ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/506
ze dne 20. února 2014
o opatřeních přijatých Německem v souvislosti s letištěm Berlin-Schönefeld GmbH a různými leteckými společnostmi - SA.15376 (C 27/07, ex NN 29/07)
(oznámeno pod číslem C(2014) 868)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby předložily připomínky v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a se zřetelem k jejich připomínkám,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V letech 2003 až 2006 byly Komisi doručeny stížnosti různých stran, podle nichž obdržely určité letecké společnosti a provozovatel letiště Berlin-Schönefeld (dále jen „Schönefeld“) možná protiprávní státní podpory pro své činnosti na tomto letišti.
(2)
Komise požádala Německo dopisem ze dne 17. srpna 2006 o informace k této věci. Německo této žádosti vyhovělo dopisem ze dne 20. prosince 2006.
(3)
Dopisem ze dne 10. července 2007 (dále jen „úvodní rozhodnutí“) informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit z důvodu výše uvedených opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Kromě toho Komise schválila příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 (3) s ohledem na všechny podklady, údaje a informace, s jejichž pomocí může ověřit, zda dotyčná opatření představují státní podporu.
(4)
Německo doručilo Komisi dne 4. října 2007 připomínky, které dne 3. března 2008 doplnilo dalšími podklady.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit uvedené řízení bylo dne 30. října 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(6)
Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Dne 16. ledna 2008 a 20. února 2008 postoupila Komise tyto připomínky Německu. Dopisem ze dne 15. května 2008 zaujalo Německo postoj k připomínkám zúčastněných stran. Komise si vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 31. srpna 2009. Německo vyhovělo této žádosti třemi dopisy (ze dne 28. září 2009, 12. října 2009 a 28. října 2009). Dne 4. dubna 2011 požádala Komise Německo opět o informace. Nato doručilo Německo dne 19. května 2011 nové připomínky, stejně jako další podklady. Dne 10. října 2011 postoupila Komise Německu další připomínky zúčastněných stran. Na tyto připomínky Německo odpovědělo dne 7. listopadu 2011. V návaznosti na další žádosti Komise o informace ze dne 17. ledna 2012 předalo Německo další připomínky dne 14. února 2012.
2. OBECNÉ SOUVISLOSTI
(7)
Po znovusjednocení Německa v roce 1990 se Berlín s ohledem na leteckou dopravu nacházel z důvodu desetiletí dlouhého rozdělení města na východní a západní část ve zcela zvláštní situaci. Městská letiště Berlin-Tegel (dále jen „Tegel“) a Berlin-Tempelhof (dále jen „Tempelhof“) leží na území bývalého Západního Berlína. Letiště Schönefeld leží na území původního východního Berlína na hranici mezi spolkovými zeměmi Berlín a Braniborsko.
(8)
Tempelhof byl otevřen v roce 1923 a z důvodu krátké vzletové a přistávací dráhy ho mohla využívat pouze malá letadla. Pouhá modernizace tohoto letiště nebyla z důvodu jeho polohy možná, protože jeho blízkost k historickým památkám i okolní obytné čtvrti neumožňovaly rozšíření. Provoz na letišti Tempelhof byl ukončen dne 30. října 2008.
(9)
Letiště Tegel bylo otevřeno v roce 1948 s cílem umožnit letecký most pro zásobování města během sovětské blokády Západního Berlína. Od roku 1968 přesunuly četné letecké společnosti svůj provoz z Tempelhofu do Tegelu, protože letiště Tempelhof nebylo vhodné pro trysková letadla. Od roku 1975 se Tegel rozvinul na nejdůležitější berlínské letiště pro osobní dopravu. Počátkem 90. let 20. století byla v Tegelu v časech špičkového zatížení vyčerpána maximální kapacita. Jediná možnost, jak dlouhodobě předcházet značným problémům z hlediska kapacity, spočívala ve výstavbě vzletových a přistávacích drah i ve výstavbě většího terminálu. To však nebylo možné, protože Tegel je stejně jako Tempelhof městské letiště, které je obklopené obytnými čtvrtěmi a příjezdovými ulicemi. Každý další nárůst letecké dopravy v Tegelu by kromě toho představoval větší hlukovou zátěž pro obyvatele.
(10)
Letiště Schönefeld bylo v roce 1946 otevřeno na příkaz sovětské vojenské správy v Německu. Letiště sloužilo nejdříve v první řadě jako vojenské letiště, které využívaly i komerční letecké společnosti, např. Aeroflot a později východoněmecká společnost Interflug. Až do politického převratu v Německu v roce 1990 bylo letiště Schönefeld několikrát rozšířeno. Lokalita, která byla koncipována jako vojenské letiště, nesplňovala požadavky moderní komerční letecké dopravy. Kromě toho letiště nebylo po změně politické situace v dobrém stavu. Z tohoto důvodu byly v 90. letech 20. století nutné rozsáhlé investice, aby se letiště přizpůsobilo západoevropským bezpečnostním normám. Mimo to leží Schönefeld dále od centra města než Tempelhof a Tegel. Proto ho minimálně určité kategorie cestujících a leteckých společností považovaly za méně atraktivní.
(11)
Tato tři berlínská letiště provozovaly z historických důvodů původně různé společnosti. V souvislosti se sjednocením byly sloučeny do jednoho jediného holdingu, souhrnně Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (dále jen „BBF“), jehož společníky byly spolkové země Berlín a Braniborsko (po 37 %) a německá spolková vláda (26 %). Do roku 2003 měl tento holding dvě dceřiné společnosti: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (dále jen „BFG“) jako provozovatele letišť Tegel a Tempelhof a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (dále jen „FBS“) jako provozovatele letiště Schönefeld. V říjnu 2003 proběhla fúze společností BBF a FBS. BFG se při tom stala dceřinou společností FBS. Dne 1. ledna 2012 byla FBS přejmenována na Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (dále jen „FBB“).
(12)
V 90. letech 20. století bylo rychle zřejmé, že je bezpodmínečně nutné využívat stávající kapacitu letišť efektivněji - v tehdejší době z důvodu až do té doby politicky motivovaného rozdělení města přes aglomeraci Berlín. Vychází se při tom z toho, že - zčásti na základě skutečnosti, že Berlín se měl opět stát německým hlavním městem - se obecně vycházelo z nárůstu letecké dopravy z Berlína a do Berlína (srov. tabulku 1).
Tabulka 1
Nárůst dopravy na berlínských letištích (miliony cestujících)
Rok
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ž. úd.
1992
1,4
6,6
ž. úd.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ž. úd.
1995
1,9
8,2
ž. úd.
1996
1,8
8,3
ž. úd.
1997
1,9
8,6
ž. úd.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ž. úd.
2000
2,1
10,3
ž. úd.
2001
1,9
9,9
ž. úd.
2002
1,6
9,1
ž. úd.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
uzavřeno
2010
7,3
15,0
uzavřeno
2011
7,1
16,9
uzavřeno
2012
7,1
18,2
uzavřeno
Zdroj:
Údaje z rozhodnutí Komise o státní podpoře č. NN 25/09 (ex N 167/09) - Německo - Financování letiště Berlin Brandenburg International (Úř. věst. C 179, 1.8.2009, s. 5), aktualizovány na základě údajů z výročních zpráv FBB.
(13)
Na tomto základě byla přímo po znovusjednocení Německa přednesena možnost jednoho jediného letiště pro region Berlín-Braniborsko. Na základě prognóz počtu cestujících na berlínských letištích se vycházelo z toho, že nárůst letecké dopravy by bylo možné zvládnout pouze za pomoci jednoho jediného letiště vhodné velikosti a v souladu s nejnovějším stavem techniky.
(14)
S plány na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín se začalo v lednu 1992. V této souvislosti bylo dne 20. června 1993 oznámeno, že jako možná lokalita pro výstavbu nového letiště byla určena oblast jižně od Schönefeldu, stejně jako obě letiště Sperenberg a Jüterbog. Tegel a Tempelhof nebyly ze dvou důvodů brány za potenciálně zajímavé: zaprvé z důvodu negativních vlivů těchto městských letišť na obyvatele (především z důvodu hluku letadel) a zadruhé proto, že výstavba v rozsahu požadovaném pro nové jediné berlínské letiště nebyla obecně možná. Rozhodnutí pro Schönefeld se opíralo koneckonců o jeho relativní blízkost od centra města (ačkoli letiště leží mimo město) a dobré napojení prostřednictvím silnic a železnice. Následně bylo rozhodnuto, že stávající letiště Schönefeld bude vybudováno a zmodernizováno jako berlínské hlavní letiště nazvané Berlin-Brandenburg Willy Brandt (dále jen „BER“) a že v této souvislosti budou letiště Tegel a Tempelhof uzavřena. Toto rozhodnutí bylo formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko ze dne 28. května 1996.
(15)
Společníci BBF plánovali provedení záměru BER prostřednictvím soukromých vlastníků a provozovatelů letiště. V roce 1997 bylo rozhodnuto o privatizaci, v jejímž rámci měly být všechny podíly BBF prodány soukromému investorovi a budoucímu kupci měla být udělena koncese na provozování letiště.
(16)
Nedošlo však ke shodě mezi společníky BBF a předkladateli nabídky. V důsledku toho prohlásili veřejní vlastníci v roce 2003 privatizaci za neúspěšnou a mimo to sdělili, že letiště bude nyní vybudováno pod vedením veřejné správy (5).
3. POPIS OPATŘENÍ A JEJICH POZADÍ
3.1. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(17)
Společnosti BBF a BFG podepsaly dne 6. srpna 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva měla mít původně platnost pět let s automatickým prodloužením o dva roky a roční výpovědní lhůtou. Podobnou smlouvu uzavřely i společnosti BBF a FBS. Podle německého práva se v případě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi podnikem a dceřinou společností jedná o smlouvu, kterou dceřiná společnost podřizuje své vedení mateřské společnosti. Kromě toho je dceřiná společnost povinna odvádět své zisky mateřské společnosti nebo na ni převádět vyrovnání svých ztrát. V praxi jsou na základě takové smlouvy zisky a ztráty mateřské a dceřiné společnosti sloučeny a odpovídajícím způsobem zdaněny. Na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi BBF a jejími dceřinými společnostmi byly různé podniky s ohledem na daň z příjmu právnických osob pokládány za jediný daňový subjekt.
(18)
V roce 2003 přešly v souvislosti s fúzí společností BBF a FBS práva a povinnosti BBF stanovené ve smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku uzavřené s BFG dne 6. srpna 1992 na společnost FBS. Kromě toho ztratila svůj význam pro fúzi smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi BBF a FBS. Tato smlouva není tudíž v tomto rozhodnutí dále brána v úvahu.
(19)
V praxi vedla smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi společnostmi BBF a BFG dne 6. srpna 1992 (dále jen „smlouva o ovládnutí a odvodu zisku“) - minimálně v určitých letech - k vyrovnání ztrát vzniklých v důsledku provozu letiště Schönefeld zisky, jichž bylo dosaženo provozem letiště Tegel.
(20)
Letiště Schönefeld skutečně vykazovalo nejméně do roku 2006 provozní ztráty. Ty znázorňuje níže uvedená tabulka k EBITDA (6) a EBIT (7) letiště za období 2003 až 2006 na základě nákladů a výnosů, které byly bezprostředně spojeny s provozem letiště.
Tabulka 2
EBITDA a EBIT letiště Schönefeld v období 2003 až 2006
EBITDA/EBIT
(v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
V důsledku špatných výsledků letiště Schönefeld však nebyla zpochybňována rentabilita skupiny tvořené společnostmi FBS, BFG a - až do roku 2003 - holdingu BBF (dále jen „skupina FBS“). Skupina FBS mohla obecně poskytnout dostatek vlastních finančních prostředků, případně mohla potřebné finanční prostředky opatřit na trhu. Jak je Komisi známo, obdržela skupina FBS veřejné finanční prostředky z externích zdrojů pouze ve spojení s financováním záměru BER a v této souvislosti se souhlasem Komise (9).
(22)
Tato okolnost byla vyvozena především z poměrně dobrých hospodářských výsledků letiště Tegel, jimiž byly zmírňovány negativní účinky provozních ztrát letiště Schönefeld na skupinu FBS. V období let 1990 až 2005 byl Tegel oproti Schönefeldu a Tempelhofu moderním letištěm, které využívali všichni důležití mezinárodní přepravci (letecké společnosti s rozsáhlou nabídkou služeb), kteří létali do Berlína. V některých kategoriích cestujících a leteckých společností byl kromě toho považován za nejatraktivnější letiště v aglomeraci Berlína. Mimo to byl v osobní letecké dopravě v Berlíně v letech 1990 až 2005 zaznamenán rostoucí trend, ze kterého měla skupina FBS prospěch.
(23)
Tabulka 1 ukazuje, že počet cestujících ročně v Tegelu v 90. letech a od roku 2004 neustále rostl. V Schönefeldu počet cestujících ročně v první polovině 90. let značně narostl (z 1,1 milionu na 1,9 milionu cestujících v letech 1991 až 1995), ve druhé polovině stagnoval a v letech 2000 až 2003 klesl (ze 2,1 milionu na 1,7 milionu cestujících ročně). V letech 1991 až 2003 zachytilo velkou část nárůstu dopravy v Berlíně - v absolutních číslech - letiště Tegel, a nikoli Schönefeld. Zatímco počet cestujících ročně v Schönefeldu v uvedeném období narostl o 600 000, v Tegelu vzrostl dokonce o 4,4 milionu. Na obou letištích rostl objem dopravy, jak je vidět v tabulce 1, v letech 2003 až 2012 nepřetržitě: o 417 % v Schönefeldu (z 1,7 milionu na 7,1 milionu cestujících ročně) a o 63 % v Tegelu (z 11,1 milionu na 18,2 milionu cestujících ročně). Oproti období 1991 až 2003 se nárůst dopravy v absolutních číslech rozdělil téměř vyrovnaně na obě letiště, což znamená, že nárůst dopravy v Schönefeldu byl procentuálně výrazně silnější než v Tegelu.
3.2. Nařízení o poplatcích pro letiště Berlín-Schönefeld
(24)
V 90. letech se skupina FBS pokusila přimět letecké společnosti k tomu, aby svůj letecký provoz přeložily z téměř plně vytíženého letiště Tegel na letiště Schönefeld, jehož kapacita nebyla zdaleka vyčerpána (10). Cílem těchto snah bylo překonat problémy v Tegelu a současně optimalizovat vytížení kapacity v Schönefeldu. Za tímto účelem byly kontaktovány jak letecké společnosti, které letiště Tegel a Tempelhof již považovaly za své stanoviště, tak i letecké společnosti, které na berlínská letiště, případně jedno z berlínských letišť ještě nelétaly. Několik leteckých společností vyjádřilo svůj zájem, nakonec však svůj provoz nepřeložila do Schönefeldu z marketingových důvodů ani jedna z nich. To bylo způsobeno zejména skutečností, že v Schönefeldu nebyl žádný stálý uživatel (11) a že infrastruktura v Schönefeldu nebyla tak moderní jako v Tegelu. Kromě toho nebylo toto znevýhodnění vyváženo atraktivními letištními poplatky nebo jinými finančními pobídkami. Pokus o přeložení části letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu a dále o usídlení leteckých společností v Schönefeldu, které doposud nenabízely žádné spoje z Berlína a do něj, tedy v tuto chvíli nebyl v maximální míře úspěšný. Zdůrazňuje to již zmíněná skutečnost, že počet cestujících v Schönefeldu v období let 1991 až 2003 vzrostl pouze o 600 000, zatímco v témže období se v Tegelu zvýšil o 4,4 milionu cestujících.
(25)
To vedlo k úvahám, jak by hospodářská situace Schönefeldu mohla být před otevřením letiště BER strategicky vylepšena. Jako možnost nebylo vzato v úvahu dočasné zavření letiště. Předmětem strategických úvah však byla výše letištních poplatků, jakož i jejich stanovení s ohledem na růst objemu dopravy.
(26)
V Německu jsou poplatky, které letiště požadují od leteckých společností za poskytované služby v rámci infrastruktury letiště, stanovovány na základě nařízení o poplatcích vydaného příslušným letištěm. Nařízení o poplatcích jsou zveřejňována v německém věstníku pro leteckou dopravu nazvaném Nachrichten für Luftfahrer (Zprávy pro letecké dopravce). Každé letiště vydává své vlastní nařízení o poplatcích a musí o něm informovat příslušné orgány civilní letecké dopravy dané spolkové země.
(27)
Od roku 2003 platila v Schönefeldu různá nařízení o poplatcích. V období od 1. srpna 2003 do 30. dubna 2004 platilo společné nařízení o poplatcích pro letiště Tegel, Tempelhof a Schönefeld (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2003“). Atraktivita tohoto nařízení byla považována za nedostatečnou, jelikož letecké společnosti žádným způsobem nemotivovalo k zavedení nových leteckých linek z Berlína a do Berlína nebo ke zvýšení četnosti letů.
(28)
Na tomto základě pověřili společníci FBS v roce 2003 poradce společnosti ([…] - dále jen „poradenská společnost“) vypracováním strategie ke zlepšení finanční situace letiště Schönefeld až do otevření letiště BER, kterou by bylo možné zrealizovat rychle.
(29)
Z analýzy poradenské společnosti vyplynulo, že z četných důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně. Na základě odhadů poradenské společnosti zahrnovala spádová oblast (tzv. catchment area) Berlína až 10 milionů možných cestujících ročně. Poradenská společnost určila řadu strukturálních faktorů, které napomáhaly k rozšíření letecké dopravy. K ústředním faktorům patřilo umístění četných sídel velkých nadnárodních podniků, skutečnost, že Berlín je největším univerzitním městem Německa, stejně jako centrum „kontaktů různých etnik“ (12), jakož i okolnost, že Berlín byl začátkem 21. století pokládán za rozvíjející se hlavní město a turistický magnet (13). Poradenská společnost objasnila, že Berlín vykazuje v roce 2003 v porovnání s jinými letišti hlavních měst ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(30)
V téže době zaznamenávala v celé Evropě značný růst nízkonákladová doprava (14). Z různých analýz vyplynulo, že nízkonákladovou dopravu lze spojit převážně s novými cestujícími, takže bylo možné počítat s odpovídajícím objemem navíc k běžné dopravě. Na základě prognózy poradenské společnosti představoval potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, a střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně.
(31)
Mimo to poradenská společnost konstatovala, že realizace strategie k usazení nízkonákladových dopravců v Schönefeldu by vyžadovala pouze omezené úpravy a nebyly by zapotřebí žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury.
(32)
Poradenská společnost proto takovou strategii (dále jen „nízkonákladová strategie“) doporučila. Pro její realizaci byla navržena kombinace množstevních slev z letištních poplatků a finančních pobídek (15).
(33)
Společnost FBS se rozhodla pro realizaci nízkonákladové strategie a za tímto účelem schválila nové nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2004“). Toto nařízení o poplatcích bylo oproti nařízení z roku 2003 speciálně šité na míru letišti Schönefeld. Nové nařízení o poplatcích bylo schváleno dne 30. dubna 2004 a v platnost vstoupilo dne 1. května 2004. Stanovovalo následující druhy poplatků:
(a)
poplatky za vzlety a přistání, zejména na základě maximální vzletové hmotnosti letadla;
(b)
poplatky za cestující na základě počtu odlétajících cestujících a destinace letu;
(c)
poplatek za parkování letadel na základě maximální vzletové hmotnosti letadla a doby využívání parkovacích ploch.
(34)
Nařízení o poplatcích obsahovalo různé finanční pobídkové mechanismy:
(a)
„množstevní slevu za cestující“, v jejímž rámci byly poplatky za cestující stanovovány proporcionálně na základě počtu přepravených cestujících:
Tabulka 3
Množstevní sleva za cestující podle nařízení o poplatcích z roku 2004
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 150 000
15
nad 250 000
20
(b)
„růstový podnět ve formě pobídky v souvislosti s destinací a četností letů“, které byly poskytovány za zřízení nových spojení z letiště Schönefeld a vytvoření dalších četností letů u stávajících spojení z Schönefeldu. Výše pobídky v souvislosti s destinací činila v prvním roce 80 %, ve druhém roce 60 %, ve třetím roce 40 % a ve čtvrtém roce 20 % základní sazby za přistání (definována jako součet platných poplatků za vzlet a přistání a poplatků za cestující za příslušné lety). Výše pobídky v souvislosti s četností letů činila v prvním roce 60 % a ve druhém roce 40 % základní sazby za přistání. Ke stanovení přesných podmínek měla být vždy uzavřena dvoustranná dohoda mezi FBS a danou leteckou společností.
(35)
Nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo v červenci 2005 znovu změněno. Podle této změny mohly letecké společnosti obdržet pobídku v souvislosti s destinací, pokud zřídily nová spojení z berlínského letištního systému, tzn. spojení do cílů, s nimiž předtím neexistovalo přímé spojení z Berlína. Před změnou se pobídka v souvislosti s destinací oproti tomu vztahovala na nová spojení z Schönefeldu, i když totéž spojení bylo provozováno přímými lety z jiných berlínských letišť.
(36)
Dne 19. ledna 2006 bylo opět schváleno nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2006“), které vstoupilo v platnost zpětně od 1. ledna 2006. Oproti nařízení o poplatcích z roku 2004 byla zrušena pobídka v souvislosti s četností letů. Nařízení o poplatcích z roku 2006 stanovovalo v podstatě tři různé finanční pobídky: podporu růstu (16), tzn. pobídku ve spojení se zvýšením tonáže a počtu cestujících na každý let, podporu v souvislosti s destinací za zřízení nového přímého spojení Berlína s novým cílovým letištěm a množstevní slevu za cestující.
(37)
Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 si musela letecká společnost při zřizování nového spojení z Berlína vybrat mezi podporou v souvislosti s destinací a podporou růstu. Toto právo volby muselo být uplatněno před zřízením nového spojení a toto jednorázové rozhodnutí bylo závazné.
(38)
Podpora v souvislosti s destinací činila v 1. období letového plánu po zřízení nového spojení 80 %, ve 2. období letového plánu 60 %, ve 3. období letového plánu 40 %, ve 4. období letového plánu 20 %, v 5. období letového plánu 10 % základní sazby za přistání. Kromě toho se letecké společnosti zavázaly k vrácení podpory v souvislosti s destinací, pokud by nové spojení znovu zrušily již před uplynutím 5. období letového plánu: v 1. období letového plánu 60 % příslušné základní sazby za přistání, v 2. období letového plánu 40 %, ve 3. období letového plánu 20 %, ve 4. období letového plánu 10 %, v 5. období letového plánu 0 %.
(39)
Podporu růstu mohly letecké společnosti nárokovat za předpokladu, že v porovnání s příslušným předchozím rokem dosáhly zvýšené tonáže nebo počtu cestujících na každý let. Podpora růstu se počítala pomocí stupnice uvedené v nařízení o poplatcích vždy podle výše dosaženého růstu; z toho vyplývaly degresivně odstupňované slevy z letištních poplatků. Podpora růstu byla omezena na maximálně pět let.
(40)
Množstevní sleva za cestující oproti tomu byla v porovnání s nařízením o poplatcích z roku 2004 změněna a rozšířena jen mírně. Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 spočívala množstevní sleva za cestující, nyní označovaná jako objemová podpora, v poměrném vrácení poplatků za vzlet a přistání, jakož i poplatků za cestující v závislosti na počtu přepravených cestujících. Slevové stupně byly stanoveny takto:
Tabulka 4
Objemová podpora: slevy podle nařízení o poplatcích z roku 2006
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 250 000
15
nad 500 000
20
nad 1 milion
30
nad 2 miliony
40
3.3. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi
3.3.1. Usazení společnosti easyJet jako stálého uživatele na letišti Schönefeld
(41)
V roce 2003 zahájila společnost FBS v souvislosti s realizací nízkonákladové strategie v Schönefeldu jednání se společností easyJet Airline Company Ltd. (dále jen „easyJet“), neboť tato společnost hledala sídlo pro novou základnu na evropském kontinentu. Výměnou za atraktivní letištní poplatky a další finanční pobídky nabídla společnost easyJet umístění čtyř letadel na tomto letišti v prvním roce provozu (2004), přičemž ve druhém roce mělo následovat šest letadel a v každém dalším roce v období let 2006 až 2009 mělo přibýt jedno další letadlo. Podle údajů Německa to společnost FBS považovala za příležitost usídlit na letišti Schönefeld jako stálého uživatele na trhu zavedeného nízkonákladového dopravce.
(42)
Dne 19. prosince 2003 uzavřely společnosti FBS a easyJet smlouvu (dále jen „smlouva s easyJet z roku 2003“) s výše uvedenými podmínkami. Se smlouvou byla stanovena zvláštní struktura poplatků pro easyJet, která se odchylovala od platného nařízení o poplatcích. V ní jsou stanoveny pouze poplatky na základě počtu odlétajících cestujících. Bez ohledu na to byl smlouvou zaveden slevový systém, který se opíral o počet cestujících navíc, které společnost easyJet přepravila v příslušném roce v porovnání s předchozím rokem. Tento zvláštní slevový systém byl později pod označením „podpora růstu“ zahrnut do nařízení o poplatcích z roku 2006 (viz 36. až 39. bod odůvodnění. Kromě toho se společnosti FBS a easyJet dohodly na podpoře v souvislosti s destinací ve formě jednorázové platby ve výši […] EUR za každou novou každodenní rotaci (četnost letů), kterou společnost easyJet vytvoří. Platby vycházející z tohoto systému byly však v roce 2004 pozastaveny. Celkově bylo v rámci tohoto systému podpořeno 19 nových každodenních rotací, které společnost easyJet vytvořila.
(43)
Doba platnosti smlouvy uzavřené mezi společnostmi FBS a easyJet činila původně deset let, přičemž společnost easyJet měla možnost prodloužit ji o dalších deset let. Dne 11. září 2007 uzavřely společnosti FBS a easyJet pozměňovací smlouvu (dále jen „pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007“), kterou byla změněna doba platnosti a další podmínky původní smlouvy. Touto pozměňovací smlouvou byla doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 ve svém pozměněném znění omezena na dobu do otevření letiště BER (tehdy se předpokládal rok 2011). S ohledem na letištní poplatky obsahovala pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště (17). V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro easyJet, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit.
(44)
V období 2003 až 2006 se doprava společnosti easyJet na letišti Schönefeld značně zvýšila. Společnost mohla dokonce počet letadel umístěných na tomto letišti zvýšit rychleji, než jak bylo smluvně dohodnuto s FBS. Následně se letiště Schönefeld stalo v roce 2006 největší základnou společnosti easyJet mimo území Spojeného království.
(45)
Tento stav vyjadřuje tabulka 5, která ukazuje vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld (vždy v absolutních číslech a jako procentní podíl na celkovém počtu cestujících v Schönefeldu v letech 2004 až 2010).
Tabulka 5
Vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld v letech 2004 až 2010
Vývoj počtu cestujících společnosti easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Podíl cestujících společnosti na celkovém počtu cestujících na letišti Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Usídlení jiných leteckých společností v Schönefeldu
(46)
Vedle usídlení společnosti easyJet jakožto stálého uživatele usilovala společnost FBS o získání dalších nízkonákladových dopravců. Na základě toho byly uzavřeny individuální smlouvy s následujícími nízkonákladovými dopravci: Germanwings GmbH (dále jen „Germanwings“), Ryanair Limited (dále jen „Ryanair“), Volare Airlines S.p.A. (dále jen „Volare“), V-Bird Airlines B.V. (dále jen „V-Bird“), Norwegian Air Shuttle AS (dále jen „Norwegian Air Shuttle“), Icelandair Reykjavik Airport (dále jen „Icelandair“), jakož i letecká společnost Aer Lingus Limited (dále jen „Aer Lingus“), která je pro účely tohoto usnesení považována za nízkonákladového dopravce (18).
(47)
V případě společností Ryanair a Germanwings byly uzavřeny dvě po sobě jdoucí smlouvy, jedna v roce 2003 a druhá v roce 2004.
(48)
Smlouvy se společnostmi Ryanair, Volare a V-Bird, jakož i první smlouva s Germanwings byly uzavřeny před schválením nařízení o poplatcích z roku 2004 a dnem jeho vstupu v platnost (viz 33. bod odůvodnění). V těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Smlouvy předpokládaly finanční pobídky ve formě plateb pro jednotlivé letecké společnosti, které byly vyjednány s cílem přesvědčit tyto letecké společnosti o zahájení nebo rozšíření provozu v Schönefeldu, aniž by se nejprve muselo čekat na schválení nového nařízení o poplatcích s finančními pobídkami. Tyto platby byly spojeny s podmínkou, že letecká společnost musí realizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně stanoveného provozu (19). V první smlouvě se společností Ryanair byla stanovena platba ve výši […] mil. EUR za rok (doba platnosti smlouvy). Smlouvy se společnostmi V-Bird a Volare obsahovaly platby ve výši […] mil. EUR za tři roky, degresivně odstupňované v ročních tranších. V první smlouvě se společností Germanwings byla stanovena platba ve formě degresivní slevy ze splatných letištních poplatků po dobu tří let. Kromě toho bylo dohodnuto, že FBS musí převzít náklady na marketingové aktivity ve výši […] EUR za rok.
(49)
Ostatní smlouvy, které byly uzavřeny se vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost nebo až poté, vycházely v podstatě z týchž zásad. I v těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Takto mohly dotčené letecké společnosti nárokovat různé finanční pobídky. Smlouvy však obsahovaly „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště. V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro dotčenou leteckou společnost, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit (20). Smlouvy obsahovaly doložku, podle níž bylo udělení určitých pobídek stanovených v nařízení o poplatcích vázáno na podmínku, že letecká společnost musí zrealizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně předpokládaného provozu. Kromě toho bylo v některých z těchto smluv stanoveno, že FBS přispěje k poměrnému financování marketingových nákladů dotčených leteckých společností. Ve smlouvě se společností Norwegian Air Shuttle byl například stanoven jednorázový příspěvek ve výši […] EUR ze strany FBS k pokrytí prokazatelných marketingových nákladů letecké společnosti. Jednorázové platby ve výši […] EUR, příp. […] EUR k financování části jejich marketingových nákladů byly nabídnuty i společnostem Aer Lingus a Icelandair.
(50)
Následující tabulka obsahuje přehled o době platnosti jednotlivých smluv.
Tabulka 6
Doba platnosti smluv uzavřených mezi společností FBS a jednotlivými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Datum uzavření smlouvy
Předpokládaná doba platnosti smlouvy (21)
Ryanair (první smlouva)
31. března 2003
1. května 2003 až 30. dubna 2004
Ryanair (druhá smlouva)
28. dubna 2004
1. května 2003 až 30. dubna 2008
Germanwings (první smlouva)
14. října 2003 (22)
26. října 2003 až 31. října 2006
Germanwings (druhá smlouva)
23. prosince 2004
1. května 2004 až 30. dubna 2008
Volare
22. října 2003 (23)
26. října 2003 až 31. března 2007 (24)
V-Bird
3. listopadu 2003 (25)
3. listopadu 2003 až 3. listopadu 2007 (26)
Icelandair
6. června 2004
6. června 2004 až 31. března 2009
Norwegian Air Shuttle
17. května 2004
29. března 2004 až 31. března 2009
Aer Lingus
13. května 2004
30. března 2004 až 31. března 2009
(51)
Tabulka 7 znázorňuje vývoj dopravy dotčených leteckých společností na letišti Schönefeld v letech 2003 až 2010.
Tabulka 7
Vývoj počtu cestujících těchto nízkonákladových dopravců, kteří byli předmětem šetření v období 2003 až 2010
Vývoj počtu cestujících leteckých společností s individuálními smlouvami v období 2003 až 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Celkový podíl těchto leteckých společností na dopravě v Schönefeldu
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Celkově vedla realizace nízkonákladové strategie k velmi prudkému nárůstu dopravy na letišti Schönefeld. Jak vyplývá z tabulky 1, počet cestujících se v letech 2003 a 2004 téměř zdvojnásobil (nárůst z 1,7 milionu na 3,3 milionu). Počet cestujících rostl výrazně i v dalších letech a v roce 2005 dosáhl hodnoty 5 milionů a v roce 2006 hodnoty 6 milionů cestujících. V letech 2003 až 2009 vzrostl počet cestujících čtyřnásobně.
3.4. Terminál B a pronájem prostor v tomto terminálu společnosti easyJet
(53)
Na letišti Schönefeld jsou terminály B a A stavebně propojeny a společně tvoří severní terminál. Pokud jde o kapacitu, je terminál B nejmenším terminálem na tomto letišti. Většina cestujících a leteckých společností využívá výrazně větší terminál A. V terminálu B se nachází pouze funkce odbavení cestujících a zavazadel a bezpečnostní kontrola cestujících. Všechny ostatní části procesu odbavení cestujících probíhají v sousedním terminálu A. K tomu patří čekání před odletem, příprava na nástup do letadla, jakož i samotný nástup. V terminálu A dále probíhají veškeré přílety cestujících a jejich zavazadel.
(54)
V rámci přípravy na značný nárůst objemu dopravy, s nímž bylo třeba v Schönefeldu počítat v důsledku smlouvy uzavřené se společností easyJet v roce 2003, uzavřela FBS s touto leteckou společností v březnu 2004 další smlouvu. Touto další smlouvou (dále jen „nájemní smlouva s easyJet z roku 2004“) udělila FBS společnosti easyJet výhradní právo na využívání odbavovacích přepážek a prostor pro posádky v schönefeldském terminálu B. Dohodnuté platby nájemného měly být prováděny odděleně od letištních poplatků. Kromě toho opravňovala smlouva společnost easyJet k tzv. brandingu, tzn. zařízení určitých ploch ve stylu značky této letecké společnosti.
(55)
V období let 2004 až 2007 si společnost easyJet pronajímala plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá […] % celkové plochy terminálu B. V únoru 2008 proběhlo stěhování společnosti easyJet do samostatných kancelářských prostor, čímž se kancelářské plochy využívané v terminálu B zmenšily na […] m2.
(56)
Volné plochy terminálu B, včetně hal a chodeb, stejně jako kaváren, které se tam nacházejí, mohou využívat i cestující jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(57)
Odbavení cestujících v terminálu B se liší od odbavení v jiných terminálech na základě technického aspektu bezpečnostního vybavení odbavovacího systému pro zavazadla. Systém používaný v terminálu B disponuje integrovaným rentgenovým přístrojem ke kontrole zavazadel. V terminálu A probíhá rentgenová kontrola bezprostředně poté, co cestující vstoupí do odbavovacího prostoru. Podle německé ústavy odpovídá zařízení v terminálu B s ohledem na technickou účinnost odbavovacího systému pro zavazadla zařízení v terminálu A.
3.5. Opatření podléhající formálnímu vyšetřovacímu řízení
(58)
Předmětem formálního vyšetřovacího řízení jsou následující opatření:
-
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (dále jen „opatření č. 1“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla podle úvodního rozhodnutí určena společnost FBS,
-
úpravy poplatků stanovené ve smlouvě s easyJet z roku 2003 (dále jen „opatření č. 2“), jako jejichž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet,
-
podmínky, včetně slev z letištních poplatků a různých finančních pobídek, které byly několika dalším nízkonákladovým dopravcům nabídnuty v rámci smluv uvedených v tabulce 6 (dále společně jen „opatření č. 3“), jako jejichž potenciální oprávněné osoby byly určeny společnosti Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus a Icelandair,
-
nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (dále jen „opatření č. 4“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
4.1. Opatření č. 1: smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(59)
V úvodním rozhodnutí Komise konstatovala, že letiště Schönefeld po určitou dobu evidovalo ztráty a i v současnosti hospodaří se ztrátou. Kromě toho zjistila, že jeden z nejdůležitějších nástrojů k přežití společnosti FBS spočíval v tom, že ztráty byly vyrovnávány zisky společnosti BFG. Komise dospěla předběžně k závěru, že společnosti FBS plynula z tohoto křížového subvencování, které se opíralo o smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, hospodářská výhoda, jíž by FBS za běžných tržních podmínek možná ani nedosáhla. Komise považovala tuto hospodářskou výhodu za zvláštní, protože z ní měl prospěch pouze jeden podnik. Kromě toho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(60)
Dále dospěla Komise k závěru, že tato hospodářská výhoda byla financována ze státních prostředků, a tím ji bylo nutné přičíst státu. V souvislosti se státními prostředky zdůrazňuje Komise, že se v případě FBS jedná o veřejný podnik, jehož společníky jsou německá spolková vláda a dvě spolkové země. Mimo to zastupuje osm z dvanácti členů dozorčí rady německé státní orgány. Komise proto zastává názor, že prostředky FBS je třeba pokládat za státní prostředky. S ohledem na přisouditelnost opatření č. 1 státu zdůraznila Komise zejména druh činnosti společnosti FBS a uvedla, že letiště mají podstatný význam v různých politických oblastech a že státní orgány jsou obecně „nepřítomny“, když provozovatel letiště přijímá rozhodnutí o dlouhodobém rozvoji příslušné infrastruktury.
(61)
Komise proto shledala, že sporné opatření může představovat státní podporu. Zpochybnila slučitelnost této potenciální podpory s vnitřním trhem, zejména na základě opatření podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V tomto ohledu Komise zjistila, že se u daného opatření jedná o provozní podporu, pokud ji lze klasifikovat jako státní podporu, pokud se nejeví jako nutná a přiměřená k dosažení cíle ve veřejném zájmu a pokud nedoprovází proces restrukturalizace. Komise kromě toho zpochybnila slučitelnost opatření s ustanoveními čl. 106 odst. 2 SFEU a uvedla k tomu, že německé orgány neprokázaly, že společnost FBS byla pověřena poskytováním služeb ve všeobecném hospodářském zájmu. Komise mimo to odkazuje na body 34 a 35 Pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu“) (27), podle nichž by mohla být správa letiště jako celku považována za hospodářskou službu obecného zájmu pouze ve výjimečných případech.
4.2. Opatření č. 2: smlouva s easyJet z roku 2003
(62)
V úvodním rozhodnutí Komise uvedla, že letištní poplatky hrazené společností easyJet byly výrazně nižší než poplatky stanovené v platném nařízení o poplatcích. Kromě toho Komise zdůraznila, že poplatky stanovené pro jiné nízkonákladové dopravce v Schönefeldu vycházely z tehdy platného nařízení o poplatcích, nicméně smlouva s easyJet z roku 2003 tento „dynamický“ odkaz na nařízení o poplatcích neobsahovala. Komise tudíž vyslovila předběžné stanovisko, že smlouva s easyJet z roku 2003 představovala zvláštní výhodu pro easyJet, která dle všeho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(63)
Komise mimo to došla k předběžnému závěru, že toto opatření je financováno ze státních prostředků a lze ho připsat státu, mimo jiné na základě argumentace uvedené v souvislosti s opatřením č. 1, která se týká i opatření č. 2. Kromě toho Komise uvedla, že k uzavření takových smluv, jako jsou smlouvy s easyJet a dalšími nízkonákladovými dopravci, je s nejvyšší pravděpodobností nutný souhlas dozorčí rady, která je většinově složená ze zástupců státních orgánů. Komise ještě poznamenala, že rozhodnutí o poplatcích zveřejněné společností FBS muselo schválit Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu země Braniborsko. Tyto aspekty byly pokládány za další odkazy na to, že opatření č. 2 (a opatření č. 3) je třeba stejnou měrou přisoudit státu. Komise dále poukázala na to, že premiér Braniborska je členem dozorčí rady FBS a že pod něho spadá i Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu.
(64)
Komise rovněž vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.3. Opatření č. 3: Smlouvy s různými dalšími nízkonákladovými dopravci
(65)
V úvodním rozhodnutí vysvětlila Komise, že z úpravy slev zavedené v Schönefeldu v zájmu zvýšení objemu dopravy měly prospěch pouze určité letecké společnosti, a zdůraznila chybějící transparentnost tohoto slevového systému. Komise poukázala na to, že některé ze zkoumaných úprav slev byly dojednány v době, kdy platné nařízení o poplatcích neobsahovalo žádné úpravy ohledně snížení ceny, a že nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo vypracováno výhradně z toho důvodu, aby byl zpětně vytvořen právní základ pro tyto úpravy. Podle Komise nemohla úprava slev stanovená podle nařízení o poplatcích z roku 2004 vstoupit v platnost v souladu se zákonem, neboť nařízení o poplatcích z roku 2004 schválily příslušné orgány pouze pod podmínkou, že Evropské komisi budou příslušné úpravy slev oznámeny, přičemž k takovému oznámení nedošlo (28). S ohledem na tyto poznatky došla Komise k předběžnému závěru, že sporné úpravy přinesly dotčeným leteckým společnostem zvláštní výhodu. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(66)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 3 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(67)
Komise nakonec vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti sporných úprav s vnitřním trhem, pokud by mohly být klasifikovány jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.4. Opatření č. 4: nájemní smlouva s easyJet z roku 2004
(68)
V souvislosti s dohodou mezi společnostmi FBS a easyJet o užívání terminálu B letiště Schönefeld odkázala Komise v úvodním rozhodnutí na rozsudek Zemského soudu v Postupimi (29). Zemský soud zjistil, že společnosti easyJet příslušelo výhradní využívání celého terminálu letiště (terminál B) a že ostatní letecké společnosti, které tento terminál předtím využívaly, musely ustoupit. Tento terminál nabízí různé přednosti, které v ostatních terminálech letiště Berlín-Schönefeld nejsou. Terminál disponuje například zařízením pro přepravu zavazadel s několika úrovněmi, které umožňuje podstatně rychlejší odbavení než přepravní systémy omezené na jednu úroveň, které mají ostatní terminály.
(69)
Podle Komise zemský soud konstatoval, že není žádný důvod pro to, aby společnost easyJet získala výhradní právo na využívání terminálu B. Ostatní letecké společnosti, které stejně tak létají na letiště Berlín-Schönefeld, odbavily v Schönefeldu také mnoho cestujících a nabízely spojení v podobném počtu jako easyJet. Bez ohledu na to vyslovila Komise názor, že nájem, který společnost FBS vyčíslila pro společnost easyJet ve výši […] EUR měsíčně, je nižší než nájemné obvyklé na trhu.
(70)
Komise tudíž zastávala předběžné stanovisko, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 představuje zvláštní výhodu pro společnost easyJet. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(71)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 4 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(72)
Komise závěrem vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
5.1. Air France
(73)
Podle údajů společnosti Air France se u snížených poplatků, které FBS vybírala v Schönefeldu, jednalo o všeobecné opatření, neboť v tomto případě neproběhlo potřebné veřejné oznámení. Kromě toho je doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 (20 let) v rozporu s rozhodovací praxí Komise. Pro dlouhodobou finanční podporu neexistoval žádný objektivní důvod a nelze doložit žádný účinek pobídky.
(74)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, zastávala společnost Air France názor, že se jednalo o jediný terminál, který byl určen pro výhradní využívání jednou leteckou společností. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 nebyla předmětem výběrového řízení. Společnost easyJet je jedinou leteckou společností, která může v Schönefeldu nabízet pohodlný a spolehlivý výdej zavazadel.
5.2. Lufthansa
(75)
Společnost Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa“) poukázala ve svém stanovisku na to, že obchodní vývoj tří berlínských letišť (Tegel, Schönefeld a Tempelhof) probíhal nanejvýš pozitivně a obratová rentabilita činila v posledních třech letech zhruba […] %. Podle názoru společnosti Lufthansa bylo letiště Schönefeld dotováno leteckými společnostmi působícími na letišti Tegel.
5.3. Germania
(76)
Společnost Germania Fluggesellschaft mbH (dále jen „Germania“) vyjádřila stanovisko, že výhody nabízené v Schönefeldu na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi společnostmi FBS a BFG byly financovány cestujícími letiště Tegel. Podle společnosti Germania vyplývalo křížové subvencování ze způsobu výpočtu poplatků, jakož i z propojení provozovatelů letišť Schönefeld a Tegel, které je podle společnosti Germania zapotřebí hodnotit jako koluze. Podle jejího stanoviska nejednala FBS ohledně vyrovnání ztrát jako investor v tržním hospodářství. Germania pokládá za nepravděpodobné, že náklady FBS v Schönefeldu mohly být kryty z provozu.
(77)
Germania uvedla, že letecké společnosti v Schönefeldu dostaly v důsledku individuálních smluv o letištních poplatcích provozní podporu. Kromě toho nebylo nařízení o poplatcích z roku 2004 podle Germanie ani schváleno, ani zveřejněno.
(78)
Podle společnosti Germania neodpovídalo nájemné vybírané od společnosti easyJet za využívání terminálu B cenám obvyklým na trhu. To se rovná přednostnímu zacházení a státní podpoře. Výhradní využívání celého terminálu umožnilo společnosti easyJet nabízet efektivní servis, zatímco jiné letecké společnosti tuto možnost neměly.
5.4. DBA
(79)
Podle údajů společnosti DBA Luftfahrtgesellschaft (dále jen „DBA“), nízkonákladového dopravce a dceřiné společnosti firmy Air Berlin (provoz byl zastaven v roce 2008), byla cenová soutěž na berlínském trhu letecké dopravy obzvláště silná. Podmínky hospodářské soutěže se ještě přiostřily při realizaci nízkonákladové strategie v Schönefeldu, zejména při nástupu společností Germanwings a easyJet. Takto se letecké společnosti působící v Tegelu dostaly pod tlak, mezi nimi především jiní nízkonákladoví dopravci, jako Air Berlin/DBA.
(80)
Podle DBA neodpovídalo nájemné hrazené společností easyJet za terminál B ceně obvyklé na trhu. Kromě toho představovalo výhradní využívání přepravního zařízení v terminálu B přednostní zacházení, které je relevantní s ohledem na právo v oblasti podpory.
5.5. Sdružení evropských leteckých společností (Association of European Airlines)
(81)
Sdružení evropských leteckých společností (dále jen „AEA“), které zastupuje zájmy evropských leteckých společností, je toho názoru, že křížové subvencování mezi letišti Tegel a Schönefeld a mezi členy AEA, kteří přednostně létali z Tegelu, a subvencovanými konkurenčními leteckými společnostmi se sídlem v Schönefeldu je diskriminační. Podle AEA nebyly letecké společnosti působící v Schönefeldu bez tohoto křížového subvencování v rozporu s hospodářskou soutěží z hospodářského hlediska schopny přežít a poplatky v Tegelu mohly být výrazně nižší. Na základě geografické blízkosti Tegelu k Schönefeldu nebyly subvence z veřejného hlediska nutné.
(82)
Podle názoru AEA nelze kromě toho opatření uvedená v úvodním rozhodnutí objektivně ospravedlnit, slevy a pobídky jsou svévolné a diskriminační a na základě toho nejsou slučitelné s pokyny pro leteckou dopravu.
5.6. Germanwings
(83)
Podle údajů společnosti Germanwings se FBS vůči podniku neustále chovala jako soukromý investor. Navzdory postupnému snížení poskytnutých slev vybudovala společnost Germanwings svou síť leteckých spojení z Schönefeldu. Podnik se spoléhal na to, že finanční ujednání dohodnutá s FBS jsou v souladu se zákonem, zejména z toho důvodu, že tři berlínská letiště tvořila jednotný letištní systém.
(84)
Společnost Germanwings vysvětlila, že letiště Hamburk, Drážďany, Lipsko nebo Lübeck (30) nebyly považovány za vhodné konkurenceschopné alternativy pro Schönefeld, jelikož letecká společnost provozuje v první řadě vnitrostátní linky. Vzhledem ke krátkému trvání letu na vnitrostátních linkách jsou uvedená letiště příliš vzdálená od Berlína na to, aby byla brána v úvahu jako vhodné alternativy Schönefeldu.
(85)
Společnost Germanwings dále uvedla, že pronajmutí terminálu B společností easyJet je v rozporu s předpisy hospodářské soutěže a předpisy o státní podpoře, jelikož easyJet se žádným způsobem nepodílela na financování terminálu B a pronájem byl uskutečněn bez odpovídajícího výběrového řízení. Mimo to je nájemné příliš nízké, vezme-li se v úvahu, že terminál B disponuje na rozdíl od terminálů A a C moderním zařízením pro přepravu zavazadel.
5.7. Letiště Lübeck
(86)
Letiště Lübeck uvedlo, že nebyl zaznamenán žádný negativní dopad obchodní strategie FBS na trh.
5.8. Ryanair
(87)
Společnost Ryanair zastávala názor, že s ohledem na lety na krátké a střední vzdálenosti nepanovala žádná konkurence mezi letišti Drážďany, Hamburk a Lübeck na jedné straně a letištěm Schönefeld na straně druhé. Vzdálenost mezi Schönefeldem a Drážďany, Hamburkem, případně Lübeckem je pro vznik takové konkurence příliš velká. Smlouva s letištěm Schönefeld proto neměla žádný dopad na ostatní uvedená letiště.
(88)
Společnost Ryanair uvedla, že poplatky, které hradí v Schönefeldu, odpovídají údajům stanoveným v nařízení o poplatcích, které jsou v souladu s obvyklou praxí v sektoru. Smlouva s FBS se podobá smlouvám uzavíraným celou řadou soukromých letišť a investor v tržním hospodářství by ji uzavřel stejným způsobem. Společnost Ryanair předložila studii poradenské společnosti […], v níž byly zkoumány smluvní vztahy mezi společností Ryanair a FBS. Na základě srovnatelné analýzy letiště Schönefeld s letišti v Liverpoolu a Lutonu došla poradenská společnost k závěru, že se chování FBS vůči společnosti Ryanair shoduje s chováním, které se očekává od soukromého investora v tržním hospodářství.
(89)
Podle názoru společnosti Ryanair je Berlín významným evropským hospodářským a správním centrem jako Londýn nebo Milán, a tím i důležitým evropským cílem leteckých společností. Letecké společnosti sídlící v Berlíně se proto mohly spolehnout na to, že je dostatek cestujících, kteří tam chtějí jet.
5.9. easyJet
(90)
S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 uvedla společnost easyJet, že investor v tržním hospodářství, který by jednal na místě FBS, by také uplatnil tento druh strategie. Ve skutečnosti mohla FBS na základě opatření zaznamenat značný nárůst počtu cestujících a lepší hospodářské výsledky.
(91)
Společnost easyJet dále uvedla, že existence individuální dohody o poplatcích mezi FBS a easyJet neznamená nutně, že byly poskytnuty diskriminační slevy. Společnost easyJet vyslovila stanovisko, že jiným leteckým společnostem se srovnatelnými cíli v oblasti růstu byly poskytnuty naprosto stejné podmínky jako jí. V každém případě byly slevy s ohledem na stupňovité účinky nabídnuté společností easyJet ospravedlněny. Velká část cestujících na letišti Schönefeld byla zákazníky easyJet, a tím poskytla easyJet nepoměrný přínos ke zlepšení výsledků FBS.
(92)
Pokud jde o využívání terminálu B, uvedla easyJet, že se nejedná o uzavřený letištní terminál. Ve skutečnosti si easyJet pronajala samostatný odbavovací prostor a příslušné kancelářské prostory v severním terminálu letiště Schönefeld. Plocha byla v maximální míře veřejně přístupná a využívali ji i cestující jiných leteckých společností. V okamžiku podpisu smlouvy s easyJet byl v terminálu B dostatek volné kapacity. Jiným leteckým společnostem tak nevzniklo žádné znevýhodnění. Společnost easyJet zdůraznila, že od zahájení leteckého provozu v Schönefeldu v roce 2004 je leteckou společností se zdaleka největším počtem cestujících. Výhradní využívání určitých prostor terminálu B je tudíž objektivně ospravedlněno.
(93)
Dále odpovídal odbavovací systém pro zavazadla v terminálu B podle údajů společnosti easyJet pouze obvyklým technickým standardům a společnost tak nezískala žádné výhody oproti jiným leteckým společnostem.
(94)
K tržní hodnotě terminálu B společnost easyJet uvedla, že placené nájemné je vyšší než tržní hodnota, protože terminál by nestačil k pokrytí jejích kapacitních požadavků. Srovnání nájemného je tudíž možné pouze se srovnatelnou plochou na letišti Schönefeld nebo - s ohledem na kanceláře - s kancelářskými prostory v bezprostřední blízkosti letiště.
5.10. FBS
(95)
FBS odkázala na zvláštní situaci Berlína, konkrétně na letištní systém (původně tvořený třemi letišti) a plány na výstavbu centrálního letiště Berlín-Brandenburg (BER). V roce 2003 byla dopravní kapacita letiště Schönefeld vyčerpána jen asi z poloviny a provoz letiště nekryl náklady. Podle údajů společnosti FBS by zavření tohoto letiště vedlo mimo jiné ke ztrátě provozní licence pro Schönefeld, která byla pro provoz BER nezbytná.
(96)
FBS poukázala na to, že letiště, která Komise v úvodním rozhodnutí označila za domnělé konkurenty, nejsou ve skutečnosti žádnými konkurenty berlínských letišť, jelikož geografická vzdálenost mezi jednotlivými letišti je příliš velká.
(97)
S ohledem na smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku argumentovala FBS, že takové smlouvy mezi podniky jedné skupiny jsou v obchodním světě na denním pořádku. FBS zastávala stanovisko, že převod zisků mezi třemi berlínskými letišti je čistě interní záležitostí podniku. Podle názoru FBS tvoří letištní systém jeden jediný podnik, který má společné cíle a prostřednictvím podnikového práva je vzájemně propojen. Letištní systém představuje jeden jediný územní a věcný trh. Jedná se tudíž o běžnou praxi na trhu a v uvedeném případě byl navíc z hospodářského hlediska smysluplný.
(98)
FBS se pozastavila na některými předběžnými závěry v úvodním rozhodnutí ohledně používání státních prostředků. Podle ní neospravedlňuje skutečnost, že nařízení o poplatcích musí schválit veřejný orgán, závěr, že prostředky FBS byly kontrolovány státem. Podle ní platil systém nařízení o poplatcích stejnou měrou pro státní i soukromé společníky letišť a zohledňoval veřejné zájmy na provozování letecké dopravy v souladu s právními normami. Podle údajů FBS neměl premiér spolkové země Braniborsko, který byl také členem dozorčí rady FBS, vůči ministerstvu příslušnému ke schvalování nařízení o poplatcích žádné oprávnění udělovat pokyny. Při stanovování poplatků se právní vztah mezi letišti a leteckými společnostmi řídí výhradně soukromým právem a je nezávisle na schválení rozhodným orgánem závazný z občanskoprávního hlediska.
(99)
FBS také prohlásila, že nařízení o poplatcích má stejný účinek jako všeobecné obchodní podmínky a tvoří nezávisle na jakémkoli oficiálním schválení ústřední součást smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností. Nařízení o poplatcích je, včetně obsažených slevových systémů, nabízeno od 1. května 2004 bez rozdílu všem leteckým společnostem. Individuální smluvní úpravy sloužily pouze k vyjednání dvoustranných realizačních podmínek a podrobnému vytyčení cílů. Prostřednictvím těchto smluv nebyly uděleny žádné zvláštní výhody.
(100)
FBS argumentovala tím, že v roce 2003 musela po neúspěšné privatizaci na základě rozdílného kapacitního vytížení na obou nejdůležitějších berlínských letištích (téměř plné vytížení v Tegelu bez možností rozšíření stojících za zmínku oproti značným volným kapacitám na budoucím letišti BER-Schönefeld) přijmout opatření, aby se letecká doprava v aglomeraci Berlína odvíjela udržitelně a hospodářsky účinně.
(101)
Kromě toho prohlásila FBS, že v zájmu skupiny FBS bylo nutné, aby byl provoz na letišti Schönefeld zachován s ohledem na budoucí provoz letiště BER. Podle FBS by de facto samo prozatímní zavření Schönefeldu znemožnilo dosažení dlouhodobého strategického cíle, kterým je provoz centrálního letiště v Schönefeldu.
(102)
Podle údajů FBS musel být proto provoz v Schönefeldu v době od roku 2003 do otevření letiště BER překlenut z ekonomického hlediska co nejefektivněji. FBS doplnila, že pro lepší využívání dostupné kapacity letiště Schönefeld na návrh renomované poradenské společnosti bylo rozhodnuto o realizaci nízkonákladové strategie. Tato nízkonákladová strategie byla pokládána za hospodářsky nejvýhodnější řešení pro FBS, protože bylo posouzeno jako pravděpodobné, že navržené nařízení o poplatcích by se systémem cílených a degresivně odstupňovaných finančních pobídek, který v něm byl předpokládán, vedlo krátkodobě ke zvýšení objemu dopravy v Schönefeldu.
(103)
Podle FBS byla nízkonákladová strategie nanejvýš úspěšná. Počet cestujících v Schönefeldu skokově narostl, aniž by se na ostatních berlínských letištích snížil počet cestujících. FBS zdůraznila, že zvýšený objem dopravy vedl ke zvýšeným výnosům a hospodářské potíže mohly být rychle překonány. Již v roce 2006 skončil hospodářský výsledek (EBIT) FBS poprvé pozitivně. Podle FBS se vycházelo z toho, že pokračoval tento pozitivní trend, což mělo význam především pro schopnost financování nového letiště.
(104)
FBS uvedla, že strategická změna nastolená v roce 2003 byla z hospodářských důvodů nevyhnutelná a FBS se tak chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Obchodní plán, který byl základem nízkonákladové strategie, společnosti FBS umožnil prognózu, že provoz letiště nezůstane nerentabilní. FBS odkázala na studii zadanou auditorské firmě […] (dále jen „studie prvního znalce“). Tato studie vyhotovená v roce 2007 potvrdila, že realizace nízkonákladové strategie a zavedení odpovídajícího nařízení o poplatcích byly z pohledu investora v tržním hospodářství smysluplné.
(105)
FBS prohlásila, že individuální smlouvy uzavřené s určitými nízkonákladovými dopravci před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost byly nutné pro realizaci nízkonákladové strategie, aby byly letecké společnosti motivovány k usazení v Schönefeldu. FBS odkazuje na druhou studii zadanou auditorské firmě […], která byla rovněž vyhotovena v roce 2007. V rámci této studie analyzovala společnost […] rentabilitu různých smluv v rámci opatření č. 3 a zjistila, že se FBS při uzavírání těchto smluv chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Všechny individuální smlouvy s různými leteckými společnostmi byly uzavřeny na základě čistě hospodářských úvah s ohledem na krátkodobé zlepšení hospodářské situace FBS.
(106)
Vzhledem ke smlouvě easyJet z roku 2003 zaujala FBS stanovisko, že se jednalo o podstatnou součást realizace nízkonákladové strategie, a že tak nepředstavovala žádnou státní podporu. Nízkonákladová strategie nabídla společnosti easyJet, jednomu z předních nízkonákladových dopravců v Evropě, pobídku usadit se v Schönefeldu.
(107)
Na základě úspěšného uzavření smlouvy s easyJet (považovanou za stálého uživatele) v roce 2003 byla FBS v situaci, kdy mohla jiné letecké společnosti přesvědčovat o tom, aby se usadily v Schönefeldu. Smluvní vztah s easyJet (včetně závazku letecké společnosti umístit do Schönefeldu minimální počet letadel) přinesl oběma stranám vysokou míru jistoty při plánování a přispěl výrazně k růstu rentability tohoto letiště.
108)
FBS argumentovala tím, že se smlouva s easyJet z roku 2003 zásadně neodlišuje od nařízení o poplatcích z roku 2004 a že není spojena s žádným nepřípustným udělením výhod. FBS poukázala mimo jiné na to, že pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 odkazuje výslovně na nařízení o poplatcích z roku 2006, které v té době platilo.
(109)
FBS dále zdůraznila, že individuální smlouvy s nízkonákladovými dopravci byly uzavřeny před schválením pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. K podpisu některých smluv došlo dokonce již před přijetím rozhodnutí Komise Charleroi (31).
(110)
Bez ohledu na to nezískala společnost easyJet pronájmem prostor v terminálu B podle názoru FBS žádnou zvláštní výhodu. Přidělení celého terminálu společnosti easyJet proběhlo z hospodářských a praktických důvodů kvůli vysokému počtu cestujících této letecké společnosti v Schönefeldu. Společnost easyJet platila běžnou tržní cenu, která byla dohodnuta na základě již vybíraného nájemného v Schönefeldu. Přidělování prostor terminálů je na německých a mezinárodních letištích běžnou praxí. Mimo to neplatila žádná reklamní práva, která by společnost easyJet zvýhodňovala oproti jiným leteckým společnostem, protože easyJet - přesně jako všechny ostatní letecké společnosti - získala pouze brandingová práva pro vlastní odbavovací prostor.
6. STANOVISKO NĚMECKA
6.1. Státní vliv
(111)
Německo uvedlo, že prostředky FBS nebyly ani kontrolovány státem, ani jejich používání nelze přisoudit státu. Podle Německa nebyly dotčené pobídky a slevy financovány z veřejných prostředků, nýbrž byly výsledkem obchodní činnosti podniku fungujícího podle soukromého práva.
(112)
V této souvislosti Německo prohlásilo, že FBS a její dceřiné společnosti nebyly navzdory státním podílníkům začleněny do státní správy, nýbrž byly vědomě podřízeny zásadám hospodářské soutěže a volného trhu. Německo doplnilo, že státní podílníci FBS očekávali, že bude dosaženo zisku.
6.2. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(113)
Německo zastávalo názor, že smlouva o ovládnutí a odvodu zisku neobsahovala žádné křížové subvencování, které by mohlo představovat státní podporu.
(114)
Německo zdůraznilo, že s ohledem na veřejné právo a právní předpisy Unie (32) byla berlínská letiště vzájemně propojena takovým způsobem, že tvořila jediný „letištní systém“. Účelem takového letištního systému je zacházet s různými letišti jako s jediným letištěm s více vzletovými a přistávacími dráhami. Na FBS a BFG je tak zapotřebí pohlížet jako na jediný podnik. Německo odkazuje na to, že Komise sama uvedla jako kritéria smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, společnou IT strukturu, centralizované klíčové funkce a jednotné podnikové plány za tím účelem, aby jednotlivé podniky ve skupině nebyly klasifikovány jako autonomní (33).
(115)
Podle Německa nepředstavoval převod zisků žádný převod nákladů Schönefeldu na letiště Tegel a Tempelhof. To nemělo žádný dopad na letištní poplatky v Tegelu. Poplatky vybírané na všech třech letištích vycházely z nákladů vznikajících na každém z letišť.
(116)
Kromě toho Německo vysvětlilo, že FBS stejně jako každý jiný soukromý podnik postupovala podle strategického plánu s cílem dosahovat dlouhodobě zisků. Hlavním znakem tohoto plánu je vybudování jediného letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld.
6.3. Právní platnost nařízení o poplatcích z roku 2004
(117)
Podle Německa neodráží předběžný závěr Komise v úvodním rozhodnutí, podle kterého nebyla nařízení o poplatcích, která byla bezvýhradně schválena příslušnými zemskými orgány, právně platná (34), správně převládající právní situaci v Německu. Schválení podle § 43 a vyhlášky o povolování letecké dopravy příslušným zemským orgánem (35) není žádným předpokladem pro právní platnost nařízení o poplatcích. Podle stálé judikatury Spolkového soudního dvora a soudů prvního a druhého stupně v Německu se u zveřejněného nařízení o poplatcích letišť jednalo o „všeobecné obchodní podmínky“ ve smyslu německého občanského práva (36). To by znamenalo, že nařízení o poplatcích - ať už schválená příslušnými orgány či nikoli - mělo funkci smluvních podmínek, které byly standardně nabízeny leteckým společnostem, které letiště využívají (37).
(118)
Podle názoru Německa neuznal Zemský soud v Postupimi ve svém rozsudku ze dne 20. října 2004, který Komise použila ve 22. bodě odůvodnění úvodního rozhodnutí (38), souvislosti. Kromě toho bylo proti tomuto rozsudku podáno odvolání. V této souvislosti vydal braniborský Vrchní zemský soud pokyn soudce, že rozsudek Zemského soudu v Postupimi nelze potvrdit. Německo prohlásilo, že následně byla žaloba v narovnání ve výchozím řízení mezi stranami sporu vzata zpět. Rozsudek Zemského soudu v Postupimi tak nikdy nenabyl právní moci a v důsledku zpětvzetí žaloby se stal neúčinným, i když nebyl výslovně zrušen. Německo poukazuje na to, že Zemský soud v Postupimi změnil mezitím svůj právní názor a v následné téměř totožné právní věci žalobu týkající se nařízení o poplatcích v Schönefeldu zamítl.
6.4. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi (opatření č. 2 a 3)
(119)
Německo prohlásilo, že systém poplatků a individuální smluvní ujednání s různými leteckými společnostmi na letišti Schönefeld musí být viděny v kontextu realizace nízkonákladové strategie.
(120)
Německo uvedlo, že v tomto kontextu si berlínská letiště jako jediný „letištní systém“ vzájemně nekonkurovala. Letiště Schönefeld představovalo doplňující funkci k odlehčení letiště Tegel, které se dostalo na hranice své kapacity. Nízkonákladová strategie byla legitimní metodou pro nepřímou kontrolu dopravní zátěže. Tato strategie nevedla ke snížení počtů cestujících v Tegelu. Obě letiště mohla spíše své počty cestujících v letech před zahájením řízení výrazně zvýšit. Kromě toho nebyla berlínská letiště z důvodu geografické vzdálenosti, zejména s ohledem na spořivé cestující nízkonákladových dopravců v žádném konkurenčním vztahu s letišti v Lipsku, Drážďanech, Hamburku či Lübecku.
(121)
Podle Německa bylo pro realizaci nízkonákladové strategie důležité získat jako stálého uživatele některou leteckou společnost, která by Schönefeld využívala jako základnu. To by byl první krok k vybudování velkého objemu dopravy na tomto letišti, díky čemuž by Schönefeld byl atraktivnější pro jiné letecké společnosti. Pokud by pro Schönefeld platily stejné podmínky jako pro Tegel, bylo by nemožné takového stálého uživatele získat, jak ukázaly neúspěšné pokusy z 90. let přimět letecké společnosti k tomu, aby přesídlily z Tegelu do Schönefeldu. K přesměrování dopravy a v zájmu efektivního využívání kapacity Schönefeldu bylo nezbytné vytvořit pobídky pro leteckou dopravu na letišti Schönefeld. Díky realizaci nízkonákladové strategie získaly letecké společnosti odpovídající pobídky, k nimž patřilo nařízení o poplatcích, které nabízelo množstevní slevy a jiné finanční nabídky.
(122)
Bylo nezbytné zrealizovat nízkonákladovou strategii před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 prostřednictvím individuálních smluv s některými leteckými společnostmi, aby ztráty způsobené Schönefeldem byly co nejrychleji omezeny a aby bylo dosaženo výhodného postavení na tehdy rychle rostoucím trhu nízkonákladových letů. V této souvislosti Německo rozvedlo, že oficiální změna nařízení o poplatcích letiště by byla spojena se značnými správními náklady a nemohla by být ukončena dostatečně rychle, aby realizace nízkonákladové strategie mohla začít co nejrychleji, tzn. koncem roku 2003.
(123)
Německo argumentovalo tím, že se FBS přijetím dotčených opatření chovala jako investor v tržním hospodářství, jelikož se její obchodní rozhodnutí opírala o nízkonákladovou strategii a individuální smlouvy byly uzavřeny na základě solidního obchodního plánu, který vypracovala poradenská společnost. Německo mimo jiné poukázalo na posudky dvou auditorských firem, […] a […], které zadala FBS s cílem ověřit, zda zásada investora v tržním hospodářství byla v souladu s nízkonákladovou strategií a individuálními smlouvami, což se prokázalo.
(124)
Podle Německa dospěli auditoři k závěru, že jak s ohledem na rozhodnutí vedení společnosti o strategickém novém zaměření, tak i ohledně zavedení schématu finančních pobídek bylo možné doložit, že investor v tržním hospodářství by ve srovnatelné situaci rozhodl stejně. S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 a individuální smlouvy uvedené v tabulce 6 (kromě smlouvy se společností V-Bird) vypočítala firma […] odpovídající kapitálové hodnoty (čisté současné hodnoty), které všechny byly pozitivní. […] dospěla na základě toho k závěru, že by investor v tržním hospodářství postupoval přesně týmž způsobem jako FBS. Přesto společnost […] vyjádřila pochybnosti zvláště o trvání smlouvy s easyJet z roku 2003, na kterém se strany původně dohodly. […] vyjádřila pochybnosti nad tím, že v souvislosti s touto smluvní dobou (deset let s opcí na prodloužení o dalších deset let) by obezřetný investor při uzavření takové smlouvy se vší pravděpodobností zohlednil účinky zvažované smlouvy na budoucí provoz letiště BER, které mělo být otevřeno před uplynutím smlouvy s easyJet z roku 2003 (39). Podle […] by měla existence smlouvy s easyJet z roku 2003 za určitých okolností negativní dopad na poplatky, které FBS mohla vyjednat s jinými leteckými společnostmi za využívání letiště BER, což by mělo dopad na rentabilitu budoucího letiště. Německo však vysvětlilo, že tyto pochyby s ohledem na původně předpokládanou dobu platnosti smlouvy uzavřené s easyJet v roce 2003 již nebyly relevantní, protože tato smlouva byla změněna pozměňovací smlouvou s easyJet z roku 2007. Pozměňovací smlouva obsahovala ustanovení, podle kterého by smlouva přestala platit k okamžiku otevření letiště BER, které bylo tehdy plánováno na rok 2011.
(125)
Dále Německo ve svém rozboru ke stanoviskům jiných zúčastněných subjektů vyslovilo názor, že stanoviska některých zúčastněných subjektů k nařízení o poplatcích z roku 2004 a k individuálním smlouvám s nízkonákladovými dopravci byla zčásti nevhodná a vytržená z kontextu. Německo zdůraznilo, že nařízení o poplatcích pro Schönefeld mělo podporovat zřizování nových destinací a mělo být nediskriminační, protože ze slev profitovala každá letecká společnost, jíž se podařilo přilákat cestující v dostatečném počtu nebo zřídit v Schönefeldu nová spojení nebo nové četnosti letů.
6.5. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(126)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, poukázalo Německo na to, že společnosti easyJet byla pronajata pouze část (24 %) užitné plochy terminálu B. To, že určité letecké společnosti příslušelo využívání kancelářských ploch a odbavovacích přepážek v určitém prostoru terminálu, byla podle Německa obvyklá praxe na mezinárodních letištích a nepředstavovala žádné přednostní zacházení.
(127)
V souvislosti s výhradním právem uděleným společnosti easyJet prohlásilo Německo, že vzhledem k počtu cestujících přepravovaných společností easyJet nebylo využívání terminálu B jinými leteckými společnostmi možné z čistě praktických důvodů, neboť kapacita terminálu byla již překročena z toho důvodu, že ho využívala společnost easyJet.
(128)
Německo dále uvedlo, že jiné letecké společnosti měly stejně tak výhradní právo využívat určité prostory terminálů na letišti Schönefeld. Zejména skupina Lufthansa (Condor, SunExpress a Germanwings) původně měla prospěch z výhradního využívání terminálu D, když byl tento terminál v letech 2004 až 2005 zřízen.
(129)
Dále Německo zpochybnilo stanoviska některých zúčastněných subjektů v souvislosti s opatřením č. 4 a tvrdilo, že údaje o nájemném uváděné některými z těchto zúčastněných subjektů byly nesprávné a nepodložené. Nájemné hrazené společností easyJet bylo stanoveno s ohledem na nájemné pro Schönefeld obvyklé na trhu. Německo zastávalo názor, že na rozdíl od tvrzení některých zúčastněných subjektů nemohlo být nájemné v Schönefeldu srovnáváno s nájemným v Tegelu.
(130)
S ohledem na možné výhody pro easyJet vyplývající ze speciálního zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B vysvětlilo Německo, že toto zařízení zhotovil stejný podnik jako zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A a že bylo koncipováno v souladu se stejnými technickými normami. Díky zabudování rentgenové techniky je však zařízení v terminálu B složitější; z toho vyplývá menší technická kapacita, delší doby chodu zavazadel a vyšší poruchovost. Pokud se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B porovná s leteckými společnostmi, které leteckou dopravu odbavují přes terminál A, představuje pro easyJet ve skutečnosti nevýhodu. Kromě toho lze díky uspořádání budovy přepravit zavazadla z terminálu A k čekajícímu letadlu za podstatně kratší dobu než z terminálu B. Pro easyJet tak vzniká další nevýhoda oproti leteckým společnostem sídlícím v terminálu A.
(131)
Německo uvedlo, že na rozdíl od stanovisek některých zúčastněných subjektů nebylo zařízení pro přepravu zavazadel pro easyJet renovováno. Rentgenové zařízení bylo zabudováno v roce 2003 z bezpečnostních důvodů pouze do stávajícího systému pro přepravu zavazadel.
(132)
Závěrem Německo uvedlo, že tok cestujících odbavovaných společností easyJet byl přidělen do terminálu B na základě nediskriminačních a přiměřených kritérií, sice bez předchozího výběrového řízení, které však pro takové případy nepřikazuje ani německé, ani unijní právo. Když se easyJet v roce 2004 rozhodla pro zahájení leteckého provozu v Schönefeldu, bylo podle Německa jasné, že tato letecká společnost bude mít od začátku notný podíl na celkovém objemu dopravy na tomto letišti. Ve skutečnosti představovala doprava této společnosti již v roce 2004 30 % celkového objemu dopravy v Schönefeldu. Bylo přiměřené a smysluplné propojit její dopravu s jedním jediným terminálem, přičemž se terminál B vzhledem ke své volné kapacitě jevil jako nejlepší vhodný. Podle výpovědi Německa nebyl přístup jiných leteckých společností do Schönefeldu zakázán ani omezen, neboť letiště nabízelo dostatečnou kapacitu pro všechny potenciální zájemce z řad leteckých společností.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(133)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(134)
Kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby bylo možné zjistit, zda se v případě opatření jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněn každý ze čtyř následujících předpokladů. Konkrétně by finanční podpora musela:
-
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
narušovat hospodářskou soutěž nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a
-
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(135)
Ve výše popsané právní věci předneslo Německo argument, že FBS neustále jednala tak, jak by ve srovnatelné situaci jednal obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, a proto z rozebíraných opatření nevyplynula žádná hospodářská výhoda, kterou by podnik za normálních tržních podmínek nezískal. Pokud je tato argumentace skutečně pravdivá, nepředstavují opatření realizovaná společností FBS žádnou státní podporu.
7.1. Zásada investora v tržním hospodářství - všeobecné úvahy
(136)
Pro účely posouzení, zda určitá smlouva, kterou veřejný podnik uzavřel s třetí osobou na dodávku zboží nebo služeb, opatří této třetí osobě hospodářskou výhodu, zkoumá Komise, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, přijal ve srovnatelné situaci podobná opatření. Chování veřejného podniku, jakým je FBS, je třeba srovnávat s chováním hypotetického obezřetného investora v tržním hospodářství s ohledem na to, jak by se tento obezřetný investor v tržním hospodářství choval při uzavírání nejistého obchodu s přihlédnutím k informacím dostupným v tomto okamžiku a předvídatelnému vývoji a nezávisle na následných událostech.
(137)
Hlavním význam má tudíž kritérium rentability, kterou je třeba očekávat pro dotčený veřejný podnik. To nutně neznamená, že investor musí uzavřít obchod pouze za účelem krátkodobé rentability, aby obchod neobsahoval žádnou státní podporu. Podle rozsudku Soudního dvora lze chování veřejného investora srovnávat s chováním soukromého investora, který se nechává vést dlouhodobějšími vyhlídkami na rentabilitu (40).
(138)
V této věci Komise nejprve prošetřila, zda nízkonákladová strategie realizovaná společností FBS od roku 2003 mohla přinést střednědobé a dlouhodobé pozitivní výsledky a zda bylo z důvodů rentability smysluplné Schönefeld zavřít. Následně Komise prošetřila každé jednotlivé opatření, které bylo předmětem řízení, podle zásady investora v tržním hospodářství. Z tohoto šetření vyplynulo, že se v případě zkoumaných opatření nejednalo o státní podporu.
7.2. Analýza před realizací: Posouzení strategických možností FBS z pohledu investora v tržním hospodářství
(139)
V oddílech 2, 3.1 a 3.2 byly popsány hospodářské souvislosti, v nichž FBS začátkem 90. let 20. století a v roce 2003 provozovala letiště Schönefeld.
(140)
Jak je uvedeno v těchto oddílech, provozovala FBS i ostatní berlínská letiště, tj. Tempelhof a Tegel. Tempelhof nebyl z důvodu svých zvláštních okolností a své polohy uvnitř města brán v úvahu jako vyhovující infrastruktura pro rozšíření. Tegel bylo moderní letiště, které bylo pro letecké společnosti i cestující celkově atraktivnější než Schönefeld, protože disponovalo moderní infrastrukturou a leželo blíže k centru města. V 90. letech byl Tegel již téměř plně vytížen a nemohl být za účelem předcházení dlouhodobějším problémům s kapacitou podstatně rozšířen. Oproti tomu kapacita Schönefeldu nebyla zdaleka vyčerpána a letiště mohlo být v případě potřeby rozšířeno.
(141)
Druhým důležitým prvkem na tomto základě byla vyhlídka na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín, které by nahradilo všechna stávající berlínská letiště a mělo se nacházet v Schönefeldu. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, bylo rozhodnutí o realizaci takového záměru formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko v květnu 1996.
(142)
Třetím důležitým prvkem byl neúspěšný pokus přemístit v 90. letech část letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu, jakož i skutečnost, že po stagnaci ve druhé polovině 90. let letecká doprava v Schönefeldu v letech 2000 až 2003 neustále narůstala. V roce 2003 si státní orgány musely přiznat, že privatizace berlínských letišť zkrachovala.
(143)
To vedlo v roce 2003 k tomu, že úřady a společnost FBS prošetřily různé strategické možnosti, které FBS měla. V té době, jak bylo uvedeno výše, nebyl cíl vybudovat jedno jediné letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld se začleněním části stávající infrastruktury Schönefeldu zpochybněn (41). Cílem FBS a státních orgánů bylo tedy najít optimální strategii pro Schönefeld na období od roku 2003 až do plánovaného otevření letiště BER v roce 2011. V této souvislosti byla, jak už bylo uvedeno v 28. bodě odůvodnění, poradenské společnosti zadána studie (dále jen „studie poradenské společnosti“), v níž byla doporučena strategie vytvoření pobídek pro nízkonákladové dopravce (nízkonákladová strategie).
(144)
Vedle nízkonákladové strategie (možnost č. 1) měla FBS ještě obě možnosti - pokračovat ve strategii, která byla až do té doby realizována v Schönefeldu (možnost č. 2), nebo Schönefeld až do otevření nového letiště BER přechodně uzavřít (možnost č. 3).
7.2.1. Porovnání možností č. 1 a č. 2
(145)
Jak bude níže ukázáno, bylo by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, smysluplné zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
Studie poradenské společnosti
(146)
Jak už bylo vyjádřeno v 29. a 30. bodě odůvodnění, ukázala poradenská společnost, že z rozmanitých strukturálních důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně a že Berlín v porovnání s jinými letišti hlavních měst vykazoval v roce 2003 ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(147)
Poradenská společnost předložila srovnání mezi Berlínem a jinými velkoměsty v souvislosti s nízkonákladovou leteckou dopravou. Ukázalo se, že četnost nízkonákladových letů na jednoho obyvatele ve velkoměstech byla v Berlíně podstatně nižší (0,011) než v jiných evropských velkoměstech, jako je Londýn (0,029), Brusel (0,040), Kolín nad Rýnem (0,030) a Dublin (0,051). Ze srovnání rovněž vyplynulo, že procentuální podíl četností nízkonákladových letů na celkových četnostech letů v Berlíně byl podstatně nižší než v jiných důležitých evropských městech. Na základě těchto čísel bylo možné procentní podíl zvýšit odhadem z […] na nejméně […], a případně dokonce na […].
(148)
Na základě zkušeností v jiných důležitých městech odhadovala poradenská společnost, že u opatření k zavedení nízkonákladové letecké dopravy by dvě třetiny další nízkonákladové letecké dopravy představovali „noví cestující“, tzn. cestující, kteří by z Berlína neletěli, pokud by sporná opatření nevytvořila další nízkonákladovou nabídku (42). Podle poradenské společnosti bylo třeba očekávat, že část těchto „nových cestujících“ bude „odlákána“ od jiných dopravců, jako je železnice nebo autobusová doprava.
(149)
Na základě těchto analýz představoval podle prognózy poradenské společnosti potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, jakož i střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně. V důsledku tohoto silného nárůstu bylo třeba očekávat, že v Schönefeldu může být odbaveno o 3 až 4,2 milionu cestujících více než v roce 2003. To znamenalo, že FBS mohla očekávat, že v roce 2010 bude v Schönefeldu dosaženo celkového objemu cestujících mezi 4,7 až 5,9 milionu cestujících (43).
(150)
Následně byla ve studii poradenské společnosti detailně posouzena proveditelnost strategie zaměřené na nízkonákladové dopravce v Schönefeldu, přičemž byly určeny možné překážky a faktory, které by mohly úspěch takové strategie omezit.
(151)
Především byly pečlivě analyzovány provozní požadavky nízkonákladových dopravců, které se v různých ohledech odlišovaly od požadavků tradičních leteckých společností. Základem analýzy byla situace řady evropských letišť, které využívali nízkonákladoví dopravci. Odhalila následující hlavní požadavky očekávané od nízkonákladových dopravců:
-
krátké doby pobytu letadla na zemi (25-30 minut (44)) - nejdůležitější požadavek,
-
na minimum omezené letištní služby při odbavování cestujících a zavazadel, avšak vysoký standard kvality u požadovaných služeb,
-
pěší nástup do letadla (45) místo dražšího využívání nástupních můstků, s kratší vzdáleností mezi terminálem a rozjezdovou dráhou,
-
jednoduchá a funkční infrastruktura bez drahých IT systémů, intuitivní a jednoduché navádění v rámci letiště,
-
dostatečné dopravní spojení s letištěm,
-
výhradní přidělení nástupních koridorů do letadla, prodejních a odbavovacích přepážek i poskytnutí dostatečných kancelářských ploch pro nízkonákladové dopravce.
(152)
Podle poradenské společnosti mohlo letiště Schönefeld tyto požadavky v zásadě splnit. Zejména zde byly z provozního hlediska možné krátké doby pobytu letadla na zemi. Kromě toho poradenská společnost zdůraznila existenci optimálního dopravního spojení na letiště autobusem, vlakem a automobilem. Přesto byly ve studii zjištěny různé relativně bezvýznamné nedostatky a slabé stránky, pokud jde o pěší nástup do letadla, výhradní přidělení prostor terminálu a kancelářských ploch, intuitivní navádění v rámci letiště a vzdálenost mezi terminály a rozjezdovými dráhami. Zčásti s ohledem na řešení, která jsou praktikována na jiných letištích využívaných nízkonákladovými dopravci, byla poradenskou společností doporučena řada relativně omezených možných úprav, aby mohly být požadavky nízkonákladových dopravců, kteří měli zájem o zahájení svého leteckého provozu na letišti Schönefeld, splněny v plné míře. Žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury nebyly pokládány za nutné. Především se jevilo jako možné přidat během několika měsíců a s nízkými náklady v oblasti pěšího nástupu do letadla do stávající infrastruktury další příchody k letadlům pro pěší nástup.
(153)
Dále posuzovala poradenská společnost konkurenční tlak, jemuž by byl nízkonákladový provoz v Schönefeldu vystaven, pokud by se FBS rozhodla pro jeho zavedení. Poradenská společnost došla k závěru, že konkurenční tlak by byl omezen, především z toho důvodu, že nejbližší mezinárodní letiště, která mohla realizovat podstatnou míru nízkonákladové dopravy, jako jsou Drážďany, Lipsko či Hannover, jsou příliš daleko na to, aby představovala potenciál zásadní hrozby. Podle poradenské společnosti se tím potvrzuje, že v aglomeraci Berlína ve skutečnosti v Schönefeldu by mohl být realizován značný potenciál pro nízkonákladovou leteckou dopravu.
(154)
Kromě toho poradenská společnost určila a analyzovala různé možnosti, které měla FBS k dispozici pro to, aby nízkonákladovým dopravcům nabídla atraktivní letištní poplatky. Tento aspekt byl považován za rozhodný prvek možné nízkonákladové strategie. Ve skutečnosti je nesporné, že z důvodu své vlastní cenové politiky vůči cestujícím, která vychází ze strategie orientované na vysoké objemy a atraktivní ceny, požadují nízkonákladoví dopravci po provozovatelích letišť nízké letištní poplatky. Jelikož se v případě nízkonákladových dopravců navíc často jedná o letecké společnosti, které místo spojení „z bodu do bodu“ nabízejí „paprsková“ spojení, mohou nízkonákladoví dopravci velmi flexibilně a dynamicky vytvářet nová letecká spojení, rušit stávající spojení nebo zvyšovat či snižovat četnost letů. Mohou tak vyvíjet větší tlak na provozovatele letišť, aby dosáhli co nejnižších letištních poplatků. Bylo tak jasné, že by nízkonákladová strategie byla bez atraktivnějšího systému letištních poplatků v Schönefeldu odsouzena k neúspěchu.
(155)
Možnostmi šetřenými a hodnocenými poradenskou společností bylo přesněji i) všeobecné snížení letištních poplatků, ii) množstevní slevy, iii) výkonová diferenciace a v) kombinace uvedených základních možností. Na základě právního šetření a provozně-ekonomického hodnocení těchto možností byla doporučena varianta, kterou tvořila kombinace všeobecného snížení letištních poplatků, množstevní slevy z poplatků za cestující a diferenciace u poplatků v závislosti na nabízených službách, přičemž tato diferenciace by byla spojena především s osvobozením od poplatků za místo u doby pobytu letadla na zemi do 30 minut. Nehledě na všeobecné snížení letištních poplatků si tato opatření kladla speciálně za cíl zvýhodňovat pouze nízkonákladové dopravce, kteří se přesunou do Schönefeldu, a nebyla určena pro letecké společnosti, které Schönefeld již využívaly. Smyslem této strategie bylo získání nových leteckých společností bez negativního dopadu na příjmy, které přinášely letecké společnosti v Schönefeldu již působící.
(156)
Nakonec poradenská společnost určila a analyzovala různá možná opatření, jimiž by mohly být zvýšeny příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, především příjmy z provozu restaurací a potravinářských řetězců, parkovacích zařízení, kyvadlové dopravy, reklamních ploch atd. U těchto doporučení byl brán v úvahu objem a druh (46) další dopravy, která byla očekávána na základě navržené nízkonákladové strategie.
(157)
Ve své studii využila poradenská společnost kvalitní metodiku a provedla detailní hodnocení, v němž byly zohledněny všechny relevantní faktory. Pečlivou analýzu představuje zejména kvantifikace potenciálu pro další nízkonákladovou dopravu, která se opírá o specifické znaky berlínské aglomerace, jakož i o zkušenosti velkých „referenčních letišť“. Smysluplné bylo rovněž šetření, do jaké míry by nízkonákladová strategie mohla být omezena konkurenčními letišti, přičemž závěry z této analýzy jsou přesvědčivé. Kvalitní je i šetření požadavků ze strany nízkonákladových dopravců, kteří by možná měli zájem o zahájení svého provozu v Schönefeldu, jakož i určení opatření, s nimiž by tyto požadavky mohly být plně uspokojeny. Tato analýza je ve skutečnosti systematická a velmi detailní. Totéž platí pro analýzu různých možných systémů letištních poplatků, jimiž by měly být nízkonákladoví dopravci získáváni.
(158)
Dále bylo poukázáno na to, že poradenská společnost shromáždila v rámci své studie řadu podkladů pro FBS, které společně s podklady shromážděnými samotnou FBS (včetně plánu financování ex ante ze dne 5. září 2003 s prognózami rentability) vytvořily základ pro rozhodnutí FBS. Tabulka 8 obsahuje přehled o finančním výsledku, který byl očekáván v roce 2003 na základě nízkonákladové strategie a strategie, v níž se FBS dále soustředila na tradiční dopravu (ve studii druhého znalce označena jako možnost č. 1). S ohledem na nízkonákladovou dopravu byly vzaty v úvahu dva scénáře, „pesimistický scénář“ a „realistický scénář“, které se od sebe lišily výší očekávané další nízkonákladové dopravy.
Tabulka 8
Finanční následky možností č. 1 a č. 2 s ohledem na očekávané ziskové rozpětí v Schönefeldu v období 2003-2012 (v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ziskové rozpětí bez nízkonákladové dopravy (možnost č. 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 2 - „pesimistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 3 - „realistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Zdroj:
plán financování FBS.
(159)
Jak pro „realistický“, tak i „pesimistický“ scénář byly výše uvedené odhady odvozeny z prognóz vypracovaných poradenskou společností pro další nízkonákladovou dopravu. Tyto odhady potvrzují tendenčně, že nízkonákladová strategie vede k výhodnější finanční situaci než kontrafaktuální situace, v níž FBS i nadále sází na tradiční letecké společnosti. Ve skutečnosti by FBS musela při výběru možnosti č. 1 vycházet z toho, že bude mít nadále do roku 2012 významné ztráty, aniž je bude moci podstatně snížit. Naproti tomu bylo možné při realizaci nízkonákladové strategie očekávat výrazné a stále snižování ztrát, přičemž v „realistickém scénáři“ se mohlo od roku 2009 počítat s návratem rentability.
(160)
Závěry studie poradenské společnosti ve spojení s vlastními prognózami společnosti FBS by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu pokládal za pevný základ pro strategické rozhodnutí. Pro takového obezřetného investora v tržním hospodářství by tudíž mělo smysl zvolit místo možnosti č. 2 možnost č. 1.
Studie prvního znalce
(161)
Jak již bylo uvedeno, zadala FBS u auditorské firmy […] (dále jen „první znalec“) vypracování studie, aby materiál, při kterém se opírala při svém rozhodování o nízkonákladové strategii, podrobila zátěžovému testu (dále jen „studie prvního znalce“. Studie dokončená v roce 2007 došla k závěru, že z pohledu investora v tržním hospodářství bylo smysluplné zahájit nízkonákladovou strategii s odpovídajícím nařízením o poplatcích, tj. s nařízením o poplatcích z roku 2004. Jako základ pro analýzu použil první znalec řadu dokumentů z roku 2003, zejména plán financování, který FBS vypracovala pro období let 2004 až 2012, jakož i podklady, které shromáždila poradenská společnost v rámci své studie pro FBS.
(162)
Závěry prvního znalce se shodují se závěry studie poradenské společnosti. I když studie prvního znalce není pro posouzení Komise rozhodující, představuje další prvek, který potvrzuje, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství bylo smysluplné rozhodnout se pro možnost č. 1 místo možnosti č. 2.
Dílčí závěr
(163)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám zde vyplývá závěr, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, bylo smysluplné v roce 2003 zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
7.2.2. Možnost č. 3 v porovnání s možnostmi č. 1 a 2
(164)
Jak již bylo zmíněno, bylo by pro FBS případnou možností uzavření letiště Schönefeld (možnost č. 3), a to minimálně do otevření letiště BER. FBS mohla toto rozhodnutí přijmout nejen až v roce 2003 (v roce, v němž se rozhodla pro zavedení nízkonákladové strategie), nýbrž i dříve nebo později. Z dostupných podkladů vyplývá, že FBS tuto možnost zřejmě nikdy nebrala vážně v úvahu, minimálně ne po uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku v roce 1992. Navíc nebyly přínosy takové možnosti analyzovány ve studii poradenské společnosti.
(165)
K posouzení, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený vyhlídkami na rentabilitu klasifikoval tuto možnost v porovnání s možnostmi č. 1 a 2 jako výhodnou, je zásadní zohlednění záměru vybudovat letiště BER. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, plánování výstavby jednoho jediného letiště pro Berlín začalo v lednu 1992 a dne 20. června 1993 bylo oznámeno, že oblast jižně od Schönefeldu, vedle stávajícího letiště, lze vybrat jako jednu z možných lokalit pro infrastrukturu nového letiště BER. V důsledku toho byla již v letech 1992/93 skutečnost, že by mohlo být vybudováno jediné nové letiště pro Berlín v Schönefeldu, více než jen neurčitou možností. Tato možnost se stala jistotou po podpisu usnesení o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko dne 28. května 1996.
(166)
V této souvislosti by uzavření letiště Schönefeld mělo pro obezřetného investora v tržním hospodářství řadu zásadních nevýhod. V první řadě je třeba připomenout, že zatímco letiště Tempelhof svůj provoz postupně omezovalo, fungovalo letiště Tegel od 90. let rostoucí měrou na hranici své kapacity; navíc doprava v Tegelu, jak ukazuje tabulka 1, od tohoto období výrazně narostla (47). Tegel nemohl v žádném případě zvládnout veškerou dopravu v aglomeraci Berlína. Letiště Schönefeld bylo potřebné pro zajištění dostatečné letištní kapacity v Berlíně a jeho uzavření by vedlo k vážnému problému. Ve skutečnosti bylo v letech 1991 až 2003 v Schönefeldu odbaveno 13 % až 20 % veškeré osobní letecké dopravy v Berlíně. Schönefeld byl nutný především v dopravních špičkách, tj. v časech, kdy musel být v Berlíně odbaven velký počet charterových letů. Kromě toho byl Schönefeld nepostradatelný i pro nákladní lety, protože na rozdíl od Tegelu měl povolení k 24hodinovému provozu, a proto na něm byly možné i noční lety. Kromě toho nebylo možné Tegel a Tempelhof rozšířit tak, aby byly dlouhodobě překonány problémy s kapacitou (48).
(167)
K tomu je ještě zapotřebí zohlednit skutečnost, že Schönefeld sám disponoval značnou volnou kapacitou, a mohl tudíž odbavit další dopravu. Jak ukazuje tabulka 1, nabízela přítomnost letiště Schönefeld možnost k výraznému nárůstu berlínské letecké dopravy v průběhu času, zejména od zavedení nízkonákladové strategie v roce 2003. Ve skutečnosti vzrostla doprava v Berlíně v letech 2003 až 2006 z 13,3 milionu na 18,4 milionu cestujících, přičemž více než 80 % tohoto nárůstu zachytilo letiště Schönefeld. Z tohoto důvodu by uzavření Schönefeldu nejen odebralo Berlínu podstatnou část stávající dopravy, ale připravilo by ho i o značný růstový potenciál.
(168)
Možnost, že by uzavření letiště mohlo vést ke kapacitním problémům v oblasti, v níž se letiště nachází, a že by mohlo omezit možnosti zvýšení letecké dopravy v této oblasti, by sama o sobě nemusela obezřetnému investorovi v tržním hospodářství, který se spíše nechává vést vyhlídkami na rentabilitu než veřejnými politickými cíli, nutně bránit v tom, aby letiště uzavřel. V předloženém případě by se však uzavření letiště Schönefeld a z toho vyplývající následky pro celkovou kapacitu letištní infrastruktury v aglomeraci Berlína a následně pro celou leteckou dopravu v této aglomeraci projevily ve značné míře na dopravě v BER, budoucím jediném letišti v aglomeraci Berlína, na začátku jeho provozu. Při uzavření Schönefeldu by letiště BER zahajovalo svůj provoz za mnohem horších obchodních podmínek, tj. s podstatně menším objemem dopravy, než při pokračování provozu v Schönefeldu. Tato skutečnost by obezřetného investora v tržním hospodářství, vystupujícího na místě FBS, odradila od uzavření Schönefeldu, jelikož toto uzavření by mělo dopad na rentabilitu podniku.
(169)
Pokud by letiště Schönefeld bylo uzavřeno před otevřením letiště BER, musela by FBS zvládnout veškerou počáteční dopravu v BER. K tomu by musela letecké společnosti působící na letišti Tegel přesvědčit o tom, že svůj provoz musí přeložit na nové letiště (místo aby provoz pouze zastavily). Kromě toho by FBS musela přesvědčit letecké společnosti, které do Berlína nelétají, aby zahájily svůj letecký provoz v Berlíně. Taková situace by byla podstatně nevýhodnější, než kdyby letiště Schönefeld bylo při otevření letiště BER stále v provozu. Ve druhém scénáři by podstatný podíl počáteční dopravy na novém letišti byl tvořen „přirozeným“ způsobem prostřednictvím leteckých společnosti již působících v Schönefeldu, jakož i leteckými společnostmi, které mohly být získány na základě nízkonákladové strategie od roku 2003.
(170)
Kromě toho by uzavření letiště v Schönefeldu bylo spojeno s dalekosáhlými správními účinky na záměr vybudovat letiště BER. Uzavření Schönefeldu by znamenalo zrušení jeho provozní licence. Bylo by tak nutné zcela nové územní řízení a zcela nová provozní licence pro nové letiště. Oproti tomu by při pokračování provozu v Schönefeldu až do otevření letiště BER bylo nutné pouze rozšíření provozní licence Schönefeldu. To by mělo za následek podstatně jednodušší správní proces s výrazně nižšími výdaji, menší časovou náročnost a mnohem menší míru nejistoty, pokud jde o výsledek procesu. V případě zcela nového územního řízení a nové provozní licence by zejména nejistý výsledek posuzování vlivů záměru na životní prostředí představoval vysoký faktor nejistoty. Kromě toho panuje jednomyslná shoda na tom, že s ohledem na přijetí veřejností je projekt zcela nového letiště podstatně obtížnější záležitostí než pouhé rozšíření již využívané letištní infrastruktury.
(171)
Zastavení provozu v Schönefeldu by mělo též na následek náklady s ohledem na propuštění pracovních sil, stejně jako náklady při pozdějším náboru, přijímání a školení nových pracovníků při otevření letiště BER. To by vedlo k dalším nákladům a provozním problémům v porovnání se scénářem, v němž by byl personál letiště Schönefeld okamžitě k dispozici a mohl být využit při otevření nového letiště.
(172)
Kvantifikace výše uvedených aspektů je velmi obtížná především proto, že se týká krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé hospodářské situace budoucího letiště. Je však nesporné, že tyto aspekty podstatnou měrou ovlivňují hospodářské podmínky pro otevření a provoz letiště BER, jakož i provedení záměru, který má pro FBS velký strategický význam. Z tohoto důvodu je třeba pohlížet na tyto negativní okolnosti, zejména na kvalitativním základě, jako na dostatečně závažné, a převažují tudíž případné přínosy, které by bylo možné uzavřením letiště Schönefeld očekávat ve formě úspor u fixních nákladů. To platí zejména tehdy, kdy bylo možné očekávat, že strategie, která je zaměřená na zavedení nízkonákladové letecké dopravy v Schönefeldu, povede k pozitivním obchodním výsledkům.
7.2.3. Závěry analýzy před realizací
(173)
Vzhledem k výše uvedeným informacím byl vyvozen závěr, že z pohledu obezřetného investora v tržním hospodářství by nebylo smysluplné letiště Schönefeld v době od roku 1992 až do otevření letiště BER uzavřít. Dále by se obezřetný investor v tržním hospodářství, který se nechává vést vyhlídkami na rentabilitu, rozhodl ze tří strategických možností v roce 2003 pro možnost č. 1, tzn. nízkonákladovou strategii, a nikoli pro možnosti č. 2 nebo 3. Jako součást této strategie by nízkonákladovým dopravcům nabídl atraktivní letištní poplatky (a/nebo finanční pobídky ke zmírnění nákladů vznikajících v souvislosti s letištními poplatky), aby je přesvědčil k usídlení v Schönefeldu.
7.3. Posouzení smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(174)
V úvodním rozhodnutí se Komise dotázala, zda se FBS chovala s ohledem na přetrvávající ztráty v Schönefeldu jako obezřetný investor v tržním hospodářství, když ztráty vznikající na úrovni skupiny FBS v Schönefeldu vyrovnávala zisky dosahovanými při provozu na letištích Tegel a Tempelhof (49).
(175)
Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla podepsána dne 6. srpna 1992, tzn. dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (50) dne 12. prosince 2000. Německo proto mohlo oprávněně vycházet z toho, že financování letištní infrastruktury nepředstavuje žádnou státní podporu; v souladu s tím nemusela být tato opatření oznámena Komisi. Z toho vyplývá, že Komise nyní nemůže na základě předpisů o podpoře zpochybnit zákonnost finančních opatření, která byla udělena (51) před rozsudkem ve věci Aéroports de Paris (52), tzn. před 12. prosincem 2000. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku mohla proto představovat potenciálně státní podporu pouze od výše uvedeného data. Časový rámec pro šetření Komise ohledně tohoto opatření je tudíž omezen na období od 12. prosince 2000 do dne zahájení opatření.
(176)
Jak Německo vysvětlilo, je uzavírání smluv o ovládnutí a odvodu zisku v rámci skupiny běžnou obchodní praxí, zejména z podnikově právních hledisek. Kromě toho je běžné i „vyrovnání“ ztrát a zisků, které vznikly v různých podnicích skupiny. To může probíhat ve formě smlouvy o odvodu zisku, jakož i jako čistá výplata dividend dceřiných společností mateřským společnostem. Pouhá skutečnost, že skupina FBS uzavřela v roce 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku a od té doby ji držela v platnosti, nemůže být považována za státní podporu.
(177)
V souvislosti se zásadou investora v tržním hospodářství Komise již prohlásila toto: „(…) že pro podnikatelská investiční rozhodnutí je nutný velký rozhodovací prostor. Zásady [zásada investora v tržním hospodářství] se však pak nemusí uplatňovat, pokud je mimo veškerou pochybnost, že pro poskytnutí veřejných prostředků není žádné jasné vysvětlení, než na ně pohlížet jako na udělení podpory. Uplatňují se i pak, když jsou ve státní holdingové společnosti nerentabilní části podniku subvencovány rentabilními částmi podniku. To se děje v soukromých podnicích, když dotčený podnik má strategický plán s vyhlídkou na dlouhodoběji realizovatelné zisky nebo když křížové subvencování představuje pro skupinu jako celek celkově výhodu. V případech křížového subvencování ve státních holdingových společnostech bude Komise zohledňovat podobné strategické cíle.“ (53)
(178)
Proto tedy v tomto případě nemůže být křížové subvencování považováno za vytvoření výhody pro letiště Schönefeld, pokud je součástí strategického plánu s dlouhodobě realizovatelnými zisky nebo pokud představuje výhodu pro skupinu FBS jako celek.
(179)
S ohledem na všechny důvody uvedené v oddílu 7.2.2 bylo minimálně od roku 1992, a tudíž dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (54) jasné, že je smysluplné zachovat provoz v Schönefeldu místo toho, aby bylo toto letiště zavřeno, i když by po mnoho let hospodařilo se ztrátou. Uzavření Schönefeldu by letišti BER (které by jako budoucí jediné letiště pro Berlín nemělo minimálně dlouhodobě mít zisky) způsobilo dokonce závažné hospodářské škody a navíc by byla zpochybněna proveditelnost tohoto důležitého strategického záměru. Rozhodnutí vybudovat jedno jediné letiště v Berlíně se neopíralo pouze o úvahy, které se týkaly využití plochy a životního prostředí, nýbrž zohledňovalo i očekávaný nárůst dopravy a rostoucí příjmy. Jak je rozebráno v rozhodnutí Komise z roku 2009 o schválení podpor pro letiště BER, závisel úspěch očekávaného nárůstu cestujících v Berlíně (55) na jednom jediném letišti (56). K zachování provozu letiště Schönefeld a případně s cílem udělat z něj rentabilní letiště (tím, že letecké společnosti budou přiměny k tomu, aby své stanoviště přeložily do Schönefeldu, a že následně bude realizována nízkonákladová strategie), musela být rentabilita letiště zajištěna tak, že část zisků letišť Tegel a Tempelhof byla použita k financování Schönefeldu. Křížové subvencování je tak v tomto případě součástí „strategického plánu/strategických plánů s vyhlídkou na dlouhodobě realizovatelné zisky“ a představuje každopádně pro skupinu FBS jako celek dlouhodobě výhodu v porovnání s kontrafaktuální situací, v níž by Schönefeld byl uzavřen. Společnost FBS mohla očekávat, že tyto dlouhodobé výhody - úspěšné otevření a ziskový provoz jednoho jediného nového letiště pro aglomeraci Berlína (jakož i očekávané zisky z provozu Schönefeldu po několika letech praktického uplatňování nízkonákladové strategie) - předčí ztráty, které Schönefeld měl před otevřením letiště BER.
(180)
Proto skupina FBS nevytvořila uzavřením a pokračováním platnosti smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku, jakož i zachováním provozu letiště Schönefeld žádnou hospodářskou výhodu pro toto letiště (57). Uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku a její plnění ode dne 12. prosince 2000 tak nepředstavuje žádnou státní podporu.
7.4. Smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi: úvodní poznámky
(181)
Před posouzením smluv uzavřených mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi jsou užitečné některé úvodní poznámky, zejména s ohledem na rozsudek Soudního dvora ve věci Charleroi (dále jen „rozsudek Charleroi“) (58), který byl vyhlášen po zahájení řízení v této věci.
7.4.1. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi
(182)
Některé zúčastněné subjekty tvrdily v zásadě, že spornými smlouvami si dotčené letecké společnosti opatřily hospodářskou výhodu, protože se podmínky nabídnuté těmito smlouvami lišily od platné obecné úpravy pro letištní poplatky v Schönefeldu, případně nebyly všem leteckým společnostem bez výjimky nabídnuty stejné podmínky.
(183)
Zásadní otázka vznesená na základě těchto argumentů je následující: Pokud pro letiště provozované veřejným podnikem platí veřejný systém poplatků a pokud provozovatel letiště nabízí slevy z těchto poplatků nebo finanční pobídky s týmž účinkem jako tyto slevy (59), zajišťují tyto slevy a pobídky (60) samy o sobě a za všech okolností dotčeným leteckým společnostem hospodářskou výhodu?
(184)
Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. V rozsudku Charleroi, v němž šlo zejména o to, že Valonský region nabízel slevu jedné letecké společnosti na letišti, kde byl oprávněn stanovovat letištní poplatky, uvedl Soudní dvůr toto: „Pouhá okolnost, že Valonský region v této věci disponuje normotvornými pravomocemi v oblasti stanovení letištních poplatků, nevylučuje, že přezkum systému slev z těchto poplatků se musí uskutečnit s ohledem na zásadu soukromého investora v tržním hospodářství, jelikož takový systém mohl být zaveden soukromým subjektem.“ (61) Z toho vyplývá, že slevy z letištních poplatků (nebo finanční pobídky, které zmírňují čistý peněžní tok od leteckých společností provozovateli letiště) nepředstavují automaticky hospodářskou výhodu. Aby bylo možné posoudit, zda je tomu tak v tomto případě, je nutné přezkoumat, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, poskytl dotčené letecké společnosti podobné slevy a pobídky (62).
(185)
Obezřetný investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může mít mnoho důvodů, proč nenabídne všem leteckým společnostem stejné podmínky. Zejména může být smysluplné poskytnout určité finanční pobídky (i ve formě marketingových příspěvků) a speciální slevy ze zveřejněných letištních poplatků leteckým společnostem, které pro letiště zajišťují vysoký počet cestujících. Takové výhodné podmínky mohou být objektivně ospravedlněny očekávanou další dopravou a s ohledem na příjmy vygenerované prostřednictvím této další dopravy z činností nesouvisejících s leteckou dopravou (63). Dalším důvodem je to, že marže na jednoho cestujícího, která vyplývá z letištních poplatků placených leteckou společností, může být absolutně z hlediska dotčeného počtu cestujících značná, i když je snížena pomocí slev a finanční pobídek.
(186)
Investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může při stanovování podmínek nabízených leteckým společnostem zohlednit celou řadu faktorů. Sem nepatří pouze očekávaná další doprava, nýbrž i časový okamžik, k němuž je smlouva s leteckou společností vyjednána (jakož i situace, v níž se letiště v tuto dobu nachází, zejména s ohledem na své kapacitní vytížení), spojení, které má letecká společnost v úmyslu provozovat (64), provozní požadavky leteckých společností na letišti, druh služeb potřebných na letišti a jejich znaky, tlak vyvíjený leteckými společnostmi během vyjednávání (65) atd.
(187)
Pro obezřetného investora v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může tak být správné nabízet různým leteckým společnostem rozdílné podmínky týkající se letištních poplatků a finančních pobídek, ať už ve formě dvoustranných smluv nebo ve formě slevových a pobídkových systémů obsažených v právních aktech pro stanovení poplatků (66). Za účelem posouzení, zda takové slevy a finanční pobídky představují hospodářskou výhodu, je zapotřebí stanovit, zda provozovatel letiště v okamžiku svého rozhodnutí nabízet slevy a pobídky mohl dle rozumného uvážení vycházet z toho, že toto rozhodnutí je ziskové nebo jinými slovy že má v porovnání s kontrafaktuální situací za následek vyšší zisk (nebo nižší ztráty).
(188)
Kromě toho nemá obezřetný investor v tržním hospodářství - oproti tvrzením některých zúčastněných subjektů - v souvislosti s podmínkami, které provozovatel letiště nabízí leteckým společnostem prostřednictvím dvoustranných smluv (například speciální příspěvky za zřízení nových spojení) a které nevyplývají z obecného slevového nebo pobídkového systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, žádné důvody pro zajištění toho, aby tyto podmínky vycházely ze všeobecných a transparentních kritérií platných pro všechny letecké společnosti. Při vyjednávání dvoustranné dohody s leteckou společností se od obezřetného investora v tržním hospodářství očekává, že se neřídí řadou již dříve stanovených transparentních kritérií, která omezují jeho vyjednávací prostor, ale že spíše zvažuje všechny relevantní aspekty služeb navržených leteckou společností. Z tohoto důvodu jsou připomínky vznesené v této věci některými zúčastněnými subjekty v souvislosti s chybějící transparentností slev a finančních pobídek nabízených společností FBS v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství irelevantní.
7.4.2. Zákonnost nařízení o poplatcích z roku 2004 a dvoustranných smluv mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi podle vnitrostátního práva
(189)
Otázka, zda se nařízení o poplatcích z roku 2004 stalo či nestalo podle vnitrostátního práva účinným, není v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství relevantní dokonce ani tehdy, když je důležitá podle německého práva. Skutečnost, že sleva z všeobecně platných letištních poplatků nebo finanční pobídka se srovnatelným účinkem byla poskytnuta ve formě dvoustranné smlouvy, a nikoli prostřednictvím obecného systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, je možné nechat bez povšimnutí. Skutečností je, že se obezřetný investor v tržním hospodářství může rozhodnout, že udělí slevy nebo pobídky prostřednictvím obou mechanismů, a že rentabilita takového rozhodnutí nezávisí na zvoleném mechanismu. Z tohoto důvodu je otázka, zda podmínky nabídnuté společností FBS určitým leteckým společnostem vyplývají z pouhého provádění platného použitelného nařízení o poplatcích nebo z dvoustranných dohod, irelevantní.
(190)
Kromě toho je stejně nepodstatná i otázka, zda společnost FBS byla podle vnitrostátního práva oprávněna uzavírat dvoustranné smlouvy, které stanovují podmínky odchylné od platného nařízení o poplatcích (67). K tomu Soudní dvůr v rozsudku Charleroi uvedl: „(…) soulad chování poskytovatele podpory s vnitrostátním právem není skutečností, která by se měla zohlednit při vyřešení otázky, zda tento poskytovatel jednal v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, nebo poskytl hospodářskou výhodu, která je v rozporu s čl. 87 odst. 1 ES.“ (68)
7.4.3. Účinky podmínek nabízených leteckým společnostem působícím na letišti Tegel
(191)
Ve stanoviscích některých zúčastněných subjektů byly uváděny argumenty, že letecké společnosti působící v Schönefeldu byly subvencovány nízkými letištními poplatky a jinými výhodnými podmínkami od leteckých společností působících v Tegelu. Toto domnělé křížové subvencování vyplývá z toho, že společnost FBS vyrovnává účinek nízkých poplatků v Schönefeldu vysokými poplatky v Tegelu.
(192)
V těchto stanoviscích je vyjadřováno podezření, že podmínky nabízené v Schönefeldu by nebyly podporou jen tehdy, pokud by odpovídaly podmínkám v Tegelu.
(193)
Nicméně tak tomu není. V první řadě se letiště Tegel a Schönefeld neodlišují nejen s ohledem na letištní poplatky, nýbrž i v četných hlediscích, především v souvislosti s druhem letištní infrastruktury a vzdálenosti od centra města. Proto je nelze vzájemně v plné míře zaměnit. Dokládá to neúspěšný pokus přimět letecké společnosti před realizací nízkonákladové strategie k přeložení svého leteckého provozu z Tegelu do Schönefeldu.
(194)
Dále nejsou letecké společnosti „nuceny“, aby působily z Tegelu nebo Schönefeldu. Společnosti mají mimo to ještě dvě další možnosti: nepůsobit ani z Tegelu, ani ze Schönefeldu, nebo tato letiště využívat s nepatrnou kapacitou (a svá letadla a posádky nasazovat na jiných linkách než z Berlína, neboť nízkonákladoví dopravci mohou prokazatelně nastavit svou kapacitu velmi rychle na nové tržní podmínky). Každý pokus ze strany FBS dát letecké společnosti, která uvažuje o zřízení svého leteckého provozu v Schönefeldu, stejné podmínky jako v Tegelu, by tak mohl vést k tomu, že letecká společnost od svých plánů upustí a rozhodne se, že nebude působit ani ze Schönefeldu, ani z Tegelu, nebo že bude z Berlína nabízet méně letů.
(195)
Obezřetný investor v tržním hospodářství tak neměl žádný důvod pro to, aby při stanovování poplatků pro Schönefeld bral v úvahu podmínky panující v Tegelu. Na základě týchž úvah a s ohledem na omezený hospodářský význam zmenšení, příp. uzavření letiště Tempelhof by obezřetný investor v tržním hospodářství neměl ani zde žádný důvod brát v úvahu při stanovování poplatků pro Schönefeld podmínky z Tempelhofu.
7.4.4. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností
(196)
Komise konstatuje, že dotčené smlouvy je třeba posuzovat jako součást realizace nízkonákladové strategie, která měla střednědobě i dlouhodobě vést k pozitivním obchodním výsledkům pro Schönefeld.
(197)
Pro posouzení, zda některá ze sporných smluv poskytuje hospodářskou výhodu, je nutné prošetřit, zda by v okamžiku uzavření smlouvy investor v tržním hospodářství vycházel z toho, že pomocí dotčené smlouvy lze dosáhnout vyššího zisku, než by bylo možné jinak. Tento vyšší zisk je vyčíslen rozdílem mezi přírůstkovými příjmy dosaženými pravděpodobně prostřednictvím smlouvy (tzn. rozdíl mezi příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by byla smlouva uzavřena, a příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by žádná smlouva neexistovala) a přírůstkovými náklady vyplývajícími pravděpodobně ze smlouvy (tzn. rozdíl mezi náklady, které by vznikly, pokud by byla smlouva uzavřena, a náklady, které by vznikly, pokud by žádná smlouva neexistovala); vzniklý peněžní tok je zapotřebí snížit odpovídající diskontní úrokovou sazbou.
(198)
Dále musí být v tomto přezkumu zohledněny všechny relevantní přírůstkové příjmy a náklady související s obchodním procesem. Různé prvky (slevy z letištních poplatků, marketingové příspěvky, jiné finanční pobídky) se nesmí posuzovat odděleně. Zde je zapotřebí uplatnit následující odstavec z rozsudku Charleroi: „Přitom je nezbytné v rámci použití kritéria soukromého investora posuzovat obchodní transakci jako celek, aby se ověřilo, zda státní entita a entita jí ovládaná se společně chovaly jako hospodárné subjekty v tržním hospodářství. Komise má totiž povinnost při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti a jejich kontext […].“ (69)
(199)
Očekávané přírůstkové příjmy musí obsahovat zejména příjmy z letištních poplatků s přihlédnutím ke slevám a další dopravě očekávané na základě smlouvy, jakož i předpokládané příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, jichž je dosahováno prostřednictvím další dopravy. Očekávané přírůstkové náklady musí obsahovat zvláště všechny přírůstkové provozní a investiční náklady, které by nevznikly, kdyby nebyla uzavřena smlouva; mimo to musí přírůstkové náklady obsahovat náklady na marketingové příspěvky a na další finanční pobídky.
7.5. Posouzení smlouvy s easyJet z roku 2003 (opatření č. 2)
(200)
Smlouva s easyJet z roku 2003 byla uzavřena před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost původně na dobu deseti let s opcí na její prodloužení o dalších deset let.
(201)
Německo předložilo podklady, z nichž vyplývají předem vypracované finanční prognózy pro záměr, které se opírají zejména o prognózu společnosti FBS ze dne 17. prosince 2003, tzn. které jsou z doby před uzavřením smlouvy mezi společnostmi FBS a easyJet dne 19. prosince 2003 (viz též 37. bod odůvodnění). Společnost FBS vycházela z toho, že smlouva na období 2004 až 2012 přinese roční zvýšení jejího hospodářského výsledku a že roku 2010 bude dosaženo provozního bodu zvratu.
Tabulka 9
Prognózy společnosti FBS k dodatečnému hospodářskému výsledku na základě smlouvy s easyJet z roku 2003 (v mil. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Hospodářský výsledek bez easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Dodatečný hospodářský výsledek s easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Hospodářský výsledek celkem
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Komise pokládá tyto prognózy a předpoklady, o které se opírají, za spolehlivý základ pro podpis smlouvy s easyJet z roku 2003.
(203)
Dopravní prognózy, které byly očekávány na základě smlouvy s easyJet z roku 2003, byly vypočítány na základě počtu letadel, které měla společnost easyJet postupně umístit podle smlouvy v Schönefeldu, stejně jako na základě faktoru vytíženosti […], který se vzhledem k obvyklým faktorům vytíženosti nízkonákladových dopravců jeví jako pochopitelný.
(204)
V obchodním plánu byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro easyJet. V těchto prognózách byly zohledněny zejména též další doprava a další lety, které byly očekávány na základě smlouvy a smluvních podmínek.
(205)
Aby toto strategické rozhodnutí bylo podrobeno zátěžovému testu, pověřila společnost FBS auditorskou firmu […] (dále jen „druhý znalec“) přezkumem, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, podepsal tuto smlouvu z roku 2003. V tomto posudku (dále jen „studie druhého znalce“), který byl dokončen v roce 2007, byly zkoumání podrobeny i smlouvy s jinými leteckými společnostmi.
(206)
Druhý znalec opřel svou analýzu smlouvy s easyJet z roku 2003 o prognózu společnosti FBS zmíněnou již ve 158. bodě odůvodnění.
(207)
Druhý znalec prošetřil důkladně solidnost prognóz nákladů a příjmů vypracovaných společností FBS a na základě informací dostupných v okamžiku uzavření smlouvy provedl úpravy u předpokladů FBS, když byl toho názoru, že nejsou přiměřené.
(208)
V této souvislosti provedl druhý znalec například úpravu v obchodním plánu, aby zahrnul investiční náklady ve výši […] mil. EUR na vybudování dodatečných nástupních můstků pro easyJet v terminálu B. Dále proběhly úpravy s cílem zohlednit skutečnost, že prognózy společnosti FBS vycházely z návrhu smlouvy s easyJet, který nebyl zcela totožný se smlouvou, jež byla nakonec podepsána. Druhý znalec provedl tudíž úpravy obchodního plánu, aby zajistil naprostou shodu mezi obchodním plánem a podmínkami podepsané smlouvy.
(209)
Navíc druhý znalec vypočítal na základě prognóz společnosti FBS (s výše uvedenými úpravami) kapitálovou hodnotu (čistou současnou hodnotu) smlouvy s easyJet z roku 2003 na období 2004 až 2007 k hodnotě z 30. prosince 2003. Kapitálová hodnota časové řady očekávaného peněžního toku (příjmy a výdaje) je definována jako diskontní suma jednotlivých očekávaných peněžních toků běhen příslušného období. Kapitálová hodnota je ekonomický ukazatel, který podniky používají k hodnocení rentability záměru. Druhý znalec vypočítal agregovanou kapitálovou hodnotu smlouvy s easyJet z roku 2003 ke konci každého roku až do ukončení platnosti smlouvy. Při tom vypočítal diskontní úrokovou sazbu použitelnou k diskontování peněžních toků podle klasické metody modelu oceňování kapitálových aktiv (CAPM, Capital asset pricing model) (70), proto diskontní úroková sazba efektivně odrážela kapitálové náklady FBS v roce 2003.
(210)
Výsledné kapitálové hodnoty jsou uvedeny v tabulce 10:
Tabulka 10
Kapitálové hodnoty peněžních toků očekávaných díky smlouvě s easyJet z roku 2003
Agregované kapitálové hodnoty na konci roku (hodnota k 30. prosinci 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitálová hodnota
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(v mil. EUR)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(211)
Všechny tyto kapitálové hodnoty jsou kladné a potvrzují, že bylo smysluplné smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřít.
(212)
Druhý znalec ve své zprávě poznamenal, že v roce 2003, kdy bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu, nevzala společnost FBS v úvahu účinek smlouvy v původním znění, tzn. na dobu deseti let s opcí na prodloužení o dalších deset let, na letiště BER. Podle druhého znalce by měla smlouva z roku 2003 platit se svými původními podmínkami několik dalších let po otevření letiště BER plánovaném na rok 2011. Kromě toho stanovovala tato smlouva podmínky, které byly očividně výhodnější než podmínky ve všeobecném nařízení o poplatcích plánovaném pro letiště BER při jeho otevření. Podle druhého znalce tak existovalo riziko, že by stávající smlouva s easyJet z roku 2003 mohla vést k tomu, že jiné letecké společnosti budou na FBS vyvíjet značný tlak, aby se zmenšil rozdíl mezi všeobecnými poplatky uplatňovanými na letišti BER a poplatky dojednanými se společností easyJet. Toto riziko bylo v roce 2003 ale nanejvýš nepatrné, vzhledem k rychle se měnícímu trhu nízkonákladových letů stěží předvídatelné, a dokonce kvantifikovatelné. Ve skutečnosti se toto riziko nikdy nenaplnilo. Smlouvu s easyJet z roku 2003 nahradila pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007, která měla platit až do okamžiku otevření letiště BER.
(213)
Druhá studie tudíž potvrzuje, že by obezřetný investor v tržním hospodářství smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřel.
(214)
Závěrem je třeba uvést, že smlouva s easyJet z roku 2003 neobsahuje žádnou státní podporu.
7.6. Posouzení smluv s jinými leteckými společnostmi (opatření č. 3)
(215)
Rozhodnutí společnosti FBS o uzavření smluv se společnostmi Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle a Aer Lingus vycházela též z prognóz ex ante pro přírůstkovou dopravu, jakož i z přírůstkových příjmů a nákladů, z nichž vyplývá, že uzavření těchto smluv bylo rentabilní.
(216)
Pro každou z těchto smluv byly vypočítány prognózy očekávaného objemu dopravy na základě počtu letů očekávaných s ohledem na plánovaný provoz leteckých společností a na základě obhajitelných předpokladů týkajících se jejich faktoru vytíženosti. V těchto prognózách byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro letecké společnosti nabízených společností FBS.
(217)
Stejně jako v případě smlouvy s easyJet z roku 2003 byly prognózy ex ante společnosti FBS podrobeny druhým znalcem zátěžovému testu. Z něj vyplynulo, že uzavření smlouvy s těmito leteckými společnostmi by u každé smlouvy na každý rok celkové doby její platnosti vedlo dále k přírůstkovým příjmům, které byly vyšší než přírůstkové náklady (navzdory jiným spíše opatrným závěrům). Tyto závěry jsou výsledkem analýzy, kterou druhý znalec provedl u každé smlouvy na základě těchto upravených prognóz, které jsou plně v souladu s metodikou popsanou v oddílech 7.4.4 a 7.5. Druhý znalec opřel svůj přezkum a úpravy výhradně o data a prognózy, které měla společnost FBS k dispozici, když bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu.
(218)
Tabulka 11 obsahuje kapitálové hodnoty ex ante v okamžiku uzavření příslušné smlouvy, vypočítané druhým znalcem pro osm z celkem devíti dotčených smluv na období předpokládané doby platnosti smlouvy.
Tabulka 11
Kapitálové hodnoty smluv uzavřených mezi společností FBS a různými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Předpokládaná doba platnosti smlouvy
Kapitálová hodnota po dobu platnosti smlouvy
(v EUR)
Ryanair (první smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2004
(…)
Ryanair (druhá smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2008
(…)
Germanwings (první smlouva)
26. října 2003 až 31. října 2006
(…)
Germanwings (druhá smlouva)
1. května 2004 až 30. dubna 2008
(…)
Volare
26. října 2003 až 31. března 2007
(…)
Icelandair
6. června 2004 až 31. března 2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Aer Lingus
30. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(219)
Jak z této tabulky vyplývá, jsou všechny kapitálové hodnoty kladné. Z tohoto důvodu by pro obezřetného investora v tržním hospodářství, vedeného vyhlídkami na rentabilitu, bylo smysluplné, aby podmínky těchto smluv v době jejich podpisu přijal.
(220)
U smlouvy se společností V-Bird (71) nebyla vypočítána žádná kapitálová hodnota. Podle druhého znalce nebyl pro tuto smlouvu k dispozici žádný předem vyhotovený obchodní plán. Podmínky této smlouvy jsou však velmi podobné podmínkám smlouvy uzavřené se společností Volare. Obě smlouvy byly téměř současně uzavřeny na podobně stejnou dobu (tři a půl roku, případně čtyři roky). Smlouvy předpokládaly použití nařízení o poplatcích z roku 2003 při určování letištních poplatků, jakož i stejnou pobídku ve formě příspěvku ve výši vždy […] EUR pro společnosti Volare a V-Bird. Provozní podmínky stanovené v obou smlouvách předpokládaly velmi podobný počet letů a stejný typ letadla. Dále byl v okamžiku uzavření těchto smluv pochopitelný předpoklad, že by obě letecké společnosti měly podobný faktor vytíženosti. Proto byla přírůstková doprava vyplývající z těchto smluv srovnatelná. A konečně mohlo být u obou smluv předpokládáno, že budou mít za následek podobné přírůstkové provozní náklady pro FBS. Vzhledem k podobnostem mezi těmito dvěma smlouvami byl pochopitelný závěr, že smlouva se společností V-Bird testem investora v tržním hospodářství projde.
(221)
Společnost V-Bird ukončila dne 8. října 2004 svůj letecký provoz a podala návrh na prohlášení konkurzu, kterému bylo dne 18. října 2004 vyhověno. Společnost byla zlikvidována začátkem ledna 2005. Neexistuje tak již žádný podnik, který by měl přímo či nepřímo prospěch z potenciální státní podpory v souvislosti se smlouvou se společností V-Bird.
(222)
Vzhledem k výše uvedeným informacím neobsahuje žádná ze smluv uvedených v tabulce 6 státní podporu.
7.7. Posouzení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(223)
Některé zúčastněné subjekty byly toho názoru, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 přiznávala společnosti easyJet výhradní využívání terminálu B na letišti Schönefeld a jiným leteckým společnostem přístup do terminálu B znemožňovala.
(224)
Jak je vysvětleno v 55. bodě odůvodnění, pronajímala si společnost easyJet v období let 2004 až 2007 plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá 24 % celkové plochy terminálu B. Veřejné plochy terminálu B (chodby, haly a kavárny) jsou přístupné i cestujícím jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(225)
Přidělení odbavovacího prostoru určitým leteckým společnostem a udělení brandingových a reklamních práv těmto leteckým společnostem v bezprostředně sousedních prostorách jsou obvyklé činnosti na evropských a mezinárodních letištích a takové dohody jsou velmi rozšířené.
(226)
Zejména když letecká společnost nebo aliance leteckých společností přepravují značný počet cestujících z určitého letiště nebo na něj, je z provozního (a tím i obchodního) hlediska smysluplné propojit jejich činnosti s jedním jediným terminálem. Takto jsou optimalizovány provozní procesy jak letiště, tak i letecké společnosti.
(227)
Provozovatel letiště tak nemusí nutně zajišťovat pro leteckou společnost hospodářskou výhodu tím, že jí přizná výhradní využívání všech odbavovacích přepážek a kancelářských prostor v jednom terminálu. Bylo by tak tomu za určitých okolností pouze v případě, že by provozovatel letiště přidělil letecké společnosti k výhradnímu využívání prostory, které by přesahovaly potřebu dané letecké společnosti (přičemž by jiným leteckým společnostem bylo bráněno ve využívání skutečně dostupné kapacity), nebo pokud by nájemné vypočítané pro danou leteckou společnost bylo příliš nízké. Jak je níže vysvětleno, žádná z uvedených podmínek se netýká nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004.
(228)
Od zahájení svého leteckého provozu v Schönefeldu byla společnost easyJet velmi dominantní leteckou společností. V letech 2004 až 2007 přepravila […] % až […] % všech cestujících v Schönefeldu. Již v roce 2003 bylo předpokládáno, že vzhledem k objemu dopravy bude tato společnost zdaleka největší leteckou společností. Z důvodu svého smluvního závazku umístit do Schönefeldu určitý počet letadel mohla FBS vycházet z náležitě vysokých počtů cestujících od toho okamžiku, kdy easyJet zahájila letecký provoz.
(229)
Podle Mezinárodní organizace pro civilní letectví činila kapacita terminálu B 600 000 cestujících ročně; tento počet je výrazně nižší než počet cestujících, které easyJet dle očekávání měla přepravit z Schönefeldu a do něj od roku 2004 ([…] milionů (72)). Je tudíž zjevné, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 neprováděla žádnou strategii „hromadění kapacity“, která by byla zaměřená na to, aby bylo jiným leteckým společnostem bráněno v hospodářské soutěži s easyJet v Schönefeldu. V roce 2006 bylo v terminálu B odbaveno […] milionů cestujících, a to bez větších technických změn. To odpovídá více než dvojnásobné teoretické kapacitě. To, že mohl být odbaven tak vysoký počet cestujících, bylo způsobeno především skutečností, že vybavení terminálu využívala pouze jedna letecká společnost, čímž mohly být optimalizovány toky cestujících.
(230)
S ohledem na cenu nájemného je srovnání cen nájemného na různých letištích bezvýznamné, neboť se letiště liší z hlediska kapacity, tržních podmínek a kvality zařízení. Ceny nájemného, které platila společnost easyJet, odpovídaly ve skutečnosti schématu nájemného společnosti FBS bez poskytnutí slev.
(231)
V terminálu B platila společnost easyJet […] EUR za m2 odbavovacích ploch a […] EUR za m2 kancelářských ploch. S jinými leteckými společnostmi v jiných terminálech byly dohodnuty podobné poplatky za srovnatelná zařízení. Například společnost Germanwings platila rovněž […] EUR za m2 odbavovacích ploch v terminálu A. Aeroflotu byla vypočítána částka ve výši […] EUR za m2 kancelářských ploch v terminálu A. V terminálu B si před společností easyJet kancelářské plochy pronajímala společnost Condor a platila nižší nájemné za stejný druh zařízení v terminálu B. Zatímco easyJet platila […] EUR za m2 kancelářských ploch, musela společnost Condor platit pouze […] EUR za m2.
(232)
Tento typ srovnání je přiměřený k posouzení, zda nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 obsahuje hospodářskou výhodu. Na rozdíl od smlouvy, která upravuje celkový provoz letecké společnosti na letišti a zásadní finanční vztahy mezi leteckou společností a letištěm (73), vztahuje se nájemní smlouva pro prostory odbavovacích přepážek a kancelářské plochy na přístup do zařízení, která mohou být minimálně v rámci určitého letiště zpravidla považována za standardní zařízení. Kromě toho činí nájemné upravené v takových smlouvách nepatrné částky v porovnání s letištními poplatky, marketingovými příspěvky a jinými finančními pobídkami. Z tohoto důvodu není provozovatel letiště nijak zásadně motivován k tomu, aby stanovil nájemné upravené na míru nebo aby s leteckými společnostmi vyjednal maximální možné nájemné. Hospodářský zájem provozovatele letiště spočívá spíše v tom, že provoz určité letecké společnosti je vázán na jedno místo, aby byla zajištěna provozní efektivnost ku prospěchu jeho zákazníka. To platí zejména tehdy, když se provozovatel letiště, jako v případě FBS, pokusí získat letecké společnosti a přimět je ke zvýšení své dopravy.
(233)
Nebylo by tudíž na rozdíl od argumentace zúčastněných subjektů nutně smysluplné přidělovat leteckým společnostem prostory na základě výběrových řízení. Zdá se, že taková praxe je na evropských letištích skutečně velmi neobvyklá. Chování očekávané od obezřetného provozovatele letiště vedeného vyhlídkami na rentabilitu spočívá v tom, že pro každou důležitou leteckou společnost působící na letišti najde ohledně kapacity a jiných charakteristik vhodné prostory a vypočítá přiměřené nájemné v souladu s obvyklou praxí v rámci letiště.
(234)
Z těchto důvodů nepředstavuje výše nájemného žádnou hospodářskou výhodu, pokud dalekosáhle odpovídá nájemnému, které je vypočítáno pro jiné letecké společnosti využívající letiště, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(235)
Dále je pro provozovatele letiště smysluplné, aby takové smlouvy uzavíral na dobu, která odpovídá době platnosti „hlavní smlouvy“ upravující provoz letecké společnosti na letišti, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(236)
S ohledem na zařízení pro přepravu zavazadel jsou systémy v terminálu A a B z technického hlediska až na jeden aspekt totožné: Zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B zahrnuje fixní rentgenový přístroj. Byl nainstalován na žádost spolkové policie. Jinak by byla zrušena provozní licence terminálu B. Technické vybavení zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B neposkytuje společnosti easyJet žádnou provozní výhodu, jako například rychlejší nebo hladší nakládku a vykládku zavazadel. Nabízí spíše integrovanou rentgenovou kontrolu, což však nemá žádný dopad na odbavovací proces letecké společnosti.
(237)
Ve skutečnosti připravuje integrovaný bezpečnostní systém společnosti easyJet spíše provozní potíže. Při reklamaci zavazadla, které vyžaduje manuální kontrolu, musí být cestující opět zavolán do kontrolní místnosti v terminálu B. Cestující se v ten okamžik nachází v odletové hale a musí být informován a odveden zpět. Jedná se o nákladný proces, který má za následek, že doba nejpozdějšího odbavení daná v terminálu B pro cestující z letiště Schönefeld činí minimálně 30 minut. Společnost easyJet v současnosti využívá 40 minut, protože jinak nelze zaručit včasné ukončení procesu. V terminálu A takové omezení neexistuje. Je zde běžnou praxí časový limit 20 minut před startem a z technického hlediska nepředstavuje žádné problémy.
(238)
Další problém souvisí s tím, že se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B a A odlišují z hlediska své poruchovosti. Z integrované bezpečnostní techniky a tím vyšší komplexnosti vyplynula dostupnost zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B v období od května do prosince 2004 ve výši […] % provozní doby, zatímco zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A bylo provozuschopné z […] %.
(239)
Z toho všeho je třeba vyvodit závěr, že žádné z ustanovení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 neposkytuje hospodářskou výhodu. Proto tato smlouva nepředstavuje žádnou státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, které Německo přijalo pro podniky uvedené v písmenech a) až l), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie:
a)
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená dne 6. srpna 1992 mezi společnostmi Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH a Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
smlouva uzavřená dne 19. prosince 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd.;
c)
smlouva uzavřená dne 31. března 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
d)
smlouva uzavřená dne 28. dubna 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
e)
smlouva uzavřená dne 14. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
f)
smlouva uzavřená dne 23. prosince 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
g)
smlouva uzavřená dne 22. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Volare Airlines S.p.A.;
h)
smlouva uzavřená dne 3. listopadu 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a V-Bird Airlines B.V.;
i)
smlouva uzavřená dne 6. června 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Icelandair Reykjavik Airport;
j)
smlouva uzavřená dne 17. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Norwegian Air Shuttle AS;
k)
smlouva uzavřená dne 13. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Aer Lingus Limited;
l)
nájemní smlouva uzavřená v březnu 2004 mezi společnostmi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd. k užívání určitých ploch a zařízení v terminálu B letiště Schönefeld.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 20. února 2014.
DECISÃO (UE) 2015/506 DA COMISSÃO
de 20 de fevereiro de 2014
relativa às medidas executadas pela Alemanha em relação ao Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a várias companhias aéreas SA.15376 - (C 27/07, ex NN 29/07)
[notificada com o número C(2014) 868]
(Apenas faz fé o texto na língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente, o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições acima citadas (2), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Entre 2003 e 2006, a Comissão recebeu denúncias de várias partes, segundo as quais determinadas companhias aéreas, bem como o operador do aeroporto de Berlim-Schönefeld (doravante designado «Schönefeld») terão recebido auxílios estatais ilegais para as respetivas operações nesse aeroporto.
(2)
Por carta de 17 de agosto de 2006, a Comissão solicitou à Alemanha informações sobre o assunto. A Alemanha acedeu a este pedido por carta de 20 de dezembro de 2006.
(3)
Por carta de 10 de julho de 2007 (doravante a «decisão de início do procedimento»), a Comissão informou a Alemanha de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (doravante «TFUE») no que respeita às medidas supramencionadas. Simultaneamente, a Comissão emitiu uma injunção para a prestação de informações nos termos do artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (3) em relação a todos os documentos, dados e informações necessários para que a Comissão pudesse determinar se as medidas em causa constituíam um auxílio estatal.
(4)
A Alemanha enviou as suas observações à Comissão em 4 de outubro de 2007, complementando-as com outros documentos em 3 de março de 2008.
(5)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 30 de outubro de 2007 (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativamente às medidas em questão no prazo de um mês a contar da data de publicação da decisão.
(6)
A Comissão recebeu observações de várias partes interessadas. Em 16 de janeiro e 20 de fevereiro de 2008, a Comissão transmitiu estas observações às autoridades alemãs. Por carta de 15 de maio de 2008, a Alemanha enviou os seus comentários sobre as observações formuladas pelas partes interessadas. A Comissão solicitou informações adicionais em 31 de agosto de 2009. A Alemanha acedeu ao referido pedido em três fases: em 28 de setembro, 12 de outubro e 28 de outubro de 2009. Em 4 de abril de 2011, a Comissão solicitou novamente à Alemanha que apresentasse informações. Em resposta a este pedido, a Alemanha enviou novas observações e documentos complementares, em 19 de maio de 2011. Em 10 de outubro de 2011, a Comissão transmitiu às autoridades alemãs novas observações formuladas pelas partes interessadas. A Alemanha comentou essas observações, em 7 de novembro de 2011. No seguimento de um novo pedido de informações da Comissão, em 17 de janeiro de 2012, a Alemanha respondeu em 14 de fevereiro de 2012.
2. CONTEXTO GERAL
(7)
Após a reunificação da Alemanha, em 1990, Berlim encontrava-se numa situação muito particular no que respeita ao tráfego aéreo, em virtude da sua divisão em duas partes (oriental e ocidental) durante décadas. Os aeroportos de cidade de Berlin Tegel (doravante designado «Tegel») e de Berlim Tempelhof («Tempelhof») situam-se na antiga Berlim ocidental. O aeroporto de Schönefeld encontra-se localizado na antiga Berlim oriental, na fronteira entre as regiões (Länder) de Berlim e Brandeburgo.
(8)
O aeroporto de Tempelhof foi inaugurado em 1923 e só podia ser utilizado por pequenas aeronaves devido à sua curta pista. Não podia ser facilmente modernizado, uma vez que se situa num local histórico classificado e as zonas residenciais existentes em torno dele tornavam impossível qualquer expansão. O aeroporto de Tempelhof cessou as suas operações em 30 de outubro de 2008.
(9)
O aeroporto de Tegel abriu em 1948, com vista ao transporte aéreo de fornecimentos para Berlim durante o bloqueio soviético. A partir de 1968, várias companhias aéreas transferiram as suas operações de Tempelhof para Tegel, tendo em conta que o local onde se situava o aeroporto de Tempelhof não era adequado para aparelhos turborreatores. A partir de 1975, Tegel tornou-se o principal aeroporto de passageiros de Berlim. No início da década de 1990, Tegel atingiu a capacidade máxima nos períodos de maior atividade. O prolongamento da pista de aterragem e a construção de um terminal maior eram a única forma de evitar limitações significativas da capacidade a longo prazo. Não obstante, tal não foi possível, pois, tal como Tempelhof, Tegel é um aeroporto de cidade rodeado por zonas residenciais e estradas de acesso. Além disso, qualquer aumento do tráfego aéreo em Tegel resultaria no aumento da poluição sonora para os residentes locais.
(10)
Schönefeld abriu em 1946, por ordem da administração militar soviética na Alemanha. Inicialmente, servia essencialmente como aeroporto militar, tendo sido igualmente utilizado por companhias aéreas comerciais, tais como a Aeroflot e, posteriormente, a companhia aérea da Alemanha oriental, a Interflug. Até à alteração da situação política da Alemanha, em 1990, Schönefeld foi alargado várias vezes. Concebido como aeroporto militar, Schönefeld não estava preparado para as necessidades do tráfego aéreo comercial moderno. Além disso, após a alteração da situação política, o aeroporto já não se encontrava em bom estado. Por conseguinte, foram necessários investimentos substanciais durante a década de 1990 para que o aeroporto satisfizesse as normas de segurança da Europa ocidental. Além disso, Schönefeld encontra-se mais longe do centro da cidade do que Tempelhof e Tegel, tendo, por isso, sido considerado menos atrativo do que os últimos dois aeroportos, pelo menos por certas categorias de passageiros e de companhias aéreas.
(11)
Por razões históricas, os três aeroportos de Berlim foram inicialmente explorados por diferentes empresas. Com a reunificação da Alemanha, estes passaram a ser explorados por uma única empresa, a Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (doravante designada «BBF»), detida conjuntamente pelas regiões de Berlim e Brandeburgo (37 % cada) e pelo governo federal alemão (26 %). Até 2003, esta empresa tinha duas subsidiárias: A Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (doravante «BFG»), responsável pela exploração de Tegel e Tempelhof e a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (doravante «FBS»), que explorava o aeroporto de Schönefeld. Em outubro de 2003, a BBF e a FBS foram objeto de fusão, tornando-se a última proprietária da BFG. Em 1 de janeiro de 2012, a FBS passou a designar-se Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (doravante «FBB»).
(12)
Tendo em conta o aumento geral esperado do tráfego aéreo a partir de e para Berlim (ver Quadro 1 em baixo), em parte devido à recuperação do estatuto de capital da Alemanha, a necessidade de uma utilização mais eficiente da capacidade aeroportuária existente tornou-se rapidamente evidente nos anos 90, capacidade essa que se encontrava ainda repartida pela aglomeração de Berlim na sequência da antiga divisão política da cidade.
Quadro 1
Tráfego nos aeroportos de Berlim (milhões de passageiros)
Ano
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
n.d.
1992
1,4
6,6
n.d.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
n.d.
1995
1,9
8,2
n.d.
1996
1,8
8,3
n.d.
1997
1,9
8,6
n.d.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
n.d.
2000
2,1
10,3
n.d.
2001
1,9
9,9
n.d.
2002
1,6
9,1
n.d.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
fechado
2010
7,3
15,0
fechado
2011
7,1
16,9
fechado
2012
7,1
18,2
fechado
Fonte:
Dados da decisão da Comissão no âmbito do processo no domínio dos auxílios estatais NN 25/09 (ex N 167/09) - Alemanha - Financiamento do aeroporto internacional de Berlim-Brandeburgo (JO C 179 de 1.8.2009, p. 5), atualizados com dados extraídos dos relatórios anuais da FBB.
(13)
Neste contexto, a ideia de um aeroporto único para a zona de Berlim-Brandeburgo foi debatida imediatamente após a reunificação da Alemanha. Com base nas previsões do número de passageiros para os aeroportos de Berlim, concluiu-se que um aumento do tráfego aéreo poderia ser gerido eficazmente por apenas um único aeroporto de dimensão adequada e equipado com tecnologia de ponta.
(14)
O planeamento da construção de um aeroporto de Berlim único teve início em janeiro de 1992. Neste contexto, em 20 de junho de 1993, foi anunciado que a zona a sul de Schönefeld, a par de dois outros locais (os aeródromos de Sperenberg e Jüterborg) tinham sido identificados como possíveis locais para o novo aeroporto. Tegel e Tempelfhof não foram considerados potencialmente adequados por dois motivos: em primeiro lugar, por causa do impacto negativo destes aeroportos de cidade sobre os residentes locais (nomeadamente em termos de ruído) e, em segundo lugar, pois de qualquer das formas não poderiam ser alargados o suficiente por forma a acolher o novo aeroporto de Berlim único. Em última análise, Schönefeld foi escolhido por se encontrar relativamente próximo do centro da cidade, ainda que não se encontre dentro da mesma, e pelas suas boas ligações rodoviárias e ferroviárias. Por conseguinte, optou-se por alargar e modernizar o já existente aeroporto de Schönefeld, torná-lo no principal aeroporto de Berlim com o nome de Berlin-Brandenburg Willy Brandt (doravante designado «BER») e, simultaneamente, por encerrar os aeroportos de Tegel e Tempelfhof. Tal decisão foi formalizada mediante um acordo assinado pelo governo federal alemão e as regiões de Berlim e Brandeburgo, em 28 de maio de 1996.
(15)
Os acionistas da BBF previram executar o projeto BER através de um proprietário e operador privado do aeroporto. Em 1997, deu-se início a um processo de privatização, através do qual todas as ações da BBF seriam vendidas a um investidor privado e uma concessão do aeroporto concedida ao futuro comprador.
(16)
Contudo, os antigos acionistas da BFF não chegaram a acordo com nenhum dos proponentes. Esta situação levou a que os proprietários públicos declarassem, em 2003, que o processo de privatização não tinha resultado e que o aeroporto BER seria construído com acionistas públicos (5).
3. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS E RESPETIVO CONTEXTO
3.1. Contrato de controlo e de transferência dos lucros
(17)
Em 6 de agosto de 1992, a BBF e a BFG assinaram um contrato de controlo e de transferência dos lucros (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag). Inicialmente, este contrato estava previsto para um período de cinco anos, com renovação tácita por períodos de dois anos, salvo se uma das partes decidisse rescindir o contrato mediante notificação com a antecedência de um ano. A BBF e a FBS assinaram um contrato semelhante. Nos termos da legislação alemã, um contrato de controlo e de transferência dos lucros celebrado entre uma empresa e a sua respetiva subsidiária estabelece que a gestão da subsidiária é controlada pela empresa-mãe e que a primeira é obrigada a transferir os seus lucros e prejuízos para última. Na prática, em resultado de tal contrato, os lucros e prejuízos da empresa-mãe e da respetiva subsidiária são somados e tributados em conformidade. Na sequência dos contratos de controlo e transferência de lucros celebrados entre a BBF e as respetivas subsidiárias, estas empresas eram consideradas uma entidade fiscal única para efeitos do imposto aplicável às sociedades.
(18)
Em 2003, devido à fusão entre a BBF e a FBS, os direitos e obrigações da BBF ao abrigo do contrato de controlo e de transferência dos lucros de 6 de agosto de 1992 foram transferidos para a FBS. Além disso, o contrato de controlo e de transferência dos lucros celebrado entre a BBF e a FBS deixou de ter qualquer relevância para a fusão. Desse modo, o referido contrato não será tido em consideração na presente decisão.
(19)
Na prática, o contrato de controlo e de transferência dos lucros celebrado em 6 de agosto de 1992 entre a BBF e a BFG (doravante designado «o Contrato de controlo e de transferência dos lucros») permitiu que os lucros gerados pela exploração do aeroporto de Tegel compensassem os prejuízos gerados pela exploração de Schönefeld, pelo menos em determinados anos.
(20)
De facto, o aeroporto de Schönefeld registou perdas de exploração, pelo menos, até 2006, tal como ilustrado pelo quadro seguinte, que estabelece o EBITDA (6) (receitas líquidas) e o EBIT (7) (receitas antes de juros e impostos) do aeroporto desde 2003 até 2006, com base nos custos e receitas diretamente associados à utilização desse aeroporto:
Quadro 2
EBITDA e EBIT do aeroporto de Schönefeld entre 2003 e 2006
EBITDA/EBIT
(milhões de EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Não obstante, o fraco desempenho do aeroporto de Schönefeld não pôs em causa a viabilidade do grupo constituído pela FBS, BFG e, até 2003, pela sua empresa controladora, a BBF (doravante «o grupo FBS»). O grupo FBS tem sido capaz de gerar, consistentemente, recursos financeiros próprios suficientes ou de encontrar o financiamento necessário no mercado. Tanto quanto é do conhecimento da Comissão, o grupo FBS apenas recebeu financiamento público de fontes externas relativamente ao projeto BER, tendo este sido autorizado pela Comissão (9).
(22)
Esta situação deveu-se, em particular, ao desempenho económico relativamente satisfatório de Tegel, o que reduziu o impacto negativo das perdas de exploração do grupo FBS geradas pelo aeroporto de Schönefeld. Entre 1990 e 2005, Tegel, ao contrário de Schönefeld e Tempelhof, era um aeroporto moderno, utilizado pelas principais transportadoras aéreas multisserviços internacionais que serviam Berlim, tendo sido considerado o aeroporto mais atrativo da aglomeração de Berlim, pelo menos, por certas categorias de passageiros e companhias aéreas. Além disso, registou-se uma tendência global ascendente no tráfego aéreo de passageiros em Berlim entre 1990 e 2005, o que beneficiou o grupo FBS como um todo.
(23)
Como se depreende do Quadro 1, o número de passageiros por ano em Tegel aumentou de forma constante nos anos 90 e a partir de 2004. Em Schönefeld, o número de passageiros por ano aumentou substancialmente na primeira metade da década de 1990 (de 1,1 para 1,9 milhões de passageiros entre 1991 e 1995), tendo, contudo, estagnado na segunda metade e diminuído entre 2000 e 2003 (de 2,1 para 1,7 milhões de passageiros por ano). Entre 1991 e 2003, a maior parte do aumento do tráfego em Berlim, em termos absolutos, foi absorvida por Tegel e não por Schönefeld. Com efeito, ao passo que o número de passageiros por ano em Schönefeld aumentou em 600 000 durante esse período, Tegel registou um aumento de 4,4 milhões. O tráfego continuou a crescer regularmente em ambos os aeroportos entre 2003 e 2012: tal como indicado no Quadro 1, o tráfego em Schönefeld cresceu 417 % (de 1,7 para 7,1 milhões de passageiros por ano), enquanto em Tegel aumentou 63 % (de 11,1 para 18,2 milhões de passageiros por ano). Contrariamente ao que se passou no período entre 1991 e 2003, o crescimento do tráfego em termos absolutos foi partilhado quase em igual medida pelos dois aeroportos, o que significa que, em termos relativos, o crescimento de Schönefeld foi muito superior ao de Tegel.
3.2. Tabelas de taxas aeroportuárias em Schönefeld
(24)
Nos anos 90, o grupo FBS tentou incentivar as companhias aéreas a transferirem as suas operações de Tegel, que estava a funcionar praticamente à sua capacidade máxima, para Schönefeld, que era subutilizado. (10) O objetivo consistia em abordar o problema do congestionamento em Tegel e otimizar a utilização da capacidade de Schönefeld. As companhias aéreas que já operavam a partir de Tegel e Tempelhof, assim como as companhias aéreas que não operavam ainda em nenhum aeroporto de Berlim, foram contactadas nesse sentido. Várias transportadoras mostraram interesse, mas acabaram por não se transferir para Schönefeld por razões comerciais, nomeadamente devido à falta de um locatário âncora (11) em Schönefeld. Além disso, a infraestrutura de Schönefeld não era tão moderna quanto a de Tegel, sendo que esta desvantagem não era compensada por taxas aeroportuárias atrativas ou por outros incentivos financeiros. De um modo geral, a tentativa de transferir algum do tráfego de Tegel para Schönefeld e de atrair transportadoras que não voassem a partir de Berlim ficou muito aquém do pretendido. Tal é ilustrado pelo facto de que, tal como já foi referido, ao passo que o tráfego em Tegel registou um aumento de 4,4 milhões de passageiros entre 1991 e 2003, o aumento registado em Schönefeld durante o mesmo período foi de apenas 600 000 passageiros.
(25)
Tal espoletou uma reflexão estratégica sobre qual a melhor forma de reforçar a situação económica de Schönefeld até à inauguração do aeroporto BER. O encerramento temporário do aeroporto não foi considerado uma alternativa viável. A reflexão estratégica incluiu os níveis das taxas aeroportuárias e como estabelecê-las com vista a atrair mais tráfego.
(26)
Na Alemanha, os preços dos serviços de infraestruturas aeroportuárias prestados às companhias aéreas são calculados com base na tabela de taxas de cada aeroporto, tal como publicado no Nachrichten für Luftfahrer, o jornal oficial alemão em matéria de transporte aéreo. Cada aeroporto prepara a sua tabela de taxas, devendo notificá-la à autoridade de aviação civil competente da região (Land).
(27)
Desde 2003, existiram várias tabelas de taxas diferentes em Schönefeld. De 1 de agosto de 2003 a 30 de abril de 2004, existiu uma tabela de taxas comum aos aeroportos de Tegel, Tempelhof e Schönefeld (doravante designada «tabela de 2003»). Essa tabela foi considerada insuficientemente atrativa para incentivar as companhias aéreas a abrirem novas rotas ou a aumentarem a frequência dos voos de e para Schönefeld.
(28)
Neste contexto, em 2003, os acionistas da FBS encomendaram a uma empresa de consultoria ([…] - «a consultora») o desenvolvimento de uma estratégia com vista a melhorar a situação financeira de Schönefeld até à abertura do aeroporto BER que pudesse ser executada rapidamente.
(29)
A análise da consultora revelou que existia potencial para uma expansão significativa do tráfego aéreo em Berlim, por uma série de motivos. A consultora calculou que a zona de atração comercial de Berlim incluía até 10 milhões de potenciais passageiros por ano. Esta identificou uma série de fatores estruturais conducentes a um aumento do tráfego aéreo. Os principais fatores consistiam na presença de sedes de muitas grandes empresas multinacionais, no facto de Berlim constituir a maior cidade universitária alemã, bem como um centro de «tráfego étnico» (12), e o facto de, no início da década de 2000, ter sido considerada uma capital em desenvolvimento e um chamariz turístico (13). A consultora revelou ainda que, em comparação com outros aeroportos de capitais, Berlim tinha ainda um potencial considerável, em 2003, para o estabelecimento e o crescimento do tráfego de transportadoras de baixo custo («TBC»).
(30)
Nessa altura, o tráfego de TBC registava um crescimento significativo em toda a Europa (14) e diversos estudos demonstraram que o tráfego de TBC se devia essencialmente a novos passageiros, pelo que poderia ser um acréscimo ao tráfego tradicional. A consultora previu que o potencial do tráfego adicional de TBC em Schönefeld equivalia a um crescimento de entre 600 000 e 900 000 passageiros adicionais por ano a curto prazo, nomeadamente entre 2003 e 2005, e de 300 000 passageiros adicionais por ano a médio prazo, ou seja, entre 2005 e 2010.
(31)
Além disso, a consultora constatou que a aplicação de uma estratégia para atrair TBC para Schönefeld exigiria apenas pequenas adaptações e nunca investimentos em grande escala em infraestruturas ou alterações significativas às infraestruturas pré-existentes.
(32)
Por conseguinte, a consultora recomendou a referida estratégia (doravante designada «a estratégia TBC») e sugeriu a execução da mesma mediante uma combinação de descontos com base no volume relativamente às taxas aeroportuárias e de incentivos financeiros (15).
(33)
A FBS decidiu estabelecer e aplicar a estratégia TBC, tendo adotado uma nova tabela de taxas («tabela de 2004») para o efeito. A tabela de 2004 foi especificamente concebida para o aeroporto de Schönefeld, ao contrário da tabela de 2003. Esta nova tabela, que foi aprovada em 30 de abril de 2004 e aplicada a partir de 1 de maio de 2004, estabelecia os seguintes tipos de taxas:
a.
taxas de descolagem e aterragem, com base, nomeadamente, no peso máximo à descolagem da aeronave;
b.
taxas por passageiro, com base no número de passageiros que partem e no destino do voo;
c.
taxas de estacionamento das aeronaves, com base no peso máximo à descolagem da aeronave e na duração da utilização das áreas de estacionamento.
(34)
Vários mecanismos de incentivo financeiro integram esta tabela:
a.
um «desconto por volume de passageiros», o qual permite o reembolso de parte das taxas por passageiro com base no número de passageiros transportados, e que é calculado do seguinte modo:
Quadro 3
Descontos por volume de passageiros ao abrigo da tabela de 2004
Número de passageiros por ano
Taxa de reembolso
(%)
Mais de 50 000
5
Mais de 100 000
10
Mais de 150 000
15
Mais de 250 000
20
b.
um «incentivo de crescimento», composto por um «incentivo de destino» e um «incentivo de frequência», concedidos pela abertura de novas rotas a partir de Schönefeld e pelo aumento das frequências nas rotas existentes com partida de Schönefeld, respetivamente. O incentivo de destino equivalia a 80 % da Landegrundtarif (definida como o total das taxas de descolagem e aterragem e por passageiro aplicáveis aos movimentos relevantes de aeronaves) no primeiro ano, 60 % no segundo, 40 % no terceiro e 20 % no quarto. O incentivo de frequência equivalia a 60 % da Landegrundtarif no primeiro ano e a 40 % no segundo. Deveria ser celebrado um acordo bilateral entre a FBS e a companhia aérea por forma a estabelecer as condições precisas.
(35)
A tabela de 2004 foi objeto de nova alteração em julho de 2005. Esta alteração estabelecia que as companhias aéreas poderiam receber o incentivo de destino caso abrissem novas rotas com partida do sistema de aeroportos de Berlim, ou seja, rotas para destinos que não tinham ainda ligações a Berlim mediante voos diretos. Em contraste com isto, o incentivo de destino encontrava-se anteriormente disponível para novas rotas com partida de Schönefeld, ainda que o mesmo destino fosse servido por voos diretos provenientes de outros aeroportos de Berlim.
(36)
Em 19 de janeiro de 2006, foi aprovada uma nova tabela de taxas (doravante designada «tabela de 2006»), que entrou em vigor retroativamente em 1 de janeiro de 2006. Contrariamente ao previsto na tabela de 2004, o incentivo de frequência foi retirado. A tabela de 2006 estabelecia três incentivos financeiros principais distintos: um «financiamento de crescimento» (16), ou seja, um incentivo ligado ao aumento do número de passageiros ou do volume de carga por operação de voo, um «financiamento de destino», outorgado pela abertura de uma nova ligação direta entre Berlim e outro destino e um «desconto por volume de passageiros».
(37)
Nos termos da tabela de 2006, aquando da abertura de uma nova rota com partida de Berlim, a transportadora aérea teria de optar entre o financiamento de destino e o financiamento de crescimento. A escolha deveria ser feita antes de se abrir a nova rota e a transportadora estava vinculada por essa decisão única.
(38)
O financiamento de destino tratava-se de um incentivo correspondente a 80 % da Landegrundtarif da primeira temporada de voo no seguimento da abertura da nova rota, 60 % na segunda temporada, 40 % na terceira, 20 % na quarta e 10 % na quinta. Além disso, as companhias aéreas eram obrigadas a reembolsar o financiamento de destino da seguinte forma, no caso de desistirem da nova rota antes do final da quinta temporada de voo: 60 % da Landegrundtarif devida pela primeira temporada de voo, 40 % pela segunda, 20 % pela terceira, 10 % pela quarta e 0 % pela quinta.
(39)
As transportadoras eram elegíveis para o financiamento de crescimento se registassem um aumento do número de passageiros ou do volume de mercadorias transportadas por operação de voo em relação ao ano anterior. O financiamento de crescimento era calculado com base no nível de crescimento alcançado, segundo uma fórmula estabelecida na tabela, e traduzia-se em descontos nas taxas aeroportuárias, que eram degressivos ao longo do tempo. O financiamento de crescimento estava limitado a um período máximo de cinco anos.
(40)
O «desconto por volume de passageiros», por sua vez, sofreu apenas uma ligeira alteração, tendo sido também alargado, em comparação com a tabela de 2004. Nos termos da tabela de 2006, o desconto por volume de passageiros, desde então conhecido como «financiamento de volume», consistia num reembolso proporcional das taxas de descolagem e aterragem, assim como das taxas por passageiro, dependendo do número de passageiros transportados. As taxas de reembolso eram as seguintes:
Quadro 4
Financiamento de volume: descontos ao abrigo da tabela de 2006
Número de passageiros por ano
Taxa de reembolso
(%)
Mais de 50 000
5
Mais de 100 000
10
Mais de 250 000
15
Mais de 500 000
20
Mais de 1 milhão
30
Mais de 2 milhões
40
3.3. Acordos individuais entre a FBS e determinadas transportadoras
3.3.1. Estabelecimento da easyJet como locatário âncora em Schönefeld
(41)
Em 2003, no contexto da execução da estratégia TBC em Schönefeld, a FBS encetou negociações com a companhia aérea easyJet L.da (doravante designada «easyJet»), que se encontrava à procura de um local para uma nova base na Europa continental. Em troca de taxas aeroportuárias atrativas e de outros incentivos financeiros, a easyJet ofereceu o estabelecimento de quatro aeronaves em Schönefeld no seu primeiro ano de funcionamento nesse aeroporto (2004), seis aeronaves no segundo ano e uma aeronave adicional a cada ano entre 2006 e 2009. De acordo com a Alemanha, a FBS viu isto como uma oportunidade para atrair uma TBC consolidada que se tornasse locatário âncora em Schönefeld.
(42)
Em 19 de dezembro de 2003, a FBS e a easyJet celebraram um acordo (doravante «o acordo easyJet de 2003») que refletia as condições supramencionadas. O acordo previa um sistema de taxas específico para a easyJet, diferente da tabela de taxas aplicável. Estabelecia as taxas em função do número de passageiros que partem. Além disso, definia um sistema de descontos baseado no número de passageiros suplementares transportados pela easyJet ao longo do ano em causa comparativamente ao ano anterior. Este sistema de descontos específico foi posteriormente incluído na tabela de 2006 sob a denominação «financiamento de crescimento» (ver considerandos 36 a 39). Além disso, a FBS e a easyJet chegaram a acordo quanto ao financiamento de destino sob a forma de um prémio único de […] EUR por cada nova rotação diária instaurada pela easyJet. Todavia, os pagamentos realizados com base neste sistema foram descontinuados em 2004. No total, foram apoiadas no âmbito desse sistema 19 novas rotações diárias criadas pela easyJet.
(43)
A FBS e a easyJet celebraram originalmente o acordo por um período de dez anos, com a possibilidade de a easyJet prorrogar o mesmo por um período adicional de dez anos. Contudo, em 11 de setembro de 2007, a FBS e a easyJet celebraram um acordo de revisão (doravante «o acordo de revisão easyJet de 2007»), que alterava o período de vigência e outras condições do acordo inicial. O acordo de revisão estabelecia que o acordo easyJet de 2003, tal como alterado, expiraria aquando da inauguração do aeroporto BER, prevista para 2011. No que respeita a taxas aeroportuárias, o acordo de revisão easyJet de 2007 incluía uma «referência dinâmica» à tabela geral de taxas do aeroporto (17), pelo que a tabela de taxas aplicável em Schönefeld, mesmo que fosse alterada pela FBS após a celebração do acordo, aplicar-se-ia sempre à easyJet.
(44)
O tráfego da easyJet em Schönefeld aumentou muito rapidamente entre 2003 e 2006; o número de aeronaves com base em Schönefeld também aumentou mais depressa do que previsto no seu acordo com a FBS. Por conseguinte, em 2006 Schönefeld tornou-se a maior base da easyJet fora do Reino Unido.
(45)
Tal é ilustrado pelo Quadro 5, que mostra a evolução do tráfego da easyJet em Schönefeld (em termos absolutos e em percentagem do número total de passageiros do aeroporto), entre 2004 e 2010.
Quadro 5
Evolução do tráfego da easyJet em Schönefeld entre 2004 e 2010
Evolução do número de passageiros da easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Passageiros da easyJet enquanto percentagem do volume total de passageiros em Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Estabelecimento de outras companhias aéreas em Schönefeld
(46)
Além de estabelecer a easyJet como locatário âncora, a FBS tomou medidas para atrair outras TBC. A FBS conseguiu celebrar acordos individuais com as seguintes TBC: Germanwings GmbH («Germanwings»), Ryanair Limited («Ryanair»), Volare Airlines S.p.A. («Volare»), V-Bird Airlines B.V. («V-Bird»), Norwegian Air Shuttle AS («Norwegian Air Shuttle»), Icelandair Reykjavik Airport («Icelandair»), assim como com a Aer Lingus Limited («Aer Lingus»), que para efeitos da presente decisão será considerada uma TBC (18).
(47)
No caso da Ryanair e da Germanwings, fora celebrados dois acordos sucessivos, um em 2003 e outro em 2004.
(48)
Os acordos com a Ryanair, a(33)Volare e a V-Bird, assim como o primeiro acordo com a Germanwings, foram celebrados antes da adoção e da data de entrada em vigor da tabela de 2004 (ver considerando 33). Estes acordos descreviam as rotas que deveriam funcionar a partir de Schönefeld e as respetivas frequências. Estabeleciam incentivos financeiros sob a forma de pagamentos, especificamente definidos para cada transportadora aérea, que foram objeto de negociação a fim de convencer as transportadoras a iniciarem ou expandirem as operações em Schönefeld sem aguardarem a aprovação de uma nova tabela de taxas que incluísse incentivos financeiros. Estes pagamentos eram concretizados na condição de a companhia aérea efetuar, pelo menos, uma determinada percentagem de voos regulares correspondentes às operações estabelecidas no acordo (19). O primeiro acordo com a Ryanair previa um pagamento de […] milhões de EUR ao longo de um ano (duração do acordo). Os acordos com a V-Bird e a Volare estabeleciam um pagamento de […] milhões de EUR ao longo de três anos, repartidos em prestações anuais degressivas. O primeiro acordo com a Germanwings estipulava um pagamento sob a forma de um desconto degressivo aplicável às taxas aeroportuárias aplicáveis durante um período de três anos, assim como o financiamento pela FBS de atividades de comercialização num montante de […] EUR por ano.
(49)
Os outros acordos, que foram celebrados aquando da ou após a entrada em vigor da tabela de 2004, assentavam grosso modo nos mesmos princípios. Estes descreviam igualmente as rotas a explorar em Schönefeld e respetivas frequências, o que permitia às transportadoras em causa beneficiarem de incentivos financeiros diferentes. Porém, estes acordos continham uma «referência dinâmica» à tabela de taxas geral do aeroporto, por força da qual a tabela de taxas aplicável em Schönefeld, mesmo que fosse alterada pela FBS após a celebração do acordo, aplicar-se-ia sempre à transportadora em causa (20). Estes acordos incluíam cláusulas que previam que a concessão de certos incentivos estabelecidos na tabela aplicável dependia de a companhia aérea efetuar, pelo menos, uma determinada percentagem de voos regulares correspondentes às operações estabelecidas no acordo. Além disso, alguns desses acordos estipulavam que a FBS concederia subvenções com vista a financiar parte dos custos de comercialização das companhias aéreas em causa. Por exemplo, o acordo com a Norwegian Air Shuttle previa um pagamento único pela FBS de […] EUR para financiar os custos de comercialização justificados incorridos pela transportadora. Foram igualmente concedidas subvenções no valor de […] EUR e […] de EUR à Aer Lingus e à Icelandeir, respetivamente, para financiar parte dos custos de comercialização.
(50)
O quadro seguinte fornece uma visão geral sobre a duração destes vários acordos.
Quadro 6
Durações dos acordos entre a FBS e várias TBC
Companhia aérea/Acordo
Data de celebração do acordo
Período durante o qual o acordo seria aplicável (21)
Ryanair (primeiro acordo)
31 de março de 2003
1 de maio de 2003 - 30 de abril de 2004
Ryanair (segundo acordo)
28 de abril de 2004
1 de maio de 2003 - 30 de abril de 2008
Germanwings (primeiro acordo)
14 de outubro de 2003 (22)
26 de outubro de 2003 - 31 de outubro de 2006
Germanwings (segundo acordo)
23 de dezembro de 2004
1 de maio de 2004 - 30 de abril de 2008
Volare
22 de outubro de 2003 (23)
26 de outubro de 2003 - 31 de março de 2007 (24)
V-Bird
3 de novembro de 2003 (25)
3 de novembro de 2003 - 3 de novembro de 2007 (26)
Icelandair
6 de junho de 2004
6 de junho de 2004 - 31 de março de 2009
Norwegian Air Shuttle
17 de maio de 2004
29 de março de 2004 - 31 de março de 2009
Aer Lingus
13 de maio de 2004
30 de março de 2004 - 31 de março de 2009
(51)
O Quadro 7, em baixo, ilustra a evolução do tráfego das companhias aéreas em causa em Schönefeld no período entre 2003 e 2010.
Quadro 7
Evolução do número de passageiros das TBC abrangidas pelo inquérito de 2003 a 2010
Evolução do número de passageiros das companhias aéreas com acordos individuais entre 2003 e 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Percentagem total destas companhias aéreas em termos de tráfego de passageiros em Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Em geral, a execução da estratégia TBC conduziu a um forte aumento do tráfego em Schönefeld. Com efeito, tal como indicado no quadro 1, o número de passageiros quase duplicou entre 2003 e 2004, passando de 1,7 para 3,3 milhões. Continuou a aumentar acentuadamente depois disso, atingindo 5 milhões em 2005 e 6 milhões em 2006. Entre 2003 e 2009, o número de passageiros quadruplicou.
3.4. Terminal B e locação financeira de instalações desse terminal à easyJet
(53)
Em Schönefeld, os terminais A e B encontram-se fisicamente ligados e juntos formam o terminal norte do aeroporto. Em termos de capacidade, o terminal B é um dos terminais mais pequenos de Schönefeld. A maioria dos passageiros e das companhias aéreas utiliza o terminal A, cuja dimensão é muito superior. As únicas funções desempenhadas no terminal B são o registo de bagagem e passageiros, assim como os controlos de segurança dos últimos. As outras partes do processo de tratamento dos passageiros (espera pela partida, preparação para o embarque e embarque em si) são efetuadas no terminal A. Além disso, todos os passageiros e bagagem chegam ao terminal A.
(54)
Prevendo já o tráfego adicional significativo a gerir na sequência do acordo easyJet de 2003, a FBS celebrou outro acordo com esta companhia em março de 2004. Através desse acordo (doravante designado «contrato de arrendamento easyJet de 2004»), a FBS concedeu à easyJet a utilização exclusiva dos balcões de registo e salas de tripulação do terminal B do aeroporto de Schönefeld, para os quais os pagamentos decorrentes da renda acordada deveriam ser efetuados à parte das taxas aeroportuárias. Além disso, o acordo forneceu à easyJet direitos de divulgação da marca, permitindo-lhe afixar a sua marca em determinadas áreas do terminal.
(55)
Entre 2004 e 2007, a easyJet arrendou cerca de […] m2 do espaço destinado a escritórios e balcões de registo, ou seja, […] % da área total do terminal B. Desde fevereiro de 2008, a companhia transferiu-se para outros escritórios, pelo que agora utiliza apenas […] m2 do espaço destinado ao efeito no terminal B.
(56)
As áreas abertas do terminal B, incluindo átrios e corredores e o café ali situados, podem ser igualmente utilizadas por passageiros que não viajem com a easyJet, uma vez que não existe separação física entre o terminal A e o terminal B.
(57)
O tratamento de passageiros no terminal B distingue-se do dos outros terminais devido a uma característica técnica do equipamento de segurança do sistema de tratamento de bagagem. O sistema utilizado no terminal B tem uma máquina de raios-x integrada para o controlo de bagagem. No terminal A, o controlo de raios-x é feito manualmente logo que os passageiros entram na área de registo. A Alemanha considera que a eficácia técnica da máquina presente no terminal B equivale ao sistema de tratamento de bagagem do terminal A.
3.5. Medidas objeto do procedimento formal de investigação
(58)
As medidas objeto do procedimento formal de investigação são as seguintes:
-
o contrato de controlo e de transferência dos lucros («medida 1»), cujo potencial beneficiário foi identificado na decisão de início do procedimento como sendo a FBS;
-
as disposições relativas às taxas estabelecidas no acordo easyJet de 2003 («medida 2»), cujo potencial beneficiário foi identificado como sendo a easyJet;
-
as condições, incluindo os descontos nas taxas aeroportuárias e os diversos incentivos financeiros, oferecidas a outras TBC através dos acordos referidos no Quadro 6 supra (doravante coletivamente designados «medida 3»), cujos potenciais beneficiários foram identificados como sendo a Ryanair, a Volare, a Germanwings, a V-Bird, a Norwegian Air Shuttle, a Aer Lingus e a Icelandair;
-
o contrato de arrendamento easyJet de 2004 («medida 4»), cujo potencial beneficiário foi identificado como sendo a easyJet.
4. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
4.1. Medida 1: contrato de controlo e de transferência dos lucros
(59)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão salientou que o aeroporto de Schönefeld tinha vindo a registar prejuízos desde há algum tempo e continuava em situação deficitária. Apurou ainda que a compensação desses prejuízos pelos lucros gerados pela BFG fora fundamental para garantir a sobrevivência da FBS. A Comissão chegou à conclusão provisória de que estes subsídios cruzados, que resultam do contrato de controlo e de transferência dos lucros, representam uma vantagem económica para a FBS, vantagem essa que a empresa poderia não ter obtido em condições normais de mercado. A Comissão manifestou a opinião de que a vantagem económica era seletiva, na medida em que beneficiava apenas uma empresa e que distorcia a concorrência e afetava as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(60)
Além disso, a Comissão chegou à conclusão provisória de que esta vantagem económica tinha sido financiada através de recursos estatais e, por esse motivo, seria imputável ao Estado. No que respeita a recursos estatais, a Comissão sublinhou que a FBS se tratava de uma empresa pública, cujos acionistas eram o governo federal alemão e duas regiões alemãs (Länder) e que 8 dos 12 membros do seu Conselho de Administração eram representantes de autoridades públicas alemãs. Por conseguinte, a Comissão considerou que os recursos da FBS deveriam ser considerados recursos estatais. No que se refere à imputabilidade da medida 1 ao Estado, a Comissão salientou em especial a natureza das atividades da FBS, referindo que os aeroportos desempenhavam um papel fundamental em várias áreas de política pública e que as autoridades públicas raramente estiveram ausentes do processo de tomada de decisões nos momentos em que o operador do aeroporto tomou decisões que afetassem o desenvolvimento a longo prazo daquela infraestrutura.
(61)
Por conseguinte, a Comissão considerou que a medida em questão poderia constituir um auxílio estatal. Questionou a compatibilidade desse possível auxílio com o mercado interno, nomeadamente tendo por base a isenção prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Nesse contexto, a Comissão observou que a medida em questão tratar-se-ia de um auxílio ao funcionamento caso fosse considerada um auxílio estatal, que não se afigurava necessária e proporcional à realização de um objetivo de interesse público e que não estava associada a um processo de reestruturação. A Comissão também levantou dúvidas quanto à compatibilidade da medida com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, tendo em conta que as autoridades alemãs não tinham informado que haviam encarregado a FBS da gestão de serviços de interesse económico geral. A Comissão mencionou também os pontos 34 e 35 das Orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (27) («Orientações relativas à aviação»), de acordo com os quais a exploração de um aeroporto só pode ser considerada um serviço de interesse económico geral em circunstâncias excecionais.
4.2. Medida 2: o acordo easyJet de 2003
(62)
A Comissão indicou na decisão de início do procedimento que as taxas aeroportuárias pagas pela easyJet eram substancialmente inferiores às decorrentes da tabela de taxas aplicável. Além disso, a Comissão sublinhou que, ao passo que os incentivos financeiros concedidos a outras TBC em Schönefeld tinham sempre por base a tabela de taxas aplicável, o acordo easyJet de 2003 não incluía a mesma «referência dinâmica» à tabela de taxas. Por conseguinte, a Comissão considerou, a título preliminar, que o acordo easyJet de 2003 poderia conferir uma vantagem seletiva à companhia, o que terá distorcido a concorrência e afetado as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(63)
A Comissão concluiu ainda, provisoriamente, que esta medida foi financiada através de recursos estatais e que era imputável ao Estado, incluindo com base nos argumentos anteriormente resumidos em relação à medida 1, que também são aplicáveis à medida 2. Para além destes argumentos, a Comissão observou que a celebração de acordos tais como o celebrado com a easyJet e outras TBC tinha provavelmente exigido a aprovação do conselho de administração, cujos membros eram, na sua maioria, representantes de autoridades públicas alemãs. A Comissão constatou ainda que o regime de descontos criado pela FBS tinha de receber aprovação do Ministério do desenvolvimento urbano, habitação e transportes de Brandeburgo. Tal constitui outro indício de que a medida 2 (tal como a medida 3) era imputável ao Estado. A Comissão referiu também que o Primeiro-Ministro da região de Brandeburgo era membro do conselho de administração da FBS, e que o Ministério do desenvolvimento urbano, habitação e transportes estava sob a tutela desse cargo.
(64)
Além disso, a Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade da medida com o mercado interno, no caso de ser considerada auxílio estatal, nomeadamente tendo em conta as regras estabelecidas nas Orientações relativas à aviação.
4.3. Medida 3: acordos com várias outras TBC
(65)
A Comissão indicou na decisão de início do procedimento que apenas determinadas transportadoras tinham beneficiado do regime de descontos estabelecido em Schönefeld com o intuito de fomentar o aumento do tráfego e sublinhou a falta de transparência do mesmo. A Comissão salientou que alguns dos acordos objeto do inquérito foram celebrados numa altura em que a tabela de taxas aplicável não previa descontos e que a tabela de 2004 foi especificamente concebida com vista a proporcionar uma base jurídica ex post para os referidos acordos. Segundo a Comissão, o regime de descontos incorporado na tabela de 2004 não podia entrar validamente em vigor, uma vez que a tabela de 2004 só era aprovada pela autoridade competente sob reserva de notificação do regime de descontos à Comissão, sendo que essa notificação não ocorreu (28). Tendo em conta estes elementos, a Comissão considerou a título preliminar que os acordos em questão poderiam conferir uma vantagem seletiva às companhias aéreas em causa. Além disso, a Comissão considerou ainda que esta vantagem económica parecia distorcer a concorrência e afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(66)
No que se refere ao envolvimento de recursos estatais na medida 3 e à imputabilidade da medida ao Estado, a Comissão invocou os mesmos argumentos avançados no referente ao acordo easyJet de 2003.
(67)
Por último, a Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade dos acordos em questão com o mercado interno, no caso de serem considerados auxílios estatais, nomeadamente tendo em conta as regras estabelecidas nas Orientações relativas à aviação.
4.4. Medida 4: contrato de arrendamento easyJet de 2004
(68)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão referiu o acórdão do tribunal regional de Potsdam (Landgericht Potsdam) (29) relativamente ao acordo entre a FBS e a easyJet sobre a utilização do terminal B do aeroporto de Schönefeld. O tribunal regional tinha determinado que havia sido concedida a utilização exclusiva da totalidade de um terminal do aeroporto de Schönefeld (terminal B) à easyJet e que todas as demais companhias aéreas que anteriormente faziam uso do mesmo, tiveram de o abandonar. Este terminal dispunha de uma série de características que o distinguia dos outros terminais de Schönefeld. Os outros terminais não estariam equipados com, por exemplo, um sistema de transporte de bagagens de vários níveis que permitia um tratamento da bagagem significativamente mais rápido do que o conseguido pelos seus sistemas de transporte de nível único.
(69)
A Comissão referiu igualmente que o tribunal regional havia concluído que não havia motivos para conceder um direito de exclusividade à easyJet, nomeadamente tendo em conta o facto de que as outras companhias aéreas que também serviam Schönefeld registavam um tráfego de passageiros equivalente e o mesmo número de rotas com partida de/destino a Schönefeld. Além disso, a Comissão considerou que a renda mensal de […] EUR cobrada pela FBS à easyJet era inferior à renda de mercado.
(70)
Portanto, a Comissão considerou a título preliminar que o contrato de arrendamento easyJet de 2004 poderia conferir uma vantagem seletiva à easyJet. Além disso, a Comissão considerou ainda que esta vantagem económica parecia distorcer a concorrência e afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(71)
No que se refere ao envolvimento de recursos estatais na medida 4 e à imputabilidade da medida ao Estado, a Comissão invocou os mesmos argumentos já invocados para o acordo easyJet de 2003.
(72)
Por último, a Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade da presente medida com o mercado interno, no caso de esta ser considerada auxílio estatal, nomeadamente tendo em conta as regras estabelecidas nas Orientações de aviação relativas aos auxílios ao arranque das companhias aéreas.
5. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS
5.1. Air France
(73)
Segundo a Air France, as taxas reduzidas cobradas pela FBS em Schönefeld não constituem uma medida geral, uma vez que neste caso não houve divulgação pública. Além disso, a duração do acordo easyJet de 2003 (20 anos) não respeitava a prática decisória da Comissão. O apoio financeiro a longo prazo não pôde ser objetivamente justificado, assim como também não foi demonstrado qualquer efeito de incentivo.
(74)
No que se refere à utilização do terminal B pela easyJet, a Air France considerou que este era o único terminal reservado à utilização exclusiva de uma companhia aérea. O contrato de arrendamento easyJet de 2004 não foi objeto de qualquer procedimento de concurso. A easyJet era a única companhia aérea capaz de oferecer um serviço de entrega de bagagens fiável em Schönefeld.
5.2. Lufthansa
(75)
A Deutsche Lufthansa AG (doravante «Lufthansa») salientou nas suas observações que o desenvolvimento comercial dos três aeroportos de Berlim (Tegel, Schönefeld e Tempelhof) foi extremamente positivo e que o rácio vendas-lucro nos últimos três anos tinha sido de aproximadamente […] %. A Lufthansa considerou que Schönefeld era subsidiado pelas companhias aéreas que operam a partir de Tegel.
5.3. Germania
(76)
A Germania Fluggesellschaft mbH (doravante designada «Germania») considerou que os benefícios concedidos no aeroporto de Schönefeld na sequência do contrato de controlo e de transferência dos lucros celebrado entre a FBS e a BFG eram financiados pelos passageiros de Tegel. De acordo com a Germania, a forma como as taxas eram calculadas e as ligações entre as companhias que desenvolviam a sua atividade em Schönefeld e Tegel - que segundo a Germania se tratava de conluio - resultavam em subsídios cruzados. A Germania considerou que a FBS não atuou como um investidor numa economia de mercado no que se refere à compensação de perdas. A Germania considerou improvável que as operações pudessem cobrir os custos da FBS em Schönefeld.
(77)
A Germania afirmou que as companhias aéreas que operavam em Schönefeld receberam auxílios ao funcionamento, na sequência de acordos individuais relativos às taxas aeroportuárias. A Germania acrescentou que a tabela de 2004 não foi nem aprovada, nem publicada.
(78)
A Germania considerou que a renda cobrada à easyJet pela utilização do terminal B não equivalia a níveis normais de mercado. Esta situação representa um tratamento favorável e auxílio estatal. A utilização exclusiva de todo o terminal permitia à easyJet fornecer um serviço mais eficiente, o que não acontecia com as outras companhias aéreas.
5.4. DBA
(79)
De acordo com a DBA Luftfahrtgesellschaft (doravante «DBA»), uma companhia aérea de baixo custo controlada pela Air Berlin até à cessação da sua atividade em 2008, a concorrência em matéria de preços no mercado dos transportes aéreos de Berlim era particularmente forte. O ambiente competitivo acentuou-se com a aplicação da estratégia TBC no aeroporto de Schönefeld, nomeadamente com a entrada da Germanwings e da easyJet. Esta situação colocou sob pressão as companhias aéreas que operavam a partir de Tegel, especialmente as demais companhias de baixo custo como a Air Berlin/DBA.
(80)
A DBA considerou que a renda paga pela easyJet pelo terminal B não poderia ser considerada fixada à taxa normal de mercado. Além disso, a utilização exclusiva do equipamento de tratamento de bagagem no terminal B representava um tratamento preferencial e era relevante ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais.
5.5. Associação das Companhias Aéreas Europeias
(81)
A Associação das Companhias Aéreas Europeias (doravante «AEA»), que representa os interesses das transportadoras europeias, considerou que os subsídios cruzados entre Tegel e Schönefeld e entre os membros da AEA que operavam predominantemente em Tegel e as companhias aéreas subsidiadas contra quem concorriam, com base em Schönefeld, constituíam uma discriminação. De acordo com a AEA, se não fossem os subsídios cruzados anticoncorrenciais, as companhias aéreas que operavam a partir de Schönefeld não seriam economicamente viáveis e as taxas cobradas em Tegel poderiam ter sido significativamente inferiores. Uma vez que o aeroporto de Tegel estava próximo do de Schönefeld, não havia necessidade pública subjacente à atribuição de subsídios.
(82)
A AEA acrescentou que as medidas referidas na decisão de início do procedimento não eram objetivamente justificáveis; os descontos e os incentivos eram arbitrários e discriminatórios e, desse modo, incompatíveis com as Orientações relativas à aviação.
5.6. Germanwings
(83)
A Germanwings argumentou que a FBS agiu sempre junto de si da forma que um investidor privado teria agido. A Germanwings sublinhou que apesar da eliminação progressiva dos descontos ao longo do tempo, a sua rede de rotas com destino a/partida de Schönefeld foi alargada. A Germanwings afirmou que estava convencida de que as disposições financeiras acordadas com a FBS respeitavam a legislação, especialmente tendo em conta que os três aeroportos de Berlim formavam um sistema de aeroportos unificado.
(84)
A Germanwings indicou que não considerava os aeroportos de Hamburgo, Dresden, Leipzig ou Lübeck (30) alternativas competitivas adequadas a Schönefeld, uma vez que estes operavam essencialmente rotas internas alemãs. Tendo em conta os curtos tempos de voo das rotas nacionais, os referidos aeroportos encontravam-se demasiado longe de Berlim para serem considerados substitutos válidos de Schönefeld.
(85)
A Germanwings declarou ainda que o arrendamento do terminal B à easyJet era contrário ao direito da concorrência e à legislação em matéria de auxílios estatais, uma vez que a easyJet não esteve, de forma alguma, envolvida no financiamento do terminal B e porque o arrendamento foi realizado sem se recorrer a um processo de concurso. Além disso, a renda era demasiado baixa, tendo em conta que o terminal B, ao contrário dos terminais A e C, dispunha de instalações modernas de tratamento de bagagem.
5.7. Aeroporto de Lübeck
(86)
O aeroporto de Lübeck indicou não ter observado qualquer impacto negativo da estratégia comercial da FBS no mercado.
5.8. Ryanair
(87)
A Ryanair considerou que, no que se refere a voos de curto e médio curso, não havia concorrência entre os aeroportos de Dresden, Hamburgo e Lübeck, por um lado, e Schönefeld, por outro. A distância entre Schönefeld e Dresden, Hamburgo e Lübeck era demasiado grande para que essa concorrência existisse. Desse modo, um acordo relativo a Schönefeld não tinha qualquer efeito sobre os outros aeroportos mencionados.
(88)
A Ryanair afirmou que as taxas que pagou em Schönefeld eram idênticas às constantes da tabela de taxas, estando em conformidade com a prática corrente no setor. O acordo com a FBS era semelhante aos celebrados com uma série de aeroportos privados e teria sido concluído da mesma maneira por um investidor numa economia de mercado. A Ryanair apresentou um estudo realizado por uma empresa de consultoria ([…]), que analisou as disposições contratuais entre a Ryanair e a FBS. Com base numa análise comparativa dos aeroportos de Schönefeld, Liverpool e Luton, a empresa de consultoria concluiu que o comportamento da FBS em relação à Ryanair estava em conformidade com o que se espera de um investidor privado numa economia de mercado.
(89)
A Ryanair alegou igualmente que Berlim, tal como Londres e Milão, se tratava de um grande centro económico e administrativo europeu e, por conseguinte, de um importante destino europeu. As companhias aéreas com atividade em Berlim podiam, desse modo, contar com um número suficiente de passageiros com a pretensão de viajar até àquela cidade.
5.9. easyJet
(90)
No que respeita ao acordo easyJet de 2003, a easyJet alegou que um operador numa economia de mercado que atuasse no lugar da FBS também teria adotado este tipo de estratégia. De facto, tal medida permitiu à FBS aumentar substancialmente o número de passageiros e melhorar os resultados anuais.
(91)
Além disso, a easyJet afirmou que a existência de um acordo específico relativo às taxas entre a FBS e a easyJet não implica necessariamente que tenham sido concedidos descontos discriminatórios. A easyJet considerou que o mesmo tratamento teria sido oferecido a outras companhias aéreas com objetivos de crescimento comparáveis. De qualquer modo, os descontos eram justificados à luz das economias de escala proporcionadas pela easyJet, que representava uma grande percentagem dos passageiros em Schönefeld e que contribuía de forma desproporcional para a melhoria dos resultados da FBS.
(92)
No que toca à sua utilização do terminal B, a easyJet observou que este não era um terminal fechado. De facto, a área arrendada pela easyJet consistia numa zona separada de registo e respetivos escritórios no terminal norte de Schönefeld. A maior parte da área encontrava-se acessível ao público e era igualmente utilizada por passageiros de outras transportadoras. No momento em que foi assinado o acordo com a easyJet, o terminal B dispunha de capacidade suficiente para que as outras companhias aéreas não fossem prejudicadas. A easyJet salientou que, desde que iniciou a sua atividade em Schönefeld, em 2004, foi, de longe, a companhia aérea a registar o maior volume de passageiros. Por conseguinte, a utilização exclusiva de determinadas partes do terminal B era objetivamente justificada.
(93)
Além disso, a easyJet observou que o sistema de tratamento de bagagem no terminal B refletia as normas técnicas habituais e não lhe concedia qualquer tipo de vantagem em relação a outras companhias.
(94)
Relativamente ao valor de mercado do terminal B, a easyJet declarou que a renda que pagava era mais elevada do que a renda de mercado do terminal B, uma vez que este era insuficiente para satisfazer os requisitos de capacidade da easyJet. Apenas poderia ser estabelecida uma comparação de rendas relativamente a zonas semelhantes no aeroporto de Schönefeld ou, no que se refere aos escritórios, ao espaço destinado a escritórios localizado nas imediações do aeroporto.
5.10. FBS
(95)
A FBS referiu a situação particular de Berlim, nomeadamente no que respeita ao sistema de aeroportos (que inicialmente era composto por três aeroportos) e aos planos para a construção do aeroporto central de Berlim-Brandeburgo (BER). Em 2003, Schönefeld estava a funcionar a apenas cerca de metade da sua capacidade de tratamento de tráfego e não conseguia cobrir os custos. De acordo com a FBS, o encerramento de Schönefeld teria conduzido, entre outras coisas, à perda da licença de exploração do aeroporto, essencial para o funcionamento do aeroporto BER.
(96)
A FBS salientou que, na verdade, os aeroportos alegadamente concorrentes mencionados pela Comissão na decisão de início do procedimento não estavam a concorrer com os aeroportos de Berlim, pois encontravam-se demasiado longe.
(97)
No que se refere ao contrato de controlo e de transferência dos lucros, a FBS alegou que tais acordos, celebrados entre empresas no seio de um grupo, eram muito frequentes no mundo dos negócios. A FBS considerou que a transferência de lucros entre os três aeroportos de Berlim era uma questão puramente interna da empresa. De acordo com a FBS, o sistema de aeroportos constituía uma empresa única, que prosseguia interesses comuns e estava mutuamente vinculada pelo direito das sociedades. O sistema de aeroportos constituía um mercado único em termos geográficos e de produto. Era uma prática normal no mercado e, neste caso, também se justificava em termos comerciais.
(98)
A FBS contestou algumas das conclusões provisórias da decisão de início do procedimento no que se refere ao envolvimento de recursos estatais. Segundo a FBS, o facto de a tabela de taxas ter sido aprovada pelas autoridades públicas não era suficiente para concluir que os recursos da FBS estavam sob controlo estatal. De acordo com a FBS, o sistema de tabelas de taxas aplicava-se de igual forma aos acionistas públicos e privados nos aeroportos e tinha em consideração o interesse público na operação de transportes aéreos, em conformidade com as normas jurídicas. Além disso, segundo a FBS, o Primeiro-Ministro de Brandeburgo, membro do conselho de administração da FBS, não podia dar instruções ao ministério responsável pela aprovação das tabelas de taxas. No que toca ao estabelecimento de taxas, a relação jurídica entre o aeroporto e as companhias aéreas era exclusivamente regida pelo direito privado e vinculativa ao abrigo do direito civil, independentemente da aprovação da autoridade competente.
(99)
A FBS explicou ainda que a tabela de taxas tinha o mesmo efeito que os termos e condições gerais e constituía parte integrante do contrato entre um aeroporto e uma companhia aérea, independentemente de qualquer aprovação oficial. A tabela de taxas, incluindo os regimes de descontos, fora oferecida a todas as companhias aéreas, sem distinção, desde 1 de maio de 2004. As disposições contratuais individuais visavam unicamente o estabelecimento de condições bilaterais do acordo e a definição pormenorizada dos objetivos. Não foi concedida qualquer vantagem especial através desses acordos.
(100)
A FBS observou que, devido aos diferentes padrões de utilização de capacidade dos dois principais aeroportos de Berlim, e com Tegel a funcionar quase à sua capacidade máxima e sem grandes possibilidades de alargamento, ao contrário de Schönefeld, que tinha bastante capacidade por utilizar e que era o futuro local do aeroporto BER, foi necessário tomar medidas, em 2003, após a tentativa falhada de privatização da empresa, com vista à exploração sustentável e economicamente eficiente dos transportes aéreos na conurbação de Berlim.
(101)
A FBS alegou ainda que era necessário, e do interesse do grupo, manter Schönefeld operacional para o funcionamento futuro do aeroporto BER. De acordo com a FBS, mesmo um encerramento temporário de Schönefeld teria tornado, de facto, impossível alcançar o objetivo estratégico a longo prazo de exploração de um aeroporto centralizado de Berlim no local de Schönefeld.
(102)
Por conseguinte, segundo a FBS, era necessário manter Schönefeld operacional, da forma mais economicamente eficiente possível, de 2003 até à inauguração do aeroporto BER. A FBS acrescentou que, de modo a gerir melhor a capacidade disponível de Schönefeld, decidiu aplicar a estratégia TBC proposta por uma reconhecida empresa de consultoria. A estratégia TBC foi considerada a opção mais favorável para a FBS em termos económicos, uma vez que a tabela de taxas proposta, que incluía regimes de incentivos, parecia ser suscetível de aumentar o tráfego em Schönefeld a curto prazo, através de incentivos financeiros degressivos e direcionados.
(103)
De acordo com a FBS, a estratégia TBC fora bastante bem-sucedida. O número de passageiros em Schönefeld registou um aumento exponencial, sem se observar uma diminuição no volume de passageiros nos outros aeroportos de Berlim. A FBS sublinhou que o aumento do tráfego levou ao aumento das receitas e a que as dificuldades económicas fossem rapidamente ultrapassadas. As receitas antes de juros e impostos (EBIT) da FBS foram positivas, pela primeira vez, logo em 2006. Segundo o grupo, esta tendência positiva manteve-se, o que era particularmente importante para a capacidade de financiamento do novo aeroporto.
(104)
A FBS alegou que a alteração estratégica, iniciada em 2003, fora essencial por razões económicas e que ao tomar essa medida o grupo atuou como um investidor prudente numa economia de mercado. Com base no plano de atividades no qual assenta a estratégia TBC, a FBS estava em condições de presumir que as operações do aeroporto passariam a ser rentáveis. A FBS referiu o estudo que encomendou à empresa de auditoria […] («estudo do primeiro perito»), que foi concluído em 2007 e que confirmou que, do ponto de vista de um investidor numa economia de mercado, a decisão de aplicar a estratégia TBC e criar uma tabela de taxas correspondente foi razoável.
(105)
A FBS observou que os acordos individuais celebrados com determinadas TBC antes da data de entrada em vigor da tabela de taxas de 2004 eram necessários para a execução da estratégia TBC, por forma a oferecer às companhias aéreas um incentivo para iniciarem atividade em Schönefeld. A FBS mencionou um segundo estudo, encomendado à empresa de auditoria […], também ele concluído em 2007. No âmbito desse estudo, a consultoria analisou a rentabilidade dos diversos acordos que constituíam a medida 3 e concluiu que a FBS agiu como um operador racional numa economia de mercado aquando da celebração de cada um deles. Todos estes acordos individuais com as diferentes companhias aéreas tinham sido celebrados com base em considerações puramente económicas, com vista a melhorar a situação económica da FBS a curto prazo.
(106)
A FBS defendeu que o acordo easyJet de 2003 foi um elemento essencial na execução da estratégia TBC e que não envolveu auxílios estatais. A estratégia TBC criou um incentivo para que a easyJet - uma das principais TBC na Europa - instalasse uma base em Schönefeld.
(107)
Com base na conclusão do acordo de 2003 com a easyJet (considerada um «locatário âncora»), a FBS conseguiu atrair outras companhias aéreas para Schönefeld. A relação contratual com a easyJet (incluindo a obrigação de esta ter um número mínimo de aeronaves com base em Schönefeld) assegurou um elevado nível de segurança de planeamento para ambas as partes e contribuiu significativamente para o aumento da rentabilidade do aeroporto de Schönefeld.
(108)
A FBS alegou que o acordo easyJet de 2003 não diferia no fundamental da tabela de taxas de 2004 e que não implicava a concessão indevida de vantagens. A FBS salientou também que o acordo de revisão easyJet de 2007 referia expressamente a tabela de 2006, que era aplicável na altura.
(109)
O grupo sublinhou ainda que os contratos individuais com TBC tinham sido assinados antes de as Orientações relativas à aviação de 2005 terem sido aprovadas e, no que se refere a vários acordos, até mesmo antes da adoção da decisão Charleroi pela Comissão (31).
(110)
Além disso, segundo a FBS, o arrendamento das instalações do terminal B à easyJet não conferia qualquer vantagem específica à mesma. A concessão de um terminal inteiro à easyJet teve por base razões económicas e práticas, tendo em conta o elevado número de passageiros da companhia em Schönefeld. A easyJet pagou o preço de mercado normal, que tinha sido acordado com base nas rendas praticadas em Schönefeld. A atribuição de zonas dos terminais era prática comum nos aeroportos alemães e internacionais. Além disso, não havia qualquer direito de publicidade que conferisse à easyJet uma vantagem em relação a outras companhias aéreas, uma vez que só tinham sido concedidos à easyJet direitos de divulgação da marca na sua zona de registo, tal como sucede com qualquer outra companhia aérea.
6. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA
6.1. Influência do Estado
(111)
A Alemanha argumentou que os recursos da FBS não eram controlados pelo Estado e que a sua utilização não lhe poderia ser atribuída. De acordo com a Alemanha, os incentivos e descontos em causa não foram financiados através de recursos públicos, tendo sido o resultado das atividades comerciais de uma empresa que opera ao abrigo do direito privado.
(112)
A Alemanha argumentou, neste contexto, que a FBS e as respetivas subsidiárias, ainda que parcialmente públicas, não faziam parte da administração pública, estando, pelo contrário, expressamente sujeitas aos princípios da concorrência e do mercado livre. A Alemanha acrescentou que os acionistas públicos esperavam que a FBS gerasse lucros.
6.2. Contrato de controlo e de transferência dos lucros (medida 1)
(113)
A Alemanha considerou que o contrato de controlo e de transferência dos lucros não envolveu quaisquer subsídios cruzados que dessem origem a um auxílio estatal.
(114)
A Alemanha indicou que em termos de direito público, assim como ao abrigo da legislação da União (32), os aeroportos de Berlim se encontravam interligados de maneira a formarem um único «sistema de aeroportos». O objetivo do sistema de aeroportos consistia em tratar aeroportos diferentes como um aeroporto único com várias pistas. Por conseguinte, a FBS e a BFG tinham de ser vistas como uma única empresa. A Alemanha salientou que a própria Comissão tinha referido um contrato de controlo e de transferência dos lucros, uma estrutura informática conjunta, funções essenciais centralizadas e planos unificados da empresa, como os critérios que permitem considerar que empresas individuais pertencentes a um mesmo grupo não são autónomas (33).
(115)
Segundo a Alemanha, a transferência de lucros não implicava a transferência de custos de Schönefeld para Tegel e Tempelhof. Não teve qualquer impacto sobre as taxas aeroportuárias do aeroporto de Tegel. As taxas cobradas pelos três aeroportos eram calculadas em função dos custos decorrentes de cada local.
(116)
Além disso, a Alemanha salientou que a FBS, como qualquer outra empresa privada, seguia um plano estratégico com vista à produção de lucros a longo prazo. A principal característica do referido plano foi a criação de um único aeroporto de Berlim, em Schönefeld.
6.3. Validade jurídica da tabela de 2004
(117)
A Alemanha defendeu que a conclusão provisória da Comissão na decisão de início do procedimento, segundo a qual as tabelas de taxas que não haviam sido incondicionalmente aprovadas pela autoridade regional competente não eram válidas (34), não refletia corretamente a situação jurídica prevalecente na Alemanha. Em conformidade com o artigo 43.o do regulamento relativo aos transportes aéreos (35), a aprovação pela autoridade competente da região não constituía um pré-requisito para a validade jurídica da tabela de taxas. De acordo com a jurisprudência do Tribunal Federal de Justiça (Bundesgerichtshof) e dos tribunais alemães de instância inferior, as tabelas de taxas dos aeroportos publicadas constituíam «termos comerciais normais» (Allgemeine Geschäftsbedingungen) nos termos do direito civil alemão (36). Isto significa que as tabelas de taxas equivaliam às condições contratuais oferecidas por defeito às companhias aéreas que utilizavam o aeroporto, independentemente de a autoridade competente ter aprovado a tabela de taxas em questão ou não (37).
(118)
De acordo com a Alemanha, no acórdão de 20 de outubro de 2004, referido pela Comissão no n.o 22 da decisão de início do procedimento (38), o tribunal regional de Potsdam tinha interpretado erroneamente as circunstâncias. Além disso, esse acórdão foi objeto de recurso. Nesse contexto, o tribunal regional superior de Brandeburgo (Brandenburgisches Oberlandesgericht) publicou orientações judiciais («richterlicher Hinweis») segundo as quais o acórdão do tribunal regional de Potsdam não deveria ser confirmado. A Alemanha sublinhou que a denúncia que esteve na origem do processo foi posteriormente retirada, no âmbito de um acordo entre as partes em litígio. Por conseguinte, a decisão do tribunal regional de Potsdam nunca passou a definitiva, tendo perdido o seu efeito com a retirada da denúncia, ainda que não tenha sido expressamente anulada. A Alemanha indicou que o tribunal regional de Potsdam reviu a sua interpretação do direito e, num processo subsequente muito semelhante, rejeitou uma denúncia relativa à tabela de taxas de Schönefeld.
6.4. Acordos individuais entre a FBS e determinadas companhias aéreas (medidas 2 e 3)
(119)
A Alemanha declarou que o sistema das tabelas de taxas e as disposições contratuais individuais celebradas com várias companhias aéreas em Schönefeld deve ser entendido no contexto da execução da estratégia TBC.
(120)
A Alemanha argumentou que, neste contexto, uma vez que os aeroportos de Berlim formavam um único «sistema de aeroportos», não estavam em concorrência entre si. Schönefeld desempenhava um papel complementar no alívio da pressão sobre Tegel, que estava a funcionar no limite da sua capacidade. A estratégia TBC foi uma forma legítima de controlo indireto do tráfego. Não resultou em qualquer redução no número de passageiros em Tegel. Pelo contrário, o número de passageiros aumentou consideravelmente em ambos os aeroportos nos anos que precederam o início do procedimento formal de investigação. Além disso, tendo em conta a distância geográfica, os aeroportos de Berlim não estavam em concorrência com os aeroportos de Leipzig, Dresden, Hamburgo ou Lübeck, particularmente no que respeita a passageiros que recorrem às TBC, que são sensíveis ao fator custo.
(121)
De acordo com a Alemanha, era fundamental para a execução da estratégia TBC conseguir uma companhia aérea que assumisse o papel de locatário âncora e utilizasse Schönefeld enquanto aeroporto central. Este foi o primeiro passo rumo à produção de um grande volume de tráfego nesse aeroporto, tornando-o mais atrativo para outras companhias. Se se aplicassem as mesmas condições em Schönefeld e Tegel, teria sido impossível atrair um locatário âncora, tal como demonstrado pelas tentativas falhadas na década de 1990 de persuadir as companhias aéreas a se transferirem de Tegel para Schönefeld. Por forma a desviar o tráfego e utilizar a capacidade de Schönefeld de forma eficaz, era necessário atrair o tráfego aéreo para o aeroporto. Às companhias aéreas foi concedido um incentivo adequado, através da execução da estratégia TBC, que envolveu uma tabela de taxas com descontos por volume e outros incentivos financeiros.
(122)
Era necessário executar a estratégia TBC através de acordos individuais com várias companhias antes da entrada em vigor da tabela de 2004, com vista a limitar os prejuízos incorridos pelo aeroporto de Schönefeld o mais depressa possível e obter uma posição favorável no mercado das TBC, que se encontrava em rápida expansão. Em relação a este ponto, a Alemanha salientou que uma alteração formal à tabela de taxas de um aeroporto teria implicado imenso trabalho administrativo, que não poderia ser concluído a tempo de aplicar a estratégia TBC o mais rapidamente possível, ou seja até ao final de 2003.
(123)
A Alemanha argumentou que a FBS agiu como um investidor numa economia de mercado aquando da aprovação das medidas em apreço, uma vez que as suas decisões comerciais assentaram na estratégia TBC e que os acordos individuais foram celebrados com base num plano de negócios sólido desenvolvido pela consultora. A Alemanha referiu igualmente as avaliações realizadas por duas empresas de auditoria, a […] e a […], a quem a FBS tinha solicitado que avaliassem se a estratégia TBC e os acordos individuais estavam em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado, o que se verificou.
(124)
De acordo com a Alemanha, os auditores concluíram que, no que se refere tanto à decisão da administração sobre uma reorientação estratégica como à introdução de um regime de incentivos financeiros, seria possível provar que um investidor numa economia de mercado numa situação comparável teria tomado as mesmas decisões. Relativamente ao acordo easyJet de 2003 e aos acordos individuais mencionados no Quadro 6 (exceto o celebrado com a V-Bird), a […] calculou os seus valores atuais líquidos («VAL»), sendo que todos se revelaram positivos e, desse modo, concluiu que um investidor numa economia de mercado teria agido exatamente da mesma forma que a FBS. Todavia, a […] levantou dúvidas concretas em relação ao período de vigência do acordo easyJet 2003, conforme inicialmente acordado pelas partes. A […] considerou que, tendo em conta a duração (10 anos com opção de prorrogação por um novo período de 10 anos), um investidor racional numa economia de mercado, aquando da celebração desse acordo, teria provavelmente tido em consideração o impacto do acordo sobre as operações futuras do aeroporto BER, cuja inauguração estava prevista para antes do termo do acordo easyJet 2003 (39). De acordo com a […], a existência do acordo easyJet de 2003 pode ter colocado pressão sobre as taxas que a FBS teria sido capaz de negociar com outras transportadoras pela sua atividade no aeroporto BER, afetando a rentabilidade do futuro aeroporto. Contudo, a Alemanha indicou que as preocupações acerca do período de vigência inicial do acordo easyJet de 2003 deixaram de ser relevantes, na medida em que o acordo em questão fora alterado pelo acordo de revisão easyJet de 2007, que introduziu uma disposição segundo a qual o acordo expiraria aquando da abertura de BER, então prevista para 2011.
(125)
Além disso, nos seus comentários sobre as observações apresentadas por terceiros, a Alemanha considerou que as declarações efetuadas por determinadas partes em relação à tabela de taxas de 2004 e aos acordos individuais com TBC eram parcialmente incorretas e retiradas do contexto. A Alemanha sublinhou que a tabela de taxas em Schönefeld se destinava a incentivar a adoção de novos destinos e que não era discriminatória, uma vez que qualquer companhia aérea capaz de atrair um número suficiente de passageiros para Schönefeld, ou que abrisse novas rotas ou instaurasse novas frequências a partir de Schönefeld, beneficiava dos descontos.
6.5. Contrato de arrendamento easyJet de 2004 (medida 4)
(126)
No que toca à utilização do terminal B pela easyJet, a Alemanha salientou que a easyJet arrenda somente uma parte (24 %) da superfície total utilizável do terminal B. De acordo com a Alemanha, a atribuição da utilização do espaço destinado a escritórios e dos balcões de registo numa zona específica de um terminal a uma determinada companhia aérea era prática comum nos aeroportos internacionais e não constituía um tratamento preferencial.
(127)
Relativamente à exclusividade concedida à easyJet, a Alemanha sublinhou que, tendo em conta o elevado número de passageiros transportados pela easyJet, não teria sido possível, de uma perspetiva puramente prática, que outras companhias aéreas utilizassem o terminal B, pois a capacidade do terminal já tinha sido excedida pela easyJet.
(128)
A Alemanha ressalvou ainda que foi igualmente concedida a utilização exclusiva de zonas específicas de terminais em Schönefeld a outras companhias aéreas. Mais especificamente, o grupo Lufthansa (Condor, Sun-Express e Germanwings) beneficiou inicialmente da utilização exclusiva do terminal D quando este foi construído em 2004-2005.
(129)
A Alemanha contestou também as observações formuladas por alguns terceiros em relação à medida 4 e afirmou que os dados de arrendamento referidos por algumas dessas partes eram falsos e infundados. A renda paga pela easyJet foi fixada tendo por referência as rendas convencionais de Schönefeld. A Alemanha considerou que, ao contrário do alegado por algumas partes, as rendas praticadas em Schönefeld não podiam ser comparadas com as de Tegel.
(130)
No que se refere a eventuais vantagens para a easyJet decorrentes do equipamento de tratamento de bagagem especial do terminal B, a Alemanha declarou que este foi fabricado pela mesma empresa que fabricou o equipamento do terminal A e foi concebido tendo em conta as mesmas normas técnicas. Porém, em virtude da incorporação de tecnologia de raios-x, o equipamento do terminal B era mais complexo e, por isso, tinha uma capacidade técnica inferior, tempos de entrega da bagagem mais longos e uma maior tendência para avariar. Nessa medida, as instalações de tratamento de bagagem do terminal B, na verdade, colocavam a easyJet em desvantagem em relação às companhias aéreas que operavam a partir do terminal A. Além disso, devido à estrutura dos edifícios, no terminal A era possível transportar a bagagem para a aeronave em espera em consideravelmente menos tempo do que a partir do terminal B. Tal desfavorece ainda mais a easyJet comparativamente com as companhias aéreas que ocupam o terminal A.
(131)
A Alemanha alegou que, contrariamente às observações de algumas partes, as instalações de tratamento de bagagem não foram renovadas especificamente para a easyJet. O equipamento de raios-x só foi incorporado no sistema de tratamento de bagagem existente, em 2003, por razões de segurança.
(132)
Por último, a Alemanha observou que a atribuição do tráfego de passageiros da easyJet ao terminal B tinha por base critérios adequados e não discriminatórios, ainda que tenha ocorrido sem recurso a um procedimento de concurso público, que não era exigido em situações como esta ao abrigo da legislação alemã ou da União. De acordo com a Alemanha, quando a easyJet decidiu iniciar atividade em Schönefeld, em 2004, foi evidente, desde o início, que a transportadora representaria uma parte muito significativa do tráfego do aeroporto. Com efeito, logo em 2004 a easyJet foi responsável por 30 % do tráfego do aeroporto. Era conveniente e razoável consolidar as operações da easyJet num único terminal, sendo que o terminal B foi considerado o mais adequado tendo em conta a sua capacidade disponível. Segundo a Alemanha, as outras companhias não estavam limitadas nem impedidas de operarem em Schönefeld, uma vez que o aeroporto tinha capacidade suficiente para acolher todas as transportadoras potencialmente interessadas.
7. AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS
(133)
Em conformidade com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(134)
Os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE são cumulativos. Por conseguinte, para que uma medida constitua um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE devem estar reunidas todas as condições seguintes. As medidas de apoio financeiro devem:
-
ser concedidas pelo Estado ou através de recursos estatais;
-
beneficiar determinadas empresas ou a produção de determinados bens;
-
falsear ou ameaçar falsear a concorrência; e
-
influenciar o comércio entre os Estados-Membros.
(135)
Neste caso, a Alemanha argumentou que a FBS agiu coerentemente com o modo como agiria, numa situação semelhante, um operador prudente numa economia de mercado guiado por objetivos de rentabilidade, pelo que as medidas em apreço não conferiam qualquer vantagem económica que a empresa não teria obtido em condições normais de mercado. Se assim for, as medidas executadas pela FBS não constituem auxílios estatais.
7.1. Princípio do investidor numa economia de mercado - considerações gerais
(136)
No sentido de avaliar se um determinado acordo celebrado por uma empresa pública com um terceiro para o fornecimento de bens ou serviços confere uma vantagem económica ao terceiro em causa, a Comissão analisa se um investidor prudente numa economia de mercado, guiado por perspetivas de rentabilidade, teria ou não adotado medidas semelhantes, em circunstâncias semelhantes. A comparação entre o comportamento de uma empresa pública, como a FBS, e de um hipotético investidor prudente numa economia de mercado deve ser realizada em relação à atitude que o investidor de economia de mercado em questão teria adotado aquando da conclusão da transação, tendo em conta as informações disponíveis e a evolução previsível da situação naquele momento, independentemente dos acontecimentos futuros.
(137)
Assim, o conceito de rentabilidade prevista para a empresa pública em causa reveste-se de uma importância crucial. Isto não significa necessariamente que para uma transação estar isenta de auxílios estatais, o investidor deva realizá-la apenas para efeitos de rentabilidade a curto prazo. O Tribunal de Justiça deliberou que o comportamento de um investidor público pode ser comparado ao de um investidor privado guiado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo (40).
(138)
No caso em apreço, a Comissão avaliou, antes de mais, se a estratégia TBC adotada pela FBS em 2003 se mostrava potencialmente capaz de produzir resultados positivos, a médio e longo prazo, e se a decisão de encerrar o aeroporto de Schönefeld seria razoável, numa perspetiva de rentabilidade. A Comissão analisou então cada uma das medidas objeto do procedimento formal de investigação, tendo em conta o princípio do investidor numa economia de mercado, e concluiu que estas não constituíam um auxílio estatal.
7.2. Análise preliminar: avaliação das opções estratégicas da FBS na perspetiva de um investidor numa economia de mercado
(139)
O contexto económico em que a FBS explorou Schönefeld entre o início dos anos 1990 e 2003 encontra-se descrito nas secções 2, 3.1 e 3.2 supra.
(140)
Tal como é explicado nessas secções, a FBS explorou igualmente os outros aeroportos de Berlim, ou seja, Tempelhof e Tegel. Desde o início, a infraestrutura de Tempelhof não foi considerada viável para alargamento, dadas as suas características próprias e a localização no centro da cidade. Tegel era um aeroporto moderno, de uma maneira geral mais atrativo para as companhias aéreas e os passageiros do que Schönefeld, devido às suas infraestruturas mais modernas e à sua maior proximidade do centro da cidade. Na década de 1990, Tegel já estava a funcionar a níveis próximos da capacidade máxima e não podia ser consideravelmente alargado a fim de evitar as limitações de capacidade a longo prazo. Em contrapartida, Schönefeld encontrava-se subutilizado e poderia ser alargado em caso de necessidade.
(141)
Um segundo elemento importante neste contexto foi a perspetiva de criação de um aeroporto de Berlim único, em Schönefeld, que substituísse todos os aeroportos de Berlim já existentes. Tal como indicado no considerando 14, a decisão de levar a cabo o projeto foi formalizada num acordo celebrado pelo governo federal alemão e as regiões de Berlim e Brandeburgo, em maio de 1996.
(142)
Um terceiro elemento importante foi a tentativa falhada de transferir o tráfego de Tegel para Schönefeld nos anos 90 e o facto de, após um período de estagnação na segunda metade da década de 1990, o tráfego em Schönefeld ter diminuído regularmente entre 2000 e 2003, ano em que as autoridades públicas foram obrigadas a reconhecer que não tinham conseguido privatizar os aeroportos de Berlim.
(143)
Em 2003, tal levou as autoridades públicas e a FBS a analisar as diferentes opções estratégicas à disposição do grupo. Tal como indicado anteriormente, na altura, o objetivo da criação de um novo aeroporto único de Berlim situado em Schönefeld e da integração de parte da infraestrutura existente de Schönefeld não foi questionado (41). O objetivo da FBS e das autoridades públicas foi, portanto, encontrar uma estratégia ideal para Schönefeld, para o período compreendido entre 2003 e a abertura do aeroporto BER, prevista para 2011. Neste contexto, tal como referido no considerando 28, encomendaram um estudo à consultora (adiante designado «estudo da consultora»), que recomendou uma estratégia para atrair TBC para Schönefeld (estratégia TBC).
(144)
Para além da estratégia TBC (opção 1), a FBS dispunha ainda das opções de conservar a estratégia aplicada até ao momento em Schönefeld (opção 2) ou de encerrar temporariamente Schönefeld até à abertura do novo aeroporto BER (opção 3).
7.2.1. Opção 1 versus opção 2
(145)
Como demonstrado infra, teria sido razoável, para um investidor prudente numa economia de mercado guiado por perspetivas de rentabilidade a médio e longo prazo e que atuasse no lugar da FBS, escolher a opção 1, em detrimento da opção 2.
Estudo da consultora
(146)
Tal como foi explicado nos considerandos 29 e 30, a consultora concluiu que havia potencial para uma expansão significativa do tráfego aéreo em Berlim por uma série de razões estruturais e que, em comparação com outros aeroportos de capitais, Berlim tinha ainda um potencial considerável, em 2003, para o estabelecimento e crescimento do tráfego de TBC.
(147)
A consultora comparou Berlim com outras grandes cidades do ponto de vista do tráfego de TBC. Apurou, em particular, que o número de frequências por habitante na área metropolitana era muito inferior em Berlim (0,011) ao de outras grandes cidades como Londres (0,029), Bruxelas (0,040), Colónia (0,030) e Dublim (0,051). Além disso, a consultora constatou que a percentagem de frequências das TBC no total de frequências era muito inferior em Berlim aos valores das outras principais cidades europeias e calculou, assim, que esta percentagem poderia aumentar de […] % para, pelo menos, […] % e, eventualmente, […] %.
(148)
Com base na experiência de outras grandes metrópoles, a consultora calculou que se fossem tomadas medidas para desenvolver o tráfego de TBC, dois terços do tráfego suplementar de TBC seriam constituídos por «novos passageiros», nomeadamente por passageiros que não viajariam a partir de Berlim caso não existisse a oferta de TBC criada pelas medidas em causa (42). A consultora considerou que alguns dos «novos passageiros» seriam «desviados» de outros meios de transporte, tais como o comboio ou o autocarro.
(149)
Com base nessas análises, a consultora previu que o tráfego adicional de TBC em Schönefeld registaria um aumento de entre 600 000 e 900 000 passageiros adicionais por ano, a curto prazo, nomeadamente de 2003 a 2005, e de 300 000 passageiros por ano, a médio prazo, ou seja, entre 2005 e 2010. Na sequência de tal crescimento acentuado, Schönefeld poderia esperar receber entre mais 3 milhões a 4,2 milhões de passageiros do que em 2003. Isto significa que, em 2010, a FBS teria a possibilidade de atingir um volume total de passageiros de entre 4,7 milhões e 5,9 milhões de passageiros em Schönefeld (43).
(150)
A consultora avaliou então em pormenor a viabilidade de uma estratégia centrada nas TBC em Schönefeld, identificando os eventuais obstáculos e fatores suscetíveis de comprometer o êxito da mesma.
(151)
Em primeiro lugar, analisou detalhadamente os requisitos operacionais das TBC, que se distinguem dos requisitos das transportadoras tradicionais em diversos aspetos. Baseando a sua análise na situação de uma série de aeroportos europeus onde estão presentes TBC, verificou que os principais requisitos das TBC eram:
-
uma rotação curta (25-30 minutos (44)) - o requisito mais importante;
-
um conjunto de serviços aeroportuários reduzido ao mínimo em termos de tratamento de bagagem e passageiros, mas um elevado nível de qualidade dos serviços solicitados;
-
«embarque a pé» (45) com uma curta distância entre o terminal e a plataforma de estacionamento, em vez da utilização, mais dispendiosa, de mangas de embarque;
-
infraestruturas simples e funcionais, sem sistemas informáticos caros, e rotas simples e intuitivas no aeroporto;
-
um número suficiente de ligações de transportes terrestres ao aeroporto;
-
atribuição exclusiva de portas de embarque, balcões de venda e registo e disponibilização de espaço suficiente destinado a escritórios.
(152)
A consultora constatou que Schönefeld poderia preencher amplamente estes requisitos. Em particular, em Schönefeld os tempos de rotação curtos eram possíveis em termos operacionais. A consultora salientou a existência de ótimas ligações ao aeroporto por autocarro, comboio e estrada. Não obstante, a consultora identificou várias lacunas e pontos fracos, relativamente insignificantes, em relação ao embarque a pé, à atribuição exclusiva de zonas do terminal e escritórios, às rotas intuitivas dentro do aeroporto e às distâncias entre os terminais e as plataformas de estacionamento. Em parte à luz das soluções aplicadas noutros aeroportos onde estão presentes TBC, a consultora recomendou uma série de adaptações relativamente limitadas que poderiam ser realizadas por forma a satisfazer inteiramente os requisitos das TBC interessadas em iniciar atividade em Schönefeld. Não seria necessário qualquer investimento em grande escala ao nível da infraestrutura nem a realização de alterações significativas à mesma. Em especial, no que se refere ao embarque a pé, constatou-se que poderiam ser acrescentadas portas de embarque a pé à infraestrutura existente num espaço de poucos meses e a baixo custo.
(153)
Além disso, a consultora avaliou a pressão concorrencial que seria exercida sobre as operações das TBC em Schönefeld caso a FBS decidisse desenvolvê-las. A consultora concluiu que a pressão seria limitada, em especial porque os aeroportos internacionais mais próximos capazes de acolher um tráfego significativo de TBC, como Dresden, Leipzig ou Hannover, se encontravam em lugares demasiado distantes para exercerem uma pressão concorrencial significativa. Segundo a consultora, tal confirma que o grande potencial de tráfego de TBC na zona de Berlim poderia, efetivamente, concretizar-se em Schönefeld.
(154)
Além disso, a consultora identificou e analisou as várias opções à disposição da FBS para oferecer taxas aeroportuárias atrativas aos olhos das TBC. Este aspeto foi visto como um elemento fundamental de uma eventual estratégia TBC. Com efeito, é indiscutível que as TBC, por praticarem as suas próprias políticas de preços em relação aos passageiros devido a uma estratégia que se centra em grandes volumes e tarifas atrativas, exigem taxas aeroportuárias reduzidas aos operadores aeroportuários. Além disso, o facto de as TBC serem muitas vezes transportadoras «ponto a ponto», por oposição a «hub and spoke», permite-lhes abrirem novas rotas, fechar rotas existentes e aumentar e diminuir as frequências de uma forma muito flexível e dinâmica. Isto aumenta a sua capacidade para exercer pressão sobre os operadores aeroportuários de modo que obtenham as taxas aeroportuárias mais baixas possíveis. Por conseguinte, era evidente que nenhuma estratégia TBC seria bem-sucedida sem um sistema de taxas aeroportuárias mais atrativo em Schönefeld.
(155)
As opções específicas avaliadas pela consultora foram (i) uma redução geral do nível das taxas aeroportuárias, (ii) descontos com base no volume, (iii) uma diferenciação das taxas com base na natureza dos serviços prestados ou (iv) combinações destas várias opções. Com base numa análise jurídica e numa avaliação económica dessas opções, recomendou uma abordagem que combinava uma redução geral das taxas aeroportuárias, um desconto por volume nas taxas dos passageiros e uma diferenciação de taxas com base no nível dos serviços prestados, que implicava nomeadamente a isenção das taxas de estacionamento para rotações inferiores a 30 minutos. Para além da redução geral das taxas aeroportuárias, estas medidas destinavam-se especialmente a beneficiar apenas as TBC que pretendiam transferir-se para Schönefeld e não as transportadoras que já operavam no aeroporto. A estratégia era justificada pelo seu objetivo de atrair novas transportadoras sem influenciar negativamente as receitas geradas pelas transportadoras já presentes no aeroporto.
(156)
Por último, a consultora identificou e analisou várias medidas possíveis destinadas a aumentar as receitas não relacionadas com a aviação, decorrentes, nomeadamente, da atividade dos serviços de restauração e cadeias alimentares, dos parques de estacionamento, dos vaivéns, dos espaços publicitários, etc. Estas recomendações tiveram em consideração o volume e o tipo (46) de tráfego adicional esperado em resultado da estratégia TBC proposta.
(157)
No seu estudo, a consultora seguiu uma metodologia sólida e efetuou uma avaliação pormenorizada, tendo em conta todos os fatores relevantes. Em especial, a quantificação do potencial de tráfego adicional de TBC, que se baseia em características específicas da zona de Berlim, bem como na experiência de grandes «cidades de referência», representa uma análise sólida. Foi igualmente útil para avaliar em que medida uma estratégia TBC poderia ser comprometida pela concorrência exercida por outros aeroportos, sendo que as conclusões retiradas da análise são razoáveis. A revisão dos requisitos das TBC potencialmente interessadas em iniciar atividade em Schönefeld, bem como a identificação de medidas destinadas a permitir que Schönefeld satisfizesse esses requisitos, foram igualmente sólidas. Esta análise foi efetivamente sistemática e muito pormenorizada. Também a análise dos vários regimes de taxas aeroportuárias possíveis previstos para atrair TBC foi sistemática e pormenorizada.
(158)
Além disso, é de salientar que, no contexto do seu estudo, a consultora produziu uma série de documentos para a FBS que, em conjunto com os documentos produzidos por esta (incluindo um plano financeiro ex ante, de 5 de setembro de 2003, com previsões de rentabilidade) constituíram a base da decisão do grupo no sentido de aplicar a estratégia TBC. O Quadro 8 fornece uma visão geral dos resultados financeiros esperados em 2003 em resultado da estratégia TBC e de uma estratégia através da qual a FBS continuaria a centrar-se no tráfego tradicional (referida como «opção 1» no estudo do segundo perito). No que se refere à estratégia TBC, foram avançados dois cenários, um «cenário pessimista» e um «cenário realista», que diferem em termos de magnitude do tráfego de TBC adicional esperado.
Quadro 8
Impacto financeiro da opção 1 e da opção 2 em termos de margens de lucro esperadas em Schönefeld durante o período 2003-2012 (milhões de EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Margem de lucro sem TBC (opção 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Margem de lucro com TBC (opção 2 - «cenário pessimista»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Margem de lucro com TBC (opção 3 - «cenário realista»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Fonte:
Plano financeiro da FBS
(159)
As estimativas supramencionadas, no que se refere tanto ao cenário «realista» como ao «pessimista», foram calculadas a partir das previsões de tráfego adicional de TBC elaboradas pela consultora. Estas estimativas tendem a confirmar que a estratégia TBC resulta numa situação financeira mais favorável do que uma situação contrafactual em que a FBS continua a centrar-se nas transportadoras tradicionais. Com efeito, a FBS deveria continuar a gerar perdas significativas até 2012, caso escolhesse a opção 1, sem que houvesse uma diminuição substancial dessas perdas. Em contrapartida, no «cenário realista» era expectável que a estratégia TBC conduzisse a uma redução significativa e constante das perdas, com um regresso aos níveis de rentabilidade a partir de 2009.
(160)
Por conseguinte, um investidor prudente numa economia de mercado, orientado por perspetivas de rentabilidade a médio e longo prazo, consideraria as conclusões do estudo da consultora, juntamente com as previsões da própria FBS, uma base sólida para a tomada de uma decisão estratégica. Assim, teria sido razoável para o investidor prudente numa economia de mercado escolher a opção 1 em detrimento da opção 2.
Estudo do primeiro perito
(161)
Tal como já foi indicado, a FBS encomendou um estudo a uma empresa de auditoria, a […] (doravante «o primeiro perito»), por forma a efetuar testes de pressão sobre a informação à disposição da FBS aquando da decisão de aplicar a estratégia TBC («estudo do primeiro perito»). Esse estudo foi terminado em 2007 e permitiu concluir que, do ponto de vista de um investidor numa economia de mercado, a decisão de aplicar a estratégia TBC e criar uma tabela de taxas correspondente, nomeadamente a tabela de 2004, foi razoável. O primeiro perito utilizou como base para a sua análise uma série de documentos de 2003, nomeadamente um plano de financiamento elaborado pela FBS para o período compreendido entre 2004 e 2012 e vários documentos elaborados pela consultora no âmbito do estudo efetuado para a FBS.
(162)
As conclusões do primeiro perito estão em conformidade com aquelas a que chegou o estudo da consultora. Ainda que o estudo do primeiro perito não seja essencial para a apreciação da Comissão, trata-se de um elemento adicional que confirma que seria razoável um investidor prudente numa economia de mercado escolher a opção 1 em detrimento da opção 2.
Conclusão
(163)
Tendo em conta o que precede, conclui-se que teria sido razoável que um investidor prudente numa economia de mercado guiado por perspetivas de rentabilidade a médio e longo prazo e que atuasse no lugar da FBS, escolhesse a opção 1, em detrimento da opção 2, em 2003.
7.2.2. Opção 3 versus opções 1 e 2
(164)
Tal como já foi referido, uma opção possível para a FBS teria sido encerrar Schönefeld (opção 3), pelo menos até à abertura do aeroporto BER. A FBS estava em condições de tomar uma decisão não só em 2003 (ano em que a FBS decidiu lançar a estratégia TBC), como também antes e depois dessa data. À luz dos documentos disponíveis, afigura-se que a FBS nunca ponderou seriamente essa opção, pelo menos desde a celebração do contrato de controlo e de transferência dos lucros, em 1992. Além disso, os benefícios dessa opção não foram analisados no estudo da consultora.
(165)
Ao avaliar se um investidor prudente numa economia de mercado, guiado por perspetivas de rentabilidade, consideraria esta opção mais vantajosa do que as opções 1 e 2, é essencial ter em conta o projeto BER. Tal como indicado no considerando 14, o planeamento da criação de um único aeroporto de Berlim teve início em janeiro de 1992 e em 20 de junho de 1993 foi anunciado que a zona a sul de Schönefeld, adjacente ao aeroporto existente, era um dos possíveis locais para a infraestrutura do novo aeroporto BER. Por conseguinte, já em 1992-93 o facto de Schönefeld vir a poder acolher o novo aeroporto de Berlim único era mais do que uma possibilidade remota. Esta possibilidade tornou-se uma certeza com a celebração do acordo, em 28 de maio de 1996, entre o governo federal e as regiões de Berlim e Brandeburgo, que desde então nunca foi posto em causa.
(166)
Neste contexto, o encerramento de Schönefeld teria implicado uma série de importantes desvantagens para um investidor prudente numa economia de mercado. Em primeiro lugar, é importante recordar que, embora Templehof estivesse gradualmente a encerrar as suas operações, Tegel estava cada vez mais a operar no limite da sua capacidade desde a década de 1990 e, como demonstrado pelo Quadro 1, o seu tráfego tinha vindo a crescer significativamente desde então (47). Não seria de todo possível ao aeroporto de Tegel lidar com todo o tráfego da zona de Berlim. Schönefeld era necessário para garantir que Berlim teria uma capacidade aeroportuária suficiente, e o seu encerramento teria conduzido a uma escassez significativa. Com efeito, entre 1991 e 2003, Schönefeld foi responsável por entre 13 % e 20 % do tráfego total aéreo de passageiros de Berlim. Schönefeld era especialmente necessário nos períodos de ponta, ou seja, nos períodos em que havia um elevado número de voos fretados a partir de Berlim. Além disso, Schönefeld era igualmente importante para os voos de carga, uma vez que, ao contrário de Tegel, tinha uma licença de exploração de 24 horas por dia e, por conseguinte, podia ser utilizado para voos noturnos. Além disso, Tegel e Tempelhof não podiam ser alargados o suficiente para resolver as limitações de capacidade a longo prazo (48).
(167)
Schönefeld dispunha de uma capacidade não utilizada considerável, pelo que podia lidar com o tráfego adicional. Tal como ilustrado pelo Quadro 1, a presença de Schönefeld permitiu o aumento substancial do tráfego de Berlim ao longo do tempo, nomeadamente após o lançamento da estratégia TBC, em 2003. Entre 2003 e 2006, o tráfego de Berlim aumentou de 13,3 milhões para 18,4 milhões de passageiros, e mais de 80 % desse crescimento foi absorvido por Schönefeld. Por conseguinte, o encerramento de Schönefeld teria privado Berlim não só de uma parte significativa do seu tráfego existente, como também de um potencial significativo para aumentar o tráfego.
(168)
A perspetiva de que o encerramento de um aeroporto pode dar origem a uma escassez de capacidade na área em que o aeroporto se situa e limitar o potencial de aumento do tráfego aéreo nessa área não dissuade, por si só, um investidor prudente numa economia de mercado, guiado por perspetivas de rentabilidade e não por objetivos de interesse público, de proceder ao referido encerramento. Contudo, neste caso, o encerramento de Schönefeld e o seu impacto sobre a capacidade global da infraestrutura aeroportuária da zona de Berlim e, consequentemente, sobre o tráfego aéreo geral desta área, teria um impacto muito negativo sobre o tráfego de BER, enquanto futuro aeroporto único de Berlim, aquando do início das suas operações. Se Schönefeld tivesse sido encerrado, BER teria iniciado as suas operações em piores condições de funcionamento, ou seja, com um volume de tráfego muito inferior ao que teria se Schönefeld continuasse em atividade. Este fator teria dissuadido um investidor prudente numa economia de mercado, que atuasse no lugar da FBS, de encerrar Schönefeld, devido ao impacto do seu encerramento sobre a rentabilidade da empresa.
(169)
Além disso, se Schönefeld tivesse sido encerrado antes da inauguração do aeroporto BER, a FBS teria de gerar a totalidade do tráfego inicial deste. Teria de convencer as companhias aéreas que operavam a partir de Tegel a transferirem a sua atividade para o novo aeroporto (em vez de a descontinuarem) e convencer as companhias aéreas que não operavam em Berlim a iniciarem atividade na cidade. Tal teria sido uma situação muito menos favorável do que se Schönefeld estivesse ativo aquando da abertura de BER. Neste último cenário, uma parte significativa do tráfego inicial do novo aeroporto seria «naturalmente» criada pelas companhias aéreas que já operavam em Schönefeld, incluindo as atraídas desde 2003 através da estratégia TBC.
(170)
Além disso, o encerramento de Schönefeld teria tido um impacto administrativo profundo sobre o projeto BER. O encerramento do aeroporto teria resultado na revogação da sua licença de exploração. Por conseguinte, teriam sido necessários um procedimento de planeamento e uma licença de exploração completamente novos para o novo aeroporto. Em contrapartida, se Schönefeld continuasse em funcionamento, a abertura do BER exigiria somente uma prorrogação da licença de exploração de Schönefeld; tal implicaria um processo administrativo muito mais facilitado, muito menos oneroso, mais rápido e com um menor grau de incerteza quanto ao resultado do processo. Caso fosse necessário um procedimento de planeamento e uma licença de exploração completamente novos, o resultado desconhecido da avaliação do impacto ambiental do projeto daria origem a incertezas significativas. Além disso, é geralmente aceite que a conquista da aceitação do público relativamente a um novo projeto de aeroporto é muito mais problemática do que o mero prolongamento da infraestrutura já em funcionamento.
(171)
A cessação das operações em Schönefeld também resultaria em custos de despedimento e na necessidade de contratar, recrutar e formar pessoal novo numa fase posterior, aquando da abertura do aeroporto BER. Tal daria origem a custos adicionais e a dificuldades operacionais, em comparação com um cenário em que o pessoal que trabalhava em Schönefeld estaria disponível para trabalhar no novo aeroporto quando este abrisse.
(172)
Os aspetos supramencionados são muito difíceis de quantificar, especialmente porque influenciam a situação económica de um futuro aeroporto a curto, médio e longo prazo. Não obstante, é manifesto que afetam gravemente as condições económicas no âmbito das quais seria inaugurado e daria início à sua atividade o aeroporto BER, e até a viabilidade do projeto, o que assume uma grande importância estratégica para a FBS. Por conseguinte, mesmo a nível qualitativo, estes inconvenientes devem ser considerados suficientemente graves para compensar os eventuais benefícios que se poderiam esperar do encerramento de Schönefeld sob a forma de redução de custos fixos, nomeadamente se fosse expectável que uma estratégia destinada a aumentar o tráfego de TBC em Schönefeld conduzisse a resultados financeiros positivos.
7.2.3. Conclusão da análise preliminar
(173)
Tendo em conta o que precede, conclui-se que do ponto de vista de um investidor prudente numa economia de mercado, não seria lógico encerrar Schönefeld em momento algum, entre 1992 e a abertura de BER. Além disso, das três opções estratégicas disponíveis em 2003, um investidor prudente numa economia de mercado guiado por perspetivas de rentabilidade teria escolhido a opção 1, ou seja, a estratégia TBC, em detrimento das opções 2 ou 3. No âmbito desta estratégia, o investidor teria oferecido taxas aeroportuárias atrativas (e/ou incentivos financeiros que reduzissem os custos decorrentes das taxas aeroportuárias) a TBC com o intuito de atraí-las para Schönefeld.
7.3. Avaliação do contrato de controlo e de transferência dos lucros (medida 1)
(174)
Na decisão de início do procedimento, tendo em conta os prejuízos contínuos gerados por Schönefeld, a Comissão levantou dúvidas quanto a se a FBS tinha agido como um investidor prudente numa economia de mercado ao compensar as perdas geradas por Schönefeld ao nível do grupo FBS com lucros das operações de Tegel e Tempelhof (49).
(175)
O contrato de controlo e de transferência dos lucros foi assinado em 6 de agosto de 1992, muito antes de o acórdão «Aéroports de Paris» ter sido proferido em 12 de dezembro de 2000. (50) As autoridades alemãs podiam legitimamente presumir que o financiamento das infraestruturas aeroportuárias não constituía um auxílio estatal, e, consequentemente, que as medidas não precisavam de ser notificadas à Comissão. Daqui resulta que a Comissão não pode agora pôr em causa, com base nas regras relativas aos auxílios estatais, a legalidade das medidas de financiamento adotadas (51) anteriormente ao acórdão «Aéroports de Paris» (52), isto é, antes de 12 de dezembro de 2000. Por conseguinte, o contrato de controlo e de transferência dos lucros só podia potencialmente constituir um auxílio estatal a partir dessa data. Desse modo, o âmbito temporal da investigação da Comissão sobre esta medida encontra-se limitado ao período transcorrido desde 12 de dezembro de 2000 até à data em que o procedimento formal de investigação foi aberto.
(176)
Tal como a Alemanha explicou, a conclusão de contratos de controlo e transferência de lucros dentro de grupos trata-se de uma prática comercial habitual, nomeadamente para efeitos de imposto sobre as sociedades. Além disso, a «compensação» dos prejuízos e lucros gerados pelas várias empresas pertencentes a um grupo é igualmente usual e pode assumir a forma de um contrato de transferência, assim como de meros pagamentos de dividendos pelas subsidiárias às respetivas empresas-mãe. O simples facto de o grupo FBS ter posto em prática um contrato de controlo e de transferência dos lucros em 1992 e de o ter preservado desde então, não pode, por si só, constituir um auxílio estatal.
(177)
Como já indicado pela Comissão em relação ao princípio do investidor numa economia de mercado, «as decisões empresariais de investimento comportam uma larga margem de apreciação. Contudo, os princípios [do investidor numa economia de mercado] terão de aplicar-se quando seja suficientemente claro que não existe outra explicação plausível para a atribuição de financiamento público do que considerá-lo como auxílio estatal. Esta perspetiva terá igualmente de ser aplicada a quaisquer casos de subsídios cruzados entre um setor lucrativo de um grupo de empresas públicas e outro setor deficitário. Isto sucede em empresas privadas sempre que a empresa em causa possui um plano estratégico com boas perspetivas de lucro a longo prazo, ou quando o subsídio cruzado representa um lucro líquido para o grupo no seu conjunto. Nos casos em que se verifiquem subsídios cruzados em empresas públicas gestoras de participações sociais, a Comissão tomará em consideração objetivos estratégicos semelhantes.» (53)
(178)
Por conseguinte, neste caso, não se pode considerar que o subsídio cruzado confere uma vantagem económica a Schönefeld se fizer parte de um plano estratégico com lucros a longo prazo ou se for de uma maneira geral benéfico para o grupo FBS.
(179)
Pelas razões mencionadas no ponto 7.2.2, tornou-se claro, pelo menos, desde 1992 e, por conseguinte, muito antes do acórdão «Aéroports de Paris» (54), que era lógica a decisão de manter Schönefeld em funcionamento, em vez de encerrá-lo, mesmo tendo o aeroporto gerado prejuízo durante muitos anos. Com efeito, o encerramento de Schönefeld causaria graves prejuízos económicos ao aeroporto BER (que, enquanto futuro aeroporto único de Berlim, se esperava que produzisse lucros, pelo menos a longo prazo) e teria posto em causa a viabilidade deste importante projeto estratégico. A decisão de construir um aeroporto de Berlim único deveu-se não só ao planeamento territorial ou a considerações ambientais, mas também tendo em vista o esperado aumento do tráfego e das receitas. Tal como reconhecido pela decisão da Comissão que aprova o auxílio concedido para o financiamento do aeroporto BER, o êxito do projeto assentou no crescimento do tráfego esperado em Berlim (55) num aeroporto único (56). A fim de manter Schönefeld em funcionamento, eventualmente com vista a transformá-lo num aeroporto rentável (primeiro persuadindo companhias a transferirem-se para este e depois através da aplicação da estratégia TBC), foi necessário assegurar a sua viabilidade através da utilização de alguns dos lucros gerados por Tegel e Tempelhof para financiá-lo. Por conseguinte, os subsídios cruzados deste caso são parte de «um plano estratégico com boas perspetivas de lucro a longo prazo» e, de qualquer modo, são benéficos para o grupo FBS no seu todo, a longo prazo, em comparação com a situação contrafactual em que Schönefeld teria sido encerrado. A FBS esperava que estes benefícios a longo prazo - a abertura bem-sucedida e o funcionamento rentável de um novo aeroporto único de Berlim (a par dos lucros esperados das operações de Schönefeld após alguns anos de aplicação da estratégia TBC) - ultrapassassem as perdas acumuladas por Schönefeld antes da abertura de BER.
(180)
Por conseguinte, ao concluir e manter o contrato de controlo e de transferência dos lucros e ao manter Schönefeld em funcionamento, o grupo FBS não conferiu qualquer vantagem económica a Schönefeld (57). Desse modo, a celebração e execução do contrato de controlo e de transferência dos lucros desde 12 de dezembro de 2000 não constitui um auxílio estatal.
7.4. Acordos entre a FBS e várias companhias aéreas: observações preliminares
(181)
Antes de se proceder à avaliação dos acordos entre a FBS e várias companhias aéreas, é útil fazer algumas observações preliminares, nomeadamente à luz do acórdão do tribunal de primeira instância no processo Charleroi («acórdão Charleroi») (58), que foi proferido após a abertura do procedimento formal de investigação do caso em apreço.
7.4.1. Aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado aos acordos entre a FBS e várias companhias aéreas
(182)
Certas partes interessadas alegaram com veemência que os acordos em causa conferiram uma vantagem económica às companhias aéreas em causa, porque as condições oferecidas no âmbito destes acordos diferiam das regras gerais aplicáveis às taxas aeroportuárias em Schönefeld ou porque as mesmas condições não foram oferecidas, de forma igual, a todas as companhias aéreas.
(183)
A principal questão levantada por estes argumentos é a enunciada de seguida. Se existir um sistema de tarifas publicadas num aeroporto gerido por uma empresa pública e se o operador aeroportuário oferecer descontos nessas tarifas ou incentivos financeiros com o mesmo efeito (59), conferem esses descontos e incentivos (60), por si só e em todas as circunstâncias, uma vantagem económica às companhias aéreas em causa?
(184)
A resposta a esta pergunta é não. De facto, no acórdão Charleroi, que incidia, em particular, sobre um desconto oferecido pela região da Valónia a uma companhia aérea num aeroporto, cujas taxas aeroportuárias eram estabelecidas pela região, o tribunal declarou: «Por si só, a circunstância de, no caso vertente, a Região da Valónia dispor de poderes de natureza regulamentar em matéria de fixação das taxas aeroportuárias não exclui que o exame de um sistema de descontos das referidas taxas deva efetuar-se à luz do princípio do investidor privado em economia de mercado, uma vez que tal sistema pode ser aplicado por um operador privado.» (61) Conclui-se que os descontos nas taxas aeroportuárias (ou incentivos financeiros que reduzem os fluxos financeiros líquidos das companhias aéreas para o operador aeroportuário) não conferem automaticamente uma vantagem económica. A fim de determinar se tal é verdade, é necessário avaliar se um investidor prudente numa economia de mercado guiado por perspetivas de rentabilidade teria aceitado conceder descontos e incentivos semelhantes à transportadora específica em causa (62).
(185)
Para um investidor de economia de mercado prudente que opere um aeroporto, podem existir muitas razões para não oferecer as mesmas condições a todas as companhias aéreas. Em especial, pode ser razoável oferecer determinados incentivos financeiros (incluindo sob a forma de subvenções de comercialização) e descontos especiais nas taxas aeroportuárias publicadas que resultem num elevado número de passageiros no aeroporto. Estas condições favoráveis podem ser objetivamente justificadas através do tráfego adicional previsto e das receitas não relacionadas com a aviação geradas pelo tráfego adicional (63). Uma justificação adicional é a de que a margem por passageiro gerada pelas taxas aeroportuárias pagas pela companhia aérea pode ser significativa em termos absolutos, tendo em conta o número de passageiros, mesmo quando reduzida pelos descontos e incentivos financeiros.
(186)
Um investidor prudente numa economia de mercado que explore um aeroporto pode ter em consideração vários fatores de forma a determinar as condições oferecidas às companhias aéreas. Estes fatores incluem não apenas o tráfego adicional esperado, mas também o momento em que é negociado o acordo com a companhia aérea (e a situação do aeroporto nesse período, nomeadamente em termos de utilização da capacidade), as rotas que a companhia aérea tenciona explorar (64), os requisitos operacionais da companhia aérea no aeroporto, o tipo de serviços exigidos ao aeroporto e as suas características, a pressão exercida pelas companhias aéreas durante as negociações, (65) etc.
(187)
Um investidor prudente numa economia de mercado que explore um aeroporto pode deste modo oferecer condições diferentes a diferentes companhias aéreas no que diga respeito a taxas aeroportuárias e a incentivos financeiros, quer o faça por meio de acordos bilaterais quer por meio de regimes de descontos ou de incentivos financeiros incluídos nos instrumentos jurídicos que estabelecem as taxas (66). De forma a apurar se tais descontos ou incentivos financeiros conferem uma vantagem económica, deve ser determinado se o operador aeroportuário, ao tomar a decisão de os oferecer, tem uma expectativa razoável de que tal decisão seja rentável, ou seja, que esta decisão proporcione um maior lucro (ou um menor prejuízo) do que seria de esperar no cenário contrafactual.
(188)
Além disso, e contrariamente ao que determinados terceiros sugeriram, no que diz respeito às condições oferecidas pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas por meio de acordos bilaterais (como por exemplo, subvenções específicas pela abertura de novas rotas) que não sejam resultantes de regimes de descontos gerais ou de incentivos financeiros previstos numa tabela de taxas publicada, um investidor prudente numa economia de mercado não tem qualquer motivo para garantir que tais condições se baseiam num conjunto de critérios gerais e transparentes aplicáveis a todas as transportadoras aéreas. Ao negociar um acordo bilateral com uma companhia aérea, espera-se que o investidor prudente numa economia de mercado tenha em consideração todas as características relevantes dos serviços propostos pela companhia aérea e não um conjunto predeterminado de critérios transparentes, que pode limitar a sua margem de negociação. Desta forma, as observações apresentadas por determinados terceiros relativamente à alegada falta de transparência quanto aos descontos e incentivos financeiros oferecidos pela FBS neste caso são irrelevantes no contexto da aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado.
7.4.2. Legalidade da tabela de 2004 e dos acordos bilaterais entre a FBS e diversas companhias aéreas ao abrigo do direito nacional
(189)
Apesar de a questão relativa à entrada em vigor da tabela de 2004 ao abrigo do direito interno ser relevante no que diz respeito à legislação nacional alemã, não o é no contexto da aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado. Com efeito, é irrelevante o facto de ter sido concedido um desconto nas taxas aeroportuárias geralmente aplicáveis, ou um incentivo financeiro com um efeito equivalente, por meio de um acordo bilateral, e não por meio de um regime geral que faça parte de uma tabela de taxas publicada. De facto, o investidor prudente numa economia de mercado pode tomar a decisão de conceder descontos ou incentivos através de qualquer um dos mecanismos, sendo que a rentabilidade de tal decisão não está dependente do tipo de mecanismo escolhido. Assim sendo, é irrelevante procurar saber se as condições oferecidas pela FBS a certas operadoras aéreas resultam da mera implementação de uma tabela de taxas aplicável válida ou de acordos bilaterais.
(190)
Além disso, é igualmente irrelevante procurar saber se a FBS tinha o direito, ao abrigo do direito nacional, de entrar em acordos bilaterais que estabeleçam condições divergentes da tabela de taxas aplicável (67). Nas palavras do Tribunal Geral no acórdão do processo Charleroi, «[…] a conformidade com o direito nacional do comportamento de quem concede um auxílio não é um elemento que deva ser tomado em conta para resolver a questão de saber se agiu em conformidade com o princípio do investidor privado em economia de mercado ou concedeu uma vantagem económica contrária ao disposto no artigo 87.o, n.o 1, CE». (68)
7.4.3. Efeitos das condições oferecidas às companhias aéreas que operavam em Tegel
(191)
Nas suas observações, alguns terceiros alegaram que as companhias aéreas que operavam em Schönefeld foram subsidiadas por companhias aéreas que operavam em Tegel, através de baixas taxas aeroportuárias e de outras condições favoráveis. Estes alegados subsídios cruzados decorrem do facto de que a FBS compensou o efeito das baixas taxas em Schönefeld mediante taxas elevadas em Tegel.
(192)
Estas observações partem do princípio de que as condições oferecidas em Schönefeld só estariam isentas de auxílios estatais se fossem equivalentes às oferecidas em Tegel.
(193)
No entanto, este não é o caso. Em primeiro lugar, Tegel e Schönefeld diferem em muitos aspetos e não apenas nas taxas aeroportuárias, especialmente no que diz respeito à natureza da infraestrutura aeroportuária e da sua distância ao centro da cidade. Não são, deste modo, perfeitos substitutos um do outro. Tal é atestado pela incapacidade de persuadir as companhias aéreas a transferir as suas operações de Tegel para Schönefeld, antes de ter sido adotada a estratégia TBC.
(194)
Além disso, as companhias aéreas não são «obrigadas» a operar a partir de Tegel ou de Schönefeld. Para além destas opções, as transportadoras aéreas têm outras duas: não operar nem a partir de Tegel, nem a partir de Schönefeld; ou operar com uma capacidade inferior a partir destes aeroportos (e utilizar as suas aeronaves e tripulações noutras rotas que não Berlim, dado que as TBC têm mostrado a sua capacidade para se ajustarem às alterações das circunstâncias do mercado). Desta forma, qualquer tentativa por parte da FBS com vista a impor a uma companhia aérea que pondere operar em Schönefeld as mesmas condições que em Tegel pode simplesmente levar essa companhia a abandonar os seus planos e a decidir não operar nem a partir de Schönefeld nem a partir de Tegel, ou a diminuir as suas operações a partir de Berlim.
(195)
Assim sendo, não havia nenhuma razão para que um investidor prudente numa economia de mercado tivesse em conta as condições existentes em Tegel ao determinar o nível das taxas em Schönefeld. Seguindo a mesma linha de raciocínio e tendo em consideração a limitada importância económica e a diminuição ou a cessação das operações em Tempelhof, não havia nenhuma razão para que um investidor prudente numa economia de mercado tivesse em conta as condições existentes em Tempelhof ao determinar o nível das taxas em Schönefeld.
7.4.4. Aplicação do princípio de investidor numa economia de mercado aos acordos entre o aeroporto e as companhias aéreas
(196)
A Comissão observa que, no caso em apreço, os acordos em questão devem ser vistos no âmbito da adoção da estratégia TBC, que deveria conduzir a resultados positivos para Schönefeld a médio e longo prazo.
(197)
A fim de avaliar se algum dos acordos confere uma vantagem económica, é necessário analisar se, à data da celebração do acordo, um investidor prudente numa economia de mercado esperaria que o acordo originasse um lucro mais elevado do que seria de esperar em situação contrária. Este lucro mais elevado é calculado pela diferença entre as receitas adicionais que se espera que o acordo gere (isto é, a diferença entre as receitas que se obteriam caso se celebrasse o acordo e as receitas que se obteriam sem este) e os custos adicionais em que se incorre em resultado do mesmo (isto é, a diferença entre os custos em que se incorreria caso se celebrasse o acordo e os custos em que se incorreria sem ele), sendo os fluxos de caixa resultantes descontados aplicando uma taxa de desconto apropriada.
(198)
Além disto, nesta análise devem ser tidos em conta todos os custos e receitas adicionais relativos à transação. Os vários elementos (descontos nas taxas aeroportuárias, subvenções à comercialização, outros incentivos financeiros) não devem ser avaliados separadamente. Com efeito, tal como indicado no acórdão do processo Charleroi: «é […] necessário considerar a transação comercial no seu conjunto com vista a verificar se a entidade estatal e a entidade controlada por esta, consideradas em conjunto, se comportaram como operadores racionais em economia de mercado. A Comissão tem a obrigação de ter em conta, na avaliação das medidas controvertidas, todos os elementos pertinentes e o seu contexto […].» (69)
(199)
As receitas adicionais devem incluir, em especial, as receitas provenientes das taxas aeroportuárias, tendo em conta os descontos e o tráfego adicional gerado pela celebração do acordo e as receitas não relacionadas com a aviação que se espera que sejam geradas pelo tráfego adicional. Os custos adicionais devem incluir, em especial, todos os custos operacionais e de investimento em que não se incorreria na ausência de acordo, bem como os custos das subvenções à comercialização e outros incentivos financeiros.
7.5. Avaliação do acordo easyJet de 2003 (medida 2)
(200)
O acordo easyJet de 2003 foi concluído antes da entrada em vigor da tabela de 2004, tendo sido inicialmente previsto para um período de dez anos, com uma opção de prorrogação por um prazo adicional de dez anos.
(201)
A Alemanha apresentou elementos de prova sobre as perspetivas financeiras ex ante do projeto, que têm por base, nomeadamente, as previsões da FBS de 17 de dezembro de 2003, ou seja, anteriores à data do acordo assinado entre a FBS e a easyJet em 19 de dezembro de 2003 - ver considerando 37. A FBS presumiu que o acordo proporcionaria um aumento dos lucros de exploração em todos os anos durante o período 2004-2012 e que o limiar de rentabilidade seria alcançado em 2010.
Quadro 9
Previsões da FBS relativas aos lucros adicionais gerados pelo acordo easyJet de 2003 (milhões de EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Lucros de exploração sem a easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Lucros de exploração adicionais com a easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Lucros de exploração consolidados
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
A Comissão considera que estas previsões e as suas hipóteses implícitas constituíram uma base sólida para a assinatura do acordo easyJet de 2003.
(203)
As previsões de tráfego esperado no acordo easyJet de 2003 foram calculadas a partir do número previsto de aeronaves da easyJet a operar a partir de Schönefeld ao longo do tempo, conforme estipulado no acordo, e de uma taxa de ocupação de […] %, que se afigura plausível considerando as taxas de ocupação normalmente atingidas pelas TBC.
(204)
O plano de atividades teve em conta as previsões de todos os custos e receitas adicionais relevantes, incluindo as categorias de receitas de aviação e outras não relacionadas com a aviação e os custos dos incentivos financeiros oferecidos à easyJet. As previsões tiveram em conta, em especial, o tráfego adicional e as operações de voo esperadas com a celebração do acordo bem como os termos do mesmo.
(205)
De forma a efetuar testes de pressão a esta decisão estratégica, a FBS acabou por encomendar a uma empresa de auditoria, a […] («o segundo perito»), um estudo que determinasse se tal acordo teria sido assinado em 2003 por um investidor prudente numa economia de mercado, orientado por uma perspetiva de rentabilidade. Este estudo («estudo do segundo perito») cobria igualmente outros acordos assinados com outras companhias e foi concluído em 2007.
(206)
O segundo perito baseou a sua análise do acordo easyJet de 2003 nas previsões da FBS já mencionadas no considerando 158.
(207)
O segundo perito verificou em pormenor a solidez das previsões de custos e receitas da FBS e, a partir da informação disponível à data da celebração do acordo, introduziu determinados ajustamentos às previsões do grupo quando estas foram consideradas desapropriadas.
(208)
Por exemplo, o segundo perito introduziu um ajustamento no plano de atividades de forma a incluir um custo de […] milhões de EUR a fim de criar novas portas de embarque para a easyJet no terminal B. Além disso, efetuou ajustamentos de forma a refletir o facto de as previsões da FBS terem tido por base uma versão do projeto de acordo com a easyJet que diferia ligeiramente do acordo assinado. O segundo perito fez, deste modo, ajustamentos ao plano de atividades de forma a alinhá-lo completamente com os termos do acordo assinado.
(209)
Além disso, o segundo perito calculou o valor atual líquido (VAL) do acordo easyJet de 2003 para o período 2004-2007, em 30 de dezembro de 2003, com base nas previsões da FBS, ajustadas como acima referido. O VAL de um conjunto de fluxos de caixa, tanto de entrada como de saída, é calculado através da soma de cada um dos fluxos de caixa esperados atualizados ao longo do período de tempo relevante. O VAL é um instrumento comum utilizado pelas empresas de forma a avaliar a rentabilidade de um projeto. O segundo perito calculou o VAL global do acordo easyJet de 2003 no final de cada ano até ao termo do acordo. Para tal, o segundo perito calculou a taxa a aplicar à atualização dos fluxos de caixa, tendo por base o modelo clássico de avaliação dos ativos financeiros (70), de forma a que esta taxa refletisse verdadeiramente os custos de capital da FBS em 2003.
(210)
Os VAL daí resultantes são apresentados no quadro seguinte:
Quadro 10
VAL dos fluxos de caixa esperados com o acordo easyJet de 2003
VAL global, no final do ano (expresso em valores de 30 de dezembro de 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
VAL
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(milhões de EUR)
Fonte:
Estudo do segundo perito
(211)
Estes VAL são todos positivos e confirmam que a decisão de celebrar o acordo easyJet de 2003 foi razoável.
(212)
O segundo perito observou no seu relatório que o impacto do acordo para o aeroporto BER, conforme assinado inicialmente, isto é, por um período de dez anos com uma opção de prorrogação por um período adicional de dez anos, não foi tido em conta pela FBS em 2003 quando procedeu à avaliação da celebração do acordo. Tal como referido pelo segundo perito, o acordo easyJet de 2003, conforme elaborado inicialmente, seria vigente durante vários anos após a abertura do BER, que estava prevista para o ano de 2011. Além disso, este acordo estabelecia condições aparentemente mais favoráveis do que as contempladas nas taxas gerais previstas para o aeroporto BER aquando da sua abertura. De acordo com o segundo perito, deste modo corria-se o risco de a existência do acordo easyJet de 2003 poder resultar numa maior pressão por parte das outras transportadoras no sentido de fazer com que a FBS reduzisse a diferença entre as taxas gerais existentes em BER e as acordadas com a easyJet. No entanto, em 2003, este era um risco muito remoto que não poderia ser previsto com qualquer grau de certeza, e muito menos quantificado, tendo em conta a evolução rápida das condições de mercado no domínio das TBC. De facto, este risco nunca se concretizou. Com efeito, o acordo de revisão easyJet de 2007, com termo previsto para o ano de abertura do BER, substituiu o acordo easyJet de 2003.
(213)
Desta forma, o estudo do segundo perito confirma que um investidor prudente numa economia de mercado teria celebrado o acordo easyJet de 2003.
(214)
Em suma, o acordo de 2003 com a easyJet não envolve um auxílio estatal.
7.6. Avaliação dos acordos com outras companhias aéreas (medida 3)
(215)
As decisões da FBS de celebrar acordos com a Ryanair, a Germanwings, a Volare, a Icelandair, a Norwegian Air Shuttle e a Aer Lingus também tiveram por base as previsões ex ante de tráfego adicional e de custos e receitas adicionais, que revelavam que a celebração de tais acordos seria rentável.
(216)
Para cada um desses acordos, as previsões de tráfego adicional foram calculadas com base no número de voos previstos para as operações das transportadoras e em previsões razoáveis sobre as taxas de ocupação. Estas previsões tiveram em conta todas as previsões de categorias de custos e receitas adicionais relevantes, incluindo as receitas relacionadas com a aviação e outras não relacionadas com a aviação, bem como os custos dos incentivos financeiros oferecidos às transportadoras pela FBS.
(217)
Como no caso do acordo easyJet de 2003, as previsões ex ante da FBS foram objeto de um teste de esforço levado a cabo pelo segundo perito. Os testes de esforço concluíram que a celebração dos acordos com aquelas companhias aéreas produziria receitas adicionais superiores aos custos adicionais em que se incorreria durante toda a vigência de todos os acordos (apesar de incluir outras conclusões mais cautelosas). Por forma a chegar a essa conclusão, o segundo perito levou a cabo uma análise de cada acordo tendo por base as previsões ajustadas, inteiramente conformes com a metodologia descrita nos capítulos 7.4.4 e 7.5. O segundo perito baseou a sua análise e os seus ajustamentos exclusivamente nos dados e previsões que se encontravam à disposição da FBS quando esta avaliou a possibilidade de celebrar o acordo.
(218)
O Quadro 11, abaixo, apresenta os VAL ex ante calculados pelo segundo perito em relação a oito dos nove acordos em causa à altura em que os acordos foram celebrados, no que diz respeito ao período em que estariam em vigor:
Quadro 11
VAL dos acordos entre a FBS e diversas TBC
Companhia aérea/Acordo
Período durante o qual o acordo seria aplicável
VAL ao longo da vigência do acordo
(EUR)
Ryanair (primeiro acordo)
1 de maio de 2003 - 30 de abril de 2004
[…]
Ryanair (segundo acordo)
1 de maio de 2003 - 30 de abril de 2008
[…]
Germanwings (primeiro acordo)
26 de outubro de 2003 - 31 de outubro de 2006
[…]
Germanwings (segundo acordo)
1 de maio de 2004 - 30 de abril de 2008
[…]
Volare
26 de outubro de 2003 - 31 de março de 2007
[…]
Icelandair
6 de junho de 2004 - 31 de março de 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 de março de 2004 - 31 de março de 2009
[…]
Aer Lingus
30 de março de 2004 - 31 de março de 2009
[…]
Fonte:
Estudo do segundo perito
(219)
Como mostra o presente quadro, todos os VAL são positivos. Desta forma, teria sido razoável que um investidor prudente numa economia de mercado, orientado por uma perspetiva de rentabilidade, aceitasse os termos destes acordos à data em que foram celebrados.
(220)
Para o acordo com a V-Bird (71) não foram calculados os VAL. O segundo perito observou que não se encontrava disponível nenhum plano de atividades ex ante para o acordo referido. Não obstante, os termos desse acordo são muito semelhantes aos do acordo com a Volare. Estes dois acordos foram assinados quase concomitantemente, por períodos semelhantes (três anos e meio e quatro anos, respetivamente). Nesses termos estabelecia-se a aplicação da tabela de 2003 para determinar as taxas aeroportuárias, bem como o pagamento da mesma subvenção de incentivo ([…] milhões de EUR) à Volare e à V-Bird. As condições de exploração estabelecidas em ambos os acordos estipulavam um número muito semelhante de operações de voo e o mesmo tipo de aeronave. Além disso, à data da conclusão destes acordos, era razoável presumir que estas companhias aéreas teriam uma taxa de ocupação semelhante. O tráfego adicional previsto para ambos os acordos era, deste modo, comparável. Por fim, seria de esperar que ambos os acordos produzissem custos operacionais adicionais semelhantes para a FBS. Com base nas semelhanças entre estes dois acordos, seria razoável concluir que o acordo V-Bird passaria o teste do investidor numa economia de mercado.
(221)
Em qualquer caso, a V-Bird suspendeu as operações a 8 de outubro de 2004 e declarou falência; o pedido foi aceite a 18 de outubro de 2004. A V-Bird foi liquidada no início de janeiro de 2005. Por conseguinte, já não existe nenhuma empresa que pudesse ter beneficiado, direta ou indiretamente, dos eventuais auxílios estatais envolvidos no contrato da V-Bird.
(222)
Tendo em conta o que precede, nenhum dos contratos enumerados no Quadro 6 envolve auxílios estatais.
7.7. Avaliação do contrato de arrendamento easyJet de 2004 (medida 4)
(223)
Algumas partes interessadas consideraram que o contrato de arrendamento easyJet de 2004 concedia a esta companhia a utilização exclusiva do terminal B do aeroporto de Schönefeld e negava o seu acesso a outras companhias aéreas.
(224)
Tal como indicado no considerando 55, de 2004 a 2007 a easyJet alugou aproximadamente […] m2 de espaço de escritórios e balcões de registo, ou […] % da área total do terminal B. As zonas públicas do terminal B (corredores, salas, cafetaria) também eram acessíveis aos passageiros de outras companhias aéreas que não a easyJet, dada a ligação física entre o terminal B e o terminal A.
(225)
Atribuir zonas de registo a companhias aéreas específicas e conceder direitos de divulgação da marca e de publicidade às mesmas nas áreas imediatamente envolventes é uma prática comercial normal nos aeroportos europeus e internacionais, e estes acordos são generalizados.
(226)
Em especial quando uma companhia aérea ou uma aliança de companhias aéreas transporta um número considerável de passageiros de ou para um determinado aeroporto, é sensato que, de um ponto de vista operacional (e, por conseguinte, comercial), as suas atividades se concentrem num único terminal. Isto otimiza os processos operacionais do aeroporto e da companhia aérea.
(227)
Deste modo, um operador aeroportuário não confere necessariamente uma vantagem económica a uma companhia aérea ao conceder-lhe a utilização exclusiva de todos os balcões de registo e de todo o espaço de escritórios num determinado terminal. Este poderá eventualmente ser o caso apenas quando o operador aeroportuário concede uma utilização exclusiva das áreas superior às necessidades da transportadora (impedindo assim outras companhias aéreas de utilizar a capacidade disponível) ou quando é cobrada uma renda anormalmente baixa. Conforme demonstrado abaixo, o contrato de arrendamento easyJet de 2004 não satisfaz nenhuma destas condições.
(228)
Desde que a easyJet iniciou as operações de voo em Schönefeld, tem sido de longe a companhia aérea dominante. Entre 2004 e 2007, a easyJet transportou entre […] % e […] % do total de passageiros do aeroporto de Schönefeld. Já em 2003 se previa que a easyJet seria de longe a maior transportadora em termos de tráfego. Com efeito, devido à obrigação contratual da easyJet de estabelecer um número definido de aeronaves em Schönefeld, a FBS foi capaz de assumir números de passageiros proporcionalmente elevados a partir do momento em que a easyJet iniciou as operações.
(229)
De acordo com a Organização da Aviação Civil Internacional, a capacidade do terminal B era de 600 000 passageiros por ano, o que é significativamente inferior ao número de passageiros que se previa que a easyJet transportasse de e para Schönefeld a partir de 2004 ([…] milhões (72)). Por conseguinte, é evidente que, por meio do contrato de arrendamento easyJet de 2004, a FBS não estava a adotar qualquer tipo de estratégia de «açambarcamento de capacidade» concebida para evitar que outras companhias aéreas concorressem contra a easyJet em Schönefeld. Em 2006, […] milhões de passageiros passaram pelo terminal B, ou seja, mais do dobro da capacidade teórica, sem quaisquer modificações técnicas de relevo. A capacidade para lidar com tantos passageiros deveu-se, em particular, à utilização das instalações terminais por uma única transportadora, o que permitiu otimizar os fluxos de passageiros.
(230)
Relativamente à taxa de aluguer, não faz sentido comparar as rendas em diferentes aeroportos devido às diferenças na sua capacidade, nas condições de mercado e na qualidade das instalações. As rendas pagas pela easyJet estavam, de facto, em conformidade com a grelha de taxas de aluguer da FBS, sem que tenha sido concedido qualquer desconto.
(231)
No terminal B, a easyJet pagou […] EUR por m2 de espaço de balcão e […] EUR por m2 de escritórios. Foram acordadas taxas semelhantes com outras companhias aéreas para instalações idênticas noutros terminais. A Germanwings, por exemplo, também pagou […] EUR por m2 de espaço de balcão no terminal A. À Aeroflot foram cobrados […] EUR por m2 por um escritório no Terminal A. No terminal B, a Condor arrendou escritórios antes da easyJet e pagou uma renda inferior pelo mesmo tipo de instalações nesse terminal. Ao passo que a easyJet pagou […] EUR por m2 de espaço de escritórios, foram cobrados à Condor apenas […] EUR por m2.
(232)
Este tipo de comparação é adequado para avaliar a existência de uma vantagem económica no âmbito do contrato de arrendamento easyJet de 2004. Com efeito, ao contrário de um contrato que rege todas as operações de uma companhia aérea num aeroporto e as suas principais relações financeiras com o mesmo (73), um contrato de arrendamento para balcões de registo e espaço de escritórios diz respeito ao fornecimento de acesso às instalações que podem geralmente ser consideradas relativamente comuns, pelo menos num determinado aeroporto. Além disso, as rendas desses contratos representam montantes pouco significativos em comparação com as taxas aeroportuárias, as subvenções de comercialização e outros incentivos financeiros. Deste modo, não existe qualquer incentivo significativo para que o operador aeroportuário estabeleça rendas personalizadas ou para fixar as rendas mais elevadas possíveis através de negociações com as companhias aéreas. O interesse comercial do operador aeroportuário reside sobretudo na concentração das operações de uma determinada companhia aérea no mesmo local, a fim de assegurar a eficiência operacional em benefício dos seus clientes, especialmente quando, como no caso da FBS, tenta atrair companhias aéreas e incitá-las a aumentar o seu tráfego.
(233)
Por conseguinte, ao contrário do que os terceiros interessados defenderam, não faria necessariamente sentido atribuir zonas às companhias aéreas com base em convites à apresentação de propostas. Na verdade, esta prática parece ser muito pouco habitual nos aeroportos europeus. A conduta expectável da parte de um operador aeroportuário sensato, orientado por perspetivas de rentabilidade, consiste em encontrar áreas adequadas, em termos de capacidade e de outras características, para cada companhia aérea principal a operar no aeroporto e cobrar uma renda razoável em conformidade com as práticas correntes do aeroporto.
(234)
Por estes motivos, o nível de uma renda não confere uma vantagem económica se estiver, de um modo geral, em conformidade com as rendas cobradas a outras companhias aéreas no aeroporto. É o caso do contrato de arrendamento easyJet de 2004.
(235)
Além disso, é razoável que um operador aeroportuário celebre esses contratos por um período que esteja em conformidade com a duração do contrato «principal» que rege as operações da companhia aérea no aeroporto. É o caso do contrato de arrendamento easyJet de 2004.
(236)
No que concerne à instalação de tratamento de bagagens, os sistemas em vigor no terminal A e no terminal B são idênticos do ponto de vista técnico, à exceção de um aspeto: a instalação no terminal B inclui uma máquina de raios-x fixa. Foi instalada a pedido da Polícia Federal Alemã. Caso contrário, a licença de exploração do terminal B teria sido retirada. O equipamento técnico da instalação de tratamento de bagagens no terminal B não confere à easyJet quaisquer vantagens operacionais, tais como um carregamento/descarregamento de bagagens mais rápido ou agilizado. Em vez disso, dispõe de um método integrado para executar controlos de raios-x. Contudo, isto não tem qualquer impacto sobre os procedimentos de registo da companhia aérea.
(237)
Na verdade, o sistema de segurança integrado causa, ao invés, dificuldades operacionais à easyJet. Caso seja detetado um problema com uma peça de bagagem do passageiro que exija uma verificação manual, este deve ser chamado de volta à zona de segurança no terminal B. Porém, nessa altura o passageiro já se encontrará na sala de embarque e terá de ser informado e trazido até esse espaço. Este é um processo complexo que implica que a hora limite de registo aplicada pelo aeroporto de Schönefeld para passageiros no terminal B seja de, pelo menos, 30 minutos. A easyJet aplica atualmente um limite de tempo de 40 minutos, pois de outra forma não existe nenhuma garantia de que o processo possa ser terminado em tempo útil. No terminal A, pelo contrário, não existem estas restrições. Um limite de 20 minutos antes da descolagem é uma prática comum e não apresenta problemas técnicos.
(238)
Outra dificuldade prende-se com o facto de as instalações de tratamento de bagagens no terminal B e no terminal A diferirem entre si na sua suscetibilidade a avarias técnicas. Devido à tecnologia de segurança integrada, com a maior complexidade que esta implica, a instalação de tratamento de bagagens no terminal B estava a trabalhar durante […] % das horas de funcionamento durante o período de maio a dezembro de 2004, enquanto a instalação do terminal A esteve em serviço durante […] % do tempo.
(239)
De tudo o que precede, conclui-se que nenhuma das disposições do contrato de arrendamento easyJet de 2004 resultou numa vantagem económica a favor desta companhia aérea. Por conseguinte, esse contrato não constitui um auxílio estatal.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As seguintes medidas que a Alemanha implementou para as empresas referidas nos pontos (a)-(l) não constituem auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia:
a)
o contrato de controlo e de transferência dos lucros celebrado em 6 de agosto de 1992 pela Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH e a Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
o acordo celebrado em 19 de dezembro de 2003 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a easyJet Airline Company Ltd;
c)
o acordo celebrado em 31 de março de 2003 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Ryanair Limited;
d)
o acordo celebrado em 28 de abril de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Ryanair Limited;
e)
o acordo celebrado em 14 de outubro de 2003 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Germanwings GmbH;
f)
o acordo celebrado em 23 de dezembro de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Germanwings GmbH;
g)
o acordo celebrado em 22 de outubro de 2003 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Volare Airlines S.p.A.;
h)
o acordo celebrado em 3 de novembro de 2003 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a V-Bird Airlines B.V.;
i)
o acordo celebrado em 6 de junho de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Icelandair Reykjavik Airport;
j)
o acordo celebrado em 17 de maio de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Norwegian Air Shuttle AS;
k)
o acordo celebrado em 13 de maio de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Aer Lingus Limited;
l)
o contrato de arrendamento celebrado em março de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a easyJet Airline Company Ltd para a utilização de determinadas zonas e instalações no terminal B do aeroporto de Schönefeld.
Artigo 2.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de fevereiro de 2014.