distribuidores também não podiam prestar quaisquer serviços acessórios, enquanto os fornecedores estavam habilitados a fixar as suas condições de fornecimento.
(55)
O quadro seguinte resume as diferenças entre os fornecedores do mercado livre e os distribuidores no que diz respeito à venda de eletricidade a retalho (19):
Obrigação de fornecimento
Mercado potencial
Aquisições de energia
Fornecedores
Não
Todos os utilizadores espanhóis
Qualquer mecanismo
Distribuidores
Sim
Unicamente utilizadores ligados às suas redes
Através do pool ou de produtores de regime especial
Preço de aquisição grossista
Preço de venda
Margem de lucro
Fornecedores
Livre
Livre
Margem sobre as vendas
Distribuidores
Preço do pool ou do «regime especial» regulado
Tarifas reguladas
Sem margem de lucro
(56)
Deste modo, os distribuidores concluem que, tendo em conta o diferente contexto legal e factual, os fornecedores do mercado livre não estavam em concorrência com os distribuidores, mas sim com as tarifas reguladas, que funcionavam como preço de referência no mercado.
(57)
Os distribuidores alegam que a atividade de fornecimento de eletricidade a tarifa regulada não gerava lucros nem vantagens de qualquer tipo. Enquanto a remuneração dos distribuidores proveniente da mera distribuição e da gestão comercial incluía uma margem de lucro para retribuir o capital investido, os distribuidores apenas obtinham um reembolso dos seus custos pelo fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas, sem qualquer margem de lucro. Em especial, os custos «reconhecidos» a um distribuidor baseavam-se no preço médio ponderado pago pela eletricidade durante o período de referência. Em determinadas circunstâncias, esses custos reconhecidos podiam ser inferiores aos custos reais totais suportados por um distribuidor. Quando a atividade de vendas reguladas gerava um excedente, os fundos não eram afetados aos distribuidores, sendo sim afetados, durante o processo de liquidação, ao financiamento de outros custos gerais do sistema. O montante que o Estado reconhecia era igual à diferença entre o preço médio ponderado das aquisições de eletricidade, multiplicada pela quantidade de energia transferida por cada distribuidor, após correção do prejuízo corrente.
(58)
Os distribuidores também alegam que não obtiveram qualquer vantagem financeira, direta ou indireta, do retorno às tarifas reguladas por parte dos clientes que tinham optado pelo mercado livre, uma vez que a sua remuneração pela mera distribuição e gestão comercial era totalmente independente do número de clientes que pagavam tarifas reguladas ou da quantidade de eletricidade vendida às referidas tarifas.
-
Em primeiro lugar, como já foi referido, a remuneração do fornecimento a tarifas reguladas era apenas um reembolso de custos.
-
Em segundo lugar, a remuneração pela mera distribuição também era independente do número de clientes que pagavam tarifas reguladas, dado que se baseava no volume de «energia transferida», que incluía toda a eletricidade transferida pelos distribuidores na rede, independentemente do facto de a energia ser vendida a tarifas reguladas ou a preços do mercado livre.
-
Em terceiro lugar, a remuneração pelas atividades de gestão comercial também era independente do número de clientes que pagavam tarifas reguladas, visto que a lei previa pagamentos baseados no número de contratos celebrados (tanto para as tarifas de acesso como para as tarifas reguladas) e, por conseguinte, não estava relacionada com o número de clientes que pagavam tarifas reguladas. Em qualquer caso, os distribuidores tinham de gerir os pedidos de todos os clientes, como alterações do tipo de ligação, contratos, faturação de tarifas de acesso, leitura de contadores, etc., independentemente do tipo de fornecimento.
(59)
Os distribuidores concluem, pois, que a «compensação» que receberam pelo fornecimento a tarifas reguladas deve considerar-se sobretudo como o reembolso dos montantes que deviam pagar antecipadamente em aplicação da lei, ou como uma indemnização por danos e perdas.
(60)
Especificamente, a Iberdrola sustenta que não seria correto do ponto de vista jurídico nem económico imputar o défice aos distribuidores. Os custos incorridos na aquisição de eletricidade para o mercado regulado eram imputáveis ao sistema de eletricidade e não aos distribuidores, que atuavam como simples executantes. As receitas provenientes das vendas a preços regulados nunca foram propriedade dos distribuidores, pertencendo sim ao sistema de eletricidade no seu conjunto, pelo que o sistema deve ser considerado o «vendedor» de eletricidade a preços regulados. Num sistema tão regulado como o espanhol seria pouco razoável, na opinião da Iberdrola, imputar aos distribuidores os desequilíbrios financeiros provocados pela estrutura de regulação ou por erros nas estimativas dos futuros custos da energia.
(61)
A Iberdrola observa igualmente que os distribuidores não conservaram as receitas da sobretaxa, que, na sua qualidade de quota com destino específico, foram imediatamente transferidas para a conta de depósito aberta pela CNE e transmitidas aos produtores que pré-financiaram o défice.
OBSERVAÇÕES DO PRINCIPADO DE ASTURIAS
(62)
As observações do Principado de Astúrias são idênticas às apresentadas seguidamente pelo Governo espanhol, remetendo-se assim para estas últimas.
OBSERVAÇÕES DA ESPANHA
(63)
A Espanha alega que o sistema de tarifas reguladas de 2005 não envolvia qualquer auxílio, nem para os utilizadores finais nem para os distribuidores. Em especial, no que diz respeito aos distribuidores, a Espanha considera que a compensação que receberam está em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça no processo Altmark, pelo que não constitui um auxílio estatal.
EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO
NÃO EXISTE NENHUM NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE AS MEDIDAS ESTATAIS E O DÉFICE, QUE NÃO PODE SER IMPUTADO AO ESTADO
(64)
A Espanha alega que o défice não era imputável ao Estado, na medida em que foi causado por circunstâncias externas imprevisíveis e não pela intenção deliberada do Estado de subvencionar certas atividades.
(65)
A Espanha salienta que a legislação da União em vigor em 2005 não impedia o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas fixadas pelo Estado. Por conseguinte, a intervenção reguladora era legalmente válida, enquanto expressão da soberania nacional. Uma destas prerrogativas soberanas consiste em fixar as tarifas de forma a que os custos previstos correspondam à procura esperada.
(66)
Os distribuidores cobravam fundos através das tarifas integrais e de acesso e, seguidamente, transferiam uma parte dessas receitas para contas especiais (em conformidade com as percentagens fixadas no decreto anual sobre tarifas). Posteriormente, deduziam as aquisições de eletricidade efetuadas ao pool e aos produtores de «regime especial». Se as receitas das tarifas integrais e de acesso não cobrissem o custo das atividades reguladas, gerava-se um défice tarifário.
(67)
A Espanha adianta que o défice de 2005 foi causado por uma discrepância entre as previsões do Governo dos preços grossistas da eletricidade e os preços reais registados no pool. Os preços excecionalmente elevados de 2005 foram motivados por causas imprevisíveis de força maior (ver considerando 26).
(68)
Uma vez que o acontecimento que provocou o alegado auxílio seria uma evolução dos preços grossistas acima das previsões, a presumível vantagem não poderia ser imputada a um ato jurídico. Mesmo que se admita a sua existência, essa vantagem teria sido devida a circunstâncias alheias à vontade do Estado. A existência de força maior, de acordo com a Espanha, quebra o nexo de causalidade entre a decisão administrativa que fixava as tarifas e a vantagem competitiva que teria dado lugar a um auxílio estatal. Mesmo supondo que se cumpra a condição objetiva do nexo de causalidade, não existiria a condição subjetiva de intencionalidade (imputabilidade) por parte do Estado.
AUSÊNCIA DE FUNDOS ESTATAIS
(69)
A Espanha alega que as tarifas não envolviam fundos públicos. Em primeiro lugar, a Espanha afirma, a este respeito, que a sobretaxa não é uma «imposição» na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União relativa aos encargos parafiscais, visto que não é cobrada pelo Estado e não corresponde a um direito nivelador. Segundo a Espanha, a sobretaxa é parte integrante da tarifa e tem a mesma natureza. A tarifa é, assim, um preço privado.
(70)
Em segundo lugar, os fundos não eram cobrados pelo Estado nem se destinavam a um fundo designado por este último. As tarifas eram cobradas pelos distribuidores e não pelo Estado e, por conseguinte, eram preços privados que asseguravam a remuneração equitativa dos intervenientes (contemplada na LSE). Não eram impostos nem preços públicos. O Estado não retribuía nada, pois era o sistema que oferecia uma remuneração, em virtude das forças do mercado para atividades não reguladas e das tarifas de acesso fixadas pelo Estado para atividades reguladas. Dado que neste sistema não existe qualquer encargo para o Estado, não existiriam recursos estatais, de acordo com a jurisprudência no Processo Sloman Neptun (20). Além disso, estes fundos nunca entraram nos cofres do Estado, não eram mencionados nas leis orçamentais, não eram verificados pelo Tribunal de Contas e não podiam ser recuperados junto dos devedores por meios administrativos. Às dívidas ao sistema de eletricidade não se aplicava a taxa de juro aplicável às dívidas ao Estado.
(71)
A Espanha insiste que estes fundos eram geridos pela autoridade reguladora espanhola, a CNE, que atuava simplesmente como intermediário contabilístico. Segundo as autoridades espanholas, na sua decisão de 2001 sobre os custos de transição para uma situação de concorrência em Espanha (S.A. NN 49/99), a Comissão já estabelecera que o fluxo de fundos através da CNE tem um caráter essencialmente contabilístico. Os fundos transferidos para a conta em nome de CNE nunca foram propriedade deste organismo e foram liquidados de imediato aos beneficiários, de acordo com um montante determinado previamente que a CNE não pode alterar de forma alguma. Com base nesta consideração, a Comissão chegou à conclusão de que não estava em posição de determinar se as receitas da imposição estabelecida no quadro do regime de custos de transição para uma situação de concorrência constituem recursos estatais.
(72)
Em terceiro lugar, a Espanha contesta a conclusão da Comissão segundo a qual as vendas reguladas dos distribuidores eram financiadas através de um «imposto especial» que devia ser pago por todos os utilizadores finais de eletricidade espanhóis. Segundo a Espanha, os distribuidores não eram «financiados pelo Estado», mas recebiam sim uma remuneração razoável e equitativa pela realização de uma tarefa que lhes era imposta por lei e que estavam obrigados a desempenhar.
(73)
Além disso, ao vender eletricidade a tarifas reguladas e comprá-la no pool aos produtores, os distribuidores geravam um défice (que era coberto pelo mecanismo de pré-financiamento estabelecido no Real Decreto-Lei 5/2005), mas foram os produtores, e não os distribuidores, que receberam as receitas provenientes da sobretaxa acrescentada à tarifa.
AUSÊNCIA DE VANTAGENS
(74)
A Espanha não está de acordo com a conclusão preliminar da Comissão de que as tarifas reguladas conferiam uma vantagem económica aos distribuidores.
(75)
No que diz respeito aos distribuidores, a Espanha contesta a conclusão da Comissão de que os sistemas tarifários asseguravam uma margem de lucro mínima aos distribuidores. A Espanha considera que o fornecimento a tarifas reguladas por parte dos distribuidores se justificava pela necessidade de assegurar um serviço de interesse geral e que a remuneração das atividades reguladas se destinava exclusivamente a cobrir os custos suportados para cumprir as obrigações relacionadas com estas atividades.
AUSÊNCIA DE REPERCUSSÕES SOBRE A CONCORRÊNCIA E O COMÉRCIO ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS
(76)
De acordo com as autoridades espanholas, as disposições reguladoras aplicáveis ao fornecimento a tarifas reguladas não restringia a liberdade de estabelecimento dos fornecedores de eletricidade e não existia um tratamento preferencial para os fornecedores espanhóis em relação aos de outros Estados-Membros.
(77)
Em 2005, a Península Ibérica tinha uma capacidade de interligação tão baixa que não existia um verdadeiro mercado interno da energia. Na opinião das autoridades espanholas, dada essa situação de isolamento, seria desproporcionado concluir, como o faz a Comissão, que a tarifa afetava a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(78)
As autoridades espanholas argumentam que a eletricidade não era exportada para fora de Espanha e os distribuidores que operavam no país não podiam vender energia espanhola fora do território nacional. Além disso, qualquer empresa que preenchesse os requisitos podia participar nas atividades de distribuição nas mesmas condições que as empresas espanholas e beneficiar do mesmo tratamento jurídico e económico.
(79)
Em contrapartida, os fornecedores exerciam, segundo a Espanha, uma atividade livre e não regulada. Os fornecedores enfrentavam riscos e beneficiavam das vantagens correspondentes. Assumir tais riscos implicava aceitar que, em certas condições imprevisíveis, a sua atividade de retalho podia não ser rentável. Contudo, a rentabilidade seria restabelecida tão rapidamente quanto o permitissem as tarifas ou desaparecessem as referidas circunstâncias excecionais.
ANÁLISE À LUZ DA JURISPRUDÊNCIA NO PROCESSO ALTMARK
(80)
A Espanha alega que, em 2005, a existência de tarifas reguladas não era contrária à legislação da União, dado que o prazo para a liberalização do mercado para todos os consumidores, incluindo os agregados familiares, terminava em 1 de julho de 2007.
(81)
De acordo com Espanha, a cobertura dos custos incorridos pelos distribuidores para fornecer eletricidade a tarifas reguladas preenchia os quatro critérios da jurisprudência no processo Altmark e, por conseguinte, esta intervenção não se enquadra no conceito de auxílio estatal.
(82)
Em primeiro lugar, o fornecimento de eletricidade constitui um serviço de interesse geral e o Estado deve intervir para evitar os abusos de posição dominante decorrentes da existência de uma única rede (monopólio natural). Por conseguinte, as empresas que se dedicam a atividades reguladas cumprem obrigações de serviço público.
(83)
Em segundo lugar, os parâmetros para fixar as tarifas foram estabelecidos de forma objetiva e transparente. A remuneração das atividades reguladas era objetiva e transparente. Outras empresas da União podiam igualmente entrar no mercado da distribuição.
(84)
Em terceiro lugar, os pagamentos por atividades reguladas cobriam unicamente os custos incorridos no cumprimento da obrigação de serviço público. Os distribuidores só podiam obter o reembolso dos custos relacionados com as atividades reguladas.
(85)
Em quarto lugar, o quadro regulador complexo que fixa as tarifas e o procedimento de liquidação demonstram que o sistema tarifário se baseava numa análise aprofundada dos custos e receitas do sistema, bem como numa análise da procura de eletricidade.
(86)
Por conseguinte, a Espanha conclui que o sistema tarifário não constituía um auxílio estatal, visto que estava em conformidade com a jurisprudência estabelecida no processo Altmark.
APRECIAÇÃO DA MEDIDA
(87)
O âmbito de aplicação da presente decisão limita-se ao fornecimento de eletricidade a médias e grandes empresas pelos distribuidores, com base em tarifas reguladas, e não inclui as outras atividades desenvolvidas pelos distribuidores e correspondentes à mera distribuição. Estas últimas são totalmente independentes, do ponto de vista jurídico e financeiro, da atividade de venda a tarifas reguladas e, em qualquer caso, não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da decisão de início do procedimento, que apenas levantou dúvidas quanto à compatibilidade com o mercado interno da alegada vantagem concedida aos distribuidores em resultado do baixo nível das tarifas reguladas e das medidas aplicadas para compensar e reembolsar o défice de 2005.
EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO ESTATAL NA ACEÇÃO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE
(88)
Uma medida constitui auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE caso estejam reunidas todas as seguintes condições: a) que a medida confira uma vantagem económica ao beneficiário; b) que seja concedida pelo Estado ou mediante recursos estatais; c) que seja seletiva; d) que tenha impacto sobre as trocas comerciais intracomunitárias e possa distorcer a concorrência na UE. Uma vez que essas condições são cumulativas, a Comissão irá limitar a sua apreciação à existência de uma vantagem económica concedida aos beneficiários.
Existência de uma vantagem económica
(89)
Na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, as empresas são favorecidas se obtiverem uma vantagem económica de que não beneficiariam em condições normais do mercado. A este respeito, o Tribunal de Justiça da União Europeia estabeleceu que, em certos casos, as dotações concedidas por serviços prestados em troca de obrigações impostas pelos Estados-Membros que não excedam os custos anuais não cobertos e se destinem a garantir que as empresas afetadas não apresentem prejuízos, não constituem auxílios na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, mas sim uma contrapartida pelos serviços prestados pelas empresas em causa (21).
(90)
Mais especificamente no que se refere ao setor da eletricidade, na sua abundante prática decisória em aplicação do artigo 107.o, n.os 1 e 3, alínea c), do TFUE relativamente às obrigações impostas aos distribuidores de comprar eletricidade a partir de determinadas fontes de energia a um preço superior ao do mercado, a Comissão também não considerou que as compensações que cobriam a diferença entre os custos de aquisição e os preços de mercado implicassem uma vantagem económica a favor dos distribuidores. Em tais casos, os operadores em causa atuavam em conformidade com obrigações reguladoras como simples intermediários no sistema de eletricidade e eram compensados pelos seus custos, sem que se considerasse que esta compensação implicava uma vantagem económica, embora seja lícito afirmar que as normas reguladoras poderiam ter imposto uma simples obrigação de compra sem compensação de custos.
(91)
O mesmo se aplica, nomeadamente no âmbito do fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas, no que diz respeito às compensações destinadas a financiar as diferenças entre as receitas e os custos de aquisição de eletricidade no mercado grossista a tarifas reguladas solicitadas pelos consumidores que preencham os requisitos (22). Daqui resulta que uma compensação dos custos de compra de eletricidade dos distribuidores no setor elétrico não implica necessariamente uma vantagem económica na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A alegada compensação aos distribuidores espanhóis pelos custos de fornecimento a tarifas reguladas deve ser apreciada tendo em conta esses precedentes.
(92)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento de investigação formal chegou à conclusão preliminar de que existia uma vantagem económica relacionada com as condições de mercado para os distribuidores espanhóis, com base em dois argumentos. Em primeiro lugar, os distribuidores obtiveram alegadamente uma margem de lucro garantida pela atividade de fornecimento a tarifa regulada. Em segundo lugar, ao incentivar os utilizadores a optar pelo mercado regulado em que operavam os distribuidores, as tarifas supostamente aumentaram as receitas destes últimos. Estes dois argumentos podem resumir-se à seguinte alegação: os lucros dos distribuidores aumentaram proporcionalmente aos seus fornecimentos de eletricidade a tarifas reguladas em 2005.
(93)
A descrição do sistema de eletricidade espanhol e as informações prestadas durante o procedimento, que se refletem nos considerandos 16, 19, 20, 57 e 58, não sustentam esta alegação. Considerando que, pela mera distribuição, a remuneração recebida pelos distribuidores em 2005 incluía uma margem de lucro, os distribuidores apenas recebiam um reembolso («reconhecimento») dos custos, sem qualquer margem de lucro pelo fornecimento a tarifas reguladas. Do mesmo modo, a remuneração dos distribuidores pelas suas atividades de distribuição propriamente ditas era independente do número de clientes que pagavam tarifas reguladas ou da quantidade de eletricidade vendida às referidas tarifas e, por conseguinte, as suas receitas não teriam aumentado se tivessem prestado serviço a um maior número de clientes a tarifas reguladas.
(94)
Daqui resulta que as informações recolhidas no procedimento não sustentam a alegação de que as vendas de eletricidade a tarifas reguladas aumentaram os lucros dos distribuidores espanhóis em 2005, devido ao facto de beneficiarem de uma margem de lucro garantida.
(95)
Quanto à questão de saber se o reconhecimento dos custos de fornecimento e a sua compensação concedeu aos distribuidores uma vantagem económica de que, de outra forma, não teriam beneficiado em condições de mercado, é de salientar que o reconhecimento dos custos incorridos sob a forma de direitos de crédito concedidos às cinco empresas designadas pelo artigo 24.o do Real Decreto-Lei 5/2005, ou seja, a Iberdrola, S.A, a Unión Eléctrica Fenosa, S.A., a Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, a Endesa, S.A e a Elcogás, S.A., não era uma retribuição pela sua atividade de distribuição. Com efeito, tal como explicado nos considerandos 29 e 30, enquanto a Elcogás S.A., que não tinha nenhuma filial, não operava no setor da distribuição em 2005 (nem nos anos seguintes), as empresas em questão foram designadas em virtude do seu direito prévio a receber custos de transição para uma situação de concorrência, possivelmente tendo em conta a sua atividade de produção de eletricidade, mas não a atividade de distribuição a tarifas reguladas.
(96)
Em segundo lugar, mesmo partindo do princípio de que os direitos de crédito que refletem a obrigação de as cinco empresas acima referidas pré-financiarem o défice do sistema elétrico de 2005 podiam ser interpretados como uma compensação pelos custos de distribuição das quatro empresas que operavam no setor da distribuição a tarifas reguladas, as condições reais em que os distribuidores foram obrigados a exercer esta atividade totalmente regulada devem ser tidas em conta. Conforme já descrito nos considerandos 54-55, os distribuidores não podiam obter benefícios, nem registar prejuízos, nem escolher o modo de aquisição de eletricidade, nem escolher os seus clientes, nem fixar o preço de venda, nem prestar qualquer serviço adicional que acarretasse uma margem de lucro. Nem os próprios distribuidores, nem os grupos integrados verticalmente a que pertenciam, tinham qualquer interesse económico, direto ou indireto, em participar no fornecimento de eletricidade com base em tarifas. Para um grupo integrado verticalmente teria sido mais interessante abastecer os utilizadores finais em condições de mercado livre, uma vez que a sua divisão de fornecimento teria realizado lucros com tais vendas, o que não seria o caso se o distribuidor do grupo abastecesse os utilizadores a tarifas reguladas.
(97)
Por conseguinte, uma comparação com os termos do fornecimento em condições de mercado ignora as diferenças legais e factuais que existem entre os fornecedores no mercado livre e os distribuidores que fornecem a tarifas reguladas. Embora o Estado possa impor, em princípio, preços de compra e de venda e outras condições comerciais aos distribuidores num sistema de eletricidade, isto não significa que a compensação dos custos incorridos por estes últimos lhes confira uma vantagem económica que, de outro modo, não poderiam obter em condições de mercado. Com efeito, a regulação de tarifas, acompanhada ainda por uma obrigação de fornecimento, não deixa margem para decidir sobre os elementos mais essenciais da oferta, como são os preços e a produção. Não apenas em condições hipotéticas de mercado, ou seja, sem entraves normativos aplicáveis a tais parâmetros fundamentais, os distribuidores estariam em condições de aplicar aos consumidores finais uma tarifa mais elevada que cobrisse todos os custos. Além disso, ainda mais importante, no sistema elétrico espanhol em 2005, tal como em qualquer sistema elétrico, o distribuidor - ou o operador da rede de alta tensão para os grandes consumidores de energia - é um mero intermediário que liga fisicamente o utilizador à rede, uma condição necessária para o fornecimento de eletricidade. Dada a ausência de uma rede teórica de distribuição alternativa em Espanha em 2005, os distribuidores em questão foram nomeados e forneciam por conta tanto do mercado livre como do mercado regulado. Os distribuidores desempenham um papel indispensável, uma vez que tornam possível o fornecimento de eletricidade, sem que entrem em conta os regimes regulatórios ou determinadas questões políticas, ou ainda o facto de as condições de concorrência que regem o fornecimento se basearem em mecanismos de mercado ou de regulação.
(98)
Num sistema de tarifas reguladas como era o espanhol em 2005, no decurso normal da sua atividade empresarial, qualquer défice de recursos registado um ano na contabilidade geral do sistema seria recuperado, em geral, no ano seguinte, através do aumento das tarifas e/ou das taxas de acesso aos utilizadores finais, ao passo que as diminuições de custos poderiam resultar num excedente que permitiria aplicar tarifas ou taxas inferiores posteriormente. No entanto, sem afetar previamente certas categorias de receitas aos custos, o aumento (ou a diminuição) das receitas e/ou dos custos pode não criar um défice ou excedente correspondente em benefício dos distribuidores. Por exemplo, como descrito no considerando 27, gráfico 1, enquanto os preços da energia implícitos nas tarifas reguladas eram, em geral, inferiores aos preços do mercado grossista durante a maioria dos meses de 2005, no período de novembro de 2006 a dezembro de 2007 ocorreu o contrário, sem que tal se tivesse traduzido em lucros mais elevados para a atividade de fornecimento a tarifas reguladas dos distribuidores. Tal é coerente com a estrutura normativa do sistema, nos termos da qual os distribuidores não suportariam os custos de desequilíbrios, na totalidade ou em parte, dos custos e receitas do sistema, tal como nunca obteriam um benefício com esta atividade, e qualquer excedente resultante da venda de eletricidade com base em tarifas seria utilizado para cobrir outros custos do sistema.
(99)
Ao terem centralizado todos os fluxos financeiros, os distribuidores atuaram como intermediários financeiros do sistema de eletricidade, tanto os de entrada (receitas reguladas provenientes de tarifas e taxas de acesso), como os de saída (todos os custos gerais do sistema). Nas receitas e custos regulados do sistema de eletricidade em 2005, como descrito nos considerandos 19, 20 e 28, inclui-se uma grande variedade de custos regulados gerados pelo mercado ou pela estratégia adotada, como os de aquisição de eletricidade, incluindo de fontes renováveis, os custos adicionais de produção de eletricidade na Espanha insular e os custos de transporte e distribuição, etc., sem afetação prévia de receitas específicas a determinados custos. As receitas reguladas nunca passaram a ser propriedade dos distribuidores, com exceção da remuneração pela mera distribuição, que foi retida por eles após dedução de todos os outros custos do sistema.
(100)
Por conseguinte, todos os défices contabilísticos, como o que se registou em 2005, independentemente das suas causas, figurariam na contabilidade dos distribuidores, sem que houvesse margem de manobra para adotarem decisões sobre o nível das receitas e dos custos regulados ou sobre o financiamento de custos específicos com determinadas receitas. Com efeito, como se pode ver pelos dados referidos no considerando 28, os custos de transporte e de distribuição do sistema elétrico em 2005 ascenderam a 4 410 milhões de euros, em consonância com as mesmas categorias de custos em 2004 e 2006, respetivamente. Assim, o montante dos custos dos distribuidores não tem qualquer relação com o montante do défice em 2005.
(101)
Por conseguinte, não parece haver justificação para qualificar o défice de 2005 como «prejuízos dos distribuidores», uma vez que o défice não lhes é imputável, mas sim às disposições normativas que estabelecem o direito de os utilizadores finais serem abastecidos a tarifas reguladas, e, em certa medida, às opções normativas e estratégicas adotadas para promover a produção de eletricidade a partir de fontes renováveis e da cogeração, por exemplo. Daqui resulta que o financiamento do défice da contabilidade do sistema de eletricidade através dos mecanismos descritos nos considerandos 29 a 32 não é uma maneira de compensar as perdas específicas dos distribuidores, mas sim as perdas gerais do sistema. Com efeito, sem o reconhecimento do défice de 3 811 milhões de euros em 2005 e o seu pré-financiamento pelas cinco principais empresas elétricas, não teria sido possível pagar os custos de transporte e de distribuição suportados em benefício de todos os utilizadores, tanto no mercado regulado como no mercado livre.
(102)
A investigação formal não considera a existência de qualquer outro elemento de vantagem a favor dos distribuidores. Estes últimos repercutiam a totalidade do benefício das baixas tarifas reguladas sobre os utilizadores finais, não obtinham lucros com as vendas e não beneficiavam de qualquer vantagem se os utilizadores regressassem ao mercado regulado. Daqui resulta que, do ponto de vista financeiro, a posição dos distribuidores em Espanha era inteiramente comparável à de um intermediário do sistema. A este respeito, o reconhecimento dos custos de fornecimento a tarifas reguladas nos termos do sistema elétrico espanhol de 2005 não difere, no seu princípio, da compensação dos custos de aquisição de eletricidade que a Comissão não considerou auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, nem no que se refere à eletricidade procedente de certas fontes (considerando 90) nem à eletricidade por grosso para o fornecimento a tarifas reguladas (considerando 91).
(103)
Embora a decisão de início do procedimento não seja dirigida às entidades integradas verticalmente a que pertencem os distribuidores, com desagregação contabilística e jurídica parcial, a fim de ter em conta as alegações da Centrica, a Comissão também examinou se as referidas entidades podiam ter obtido vantagens indiretas que possam constituir auxílios estatais. A Centrica argumentou, em especial, que as entidades integradas que operam no mercado livre de eletricidade a retalho (através de uma divisão de distribuição) poderiam evitar perdas caso incentivassem os utilizadores a optar pela sua própria divisão de distribuição. A empresa alegou igualmente que os produtores pertencentes a uma entidade integrada tinham um incentivo para manter os preços grossistas a um nível elevado, dado que a divisão de distribuição da entidade integrada (que vendia a tarifas reguladas) continuaria a estar protegida em relação a perdas.
(104)
A Comissão não pôde determinar a existência de uma vantagem económica derivada do facto de os utilizadores de eletricidade escolherem os distribuidores em detrimento dos fornecedores. De um ponto de vista económico, esta escolha não gerou lucros, mas apenas evitou perdas para as divisões de fornecimento dos quatro grupos integrados verticalmente, a Iberdrola, S.A., a Unión Eléctrica Fenosa, S.A., a Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. e a Endesa, S.A.; por seu lado, a Elcogás apenas operava no setor da produção de eletricidade. No entanto, não pode considerar-se uma vantagem para as outras quatro empresas em causa, uma vez que as divisões de fornecimento poderiam ter evitado tais perdas em qualquer caso, rescindindo os contratos de fornecimento. Por conseguinte, o regime não envolvia uma vantagem, mas sim uma sanção para as divisões de fornecimento: a perda de clientes. Para os distribuidores (pelas razões explicadas supra), o sistema também era financeiramente vantajoso. As empresas produtoras, por seu lado, teriam vendido, de qualquer forma, a sua eletricidade no mercado grossista.
(105)
No que respeita ao alegado incentivo de que os produtores teriam beneficiado por manterem os preços grossistas a um nível elevado, convém referir que, embora a conjuntura de mercado criada pelas autoridades espanholas pudesse ter dado origem a um incentivo para que os produtores aumentassem os preços, as tarifas em si próprias não conduziram a um aumento dos preços grossistas. Um aumento efetivo de preços teria exigido estratégias complexas e um comportamento anticoncorrencial por parte dos produtores. Não foi estabelecido um nexo de causalidade direto entre as tarifas e um possível aumento artificial dos preços por grosso, que continua a ser uma hipótese teórica não demonstrada.
(106)
A Comissão ponderou igualmente a possibilidade de o sistema, ao expulsar do mercado de eletricidade os concorrentes que operavam livremente, ter concedido uma vantagem aos grupos já estabelecidos, ao aumentar e «remodelar» a quota de mercado destes últimos, de modo que tenderia a corresponder, de forma geral, às dimensões da rede de distribuição de cada grupo, em relação aos quatro grupos de integração vertical. Esta vantagem hipotética não foi demonstrada, pelos seguintes motivos:
-
Em primeiro lugar, nem sempre é possível «deslocar» clientes dentro do mesmo grupo. Um cliente da divisão de fornecimento da Endesa numa zona em que o distribuidor local fosse a Iberdrola não podia optar pela divisão de distribuição da Endesa, mas apenas pela da Iberdrola. Além disso, a opção pelo mercado regulado implicava um custo líquido para as entidades integradas, uma vez que aumentava o défice que estas entidades deviam financiar em condições desfavoráveis.
-
Em segundo lugar, os grupos não obtinham qualquer vantagem com as vendas efetuadas pelos distribuidores. Em consequência, a vantagem potencial resultante de um aumento da quota de mercado não podia resultar em benefícios em 2005 (ano objeto da investigação), mas apenas nos anos seguintes, quando o mercado livre tornasse a ser viável. Para concretizar esta vantagem, os utilizadores a que o distribuidor de um grupo prestava serviço teriam tido que tornar a optar pela divisão de fornecimento desse grupo. No entanto, nessa altura, um cliente que tivesse considerado tornar a mudar de fornecedor teria tido liberdade para escolher entre todos os fornecedores que operavam no mercado espanhol. Por conseguinte, a Comissão não pôde determinar a existência de uma vantagem concreta ligada ao simples facto de os grupos deterem uma quota de mercado mais elevada durante o período objeto da investigação.
-
Pelo contrário, os grupos integrados sofreram uma penalização objetiva: a obrigação de financiar o défice em condições não rentáveis, dado que a taxa de juro a pagar pelos direitos de crédito era inferior a uma taxa de mercado adequada e, por conseguinte, a titularização dos direitos de crédito foi realizada com uma remuneração eventualmente inferior à que poderia ter sido obtida se fosse aplicada uma taxa de mercado.
(107)
Tendo em conta o que precede, a Comissão concluiu que, no que respeita ao fornecimento a empresas, o sistema regulador estabelecido em Espanha em 2005 não conferia uma vantagem económica direta ou indireta aos distribuidores nem aos grupos integrados a que estes pertenciam.
(108)
Por último, no que respeita à alegação da Centrica segundo a qual o sistema discriminava entre distribuidores e fornecedores do mercado livre, a Comissão sublinha que não pode haver discriminação quando se trata de forma diferente pessoas que se encontram na mesma situação jurídica e factual, ou vice-versa, quando se dá o mesmo tratamento a pessoas que se encontram em diferentes condições factuais ou jurídicas.
(109)
Em primeiro lugar, a alegação é manifestamente infundada no caso da Elcogás S.A., que beneficiou de direitos de crédito sem operar no setor da distribuição. Em segundo lugar, não foi demonstrado que as outras quatro empresas designadas, a Iberdrola, S.A., a Unión Eléctrica Fenosa, S.A., a Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. e a Endesa, S.A., foram compensadas devido à sua atividade como distribuidores que forneciam eletricidade a tarifas reguladas, como já indicado no considerando 30. Em terceiro lugar e, em qualquer caso, no sistema de eletricidade espanhol, os distribuidores e os fornecedores de mercado livre não se encontravam nas mesmas condições de facto e de direito. A obrigação de fornecer eletricidade a tarifas reguladas efetuava-se com restrições regulamentares que faziam com que os distribuidores agissem como simples intermediários financeiros e intermediários de fornecimento que executavam disposições legais, ao passo que o fornecimento em condições de mercado livre era uma atividade totalmente liberalizada. Por conseguinte, a diferença de tratamento contestada pela Centrica não pode ser considerada uma discriminação, ainda que o nível de tarifas reguladas pudesse ter sido prejudicial para o processo de liberalização. No entanto, tal não foi consequência de um auxílio estatal ilegal concedido aos distribuidores.
CONCLUSÃO
(110)
No decurso da investigação formal ficaram dissipadas as dúvidas expressas pela Comissão na sua decisão de início do procedimento. A Comissão está convencida de que o reconhecimento, por parte da Espanha, dos custos suportados pelos distribuidores de eletricidade, ao exercerem a sua atividade de fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas a médias e grandes empresas, não conferiu uma vantagem económica aos distribuidores na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(111)
Uma vez que os critérios do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE são cumulativos, não é necessário examinar se os outros critérios estão preenchidos. Por conseguinte, a Comissão conclui que a medida não constitui um auxílio estatal a favor dos distribuidores de eletricidade. Esta conclusão refere-se à situação e ao período de tempo abrangidos pela denúncia, sem prejuízo da avaliação, pela Comissão, das medidas adotadas pela Espanha após 2005.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O reconhecimento pelo Reino de Espanha dos custos suportados pelos distribuidores ao fornecerem eletricidade a empresas de média e grande dimensão a tarifas reguladas durante o ano de 2005, sob a forma de direitos de crédito da Iberdrola, S.A., da Unión Eléctrica Fenosa, S.A, da Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., da Endesa, S.A. e da Elcogás, S.A., previstos no Real Decreto-Lei 5/2005, não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O destinatário da presente decisão é o Reino de Espanha.
Feito em Bruxelas, em 4 de fevereiro de 2014.