ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/456
ze dne 5. září 2014
o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků
(oznámeno pod číslem C(2014) 6207)
(Pouze bulharské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise C(2011) 4444 ze dne 29. června 2011 (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Komisi byla dne 17. července 2008 doručena stížnost od osoby, která si přála zůstat v anonymitě („první stěžovatel“); v této stížnosti se tvrdilo, že Bulharská republika poskytla podporu v souvislosti se směnou lesních pozemků v soukromém vlastnictví za veřejné lesní pozemky ve vlastnictví státu, přičemž na tuto směnu často navazovala změna určeného účelu užívání směněných pozemků z lesních pozemků na pozemky stavební. První stěžovatel předložil další informace dopisy ze dne 28. srpna 2008, 3. září 2008, 1. října 2008, 5. prosince 2008, 18. února 2010, 12. října 2010 a 26. ledna 2011.
(2)
Dne 27. ledna 2009 obdržela Komise další informace o napadených směnách od jisté třetí strany. Dne 14. května 2009 byla podána druhá stížnost ve věci těchto směn, přičemž další informace tento stěžovatel předložil dne 2. června 2009 a 8. června 2009. Dne 23. března 2010 předložila informace o těchto směnách Komisi další třetí strana.
(3)
Bulharské orgány předložily Komisi informace o napadených směnách dopisy ze dne 2. září 2008, 28. října 2008, 4. ledna 2010, 23. března 2010, 27. března 2010, 30. srpna 2010 a 14. února 2011. Během jednání, jež mezi útvary Komise a bulharskými orgány proběhla dne 22. února 2010, 12. října 2010 a 3. února 2011, poskytly bulharské orgány o těchto směnách další informace.
(4)
Dopisem ze dne 29. června 2011 sdělila Komise Bulharsku, že se rozhodla zahájit ve věci napadených směn řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření podaly připomínky.
(5)
Bulharské orgány podaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem, jenž byl doručen dne 29. září 2011.
(6)
Komise obdržela připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od následujících zúčastněných stran: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Živka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Javor Chajtov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Michailov a Elizabet Michailova (23) a od stěžovatele, který požádal, aby jeho totožnost nebyla zveřejněna (24).
(7)
Dopisy ze dne 1. září 2011, 5. října 2011, 25. listopadu 2011, 14. prosince 2011 a 3. dubna 2012 postoupila Komise tyto připomínky bulharským orgánům, které dostaly příležitost reagovat. Připomínky Bulharské republiky k připomínkám zúčastněných stran byly doručeny v dopisech ze dne 4. listopadu 2011, 15. prosince 2011, 12. ledna 2012 a 25. dubna 2012.
(8)
Bulharské orgány poskytly další informace o napadených směnách dopisem ze dne 2. prosince 2011 a během jednání s útvary Komise dne 9. prosince 2011.
(9)
Dopisem ze dne 9. února 2012 požádala Komise prvního stěžovatele o další upřesnění ohledně jistých důkazů, které předložil.
(10)
Dne 3. dubna 2012 postoupila Komise bulharským orgánům další připomínky řady třetích stran (25). Připomínky Bulharské republiky k těmto připomínkám obdržela Komise ve dnech 25. dubna 2012 a 15. května 2012.
(11)
Dne 26. července 2012 požádala Komise bulharské orgány o další informace. Dne 17. srpna 2012 bulharské orgány požádaly o prodloužení lhůty na poskytnutí těchto informací a Komise jejich žádosti dne 31. srpna 2012 vyhověla. Bulharské orgány požadované informace předložily dne 19. září 2012.
(12)
Dne 3. října 2012 požádala Komise o další upřesnění jednu ze třetích stran, které podaly připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, společnost Elkabel AD, přičemž tato upřesnění byla poskytnuta dne 31. října 2012.
(13)
Dopisy ze dne 14. ledna 2013, 17. května 2013, 22. července 2013 a 22. října 2013 požádala Komise bulharské orgány o další informace, jež jí byly poskytnuty dne 4. a 5. února 2013, 25. června 2013 a 5. července 2013, 16. a 23. srpna 2013 a 19. listopadu 2013 a 20. prosince 2013. Část informací předložených v rámci posledního podání předložily bulharské orgány opětovně e-mailem dne 21. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. SMĚNY POZEMKŮ
(14)
V roce 1947 se po vyvlastnění státem veškeré lesní pozemky v Bulharsku staly veřejným majetkem. Tento stav trval do roku 2000, kdy byl zahájen proces navracení lesních pozemků do rukou předchozích soukromých vlastníků.
(15)
Změnou zákona o lesích (26), která nabyla účinnosti dne 22. února 2002, bylo umožněno směňovat nedávno privatizované lesní pozemky za státní veřejné lesní pozemky ze státního lesního fondu. Tato změna zákona o lesích platila do 27. ledna 2009 a vymezovala řád a podmínky, za kterých se tyto směny prováděly.
(16)
Pro účely těchto směn byly ceny lesních pozemků v rukou soukromých vlastníků i veřejných institucí stanoveny na základě zvláštního předpisu, a to nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů (dále jen „nařízení o základních cenách“) (27), které vstoupilo v platnost dne 18. listopadu 2003. Bulharské právo uplatněním nařízení o základních cenách odhadcům neumožňovalo se od cen stanovených pro lesní pozemky odchýlit.
(17)
Na základě tohoto nařízení se základní cena lesní parcely určí jako součet základní hodnoty pozemku a hodnoty porostu (rostlinných druhů na tomto pozemku vysazených).
(18)
Hodnota pozemku se určí na základě průměrné hodnoty pozemku podle kategorií pozemků, jež nabízejí stejné podmínky pro pěstování rostlin (podle přílohy 1 nařízení o základních cenách se přitom rozlišuje 150 typů lokalit). Tato hodnota se pak upraví opravným koeficientem, který zohledňuje umístění pozemku ve vztahu k místní a vnitrostátní infrastruktuře. Tento opravný koeficient (Km), který je stanoven v příloze 2 nařízení o základních cenách, se určí pomocí následujícího vzorce:
,
kde:
p
=
koeficient přímé vzdálenosti od komunikace s pevným povrchem (od 0,00 do 0,20)
s
=
koeficient přímé vzdálenosti od městské oblasti (od 0,00 do 0,25)
m
=
koeficient přímé vzdálenosti od moře (od 0,00 do 0,20)
g
=
koeficient vzdálenosti od některého z měst, který se vyjadřuje číslem zohledňujícím vzdálenost od daného města (nejkratší silniční vzdálenost mezi dotčenou parcelou a městem). Města jsou rozdělena do 6 skupin uvedených v tabulce 1:
Tabulka 1
Skupina 1
Sofie (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2
Ruse, Plovdiv, Burgas a Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven a Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4
ostatní okresní města (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5
ostatní velká města (Botevgrad, Gorna Oriachovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svištov a Červen Brjag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6
ostatní městská centra (od 0,00 do 0,10)
(19)
Hodnota pozemku se dále upraví tak, že se přičte navýšení ceny (přírůstek) na jeden hektar, jež se stanoví na základě průměrné ceny pozemku zjištěné v oblasti, ve které se parcela nachází. Tyto přírůstky stanoví příloha 3 nařízení o základních cenách; uvádí se v tabulce 2:
Tabulka 2
Přírůstek
(BGN/hektar)
Sofie, letoviska celostátního významu a přilehlé rekreační oblasti, pozemky, které se nacházejí do 10 kilometrů od moře
5 000
Sídla 1. a 2. kategorie
2 000
Sídla 3. a 4. kategorie
1 000
Sídla 5. a 6. kategorie
500
Sídla 7. a 8. kategorie
0
(20)
Celková hodnota pozemku stanovená tímto mechanismem se označuje jako základní hodnota pozemku.
(21)
Hodnota porostu (rostlinných druhů, které se nacházejí na pozemku) představuje hodnotu porostu stávajícího stáří a předpokládanou hodnotu porostu ve stáří, kdy dochází ke střídání rostlin. Hodnota dřeva z lesních porostů ve stávajícím stáří (stáří v době ocenění) odpovídá zisku z prodeje dotyčných odrůd za průměrné tržní ceny poníženému o náklady na kácení, prvotní zpracování a dopravu do místa dočasného uskladnění. Pokud by výnos z prodeje nepokryl náklady, má se za to, že dřevo nemá žádnou hodnotu.
(22)
Výnos z prodeje se určí na základě kategorizace porostu a objemu kategorií dřeva. Náklady (v BGN na metr krychlový) související s kácením a prvním opracováním dřeva při průměrné úrovni náročnosti v dotčené oblasti kácení se určí podle druhu stromů a kategorie dřeva na pozemku. Náklady na dopravu dřeva se určí podle druhu stromů, kategorie dřeva a průměrné dopravní vzdálenosti od dotčené parcely. Náklady na dopravu se vynásobí každým kilometrem dopravy pomocí koeficientu, který zohlední úroveň náročnosti trasy.
(23)
Průměrné tržní ceny a náklady související s kácením, prvotním opracováním a dopravou dřeva by měl pravidelně určovat a aktualizovat Výkonný lesní úřad (28), a to na základě vážených průměrů vypočtených ze statistických údajů shromážděných za období tří let (váha posledního roku je přitom dvojnásobná).
(24)
Základní cena lesní parcely se tedy získá přičtením hodnoty porostu, kterou stanoví odhadce, k základní hodnotě pozemků.
(25)
Tato základní cena se v případě pozemků, které se nachází v oblastech tzv. „zvláštní ochrany proti urbanizaci“ zavedených v určitých oblastech Bulharska zákonem, upraví tak, aby se zohlednila ochrana krajinotvorné role a rovněž rekreační funkce lesních pozemků. Podle ustanovení přílohy 19 nařízení o základních cenách se základní hodnota lesních majetků, jež se nacházejí v těchto oblastech, vynásobí koeficientem (К), který je tabulce 3 (29) stanoven takto:
Tabulka 3
První pásmo Černého moře
К = 6
Druhé pásmo Černého moře
К = 5
Rekreační oblasti, letoviska a sídla celostátního významu
К = 4
Lesy a pozemky v oblastech, které se rozkládají od hranice státních a obecních komunikací k hranicím území s omezením možnosti výstavby
К = 3
Rekreační oblasti, letoviska a sídla místního významu
К = 4
(26)
Nakonec se základní cena pozemku podle přílohy 20 nařízení o základních cenách vynásobí „koeficientem tržní regulace“. Tento koeficient se vyjadřuje v BGN/m2 a pohybuje se od 10 BGN/m2 u pozemků sousedících s mořem, velkých horských letovisek a Sofie po 1 BGN/m2 u pozemků s nejméně atraktivní polohou.
(27)
Přes výše uvedené skutečnosti musela soukromá osoba, která získala lesní pozemek směnou za vyšší celkovou administrativní cenu, než kterou měl pozemek jí uvolněný, státu za tento cenový rozdíl zaplatit náhradu. Podle bulharských orgánů obecně platí, že stát přistoupil pouze na směny, jejichž prostřednictvím získal pozemek vyšší správní hodnoty. Toto pravidlo se ovšem týká pouze situace, kdy je celková administrativní cena parcely v soukromém vlastnictví vyšší než administrativní cena parcely ve vlastnictví veřejném, za kterou byla tato parcela směněna, a nikoli ceny za metr čtvereční.
(28)
Dne 27. ledna 2009 vstoupil v platnost zákaz směny lesních pozemků. Posuzují se tak napadené směny za období od 1. ledna 2007, tj. dne přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii, do 27. ledna 2009, tj. dne, kdy nabylo účinnosti moratorium na směnu pozemků („posuzované období“).
2.2. ZMĚNA URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(29)
Stěžovatelé dále tvrdí, že na směny často navazovala změna určeného účelu užívání pozemků z lesních na stavební pozemky a že tato změna dále prohloubila rozpor mezi tržní cenou veřejných lesních pozemků ve vlastnictví státu, jež byly směněny za parcely v soukromém vlastnictví.
(30)
Bulharské orgány vysvětlily, že postup změny určeného účelu užívání pozemku se neřídí ustanoveními zákona o lesích (jako směna samotná), ale zvláštním souborem právních předpisů, mj. i zákonem o územním plánování (30). Podle těchto právních předpisů může jakýkoli vlastník lesních pozemků požádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku na stavební pozemek tak, že pošle žádost výkonnému řediteli Výkonného lesního úřadu, jenž byl součástí ministerstva zemědělství a potravinářství (31). Komise (interních a případně i externích) odborníků poté danou žádost posoudí a předloží své stanovisko výkonnému řediteli, který přijme ve věci žádosti předběžné rozhodnutí. Pokud je toto rozhodnutí kladné a potvrdí důvodnost a právoplatnost žádosti, bude postoupeno všem útvarům příslušným pro změnu určení účelu užívání lesního pozemku (regionální hejtman, starosta obce a ředitel regionálního ředitelství odpovědného za lesy).
(31)
Na základě kladného předběžného rozhodnutí předloží vlastník dotčené obci žádost o zadání, navržení a schválení podrobného územního plánu. U takovéhoto plánu se vyžaduje konzultace všech (místních) zúčastněných stran. Pokud příslušné orgány tento plán schválí a jakmile vstoupí v platnost, vlastník pozemku předloží ministru zemědělství a potravinářství žádost o vynětí dotčeného lesního pozemku z chráněných lesních porostů. V případě, že je žádost přijata, je zapotřebí zaplatit kolkovné stanovené nezávislým odhadcem v souladu s ustanoveními nařízení o základních cenách.
(32)
Jakmile vlastník lesního pozemku uhradí příslušným orgánům kolkovné, je zahájeno řízení o vydání správního rozhodnutí o změně určeného účelu užívání dotčeného pozemku. V závislosti na velikosti pozemku toto rozhodnutí vydává buď ministr zemědělství a potravinářství (pokud se jedná o nemovitost do 10 hektarů), nebo rada ministrů.
(33)
Dne 3. září 2009 bylo na následnou změnu určeného účelu užívání směněných pozemků uvaleno moratorium.
2.3. PRÁVNÍ ZÁKLAD OPATŘENÍ
(34)
Směny, výpočet cen, jež se mají použít při směnách a řízení o změně určeného účelu užívání směněných lesních pozemků se řídí těmito právními předpisy:
-
bulharský zákon o lesích,
-
nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů,
-
zákon o státním majetku (32),
-
zákon o závazcích a smlouvách (33),
-
zákon o územním plánování.
2.4. OSOBY, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY
(35)
Potenciálně mohou ze směn těžit fyzické osoby, soukromé společnosti a obce, často činné v oblasti výstavby nemovitostí a/nebo činnosti cestovního ruchu, které svůj lesní pozemek směnily za lesní pozemek ve veřejném vlastnictví.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda směny a/nebo následné změny určeného účelu užívání pozemku neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a zda lze takovou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
3.1. VZÁJEMNÁ SOUVISLOST MEZI SMĚNAMI A ZMĚNOU URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKŮ
(37)
Komise zaprvé vyjádřila pochybnosti o tvrzení stěžovatelů, že v řadě případů na tyto směny navazovala změna určeného účelu užívání (z lesního porostu na stavební pozemky) pozemků, které byly předmětem směny.
(38)
S přihlédnutím ke kvantitativním důkazům, které předložily bulharské orgány, uvedla Komise v rozhodnutí o zahájení řízení, že ze 147 směn provedených během posuzovaného období (2006-2009) jich na 15 navazovala změna určeného účelu užívání (což představovalo 10 % celku). Komise navíc konstatovala, že směny a případné žádosti o změnu určeného účelu užívání upravují odlišné právní předpisy a že jsou pro oba postupy zavedena odlišná správní řízení. Na první pohled se situace jevila tak, že tyto prvky potvrzují tezi bulharských orgánů, že obecně mezi těmito dvěma kroky neexistuje vzájemná souvislost (34).
(39)
Bulharské orgány však uvedly, že vzorce pro stanovení administrativních cen za lesní pozemky a kolkovného účtovaného za změnu určeného účelu užívání pozemku byly stanoveny na takové úrovni, aby se zajistilo, že plná cena za směnu lesního pozemku, navýšená o poplatek za změnu určeného účelu užívání pozemku, bude do značné míry odpovídat tržní ceně obdobného stavebního pozemku. Z toho by mohlo vyplývat, že bulharské orgány vycházely z předpokladu, že mnozí investoři se budou snažit oba kroky spojit do jedné transakce.
(40)
Komise tedy vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda by při stanovení ceny parcel pro účely směny neměla být zohledněna případná změna určeného účelu užívání dotčeného lesního pozemku, tj. zda by se mělo mít za to, že existuje vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání směněného pozemku.
3.2. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI ZMĚNĚ URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(41)
Komise zadruhé vyjádřila pochybnosti o tom, zda změna určeného účelu užívání směněných pozemků nemohla představovat poskytnutí státní podpory vzhledem k tomu, že se tím hodnota směněných pozemků ještě více zvýšila.
(42)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ze změny určeného účelu užívání pozemku přímo nevyplývá, že by se jednalo o převod státních prostředků. Kolkovné, jež mělo být u těchto transakcí uhrazeno, bylo vypočteno podle příslušných právních předpisů a - nakolik je Komisi známo - ve všech dotčených případech zaplaceno. Přestože podniky dotčené změnou určeného účelu užívání pozemku mohly mít z této změny prospěch, správní rozhodnutí, jimiž byla tato změna provedena, by nepředstavovala státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise k této otázce nezaujala jednoznačný postoj a vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily k tomu, zda v dané transakci došlo ke státní podpoře.
3.3. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI SMĚNĚ LESNÍCH POZEMKŮ
(43)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ceny lesních pozemků pro účely směn určili odhadci výhradně na základě vzorců stanovených v nařízení o základních cenách. Komise proto vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda administrativní cena stanovená za použití těchto vzorců byla obdobná jako obvyklé ceny při transakcích mezi dvěma soukromými subjekty. Komise proto vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany k tomu, aby předložily informace o tržních cenách dosažených v případech čistě soukromého prodeje (nebo čistě soukromé směny) lesních pozemků, k nimž v Bulharsku během posuzovaného období došlo. Komise dále vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany, aby předložily informace o rozdílech mezi těmito cenami a administrativními cenami použitými u napadených směn, a tudíž o možné výši státní podpory při těchto transakcích. Komise nadto Bulharskou republiku a třetí strany vyzvala, aby předložily informace o pravidlech uplatňovaných u náhrad vyplácených při směně v případech, kdy mezi cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, existoval rozdíl. V neposlední řadě pak Komise vyzvala Bulharskou republiku, aby jí poskytla další informace, jimiž by doložila své tvrzení, že napadené směny neovlivňují obchod v rámci Unie.
(44)
Komise také v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla své předběžné stanovisko k tomu, jak by měla být vyčíslena výhoda vyplývající z napadených směn v případě, že se zjistí, že tyto směny představovaly státní podporu:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou první lesní parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této první parcely určenou podle nařízení o základních cenách,
(ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou druhé lesní parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této druhé parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Výše státní podpory při směně by se tedy rovnala hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
Při výpočtu možného prvku státní podpory při transakci by měla být zohledněna i případná peněžní náhrada rozdílu mezi administrativními cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, zaplacená jednou stranou druhé straně.
3.4. SLUČITELNOST PŘÍPADNÉ STÁTNÍ PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(45)
Pro případ, že by byla zjištěna přítomnost prvku státní podpory - ať už v důsledku změny určeného účelu užívání pozemku, a/nebo v důsledku směny -, vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, zda by bylo možno tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, konkrétně s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy a pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (35) a/nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy a pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 („pokyny k odvětví lesnictví“) (36).
(46)
Komise proto požádala Bulharskou republiku a zúčastněné strany, aby se ke slučitelnosti napadených opatření s vnitřním trhem vyjádřily.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1. PŘIPOMÍNKY PRVNÍHO STĚŽOVATELE V SOUVISLOSTI S POCHYBNOSTMI VYJÁDŘENÝMI KOMISÍ V ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
První stěžovatel tvrdí, že napadené směny představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a že tato podpora je neslučitelná s vnitřním trhem.
(48)
Pokud jde o pochybnosti Komise týkající se první otázky, domnívá se první stěžovatel, že je třeba mít za to, že změna určeného účelu užívání pozemku a směna vzájemně souvisejí. Tvrdí přitom zaprvé, že mnohé z osob, které směny využily, působí v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu, a nikoli v oblasti lesnictví. Zadruhé podle prvního stěžovatele nejsou směněné lesní pozemky od roku 2009, kdy vstoupilo v platnost moratorium, prakticky komerčně využívány. Zatřetí údajně v době provádění směn mnohé z osob, které je využily, oznámily a propagovaly své projekty výstavby lyžařských nebo přímořských letovisek na směněných lesních pozemcích a zahájily dokonce s příslušnými místními orgány jednání, aby zajistily, že ke změně v určeném účelu užívání pozemku skutečně dojde. Začtvrté tvrdí první stěžovatel, že za realizaci směny a za vynětí směněných pozemků z lesního fondu mnohdy odpovídal týž státní orgán (Výkonný lesní úřad a příslušný regulační orgán) (37), který takto připravoval půdu pro jejich komerční využití.
(49)
První stěžovatel má tedy za to, že by se měla při vyčíslení celkové částky státní podpory při těchto směnách zohlednit případná reklasifikace určeného účelu užívání pozemku a příslušné navýšení ceny. Podle názoru stěžovatele by se proto při vyčíslení částky podpory měla provést srovnání s parcelami stavebních pozemků s cílem náležitě zohlednit tržní cenu pozemků, jež byly předmětem směny.
(50)
První stěžovatel se také zmiňuje o tom, že z hlediska atraktivity regionů, ve kterých se lesní parcely ve vlastnictví státu nacházely, by bývalo hospodářsky výhodnější, kdyby bulharské orgány nejprve podnikly kroky ke zvýšení hodnoty parcel (tj. změnily jejich určený účel užívání tak, aby na nich mohla proběhnout výstavba) a teprve poté přikročily k jejich pozbytí. Podle prvního stěžovatele v žádném z případů, kdy byla podána žádost o směnu, Výkonný lesní úřad před provedením změny nepřistoupil ke změně určeného účelu užívání těchto pozemků. Podle stěžovatele to jasně naznačuje, že zde existoval záměr zvýhodnit nabyvatele lesních pozemků ve vlastnictví státu. Tuto praxi kritizovala rovněž Světová banka ve zprávě o bulharském odvětví lesnictví z roku 2009, ve které se konstatovalo, že státu tímto konkrétním způsobem vznikají ztráty (38).
(51)
Pokud jde o pochybnosti Komise o druhé otázce, tedy zda v důsledku změny určeného účelu užívání směněných pozemků nedošlo ke státní podpoře, tvrdí první stěžovatel, že nabyvatel pozemků sice po rozhodnutí provést změnu určeného užívání pozemku následně zaplatil kolkovné, a tato částka by tedy měla být při vyčíslování případné podpory obdržené v důsledku směny odečtena, že však toto kolkovné skutečné zvýšení hodnoty parcely v důsledku této změny neodráželo. První stěžovatel dále tvrdí, že by v případech, kdy ke směně došlo před přistoupením Bulharska k Evropské unii, ale změna určeného účelu užívání pozemku proběhla až po přistoupení, měla být protiprávní státní podpora poskytnutá nabyvateli pozemků dána rozdílem mezi tržní hodnotou příslušné parcely v době směny (před přistoupením) a tržní hodnotou parcely po změně určení účelu užívání pozemku (po přistoupení).
(52)
Co se týče pochybností vyjádřených Komisí ohledně třetí otázky, tedy přítomnosti státní podpory v souvislosti se směnami, tvrdí první stěžovatel, že vzorce předepsané nařízením o základních cenách neodrážejí tržní hodnotu pozemků, jež byly předmětem směny. Stěžovatel také zpochybňuje nezávislost odhadců, neboť podle jeho názoru má nabyvatel pozemků možnost zvolit si odhadce, který mu je příznivě nakloněn, což vede k výraznému podhodnocení cen.
(53)
Stěžovatel rovněž předložil další informace o tržních cenách směněných lesních pozemků nebo velice podobných lesních pozemků, jež se podle něj výrazně lišily od administrativních cen parcel. Vzhledem k časovým omezením zkoumal první stěžovatel pouze ceny devíti směněných parcel. K tomuto zkoumání byla použita ocenění pozemků zpracovaná bankami a rovněž informace z bulharského veřejného katastru nemovitostí obsahujícího ceny, za které byly u podobných parcel realizovány realitní transakce. Zjištěné cenové nesrovnalosti se (při uplatnění administrativní ceny) pohybovaly od podhodnocení o 50-65 % až po případy, kdy byly lesní pozemky údajně získány za 1 až 2 % tržní ceny.
(54)
V neposlední řadě pak první stěžovatel tvrdí, že skutečnost, že bylo zahájeno trestní řízení proti bývalému řediteli Výkonného lesního úřadu na základě obvinění z realizace směn, jež poškozovaly stát, naznačuje, že samy bulharské orgány mají za to, že lesní pozemky byly některým soukromým osobám postoupeny za cenu výrazně pod svou tržní hodnotou.
(55)
Pokud jde o otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, tvrdí první stěžovatel, že, pokud je mu známo, žádná z osob, které směny využily, neprovozovala lesnictví jako svou hlavní obchodní činnost. Téměř všechny tyto osoby údajně naopak charakterizovaly minulé aktivity či budoucí obchodní záměry v oblasti hospodářských činností či investic v jednom z následujících odvětví: spekulace s nemovitostmi, stavebnictví a/nebo cestovní ruch. Podle stěžovatele se cestovní ruch z definice týká celého vnitřního trhu, a narušuje jej tedy i pouhých několik případů selektivní podpory. První stěžovatel dále uvádí, že vzhledem k počtu a rozsahu směn jsou fakticky od vstupu na bulharský trh odrazováni zahraniční konkurenti. Přestože se někteří významní investoři v Evropské unii (např. Lindner, ECE) na stavebních projektech ve městech v Bulharsku (obchodní centra a velké obchodní domy) podíleli, téměř všechny významné investice do přímořských, lyžařských nebo golfových letovisek údajně uskutečnily podniky ovládané bulharskými osobami.
4.2. PŘIPOMÍNKY OSOB, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY, A JINÝCH TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise přijala připomínky od velkého počtu třetích stran, z nichž většinu představovaly soukromé subjekty, jež se podílely na směnách („osoby, které směny využily“). Komise konstatuje, že řada těchto osob (39) se omezila na vydání stručného prohlášení, že při směnách, na kterých se podílely, ke státní podpoře nedošlo. Jiné osoby, které směny využily, podaly k pochybnostem vyjádřeným Komisí v rozhodnutí o zahájení řízení podrobnější připomínky, které budou předmětem následujících oddílů.
4.2.1. Vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání pozemku
(57)
Pokud jde o první otázku, u které Komise vyjádřila pochybnosti, tj. vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily (40) a které na rozhodnutí o zahájení řízení reagovaly, že žádná takováto souvislost neexistuje. Směna a následná změna určeného účelu užívání směněných pozemků probíhala v rámci dvou odlišných řízení, jež jsou v kompetenci dvou různých na sobě nezávislých státních orgánů. Směny spadají do pravomoci ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů a Výkonného lesního úřadu, a to v závislosti na velikosti parcely, která je předmětem směny, zatímco změna určeného účelu užívání pozemku spadá do pravomoci místních orgánů - starostů obcí nebo městské rady; ministra pro místní rozvoj a veřejné práce; nebo regionálního hejtmana u lokalit, které se nacházejí v jeho regionu - a vyžaduje schválení podrobného nebo obecného plánu územního rozvoje.
(58)
Jedna z osob, které směny využily, (41) dále doplňuje, že nelze automatiky spatřovat vzájemnou souvislost mezi změnou určeného účelu užívání pozemku a zvýšením jeho hodnoty. Rozhodnutí změnit určený účel užívání pozemku vycházelo z posouzení potřebnosti změny, jež má širší rozměr a často má přednost před soukromými zájmy vlastníků, a nevychází proto z obchodních zájmů stran směny. Další z osob, které směny využily, (42) konstatuje, že statistické informace, jež předložily bulharské orgány, potvrzují, že vzájemná souvislost v tomto případě neexistuje. V neposlední řadě považují jiné osoby, které směny využily, (43) otázku, zda v tomto případě existuje vzájemná souvislost, za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla vyňata z ochrany lesního fondu pro účely výstavby a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by určený účel užívání pozemku mělo změnit.
(59)
Pokud jde o otázku, zda by se případná změna určeného účelu užívání směněného pozemku měla zohlednit při stanovení ceny tohoto pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily, že by tomu tak z různých důvodů být nemělo. Řada z těchto osob (44) má za to, že by u směněného pozemku nebylo důvodné zohledňovat hypotetickou možnost změny jeho určeného účelu užívání, neboť o takovou změnu by se nikdy nemuselo zažádat nebo by mohla být zamítnuta vzhledem k tomu, že by nevyhověla příslušným správním požadavkům. Strategické umístění směněného lesního pozemku, jež údajně zvyšuje jeho hodnotu, je v případě, že se určený účel užívání pozemku nezměnil a nabytou půdu lze užívat pouze pro účel stanovený zákonem, irelevantní. Jedna z osob, které směny využily, (45) proto tvrdí, že by se měl brát zřetel na konkrétní dohodu mezi stranami směny ke dni ocenění. V objektivním a reálném výpočtu tržní hodnoty by měly být v úvahu vzaty také obecné plány územního rozvoje (které povolují, či nepovolují výstavbu) platné k datu ocenění pozemku, jenž byl předmětem směny. Měl by tedy být stanoven soubor jednotných kritérií, který umožní rozlišovat mezi hypotetickou možností a skutečným záměrem stran směny provést následně změnu účelu užívání pozemku.
(60)
Mnohé z osob, které směny využily, nadto konstatují, že za vynětí pozemků z ochrany lesního fondu se účtuje poplatek za změnu určeného účelu užívání, který se rovná ceně za metr čtvereční stavebního pozemku v dotčené oblasti. Tyto osoby proto tvrdí, že z dotčené změny nemají hospodářský prospěch, protože pokud je nabytý pozemek prodán, použit jako zajištění nebo zastavěn, bude jeho hodnota stejná jako v případě pozemku stavebního. Podobný argument použily i společnosti Mirta Engineering a Beta Forest, které poukazují na to, že se změnou určeného účelu užívání pozemku jsou spojeny další náklady, zejména kolkovné a místní daň a rovněž náklady na projektování, které hodnotu nemovitosti dále zvyšují. Pan Michailov a paní Michailova dokonce tvrdí, že v jejich případě byla změna určeného účelu užívání pozemku podmíněna tím, že státu uhradí poplatky stanovené v článku 17 zákona o lesích a v prováděcím nařízení k tomuto zákonu.
(61)
V neposlední řadě považují některé z osoby, které směny využily, (46) tuto otázku za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla pro účely výstavby vyňata z ochrany lesního fondu a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by mělo určený účel užívání pozemku změnit. Společnost MIKS ve svém podání uvedla, že v její smlouvě o směně bulharský stát stanovil, že žádná změna určeného účelu užívání pozemku není přípustná.
4.2.2. Státní podpora při směně lesních pozemků
(62)
Pokud jde o pochybnosti, jež Komise vyjádřila ohledně otázky, zda administrativní ceny účtované při směnách odpovídají cenám tržním, předložily osoby, které směny využily, (47) v případě svých vlastních směn několik vzájemně si podobných argumentů, proč by tomu tak být mělo.
(63)
Zaprvé tvrdí jedna z osob, které směny využily, (48) že při stanovení administrativních cen nařízení o základních cenách zohledňuje objektivní kritéria, jako je umístění pozemku, význam dotčených okresů a druh a význam rostlinných odrůd na pozemku, zatímco dvě jiné osoby, které směny využily, (49) uvádějí, že administrativní cena směn vychází z kritérií, jež jsou totožná s těmi, jež se používají při směnách lesních pozemků v soukromém vlastnictví realizovaných soukromými investory, jejichž předmětem jsou pozemky, jež se nacházejí v blízkosti infrastruktury místního či celostátního významu a které jsou, pokud jde o rostlinné druhy, umístění v oblastech podléhajících zvláštní ochraně vůči urbanizaci atd., obdobné jako v případě směn napadených. Podobně jiné osoby, které směny využily, (50) tvrdí, že ocenění vycházející z nařízení o základních cenách vedou k administrativním cenám, které jsou obdobné, nebo v mnohých případech vyšší než tržní ceny za lesní pozemky v Bulharsku, a to v důsledku neexistence tuzemského trhu s tímto typem pozemků a skutečnosti, že za nízké ceny byl realizován jen omezený počet soukromých transakcí. Směny tedy byly provedeny na základě převažujících hospodářských podmínek na trhu.
(64)
Zadruhé řada osob, které směny využily, (51) uvádí, že provedla ocenění parcel, jež byly předmětem směny, přičemž jejich výsledkem byly administrativní ceny, jež jsou obdobné (52), nebo v mnohých případech dokonce vyšší než (53) tržní ceny za lesní pozemek v Bulharsku.
(65)
Zatřetí poukazuje několik osob, které směny využily, (54) na absenci čistě soukromých směn nebo prodejů v oblastech, kde se uskutečnily směny, na nichž se podílely, jako na důvod, proč by se mělo mít za to, že administrativní ceny přibližně odrážejí ceny tržní.
(66)
V neposlední řadě pak několik osob, které směny využily, (55) tvrdí, že vzhledem k tomu, že ministr zemědělství a potravinářství je v rámci výkonu své pravomoci volného uvážení oprávněn realizaci směny odmítnout, pokud stát nemá zájem na pořízení dotčených lesních pozemků v soukromém vlastnictví, a že podmínky směny musí schválit obě strany (veřejný i soukromý subjekt), měly by se směny považovat za obchodní transakce, v jejichž rámci se stát chová jako hospodářský subjekt v tržním hospodářství.
(67)
Pokud jde o částku možné státní podpory při dotčených transakcích (tj. rozdíl mezi administrativní a tržní cenou za lesní pozemek), reagovala většina osob, které směny využily, (56) v tom smyslu, že v případech, kdy půda v soukromém vlastnictví měla vyšší cenu než půda ve vlastnictví veřejném, bulharské orgány náhradu za rozdíl v ceně neposkytly. Jedna z dalších osob, které směny využily, (57) uvedla, že rozdíl v tržních cenách směněných lesů v soukromém a veřejném vlastnictví, které se nacházejí v týchž nebo přilehlých oblastech, vládu zvýhodňuje, neboť administrativní ceny jsou vyšší než tržní ceny svobodně sjednané mezi soukromými vlastníky lesů v dotčených oblastech.
(68)
Pokud jde o další podmínky, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory, popíraly některé z osob, které směny využily, (58) jejich naplnění. Některé z osob, které směny využily, (59) tak tvrdí, že jsou fyzickými osobami, na které se bulharský zákon o státní podpoře a článek 107 Smlouvy nevztahuje. Pokud jde o státní prostředky, konstatují tyto osoby, které směny využily, že vláda pozemky získala jejich nezákonným vyvlastněním a neposkytla za ně přiměřenou náhradu, a nelze tedy mít za to, že jich stát pozbývá. Co se týče tvrzení o selektivnosti, tvrdí tito příjemci, že zákon o lesích platí erga omnes, a nepředstavuje tedy diskriminaci.
(69)
Další z osob, které směny využily, (60) má rovněž za to, že podmínky článku 107 Smlouvy nebyly, pokud jde o směny, naplněny, ale z poněkud odlišných důvodů. Zaprvé podle této osoby nedocházelo k žádnému převodu státních prostředků, neboť směna představuje „transakci dvojího prodeje“, k níž došlo poté, co nezávislý odhadce nemovitostí provedl ocenění na základě objektivních kritérií pro výpočet ceny, jež stanoví zákon. Nikdo nebyl nijak zvýhodněn a ani protistrany směnou nezískaly výhodnější postavení než jejich konkurenti, neboť o směnu svého soukromého lesního pozemku za pozemek ve veřejném vlastnictví mohl zažádat každý vlastník pozemku. Podobný argument předkládá další z osob, které směny využily, (61) a má přitom za to, že režim směn představuje všeobecné opatření, jehož mohou využít všichni vlastníci lesních pozemků.
(70)
Co se týče hospodářského zvýhodnění, rozporuje většina osob, které směny využily, (62) tvrzení, že by k němu při dotčených transakcích došlo, neboť podle nich administrativní cena za směněnou půdu odpovídala tržní ceně, nebo byla vyšší.
(71)
V neposlední řadě pak na otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, velká většina osob, které směny využily, (63) odpověděla, že nepůsobí v oblasti výstavby nemovitostí nebo v oblasti cestovního ruchu a/nebo že nepodnikla žádné kroky, aby povolení k činnosti poskytovatele souborných služeb cestovního ruchu získala. Tyto osoby navíc potvrdily, že pozemek, který směnou nabyly, nevyužily k těžbě dřeva a nerealizovaly prodej dřeva v Bulharsku ani v jiných členských státech. Uvádějí tedy, že nelze tvrdit, že byl dán nějaký skutečný či potenciální vliv na obchod v rámci Společenství. Jiná z osob, které směny využily, (64) doplnila, že tyto směny nevedou k posílení tuzemské výroby, a neomezují tak možnosti podniků z jiných členských států v oblasti dovozu výrobků na místní trh.
(72)
Jiné z osoby, které směny využily, (65) uvedly, že vzhledem k tomu, že dotčené směny nezahrnují převod státních prostředků a nepřinášejí jim hospodářské zvýhodnění, nelze mít za to, že by ovlivňovaly rovnováhu trhu a hospodářské podmínky, ve kterých podniky působí; z jejich pohledu v tomto směru platí, že na pořízení hmotných aktiv je zapotřebí počáteční investice. Podniky z jiných členských států tak mohou vstupovat na týž trh a působit na něm za rovných podmínek, a nelze tedy mít za to, že obchod mezi členskými státy byl napadenými směnami ovlivněn.
(73)
V neposlední řadě pak jedna z osob, které směny využily, (66) vysvětlila, že lesní pozemek, který od státu získala, není vhodný pro zalesňování. Dále má za to, že její pozemek má vyšší hodnotu než pozemek, který získala od státu a že při této transakci nedošlo ke státní podpoře. A své vyjádření pak uzavřela konstatováním, že získané pozemky používá pro mobilní včelařství, jako zdroj pro letní snůšku.
4.2.3. Slučitelnost možné státní podpory s vnitřním trhem
(74)
Přestože Komise zúčastněné strany vyzvala, aby předložily veškeré dostupné důkazy, které by jí umožnily přezkoumat slučitelnost napadených směn s vnitřním trhem, žádná z osob, které směny využily, tak neučinila.
5. PŘIPOMÍNKY BULHARSKÉ REPUBLIKY
5.1. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(75)
Bulharské orgány tvrdí, že napadené směny státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(76)
Pokud jde o údajnou vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, uvedly bulharské orgány, že čl. 15 písm. b) zákona o lesích povoluje možnost zažádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku bez ohledu na způsob, jakým byla půda získána, ať již prostřednictvím směny, koupí nebo jinými prostředky. Takováto teoretická možnost by ale neměla být chápána jako nějaká pevně daná dohoda mezi orgány a soukromým subjektem, který se směny účastní, o budoucím postupu v tom smyslu, že dojde k následné změně určeného účelu užívání pozemku.
(77)
Bulharské orgány předložily důkazy o tom, že bylo v souvislosti se 132 směnami, k nimž v období let 2007 až 2009 došlo, podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, přičemž pouze v 15 případech (tj. v 11,4 % všech směn) bylo vydáno kladné správní rozhodnutí, jímž byla požadovaná změna povolena.
(78)
Bulharské orgány také poukazují na odlišné cíle, jež jsou směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku sledovány. Zatímco účelem směn je dosáhnout konsolidace a ochrany bulharských lesů s cílem zajistit jejich udržitelný rozvoj a obnovu ve prospěch společnosti jako celku, smyslem změny určeného účelu užívání pozemku je dosáhnout cílů stanovených v zákoně o územním plánování, který určuje pravidla pro začlenění pozemků do hranic aglomerací, ve kterých je povolena výstavba v souladu s veřejnými potřebami a zájmy týkajícími se udržitelného rozvoje a vytvoření vhodných životních, pracovních a rekreačních podmínek pro občany. Kromě toho je třeba konstatovat, že zatímco směny závisí na rozhodnutích ministra zemědělství a potravinářství, změny určeného účelu užívání pozemku závisí na schválení plánu územního rozvoje, což je věcí jednotlivých příslušných orgánů, tj. ministra pro místní rozvoj a veřejné práce, regionálního hejtmana nebo obecních rad. V neposlední řadě mají bulharské orgány za to, že vzhledem k tomu, že právo zažádat o změnu určeného účelu užívání pozemku ze zákona o lesích přímo nevyplývá, nýbrž vyžaduje splnění podmínek stanovených jinými zákony, nelze hypotetickou možnost změnit určený účel užívání pozemku chápat v tom smyslu, že by tato změna vzájemně souvisela se směnami.
(79)
Pokud jde o otázku, zda by možná změna určeného účelu užívání směněných pozemků měla být při stanovení ceny těchto pozemků brána v potaz, zopakovaly bulharské orgány svůj postoj, že neexistuje přímá souvislost mezi cenou, k níž se ve věci směny dospělo, a následnou změnou účelu užívání směněných pozemků. Bulharské orgány podrobně popsaly postup, jenž měl být při stanovení cen u směn uplatňován (bývalý čl. 20 odst. 5 a bývalý článek 21 nařízení o základních cenách) a poplatky účtované za změnu určeného účelu užívání pozemku. Tyto orgány také konstatují, že soukromí vlastníci mohou o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku zažádat bez ohledu na to, jak tento pozemek získali; každý investor tak požíval týchž výhod, a to bez ohledu na to, zda les získal od státu, nebo v rámci transakce za obvyklých podmínek uzavřené se soukromým subjektem; poplatky, jež jsou účtovány za provedení změny určeného účelu užívání pozemku, by se tedy ve vztahu k osobám, které směny využily, měly považovat za neselektivní.
(80)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, zda metodika výpočtu administrativních cen náležitě odráží ceny tržní, konstatují bulharské orgány zaprvé, že administrativní ceny jsou stanoveny podle nařízení o základních cenách a že při koncipování tohoto nařízení jako vzor sloužily postupy pro stanovení cen lesních pozemků v jiných členských státech, zejména v Německu. Ocenění lesů v soukromém i veřejném vlastnictví provedli nezávislí znalci na základě jednotného souboru kritérií.
(81)
Zadruhé předložily bulharské orgány údaje o všech transakcích (67), jejichž předmětem byl prodej a nákup lesů v soukromém vlastnictví v období let 2007-2009 (68). Informace předložené k průměrným cenám nemovitostí v soukromém vlastnictví (tj. „tržním cenám“) obsahují přehled věrohodných tržních dokladů v souladu s požadavkem stanoveným v bodu 34 doplňkových ustanovení nařízení o základních cenách. V případech, kdy informace o transakcích uzavřených pro totožné oblasti k dispozici nejsou, byly předloženy podrobné údaje o transakcích, které se uskutečnily v blízkých oblastech s lesy, které jsou podobné z hlediska umístění a rostlinných druhů. Podle bulharských orgánů lze na základě těchto údajů prokázat, že ve většině případů byla administrativní cena použitá pro napadené transakce obecně vyšší než tržní ceny při transakcích za obvyklých podmínek (69). V tomto ohledu bulharské orgány zpochybňují důkazy, které předložil stěžovatel. Na jedné straně by totiž ceny, které uvádějí stěžovatelé, představovaly ceny, za které byly pozemky nabídnuty k prodeji, a nikoli nutně ceny fakticky dosažené nebo ceny parcel, u kterých již došlo ke změně určeného účelu použití a za něž bylo uhrazeno kolkovné. Na straně druhé tržní cena, již stěžovatel uvedl, není vždy spolehlivá, neboť v mnoha případech představuje výsledek jediné soukromé transakce.
(82)
Zatřetí bulharské orgány zopakovaly, že stát neposkytuje žádnou náhradu za rozdíl mezi vyšší celkovou administrativní hodnotou soukromých lesních pozemků, které získal, a tržní hodnotou směněných pozemků a že se směny prováděly pouze v případech, kdy hodnota získané parcely lesního pozemku v soukromém vlastnictví byla vyšší než hodnota parcely ve vlastnictví státu, za kterou byla směněna, nebo rovna této hodnotě. Soukromý subjekt měl nadto povinnost uhradit režii ve výši 2 % hodnoty dotčeného majetku.
(83)
V neposlední řadě bulharské orgány poukazují na to, že nařízení o základních cenách bylo od svého přijetí třikrát změněno, a to v letech 2004, 2005 a 2007. Změna nařízení v roce 2005 se s ohledem na pokročilou fázi navracení vyvlastněných lesů a lesních pozemků jeví jako obzvláště pozoruhodná; vyplývalo z ní totiž, že lesy v soukromém vlastnictví již na trhu byly k dispozici a byla po nich poptávka. Účelem této změny v zásadě bylo změnit metodiku oceňování pozemků. Koeficienty týkající se oblastí chráněných vůči urbanizaci byly nadto také zvýšeny a bylo zavedeno několik nových kategorií k vymezení navýšení (přírůstků) cen pozemků v závislosti na kategorii sídla.
(84)
Po přistoupení Bulharska k Evropské unii dne 1. ledna 2007 byly navíc koeficienty v nařízení plně aktualizovány, a to včetně koeficientů týkajících se oblastí chráněných před urbanizací a tzv. „tržně regulačních“ koeficientů, které závisejí na kategorii pozemků. Kromě toho došlo i ke změně čl. 20 odst. 5 nařízení o základních cenách, v jejímž rámci se zvýšila cena směněných pozemků ve vlastnictví státu o 50 % hodnoty „tržně regulačního“ koeficientu. Nadto bylo zavedeno navýšení (přírůstek) hodnoty pozemku podle jednotlivých kategorií sídel.
(85)
Podle bulharských orgánů tyto změny nařízení o základních cenách prokazují, že i při absenci vyspělého tuzemského trhu s lesními pozemky se bulharské orgány s ohledem na nadcházející přistoupení Bulharska k Evropské unii snažily o aktualizaci mechanismu oceňování stanoveného v tomto nařízení, tak aby se zajistilo, že bude vycházet z věrohodných tržních údajů. Ke dni přistoupení Bulharska k Evropské unii tedy administrativní ceny vypočtené na základě nařízení o základních cenách nebyly nižší než tržní ceny těchto parcel.
(86)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, že směny mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, zdůrazňují bulharské orgány zaprvé, že ze soukromých subjektů, které se na napadených směnách podílely, jich podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy představuje 81. Zbývajících 51 soukromých subjektů tvoří fyzické osoby, které nepůsobí v oblasti obchodování se zbožím ani se službami. Bulharsko v této souvislosti zdůrazňuje, že ani Státní lesní úřad ani jeho nástupce Výkonný lesní úřad neobdržely od fyzických osob, které v posuzovaném období směny uskutečnily, žádné žádosti o kácení nebo vývoz dřeva
(87)
Zadruhé bulharské orgány tvrdí, že směny nemohou ovlivnit obchod v rámci Unie, neboť firmy, které podporu získaly, nevyvíjejí činnost, která by zahrnovala dovoz nebo vývoz výrobků či služeb. Bulharské orgány doplnily již poskytnuté informace o objemu vytěženého dřeva a dřeva vyvezeného do Evropské unie za posuzované období a předložily dokument, který prokazuje, že žádný ze soukromých subjektů, jež získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, nevytěžil, neprodal na vnitrostátním trhu ani nevyvezl dřevo z Bulharské republiky.
(88)
Zatřetí bulharské orgány tvrdí, že odvětví cestovního ruchu (např. poskytovatelé souborných služeb cestovního ruchu, cestovní kanceláře, vlastníci hotelu a poskytovatelé doplňkových služeb cestovního ruchu) se řídí pravidly, jež stanoví bulharský zákon o cestovním ruchu. Tento zákon vyžaduje správní registraci poskytovatelů služeb ve veřejném rejstříku vedeném ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Povinnost registrace ve zvláštním rejstříku se podle článku 58 tohoto zákona vztahuje také na osoby činné v oblasti řízení hotelů. Z tohoto důvodu lze za podniky působící v odvětví cestovního ruchu považovat pouze společnosti zapsané v příslušných veřejných rejstřících vedených ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Kontrola příslušných rejstříků ukázala, že pouze jedna ze společností, které získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, a sice Kapsi Tours OOD, je zapsána jako poskytovatel souborných služeb cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu.
(89)
Začtvrté bulharské orgány vysvětlily, že v Bulharsku společnosti zabývající se výstavbou nemovitostí z hlediska své činnosti rovněž podléhají také povinnosti registrace v ústředním oborovém rejstříku stavebních podniků vedeném Bulharskou stavební komorou, a to v souladu se zvláštním zákonem, totiž zákonem o stavební komoře (70). Bulharské orgány poukazují na to, že pouze tři z podniků, které se státem provedly směnu, jsou zapsány jako stavební podniky a mohly nějakým způsobem vyvíjet stavební činnost podle dotčeného zákona.
(90)
Bulharské orgány tudíž konstatovaly, že většina podniků, které případně mohly mít z napadených směn prospěch, v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu nepůsobí. Podle jejich názoru tedy nelze mít za to, že těmito transakcemi byla narušena hospodářská soutěž na příslušných trzích mimo rámec odvětví lesnictví.
5.2. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM STĚŽOVATELE
(91)
Bulharské orgány souhlasí se stěžovatelem v tom, že směny lesních pozemků mezi státem a obcemi neobsahují prvek státní podpory. Namítají ovšem, že tvrzení stěžovatele, že většina příjemců aktivně působí v odvětví stavebnictví nebo cestovního ruchu neodpovídá skutečnosti, a to z týchž důvodů, jež byly vysvětleny v předchozím oddílu.
(92)
Bulharské orgány také nesouhlasí se způsobem, jakým stěžovatel určil tržní ceny lesních pozemků na základě porovnání cen lesních pozemků v jednotlivých letech (např. z doby několika let předtím, než došlo ke směně lesů), a rozporují tvrzení stěžovatele, že v určitých případech vlastníci směněných lesních pozemků tuto půdu poskytli jako zajištění k získání úvěrů, neboť takovýto postup by byl v rozporu s ustanoveními bulharského práva a zákona o státním majetku, jež stěžovatel citoval. Údaje, jež stěžovatel předložil, zřejmě obsahují závažné chyby a nejsou v souladu s dostupnými katastry nemovitostí a dokumentací týkající se směn. Údaje, jež předložil stěžovatel, jsou zřejmě také nesprávné, pokud jde o lesní pozemky ve vlastnictví státu, jež byly získány prostřednictvím směn a následně poskytnuty jako zajištění za úvěry. Bulharské orgány v každém případě pro vysvětlení uvádějí, že banky v Bulharsku k zajištění toho, aby byl dluh splacen, vedle nemovitostí vyžadují i jiná likvidní aktiva. Podle bulharských orgánů by tedy bylo nesprávné stanovit cenu na metr čtvereční jako podíl částky poskytnutého úvěru a plochy pozemků, jež slouží jako zajištění za hypotéku. Bulharské orgány také předložily stanovisko První investiční banky k mechanismům poskytování úvěrů a k metodám oceňování lesů a lesních majetků navrhovaných dlužníky jako zajištění.
(93)
Bulharské orgány také nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že obecní orgány neměly v případě pozemků, jejichž určený účel používání byl změněn, jinou možnost než přijmout podrobné plány územního rozvoje. Podle bulharských orgánů vychází případná změna určeného účelu užívání této pozemků z právně vynucovaných podrobných plánů územního rozvoje, které byly veřejně projednány a kterými byly stávající obecné plány územního rozvoje v osídlených oblastech změněny. Tato správní řízení nespadají do rozhodovací pravomoci ministra zemědělství a potravinářství, který jednotlivá správní oznámení týkající se změny územního plánu subjektům, jež o tuto změnu zažádaly, vydává teprve poté, co vstoupí v platnost podrobný plán územního rozvoje.
(94)
Bulharské orgány dále odmítají tvrzení, že mnoho subjektů zapojených do směn mělo v úmyslu provést změnu určeného účelu užívání získané lesní parcely. Podle bulharského zákona o lesích lze takovou změnu provést jen na základě podání žádosti v rámci postupu uvedeného v čl. 14 písm. c) zákona o lesích (jenž byl zrušen). Jakýkoliv jiný záměr vyjádřený prostřednictvím některého z hromadných sdělovacích prostředků nebo jiným způsobem odlišným od příslušného zákonného postupu by představoval irelevantní a svévolný akt.
(95)
Bulharské orgány rovněž nesouhlasí se stanoviskem stěžovatele, že administrativní stanovení cen lesních pozemků nezohledňovalo dynamický vývoj ekonomiky. Bulharské orgány mají za to, že způsob stanovení cen podle nařízení o základních cenách je přiměřený. Rovněž není pravda, že předmětné nařízení nebylo aktualizováno, neboť v roce 2007 byly zavedeny nové koeficienty, a již uskutečněné směny tak hospodářské subjekty v hospodářské soutěži nijak nezvýhodňovaly.
(96)
Bulharské orgány rozporují argument stěžovatele, že by odhadci byli zaujatí. Podle bulharských orgánů jsou tito odhadci soudními znalci, jejichž bezúhonnost nelze zpochybňovat. V případě, že by lesní pozemky ocenili způsobem příznivým pro soukromý subjekt a v rozporu s ustanoveními nařízení o základních cenách, bulharské orgány by takové ocenění pro účely směny nepřijaly.
(97)
V reakci na tvrzení stěžovatele, že oficiální statistické údaje o hodnotě/cenách transakcí, jež poskytují příslušné orgány, nejsou správné, bulharské orgány uvádějí, že daňové úniky vzniklé v důsledku tajení skutečné ceny určité transakce jsou podle bulharského trestního zákoníku trestným činem.
(98)
V neposlední řadě pak bulharské orgány rozporují tvrzení stěžovatele, že by obvinění bývalého vedoucího Výkonného lesního úřadu bylo důkazem přítomnosti státní podpory při směnách. Podle bulharských orgánů jsou řízení vedená proti úředníkům, kteří se na řízeních ve věci směn lesních pozemků ve vlastnictví státu podíleli, z hlediska posouzení přítomnosti podpory v rámci napadených transakcí irelevantní.
5.3. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM, KTERÉ PODALY DALŠÍ TŘETÍ STRANY
5.3.1. Připomínky Bulharska podané ke dni 29. září 2011
(99)
Na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané společností All Seas odpověděly bulharské orgány dopisem ze dne 29. září 2011.
(100)
Společnost All Seas směnila celkem 157,4 ha lesních parcel v soukromém vlastnictví na území obcí Teteven a Gaborovo za lesní parcely ve vlastnictví státu o celkové výměře asi 57,9 ha v katastrálním území obce Balčik (71). V této souvislosti také společnost All Seas zaplatila bulharskému státu částku 138 781 BGN za režijní náklady.
(101)
Administrativní cena lesních parcel ve vlastnictví státu byla stanovena na 11,99 BGN za m2. Podle informací, jež mají bulharské orgány k dispozici, činila průměrná tržní cena v posuzovaném období (jakožto cena dohodnutá mezi soukromými subjekty, které lesní parcely v téže nebo blízké oblasti na území téže obce koupily či prodaly za komerčních podmínek) 4,16 BGN za m2. Směna mezi společností All Seas a Bulharskou republikou tedy proběhla oproti příslušné platbě a neměla za následek hospodářské zvýhodnění ve smyslu článku 107 Smlouvy.
(102)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas požádala o změnu určeného účelu užívání lesní parcely v souladu s článkem 14 zákona o lesích a že Rada ministrů Bulharské republiky tuto žádost v souladu s čl. 14d odst. 2 tohoto zákona schválila (72). Podle informací, které mají bulharské orgány k dispozici, toto rozhodnutí nevstoupilo v platnost. Bulharské orgány souhlasí se společností All Seas v tom, že stát nemá přímý vliv na změny určeného účelu užívání předmětných pozemků (pro něž neexistuje žádná mapa využití pozemků), a že tudíž změna vlastníka v důsledku směny nemůže být projevem společného záměru stran této směny provést u předmětných pozemků změnu určeného účelu užívání. Podle bulharských orgánů musí být při posuzování směny určujícím faktorem to, zda si odpovídá hodnota aktiv, jež jsou předmětem směny, uvedená v rozvaze. Právě to bylo pro bulharskou vládu při provádění uvedených transakcí východiskem. Dalším argumentem ve prospěch tvrzení, že při změně určeného účelu užívání pozemku po provedení směny nedochází ke státní pomoci, je, že administrativní poplatky jsou pro všechny žadatele stejné.
(103)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas dřevo z lesních parcel, jež jí připadly v důsledku směny, netěží ani se neúčastní obchodu se dřevem z těchto lesních parcel v rámci Unie. Společnost All Seas neposkytuje služby v oblasti cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu a není ani stavební společností ve smyslu zákona o stavební komoře.
5.3.2. Připomínky Bulharska podané ke dni 4. listopadu 2011
(104)
Dopisem ze dne 4. listopadu 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD a panem Simeonem Stoevem Mirovem.
(105)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi Elkabel, LM Impex a Foros Development, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Žádná z uvedených tří společností navíc o změnu určeného účelu užívání nabytých lesních pozemků nepožádala.
(106)
Bulharské orgány dále konstatují, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, žádné čistě soukromé transakce neproběhly, a nebylo tedy možné stanovit tržní cenu směňovaných parcel nebo to, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění.
(107)
Bulharské orgány dále uvádějí, že ani společnost Elkabel ani společnost LM Impex nejsou vývozci dřeva a nejsou ve smyslu bulharského práva ani zapsány jako stavební společnosti nebo společnosti podnikající v oblasti cestovního ruchu.
(108)
Pokud jde o případ fyzické osoby pana Simeona Stoeva Mirova, který směnil 0,56 ha soukromého lesního pozemku v oblasti Rakitovo, jehož hodnota byla stanovena na 3 436 BGN, za 0,5 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Burgasu (obec Krajmorie), jehož hodnota byla stanovena na 1 308 BGN, mají bulharské orgány za to, že by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(109)
Z těchto důvodů bulharské orgány tvrdí, že z jejich hlediska nepředstavují směny s výše uvedenými soukromými subjekty státní podporu.
5.3.3. Připomínky Bulharska podané ke dni 16. prosince 2011
(110)
Dopisem ze dne 16. prosince 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vichren EOOD, Liteks Komers AD a Živkou Blagoevovou.
(111)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vichren a Liteks Komers, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Společnosti V-G-N Confort, Ecobalkani a Liteks Komers navíc nepožádaly o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků ve vlastnictví státu, jichž nabyly.
(112)
Bulharské orgány dále uvádějí, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, nebyly provedeny žádné čistě soukromé transakce, a nelze proto stanovit tržní cenu dotčených parcel ani prokazatelně zjistit, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění výše uvedených soukromých subjektů. V případě společnosti Izgrev 5 byla administrativní cena lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež byly předmětem směny, mírně vyšší než tržní cena dosažená v podobných soukromých transakcích, a podle bulharských orgánů tedy k žádnému zvýhodnění nedošlo. Týž argument lze uplatnit i v případě transakce provedené se společností Liteks Komers, kde by podle bulharských orgánů administrativní ceny lesních pozemků ve veřejném vlastnictví čtyřikrát převyšovaly ceny tržní.
(113)
Bulharské orgány v neposlední řadě poznamenávají, že žádný z výše uvedených soukromých subjektů není vývozcem dřeva a není ve smyslu bulharského práva ani zapsán jako stavební společnost nebo společnost podnikající v oblasti cestovního ruchu, a proto směny, k nimž s těmito subjekty došlo, nemají vliv na obchod mezi členskými státy.
(114)
Předmětem transakce s fyzickou osobou, paní Živkou Blagoevou, byla směna 1,9036 ha soukromého lesního pozemku na území obce Tetven, jehož hodnota byla stanovena na 16 091 BGN, za 0,3001 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Predela (obec Razlog), jehož hodnota byla stanovena na 24 216 BGN. Bulharskému státu nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků, všechny režijní náklady a místní daně/poplatky zaplatila paní Živka Blagoevová a nová majitelka nepožádala o změnu určeného účelu užívání pozemku, jenž byl předmětem směny. Podle bulharských orgánů by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(115)
Bulharské orgány tedy mají za to, že v rámci směn dohodnutých s výše uvedenými soukromými subjekty nedošlo k žádné státní podpoře.
5.3.4. Připomínky Bulharska podané ke dni 25. dubna 2012
(116)
Dopisem ze dne 25. dubna 2012 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Javor Iliev Chajtov, Valentina Angelova Chajtovová, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damjanova, Elizabet Petkova Michailova, Svetoslav Petkov Michailov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD, a BOIL OOD.
(117)
Bulharské orgány souhlasí s připomínkami, jež podaly tyto fyzické osoby a společnosti, které byly stranami ve směnách, k nimž v posuzovaném období došlo, a to v tom smyslu, že při těchto směnách ke státní podpoře nedošlo, a že tyto směny naopak představují transakce provedené za podmínek výhodných pro stát, a to za ceny, jež nejsou nižší než tržní ceny obdobných nemovitostí. Bulharské orgány nadto souhlasí se stanoviskem výše uvedených soukromých subjektů, že směny byly provedeny v souladu s platnými bulharskými vnitrostátními právními předpisy: nařízením o základních cenách a zákonem o lesích. V neposlední řadě by se pak některé z těchto transakcí měly považovat za transakce, na které se vztahuje nařízení de minimis.
5.4. ODPOVĚDI BULHARSKA NA ŽÁDOSTI O INFORMACE, JEŽ V PRŮBĚHU FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ ZASLALA KOMISE
(118)
V následných podáních v reakci na žádosti o informace poskytly bulharské orgány údaje o tržních cenách lesních pozemků v soukromém i veřejném vlastnictví u všech směn provedených v posuzovaném období (73).
(119)
Ve svém podání ze dne 19. listopadu 2013 (74) nicméně bulharské orgány naznačily, že poskytnuté údaje nejsou zcela spolehlivé. Konkrétně bulharské orgány předložily pro účely vzorce uvedeného ve 44. bodu odůvodnění reálné tržní ceny 82 parcel (60 ve veřejném vlastnictví a 22 ve vlastnictví soukromém), jež byly předmětem napadených směn. U ostatních parcel se poskytnuté informace o tržní hodnotě opíraly o nejlepší možný odhad, přičemž bulharské orgány naznačily, že uvedené ceny nemusí nutně představovat reálnou tržní hodnotu. Bulharské orgány vysvětlily, že v případě ostatních dotčených parcel ve veřejném vlastnictví byly ceny, které uváděly jako ceny tržní, ve skutečnosti středními cenami z různých druhů směn lesních pozemků. Tyto ceny tedy nutně nepředstavují reálnou tržní hodnotu: neodpovídají totiž průměrným cenám u zcela analogických transakcí.
(120)
Obdobně se podle bulharských orgánů i u ostatních parcel v soukromém vlastnictví, jež dosud nebyly oceněny nezávislým odhadcem, v některých případech ceny uvedené v potvrzení o prodeji, jež bulharské orgány použily jako zástupný ukazatel tržní hodnoty předmětných parcel, blížily nebo rovnaly tzv. daňové hodnotě. Daňová hodnota parcely nevyjadřuje její tržní hodnotu, ale minimální cenu, již je nutné při realitní transakci zaplatit, což znamená, že tržní hodnota dotčené parcely by v zásadě byla vyšší.
(121)
Bulharské orgány navzdory výše uvedeným skutečnostem zdůraznily, že údaje, jež o tržních cenách poskytly, představují nejlepší odhady, které mohou získat, a to vzhledem k tomu, že: i) v Bulharsku neexistují žádná zvláštní pravidla pro stanovení tržních cen lesních parcel na základě ocenění; ii) stanovení tržních cen dotčených parcel aktuálních v době uskutečnění směny nezávislým odhadcem by trvalo velmi dlouho a iii) zpracování tohoto ocenění by bylo velmi nákladné. Nadto se bulharské orgány vyjádřily v tom smyslu, že uvedené mají v každém případě blíže k reálným tržním cenám než k cenám administrativním.
(122)
Bulharské orgány dále na základě vzorku 25 směn poskytly informace o skutečně použitých administrativních cenách a hypotetických administrativních cenách vyplývajících z použití koeficientů uvedených v aktualizaci nařízení o základních cenách z roku 2010. Uvedený vzorek se týkal 25 transakcí uskutečněných převážně v roce 2009 a 2008 (jen 6 transakcí proběhlo v roce 2007). Tyto informace si vyžádala Komise s cílem ověřit, zda je systém administrativních cen - jsou-li náležitě aktualizovány - s to přiměřeně odrážet tržní ceny lesních pozemků a zda ve všech případech povede k určení ceny co možná nejbližší tržní hodnotě, což vyžaduje judikatura.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
6.1. PŘÍTOMNOST PODPORY
(123)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou podpory poskytované v jakékoli formě členským státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(124)
Ke kvalifikaci opatření jako podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 tedy musí být naplněny všechny tyto podmínky: i) opatření musí být možné přisoudit státu a musí být financováno ze státních prostředků; ii) musí přinášet výhodu příjemci; iii) tato výhoda musí být selektivní; iv) opatření musí narušovat hospodářskou soutěž nebo představovat hrozbu takového narušení a musí mít potenciál ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(125)
V tomto případě je ovšem nejprve také třeba posoudit, zda osoby, které směny využily a staly se možnými příjemci státní podpory, představují podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Důvodem je to, že podle znění uvedeného ustanovení platí pravidla o státní podpoře jen tehdy, je-li příjemcem podnik.
(126)
Soudní dvůr Evropské unie definuje pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy pojem „podnik“ jako subjekt zapojený do hospodářské činnosti bez ohledu na jeho právní postavení či na způsob jeho financování (75). Podle Soudního dvora Evropské unie představuje hospodářskou činnost jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na trhu (76). Klasifikace určitého subjektu jako podniku se tedy vždy vztahuje ke konkrétní činnosti. Na subjekt, který vykonává hospodářskou i nehospodářskou činnost, je třeba jako na podnik pohlížet, jen co se týče činnosti hospodářské. Podnik nemusí být právnickou osobou; i fyzické osoby lze považovat za podniky využívající státní podporu, pakliže vykonávají hospodářskou činnost.
(127)
Se zřetelem k tomu je třeba konstatovat, že některé osoby, které napadených směn využily, nevykonávaly v posuzovaném období na lesním pozemku, jenž byl předmětem směny, žádnou hospodářskou činnost a nevykonávají ji ani v současnosti. Tyto osoby, které směny využily, tedy nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a proto se má za to, že v rámci směn, jež tyto osoby s bulharským státem uskutečnily, nedošlo k poskytnutí státní podpory.
(128)
Zbývající část tohoto rozhodnutí se tedy týká jen těch osob, které napadené směny využily a které jsou podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.1. Vzájemná souvislost mezi směnou pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání
(129)
První otázka, o níž Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti, se týkala toho, zda existuje vzájemná souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků, jichž osoby, které směny využily, nabyly. Jedná se o důležitou otázku: závěr, že taková souvislost existuje, bude totiž mít vliv na to, jak Komise posoudí otázky, zda směnami došlo k hospodářskému zvýhodnění a jak takovéto zvýhodnění vyčíslit. Vzájemná souvislost by existovala, pokud by strany směny měly ještě před provedením této směny v úmyslu změnit následně po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví z lesního pozemku na pozemek stavební. Pokud by tedy administrativní ceny vypočtené pro účely směny podle nařízení o základních cenách byly stanoveny pro směnu dvou lesních pozemkových parcel, mohla by mít následná změna určeného účelu užívání parcely ve veřejném vlastnictví vzhledem k jejímu zamýšlenému budoucímu využití jako stavebního pozemku za následek podhodnocení nabyté parcely, bylo-li již od počátku úmyslem takovouto změnu provést.
(130)
Podle Komise by skutečnost, že na napadené směny vždy - nebo přinejmenším ve velké většině případů - navazovaly (následně schválené) žádosti o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků nabytých osobou, která směny využila, na stavební pozemek, objektivně naznačovala, že strany takovýchto směn již od počátku zamýšlely po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví změnit.
(131)
Statistické údaje poskytnuté bulharskými orgány v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, které potvrzují údaje zohledněné ve 38. bodu odůvodnění, ukazují, že na 132 směn provedených v posuzovaném období bylo podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání předmětného pozemku na stavební pozemek (tyto žádosti byly tedy podány v 18,2 % všech směn), přičemž takováto změna byla schválena v 15 případech (tedy v 11,4 % všech směn). Na základě těchto údajů dochází Komise k závěru, že ve většině případů žádosti o změnu určeného účelu užívání pozemku na směny nenavazovaly.
(132)
Komise konstatuje, že podle bulharských právních předpisů tak jako tak existují pro provádění směn a změn určeného účelu užívání dvě oddělená řízení a pro každý z těchto úkonů je příslušný jiný ze dvou samostatných státních orgánů, jež jsou jeden na druhém nezávislé. Toto představuje další argument pro popření existence vzájemné souvislosti mezi směnami pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání v tomto případě.
(133)
Vzhledem k tomu, že nebyla prokázána existence vzájemné souvislosti mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků nabytých osobami, které směny využily, prověří Komise přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v každém z dotčených úkonů zvlášť.
6.1.2. Přítomnost státní podpory při změnách určeného účelu užívání pozemků
(134)
Určený účel užívání pozemku je kontrolním nástrojem orgánů veřejné moci v oblasti využívání a míry zastavění určité pozemkové parcely. Při schvalování změny určeného účelu užívání pozemkové parcely vykonává orgán veřejné moci regulační činnost a nejedná jako hospodářský subjekt.
(135)
Za podporu ve smyslu článku 107 Smlouvy se považují jen zvýhodnění poskytnutá přímo či nepřímo ze státních prostředků. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (77) z rozlišení mezi „podporou poskytovanou státy“ a podporou poskytnutou „ze státních prostředků“ nevyplývá, že všechna zvýhodnění poskytnutá státem, ať už jsou financována ze státních prostředků, či nikoliv, představují podporu. Účelem tohoto rozlišení je spíše do definice státní podpory zahrnout jak zvýhodnění poskytnutá přímo státem, tak ta, jež poskytují veřejné či soukromé instituce státem pověřené nebo zřízené.
(136)
Schválení změny určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely z lesního pozemku na pozemek stavební orgánem veřejné moci sice může mít za následek nárůst tržní hodnoty předmětného pozemku, ale nedochází při něm k převodu státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy: výsledkem výkonu takovéto regulační činnosti není převod finančních prostředků v pozitivním smyslu osobě, která tohoto schválení využije, a stát se při tomto výkonu ani nevzdává svých prostředků, neboť v rámci takového výkonu nemá povinnost účtovat úspěšným žadatelům poplatek, jenž by plně odpovídal hospodářské hodnotě, již tito žadatelé schválením získají (78).
(137)
V tomto směru tedy ani rozhodnutí orgánu veřejné moci o změně určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.3. Přítomnost podpory při směnách
(138)
Prodej pozemků nebo budov orgány veřejné moci podniku nebo jednotlivci, který vykonává hospodářskou činnost, může podle ustálené judikatury (79) zakládat hospodářské zvýhodnění, a může tedy představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména pokud se neuskuteční za tržní hodnotu, tj. za cenu, kterou by pravděpodobně stanovil soukromý investor v podmínkách běžné hospodářské soutěže. Totéž platí o směně, při níž je hodnota pozemku ve veřejném vlastnictví nabytého od státu vyšší než hodnota pozemku v soukromém vlastnictví, který se státu přenechává.
(139)
Před prověřením toho, zda dané směny přinášejí nějaké hospodářské zvýhodnění, nicméně Komise prověří, zda jsou naplněny ostatní podmínky uvedené ve 124. bodu odůvodnění, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(140)
Zaprvé se, pokud jde o otázku, komu lze toto opatření přičíst, konstatuje, že směny spadají do kompetence ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů (v závislosti na velikosti parcely, jež je předmětem směny) a Výkonného lesního úřadu, což jsou všechno státní orgány. Pokud je výsledkem směny převod lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež mají vyšší hodnotu než přenechané lesní pozemky ve vlastnictví soukromém, představuje tato směna převod státních prostředků, kterým se bulharský stát vzdává určitých výnosů, jichž by býval mohl dosáhnout, pokud by při provádění této transakce postupoval v rámci tržních podmínek.
(141)
Zadruhé jsou směny, pokud z nich těží pouze ti vlastníci pozemků, kteří směnili své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném, selektivní.
(142)
Zatřetí směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Jsou-li osoby, které směny využily, podniky, jež nabízejí zboží a služby na některém konkrétním trhu, posílí jakýkoli finanční prospěch, jež jim z uskutečnění směny plyne, jejich postavení oproti ostatním podnikům, s nimž si v rámci Unie v oblasti téhož druhu zboží a služeb konkurují (80). Řada osob, které směny využily, (81) má v bulharském obchodním rejstříku mezi hospodářskými odvětvími, v nichž působí, mimo jiné uvedeny i reality, cestovní ruch, pohostinství či zalesňování. Uvedená odvětví jsou přitom otevřená hospodářské soutěži na úrovni Unie. Prokazují to i údaje z tohoto rejstříku, v nichž se u několika osob, které směny využily, (82) jako hospodářské odvětví, v němž působí, uvádí obchod či (mezinárodní) obchodní činnost. Pokud jde o argument předložený bulharskými orgány, že pro výkon činnosti v odvětví cestovního ruchu nebo stavebnictví je nezbytné, aby byla společnost zapsána ve zvláštních rejstřících, a že tomu tak u většiny společností podílejících se na směnách nebylo, konstatuje Komise, že pojem „podnik“ v čl. 107 odst. 1 Smlouvy je pojmem objektivním, a otázku, zda podniky nabízejí zboží a služby na daném trhu, a tudíž konkurují ostatním podnikům a zapojují se do trhu v rámci Unie, je tedy třeba zodpovědět s ohledem na činnosti, jež tyto podniky skutečně vykonávají, a nikoli podle toho, zda splňují určité vnitrostátní právní formální náležitosti.
(143)
Konečně, pokud jde o přítomnost hospodářského zvýhodnění, týkají se směny vzájemné výměny (nejméně) dvou lesních pozemkových parcel mezi bulharským státem a soukromými subjekty. K zodpovězení otázky, zda soukromé subjekty těžily z hospodářského zvýhodnění plynoucího z provedené směny, je třeba provést odhad tržních hodnot parcel, jež byly předmětem dané směny, a tyto hodnoty vzájemně porovnat. Je-li výsledkem směny převod lesního pozemku ve veřejném vlastnictví, jehož hodnota je vyšší než hodnota lesního pozemku, který státu přenechává soukromý subjekt, pak je tento soukromý subjekt hospodářsky zvýhodněn.
(144)
Pro účely dotčených směn byly, jak se uvádí v 16. bodu odůvodnění, příslušné administrativní ceny vypočteny podle nařízení o základních cenách. Soudní dvůr Evropské unie shledal, že v případech, kdy vnitrostátní právní úprava stanoví správní pravidla výpočtu tržní hodnoty pozemku určeného na prodej orgány veřejné moci, musí použití uvedených pravidel za účelem jejich souladu s článkem 107 Smlouvy vést ve všech případech ke administrativní ceně, která se co nejvíce blíží tržní hodnotě daného pozemku (83). Jelikož tato tržní hodnota je teoretická, bude povoleno rozpětí, v jehož rámci se dosažená cena od teoretické ceny odchyluje (84).
(145)
Bulharské orgány byly požádány o poskytnutí informací o administrativních cenách uplatněných při 132 směnách, jež v posuzovaném období proběhly, jakož i o příslušných tržních cenách pro tytéž transakce. Komise rovněž požádala bulharské orgány, aby vzaly při stanovení tržní hodnoty předmětných lesních parcel v úvahu případné předcházející či následné transakce, jejichž byly tyto parcely předmětem. Ačkoli má Komise za to, že pro účely posouzení možných prvků státní podpory v rámci směn je místo, kde se směňované lesních parcely nacházejí, irelevantní, byly údaje o cenách - byly-li k dispozici - vzaty v úvahu.
(146)
Bulharské orgány upozornily na to, že údaje, jež mohly o tržních cenách poskytnout, nejsou zcela spolehlivé (85). Zároveň ale sdělily, že tyto informace představují nejlepší možné odhady tržních cen (86). Komise tyto údaje považuje za dostatečně spolehlivé odhady skutečné (tj. „reálné“) tržní hodnoty dotčených parcel.
(147)
Z analýzy těchto údajů vyplývá, že důsledkem uplatnění administrativních cen na parcely v soukromém vlastnictví bylo systematické nadhodnocení dotčených lesních pozemků oproti cenám tržním (87), zatímco u lesních pozemků ve veřejném vlastnictví byla situace poněkud složitější, neboť byly zaznamenány jak případy nadhodnocení, tak podhodnocení. Při hledání odpovědi na otázku, zda osoby, které směny využily, získaly na jejich základě nějakou výhodu, by tedy prosté porovnání tržní ceny parcely ve veřejném vlastnictví v době uskutečnění směny s tržní cenou směněné parcely v soukromém vlastnictví dostatečně nezohlednilo systematické nadhodnocení dotčené soukromé parcely. Komise proto sestavila vzorec zohledňující administrativní ceny uplatněné v prvotní transakci, který umožňuje náležitě posoudit zvýhodnění plynoucí z dané směny. Tento vzorec, který byl uveden již v rozhodnutí o zahájení řízení, vyžaduje vypočtení těchto částek:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách a
ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Ke zvýhodnění by došlo v případě, že po odečtení hodnoty získané podle bodu i) od hodnoty získané podle bodu ii) vyjde kladný výsledek.
Při určování toho, zda danou směnou dochází ke zvýhodnění, je nicméně třeba vzít v úvahu i případnou peněžní náhradu vyplacenou jednou stranou druhé za účelem dorovnání rozdílu v administrativních cenách dvou parcel, jež jsou předmětem směny.
(148)
Při uplatnění uvedeného vzorce na údaje o reálných tržních hodnotách a administrativních cenách směňovaných lesních pozemků, jež poskytly bulharské orgány, dospěla Komise k závěru, že téměř v 80 % směn provedených v posuzovaném období bylo osobám, které směny využily, v jejich rámci poskytnuto zvýhodnění, což ukazuje tabulka 4.
Tabulka 4
Porovnání administrativních cen uplatněných při směnách a tržních cen uvedených bulharskými orgány
Směny
2007
2008
2009
Celkem
Poskytnutí výhody (počet případů)
18
48
38
104
Procentuální podíl na všech směnách
78 %
77 %
81 %
79 %
Počet uskutečněných směn
23
62
47
132
(149)
Výše uvedené údaje ukazují, že administrativní ceny stanovené pro účely směn podle nařízení o základních cenách dostatečně neodrážely skutečnou tržní hodnotu předmětných lesních parcel.
(150)
Rozdíl mezi administrativními cenami použitými pro účely napadených směn a tržními cenami předmětných parcel vyplývá jednak ze skutečnosti, že výchozí metodika uvedená v nařízení o základních cenách dostatečně nezohledňuje kritéria, jež by z hlediska ocenění směňovaných lesních pozemkových parcel za důležitá považoval účastník trhu, a ani jim nepřiznává náležitou váhu. Zaprvé se předpokládalo, že průměrné hodnoty pozemků uvedených v příloze 1 nařízení o základních cenách podle kategorií pozemků skýtajících totožné podmínky k pěstování rostlin, které se používají jako východisko pro stanovení základní hodnoty pozemku (viz 18. bod odůvodnění) budou stanoveny na základě tržních cen nebo účetních záznamů vedených u lesů ve vlastnictví státu, avšak ve skutečnosti je stanovili znalci na základě malého počtu tržních zdrojů.
(151)
Zadruhé jsou koeficienty a navýšení (přírůstky) cen uplatněné pro účely vyčíslení některých vlastností lesního pozemku při výpočtu jeho základní hodnoty, jež jsou uvedeny v 18. až 26. bodu odůvodnění, spíše výsledkem administrativního zjednodušení, než pokusem o přesné určení hospodářské hodnoty, kterou by hypotetický účastník trhu v podobné situaci takovýmto vlastnostem pozemku přisoudil. Bulharské orgány ve skutečnosti žádné hospodářské údaje odůvodňující hodnotu těchto koeficientů a míru navýšení (přírůstky) cen uvedených v předmětném nařízení nepředložily.
(152)
I kdyby se připustilo, že výsledkem uplatnění metodiky uvedené v nařízení o základních cenách u směňovaných lesních pozemků zpočátku byly tržní ceny, což nebyly, průměrné ceny, nebyly příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen během posuzovaného období nikdy aktualizovány tak, aby se zohlednilo následné kolísání tržních cen. V souladu s judikaturou (88) musí v případě výrazného nárůstu cen pozemků administrativní metody pro výpočet cen pozemků prodávaných orgány veřejné moci umožňovat průběžnou aktualizaci těchto cen tak, aby se cena skutečně zaplacená kupujícím co nejvíce blížila tržní hodnotě těchto pozemků. V průběhu fáze předběžného přezkoumávání bulharské orgány vysvětlily, že podle čl. 7 odst. 1 a článku 32 nařízení o základních cenách měly být koeficienty pro výpočet administrativních cen uvedené v tomto nařízení každoročně aktualizovány. Kromě toho podle informací poskytnutých bulharskými orgány rostly tržní ceny lesních pozemků během posuzovaného období velmi výrazně. K aktualizaci, kterou uvedené nařízení předpokládá, nicméně během předmětného období vůbec nedošlo. Bulharské orgány průměrné ceny, příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen pro účely stanovení administrativních cen na základě posledního vývoje trhu aktualizovaly až v roce 2010.
(153)
Komise proto dospěla k závěru, že osobám, které směny využily, tyto pozemkové směny v těch případech, kdy použité administrativní ceny dostatečně neodrážely tržní cenu směňovaného pozemku, přinesly hospodářské zvýhodnění.
6.1.4. Podpora de minimis
(154)
Závěrem je třeba poznamenat, že se v případech, kdy byly osoby, které směny využily, zvýhodněny v rozsahu, jenž nepřesahuje limit uvedený v nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 (89), toto zvýhodnění nepovažuje za státní podporu, a na tyto případy se tudíž nevztahuje zákaz daný ustanovením čl. 107 odst. 1 Smlouvy, pokud jsou ovšem splněny všechny ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením.
(155)
Na základě kvantitativních údajů předložených bulharskými orgány se zdá, že v mnoha případech (90) je částka podpory, kterou osoby, které směny využily, obdržely pod úrovní limitu de minimis, který činí 200 000 EUR.
6.1.5. Závěr ohledně přítomnosti podpory
(156)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že směny, které v posuzovaném období provedla Bulharská republika, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v těch případech, kdy protistrana příslušné transakce je podnikem ve smyslu uvedeného ustanovení, kdy administrativní ceny použité pro účely dané transakce neodrážely tržní ceny a kdy nebyly naplněny podmínky podpory de minimis stanovené v nařízení (ES) č. 1407/2013.
6.2. ZÁKONNOST OPATŘENÍ
(157)
Bulharská republika uvedené směny před jejich provedením neoznámila, a nesplnila tak svou povinnost ve smyslu čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Uvedené směny tak představují protiprávně poskytnutou státní podporu.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(158)
Ačkoli byly bulharské orgány požádány o poskytnutí informací o případné slučitelnosti uvedených směn s vnitřním trhem, trvaly na své argumentaci, že předmětné transakce neměly na obchod v rámci Unie žádný vliv, a že tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(159)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že důkazní břemeno slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jako výjimky z ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy, náleží v zásadě dotyčnému členskému státu, který musí prokázat, že podmínky pro tuto výjimku jsou splněny (91).
(160)
Komise v každém případě konstatuje, že se nezdá, že by existovaly nějaké zřejmé důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat předmětné směny za slučitelné s vnitřním trhem, a to ani přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy ani na základě pokynů z těchto ustanovení vycházejících.
(161)
Slučitelnost režimu směn tedy nelze odvozovat od pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví („pokyny k odvětví lesnictví“), protože ty se vztahují pouze na živé stromy a na jejich přirozené prostředí v lesích a na ostatní zalesněné půdě, včetně opatření k udržování a zlepšování ekologické a ochranné funkce lesů a opatření na podporu rekreačního využívání a sociální a kulturní dimenze lesů. Navíc náklady hrazené z podpory poskytnuté v souvislosti se směnami neodpovídají definici způsobilých nákladů uvedené v pokynech k odvětví lesnictví (92), neboť soukromým subjektům nebyly uloženy žádné zákonné nebo smluvní závazky využívat pozemky nabyté směnou jako oblasti s ochranou přírody. Všechny soukromé subjekty měly naopak právo požádat o změnu účelu užívání z lesního pozemku na pozemek stavební, což také některé z nich učinily.
(162)
Slučitelnost nelze odvozovat ani od pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013. Komise v této souvislosti poznamenává, že bulharské orgány směny neprovedly s konkrétním cílem přispět k regionálnímu rozvoji. Nadto nebyly vymezeny způsobilé náklady a nebylo ani stanoveno, jakým způsobem se bude kontrolovat pobídkový účinek předmětné podpory a jak bude zajištěno dodržování příslušných limitů regionální podpory.
(163)
V neposlední řadě pak bulharské orgány v diskusích předcházejících přijetí rozhodnutí o zahájení řízení prohlašovaly, že dotčené směny sledovaly cíl veřejné politiky spočívající v konsolidaci vlastnictví lesních pozemků. I kdyby bylo možné považovat konsolidaci lesních pozemků za cíl společného zájmu, což ovšem nelze, neprokázaly bulharské orgány, že poskytnutá podpora byla k dosažení uvedeného cíle nezbytná a ani že zvolené prostředky byly ty nejvhodnější.
(164)
Bulharské orgány rovněž neprokázaly, že zvolené prostředky zajistily, aby se poskytnutá podpora omezila na minimum nezbytné k přesvědčení soukromých subjektů k tomu, aby směnu uskutečnily. Je to mimo jiné patrné ze silného kolísání administrativních cen, k nimž se uplatněním předepsané metodiky dospělo. Při porovnání s tržními cenami, jež bulharské orgány poskytly, se nezdá, že by tyto administrativní ceny byly systematicky o určitý obdobný procentuální podíl vyšší či nižší než tržní ceny. Na příkladu transakcí uskutečněných v roce 2007 lze sledovat rozdíly mezi tržními a administrativními cenami parcel v soukromém vlastnictví v rozmezí od -503,97 % do +89,91 % (93).
(165)
Bulharské orgány konečně ani neprokázaly, že předmětné směny nenarušily hospodářskou soutěž v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Směny proto nelze přímo považovat za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(166)
Komise proto dospěla k závěru, že podporu poskytnutou v souvislosti se směnami nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
7. NAVRÁCENÍ PODPORY
(167)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 by měla být státní podpora příjemcem navrácena, pokud byla předmětná protiprávně poskytnutá státní podpora shledána neslučitelnou s vnitřním trhem a není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. V čl. 14 odst. 2 uvedeného nařízení se stanoví, že podpora, která má být navrácena, zahrnuje úroky splatné od data, kdy byla protiprávní podpora k dispozici příjemci, do data jejího faktického navrácení. V čl. 14 odst. 3 se dále stanoví, že navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise.
(168)
Ke splnění účelu navrácení podpory dojde v okamžiku, kdy podniky, jež z předmětné protiprávní podpory těžily, tuto podporu spolu s příslušnými úroky z prodlení navrátí. Navrácením příjemce pozbude zvýhodnění, ze kterého měl na trhu oproti svým konkurentům prospěch, a obnoví se stav, který poskytnutí podpory předcházel (94). Členský stát si sice může zvolit prostředky, kterými svou povinnost dosáhnout navrácení nelegální podpory splní, ale zvolená opatření nesmí mít nepříznivý vliv na působnost a účinnost práva Unie. Členský stát může povinnost dosáhnout navrácení podpory splnit, pouze pokud jsou prostředky zvolené k navrácení podpory vhodné k opětovnému nastolení běžných podmínek hospodářské soutěže, které byly poskytnutím nezákonné podpory narušeny, a pokud jsou v souladu s příslušnými ustanoveními práva Unie (95).
(169)
Vzhledem k tomu, že bylo shledáno, že Bulharská republika protiprávně uplatňovala státní podporu prostřednictvím směn, měla by se jí stanovit povinnost zajistit, aby osoby, které tyto směny využily, tuto podporu navrátily.
7.1. URČENÍ PŘÍJEMCŮ, KTEŘÍ MUSÍ PODPORU NAVRÁTIT
(170)
Protiprávní a neslučitelnou podporu musí navrátit podniky, které z ní skutečně měly prospěch (96). Nicméně v případech, kdy všechny podniky, které protiprávní a neslučitelnou podporu obdržely, není schopna určit v rozhodnutí samotném Komise, bude tak muset na počátku procesu jeho provádění učinit dotčený členský stát, který musí přihlédnout k individuální situaci jednotlivých dotčených podniků (97).
(171)
V tomto případě jsou potenciálními příjemci neslučitelné státní podpory ty fyzické a právnické osoby, které se podílely na 132 směnách s bulharskými orgány, k nimž v posuzovaném období došlo. Z této skupiny subjektů by měly bulharské orgány vyjmout ty fyzické a právnické osoby, jež nejsou „podniky“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a ty, jež na při směnách, jichž se zúčastnily, získaly podporu v celkové výši nepřesahující limit stanovený v nařízení de minimis, pokud ovšem dotčené transakce splňují i ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením. Zbývající fyzické a právnické osoby, jež se směn účastnily, by se měly považovat za příjemce protiprávně poskytnuté státní podpory, a bulharským orgánům se ukládá povinnost zajistit, aby tyto subjekty zvýhodnění, jehož se jim na základě předmětných směn dostalo, navrátily.
7.2. VYČÍSLENÍ PODPORY
(172)
Komise není z právního hlediska povinna vyčíslit přesnou částku, jež má být navrácena, zejména pokud k tomu, aby tak učinila, nemá k dispozici dostatečné údaje. Postačí, pokud rozhodnutí Komise obsahuje informace, jež dotčenému členskému státu bez přílišných obtíží umožní stanovit částku, jež má být navrácena (98).
(173)
Jak bylo vysvětleno ve 147. bodu odůvodnění, má Komise za to, že členské státy by při stanovení výše neslučitelné podpory, již musí každý z příjemců navrátit, měly vyjít z této metodiky:
(i)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách;
(ii)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Prvotní výše státní podpory získané na základě směny je rovna hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
V případech, kdy byla směněna pozemková parcela ve veřejném vlastnictví s vyšší administrativní hodnotou za pozemkovou parcelu v soukromém vlastnictví s nižší administrativní hodnotou, by měla být tato prvotní částka upravena. Podle bulharských orgánů musela v takovémto případě osoba, která směny využila, zaplatit státu náhradu za rozdíl v hodnotě dotčených pozemků. Původní výše podpory by tedy měla být ponížena o částku náhrady zaplacenou příjemcem bulharským orgánům. Bulharské orgány by pak měly dosáhnout toho, aby příslušní příjemci výslednou částku navrátili, tak aby se vyrovnalo zvýhodnění, které tito příjemci v důsledku provedení směny získali.
(174)
Při stanovení tržních cen dotčených parcel by měla být plně zohledněna hospodářská hodnota předmětného pozemku v okamžiku provedení směny. Z informací uvedených v podání bulharských orgánů ze dne 29. srpna 2008 se zdá, že v některých případech byly na státních lesních parcelách budovy a infrastruktura postaveny ještě dříve, než došlo k uskutečnění směny, a to i přesto, že daná parcela předtím nebyla překlasifikována na stavební pozemek. Komise zastává názor, že v takových případech by se měla do tržní hodnoty parcely plně promítnout i hodnota těchto budov a/nebo infrastruktury.
(175)
Komise poznamenává, že bulharské orgány již údaji o administrativních cenách použitých při směnách, jakož i o tržních cenách všech předmětných parcel v době uskutečnění směny disponují (99), a nemělo by pro ně tedy být příliš obtížné stanovit na základě metodiky popsané ve 173. bodu odůvodnění (100) částky, jež musí být navráceny.
(176)
V případech, kdy mohou mít bulharské orgány oprávněné obavy, že uvedenou metodiku nelze uplatnit nebo že vede k výsledným částkám, jež zjevně dostatečně neodrážejí výši státní podpory, již příjemce obdržel, nicméně mohou rozhodnout, že nechají provést odhad tržních cen směňovaných pozemků nezávislým znalcem, který má k oceňování kvalifikaci a který se vybere na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení. Při stanovení postupu výběru takového znalce by se měly dodržovat zásady transparentnosti a rovného zacházení, a to i v případech, kdy výše smluvního plnění nepřekračuje prahové hodnoty stanovené směrnicemi Unie týkajícími se zadávání veřejných zakázek. Nabídkové řízení by zejména mělo: i) být dostatečně inzerované; ii) opírat se o objektivní, předem oznámená kritéria výběru; iii) obsahovat informace o tom, že po provedení předběžného výběru bude konečné rozhodnutí přijato za účasti zástupců útvarů Komise. V těchto výjimečných případech musí bulharské orgány: i) uvést dotčenou parcelu (dotčené parcely); ii) uvést odůvodnění, proč je třeba v tom kterém konkrétním případě využít odhadu nezávislého znalce; iii) navrhnout Komisi nezávislého znalce (vybraného ve veřejném nabídkovém řízení), jehož pověření odsouhlasí Komise i Bulharská republika.
(177)
Vzhledem k tomu, že účelem navrácení podpory je obnova stavu před uskutečněním směny, má Komise v neposlední řadě za to, že by s ohledem na výjimečnou povahu dohod o směně ve vztahu k lesním pozemkům, které nebyly do rozhodné doby komerčně využívány, Bulharská republika splnila svou povinnost dosáhnout navrácení protiprávně poskytnuté podpory tím, že sporné směny zruší a u dotčených parcel provede zpětnou směnu. Takový postup by nicméně k navrácení podpory v náležité míře vedl jen v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám dotčených lesních pozemků ve veřejném i soukromém vlastnictví. V takovýchto případech je třeba o dotčených parcelách informovat Komisi do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice; předmětné směny by měly být zrušeny a doklad o provedení tohoto úkonu by měl být předložen do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
(178)
Ve všech případech, kdy se vyžaduje navrácení podpory, se toto navrácení musí vztahovat k okamžiku, kdy příjemcům předmětné zvýhodnění vzniklo, tj. ke dni právního aktu, kterým se příjemcům uděluje právo směnit své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném.
(179)
Do částek, jež mají být navráceny, by měly být započteny úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příjemcům tyto částky dány k dispozici, až do doby jejich faktického navrácení. Výše úroku by se měla vypočítávat jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (101) a podle nařízení Komise (ES) č. 271/2008 (102), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
(180)
Harmonogram navrácení státní podpory jednotlivými příjemci by měl co možná nejvíce souhlasit s harmonogramem uvedeným v oznámení o navrácení podpory (103). V žádném případě by ale nemělo dojít k překročení lhůt uvedených v tabulce 5.
Tabulka 5
Harmonogram navrácení podpory
Lhůta
Úkon
1.
do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí Komisi informovat o opatřeních plánovaných nebo přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, a to zejména:
i)
předložit Komisi seznam všech směn, kterých se týká navrácení podpory, a uvést tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, jež jsou předmětem směny (na základě informací uvedených Bulharskou republikou v podání 2014/032997), informace o doplatcích náhrad v každé z transakcí a o výsledné výši státní podpory, jež musí být navrácena,
-
název zapojeného soukromého subjektu u každé z transakcí a uvedení důvodů, na základě kterých tato osoba, která směny využila, je, či není považována za podnik;
ii)
určit případy, v nichž navrácení podpory proběhne na základě znaleckého odhadu tržních cen lesních parcel v okamžiku uskutečnění směny (176. bod odůvodnění);
iii)
určit případy, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny (177. bod odůvodnění).
2.
do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
V případě parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše by měla Bulharská republika pověřit nezávislého znalce, který by zpracoval ocenění dotčených parcel. Tento znalec by měl být vybrán na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení a pověřen se souhlasem Komise na základě předchozího návrhu Bulharské republiky.
3.
do sedmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla předložit Komisi zprávu o ocenění parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše vypracovanou nezávislým znalcem.
4.
do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla zaslat příkazy k navrácení všem dotčeným příjemcům, a to s přesným uvedením částek, jež mají být navráceny.
5.
do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí realizovat navrácení podpory u všech dotčených směn.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora podnikům v souvislosti se směnami lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví, protiprávně poskytnutá Bulharskou republikou v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1 nepředstavuje podporu, pokud v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98, které je použitelné v době, kdy je podpora poskytnuta.
Článek 3
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1, která v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rámci jakéhokoliv jiného schváleného režimu podpor, je slučitelná s vnitřním trhem až do maximální výše podpory použitelné pro tento druh podpor.
Článek 4
1. Bulharská republika zajistí navrácení neslučitelné podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 od příjemců.
2. Odchylně od odstavce 1 lze v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám lesních pozemků ve veřejném i v soukromém vlastnictví, kterých se transakce dotýkala, zajistit navrácení neslučitelné podpory od příjemců zrušením předmětných směn.
3. Do částek, jež mají být navráceny, se započítají úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příslušné prostředky dány k dispozici příjemcům, až do doby jejich faktického navrácení.
4. Výše úroku se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a podle nařízení (ES) č. 271/2008.
5. Bulharská republika zruší veškeré doposud neuhrazené platby podpory v rámci režimu uvedeného v článku 1 s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí neprodleně a účinně.
2. Bulharská republika zajistí úplné provedení tohoto rozhodnutí ve lhůtě dvanácti měsíců ode dne oznámení.
Článek 6
1. Do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam všech směn obsahující tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, které jsou předmětem směny, informace o doplatcích v jednotlivých transakcích a výslednou výši státní podpory,
-
název zúčastněného soukromého subjektu, tj. osoby, která směny využila, u každé z transakcí a důvody, na základě kterých tento subjekt je, či není považován za podnik;
b)
určení případů, v nichž se uplatní navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharské republiky 2014/032997;
c)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny;
d)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem, a doklady o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.
2. Do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci směn uvedených v článku 1, a celkovou výši podpory, kterou každý z těchto příjemců v důsledku předmětných transakcí obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úrok při navrácení), jejíhož navrácení se má od každého jednotlivého příjemce dosáhnout;
c)
podrobný popis opatření již přijatých či plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo přikázáno podporu navrátit.
3. Do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika doklady prokazující, že dotčení příjemci navrátili podporu v plné výši.
4. Bulharská republika bude prostřednictvím zpráv předkládaných jednou za dva měsíce informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření k provedení tohoto rozhodnutí až do doby, než bude navrácení podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 dokončeno. Na žádost Komise poskytne Bulharská republika neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpor, které již byly příjemci navráceny.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Bulharské republice.
V Bruselu dne 5. září 2014.
DECISÃO 2015/456 DA COMISSÃO
de 5 de setembro de 2014
sobre o regime de auxílio SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) aplicado pela República da Bulgária no contexto de permutas de terrenos florestais
[notificada com o número C(2014) 6207]
(Apenas faz fé a versão na língua búlgara)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta a Decisão C(2011) 4444 da Comissão, de 29 de junho de 2011 (1),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em 17 de julho de 2008, a Comissão recebeu uma carta de um autor da denúncia que quis manter o anonimato («autor da primeira denúncia»), alegando que a República da Bulgária tinha concedido auxílios no âmbito de permutas da propriedade de terrenos florestais privados por terrenos florestais públicos estatais, frequentemente seguidas de uma reclassificação dos terrenos permutados de terrenos florestais para terrenos com possibilidade de construção. O autor da primeira denúncia apresentou informações adicionais por cartas de 28 de agosto de 2008, 3 de setembro de 2008, 1 de outubro de 2008, 5 de dezembro de 2008, 18 de fevereiro de 2010, 12 de outubro de 2010 e de 26 de janeiro de 2011.
(2)
Em 27 de janeiro de 2009, a Comissão recebeu informações adicionais sobre as transações por permuta contestadas, enviadas por um terceiro. Em 14 de maio de 2009, foi apresentada uma segunda denúncia sobre as permutas referidas, tendo o autor dessa denúncia apresentado informações adicionais a 2 de junho de 2009 e a 8 de junho de 2009. Em 23 de março de 2010, um outro terceiro apresentou à Comissão informações relativas às permutas.
(3)
As autoridades búlgaras forneceram à Comissão informações sobre as transações por permuta contestadas por cartas de 2 de setembro de 2008, 28 de outubro de 2008, 4 de janeiro de 2010, 23 de março de 2010, 27 de março de 2010, 30 de agosto de 2010 e 14 de fevereiro de 2011. Durante as reuniões realizadas entre os serviços da Comissão e as autoridades búlgaras, em 22 de fevereiro de 2010, 12 de outubro de 2010 e 3 de fevereiro de 2011, estas forneceram informações adicionais sobre as referidas permutas.
(4)
Por carta de 29 de junho de 2011, a Comissão informou a República da Bulgária de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado em relação às transações por permuta contestadas. A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação («decisão de início do procedimento») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre a medida.
(5)
Por carta recebida em 29 de setembro de 2011, as autoridades búlgaras apresentaram as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.
(6)
A Comissão recebeu observações sobre a decisão de início do procedimento das seguintes partes interessadas: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov e Elizabet Mihailova (23), e de um autor da denúncia, que solicitou que a sua identidade não fosse revelada (24).
(7)
Por cartas de 1 de setembro de 2011, 5 de outubro de 2011, 25 de novembro de 2011, 14 de dezembro de 2011 e 3 de abril de 2012, a Comissão transmitiu essas observações às autoridades búlgaras, a quem foi dada a possibilidade de reagir às mesmas. As observações da República da Bulgária sobre as observações das partes interessadas foram recebidas por cartas de 4 de novembro de 2011, 15 de dezembro de 2011, 12 de janeiro de 2012 e 25 de abril de 2012, respetivamente.
(8)
As autoridades búlgaras forneceram informações adicionais sobre as transações por permuta contestadas por carta de 2 de dezembro de 2011 e numa reunião realizada com os serviços da Comissão em 9 de dezembro de 2011.
(9)
Por carta de 9 de fevereiro de 2012, a Comissão solicitou mais esclarecimentos ao autor da primeira denúncia relativamente a certos elementos de prova por ele apresentados.
(10)
Em 3 de abril de 2012, a Comissão transmitiu às autoridades búlgaras as observações complementares de vários terceiros (25). A Comissão recebeu as observações da República da Bulgária relativas às observações referidas em 25 de abril de 2012 e 15 de maio de 2012.
(11)
Em 26 de julho de 2012, a Comissão solicitou informações adicionais às autoridades búlgaras. Em 17 de agosto de 2012, as autoridades búlgaras solicitaram uma prorrogação do prazo para fornecer essas informações, que foi concedida pela Comissão em 31 de agosto de 2012. Em 19 de setembro de 2012, as autoridades búlgaras forneceram as informações solicitadas.
(12)
Em 3 de outubro de 2012, a Comissão solicitou esclarecimentos adicionais à Elkabel AD, um dos terceiros que apresentaram as suas observações sobre a decisão de início do procedimento, tendo aqueles sido entregues em 31 de outubro de 2012.
(13)
Por cartas de 14 de janeiro de 2013, 17 de maio de 2013, 22 de julho de 2013 e 22 de outubro de 2013, a Comissão solicitou informações adicionais às autoridades búlgaras, tendo estas sido prestadas em 4 e 5 de fevereiro de 2013, 25 de junho de 2013 e 5 de julho de 2013, 16 e 23 de agosto de 2013, e 19 de novembro de 2013 e 20 de dezembro de 2013, respetivamente. Parte das informações fornecidas na última data foi posteriormente apresentada de novo pelas autoridades búlgaras por correio eletrónico datado de 21 de janeiro de 2014.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
2.1. AS PERMUTAS DE TERRENOS
(14)
Em 1947, todos os terrenos florestais da Bulgária passaram a ser propriedade pública, na sequência de expropriação pelo Estado. Esta situação manteve-se até 2000, ano em que teve início a restituição dos terrenos florestais aos anteriores proprietários privados.
(15)
Com base numa alteração da Lei Florestal (26), que entrou em vigor em 22 de fevereiro de 2002, tornou-se possível realizar permutas de terrenos florestais recentemente privatizados por terrenos florestais públicos do Estado pertencentes ao fundo florestal estatal. Esta alteração à Lei Florestal esteve em vigor até 27 de janeiro de 2009 e definiu a ordem e as condições ao abrigo das quais essas permutas foram realizadas.
(16)
Para efeitos das permutas, os preços dos terrenos florestais privados e públicos foram determinados com base num regulamento especializado, a saber, o Regulamento sobre o cálculo dos preços de base, dos preços de terrenos em áreas excluídas e de criação de direitos de uso e servidões referentes a florestas e terrenos florestais (27) («Regulamento sobre os preços de base»), que entrou em vigor em 18 de novembro de 2003. Através da aplicação do Regulamento sobre os preços de base, a lei búlgara não permitia que os peritos avaliadores se desviassem dos preços determinados para os terrenos florestais.
(17)
Com base no referido regulamento, o preço de base de uma parcela de terreno florestal é determinado através da soma do valor base dos terrenos com o valor do povoamento (espécies vegetais existentes nesse terreno).
(18)
O valor dos terrenos é determinado com base no valor médio dos terrenos, de acordo com categorias de terrenos com condições idênticas para o desenvolvimento de plantas (150 tipos de locais, em conformidade com o anexo 1 do Regulamento sobre os preços de base). Este valor é então ajustado utilizando um coeficiente de adaptação que tem em conta a localização do terreno em relação às infraestruturas locais e nacionais. Esse coeficiente de adaptação (Km), constante do anexo 2 do Regulamento sobre os preços de base, é determinado por meio da seguinte fórmula:
,
em que:
p
=
coeficiente de proximidade de uma estrada asfaltada, medida em linha reta (de 0,00 a 0,20)
s
=
coeficiente de proximidade de uma área urbana, medida em linha reta (de 0,00 a 0,25)
m
=
coeficiente de proximidade do mar, medida em linha reta (de 0,00 a 0,20)
g
=
coeficiente de proximidade de uma cidade, expresso em algarismos, refletindo a distância em relação a uma determinada cidade (distância rodoviária mais curta entre a cidade e a parcela em causa). As cidades dividem-se em 6 grupos, tal como apresentado no quadro 1:
Quadro 1
Grupo 1:
Sófia (de 0,00 a 0,70)
Grupo 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas e Varna (de 0,00 a 0,50)
Grupo 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratsa, Pleven e Stara Zagora (de 0,00 a 0,40)
Grupo 4:
outras cidades de distrito (de 0,00 a 0,35)
Grupo 5:
outras grandes cidades (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov e Cherven Bryag (de 0,00 a 0,30)
Grupo 6:
outros centros municipais (de 0,00 a 0,10)
(19)
O valor dos terrenos ainda é ajustado, adicionando um aumento por hectare (acréscimo), que é fixado com base no preço médio dos terrenos observado na área onde se situa a parcela. Esses acréscimos são estabelecidos nas disposições do anexo 3 do Regulamento sobre os preços de base e são indicados no quadro 2:
Quadro 2
Acréscimo
(BGN/hectares)
Sófia, complexos turísticos nacionais e áreas residenciais de férias adjacentes, terrenos situados num raio de 10 quilómetros do mar
5 000
Povoações de 1.a e 2.a categoria
2 000
Povoações de 3.a e 4.a categoria
1 000
Povoações de 5.a e 6.a categoria
500
Povoações de 7.a e 8.a categoria
0
(20)
O valor total do terreno determinado através deste mecanismo é designado valor base do terreno.
(21)
O valor do povoamento (espécies vegetais existentes no terreno) consiste no valor da idade atual do povoamento e no valor previsto da sua idade de rotação. O valor da madeira de povoamentos florestais relativamente à sua idade atual (a idade no momento da avaliação), é igual ao lucro decorrente da venda das variedades em causa a preços médios de mercado, sendo deduzidos os custos associados ao abate, primeira transformação e transporte para um local de armazenamento temporário. Se o rendimento não cobrir os custos, considera-se que a madeira não tem qualquer valor.
(22)
As receitas provenientes da venda são determinadas pela classificação das reservas e pelo volume das categorias de madeira. Os custos (BGN/metro cúbico) relacionados com o abate e com a primeira transformação de madeira com um nível médio de dificuldade da área de abate de madeira são determinados pelo tipo de árvores e pela categoria de madeira dos terrenos. Os custos de transporte de madeira são determinados pelo tipo de árvores, pela categoria da madeira e pela distância média de transporte relativamente à parcela em causa. Os custos de transporte multiplicam-se para cada quilómetro de transporte por um coeficiente que tem em conta o nível de dificuldade do percurso.
(23)
Os preços médios de mercado e os custos relacionados com o abate, primeira transformação e transporte de madeira devem ser regularmente determinados e atualizados pela Agência Executiva Florestal («AEF») (28), com base em médias ponderadas calculadas a partir de dados estatísticos recolhidos ao longo de um período de três anos (o último ano vale a dobrar para efeitos da ponderação).
(24)
Assim, através da adição do valor do povoamento, conforme determinado por um avaliador, ao valor base do terreno, é obtido o preço de base de uma parcela de terreno florestal.
(25)
A este preço de base, é efetuado um ajustamento que tem em conta a proteção das características modeladoras do ambiente e das funções recreativas dos terrenos florestais relativamente a áreas abrangidas pela chamada «proteção especial contra a urbanização», estabelecida em determinadas regiões da Bulgária. Em conformidade com as disposições do anexo 19 do Regulamento sobre os preços de base, o valor de base das propriedades florestais situadas nessas zonas é multiplicado por um coeficiente (К) identificado no quadro 3 (29), a saber:
Quadro 3
Primeira área da costa do Mar Negro
К = 6;
Segunda área da costa do Mar Negro
К = 5;
Áreas de complexos turísticos, complexos turísticos e povoações de importância nacional
К = 4;
Florestas e terrenos situados em áreas que se estendem dos limites das estradas nacionais e municipais até às linhas que restringem a construção
К = 3
Áreas de complexos turísticos, complexos turísticos e povoações de importância local
К = 4;
(26)
Por último, nos termos do anexo 20 do Regulamento sobre os preços de base, é aplicado ao preço de base do terreno o chamado «coeficiente de regulação do mercado». Este coeficiente exprime-se em BGN/m2 e varia entre 10, para terrenos no litoral, estâncias de montanha de grandes dimensões e a cidade de Sofia, e 1, para terrenos situados nas localizações menos atraentes.
(27)
Não obstante o acima exposto, se a parte privada tivesse recebido terrenos florestais através de uma transação por permuta com um preço administrativo total mais elevado do que os terrenos que cedeu, tinha de pagar uma indemnização ao Estado por essa diferença de preço. De acordo com as autoridades búlgaras, regra geral o Estado só aceitou permutas cujo resultado para o Estado fossem terrenos de valor administrativo mais elevado. Esta regra, no entanto, diz respeito apenas à situação de o preço administrativo total da parcela privada ser superior ao preço administrativo da parcela pública pela qual foi permutada, e não ao seu preço por metro quadrado.
(28)
Em 27 de janeiro de 2009 entrou em vigor uma proibição de permutas de terrenos florestais. O período considerado relativamente às transações por permuta contestadas corre, por conseguinte, de 1 de janeiro de 2007, a data de adesão da República da Bulgária à União Europeia, até 27 de janeiro de 2009, a data da moratória das permutas («período em análise»).
2.2. RECLASSIFICAÇÃO DOS TERRENOS
(29)
Os autores das denúncias alegam também que as transações por permuta foram, frequentemente, seguidas de uma reclassificação dos terrenos de terrenos florestais para terrenos com possibilidade de construção, e que essa alteração aumentou ainda mais a disparidade entre o valor de mercado dos terrenos florestais públicos do Estado e as parcelas privadas pelas quais foram permutados.
(30)
As autoridades búlgaras explicaram que o procedimento de reclassificação dos terrenos não é regulado pelas disposições da Lei Florestal (como o são as transações por permuta), mas por um conjunto independente de legislação, nomeadamente, a Lei de ordenamento do território (ZUT) (30). De acordo com esse instrumento legislativo, qualquer proprietário de terrenos florestais pode solicitar a reclassificação dos seus terrenos florestais para terrenos com possibilidade de construção, através do envio de um pedido ao Diretor Executivo da AEF, que fazia então parte do Ministério da Agricultura e da Alimentação (31). Subsequentemente, uma comissão de peritos (internos e eventualmente externos), examina o pedido e emite um parecer que transmite ao Diretor Executivo, o qual adota uma decisão preliminar sobre o pedido. Caso seja positiva e confirme a fundamentação e a legalidade do pedido, essa decisão será transmitida a todos os serviços competentes para a alteração da classificação (o governador da província, o presidente da câmara do município e o diretor da direção regional responsável pelas florestas).
(31)
Com base numa decisão preliminar positiva, o proprietário apresentará um pedido ao município em causa para mandar realizar, elaborar e aprovar um plano diretor pormenorizado. Esse plano exige a consulta de todas as partes interessadas (locais). Se esse plano for aprovado pelas autoridades responsáveis e após a sua entrada em vigor, o proprietário do terreno apresentará um pedido ao Ministro da Agricultura e da Alimentação para que esses terrenos florestais sejam excluídos dos terrenos florestais protegidos. Se este pedido for aceite, deve ser pago um imposto de selo determinado por um avaliador independente, em conformidade com o disposto no Regulamento sobre os preços de base.
(32)
Após o pagamento do imposto de selo pelo proprietário dos terrenos florestais às autoridades responsáveis, será iniciado o procedimento para emissão de uma decisão administrativa sobre a reclassificação dos terrenos. Consoante a dimensão do terreno, essa decisão é proferida pelo Ministro da Agricultura e da Alimentação (se se tratar de uma propriedade com menos de 10 hectares) ou pelo Conselho de Ministros.
(33)
Em 3 de setembro de 2009, foi introduzida uma moratória sobre as posteriores reclassificações de terrenos permutados.
2.3. BASE JURÍDICA DAS MEDIDAS
(34)
As permutas, o cálculo de preços utilizados nas transações por permuta e o procedimento para a reclassificação dos terrenos florestais permutados são regidos pelos seguintes textos jurídicos:
-
Lei Florestal búlgara
-
Regulamento sobre o cálculo dos preços de base, dos preços de terrenos em áreas excluídas e de criação de direitos de uso e servidões referentes a florestas e terrenos florestais
-
Lei da propriedade estatal (32)
-
Lei das obrigações e dos contratos (33)
-
Lei de ordenamento do território.
2.4. BENEFICIÁRIOS
(35)
Os beneficiários potenciais das transações por permuta são pessoas singulares, empresas privadas e municípios, muitas vezes envolvidos em atividades relacionadas com empreendimentos imobiliários e/ou atividades turísticas, que trocaram seus terrenos florestais por terrenos florestais públicos.
3. FUNDAMENTOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(36)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas sobre se as transações por permuta e/ou a subsequente reclassificação dos terrenos continham elementos de auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, e se esses auxílios podiam ser considerados compatíveis com o mercado interno.
3.1. LIGAÇÃO INTRÍNSECA ENTRE AS PERMUTAS E A RECLASSIFICAÇÃO DOS TERRENOS
(37)
Uma primeira dúvida levantada pela Comissão tinha a ver com a afirmação feita pelos autores das denúncias de que, em vários casos, as permutas se tinham seguido de uma reclassificação do terreno permutado, ou seja, de terreno florestal para terreno com possibilidade de construção.
(38)
Tendo em conta os elementos de prova numéricos fornecidos pelas autoridades búlgaras, a Comissão observou, na decisão de início do procedimento, que, de 147 permutas efetuadas durante o período em análise (2006-2009), 15 foram seguidas de uma reclassificação (10%). Além disso, a Comissão observou que se aplicam diferentes disposições jurídicas às transações por permuta e aos potenciais pedidos de reclassificação, e que existem procedimentos administrativos distintos para os dois procedimentos. Estes elementos pareciam, à primeira vista, confirmar a tese das autoridades búlgaras de que, como princípio geral, as duas medidas não estão intrinsecamente ligadas (34).
(39)
No entanto, as autoridades búlgaras indicaram que as fórmulas de fixação dos preços administrativos dos terrenos florestais e o imposto de selo a pagar pela reclassificação dos terrenos foram fixados a um nível que assegura que o preço total de permuta dos terrenos florestais juntamente com a reclassificação dos terrenos seria, em grande medida, igual ao preço de mercado de terrenos semelhantes com possibilidade de construção. Isto poderia significar que as autoridades pressupunham que muitos dos investidores iriam tentar juntar ambas as medidas numa só transação.
(40)
Por conseguinte, a Comissão questionou se a eventual reclassificação dos terrenos florestais em causa deveria ser tida em conta na determinação do preço do terreno para efeitos das transações por permuta, ou seja, se a permuta e a subsequente reclassificação dos terrenos permutados deveriam ser consideradas como estando intrinsecamente ligadas.
3.2. POTENCIAIS AUXÍLIOS ESTATAIS NA RECLASSIFICAÇÃO DOS TERRENOS
(41)
Uma segunda questão colocada pela Comissão era se a reclassificação dos terrenos permutados poderia resultar na concessão de auxílios estatais, dado que aumentava ainda mais o valor do terreno permutado.
(42)
A Comissão observou na decisão de início do procedimento que a reclassificação dos terrenos não parecia, à primeira vista, ter envolvido qualquer transferência de recursos estatais. O imposto de selo devido por essas transações foi calculado de acordo com as disposições legais e - tanto quanto é do conhecimento da Comissão - pago em todos os casos em questão. Por conseguinte, apesar de as empresas a que se refere a reclassificação dos terrenos poderem ter beneficiado dessa alteração, as decisões administrativas que efetuaram a alteração não resultariam num auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. A Comissão não tomou uma posição definitiva sobre esta matéria e convidou as partes interessadas a pronunciarem-se sobre se houve auxílio estatal na operação.
3.3. POTENCIAL AUXÍLIO ESTATAL NA TRANSAÇÃO POR PERMUTA DE TERRENOS FLORESTAIS
(43)
A Comissão observou na decisão de início do procedimento que os preços dos terrenos florestais para efeitos das permutas foram determinados por peritos, utilizando apenas as fórmulas estabelecidas no Regulamento sobre os preços de base. Por essa razão, a Comissão manifestou dúvidas sobre se a utilização dessas fórmulas resultava num preço administrativo que era similar aos preços obtidos em transações em condições normais de concorrência entre duas partes privadas. Por conseguinte, a Comissão convidou a República da Bulgária e os terceiros a fornecer informações sobre os preços de mercado obtidos em vendas (ou transações por permuta) totalmente privadas de terrenos florestais ocorridas na Bulgária durante o período em análise. Além disso, a Comissão convidou a República da Bulgária e os terceiros a fornecer informações sobre as diferenças entre esses preços e os preços administrativos aplicados às transações por permuta contestadas e, por conseguinte, o potencial montante de auxílio estatal envolvido nessas transações. A Comissão convidou ainda a República da Bulgária e os terceiros a fornecer informações sobre as regras a aplicar relativamente à compensação paga em transações por permuta nos casos em que há diferenças de preços entre os dois terrenos permutados. Por último, a Comissão convidou a República da Bulgária a fornecer mais informações para fundamentar a sua alegação de que as permutas contestadas não afetam o comércio intra-União.
(44)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão também apresentou, a título preliminar, a sua opinião sobre como deveria ser quantificada a vantagem resultante das transações por permuta contestadas, caso se conclua que as permutas referidas configuram auxílios estatais:
i)
a diferença entre o preço real de mercado da parcela florestal privada 1 e o preço administrativo da parcela 1, determinada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base;
ii)
a diferença entre o preço real de mercado da parcela florestal pública 2 e o preço administrativo da parcela 2, determinada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base.
O montante de auxílio estatal envolvido nas transações de permuta seria, então, igual ao valor de ii) menos o valor de i).
Qualquer compensação monetária resultante da diferença dos preços administrativos das duas parcelas objeto de transação por permuta paga por uma parte à outra também deve ser tida em conta ao calcular o envolvimento de um potencial elemento de auxílio estatal na transação.
3.4. COMPATIBILIDADE DO POTENCIAL AUXÍLIO ESTATAL
(45)
Na eventualidade de ser verificar a existência de auxílio estatal, quer em consequência da reclassificação dos terrenos e/ou em consequência das transações por permuta, a Comissão levantou então dúvidas na decisão de início do procedimento sobre se tal auxílio poderia ser considerado compatível com o mercado interno e, mais especificamente, com o artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado e com as disposições das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (35) e/ou com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado e com as disposições das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal no período de 2007-2013 («Orientações florestais») (36).
(46)
A Comissão solicitou por conseguinte à República da Bulgária e às partes interessadas que apresentassem as suas observações sobre a compatibilidade das medidas contestadas.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
4.1. OBSERVAÇÕES DO AUTOR DA PRIMEIRA DENÚNCIA EM RELAÇÃO ÀS DÚVIDAS APRESENTADAS PELA COMISSÃO NA DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(47)
O autor da primeira denúncia alega que as transações por permuta contestadas constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, o que é incompatível com o mercado interno.
(48)
No que se refere à primeira dúvida expressa pela Comissão, o autor da primeira denúncia alega que a reclassificação dos terrenos e as transações por permuta devem ser consideradas como intrinsecamente ligadas. Em primeiro lugar, o autor da denúncia alega que muitos dos beneficiários das permutas são entidades que operam nos setores da construção e do turismo, não em atividades florestais. Em segundo lugar, de acordo com o autor da primeira denúncia, desde que a moratória entrou em vigor, em 2009, os terrenos florestais permutados não são, praticamente em todos os casos, explorados comercialmente. Em terceiro lugar, no momento em que as transações por permuta foram realizadas, muitos dos beneficiários alegadamente anunciaram e publicitaram os seus projetos de desenvolvimento para tornar os terrenos florestais permutados em estâncias de esqui ou balneares, tendo mesmo iniciado conversações com as autoridades locais relevantes para assegurar que a reclassificação dos terrenos viria a concretizar-se. Em quarto lugar, o autor da denúncia alega que a mesma agência estatal (a AEF) foi frequentemente responsável pela celebração da permuta e pela exclusão dos terrenos permutados do fundo florestal (a AEF e a entidade reguladora competente) (37), abrindo, assim, o caminho para o seu desenvolvimento comercial.
(49)
Por conseguinte, o autor da primeira denúncia considera que uma eventual reclassificação dos terrenos e o correspondente aumento de preço deve ser tido em conta ao quantificar o montante total dos auxílios estatais envolvidos nas transações por permuta. Por conseguinte, na opinião do autor da denúncia, deveriam ser estabelecidas comparações com lotes de terreno para construção ao proceder-se à quantificação do auxílio, de modo a refletir corretamente o preço de mercado do terreno permutado.
(50)
O autor da denúncia refere igualmente que, em virtude da atratividade das regiões onde as parcelas florestais do governo estavam localizadas, teria sido mais prudente para as autoridades atuar primeiro no sentido de aumentar o valor dos terrenos (ou seja, proceder à sua reclassificação para lhes conferir possibilidade de construção) e somente depois alienar os terrenos. De acordo com o autor da denúncia, em nenhum dos casos em que houve um pedido de permuta, se verificou que a AEF tenha procedido no sentido de reclassificar os terrenos em questão antes dessa permuta. Isto é, de acordo com o autor da denúncia, uma clara indicação de que havia intenção de proporcionar benefícios ao adquirente dos terrenos florestais estatais. Esta prática foi igualmente criticada pelo Banco Mundial, num Relatório de 2009 sobre os terrenos florestais búlgaros, que observava que o Estado incorria em perdas desta forma específica (38).
(51)
No que se refere à segunda dúvida expressa pela Comissão, sobre se um auxílio estatal era concedido em resultado da reclassificação dos terrenos permutados, o autor da primeira denúncia argumenta que, embora o adquirente do terreno tivesse de pagar subsequentemente um imposto de selo após a decisão de reclassificar os terrenos e este montante devesse ser deduzido da quantificação de quaisquer auxílios recebidos em resultado da permuta, esse imposto não reflete o aumento efetivo do valor da parcela decorrente dessa reclassificação. O autor da denúncia alega ainda que, nos casos em que a permuta foi realizada antes da adesão da Bulgária à União mas em que a reclassificação dos terrenos ocorreu após a adesão, o auxílio estatal ilegal concedido ao adquirente do terreno deveria ser a diferença entre o valor de mercado da respetiva parcela no momento da permuta (antes da adesão) e o valor de mercado da parcela após a reclassificação dos terrenos (após a adesão).
(52)
No que diz respeito à terceira dúvida expressa pela Comissão sobre a presença de um auxílio estatal em resultado das permutas, o autor da denúncia alega que as fórmulas previstas no Regulamento sobre os preços de base não refletem o valor de mercado do terreno permutado. O autor da denúncia contesta igualmente a independência dos avaliadores, já que, na sua opinião, o adquirente do terreno pode escolher um avaliador amigável, levando a uma subestimação significativa dos preços.
(53)
O autor da denúncia também forneceu informações adicionais sobre os preços de mercado dos terrenos florestais permutados ou de terrenos florestais muito semelhantes que alegadamente revelavam divergências consideráveis relativamente aos preços administrativos das parcelas. Devido a condicionalismos de tempo, o autor da denúncia pesquisou apenas os preços de nove das parcelas permutadas. Para este exercício, foram utilizadas avaliações bancárias de terrenos, bem como informações da conservatória do registo predial da Bulgária que indicam os preços reais pelos quais foram concluídos acordos imobiliários relativamente a parcelas semelhantes. As discrepâncias de preços encontradas variaram entre uma subavaliação (utilizando o preço administrativo) de 50% a 65% e casos em que os terrenos florestais foram alegadamente adquiridos a valores que representam 1% a 2% do seu valor de mercado.
(54)
Por último, o autor da denúncia alega que o facto de terem sido instaurados processos penais contra o ex-diretor da AEF sob a acusação de ter realizado permutas que traziam prejuízo ao Estado, é uma indicação de que as próprias autoridades búlgaras consideram que os terrenos florestais foram entregues a certas partes privadas a um preço muito abaixo do valor de mercado.
(55)
No que diz respeito à questão de saber se as permutas falseiam a concorrência e afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros, o autor da denúncia alega que, tanto quanto é do seu conhecimento, nenhum dos beneficiários das permutas exerce atividades florestais enquanto atividade comercial principal. Em vez disso, quase todos os beneficiários têm alegadamente um historial ou planos futuros de atividades económicas ou investimentos nalgum dos seguintes setores: especulação imobiliária, construção e/ou turismo. De acordo com o autor da denúncia, o turismo, por definição, diz respeito à totalidade do mercado interno, pelo que é natural que mesmo poucos casos de auxílios seletivos venham a distorcê-lo. O autor da denúncia acrescenta ainda que, tendo em conta o número e a dimensão das permutas, os concorrentes estrangeiros são efetivamente dissuadidos de entrar no mercado búlgaro. Embora vários grandes investidores da União (por exemplo, Lindner, ECE) desenvolvam atividades relacionadas com projetos de construção urbana na Bulgária (centros empresariais e grandes centros comerciais), quase todos os investimentos de larga escala em estâncias balneares, de esqui ou de golfe foram, alegadamente, efetuados por empresas búlgaras.
4.2. OBSERVAÇÕES DOS BENEFICIÁRIOS DAS TRANSAÇÕES POR PERMUTA E DE OUTROS TERCEIROS
(56)
A Comissão recebeu observações de um grande número de terceiros, a maior parte dos quais são partes privadas nas transações por permuta («beneficiários»). A Comissão observa que um grande número de beneficiários (39) se limitou a emitir uma breve declaração de que não houve auxílio estatal nos acordos de permutas nos quais foram partes. Outros beneficiários forneceram observações mais detalhadas sobre as dúvidas expressas pela Comissão na decisão de início do procedimento, que serão analisadas nas secções seguintes.
4.2.1. Ligação intrínseca entre as permutas e a reclassificação dos terrenos
(57)
No que se refere à primeira dúvida expressa pela Comissão sobre a existência de uma ligação intrínseca entre as permutas e a reclassificação dos terrenos, a maior parte dos beneficiários (40) que reagiram à decisão de início do procedimento argumenta que tal ligação é simplesmente inexistente. A permuta e a posterior reclassificação dos terrenos permutados seria regida por dois procedimentos separados, que são da competência de dois organismos estatais diferentes que funcionam de forma independente um do outro. As permutas são da competência do Ministro da Agricultura e da Alimentação ou do Conselho de Ministros, consoante a dimensão da parcela a ser permutada, e da AEF, ao passo que a reclassificação dos terrenos é da competência das autoridades locais - dos presidentes dos municípios ou do conselho municipal; do ministro do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas; ou do governador regional para os locais situados na sua região - e exige a aprovação de um plano de ordenamento territorial pormenorizado ou geral.
(58)
Um beneficiário (41) acrescenta ainda que não existe uma relação automática entre a reclassificação dos terrenos e um aumento do seu valor. A decisão de reclassificar o terreno seria baseada na apreciação da sua necessidade, o que tem um âmbito mais vasto e frequentemente ultrapassa os interesses privados dos proprietários e, por conseguinte, não se baseia nos interesses comerciais das partes na transação por permuta. Um outro beneficiário (42) observa que as informações estatísticas facultadas pelas autoridades búlgaras confirmam a ausência de uma ligação intrínseca. Por último, outros beneficiários (43) consideram irrelevante a questão de saber se existe uma ligação, já que, nos seus casos específicos, o terreno permutado que adquiriram não foi excluído da proteção florestal para fins de desenvolvimento, nem foi iniciado qualquer procedimento de reclassificação dos terrenos.
(59)
No que diz respeito à questão de saber se a potencial reclassificação dos terrenos permutados deve ser tida em conta para a determinação do preço de um certo terreno, a maior parte dos beneficiários alega que não deve, por várias razões. Vários beneficiários (44) argumentam que seria injustificado ter em conta a possibilidade hipotética de reclassificação dos terrenos permutados, uma vez que tal alteração pode nunca vir a ser solicitada ou pode ser rejeitada devido ao não cumprimento dos respetivos requisitos administrativos. A localização estratégica dos terrenos florestais permutados, que alegadamente aumenta o seu valor, deve ser irrelevante caso a classificação dos terrenos não tenha sido alterada e o terreno adquirido só possa ser usado para os efeitos estipulados por lei. Assim, um dos beneficiários (45) argumenta que se deve ter em conta o acordo específico alcançado entre as partes na permuta à data da avaliação. Um cálculo objetivo e equitativo do valor de mercado deverá ter também em conta os planos diretores de ordenamento territorial (que permitem ou não a construção) em vigor à data da avaliação dos terrenos florestais permutados. Por conseguinte, deve ser especificado um conjunto de critérios uniformes que permita uma distinção entre a possibilidade hipotética e a intenção real de as partes na permuta procederem posteriormente a uma reclassificação dos terrenos.
(60)
Além disso, muitos beneficiários observam que, para que os terrenos sejam excluídos da proteção florestal, é necessário o pagamento de uma taxa pela reclassificação, que é igual ao preço por metro quadrado dos terrenos para construção na zona em causa. Por conseguinte, os beneficiários afirmam que não obtêm um benefício económico com a reclassificação porque, se os terrenos adquiridos forem vendidos, utilizados como garantia ou explorados, o seu valor seria idêntico ao valor dos terrenos com possibilidade de construção. Um argumento semelhante foi exposto pela Mirta Engineering e pela Beta Forest, que observaram que a reclassificação dos terrenos implica despesas adicionais, nomeadamente o imposto de selo e os impostos locais, bem como custos de conceção, que aumentam o valor do bem. Com efeito, o Sr. Mihailov e a Sra. Mihailova alegam que, no seu caso, a reclassificação dos terrenos estava sujeita ao pagamento das taxas estatais definidas no artigo 17.o da Lei Florestal e no Regulamento de execução da Lei Florestal.
(61)
Por último, certos beneficiários (46) consideram a questão irrelevante, uma vez que, nos seus casos específicos, os terrenos permutados que adquiriram não foram excluídos da proteção florestal para fins de exploração, nem foi iniciado qualquer procedimento para a reclassificação dos terrenos. Na sua comunicação, a MIKS observou que, no seu contrato de permuta, o Estado búlgaro havia estipulado que não era permitida qualquer reclassificação dos terrenos.
4.2.2. Auxílio estatal na permuta de terrenos florestais
(62)
No que se refere às dúvidas levantadas pela Comissão no sentido de saber se os preços administrativos para as transações por permuta conduziram a um preço de mercado, os beneficiários (47) apresentaram vários argumentos semelhantes, relativos às suas próprias transações por permuta, sobre a razão pela qual tal se verificou.
(63)
Em primeiro lugar, um beneficiário (48) argumenta que, na determinação dos preços administrativos, o Regulamento sobre os preços de base tem em conta critérios objetivos, tais como a localização do terreno, a importância dos distritos e o tipo e importância das variedades de plantas do terreno, enquanto dois outros beneficiários (49) argumentam que o preço de permuta administrativa se baseia em critérios idênticos aos utilizados em permutas de terrenos florestais privados realizadas por investidores privados, que envolvem terrenos situados na proximidade de infraestruturas locais ou nacionais que são similares aos das transações por permuta contestadas em termos de espécies vegetais, de localização em zonas sujeitas a proteção especial em relação à urbanização, etc. Do mesmo modo, outros beneficiários (50) argumentam que as avaliações resultantes do Regulamento sobre os preços de base conduzem a preços administrativos semelhantes ou, em muitos casos, superiores aos preços de mercado de terrenos florestais na Bulgária, devido à falta de um mercado interno para este tipo de terrenos e ao facto de as poucas transações privadas serem realizadas a preços baixos. Por conseguinte, as permutas foram realizadas nas condições económicas prevalecentes no mercado.
(64)
Em segundo lugar, vários beneficiários (51) argumentam que realizaram avaliações das parcelas permutadas que resultaram em preços administrativos similares (52), ou, em muitos casos, ainda mais elevados (53) do que os preços de mercado de terrenos florestais na Bulgária.
(65)
Em terceiro lugar, diversos beneficiários (54) apontam para a ausência de transações por permuta ou por venda totalmente privadas nas zonas em que as suas permutas tiveram lugar, como sendo uma das razões pelas quais se deve considerar os preços administrativos como próximos dos preços de mercado.
(66)
Por último, diversos beneficiários (55) alegam que, uma vez que o Ministro da Agricultura e da Alimentação, no exercício do seu poder discricionário, tem o direito de recusar a permuta se o Estado não tiver interesse na aquisição dos terrenos florestais privados, e tendo as condições do acordo de permuta de ser aprovadas por ambas as partes (pública e privada), as transações por permuta devem ser consideradas transações comerciais em cujo contexto o Estado age como um operador numa economia de mercado.
(67)
No que se refere ao montante potencial de auxílio estatal envolvido nas transações (isto é, a diferença entre os preços administrativos e os preços de mercado dos terrenos florestais), a maior parte dos beneficiários (56) respondeu que, nos casos em que os terrenos privados tinham um valor superior ao dos terrenos públicos, as autoridades búlgaras não cobriram a diferença de preços. Um outro beneficiário (57) alegou que a diferença dos preços de mercado das permutas de terrenos florestais privados e públicos situados na mesma área ou em áreas adjacentes favorece o governo, uma vez que os preços administrativos são mais elevados do que os preços de mercado negociados livremente entre proprietários de terrenos florestais privados nas zonas em causa.
(68)
No que diz respeito às outras condições para que se verifique a concessão de auxílio estatal, vários beneficiários (58) contestaram que estas tenham sido preenchidas. Por conseguinte, certos beneficiários (59) argumentam que são pessoas singulares, a quem a Lei búlgara relativa ao auxílio estatal e o artigo 107.o do Tratado não se aplicam. Em relação aos recursos estatais, esses beneficiários observam que o governo adquiriu o terreno por meio de expropriação ilegal sem indemnização adequada, pelo que não pode considerar-se que o Estado disponha desses recursos. Em relação à seletividade, os beneficiários argumentam que a Lei Florestal se aplica erga omnes e que, por conseguinte, não aplica qualquer distinção.
(69)
Um outro beneficiário (60) considera também que não foram cumpridas as condições do artigo 107.o do Tratado no que se refere às transações por permuta, mas por razões ligeiramente diferentes. Em primeiro lugar, não haveria nenhuma transferência de recursos estatais uma vez que a permuta é uma «operação de venda dupla» que foi efetuada após a realização de uma avaliação por um avaliador de terrenos independente, com base nos critérios objetivos para o cálculo de preços estipulado por lei. Não foi concedida qualquer vantagem, nem foram as contrapartes na permuta colocadas numa posição mais favorável do que a dos seus concorrentes, pois qualquer proprietário de terrenos florestais poderia ter solicitado uma permuta dos seus terrenos privados por terrenos florestais públicos. Um argumento semelhante é apresentado por um beneficiário (61) que considera o regime de permutas uma medida geral à disposição de todos os proprietários de terrenos florestais.
(70)
Em relação à existência de uma vantagem económica, a maior parte dos beneficiários (62) contestou ter sido recebida tal vantagem em resultado das transações, uma vez que, segundo eles, o preço administrativo do terreno permutado era equivalente ou superior ao seu preço de mercado.
(71)
Por último, no que diz respeito à questão de saber se as operações de permuta falseiam a concorrência e afetam as trocas comerciais entre Estados-Membros, a grande maioria dos beneficiários (63) respondeu que não opera nos setores imobiliário ou do turismo e/ou não tomou quaisquer medidas para obter uma licença de operador turístico. Além disso, confirmaram não ter utilizado o terreno adquirido através da permuta para a produção de madeira após a sua aquisição, nem ter vendido qualquer madeira na Bulgária ou noutros Estados-Membros. Por conseguinte, declaram que não pode ser alegado qualquer impacto real ou potencial sobre o comércio intra-União. Um outro beneficiário (64) acrescentou que as permutas não resultam num aumento da produção interna, limitando dessa forma as possibilidades disponíveis para empresas de outros Estados-Membros relativamente à importação de produtos para o mercado local.
(72)
Outros beneficiários (65) alegaram que, uma vez que as permutas não implicam uma transferência de recursos estatais e não lhes conferem uma vantagem económica, não pode considerar-se que afetem o equilíbrio do mercado e as condições económicas em que operam as empresas, ou seja, em que é necessário um investimento inicial para a aquisição de ativos corpóreos. Por conseguinte, as empresas de outros Estados-Membros podem entrar e operar no mesmo mercado, em condições equitativas, pelo que não se pode afirmar que as trocas comerciais entre os Estados-Membros tenham sido afetadas pelas permutas contestadas.
(73)
Por último, um beneficiário (66) explicou que os terrenos florestais que adquiriu ao Estado não são adequados para florestação. Considera ainda a sua propriedade superior àquela que recebeu do Estado e que a transação não implica um auxílio estatal. Por último, referiu que os terrenos adquiridos são usados para apicultura móvel, utilizando os terrenos para pastagem durante o verão.
4.2.3. Compatibilidade do potencial auxílio
(74)
Apesar de a Comissão ter solicitado às partes interessadas a apresentação de quaisquer elementos de prova disponíveis que permitissem avaliar a compatibilidade das transações por permuta contestadas com o mercado interno, nenhum dos beneficiários o fez.
5. OBSERVAÇÕES DA REPÚBLICA DA BULGÁRIA
5.1. OBSERVAÇÕES DA BULGÁRIA SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(75)
As autoridades búlgaras afirmam que as transações por permuta contestadas não constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(76)
Quanto à alegada ligação intrínseca entre as transações por permuta e a reclassificação dos terrenos florestais permutados, as autoridades búlgaras observaram que o artigo 15.o, alínea b), da Lei Florestal permite a possibilidade de requerer uma reclassificação dos terrenos florestais, independentemente da forma como o terreno foi adquirido, seja através de uma permuta, operação de venda ou por outros meios. No entanto, essa possibilidade teórica não deve ser entendida como um acordo definitivo prévio entre as autoridades e a parte privada que é parte na transação por permuta para proceder a uma subsequente reclassificação dos terrenos.
(77)
As autoridades búlgaras apresentaram provas de que, em relação às 132 permutas que ocorreram no período de 2007 a 2009, foram feitos 24 pedidos de reclassificação dos terrenos florestais, dos quais apenas 15 casos (ou seja, 11,4% de todas as permutas) receberam uma decisão administrativa positiva permitindo a alteração solicitada.
(78)
As autoridades búlgaras destacam também os diferentes objetivos perseguidos pelas transações por permuta e a reclassificação dos terrenos. Ao passo que as permutas procuram alcançar a consolidação e a conservação das florestas búlgaras, a fim de assegurar o seu desenvolvimento sustentável e a reprodução em benefício da sociedade como um todo, a reclassificação dos terrenos visa atingir os objetivos estabelecidos na Lei de ordenamento do território, que estabelece as regras para a incorporação de terrenos nas fronteiras de aglomerações em que a construção é autorizada, em função das necessidades e interesses públicos relacionados com o desenvolvimento sustentável e para a criação de condições de vida, de trabalho e de lazer adequadas para os cidadãos. Além disso, ao passo que as transações por permuta dependem das decisões tomadas pelo Ministro da Agricultura e da Alimentação, a reclassificação dos terrenos depende da aprovação de um plano de ordenamento territorial por diferentes organismos competentes, nomeadamente o ministro do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas, o Governador Regional ou os conselhos municipais. Por último, tendo em conta que o direito de solicitar uma reclassificação dos terrenos não decorre diretamente da Lei Florestal, mas exige o cumprimento de condições previstas noutros instrumentos legais, as autoridades búlgaras consideram que a possibilidade hipotética de reclassificar os terrenos não significa que essa alteração esteja intrinsecamente ligada às transações por permuta.
(79)
No que diz respeito à questão de saber se a potencial reclassificação dos terrenos permutados deve ser tida em conta para a determinação do preço do terreno em causa, as autoridades búlgaras reiteraram a sua posição de que não existe uma relação direta entre o preço a que a permuta é avaliada e a subsequente reclassificação dos terrenos. As autoridades forneceram uma ampla descrição do procedimento a seguir para determinar os preços das permutas (antigos artigo 20.o, n.o 5, e artigo 21.o do Regulamento sobre os preços de base) e das taxas devidas pela reclassificação do terreno, respetivamente. As referidas autoridades observam igualmente que os proprietários privados podem solicitar uma reclassificação dos terrenos florestais, independentemente do modo como os obtiveram, de forma que qualquer investidor teria as mesmas vantagens, independentemente de ter adquirido os terrenos florestais ao governo ou ao abrigo de uma transação em condições normais de concorrência celebrada com uma parte privada, pelo que as taxas a pagar para proceder a uma reclassificação dos terrenos deve ser considerada como não seletiva relativamente aos beneficiários.
(80)
No que diz respeito às dúvidas da Comissão sobre se o método de cálculo dos preços administrativos reflete corretamente os preços de mercado, as autoridades búlgaras observam que, em primeiro lugar, os preços administrativos são definidos segundo as disposições do Regulamento sobre os preços de base e que esse regulamento foi criado tomando como modelo as práticas para fixação de preços administrativos para terrenos florestais de outros Estados-Membros, em especial as da Alemanha. Além disso, as avaliações de terrenos florestais privados e públicos foram realizadas por peritos independentes, de acordo com um único conjunto de critérios.
(81)
Em segundo lugar, as autoridades búlgaras forneceram dados sobre todas as transações (67) que envolveram a venda e aquisição de florestas privadas efetuadas durante o período de 2007-2009 (68). As informações fornecidas no que respeita aos preços médios de propriedades privadas (ou seja, «preços de mercado») incluem um resumo de estudos de mercado credíveis, em conformidade com o disposto no ponto 34 das disposições complementares do Regulamento sobre os preços de base. Nos casos em que não existem informações disponíveis sobre transações realizadas nas mesmas áreas, foram apresentados dados sobre transações ocorridas em locais próximos e tendo por objeto florestas semelhantes em termos de localização e de espécies vegetais. De acordo com as autoridades búlgaras, com base nestes dados pode demonstrar-se que, na maioria dos casos, o preço administrativo utilizado nas transações por permuta contestadas foi, em geral, mais elevado do que os preços de mercado obtidos em transações em condições normais de concorrência (69). A este respeito, as autoridades búlgaras põem em causa os dados apresentados pelo autor da denúncia. Por um lado, os preços referidos pelos autores das denúncias seriam designadamente os preços pelos quais o terreno tinha sido posto à venda e não necessariamente os preços efetivamente obtidos ou os preços de parcelas de terrenos cuja utilização já tinha sido alterada e em relação às quais já tinha sido pago o imposto de selo. Por outro lado, o preço de mercado referido pelo autor da denúncia nem sempre é fiável já que, em muitos casos, a sua obtenção deriva de uma única transação privada.
(82)
Em terceiro lugar, as autoridades búlgaras reiteraram que o governo não cobriu qualquer diferença entre o valor administrativo total mais elevado dos terrenos florestais privados que adquiriu, e que as transações por permuta só foram efetuadas nos casos em que o valor das parcelas de terrenos florestais privadas recebidas era igual ou superior ao valor das parcelas do Estado pelas quais foram permutadas. Além disso, a parte privada tinha de pagar as despesas gerais, no montante de 2% do valor da propriedade.
(83)
Por último, as autoridades búlgaras salientam que, após a aprovação inicial, o Regulamento sobre os preços de base foi alterado três vezes - em 2004, 2005 e 2007, respetivamente. A alteração do regulamento em 2005 merece particular realce tendo em conta a fase avançada da restituição das florestas e dos terrenos florestais expropriados, pois significava que os terrenos florestais privados já estavam disponíveis e eram alvo de procura no mercado. Essa alteração destinou-se essencialmente a alterar a metodologia de avaliação de terrenos. Além disso, os coeficientes relativos a áreas protegidas da urbanização também foram acrescidos, e foram introduzidas várias novas categorias definindo os acréscimos aplicáveis aos preços dos terrenos consoante a categoria das povoações.
(84)
Além disso, no seguimento da adesão da Bulgária à União em 1 de janeiro de 2007, os coeficientes do regulamento foram completamente atualizados, incluindo os relativos às zonas protegidas da urbanização e os chamados coeficientes «reguladores de mercado», que dependem da categoria dos terrenos. Além disso, artigo 20.o, n.o 5, do Regulamento sobre os preços de base foi alterado através de um aumento de 50% do preço de permuta de terrenos do governo relativamente ao valor do coeficiente «regulador de mercado». Foi introduzido ainda um acréscimo a adicionar ao valor do terreno de acordo com as diferentes categorias de povoações.
(85)
De acordo com as autoridades búlgaras, essas alterações ao Regulamento sobre os preços de base demonstram que, apesar de não haver um mercado interno bem desenvolvido no âmbito dos terrenos florestais e tendo em conta a adesão iminente da Bulgária à União, as autoridades procuraram atualizar o mecanismo de avaliação estabelecido no regulamento, assegurando que este se baseava em estudos de mercado credíveis. Por conseguinte, à data da adesão da Bulgária à União, os preços administrativos calculados a partir do Regulamento sobre os preços de base não teriam sido inferiores aos preços de mercado para as referidas parcelas.
(86)
Em relação à dúvida da Comissão quanto à possibilidade de as transações por permuta eventualmente falsearem a concorrência e afetarem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, as autoridades búlgaras salientam, em primeiro lugar que, das partes privadas que participaram nas transações por permuta contestadas, 81 delas constituem empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. As restantes 51 partes privadas eram pessoas singulares que não desenvolviam atividades no comércio de bens ou serviços. A Bulgária salienta, neste contexto, que nem a Agência Florestal Estatal nem a sua sucessora, a Agência Executiva Florestal, receberam quaisquer pedidos de abate de árvores ou de exportação por parte das pessoas singulares que realizaram permutas durante o período em análise.
(87)
Em segundo lugar, as autoridades búlgaras alegam que as transações por permuta não afetam o comércio intra-União, uma vez que as empresas às quais foi concedido auxílio estão envolvidas em atividades que não implicam a importação ou exportação de produtos ou serviços. As autoridades búlgaras complementaram as informações já fornecidas sobre o volume de madeira produzido e exportado para a União durante o período em análise, e forneceram um documento que mostra que nenhuma das partes privadas que adquiriu terrenos florestais do governo nas transações por permuta contestadas produziu, vendeu no mercado nacional ou exportou madeira a partir da República da Bulgária.
(88)
Em terceiro lugar, as autoridades búlgaras argumentam que o setor do turismo (por exemplo, a prestação de serviços na qualidade de operador turístico, agência de viagens, proprietário de hotel e prestador de serviços turísticos auxiliares) é regulado pelas regras estabelecidas na Lei búlgara relativa ao turismo. Esta lei exige um registo administrativo dos operadores num registo público mantido pelo Ministério da Economia, da Energia e do Turismo. As pessoas envolvidas na gestão hoteleira estão também sujeitas a uma obrigação de registo num registo específico, nos termos do artigo 58.o da Lei relativa ao turismo. Por este motivo, só as empresas registadas nos respetivos registos públicos mantidos pelo Ministério da Economia, da Energia e do Turismo podem ser consideradas empresas que operam no setor do turismo. Uma verificação dos registos em causa revelou que apenas uma das empresas que adquiriu terrenos florestais do Estado em resultado das transações por permuta contestadas - a Kapsi Tours OOD - está registada como operador turístico na aceção da Lei relativa ao turismo.
(89)
Em quarto lugar, as autoridades búlgaras explicaram que, na Bulgária, a atividade de uma empresa de empreendimentos imobiliários está também sujeita à obrigação de registo no Registo Central de Construtores Profissionais, mantido pela Câmara de Construção búlgara, nos termos de uma lei específica, nomeadamente a Lei da Câmara de Construção (70). As autoridades búlgaras salientam que apenas três das empresas que realizaram permutas com o governo se encontravam registadas como empresas de construção e podem ter estado, de alguma forma, envolvidas em atividades de construção nos termos da lei.
(90)
Por conseguinte, as autoridades búlgaras alegaram que a maior parte das empresas que potencialmente beneficiaram das operações de permuta contestadas não operava nos setores da construção e do turismo. Por conseguinte, na sua opinião, não se pode afirmar que a concorrência nos mercados em causa, que não o do setor florestal, tenha sido distorcida por essas transações.
5.2. OBSERVAÇÕES DA BULGÁRIA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DO AUTOR DA DENÚNCIA
(91)
As autoridades búlgaras concordam com o autor da denúncia relativamente à inexistência de qualquer auxílio estatal nas permutas de terrenos florestais entre o Estado e os municípios. Em contrapartida, argumentam que a alegação do autor da denúncia segundo a qual a maior parte dos beneficiários desenvolve atividades nos setores da construção ou do turismo é incorreta, pelas mesmas razões explicadas na secção anterior.
(92)
As autoridades búlgaras também não concordam com a forma como o autor da denúncia determinou os preços de mercado dos terrenos florestais comparando os preços de terrenos florestais de anos diferentes (por exemplo, alguns anos antes das florestas terem sido permutadas) e contestam a alegação do autor da denúncia segundo a qual, em certos casos, os proprietários dos terrenos florestais permutados utilizaram esses terrenos como garantia para obter empréstimos, o que não estaria em conformidade com as disposições do direito búlgaro e com a Lei da propriedade estatal citada pelo autor da denúncia. Os dados fornecidos pelo autor da denúncia conteriam erros significativos e não estariam de acordo com os registos cadastrais disponíveis e com a documentação das permutas. Os dados fornecidos pelo autor da denúncia também estariam incorretos no que diz respeito aos terrenos florestais estatais adquiridos por meio de permutas e posteriormente utilizados como garantias de empréstimos. Em qualquer caso, as autoridades búlgaras explicam que os bancos da Bulgária exigem como garantia outros ativos líquidos, para além de bens imóveis, para assegurar que a dívida será reembolsada. Segundo as autoridades, seria incorreto, por conseguinte, dividir o montante do empréstimo concedido pela superfície em m2 do terreno utilizado como garantia para os empréstimos hipotecários para determinar o preço por metro quadrado. As autoridades apresentam igualmente um parecer do First Investment Bank sobre os mecanismos para a concessão de empréstimos e os métodos de avaliação de florestas e de propriedades florestais propostas pelos mutuários como garantias.
(93)
As autoridades búlgaras também não concordam com as alegações do autor da denúncia quando diz que as autoridades municipais não tinham outra opção senão aprovar planos de ordenamento territorial pormenorizados para os terrenos cuja classificação tinha sido alterada. De acordo com as autoridades, qualquer reclassificação dos terrenos tem por base planos de ordenamento territorial pormenorizados legalmente aplicados, os quais foram publicamente discutidos e que alteraram os planos de ordenamento territorial geral existentes para zonas povoadas. Estes procedimentos administrativos não são da competência discricionária do Ministro da Agricultura e da Alimentação, que só emite notificações administrativas específicas para alterar a demarcação de terrenos para as partes que solicitam tal alteração depois de os planos de ordenamento territorial pormenorizados relevantes entrarem em vigor.
(94)
Além disso, as autoridades refutam que várias partes que realizaram permutas pretendessem reclassificar a parcela florestal obtida. Nos termos da Lei Florestal búlgara, a realização de tais alterações só pode ser efetuada mediante a apresentação de um pedido nos termos do procedimento previsto no artigo 14.o da Lei Florestal (revogada). Qualquer outra intenção expressa numa publicação de meios de comunicação social ou por qualquer outra via que não o procedimento previsto por lei seria irrelevante e arbitrária.
(95)
As autoridades contestam também declaração do autor da denúncia segundo a qual a forma administrativa de determinação dos preços dos terrenos florestais não refletiria o desenvolvimento dinâmico da economia. As autoridades consideram adequada a forma de determinar os preços através do Regulamento sobre os preços de base. Também não é verdade que este regulamento não tenha sido atualizado, pois foram introduzidos novos coeficientes em 2007, para que nenhuma vantagem económica fosse concedida aos operadores económicos através das permutas já realizadas.
(96)
As autoridades opõem-se ao argumento do autor da denúncia de que os avaliadores seriam parciais. De acordo com as autoridades, os avaliadores são peritos judiciais, cuja integridade não pode ser posta em causa. Além disso, caso eles avaliassem os terrenos florestais em benefício da parte privada e em inconformidade com o disposto no Regulamento sobre os preços de base, tal avaliação não seria aceite pelas autoridades para efeitos da permuta.
(97)
Em relação à alegação do autor da denúncia de que as estatísticas oficiais dos dados relativos aos valores/preços de transações fornecidas pelas autoridades não são corretas, as autoridades afirmam que a fuga ao fisco através da omissão do preço real de uma transação constitui um crime previsto nos termos do Código Penal búlgaro.
(98)
Por último, as autoridades búlgaras refutam a declaração do autor da denúncia de que a acusação do antigo chefe da AEF seria uma prova da existência de auxílio estatal relativo às permutas. Segundo as autoridades, o processo contra funcionários que participaram nos procedimentos de permutas de terrenos florestais estatais é irrelevante para avaliar a existência de auxílio nas transações contestadas.
5.3. OBSERVAÇÕES DA BULGÁRIA SOBRE AS OBSERVAÇÕES APRESENTADAS POR OUTROS TERCEIROS
5.3.1. Observações da Bulgária de 29 de setembro de 2011
(99)
Por carta de 29 de setembro de 2011, as autoridades búlgaras responderam às observações apresentadas pela All Seas sobre a decisão de início do procedimento.
(100)
A All Seas permutou um total de 157,4 ha de parcelas florestais privadas nos municípios de Teteven e Gaborovo em troca de parcelas florestais do Estado num total de aproximadamente 57,9 ha no município de Balchik (71). Neste contexto a All Seas pagou igualmente ao Estado búlgaro 138 781 BGN em despesas gerais.
(101)
As parcelas florestais do Estado foram avaliadas num preço administrativo de BGN 11,99/m2. De acordo com as informações obtidas pelas autoridades búlgaras, durante o período em análise o preço médio de mercado (sendo este o preço acordado entre partes privadas para a compra e venda de parcelas florestais numa base comercial, na mesma região ou nas suas proximidades, dentro do mesmo município) era de 4,16 BGN/m2. Por conseguinte, a permuta entre a All Seas e a República da Bulgária foi efetuada mediante pagamento e não resultou numa vantagem económica na aceção do artigo 107.o do Tratado.
(102)
As autoridades búlgaras observam ainda que a All Seas pediu uma reclassificação da parcela florestal, em conformidade com o artigo 14.o da Lei Florestal e que o Conselho de Ministros búlgaro deferiu o pedido em conformidade com o artigo 14.o, n.o 2, alínea d), da Lei Florestal (72). Tanto quanto é do conhecimento das autoridades búlgaras, esta decisão não entrou em vigor. As autoridades búlgaras estão de acordo com a All Seas sobre o facto de que o Estado não teve influência direta sobre a reclassificação dos terrenos em causa (para os quais não existia nenhum mapa de ordenamento territorial) e, por conseguinte, não pode considerar-se que a transferência de propriedade resultante da permuta exprima qualquer intenção comum das partes na permuta de efetuar uma reclassificação. De acordo com as autoridades búlgaras, o fator determinante para a avaliação das permutas deve ser o de saber se o valor de balanço dos bens permutados é equivalente. Foi precisamente nesta base que o governo búlgaro realizou estas transações. Outra razão para a ausência de auxílio estatal no âmbito da reclassificação dos terrenos após a permuta é o facto de os encargos administrativos serem os mesmos para todos os requerentes.
(103)
As autoridades búlgaras observam ainda que a All Seas não extraiu madeira nas parcelas que recebeu em resultado da permuta, nem tampouco comercializou madeira dessas parcelas a nível intracomunitário. Além disso, a All Seas não oferece serviços turísticos como especificados na Lei relativa ao turismo, nem é uma empresa de construção na aceção da Lei da Câmara de Construtores.
5.3.2. Observações da Bulgária de 4 de novembro de 2011
(104)
Por carta de 4 de novembro de 2011, as autoridades búlgaras responderam às observações dos seguintes terceiros: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD e Simeon Stoev Mirov.
(105)
No que diz respeito às transações por permuta realizadas com a Elkabel, a LM Impex e a Foros Development, as autoridades búlgaras declararam que não cobriram qualquer diferença de preços nem, nos casos em questão, receberam das partes privadas pagamento adicional por despesas gerais. Além disso, todos os impostos locais foram pagos por essas partes. Por último, nenhuma das três empresas solicitou a reclassificação dos terrenos florestais adquiridos.
(106)
As autoridades búlgaras observam ainda que, em alguns dos municípios em que as parcelas permutadas estavam situadas, não tinham ocorrido quaisquer transações totalmente privadas, pelo que não foi possível determinar o preço de mercado das parcelas permutadas, nem se tinha sido concedida uma vantagem económica.
(107)
As autoridades búlgaras observam ainda que nem a Elkabel nem a Impex LM são exportadores de madeira, nem está qualquer delas registada como empresa de construção ou de turismo ao abrigo da lei búlgara.
(108)
No que diz respeito a Simeon Stoev Mirov, uma pessoa singular, que permutou 5,6 mil metros quadrados de terrenos florestais privados em Rakitovo, avaliados em 3 436 BGN, em troca de 5 mil metros quadrados de terrenos florestais públicos em Burgas (aldeia de Kraymorie), avaliados em 1 308 BGN, as autoridades búlgaras consideram que esta permuta deve ser abrangida pelo âmbito do Regulamento de minimis.
(109)
Por estas razões, as autoridades búlgaras argumentam que, na sua opinião, as permutas com as partes privadas acima mencionadas não constituem auxílios estatais.
5.3.3. Observações da Bulgária de 16 de dezembro de 2011
(110)
Por carta de 16 de dezembro de 2011, as autoridades búlgaras responderam às observações dos terceiros seguintes: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD e Jivka Blagoeva.
(111)
No que diz respeito às transações por permuta com a V-G-N Confort, a Izgrev 5, a Ecobalkani, a Vihren e a Liteks Komers, as autoridades búlgaras explicaram que não cobriram qualquer diferença nos preços nem, nos casos em questão, receberam das partes privadas pagamento adicional por despesas gerais. Além disso, todos os impostos locais foram pagos por essas partes. Por último, a V-G-N Confort, a Ecobalkani e a Liteks Komers não pediram uma reclassificação dos terrenos florestais estatais que adquiriram.
(112)
As autoridades búlgaras observam ainda que, em alguns dos municípios onde as parcelas permutadas estavam situadas, não tinham ocorrido quaisquer transações totalmente privadas, pelo que não foi possível determinar o preço de mercado das parcelas em causa e não é possível determinar de forma conclusiva se foi concedida uma vantagem económica às partes privadas supramencionadas. No caso da Izgrev 5, o preço administrativo dos terrenos florestais públicos permutados foi ligeiramente mais elevado que o preço de mercado obtido em transações semelhantes entre entidades privadas, pelo que, de acordo com as autoridades búlgaras, não foi concedida qualquer vantagem. O mesmo raciocínio poderia aplicar-se à transação com a Liteks Komers, na qual - de acordo com as autoridades búlgaras - os preços administrativos teriam sido quatro vezes mais elevados que os preços de mercado para os terrenos florestais públicos.
(113)
Por último, as autoridades búlgaras observam que nenhuma das partes privadas acima referidas é um exportador de madeira ou está registada como uma empresa de construção ou de turismo nos termos da lei búlgara, pelo que as transações por permuta celebradas com as mesmas não afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(114)
No que se refere à transação por permuta com Jivka Blagoeva, uma pessoa singular, verificou-se uma permuta de 1,9036 ha de terrenos florestais privados situados no município de Teteven, avaliados em 16 091 BGN, por 0,3001 ha de terrenos florestais públicos na área de Predela, município de Razlog, avaliados em 24 216 BGN. O Estado búlgaro não cobriu a diferença de preço, todas as despesas gerais e os impostos locais foram pagos por Jivka Blagoeva e o novo proprietário não solicitou uma reclassificação dos terrenos permutados. De acordo com as autoridades búlgaras esta permuta deve ser abrangida pelo âmbito do Regulamento de minimis.
(115)
Por conseguinte, as autoridades búlgaras consideram que não existe auxílio estatal nas transações por permuta celebradas com as partes privadas acima referidas.
5.3.4. Observações da Bulgária de 25 de abril de 2012
(116)
Por carta de 25 de abril de 2012, as autoridades búlgaras responderam às observações dos seguintes terceiros: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD, e BOIL OOD.
(117)
As autoridades búlgaras apoiam as observações apresentadas por estas pessoas singulares e pelas empresas que foram partes nas transações por permuta celebradas durante o período em análise, nomeadamente quanto ao facto de as permutas não constituírem um auxílio estatal mas sim operações efetuadas em condições favoráveis para o Estado e a preços que não são inferiores aos preços de mercado para bens imóveis semelhantes. Além disso, as autoridades búlgaras apoiam o ponto de vista das partes privadas acima referidas de que as transações por permuta foram realizadas em conformidade com a legislação nacional búlgara em vigor: o Regulamento sobre os preços de base e a Lei Florestal. Por último, algumas das transações em causa devem ser consideradas abrangidas pelo Regulamento de minimis.
5.4. RESPOSTAS DA BULGÁRIA AOS PEDIDOS DE INFORMAÇÕES DA COMISSÃO ENVIADOS DURANTE O PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(118)
Em comunicações posteriores, em resposta aos pedidos de informações, as autoridades búlgaras forneceram os preços de mercado - tanto de terrenos florestais privados como públicos - de todas as transações por permuta efetuadas durante o período em análise (73).
(119)
Na sua comunicação de 19 de novembro de 2013 (74), no entanto, as autoridades búlgaras indicaram que existiam alguns problemas relacionados com a fiabilidade dos dados que tinham fornecido. Em especial, para efeitos da fórmula constante do considerando 44, as autoridades búlgaras apresentaram preços de mercado justos para 82 (60 parcelas públicas e 22 privadas) parcelas abrangidas pelas transações por permuta contestadas. Para as restantes parcelas, apresentaram os valores de mercado na base dos melhores esforços, indicando que estes podem não representar necessariamente valores de mercado justos. Para as restantes parcelas públicas em causa, as autoridades búlgaras explicaram que os preços que referiram como preços de mercado eram na realidade a média dos preços dos vários tipos de transações de terrenos florestais. Por conseguinte, não representam necessariamente um valor justo de mercado pois não correspondem aos preços médios de transações totalmente análogas.
(120)
Do mesmo modo, para as restantes parcelas privadas que ainda não tinham sido objeto de uma avaliação por um perito independente, as autoridades búlgaras indicaram que, em certos casos, os preços referidos nos certificados de venda, que foram utilizados pelas autoridades como um substituto para os valores de mercado fornecidos para essas parcelas, eram próximos ou iguais aos chamados valores fiscais. O valor fiscal de uma parcela não representa o seu valor de mercado, mas sim o preço mínimo que deve ser pago em transações imobiliárias, ou seja, o valor de mercado da parcela em causa seria, em princípio, mais elevado.
(121)
Não obstante o acima exposto, as autoridades búlgaras salientaram que os dados que apresentaram sobre os preços de mercado são as melhores estimativas que podem obter, já que: i) não existem regras específicas na Bulgária para a determinação dos preços de mercado dos terrenos florestais através de avaliação, ii) levaria muito tempo a realizar uma avaliação de um perito avaliador independente sobre quais seriam os preços de mercado das parcelas em causa no momento da permuta e iii) tal avaliação seria um processo muito dispendioso. Além disso, as autoridades búlgaras declararam que, de qualquer forma, os preços apresentados estão mais próximos de preços de mercado justos do que dos preços administrativos.
(122)
Por último, as autoridades búlgaras forneceram informações de uma amostra de 25 transações por permuta sobre os preços administrativos efetivamente utilizados e os preços administrativos hipotéticos que resultariam da utilização dos coeficientes que figuram na atualização de 2010 do Regulamento sobre os preços de base. O exemplo fornecido abrangia 25 transações realizadas na sua maioria em 2009 ou em 2008 (apenas 6 transações remontam a 2007). Esta informação foi solicitada pela Comissão a fim de verificar se o sistema de preços administrativos - caso tenham sido atualizados corretamente - seria adequado para refletir, na base, os preços de mercado para terrenos florestais e se resultaria, em todos os casos, num preço tão próximo quanto possível do valor de mercado, como exigido pela jurisprudência.
6. AVALIAÇÃO DA MEDIDA
6.1. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO
(123)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, qualquer auxílio concedido por um Estado-Membro ou proveniente de recursos estatais, independentemente da forma que assuma, que falseie ou ameace falsear a concorrência pelo favorecimento de determinadas empresas ou o fornecimento de certas mercadorias, é incompatível com o mercado comum, na medida em que afeta as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(124)
A qualificação de uma medida como auxílio, na aceção do artigo 107.o, n.o 1 exige, por conseguinte, o preenchimento cumulativo das seguintes condições: i) a medida deve ser imputável ao Estado e financiada através de recursos estatais; ii) deve conferir uma vantagem ao beneficiário; iii) essa vantagem deve ser seletiva; e iv) a medida deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(125)
A título preliminar, no entanto, é igualmente necessário ter em conta no caso em apreço se os potenciais beneficiários das transações por permuta são empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Este ponto é importante pois, de acordo com a redação dessa disposição, as regras relativas aos auxílios estatais só são aplicáveis quando o beneficiário do auxílio é uma empresa.
(126)
O Tribunal de Justiça da União Europeia («TJUE») define a noção de «empresa» para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, como qualquer entidade que desenvolva uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico ou do modo como é financiada (75). De acordo com o TJUE, qualquer atividade que consista na oferta de bens e serviços num mercado constitui uma atividade económica (76). A classificação de uma entidade como empresa está, deste modo, sempre relacionada com uma atividade específica. Uma entidade que desenvolve simultaneamente atividades económicas e não económicas deve ser considerada uma empresa apenas no que se refere às primeiras. Uma empresa não necessita de ser uma pessoa coletiva; as pessoas singulares podem também ser consideradas empresas para efeitos do auxílio estatal desde que desenvolvam uma atividade económica.
(127)
Nesse sentido, deve notar-se que certos beneficiários das transações por permuta contestadas não desenvolveram atividades económicas usando os terrenos florestais permutados durante o período em análise, nem desenvolvem tais atividades neste momento. Por conseguinte, esses beneficiários não podem ser considerados empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, pelo que não se considera existir qualquer auxílio estatal nas transações por permuta celebradas com o Estado búlgaro.
(128)
Assim sendo, a parte restante desta decisão refere-se apenas aos beneficiários das transações por permuta contestadas que constituem empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
6.1.1. Ligação intrínseca entre a permuta e a reclassificação dos terrenos
(129)
A primeira dúvida levantada pela Comissão na sua decisão de início do procedimento era se existia uma ligação intrínseca entre as transações por permuta e a reclassificação dos terrenos permutados recebidos pelos beneficiários. Tal é importante dado que, se existir tal ligação, isso terá um impacto na apreciação da Comissão quanto à questão de saber se as transações por permuta conferem uma vantagem económica e sobre a forma como essa vantagem deve ser quantificada. A existência de uma ligação intrínseca significa que as partes na transação por permuta tinham a intenção, antes de a transação ser realizada, de, na sequência da permuta, reclassificar os terrenos públicos de terrenos florestais a terrenos com possibilidade de construção. Assim, ao passo que os preços administrativos calculados para a transação por permuta a partir do Regulamento sobre os preços de base seriam baseados na permuta de duas parcelas de terrenos florestais, a posterior reclassificação da parcela pública, se planeada desde o início, poderia resultar numa subavaliação da parcela recebida tendo em conta o seu uso futuro como terreno para construção.
(130)
De acordo com a Comissão, o facto de as transações por permuta contestadas terem sido sempre - ou, pelo menos, numa grande maioria dos casos - seguidas de um pedido (aprovado) para reclassificar os terrenos florestais permutados recebidos pelo beneficiário para terrenos com possibilidade de construção seria uma indicação objetiva de que as partes nessas transações por permuta pretendiam, desde o início, reclassificar os terrenos públicos na sequência da permuta.
(131)
Os dados estatísticos fornecidos pelas autoridades búlgaras em resposta à decisão de início do procedimento, reafirmando os dados constantes do considerando 38, demonstram que, em relação às 132 transações por permuta que tiveram lugar durante o período em análise, foram feitos 24 pedidos de reclassificação dos terrenos para terrenos com possibilidade de construção (o que representa 18,2% do total de permutas), tendo em 15 destes sido dado deferimento à alteração solicitada (o que representa 11,4% do número total de permutas). Com base nesses dados, a Comissão conclui que, na maioria dos casos, as permutas não foram seguidas de um pedido de reclassificação dos terrenos.
(132)
Em qualquer caso, a Comissão observa que a legislação búlgara prevê dois procedimentos separados para as permutas e para a reclassificação dos terrenos, respetivamente, e existem dois organismos estatais distintos, cada um deles com competência para uma dessas operações, que funcionam de forma independente um do outro. Este é mais um indício da ausência de ligação intrínseca entre as transações por permuta e a reclassificação dos terrenos neste caso.
(133)
Uma vez que não ficou comprovada qualquer ligação intrínseca entre as transações por permuta e a reclassificação do terreno permutado recebido pelo beneficiário, a Comissão analisará cada uma dessas operações individualmente para verificar se existe ou não auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
6.1.2. Existência de auxílio na reclassificação dos terrenos
(134)
A classificação dos terrenos é a forma de controlo legal das autoridades públicas relativamente à utilização e à intensidade do desenvolvimento de uma parcela de terreno. Sempre que uma autoridade pública aprova uma reclassificação de uma parcela de terreno, realiza uma atividade de regulamentação e não está a agir como um agente económico.
(135)
Apenas as vantagens concedidas direta ou indiretamente através de recursos estatais devem ser consideradas auxílios estatais na aceção do artigo 107.o do Tratado. De acordo com a jurisprudência do TJUE (77), a distinção feita naquela disposição entre «auxílio concedido por um Estado-Membro» e auxílio concedido «através de recursos estatais» não significa que todas as vantagens concedidas por um Estado, quer financiadas através de recursos estatais ou não, constituem um auxílio. Ao invés, a distinção destina-se meramente a incluir nessa definição tanto as vantagens concedidas diretamente pelo Estado, como as concedidas por um organismo público ou privado designado ou instituído pelo Estado.
(136)
Embora a aprovação por uma autoridade pública da reclassificação de uma parcela específica de terreno florestal para terreno com possibilidade de construção possa resultar num aumento do valor de mercado desse terreno, essa aprovação não implica uma transferência de recursos estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado: o exercício das funções reguladoras não implica uma transferência positiva de fundos para o beneficiário dessa aprovação, nem implica uma renúncia a recursos estatais, uma vez que o Estado não é obrigado, no exercício dessas funções reguladoras, a cobrar aos requerentes cujo pedido é deferido uma taxa que inclua o valor económico completo que para eles resulta dessa aprovação (78).
(137)
Por conseguinte, a decisão de uma autoridade pública no sentido de reclassificar uma parcela específica de terreno não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
6.1.3. Existência de auxílio na transação por permuta
(138)
De acordo com a jurisprudência constante (79), a venda de terrenos ou edifícios por autoridades públicas a uma empresa ou a uma pessoa envolvida numa atividade económica pode conferir uma vantagem económica e, por conseguinte, constituir um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, em especial quando não é feita pelo valor de mercado, isto é, sempre que não for vendida a um preço que um investidor privado, operando em condições normais de concorrência, seria suscetível de ter fixado. O mesmo se aplica a uma transação por permuta em que o valor dos terrenos públicos recebidos do Estado é superior ao valor dos terrenos privados cedidos ao mesmo.
(139)
No entanto, antes de analisar se as transações por permuta conferem uma vantagem económica, a Comissão deve analisar se estão presentes as restantes condições enumeradas no considerando 124, para poder chegar a uma conclusão acerca da existência de auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(140)
Em primeiro lugar, no que se refere à imputabilidade da medida, as transações por permuta são da competência do Ministro da Agricultura e da Alimentação ou do Conselho de Ministros (consoante a dimensão da parcela a permutar) e da AEF, todos eles organismos estatais. Na medida em que resulta numa transferência de terrenos florestais públicos com um valor superior aos terrenos florestais privados cedidos, a transação por permuta origina uma transferência de recursos estatais no sentido de que o Estado búlgaro renuncia a certas receitas que teria sido capaz de obter caso tivesse agido de acordo com as condições de mercado ao proceder a essa transação.
(141)
Em segundo lugar, as transações por permuta são seletivas, na medida em que apenas beneficiam os proprietários que trocaram os seus terrenos florestais privados por terrenos florestais públicos.
(142)
Em terceiro lugar, as transações por permuta falseiam a concorrência e afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Na medida em que os beneficiários das permutas são empresas que oferecem bens e serviços num determinado mercado, quaisquer benefícios financeiros resultantes das permutas reforçam a sua posição em comparação com outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intra-União em relação aos mesmos bens e serviços (80). Com efeito, no que diz respeito aos setores económicos em que operam, vários beneficiários (81) das transações por permuta têm, entre outras, atividades relacionadas com empreendimentos imobiliários, turismo, restauração e florestação enumeradas no Registo Comercial búlgaro. Esses setores estão abertos à concorrência a nível da União. Isto é demonstrado por informações nesse mesmo registo, segundo o qual vários beneficiários (82) das transações por permuta indicam atividades de comércio ou atividades comerciais (internacionais) como o setor económico em que operam. No que se refere ao argumento apresentado pelas autoridades búlgaras de que, para que as empresas desenvolvam atividades no setor do turismo e da construção, é necessária a sua inscrição em registos específicos e que tal não seria o caso da maior parte das empresas que participam nas transações por permuta, a Comissão observa que a noção de «empresa», no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado é um conceito objetivo, pelo que a questão de saber se as empresas oferecem bens e serviços num determinado mercado e, por conseguinte, concorrem com outras empresas e participam nas trocas comerciais intra-União, deve ser determinada tendo em conta as atividades efetivamente realizadas por essas empresas e não segundo o seu cumprimento de certas formalidades legais nacionais.
(143)
Por último, no que diz respeito à presença de uma vantagem económica, as transações por permuta dizem respeito ao intercâmbio de (no mínimo) dois terrenos florestais entre o Estado búlgaro e partes particulares. Para determinar se as partes privadas obtiveram uma vantagem económica na sequência das transações por permuta, o valor de mercado das parcelas permutadas tem de ser avaliado e comparado. Se a transação por permuta originar uma transferência de terrenos florestais públicos com um valor superior ao terreno florestal cedido pela parte privada, será conferida uma vantagem económica a essa entidade privada.
(144)
Tal como explicado no considerando 16, no que se refere às permutas em questão os preços administrativos foram calculados com base no Regulamento sobre os preços de base. O TJUE reconheceu que, sempre que a legislação nacional estabelece regras administrativas para o cálculo do valor de mercado do terreno para a sua venda por autoridades públicas, a aplicação destas regras deve, a fim de cumprir com o artigo 107.o do Tratado, levar em todos os casos a um preço administrativo tão próximo quanto possível do valor de mercado do terreno (83). Como esse valor de mercado é teórico, é tolerada uma margem de variação no preço obtido em relação ao preço teórico (84).
(145)
Foi solicitado às autoridades búlgaras que prestassem informações sobre os preços administrativos utilizados nas 132 transações por permuta que tiveram lugar durante o período em análise, bem como sobre os preços de mercado para essas mesmas transações. A Comissão solicitou às autoridades búlgaras que na determinação do preço de mercado considerassem também quaisquer transações anteriores ou posteriores referentes às mesmas parcelas. Consequentemente, apesar de a Comissão considerar que, para a avaliação dos potenciais elementos de auxílio estatal nas transações por permuta, a proveniência dos terrenos florestais permutados é irrelevante, foram tidas em conta informações sobre os preços, quando existentes.
(146)
As autoridades búlgaras indicaram alguns problemas relativos à fiabilidade dos dados que forneceram sobre os preços de mercado (85). Ao mesmo tempo, no entanto, indicaram que as informações fornecidas contêm as melhores estimativas dos preços de mercado (86). A Comissão considera que esses dados constituem estimativas suficientemente fiáveis do valor real (ou seja, «justo») de mercado das parcelas em causa.
(147)
A análise dos dados mostrou que, para parcelas privadas, a utilização dos preços administrativos resultou numa sobrevalorização sistemática dos terrenos florestais em causa em comparação com os preços de mercado (87), ao passo que para os terrenos florestais públicos a situação era mais subtil, uma vez que era possível encontrar casos tanto de sobrevalorização como de subvalorização. Por conseguinte, ao determinar se foi conferida uma vantagem aos beneficiários em consequência das transações de permuta, uma simples comparação entre o preço de mercado da parcela pública no momento da permuta com o preço de mercado da parcela privada pela qual foi permutada não teria suficientemente em conta a sobrevalorização sistemática da última. Por conseguinte, para avaliar corretamente a vantagem resultante da permuta a Comissão desenvolveu uma fórmula que teve em conta os preços administrativos utilizados na transação inicial. Essa fórmula, que foi já estabelecida na decisão de início do procedimento, requer o cálculo dos seguintes montantes:
i)
a diferença entre o preço real de mercado da parcela de terreno florestal privada e o seu preço administrativo, determinada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base; e
ii)
a diferença entre o preço real de mercado da parcela de terreno florestal pública e o seu preço administrativo, determinada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base.
Considera-se que existe uma vantagem se o valor de ii) menos o valor de i) for positivo.
No entanto, qualquer compensação monetária paga por uma parte à outra para cobrir a diferença dos preços administrativos das duas parcelas objeto da transação por permuta também deve ser tida em conta para determinar se tal transação conferiu uma vantagem.
(148)
Aplicando essa fórmula aos dados fornecidos pelas autoridades búlgaras sobre os valores justos de mercado e os preços administrativos dos terrenos florestais permutados, a Comissão conclui que foi conferida uma vantagem aos beneficiários das permutas de terrenos em quase 80% das transações por permuta efetuadas durante o período em análise, tal como exposto no quadro 4.
Quadro 4
Comparação dos preços administrativos utilizados nas permutas e os preços de mercado fornecidos pelas autoridades búlgaras
Transações por permuta
2007
2008
2009
Total
Vantagem concedida (n.o de casos)
18
48
38
104
Em percentagem da totalidade das permutas
78 %
77 %
81 %
79 %
Número de permutas realizadas
23
62
47
132
(149)
Os dados acima mostram que os preços administrativos, estabelecidos para as transações por permuta em conformidade com o Regulamento sobre os preços de base, não refletiam suficientemente o valor real de mercado das parcelas florestais em questão.
(150)
Essa discrepância entre os preços administrativos utilizados nas transações por permuta contestadas e os preços de mercado das parcelas em causa resulta, por um lado, do facto de a metodologia que subjaz ao Regulamento sobre os preços de base não refletir suficientemente nem conferir a devida importância aos critérios que um operador de mercado consideraria importantes para avaliar as parcelas de terrenos florestais permutadas. Em primeiro lugar, os valores médios dos terrenos enumerados no anexo 1 do Regulamento sobre os preços de base, de acordo com as categorias de terrenos que apresentam condições idênticas para o desenvolvimento de plantas, e que são utilizados como base para determinar o valor base do terreno (ver considerando 18), deveriam ser fixados tendo por base os preços de mercado ou os registos existentes relativos às florestas do Estado, mas, na realidade, foram determinados por peritos, com base num pequeno número de fontes de mercado.
(151)
Em segundo lugar, os coeficientes e acréscimos utilizados para refletir certas características dos terrenos florestais no cálculo do valor base desses terrenos, descritos nos considerandos 18 a 26, representam uma forma de simplificação administrativa, e não uma tentativa de medir com precisão o valor económico que um hipotético operador de mercado semelhante atribuiria a essas características. Com efeito, as autoridades búlgaras não forneceram quaisquer dados económicos para apoiar os níveis em que esses coeficientes e acréscimos foram estabelecidos no regulamento.
(152)
Por outro lado, mesmo que a metodologia estabelecida pelo Regulamento sobre os preços de base resultasse inicialmente em preços de mercado dos terrenos florestais permutados, o que não é o caso, os preços médios, os coeficientes e os acréscimos nunca foram atualizados durante o período em análise de forma a refletir adequadamente as flutuações dos preços de mercado ocorridas posteriormente. De acordo com a jurisprudência (88), sempre que os preços dos terrenos aumentam acentuadamente, os métodos administrativos para calcular o preço dos terrenos vendidos por autoridades públicas deve permitir a atualização contínua desses preços, para que o preço efetivamente pago pelo comprador reflita, na medida do possível, o valor de mercado desse terreno. Durante a fase de avaliação preliminar, as autoridades búlgaras explicaram que, em conformidade com os artigo 7.1 e 32.o do Regulamento sobre os preços de base, os coeficientes contidos nesse regulamento para o cálculo dos preços administrativos deveriam ter sido atualizados anualmente. Além disso, de acordo com as informações fornecidas pelas autoridades búlgaras, durante o período em análise os preços de mercado dos terrenos florestais estavam a aumentar acentuadamente. No entanto, a atualização prevista nesse regulamento nunca foi realizada durante esse período. As autoridades búlgaras apenas atualizaram os preços médios, os coeficientes e os acréscimos utilizados na fixação de preços administrativos em 2010, com base na recente evolução do mercado.
(153)
Por conseguinte, a Comissão conclui que as transações por permuta conferiram uma vantagem económica aos beneficiários das permutas de terrenos nos casos em que os preços administrativos utilizados não refletiram adequadamente o preço de mercado dos terrenos permutados.
6.1.4. Auxílio de minimis
(154)
Por ultimo, deve observar-se que, nos casos em que o beneficiário individual da transação por permuta beneficiou de uma vantagem que não excedia os limites referidos no Regulamento (CE) n.o 1407/2013 da Comissão (89), essa vantagem não é considerada um auxílio estatal e, por conseguinte, não é abrangida pelo âmbito da proibição do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, desde que todas as outras condições estabelecidas nesse regulamento se encontrem preenchidas.
(155)
Com base nos dados quantitativos fornecidos pelas autoridades búlgaras, afigura-se que em muitos casos (90) o montante dos auxílios recebidos pelos beneficiários da transação por permuta é inferior ao nível de minimis de 200 000 euros.
6.1.5. Conclusão sobre a existência de auxílio
(156)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que as transações por permuta efetuadas pela República da Bulgária durante o período em análise constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, nos casos em que a contraparte dessa transação é uma empresa na aceção dessa disposição, os preços administrativos utilizados nessa transação não refletiam os preços de mercado e as condições ao nível de auxílios de minimis estabelecidas no Regulamento (CE) n.o 1407/2013 não se encontram preenchidas.
6.2. LEGALIDADE DA MEDIDA
(157)
Ao não notificar essas transações por permuta antes da sua implementação, a República da Bulgária não cumpriu as suas obrigações nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado. Assim, essas transações por permuta constituem auxílios ilegalmente concedidos.
6.3. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO
(158)
Embora as autoridades búlgaras tenham sido convidadas a fornecer informações sobre a eventual compatibilidade dessas transações por permuta com o mercado interno, mantiveram a sua linha de argumentação de que essas operações não tiveram nenhum efeito sobre o comércio intra-União e que, por conseguinte, não constituíam um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(159)
Neste contexto, a Comissão realça que o ónus da prova sobre a compatibilidade do auxílio com o mercado interno, em derrogação do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, pertence principalmente ao Estado-Membro em causa, que deve demonstrar que as condições para tal derrogação se encontram preenchidas (91).
(160)
Em qualquer caso, a Comissão observa que não parecem existir, à primeira vista, motivos para considerar as transações por permuta compatíveis com o mercado interno, quer diretamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alíneas a) e alínea c), do Tratado, quer a partir das orientações baseadas nas referidas disposições.
(161)
Por conseguinte, as Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal («Orientações florestais») não podem ser usadas como uma base de compatibilidade para o regime de permutas, porque só se aplicam a árvores vivas e ao seu ambiente natural em florestas e outros terrenos arborizados, incluindo medidas destinadas a manter e reforçar as funções ecológicas e protetoras das florestas, assim como medidas destinadas a promover o uso recreativo e as dimensões sociais e culturais das florestas. Além disso, os custos cobertos pelo auxílio concedido no contexto das permutas não estão em conformidade com a definição das despesas elegíveis das Orientações florestais (92), uma vez que não foi imposta nenhuma obrigação legal ou contratual às partes privadas no sentido de utilizarem o terreno obtido através de permutas como zonas de proteção da natureza. Pelo contrário, todas as partes tinham o direito de pedir a reclassificação dos terrenos florestais para terrenos com possibilidade de construção, sendo que algumas delas o fizeram efetivamente.
(162)
As Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 também não proporcionam uma base de compatibilidade. A Comissão observa a este respeito que as permutas não foram realizadas pelas autoridades búlgaras especificamente com o intuito de contribuir para o desenvolvimento regional. Além disso, as despesas elegíveis não foram definidas, nem foi determinado de que forma seria controlado o efeito de incentivo do auxílio e como seria assegurado o respeito pelos limites máximos de auxílio regional aplicáveis.
(163)
Por último, nos debates que precederam a adoção da decisão de início do procedimento, as autoridades búlgaras alegaram que as permutas realizadas perseguiam um objetivo de política pública de consolidar a propriedade dos terrenos florestais. Mesmo se a consolidação dos terrenos florestais se pudesse considerar um objetivo de interesse comum, o que não é o caso, as autoridades búlgaras não demonstraram que o auxílio concedido era necessário para atingir aquele objetivo, nem que os meios escolhidos eram os mais adequados.
(164)
Também não conseguiram demonstrar que o meio escolhido assegurava que o auxílio concedido se limitava ao mínimo necessário para incentivar as partes privadas a realizar as transações por permuta. Isto torna-se evidente, entre outros aspetos, a partir das grandes flutuações dos preços administrativos obtidos utilizando a metodologia prevista. Em comparação com os preços de mercado fornecidos pelas autoridades búlgaras, estes preços administrativos não parecem ser, sistematicamente, e numa percentagem semelhante, superiores ou inferiores aos preços de mercado. Tomando como exemplo as transações de 2007, a diferença entre os preços de mercado e os preços administrativos das parcelas privadas variou entre -503,97% e +89,91%. (93)
(165)
Por último, as autoridades búlgaras não conseguiram demonstrar que as transações por permuta não falsearam a concorrência de forma contrária ao interesse comum. Por conseguinte, as transações por permuta não podem ser consideradas compatíveis com o mercado interno diretamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado.
(166)
Por conseguinte, a Comissão conclui que o auxílio concedido no contexto das transações por permuta não pode ser considerado compatível com o mercado interno.
7. RECUPERAÇÃO
(167)
Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, sempre que auxílios estatais ilegalmente concedidos sejam considerados incompatíveis com o mercado interno, tais auxílios devem ser recuperados junto dos beneficiários, salvo se tal for contrário a um princípio geral de direito. O artigo 14.o, n.o 2, desse regulamento estabelece que os auxílios devem ser recuperados, incluindo juros a contar da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição do beneficiário até ao momento da sua recuperação efetiva. Por último, o artigo 14.o, n.o 3, desse regulamento estabelece que a recuperação deve ser efetuada imediatamente e segundo os procedimentos previstos no direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estes permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão.
(168)
O objetivo da recuperação é alcançado quando os auxílios ilegais em causa, juntamente com os respetivos juros de mora, tiverem sido reembolsados pelas empresas que deles beneficiaram. Com a restituição dos auxílios, o beneficiário perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, sendo reposta a situação anterior à concessão do auxílio (94). Apesar de o Estado-Membro poder escolher os meios para cumprir a sua obrigação de recuperar os auxílios ilegais, as medidas escolhidas não devem afetar negativamente o âmbito de aplicação e a eficácia da legislação da União. Um Estado-Membro só pode cumprir uma obrigação de recuperação se os meios escolhidos forem adequados para o restabelecimento das condições normais de concorrência que foram distorcidas pela concessão ilegal de auxílios e estiverem em consonância com as disposições pertinentes da legislação da União (95).
(169)
Assim, tendo-se constatado que a República da Bulgária implementou ilegalmente um auxílio estatal através de transações por permuta, deve exigir-se a recuperação do referido auxílio junto dos beneficiários dessas transações.
7.1. IDENTIFICAÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS JUNTO DOS QUAIS SE DEVE PROCEDER À RECUPERAÇÃO
(170)
O auxílio ilegal e incompatível deve ser recuperado junto das empresas que dele beneficiaram efetivamente (96). No entanto, sempre que a Comissão não esteja em condições de identificar, na própria decisão, todas as empresas que receberam um auxílio ilegal e incompatível, tal deverá ser efetuado no início do processo de implementação pelo Estado-Membro em causa, que terá de avaliar a situação individual de cada empresa em causa (97).
(171)
No caso em apreço, os potenciais beneficiários do auxílio estatal incompatível são as pessoas singulares e coletivas que participaram nas 132 transações por permuta com as autoridades búlgaras durante o período em análise. Deste grupo, as autoridades búlgaras devem remover as pessoas singulares e coletivas que não constituem «empresas» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, bem como as pessoas cuja vantagem total obtida através das transações por permuta nas quais participaram não exceda os limites estabelecidos no Regulamento de minimis, desde que essas transações também estejam em conformidade com as outras condições estabelecidas no referido regulamento. As restantes pessoas singulares e coletivas que participaram em transações por permuta devem ser consideradas os beneficiários do auxílio estatal ilegalmente aplicado junto dos quais as autoridades búlgaras devem recuperar a vantagem recebida em resultado dessas transações.
7.2. QUANTIFICAÇÃO DO AUXÍLIO
(172)
A Comissão não está legalmente obrigada a fixar o montante exato a recuperar, especialmente quando não possuir os dados necessários para o efeito. Ao invés, é suficiente que a decisão da Comissão contenha indicações que permitam ao Estado-Membro determinar a quantia recuperável sem dificuldades excessivas (98).
(173)
Tal como explicado no considerando 147, a Comissão considera que a metodologia a seguir apresentada deve ser utilizada pelo Estado-Membro como ponto de partida para determinar o montante do auxílio incompatível a recuperar junto de cada beneficiário:
i)
determinar a diferença entre o preço real de mercado da parcela de terrenos florestais privados e o preço administrativo dessa parcela, sendo essa diferença calculada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base; e
ii)
determinar a diferença entre o preço real de mercado da parcela de terrenos florestais públicos e o preço administrativo dessa parcela, sendo essa diferença calculada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base.
O montante inicial de auxílio estatal recebido em resultado da transação por permuta é igual ao valor de ii) menos o valor de i).
Deve efetuar-se uma correção a este montante inicial nos casos em que uma parcela de terreno pública com valor administrativo superior foi permutada por uma parcela de terreno privada com um valor administrativo inferior. De acordo com as autoridades búlgaras, nesses casos o beneficiário teve de pagar uma compensação ao Estado para cobrir a diferença de valor entre as parcelas. Por conseguinte, ao montante inicial do auxílio deve ser descontado o montante da compensação paga pelo beneficiário às autoridades búlgaras. O montante daí resultante deve então ser recuperado pelas autoridades búlgaras junto desse beneficiário para compensar pela vantagem obtida em resultado da transação por permuta.
(174)
Para a determinação dos preços de mercado das parcelas em causa, o valor económico desses terrenos no momento da permuta deve ser tido em conta na sua totalidade. Das informações contidas na comunicação das autoridades búlgaras datada de 29 de agosto de 2008, afigura-se que em certos casos já tinham sido construídos edifícios e infraestruturas em parcelas florestais pertencentes ao Estado antes de a permuta ter sido efetuada, mesmo não tendo a parcela sido anteriormente reclassificada como terreno com possibilidade de construção. Em tais casos, a Comissão é de opinião que o valor de tais edifícios e/ou infraestruturas deve ser plenamente contemplado no valor de mercado da parcela.
(175)
A Comissão observa que as informações sobre os preços administrativos utilizados nas transações por permuta, bem como os preços de mercado, no momento das permutas, de todas as parcelas abrangidas por essas transações, já estão na posse das autoridades búlgaras, pelo que as autoridades búlgaras (99) não deverão deparar-se com dificuldades excessivas para proceder à determinação dos montantes recuperáveis com base na metodologia descrita no considerando 173 (100).
(176)
No entanto, nos casos em que as autoridades búlgaras possam invocar dificuldades legítimas e o método não possa ser implementado ou conduza a uma quantia que manifestamente não reflete de forma adequada o montante do auxílio estatal recebido pelo beneficiário, podem decidir realizar uma avaliação dos preços de mercado das parcelas permutadas no momento da transação, através de um perito independente, qualificado para realizar tais avaliações e escolhido através de concurso público. Ao estabelecer o procedimento para a escolha desse perito, mesmo nos casos em que o contrato não exceda os limites das diretivas de adjudicação de contratos públicos da União, devem ser respeitados os princípios da transparência e da igualdade de tratamento. Em especial, o processo de concurso deve ser: i) devidamente publicitado; ii) baseado em critérios de seleção objetivos conhecidos antecipadamente; e iii) incluir a informação de que, após a fase de pré-seleção, a decisão final é tomada com a participação de representantes dos serviços da Comissão. Nestes casos excecionais, as autoridades búlgaras devem: i) indicar a(s) parcela(s) em causa, ii) indicar a justificação para a necessidade de um perito independente nesse caso específico; e iii) apresentar à Comissão uma proposta de um perito independente (selecionado por concurso público), a acordar conjuntamente pela Comissão e a República da Bulgária.
(177)
Por último, uma vez que o objetivo da recuperação é restabelecer o statu quo ante tal como existia antes da data em que a transação por permuta foi efetuada, a Comissão considera que, tendo em conta o caráter extraordinário dos acordos de permuta relativos a terrenos florestais que não foram explorados comercialmente, a República da Bulgária poderia cumprir a sua obrigação de recuperar o auxílio ilegalmente concedido anulando as transações por permuta contestadas através de uma nova permuta das parcelas em causa. No entanto, tal só conduziria a uma recuperação adequada caso não tivessem sido efetuadas nenhumas alterações materiais, quer nos terrenos florestais públicos quer nos terrenos florestais privados em causa, desde a data da transação por permuta. Em tais casos, a Comissão deve ser informada quanto às parcelas em causa no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão à República da Bulgária, as respetivas permutas devem ser anuladas e uma prova da realização dessa operação deve ser apresentada no prazo de quatro meses a contar da data da notificação da presente decisão.
(178)
Em todos os casos em que seja obrigatória a recuperação, essa recuperação deve ser efetuada a contar do momento em que a vantagem foi conferida aos beneficiários, ou seja, a contar da data do ato jurídico que concedeu aos beneficiários o direito de permutar os seus terrenos florestais privados pelos terrenos florestais públicos.
(179)
Os montantes a recuperar serão acrescidos de juros a contar da data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efetiva. Os juros devem ser calculados segundo uma base composta, nos termos do capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (101) e do Regulamento (CE) n.o 271/2008 da Comissão (102) que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004.
(180)
O calendário para a recuperação dos montantes de auxílio estatal junto dos beneficiários individuais deve, tanto quanto possível, seguir o especificado na Comunicação sobre a recuperação (103). Em qualquer caso, os prazos não devem ultrapassar os especificados no quadro 5.
Quadro 5
Calendário de recuperação
Calendarização
Ação
1.
no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão à República da Bulgária:
A República da Bulgária deve informar a Comissão das medidas previstas ou tomadas para dar cumprimento à decisão e, em especial:
i)
apresentar à Comissão uma lista de todas as permutas abrangidas pela recuperação, com as seguintes informações:
-
os preços administrativos e de mercado das parcelas florestais privadas e públicas permutadas (com base nas informações fornecidas pela República da Bulgária na sua comunicação 2014/032997), informações sobre os pagamentos de compensação adicional envolvidos em cada transação e o montante resultante de auxílio estatal a recuperar,
-
o nome da parte privada envolvida em cada transação e uma indicação das razões pelas quais este beneficiário é, ou não, considerado uma empresa;
ii)
identificação dos casos em que a recuperação será realizada com base numa avaliação por um perito dos preços de mercado das parcelas florestais no momento em que a permuta ocorreu (considerando 176);
iii)
identificação dos casos em que recuperação será efetuada através da anulação da transação por permuta (considerando 177).
2.
no prazo de quatro meses após a notificação da presente decisão à República da Bulgária:
Relativamente aos lotes indicados no ponto 1, alínea ii), acima, a República da Bulgária deverá ter designado um perito independente para efetuar a avaliação dessas parcelas. O perito deve ser selecionado por concurso público e nomeado com o acordo da Comissão, mediante proposta prévia da República da Bulgária.
3.
no prazo de sete meses após a notificação da presente decisão à República da Bulgária:
A República da Bulgária deve apresentar à Comissão o relatório de avaliação do perito independente para as parcelas identificadas no ponto 1, alínea ii), acima.
4.
no prazo de oito meses após a notificação da presente decisão à República da Bulgária:
A República da Bulgária deverá ter enviado as ordens de recuperação a todos os beneficiários em causa, especificando o montante exato do auxílio a recuperar.
5.
no prazo de doze meses após a notificação da presente decisão à República da Bulgária:
A República da Bulgária deverá ter implementado a recuperação no que se refere a todas as transações por permuta em causa.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
Os auxílios estatais, concedidos às empresas no contexto das transações por permuta de terrenos florestais públicos em troca de terrenos florestais privados durante o período de 1 de janeiro de 2007 a 27 de janeiro de 2009, realizadas ilegalmente pela República da Bulgária em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, são incompatíveis com o mercado interno.
Artigo 2.o
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo das transações por permuta referidas no artigo 1.o não constituem um auxílio se, à data da respetiva concessão, estiverem preenchidas as condições previstas num regulamento adotado nos termos do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 994/98, aplicável à data da concessão do auxílio.
Artigo 3.o
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo das transações por permuta referidas no artigo 1.o, que, à data da sua concessão, preencham as condições estabelecidas num regulamento adotado nos termos do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 994/98 ou de qualquer outro regime de auxílio aprovado, são compatíveis com o mercado interno até às intensidades máximas de auxílio aplicáveis a esse tipo de auxílio.
Artigo 4.o
1. A República da Bulgária deve recuperar junto dos beneficiários o auxílio incompatível concedido em resultado das transações por permuta referidas no artigo 1.o
2. Em derrogação do n.o 1, os auxílios ilegais podem ser recuperados junto dos beneficiários através de anulação das transações por permuta, nos casos em que não tenham sido efetuadas alterações materiais quer nos terrenos florestais públicos quer nos terrenos florestais privados a que diz respeito a transação, desde a data dessa transação.
3. Os montantes a recuperar serão acrescidos de juros a contar da data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efetiva.
4. Os juros serão calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 e no Regulamento (CE) n.o 271/2008.
5. A República da Bulgária deve cancelar todos os pagamentos pendentes de auxílios resultantes das transações por permuta referidas no artigo 1.o a partir da data de adoção da presente decisão.
Artigo 5.o
1. A recuperação dos auxílios concedidos no âmbito do regime referido no artigo 1.o deve ser cumprida de forma imediata e efetiva.
2. A República da Bulgária deve assegurar a plena implementação da presente decisão no prazo de doze meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 6.o
1. No prazo de quatro meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar à Comissão as seguintes informações:
a)
uma lista de todas as transações por permuta, com as seguintes informações:
-
os preços administrativos e de mercado das parcelas florestais privadas e públicas permutadas, informações sobre os montantes adicionais em numerário envolvidos em cada transação e o montante de auxílio estatal resultante,
-
o nome da parte privada, isto é, do beneficiário da transação por permuta, envolvida em cada transação e a indicação das razões pelas quais essa parte é, ou não, considerada uma empresa;
b)
identificação dos casos em que será conduzida uma recuperação com base nos preços de mercado no momento das transações por permuta especificados na comunicação 2014/032997 da República da Bulgária;
c)
identificação dos casos em que a recuperação será efetuada através de anulação da transação por permuta;
d)
identificação dos casos em que a recuperação vai ser implementada com base em montantes determinados por um perito avaliador independente e os documentos que demonstram que esse perito, selecionado por concurso público e com o acordo da Comissão, foi designado.
2. No prazo de oito meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar à Comissão as seguintes informações:
a)
a lista de beneficiários que receberam auxílios no âmbito das transações por permuta referidas no artigo 1.o e o montante total do auxílio recebido por cada um deles em resultado dessas transações;
b)
o montante total (capital e juros de recuperação) a recuperar junto de cada beneficiário;
c)
uma descrição pormenorizada das medidas já tomadas e planeadas com vista ao cumprimento da presente decisão;
d)
documentos comprovativos de que os beneficiários foram intimados a reembolsar o auxílio.
3. No prazo de doze meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar documentos que demonstrem que o auxílio foi recuperado na sua totalidade junto dos beneficiários em causa.
4. Mediante a apresentação de relatórios bimestrais, a República da Bulgária mantém a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para implementar a presente decisão até estar concluída a recuperação dos auxílios concedidos em resultado das transações por permuta referidas no artigo 1.o a pedido da Comissão, apresentará de imediato informações sobre as medidas já tomadas e planeadas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título de recuperação já recuperados junto dos beneficiários.
Artigo 7.o
A destinatária da presente decisão é a República da Bulgária.
Feito em Bruxelas, em 5 de setembro de 2014.