ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 11 de junho de 2014
relativa ao auxílio estatal SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 e NN 32/10) a que a Itália deu execução em benefício da SO.G.A.S. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto
[notificada com o número C(2014) 3571]
(apenas faz fé a versão na língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/944/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições acima citadas (1), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em 27 de outubro de 2008, as autoridades italianas notificaram a Comissão da intenção da região da Calábria de conceder auxílios sob a forma de injeções de capital para cobrir perdas operacionais da SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto («SO.G.A.S.» ou «o beneficiário»), a sociedade que gere o aeroporto de Reggio Calabria.
(2)
No decurso do exame preliminar, a Comissão tomou conhecimento de outras medidas que visaram o mesmo beneficiário e que pareciam constituir auxílios estatais concedidos ilegalmente. A Comissão, por conseguinte, incluiu as medidas na sua investigação.
(3)
Dado que a Comissão dispunha de informações que sugerem que o auxílio estatal tinha, na realidade, sido concedido antes de a Comissão ter podido avaliar a sua compatibilidade com o mercado interno, registou o processo como auxílio não notificado, com o número NN 32/10.
(4)
A Comissão solicitou informações adicionais sobre a medida notificada em 27 de novembro de 2008, 23 de fevereiro de 2009 e 19 de maio de 2009. A Itália respondeu em 14 de janeiro de 2009, 26 de março de 2009 e 9 de outubro de 2009.
(5)
Por carta de 20 de julho de 2010, a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente ao auxílio à SO.G.A.S. («a decisão de início do procedimento»).
(6)
A decisão da Comissão no sentido de iniciar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.
(7)
Por carta de 19 de novembro de 2010 o beneficiário apresentou as suas observações sobre a decisão de início do procedimento. Em 20 de dezembro de 2010, a Comissão transmitiu as observações do beneficiário às autoridades italianas e solicitou a sua reação. A Comissão enviou uma carta de insistência a 8 de março de 2011 e recebeu observações da Itália, a 29 de abril de 2011. A Comissão não recebeu mais observações das partes interessadas.
(8)
As autoridades italianas apresentaram observações sobre a decisão de início do procedimento por cartas de 23 de setembro de 2010 e 15 de dezembro de 2010.
(9)
Por carta de 30 de março de 2012, a Comissão solicitou informações adicionais sobre as medidas objeto de investigação. As autoridades italianas forneceram as informações solicitadas por carta de 30 de abril de 2012.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS
2.1. O beneficiário
(10)
O beneficiário das medidas é a SO.G.A.S, a gestora do Aeroporto de Reggio Calabria.
(11)
A SO.G.A.S. é uma sociedade anónima constituída ao abrigo da legislação italiana em março de 1981 e totalmente detida por entidades públicas.
(12)
O volume de tráfego do aeroporto passou de 272 859 passageiros em 2004 para 571 694 passageiros em 2012 (3).
2.2. As medidas contestadas
(13)
A medida notificada pela Itália diz respeito a uma injeção de capital levada a cabo pela região da Calábria, no valor de 1 824 964 euros para cobrir as perdas incorridas pela SO.G.A.S. em 2004 e 2005.
(14)
Em junho de 2005 e junho de 2006 os acionistas públicos da SO.G.A.S. decidiram cobrir as perdas que a SO.G.A.S. suportou nos dois anos anteriores (1 392 900 euros em 2004 e 2 257 028 euros em 2005) por meio de injeções de capital pro rata. Nessa data, a região da Calábria detinha 50 % das ações da empresa, sendo a parte restante detida pelo município de Reggio Calabria, a província de Reggio Calabria, a província de Messina, o município de Messina, a Câmara de Comércio de Reggio Calabria e a Câmara de Comércio de Messina.
(15)
De acordo com as informações de que a Comissão dispõe, na altura da decisão de início do procedimento já tinham sido efetuadas injeções de capital pro rata pela província de Reggio Calabria, o município de Messina, o município de Reggio Calabria e a Câmara de Comércio de Messina.
(16)
Em 2006 a SO.G.A.S. registou perdas adicionais de 6 018 982 euros. Em dezembro de 2007 os acionistas da SO.G.A.S. decidiram converter as reservas da empresa em capital e reduzir o capital para cobrir as perdas remanescentes. No entanto, esta decisão levaria o capital a atingir valores abaixo do nível mínimo exigido pela legislação italiana para as sociedades gestoras de aeroportos. Para colocar o capital de novo em consonância com os requisitos legais, os acionistas da SO.G.A.S. decidiram um aumento de capital de 2 742 919 euros, através da conversão de obrigações anteriormente subscritas por alguns dos acionistas, num montante total de 2 274 919 euros. Dado que a região da Calábria não se encontrava entre os acionistas que detinham obrigações convertíveis, e a sua participação no capital da empresa diminuiu de 50 % para 6,74 %.
2.3. Entidade que concede o auxílio
(17)
No que se refere às medidas em apreço, a autoridade que concede o auxílio é a região da Calábria.
(18)
Como acima explicado, também foram concedidos fundos públicos à SO.G.A.S. pela província de Reggio Calabria, o município de Reggio Calabria, a província de Messina, o município de Messina, a Câmara de Comércio de Reggio Calabria e a Câmara de Comércio de Messina, sob a forma de injeções de capital pro rata para cobrir as perdas sofridas em 2004, 2005 e 2006 e colocar o capital de novo em consonância com os requisitos legais.
2.4. Orçamento
(19)
As autoridades italianas notificaram uma injeção de capital de 1 824 964 euros, correspondente à participação da região da Calábria na SO.G.A.S., conforme fora deliberado em junho de 2005 e junho de 2006. Além disso, tal como explicado acima, os outros acionistas públicos cobriram igualmente perdas, no montante de 1 824 964 euros. Verificou-se uma nova injeção de 2 742 919 euros em dezembro de 2007.
(20)
Por conseguinte, a dotação total das medidas em apreço é de 6 392 847 euros.
2.5. Processos judiciais nacionais
(21)
A região da Calábria decidiu não pôr em prática as injeções de capital decididas pelos acionistas em junho de 2005 e junho de 2006, até que houvesse uma decisão da Comissão que as autorizasse, tendo a SO.G.A.S. intentado uma ação contra a região junto do Tribunal da região (Tribunale di Reggio Calabria). O Tribunal decidiu a favor da SO.G.A.S., e a contestação apresentada pela região foi indeferida em maio de 2009.
(22)
Embora reconhecendo a competência da Comissão para decidir se uma medida de auxílio estatal era compatível com o mercado interno, o Tribunal considerou que os tribunais nacionais tinham competência para decidir se uma medida constituía ou não um auxílio estatal. O Tribunal considerou que o financiamento público concedido neste caso não constituía auxílio estatal, porque não era suscetível de falsear a concorrência ou afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros. O Tribunal observou igualmente que o princípio do investidor numa economia de mercado fora cumprido, porque no momento da concessão do auxílio, independentemente das perdas sofridas em 2004 e 2005, havia perspetivas razoáveis de rendibilidade a longo prazo.
(23)
A região contestou o acórdão do Tribunal argumentando que a medida constituía um auxílio estatal e, por conseguinte, não devia ser implementada até que a Comissão tivesse adotado uma decisão de autorização. Em dezembro de 2009, as autoridades italianas informaram a Comissão que essa ação havia sido rejeitada e que nenhumas outras diligências processuais poderiam ser tomadas para efeitos de oposição à concessão da contribuição pública à SO.G.A.S.
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(24)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerou a título preliminar que as injeções pro rata realizadas pela região e outros acionistas públicos para cobrir as perdas sofridas em 2004 e 2005 e a injeção de capital decidida pelos acionistas da SO.G.A.S. em dezembro de 2007, constituíam um auxílio estatal, baseando-se no seguinte:
a)
as injeções consistiram numa transferência de fundos para a SO.G.A.S., provenientes de várias entidades regionais e locais, nomeadamente da região da Calábria, da província de Reggio Calabria, do município de Messina e do município de Reggio Calabria ou de organismos locais autónomos criados ao abrigo do direito público, designadamente da Câmara de Comércio de Reggio Calabria e da Câmara de Comércio de Messina. Por conseguinte, envolveram recursos estatais e eram imputáveis ao Estado;
b)
não respeitavam o princípio do investidor numa economia de mercado e, por conseguinte, conferiam uma vantagem seletiva à SO.G.A.S.;
c)
eram suscetíveis de falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(25)
A Comissão considerou a título preliminar que as medidas objeto de litígio eram incompatíveis com o mercado interno. Em primeiro lugar, a Itália declarou expressamente que a SO.G.A.S. não foi encarregada da prestação de qualquer serviço de interesse económico geral («SIEG»). Em segundo lugar, a Comissão salientou que as autoridades italianas tinham confirmado que as medidas não diziam respeito a quaisquer investimentos específicos do aeroporto, tendo assim concluído, de forma preliminar, que a compatibilidade das medidas não podia ser avaliada ao abrigo dos critérios estabelecidos nas orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (4) («orientações de 2005 para a aviação civil»). Em terceiro lugar, não obstante a sua alegação de que a SO.G.A.S. era uma empresa em dificuldades na aceção das orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade («orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação») (5), as autoridades italianas também tinham indicado que as medidas não faziam parte de um plano de reestruturação e que tal plano não existia. Por último, a Comissão considerou que as medidas não eram compatíveis com as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 («as orientações relativas aos auxílios regionais») (6), que forneceram o enquadramento para a avaliação dos auxílios concedidos com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea a) e c), do TFUE.
(26)
No que se refere às ações judiciais intentadas nos tribunais italianos contra a recusa da região de pagar a sua contribuição pro rata na pendência de uma decisão da Comissão ao abrigo de regras relativas aos auxílios estatais, a Comissão considerou que, tendo em conta a primazia do direito da UE sobre o direito nacional, enquanto a notificação não tivesse sido retirada formalmente, a Itália era obrigada a cumprir a cláusula suspensiva prevista no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. A Comissão considerou que em virtude da primazia da obrigação de suspensão prevista no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, a posição tomada pelos tribunais nacionais não deveria ter sido tida em conta, e que as autoridades italianas não deveriam ter colocado a medida notificada em vigor, enquanto estivesse pendente o procedimento relativo ao auxílio estatal.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(27)
A única parte interessada da qual a Comissão recebeu observações foi o beneficiário, a SO.G.A.S., que apoiou e complementou os argumentos apresentados pelas autoridades italianas, durante o procedimento formal de investigação.
4.1. A existência de auxílio
(28)
A SO.G.A.S. sustentou que as medidas em apreço não constituíram auxílios estatais porque os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não foram todos cumpridos. Mais especificamente, a SO.G.A.S. alegou que a medida: i) não afetou as trocas comerciais entre os Estados-Membros, ou em alternativa, ii) não conferiu uma vantagem económica seletiva à SO.G.A.S. e iii) não falseia nem ameaça falsear a concorrência.
(29)
A SO.G.A.S. argumentou que as medidas contestadas foram concedidas em condições normais de mercado e, por conseguinte, cumpriam o princípio do investidor numa economia de mercado. Alegou que as medidas estavam em consonância com os artigos 2446.o e 2447.o do Código Civil italiano, que exigia que os sócios de uma sociedade anónima que perdeu mais de um terço do seu capital compensassem tais perdas, a fim de evitar a sua liquidação. O incumprimento por parte dos acionistas em cobrir as perdas da SO.G.A.S., uma sociedade gestora do aeroporto, teria contribuído para a retirada (na aceção do artigo 13.o do Decreto Ministerial [DM] n.o 521, de 12 de novembro de 1997) da gestão parcial do aeroporto de Stretto, que tinha sido confiada à SO.G.A.S. ao abrigo do artigo 17.o do Decreto-Lei n.o 67 de 1997, e teria tornado impossível garantir no futuro a plena concessão da gestão do aeroporto, para a qual tinha sido apresentado um pedido ao Ministério dos Transportes. Era razoável presumir-se, por conseguinte, que um investidor privado que enfrentasse uma escolha semelhante tivesse agido da mesma forma a fim de aumentar o valor da sua participação.
(30)
O beneficiário recordou que o Tribunal Comum de Reggio Calabria encomendou uma avaliação independente da empresa em junho de 2008, que estimou que o valor da empresa oscilava entre 12 e 17 milhões de EUR.
(31)
Para provar as perspetivas de rendibilidade da empresa, o beneficiário apresentou à Comissão um plano de negócios elaborado para a SO.G.A.S. em outubro de 2008 por um consultor externo, que prevê que a empresa regressaria a uma situação de viabilidade em 2013.
(32)
A SO.G.A.S. esclareceu ainda que, em julho de 2007, tinha sido publicado um anúncio de concurso para a privatização parcial da empresa. Foi apresentada uma proposta para a aquisição de 35 % do capital da SO.G.A.S. por um consórcio Italo-Argentino (associazione temporanea di imprese ou «ATI»). A candidatura foi considerada economicamente desvantajosa pelos acionistas da SO.G.A.S. Em março de 2010, foi publicado um novo anúncio de concurso para a compra de 35 % das ações da SO.G.A.S. De acordo com a SO.G.A.S., as duas manifestações de interesse recebidas em resposta, juntamente com a proposta inicial do consórcio, revelaram que o princípio do investidor numa economia de mercado foi respeitado.
(33)
A SO.G.A.S. alegou igualmente que a Comissão estava errada ao concluir que os passageiros que utilizam o aeroporto de Stretto também podiam, consoante o respetivo local de residência, usar os aeroportos de Catania, Lamezia Terme ou Crotone e que as medidas em litígio eram, por conseguinte, suscetíveis de falsear a concorrência entre as gestoras de aeroportos.
(34)
Em primeiro lugar, o aeroporto de Stretto e os aeroportos de Catania, Lamezia Terme e Crotone eram aeroportos regionais destinados a voos diretos, cujas zonas de influência não se sobrepunham. Por outro lado, o aeroporto de Stretto não competia com quaisquer outros aeroportos italianos ou da União. As particularidades geográficas e infraestruturais da Calábria excluíam qualquer potencial sobreposição entre zonas de influência do aeroporto de Stretto e as dos aeroportos italianos vizinhos. O aeroporto de Lamezia Terme situa-se a mais de 130 km de distância, a cerca de uma hora de automóvel do aeroporto de Stretto. Não existia nenhuma ligação direta e rápida entre o aeroporto de Stretto e Crotone, situados e mais de três horas de distância. O aeroporto de Catânia está localizado numa região geográfica diferente, a uma distância superior a 130 km, com um tempo de viagem em automóvel de 1h30-1h40.
(35)
A SO.G.A.S. forneceu um quadro de correspondência com um índice de correlação entre o fluxo de passageiros à chegada no aeroporto de Stretto e nos de Lamezia Terme, Crotone e Catânia. O quadro revelou que os passageiros que viajam através aeroporto de Stretto constituíam um novo componente do tráfego regional. O encerramento do aeroporto iria, por conseguinte, resultar na perda de uma parte da procura de serviços de transporte aéreo, em vez de uma redistribuição para outros aeroportos. A SO.G.A.S. apresentou igualmente um quadro para mostrar que as medidas objeto de investigação tinham efetivamente criado uma nova procura de serviços de transporte aéreo na zona, resultando em benefícios positivos tanto para as transportadoras aéreas interessadas no arranque de novas rotas entre Stretto e outros aeroportos nacionais e da UE, como para outros aeroportos, que se depararam com um aumento da procura.
(36)
A SO.G.A.S. rejeitou a consideração preliminar da Comissão de que as medidas eram suscetíveis de falsear a concorrência entre as companhias aéreas. Observou que o financiamento público não tinha sido transferido para qualquer transportadora aérea através da concessão de taxas de aterragem mais baixas ou de facilidades de outro tipo. As taxas de aterragem e outras condições de exploração do aeroporto foram definidas pela autoridade competente, sendo que a gestora do aeroporto não gozava de qualquer poder discricionário a este respeito. Por último, a SO.G.A.S. sustentou que o aeroporto do Stretto era servido principalmente pela Alitalia (que fornecia seis dos oito voos diários) e que não havia indicação de que houvesse transportadoras de voos charters ou low cost interessadas na abertura de novas rotas com partida do referido aeroporto.
(37)
A SO.G.A.S. concluiu que, na avaliação do impacto da medida sobre a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros, a Comissão deveria ter tido mais em conta as circunstâncias específicas do caso em apreço e excluído que a medida constituísse um auxílio estatal.
4.2. A compatibilidade do auxílio
(38)
Sobre a questão de saber se as medidas poderiam ser consideradas compatíveis com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, a SO.G.A.S. alegou que o financiamento público em apreço se destinava a manter a continuidade operacional da gestora do aeroporto e o desenvolvimento de certas atividades económicas. Este objetivo foi justificado pelo facto de que pequenos aeroportos geralmente não geravam receitas suficientes para cobrir os custos necessários ao cumprimento das normas de segurança. Além disso, o aeroporto de Stretto, tendo em conta as características da infraestrutura aeroportuária e as consequentes restrições impostas pela autoridade nacional da aviação civil, a ENAC (7), teria grande dificuldade em acolher companhias aéreas de voos charter e low cost.
(39)
Em especial, em conformidade com os parâmetros da ENAC, o aeroporto de Stretto foi classificado como um aeroporto de nível II. Esta classificação baseou-se nas dimensões da infraestrutura, e não no volume de passageiros. A fim de satisfazer as normas de segurança, os aeroportos com níveis de passageiros reduzidos têm de suportar custos idênticos aos de aeroportos com mais de 1 milhão de passageiros.
(40)
Sem o financiamento público objeto de investigação, o aeroporto seria obrigado a sair do mercado, com consequências negativas a nível regional para a mobilidade dos residentes. Esta situação teria também impedido os acionistas de obterem qualquer lucro dos seus investimentos.
(41)
A SO.G.A.S. alegou também que, sendo a Decisão 2005/842/CE da Comissão (8) aplicável no caso em apreço, as medidas contestadas poderiam, em qualquer caso, ser consideradas compatíveis com o mercado interno e isentas do requisito de notificação.
(42)
A SO.G.A.S. argumentou que, uma vez que o tráfego no aeroporto não era superior a 1 milhão de passageiros por ano no período de referência, a gestão do aeroporto era um SIEG, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea d), da Decisão 2005/842/CE. A SO.G.A.S. salientou que ao abrigo do Decreto-Lei n.o 250 de 25 de julho de 1997, as autoridades locais só podiam ser detentoras de participações em sociedades que prestavam serviços de interesse económico geral. A SO.G.A.S. sempre foi detida pelas autoridades locais de Calabria e Messina, o que era um presumível elemento de prova de que a gestão do aeroporto se qualificava enquanto SIEG. A fim de demonstrar que a gestão do aeroporto era de facto um SIEG, a SO.G.A.S. apresentou as decisões do município de Reggio Calabria, de 27 de julho de 2010 e 19 de junho de 2010, que faziam referência à importância dos serviços do aeroporto a nível regional.
(43)
A compensação das obrigações de serviço público foi limitada à cobertura dos prejuízos da gestora do aeroporto na prestação do SIEG e, por conseguinte, cumpriu os princípios de necessidade e proporcionalidade previstos pelo artigo 5.o, n.o 1, da Decisão 2005/842/CE. Quanto à ausência de qualquer ato que encarregue efetivamente a gestora do aeroporto da prestação de SIEG, a SO.G.A.S. propôs que fosse redigido um acordo que eliminasse qualquer dúvida de que as quatro condições do acórdão Altmark se encontravam cumpridas no caso do aeroporto de Stretto (9).
5. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ITALIANAS
(44)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão observou que a Itália tinha confirmado que a SO.G.A.S. não tinha sido formalmente encarregada de prestar um SIEG, pelo que a compatibilidade das medidas em litígio não podia ser avaliada ao abrigo das normas relativas à prestação de um SIEG.
5.1. A questão de saber se as atividades do aeroporto constituem um serviço de interesse económico geral
(45)
No decurso da investigação, a Itália alegou que as medidas em apreço constituíam uma compensação pela prestação de SIEG pela SO.G.A.S. Na ausência de elementos de prova em contrário, as autoridades italianas alegaram que uma avaliação ex post poderia concluir que foram cumpridos os requisitos da UE relativos aos SIEG no caso da SO.G.A.S.
(46)
A Itália considerou que a linha seguida pela Comissão deu indevido peso aos requisitos formais, em detrimento do cumprimento dos requisitos essenciais em matéria de SIEG. Para sustentar esta alegação, a Itália apresentou uma avaliação sumária dos quatro critérios do acórdão Altmark. A Itália afirmou que a SO.G.A.S. foi de facto encarregada de uma missão de serviço público. A missão foi confirmada, direta e indiretamente, por vários atos administrativos, emitidos pelas autoridades locais. A Itália apresentou a ata de uma reunião do Conselho municipal de Reggio Calabria que teve lugar a 17 de outubro de 2007, na qual o Conselho decidiu subvencionar as perdas da gestora do aeroporto, e atas de reuniões do mesmo organismo, realizadas a 16 de junho de 2009 e 31 de dezembro de 2009, que evidenciavam de que forma as atividades do aeroporto podiam ser consideradas um SIEG. Na ata da reunião de 17 de outubro de 2007 pode ler-se que «a região da Calábria considerou que certas atividades do aeroporto de Reggio Calabria eram necessárias para a prestação de serviços de interesse económico geral e impôs um número de obrigações de serviço público à SO.G.A.S., a fim de assegurar que o interesse público era corretamente tutelado; em tais casos, a gestora do aeroporto poderia ser subvencionada pelas autoridades para cobrir custos adicionais decorrentes do cumprimento dessas obrigações, que eram de tal ordem que não podia excluir-se que a gestão global do aeroporto pudesse ser considerada um serviço de interesse económico geral».
(47)
Em termos mais gerais, a região da Calábria era parte num protocolo para o desenvolvimento dos aeroportos de Lamezia Terme, Crotone e Reggio Calabria, o que tornou claro que os serviços de aeroporto eram serviços públicos essenciais para o desenvolvimento económico e social da região e que, por conseguinte, podiam ser financiados por meio de fundos da UE, nacionais ou regionais.
(48)
Além disso, sublinhou que, em 28 de dezembro de 2008 a gestora do aeroporto solicitou aos acionistas que cobrissem as suas perdas precisamente por força da sua obrigação de serviço público e que nenhum operador privado forneceria o serviço de gestão do aeroporto em condições puramente comerciais. O primeiro critério do acórdão Altmark foi, por conseguinte, respeitado.
(49)
Os parâmetros com base nos quais foi calculada a compensação poderiam facilmente ser inferidos do balanço da SO.G.A.S., que forneceu uma declaração transparente dos custos de funcionamento. O financiamento público limitou-se à cobertura dos prejuízos, sem qualquer margem adicional a favor do beneficiário.
(50)
No que se refere ao terceiro critério do acórdão Altmark, a Itália afirmou que, no caso dos serviços públicos, as intervenções de um acionista público não são comparáveis às de um investidor privado. A conduta de um organismo público pode ser justificada por objetivos de interesse público e, como tal, prescinde da aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado. Neste caso, a conduta dos acionistas públicos não foi motivada por considerações comerciais e, por conseguinte, não podia ser comparada à de um investidor de mercado. A Itália concluiu que o terceiro critério do acórdão Altmark, que presumivelmente implica a aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado, não era relevante no caso em apreço.
(51)
A Itália declarou que uma vez que as atividades da SO.G.A.S. constituíam um SIEG, as injeções de capital poderiam ser consideradas, com base numa avaliação ex post, uma compensação pela prestação SIEG e, por conseguinte, não constituíam um auxílio estatal.
5.2. A compatibilidade do auxílio
(52)
A Itália afirmou que, mesmo que as medidas fossem consideradas um auxílio estatal, deviam em qualquer caso ser consideradas compatíveis ao abrigo artigo 2.o, n.o 1, da Decisão 2005/8442/CE.
5.3. Ausência de distorção da concorrência
(53)
A Itália remeteu para o n.o 39 orientações de 2005 para a aviação civil, que refere que «os financiamentos concedidos aos pequenos aeroportos regionais (categoria D) são pouco suscetíveis de falsear a concorrência ou afetar as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum».
(54)
Além disso, as autoridades italianas argumentaram que as atividades do aeroporto não eram rentáveis. Tal foi confirmado pelo facto de, apesar da intenção inicial de privatizar parcialmente a empresa ter sido amplamente publicitada, o procedimento não ter sido, em última análise, bem-sucedido. Uma vez que os potenciais investidores tinham de comprometer-se a cobrir as perdas esperadas nos anos seguintes, tal como indicado no plano de negócios publicado no anúncio de concurso, e tendo em conta que a única proposta recebida não foi considerada economicamente vantajosa, era evidente que a atividade era, pela sua natureza, deficitária. Além disso, o facto de os concorrentes não estarem dispostos a cobrir eventuais perdas futuras, num montante ilimitado, mas só até limites previamente definidos, revelou que não existia um mercado atrativo para os investidores, e isto, por sua vez, significa que as medidas não poderiam ter qualquer impacto sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
6. OBSERVAÇÕES DA ITÁLIA RELATIVAMENTE ÀS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(55)
Por carta de 27 de abril de 2012, as autoridades italianas, em nome da região da Calábria, enviaram à Comissão observações sobre os comentários da SO.G.A.S.
(56)
A Itália apoiou os argumentos da SO.G.A.S., incluindo a afirmação da SO.G.A.S. de que as medidas em apreço se encontravam relacionadas com um serviço de interesse económico geral, o que, segundo a Itália, significava que não poderiam ser consideradas um auxílio estatal.
(57)
A Itália alegou igualmente que as medidas não falseiam a concorrência nem afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
7. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
7.1. A existência de auxílio
(58)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, estabelece que salvo disposição em contrário no TFUE «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
(59)
Os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, são cumulativos: Por conseguinte, para determinar se a medida notificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, devem ser cumulativamente satisfeitas todas as condições supramencionadas. Nomeadamente, o apoio financeiro deve:
a)
ser concedido pelo Estado ou através de recursos estatais;
b)
beneficiar determinadas empresas ou a produção de determinados bens;
c)
falsear ou ameaçar falsear a concorrência; e
d)
afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(60)
No seu acórdão, no processo Flughafen Leipzig-Halle (10), o Tribunal defendeu que a construção e exploração de um aeroporto civil constituem uma atividade económica. A única exceção são certas atividades que, regra geral, são abrangidas pelo exercício dos poderes públicos e, por isso, não podem ser consideradas atividades económicas. O financiamento de tais pelo Estado de tais atividades não é abrangido pelas regras em matéria de auxílios estatais. Não há dúvida, por conseguinte, que a SO.G.A.S. é uma empresa para efeitos do direito aplicável aos auxílios estatais, dado que gere o aeroporto de Stretto e concede serviços aeroportuários aos operadores económicos (nomeadamente as companhias aéreas) ativos no aeroporto a troco de remuneração.
7.1.1. Recursos estatais
(61)
O conceito de auxílio estatal aplica-se a qualquer vantagem concedida direta ou indiretamente, financiada com recursos estatais, conferida pelo próprio Estado ou por qualquer organismo intermediário agindo no âmbito de poderes que lhe tenham sido atribuídos pelo Estado. Assim, aplica-se a todas as vantagens concedidas por organismos regionais ou locais dos Estados-Membros, qualquer que seja o seu estatuto ou da sua denominação (11).
(62)
Nos n.os 27 e 28 da decisão de início do procedimento, a Comissão observou que as medidas em apreço consistiam numa transferência de fundos de diversas autoridades regionais e locais para a SO.G.A.S. A Comissão, por conseguinte, considerou que as medidas em litígio envolveram recursos estatais e eram imputáveis ao Estado. A Comissão considerou igualmente recursos estatais os recursos das câmaras de comércio italianas. As câmaras de comércio eram organismos públicos, de direito público, segundo o qual faziam parte da administração pública e estavam encarregadas de funções públicas, e a Comissão considerou, por conseguinte, que as suas decisões eram imputáveis à Itália. Nesta base, os recursos da Câmara de Comércio de Messina constituíram recursos estatais, e a sua transferência podia ser imputada ao Estado. No decurso da investigação, nem a Itália nem qualquer das partes interessadas contestou esta conclusão preliminar.
(63)
A Comissão, por conseguinte, confirma que todas as medidas em apreço foram concedidas através de recursos estatais e são imputáveis ao Estado.
7.1.2. Vantagem económica seletiva
(64)
O financiamento público é seletivo, pois beneficia uma única empresa, a SO.G.A.S. Neste caso específico, cobre as perdas sofridas pela SO.G.A.S. na realização da sua atividade normal.
(65)
Na medida em que a construção e exploração das infraestruturas do aeroporto constituem uma atividade económica, a Comissão considera que o financiamento público concedido à SO.G.A.S., um gestor de tais infraestruturas, que cobre os custos que a gestora do aeroporto teria normalmente de suportar, confere uma vantagem económica à SO.G.A.S., que reforça a sua posição no mercado e impede que as forças do mercado tenham o seu efeito normal (12).
(66)
Embora, na fase preliminar, a Itália tenha afirmado que não tinha sido formalmente confiada a prestação de um SIEG ao aeroporto, a Comissão observa que na sequência da adoção da decisão de início do procedimento, a Itália reconsiderou a sua posição e alegou que o financiamento público contestado representou de facto compensação pública para o cumprimento das obrigações do serviço público (13).
(67)
No acórdão Altmark o Tribunal de Justiça estabeleceu os seguintes critérios para determinar se a compensação pela prestação de um SIEG conferiu uma vantagem abrangida pelo artigo 107.o do TFUE (14):
1)
a empresa beneficiária deve estar efetivamente encarregada do cumprimento de obrigações de serviço público e tais obrigações devem estar claramente definidas («o primeiro critério Altmark»);
2)
os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser antecipadamente estabelecidos de forma objetiva e transparente («o segundo critério Altmark»);
3)
a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir a totalidade ou uma parte dos custos decorrentes do cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas relevantes e um lucro razoável pelo cumprimento dessas obrigações («o terceiro critério Altmark»);
4)
sempre que, num caso concreto, a empresa encarregada do cumprimento de obrigações de serviço público não seja escolhida em conformidade com um processo de adjudicação de contratos público, que permitiria selecionar a proposta capaz de fornecer esses serviços à comunidade ao menor custo, o nível de compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada com meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público necessárias, teria de suportar para cumprir essas obrigações, tendo em conta as receitas relevantes e um lucro razoável pelo cumprimento das obrigações («o quarto critério Altmark»).
7.1.2.1. O primeiro critério do acórdão Altmark
(68)
O A primeira condição estabelecido pelo acórdão Altmark coincide com o requisito previsto no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, segundo o qual o serviço deve ser claramente atribuído e definido (15).
(69)
Em primeiro lugar, o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE só se aplica às «empresas encarregadas da gestão» de um SIEG. O Tribunal de Justiça sublinhou repetidas vezes a necessidade de um ato que confie tal serviço (16). Um ato de atribuição é necessário para definir as obrigações da empresa e do Estado. Na ausência de um ato oficial, a tarefa específica da empresa não é conhecida, e não é possível determinar o que pode ser considerado compensação equitativa (17). A necessidade de uma definição clara do SIEG é, por conseguinte, inerente e inseparável da ideia de atribuição e, assim, decorre diretamente do artigo 106.o, n. 2, do TFUE. Quando um serviço é confiado a uma empresa, logicamente, também deve ser definido.
(70)
Já na comunicação de 2001 sobre os serviços de interesse económico geral, a Comissão chamou a atenção para a relação entre a definição de atribuição e a necessidade e proporcionalidade da compensação concedida para a realização de SIEG ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE (18). O n.o 22 da comunicação afirmou que «em todos os casos, para que se aplique a exceção prevista no artigo 86.o, n.o 2, do TFUE, a missão de serviço público tem de ser claramente definida e confiada expressamente, através de um ato da autoridade pública […]. Esta obrigação é necessária para garantir a certeza jurídica e a transparência face aos cidadãos e é indispensável para que a Comissão realize a sua apreciação no que se refere à proporcionalidade». Atribuição e definição são, por conseguinte, uma condição prévia lógica de qualquer avaliação relevante da proporcionalidade de qualquer compensação. Os tribunais da União sublinharam repetidas vezes a necessidade de uma definição clara das obrigações de serviço público para a aplicação da derrogação prevista no acórdão Altmark e do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE (19).
(71)
O Enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público de 2005 (20) confirma esta abordagem. O n.o 8 do enquadramento afirma que uma compensação de serviço público que constitua um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE pode ser declarada compatível com o mercado interno se as condições estabelecidas no enquadramento estiverem preenchidas. Essas condições incluem, em especial, a atribuição do SIEG através de um ou mais atos oficiais que, entre outras coisas, especifiquem a natureza precisa e a duração das obrigações de serviço público, os parâmetros de cálculo, controlo e revisão da compensação, e as disposições para evitar e reembolsar compensações excessivas (n.o 12 do Enquadramento de 2005).
(72)
A comunicação de 2011 da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais da União Europeia à compensação concedida pela prestação de serviços de interesse económico geral (21) afirma ainda que o SIEG e as obrigações de serviço público devem ser antecipadamente definidas com clareza. De acordo com o n.o 51 da comunicação, «para que seja aplicável o artigo 106.o, n.o 2, do Tratado, a gestão de um SIEG deve ser confiada a uma ou mais empresas. Por conseguinte as empresas em causa devem ter sido encarregadas de uma missão particular pelo Estado. O primeiro critério do acórdão Altmark também exige que a empresa tenha sido encarregada de uma obrigação de serviço público. Desta forma, e a fim de dar cumprimento à jurisprudência Altmark, é necessária uma atribuição de serviço público que defina as obrigações das empresas em causa e da autoridade.» O n.o 52 estabelece que a missão de serviço público deve ser confiada por meio de um ou vários atos que devem, pelo menos, especificar o conteúdo e a duração das obrigações de serviço público; a empresa e, se for caso disso, o território em causa; a natureza dos direitos exclusivos ou especiais eventualmente concedidos à empresa pela autoridade em causa; os parâmetros de cálculo, controlo e revisão da compensação e as disposições para evitar e reembolsar compensações excessivas.
(73)
A Itália considerou que a linha seguida pela Comissão deu indevido peso aos requisitos formais, em detrimento do cumprimento dos requisitos essenciais em matéria de SIEG., tendo-se baseado em grande parte em documentos posteriores à adoção das medidas em apreço.
(74)
Segundo a Itália, o facto de que a gestão do aeroporto de Stretto constitui um SIEG pode inferir-se de várias decisões regionais que fazem referência ao interesse público associado aos serviços aeroportuários e ao seu papel fundamental no desenvolvimento económico da região. Mas essas decisões regionais não fornecem uma definição explícita do alegado serviço de interesse económico geral atribuído à gestora do aeroporto ou a quaisquer regras que regem a compensação. Além disso, os atos em questão foram adotados a partir de 2007 e, por conseguinte, surgiram após a alegada instauração dos serviços de interesse económico geral, ou seja, após as atividades do aeroporto, em 2004-2006. Nem a Itália disponibilizou à Comissão qualquer outro documento, indicando o âmbito de aplicação das presumíveis obrigações de serviço público impostas ao beneficiário em data anterior a 2004.
(75)
Por conseguinte, a Comissão considera que no caso em apreço o alegado SIEG não foi devidamente atribuído ao beneficiário.
(76)
A Comissão não pode aceitar o argumento das autoridades italianas de que um SIEG pode ser compensado legitimamente mesmo quando o serviço não foi definido ex ante como um SIEG e atribuído ao beneficiário nessa base. Se fosse esse o caso, os Estados-Membros teriam, ex post, a liberdade de rever a necessidade de impor obrigações de serviço público, à sua discrição. Por outras palavras, assim que uma empresa incorresse em perdas operacionais, os Estados-Membros poderiam atribuir a essa empresa obrigações de serviço público e conceder uma compensação, como meio para apoiar a empresa, independentemente de qualquer avaliação ex ante da necessidade efetiva de prestar o serviço de interesse geral. Esta abordagem é incompatível com o requisito de que o SIEG deve ser atribuído à empresa em causa por meio de um ou mais atos oficiais, que estabelece, entre outras coisas, a natureza e duração das obrigações de serviço público, os parâmetros de cálculo, controlo e revisão da compensação e as disposições necessárias para evitar e reembolsar quaisquer compensações excessivas. A alegação das autoridades italianas de que os serviços de aeroporto são essenciais para o desenvolvimento económico da região não é suficiente para demonstrar que o SIEG foi corretamente atribuído ao beneficiário, dado que as obrigações de serviço público e as regras que regem a compensação não foram definidas de forma transparente antecipadamente.
(77)
Além disso, fazer o sugerido pelas autoridades italianas, considerando que os Estados-Membros podem confiar SIEG ex post, seria sinónimo de tratamento mais favorável para os Estados-Membros que tivessem agido em violação das obrigações de notificação e de suspensão. Esses Estados-Membros poderiam argumentar que o auxílio concedido a uma empresa ilegalmente era efetivamente necessário para cobrir os custos de um serviço público que passou a ser fornecido pelo beneficiário sem, no entanto, ter sido previamente definido ou confiado à empresa. Por outro lado, os Estados-Membros que entendessem cumprir a obrigação de notificação teriam de confiar e definir o SIEG claramente ex ante, a fim de cumprir as regras do SIEG e a jurisprudência Altmark.
(78)
Isto criaria um incentivo para que os Estados-Membros não notificassem novos auxílios estatais, contrário ao princípio bem estabelecido de que os Estados-Membros que não notifiquem os auxílios estatais não podem ser tratados de forma mais favorável do que os Estados-Membros que o fazem (22).
(79)
Em suma, a Comissão conclui que o primeiro critério do acórdão Altmark não foi respeitado; considera também que os outros critérios do acórdão Altmark também não foram respeitados, pelas razões a seguir referidas.
7.1.2.2. O segundo critério do acórdão Altmark
(80)
Os parâmetros para o cálculo da compensação não foram previamente estabelecidos. Os atos que, de acordo com as autoridades italianas, confiam os serviços, não apresentam em pormenor os serviços a fornecer pelo beneficiário e não estabelecem qualquer mecanismo para a concessão de uma compensação para a missão de serviço público que alegadamente lhe é confiada.
7.1.2.3. O terceiro critério do acórdão Altmark
(81)
De acordo com o terceiro critério do acórdão Altmark, a compensação recebida não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir a totalidade ou uma parte dos custos decorrentes do cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas relevantes e um lucro razoável pelo cumprimento dessas obrigações.
(82)
A Comissão não pode aceitar a afirmação da Itália de que, porque o financiamento foi limitado a uma compensação de perdas de exploração, o aeroporto recebeu apenas o financiamento público necessário para o cumprimento das obrigações de serviço público. Um princípio fundamental da avaliação da proporcionalidade da compensação é a de que apenas os custos líquidos incorridos pelo operador público no cumprimento das obrigações de serviço público podem dar origem a compensação. Na ausência de uma definição clara das obrigações impostas ao beneficiário, a Comissão não pode determinar inequivocamente que custos deveriam ter sido tidos em conta no cálculo da compensação.
(83)
Mesmo quando a gestão global de um aeroporto pode ser considerada um SIEG, algumas atividades que não estejam diretamente ligadas às atividades básicas, incluindo a construção, financiamento, utilização e arrendamento de terrenos e edifícios para escritórios, armazenamento, hotéis e empresas industriais localizadas no aeroporto, e para lojas, restaurantes e parques de estacionamento, não são abrangidas pelo no SIEG e, por conseguinte, não podem ser objeto de subvenções ao abrigo das regras relativas aos SIEG. As autoridades italianas não forneceram quaisquer elementos de prova que demonstrem que não houve nenhuma subvenção de atividades não diretamente ligadas às principais atividades do aeroporto, tal como previsto nos n.os 34 e 53, alínea iv), das orientações de 2005 para a aviação civil.
7.1.2.4. O quarto critério do acórdão Altmark
(84)
O quarto critério do acórdão Altmark estabelece que para não constituir um auxílio, a compensação deve ser limitada ao mínimo necessário. Considera-se cumprido este critério se o beneficiário das compensações tiver sido escolhido na sequência de um procedimento de concurso, ou, na sua falta, se a compensação tiver sido calculada tendo por referência os custos de uma empresa eficiente.
(85)
No caso em apreço o beneficiário não foi escolhido através de um concurso público. Nem a Itália deu à Comissão qualquer prova de que o nível de compensação foi determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada com meios para poder cumprir os requisitos de serviço público necessários, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as receitas obtidas e um lucro razoável pelo cumprimento das obrigações. A Comissão considera, portanto, que não se pode concluir que o financiamento público em causa foi determinado com base nos custos de uma empresa eficiente.
(86)
Por conseguinte, a Comissão não pode concluir que o beneficiário forneceu os serviços ao menor custo para a comunidade.
(87)
Por uma questão de exaustividade, a Comissão observa que, no decurso da investigação, o beneficiário alegou que as medidas supracitadas estavam em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado. Apesar da gestora do aeroporto ter registado perdas, era legítimo presumir que a atividade pudesse gerar lucros.
(88)
Contrariamente ao que alega o beneficiário, a Comissão salienta, em primeiro lugar, que no decurso da investigação, a Itália não argumentou que o Estado investiu na gestora do aeroporto na expectativa de que este fosse rentável e defendeu, com efeito, que o princípio do investidor numa economia de mercado não é aplicável no caso em apreço (ver considerando 49).
(89)
Em segundo lugar, para uma avaliação com base no princípio do investidor numa economia de mercado, é necessário determinar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado se teria comportado de forma idêntica. A este respeito, o Tribunal de Justiça esclareceu que, embora o comportamento do investidor privado com o qual deve ser comparada a intervenção do investidor público que prossegue objetivos de política económica não seja necessariamente o de um investidor normal que coloca os seus capitais com vista à sua rentabilização a mais ou menos curto prazo, deve, pelo menos, ser o de uma sociedade privada de participações sociais ou de um grupo privado de empresas que prossegue uma política estrutural, global ou setorial, orientado por perspetivas de rendibilidade a mais longo prazo (23). Para averiguar se o Estado adotou ou não o comportamento de um investidor prudente numa economia de mercado, há que tomar como referência o contexto da época em que as medidas de apoio financeiro foram tomadas a fim de avaliar a racionalidade económica do comportamento do Estado e, portanto, evitar basear a apreciação numa situação posterior (24). De acordo com a jurisprudência estabelecida, se um Estado-Membro se baseia no princípio do investidor numa economia de mercado durante o procedimento administrativo, deve, em caso de dúvida, determinar inequivocamente e com base em provas objetivas e verificáveis que a medida aplicada é atribuível ao Estado na qualidade de acionista. Essa prova deve demonstrar claramente que, antes de conferir ou ao mesmo tempo que confere uma vantagem económica, o Estado-Membro em causa tomou a decisão de fazer um investimento na empresa pública por meio da medida efetivamente executada (25).
(90)
A Comissão não pode aceitar a alegação do beneficiário segundo a qual as medidas em apreço foram conduzidas por perspetivas de rendibilidade da empresa, de acordo com o plano de negócios destinado a restaurar a sua viabilidade, que foi elaborado em 2008, após as medidas em causa terem sido decididas. A Comissão considera que um investidor privado só injetaria capital novo numa sociedade cujo capital tivesse caído abaixo do limite legal, como foi o caso da SO.G.A.S., se no momento da injeção pudesse esperar a recuperação da viabilidade da empresa num prazo razoável. Tendo em conta que nem as autoridades italianas nem a SO.G.A.S. forneceram quaisquer elementos de prova concretos datados da época em que foram tomadas as medidas que demonstrem que as autoridades públicas pretendiam investir e que poderiam razoavelmente esperar um retorno económico do investimento que teria sido aceitável para um investidor privado, e dado que a Itália confirmou expressamente que o princípio do investidor numa economia de mercado não se aplica no caso em apreço, a Comissão conclui que as medidas não estão em conformidade com o princípio do investidor de economia de mercado.
7.1.2.5. Conclusões
(91)
A Comissão considera que nenhum dos quatro critérios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça no processo Altmark foi cumprido, e que as medidas não estão em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado. Por conseguinte, a Comissão conclui que as medidas em litígio, ou seja, as injeções de capital para cobrir as perdas da SO.G.A.S. em 2004, 2005 e 2006, conferem uma vantagem económica à SO.G.A.S.
7.1.3. Distorção da concorrência e efeito sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros
(92)
No que diz respeito à distorção da concorrência, a Itália salienta que, de acordo com as orientações de 2005 para a aviação civil, os «financiamentos concedidos aos pequenos aeroportos regionais (categoria D) não são passíveis de falsear a concorrência ou afetar as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum». Porém, esta disposição diz respeito à apreciação da compatibilidade do auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE e não afirma que o financiamento público de pequenos aeroportos não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(93)
Além disso, o n.o 40 das orientações de 2005 para a aviação civil também estabelece que «para além destas indicações gerais, não é todavia possível estabelecer um diagnóstico adaptado à diversidade das situações possíveis, nomeadamente no que diz respeito aos aeroportos das categorias C e D. Por essa razão, qualquer medida suscetível de constituir um auxílio estatal a um aeroporto deverá ser notificada para nomeadamente examinar o seu efeito sobre a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros e, se for caso disso, a sua compatibilidade».
(94)
O aeroporto de Stretto situa-se no extremo sul da península italiana e é um dos três aeroportos da região da Calábria. O tráfego desse aeroporto manteve-se constantemente abaixo de 1 milhão de passageiros (26). Quando as medidas em apreço foram executadas o aeroporto pertencia à categoria D, «pequenos aeroportos regionais», para efeitos das orientações de 2005 para a aviação civil. No entanto, o tráfego de passageiros assegurado pelo aeroporto duplicou entre 2004 e 2012.
(95)
O mercado para a gestão e exploração dos aeroportos, incluindo os pequenos aeroportos regionais, é um mercado aberto à concorrência, no qual está ativo um número de empresas públicas e privadas em toda a União. Este aspeto está patente no facto de a Itália ter querido privatizar parcialmente o aeroporto de Stretto e publicado, para o efeito, um anúncio de concurso em 2007, que foi aberto a empresas de qualquer Estado-Membro da UE (ver considerando (32)). O financiamento público de uma gestora aeroportuária pode, por conseguinte, falsear a concorrência do mercado de exploração e gestão de infraestruturas aeroportuárias. Além disso, os aeroportos podem competir entre si para atrair tráfego, mesmo que tenham diferentes zonas de influência. Em certa medida e para determinados passageiros, vários destinos são substituíveis. O financiamento público dos aeroportos pode, por conseguinte, falsear a concorrência e ter um efeito nas trocas comerciais no mercado do transporte aéreo em toda a União.
(96)
À data dos factos o aeroporto de Stretto servia sobretudo destinos nacionais e duas rotas internacionais, Paris e Malta, e, devido aos fundos recebidos, o aeroporto foi capaz de se manter no mercado e expandir significativamente as suas operações, pelo que a Comissão é da opinião que as medidas em questão podem ter distorcido a concorrência e afetado as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
7.1.4. Conclusão sobre a existência de auxílio
(97)
A Comissão conclui que as injeções de capital concedidas à SO.G.A.S. pelos acionistas públicos para cobrir as perdas em 2004, 2005 e 2006 constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
7.2. A legalidade do auxílio
(98)
As medidas objeto de investigação foram postas em prática antes da aprovação formal da Comissão; por conseguinte, a Itália não cumpriu a obrigação de suspensão prevista no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
7.3. A compatibilidade do auxílio
7.3.1. Compatibilidade ao abrigo das regras do serviço de interesse económico geral
(99)
A SO.G.A.S. argumenta que o auxílio é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(100)
O artigo 106.o, n.o 2, do Tratado estabelece que «as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afetado de maneira que contrarie os interesses da União».
(101)
O referido artigo prevê uma derrogação à proibição de auxílios estatais referida no artigo 107.o do TFUE, na medida em que o auxílio seja necessário e proporcional para assegurar o cumprimento dos SIEG em condições económicas aceitáveis. Nos termos do artigo 106.o, n.o 3, cabe à Comissão assegurar a aplicação do disposto nesse artigo, nomeadamente especificando as condições em que considera que os critérios da necessidade e proporcionalidade são cumpridos.
(102)
Antes de 31 de janeiro de 2012, a política da Comissão no que diz respeito à aplicação da derrogação prevista no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE encontrava-se estabelecida no enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público («o enquadramento SIEG de 2005») (27) e na Decisão 2005/842/CE.
(103)
Em 31 de janeiro de 2012, entrou em vigor um novo pacote SIEG, que incluía o enquadramento da União Europeia para os auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público (2011) («o enquadramento SIEG de 2011») (28) e a Decisão 2012/21/UE da Comissão (29).
7.3.1.1. Compatibilidade ao abrigo da Decisão 2005/842/CE
(104)
As medidas em apreço foram adotadas em junho de 2004, junho de 2005 e em dezembro de 2007. O beneficiário argumenta que as medidas estão isentas da obrigação de notificação estipulada pela Decisão 2005/842/CE.
(105)
A Decisão 2005/842/CE estabelece que os auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público concedidos a empresas em ligação com os SIEG são compatíveis sempre que cumpram as condições estabelecidas pela Decisão. Em especial, a decisão declarou compatíveis os auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público aos aeroportos, i) para os quais o tráfego anual não exceda 1 milhão de passageiros, ou ii) com um volume de negócios anual, sem impostos, inferior a 100 milhões de euros durante os dois exercícios anteriores àquele em que foi atribuído o serviço de interesse económico geral, se o aeroporto receber uma compensação anual pelo serviço em causa inferior a 30 milhões de euros (30).
(106)
A Decisão 2005/842/CE era exclusivamente aplicável a auxílios sob a forma de compensação de serviço público relacionados com serviços de interesse económico geral efetivos. A fim de beneficiar da isenção, a compensação de serviço público para o funcionamento de um SIEG também tinha de respeitar as condições estabelecidas nos artigos 4.o, 5.o e 6.o da decisão (31).
(107)
O artigo 4.o da Decisão 2005/842/CE exigia que o SIEG fosse atribuído à empresa em causa por meio de um ou mais atos oficiais que especifiquem, entre outras coisas, a natureza e a duração das obrigações de serviço público, os parâmetros de cálculo, controlo e revisão da compensação e as modalidades para evitar e reembolsar quaisquer compensações excessivas. O artigo 5.o da decisão estipulava que o montante da compensação não podia exceder o necessário para cobrir os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas e um lucro razoável. Por último, o artigo 6.o da decisão exigiu que os Estados-Membros procedessem a controlos regulares para garantir que as empresas não estavam a receber compensações superiores ao montante determinado em conformidade com o artigo 5.o.
(108)
Pelas razões estabelecidas na secção 7.1.2.1, a Comissão considera que nem o beneficiário nem as autoridades italianas demonstraram que a SO.G.A.S. foi encarregada de obrigações de serviço público claramente definidas. Também não demonstraram que os atos que alegadamente atribuem o serviço nos quais se basearam estabeleceram todos os parâmetros de cálculo, controlo e revisão da compensação, ou as modalidades para evitar e reembolsar quaisquer compensações excessivas. Por conseguinte, os requisitos dos artigos 4.o, 5.o e 6.o da Decisão 2005/842/CE relativos ao teor dos atos de atribuição não estão preenchidos.
(109)
Assim, a Comissão considera que a cobertura de perdas da gestora do aeroporto de Stretto não é compatível com o mercado interno nem está isenta do requisito de notificação nos termos da Decisão 2005/842/CE.
(110)
Da mesma forma, na ausência de uma definição clara das obrigações de serviço público impostas à SO.G.A.S., a medida também não pode ser considerada compatível com o mercado interno e isenta do requisito de notificação prévia com base no artigo 10.o, alínea b), da Decisão 2012/21/UE. A Comissão avaliou se a medida podia ser considerada compatível com o mercado interno com base no n.o 69 do enquadramento SIEG de 2011, de acordo com o qual «a Comissão aplicará os princípios enunciados na presente comunicação a auxílios ilegais, sobre os quais vier a tomar uma decisão após 31 de janeiro de 2012, mesmo que o auxílio tenha sido concedido antes dessa data».
7.3.1.2. Compatibilidade ao abrigo do enquadramento SIEG de 2011
(111)
O n.o 16 do enquadramento SIEG de 2011 define os requisitos para que um SIEG seja considerado validamente atribuído. O n.o 16, alínea a), estabelece que o ato que atribui o serviço deve indicar o teor e duração das obrigações de serviço público. Por conseguinte, pelas mesmas razões já expostas na secção 7.1.2.1, as medidas de auxílio em questão não podem ser consideradas compatíveis com o enquadramento SIEG de 2011. Em especial, a gestão global do aeroporto não foi claramente atribuída ao beneficiário sob forma de SIEG. A Comissão não recebeu nenhum ato de atribuição que definisse antecipadamente de forma evidente o SIEG atribuído ao beneficiário ou o direito do beneficiário a uma compensação. Nada foi apresentado à Comissão para mostrar que os n.os 17 e 18 do enquadramento SIEG de 2011 foram respeitados.
(112)
Por conseguinte, a Comissão considera que a medida de auxílio em análise não pode ser declarada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(113)
Por uma questão de exaustividade, a Comissão observa que, de acordo com o n.o 9 do enquadramento do SIEG de 2011, a compensação do SIEG concedida a empresas em dificuldade deve ser apreciada ao abrigo das orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade.
(114)
Durante a fase inicial do processo, a Itália afirmou que a SO.G.A.S. era uma empresa em dificuldade na aceção das orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação. No entanto, a Itália salientou igualmente que as medidas em apreço não faziam parte de um plano de reestruturação e que tal plano não existiu. Na sua decisão de início do procedimento, por conseguinte, a Comissão considerou que as medidas não poderiam ser consideradas compatíveis com as orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação.
(115)
No decurso do procedimento formal de investigação a Itália já não alegou que a gestora do aeroporto estava em dificuldade no momento em que foram tomadas as medidas de auxílio, e que o auxílio poderia, por conseguinte, ser considerado compatível com base nessas orientações.
(116)
Na ausência de provas que permitam à Comissão apreciar a compatibilidade das medidas com base nas orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação, esta não pode declará-las compatíveis com o mercado interno ao abrigo dessas orientações.
7.3.2. Compatibilidade ao abrigo das novas orientações relativas à aviação
(117)
Em 31 de março de 2014, a Comissão adotou orientações relativas aos auxílios estatais aos aeroportos e às companhias aéreas («novas orientações relativas à aviação») (32). As novas orientações relativas à aviação aplicam-se aos auxílios ao funcionamento concedidos aos aeroportos antes de 31 de março de 2014.
(118)
Os auxílios ao funcionamento concedidos antes da entrada em vigor das novas orientações relativas à aviação podem ser declarados compatíveis, na totalidade dos custos de funcionamento não cobertos, desde que sejam preenchidas as seguintes condições:
-
contribuição para um objetivo de interesse comum claramente definido: esta condição é satisfeita entre outras coisas, se o auxílio aumentar a mobilidade dos cidadãos da União Europeia e a conectividade das regiões, ou facilitar o desenvolvimento regional (33),
-
necessidade de intervenção do Estado: o auxílio deve ser dirigido para situações em que pode criar uma melhoria substancial que o mercado, por si só, não pode ocasionar (34),
-
existência do efeito de incentivo: esta condição é satisfeita se for provável que, na ausência do auxílio ao funcionamento e tendo em conta a eventual presença do auxílio ao investimento e o nível de tráfego, o nível de atividade económica do aeroporto em causa viesse a reduzir-se de uma forma considerável (35),
-
proporcionalidade do montante do auxílio (auxílio limitado ao mínimo necessário): a fim de ser proporcionado, o auxílio ao funcionamento para aeroportos deve ser limitado ao mínimo necessário para a realização da atividade objeto do auxílio (36),
-
prevenção de efeitos negativos indesejados sobre a concorrência e as trocas comerciais (37).
(119)
De acordo com as autoridades italianas, a região da Calábria enfrenta uma situação de crise causada pela sua posição geográfica periférica e por uma mobilidade subdesenvolvida de transporte de mercadorias, em larga medida devido à falta de infraestruturas adequadas. A Itália declarou que as medidas em apreço são parte de um projeto mais amplo de melhoria da rede de transporte da região da Calábria. As medidas permitiriam à SO.G.A.S. melhorar as infraestruturas e os serviços prestados pelo aeroporto, tendo em conta a nova estratégia regional, destinada a melhorar a rede de transporte e a garantir um acesso melhorado à região.
(120)
A Comissão, em conformidade, considera que o auxílio ao funcionamento concedido à SO.G.A.S. contribuiu para a realização de um objetivo de interesse comum, melhorando a acessibilidade, conectividade e desenvolvimento regional, através do desenvolvimento de infraestruturas de transportes aéreos seguras e fiáveis.
(121)
De acordo com as novas orientações relativas à aviação, os aeroportos mais pequenos podem ter dificuldades em garantir o financiamento do seu funcionamento sem recurso a fundos públicos. O n.o 118 das novas orientações relativas à aviação estabelece que aeroportos cujo tráfego de passageiros anual seja inferior a 700 000 passageiros por ano podem não ser capazes de cobrir os seus custos de funcionamento de forma substancial. O tráfego do aeroporto de Stretto manteve-se constantemente abaixo dos 700 000 passageiros. Por conseguinte, a Comissão considera que o auxílio era necessário, na medida em que permitiu uma melhoria em matéria de ligações da região de Calábria que o mercado por si só não teria providenciado.
(122)
Sem o auxílio a atividade do beneficiário teria sido significativamente reduzida, se é que não teria cessado totalmente. Ao mesmo tempo, os auxílios não excederam o montante necessário para cobrir perdas de exploração e, por conseguinte, não ultrapassaram o mínimo estritamente necessário para a realização da atividade que beneficiou do auxílio.
(123)
Nenhum outro aeroporto se situa na mesma zona de influência (38), já que, como já foi referido, o aeroporto mais próximo situa-se a mais de 130 km de distância. Além disso, a Itália confirmou que as infraestruturas do aeroporto se encontram à disposição de todas as companhias aéreas em condições não discriminatórias. Nem nas informações de que a Comissão dispunha nem nas observações apresentadas pelas partes interessadas no decurso da investigação, foi sugerido que existia qualquer discriminação no acesso à infraestrutura.
(124)
A Comissão conclui que estão preenchidas as condições de compatibilidade estabelecidas pelas novas orientações relativas à aviação.
7.3.3. Conclusão sobre a compatibilidade do auxílio
(125)
A Comissão conclui que a medida de auxílio notificada é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
(126)
Esta conclusão é formulada ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais e não prejudica a aplicação de outras disposições da legislação da UE, tais como a legislação ambiental da UE.
8. CONCLUSÕES
(127)
A Comissão considera que a Itália concedeu o auxílio em questão ilegalmente, violando o artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. Contudo, tendo em conta a avaliação supra, a Comissão decidiu não levantar objeções ao auxílio, pelo facto de este ser compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE e com as novas orientações relativas à aviação,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal que a Itália concedeu à sociedade de gestão do aeroporto de Stretto, a SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto), que ascende a 6 392 847 euros, é compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
A República Italiana é a destinatária da presente Decisão.
Feito em Bruxelas, em 11 de junho de 2014.