ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 3. července 2014
o státní podpoře SA.33927 (12/C) (ex 11/NN),
kterou Belgie poskytla systému pojištění na ochranu podílů jednotlivých členů finančních družstev
(oznámeno pod číslem C(2014)1021)
(Pouze francouzské a nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/686/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s těmito články (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 7. listopadu 2011 oznámila Belgie Komisi, že zavedla systém pojištění vkladů (dále jen „systém pojištění družstev“ nebo „opatření“) na ochranu podílů individuálních podílníků v uznaných finančních družstvech, která buď podléhají obezřetnostnímu dohledu Belgické národní banky (dále jen „BNB“), nebo investovala nejméně polovinu svého majetku do finanční instituce, která je pod tímto dohledem (dále jen „finanční družstva“).
(2)
Dopisem ze dne 6. prosince 2011 informovala Komise Belgii, že dotčené opatření by mohlo představovat protiprávní státní podporu (2), a vyzvala ji, aby nepodnikala žádné další kroky při jeho provádění. Komise vyzvala Belgii, aby jí sdělila své připomínky k jejím předběžným závěrům, což Belgie učinila dopisem ze dne 22. prosince 2011.
(3)
Rozhodnutím ze dne 3. dubna 2012 (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) informovala Komise Belgii, že zahájila ve věci dotyčného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva“), a vyzvala ji, aby v souladu s čl. 11 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 smlouvy o fungování Evropské unie (3), pozastavila toto opatření do doby, než rozhodne o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem. Komise požádala Belgii, aby s okamžitou platností pozastavila veškeré kroky směřující k provádění systému pojištění družstev a nečinila v rámci opatření žádné platby. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení, kterým rovněž vyzvala zúčastněné strany k podání jejich připomínek k opatření, bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4).
(4)
Dopisy ze dne 24. dubna 2012 a 31. května 2012 Belgie požádala o prodloužení lhůty na odpověď ohledně rozhodnutí o zahájení řízení, přičemž Komise nevyjádřila v tomto ohledu námitky. Dopisem ze dne 18. června 2012 zaslala Belgie své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připojila k němu zejména dopis guvernéra BNB ze dne 7. října 2011, který byl adresován belgickému ministru financí.
(5)
Dne 17. srpna 2012 zaslala své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení také skupina Arco (dále jen „skupina ARCO“ (5)). Dne 29. srpna 2012 předala Komise tento dokument Belgii, a umožnila tak tomuto členskému státu, aby se vyjádřil k připomínkám skupiny ARCO. Dne 16. října 2012 však Belgie oznámila, že tuto možnost nevyužije.
(6)
Komise položila ve věci opatření doplňující otázky, a to zejména dne 17. září 2012 a 24. července 2013, na které Belgie odpověděla dne 5. prosince 2012 a 20. září 2013.
2. SKUTKOVÉ OKOLNOSTI
2.1 Vznik oznámeného opatření
(7)
Zavedení systému pojištění družstev bylo spojeno s opatřeními na záchranu v rámci jiného případu státní podpory.
(8)
Dne 30. září 2008 oznámila banka Dexia navýšení svého kapitálu o částku 6,4 miliardy EUR, kterou vložili její stávající akcionáři (mezi nimi skupina ARCO) a lucemburské, francouzské a belgické orgány. Belgický ministr financí z doby poskytnutí státní podpory ve prospěch banky Dexia v roce 2008 vysvětlil před zvláštní komisí belgického parlamentu, jež byla pověřena přezkoumáním okolností likvidace banky Dexia (dále jen „komise Dexia“), že po žádostech o zásah ve prospěch skupiny ARCO bylo již v září/říjnu roku 2008 přijato politické rozhodnutí o zavedení systému pojištění družstev. Vysvětlil, že kvůli dosažení dohody v případě banky Dexia musela vláda zároveň rozhodnout v záležitostech ARCO a Ethias (6). Z prohlášení současného belgického ministra financí rovněž vyplývá, že k přijetí závazku z roku 2008 došlo proto, aby skupina ARCO souhlasila se svou účastí na záchraně banky Dexia (7).
i) Tisková sdělení
(9)
Dne 10. října 2008 oznámila belgická vláda prostřednictvím tiskové zprávy útvarů ministra financí, že přijala toto rozhodnutí:
-
zvýšit krytí poskytované stávajícím systémem pojištění vkladů u úvěrových institucí z 20 000 na 100 000 EUR,
-
vytvořit podobný systém pro ostatní finanční produkty (zejména pro životní pojištění „třídy 21“ (8) a podíly finančních družstev) (9).
(10)
Dne 21. ledna 2009 potvrdili předseda vlády a ministr financí ve společné tiskové zprávě závazek předchozí vlády (10) o zavedení systému pojištění družstev (11). Ve stejný den uveřejnila skupina ARCO tuto tiskovou zprávu belgické vlády na svých internetových stránkách. Ostatní finanční družstva se naopak distancovala od analogie mezi vklady a podíly ve finančních družstvech, která je základem systému pojištění družstev (12).
ii) Legislativní postup
(11)
Dne 15. října 2008 schválil belgický parlament zákon (13) umožňující belgické vládě přijmout opatření na podporu finanční stability. Dne 14. listopadu 2008 (14) vyhlásila Belgie královský dekret, který zvýšil částku chráněnou systémem pojištění vkladů u úvěrových institucí na výši 100 000 EUR a zavedl podobný systém pojištění pro životní pojištění spadající do „třídy 21“. Předtím, dne 29. října 2008, vydal Výbor pro finanční stabilitu souhlasné stanovisko k návrhu královského dekretu (15).
(12)
Dne 14. dubna 2009 (16) změnila Belgie zákon ze dne 15. října 2008, který povolil vládě zavést královským dekretem systém pojištění splaceného základního kapitálu za účelem vyplacení podílu individuálních podílníků na základním kapitálu finančních družstev. Královským dekretem ze dne 10. října 2011 (17) změnila Belgie královský dekret ze dne 14. listopadu 2008. Královský dekret ze dne 10. října 2011 obsahuje dodatečná technická upřesnění ohledně systému pojištění družstev.
(13)
Dne 7. října 2011 napsal guvernér BNB dopis tehdejšímu ministru financí, v němž vyjádřil stanovisko k návrhu královského dekretu ze dne 10. října 2011, což je postup vyžadovaný zákonem o statutu BNB (18). Guvernér v tomto dopisu uvedl, že vláda může oprávněně přijmout královský dekret ve věci systému pojištění družstev „v případě náhlé krize na finančních trzích nebo v případě vážné hrozby systémové krize“. Guvernér dospívá k závěru, že okolnosti zřejmě tyto podmínky splňují a že systém pojištění družstev by umožnil omezit důsledky takovéto krize (19). Zároveň se ale výslovně nevyjadřuje k otázce, zda se u podílů jednotlivých členů finančních družstev nejedná v zásadě o vklady (20). Uvádí dále, že opatření by mohlo vyvolat potíže ohledně jeho slučitelnosti s pravidly pro státní podporu (21), a vyjadřuje znepokojení ve věci dobrovolného členství v systému pojištění družstev, což by mohlo vyvolat potíže ohledně „nepříznivého výběru“ (22).
(14)
Dne 13. října 2011 požádala tři družstva skupiny ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR a ARCOPLUS) o přijetí do systému pojištění družstev. Belgická vláda tuto žádost schválila královským dekretem ze dne 7. listopadu 2011 (23). V rámci této žádosti uhradila skupina ARCO příspěvky v celkové výši 2,05 milionu EUR (24).
(15)
Valné hromady družstev ARCOFIN, ARCOPAR a ARCOPLUS schválily dne 8. prosince 2011 návrh jejich správní rady na dobrovolnou likvidaci společností.
2.2 Směrnice 94/19/ES o systémech pojištění vkladů
(16)
Článek 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/19/ES (25) ukládá každému členskému státu povinnost
„zajistit, aby byl na jeho území zaveden a úředně uznán jeden nebo více systémů pojištění vkladů. S výjimkou okolností… nesmí žádná úvěrová instituce (26) povolená v tomto členském státě … přijímat vklady (27), pokud není členem takového systému.“
(17)
Belgie provedla směrnici 94/19/ES do vnitrostátních právních předpisů v roce 1998 a zavedla systém pojištění vkladů, který pokryl souhrn všech vkladů každého vkladatele pro případ, že by se staly nedisponibilními. Belgický systém pojištění vkladů byl svěřen fondu pojištění vkladů. Belgie poté zřídila královským dekretem ze dne 14. listopadu 2008„zvláštní fond ochrany vkladů“, který pokrývá opatření, ke kterým Belgie přistoupila následně (28).
(18)
Článek 7 směrnice 94/19/ES původně stanovil, že souhrn všech vkladů každého vkladatele musí být pojištěn do výše 20 000 EUR. Rada ve složení pro hospodářské a finanční věci (ECOFIN) na svém zasedání dne 7. října 2008 souhlasila se zvýšením pojištění vkladů, které stanoví směrnice 94/19/ES. Ve své tiskové zprávě uvedla, že:
„všechny členské státy zajistí pro počáteční období nejméně jednoho roku pojistnou ochranu vkladů pro fyzické osoby ve výši nejméně 50 000 EUR, a bere na vědomí, že mnohé členské státy se rozhodly zvýšit své minimální (pojištěné) částky na 100 000 EUR. Vítáme záměr Komise předložit neprodleně vhodný návrh na podporu sbližování systémů pojištění vkladů“ (29).
(19)
Pokud jde o krytí, článek 2 směrnice 94/19/ES stanoví, že systémy pojištění vkladů nechrání nástroje, na které se vztahuje definice vlastního kapitálu úvěrových institucí (30).
(20)
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/14/ES (31) zvýšila pojistnou ochranu poskytovanou systémy pojištění vkladů (nejprve na částku nejméně 50 000 EUR, a poté dne 31. prosince 2010 na částku nejméně a nejvýše 100 000 EUR).
(21)
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/9/ES (32) stanoví odškodnění investorů v případě, kdy investiční podnik není schopen vrátit hodnotu nástrojů patřících investorovi. Toto odškodnění je například možné v případě podvodu či nedbalosti v podniku nebo v případě chyb či potíží, k nimž došlo v jeho systémech. Systémy odškodnění investorů ale nekryjí rizika spojená s investicí (např. nakoupí-li investor akcie, které potom ztratí na hodnotě).
2.3 Belgický právní rámec pro družstevní společnosti
(22)
Belgický zákon o společnostech (33) vymezuje, a to zejména ve svých článcích 350 až 436, právní rámec družstevních společností. Stanoví, že družstevní společnost musí ve svých stanovách zvolit buď právní formu „společnosti s ručením omezeným“ (ztráty podílníků nemohou přesáhnout výši jejich vkladu), nebo právní formu „společnosti s ručením neomezeným“ (podílníci nesou osobní odpovědnost za veškeré závazky společnosti, a mohou proto utrpět ztrátu přesahující jejich kapitálovou investici).
(23)
Belgický zákon o společnostech (zejména ve svých článcích 362, 364, 366, 367 a 374) umožňuje určitá omezení, pokud jde o možnost převodu podílů v družstevní společnosti. Podíly v družstevní společnosti jsou volně převoditelné na jiné podílníky družstva, ale stanovy družstevní společnosti mohou tyto převody podmínit. Převody třetím stranám mohou být uskutečněny pouze za podmínek a na osoby uvedené v článku 366 belgického zákona o společnostech.
(24)
Belgický zákon o společnostech (článek 367) rovněž stanoví, že podílníci družstevní společnosti z ní mohou vystoupit pouze během prvních šesti měsíců účetního období. Pokud toto právo uplatní, článek 374 belgického zákona o společnostech stanoví, že podílník má nárok na vyplacení hodnoty svých podílů ve výši, která vyplývá z rozvahy účetního období.
(25)
Zatímco belgický zákon o společnostech vymezuje obecný rámec pro družstevní společnosti, královský dekret ze dne 8. ledna 1962 (34) stanoví kritéria pro „uznané družstevní společnosti“ (35). Uznaná družstevní společnost konkrétně nemůže ze spekulativních důvodů odmítnout vstup podílníků nebo je vyloučit; podíly na základním kapitálu poskytují bez ohledu na jejich hodnotu stejná práva; všichni podílníci mají na každoročních valných hromadách stejná hlasovací práva; valná hromada jmenuje členy správní a dozorčí rady; přebytek hospodaření (určený po odečtení všech nákladů) lze přidělit podílníkům pouze poměrně vzhledem k objemu operací, které učinili se společností, a dividenda přisouzená podílům na kapitálu nesmí přesáhnout určitou procentní výši, již stanoví královský dekret.
(26)
Článek 21 belgického daňového zákoníku stanoví, že dividendy uznaných družstevních společností jsou až do určité výše osvobozeny od daně (36).
2.4 Popis opatření
(27)
Systém pojištění družstev kryje základní kapitál (ale nekryje případnou přidanou hodnotu) splacený individuálními podílníky družstevních společností až do výše 100 000 EUR.
(28)
Na rozdíl od ustanovení platných pro systémy pojištění vkladů u úvěrových institucí je vstup do systému pojištění družstev dobrovolný.
(29)
Pokud finanční družstva mají zájem o účast v systému pojištění družstev, musí podat žádost ministru financí. Rada ministrů má jeden měsíc na to, aby rozhodla o žádosti finančního družstva o účast v systému pojištění družstev a případně stanovila určité podmínky. Tyto podmínky mohou zahrnovat:
a)
povinnost vyhradit budoucí veřejné nabídky institucionálním podílníkům;
b)
závazek všech institucionálních podílníků nestáhnout žádnou akcii ani žádnou částku uhrazenou družstevní společnosti a nevystoupit z družstva jakožto podílník mimo rámec postoupení akcií; a
c)
stropní hodnotu ve výši 4,5 % ročně u úroků vyplácených podílníkům.
(30)
Po žádosti finančního družstva o krytí musí družstvo zůstat v systému jeden rok. Po uplynutí této lhůty může družstvo svou účast v systému ukončit s výpovědní lhůtou v délce tří měsíců. Družstvo nemůže žádným způsobem získat zpět zaplacené příspěvky. Pokud se družstvo rozhodne vystoupit ze systému pojištění družstev, může do něj opět vstoupit až po uplynutí tří roků.
(31)
Opatření kryje pouze akcie na podíly družstev vydané před vstupem v platnost královského dekretu ze dne 10. října 2011.
(32)
Systém pojištění družstev je vyhrazen individuálním podílníkům a neplatí pro institucionální podílníky finančních družstev.
(33)
Zvláštní ochranný fond je financován:
i)
ročním příspěvkem, který odpovídá 0,15 % kryté částky (hrazeným všemi účastníky); a
ii)
jednorázovým vstupním poplatkem, který odpovídá 0,10 % kryté částky (hrazeným družstvy).
(34)
Finanční družstva mohou mít dále za povinnost uhradit zvláštnímu ochrannému fondu příspěvek za přidanou hodnotu u kotovaných akcií, které vlastní. Tento příspěvek může dosáhnout výše 10 % rozdílu mezi prodejní cenou dotčených podílů (nebo v případě, že k prodeji nedojde během tří let od ukončení ochranného systému, průměrný kurz dotčeného podílu při uzavření burzy cenných papírů za 30 dní před třetím výročím) a referenční cenou stanovenou veřejnými orgány v okamžiku, kdy finanční družstvo přistoupí k systému pojištění družstev.
(35)
Zvláštní ochranný fond začne provádět platby, pokud se finanční družstvo ocitne v likvidaci, nebo oznámí-li orgán finančního dohledu tomuto fondu, že finanční družstvo není nadále schopno vyplácet své podílníky, kteří z něj chtějí vystoupit.
(36)
Pokud zvláštní ochranný fond nemá dostatečné prostředky k zásahu, poskytne nutné prostředky jako zálohu Caisse des dépôts et consignations, která je veřejným orgánem bez právního statutu. Podle toho, zda se jedná o instituci neplnící závazky s povinnou účastí nebo o finanční družstvo, bude tato záloha později uhrazena pomocí:
-
50 % ročních příspěvků hrazených institucemi s povinnou účastí;
-
zvláštním ročním příspěvkem hrazeným finančními družstvy (jejichž účast je dobrovolná).
(37)
V případě zásahu zvláštního ochranného fondu přecházejí na fond práva individuálních podílníků družstva a fond získává stejné postavení jako ostatní podílníci. Jedná se o rozdílný případ oproti systému pojištění vkladů u úvěrových institucí, kde fond získává stejné postavení jako ostatní věřitelé dotčené společnosti.
2.5 Popis skupiny ARCO
(38)
Skupina ARCO byla původně akcionářem Artesia Banking Corporation NV (dále jen „Artesia“), která sama vlastnila 100 % podíl v bance BACOB a 82 % podíl v pojišťovací společnosti DVV. Po sloučení společnosti Artesia s bankou Dexia v roce 2001 se skupina ARCO stala hlavním akcionářem banky Dexia s podílem okolo 15 % (37).
(39)
ARCO je název skupiny zahrnující ARCOPAR, ARCOPLUS a ARCOFIN, což jsou všechno uznané družstevní společnosti (38). Skupina ARCO má přes 800 000 členů, z nichž se u 99 % jedná o soukromé osoby. Kapitál v držení individuálních podílníků u ARCOPAR, ARCOPLUS a ARCOFIN dosahoval v pořadí výše 1,3 miliardy EUR, 46 milionů EUR a 140 milionů EUR.
(40)
Stanovy družstev ARCOPAR, ARCOPLUS a ARCOFIN uvádějí, že se u těchto tří subjektů jedná o společnosti s ručením omezeným (39).
(41)
Stanovy všech tří subjektů obsahují ustanovení, jež se týkají podílníků, kteří chtějí vystoupit.
(42)
Stanovy družstva ARCOPAR tak například stanoví, že družstvo může omezit možnost vystoupení, pokud by tím mělo přijít o více než 10 % celkového investovaného kapitálu nebo počtu podílníků během stejného účetního období (40). Podílník, který by chtěl vystoupit z družstva ARCOPAR, by získal zpět svůj kapitál. Podílníci, kteří vlastní podíly kategorie A, B a C v družstvu ARCOPAR (41), mají rovněž nárok na tzv. „bonusovou rezervu“ (42).
(43)
V článku 35 stanov družstva ARCOPAR jsou uvedeny nároky podílníků v případě likvidace. V podstatě se zde říká, že podílníci budou vyplaceni v případě, že po uhrazení závazků a sociálních odvodů bude zůstatek kladný (43).
(44)
Rizika spojená s investicí do podílů skupiny ARCO byla například popsána v prospektu družstva ARCOPAR, kterou schválily belgické orgány v červnu roku 2008 a která byla vydána u příležitosti jisté transakce na kapitálovém trhu, jež proběhla mezi 7. červencem roku 2008 a 30. zářím roku 2008. V prospektu je jasně uvedeno, že zisk obdržený díky bance Dexia představoval více než 69 % čistého zisku družstva ARCOPAR za účetní období 2005/2006, 2006/2007 a 2007/2008. Prospekt rovněž odkazoval na riziko masivních vystoupení z družstva a zdůrazňoval, že v případě likvidace mohou podílníci o vše přijít. Výroční zprávy společnosti zároveň jasně uváděly, že skupina ARCO, aby mohla investovat, zvýšila půjčkou svou míru zadlužení (44).
2.6 Důvody, které vedly k zahájení řízení
(45)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k předběžnému závěru, že oznámené opatření splňuje čtyři kumulativní kritéria v oblasti státní podpory, a vyjádřila pochyby, že by opatření mohlo být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem.
(46)
Komise shledala, že opatření je přičitatelné Belgii, protože bylo financováno zvláštním ochranným fondem. Komise za tím účelem konstatovala, že belgické právní předpisy stanovily výši příspěvku, který účastníci měli hradit do zvláštního ochranného fondu, a rovněž určily způsob, jakým budou tyto fondy používány. Komise dále zjistila, že Caisse des dépôts et consignations v případě potřeby poskytne zvláštnímu ochrannému fondu finanční prostředky jako zálohu. Komise si položila otázku, jakým způsobem získá Caisse des dépôts et consignations tyto prostředky zpět, protože nebylo jisté, že finanční družstva mají dostatečné finanční prostředky. Kladla si také otázku, zda dobrovolná účast finančních družstev nebude na úkor účinného refinancování zvláštního ochranného fondu.
(47)
Komise dospěla k závěru, že finanční družstva lze považovat podniky a že jim opatření poskytne selektivní zvýhodnění. Pokud jde o selektivní zvýhodnění, systém pojištění družstev zřejmě pomohl družstvům k přilákání nových finančních prostředků nebo k zachování jejich stávajícího kapitálu, protože přesvědčil stávající podílníky, aby z finančního družstva nevystupovali. Taková ochrana byla mimořádně užitečná v obdobích finanční nejistoty, jako tomu bylo mezi podzimem roku 2008 a dnem přijetí královského dekretu, kdy byla finanční družstva účinně ochráněna před rizikem výrazného vyplácení ve spojení s vystupováním z družstva.
(48)
Komise rovněž zjistila, že ochrana byla rozšířena a že Belgie nezohledňovala při schvalování vstupu kandidátského družstva do systému pojištění družstev jeho finanční stav. V případě skupiny ARCO bylo finančním družstvům povoleno přistoupit k systému pojištění družstev přesto, že již byla v platební neschopnosti, a družstva nedlouho potom vyhlásila konkurz.
(49)
Komise dospěla také k závěru, že opatření narušilo hospodářskou soutěž, protože finanční družstva navzájem soutěžila na trhu strukturovaných retailových investičních produktů, na kterém využívala selektivní výhodu, kterou neměly ostatní tržní subjekty s nabídkou podobných produktů.
(50)
Komise dále usoudila, že systém pojištění družstev měl dopad na obchod v rámci Unie. Na belgickém trhu působí četní mezinárodní dodavatelé investičních produktů, kteří nemohou uplatňovat nárok na stejný podíl na trhu, jako je podíl finančního družstva, který si družstvo může udržet kvůli opatření.
(51)
Komise si položila otázku, zda lze finanční družstva považovat za finanční instituce a zda tento faktor má dopad na použitelnost sdělení o bankovnictví z roku 2008 (45). Komise dospěla k závěru, že vzhledem ke skutečnosti, že se u finančních družstev zřejmě nejedná o finanční instituce ve smyslu sdělení o bankovnictví z roku 2008, je nutno posuzovat podporu přímo na základě Smlouvy.
(52)
Aby opatření bylo slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy, musí být nezbytné, přiměřené a úměrné. Komise pochybovala o souladu opatření s těmito třemi kumulativními kritérii. Kladla si otázku, zda ochrana podílníků finančních družstev byla nezbytná k tomu, aby se zabránilo vážnému narušení belgického hospodářství. Pokud jde o možný multiplikační účinek, Komise zaznamenala, že Belgie zavedla již několik opatření [jako zvýšení krytí na základě systému pojištění vkladů na částku 100 000 EUR, poskytnutí státní podpory několika bankám v různých formách (rekapitalizace, vklad finančních prostředků, opatření na záchranu znehodnocených aktiv a další opatření ad hoc)]. Nechápala proto, proč bylo kromě všech těchto opatření ještě navíc nezbytné ochránit podílníky finančních družstev.
(53)
Komise si položila otázku, zda bylo přiměřené ochránit podílníky finančních družstev. V tomto ohledu konstatovala, že finanční družstva nejsou finančními institucemi a že vzhledem ke své velikosti nepředstavují systémově důležité instituce. Vyzvala Belgii, aby vysvětlila, jakým způsobem měly údajně mít investiční ztráty, které utrpěli rovněž například investoři do zvláštních investičních fondů, vážný negativní multiplikační účinek pro belgické hospodářství.
(54)
Komise měla konečně pochyby ohledně přiměřenosti opatření. Za prvé, Komise nepovažovala za jisté, že finanční družstva zaplatí za poskytnuté pojištění spravedlivou odměnu. Za druhé, Komise zaznamenala, že dobrovolnost vstupu do systému ve spojení s neexistující kontrolou životaschopnosti během přístupového řízení, jak ho stanovila Belgie, znamená, že je v zájmu finančních družstev přistoupit k systému až tehdy, kdy si budou jista, že dojde k plnění pojištění. To by mohlo vést k situacím, kdy by příjemci mohli využívat pojištění a mohli se přitom ve značné míře vyhnout placení za něj. Komise si také položila otázku, zda systém pojištění družstev nenarušuje neoprávněně hospodářskou soutěž vzhledem k tomu, že akcionáři konkurenčních společností nejsou chráněni, což finančním družstvům usnadňuje přístup ke kapitálu a zvyšuje jejich celkový podíl na trhu s retailovými investičními produkty.
3. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
3.1 Připomínky skupiny ARCO
(55)
Podle skupiny ARCO belgická vláda rozhodla a oznámila dne 10. října 2008, že je zaveden systém pojištění družstev, který byl součástí širšího balíčku (navýšení pojištění vkladů u spořicích vkladů úvěrových institucí na výši 100 000 EUR, rozšíření systému pojištění na produkty životního pojištění „třídy 21“ a na individuální podílníky finančních družstev). Skupina ARCO tvrdila, že rozhodnutí ze dne 10. října 2008 bylo provedeno zákonem ze dne 15. října 2008 a královským dekretem ze dne 14. listopadu 2008, pokud jde o produkty třídy 21, a zákonem ze dne 14. dubna 2009 a královským dekretem ze dne 10. října 2011, pokud jde o depozitní certifikáty k akciím vydaným finančními družstvy.
(56)
Skupina ARCO zdůraznila, že systém pojištění družstev nepředstavuje státní podporu, protože finančním družstvům neposkytuje žádné selektivní zvýhodnění. Skupina ARCO také tvrdila, že Komise dospěla k závěru, že systém pojištění pro produkty třídy 21 pojišťovacích společností neobsahuje žádný prvek státní podpory, protože tyto produkty jsou volně dostupné pro všechny pojišťovny, a nejsou tak selektivní (46). Skupina ARCO kromě toho tvrdí, že systém pojištění družstev je otevřený všem finančním družstvům za stejných podmínek, a není proto selektivní.
(57)
V souladu s připomínkami Belgie skupina ARCO tvrdila, že všechny formy podílů ve finančních družstvech potvrzují, že uspokojují stejné požadavky zákazníků jako vklady a že s nimi zákonodárce také tak zachází. Skupina ARCO zdůraznila, že se Belgie obává účinku nákazy. Pokud by Belgie nezavedla systém pojištění družstev, otřáslo by to údajně důvěrou investorů a mohlo by to prý vést k runu na všechny spořicí produkty.
3.2 Připomínky Belgie
(58)
Belgie uvedla, že systém pojištění družstev nenaplňuje všechna kumulativní kritéria v oblasti státní podpory uvedená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a nepředstavuje tak státní podporu. Belgie konkrétně tvrdila, že nejsou splněna tři kritéria státní podpory. Belgie nejprve vyjádřila stanovisko, že opatření představuje pomoc pouze soukromým osobám a ne podnikům. Poté Belgie zdůraznila, že opatření neposkytuje žádné selektivní zvýhodnění finančním družstvům, a nakonec tvrdila, že opatření nevyvolá žádné narušení hospodářské soutěže.
(59)
Pokud jde o tvrzení, že z podpory nemají prospěch podniky, Belgie vyjádřila stanovisko, že řádný systém pojištění vkladů v případě úvěrových institucí, včetně jeho rozšíření (tj. systém pojištění družstev), byl přijat v souladu a za dodržení rozhodnutí Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci (ECOFIN), směrnice 94/19/ES v jejím pozdějším znění a směrnice 97/9/ES.
(60)
Belgie vyjádřila stanovisko, že podíly finančních družstev v držení individuálních podílníků mají všechny znaky vkladů a jako takové jsou získávány. Zdůraznila tyto prvky:
i)
osoby (individuální podílníci), které využívají systém pojištění družstev, zasluhují stejnou ochranu jako vkladatelé u jiných institucí, které působí ve stejném odvětví a podléhají stejné kontrole;
ii)
z daňových důvodů jsou jak dividendy vyplácené finančními družstvy, tak úroky z vkladů osvobozeny ve stejné, pevně stanovené výši od srážkové daně z movitého majetku (47);
iii)
individuální podílníci finančních družstev mohou v souladu s ustanoveními stanov finančního družstva upsat pouze konkrétně vymezený podíl, jehož maximální výše je omezena;
iv)
podílníci finančních družstev mohou ze společnosti vystoupit pouze během prvních šesti měsíců účetního období a podílník, který si přeje vystoupit, nemá nárok na přidanou hodnotu družstva úměrnou svému podílu. Podle Belgie se v hodnotě podílů v družstvu neodráží hodnota podkladových aktiv finančního družstva, a podíly ve finančních družstvech tak obecně nekonkurují investičním produktům, ale pouze podmnožině produktů, na které se již vztahuje státní záruka (tj. vklady a životní pojištění „třídy 21“);
v)
podíly finančních družstev jsou registrovány a možnost jejich převodu je omezena právními předpisy (48). Nelze je volně prodávat za účelem získání zisku. Podílníci finančních družstev mají nárok pouze na skromnou dividendu (osvobozenou od daně) a na vyplacení podílu, když přestanou být podílníky;
vi)
podíly ve finančních družstvech nelze považovat za investici do akcií kotované společnosti nebo kotovaného subjektu;
vii)
podíly ve finančních družstvech nelze považovat za rizikovou investici, protože podílníci finančních družstev nemají nárok na přidanou hodnotu;
viii)
systém pojištění družstev chrání výlučně individuální podílníky (na rozdíl od institucionálních podílníků).
(61)
Pokud jde o neexistenci selektivního zvýhodnění, Belgie uvedla, že systém pojištění družstev kryje pouze podíly ve finančních družstvech, které byly vydány před dnem 10. října 2011. Belgie poznamenala, že po tomto dnu nemohla finanční družstva nadále využívat systému pojištění družstev k tomu, aby vstupovala na trh. Upřesnila také, že skupina ARCO neemitovala od září roku 2008 žádný nový podíl.
(62)
Belgie rovněž popřela, že by systém pojištění družstev pomohl finančním družstvům zachovat si stávající kapitál. Na podporu tohoto tvrzení Belgie prohlásila, že tisková zpráva ze dne 10. října 2008 byla pouze návrhem strategického podnětu a finanční družstva v ní byla zmíněna jen okrajově. Tisková zpráva ze dne 10. října 2008 nepředstavovala podle Belgie podrobnou dohodu, jež byla zveřejněna v koordinaci se souběžnými tiskovými zprávami finančních družstev. V tomto ohledu Belgie odlišila svou tiskovou zprávu od zpráv britských orgánů a společnosti Lloyds ve věci Lloyds (49), na které se Komise odvolala v rozhodnutí o zahájení řízení. Belgie dospěla k závěru, že tisková zpráva ze dne 10. října 2008 nepředstavuje opatření, které by mohlo poskytnout finančním družstvům selektivní zvýhodnění. Pokud jde o následující tiskovou zprávu ze dne 21. ledna 2009, Belgie považovala za obvyklé, že skupina ARCO tuto zprávu veřejných orgánů okamžitě zveřejnila na svých internetových stránkách, protože všechna finanční družstva (tedy také skupina ARCO) sledovala tehdy tuto záležitost s velkým zájmem.
(63)
Belgie zdůraznila, že by Komise měla zaujmout stejný přístup jako ve věci Ethias a že by měla dospět k závěru, že systém pojištění družstev není selektivní. Belgie také vyzdvihla, že Soudní dvůr již v rozsudku ve věci Paint Graphos (50) uznal zvláštní statut skutečných družstev. Odkázala zejména na bod č. 61 tohoto rozsudku, z nějž jasně vyplývá, že vzhledem ke zvláštním rysům vlastním družstevním společnostem nelze mít v zásadě za to, že tyto družstevní společnosti jsou ve srovnatelné faktické a právní situaci s obchodními společnostmi.
(64)
Belgie poskytla také informace o počtu akcionářů skupiny ARCO, kteří tento subjekt opustili od počátku krize. Během finančních období, která vedla k dobrovolné likvidaci, dosáhl počet podílníků skupiny ARCO, kteří požádali o vyplacení svého kapitálu, výše 9 764 v roce 2007/2008, 21 150 v roce 2008/2009 a 23 762 v roce 2010/2011.
(65)
Pokud jde o rušivé účinky opatření, Belgie tvrdila, že Komise by měla přiměřeným způsobem vysvětlit, jakým finančním produktům konkurují podíly ve finančních družstvech, a to i přesto, že Belgie uznala, že v rámci řízení ohledně státní podpory není Komise povinna poskytnout podrobnou definici trhu. Belgie v podstatě tvrdila, že se individuálním podílníkům finančních družstev dostalo stejné míry ochrany jako investorům v případě všech podobných produktů v oblasti vkladů nebo spoření.
(66)
Belgie rovněž vysvětlila, že systém pojištění družstev sleduje stejný cíl jako směrnice 94/19/ES, a to ochránit vklady individuálních spořitelů, zachovat důvěru vkladatelů a zlepšit stabilitu finančních trhů. Belgie soudí, že systémy pojištění vkladů jiných členských států kryjí rovněž v některých případech netradiční vklady, a vyjádřila přesvědčení, že by Komise měla tuto skutečnost zohlednit (51).
(67)
Belgie rovněž vyzdvihla skutečnost, že v případě, pokud by Komise měla dospět k závěru, že systém pojištění družstev představuje státní podporu, měla by být tato podpora považována za slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy. Soudila, že není důvod, aby se určilo, zda je skupina ARCO finanční institucí ve smyslu sdělení o bankovnictví z roku 2008. Podle Belgie je rozhodující otázkou, na kterou by měla Komise odpovědět, otázka, zda systém pojištění družstev představuje nezbytný a přiměřený zásah s cílem zabránit vážnému narušení hospodářství.
(68)
Belgie zastávala názor, že se jedná o nezbytné opatření, jeho důsledky se omezují na nutné minimum a existují mechanismy sdílení nákladů.
(69)
Za prvé, Belgie tvrdila, že systém pojištění družstev je přiměřený a nezbytný pro poskytnutí jistoty vkladatelům v Belgii.
(70)
Belgie uznala za teoreticky možné, že instituce s chráněnými vklady ve své rozvaze mohou mít nepřímý prospěch z existence podobných ochranných systémů, protože tyto systémy přispívají k zabránění runu na banky. Vysvětlila ale, že systémy pojištění vkladů jsou nezbytné, aby se zabránilo runu na banky a narušení finančních trhů. Belgie také tvrdila, že systém pojištění družstev je nutný, aby se zabránilo oslabení důvěry, kterou má veřejnost vůči belgickému finančnímu systému. Skutečnost, že podíly v družstvech vykazují základní rysy produktů spoření a že polovina finančních prostředků v držení družstev je investována do bank, posiluje jejich společné rysy s vklady a zdůrazňuje jejich význam pro belgický bankovní systém. Nezvládnutá platební neschopnost finančních družstev by údajně spustila řetězovou reakci s dopadem na všechny finanční instituce a na belgické hospodářství. Pokud by se na podíly ve finančních družstvech neuplatnila stejná míra ochrany jako na tradiční vklady, vzniklo by údajně stejné riziko jako v případě, že by se neochránily vklady. Mělo by to silný dopad na důvěru veřejnosti ve všechny formy vkladů v Belgii a vzniklo by systémové riziko. Na podporu svých tvrzení uvedla Belgie skutečnost, že v poměru k celkovému počtu obyvatel Belgie byl počet podílníků (individuálních osob) finančních družstev vysoký (52).
(71)
Belgie také vznesla důraznou námitku vůči terminologii, kterou Komise použila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení, a to zejména vůči pojmům „capital instruments“ (nástroje vlastního kapitálu) a „risk capital“ (rizikový kapitál), kterých bylo použito v bodě odůvodnění 62 a v poznámce pod čarou č. 35.
(72)
Na prokázání nezbytnosti systému pojištění družstev Belgie také předala Komisi dopisy Rady pro finanční stabilitu a guvernéra BNB ze dne 29. října 2008 (53) a 7. října 2011 (54), které byly zaslány tehdejšímu ministru financí.
(73)
Ohledně slučitelnosti opatření s pravidly pro státní podporu odkazuje Belgie zaprvé na rozhodnutí Komise ve věci Ethias. Komise podle ní povolila opatření ve prospěch Ethias, a to zejména rozšíření systému pojištění vkladů na produkty „třídy 21“, protože je považovala za přiměřená a nezbytná, aby se zabránilo vážnému narušení belgického hospodářství.
(74)
Za druhé, Belgie zopakovala svůj názor, že opatření je přiměřené. Finanční družstva sdílejí náklady, a to zejména prostřednictvím jejich příspěvku do zvláštního ochranného fondu. Belgie soudila, že míra odměny za pojištění je přiměřená a obdobná příspěvkům v systémech pojištění ostatních chráněných institucí. Belgie odmítla, že by opatření mohlo být neúměrné z důvodu dobrovolné účasti v systému pojištění družstev.
(75)
Belgie tvrdila, že pokud by Komise přesto dospěla k závěru, že se u opatření jedná o státní podporu, měla by usoudit, že se jedná o podporu na ukončení činnosti slučitelnou s pravidly pro státní podporu. Belgie připomněla, že královský dekret ze dne 7. listopadu 2011 jasně stanoví, že v případě likvidace družstva musí zvláštní ochranný fond zasáhnout a odškodnit až po vydání konečného nařízení k likvidaci a jeho schválení.
(76)
Belgie zastávala také názor, že příkaz Komise k pozastavení plateb se netýká plateb provedených po likvidaci skupiny ARCO ve prospěch individuálních podílníků, protože v případě fyzických osob se nejedná o podniky.
(77)
Belgie předložila další dodatečné připomínky dopisem adresovaným Komisi ze dne 18. března 2014, tj. po stanovené lhůtě.
(78)
Belgie soudí, že Komise nemůže zakázat plnění pojištění poskytnutého individuálním podílníkům. Údajně nemůže vyzvat stát, aby pozastavil veškeré platby v rámci systému pojištění družstev a ani aby získal zpět platby provedené v rámci tohoto systému ve prospěch individuálních podílníků.
(79)
U individuálních podílníků se totiž nejedná o podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a plnění pojištění ve prospěch individuálních podílníků nemá údajně žádný dopad na skupinu ARCO nebo na vyhlídky Belgie získat zpět podporu, ze které měly mít tyto podniky prospěch.
4. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
4.1 Příjemce opatření
(80)
Komise nejprve předběžně připomíná, že v bodě odůvodnění 18 rozhodnutí o zahájení řízení tvrdila, že systém pojištění družstev je určen pro finanční družstva. Hlubší prošetření chronologie a příznačných rysů opatření ale umožnilo dospět k závěru, že jediným skutečným příjemcem opatření je skupina ARCO, jak je popsáno v tomto oddíle.
(81)
V tomto konkrétním případě Komise zjišťuje, že mezi skupinou ARCO a ostatními finančními družstvy, které mohou být způsobilá pro přijetí do systému pojištění družstev, existuje podstatný rozdíl.
(82)
Z popisu skutečností (55) jasně vyplývá, že systém pojištění družstev byl od počátku šit na míru skupině ARCO, která čelila potížím kvůli svým investicím do banky Dexia. Skupina ARCO byla vlastně jediné finanční družstvo, které o účast na opatření nakonec požádalo.
(83)
Pokud jde o ostatní finanční družstva, Komise konstatuje, že vstup do systému pojištění družstev je dobrovolný, že rada ministrů může rozhodnout o přijetí či nepřijetí družstva do systému pojištění družstev a případně za jakých podmínek, že žádné z dalších finančních družstev nepožádalo o přijetí do systému a že některá z nich se od systému aktivně distancovala. Komise rovněž konstatuje, že žádné jiné finanční družstvo nemělo tak rozsáhlé potíže v oblasti svých investic jako skupina ARCO v případě banky Dexia.
(84)
Komise proto dospívá k závěru, že jediným skutečným příjemcem systému pojištění družstev pro družstva vykonávající hospodářskou činnost je skupina ARCO.
4.2 Oznámení a provedení opatření představují jediný stejný zásah
(85)
Komise konstatuje, že opatření bylo rozhodnuto a oznámeno vládou dne 10. října 2008 (56). Je zřejmé, že belgická vláda rozhodla o tom, že skupina ARCO bude moci využít systém pojištění družstev, v okamžiku, kdy bylo v roce 2008 připraveno opatření ve prospěch banky Dexia (57). Další tisková zpráva ze dne 21. ledna 2009 přinesla k opatření více podrobností. Tento závazek vlády byl přepracován do zákonné podoby až následně.
(86)
Komise konstatuje, že znění tiskových zpráv ze dne 10. října 2008 a 21. ledna 2009 a výrazy, které jsou v nich použity („rozhodla“, „závazek“), svědčí jednoznačně o přijatém závazku a umožňují nabytí oprávněného dojmu o tom, že opatření bude provedeno.
(87)
Tiskové zprávy byly rozeslány také úřední cestou: zpráva ze dne 10. října 2008 byla odeslána útvary ministerstva financí, zatímco zpráva ze dne 10. ledna 2009 byla odeslána jménem předsedy vlády a jménem ministra financí. Opakování obsahu těchto tiskových zpráv ještě posílilo jejich účel.
(88)
Komise konstatuje, že v okamžiku tiskové zprávy ze dne 10. října 2008 bylo již zřejmé, že systém pojištění družstev bude představovat rozšíření systému pojištění vkladů. Tisková zpráva ze dne 21. ledna 2009 potom obsahovala další upřesnění technické povahy. Jakmile byla zveřejněna, skupina ARCO ji uvedla na svých internetových stránkách se zřejmým cílem uklidnit své individuální podílníky. Komise kromě toho konstatuje ucelenost opatření v průběhu času, protože u něj nedošlo k podstatným změnám mezi jeho původním oznámením dne 10. října 2008 a vydáním konečného královského dekretu.
(89)
Ve svém rozsudku ze dne 19. března 2013 ve spojených věcech C-399/10 P a C-401/10 P (58) Soudní dvůr uvedl, že oznámení opatření a jeho skutečné provedení lze považovat za jediný zásah, pokud to lze odůvodnit jejich chronologií, jejich cílem a stavem, v němž se podnik nachází v okamžiku takového zásahu. Stejně tak v případě tohoto opatření Belgie rozhodla a oznámila dne 10. října 2008 opatření, které bylo provedeno později se stejným cílem ohledně prvotního příjemce, na kterého bylo zaměřeno. Komise kromě toho ve vlastních rozhodnutích považovala oznámení a provedení opatření za jediný zásah a soudila, že opatření poskytuje výhodu ode dne oznámení (59). Belgický ministr financí působící v květnu roku 2014 navíc označil předmětné opatření za závazek přijatý v roce 2008 (60).
(90)
Na základě informací uvedených v bodech odůvodnění 85 až 89 dospívá Komise k závěru, že oznámení a provedení systému pojištění družstev je nutno považovat za jediné stejné opatření.
4.3 Existence podpory
(91)
Jak se uvádí v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(92)
Jak Belgie, tak skupina ARCO tvrdí, že by Komise měla přezkoumat, zda byla skupina ARCO příjemcem státní podpory, na základě jiného svého rozhodnutí, a to rozhodnutí ve věci Ethias (61). Pojem státní podpory je ale objektivní koncept vymezený ve Smlouvě. K tomu, aby bylo považováno za státní podporu, musí opatření splnit tato čtyři (kumulativní) kritéria: musí i) být poskytnuto státem nebo ze státních prostředků; ii) poskytnout svému příjemci selektivní výhodu; iii) narušit (potenciálně) hospodářskou soutěž; a iv) ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(93)
Komise má za povinnost posoudit opatření z hlediska těchto čtyř kritérií (viz body odůvodnění 94 až 110).
Státní prostředky
(94)
Komise musí posoudit, zda je systém pojištění družstev financován ze státních prostředků a zda je přičitatelný státu.
(95)
Podle ustálené judikatury (62) spadají veškeré finanční prostředky, které mohou veřejné orgány ve skutečnosti použít k podpoře podniků, aniž by bylo rozhodné, zda tyto prostředky trvale patří či nepatří k majetku státu, do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, pokud zůstávají neustále pod veřejnou kontrolou, a tudíž jsou k dispozici příslušným vnitrostátním orgánům.
(96)
O státní podporu se jedná zejména v případě, kdy finanční prostředky pocházejí z příspěvků stanovených právními předpisy státu a kdy jsou spravovány a rozdělovány v souladu s těmito právními předpisy, přestože je spravují jiné instituce než stát. Statut subjektu nebo podniku, který poskytuje dotčenou podporu, není považován za rozhodující při uplatnění pravidel pro státní podporu.
(97)
Pokud jde o organizaci systému pojištění družstev, Komise konstatuje, že belgické právní předpisy stanoví příspěvky, které účastníci musí platit, a také způsob použití těchto finančních prostředků. Příspěvky do zvláštního ochranného fondu jsou proto považovány za státní prostředky, přestože pocházejí ze soukromých zdrojů.
(98)
Navíc Caisse des dépôts et consignations, která je veřejným subjektem, poskytuje v případě potřeby jako zálohu nutné finanční prostředky na platby, které má zvláštní ochranný fond provádět. Tento aspekt systému pojištění družstev představuje každopádně dostatečně konkrétní hospodářské riziko nákladů, které mohou zatížit rozpočet členského státu, aby se dalo dospět k závěru, že jde o použití státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (63).
(99)
Pokud jde o přičitatelnost opatření Belgii, je zřejmé, že systém pojištění družstev nelze považovat za provedení směrnice 94/19/ES. Tato směrnice po členských státech pouze vyžaduje, aby zavedly systém pojištění vkladů pro vklady u úvěrových institucí, a její článek 2 výslovně stanoví, že u veškerých nástrojů, na které by se vztahovala definice vlastního kapitálu úvěrových institucí, jsou vyloučeny náhrady ze systémů pojištění. Pokud členský stát rozhodne o zavedení jiných systémů náhrad, které pojišťují jiné finanční produkty, nevyplývá takové rozhodnutí z práva Unie, ale představuje vlastní iniciativu dotčeného členského státu (64). Komise bere rovněž na vědomí, že se Belgie odvolává na pojišťovací systém náhrad investorům, ovšem toto přirovnání není průkazné, protože tyto systémy nejsou určeny ke krytí rizik spojených s investicemi. Jak již bylo vysvětleno v bodu odůvodnění 21, systémy pro odškodnění investorů jsou vytvořeny pouze pro případy, kdy investiční podnik není schopen vrátit majetek patřící investorovi, a to například z důvodu podvodu nebo potíží v systémech tohoto podniku.
Selektivní výhoda
(100)
Komise dospívá k závěru, že systém pojištění družstev poskytl skupině ARCO selektivní výhodu. Soudní dvůr uznal, že podniky mohou získat výhodu ve formě lepšího přístupu k finančním prostředkům, pokud opatření přijaté členským státem ve prospěch investorů posiluje jejich vůli investovat finanční prostředky do daného souboru cílených investic (65). V tomto konkrétním případě pomohlo opatření subjektům skupiny ARCO udržet si svůj stávající základní kapitál tím, že přesvědčilo stávající podílníky družstev, aby z nich nevystupovali (66), což představovalo mimořádně důležitou výhodu vzhledem k nervozitě trhu během období, které bezprostředně následovalo po pádu banky Lehman Brothers. Aby uklidnila své podílníky, zveřejnila skupina ARCO dne 21. ledna 2009 na svých internetových stránkách tiskovou zprávu belgické vlády, což jasně prokazuje, že skutečnost, že mohla investory uklidnit, představovala důležitou výhodu pro skupinu ARCO. Komise v tomto ohledu konstatuje, že brožura družstva ARCOPAR vydaná v létě roku 2008 (67) rovněž zmiňuje riziko, kterému by se vystavili individuální podílníci v případě odchodu z finančního družstva (68) (69).
(101)
Opatření je také zjevně selektivní. Zaprvé se vztahuje pouze na držitele podílů finančních družstev a nevztahuje se na držitele investičních produktů vydaných konkurenčními podniky. Finanční subjekty, které nabízely finanční prostředky na trhu konzervativních dluhopisů nebo na peněžním trhu či nabízely zvláštní investiční fondy se zaručeným kapitálem, tak nemohly poskytnout svým zákazníkům podobnou jistotu. Belgie tvrdí, že podíly v držení individuálních podílníků finančních družstev jsou v podstatě přirovnatelné k vkladům (70). Několik prvků zdůrazňovaných Belgií přitom neodkazuje na finanční družstva, ale na družstva obecně. Popis podílů finančních družstev, jak ho poskytla Belgie, přitom neobsahuje žádný odkaz na důležité informace, jako jsou rizika, jež jsou spojena s investicí do těchto nástrojů (71) a jež u vkladů neexistují.
(102)
Selektivní povaha opatření se ukazuje také při srovnání zacházení s finančními družstvy a zacházení s ostatními nefinančními uznanými družstvy. Belgie se zastává zvláštního zacházení, jehož se dostalo individuálním podílníkům finančních družstev, na základě rozsudku ve věci Paint Graphos. Rozsudek ve věci Paint Graphos spočívá v rozhodnutí o předběžné otázce ohledně předkládacího usnesení vydaného italským soudem, který si přál zjistit, zda daňová zvýhodnění družstev výrobců a pracovníků lze přirovnat ke státní podpoře ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Soudní dvůr dospěl ve svém rozsudku k závěru, že je nutno posuzovat daňové zvýhodnění z hlediska čtyř kumulativních kritérií v oblasti státní podpory, a poskytl podrobnější pokyny, a to zejména o způsobu posouzení, zda takové daňové zvýhodnění představuje selektivní výhodu (72). Soudní dvůr prohlásil, že je nutno určit, zda i) takové daňové zvýhodnění může být odůvodněno rysy, které jsou vlastní dotčené daňové soustavě (73), ii) zda existují náležité postupy dohledu a sledování (74) a iii) zda je daňové zvýhodnění úměrné a nepřesahuje meze toho, co je nezbytné (75).
(103)
Komise soudí, že tvrzení Belgie nelze přijmout, protože povaha výhody, kterou opatření poskytlo, je kvalitativně odlišná od výhody přezkoumávané Soudním dvorem ve věci Paint Graphos. Opatření zavedené Belgií znamená poskytnutí výhody a ne osvobození od daně nebo od úhrady nákladu. Analýzu ve třech etapách, kterou zvolil Soudní dvůr pro posouzení, zda je daňové zvýhodnění nebo osvobození od daně selektivní, nelze proto na toto opatření uplatnit.
(104)
I v případě, že by se judikatura ve věci Paint Graphos dala uplatnit na předmětné opatření, jeho zvláštní rysy jsou takové, že by toto opatření zůstalo selektivní.
(105)
Za prvé, Komise zjišťuje, že věc Paint Graphos odkazuje na všechna družstva výrobců a pracovníků a neodkazuje pouze na poměrně omezené pododvětví, jakým jsou finanční družstva. Pokud je podle tvrzení Belgie nutno vyhradit zvláštní zacházení „skutečným“ družstvům, mělo by se toto zvláštní zacházení uplatňovat na všechna uznaná družstva. Pouhá skutečnost, že se opatření omezuje na finanční družstva, tím pádem stačí, aby se prokázala jeho selektivní povaha.
(106)
Za druhé, Komise zjišťuje, že si finanční družstva podle názoru Belgie údajně zasluhovala dalších zvýhodnění již od 10. října 2008. Komise konstatuje, že tradiční uznaná družstva získala před tímto dnem jistou formu přednostního zacházení, která vyplývá z jejich zvláštního statusu a která spočívá v osvobození od srážkové daně z movitého majetku (76). V rámci tohoto rozhodnutí se Komise nevyslovuje k uměřenosti či neuměřenosti daňové výhody, ale soudí, že nic neospravedlňuje náhlé zavedení další kompenzace nebo ochrany ve prospěch podniků se statusem finančních družstev dne 10. října 2008.
(107)
Kdyby Komise měla přesto provést analýzu vycházející z rozsudku ve věci Paint Graphos, jak doporučuje Belgie, soudí, že nic neodůvodňuje poskytnutí pojištění ve výši 100 % individuálním podílníkům skupiny ARCO (tzn. část i) analýzy provedené v rozsudku ve věci Paint Graphos), jejíž subjekty byly společnostmi s ručením omezeným. Vzhledem k povaze těchto společností, jak byla stanovena belgickými obecnými pravidly v oblasti práva obchodních společností, měli si být individuální podílníci skupiny ARCO vědomi, že v případě likvidace mohou přijít o veškerý svůj kapitál (77). Ochránit kapitál upsaný individuálními podílníky finančních družstev do výše 100 % není ostatně úměrné opatření (část iii) analýzy provedené v rozsudku ve věci Paint Graphos), protože by to znamenalo ochránit tyto podílníky před všemi riziky, čímž by pro podniky, jejichž jsou podílníky, vznikla neoprávněná výhoda (78).
Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(108)
Systém pojištění družstev poskytuje finančním družstvům výhodu, již nemají subjekty, které nabízejí strukturované retailové investiční produkty, a ani jiná nefinanční uznaná družstva. Díky opatření si skupina ARCO mohla zachovat svůj podíl na trhu po delší dobu. Skupina ARCO čelila odlivu finančních prostředků až později a v menší míře, než by se stalo bez tohoto opatření. Ostatní subjekty, které musely čelit hospodářské soutěži pouze vlastními výsledky a nemohly počítat se systémem pojištění družstev, nemohly proto využít finančních prostředků, které by jinak byly k dispozici pro investování. Systém pojištění družstev proto narušuje hospodářskou soutěž (79).
(109)
Pokud členský stát určitému podniku poskytne podporu, může zůstat dotčená vnitrostátní činnost zachována nebo může vzrůst s tím důsledkem, že se sníží vyhlídky podniků usazených v jiných členských státech na (větší) proniknutí na trh (80). Vzhledem k velkému počtu mezinárodních dodavatelů investičních produktů, kteří působí na belgickém trhu, opatření bezpochyby ovlivňuje obchod v celé Unii.
Závěr
(110)
Na základě analýzy provedené v bodech odůvodnění 91 až 109 dospívá Komise k závěru, že systém pojištění družstev obnáší použití státních prostředků, představuje selektivní zvýhodnění skupiny ARCO, narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod uvnitř Unie. Splňuje tak všechna kritéria, aby byl považován za státní podporu. Všechny tyto skutečnosti existovaly nejpozději v den přijetí královského dekretu ze dne 10. října 2011, avšak výhoda, kterou opatření přineslo, vznikla již oznámením o jeho zavedení ze dne 10. října 2008. Při přezkumu slučitelnosti podpory a za účelem jejího případného vrácení příjemci je nutno zohlednit celkovou výši výhody.
4.4 Slučitelnost podpory
(111)
Poté co Komise prokázala, že se u systému pojištění družstev jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí stanovit, zda je tuto podporu možno považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(112)
Článek 107 Smlouvy uvádí ve svém odstavci 1, že každá podpora poskytnutá státem je neslučitelná s vnitřním trhem, a tedy zakázána, nestanoví-li Smlouva jinak. Ve svých odstavcích 2 a 3 poté vymezuje dvě kategorie podpor slučitelných s vnitřním trhem.
(113)
V čl. 107 odst. 2 jsou nejprve uvedeny kategorie státních podpor, na které se automaticky vztahuje odchylka od zásady zákazu. Systém pojištění družstev do žádné z těchto kategorií nespadá.
(114)
V čl. 107 odst. 3 Smlouvy je potom uvedeno několik kategorií státních podpor, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem. Teoreticky by bylo možno uplatnit písmeno b) či c) tohoto odstavce.
(115)
Pokud jde o čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, Komise v pokynech vysvětlila, jakým způsobem má v úmyslu uplatňovat odchylku uvedenou v tomto ustanovení na určité kategorie podpor. Konstatuje však, že opatření neodpovídá žádné z kategorií podpor uvedených v těchto pokynech. Belgie a ani skupina ARCO navíc nepředložily sebemenší náznak cíle společného zájmu, který by umožnil odvolat se na toto ustanovení. Komise proto zřejmě musí přezkoumat případnou slučitelnost opatření pouze na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy.
(116)
Pokud jde o čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy, Komise bere na vědomí tvrzení Belgie, že v případě, pokud Komise dospěje k závěru, že systém pojištění družstev obnáší státní podporu, mělo by být opatření posuzováno na základě tohoto ustanovení, jež umožňuje prohlásit podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, pokud je nezbytná pro odstranění vážné poruchy v hospodářství některého členského státu.
(117)
Avšak čl. 107 odst. 3 písm. b) vyžaduje restriktivní výklad toho, co se má rozumět vážnou poruchou v hospodářství některého členského státu. Předmětná porucha musí mít vliv na hospodářství dotčeného členského státu jako celek a nejenom na hospodářství jednoho z jeho regionů nebo částí jeho území (81).
(118)
V okamžiku prvního vyvrcholení finanční krize na podzim roku 2008 Komise rozhodla ve svém sdělení o bankovnictví z roku 2008, že čl. 107 odst. 3 písm. b) lze použít při posuzování opatření přijatých s cílem odstranit potíže finančních institucí (82).
(119)
Mimo finanční sektor Komise vypracovala na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize (83). Na předmětné opatření se ale tento rámec nevztahuje. Týká se reálné ekonomiky, protože umožňoval členským státům přijímat náležitá opatření zlepšující přístup k financování podnikům, které si přály investovat během finanční krize, to znamená v době, kdy se financování prostřednictvím bank stávalo stále těžší. Potíže skupiny ARCO nejsou spojeny s nedostatkem financování prostřednictvím bankovního sektoru ale s aktivy (akcie banky Dexia), jejichž hodnota musela být snížena. Systém pojištění družstev, který poskytuje záruku ve výši 100 % v případě nástroje, jenž je uváděn v pasivech, navíc nespadá do žádné kategorie podpor uvedených v bodu 4.3 rámce.
(120)
Protože finanční družstva nejsou finančními institucemi pro účely sdělení o bankovnictví z roku 2008, podporu je nutno posuzovat přímo na základě Smlouvy (84). Ke splnění obecných kritérií slučitelnosti stanovených v čl. 107 odst. 3 Smlouvy musí opatření dodržet tyto podmínky (85):
a) Vhodnost opatření podpory : podpora musí být správně zaměřena, aby mohl být skutečně dosažen cíl, tj. odstranění vážné poruchy v hospodářství, což není splněno, pokud dotčené opatření nepředstavuje vhodný prostředek k odstranění poruchy.
b) Nezbytnost : výše a forma opatření musí být nutné pro dosažení cíle. Výše opatření podpory tak musí být stanovena na minimum nezbytné pro dosažení cíle a jeho forma musí být co nejvhodnější pro odstranění poruchy v hospodářství.
c) Proporcionalita : pozitivní důsledky opatření musí odpovídajícím způsobem vyrovnávat narušení hospodářské soutěže tak, aby byla tato narušení omezena na minimum nutné pro dosažení cílů opatření.
(121)
Pokud jde o vhodnost či nevhodnost opatření, Komise zjišťuje, že dopad finančních družstev na hospodářství jako celek je v zásadě odlišný od dopadu tradičních bank, které čelí runům na banky. Pokud by se vkladatelé určité banky rozhodli vybrat své peníze ve stejný okamžik, byla by banka nucena postoupit během krátké doby veškerá svá nelikvidní aktiva („nouzovým prodejem“), což by mělo vážné důsledky pro půjčky reálné ekonomice a mohlo by vyvolat řetězovou reakci v podobě snižování cen aktiv. Finanční družstva naopak půjčky reálné ekonomice neposkytují. Podle svých stanov mají také právo omezit vystupování podílníků (86), takže je v zásadě možno zabránit neřízenému postupování aktiv. Tato skutečnost prokazuje výrazný rozdíl mezi vklady a podíly podílníků z hlediska jejich dopadu na systém.
(122)
Z právního pohledu je také zřejmé, že podílníci finančních družstev jsou podílnici „společnosti s ručením omezeným“. Kvůli tomuto statusu jsou individuální podílníci finančních družstev právně vystaveni možnosti ztráty části nebo celé své investice. Komise v tomto ohledu bere také na vědomí, že guvernér BNB nepotvrdil, že podíly finančních družstev jsou přirovnatelné ke spořicím vkladům úvěrové instituce (87).
(123)
Komise rovněž konstatuje, že postavení individuálních podílníků finančních družstev v „kaskádové struktuře“ (88) v případě likvidace nebo úpadku těchto subjektů se velmi liší od postavení majitelů spořicích účtů v úvěrové instituci. Úvěrové instituce jsou regulované subjekty, u nichž regulační orgán dohlíží na to, aby bylo k dispozici určité množství finančních prostředků. Tyto finanční prostředky umožňují absorbovat první vlnu ztrát v případě likvidace nebo úpadku. Podílníci finančních družstev žádnou podobnou ochranu nemají. V případě likvidace nebo úpadku jsou prvními oběťmi.
(124)
Na základě argumentů uvedených v bodech odůvodnění 121 až 123 dospívá Komise k závěru, že systém pojištění družstev pouze chrání finanční družstva a jeho individuální podílníky před důsledky jejich minulých investic. Nepředstavuje opatření vhodné pro zabránění vážné poruchy v belgickém hospodářství.
(125)
Pokud jde o nezbytnost opatření, Komise připomíná, že Belgie již přijala důležitá opatření, aby zabránila poruše v belgickém hospodářství. Zavedla už jiná opatření na stabilizování finančního systému, a to zejména bank a dalších finančních institucí, do kterých finanční družstva investovala. Belgický systém pojištění vkladů chránil vklady až do výše 100 000 EUR a Belgie pomohla bankám Fortis, KBC, Dexia a Ethias rekapitalizací, vložením finančních prostředků, opatřeními na záchranu znehodnocených aktiv a opatřeními ad hoc. Komise dospívá k závěru, že nebylo nezbytné chránit některé individuální podílníky finančních družstev, která jsou vlastně společnostmi s ručením omezeným.
(126)
Pokud jde o dopis guvernéra BNB, o kterém se zmiňuje Belgie, Komise konstatuje, že tento dopis je z října roku 2011, tedy po 10. říjnu roku 2008, kdy bylo opatření oznámeno, a že se v něm neuvádí, že opatření je nezbytné pro zabránění vážné poruchy v belgickém hospodářství, ale je uvedena pouze ta skutečnost, že by mělo umožnit (89) omezit negativní důsledky (systémové) krize. Pokud jde o dopis Výboru pro finanční stabilitu, Komise konstatuje, že se pouze zmiňuje o rozšíření krytí systému pojištění vkladů a o zavedení systému pojištění pojišťovacích produktů „třídy 21“.
(127)
Pokud jde o proporcionalitu opatření, Komise konstatuje, že způsob, jakým bylo opatření pojato, nechrání dostatečně proti nepříznivému výběru (90). Dobrovolné členství v systému pojištění družstev ve spojení se zřejmou neexistencí splnění podmínky životaschopnosti jsou podnětem k tomu, aby se systému využilo v okamžiku, kdy je zřejmé, že dojde k pojistnému plnění. Při takovém scénáři může příjemce využít pojištění a přitom se ve velké míře vyhnout placení pojistného až do posledního okamžiku před likvidací.
(128)
Komise rovněž soudí, že systém pojištění družstev narušuje neoprávněně běžné fungování trhu. Opatření umožnilo skupině ARCO ochránit své postavení na trhu strukturovaných retailových finančních produktů, což mělo nebo mohlo mít negativní dopad na podíl na trhu a ziskovost konkurentů skupiny ARCO, kteří nemohli využívat systému pojištění družstev.
(129)
Závěrem proto nelze považovat opatření za slučitelné s vnitřním trhem, protože není vhodné, nezbytné a ani přiměřené cílům uplatnění čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy a protože nespadá do oblasti působnosti žádného z ustanovení, kterými se řídí slučitelnost státních podpor s vnitřním trhem.
4.5. Výpočet částky podpory
(130)
Pro výpočet výše výhody, již je nutno získat od skupiny ARCO zpět, Komise zohledňuje tyto parametry a skutečnosti (91):
-
nejvyšší možný odliv finančních prostředků stanovený ve stanovách skupiny ARCO, který představuje 10 % celkového kapitálu nebo 10 % podílníků (92),
-
skutečnost, že systém pojištění družstev kryje pouze individuální podílníky,
-
zvláštní pojetí systému pojištění družstev, v němž na jedné straně byla účast dobrovolná, což ponechávalo finančním družstvům volnost rozhodování, zda se jej účastní či neúčastní, a které na druhé straně zůstávalo otevřené finančním družstvům, která představovala vysoké riziko úpadku či likvidace (v tomto konkrétním případě schválily dne 8. prosince 2011 valné hromady družstev ARCOFIN, ARCOPAR a ARCOPLUS krátce po jejich přijetí do systému návrh jejich správní rady na dobrovolnou likvidaci společností),
-
skutečnost, že dávno před vyhlášením dobrovolné likvidace skupiny ARCO se tato skupina nacházela v kritické finanční situaci, protože, jak je uvedeno v bodech odůvodnění 38, 44 a 82, investovala ve velké míře do akcií banky Dexia, kterou musely Lucembursko, Francie a Belgie zachránit na podzim roku 2008 před úpadkem, což mělo za následek, že výrazné snížení hodnoty akcií banky Dexia nadále oslabilo finanční postavení skupiny ARCO, a to zejména proto, že skupina financovala svoji účast na záchraně banky Dexia převzetím části jejího dluhu,
-
skutečnost, že skupina ARCO zaplatila v roce 2011 vstupní příspěvek („vstupní poplatek“) a roční pojistný příspěvek.
(131)
Výhodu, kterou skupina ARCO získala, spočívala v ochraně proti odlivu finančních prostředků, který by mohla zastavit pouze uplatněním ustanovení svých stanov po dosažení stropní hodnoty ve výši 10 % (93) svého kapitálu nebo 10 % svých podílníků. K odlivu kapitálu nebo výstupu členů v takové míře mohlo dojít, jakmile by se skupina ARCO ocitla v předlužení nebo byla zapojena do procesu úpadku či likvidace, a to objektivně nebo spíše subjektivně, jak tomu bylo v některých případech hromadného vybírání vkladů (94), v okamžiku, kdy by její podílníci usoudili, že nepředstavuje bezpečnou investici, a to například kvůli velké expozici vůči finanční situaci a tržní hodnotě banky Dexia.
(132)
Pro výpočet výhody, kterou skupina ARCO získala, volí Komise konzervativní přístup (95) a zohledňuje možný odliv finančních prostředků pouze za jedno roční období místo několika. Tímto postupem by měl výsledek výpočtu vyjadřovat minimální dopad systému pojištění družstev, ačkoliv pojištění mohlo ve skutečnosti pomoci skupině ARCO odvrátit také několik vln odlivu finančních prostředků nebo vystupování členů až do povolené horní hranice. Stanovy skupiny ARCO umožňovaly družstvu pozastavit odliv finančních prostředků buď po vybrání 10 % kapitálu, nebo po vystoupení 10 % podílníků. Pro účely výpočtu výše podpory Komise předpokládá, že by skupina ARCO zvolila nejúčinnější možnost, to znamená možnost zachovat si kapitál na co nejvyšší úrovni. Pokud jde o možnost vystoupení podílníků, Komise bude vycházet z nejnižšího počtu individuálních podílníků za období, během nějž výhoda vznikla (tj. období začínající dne 10. října 2008), což představuje další konzervativní předpoklad, a těmto podílníkům přidělí průměrný kapitálový podíl během dotčeného roku. U možnosti odlivu finančních prostředků bude Komise rovněž vycházet z roku, během nějž byl kapitál na své nejnižší úrovni.
(133)
Komise rovněž zohledňuje, že výhoda, kterou opatření poskytlo, byla částečně omezena skutečností, že skupina ARCO, kterou tvořily tři právní subjekty ARCOPAR, ARCOFIN a ARCOPLUS, musela zaplatit jediný vstupní poplatek a pojistný poplatek za jeden rok, ačkoliv k těmto platbám došlo až na podzim roku 2011 těsně předtím, než skupina ARCO vyhlásila dobrovolnou likvidaci.
(134)
Výše výhody získané díky opatření je tedy nejnižší z částek vyplývajících z těchto dvou výpočtů: a) 10 % kapitálu roku, během nějž byla jeho úroveň nejnižší za období mezi 10. říjnem 2008 a 8. prosincem 2011, s odečtením celkové částky již uhrazených poplatků; a b) 10 % nejnižšího počtu podílníků během období mezi 10. říjnem 2008 a 8. prosincem 2011 vynásobených průměrným podílem na kapitálu v držení každého podílníka během stejného roku s odečtením celkové částky již uhrazených poplatků.
(135)
V absolutním vyjádření roste s uplývajícím časem pravděpodobnost, že investoři stáhnou své finanční prostředky, což ztěžuje výpočet úroků, které je nutno zaplatit za poskytnutou výhodu. Aby se zaručila kompenzace celkové částky výhody, kterou získala skupina ARCO, a zároveň bylo členskému státu umožněno mít funkční metodu pro výpočet úrokové sazby použitelné na vrácení podpory (96), Komise soudí, že výhoda byla dostupná ve svém celku nejméně od 8. prosince 2011, a požaduje, aby částky, které je nutno vrátit, byly zúročeny počínaje dnem 8. prosince 2011 a až do jejich skutečného vrácení.
(136)
Za účelem ověření výpočtu výše podpory žádá Komise Belgii, aby jí poskytla seznam s uvedením počtu podílníků družstev ARCOPAR, ARCOFIN a ARCOPLUS evidovaných na konci každého roku za období mezi 10. říjnem 2008 a 8. prosincem 2011.
(137)
Ve svých dodatečných poznámkách předložených více než rok a půl po uplynutí lhůty pro podání připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení nepředkládají belgické orgány žádné nové skutečnosti. Zdůrazňují, že Komise nemůže zakázat plnění pojištění poskytnutého individuálním podílníkům. Údajně nemůže vyzvat stát, aby pozastavil veškeré platby v rámci systému pojištění družstev a ani aby získal zpět platby provedené v rámci tohoto systému ve prospěch individuálních podílníků.
(138)
Na podporu této připomínky připomínají belgické orgány, že se u individuálních podílníků nejedná o podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a soudí, že plnění pojištění ve prospěch individuálních podílníků nemá údajně žádný dopad na skupinu ARCO nebo na vyhlídky Belgie získat zpět podporu.
(139)
V odpovědi Komise uvádí, že částky, jejichž navrácení toto rozhodnutí nařizuje, jsou skutečně podporou ve prospěch skupiny ARCO.
(140)
Zdůrazňuje, že podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy zjištění, že podpora poskytnutá státem není slučitelná s vnitřním trhem, stačí, aby nařídila státu její zrušení (97). Belgické orgány tak nemohou tvrdit, že zákaz provedení pojištění označeného za neslučitelnou podporu, by měl být v rozporu s právem Unie.
(141)
Belgické orgány proto měly dodržet výzvu obsaženou v rozhodnutí o zahájení řízení a přerušit veškeré provádění předmětného opatření, což znamená, že se neměla provést žádná platba.
(142)
Je proto rovněž odůvodněné, aby Belgie nadále neprováděla žádné platby v rámci opatření podpory.
Závěr
(143)
Komise shledává, že systém pojištění družstev představuje státní podporu ve prospěch družstev ARCOPAR, ARCOFIN a ARCOPLUS, která byla protiprávně provedena Belgií v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Je proto zapotřebí, aby Belgie zrušila právní předpisy, z nichž vychází systém pojištění družstev (zejména zákon ze dne 14. dubna 2009 a královský dekret ze dne 10. října 2011), a získala zpět poskytnutou výhodu od družstev ARCOPAR, ARCOFIN a ARCOPLUS,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Systém pojištění družstev protiprávně přijatý Belgií v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie ve prospěch finančních družstev skupiny ARCO, a to zejména ve prospěch družstev ARCOFIN, ARCOPLUS a ARCOPAR, je neslučitelný s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Belgie je povinna vyžadovat od příjemců navrácení poskytnuté protiprávní podpory uvedenou v článku 1, jejíž výše odpovídá nejnižší výsledné částce těchto dvou výpočtů:
a.
10 % kapitálu z roku, během nějž byla jeho úroveň nejnižší za období mezi 10. říjnem 2008 a 8. prosincem 2011, s odečtením celkové částky již uhrazených poplatků; nebo
b.
10 % nejnižšího počtu podílníků během období mezi 10. říjnem 2008 a 8. prosincem 2011 vynásobených průměrným podílem na kapitálu v držení každého podílníka během stejného roku s odečtením celkové částky již uhrazených poplatků.
2. K částkám, které je nutno vrátit, se přičítají úroky počínaje dnem 8. prosince 2011 až do jejich skutečného vrácení.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 (98).
4. Belgie nebude nadále provádět žádné platby v rámci opatření podpory uvedené v článku 1, a to počínaje dnem oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 3
1. Belgie zruší opatření podpory uvedené v článku 1, neboť se jedná o opatření neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
3. Belgie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Belgie Komisi tyto informace:
a.
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
b.
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Belgie bude Komisi informovat o vývoji vnitrostátních opatření přijatých s cílem vykonat toto rozhodnutí až do úplného navrácení podpory uvedené v článku 1. Na žádost Komise předloží Belgie neprodleně informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již byly získány od příjemců zpět.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Belgickému království.
V Bruselu dne 3. července 2014.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 3 de julho de 2014
relativa ao auxílio estatal SA.33927 (12/C) (ex 11/NN)
executado pela Bélgica - Sistema de garantia que protege as participações detidas por sócios pessoas singulares de cooperativas financeiras
[notificada com o número C(2014) 1021]
(Apenas fazem fé os textos nas línguas francesa e neerlandesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/686/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 7 de novembro de 2011, o Estado belga notificou a Comissão de que tinha instituído um sistema de garantia («sistema de garantia das cooperativas» ou «medida»), que protege as participações dos sócios pessoas singulares de empresas cooperativas reconhecidas, sujeitas à supervisão prudencial do Banco Nacional da Bélgica («BNB») ou que tenham investido pelo menos metade dos seus ativos num estabelecimento sujeito a tal supervisão («cooperativas financeiras»).
(2)
Por carta de 6 de dezembro de 2011, a Comissão informou o Estado belga de que a medida constituía potencialmente um auxílio estatal ilegal (2) e convidou este último a abster-se de qualquer ação suplementar para dar execução à medida. A Comissão convidou o Estado belga a comunicar-lhe as suas observações sobre as conclusões preliminares, o que esse Estado-Membro fez por carta de 22 de dezembro de 2011.
(3)
Por decisão de 3 de abril de 2012 («decisão de início do procedimento»), a Comissão informou a Bélgica de que tinha dado início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («Tratado») relativamente à medida e instou a Bélgica, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (3), a suspender essa medida até que a Comissão tome uma decisão quanto à sua compatibilidade com o mercado interno. A Comissão solicitou à Bélgica que cessasse imediatamente qualquer ação destinada a prosseguir a implementação do sistema de garantia das cooperativas e de se abster de qualquer pagamento ao abrigo da medida. A decisão da Comissão de dar início ao procedimento, na qual a Comissão convidava igualmente as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida, foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (4).
(4)
Por cartas de 24 de abril de 2012 e de 31 de maio de 2012, a Bélgica solicitou uma prorrogação do prazo para responder à decisão de início do procedimento; a Comissão não formulou objeções a este respeito. Por carta de 18 de junho de 2012, a Bélgica enviou as suas observações em resposta à decisão de início do procedimento e incluiu, nomeadamente, uma carta do Governador do BNB endereçada ao Ministro das Finanças belga, em 7 de outubro de 2011.
(5)
Em 17 de agosto de 2012, o grupo Arco («ARCO») (5) apresentou também as suas observações em resposta à decisão de início do procedimento. Em 29 de agosto de 2012, a Comissão transmitiu esse documento à Bélgica, dando a este Estado-Membro a possibilidade de responder às observações do ARCO. Em 16 de outubro de 2012, todavia, a Bélgica indicou que não iria fazer uso dessa possibilidade.
(6)
A Comissão colocou questões complementares a respeito da medida, nomeadamente em 17 de setembro de 2012 e 24 de julho de 2013, às quais as autoridades belgas responderam em 5 de dezembro de 2012 e 20 de setembro de 2013, respetivamente.
2. ANTECEDENTES
2.1. Génese da medida notificada
(7)
A instituição do sistema de garantia das cooperativas estava ligada a medidas de urgência incluídas num outro processo de auxílio estatal.
(8)
Em 30 de setembro de 2008, o Dexia anunciou um aumento de capital de 6,4 mil milhões de EUR, subscrito pelos seus acionistas existentes (entre os quais o ARCO) e pelas autoridades belgas, francesas e luxemburguesas. Perante a comissão especial do Parlamento belga encarregada de examinar as circunstâncias do desmantelamento do Dexia («Comissão Dexia»), o Ministro das Finanças belga competente à data da concessão dos auxílios estatais ao grupo Dexia, em 2008, explicou que, na sequência dos pedidos de intervenção a favor do ARCO, tinha sido tomada a decisão política, em setembro/outubro de 2008, de instituir o sistema de garantia das cooperativas. Explicou que, para alcançar um acordo sobre o Dexia, o Governo tinha tido, simultaneamente, de tomar uma decisão relativamente ao ARCO e à Ethias (6). Segundo declarações do atual Ministro das Finanças belga, o compromisso de 2008 foi assumido a fim de que o ARCO consentisse em participar no salvamento do Dexia (7).
i) Comunicados de imprensa
(9)
Em 10 de outubro de 2008, o Governo belga anunciou, em comunicado de imprensa do Ministro das Finanças, que tinha tomado a decisão seguinte:
-
aumentar a cobertura dada pelo atual sistema de garantia de depósitos para as instituições de crédito de 20 000 para 100 000 EUR.
-
estabelecer um sistema similar para outros produtos financeiros (em especial, para os produtos de seguros de vida do «ramo 21» (8) e para as participações em cooperativas financeiras) (9).
(10)
Em 21 de janeiro de 2009, o Primeiro-Ministro e o Ministro das Finanças confirmaram, num comunicado de imprensa conjunto, o compromisso assumido pelo anterior Governo (10) de introduzir um sistema de garantia das cooperativas (11). No mesmo dia, o ARCO publicou este comunicado de imprensa do Governo belga no seu sítio Internet. Em contrapartida, outras cooperativas financeiras distanciaram-se da analogia entre os depósitos e as participações em cooperativas financeiras subjacente ao sistema de garantia das cooperativas (12).
ii) Processo legislativo
(11)
Em 15 de outubro de 2008, o Parlamento belga aprovou uma lei (13) que permite ao Estado belga adotar medidas que visem promover a estabilidade financeira. Em 14 de novembro de 2008 (14), a Bélgica publicou um decreto real, alterando para 100 000 EUR o montante coberto pelo sistema de garantia de depósitos para as instituições de crédito, introduzindo simultaneamente um sistema de garantia semelhante para os produtos de seguro de vida do «ramo 21». Em 29 de outubro de 2008, o Comité de estabilidade financeira tinha já emitido um parecer favorável sobre este projeto de decreto real (15).
(12)
Em 14 de abril de 2009 (16), a Bélgica alterou a Lei de 15 de outubro de 2008, que autoriza o Governo a criar, por decreto real, um sistema de garantia do capital realizado, para reembolsar aos sócios pessoas singulares a sua parte do capital de sociedades cooperativas financeiras. Pelo Decreto real de 10 de outubro de 2011 (17), a Bélgica alterou o Decreto real de 14 de novembro de 2008. O Decreto real de 10 de outubro de 2011 contém informações técnicas adicionais sobre o sistema de garantia das cooperativas.
(13)
Em 7 de outubro de 2011, o Governador do BNB endereçou uma carta ao Ministro das Finanças de então, emitindo um parecer sobre o (projeto de) Decreto real de 10 de outubro de 2011, um procedimento exigido por força da lei que estabelece o estatuto orgânico do BNB (18). Nessa carta, o Governador nota que o Governo pode legalmente adotar um decreto real sobre um sistema de garantia das cooperativas «em caso de crise súbita dos mercados financeiros ou em caso de ameaça de crise sistémica». O Governador conclui que as circunstâncias parecem respeitar essas condições e que um sistema de garantia das cooperativas poderá limitar os efeitos da crise (19). Ao mesmo tempo, porém, abstém-se expressamente de adotar uma posição sobre a questão de saber se as participações de sócios pessoas singulares de cooperativas financeiras são, pela sua própria natureza, depósitos (20). Indica igualmente que a medida poderia suscitar problemas de compatibilidade com as regras em matéria de auxílios estatais (21) e manifesta preocupação quanto ao caráter voluntário do sistema de garantia das cooperativas, que poderia dar origem a problemas de «seleção adversa» (22).
(14)
Em 13 de outubro de 2011, as três sociedades cooperativas do ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR e ARCOPLUS) apresentaram um pedido de adesão ao sistema de garantia das cooperativas. O Governo belga aceitou esse pedido, por Decreto real de 7 de novembro de 2011 (23). No quadro desse pedido, o ARCO efetuou também contribuições num montante total de 2,05 milhões de EUR (24).
(15)
As assembleias gerais da ARCOFIN, da ARCOPAR e da ARCOPLUS aprovaram, em 8 de dezembro de 2011, a proposta do seu Conselho de Administração para proceder à liquidação voluntária das empresas.
2.2. Diretiva 94/19/CE relativa aos sistemas de garantia de depósitos
(16)
O artigo 3.o da Diretiva 94/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (25) obriga cada Estado-Membro a:
tomar «todas as medidas para que sejam instituídos e oficialmente reconhecidos, no seu território, um ou mais sistemas de garantia de depósitos. Salvo [em certas] circunstâncias …, nenhuma instituição de crédito (26) autorizada nesse Estado-Membro … poderá aceitar depósitos (27) se não for membro de um desses sistemas.»
(17)
Em 1998, a Bélgica transpôs a Diretiva 94/19/CE para o direito nacional e criou um sistema de garantia de depósitos que cobre o conjunto dos depósitos de um mesmo depositante, em caso de indisponibilidade. O regime belga de garantia de depósitos foi confiado a um fundo de garantia dos depósitos. Pelo Decreto real de 14 de novembro de 2008, a Bélgica criou em seguida um «Fundo especial de proteção dos depósitos», que inclui as iniciativas subsequentes da Bélgica (28).
(18)
Na origem, o artigo 7.o da Diretiva 94/19/CE previa que o conjunto dos depósitos de um mesmo depositante devia ser garantido até 20 000 EUR. Aquando da sua reunião de 7 de outubro de 2008, o Conselho ECOFIN aceitou um aumento das garantias de depósitos previstas na Diretiva 94/19/CE. De acordo com o seu comunicado de imprensa, seria conveniente que:
«todos os Estados-Membros devem conceder, por um período inicial mínimo de um ano, uma garantia dos depósitos dos particulares num montante mínimo de 50 000 EUR, embora registando que muitos Estados-Membros decidiram elevar esse nível mínimo para 100 000 EUR. Congratulamo-nos com a intenção da Comissão de apresentar com urgência uma proposta adequada para promover a convergência dos sistemas de garantia de depósitos» (29).
(19)
Em termos de cobertura, o artigo 2.o da Diretiva 94/19/CE prevê que os sistemas de garantia de depósitos não protegem os instrumentos de fundos próprios das instituições de crédito (30).
(20)
A Diretiva 2009/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (31) aumentou o nível de garantia dos sistemas de garantia de depósitos (inicialmente para 50 000 no mínimo e, em seguida, em princípio, para 100 000 EUR no mínimo e no máximo, em 31 de dezembro de 2010).
(21)
A Diretiva 97/9/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (32) prevê uma indemnização dos investidores no caso de uma empresa de investimento deixar de poder restituir os ativos pertencentes a um investidor. Esta indemnização está disponível, por exemplo, em caso de fraude ou negligência numa empresa, ou em caso de erros ou problemas nos seus sistemas. No entanto, os sistemas de indemnização dos investidores não cobrem os riscos associados ao investimento (por exemplo, quando um investidor adquiriu ações que, em seguida, perdem valor).
2.3. Quadro jurídico belga para as sociedades cooperativas
(22)
O Código das Sociedades belga (33) - nomeadamente os artigos 350.o a 436.o - define o quadro jurídico das sociedades cooperativas. Prevê que uma cooperativa deve, nos seus estatutos, escolher a forma de uma «sociedade de responsabilidade limitada» (as perdas dos sócios não podem ser superiores às suas entradas de capital) ou de uma «sociedade de responsabilidade ilimitada» (os sócios respondem pessoalmente pelas dívidas sociais da sociedade e podem, assim, perder mais do que o seu investimento em capital).
(23)
O Código das Sociedades belga (nomeadamente os artigos 362.o, 364.o, 366.o, 367.o e 374.o) autoriza certas restrições quanto à alienação de participações numa sociedade cooperativa. As participações numa sociedade cooperativa podem ser livremente alienáveis em favor de outros sócios da sociedade cooperativa, mas os estatutos da sociedade cooperativa podem sujeitar essas alienações a condições. As transferências para terceiros só podem ser efetuadas nas condições e para as pessoas definidas no artigo 366.o do Código das Sociedades belga.
(24)
O Código das Sociedades belga (artigo 367.o) prevê também que os sócios de uma sociedade cooperativa só têm o direito de pedir a demissão da sociedade cooperativa nos primeiros seis meses do ano social. Um vez exercido esse direito, o artigo 374.o do Código das Sociedades belga prevê que um sócio tem o direito de receber o valor da sua participação, tal como resultará do balanço do ano social.
(25)
Enquanto o Código das Sociedades belga fixa o quadro geral para as sociedades cooperativas, o Decreto real de 8 de janeiro de 1962 (34) define os critérios para as «sociedades cooperativas reconhecidas» (35). Concretamente, uma sociedade cooperativa reconhecida não pode, para fins especulativos, recusar a inscrição de sócios ou pronunciar a sua exclusão; as participações no capital social, independentemente do seu valor, conferem todas os mesmos direitos; todos os membros têm voz igual nas assembleias gerais anuais (AGA); a AGA deve nomear os administradores e os revisores de contas; o excedente de exploração (obtido após dedução de todos os encargos) só pode ser atribuído aos sócios numa base pro rata das operações realizadas com a sociedade e o dividendo concedido às participações no capital não pode exceder uma determinada percentagem fixada por decreto real.
(26)
O artigo 21.o do Código Fiscal belga prevê que os dividendos das sociedades cooperativas reconhecidas estão isentos de impostos até um certo montante (36).
2.4. Descrição da medida
(27)
O sistema de garantia das cooperativas cobre o capital realizado (e não as eventuais mais-valias) pelos sócios pessoas singulares das sociedades cooperativas no montante de 100 000 EUR.
(28)
Contrariamente ao previsto para os sistemas de garantia de depósitos para instituições de crédito, a adesão ao sistema de garantia das cooperativas é facultativa.
(29)
Se as cooperativas financeiras desejarem participar no sistema de garantia das cooperativas, devem apresentar o respetivo pedido junto do Ministro das Finanças. O Conselho de Ministros disporá de um mês para decidir sobre o pedido de participação de uma cooperativa financeira no sistema de garantia das cooperativas, fixando determinadas condições, se necessário. Essas condições podem incluir:
a)
A obrigação de reservar as ofertas públicas futuras aos sócios institucionais;
b)
O compromisso de todos os parceiros institucionais de não retirarem qualquer ação nem nenhum montante entregue à sociedade cooperativa e de não se demitirem enquanto sócios, salvo no âmbito de uma alienação de ações;
c)
Um limite de 4,5 % ao ano sobre os juros a pagar aos sócios.
(30)
Uma vez que uma cooperativa financeira tenha pedido para estar coberta pelo sistema, deve permanecer no sistema durante um ano. Passado esse prazo, a cooperativa pode pôr termo à sua participação mediante um pré-aviso de três meses. Não lhe será possível recuperar as contribuições efetuadas, sob nenhuma forma. Se uma cooperativa do sistema de garantia das cooperativas decidir sair do sistema, deve esperar três meses antes de poder participar novamente no sistema.
(31)
Só as ações de cooperativas emitidas antes da entrada em vigor do Decreto real de 10 de outubro de 2011 estão cobertas pela medida.
(32)
O sistema de garantia das cooperativas é reservado aos sócios pessoas singulares e não aos sócios institucionais das cooperativas financeiras.
(33)
O Fundo especial de proteção é financiado por:
i)
uma contribuição anual correspondente a 0,15 % do montante protegido (devida pelo conjunto dos participantes); e
ii)
direitos de entrada únicos correspondentes a 0,10 % do montante protegido (devidos pelas cooperativas).
(34)
Além disso, as cooperativas financeiras podem ainda ser obrigadas a pagar ao Fundo especial de proteção uma contribuição sobre as mais-valias relativas às ações cotadas que detêm. Essa contribuição pode atingir 10 % da diferença entre o preço de venda das ações em causa (ou, na ausência de venda durante um período de três anos após o termo do sistema de proteção, a cotação média no final da ação em causa, durante um período de 30 dias antes do terceiro aniversário) e o preço de referência fixado pelas autoridades, quando uma cooperativa financeira adere ao sistema de garantia das cooperativas.
(35)
O Fundo especial de proteção começa a efetuar pagamentos se a cooperativa financeira estiver em estado de falência ou se a autoridade de supervisão financeira tiver notificado ao referido fundo que a cooperativa financeira já não pode reembolsar os sócios que pretendam retirar-se.
(36)
Se o Fundo especial de proteção não dispuser de meios suficientes para intervir, a Caisse des dépôts et consignations, que é um organismo público sem estatuto legal, adianta os meios necessários. Consoante a instituição em estado de falência seja obrigada a participar ou seja uma cooperativa financeira, esse adiantamento será posteriormente reembolsado, atribuindo:
-
50 % das contribuições anuais devidas pelos estabelecimentos obrigados a participar;
-
uma contribuição anual especial devida pelas cooperativas financeiras (cuja participação é facultativa).
(37)
Se o Fundo especial de proteção intervier, retoma os direitos dos sócios pessoas singulares da cooperativa, sendo-lhe conferido um estatuto idêntico ao dos outros sócios. Trata-se de uma diferença em relação ao sistema de garantia de depósitos para as instituições de crédito, que prevê que seja conferido ao referido fundo um estatuto idêntico ao dos demais credores da sociedade em causa.
2.5. Descrição do grupo ARCO
(38)
Na origem, o grupo ARCO era acionista da Artesia Banking Corporation NV («Artesia»), que detinha, ela própria, 100 % do banco BACOB e 82 % da companhia de seguros DVV. Na sequência da fusão da Artesia com o Dexia, em 2001, o ARCO tornou-se o principal acionista do grupo Dexia com uma participação de cerca de 15 % (37).
(39)
ARCO é o nome do de um grupo que engloba a ARCOPAR, a ARCOPLUS e a ARCOFIN, todas elas sociedades cooperativas reconhecidas (38). O ARCO conta com mais de 800 000 membros, dos quais 99 % são particulares. O capital detido pelos sócios pessoas singulares na ARCOPAR, na ARCOPLUS e na ARCOFIN atingia, respetivamente, 1,3 mil milhões de EUR, 46 milhões de EUR e 140 milhões de EUR.
(40)
Os estatutos da ARCOPAR, da ARCOPLUS e da ARCOFIN estabelecem que as três entidades são sociedades de responsabilidade limitada (39).
(41)
Os estatutos das três entidades incluem disposições que dizem respeito aos sócios que pretendam demitir-se.
(42)
Os estatutos da ARCOPAR estabelecem, por exemplo, que a cooperativa pode limitar as demissões se tal implicar a saída de mais de 10 % do capital total investido ou dos sócios durante o mesmo ano social (40). Um sócio que deseje demitir-se da ARCOPAR recuperaria o seu capital. Os sócios titulares de participações de categoria A, B e C da ARCOPAR (41) têm igualmente direito a uma reserva bónus (42).
(43)
O artigo 35.o dos estatutos da ARCOPAR descreve aquilo a que têm direito os seus sócios em caso de liquidação. Essencialmente, se após pagamento das dívidas e dos encargos sociais, o saldo for positivo, os sócios serão reembolsados (43).
(44)
Os riscos ligados ao investimento nas participações do ARCO foram descritos, por exemplo, no prospeto da ARCOPAR aprovado pelas autoridades belgas em junho de 2008 e publicado por ocasião de uma operação no mercado de capitais que teve lugar entre 7 de julho de 2008 e 30 de setembro de 2008. Este prospeto estabelece claramente que o lucro devido ao Dexia representava mais de 69 % do lucro líquido da ARCOPAR para os anos financeiros de 2005/2006, 2006/2007 e 2007/2008. O prospeto fazia igualmente referência ao risco de demissões em massa, sublinhando que os sócios podiam perder tudo em caso de liquidação. Ao mesmo tempo, nos relatórios anuais da empresa afirmava-se claramente que a ARCO tinha aumentado o seu índice de endividamento recorrendo a empréstimos, a fim de investir (44).
2.6. Razões que justificaram o início do procedimento
(45)
Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu, a título preliminar, que a medida notificada cumpria os quatro critérios (cumulativos) em matéria de auxílios estatais, exprimindo dúvidas quanto ao facto de a medida poder ser considerada compatível com o mercado interno.
(46)
A Comissão estimou que a medida é imputável à Bélgica, uma vez que era financiada pelo Fundo especial de proteção. A Comissão constatou a este propósito que a legislação belga fixava a contribuição que os participantes tinham de pagar ao Fundo especial de proteção e determinava também a forma como esses fundos seriam utilizados. Além disso, a Comissão observou que a Caisse des dépôts et consignations adiantaria capitais para o Fundo especial de proteção, se necessário. A Comissão interrogou-se sobre a forma como a Caisse des dépôts et consignations seria reembolsada, uma vez que não era seguro que as cooperativas financeiras dispusessem de meios financeiros suficientes. Questionou igualmente se o caráter facultativo da participação das cooperativas financeiras não impediria um refinanciamento eficaz do Fundo especial de proteção.
(47)
A Comissão chegou à conclusão de que as cooperativas financeiras podiam ser consideradas como empresas e que a medida lhes conferia uma vantagem seletiva. No que diz respeito à vantagem seletiva, o sistema de garantia das cooperativas parece ter auxiliado as cooperativas a atrair novos capitais ou a preservar o já existente, convencendo os sócios a não se retirarem da cooperativa financeira. Tal proteção foi particularmente útil em períodos de incerteza financeira, nomeadamente entre o outono de 2008 e a data de adoção do decreto real, altura em que as cooperativas financeiras estavam eficazmente protegidas contra o risco de importantes desembolsos ligados às saídas.
(48)
A Comissão observou igualmente que a proteção era alargada e que a Bélgica não tinha em conta a saúde financeira da cooperativa financeira candidata, no momento de autorizar a sua entrada no sistema de garantia das cooperativas. No caso do ARCO, as cooperativas financeiras tinham sido autorizadas a aderir ao sistema de garantia das cooperativas quando já estavam insolventes, tendo finalmente entrado em liquidação pouco tempo depois.
(49)
A Comissão concluiu também que a medida falseia a concorrência, na medida em que as cooperativas financeiras competiam no mercado de produtos de investimento de retalho, tendo beneficiado de uma vantagem seletiva de que não dispunham os outros intervenientes no mercado que vendem produtos semelhantes.
(50)
Além disso, a Comissão concluiu que o sistema de garantia das cooperativas tinha uma incidência sobre as trocas comerciais na União. Com efeito, estão presentes no mercado belga muitos fornecedores internacionais de produtos de investimento, que não podem aceder a uma parte de mercado idêntica à que uma cooperativa financeira pode manter graças à medida.
(51)
A Comissão questionou-se sobre a possibilidade de as cooperativas financeiras poderem ser consideradas instituições financeiras e se esse fator se iria repercutir na aplicabilidade da comunicação sobre o setor bancário de 2008 (45). A Comissão concluiu que, uma vez que as cooperativas financeiras não parecem ser instituições financeiras na aceção da comunicação sobre o setor bancário de 2008, o auxílio deve ser apreciado diretamente à luz do Tratado.
(52)
Concretamente, para ser compatível com o mercado interno com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, uma medida deve ser necessária, adequada e proporcionada. A Comissão tinha dúvidas quanto à conformidade da medida com estes três critérios cumulativos. Perguntava-se se a proteção dos sócios das cooperativas financeiras seria necessária para evitar uma perturbação grave da economia belga. No que diz respeito aos potenciais efeitos colaterais, a Comissão observou que a Bélgica tinha já introduzido várias medidas [como aumentar a cobertura ao abrigo do sistema de garantia de depósitos para 100 000 EUR e conceder auxílios estatais a diversos bancos sob diferentes formas (recapitalizações, injeções de capital, medidas de apoio a ativos depreciados e outras medidas ad hoc)]. Por conseguinte, não via a razão pela qual, para além destas medidas, seria necessário proteger os sócios das cooperativas financeiras.
(53)
A Comissão perguntava-se se seria adequado proteger os sócios das cooperativas financeiras. A este respeito, observou que as cooperativas financeiras não eram instituições financeiras e que, devido à sua dimensão, não pareciam ter uma importância sistémica. A Comissão convidou a Bélgica a explicar de que modo as perdas de investimento - sofridas também pelos investidores em fundos de investimento, por exemplo - teriam tido repercussões negativas graves para a economia belga.
(54)
Por último, a Comissão duvidou do caráter proporcionado da medida. Em primeiro lugar, não era seguro para a Comissão que as cooperativas financeiras pagassem uma remuneração equitativa pela garantia. Em segundo lugar, a Comissão observou que a liberdade de aderir ao sistema, conjugada com a ausência de controlo da viabilidade no processo de entrada previsto pela Bélgica, pressupunham que as cooperativas financeiras só teriam interesse em aderir se tivessem a certeza de que a garantia seria executada. Tal poderia conduzir a situações em que os beneficiários poderiam utilizar a garantia, evitando, em larga medida, de pagar para esse efeito. Por último, a Comissão tem também dúvidas de que o sistema de garantia das cooperativas não falseie indevidamente a concorrência, uma vez que os acionistas de sociedades concorrentes não estão protegidos, o que facilita o acesso ao capital por parte das cooperativas financeiras e aumenta a sua parte global no mercado de investimentos de retalho.
3. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
3.1. Observações do ARCO
(55)
Segundo o ARCO, em 10 de outubro de 2008, as autoridades belgas decidiram e anunciaram a criação de um sistema de garantia das cooperativas que se inscrevia num pacote mais vasto (aumento para 100 000 euros da garantia para os depósitos de poupança das instituições de crédito, extensão do sistema de garantia aos produtos de seguros de vida «ramo 21» e aos sócios pessoas singulares das cooperativas financeiras). O grupo ARCO alegou que a decisão de 10 de outubro de 2008 foi executada pela Lei de 15 de outubro de 2008 e pelo Decreto real de 14 de novembro de 2008, no que respeita aos produtos do «ramo 21», e pela Lei de 14 de abril de 2009 e pelo Decreto real de 10 de outubro de 2011, no que respeita aos certificados de ações emitidos por cooperativas financeiras.
(56)
O grupo ARCO alegou que o sistema de garantia das cooperativas não constituía um auxílio estatal, uma vez que não conferia qualquer vantagem seletiva às cooperativas financeiras. O ARCO argumentou igualmente que a Comissão tinha concluído que um sistema de garantia para os produtos do «ramo 21» das companhias de seguros não continha qualquer elemento de auxílio estatal, já que estes estão abertos a todas as companhias de seguros e não são, portanto, seletivos (46). Além disso, o ARCO mencionou o facto de o sistema de garantia das cooperativas ser aberto a todas as cooperativas financeiras nas mesmas condições, pelo que não é seletivo.
(57)
Na linha das observações formuladas pela Bélgica, o grupo ARCO alegou que todas as características das participações em cooperativas financeiras confirmam que estas respondem às mesmas necessidades dos clientes que os depósitos, sendo tratadas como tal pelo legislador. O ARCO sublinhou que a Bélgica temia um efeito de contágio. Se a Bélgica não tivesse introduzido o sistema de garantia das cooperativas, a confiança dos investidores teria sido abalada e tal poderia ter conduzido a uma corrida a todos os produtos de poupança.
3.2. Observações da Bélgica
(58)
A Bélgica afirmou que o sistema de garantia das cooperativas não cumpria todos os critérios cumulativos em matéria de auxílios estatais enunciados no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, não constituindo, portanto, um auxílio estatal. Concretamente, a Bélgica indicou que não estavam cumpridos três critérios em matéria de auxílios estatais. Inicialmente, a Bélgica defendeu a posição de que a medida constituía um auxílio apenas em favor dos particulares e não das empresas. Em seguida, alegou que a medida não conferia qualquer vantagem seletiva às cooperativas financeiras e, por último, defendeu que a medida não provocava qualquer distorção.
(59)
Em relação ao argumento de que o auxílio não beneficia as empresas, a Bélgica argumentou que o sistema normal de garantia de depósitos para as instituições de crédito, incluindo a respetiva extensão (ou seja, o sistema de garantia das cooperativas), tinha sido adotado em aplicação e no respeito das decisões do Conselho ECOFIN, da Diretiva 94/19/CE, com a última redação que lhe foi dada, e da Diretiva 97/9/CE.
(60)
A Bélgica defendeu a posição de que as participações em cooperativas financeiras detidas por pessoas singulares possuem todas as características dos depósitos e são também adquiridas enquanto tal. Apontou para os seguintes elementos:
i)
os beneficiários (pessoas singulares) do sistema de garantia das cooperativas beneficiam da mesma proteção que os depositantes junto de outras instituições presentes no mesmo setor e sujeitas ao mesmo controlo;
ii)
por razões fiscais, os dividendos pagos pelas cooperativas financeiras e os juros pagos sobre os depósitos estão ambos - até um montante fixo - isentos de retenção de imposto na fonte (47);
iii)
os sócios pessoas singulares das cooperativas financeiras só podem subscrever um montante máximo específico do capital, em conformidade com o disposto nos estatutos da cooperativa financeira;
iv)
os sócios das cooperativas financeiras só podem sair da sociedade durante os primeiros seis meses do ano financeiro e um sócio que pretenda demitir-se não pode reclamar da cooperativa mais-valias pro rata da sua participação. Segundo o Estado belga, o valor das ações numa cooperativa não reflete o valor dos ativos subjacentes da cooperativa financeira, pelo que as ações nas cooperativas financeiras não fazem concorrência aos produtos de investimento em geral, mas apenas ao subconjunto de produtos que já beneficiam de uma garantia estatal (ou seja, os depósitos e os seguros de vida do tipo do «ramo 21»);
v)
as participações em cooperativas financeiras são registadas e a sua alienação está limitada por lei (48). Não podem ser vendidas livremente para realizar mais-valias. Os sócios de cooperativas financeiras têm apenas direito a modestos dividendos (isentos de imposto) e a um reembolso, quando deixam de ser acionistas;
vi)
as participações em cooperativas financeiras não podem ser consideradas um investimento em participações numa sociedade ou numa entidade cotada em bolsa;
vii)
as participações em cooperativas financeiras não podem ser consideradas um investimento de risco, uma vez que os sócios das cooperativas financeiras não podem beneficiar de mais-valias;
viii)
o sistema de garantia das cooperativas só protege as participações das pessoas singulares (por oposição aos sócios institucionais).
(61)
No que diz respeito à inexistência de uma vantagem seletiva, a Bélgica assinalou que o sistema de garantia das cooperativas abrange unicamente as participações em cooperativas financeiras emitidas antes de 10 de outubro de 2011. A Bélgica salientou que, após essa data, as cooperativas financeiras deixaram de poder recorrer ao sistema de garantia das cooperativas para se implantarem num mercado. Precisou também que o grupo ARCO não tinha emitido qualquer participação nova desde setembro de 2008.
(62)
A Bélgica negou igualmente o facto de o sistema de garantia das cooperativas ter auxiliado as cooperativas financeiras a manter o seu capital existente. Em apoio deste argumento, a Bélgica declarou que o comunicado de imprensa de 10 de outubro de 2008 seria apenas uma proposta de iniciativa estratégica que mencionava, de passagem, as cooperativas financeiras. Segundo a Bélgica, o comunicado de imprensa de 10 de outubro de 2008 não constituía um acordo pormenorizado publicado em coordenação com comunicados de imprensa concomitantes de cooperativas financeiras. A este respeito, a Bélgica distinguiu entre o seu comunicado e o das autoridades britânicas e da Lloyds no processo Lloyds (49), aos quais a Comissão fez referência na sua decisão de início do procedimento. A Bélgica concluiu que o comunicado de imprensa de 10 de outubro de 2008 não é uma medida suscetível de conceder uma vantagem seletiva às cooperativas financeiras. No que diz respeito ao comunicado de imprensa seguinte, de 21 de janeiro de 2009, a Bélgica considerou que era normal que o grupo ARCO tivesse inserido imediatamente no seu sítio Web o comunicado das autoridades, uma vez que todas as cooperativas financeiras (entre elas o ARCO) seguiam de perto este processo na altura.
(63)
A Bélgica salientou que a Comissão deveria adotar a mesma abordagem que no processo Ethias e que a Comissão deveria concluir que o sistema de garantia das cooperativas não é seletivo. A Bélgica defendeu ainda que o estatuto especial das verdadeiras cooperativas tinha já sido reconhecido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Paint Graphos (50). Remeteu, em particular, para o n.o 61 do referido acórdão, do qual resulta claramente que, no que respeita às suas características específicas, estas sociedades cooperativas não podem, em princípio, ser consideradas como estando numa situação factual e jurídica comparável à das sociedades comerciais.
(64)
A Bélgica forneceu igualmente informações sobre o número de acionistas do ARCO que abandonaram a entidade desde o início da crise. No decurso dos exercícios financeiros que levaram à liquidação voluntária, o número de sócios do ARCO que solicitaram o reembolso do seu capital elevou-se a 9 764 em 2007/2008, 21 150 em 2008/2009 e 23 762 em 2010/2011.
(65)
No que diz respeito aos efeitos de distorção da medida, a Bélgica afirmou que a Comissão deveria ter explicado, na medida do razoável, quais eram os produtos financeiros que faziam concorrência às participações em cooperativas financeiras, embora a Bélgica tenha reconhecido que, no âmbito de um procedimento relativo aos auxílios estatais, a Comissão não é obrigada a dar uma definição pormenorizada do mercado. Fundamentalmente, a Bélgica defendeu que os sócios pessoas singulares das cooperativas financeiras beneficiaram do mesmo nível de proteção de que beneficiam os investidores em todos os produtos de depósito ou de poupança semelhantes.
(66)
A Bélgica explicou igualmente que o sistema de garantia das cooperativas tem o mesmo objetivo que a Diretiva 94/19/CE, a saber, proteger os depósitos dos aforradores particulares, manter a confiança dos depositantes e reforçar a estabilidade dos mercados financeiros. A Bélgica considera que os sistemas de garantia dos depósitos de outros Estados-Membros incluem também, por vezes, produtos de depósitos não convencionais, afirmando que a Comissão deveria ter em conta esse facto (51).
(67)
A Bélgica insistiu também no facto de, caso a Comissão viesse a concluir que o sistema de garantia das cooperativas constitui um auxílio estatal, esse auxílio deveria ser considerado compatível com o mercado interno com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado. Considerou que não era pertinente determinar se o ARCO era uma instituição financeira na aceção da comunicação sobre o setor bancário de 2008. Segundo a Bélgica, a pergunta crucial à qual a Comissão deveria responder seria a de saber se o sistema de garantia das cooperativas constitui uma intervenção adequada e necessária para evitar uma perturbação grave da economia.
(68)
A Bélgica defendeu o ponto de vista de que a medida é necessária, os seus efeitos são limitados ao mínimo necessário, existindo mecanismos de repartição de encargos.
(69)
Em primeiro lugar, a Bélgica argumentou que o sistema de garantia das cooperativas é apropriado e necessário para tranquilizar os depositantes na Bélgica.
(70)
A Bélgica admitiu que era teoricamente possível que a existência destes sistemas de proteção pudesse constituir uma vantagem indireta para as instituições que têm depósitos protegidos no seu balanço, já que estes contribuem para evitar a «corrida» aos bancos. Explicou, contudo, que os sistemas de garantia dos depósitos eram necessários para evitar uma «corrida» aos bancos e perturbações dos mercados financeiros. A Bélgica afirmou igualmente que o sistema de garantia das cooperativas era necessário para evitar uma diminuição da confiança do público no sistema financeiro belga. O facto de as participações em cooperativas apresentarem características fundamentais idênticas às dos produtos de poupança e de mais de metade dos fundos detidos pelas cooperativas ser investida em instituições bancárias reforça os pontos que estas têm em comum com os depósitos e sublinha a sua importância para o sistema bancário belga. Uma incapacidade de pagamento desordenada por parte das cooperativas financeiras teria gerado um efeito de bola de neve em todos os estabelecimentos financeiros e na economia belga. Não aplicar às participações em cooperativas financeiras um nível de proteção idêntico ao dos depósitos clássicos teria acarretado um risco igual ao de não aplicar uma proteção aos depósitos. Tal abalaria fortemente a confiança do público em todos os produtos de depósito na Bélgica, criando um risco sistémico. Em apoio dos argumentos avançados, a Bélgica mencionou o facto de o número de sócios (pessoas singulares) das cooperativas financeiras ser elevado em relação à população total da Bélgica (52).
(71)
A Bélgica contestou também vivamente a terminologia utilizada pela Comissão na sua decisão de início do procedimento, em especial os termos «capital instruments» (instrumentos de capital) e «risk capital» (capital de risco) utilizados, respetivamente, no considerando 62 e na nota de rodapé 35.
(72)
Para demonstrar a necessidade do sistema de garantia das cooperativas, a Bélgica enviou igualmente à Comissão cartas do Conselho de Estabilidade Financeira e do Governador do BNB dirigidas ao então Ministro das Finanças, datadas, respetivamente, de 29 de outubro de 2008 (53) e de 7 de outubro de 2011 (54).
(73)
No que diz respeito à compatibilidade da medida com as regras em matéria de auxílios estatais, a Bélgica remete em primeiro lugar para a decisão da Comissão relativa à Ethias. Segundo a Bélgica, a Comissão autorizou medidas a favor da Ethias, nomeadamente a extensão do sistema de garantia de depósitos aos produtos do «ramo 21», tendo considerado que eram adequadas e necessárias para evitar uma perturbação grave da economia belga.
(74)
Em segundo lugar, a Bélgica reiterou o seu ponto de vista de que a medida era proporcionada. As cooperativas financeiras partilham os encargos, nomeadamente através das suas contribuições para o Fundo especial de proteção. A Bélgica considerou que o nível de remuneração da garantia era razoável e semelhante às contribuições dos sistemas de garantia de outras instituições protegidas. A Bélgica contestou o facto de o caráter facultativo do sistema de garantia das cooperativas pudesse tornar a medida desproporcionada.
(75)
A Bélgica afirmou que, se a Comissão chegasse à conclusão de que a medida constitui um auxílio estatal, a Comissão deveria considerar que se trata de um auxílio à liquidação compatível com as regras em matéria de auxílios estatais. A Bélgica relembrou que o Decreto real de 7 de novembro de 2011 dispõe claramente que, em caso de liquidação de uma cooperativa, o Fundo especial de proteção só deve intervir e indemnizar, uma vez depositado o regulamento de ordem final de liquidação, tal como aprovado pela assembleia geral das sociedades em causa.
(76)
A Bélgica referiu também que, atendendo a que as pessoas singulares não são empresas, a injunção de suspensão da Comissão não abrangeria os pagamentos a seu favor, após a liquidação do ARCO.
(77)
Além disso, a Bélgica apresentou observações suplementares numa nota de 18 de março de 2014 à Comissão, após o prazo estabelecido.
(78)
A Bélgica considera que a Comissão não poderia proibir a execução das garantias concedidas aos sócios pessoas singulares. Não poderia exigir que o Estado suspenda todos os pagamentos no âmbito do sistema de garantia das cooperativas e recupere os pagamentos efetuados ao abrigo do referido sistema, em benefício dos sócios pessoas singulares.
(79)
Com efeito, os sócios pessoas singulares não são empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado e a execução da garantia em benefício dos sócios pessoas singulares não teria qualquer impacto sobre o ARCO ou sobre as perspetivas do Estado belga de recuperar o auxílio de que essas sociedades teriam beneficiado.
4. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
4.1. Beneficiário da medida
(80)
Em primeiro lugar, a título preliminar, a Comissão recorda que, no considerando 18 da decisão de início do procedimento, declarou que o sistema de garantia das cooperativas beneficiava as cooperativas financeiras. Contudo, uma análise aprofundada da cronologia e das características da medida permitiu concluir que o ARCO era o único verdadeiro beneficiário da medida, como se descreve na presente secção.
(81)
No caso em apreço, a Comissão nota que existe uma grande diferença entre o ARCO e as outras cooperativas financeiras potencialmente elegíveis para beneficiarem do sistema de garantia das cooperativas.
(82)
Resulta claramente da descrição dos factos (55) que o sistema de garantia das cooperativas foi, desde o início, feito à medida para o ARCO, que tinha conhecido algumas dificuldades devido aos seus investimentos no Dexia. O ARCO acabou por ser a única cooperativa financeira a solicitar a participação na medida.
(83)
No que respeita às outras cooperativas financeiras, a Comissão assinala que a participação no sistema de garantia das cooperativas é facultativa, que o Conselho de Ministros podia decidir admitir ou não uma sociedade cooperativa no sistema de garantia das cooperativas e, em caso afirmativo, estabelecer as condições; que nenhuma das outras cooperativas financeiras solicitou a adesão ao sistema e que algumas se distanciaram ativamente. A Comissão observa igualmente que nenhuma outra cooperativa financeira enfrentou problemas, no que respeita aos seus investimentos, que atingissem a dimensão dos enfrentados pelo ARCO relativamente ao Dexia.
(84)
Por conseguinte, a Comissão conclui que o principal beneficiário do sistema de garantia das cooperativas que desenvolvem atividades económicas é o ARCO.
4.2. O anúncio e a execução da medida constituem uma única e mesma intervenção
(85)
A Comissão nota que a presente medida foi decidida e anunciada pelo Governo em 10 de outubro de 2008 (56). É evidente que o Governo belga tomou a decisão de fazer beneficiar o ARCO de um sistema de garantia das cooperativas no momento em que a medida a favor do Dexia foi elaborada, em 2008 (57). Um outro comunicado de imprensa, de 21 de janeiro de 2009, forneceu informações mais pormenorizadas sobre a medida. Só mais tarde é que a transposição jurídica do compromisso assumido pelo Governo teve início.
(86)
A Comissão nota que a formulação e os termos utilizados («decidiu», «o compromisso») nos comunicados de imprensa de 10 de outubro de 2008 e de 21 de janeiro de 2009 demonstram inequivocamente o compromisso assumido e permitem legitimamente pensar que a medida seria executada.
(87)
Os comunicados de imprensa foram também enviados através dos canais oficiais: o comunicado de 10 de outubro de 2008 foi enviado pelos serviços do Ministro das Finanças, enquanto o de 10 de janeiro de 2009 foi enviado em nome do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças. O caráter repetitivo destas comunicações à imprensa reforçou a sua mensagem subjacente.
(88)
A Comissão nota que já era claro, aquando do comunicado de imprensa de 10 de outubro de 2008, que o sistema de garantia das cooperativas constituiria uma extensão do sistema de garantia dos depósitos. O comunicado de imprensa de 21 de janeiro de 2009 continha, por seu lado, outras precisões de ordem técnica. Após a sua publicação, o grupo ARCO divulgou-o no seu sítio Web, com o objetivo evidente de tranquilizar os seus sócios pessoas singulares. Além disso, a Comissão constata a coerência da medida ao longo do tempo, uma vez que não sofreu alterações significativas entre o anúncio inicial, em 10 de outubro de 2008, e a promulgação do decreto real final.
(89)
No seu acórdão, de 19 de março de 2013, nos Processos apensos C-399/10 P e C-401/10 P (58), o Tribunal de Justiça afirmou que o anúncio de uma medida e a sua execução efetiva podiam ser considerados como uma única intervenção, caso tal se justificasse à luz da sua cronologia e da sua finalidade, bem como da situação da empresa no momento dessa intervenção. Do mesmo modo, no que diz respeito à presente medida, a Bélgica decidiu e anunciou, em 10 de outubro de 2008, uma medida que foi executada mais tarde, com o mesmo objetivo, no que respeita ao beneficiário inicial visado. Além disso, nas suas próprias decisões, a Comissão considerou o anúncio e a execução como uma única medida e considerou que a medida concedia uma vantagem a partir da data do anúncio (59). Por último, o Ministro das Finanças belga, em maio de 2014, qualificou a medida em causa como um compromisso assumido em 2008 (60).
(90)
Com base nas informações referidas nos considerandos 85 a 89, a Comissão conclui que o anúncio e a execução do sistema de garantia das cooperativas devem ser considerados como uma mesma e única medida.
4.3. Existência de auxílio
(91)
Segundo o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «Salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(92)
Tanto a Bélgica como o grupo ARCO afirmam que a Comissão deveria averiguar se o ARCO beneficiou de um auxílio estatal com base numa das suas outras decisões, nomeadamente na decisão relativa à Ethias (61). Contudo, o conceito de auxílio estatal é um conceito objetivo, definido no Tratado. Para ser considerada um auxílio estatal, uma medida deve preencher os quatro critérios (cumulativos) seguintes: deve i) ser concedida pelo Estado ou através de recursos estatais; ii) conferir uma vantagem seletiva ao seu beneficiário; iii) falsear (potencialmente) a concorrência e iv) afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(93)
A Comissão deve avaliar a medida à luz destes quatro critérios (ver considerandos 94 a 110).
Recursos estatais
(94)
A Comissão deve avaliar se o sistema de garantia das cooperativas é financiado através de recursos estatais e se é imputável ao Estado.
(95)
Segundo a jurisprudência constante (62), todos os meios pecuniários que as autoridades públicas podem efetivamente utilizar para apoiar empresas, não sendo relevante o facto de esses meios pertencerem ou não de modo permanente ao património do Estado, são abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, desde que se mantenham permanentemente sob controlo público e, por conseguinte, à disposição das autoridades nacionais competentes.
(96)
Em especial, existe um auxílio estatal quando os fundos provêm de contribuições impostas pela legislação do Estado e são geridos e repartidos em conformidade com o disposto na referida legislação, ainda que sejam administrados por instituições distintas do Estado. O estatuto da entidade ou da empresa que concede o auxílio em causa não é considerado um fator decisivo para a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais.
(97)
No que diz respeito à organização do sistema de garantia das cooperativas, a Comissão assinala que a legislação belga determina as contribuições que os participantes devem entregar, bem como a forma como esses fundos serão utilizados. Por conseguinte, as contribuições que alimentam o Fundo especial de proteção são consideradas recursos estatais, mesmo sendo provenientes de fontes privadas.
(98)
Além disso, se necessário, a Caisse des dépôts et consignations, uma entidade pública, adianta os fundos requeridos para financiar os pagamentos que o Fundo de especial de proteção deverá efetuar. Em todo o caso, este aspeto do sistema de garantia das cooperativas constitui um risco económico suficientemente concreto de encargos que podem onerar o orçamento do Estado-Membro, para que se possa concluir pela utilização de recursos estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado (63).
(99)
No que se refere à imputabilidade da medida à Bélgica, é evidente que o sistema de garantia das cooperativas não pode ser considerado como uma transposição da Diretiva 94/19/CE. Esta apenas exige que os Estados-Membros instituam um sistema de garantia de depósitos no que respeita aos depósitos das instituições de crédito, dispondo o artigo 2.o expressamente que todos os instrumentos abrangidos pela definição de «fundos próprios» das instituições de crédito se encontram excluídos de qualquer reembolso pelos sistemas de garantia de depósitos. Se um Estado-Membro decidir estabelecer outros sistemas de reembolso para garantir outros produtos financeiros, tal decisão não decorre do direito da União, constituindo, antes, uma iniciativa do próprio Estado-Membro (64). A Comissão observa igualmente que a Bélgica faz referência ao sistema de garantia de indemnização dos investidores, mas essa comparação não é pertinente, uma vez que esses sistemas não se destinam a cobrir os riscos relacionados com os investimentos. Tal como explicado no considerando 21, os sistemas de indemnização dos investidores são concebidos apenas para os casos em que uma empresa de investimento não se encontra em condições de restituir os ativos pertencentes a um investidor, por exemplo, devido a uma fraude ou problemas nos sistemas da empresa.
Vantagem seletiva
(100)
A Comissão conclui que o sistema de garantia das cooperativas criou uma vantagem para o grupo ARCO. O Tribunal de Justiça aceitou que as empresas possam obter uma vantagem, sob a forma de melhor acesso ao capital, sempre que uma medida adotada por um Estado-Membro a favor dos investidores reforçar a vontade de estes investirem o seu dinheiro num dado conjunto de investimentos visados (65). No caso em apreço, a medida ajudou as entidades do grupo ARCO a manter o seu capital existente, convencendo os sócios de cooperativas existentes a não se retirarem das mesmas (66), o que constituiu uma vantagem particularmente importante à luz do nervosismo do mercado durante o período imediatamente a seguir à falência do Lehman Brothers. Em 21 de janeiro de 2009, o grupo ARCO divulgou um comunicado de imprensa do Governo belga no seu sítio Web, a fim de tranquilizar os seus sócios, o que demonstra claramente que o facto de poder tranquilizar os investidores constituiu uma vantagem importante para o ARCO. A este respeito, a Comissão nota que o prospeto da ARCOPAR publicado no verão de 2008 (67) menciona igualmente o risco incorrido pelos sócios pessoas singulares que abandonassem a cooperativa financeira (68) (69).
(101)
Além disso, a medida é claramente seletiva. Em primeiro lugar, aplica-se apenas aos titulares de participações em cooperativas financeiras e não aos detentores de produtos de investimento emitidos por empresas concorrentes. Os atores financeiros que propunham fundos no mercado das obrigações defensivas ou no mercado monetário ou, ainda, dos fundos comuns de investimento de capital garantido não podiam, portanto, oferecer aos seus clientes uma garantia semelhante. A Bélgica afirma que as participações detidas por particulares em cooperativas financeiras são, pela sua própria natureza, equiparáveis a depósitos (70). Vários elementos apresentados pela Bélgica referem-se, no entanto, às cooperativas em geral e não às cooperativas financeiras. Além disso, a descrição das participações em cooperativas financeiras fornecida pela Bélgica não contém nenhuma referência a informações pertinentes, como os riscos relacionados com o investimento nesses instrumentos (71), riscos esses que não incluem os depósitos.
(102)
A natureza seletiva da medida surge também quando se compara o tratamento reservado às cooperativas financeiras com o tratamento reservado a outras cooperativas reconhecidas não financeiras. A Bélgica baseia-se no acórdão Paint Graphos para defender o tratamento especial de que beneficiam os sócios pessoas singulares das cooperativas financeiras. O acórdão Paint Graphos consiste numa decisão prejudicial relativa a uma decisão de reenvio emitida por um órgão jurisdicional italiano que desejava saber se os benefícios fiscais de que gozavam as cooperativas de produtores e de trabalhadores poderiam ser equiparáveis a um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça concluiu que o benefício fiscal devia ser avaliado à luz dos quatro critérios cumulativos relativos aos auxílios estatais e forneceu orientações mais pormenorizadas, nomeadamente sobre o modo de avaliar se esse benefício fiscal constituía uma vantagem seletiva (72). O Tribunal de Justiça declarou que convinha determinar i) se um tal benefício fiscal podia ser justificado pelas características inerentes ao sistema fiscal em causa (73); ii) se existiam procedimentos de controlo e de supervisão adequados (74) e iii) se o benefício fiscal era razoável e não excedia os limites do que era necessário (75).
(103)
A Comissão considera que a argumentação da Bélgica não pode ser aceite, porque a natureza da vantagem conferida pela medida é qualitativamente diferente da que foi examinada pelo Tribunal de Justiça no processo Paint Graphos. A medida instituída pela Bélgica implica a concessão de uma vantagem e não de uma isenção fiscal ou de uma isenção do pagamento de encargos. Por conseguinte, a análise em três etapas adotada pelo Tribunal para avaliar se um benefício fiscal ou uma isenção de imposto são seletivos não pode aplicar-se a esta medida.
(104)
Em qualquer caso, mesmo que a jurisprudência Paint Graphos fosse aplicável à medida em causa, os elementos específicos da mesma são tais que esta continuaria a ser de natureza seletiva.
(105)
Em primeiro lugar, a Comissão observa que o processo Paint Graphos faz referência a todas as cooperativas de produtores e de trabalhadores e não a um subsetor relativamente restrito, como o das cooperativas financeiras. Se, como afirma a Bélgica, é conveniente reservar um tratamento especial para as cooperativas «verdadeiras», o tratamento especial deveria aplicar-se a todas as cooperativas reconhecidas. O simples facto de a medida se limitar às cooperativas financeiras é, portanto, suficiente para estabelecer a sua natureza seletiva.
(106)
Em segundo lugar, a Comissão nota que, no parecer da Bélgica, as cooperativas financeiras parecem ter merecido vantagens adicionais desde 10 de outubro de 2008. A Comissão nota que, antes dessa data, as cooperativas históricas reconhecidas obtiveram um tipo de tratamento favorável em virtude do seu estatuto particular, sob a forma de uma isenção de retenção de imposto na fonte (76). No âmbito da presente decisão, a Comissão não se pronuncia sobre o caráter proporcionado ou não do benefício fiscal, mas considera que não havia motivo para introduzir subitamente, em 10 de outubro de 2008, uma compensação suplementar ou uma proteção a favor das empresas com o estatuto de cooperativas financeiras.
(107)
Por último, mesmo que, como preconizado pela Bélgica, a Comissão devesse realizar uma análise inspirada no acórdão Paint Graphos, esta considera que nada justifica a concessão de uma garantia de 100 % aos sócios pessoas singulares do ARCO [a saber, a parte i) da análise do acórdão Paint Graphos], cujas entidades eram sociedades de responsabilidade limitada. Tendo em conta a natureza dessas sociedades, tal como determinada pelas regras belgas em matéria de direito das sociedades, os sócios pessoas singulares do ARCO deveriam ter estado conscientes do facto de poderem perder a totalidade do seu capital em caso de liquidação (77). De resto, proteger 100 % do capital subscrito pelos sócios pessoas singulares das cooperativas financeiras não é uma medida proporcionada [parte iii) da análise do acórdão Paint Graphos], na medida em que tal equivaleria a proteger esses sócios contra todos os riscos, criando assim uma vantagem injustificada para as empresas de que são sócios (78).
Distorções da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros
(108)
O sistema de garantia das cooperativas confere às cooperativas financeiras uma vantagem de que não beneficiam nem os atores que oferecem produtos de investimento a retalho nem as outras cooperativas reconhecidas não financeiras. Graças à medida, o ARCO pôde manter a sua parte de mercado durante um período mais longo. O ARCO não sofreu saídas de capitais, exceto posteriormente e a um nível mais baixo do que teria sido o caso na ausência da medida. Em consequência, os outros atores, que tiveram de enfrentar a concorrência com base apenas nos seus próprios méritos e que não puderam contar com o sistema de garantia das cooperativas, não puderam beneficiar dos capitais que estariam disponíveis para o investimento. Por conseguinte, o sistema de garantia das cooperativas distorce a concorrência (79).
(109)
Quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, a atividade interna em causa pode manter-se ou desenvolver-se em conformidade, de modo a que as oportunidades para as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros penetrarem no mercado são (mais) reduzidas (80). Tendo em conta o grande número de fornecedores internacionais de produtos de investimento presentes no mercado belga, a medida tem, sem dúvida, um efeito nas trocas comerciais em toda a União.
Conclusão
(110)
Com base na análise efetuada nos considerandos 91 a 109, a Comissão conclui que o sistema de garantia das cooperativas envolve recursos estatais e constitui uma vantagem seletiva para o ARCO, falseia a concorrência e afeta as trocas comerciais no interior da União; por conseguinte, preenche todos os critérios para ser considerado um auxílio estatal. Todos estes elementos já eram aplicados, o mais tardar desde a adoção do Decreto real de 10 de outubro de 2011, mas a vantagem criada pela medida já existia na sequência do anúncio de execução da medida, em 10 de outubro de 2008. O montante total da vantagem deve ser tido em conta na análise da compatibilidade do auxílio e -se necessário - para a sua recuperação junto dos beneficiários.
4.4. Compatibilidade do auxílio
(111)
Depois de ter estabelecido que o sistema de garantia das cooperativas era um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, a Comissão deve determinar se esse auxílio pode ser considerado compatível com o mercado interno.
(112)
O artigo 107.o, n.o 1, do Tratado estabelece que qualquer auxílio concedido por um Estado é incompatível com o mercado interno e, por conseguinte, proibido, salvo as derrogações previstas no Tratado. Os n.os 2 e 3 do mesmo artigo definem em seguida duas categorias de auxílios compatíveis com o mercado interno.
(113)
O artigo 107.o, n.o 2, enumera, em primeiro lugar, as categorias de auxílios estatais que beneficiam automaticamente de uma derrogação ao princípio da proibição. O sistema de garantia das cooperativas não se insere em nenhuma destas categorias.
(114)
O artigo 107.o, n.o 3, do Tratado enumera, em seguida, várias categorias de auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno. Em teoria, as suas alíneas b) ou c) poderiam aplicar-se.
(115)
Em relação ao artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado, a Comissão explicou, nas suas orientações, o modo como tenciona aplicar a isenção prevista por esta disposição para certas categorias de auxílios. Observa, no entanto, que a medida não corresponde a nenhuma das categorias de auxílios abrangidas por essas orientações. Além disso, nem a Bélgica nem o ARCO indicaram qualquer objetivo de interesse comum, que permita invocar esta disposição. A Comissão deveria, portanto, analisar a eventual compatibilidade da medida unicamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado.
(116)
No que diz respeito ao artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, a Comissão observa que a Bélgica defende que, se a Comissão concluir que o sistema de garantia das cooperativas constitui um auxílio estatal, a medida deveria ser apreciada à luz dessa disposição, que permite declarar um auxílio compatível com o mercado interno se for necessário para sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro.
(117)
Contudo, o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado deve ser interpretado de forma restritiva, no que respeita ao que se poderá considerar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro. A perturbação em questão deve afetar o conjunto da economia do Estado-Membro em causa e não apenas a economia de uma das suas regiões ou partes do território (81).
(118)
Quando a crise financeira atingiu o seu primeiro auge, no outono de 2008, a Comissão decidiu, na comunicação sobre o setor bancário de 2008, que o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado poderia ser utilizado para avaliar as medidas adotadas para resolver as dificuldades das instituições financeiras (82).
(119)
Para além do setor financeiro, a Comissão elaborou também, com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, o Quadro temporário da União relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a atual crise financeira e económica (83). Esse quadro não é, porém, aplicável à medida em questão. Destina-se, na verdade, à economia real, permitindo aos Estados-Membros adotar medidas adequadas para melhorar o acesso ao financiamento por parte das empresas que pretendiam investir durante a crise financeira, numa altura em que o financiamento bancário era menos frequente. Os problemas do grupo ARCO não estão ligados à falta de financiamento pelo setor bancário, mas a ativos (as ações do Dexia) cujo valor teve de ser revisto no sentido da baixa. Além disso, o sistema de garantia das cooperativas - que garante 100 % de um instrumento constante do passivo - não se inclui em nenhuma das categorias de auxílios abordadas no âmbito deste quadro, no seu ponto 4.3.
(120)
Uma vez que as cooperativas financeiras não são instituições financeiras para efeitos da Comunicação sobre o setor bancário de 2008 (84), o auxílio deve ser apreciado diretamente à luz do Tratado. Para satisfazer os critérios gerais de compatibilidade estabelecidos no artigo 107.o, n.o 3, do Tratado, a medida deve respeitar as seguintes condições (85):
a) Caráter adequado do auxílio : o auxílio deve ser bem orientado, a fim de que o objetivo de sanar uma perturbação grave da economia possa ser efetivamente alcançado, o que não é o caso se a medida em causa não constituir um meio adequado para sanar a situação;
b) Necessidade : a medida deve, em termos de montante e de forma, ser necessária para realizar o objetivo. Além disso, o seu montante deve ser o mínimo necessário para alcançar o objetivo e a sua forma deve ser a mais adequada para sanar a perturbação;
c) Proporcionalidade : os efeitos positivos da medida devem compensar de forma adequada as distorções da concorrência, por forma a que estas sejam limitadas ao mínimo necessário para atingir os objetivos visados pela medida.
(121)
No que diz respeito ao caráter adequado ou não da medida, a Comissão observa que o impacto das cooperativas financeiras sobre o conjunto da economia é fundamentalmente diferente do dos bancos tradicionais, que estão expostos às «corridas» aos bancos. Se todos os depositantes de um banco decidissem levantar o seu dinheiro ao mesmo tempo, o banco seria obrigado a ceder todos os seus ativos não líquidos em pouco tempo (procedendo a «vendas urgentes»), o que teria consequências graves para a concessão de crédito à economia real, podendo também criar uma espiral descendente dos preços dos ativos. As cooperativas financeiras, pelo contrário, não emprestam à economia real. Têm também o direito de limitar estatutariamente as demissões de sócios (86), pelo que, em princípio, é possível evitar a alienação desordenada de ativos. Este último elemento evidencia uma grande diferença entre os depósitos e as participações dos sócios do ponto de vista dos seus efeitos no sistema.
(122)
É igualmente claro que, de um ponto de vista jurídico, os sócios de cooperativas financeiras são acionistas de uma «sociedade de responsabilidade limitada». Decorre desse estatuto, que os sócios pessoas singulares das cooperativas financeiras estão juridicamente expostos à possibilidade de perder uma parte ou a totalidade do seu investimento. A este propósito, a Comissão toma igualmente nota de que o Governador do BNB não confirmou que as participações em cooperativas financeiras seriam equiparáveis aos depósitos de poupança de uma instituição de crédito (87).
(123)
A Comissão observa também que a posição dos sócios pessoas singulares de cooperativas financeiras na «estrutura em cascata» (88) em caso de liquidação ou de falência dessas entidades é muito diferente da dos titulares de depósitos de poupança num estabelecimento de crédito. As instituições de crédito são entidades regulamentadas, relativamente às quais a entidade reguladora zela para que um certo montante de capital esteja disponível. Esse capital permite absorver o primeiro impacto em caso de liquidação ou de falência. Os sócios de cooperativas financeiras, em contrapartida, não beneficiam de uma proteção deste tipo. Em caso de liquidação ou de falência, são os principais atingidos.
(124)
Com base nos argumentos apresentados nos considerandos 121 a 123, a Comissão conclui que o sistema de garantia das cooperativas protege apenas as cooperativas financeiras e os seus sócios pessoas singulares das consequências dos seus investimentos anteriores. No entanto, não constitui uma medida adequada para evitar uma perturbação grave da economia belga.
(125)
No que respeita ao caráter necessário ou não da medida, a Comissão recorda que a Bélgica tinha já tomado medidas importantes para evitar uma perturbação da economia belga. Tinha já instaurado outras medidas destinadas a estabilizar o sistema financeiro, nomeadamente os bancos e outras instituições financeiras em que as cooperativas financeiras investiam. O sistema belga de garantia dos depósitos protegia os depósitos até 100 000 EUR e a Bélgica auxiliou o Fortis, o KBC, o Dexia e a Ethias através de recapitalizações, injeções de liquidez, medidas de apoio aos ativos depreciados e medidas ad hoc. A Comissão conclui que não era necessário proteger certos sócios pessoas singulares no caso das cooperativas financeiras, que são, definitivamente, sociedades de responsabilidade limitada.
(126)
No que respeita à carta do Governador do BNB mencionada pela Bélgica, a Comissão assinala que a referida carta data de outubro de 2011 (isto é, muito depois de 10 de outubro de 2008, data em que a medida foi anunciada) e que não indica que a medida era necessária para evitar uma perturbação grave da economia belga, afirmando-se apenas que permitiria (89) limitar os efeitos negativos da crise (sistémica). No que respeita à carta do Comité de estabilidade financeira, a Comissão observa que esta menciona simplesmente o aumento da cobertura do sistema de garantia dos depósitos e a introdução de um sistema de garantia dos produtos de seguros do «ramo 21».
(127)
No que respeita ao caráter proporcionado ou não da medida, a Comissão observa que a conceção da medida não assegura uma proteção suficiente contra a seleção adversa (90). A natureza facultativa do sistema de garantia das cooperativas combinada com a aparente ausência de teste de viabilidade cria um incentivo para utilizar o sistema, logo que seja manifesto que a garantia irá ser executada. Num tal cenário, o beneficiário pode recorrer à garantia, evitando, em larga medida, o pagamento dos prémios de garantia até ao último momento antes da liquidação.
(128)
A Comissão considera também que o sistema de garantia das cooperativas falseia indevidamente o funcionamento normal do mercado. A medida permitiu que o ARCO protegesse a sua posição no mercado dos produtos financeiros de retalho, o que teve ou poderia ter tido um impacto negativo na parte de mercado e na rendibilidade dos concorrentes do ARCO, que não podiam beneficiar do sistema de garantia das cooperativas.
(129)
Em conclusão, a medida não pode ser considerada compatível com o mercado interno, porque não é nem adequada, nem necessária, nem proporcionada para efeitos da aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, e não é abrangida pelo âmbito de aplicação de qualquer outra disposição relativa à compatibilidade dos auxílios estatais com o mercado interno.
4.5. Cálculo do montante do auxílio
(130)
Para o cálculo da vantagem a recuperar junto do ARCO, a Comissão terá em conta os seguintes parâmetros e factos (91):
-
o montante máximo das saídas de capital fixado nos estatutos do ARCO, que representa 10 % do capital total ou 10 % da base de sócios (92),
-
o facto de só os sócios pessoas singulares estarem cobertos pelo sistema de garantia das cooperativas,
-
a conceção específica do sistema de garantia das cooperativas, que, por um lado, era facultativo, deixando às cooperativas financeiras a liberdade de nele participarem ou não, e, por outro, estava aberto até a cooperativas financeiras com um elevado risco de falência ou de liquidação (neste caso, pouco depois de as cooperativas terem sido admitidas a beneficiar do regime, as assembleias gerais da ARCOFIN, da ARCOPAR e da ARCOPLUS aprovaram, em 8 de dezembro de 2011, a proposta do Conselho de Administração para proceder à liquidação voluntária das sociedades),
-
o facto de, muito antes de ter entrado em liquidação voluntária, o grupo ARCO já se encontrar numa situação financeira crítica, por ter investido fortemente - como indicado nos considerandos 38, 44 e 82 - em ações do Dexia, um banco que, no outono de 2008, teve de ser salvo da falência pelos Governos belga, francês e luxemburguês, pelo que qualquer diminuição significativa do valor das ações do Dexia continuaria a comprometer a posição financeira do ARCO, em especial porque este último financiou a sua participação na recuperação do Dexia através da retoma de uma parte da sua dívida,
-
e o facto de, em 2011, a ARCO ter pago o prémio de entrada («taxa de entrada») e o prémio anual da garantia.
(131)
A vantagem obtida pelo grupo ARCO consistiu numa proteção contra as saídas de capital, que o grupo não teria podido de outra forma impedir, a não ser através da aplicação do disposto nos seus estatutos, uma vez atingido o limite máximo de 10 % (93) do seu capital ou de 10 % dos sócios. As saídas ou demissões em grande número poderiam ocorrer, mal o ARCO se encontrasse em situação de sobreendividamento ou em processo de falência ou de liquidação, quer de uma forma objetiva quer - de uma forma mais subjetiva, como em certos outros casos de retiradas maciças de depósitos (94) - a partir do momento em que os seus sócios considerassem que teria deixado de constituir um investimento seguro, por exemplo devido à sua forte exposição à situação financeira e ao valor de mercado do Dexia.
(132)
A Comissão adota uma abordagem conservadora (95) para calcular a vantagem obtida pelo ARCO, ao ter em conta as saídas de capitais potenciais num só período anual em vez de em vários períodos. Por conseguinte, o resultado do cálculo deveria refletir o efeito mínimo do sistema de garantia das cooperativas, se bem que, na realidade, a garantia também tenha podido evitar que o ARCO sofresse, várias vezes, saídas de capitais ou demissões até ao máximo permitido. Os estatutos do ARCO permitiam que a cooperativa bloqueasse as saídas de capitais quer após a retirada de 10 % do capital, quer após a demissão de 10 % dos sócios. Para efeitos do cálculo do montante do auxílio, a Comissão pressupõe que o ARCO teria escolhido a opção mais eficaz, ou seja, a que lhe teria permitido conservar o nível de capital mais elevado. Quanto à opção relacionada com a demissão de sócios, a Comissão basear-se-á no número de sócios pessoas singulares mais baixo durante o período em que a vantagem foi criada (a partir de 10 de outubro de 2008), o que constitui novamente uma hipótese conservadora, e atribuirá a esses sócios a percentagem média do capital durante o ano em causa. Quanto à opção relacionada com as saídas de capital, a Comissão basear-se-á igualmente no ano durante o qual o capital foi menos elevado.
(133)
A Comissão tem igualmente em conta o facto de a vantagem proporcionada pela medida ter sofrido uma redução parcial, visto que o grupo ARCO, composto pelas três entidades jurídicas ARCOPAR, ARCOFIN e ARCOPLUS, teve de pagar um prémio de entrada único e um prémio de garantia de um ano, ainda que esses pagamentos só tenham ocorrido no outono de 2011, imediatamente antes de o ARCO ter entrado em liquidação voluntária.
(134)
A vantagem decorrente da medida é, portanto o mais baixo dos montantes resultantes dos dois cálculos seguintes: a) 10 % do capital do ano durante o qual o capital era menos elevado no período compreendido entre 10 de outubro de 2008 e 8 de dezembro de 2011, menos o montante total dos prémios já pagos; e b) 10 % do número de sócios mais baixo durante o período compreendido entre 10 de outubro de 2008 e 8 de dezembro de 2011, multiplicado pela percentagem média do capital detida por cada sócio no mesmo ano, menos o montante total dos prémios já pagos.
(135)
Em termos absolutos, a probabilidade de os investidores retirarem os seus capitais aumenta com o tempo, tornando mais difícil o cálculo dos juros a pagar pela vantagem recebida. A fim de garantir a eliminação da totalidade da vantagem recebida pelo ARCO e, ao mesmo tempo, permitir que o Estado-Membro disponha de um método operacional para calcular a taxa de juro aplicável à recuperação (96), a Comissão considera que a totalidade da vantagem esteve plenamente disponível, pelo menos, a partir de 8 de dezembro de 2011 e solicita que os montantes a recuperar produzam juros desde 8 de dezembro de 2011 até à sua recuperação efetiva.
(136)
Para poder verificar o cálculo do auxílio, a Comissão solicita à Bélgica que lhe seja facultada uma lista indicando o número de sócios, respetivamente, da ARCOFIN, da ARCOPAR e da ARCOPLUS, registados no final de cada ano, durante o período compreendido entre 10 de outubro de 2008 e 8 de dezembro de 2011.
(137)
Nas suas observações complementares apresentadas mais de um ano e meio após o termo do prazo para a apresentação de observações sobre a decisão de início do procedimento, as autoridades belgas não fornecem elementos novos quanto ao mérito. Alegam que a Comissão não poderia proibir a execução das garantias concedidas aos sócios pessoas singulares. Não poderia exigir que o Estado suspenda todos os pagamentos no âmbito do sistema de garantia das cooperativas e recupere os pagamentos efetuados ao abrigo do referido sistema, em benefício dos sócios pessoas singulares.
(138)
Em apoio destas observações, as autoridades belgas lembram que os sócios pessoas singulares não são empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, e consideram que a execução da garantia em benefício dos sócios pessoas singulares não teria qualquer impacto sobre o ARCO ou sobre as perspetivas do Estado belga de recuperar o auxílio.
(139)
Em resposta, a Comissão afirma que os montantes, cuja recuperação é ordenada pela presente decisão, são efetivamente um auxílio em benefício do Arco.
(140)
Sublinha que, nos termos do artigo 108.o, n.o 2, do Tratado, a constatação de que um auxílio estatal não é compatível com o mercado interno é suficiente para justificar que se ordene ao Estado a sua supressão (97). As autoridades belgas não podem, por isso, pretender que a interdição de executar uma garantia considerada como auxílio incompatível é contrária ao direito da União.
(141)
Deveriam, portanto, respeitar a injunção feita na decisão de início do procedimento, no sentido de suspender a execução da medida em causa, o que significa que não deveria ter sido feito nenhum pagamento.
(142)
Assim, justifica-se igualmente que a Bélgica continue a abster-se de efetuar qualquer pagamento ao abrigo da medida de auxílio.
Conclusão
(143)
A Comissão verifica que o sistema de garantia das cooperativas constitui um auxílio estatal a favor da ARCOFIN, da ARCOPAR e da ARCOPLUS ilegalmente concedido pela Bélgica em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Por conseguinte, é conveniente que a Bélgica retire o ato legislativo em que se baseia o sistema de garantia das cooperativas (em especial, a Lei de 14 de abril de 2009 e o Decreto real de 10 de outubro de 2011) e recupere a vantagem junto da ARCOPAR, da ARCOFIN e da ARCOPLUS,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O sistema de garantia concedido ilegalmente pela Bélgica em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia a favor das cooperativas financeiras do ARCO e, em especial, a favor da ARCOFIN, da ARCOPLUS e da ARCOPAR é incompatível com o mercado interno.
Artigo 2.o
1. A Bélgica deve recuperar junto dos beneficiários o auxílio incompatível concedido a que se refere o artigo 1.o, cujo montante se eleva ao resultado mais baixo dos dois cálculos seguintes:
a.
10 % do capital do ano durante o qual o capital era menos elevado no período compreendido entre 10 de outubro de 2008 e 8 de dezembro de 2011, menos o total dos prémios já pagos; ou
b.
10 % do número de sócios mais baixo durante o período compreendido entre 10 de outubro de 2008 e 8 de dezembro de 2011, multiplicado pela percentagem média do capital detida por cada sócio no mesmo ano, menos o total dos prémios já pagos.
2. Os montantes a recuperar vencem juros a partir de 8 de dezembro de 2011 até à respetiva recuperação efetiva.
3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (98).
4. A Bélgica continua a abster-se de efetuar qualquer pagamento ao abrigo da medida de auxílio referida no artigo 1.o, a contar da data de notificação da presente decisão.
Artigo 3.o
1. A Bélgica põe termo à medida de auxílio referida no artigo 1.o, na medida em que esta é incompatível com o mercado interno.
2. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.o é imediata e efetiva.
3. A Bélgica deve assegurar a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da respetiva notificação.
Artigo 4.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Bélgica transmite as seguintes informações à Comissão:
a.
uma descrição pormenorizada das medidas já adotadas e das medidas previstas para dar cumprimento à presente decisão;
b.
os documentos comprovativos de que os beneficiários foram intimados a reembolsar o auxílio.
2. A Bélgica deve manter a Comissão informada da evolução das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão até à recuperação completa do auxílio referido no artigo 1.o-A simples pedido da Comissão, a Bélgica deve transmitir de imediato todas as informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título da recuperação já reembolsados pelos beneficiários.
Artigo 5.o
O Reino da Bélgica é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 3 de julho de 2014.