ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. července 2014
o opatření SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), které provádí Dánsko a Švédsko v případě skupiny Scandinavian Airlines
(oznámeno pod číslem C(2014) 4532)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/938/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí, kterým se Komise rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ve věci podpory SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Koncem října 2012 Dánsko, Norsko a Švédsko (dále společně jen „dotčené státy“) neformálně kontaktovaly Komisi a Kontrolní úřad ESVO v souvislosti se svým záměrem podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ve prospěch skupiny Scandinavian Airlines (dále jen „společnost SAS“, „skupina SAS“ či „společnost“). Dne 12. listopadu 2012 se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, aniž by však tento krok Komisi formálně oznámily.
(2)
Dne 14. listopadu 2012 se Komise věcí nového revolvingového úvěrového nástroje začala ex officio zabývat. Komise zaslala Dánsku a Švédsku ve dnech 29. listopadu 2012, 18. prosince 2012, 28. ledna 2013 a 18. února 2013 žádosti o informace, na něž ve dnech 6. prosince 2012, 8. ledna 2013, 5. a 13. února 2013 a 22. března 2013 obdržela odpovědi. V dopise ze dne 3. června 2013 poskytly Dánsko a Švédsko doplňující informace.
(3)
Dne 20. listopadu 2012 navíc Komise obdržela stížnost od společnosti Ryanair a následně dne 4. února 2013 stížnost od Sdružení evropských nízkonákladových leteckých dopravců (European Low Fares Airline Association, dále jen „ELFAA“), k nimž Dánsko a Švédsko podaly připomínky v dopise ze dne 22. března 2013.
(4)
Dopisem ze dne 19. června 2013 oznámila Komise Dánsku a Švédsku své rozhodnutí (dále „rozhodnutí o zahájení řízení“) zahájit v souvislosti s touto podporou řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“). Dánsko a Švédsko podaly k rozhodnutí o zahájení řízení připomínky v dopisech ze dne 19. srpna 2013.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) dne 28. září 2013. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedeným opatřením podaly připomínky.
(6)
Dne 28. října obdržela Komise připomínky od skupiny SAS a od společnosti Foundation Asset Management Sweden AB (dále jen „společnost FAM“) (3). Dne 5. listopadu 2013 Komise tyto připomínky postoupila Dánsku a Švédsku, aby na ně mohly reagovat. V dopisech ze dne 4. a 5. prosince 2013 dánské a švédské úřady uvedly, že k připomínkám skupiny SAS a společnosti FAM nemají žádné připomínky.
(7)
Komise si dopisem ze dne 25. února 2014 od Dánska a Švédska vyžádala další informace, oba členské státy na něj odpověděly dne 25. března 2014. V dopisech ze dne 5. a 7. března 2014 navíc dánské a švédské úřady Komisi informovaly, že se společnost SAS rozhodla nový revolvingový úvěrový nástroj zrušit a prozkoumat jiné možnosti, jak posílit svou kapitálovou základnu. Toto zrušení nabylo účinnosti dne 4. března 2014.
(8)
Švédsko a Dánsko dopisem ze dne 4. července 2014 respektive dopisem ze dne 7. července 2014 vyjádřily svůj souhlas s tím, že se vzdávají práv plynoucích z článku 342 SFEU ve spojení s článkem 3 nařízení ES 1/1958 a že toto rozhodnutí bude přijato a oznámeno v angličtině.
(9)
V rámci tohoto řízení je k posouzení toho, zda Dánsko a Švédsko dodržely ustanovení SFEU, příslušná výlučně Komise. Na druhou stranu je k posouzení toho, zda ustanovení Dohody o Evropském hospodářském prostoru (dále jen „dohoda o EHS“) dodrželo Norsko, podle čl. 109 odst. 1 této dohody ve spojení s článkem 24 Dohody mezi státy ESVO o zřízení Kontrolního úřadu a Soudního dvora příslušný Kontrolní úřad ESVO. Podle ustanovení čl. 109 odst. 2 dohody o EHS a protokolu 27 k této dohodě mají dále za účelem zajištění jednotného uplatňování v celém EHS Kontrolní úřad ESVO a Komise spolupracovat, vyměňovat si informace a navzájem konzultovat politické otázky týkající se kontroly i jednotlivých případů.
(10)
Ve světle výše uvedeného a vzhledem k tomu, že oba orgány jsou v této věci příslušné paralelně, spolupracovala Komise před přijetím tohoto rozhodnutí s Kontrolním úřadem ESVO a věc s ním konzultovala.
2. SKANDINÁVSKÝ TRH LETECKÉ DOPRAVY
(11)
V období let 2001 až 2011 skandinávský trh letecké dopravy (zahrnující Dánsko, Švédsko, Finsko a Norsko) vyjádřený sedadlokilometry ve vztahu k dostupným sedadlům (4) podle dostupných údajů vzrostl o 126 %. Téměř veškerý tento nárůst na skandinávském trhu v oblasti přepravy na krátké vzdálenosti lze přičíst nízkonákladovým dopravcům, zejména společnostem Norwegian Air Shuttle a Ryanair. Odhaduje se, že nízkonákladové společnosti se na růstu v tomto období podílely 90 % (5).
(12)
Navzdory tomu, že se zvýšil význam nízkonákladových leteckých společností, zůstává na skandinávském trhu největším hráčem společnost SAS, jejíž podíl na trhu v roce 2011 dosahoval 35,6 %, což je podstatně méně než podíl přesahující 50 %, kterého tato společnost dosahovala před deseti lety. Podíl společnosti Norwegian Air Shuttle dosahoval v témže roce 18,7 % a podíl společnosti Ryanair pak 6,8 %.
3. PŘÍJEMCE
(13)
Společnost SAS je vlajkovým dopravcem dotčených států, největší leteckou společností ve Skandinávii a osmou největší leteckou společností v Evropě. Je také zakládajícím členem Star Alliance. Sídlo této skupiny leteckých společností, jejíž součástí jsou společnosti Scandinavian Airlines, Widerøe (6) a Blue1, je ve Stockholmu a jejím hlavním evropským a mezikontinentálním uzlem je letiště v Kodani. V roce 2013 přepravila společnost SAS přibližně 28 milionů cestujících, přičemž její obrat se pohyboval okolo 42 miliard SEK.
(14)
V současnosti vlastní 50 % společnosti SAS dotčené státy: 21,4 % připadá na Švédsko, 14,3 % na Dánsko a 14,3 % na Norsko. Hlavním soukromým akcionářem je nadace Knuta a Alice Wallenbergových („nadace KAW“) s podílem 7,6 %, velikost podílů zbylých akcionářů nepřesahuje 1,5 %.
Tabulka 1
Hlavní akcionáři společnosti SAS AB k 31. březnu 2012 (7)
Akcionář
Celkem (%)
Švédský stát
21,4
Dánský stát
14,3
Norský stát
14,3
Nadace Knuta a Alice Wallenbergových
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Dánská národní banka
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0.3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Finanční situace SAS je již několik let neutěšená, mezi lety 2008 a 2013 byla společnost opakovaně ve ztrátě. V listopadu 2012 snížila ratingová agentura Standard and Poor's („S&P“) rating této společnosti z B- na CCC+ (8). Tržním prostředím, jež se vyznačovalo vysokými cenami paliv a nejistou poptávkou, se tyto problémy zvýraznily.
(16)
Z výročních zpráv společnosti SAS konkrétně vyplývá, že mezi lety 2008 a 2012 zaznamenala tato společnost každý rok výrazné ztráty a vykazovala významné částky čistého finančního dluhu.
Tabulka 2
Klíčové finanční údaje společnosti SAS za období 2007-2012 (v milionech SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(leden-říjen)
Výnosy
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Čistý finanční dluh
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Zisk před zdaněním (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Čistý zisk
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Peněžní tok za daný rok
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Návratnost použitého kapitálu (v %)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Návratnost po zdanění vzhledem k účetní hodnotě vlastního kapitálu (v %)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Poměr úrokového krytí (v %)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Protože se její finanční situaci zhoršovala, realizovala společnost SAS v letech 2009-2010 program výrazného snížení nákladů („Core SAS“). Při provádění tohoto programu musela společnost SAS získat od svých akcionářů vlastní kapitál, a to prostřednictvím dvou emisí s předkupním právem: i) v hodnotě 6 miliard SEK v dubnu 2009 a ii) v hodnotě 5 miliard SEK v květnu 2010 (10).
(18)
Finanční problémy SAS kulminovaly v roce 2012, kdy společnost představila obchodní plán „4 Excellence Next Generation“ (dále jen „plán 4XNG“), který její vedení považovalo za „poslední výzvu“ pro společnost SAS (11). V listopadu 2012 se navíc v tisku objevila zpráva o možném úpadku společnosti SAS (12).
4. POPIS OPATŘENÍ: NOVÝ REVOLVINGOVÝ ÚVĚROVÝ NÁSTROJ V ROCE 2012
(19)
Podobně jako ostatní letecké společnosti na celém světě spoléhá i společnost SAS při zajištění minimální úrovně likvidity na vnější úrokové nástroje. Od 20. prosince 2006 spoléhala skupina SAS na revolvingový úvěrový nástroj, který měl skončit v červnu 2013 („starý revolvingový úvěrový nástroj“). Hodnota starého revolvingového úvěrového nástroje dosahovala 366 milionů EUR, přičemž tento nástroj poskytlo výhradně několik bank ([…] (13)). Jeho součástí byla i řada doplňkových finančních ujednání neboli podmínek, jako například […].
(20)
Vzhledem ke zhoršení výsledků společnosti se vedení skupiny SAS v prosinci 2011 rozhodlo starý revolvingový úvěrový nástroj plně vyčerpat. Poté, co dceřiná společnost skupiny SAS (konkrétně Spanair) v lednu 2012 podala návrh na vyhlášení úpadku, začala skupina SAS jednat s bankami a 15. března 2012 se dohodla na změně doplňkových ujednání. V důsledku této změny doplňkových ujednání se zvýšily náklady na čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje, zpřísnily podmínky čerpání a společnosti SAS vznikla povinnost okamžitě splatit čerpanou částku v plné výši. Skupina SAS navíc musela věřitelům předložit plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a hlavní akcionáři, tedy dotčené státy a nadace KAW.
(21)
Plán rekapitalizace vycházel z tzv. plánu 4XNG, na němž se pracovalo již na počátku roku 2012. Plán 4XNG zohledňoval také obavy, které byly v souvislosti se stávajícím obchodním plánem skupiny SAS nazvaným „4 Excellence“ („plán 4X“) vyjádřeny […] v květnu 2012. Skupina SAS prohlašovala, že by se díky plánu 4XNG mohla stát finančně soběstačnou leteckou společností. Plán stanovil řadu finančních cílů, které skupina SAS musí ve finančním roce 2014/2015 splnit. K těmto cílům patřilo mj. dosažení ziskového rozpětí před zdaněním a úrokovými náklady (EBIT) přes 8 %, poměru finanční připravenosti přes 20 % a poměru vlastního kapitálu a celkových aktiv přes 35 %. Předpokládalo se, že plán 4XNG umožní skupině SAS zvýšit zisk před zdaněním (EBT) o přibližně 3 miliardy SEK ročně, přičemž jeho provedení si vyžádá náklady na restrukturalizaci a jednorázové náklady ve výši přibližně 1,5 miliardy SEK.
(22)
Dalším cílem plánu 4XNG bylo připravit společnost na zavedení nových účetních pravidel pro důchody, a to od listopadu 2013, přičemž se očekávalo, že tato pravidla budou mít negativní dopad na vlastní kapitál skupiny SAS. Plán dále obsahoval závazek dokončit plán pozbytí aktiv a financování v celkovém rozsahu asi 3 miliardy SEK v potenciálních čistých peněžních výnosech z prodeje. Součástí pozbytí aktiv byl (14) i) prodej společnosti Widerøe, dceřiné regionální letecké společnosti v Norsku (15), ii) prodej menšinového podílu v […], iii) prodej podílů v nemovitostech spojených s letištěm, iv) externí zajištění pozemního odbavování (16), v) prodej leteckých motorů (17), vi) prodej a zpětný pronájem či další finanční transakce, pokud jde o […], vii) externí zajištění služeb řídicích systémů a telefonních center (18) a viii) prodej nebo zajištěné financování tří letadel typu Q400.
(23)
Dotčené státy trvají na tom, že plán 4XNG je samofinancující, což znamená, že společnost SAS z provozní činnosti a pozbytím aktiv nesouvisejících s její hlavní činností získá dostatek peněžních prostředků k financování počátečních nákladů na realizaci plánu 4XNG. Společnost SAS však měla obavy z toho, že se investoři vzhledem k významným počátečním nákladům na realizaci plánu 4XNG budou domnívat, že její situace z hlediska likvidity je neutěšená. Společnost SAS tedy požádala, aby byl spolu se zavedením nového revolvingového nástroje podporovaného dotčenými státy a nadací KAW prodloužena platnost revolvingového úvěrového nástroje starého. Společnost SAS však tvrdí, že ani starý (prodloužený) revolvingový úvěrový nástroj ani nový revolvingový úvěrový nástroj nebude čerpán.
(24)
Diskuse o novém revolvingovém úvěrovém nástroji začaly 4. června 2012 (19). Banky, které byly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje věřiteli, zpočátku v souladu s plánem rekapitalizace (viz bod 20 výše) požadovaly, aby členské státy znovu poskytly vlastní kapitál, např. prostřednictvím emise s předkupním právem, protože nebyly ochotny podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji samy. Dotčené státy však tuto myšlenku odmítly.
(25)
Po určitém vyjednávání banky souhlasily se zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje, který sestaví společně s dotčenými státy a nadací KAW a jenž se bude z hlediska struktury vyznačovat naprostou rovnoprávností, tj. neuplatní se v něm podřízené postavení či nepřiměřená práva na zajištění. Je třeba poznamenat, že původně měl nový revolvingový úvěrový nástroj dosahovat objemu [3-6] miliard SEK, přičemž k dispozici bylo zajištění ve výši pouze [1-4] miliard SEK. Dne 22. října 2012 byl objem nového revolvingového úvěrového nástroje s konečnou platností snížen na 3,5 miliardy SEK (přibližně 400 milionů EUR).
(26)
Nový revolvingový úvěrový nástroj poskytly tytéž banky jako nástroj starý (s jednou výjimkou (20)) spolu s dotčenými státy a nadací KAW. Dotčené státy tedy v souladu s výší svého podílu ve společnosti SAS poskytly 50 % nového revolvingového úvěrového nástroje a zbývajících 50 % poskytly banky a nadace KAW. Dotčené státy a nadace KAW se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely za týchž podmínek (poplatky, úrokové sazby, doplňková ujednání) jako banky.
(27)
Níže jsou uvedeny hlavní charakteristiky nového revolvingového úvěrového nástroje:
-
Byl rozdělen do dvou podnástrojů v objemu 2 miliard SEK(nástroj A) a 1,5 miliardy SEK(nástroj B), do nichž příslušné státy přispěly 50 % hodnoty. Součástí cenových podmínek u obou nástrojů byl přímý poplatek, poplatek za poskytnutí úvěru, poplatek za užívání, marže a výstupní poplatek.
-
Aby mohla společnost SAS revolvingový úvěrový nástroj čerpat, musela splnit určité podmínky, přičemž tyto podmínky byly u nástroje B přísnější než u nástroje A (21).
-
V novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl zachován balíček prvků zajištění ze starého revolvingového úvěrového nástroje, věřitelům bylo navíc poskytnuto zajištění na všechny akcie ve společnosti Widerøe a všechna ostatní nezatížená dlouhodobá aktiva, jež skupina SAS vlastnila k prosinci 2012. Nový revolvingový úvěrový nástroj tak měl přednostní zajištění na mnoho aktiv společnosti SAS, mj. i 100 % akcií jejích dceřiných společností Widerøe a SAS Spare Engine, 18 letadel a řadu nemovitostí. Účetní hodnota těchto zajištění byla stanovena na přibližně 2,7 miliardy SEK(tj. přibližně 75 % hodnoty nového revolvingového úvěrového nástroje) a byla poměrně rozdělena mezi nástroj A a nástroj B.
-
Nástroj B bylo možné čerpat pouze poté, co bude plně vyčerpán nástroj A. Po 1. lednu 2014 z něj společnost SAS mohla čerpat pouze za podmínky, že došlo k dokončení prodeje aktiv nebo akcií společnosti Widerøe.
-
Datem splatnosti nového revolvingového úvěrového nástroje byl 31. březen 2015.
(28)
Podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly sjednány 25. října 2012. Zřízení nástroje však bylo podmíněno mj. souhlasem parlamentů všech dotčených států a podpisem kolektivních smluv s letovými posádkami a palubními průvodčími.
(29)
Dotčené státy předložily zprávu, kterou připravila společnost CITI ze dne 7. listopadu 2012 („zpráva společnosti CITI“) a jejímž cílem bylo posoudit, zda by se soukromý investor nacházející se v situaci, jež by se co nejvíce podobala situaci dotčených států, případně mohl podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za obdobných podmínek. Pro případ úspěšné realizace plánu 4XNG v jeho základním scénáři došla zpráva společnosti CITI k závěru, že důsledkem účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji by (od listopadu 2012 do března 2015) byla vnitřní míra návratnosti („IRR“) ve výši [90-140] %, [4-9]násobná návratnost investice a nárůst hodnoty vlastního kapitálu téměř o [700-1 200] %. Zpráva společnosti CITI došla k závěru, že návratnost, kterou požadovaly dotčené státy, by tedy byla minimálně totožná jako návratnost, již by v podobné situaci požadovali soukromí investoři. Ve zprávě společnosti CITI však nebylo posouzeno, s jakou pravděpodobností společnost SAS „základní scénář“ plánu 4XNG úspěšně provede, ani to, jaký dopad budou mít odchylky od „základního scénáře“, např. pokud by se nepodařilo zpeněžit aktiva nesouvisející s hlavní činností.
(30)
Dne 19. prosince 2012 oznámila společnost SAS, že veškeré podmínky nezbytné k tomu, aby nový revolvingový úvěrový nástroj vstoupil v platnost (viz bod 28 výše), jsou splněny, a to včetně souhlasu parlamentů v dotčených členských státech. Počínaje tímto dnem byl až do 3. března 2014 účinný nový revolvingový úvěrový nástroj, který tak nahradil revolvingový úvěrový nástroj starý (22).
(31)
Dopisem ze dne 3. června 2013 Dánsko a Švédsko vysvětlily, že prodej 80 % akcií společnosti Widerøe (viz bod 22 výše) vedl k tomu, že se dotčené státy a věřitelské banky se společností SAS dohodly na změně podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje, přestože smlouva o změně ještě nebyla formálně podepsána. V připomínkách, které během formálního vyšetřovacího řízení podaly, informovaly dánské a švédské úřady Komisi, že smlouvu o změně nového revolvingového úvěrového nástroje podepsaly všechny strany a že tato změna vstoupí v platnost, jakmile bude převod společnosti Widerøe dokončen, tj. 30. září 2013. Tato změna sestávala z těchto kroků:
-
Objem nástroje A bude snížen z 1,173 miliardy SEK na 0,8 miliardy SEK a jeho splatnost bude prodloužena o pět měsíců, tj. do 1. června 2014.
-
Společnost SAS dá do zástavy [0,5-0,8] miliardy SEK v hotovosti jako zajištění nástroje A. Na zbývající [0,1-0,4] miliardy SEK se budou vztahovat zajištění, která jsou již v dohodě o novém revolvingovém úvěrovém nástroji uvedena.
-
Částka 0,2 miliardy SEK z nástroje A bude zrušena, jakmile dojde k částečnému pozbytí úseku pozemního odbavování. Než byl nový revolvingový úvěrový nástroj dne 4. března 2014 zrušen, uzavřela společnost SAS s potenciálním kupcem prohlášení o záměru (23).
-
Objem nástroje B bude z 1,5 miliardy SEK snížen na 1,2 miliardy SEK.
5. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(32)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o tom, že se účast dotčených států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji uskutečnila za rovných podmínek, a to zejména z těchto důvodů:
-
Vzhledem ke své účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měly banky již dříve vůči společnosti SAS expozici. Banky svůj vklad do nového revolvingového úvěrového nástroje dokonce snížily přibližně na polovinu, a omezily tak svou expozici vůči společnosti SAS v souvislosti s revolvingovým úvěrovým nástrojem přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy - kterým se vzhledem k trvale negativním výsledkům společnosti SAS emise s předkupním právem z let 2009 a 2010 nijak nevrátily - svou expozici vůči společnosti SAS navýšily.
-
Skutečnost, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj zcela vyčerpala, mohla ovlivnit rozhodnutí věřitelských bank o účasti na novém nástroji, které tak mohly usilovat o to, aby se vyhnuly dalšímu čerpání prostředků a zajistily si vzhledem k potížím společnosti, že jejich vklady do revolvingového úvěrového nástroje nebudou zcela ztraceny.
-
Komisi nebylo jasné, zda rozhodnutí bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo ovlivněno tím, že dotčené státy v předchozích letech poskytovaly společnosti SAS trvalou podporu. Komise dále konstatovala, že zapojení dotčených států je nezbytným předpokladem k tomu, aby se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohly podílet i soukromé hospodářské subjekty.
-
Komise si nebyla jista, zda lze účast nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji srovnávat s účastí soukromého investora, vzhledem k tomu, že nadace KAW má vůči společnosti SAS expozici nejen v souvislosti s podílem jejích akcií, který drží, ale také prostřednictvím banky SEB.
(33)
Komise si dále kladla otázku, zda lze účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z pohledu akcionáře považovat za racionální, či nikoliv, a zda by takováto účast byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, i pokud by se odhlédlo od argumentace účastí za rovných podmínek. Komise v tomto ohledu posuzovala, zda jsou předpoklady, o něž se plán 4XNG opírá, dostatečně podložené na to, aby přiměly soukromého investora k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, a zda analýzy citlivosti, jež byly v rámci tohoto plánu provedeny, nejsou příliš optimistické.
(34)
Komise například poukázala mj. na optimistická čísla v plánu, pokud jde o růst trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům a růst HDP i 0 % inflaci, jež se pro období let 2015-2017 předpokládala. Dále vyjádřila pochyby, zda v době podpisu smlouvy o novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo možné předpokládat, že všechny iniciativy zaměřené na úspory nákladů a pozbytí aktiv budou úspěšně provedeny.
(35)
Co se týče podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje a posouzení společnosti CITI týkajícího se očekávané návratnosti při účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, zdůraznila Komise, že se ve zprávě společnosti CITI neposuzoval plán 4XNG ani nebyla provedena analýza citlivosti finančního modelu, a že se společnost CITI v této zprávě opírala pouze o informace, které jí byly poskytnuty. Komise dále zdůraznila, že ve zprávě společnosti CITI nebylo zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje oceněno z pohledu soukromého investora v tržním hospodářství a že zde nebyl vzat v potaz dopad možných alternativních scénářů pracujících s méně příznivými předpoklady (včetně neplnění závazků) na analýzu návratnosti. Komise v tomto směru konstatovala, že podle zprávy společnosti CITI byla pravděpodobnost toho, že by společnost SAS v následujících třech letech nedostála svým závazkům, nulová, což se zdá být podceněním rizika.
(36)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nemohla Komise vyloučit, že by účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohla společnost SAS zvýhodnit ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(37)
Komise v neposlední řadě vyjádřila pochybnosti o tom, zda je možné nový revolvingový úvěrový nástroj považovat za slučitelný s vnitřním trhem, pokud měla být v jeho rámci poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise v tomto směru posuzovala, zda lze uplatnit některé z důvodů slučitelnosti, které stanoví čl. 107 odst. 1 SFEU. S ohledem na povahu opatření a na obtíže společnosti SAS Komise konstatovala, že jedinými relevantními kritérii se zdají být pravidla týkající se státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU na základě pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (24) („pokyny k záchraně a restrukturalizaci“). Komise však dospěla k předběžnému závěru, že podmínky státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podle pokynů k záchraně a restrukturalizaci zřejmě nejsou naplněny.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
6.1. Připomínky Dánska a Švédska
(38)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky jejich účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byly tržní, protože jejich účast se vzhledem k účasti bank a nadace KAW uskutečnila za rovných podmínek, což vylučuje, že by došlo ke státní podpoře.
(39)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že společnost SAS ze starého revolvingového úvěrového nástroje během období, kdy probíhalo vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji, ani jednou nečerpala. V tomto směru poukazují na změny starého revolvingového úvěrového nástroje, k nimž došlo v březnu 2012 a jež zaváděly ještě přísnější podmínky čerpání, a tvrdí, že od konce června 2012 mohly banky případnou žádost společnosti SAS o čerpání odmítnout. V březnu 2012 společnost SAS částku čerpanou z revolvingového úvěrového nástroje plně splatila a od té doby ze starého revolvingového úvěrového nástroje nečerpala. Tyto banky lze tedy opodstatněně považovat za „vnější“ investory, kteří se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílejí za podmínek, jež jsou vzhledem k dotčeným státům rovné (25), a aniž by měly vůči společnosti SAS nějakou významnou nezajištěnou expozici (26).
(40)
Co se týče účasti nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s bankami, zastávají dánské a švédské úřady názor, že hospodářská expozice nadace KAW vůči bance SEB je pouze omezená, a že nemohla její rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ovlivnit.
(41)
Dánsko a Švédsko jsou nadto přesvědčeny, že plán 4XNG je realistický a lze jej úspěšně realizovat. Zastávají názor, že všechna hlediska a všechny předpoklady, včetně prognóz výnosů („ukazatele RASK“) (27), opatření k úspoře nákladů a plánovaná pozbytí aktiv, byly pečlivě prověřeny s ohledem na splnění finančních cílů v rámci plánu 4XNG na období 2014-2015. Plán 4XNG - a všechny předpoklady, o něž se opírá, - navíc pečlivě posoudili externí finanční poradci dotčených států (Goldman Sachs) i bank ([…]), přičemž tento plán byl podle jejich připomínek a doporučení následně upraven. Dánsko a Švédsko dále zdůrazňují, že očekávání úspěšné realizace plánu při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc podpořila skutečnost, že odkládací podmínkou pro nový revolvingový úvěrový nástroj bylo uzavření nových kolektivních smluv. Podle Dánska a Švédska nasvědčuje vývoj od prosince 2012 a zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje dne 4. března 2014 tomu, že plán bude mít očekávané výsledky (28).
(42)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídají běžným tržním podmínkám, neboť jsou srovnatelné s podmínkami u obdobných transakcí, a nový revolvingový úvěrový nástroj se navíc v porovnání s většinou analyzovaných transakcí vyznačuje vyššími přímými poplatky a přísnějšími podmínkami čerpání. Co se týče balíčku prvků zajištění, uvádí Dánsko a Švédsko, že vlastní finanční rizika věřitelských bank jsou zanedbatelná, neboť odhadovaná hodnota zajištění jasně převyšuje objem nástroje A. V případě likvidace by tedy pohledávky všech věřitelských bank byly uspokojeny z balíčku prvků zajištění nebo z jiných aktiv společnosti SAS, která by bylo možné prodat, např. […], její podíl v […] atd. Výše uvedený argument podporuje také to, že během první poloviny roku 2013 skutečně došlo ke zrušení významné části závazků v rámci nástroje A. Podle Dánska a Švédska to dokazuje, že banky při rozhodování, zda se budou spolu s dotčenými státy a nadací KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet, jednaly tržně a obezřetně.
(43)
Dánsko a Švédsko v neposlední řadě také uvádějí, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji přinesla věřitelům, kteří na něj poskytli prostředky, významnou návratnost, a to aniž by společnost SAS musela z nástroje čerpat. Tato skutečnost by měla podpořit názor, že účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s nadací KAW a bankami je plně v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
6.2. Připomínky skupiny SAS
(44)
Skupina SAS tvrdí, že dotčené státy se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako akcionáři, ne jako veřejné orgány. Z tohoto pohledu bylo namístě dát účasti na takovémto nástroji přednost před kapitálovým vkladem, a to vzhledem k výraznému výnosu pro akcionáře/věřitele z poplatků i vzhledem k pravděpodobnému nárůstu hodnoty akcií.
(45)
Pokud jde o zásadu rovných podmínek, uvádí skupina SAS, že byla naplněna vzhledem k tomu, že banky vůči SAS neměly žádnou expozici, a proto by se s nimi mělo zacházet jako s „vnějšími“ investory. Účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc neměla vliv na chování bank, neboť akcionáře o tuto účast požádala společnost SAS, a nikoliv banky. Skupina SAS dále tvrdí, že banky se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek vzhledem k dotčeným státům a nadaci KAW na základě velmi pozitivních výsledků analýzy rizik a výnosů.
(46)
Skupina SAS dále potvrzuje tvrzení Dánska a Švédska, že předpoklady, ze kterých plán 4XNG vycházel, byly dostatečně podložené a dotčené prognózy ohledně tří hlavních faktorů, tedy růstu trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům, růstu HDP v období let 2015-2017 a předpokládané 0 % inflaci, velmi reálné. Všechny věřitelské banky rizika spojená s realizací plánu důkladně prověřily, přičemž se zaměřily především na ukazatel RASK, který je klíčovým ukazatelem ziskovosti společnosti.
(47)
Skupina SAS zároveň tvrdí, že balíček prvků zajištění byl posouzen dostatečně a že riziko toho, že by společnost SAS neplnila podmínky realizace plánu 4XNG, bylo zmírněno. Nasvědčuje tomu i to, že odkládací podmínkou pro vstup věřitelů do nového revolvingového úvěrového nástroje byly úspory nákladů a že pro úspěšnou realizaci plánu bylo klíčové uzavření nových kolektivních smluv v listopadu 2012.
(48)
Skupina SAS dále kritizuje Komisi, že nevzala v úvahu možnost úpadku a to, že by dotčené státy ztratily hodnotu svého společného podílu, pokud by nový revolvingový úvěrový nástroj nebyl poskytnut. Skupina SAS v této souvislosti zdůrazňuje, že se dotčené státy na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako klíčoví akcionáři společnosti SAS s cílem zajistit si odpovídající návratnost svých investic.
(49)
Skupina SAS v neposlední řadě uvádí, že se díky realizaci plánu 4XNG podařilo dosáhnout zisku před zdaněním ve výši 3 miliard SEK, v důsledku čehož společnost SAS v období od listopadu 2012 do července 2013 zaznamenala pozitivní výsledek.
6.3. Připomínky společnosti FAM
(50)
Podle společnosti FAM, která je odpovědná za správu aktiv nadace KAW, se nadace KAW rozhodla podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bez ohledu na svůj podíl v bance SEB a na expozici SEB vůči společnosti SAS. Společnost FAM tvrdí, že nadace KAW nemá v bance SEB většinový podíl, ani nelze říci, že by banku SEB ovládala.
(51)
Společnost FAM posoudila plán 4XNG, finanční rizika s ním spojená a balíček prvků zajištění, a dospěla k závěru, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji je v zájmu nadace KAW. V tomto ohledu porovnala vyhlídky ochrany dlouhodobých investic nadace KAW do společnosti SAS a možnou budoucí návratnost těchto investic i vysoké poplatky, které by společnost SAS v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje zaplatila na jedné straně, a likvidaci společnosti SAS na straně druhé, která z jejího hlediska nepředstavovala ekonomicky zajímavou variantu.
(52)
Společnost FAM také souhlasí s Dánskem, Švédskem a skupinou SAS v tom, že se všichni akcionáři podíleli na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, aniž by se uplatnila jakákoliv forma podřízení, nepřiměřených práv na zajištění či jiných nerovných podmínek. Rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z podrobné analýzy vyhlídek na ziskovost v důsledku toho, že společnost SAS bude v budoucnu silná a konkurenceschopná.
(53)
Společnost FAM v neposlední řadě souhlasí s názorem Dánska a Švédska, že rozhodnutí věřitelských bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z obchodních úvah, neboť v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje byla stávající expozice těchto bank pouze teoretická. Společnost FAM tvrdí, že banky měly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ještě menší motivaci než dotčené státy a nadace KAW, které mohly spoléhat na růst ceny akcií. Proto má za to, že je zásadu rovných podmínek třeba považovat za naplněnou.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
7.1. Existence státní podpory
(54)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“
(55)
Pojem státní podpory se vztahuje na jakoukoli výhodu financovanou ze státních prostředků poskytnutou přímo či nepřímo státem jako takovým nebo zprostředkujícím subjektem jednajícím na základě svěřených pravomocí.
(56)
Má-li určité opatření představovat státní podporu, musí být financováno ze státních prostředků a musí je být možnost státu přičíst. Za státní prostředky se v zásadě považují prostředky některého z členských států a jeho veřejných orgánů, jakož i prostředky veřejných podniků, v nichž mají veřejné orgány přímo nebo nepřímo kontrolní vliv.
(57)
Je nepochybné, že dotčené opatření obnášelo státní prostředky, neboť bylo financováno z prostředků pocházejících z rozpočtů dotčených států, a že lze toto opatření státu přičíst. Lze zejména poukázat na skutečnost, že dánský i švédský parlament účast obou států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji schválily (viz bod 30 výše).
(58)
Dotčené opatření by muselo narušovat hospodářskou soutěž či představovat hrozbu v tomto směru a pravděpodobně ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(59)
Z ustálené judikatury vyplývá, že pokud finanční podpora poskytnutá některým z členských států posiluje postavení podniku oproti jiným podnikům, jež jsou při obchodu v rámci Unie jeho konkurenty, pak je dán přinejmenším potenciální vliv na obchod mezi členskými státy a na hospodářskou soutěž (29). V tomto ohledu zastává Komise názor, že tuto podmínku by splňovala jakákoli potenciální hospodářská výhoda poskytnutá společnosti SAS ze státních prostředků. Společnosti SAS konkurují jiné letecké společnosti v Evropské unii a v Evropském hospodářském prostoru, zejména od 1. ledna 1993, kdy vstoupila v platnost třetí fáze liberalizace letecké přepravy („třetí balíček“) (30). Kromě toho letecké dopravě u cest na relativně kratší vzdálenosti v rámci EU konkuruje i doprava silniční a železniční, a mohli by proto být dotčeni i silniční a železniční dopravci.
(60)
Jediným z kritérií pojmu státní podpory, kterým je třeba se v tomto případě zabývat, je, zda opatření společnosti SAS selektivně poskytuje nepatřičnou hospodářskou výhodu.
(61)
Vzhledem ke zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje ode dne 4. března 2014 posuzovala Komise, zda nový revolvingový úvěrový nástroj od svého zřízení v roce 2012 do svého zrušení v roce 2014 poskytoval společnosti SAS selektivně nepatřičnou hospodářskou výhodu.
7.2. Hospodářská výhoda pro společnost SAS
(62)
K určení toho, zda byla společnosti SAS poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, či nikoliv, posoudí Komise, zda byla letecké společnosti poskytnuta hospodářská výhoda, kterou by za běžných tržních podmínek nezískala. Komise ke zkoumání této otázky uplatňuje zásadu investora v tržním hospodářství; podle této zásady by se o státní podporu nejednalo v případě, že by za obdobných okolností soukromý investor, jehož velikost by byla srovnatelná s velikostí příslušných orgánů ve veřejném sektoru a jenž by jednal v běžných tržních podmínkách v tržním hospodářství, mohl být motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření.
(63)
Komise tedy na základě zásady investora v tržním hospodářství musí posoudit, zda by soukromý investor uzavřel posuzovanou transakci za týchž podmínek. Hypotetický soukromý investor jedná jako obezřetný poskytovatel kapitálu, který usiluje o maximalizaci svých zisků, aniž by však podstupoval příliš velká rizika v poměru k výnosu (31).
(64)
Příspěvek z veřejných prostředků v zásadě nepředstavuje státní podporu, pokud k němu dochází souběžně s významným kapitálovým vkladem soukromého investora, který proběhl za srovnatelných okolností a za srovnatelných podmínek (rovné podmínky) (32).
7.2.1. Rovné podmínky při účasti států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji
(65)
Komise konstatuje, že věřitelské banky, které se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely, se podílely také na revolvingovém úvěrovém nástroji starém. V novém revolvingovém úvěrovém nástroji však dotčené státy svou expozici vůči společnosti SAS navýšily, zatímco banky svůj vklad snížily přibližně na polovinu (z 366 milionů EUR na asi 200 milionů EUR), čímž svou celkovou stávající expozici v rámci revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS přibližně o 50 % omezily. Vzhledem k tomu vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, že by mohl být argument rovných podmínek naplněn, neboť se nezdálo, že by postavení dotčených států a bank bylo srovnatelné.
(66)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentují tím, že věřitelské banky při jednání o své účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádnou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje neměly. Tyto banky by proto měly být považovány za „vnější“ investory v postavení srovnatelném s dotčenými státy a nadací KAW.
(67)
Komise konstatuje, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj (viz bod 20 výše) zcela vyčerpala. Změny starého revolvingového úvěrového nástroje v březnu 2012 dokonce mj. zahrnovaly i podmínku úplného a okamžitého splacení čerpané částky. Dotčené částky byly v plné výši splaceny v březnu 2012, přičemž změny starého revolvingového úvěrového nástroje, jež byly v témže měsíci přijaty, společnosti SAS následně čerpání z tohoto nástroje nesmírně komplikovaly (33). Společnosti SAS byla také uložena povinnost předložit do června 2012 plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a rovněž dotčené státy a nadace KAW jako hlavní akcionáři. Banky tento plán nejprve odmítly. Teprve v listopadu 2012 se dotčené státy poté, co revidovaný plán 4XNG pečlivě posoudily, rozhodly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji a banky je následovaly.
(68)
Dánské a švédské úřady a skupina SAS proto tvrdí, že společnost SAS žádat o čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje fakticky nemohla. Banky, které si této situace byly vědomy, se musely rozhodnout, zda pokračovat v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje až do uplynutí jeho platnosti v červnu 2013, nebo se s dotčenými státy a nadací KAW podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, a to přes skutečnost, že dotčené státy a nadace KAW, měly jako akcionáři po provedení plánu 4XNG větší motivaci se na tomto nástroji podílet vzhledem k možnosti dosáhnout zvýšení hodnoty svých akcií.
(69)
Ačkoliv Komise považuje za pravděpodobné, že přinejmenším ty z bank, které vůči společnosti SAS neměly jiné nezajištěné dvoustranné expozice, nebyly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje v době, kdy se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, významně exponovány, zastává také názor, že přesto existovalo riziko, že společnost SAS mohla před zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje podmínky čerpání splnit. Skutečnost, že se tak nestalo a že starý revolvingový úvěrový nástroj nebyl poté, co byl v březnu 2012 v plné výši splacen, využit, je v tomto směru irelevantní. Z tohoto hlediska se situace jeví tak, že banky měly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS určitou míru expozice, kterou se státy (a nadace KAW) nevyznačovaly. Komise proto nemůže přijmout argument dánských a švédských úřadů, že se banky na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako „vnější“ investoři bez ohledu na svou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje.
(70)
Komise nadto nemůže souhlasit s Dánskem a se Švédskem, že expozice některých bank ve formě dvoustranných nástrojů spojených se starým revolvingovým úvěrovým nástrojem (34) nepředstavovala během období vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádné finanční riziko vzhledem k tomu, že tyto nástroje by bývaly nemohly být čerpány, pokud by nebyl starý revolvingový úvěrový nástroj čerpán v plné výši. Jak je uvedeno výše, existovalo riziko, byť nesporně malé, že podmínky čerpání mohly být splněny, přestože po změnách v březnu 2012 a zavedení přísných podmínek, byla pravděpodobnost, že společnost SAS bude starý revolvingový úvěrový nástroj čerpat, velice malá.
(71)
Nadto se zdá, že některé banky byly vůči společnosti SAS exponovány i jinak. Například kromě účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měla […] k 30. září 2012 nezajištěnou (a nečerpanou) dvoustranou expozici vůči společnosti SAS ve výši [200-600] milionů SEK, a rovněž nezajištěnou expozici na kreditních kartách ve výši [500-900] milionů SEK. Mohla proto odpovídat za pokrytí veškerých nákladů na poskytnutí náhrady zákazníkům, pokud by společnost SAS zrušila příslušné lety. Přestože tato nezajištěná expozice na kreditních kartách tvořila pouze [0-2] % z celkového úvěrového portfolia […] ve výši přibližně [1 000-3 000] miliard SEK, představovala i tak finanční riziko, a nelze tedy přijmout tvrzení, že […] byla při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vůči dotčeným státům ve srovnatelném postavení.
(72)
Tři další banky měly nadto expozici ve formě nesplacených nástrojů na financování letadel (např. […]). Ačkoliv dotčené státy tvrdí, že tato financování byla zajištěna letadly, a nepředstavovala pro banky finanční riziko, protože je bylo možné na trhu snadno prodat, fakticky to prokázáno nebylo. Zůstává nejasné, zda by v případě urgentního prodeje letadel byla celková částka skutečně získána zpět v plné výši.
(73)
V rozhodnutí o zahájení řízení si navíc Komise kladla otázku, zda jednání bank mohlo být ovlivněno jednáním dotčených států, a to vzhledem k průběžné finanční podpoře, kterou dotčené státy letecké společnosti v minulých letech poskytovaly (např. problémy emisí s předkupním právem v letech 2009 a 2010). Banky kromě toho byly, jak je vysvětleno v bodech 23 a 24 výše, ochotny se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet pouze pod podmínkou, že se na něm budou podílet i dotčené státy.
(74)
Komise má v zásadě za to, že podmínku rovných podmínek nelze uplatnit v případech, kdy je účast dotčených států nezbytným předpokladem toho, aby se na dotčené transakci podíleli soukromí provozovatelé.
(75)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentovaly tím, že při vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji se banky v žádné fázi necítily být jednáním dotčených států v minulosti a jejich ochotou nadále společnost SAS podporovat „zasaženy“, a to bez ohledu na to, že prognózy dotčených států týkající se výnosů při emisích s předkupním právem z let 2009 a 2010 se nenaplnily.
(76)
Komise nemůže vyloučit možnost, že by soukromé hospodářské subjekty nebyly ochotny do podniku, jejž v minulosti charakterizovaly takovéto výsledky a u kterého jsou prognózy nepředvídatelné, investovat jinak než při účasti dotčených států. Zároveň nemůže vyloučit ani to, že dotčené státy, které odmítly poskytnout nový vlastní kapitál a podílet se na podřízeném revolvingovém úvěrovém nástroji, již nechtěly do společnosti SAS vkládat další prostředky. Bez ohledu na tyto úvahy Komise stále není přesvědčena o tom, že účast států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji proběhla za podmínek, jež byly ve vztahu k podmínkám věřitelských bank rovné, a to vzhledem k tomu, že účast dotčených států vedla ke snížení celkové expozice bank vůči společnosti SAS v rámci revolvingového úvěrového nástroje přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy svou expozici vůči této společnosti týmž krokem navýšily.
(77)
Pokud jde o to, zda lze jednání nadace KAW považovat za referenční kritérium, které umožňuje stanovit, jak by v dané situaci jednal soukromý investor, či nikoliv, vyplynulo z formálního vyšetřovacího řízení, že expozice nadace KAW vůči společnosti SAS prostřednictvím podílu v bance SEB byla menší, než se uvádělo v rozhodnutí o zahájení řízení. Vzhledem k tomu, že nadace KAW je pouze menšinovým akcionářem banky SEB a expozice banky SEB vůči společnosti SAS je omezená, lze dovozovat, že podíl nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl motivován vyhlídkami na ziskovost investice.
(78)
Formální vyšetřovací řízení Komisi nad rámec skutečností uvedených výše neumožnilo dospět s jistotou k závěru, že dotčená transakce proběhla za rovných podmínek.
(79)
Nezávisle na posouzení rovnosti podmínek zkoumala Komise také to, zda účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji lze z hlediska akcionářů považovat za racionální, či nikoliv a zda by naplnila zásadu investora v tržním hospodářství, i pokud by se rovností podmínek neargumentovalo.
7.2.2. Posouzení účasti států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z hlediska zásady investora v tržním hospodářství
(80)
Otázka, kterou je třeba se zabývat, zní, zda by se soukromý investor v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, za okolností podobných těm, s nimiž byly v roce 2012 dotčené státy konfrontovány, na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za podobných podmínek podílel, či nikoliv (35).
(81)
V tomto ohledu jsou poučné nezávislé analýzy, které před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje provedly externí finanční poradenské společnosti (konkrétně společnost Goldman Sachs International a společnost CITI jako poradenské společnosti dotčených států a […] jako poradenská společnost věřitelských bank). Podle Dánska a Švédska se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji teprve poté, co plán 4XNG podrobně posoudili jejich externí poradci, a po úpravě podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje.
(82)
Komise vyjádřila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení k rozsahu zprávy zpracované společností CITI určité výhrady, ovšem Dánsko a Švédsko vysvětlily, že se jejich rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji se opíralo o všechny analýzy zpracované jejich finančními poradci, a zpráva společnosti CITI by proto neměla být posuzována izolovaně.
(83)
Finančním poradcům byl mj. zadán úkol, aby v tomto směru zpracovali kritickou analýzu plánu 4XNG a nového revolvingového úvěrového nástroje a relevantních citlivých a zranitelných míst. Tato analýza byla provedena na základě série zpráv s odkazem na historické výsledky společnosti SAS a na jiná referenční odvětvová kritéria. Poradci v souvislosti s plánem 4XNG i novým revolvingovým úvěrovým nástrojem vydali různá doporučení týkající se strategií ke zmírňování rizik. V souladu s těmito doporučeními požadovaly dotčené státy řadu úprav plánu 4XNG (aby se urychlila opatření na úsporu nákladů a aby se plán přizpůsobil dalším iniciativám) a rovněž úpravy podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje tak, aby se snížila pravděpodobnost čerpání.
(84)
Při analýze plánu 4XNG externí poradci určili klíčové oblasti možného rizika, mj. oblast cílů na poli úspory nákladů, oblast pozbytí aktiv a oblast tlaku na ukazatel RASK, a věnovali jim zvláštní pozornost. Toto posouzení rizik vyústilo mj. v následující úvahy:
-
Cíle na poli úspory nákladů
V návaznosti na doporučení externích poradců byl plán 4XNG upraven a posílen tak, aby zahrnoval iniciativy na poli úspory nákladů v rozsahu přibližně [1-4] miliardy SEK za rok (oproti původnímu cíli [1-4] miliardy SEK za rok tedy došlo k nárůstu). Ačkoliv mezi možnými problémy, jež byly určeny, figurovalo i nesplnění cílů na poli úspory nákladů, klíčovým krokem k odstranění rizik spojených s plánem 4XNG před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje bylo uzavření nových kolektivních smluv, v jejichž rámci by došlo ke snížení mezd a výhod zaměstnanců, a změny penzijního plánu v listopadu 2012. To mělo za následek přímé úspory nákladů ve výši necelých [0-3] miliard SEK za rok […], jež musely být na žádost států úspěšně realizovány předtím, než mohl nový revolvingový úvěrový nástroj nabýt účinnosti.
-
Pozbytí aktiv
V návaznosti na to, že původní předpoklady ohledně pozbytí aktiv zpochybnil externí finanční poradce, a také vzhledem k novým informacím, které během tohoto procesu vyšly najevo, se konečný seznam plánovaných pozbytí aktiv v plánu 4XNG odchýlil od seznamu, který společnost SAS původně sestavila (36). Finanční poradce dotčených států nakonec dospěl k závěru, že pozbytí aktiv (v odhadované hodnotě přibližně 3,0 miliardy SEK) obsažené v konečném plánu 4XNG je v předpokládaném časovém rámci proveditelné. Nový revolvingový úvěrový nástroj nadto obsahoval ustanovení upravující načasování prodeje společnosti Widerøe a nařizující použít výnosy z pozbytí aktiv důsledně ke splacení tohoto nástroje.
-
Tlak na ukazatel RASK
S přihlédnutím k relevantním údajům o historických trendech, prognózám třetích stran a známým změnám v konkurenčním prostředí v příslušné době byly posouzeny předpoklady, z nichž se při odhadu tlaku na výnosy a ukazatel RASK vycházelo. Nemělo se tedy za to, že by tyto předpoklady představovaly významné riziko, že se realizací plánu 4XNG nedosáhne očekávaných výsledků.
(85)
Co se týče pochybností Komise o optimistickém pohledu na konkrétní faktory v plánu 4XNG (např. růst trhu měřeno ukazatelem RASK, prognózy vývoje HDP a 0 % inflace v období 2015-2017) vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení, vyplývá z informací předložených během formálního vyšetřovacího řízení Dánskem, Švédskem a skupinou SAS, že tyto odhady zohlednily zejména hlavní trhy, na kterých je společnost SAS aktivní. Projevila se zde i výraznější expozice společnosti vůči severní spíše než jižní Evropě a také její expozice vůči americkému trhu a asijskému trhu. Z učiněných vyjádření dále vyplývá, že odhadovaná inflace nákladů ve výši 0 % za rok v období 2015-2017 představuje čistý výsledek spojení základní míry inflace ve výši 2 % za rok (což odpovídá odhadované výši inflace v EU) a předpokladu, že bude možné její vliv neutralizovat prostřednictvím nových opatření ke snížení nákladů.
(86)
Pokud jde o nedostatečné testování citlivosti u analýzy vnitřní míry návratnosti uvedené ve zprávě společnosti CITI (viz bod 35 výše) a o počáteční obavy Komise ohledně potenciálního dopadu méně optimistických scénářů, obdržela Komise od Dánska a Švédska v jejich vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení dodatečné informace o rozsahu provedené analýzy citlivosti. Při zpracovávání plánu 4XNG v období červen-září 2012 v tomto směru společnost Goldman Sachs představila řadu testů citlivosti. Revidovaná analýza v září 2012 ukázala, že společnosti SAS nedojdou peněžní prostředky ani při scénářích s horšími výsledky, tj. že by se ve všech analyzovaných případech hotovostní pozice společnosti SAS udržela nad spodní hranicí pásma revolvingového úvěrového nástroje. Mělo se však za to, že k zachování důvěry trhů je zapotřebí mechanismus k zajištění likvidity a že revolvingový úvěrový nástroj zůstává nejrealističtější možností, jak tuto záložní likviditu získat.
(87)
Komise tedy bere na vědomí sérii finančních revizí plánu 4XNG (včetně rozsáhlé analýzy a testování různých iterací tohoto plánu). Komise si je rovněž vědoma výsledných požadavků dotčených států na snížení rizik při provádění a na vytvoření konsolidovaného plánu restrukturalizace ještě před vstupem do nového revolvingového úvěrového nástroje. Tyto kroky se zdají být v souladu s postupem obezřetného soukromého investora v tržním hospodářství. I tak je ovšem třeba zvážit, zda podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídaly, či neodpovídaly tomu, co by soukromý investor v tržním hospodářství v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, býval přijal.
(88)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS vysvětlily, že specifickým rysem odvětví letecké dopravy je nutnost zachovat si vysokou úroveň finanční připravenosti tak, aby bylo možno udržet si důvěru zákazníků i zúčastněných stran, pokud jde o schopnost společnosti i nadále vykonávat svou činnost. Vzhledem k finančním potížím, jimž společnost SAS v roce 2012 čelila, a situaci v oblasti likvidity, jež v uvedené době panovala, byla pravděpodobně jedním z motivů pro účast dotčených států jakožto akcionářů společnosti SAS na novém revolvingovém úvěrovém nástroji snaha zabránit větším ztrátám či úpadku v případě rozsáhlého odčerpávání likvidity společnosti.
(89)
V tomto ohledu se zdá být patrné, že státy při dokončování podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje čerpaly z doporučení nezávislých finančních poradců. Zdá se dokonce, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly celkově zaměřeny na zmírnění hlavních zjištěných obchodních rizik. Jak se uvádí v bodě 84, klíčovou odkládací podmínkou pro realizaci nového revolvingového úvěrového nástroje bylo například úspěšné uzavření nových kolektivních smluv s letovými posádkami. Navíc se vzhledem k podmínkám čerpání platným pro nástroj B zdálo být velmi nepravděpodobné, že by k jeho čerpání mohlo dojít dříve než v březnu 2015 (37). Doplňková finanční ujednání, jež byla s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem spojena, byla také z hlediska struktury koncipována tak, aby společnost SAS v případě, že se jí nepodaří naplnit klíčové finanční prognózy obsažené v plánu 4XNG, neměla k revolvingovému úvěrovému nástroji přístup nebo aby musela vrátit veškeré částky, které za dotčenou dobu z revolvingového úvěrového nástroje čerpala (38).
(90)
Nad rámec výše uvedených zjištění navíc Komise obdržela další informace týkající se přiměřenosti podkladového zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ve zprávě z května 2012 zpracovala […] nezávislé ocenění společnosti Widerøe a některých hmotných aktiv (včetně náhradních motorů, příslušných letadel, řady menších nemovitostí a některého vybavení), jež byly následně použity k zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ačkoliv se pozornost soustředila na společnost Widerøe, která se považovala za nejvýznamnější aktivum v rámci balíčku prvků zajištění, a posouzení dalších aktiv vycházelo z omezenějších informací, dosáhla v souhrnném ocenění celková hodnota aktiv výše přibližně [1-4]-[3-6] miliard SEK. Celková odhadovaná hodnota aktiv, která byla použita k zajištění, tedy převyšuje objem nástroje A. Podle názoru Dánska a Švédska se tento stav považoval pro věřitele nového revolvingového úvěrového nástroje za dostatečně uspokojivý vzhledem k tomu, že pravděpodobnost, že společnost SAS někdy bude čerpat nástroj B, se, jak je uvedeno výše, považovala za zanedbatelnou.
(91)
Vlastní finanční rizika spojená s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem dále zmírňovala ustanovení o povinné platbě předem a/nebo zrušení závazků v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje v případě, že by společnost SAS pozbyla určitých aktiv nebo využila jiných možností financování. Tato ustanovení o platbě předem a zrušení závazků měla za následek postupné snižování potenciálních ztrát. Celkový objem nového revolvingového úvěrového nástroje byl v důsledku prodeje společnosti Widerøe a na základě dohody, jež vstoupila v platnost po uskutečnění uvedeného prodeje v září roku 2013 (viz bod 31 výše) dokonce snížen z 3,5 na 2 miliardy SEK.
(92)
Zdá se tedy, že byl přijat komplexní a soudržný soubor opatření, jež se konkrétně zaměřila na zajištění další životaschopnosti společnosti SAS v období let 2012-2015 a snížení hlavních finančních rizik spojených s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem.
(93)
Komise dále uznává, že je zapotřebí zvážit, zda mohl být srovnatelný soukromý investor za podobných tržních podmínek jako dotčené státy (tj. stávající akcionáři společnosti SAS) motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření. Z toho důvodu je rovněž účelné zohlednit pro srovnání možné hypotetické situace, k nimž by došlo, pokud by dotčené opatření podniknuto nebylo.
(94)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS v tomto ohledu ve svých vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí, že by v případě, že by revolvingový úvěrový nástroj v roce 2012 nebyl poskytnut, pravděpodobně došlo k úpadku. Podle Dánska a Švédska by tak dotčeným státům vznikla celková ztráta ve výši 1 044 milionů SEK, tj. ve výši hodnoty jejich celkového akciového podílu. Zohledňovala se také vyhlídka ztráty budoucích kapitálových zisků v případě úspěšného provedení plánu 4XNG. Pro srovnání: Dánsko a Švédsko ve svých vyjádřeních odhadují, že pokud by společnost SAS nedostála svým závazkům v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje, činila by celková možná ztráta vyplývající ze společného podílu dotčených států a jejich vkladů do revolvingového úvěrového nástroje v nejkrajnějším případě až kolem [1 000-3 000] milionů SEK (39).
(95)
V případě úpadku společnosti SAS se tedy případné další ztráty související s účastí dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji (tj. přibližně 447,5 milionu SEK, pokud vyjdeme z ilustračního příkladu uvedeného Dánskem a Švédskem) jeví jako relativně omezené ve srovnání se ztrátou, k níž by tak jako tak došlo v souvislosti s jejich akciovými podíly. Z porovnání této poměrně omezené postupné změny v rámci scénáře s nedosažením výsledků (scénář s úpadkem), s nímž dotčené státy pracovaly, s možným pozitivním efektem pro dotčené státy při úspěšném provedení plánu 4XNG podle všeho vyplývá další argument ve prospěch rozhodnutí dotčených států o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji. Při nejoptimističtějším „základním“ scénáři se ve zprávě společnosti CITI celková výše možného kapitálového zisku dotčených států odhaduje na [7 000-12 000] milionů SEK. Ačkoliv Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila určité výhrady k optimismu takovýchto růstových prognóz, uznává, že i v konzervativnějších příznivých scénářích by potenciální kapitálový zisk stále mohl výrazně převyšovat potenciální ztráty při scénářích nepříznivých.
(96)
Komise tedy bere na vědomí výše uvedené posouzení rizik a výnosů, jakož i rozsáhlý přezkum a testování plánu 4XNG, dodatečná ověření podkladového kolaterálu, (40) ustanovení o zrušení a platbách předem, která vedla k postupnému snižování potenciálních ztrát (41), a různá další opatření ke zmírnění rizik začleněná do nového revolvingového úvěrového nástroje (42). Při zohlednění výše uvedeného se rozhodnutí dotčených států podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji zdá být v souladu s kroky soukromého hospodářského subjektu, jenž by jednal s cílem dosáhnout běžné tržní návratnosti s ohledem na konkrétní situaci dané společnosti v dané době.
(97)
V návaznosti na skutečnosti uvedené výše dochází Komise k závěru, že se dotčené státy v postavení stávajících akcionářů společnosti SAS při rozhodnutí podílet se společně s nadací KAW a věřitelskými bankami v období od prosince 2012 do března 2014 na novém revolvingovém úvěrovém nástroji řídily přiměřenými a realistickými vyhlídkami na ziskovost. Z jejich účasti tedy pro společnost SAS neplynuly žádné výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.3. Závěr ohledně existence státní podpory
(98)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že účast Dánska a Švédska na novém revolvingovém úvěrovém nástroji nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(99)
Závěrem Komise konstatuje, že Dánsko a Švédsko souhlasily s přijetím a oznámením tohoto rozhodnutí v anglickém znění,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování společnosti Scandinavian Airlines prostřednictvím nového revolvingového úvěrového nástroje, který Dánské království a Švédské království zřídily v prosinci roku 2012, nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království a Švédskému království.
V Bruselu dne 9. července 2014.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 9 de julho de 2014
relativa à medida SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) aplicada pela Dinamarca e pela Suécia a favor da Scandinavian Airlines
[notificada com o número C(2014) 4532]
(apenas faz fé o texto na língua inglesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/938/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta a decisão pela qual a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente ao auxílio SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em fins de outubro de 2012, a Comissão e o Órgão de Fiscalização da EFTA («OFE») foram informalmente contactados pela Dinamarca, pela Suécia e pela Noruega (conjuntamente «Estados») relativamente à sua intenção de participarem numa nova linha de crédito renovável («nova RCF») em favor da Scandinavian Airlines («SAS», «grupo SAS» ou «empresa»). Em 12 de novembro de 2012, os Estados decidiram participar na nova RCF sem terem, no entanto, notificado formalmente a Comissão da medida.
(2)
Em 14 de novembro de 2012, a Comissão deu início a um processo ex officio relativo à nova RCF. A Comissão solicitou informações à Dinamarca e à Suécia nos dias 29 de novembro de 2012, 18 de dezembro de 2012, 28 de janeiro de 2013 e 18 de fevereiro de 2013, obtendo respostas nos dias 6 de dezembro de 2012, 8 de janeiro de 2013, 5 e 13 de fevereiro de 2013 e 22 de março de 2013, respetivamente. A Dinamarca e a Suécia facultaram informações adicionais por carta de 3 de junho de 2013.
(3)
Além disso, em 20 de novembro de 2012, a Comissão recebeu uma denúncia da parte da Ryanair, seguida de outra da European Low Fares Airline Association («ELFAA») em 4 de fevereiro de 2013, relativamente às quais a Dinamarca e a Suécia apresentaram observações por carta de 22 de março de 2013.
(4)
Por carta de 19 de junho de 2013, a Comissão informou a Dinamarca e a Suécia de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE») relativamente ao auxílio («decisão de início do procedimento»). A Dinamarca e a Suécia apresentaram observações sobre a decisão de início do procedimento por cartas de 19 de agosto de 2013.
(5)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2) em 28 de setembro de 2013. A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre as medidas.
(6)
A Comissão recebeu observações do grupo SAS e da Foundation Asset Management Sweden AB («FAM») (3) em 28 de outubro de 2013. Em 5 de novembro de 2013, a Comissão transmitiu estas observações à Dinamarca e à Suécia, dando-lhes a possibilidade de sobre elas se pronunciarem. Por cartas de 4 e 5 de dezembro de 2013, as autoridades dinamarquesas e suecas afirmaram que não tinham quaisquer comentários em relação às observações do grupo SAS e da FAM.
(7)
A Comissão solicitou informações adicionais à Dinamarca e à Suécia por carta de 25 de fevereiro de 2014, obtendo resposta de ambos os Estados-Membros em 25 de março de 2014. Além disso, por cartas de 5 e 7 de março de 2014, as autoridades dinamarquesas e suecas informaram a Comissão de que a SAS tinha decidido cancelar a nova RCF e investigar possibilidades alternativas de reforçar a sua base de capital. O cancelamento tornou-se efetivo a partir de 4 de março de 2014.
(8)
Por cartas de 4 e 7 de julho de 2014, a Suécia e a Dinamarca concordaram respetivamente em renunciar aos seus direitos decorrentes do artigo 342.o do TFUE, em conjugação com o artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1/1958, e com a adoção da presente decisão e a sua notificação em inglês.
(9)
Para efeitos do presente procedimento, a Comissão tem competência exclusiva para apreciar se as disposições do TFUE foram respeitadas pela Dinamarca e pela Suécia. Por outro lado, o OFE, nos termos do artigo 109.o, n.o 1, do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu («Acordo EEE»), em conjugação com o artigo 24.o do Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça, tem competência para apreciar se as disposições do Acordo EEE foram cumpridas pela Noruega. Igualmente, com base no artigo 109.o, n.o 2, e no Protocolo n.o 27 do Acordo EEE, para assegurar a aplicação uniforme em todo o EEE, o OFE e a Comissão devem cooperar, trocar informações e consultar-se mutuamente no que respeita a questões de política de fiscalização e a casos específicos.
(10)
À luz do que precede, e tendo em conta as competências paralelas de ambas as instituições no processo em apreço, a Comissão cooperou e consultou o OFE antes de adotar a presente decisão.
2. O MERCADO DO TRANSPORTE AÉREO ESCANDINAVO
(11)
Entre 2001 e 2011, o mercado do transporte aéreo escandinavo (que abrange a Dinamarca, Suécia, Finlândia e Noruega) cresceu alegadamente 126 % em termos de ASK (4). O crescimento do mercado escandinavo de voos de pequeno curso é quase todo imputável às transportadoras de baixo custo, nomeadamente a Norwegian Air Shuttle e a Ryanair. Efetivamente, estima-se que as transportadoras de baixo custo tenham gerado 90 % do crescimento no período em questão (5).
(12)
Apesar do aumento da importância das transportadoras de baixo custo, o principal operador no mercado escandinavo continua a ser a SAS, com uma quota de mercado estimada de 35,6 % em 2011, uma percentagem visivelmente inferior aos 50 % detidos há uma década. As quotas de mercado da Norwegian Air Shuttle e da Ryanair alcançaram 18,7 % e 6,8 %, respetivamente, nesse ano.
3. O BENEFICIÁRIO
(13)
A SAS é a transportadora de bandeira dos Estados, a maior companhia aérea da Escandinávia e a oitava maior companhia aérea da Europa. É também um membro fundador da Star Alliance. O grupo de companhias aéreas, que inclui a Scandinavian Airlines, a Widerøe (6) e a Blue1, tem sede em Estocolmo e o seu principal centro europeu e intercontinental no aeroporto de Copenhaga. Em 2013, a SAS transportou cerca de 28 milhões de passageiros, obtendo receitas em torno dos 42 mil milhões de SEK.
(14)
Os Estados detêm atualmente 50 % da SAS: a Suécia detém 21,4 %, a Dinamarca 14,3 % e a Noruega 14,3 %. O principal acionista privado é a fundação Knut e Alice Wallenberg («KAW») (7,6 %), enquanto os restantes acionistas detêm participações de 1,5 % ou menos.
Quadro 1
Principais acionistas da SAS AB em 31 de março de 2012 (7)
Acionista
Total (%)
O Governo sueco
21,4
O Governo dinamarquês
14,3
O Governo norueguês
14,3
Fundação Knut e Alice Wallenberg
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Banco Nacional da Dinamarca
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Há vários anos que a posição da SAS se manifesta enfraquecida, com perdas recorrentes entre 2008 e 2013. Em novembro de 2012, a Standard and Poor's («S&P») reduziu a notação de crédito da empresa de B- para CCC+ (8). Estas dificuldades foram agravadas por um ambiente de mercado de elevados custos de combustível e procura incerta.
(16)
Isto é resultado, em particular, dos relatórios anuais da empresa, segundo os quais, entre 2008 e 2012, a SAS sofreu perdas anuais substanciais e registou montantes significativos de dívida financeira líquida.
Quadro 2
Principais dados financeiros da SAS em 2007-2012 (em milhões de SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(jan.-out.)
Receitas
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Dívida financeira líquida
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
EBT
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Rendimento líquido
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Fluxo de caixa do ano
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Retorno do capital investido (RCI) -%
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Retorno do valor contabilístico dos capitais próprios após impostos -%
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Rácio de cobertura dos juros -%
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Como resultado da deterioração da sua posição financeira, a SAS implementou um programa de redução substancial de custos («Core SAS») em 2009/2010. Ao implementar esse programa, a SAS teve de aumentar o seu capital próprio através dos acionistas efetuando duas emissões de direitos: i) 6 mil milhões de SEK em abril de 2009; e ii) 5 mil milhões de SEK em maio de 2010 (10).
(18)
As dificuldades financeiras da SAS alcançaram o seu pico em 2012, quando a empresa apresentou o plano empresarial «4 Excellence Next Generation» («plano 4XNG»), que a direção da companhia aérea considerou ser o «último recurso» da SAS (11). Além disso, em novembro de 2012, a imprensa noticiou a possibilidade de a SAS entrar em processo de insolvência (12).
4. DESCRIÇÃO DA MEDIDA: A NOVA RCF EM 2012
(19)
À semelhança de outras companhias aéreas a nível mundial, a SAS recorreu a linhas de crédito externas para manter um nível mínimo de liquidez. A partir de 20 de dezembro de 2006, a SAS recorreu a uma RCF que expirava em junho de 2013 («antiga RCF»). A antiga RCF ascendia a 366 milhões de EUR e era exclusivamente assegurada por uma série de bancos ([…] (13)). Também incluía uma série de convenções ou condições financeiras, como […].
(20)
Em dezembro de 2011, como resultado da deterioração do desempenho comercial da empresa, a direção da SAS decidiu utilizar totalmente a antiga RCF. Na sequência de um pedido de declaração de insolvência por parte de uma filial da SAS (designadamente a Spanair), em janeiro de 2012, a SAS encetou negociações com os bancos e chegou a um acordo relativamente a um restabelecimento da convenção em 15 de março de 2012. Este restabelecimento da convenção aumentou o custo da utilização da antiga RCF, limitou as condições de utilização e exigiu que a SAS devolvesse imediatamente a totalidade da quantia utilizada. Além disso, a SAS tinha de apresentar aos mutuantes um plano de recapitalização que tinha de ser aprovado pelo conselho de administração e pelos principais acionistas, ou seja, os Estados e a KAW.
(21)
O plano de recapitalização foi elaborado com base no plano designado por «4XNG» que já se encontrava em desenvolvimento no início de 2012. O plano 4XNG também considerava as preocupações manifestadas por […] acerca do plano empresarial existente da SAS denominado 4 Excellence («plano 4X»), em maio de 2012. De acordo com a SAS, o plano 4XNG poderia colocar a companhia aérea numa posição de autonomia financeira. Definiu uma série de objetivos financeiros que a SAS teria de cumprir no exercício de 2014/2015. Estes incluíam uma margem EBIT (resultado antes de juros e impostos) acima dos 8 %, um rácio de preparação financeira acima dos 20 % e um rácio dos ativos sobre os capitais próprios superior a 35 %. O plano 4XNG tinha o objetivo de permitir à SAS melhorar o EBT (resultado antes de impostos) em aproximadamente 3 mil milhões de SEK numa base anual, enquanto a sua implementação exigiria custos de reestruturação recorrentes e pontuais de aproximadamente 1,5 mil milhões de SEK.
(22)
Outro objetivo do plano 4XNG era preparar a empresa para a incorporação de novas regras de contabilidade para pensões a partir de novembro de 2013, prevendo-se que tivessem um impacto negativo no capital próprio do grupo SAS. Além disso, o plano incluía o compromisso de concluir um plano financeiro e de alienação de ativos, que ascendia a cerca de 3 mil milhões de SEK em potenciais receitas líquidas de caixa. A alienação de ativos incluía (14): i) a venda da Widerøe, uma companhia aérea regional filial na Noruega (15), ii) a venda de um investimento de uma participação minoritária em […], iii) a venda de participações em imóveis relacionados com o aeroporto, iv) a externalização dos serviços de assistência em escala (16), v) a venda de motores de aeronaves (17), vi) a operação de venda e relocação ou outra transação financeira relativa a […], vii) a externalização dos sistemas de gestão e dos centros de atendimento telefónico (18), e viii) a venda ou o financiamento com garantia de três aeronaves Q400.
(23)
Os Estados insistem que o plano 4XNG se financiava autonomamente, o que significa que a SAS geraria dinheiro suficiente a partir de operações e de alienações não essenciais para financiar o custo inicial da implementação do plano 4XNG. No entanto, a SAS temia que os investidores considerassem que esta se encontrava numa posição de liquidez fraca devido aos custos iniciais significativos de implementação do plano 4XNG. Por conseguinte, a SAS solicitou uma prorrogação da antiga RCF juntamente com o estabelecimento da nova RCF apoiada pelos Estados e pela KAW. Contudo, a SAS argumentou que nem a antiga RCF (prorrogada) nem a nova RCF seriam utilizadas.
(24)
Os debates em torno da nova RCF tiveram início em 4 de junho de 2012 (19). Inicialmente, de acordo com o plano de recapitalização [ver 20 acima], os bancos mutuantes da antiga RCF exigiram que os Estados reunissem novamente capital próprio, através, por exemplo, da emissão de direitos, uma vez que não estavam dispostos a apoiar sozinhos a nova RCF. No entanto, os Estados rejeitaram esta ideia.
(25)
Depois de algumas negociações, os bancos aceitaram uma nova RCF, que seria estabelecida conjuntamente com os Estados e a KAW e seria estruturada estritamente em condições de igualdade, sem subordinação ou direitos de garantia desproporcionados. Importa notar que a nova RCF tinha como objetivo inicial uma quantia de [3-6] mil milhões de SEK, embora apenas existisse uma garantia de [1-4] mil milhões de SEK. Em 22 de outubro de 2012, a dimensão da nova RCF foi finalmente reduzida para 3,5 mil milhões de SEK (aproximadamente 400 milhões de euros).
(26)
A nova RCF foi concedida pelos mesmos bancos que concederam a antiga RCF (exceto um (20)), juntamente com os Estados e a KAW. Neste sentido, 50 % da nova RCF foi concedida pelos Estados proporcionalmente à respetiva participação na SAS, tendo os restantes 50 % sido concedidos pelos bancos e pela KAW. Os Estados e a KAW participaram na nova RCF nas mesmas condições (comissões, taxas de juros, convenções) que os bancos.
(27)
As principais características da nova RCF consistiam no seguinte:
-
foi dividida em duas sublinhas de crédito: uma de 2 mil milhões de SEK(linha de crédito A) e outra de 1,5 mil milhões de SEK(linha de crédito B), para as quais os Estados contribuíram com 50 % do valor. As condições de preços para ambas as linhas de crédito incluíam uma comissão de abertura, uma comissão de autorização, uma comissão de utilização, uma margem e uma comissão de saída,
-
a SAS precisava de preencher determinadas condições para poder utilizar a RCF e estas condições eram mais limitadas para a linha de crédito B do que para a linha de crédito A (21),
-
a nova RCF deu continuidade ao mecanismo de garantia da antiga RCF e, adicionalmente, os mutuantes receberam garantias relativamente a todas as ações na Widerøe e a todos os outros ativos fixos livres de encargos do grupo SAS a partir de dezembro de 2012. A nova RCF tinha, portanto, garantia de primeira ordem numa série de ativos da SAS, incluindo 100 % das ações das suas filiais Widerøe e SAS Spare Engine, 18 aeronaves e várias propriedades. Estas garantias foram avaliadas com um valor contabilístico de aproximadamente 2,7 mil milhões de SEK(ou seja, aproximadamente 75 % da nova RCF) e foram partilhadas, pro rata, entre a linha de crédito A e a linha de crédito B,
-
a linha de crédito B apenas poderia ser utilizada depois de a linha de crédito A ter sido utilizada na íntegra. Depois de 1 de janeiro de 2014, a SAS apenas a poderia ter utilizado caso a venda de ativos ou ações da Widerøe tivesse sido concluída,
-
a data de vencimento da nova RCF era 31 de março de 2015.
(28)
As condições da nova RCF foram acordadas em 25 de outubro de 2012. No entanto, esteve sujeita, nomeadamente, a autorizações parlamentares para cada um dos Estados e à assinatura de acordos sindicais com a tripulação de voo e de cabina.
(29)
Os Estados apresentaram um relatório elaborado pela empresa CITI («relatório CITI»), datado de 7 de novembro de 2012, que visava avaliar se um investidor privado numa situação tão idêntica quanto possível à dos Estados poderia ter participado na nova RCF em termos e condições semelhantes. Partindo do pressuposto de uma implementação bem-sucedida do plano 4XNG no cenário de base, o relatório CITI concluiu que a participação dos Estados na nova RCF geraria uma taxa interna de retorno («TIR») de [90-140] %, um múltiplo cash-on-cash de cerca de [4-9]x e um aumento do valor do capital próprio de aproximadamente [700-1 200] % (de novembro de 2012 a março de 2015). O relatório CITI concluiu que o retorno exigido pelos Estados seria, no mínimo, igual ao exigido pelos investidores privados numa posição semelhante. No entanto, o relatório CITI não apreciou a probabilidade de a SAS ser bem-sucedida ao executar o «cenário de base» do plano 4XNG, nem apreciou o impacto de desvios relativamente ao «cenário de base» como, por exemplo, a incapacidade de monetizar ativos não essenciais.
(30)
A SAS anunciou, em 19 de dezembro de 2012, que se verificavam todas as condições necessárias para a entrada em vigor da nova RCF [ver considerando 28 acima], incluindo a autorização parlamentar nos Estados. A partir desta data e até 3 de março de 2014, a nova RCF esteve em vigor, substituindo a antiga RCF (22).
(31)
Por carta de 3 de junho de 2013, a Dinamarca e a Suécia explicaram que, como consequência da venda de 80 % das ações da Widerøe [considerando 22 acima], os Estados e os bancos mutuantes tinham acordado com a SAS modificar os termos e as condições da nova RCF, embora o acordo de alteração ainda não tivesse sido formalmente assinado. Nas suas observações apresentadas durante a investigação formal, as autoridades dinamarquesas e suecas informaram a Comissão de que a modificação da nova RCF tinha sido assinada por todas as partes e que entraria em vigor aquando da conclusão da operação da Widerøe, ou seja, em 30 de setembro de 2013. Estas modificações incluíam o seguinte:
-
a linha de crédito A seria reduzida de 1,173 mil milhões de SEK para 0,8 mil milhões de SEK e a sua data de vencimento seria prolongada em cinco meses, até 1 de junho de 2014,
-
a SAS mobilizaria [0,5-0,8] mil milhões de SEK em numerário como garantia para a linha de crédito A. Os restantes [0,1-0,4] mil milhões de SEK seriam assegurados pelas garantias já apresentadas no acordo da nova RCF,
-
0,2 mil milhões de SEK da linha de crédito A seriam cancelados assim que a secção de serviços de assistência em escala tivesse sido parcialmente alienada. No momento do cancelamento da nova RCF, em 4 de março de 2014, a SAS já tinha iniciado o processo de venda, por carta de intenções, com um potencial comprador (23),
-
a linha de crédito B seria reduzida de 1,5 mil milhões de SEK para 1,2 mil milhões de SEK.
5. A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(32)
Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto à participação pari passu dos Estados, da KAW e dos bancos na nova RCF, sobretudo devido ao seguinte:
-
a exposição anterior ao risco dos bancos perante a SAS através da sua participação na antiga RCF. Efetivamente, os bancos tinham reduzido para metade a sua contribuição na nova RCF e, portanto, reduzido a sua exposição ao risco global perante a SAS em aproximadamente 50 % em termos de RCF, enquanto os Estados, que não tinham recebido retornos no que se refere às emissões de direitos em 2009 e 2010 devido à persistência dos resultados negativos da SAS, tinham aumentado a sua exposição ao risco perante a SAS,
-
o facto de a SAS ter utilizado na íntegra a antiga RCF em janeiro de 2012, o que poderia ter influenciado a decisão dos bancos mutuantes de participar na nova RCF, para evitar a continuação da utilização da linha de crédito e para garantir que as suas contribuições na mesma não eram completamente perdidas tendo em conta as dificuldades da empresa,
-
não era claro para a Comissão se a decisão dos bancos de participar na nova RCF tinha sido influenciada pelo apoio financeiro contínuo concedido pelos Estados à SAS nos anos anteriores. A Comissão também constatou que o envolvimento dos Estados era um requisito estrito para a participação dos operadores privados na nova RCF,
-
a Comissão questionou se a participação da KAW na nova RCF poderia ser comparada com a de um investidor privado, dada a exposição ao risco da KAW perante a SAS através da detenção de ações e também através do banco SEB.
(33)
Além disso, a Comissão questionou se a participação dos Estados na nova RCF poderia ser considerada sensata na perspetiva de um acionista e se satisfazia o princípio de investidor numa economia de mercado («IEM») se não se tivesse desenrolado em condições pari passu. A este respeito, a Comissão apreciou se o plano 4XNG assentava em pressupostos suficientemente sólidos para induzir um investidor privado a participar na nova RCF e se as análises de sensibilidade efetuadas no âmbito do plano eram excessivamente otimistas.
(34)
Por exemplo, a Comissão salientou, nomeadamente, os valores otimistas no plano relativamente ao crescimento do mercado a nível de ASK e do PIB, bem como a taxa de inflação de 0 % para o período de 2015-2017. Da mesma forma, questionou se a implementação bem-sucedida de todas as iniciativas de poupança de custos e de alienação de ativos poderia ter sido prevista no momento da assinatura da nova RCF.
(35)
No que se refere aos termos e às condições da nova RCF e à apreciação da empresa CITI relativamente ao retorno antecipado da participação dos Estados na nova RCF, a Comissão sublinhou o facto de o relatório CITI não ter apreciado o plano 4XNG nem ter efetuado uma análise de sensibilidade do modelo financeiro e de se ter baseado fundamentalmente na informação facultada. A Comissão também destacou que o relatório CITI não tinha avaliado a garantia da nova RCF na perspetiva de um investidor de mercado privado e que não tinha considerado o impacto de cenários alternativos possíveis com pressupostos menos favoráveis (incluindo o incumprimento) na análise de retorno. A este respeito, a Comissão constatou que o relatório CITI tinha atribuído uma probabilidade nula à possibilidade de incumprimento da SAS nos três anos seguintes, o que parecia constituir uma subestimação do risco.
(36)
Tendo em conta o que precede, a Comissão não poderia excluir a possibilidade de que a participação dos Estados na nova RCF pudesse constituir uma vantagem em favor da SAS nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(37)
Finalmente, considerando a possibilidade de a nova RCF implicar auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão questionou a compatibilidade da mesma com o mercado interno. A este respeito, a Comissão apreciou se qualquer uma das razões de compatibilidade possíveis previstas no TFUE seria aplicável. Dada a natureza da medida e as dificuldades da SAS, a Comissão constatou que os únicos critérios relevantes pareciam ser os que estavam relacionados com os auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, com base nas Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (24) («Orientações R&R»). No entanto, a Comissão chegou à conclusão preliminar de que as condições para os auxílios de emergência e à reestruturação estabelecidas nas Orientações R&R não se verificavam.
6. OBSERVAÇÕES SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
6.1. Observações da Dinamarca e da Suécia
(38)
A Dinamarca e a Suécia reiteram que a sua participação na nova RCF se processou nas condições de mercado uma vez que participaram pari passu com os bancos e com a KAW, excluindo assim a existência de auxílio estatal.
(39)
A Dinamarca e a Suécia argumentam que a SAS não utilizou a antiga RCF durante o período de negociações da nova RCF. Assinalam que as alterações efetuadas na antiga RCF em março de 2012 eram ainda mais exigentes quanto às condições de utilização da linha de crédito e observam que, desde o final de junho de 2012, os bancos se encontravam em posição de rejeitar qualquer pedido de utilização por parte da SAS. O montante retirado da RCF foi totalmente reembolsado pela SAS em março de 2012 e, desde esse momento, a SAS não voltou a utilizar a antiga RCF. Como resultado, os bancos em questão poderiam ser considerados investidores «externos» a participar na nova RCF em condições de igualdade com os Estados (25), sem existir uma exposição ao risco material não garantida perante a SAS (26).
(40)
No que se refere à participação da KAW na nova RCF em parceria com os bancos, as autoridades dinamarquesas e suecas consideram que a KAW tinha uma exposição económica ao risco limitada perante o SEB e que isto não poderia ter afetado a respetiva decisão de participar na nova RCF.
(41)
Além disso, a Dinamarca e a Suécia defendem que o plano 4XNG era realista e que poderia ser implementado com êxito. Sustentam que todos os aspetos e pressupostos, nomeadamente os relacionados com as projeções de receitas («RASK») (27), as medidas de poupança de custos e as alienações previstas, foram cuidadosamente examinados para cumprir os objetivos financeiros do plano 4XNG para 2014-2015. Além disso, o plano 4XNG, juntamente com todos os pressupostos nos quais assentava, foi cuidadosamente examinado pelos consultores financeiros externos de ambos os Estados (Goldman Sachs) e pelos bancos ([…]) e foi adaptado de acordo com as respetivas observações e recomendações. Salientam também que a expectativa de uma implementação bem-sucedida do plano ao decidir participar na nova RCF foi apoiada pelo facto de a conclusão de novos acordos sindicais ser uma condição prévia para a nova RCF. Além disso, de acordo com a Dinamarca e a Suécia, a evolução da situação entre dezembro de 2012 e o cancelamento da nova RCF em 4 de março de 2014 demonstrou que o plano estava encaminhado para proporcionar os resultados esperados. (28)
(42)
Em relação aos termos e às condições da nova RCF, a Dinamarca e a Suécia argumentam que estes estavam em conformidade com as condições de mercado normais, uma vez que eram semelhantes aos de acordos comparáveis, e que a nova RCF também tinha comissões de abertura mais elevadas e condições mais exigentes de utilização do que a maioria dos acordos analisados. Quanto ao mecanismo de garantia, a Dinamarca e a Suécia referem que os riscos financeiros reais dos bancos mutuantes eram insignificantes porque as garantias tinham um valor estimado que claramente excedia o montante da linha de crédito A. Como consequência, num cenário de liquidação, todos os créditos concedidos pelos bancos mutuantes seriam reembolsados pelo mecanismo de garantia ou por outros ativos da SAS que podiam ser vendidos, como […], as suas ações em […], etc. O que precede é também reforçado pelo cancelamento efetivo de uma parte significativa dos compromissos da linha de crédito A durante o primeiro semestre de 2013. De acordo com a Dinamarca e a Suécia, isto demonstra que os bancos atuaram comercialmente e de forma prudente ao decidir participar com os Estados e a KAW na nova RCF.
(43)
Por último, a Dinamarca e a Suécia relatam que a participação na nova RCF gerou um retorno significativo para os mutuantes da RCF sem que a SAS tenha tido de utilizar a linha de crédito. Isto deveria comprovar a perspetiva de que a participação dos Estados na nova RCF em parceria com a KAW e os bancos cumpria na totalidade o princípio IEM.
6.2. Observações do grupo SAS
(44)
O grupo SAS argumenta que os Estados participaram na nova RCF enquanto acionistas e não como autoridades públicas. De acordo com essa perspetiva, a participação nesse instrumento era preferível a uma contribuição de capital próprio, atendendo à geração significativa de receitas para os acionistas/mutuantes em termos de comissões, bem como à perspetiva de aumento do valor das ações.
(45)
No que se refere ao princípio pari passu, o grupo SAS afirma que foi respeitado uma vez que os bancos não tinham qualquer exposição ao risco perante a SAS e, consequentemente, deviam ser tratados como «investidores externos». Além disso, a participação dos Estados na nova RCF não influenciou o comportamento dos bancos, uma vez que foi a SAS, e não os bancos, que solicitou aos acionistas que participassem na nova RCF. O grupo SAS reitera ainda que os bancos decidiram participar na nova RCF em condições de igualdade com os Estados e a KAW, com base nos resultados muito positivos da análise de risco/receitas.
(46)
O grupo SAS apoia a alegação da Dinamarca e da Suécia de que os pressupostos subjacentes ao plano 4XNG eram sólidos, com previsões muito realistas no que se refere aos três principais fatores, nomeadamente o crescimento de mercado ao nível de ASK, o crescimento do PIB para 2015-2017 e a inflação assumida de 0 %. Além disso, os riscos associados à implementação do plano foram cuidadosamente analisados por todos os bancos mutuantes, tendo sido prestada especial atenção à medida RASK, um indicador-chave da rentabilidade da empresa.
(47)
Ao mesmo tempo, o grupo SAS argumenta que o mecanismo de garantia foi suficientemente apreciado e que o risco de incumprimento da SAS na implementação do plano 4XNG era mitigado. Isto é apoiado pelo facto de a realização de poupanças de custos ter sido uma condição prévia para a participação dos mutuantes na nova RCF e de a conclusão de novos acordos coletivos em novembro de 2012 ter sido essencial para o sucesso da implementação do plano.
(48)
O grupo SAS critica ainda a Comissão por não ter tido em consideração a alternativa de insolvência e o facto de que os Estados teriam perdido o valor conjunto das ações, caso a nova RCF não tivesse sido disponibilizada. Neste contexto, o grupo SAS salienta que os Estados participaram na nova RCF enquanto acionistas principais da SAS, com o objetivo de obter um retorno adequado do seu investimento.
(49)
Por último, o grupo SAS relata que a implementação do plano 4XNG obteve um resultado antes de impostos (EBT) de 3 mil milhões de SEK, conduzindo a um desfecho positivo da SAS no período de novembro de 2012 a julho de 2013.
6.3. Observações da FAM
(50)
De acordo com a FAM, a empresa responsável pela gestão dos ativos da KAW, a decisão da KAW de participar na nova RCF foi tomada sem considerar o respetivo interesse no SEB e a exposição ao risco do SEB perante a SAS. A FAM argumenta que a KAW não era acionista maioritária do SEB nem se poderia afirmar que controlava o SEB.
(51)
A FAM examinou o plano 4XNG, os riscos financeiros associados e o mecanismo de garantia e considerou que era do interesse da KAW participar na nova RCF. Neste sentido, comparou a perspetiva de proteger o investimento a longo prazo da KAW na SAS e os possíveis retornos de investimento futuros, bem como as elevadas comissões que seriam pagas pela SAS no âmbito da nova RCF, com a liquidação da SAS, que não considerou ser uma opção economicamente interessante.
(52)
A FAM também concorda com a Dinamarca, a Suécia e o grupo SAS quando afirmam que todos os acionistas participaram na nova RCF em condições de igualdade, sem qualquer forma de subordinação, direitos de garantias desproporcionais ou termos de outra forma assimétricos. A decisão de participar na nova RCF baseou-se numa análise exaustiva das perspetivas de rentabilidade resultante de uma SAS forte e competitiva no futuro.
(53)
Por último, a FAM corrobora a opinião da Dinamarca e da Suécia de que a decisão dos bancos mutuantes de participar na nova RCF se baseou em considerações comerciais, uma vez que a sua exposição ao risco ao abrigo da antiga RCF era apenas teórica. Argumenta que os bancos tinham ainda menos incentivos para participar na nova RCF do que os Estados e a KAW, uma vez que estes últimos podiam contar com um aumento do preço das ações. Sustenta, portanto, que se deve considerar que as condições do princípio pari passu foram preenchidas.
7. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
7.1. Existência de auxílio estatal
(54)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(55)
O conceito de auxílio estatal aplica-se, portanto, a qualquer vantagem concedida direta ou indiretamente, financiada através de recursos estatais, pelo próprio Estado ou por qualquer organismo intermediário agindo no âmbito de poderes que lhe tenham sido atribuídos.
(56)
Para constituir auxílio estatal, a medida deve provir de recursos estatais e ser imputável ao Estado. Em princípio, os recursos estatais são recursos de um Estado-Membro e das respetivas autoridades públicas, bem como recursos de empresas públicas sobre as quais as autoridades públicas podem exercer, direta ou indiretamente, uma influência de controlo.
(57)
É incontestável que a medida em questão implicava a utilização de recursos estatais, uma vez que foi financiada por recursos provenientes dos orçamentos dos Estados, e que era imputável ao Estado. Em particular, é conveniente notar que os parlamentos da Dinamarca e da Suécia aprovaram a participação de ambos os Governos na nova RCF [considerando 30 acima].
(58)
A medida em questão deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(59)
De acordo com a jurisprudência constante, quando o apoio financeiro concedido por um Estado-Membro reforça a posição de uma empresa comparativamente a outras empresas concorrentes no mercado intracomunitário, existe pelo menos um efeito potencial no comércio entre os Estados-Membros e na concorrência (29). Neste contexto, a Comissão considera que qualquer vantagem económica concedida à SAS através de recursos estatais preencheria esta condição. A SAS está em concorrência com outras companhias aéreas na União Europeia e no EEE, em particular desde a terceira fase da liberalização do transporte aéreo («terceiro pacote») que entrou em vigor em 1 de janeiro de 1993 (30). Além disso, no que se refere às deslocações relativamente mais curtas dentro da UE, o transporte aéreo está em concorrência com o transporte rodoviário e ferroviário, pelo que as transportadoras rodoviárias e ferroviárias também podem ser afetadas.
(60)
Portanto, o único critério da noção de auxílio estatal questionável é se a medida conferia uma vantagem económica seletiva indevida à SAS.
(61)
À luz do cancelamento da nova RCF a partir de 4 de março de 2014, a Comissão apreciou se a nova RCF tinha conferido uma vantagem económica seletiva indevida à SAS desde a sua criação em 2012 até ao seu cancelamento em 2014.
7.2. Vantagem económica em favor da SAS
(62)
Para determinar se foi concedido auxílio estatal em favor da SAS na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão apreciará se a companhia aérea recebeu uma vantagem económica que não teria obtido em condições de mercado normais. Para examinar esta questão, a Comissão aplica o teste IEM, de acordo com o qual não haveria implicação de auxílio estatal sempre que, em circunstâncias semelhantes, se pudesse solicitar a um investidor privado de uma dimensão comparável à das entidades relevantes no setor público, em condições de mercado normais numa economia de mercado, que proporcionasse a medida em questão ao beneficiário.
(63)
De acordo com o teste IEM, a Comissão tem de apreciar se um investidor privado teria participado na operação em apreciação nas mesmas condições. A atitude do investidor privado hipotético é a de um investidor prudente cujo objetivo de maximização do lucro é contrabalançado por alguma prudência quanto ao nível de risco aceitável para uma determinada taxa de retorno (31).
(64)
Em princípio, uma contribuição proveniente de fundos públicos não implica auxílio estatal se esta ocorrer simultaneamente a uma injeção considerável de capital por parte de um investidor privado, efetuada em circunstâncias e condições comparáveis (pari passu) (32).
7.2.1. Participação pari passu dos Estados, da KAW e dos bancos na nova RCF
(65)
A Comissão constata que os bancos mutuantes que participaram na nova RCF também tinham participado na antiga RCF. No entanto, na nova RCF, os Estados aumentaram a sua exposição ao risco perante a SAS, enquanto os bancos reduziram a sua contribuição para cerca de metade (de 366 milhões de EUR para aproximadamente 200 milhões de EUR), reduzindo assim a sua exposição ao risco geral no âmbito da RCF perante a SAS em aproximadamente 50 %. Perante este cenário, a Comissão manifestou dúvidas na decisão de início do procedimento quanto à possibilidade de o argumento pari passu se poder verificar, uma vez que os Estados e os bancos não pareciam estar em posições comparáveis.
(66)
A Dinamarca, a Suécia e o grupo SAS argumentam que os bancos mutuantes não tinham qualquer exposição ao risco no âmbito da antiga RCF quando negociaram a sua participação na nova RCF. Por conseguinte, os bancos deveriam ter sido considerados investidores «externos» numa posição comparável à dos Estados e da KAW.
(67)
A Comissão observa que a SAS utilizou na íntegra a antiga RCF em janeiro de 2012 [considerando 20 acima]. De facto, as alterações realizadas na antiga RCF em março de 2012 incluíam, nomeadamente, uma condição de reembolso imediato e total do montante utilizado. Os montantes foram completamente reembolsados em março de 2012 e as alterações da nova RCF implementadas no mesmo mês dificultaram em grande medida a possibilidade de a SAS utilizar posteriormente a linha de crédito (33). Além disso, a SAS tinha de apresentar um plano de recapitalização até junho de 2012, que tinha de ser aprovado pelo Conselho de Administração, bem como pelos Estados e pela KAW na qualidade de principais acionistas. Este plano foi inicialmente rejeitado pelos bancos. Só depois de terem analisado e revisto cuidadosamente o plano 4XNG, em novembro de 2012, é que os Estados decidiram participar na nova RCF, seguidos pelos bancos.
(68)
Consequentemente, as autoridades dinamarquesas e suecas e o grupo SAS alegam que se evitou eficazmente que a SAS solicitasse a utilização da antiga RCF. Conscientes desta situação, os bancos tiveram de decidir se continuavam com a antiga RCF até ao seu vencimento em junho de 2013 ou se participavam numa nova RCF em condições de igualdade com os Estados e a KAW, apesar de os Estados e a KAW, enquanto acionistas, terem maiores incentivos para a participação devido à perspetiva da subida do valor das suas ações após a implementação do plano 4XNG.
(69)
Embora a Comissão considere que é provável que os bancos, pelo menos os que não apresentavam exposição ao risco bilateral sem garantias perante a SAS, não se encontrassem materialmente expostos ao risco no âmbito da antiga RCF no momento da tomada de decisão de participar na nova RCF, também considera que, ainda assim, havia o risco de que a SAS pudesse ter preenchido as condições de utilização antes de a nova RCF ser estabelecida. Perante isto, o facto de tal não ter ocorrido e de a RCF não ter sido utilizada após o reembolso total em março de 2012 é irrelevante. Neste contexto, parece que os bancos apresentavam um determinado grau de exposição ao risco perante a SAS no âmbito da antiga RCF, o que não se verificava no caso dos Estados (e da KAW). Por conseguinte, a Comissão não pode aceitar o argumento das autoridades dinamarquesas e suecas de que os bancos tinham participado na nova RCF como investidores «externos», não obstante a sua exposição ao risco no âmbito da antiga RCF.
(70)
Além disso, a Comissão não pode concordar com a Dinamarca e com a Suécia quando afirmam que a exposição ao risco de alguns bancos, sob a forma de linhas de crédito bilaterais relacionadas com a antiga RCF (34), não implicava qualquer risco financeiro para os mesmos durante o período de negociação da nova RCF, com o fundamento de que estas linhas de crédito só poderiam ser utilizadas se a antiga RCF fosse utilizada na íntegra. Tal como acima referido, havia o risco, ainda que ínfimo, de que as condições de utilização tivessem sido preenchidas apesar do facto de, no seguimento das alterações de março de 2012 e das exigentes condições introduzidas, a probabilidade de utilização da antiga RCF por parte da SAS ser muito reduzida.
(71)
Parece, de resto, que alguns bancos tinham outras exposições ao risco perante a SAS. Por exemplo, além de participar na antiga RCF, […] tinha, em 30 de setembro de 2012, uma exposição ao risco bilateral sem garantias (e por utilizar) perante a SAS no valor de [200-600] milhões de SEK, bem como uma exposição a cartão de crédito sem garantias no valor de [500-900] milhões de SEK. Poderia, portanto, ter sido responsável por cobrir quaisquer custos de reembolso de clientes, caso a SAS cancelasse os respetivos voos. Embora esta exposição a cartão de crédito sem garantias representasse [0-2] % da carteira de crédito total de […] num valor aproximado de [1 000-3 000] milhares de milhões de SEK, constituía, no entanto, um risco financeiro, pelo que não se pode aceitar que […] estivesse numa posição comparável perante os Estados ao decidir participar na nova RCF.
(72)
Além disso, três outros bancos tinham exposição ao risco em termos de linhas de crédito em aberto para financiamento de aeronaves (por exemplo, […]). Ainda que os Estados argumentem que o financiamento era garantido pelas aeronaves e não representava um risco financeiro para os bancos porque estas poderiam ser facilmente vendidas no mercado, isto não foi factualmente provado. Continua por esclarecer se, no caso da venda urgente das aeronaves, teria sido possível recuperar a quantia total.
(73)
Além disso, na decisão de início do procedimento, a Comissão questionou se o comportamento dos bancos poderia ter sido influenciado pela conduta dos Estados, considerando o apoio financeiro contínuo dos Estados à companhia aérea nos anos anteriores (por exemplo, nas emissões de direitos de 2009 e 2010). Adicionalmente, os bancos estavam dispostos a participar na nova RCF apenas na condição de que os Estados também participassem na mesma, como explicado nos considerandos 23 e 24 acima.
(74)
Em princípio, a Comissão considera que a condição pari passu não pode ser aplicável nos casos em que o envolvimento dos Estados constitui um requisito estrito para os operadores privados participarem na operação.
(75)
No decurso da investigação formal, a Dinamarca, a Suécia e o grupo SAS argumentaram que, durante o processo de negociações da nova RCF, os bancos nunca se sentiram «contaminados» pela conduta anterior dos Estados nem pela respetiva intenção de continuar a apoiar a SAS, apesar do facto de as receitas dos Estados relativas às emissões de direitos de 2009 e 2010 terem ficado aquém do previsto.
(76)
A Comissão não pode excluir a possibilidade de que os operadores privados não teriam tido a iniciativa de investir numa empresa com este tipo de historial e previsões instáveis sem a participação dos Estados. Simultaneamente, a Comissão também não pode excluir que os Estados, que tinham recusado disponibilizar novo capital próprio e participar numa RCF subordinada, já não estavam dispostos a disponibilizar mais fundos à SAS. Apesar destas considerações, a Comissão continua a não estar convencida de que a participação dos Estados na nova RCF ocorreu em condições pari passu com os bancos mutuantes, tendo em conta que a participação dos Estados resultou na redução da exposição ao risco geral dos bancos em aproximadamente 50 % no âmbito da RCF perante a SAS, enquanto os Estados aumentaram, simultaneamente, a sua exposição ao risco perante a SAS.
(77)
Em relação à questão de apurar se o comportamento da KAW poderia ser considerado um elemento de referência para determinar a conduta de um investidor privado, a investigação formal mostrou que a exposição ao risco da KAW perante a SAS, por ser acionista do SEB, era inferior à indicada na decisão de início do procedimento. Tendo em conta que a KAW é um acionista minoritário no SEB e que a exposição ao risco do SEB perante a SAS era limitada, poderia argumentar-se que a participação da KAW na nova RCF foi motivada pela perspetiva de rentabilidade do investimento.
(78)
Para além do que precede, a investigação formal não permitiu que a Comissão concluísse com certeza que a operação em causa se processou em condições pari passu.
(79)
Independentemente da apreciação pari passu, a Comissão também analisou se a participação dos Estados na nova RCF poderia ser considerada sensata na perspetiva de um acionista e se respeitaria o princípio IEM além da lógica pari passu.
7.2.2. Apreciação da participação dos Estados na nova RCF no âmbito do teste IEM
(80)
A questão que se coloca é se um investidor privado na mesma posição que os Estados, ou seja, na qualidade de acionista da SAS, e perante circunstâncias semelhantes às dos Estados em 2012 teria participado na nova RCF em termos e condições semelhantes (35).
(81)
As análises independentes efetuadas por consultores financeiros externos (nomeadamente, a Goldman Sachs International e a CITI na qualidade de consultores dos Estados e […] na qualidade de consultor dos mutuantes) antes da conclusão da nova RCF são úteis neste contexto. De acordo com a Dinamarca e a Suécia, os Estados apenas decidiram participar na nova RCF depois de uma análise exaustiva do plano 4XNG por parte dos seus consultores externos e no seguimento do ajuste dos termos e das condições da nova RCF.
(82)
Apesar de a Comissão ter manifestado algumas reservas na sua decisão de início do procedimento relativamente ao âmbito do relatório preparado pela CITI, a Dinamarca e a Suécia esclareceram que a sua decisão de participar na nova RCF resultou de todas as análises preparadas pelos seus consultores financeiros e que, portanto, o relatório CITI não deveria de ser avaliado isoladamente.
(83)
Os consultores financeiros tinham a função, nomeadamente, de fornecer uma análise crítica do plano 4XNG, da nova RCF e das suas respetivas suscetibilidades e vulnerabilidades. Esta análise foi efetuada em relatórios sucessivos com referência ao desempenho histórico da SAS e a outros parâmetros do setor. Os consultores emitiram uma série de recomendações relativamente a estratégias de mitigação do risco tanto para o plano 4XNG como para a nova RCF. Em sintonia com este parecer, os Estados solicitaram uma série de adaptações ao plano 4XNG (para acelerar as medidas de poupança de custos e contemplar iniciativas adicionais), bem como adaptações aos termos da nova RCF para reduzir a probabilidade de uma utilização.
(84)
Ao analisar o plano 4XNG, os consultores externos identificaram e prestaram particular atenção às principais áreas de risco potencial, incluindo objetivos de poupança de custos, alienações e pressão RASK. Esta avaliação do risco resultou, nomeadamente, nas seguintes considerações:
-
Objetivos de poupança de custos
No seguimento dos pareceres externos recebidos, o plano 4XNG foi modificado e reforçado para incluir iniciativas de poupança de custos de aproximadamente [1-4] mil milhões de SEK por ano (um aumento relativamente ao objetivo original de [1-4] mil milhões de SEK por ano). Apesar de se identificar o não alcance dos objetivos de poupança de custos como um motivo de preocupação, a conclusão de novos acordos sindicais, envolvendo a remuneração dos funcionários e cortes de benefícios, e as alterações nos planos de pensões em novembro de 2012 constituíram elementos-chave para reduzir o risco do plano 4XNG antes de finalizar a nova RCF. Isto resultou em poupanças de custos diretas de quase [0-3] mil milhões de SEK por ano […] que, a pedido dos Estados, tiveram de ser executadas com êxito antes da entrada em vigor da nova RCF.
-
Alienações
No seguimento de os pressupostos iniciais relativos à alienação de ativos terem sido questionados pelo consultor financeiro externo e também devido a novas informações materializadas durante o processo, a lista final de alienações planeadas no plano 4XNG divergiu da apresentada inicialmente pela SAS (36). O consultor financeiro dos Estados concluiu, em última análise, que as alienações (com um valor estimado de aproximadamente 3 mil milhões de SEK) incluídas no plano 4XNG final eram viáveis dentro do prazo previsto. Além disso, a nova RCF continha disposições para o momento da venda da Widerøe, bem como para a aplicação estrita dos proventos da alienação no reembolso da nova RCF.
-
Pressão RASK
Os pressupostos relativos ao rendimento e à pressão RASK subjacentes foram apreciados e considerados razoáveis, tendo em conta dados relevantes relacionados com tendências históricas, previsões de terceiros e alterações conhecidas no ambiente competitivo na altura. Estes pressupostos não foram, por conseguinte, considerados como suscetíveis de constituírem um risco negativo significativo para a execução do plano 4XNG.
(85)
No que se refere às dúvidas da Comissão na decisão de início do procedimento quanto à natureza otimista de fatores específicos no plano 4XNG (por exemplo, o crescimento do mercado ao nível de ASK, as previsões do PIB e a inflação de 0 % para o período 2015-2017), as informações apresentadas pela Dinamarca, pela Suécia e pelo grupo SAS durante a investigação formal indicam que estas estimativas tiveram especialmente em conta os principais mercados em que a SAS está ativa. Isto incluía a maior exposição da empresa ao norte da Europa do que ao sul da Europa, assim como a sua exposição aos mercados dos Estados Unidos e da Ásia. As informações apresentadas indicam ainda que a inflação de custos estimada de 0 % por ano para o período de 2015-2017 é o efeito líquido de uma taxa de inflação subjacente de 2 % por ano (de acordo com o nível de inflação estimado da UE) e do pressuposto de que isto poderia ser neutralizado através de novas medidas de poupança de custos.
(86)
No que se refere à ausência de verificação da sensibilidade na análise da TIR apresentada no relatório CITI (ver considerando 35 acima), bem como às preocupações iniciais da Comissão relativas ao potencial impacto de cenários menos otimistas, a Comissão recebeu informações adicionais da Dinamarca e da Suécia nas observações que apresentaram sobre a decisão de início do procedimento relativamente à extensão da análise de sensibilidade efetuada. A este respeito, a Goldman Sachs apresentou uma série de verificações de sensibilidade durante o desenvolvimento do plano 4XNG, no período de junho a setembro de 2012. Uma análise revista em setembro de 2012 indicou que a SAS não perderia a liquidez mesmo se os cenários mais negativos se verificassem, ou seja, em todos os casos analisados, a posição de liquidez da SAS permaneceria acima do limite inferior da RCF. No entanto, para manter a confiança do mercado, considerou-se que era necessário um mecanismo de apoio à liquidez e que a RCF continuava a ser a opção mais realista para tal reserva de liquidez.
(87)
A Comissão regista assim as sucessivas revisões financeiras efetuadas sobre o plano 4XNG (incluindo análises e verificações exaustivas de várias iterações do plano). A Comissão regista também as exigências resultantes dos Estados no sentido de reduzir os riscos de implementação e alcançar um plano de reestruturação consolidado antes da entrada em vigor da nova RCF. Estas ações parecem estar em conformidade com as que executaria um investidor de mercado privado prudente. No entanto, ainda é necessário equacionar se os termos e as condições da nova RCF correspondiam aos que um investidor de mercado privado, numa posição semelhante à dos Estados, ou seja, na qualidade de acionista da empresa, teria aceitado.
(88)
A Dinamarca, a Suécia e o grupo SAS explicaram que uma característica específica do setor das companhias aéreas é a necessidade de manter um elevado nível de preparação financeira para conservar a confiança dos clientes e dos acionistas na capacidade da empresa de continuar a sua atividade. Tendo em conta as dificuldades financeiras que a SAS enfrentou em 2012 e a situação de liquidez prevalecente nesse momento, uma das motivações prováveis para a participação dos Estados na nova RCF, enquanto acionistas da SAS, era evitar perdas mais elevadas ou a insolvência, caso a empresa sofresse uma crise de liquidez.
(89)
A este respeito, os Estados parecem ter seguido as recomendações dos consultores financeiros independentes ao finalizar os termos e as condições da nova RCF. Efetivamente, parece que os termos e as condições da nova RCF tinham o objetivo coletivo de mitigar os principais riscos comerciais identificados. Por exemplo, tal como indicado no considerando 4 acima, uma condição-chave prévia à implementação da nova RCF era a execução bem-sucedida dos novos acordos coletivos com as tripulações de voo. Além disso, as condições de utilização aplicáveis à linha de crédito B pareciam indicar que seria muito pouco provável que esta pudesse ser utilizada antes de março de 2015. (37) As convenções financeiras associadas à nova RCF também foram estruturadas de modo que, a menos que conseguisse executar as principais projeções financeiras constantes do plano 4XNG, a SAS não tivesse acesso à RCF ou tivesse de reembolsar qualquer montante retirado da RCF na altura (38).
(90)
Além das observações acima, a Comissão recebeu informações adicionais relativas à adequação das garantias subjacentes para a nova RCF. Num relatório de maio de 2012, […] forneceu uma avaliação independente da Widerøe e de certos ativos corpóreos (incluindo motores sobresselentes, aeronaves relevantes, uma série de pequenas propriedades e algum equipamento) que foram subsequentemente utilizados como garantia para a nova RCF. Embora o enfoque se centrasse na Widerøe, como o ativo mais importante do mecanismo de garantia, e a valorização dos outros ativos se baseasse em informações mais limitadas, a avaliação geral apontava para um valor total em ativos de aproximadamente [1-4]-[3-6] mil milhões de SEK. O valor total estimado dos ativos objeto de garantia excedia, portanto, o montante da linha de crédito A. De acordo com a Dinamarca e a Suécia, tratava-se de uma garantia suficiente para os mutuantes da nova RCF, uma vez que, como indicado acima, a probabilidade de a SAS utilizar a linha de crédito B era considerada insignificante.
(91)
Os riscos financeiros reais associados à nova RCF foram suplementarmente mitigados por disposições relativas ao pré-pagamento e/ou ao cancelamento dos compromissos no âmbito da nova RCF, caso a SAS alienasse determinados ativos ou optasse por outras opções de financiamento. Tais disposições de pré-pagamento e cancelamento tiveram o efeito de reduzir a potencial perda ao longo do tempo. Efetivamente, como resultado da venda da Widerøe, e no âmbito de um acordo que entrou em vigor aquando da venda em setembro de 2013 [ver considerando 31 acima], o valor geral da nova RCF foi reduzido de 3,5 mil milhões de SEK para 2 mil milhões de SEK.
(92)
Parece, portanto, que foi adotado um conjunto de medidas exaustivas e coerentes, especificamente com o objetivo de garantir a viabilidade contínua da SAS durante o período de 2012-2015 e limitando os principais riscos financeiros associados à nova RCF.
(93)
Além disso, a Comissão reconhece a necessidade de considerar se teria sido possível solicitar a um investidor privado comparável, perante circunstâncias de mercado semelhantes às dos Estados (ou seja, na qualidade de acionista da SAS), que proporcionasse a medida em questão ao beneficiário. Para o efeito, também é útil considerar eventuais situações contrafactuais decorrentes da ausência da aplicação da medida.
(94)
A este respeito, a Dinamarca, a Suécia e o grupo SAS alegam nas observações que apresentaram sobre a decisão de início do procedimento que a insolvência teria sido provável se a nova RCF não tivesse sido disponibilizada em 2012. De acordo com a Dinamarca e a Suécia, isto teria correspondido a uma perda conjunta de 1 044 milhões de SEK para os Estados, ou seja, o valor agregado das suas ações. Outra consideração estava também relacionada com a perspetiva de renúncia a futuros ganhos possíveis de capital se o plano 4XNG fosse implementado com êxito. Comparativamente, a Dinamarca e a Suécia estimam nas suas observações que, em caso de incumprimento da SAS no âmbito da nova RCF, a possível perda combinada resultante da participação coletiva dos Estados e das suas contribuições para a RCF seria, no cenário mais extremo, em torno dos [1 000-3 000] milhões de SEK (39).
(95)
Consequentemente, em caso de insolvência da SAS, a perda adicional possível associada à participação dos Estados na nova RCF (ou seja, de aproximadamente 447,5 milhões de SEK com base no exemplo proporcionado pela Dinamarca e Suécia) parece ser relativamente controlável quando comparada com a perda que adviria da detenção de ações por parte dos Estados. A comparação desta alteração incremental relativamente limitada no cenário pessimista (insolvência) dos Estados com a potencial vantagem para os Estados decorrente de uma execução bem-sucedida do plano 4XNG parece apoiar adicionalmente a decisão dos Estados de participar na nova RCF. No «cenário de base» mais otimista, o relatório CITI estimou potenciais ganhos de capital para os Estados num total de [7 000-12 000] milhões de SEK. No entanto, apesar de a Comissão ter manifestado algumas reservas na decisão de início do procedimento relativamente à natureza otimista de tais projeções de crescimento, esta reconhece que, mesmo com cenários mais conservadores, os potenciais ganhos de capital do cenário positivo poderiam ter, ainda assim, excedido notavelmente as potenciais perdas do cenário negativo.
(96)
Por conseguinte, a Comissão toma nota da avaliação de risco-remuneração supracitada, bem como da exaustiva revisão e verificação do plano 4XNG, das verificações adicionais proporcionadas relativamente às garantias subjacentes (40), das disposições de cancelamento e pré-pagamento que reduziram a potencial perda ao longo do tempo (41), e das várias medidas de mitigação do risco incorporadas nos termos da nova RCF (42). Tendo em conta o acima exposto, a decisão dos Estados de participar na nova RCF parece ser consistente com as ações de um operador privado a atuar com vista a obter um retorno de mercado normal dada a situação específica da empresa no momento.
(97)
Para além do que precede, a Comissão conclui que os Estados, na qualidade de acionistas da SAS, se orientaram por perspetivas de rendibilidade razoáveis e realistas ao decidir participar na nova RCF em parceria com a KAW e com os bancos mutuantes durante o período de dezembro de 2012 a março de 2014. Esta participação não implicou, portanto, qualquer vantagem para a SAS na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
7.3. Conclusão quanto à existência de auxílio estatal
(98)
Face ao exposto, a Comissão conclui que a participação da Dinamarca e da Suécia na nova RCF não constitui auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(99)
Por último, a Comissão observa que a Dinamarca e a Suécia concordaram com a adoção e notificação da presente decisão em inglês,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O financiamento da Scandinavian Airlines através da nova linha de crédito renovável, implementada pelo Reino da Dinamarca e pelo Reino da Suécia em dezembro de 2012, não constitui um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
Os destinatários da presente decisão são o Reino da Dinamarca e o Reino da Suécia.
Feito em Bruxelas, em 9 de julho de 2014.