ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/456
ze dne 5. září 2014
o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků
(oznámeno pod číslem C(2014) 6207)
(Pouze bulharské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise C(2011) 4444 ze dne 29. června 2011 (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Komisi byla dne 17. července 2008 doručena stížnost od osoby, která si přála zůstat v anonymitě („první stěžovatel“); v této stížnosti se tvrdilo, že Bulharská republika poskytla podporu v souvislosti se směnou lesních pozemků v soukromém vlastnictví za veřejné lesní pozemky ve vlastnictví státu, přičemž na tuto směnu často navazovala změna určeného účelu užívání směněných pozemků z lesních pozemků na pozemky stavební. První stěžovatel předložil další informace dopisy ze dne 28. srpna 2008, 3. září 2008, 1. října 2008, 5. prosince 2008, 18. února 2010, 12. října 2010 a 26. ledna 2011.
(2)
Dne 27. ledna 2009 obdržela Komise další informace o napadených směnách od jisté třetí strany. Dne 14. května 2009 byla podána druhá stížnost ve věci těchto směn, přičemž další informace tento stěžovatel předložil dne 2. června 2009 a 8. června 2009. Dne 23. března 2010 předložila informace o těchto směnách Komisi další třetí strana.
(3)
Bulharské orgány předložily Komisi informace o napadených směnách dopisy ze dne 2. září 2008, 28. října 2008, 4. ledna 2010, 23. března 2010, 27. března 2010, 30. srpna 2010 a 14. února 2011. Během jednání, jež mezi útvary Komise a bulharskými orgány proběhla dne 22. února 2010, 12. října 2010 a 3. února 2011, poskytly bulharské orgány o těchto směnách další informace.
(4)
Dopisem ze dne 29. června 2011 sdělila Komise Bulharsku, že se rozhodla zahájit ve věci napadených směn řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření podaly připomínky.
(5)
Bulharské orgány podaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem, jenž byl doručen dne 29. září 2011.
(6)
Komise obdržela připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od následujících zúčastněných stran: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Živka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Javor Chajtov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Michailov a Elizabet Michailova (23) a od stěžovatele, který požádal, aby jeho totožnost nebyla zveřejněna (24).
(7)
Dopisy ze dne 1. září 2011, 5. října 2011, 25. listopadu 2011, 14. prosince 2011 a 3. dubna 2012 postoupila Komise tyto připomínky bulharským orgánům, které dostaly příležitost reagovat. Připomínky Bulharské republiky k připomínkám zúčastněných stran byly doručeny v dopisech ze dne 4. listopadu 2011, 15. prosince 2011, 12. ledna 2012 a 25. dubna 2012.
(8)
Bulharské orgány poskytly další informace o napadených směnách dopisem ze dne 2. prosince 2011 a během jednání s útvary Komise dne 9. prosince 2011.
(9)
Dopisem ze dne 9. února 2012 požádala Komise prvního stěžovatele o další upřesnění ohledně jistých důkazů, které předložil.
(10)
Dne 3. dubna 2012 postoupila Komise bulharským orgánům další připomínky řady třetích stran (25). Připomínky Bulharské republiky k těmto připomínkám obdržela Komise ve dnech 25. dubna 2012 a 15. května 2012.
(11)
Dne 26. července 2012 požádala Komise bulharské orgány o další informace. Dne 17. srpna 2012 bulharské orgány požádaly o prodloužení lhůty na poskytnutí těchto informací a Komise jejich žádosti dne 31. srpna 2012 vyhověla. Bulharské orgány požadované informace předložily dne 19. září 2012.
(12)
Dne 3. října 2012 požádala Komise o další upřesnění jednu ze třetích stran, které podaly připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, společnost Elkabel AD, přičemž tato upřesnění byla poskytnuta dne 31. října 2012.
(13)
Dopisy ze dne 14. ledna 2013, 17. května 2013, 22. července 2013 a 22. října 2013 požádala Komise bulharské orgány o další informace, jež jí byly poskytnuty dne 4. a 5. února 2013, 25. června 2013 a 5. července 2013, 16. a 23. srpna 2013 a 19. listopadu 2013 a 20. prosince 2013. Část informací předložených v rámci posledního podání předložily bulharské orgány opětovně e-mailem dne 21. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. SMĚNY POZEMKŮ
(14)
V roce 1947 se po vyvlastnění státem veškeré lesní pozemky v Bulharsku staly veřejným majetkem. Tento stav trval do roku 2000, kdy byl zahájen proces navracení lesních pozemků do rukou předchozích soukromých vlastníků.
(15)
Změnou zákona o lesích (26), která nabyla účinnosti dne 22. února 2002, bylo umožněno směňovat nedávno privatizované lesní pozemky za státní veřejné lesní pozemky ze státního lesního fondu. Tato změna zákona o lesích platila do 27. ledna 2009 a vymezovala řád a podmínky, za kterých se tyto směny prováděly.
(16)
Pro účely těchto směn byly ceny lesních pozemků v rukou soukromých vlastníků i veřejných institucí stanoveny na základě zvláštního předpisu, a to nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů (dále jen „nařízení o základních cenách“) (27), které vstoupilo v platnost dne 18. listopadu 2003. Bulharské právo uplatněním nařízení o základních cenách odhadcům neumožňovalo se od cen stanovených pro lesní pozemky odchýlit.
(17)
Na základě tohoto nařízení se základní cena lesní parcely určí jako součet základní hodnoty pozemku a hodnoty porostu (rostlinných druhů na tomto pozemku vysazených).
(18)
Hodnota pozemku se určí na základě průměrné hodnoty pozemku podle kategorií pozemků, jež nabízejí stejné podmínky pro pěstování rostlin (podle přílohy 1 nařízení o základních cenách se přitom rozlišuje 150 typů lokalit). Tato hodnota se pak upraví opravným koeficientem, který zohledňuje umístění pozemku ve vztahu k místní a vnitrostátní infrastruktuře. Tento opravný koeficient (Km), který je stanoven v příloze 2 nařízení o základních cenách, se určí pomocí následujícího vzorce:
,
kde:
p
=
koeficient přímé vzdálenosti od komunikace s pevným povrchem (od 0,00 do 0,20)
s
=
koeficient přímé vzdálenosti od městské oblasti (od 0,00 do 0,25)
m
=
koeficient přímé vzdálenosti od moře (od 0,00 do 0,20)
g
=
koeficient vzdálenosti od některého z měst, který se vyjadřuje číslem zohledňujícím vzdálenost od daného města (nejkratší silniční vzdálenost mezi dotčenou parcelou a městem). Města jsou rozdělena do 6 skupin uvedených v tabulce 1:
Tabulka 1
Skupina 1
Sofie (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2
Ruse, Plovdiv, Burgas a Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven a Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4
ostatní okresní města (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5
ostatní velká města (Botevgrad, Gorna Oriachovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svištov a Červen Brjag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6
ostatní městská centra (od 0,00 do 0,10)
(19)
Hodnota pozemku se dále upraví tak, že se přičte navýšení ceny (přírůstek) na jeden hektar, jež se stanoví na základě průměrné ceny pozemku zjištěné v oblasti, ve které se parcela nachází. Tyto přírůstky stanoví příloha 3 nařízení o základních cenách; uvádí se v tabulce 2:
Tabulka 2
Přírůstek
(BGN/hektar)
Sofie, letoviska celostátního významu a přilehlé rekreační oblasti, pozemky, které se nacházejí do 10 kilometrů od moře
5 000
Sídla 1. a 2. kategorie
2 000
Sídla 3. a 4. kategorie
1 000
Sídla 5. a 6. kategorie
500
Sídla 7. a 8. kategorie
0
(20)
Celková hodnota pozemku stanovená tímto mechanismem se označuje jako základní hodnota pozemku.
(21)
Hodnota porostu (rostlinných druhů, které se nacházejí na pozemku) představuje hodnotu porostu stávajícího stáří a předpokládanou hodnotu porostu ve stáří, kdy dochází ke střídání rostlin. Hodnota dřeva z lesních porostů ve stávajícím stáří (stáří v době ocenění) odpovídá zisku z prodeje dotyčných odrůd za průměrné tržní ceny poníženému o náklady na kácení, prvotní zpracování a dopravu do místa dočasného uskladnění. Pokud by výnos z prodeje nepokryl náklady, má se za to, že dřevo nemá žádnou hodnotu.
(22)
Výnos z prodeje se určí na základě kategorizace porostu a objemu kategorií dřeva. Náklady (v BGN na metr krychlový) související s kácením a prvním opracováním dřeva při průměrné úrovni náročnosti v dotčené oblasti kácení se určí podle druhu stromů a kategorie dřeva na pozemku. Náklady na dopravu dřeva se určí podle druhu stromů, kategorie dřeva a průměrné dopravní vzdálenosti od dotčené parcely. Náklady na dopravu se vynásobí každým kilometrem dopravy pomocí koeficientu, který zohlední úroveň náročnosti trasy.
(23)
Průměrné tržní ceny a náklady související s kácením, prvotním opracováním a dopravou dřeva by měl pravidelně určovat a aktualizovat Výkonný lesní úřad (28), a to na základě vážených průměrů vypočtených ze statistických údajů shromážděných za období tří let (váha posledního roku je přitom dvojnásobná).
(24)
Základní cena lesní parcely se tedy získá přičtením hodnoty porostu, kterou stanoví odhadce, k základní hodnotě pozemků.
(25)
Tato základní cena se v případě pozemků, které se nachází v oblastech tzv. „zvláštní ochrany proti urbanizaci“ zavedených v určitých oblastech Bulharska zákonem, upraví tak, aby se zohlednila ochrana krajinotvorné role a rovněž rekreační funkce lesních pozemků. Podle ustanovení přílohy 19 nařízení o základních cenách se základní hodnota lesních majetků, jež se nacházejí v těchto oblastech, vynásobí koeficientem (К), který je tabulce 3 (29) stanoven takto:
Tabulka 3
První pásmo Černého moře
К = 6
Druhé pásmo Černého moře
К = 5
Rekreační oblasti, letoviska a sídla celostátního významu
К = 4
Lesy a pozemky v oblastech, které se rozkládají od hranice státních a obecních komunikací k hranicím území s omezením možnosti výstavby
К = 3
Rekreační oblasti, letoviska a sídla místního významu
К = 4
(26)
Nakonec se základní cena pozemku podle přílohy 20 nařízení o základních cenách vynásobí „koeficientem tržní regulace“. Tento koeficient se vyjadřuje v BGN/m2 a pohybuje se od 10 BGN/m2 u pozemků sousedících s mořem, velkých horských letovisek a Sofie po 1 BGN/m2 u pozemků s nejméně atraktivní polohou.
(27)
Přes výše uvedené skutečnosti musela soukromá osoba, která získala lesní pozemek směnou za vyšší celkovou administrativní cenu, než kterou měl pozemek jí uvolněný, státu za tento cenový rozdíl zaplatit náhradu. Podle bulharských orgánů obecně platí, že stát přistoupil pouze na směny, jejichž prostřednictvím získal pozemek vyšší správní hodnoty. Toto pravidlo se ovšem týká pouze situace, kdy je celková administrativní cena parcely v soukromém vlastnictví vyšší než administrativní cena parcely ve vlastnictví veřejném, za kterou byla tato parcela směněna, a nikoli ceny za metr čtvereční.
(28)
Dne 27. ledna 2009 vstoupil v platnost zákaz směny lesních pozemků. Posuzují se tak napadené směny za období od 1. ledna 2007, tj. dne přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii, do 27. ledna 2009, tj. dne, kdy nabylo účinnosti moratorium na směnu pozemků („posuzované období“).
2.2. ZMĚNA URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(29)
Stěžovatelé dále tvrdí, že na směny často navazovala změna určeného účelu užívání pozemků z lesních na stavební pozemky a že tato změna dále prohloubila rozpor mezi tržní cenou veřejných lesních pozemků ve vlastnictví státu, jež byly směněny za parcely v soukromém vlastnictví.
(30)
Bulharské orgány vysvětlily, že postup změny určeného účelu užívání pozemku se neřídí ustanoveními zákona o lesích (jako směna samotná), ale zvláštním souborem právních předpisů, mj. i zákonem o územním plánování (30). Podle těchto právních předpisů může jakýkoli vlastník lesních pozemků požádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku na stavební pozemek tak, že pošle žádost výkonnému řediteli Výkonného lesního úřadu, jenž byl součástí ministerstva zemědělství a potravinářství (31). Komise (interních a případně i externích) odborníků poté danou žádost posoudí a předloží své stanovisko výkonnému řediteli, který přijme ve věci žádosti předběžné rozhodnutí. Pokud je toto rozhodnutí kladné a potvrdí důvodnost a právoplatnost žádosti, bude postoupeno všem útvarům příslušným pro změnu určení účelu užívání lesního pozemku (regionální hejtman, starosta obce a ředitel regionálního ředitelství odpovědného za lesy).
(31)
Na základě kladného předběžného rozhodnutí předloží vlastník dotčené obci žádost o zadání, navržení a schválení podrobného územního plánu. U takovéhoto plánu se vyžaduje konzultace všech (místních) zúčastněných stran. Pokud příslušné orgány tento plán schválí a jakmile vstoupí v platnost, vlastník pozemku předloží ministru zemědělství a potravinářství žádost o vynětí dotčeného lesního pozemku z chráněných lesních porostů. V případě, že je žádost přijata, je zapotřebí zaplatit kolkovné stanovené nezávislým odhadcem v souladu s ustanoveními nařízení o základních cenách.
(32)
Jakmile vlastník lesního pozemku uhradí příslušným orgánům kolkovné, je zahájeno řízení o vydání správního rozhodnutí o změně určeného účelu užívání dotčeného pozemku. V závislosti na velikosti pozemku toto rozhodnutí vydává buď ministr zemědělství a potravinářství (pokud se jedná o nemovitost do 10 hektarů), nebo rada ministrů.
(33)
Dne 3. září 2009 bylo na následnou změnu určeného účelu užívání směněných pozemků uvaleno moratorium.
2.3. PRÁVNÍ ZÁKLAD OPATŘENÍ
(34)
Směny, výpočet cen, jež se mají použít při směnách a řízení o změně určeného účelu užívání směněných lesních pozemků se řídí těmito právními předpisy:
-
bulharský zákon o lesích,
-
nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů,
-
zákon o státním majetku (32),
-
zákon o závazcích a smlouvách (33),
-
zákon o územním plánování.
2.4. OSOBY, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY
(35)
Potenciálně mohou ze směn těžit fyzické osoby, soukromé společnosti a obce, často činné v oblasti výstavby nemovitostí a/nebo činnosti cestovního ruchu, které svůj lesní pozemek směnily za lesní pozemek ve veřejném vlastnictví.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda směny a/nebo následné změny určeného účelu užívání pozemku neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a zda lze takovou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
3.1. VZÁJEMNÁ SOUVISLOST MEZI SMĚNAMI A ZMĚNOU URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKŮ
(37)
Komise zaprvé vyjádřila pochybnosti o tvrzení stěžovatelů, že v řadě případů na tyto směny navazovala změna určeného účelu užívání (z lesního porostu na stavební pozemky) pozemků, které byly předmětem směny.
(38)
S přihlédnutím ke kvantitativním důkazům, které předložily bulharské orgány, uvedla Komise v rozhodnutí o zahájení řízení, že ze 147 směn provedených během posuzovaného období (2006-2009) jich na 15 navazovala změna určeného účelu užívání (což představovalo 10 % celku). Komise navíc konstatovala, že směny a případné žádosti o změnu určeného účelu užívání upravují odlišné právní předpisy a že jsou pro oba postupy zavedena odlišná správní řízení. Na první pohled se situace jevila tak, že tyto prvky potvrzují tezi bulharských orgánů, že obecně mezi těmito dvěma kroky neexistuje vzájemná souvislost (34).
(39)
Bulharské orgány však uvedly, že vzorce pro stanovení administrativních cen za lesní pozemky a kolkovného účtovaného za změnu určeného účelu užívání pozemku byly stanoveny na takové úrovni, aby se zajistilo, že plná cena za směnu lesního pozemku, navýšená o poplatek za změnu určeného účelu užívání pozemku, bude do značné míry odpovídat tržní ceně obdobného stavebního pozemku. Z toho by mohlo vyplývat, že bulharské orgány vycházely z předpokladu, že mnozí investoři se budou snažit oba kroky spojit do jedné transakce.
(40)
Komise tedy vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda by při stanovení ceny parcel pro účely směny neměla být zohledněna případná změna určeného účelu užívání dotčeného lesního pozemku, tj. zda by se mělo mít za to, že existuje vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání směněného pozemku.
3.2. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI ZMĚNĚ URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(41)
Komise zadruhé vyjádřila pochybnosti o tom, zda změna určeného účelu užívání směněných pozemků nemohla představovat poskytnutí státní podpory vzhledem k tomu, že se tím hodnota směněných pozemků ještě více zvýšila.
(42)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ze změny určeného účelu užívání pozemku přímo nevyplývá, že by se jednalo o převod státních prostředků. Kolkovné, jež mělo být u těchto transakcí uhrazeno, bylo vypočteno podle příslušných právních předpisů a - nakolik je Komisi známo - ve všech dotčených případech zaplaceno. Přestože podniky dotčené změnou určeného účelu užívání pozemku mohly mít z této změny prospěch, správní rozhodnutí, jimiž byla tato změna provedena, by nepředstavovala státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise k této otázce nezaujala jednoznačný postoj a vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily k tomu, zda v dané transakci došlo ke státní podpoře.
3.3. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI SMĚNĚ LESNÍCH POZEMKŮ
(43)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ceny lesních pozemků pro účely směn určili odhadci výhradně na základě vzorců stanovených v nařízení o základních cenách. Komise proto vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda administrativní cena stanovená za použití těchto vzorců byla obdobná jako obvyklé ceny při transakcích mezi dvěma soukromými subjekty. Komise proto vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany k tomu, aby předložily informace o tržních cenách dosažených v případech čistě soukromého prodeje (nebo čistě soukromé směny) lesních pozemků, k nimž v Bulharsku během posuzovaného období došlo. Komise dále vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany, aby předložily informace o rozdílech mezi těmito cenami a administrativními cenami použitými u napadených směn, a tudíž o možné výši státní podpory při těchto transakcích. Komise nadto Bulharskou republiku a třetí strany vyzvala, aby předložily informace o pravidlech uplatňovaných u náhrad vyplácených při směně v případech, kdy mezi cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, existoval rozdíl. V neposlední řadě pak Komise vyzvala Bulharskou republiku, aby jí poskytla další informace, jimiž by doložila své tvrzení, že napadené směny neovlivňují obchod v rámci Unie.
(44)
Komise také v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla své předběžné stanovisko k tomu, jak by měla být vyčíslena výhoda vyplývající z napadených směn v případě, že se zjistí, že tyto směny představovaly státní podporu:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou první lesní parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této první parcely určenou podle nařízení o základních cenách,
(ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou druhé lesní parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této druhé parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Výše státní podpory při směně by se tedy rovnala hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
Při výpočtu možného prvku státní podpory při transakci by měla být zohledněna i případná peněžní náhrada rozdílu mezi administrativními cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, zaplacená jednou stranou druhé straně.
3.4. SLUČITELNOST PŘÍPADNÉ STÁTNÍ PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(45)
Pro případ, že by byla zjištěna přítomnost prvku státní podpory - ať už v důsledku změny určeného účelu užívání pozemku, a/nebo v důsledku směny -, vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, zda by bylo možno tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, konkrétně s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy a pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (35) a/nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy a pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 („pokyny k odvětví lesnictví“) (36).
(46)
Komise proto požádala Bulharskou republiku a zúčastněné strany, aby se ke slučitelnosti napadených opatření s vnitřním trhem vyjádřily.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1. PŘIPOMÍNKY PRVNÍHO STĚŽOVATELE V SOUVISLOSTI S POCHYBNOSTMI VYJÁDŘENÝMI KOMISÍ V ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
První stěžovatel tvrdí, že napadené směny představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a že tato podpora je neslučitelná s vnitřním trhem.
(48)
Pokud jde o pochybnosti Komise týkající se první otázky, domnívá se první stěžovatel, že je třeba mít za to, že změna určeného účelu užívání pozemku a směna vzájemně souvisejí. Tvrdí přitom zaprvé, že mnohé z osob, které směny využily, působí v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu, a nikoli v oblasti lesnictví. Zadruhé podle prvního stěžovatele nejsou směněné lesní pozemky od roku 2009, kdy vstoupilo v platnost moratorium, prakticky komerčně využívány. Zatřetí údajně v době provádění směn mnohé z osob, které je využily, oznámily a propagovaly své projekty výstavby lyžařských nebo přímořských letovisek na směněných lesních pozemcích a zahájily dokonce s příslušnými místními orgány jednání, aby zajistily, že ke změně v určeném účelu užívání pozemku skutečně dojde. Začtvrté tvrdí první stěžovatel, že za realizaci směny a za vynětí směněných pozemků z lesního fondu mnohdy odpovídal týž státní orgán (Výkonný lesní úřad a příslušný regulační orgán) (37), který takto připravoval půdu pro jejich komerční využití.
(49)
První stěžovatel má tedy za to, že by se měla při vyčíslení celkové částky státní podpory při těchto směnách zohlednit případná reklasifikace určeného účelu užívání pozemku a příslušné navýšení ceny. Podle názoru stěžovatele by se proto při vyčíslení částky podpory měla provést srovnání s parcelami stavebních pozemků s cílem náležitě zohlednit tržní cenu pozemků, jež byly předmětem směny.
(50)
První stěžovatel se také zmiňuje o tom, že z hlediska atraktivity regionů, ve kterých se lesní parcely ve vlastnictví státu nacházely, by bývalo hospodářsky výhodnější, kdyby bulharské orgány nejprve podnikly kroky ke zvýšení hodnoty parcel (tj. změnily jejich určený účel užívání tak, aby na nich mohla proběhnout výstavba) a teprve poté přikročily k jejich pozbytí. Podle prvního stěžovatele v žádném z případů, kdy byla podána žádost o směnu, Výkonný lesní úřad před provedením změny nepřistoupil ke změně určeného účelu užívání těchto pozemků. Podle stěžovatele to jasně naznačuje, že zde existoval záměr zvýhodnit nabyvatele lesních pozemků ve vlastnictví státu. Tuto praxi kritizovala rovněž Světová banka ve zprávě o bulharském odvětví lesnictví z roku 2009, ve které se konstatovalo, že státu tímto konkrétním způsobem vznikají ztráty (38).
(51)
Pokud jde o pochybnosti Komise o druhé otázce, tedy zda v důsledku změny určeného účelu užívání směněných pozemků nedošlo ke státní podpoře, tvrdí první stěžovatel, že nabyvatel pozemků sice po rozhodnutí provést změnu určeného užívání pozemku následně zaplatil kolkovné, a tato částka by tedy měla být při vyčíslování případné podpory obdržené v důsledku směny odečtena, že však toto kolkovné skutečné zvýšení hodnoty parcely v důsledku této změny neodráželo. První stěžovatel dále tvrdí, že by v případech, kdy ke směně došlo před přistoupením Bulharska k Evropské unii, ale změna určeného účelu užívání pozemku proběhla až po přistoupení, měla být protiprávní státní podpora poskytnutá nabyvateli pozemků dána rozdílem mezi tržní hodnotou příslušné parcely v době směny (před přistoupením) a tržní hodnotou parcely po změně určení účelu užívání pozemku (po přistoupení).
(52)
Co se týče pochybností vyjádřených Komisí ohledně třetí otázky, tedy přítomnosti státní podpory v souvislosti se směnami, tvrdí první stěžovatel, že vzorce předepsané nařízením o základních cenách neodrážejí tržní hodnotu pozemků, jež byly předmětem směny. Stěžovatel také zpochybňuje nezávislost odhadců, neboť podle jeho názoru má nabyvatel pozemků možnost zvolit si odhadce, který mu je příznivě nakloněn, což vede k výraznému podhodnocení cen.
(53)
Stěžovatel rovněž předložil další informace o tržních cenách směněných lesních pozemků nebo velice podobných lesních pozemků, jež se podle něj výrazně lišily od administrativních cen parcel. Vzhledem k časovým omezením zkoumal první stěžovatel pouze ceny devíti směněných parcel. K tomuto zkoumání byla použita ocenění pozemků zpracovaná bankami a rovněž informace z bulharského veřejného katastru nemovitostí obsahujícího ceny, za které byly u podobných parcel realizovány realitní transakce. Zjištěné cenové nesrovnalosti se (při uplatnění administrativní ceny) pohybovaly od podhodnocení o 50-65 % až po případy, kdy byly lesní pozemky údajně získány za 1 až 2 % tržní ceny.
(54)
V neposlední řadě pak první stěžovatel tvrdí, že skutečnost, že bylo zahájeno trestní řízení proti bývalému řediteli Výkonného lesního úřadu na základě obvinění z realizace směn, jež poškozovaly stát, naznačuje, že samy bulharské orgány mají za to, že lesní pozemky byly některým soukromým osobám postoupeny za cenu výrazně pod svou tržní hodnotou.
(55)
Pokud jde o otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, tvrdí první stěžovatel, že, pokud je mu známo, žádná z osob, které směny využily, neprovozovala lesnictví jako svou hlavní obchodní činnost. Téměř všechny tyto osoby údajně naopak charakterizovaly minulé aktivity či budoucí obchodní záměry v oblasti hospodářských činností či investic v jednom z následujících odvětví: spekulace s nemovitostmi, stavebnictví a/nebo cestovní ruch. Podle stěžovatele se cestovní ruch z definice týká celého vnitřního trhu, a narušuje jej tedy i pouhých několik případů selektivní podpory. První stěžovatel dále uvádí, že vzhledem k počtu a rozsahu směn jsou fakticky od vstupu na bulharský trh odrazováni zahraniční konkurenti. Přestože se někteří významní investoři v Evropské unii (např. Lindner, ECE) na stavebních projektech ve městech v Bulharsku (obchodní centra a velké obchodní domy) podíleli, téměř všechny významné investice do přímořských, lyžařských nebo golfových letovisek údajně uskutečnily podniky ovládané bulharskými osobami.
4.2. PŘIPOMÍNKY OSOB, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY, A JINÝCH TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise přijala připomínky od velkého počtu třetích stran, z nichž většinu představovaly soukromé subjekty, jež se podílely na směnách („osoby, které směny využily“). Komise konstatuje, že řada těchto osob (39) se omezila na vydání stručného prohlášení, že při směnách, na kterých se podílely, ke státní podpoře nedošlo. Jiné osoby, které směny využily, podaly k pochybnostem vyjádřeným Komisí v rozhodnutí o zahájení řízení podrobnější připomínky, které budou předmětem následujících oddílů.
4.2.1. Vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání pozemku
(57)
Pokud jde o první otázku, u které Komise vyjádřila pochybnosti, tj. vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily (40) a které na rozhodnutí o zahájení řízení reagovaly, že žádná takováto souvislost neexistuje. Směna a následná změna určeného účelu užívání směněných pozemků probíhala v rámci dvou odlišných řízení, jež jsou v kompetenci dvou různých na sobě nezávislých státních orgánů. Směny spadají do pravomoci ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů a Výkonného lesního úřadu, a to v závislosti na velikosti parcely, která je předmětem směny, zatímco změna určeného účelu užívání pozemku spadá do pravomoci místních orgánů - starostů obcí nebo městské rady; ministra pro místní rozvoj a veřejné práce; nebo regionálního hejtmana u lokalit, které se nacházejí v jeho regionu - a vyžaduje schválení podrobného nebo obecného plánu územního rozvoje.
(58)
Jedna z osob, které směny využily, (41) dále doplňuje, že nelze automatiky spatřovat vzájemnou souvislost mezi změnou určeného účelu užívání pozemku a zvýšením jeho hodnoty. Rozhodnutí změnit určený účel užívání pozemku vycházelo z posouzení potřebnosti změny, jež má širší rozměr a často má přednost před soukromými zájmy vlastníků, a nevychází proto z obchodních zájmů stran směny. Další z osob, které směny využily, (42) konstatuje, že statistické informace, jež předložily bulharské orgány, potvrzují, že vzájemná souvislost v tomto případě neexistuje. V neposlední řadě považují jiné osoby, které směny využily, (43) otázku, zda v tomto případě existuje vzájemná souvislost, za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla vyňata z ochrany lesního fondu pro účely výstavby a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by určený účel užívání pozemku mělo změnit.
(59)
Pokud jde o otázku, zda by se případná změna určeného účelu užívání směněného pozemku měla zohlednit při stanovení ceny tohoto pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily, že by tomu tak z různých důvodů být nemělo. Řada z těchto osob (44) má za to, že by u směněného pozemku nebylo důvodné zohledňovat hypotetickou možnost změny jeho určeného účelu užívání, neboť o takovou změnu by se nikdy nemuselo zažádat nebo by mohla být zamítnuta vzhledem k tomu, že by nevyhověla příslušným správním požadavkům. Strategické umístění směněného lesního pozemku, jež údajně zvyšuje jeho hodnotu, je v případě, že se určený účel užívání pozemku nezměnil a nabytou půdu lze užívat pouze pro účel stanovený zákonem, irelevantní. Jedna z osob, které směny využily, (45) proto tvrdí, že by se měl brát zřetel na konkrétní dohodu mezi stranami směny ke dni ocenění. V objektivním a reálném výpočtu tržní hodnoty by měly být v úvahu vzaty také obecné plány územního rozvoje (které povolují, či nepovolují výstavbu) platné k datu ocenění pozemku, jenž byl předmětem směny. Měl by tedy být stanoven soubor jednotných kritérií, který umožní rozlišovat mezi hypotetickou možností a skutečným záměrem stran směny provést následně změnu účelu užívání pozemku.
(60)
Mnohé z osob, které směny využily, nadto konstatují, že za vynětí pozemků z ochrany lesního fondu se účtuje poplatek za změnu určeného účelu užívání, který se rovná ceně za metr čtvereční stavebního pozemku v dotčené oblasti. Tyto osoby proto tvrdí, že z dotčené změny nemají hospodářský prospěch, protože pokud je nabytý pozemek prodán, použit jako zajištění nebo zastavěn, bude jeho hodnota stejná jako v případě pozemku stavebního. Podobný argument použily i společnosti Mirta Engineering a Beta Forest, které poukazují na to, že se změnou určeného účelu užívání pozemku jsou spojeny další náklady, zejména kolkovné a místní daň a rovněž náklady na projektování, které hodnotu nemovitosti dále zvyšují. Pan Michailov a paní Michailova dokonce tvrdí, že v jejich případě byla změna určeného účelu užívání pozemku podmíněna tím, že státu uhradí poplatky stanovené v článku 17 zákona o lesích a v prováděcím nařízení k tomuto zákonu.
(61)
V neposlední řadě považují některé z osoby, které směny využily, (46) tuto otázku za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla pro účely výstavby vyňata z ochrany lesního fondu a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by mělo určený účel užívání pozemku změnit. Společnost MIKS ve svém podání uvedla, že v její smlouvě o směně bulharský stát stanovil, že žádná změna určeného účelu užívání pozemku není přípustná.
4.2.2. Státní podpora při směně lesních pozemků
(62)
Pokud jde o pochybnosti, jež Komise vyjádřila ohledně otázky, zda administrativní ceny účtované při směnách odpovídají cenám tržním, předložily osoby, které směny využily, (47) v případě svých vlastních směn několik vzájemně si podobných argumentů, proč by tomu tak být mělo.
(63)
Zaprvé tvrdí jedna z osob, které směny využily, (48) že při stanovení administrativních cen nařízení o základních cenách zohledňuje objektivní kritéria, jako je umístění pozemku, význam dotčených okresů a druh a význam rostlinných odrůd na pozemku, zatímco dvě jiné osoby, které směny využily, (49) uvádějí, že administrativní cena směn vychází z kritérií, jež jsou totožná s těmi, jež se používají při směnách lesních pozemků v soukromém vlastnictví realizovaných soukromými investory, jejichž předmětem jsou pozemky, jež se nacházejí v blízkosti infrastruktury místního či celostátního významu a které jsou, pokud jde o rostlinné druhy, umístění v oblastech podléhajících zvláštní ochraně vůči urbanizaci atd., obdobné jako v případě směn napadených. Podobně jiné osoby, které směny využily, (50) tvrdí, že ocenění vycházející z nařízení o základních cenách vedou k administrativním cenám, které jsou obdobné, nebo v mnohých případech vyšší než tržní ceny za lesní pozemky v Bulharsku, a to v důsledku neexistence tuzemského trhu s tímto typem pozemků a skutečnosti, že za nízké ceny byl realizován jen omezený počet soukromých transakcí. Směny tedy byly provedeny na základě převažujících hospodářských podmínek na trhu.
(64)
Zadruhé řada osob, které směny využily, (51) uvádí, že provedla ocenění parcel, jež byly předmětem směny, přičemž jejich výsledkem byly administrativní ceny, jež jsou obdobné (52), nebo v mnohých případech dokonce vyšší než (53) tržní ceny za lesní pozemek v Bulharsku.
(65)
Zatřetí poukazuje několik osob, které směny využily, (54) na absenci čistě soukromých směn nebo prodejů v oblastech, kde se uskutečnily směny, na nichž se podílely, jako na důvod, proč by se mělo mít za to, že administrativní ceny přibližně odrážejí ceny tržní.
(66)
V neposlední řadě pak několik osob, které směny využily, (55) tvrdí, že vzhledem k tomu, že ministr zemědělství a potravinářství je v rámci výkonu své pravomoci volného uvážení oprávněn realizaci směny odmítnout, pokud stát nemá zájem na pořízení dotčených lesních pozemků v soukromém vlastnictví, a že podmínky směny musí schválit obě strany (veřejný i soukromý subjekt), měly by se směny považovat za obchodní transakce, v jejichž rámci se stát chová jako hospodářský subjekt v tržním hospodářství.
(67)
Pokud jde o částku možné státní podpory při dotčených transakcích (tj. rozdíl mezi administrativní a tržní cenou za lesní pozemek), reagovala většina osob, které směny využily, (56) v tom smyslu, že v případech, kdy půda v soukromém vlastnictví měla vyšší cenu než půda ve vlastnictví veřejném, bulharské orgány náhradu za rozdíl v ceně neposkytly. Jedna z dalších osob, které směny využily, (57) uvedla, že rozdíl v tržních cenách směněných lesů v soukromém a veřejném vlastnictví, které se nacházejí v týchž nebo přilehlých oblastech, vládu zvýhodňuje, neboť administrativní ceny jsou vyšší než tržní ceny svobodně sjednané mezi soukromými vlastníky lesů v dotčených oblastech.
(68)
Pokud jde o další podmínky, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory, popíraly některé z osob, které směny využily, (58) jejich naplnění. Některé z osob, které směny využily, (59) tak tvrdí, že jsou fyzickými osobami, na které se bulharský zákon o státní podpoře a článek 107 Smlouvy nevztahuje. Pokud jde o státní prostředky, konstatují tyto osoby, které směny využily, že vláda pozemky získala jejich nezákonným vyvlastněním a neposkytla za ně přiměřenou náhradu, a nelze tedy mít za to, že jich stát pozbývá. Co se týče tvrzení o selektivnosti, tvrdí tito příjemci, že zákon o lesích platí erga omnes, a nepředstavuje tedy diskriminaci.
(69)
Další z osob, které směny využily, (60) má rovněž za to, že podmínky článku 107 Smlouvy nebyly, pokud jde o směny, naplněny, ale z poněkud odlišných důvodů. Zaprvé podle této osoby nedocházelo k žádnému převodu státních prostředků, neboť směna představuje „transakci dvojího prodeje“, k níž došlo poté, co nezávislý odhadce nemovitostí provedl ocenění na základě objektivních kritérií pro výpočet ceny, jež stanoví zákon. Nikdo nebyl nijak zvýhodněn a ani protistrany směnou nezískaly výhodnější postavení než jejich konkurenti, neboť o směnu svého soukromého lesního pozemku za pozemek ve veřejném vlastnictví mohl zažádat každý vlastník pozemku. Podobný argument předkládá další z osob, které směny využily, (61) a má přitom za to, že režim směn představuje všeobecné opatření, jehož mohou využít všichni vlastníci lesních pozemků.
(70)
Co se týče hospodářského zvýhodnění, rozporuje většina osob, které směny využily, (62) tvrzení, že by k němu při dotčených transakcích došlo, neboť podle nich administrativní cena za směněnou půdu odpovídala tržní ceně, nebo byla vyšší.
(71)
V neposlední řadě pak na otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, velká většina osob, které směny využily, (63) odpověděla, že nepůsobí v oblasti výstavby nemovitostí nebo v oblasti cestovního ruchu a/nebo že nepodnikla žádné kroky, aby povolení k činnosti poskytovatele souborných služeb cestovního ruchu získala. Tyto osoby navíc potvrdily, že pozemek, který směnou nabyly, nevyužily k těžbě dřeva a nerealizovaly prodej dřeva v Bulharsku ani v jiných členských státech. Uvádějí tedy, že nelze tvrdit, že byl dán nějaký skutečný či potenciální vliv na obchod v rámci Společenství. Jiná z osob, které směny využily, (64) doplnila, že tyto směny nevedou k posílení tuzemské výroby, a neomezují tak možnosti podniků z jiných členských států v oblasti dovozu výrobků na místní trh.
(72)
Jiné z osoby, které směny využily, (65) uvedly, že vzhledem k tomu, že dotčené směny nezahrnují převod státních prostředků a nepřinášejí jim hospodářské zvýhodnění, nelze mít za to, že by ovlivňovaly rovnováhu trhu a hospodářské podmínky, ve kterých podniky působí; z jejich pohledu v tomto směru platí, že na pořízení hmotných aktiv je zapotřebí počáteční investice. Podniky z jiných členských států tak mohou vstupovat na týž trh a působit na něm za rovných podmínek, a nelze tedy mít za to, že obchod mezi členskými státy byl napadenými směnami ovlivněn.
(73)
V neposlední řadě pak jedna z osob, které směny využily, (66) vysvětlila, že lesní pozemek, který od státu získala, není vhodný pro zalesňování. Dále má za to, že její pozemek má vyšší hodnotu než pozemek, který získala od státu a že při této transakci nedošlo ke státní podpoře. A své vyjádření pak uzavřela konstatováním, že získané pozemky používá pro mobilní včelařství, jako zdroj pro letní snůšku.
4.2.3. Slučitelnost možné státní podpory s vnitřním trhem
(74)
Přestože Komise zúčastněné strany vyzvala, aby předložily veškeré dostupné důkazy, které by jí umožnily přezkoumat slučitelnost napadených směn s vnitřním trhem, žádná z osob, které směny využily, tak neučinila.
5. PŘIPOMÍNKY BULHARSKÉ REPUBLIKY
5.1. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(75)
Bulharské orgány tvrdí, že napadené směny státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(76)
Pokud jde o údajnou vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, uvedly bulharské orgány, že čl. 15 písm. b) zákona o lesích povoluje možnost zažádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku bez ohledu na způsob, jakým byla půda získána, ať již prostřednictvím směny, koupí nebo jinými prostředky. Takováto teoretická možnost by ale neměla být chápána jako nějaká pevně daná dohoda mezi orgány a soukromým subjektem, který se směny účastní, o budoucím postupu v tom smyslu, že dojde k následné změně určeného účelu užívání pozemku.
(77)
Bulharské orgány předložily důkazy o tom, že bylo v souvislosti se 132 směnami, k nimž v období let 2007 až 2009 došlo, podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, přičemž pouze v 15 případech (tj. v 11,4 % všech směn) bylo vydáno kladné správní rozhodnutí, jímž byla požadovaná změna povolena.
(78)
Bulharské orgány také poukazují na odlišné cíle, jež jsou směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku sledovány. Zatímco účelem směn je dosáhnout konsolidace a ochrany bulharských lesů s cílem zajistit jejich udržitelný rozvoj a obnovu ve prospěch společnosti jako celku, smyslem změny určeného účelu užívání pozemku je dosáhnout cílů stanovených v zákoně o územním plánování, který určuje pravidla pro začlenění pozemků do hranic aglomerací, ve kterých je povolena výstavba v souladu s veřejnými potřebami a zájmy týkajícími se udržitelného rozvoje a vytvoření vhodných životních, pracovních a rekreačních podmínek pro občany. Kromě toho je třeba konstatovat, že zatímco směny závisí na rozhodnutích ministra zemědělství a potravinářství, změny určeného účelu užívání pozemku závisí na schválení plánu územního rozvoje, což je věcí jednotlivých příslušných orgánů, tj. ministra pro místní rozvoj a veřejné práce, regionálního hejtmana nebo obecních rad. V neposlední řadě mají bulharské orgány za to, že vzhledem k tomu, že právo zažádat o změnu určeného účelu užívání pozemku ze zákona o lesích přímo nevyplývá, nýbrž vyžaduje splnění podmínek stanovených jinými zákony, nelze hypotetickou možnost změnit určený účel užívání pozemku chápat v tom smyslu, že by tato změna vzájemně souvisela se směnami.
(79)
Pokud jde o otázku, zda by možná změna určeného účelu užívání směněných pozemků měla být při stanovení ceny těchto pozemků brána v potaz, zopakovaly bulharské orgány svůj postoj, že neexistuje přímá souvislost mezi cenou, k níž se ve věci směny dospělo, a následnou změnou účelu užívání směněných pozemků. Bulharské orgány podrobně popsaly postup, jenž měl být při stanovení cen u směn uplatňován (bývalý čl. 20 odst. 5 a bývalý článek 21 nařízení o základních cenách) a poplatky účtované za změnu určeného účelu užívání pozemku. Tyto orgány také konstatují, že soukromí vlastníci mohou o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku zažádat bez ohledu na to, jak tento pozemek získali; každý investor tak požíval týchž výhod, a to bez ohledu na to, zda les získal od státu, nebo v rámci transakce za obvyklých podmínek uzavřené se soukromým subjektem; poplatky, jež jsou účtovány za provedení změny určeného účelu užívání pozemku, by se tedy ve vztahu k osobám, které směny využily, měly považovat za neselektivní.
(80)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, zda metodika výpočtu administrativních cen náležitě odráží ceny tržní, konstatují bulharské orgány zaprvé, že administrativní ceny jsou stanoveny podle nařízení o základních cenách a že při koncipování tohoto nařízení jako vzor sloužily postupy pro stanovení cen lesních pozemků v jiných členských státech, zejména v Německu. Ocenění lesů v soukromém i veřejném vlastnictví provedli nezávislí znalci na základě jednotného souboru kritérií.
(81)
Zadruhé předložily bulharské orgány údaje o všech transakcích (67), jejichž předmětem byl prodej a nákup lesů v soukromém vlastnictví v období let 2007-2009 (68). Informace předložené k průměrným cenám nemovitostí v soukromém vlastnictví (tj. „tržním cenám“) obsahují přehled věrohodných tržních dokladů v souladu s požadavkem stanoveným v bodu 34 doplňkových ustanovení nařízení o základních cenách. V případech, kdy informace o transakcích uzavřených pro totožné oblasti k dispozici nejsou, byly předloženy podrobné údaje o transakcích, které se uskutečnily v blízkých oblastech s lesy, které jsou podobné z hlediska umístění a rostlinných druhů. Podle bulharských orgánů lze na základě těchto údajů prokázat, že ve většině případů byla administrativní cena použitá pro napadené transakce obecně vyšší než tržní ceny při transakcích za obvyklých podmínek (69). V tomto ohledu bulharské orgány zpochybňují důkazy, které předložil stěžovatel. Na jedné straně by totiž ceny, které uvádějí stěžovatelé, představovaly ceny, za které byly pozemky nabídnuty k prodeji, a nikoli nutně ceny fakticky dosažené nebo ceny parcel, u kterých již došlo ke změně určeného účelu použití a za něž bylo uhrazeno kolkovné. Na straně druhé tržní cena, již stěžovatel uvedl, není vždy spolehlivá, neboť v mnoha případech představuje výsledek jediné soukromé transakce.
(82)
Zatřetí bulharské orgány zopakovaly, že stát neposkytuje žádnou náhradu za rozdíl mezi vyšší celkovou administrativní hodnotou soukromých lesních pozemků, které získal, a tržní hodnotou směněných pozemků a že se směny prováděly pouze v případech, kdy hodnota získané parcely lesního pozemku v soukromém vlastnictví byla vyšší než hodnota parcely ve vlastnictví státu, za kterou byla směněna, nebo rovna této hodnotě. Soukromý subjekt měl nadto povinnost uhradit režii ve výši 2 % hodnoty dotčeného majetku.
(83)
V neposlední řadě bulharské orgány poukazují na to, že nařízení o základních cenách bylo od svého přijetí třikrát změněno, a to v letech 2004, 2005 a 2007. Změna nařízení v roce 2005 se s ohledem na pokročilou fázi navracení vyvlastněných lesů a lesních pozemků jeví jako obzvláště pozoruhodná; vyplývalo z ní totiž, že lesy v soukromém vlastnictví již na trhu byly k dispozici a byla po nich poptávka. Účelem této změny v zásadě bylo změnit metodiku oceňování pozemků. Koeficienty týkající se oblastí chráněných vůči urbanizaci byly nadto také zvýšeny a bylo zavedeno několik nových kategorií k vymezení navýšení (přírůstků) cen pozemků v závislosti na kategorii sídla.
(84)
Po přistoupení Bulharska k Evropské unii dne 1. ledna 2007 byly navíc koeficienty v nařízení plně aktualizovány, a to včetně koeficientů týkajících se oblastí chráněných před urbanizací a tzv. „tržně regulačních“ koeficientů, které závisejí na kategorii pozemků. Kromě toho došlo i ke změně čl. 20 odst. 5 nařízení o základních cenách, v jejímž rámci se zvýšila cena směněných pozemků ve vlastnictví státu o 50 % hodnoty „tržně regulačního“ koeficientu. Nadto bylo zavedeno navýšení (přírůstek) hodnoty pozemku podle jednotlivých kategorií sídel.
(85)
Podle bulharských orgánů tyto změny nařízení o základních cenách prokazují, že i při absenci vyspělého tuzemského trhu s lesními pozemky se bulharské orgány s ohledem na nadcházející přistoupení Bulharska k Evropské unii snažily o aktualizaci mechanismu oceňování stanoveného v tomto nařízení, tak aby se zajistilo, že bude vycházet z věrohodných tržních údajů. Ke dni přistoupení Bulharska k Evropské unii tedy administrativní ceny vypočtené na základě nařízení o základních cenách nebyly nižší než tržní ceny těchto parcel.
(86)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, že směny mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, zdůrazňují bulharské orgány zaprvé, že ze soukromých subjektů, které se na napadených směnách podílely, jich podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy představuje 81. Zbývajících 51 soukromých subjektů tvoří fyzické osoby, které nepůsobí v oblasti obchodování se zbožím ani se službami. Bulharsko v této souvislosti zdůrazňuje, že ani Státní lesní úřad ani jeho nástupce Výkonný lesní úřad neobdržely od fyzických osob, které v posuzovaném období směny uskutečnily, žádné žádosti o kácení nebo vývoz dřeva
(87)
Zadruhé bulharské orgány tvrdí, že směny nemohou ovlivnit obchod v rámci Unie, neboť firmy, které podporu získaly, nevyvíjejí činnost, která by zahrnovala dovoz nebo vývoz výrobků či služeb. Bulharské orgány doplnily již poskytnuté informace o objemu vytěženého dřeva a dřeva vyvezeného do Evropské unie za posuzované období a předložily dokument, který prokazuje, že žádný ze soukromých subjektů, jež získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, nevytěžil, neprodal na vnitrostátním trhu ani nevyvezl dřevo z Bulharské republiky.
(88)
Zatřetí bulharské orgány tvrdí, že odvětví cestovního ruchu (např. poskytovatelé souborných služeb cestovního ruchu, cestovní kanceláře, vlastníci hotelu a poskytovatelé doplňkových služeb cestovního ruchu) se řídí pravidly, jež stanoví bulharský zákon o cestovním ruchu. Tento zákon vyžaduje správní registraci poskytovatelů služeb ve veřejném rejstříku vedeném ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Povinnost registrace ve zvláštním rejstříku se podle článku 58 tohoto zákona vztahuje také na osoby činné v oblasti řízení hotelů. Z tohoto důvodu lze za podniky působící v odvětví cestovního ruchu považovat pouze společnosti zapsané v příslušných veřejných rejstřících vedených ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Kontrola příslušných rejstříků ukázala, že pouze jedna ze společností, které získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, a sice Kapsi Tours OOD, je zapsána jako poskytovatel souborných služeb cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu.
(89)
Začtvrté bulharské orgány vysvětlily, že v Bulharsku společnosti zabývající se výstavbou nemovitostí z hlediska své činnosti rovněž podléhají také povinnosti registrace v ústředním oborovém rejstříku stavebních podniků vedeném Bulharskou stavební komorou, a to v souladu se zvláštním zákonem, totiž zákonem o stavební komoře (70). Bulharské orgány poukazují na to, že pouze tři z podniků, které se státem provedly směnu, jsou zapsány jako stavební podniky a mohly nějakým způsobem vyvíjet stavební činnost podle dotčeného zákona.
(90)
Bulharské orgány tudíž konstatovaly, že většina podniků, které případně mohly mít z napadených směn prospěch, v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu nepůsobí. Podle jejich názoru tedy nelze mít za to, že těmito transakcemi byla narušena hospodářská soutěž na příslušných trzích mimo rámec odvětví lesnictví.
5.2. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM STĚŽOVATELE
(91)
Bulharské orgány souhlasí se stěžovatelem v tom, že směny lesních pozemků mezi státem a obcemi neobsahují prvek státní podpory. Namítají ovšem, že tvrzení stěžovatele, že většina příjemců aktivně působí v odvětví stavebnictví nebo cestovního ruchu neodpovídá skutečnosti, a to z týchž důvodů, jež byly vysvětleny v předchozím oddílu.
(92)
Bulharské orgány také nesouhlasí se způsobem, jakým stěžovatel určil tržní ceny lesních pozemků na základě porovnání cen lesních pozemků v jednotlivých letech (např. z doby několika let předtím, než došlo ke směně lesů), a rozporují tvrzení stěžovatele, že v určitých případech vlastníci směněných lesních pozemků tuto půdu poskytli jako zajištění k získání úvěrů, neboť takovýto postup by byl v rozporu s ustanoveními bulharského práva a zákona o státním majetku, jež stěžovatel citoval. Údaje, jež stěžovatel předložil, zřejmě obsahují závažné chyby a nejsou v souladu s dostupnými katastry nemovitostí a dokumentací týkající se směn. Údaje, jež předložil stěžovatel, jsou zřejmě také nesprávné, pokud jde o lesní pozemky ve vlastnictví státu, jež byly získány prostřednictvím směn a následně poskytnuty jako zajištění za úvěry. Bulharské orgány v každém případě pro vysvětlení uvádějí, že banky v Bulharsku k zajištění toho, aby byl dluh splacen, vedle nemovitostí vyžadují i jiná likvidní aktiva. Podle bulharských orgánů by tedy bylo nesprávné stanovit cenu na metr čtvereční jako podíl částky poskytnutého úvěru a plochy pozemků, jež slouží jako zajištění za hypotéku. Bulharské orgány také předložily stanovisko První investiční banky k mechanismům poskytování úvěrů a k metodám oceňování lesů a lesních majetků navrhovaných dlužníky jako zajištění.
(93)
Bulharské orgány také nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že obecní orgány neměly v případě pozemků, jejichž určený účel používání byl změněn, jinou možnost než přijmout podrobné plány územního rozvoje. Podle bulharských orgánů vychází případná změna určeného účelu užívání této pozemků z právně vynucovaných podrobných plánů územního rozvoje, které byly veřejně projednány a kterými byly stávající obecné plány územního rozvoje v osídlených oblastech změněny. Tato správní řízení nespadají do rozhodovací pravomoci ministra zemědělství a potravinářství, který jednotlivá správní oznámení týkající se změny územního plánu subjektům, jež o tuto změnu zažádaly, vydává teprve poté, co vstoupí v platnost podrobný plán územního rozvoje.
(94)
Bulharské orgány dále odmítají tvrzení, že mnoho subjektů zapojených do směn mělo v úmyslu provést změnu určeného účelu užívání získané lesní parcely. Podle bulharského zákona o lesích lze takovou změnu provést jen na základě podání žádosti v rámci postupu uvedeného v čl. 14 písm. c) zákona o lesích (jenž byl zrušen). Jakýkoliv jiný záměr vyjádřený prostřednictvím některého z hromadných sdělovacích prostředků nebo jiným způsobem odlišným od příslušného zákonného postupu by představoval irelevantní a svévolný akt.
(95)
Bulharské orgány rovněž nesouhlasí se stanoviskem stěžovatele, že administrativní stanovení cen lesních pozemků nezohledňovalo dynamický vývoj ekonomiky. Bulharské orgány mají za to, že způsob stanovení cen podle nařízení o základních cenách je přiměřený. Rovněž není pravda, že předmětné nařízení nebylo aktualizováno, neboť v roce 2007 byly zavedeny nové koeficienty, a již uskutečněné směny tak hospodářské subjekty v hospodářské soutěži nijak nezvýhodňovaly.
(96)
Bulharské orgány rozporují argument stěžovatele, že by odhadci byli zaujatí. Podle bulharských orgánů jsou tito odhadci soudními znalci, jejichž bezúhonnost nelze zpochybňovat. V případě, že by lesní pozemky ocenili způsobem příznivým pro soukromý subjekt a v rozporu s ustanoveními nařízení o základních cenách, bulharské orgány by takové ocenění pro účely směny nepřijaly.
(97)
V reakci na tvrzení stěžovatele, že oficiální statistické údaje o hodnotě/cenách transakcí, jež poskytují příslušné orgány, nejsou správné, bulharské orgány uvádějí, že daňové úniky vzniklé v důsledku tajení skutečné ceny určité transakce jsou podle bulharského trestního zákoníku trestným činem.
(98)
V neposlední řadě pak bulharské orgány rozporují tvrzení stěžovatele, že by obvinění bývalého vedoucího Výkonného lesního úřadu bylo důkazem přítomnosti státní podpory při směnách. Podle bulharských orgánů jsou řízení vedená proti úředníkům, kteří se na řízeních ve věci směn lesních pozemků ve vlastnictví státu podíleli, z hlediska posouzení přítomnosti podpory v rámci napadených transakcí irelevantní.
5.3. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM, KTERÉ PODALY DALŠÍ TŘETÍ STRANY
5.3.1. Připomínky Bulharska podané ke dni 29. září 2011
(99)
Na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané společností All Seas odpověděly bulharské orgány dopisem ze dne 29. září 2011.
(100)
Společnost All Seas směnila celkem 157,4 ha lesních parcel v soukromém vlastnictví na území obcí Teteven a Gaborovo za lesní parcely ve vlastnictví státu o celkové výměře asi 57,9 ha v katastrálním území obce Balčik (71). V této souvislosti také společnost All Seas zaplatila bulharskému státu částku 138 781 BGN za režijní náklady.
(101)
Administrativní cena lesních parcel ve vlastnictví státu byla stanovena na 11,99 BGN za m2. Podle informací, jež mají bulharské orgány k dispozici, činila průměrná tržní cena v posuzovaném období (jakožto cena dohodnutá mezi soukromými subjekty, které lesní parcely v téže nebo blízké oblasti na území téže obce koupily či prodaly za komerčních podmínek) 4,16 BGN za m2. Směna mezi společností All Seas a Bulharskou republikou tedy proběhla oproti příslušné platbě a neměla za následek hospodářské zvýhodnění ve smyslu článku 107 Smlouvy.
(102)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas požádala o změnu určeného účelu užívání lesní parcely v souladu s článkem 14 zákona o lesích a že Rada ministrů Bulharské republiky tuto žádost v souladu s čl. 14d odst. 2 tohoto zákona schválila (72). Podle informací, které mají bulharské orgány k dispozici, toto rozhodnutí nevstoupilo v platnost. Bulharské orgány souhlasí se společností All Seas v tom, že stát nemá přímý vliv na změny určeného účelu užívání předmětných pozemků (pro něž neexistuje žádná mapa využití pozemků), a že tudíž změna vlastníka v důsledku směny nemůže být projevem společného záměru stran této směny provést u předmětných pozemků změnu určeného účelu užívání. Podle bulharských orgánů musí být při posuzování směny určujícím faktorem to, zda si odpovídá hodnota aktiv, jež jsou předmětem směny, uvedená v rozvaze. Právě to bylo pro bulharskou vládu při provádění uvedených transakcí východiskem. Dalším argumentem ve prospěch tvrzení, že při změně určeného účelu užívání pozemku po provedení směny nedochází ke státní pomoci, je, že administrativní poplatky jsou pro všechny žadatele stejné.
(103)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas dřevo z lesních parcel, jež jí připadly v důsledku směny, netěží ani se neúčastní obchodu se dřevem z těchto lesních parcel v rámci Unie. Společnost All Seas neposkytuje služby v oblasti cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu a není ani stavební společností ve smyslu zákona o stavební komoře.
5.3.2. Připomínky Bulharska podané ke dni 4. listopadu 2011
(104)
Dopisem ze dne 4. listopadu 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD a panem Simeonem Stoevem Mirovem.
(105)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi Elkabel, LM Impex a Foros Development, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Žádná z uvedených tří společností navíc o změnu určeného účelu užívání nabytých lesních pozemků nepožádala.
(106)
Bulharské orgány dále konstatují, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, žádné čistě soukromé transakce neproběhly, a nebylo tedy možné stanovit tržní cenu směňovaných parcel nebo to, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění.
(107)
Bulharské orgány dále uvádějí, že ani společnost Elkabel ani společnost LM Impex nejsou vývozci dřeva a nejsou ve smyslu bulharského práva ani zapsány jako stavební společnosti nebo společnosti podnikající v oblasti cestovního ruchu.
(108)
Pokud jde o případ fyzické osoby pana Simeona Stoeva Mirova, který směnil 0,56 ha soukromého lesního pozemku v oblasti Rakitovo, jehož hodnota byla stanovena na 3 436 BGN, za 0,5 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Burgasu (obec Krajmorie), jehož hodnota byla stanovena na 1 308 BGN, mají bulharské orgány za to, že by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(109)
Z těchto důvodů bulharské orgány tvrdí, že z jejich hlediska nepředstavují směny s výše uvedenými soukromými subjekty státní podporu.
5.3.3. Připomínky Bulharska podané ke dni 16. prosince 2011
(110)
Dopisem ze dne 16. prosince 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vichren EOOD, Liteks Komers AD a Živkou Blagoevovou.
(111)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vichren a Liteks Komers, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Společnosti V-G-N Confort, Ecobalkani a Liteks Komers navíc nepožádaly o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků ve vlastnictví státu, jichž nabyly.
(112)
Bulharské orgány dále uvádějí, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, nebyly provedeny žádné čistě soukromé transakce, a nelze proto stanovit tržní cenu dotčených parcel ani prokazatelně zjistit, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění výše uvedených soukromých subjektů. V případě společnosti Izgrev 5 byla administrativní cena lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež byly předmětem směny, mírně vyšší než tržní cena dosažená v podobných soukromých transakcích, a podle bulharských orgánů tedy k žádnému zvýhodnění nedošlo. Týž argument lze uplatnit i v případě transakce provedené se společností Liteks Komers, kde by podle bulharských orgánů administrativní ceny lesních pozemků ve veřejném vlastnictví čtyřikrát převyšovaly ceny tržní.
(113)
Bulharské orgány v neposlední řadě poznamenávají, že žádný z výše uvedených soukromých subjektů není vývozcem dřeva a není ve smyslu bulharského práva ani zapsán jako stavební společnost nebo společnost podnikající v oblasti cestovního ruchu, a proto směny, k nimž s těmito subjekty došlo, nemají vliv na obchod mezi členskými státy.
(114)
Předmětem transakce s fyzickou osobou, paní Živkou Blagoevou, byla směna 1,9036 ha soukromého lesního pozemku na území obce Tetven, jehož hodnota byla stanovena na 16 091 BGN, za 0,3001 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Predela (obec Razlog), jehož hodnota byla stanovena na 24 216 BGN. Bulharskému státu nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků, všechny režijní náklady a místní daně/poplatky zaplatila paní Živka Blagoevová a nová majitelka nepožádala o změnu určeného účelu užívání pozemku, jenž byl předmětem směny. Podle bulharských orgánů by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(115)
Bulharské orgány tedy mají za to, že v rámci směn dohodnutých s výše uvedenými soukromými subjekty nedošlo k žádné státní podpoře.
5.3.4. Připomínky Bulharska podané ke dni 25. dubna 2012
(116)
Dopisem ze dne 25. dubna 2012 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Javor Iliev Chajtov, Valentina Angelova Chajtovová, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damjanova, Elizabet Petkova Michailova, Svetoslav Petkov Michailov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD, a BOIL OOD.
(117)
Bulharské orgány souhlasí s připomínkami, jež podaly tyto fyzické osoby a společnosti, které byly stranami ve směnách, k nimž v posuzovaném období došlo, a to v tom smyslu, že při těchto směnách ke státní podpoře nedošlo, a že tyto směny naopak představují transakce provedené za podmínek výhodných pro stát, a to za ceny, jež nejsou nižší než tržní ceny obdobných nemovitostí. Bulharské orgány nadto souhlasí se stanoviskem výše uvedených soukromých subjektů, že směny byly provedeny v souladu s platnými bulharskými vnitrostátními právními předpisy: nařízením o základních cenách a zákonem o lesích. V neposlední řadě by se pak některé z těchto transakcí měly považovat za transakce, na které se vztahuje nařízení de minimis.
5.4. ODPOVĚDI BULHARSKA NA ŽÁDOSTI O INFORMACE, JEŽ V PRŮBĚHU FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ ZASLALA KOMISE
(118)
V následných podáních v reakci na žádosti o informace poskytly bulharské orgány údaje o tržních cenách lesních pozemků v soukromém i veřejném vlastnictví u všech směn provedených v posuzovaném období (73).
(119)
Ve svém podání ze dne 19. listopadu 2013 (74) nicméně bulharské orgány naznačily, že poskytnuté údaje nejsou zcela spolehlivé. Konkrétně bulharské orgány předložily pro účely vzorce uvedeného ve 44. bodu odůvodnění reálné tržní ceny 82 parcel (60 ve veřejném vlastnictví a 22 ve vlastnictví soukromém), jež byly předmětem napadených směn. U ostatních parcel se poskytnuté informace o tržní hodnotě opíraly o nejlepší možný odhad, přičemž bulharské orgány naznačily, že uvedené ceny nemusí nutně představovat reálnou tržní hodnotu. Bulharské orgány vysvětlily, že v případě ostatních dotčených parcel ve veřejném vlastnictví byly ceny, které uváděly jako ceny tržní, ve skutečnosti středními cenami z různých druhů směn lesních pozemků. Tyto ceny tedy nutně nepředstavují reálnou tržní hodnotu: neodpovídají totiž průměrným cenám u zcela analogických transakcí.
(120)
Obdobně se podle bulharských orgánů i u ostatních parcel v soukromém vlastnictví, jež dosud nebyly oceněny nezávislým odhadcem, v některých případech ceny uvedené v potvrzení o prodeji, jež bulharské orgány použily jako zástupný ukazatel tržní hodnoty předmětných parcel, blížily nebo rovnaly tzv. daňové hodnotě. Daňová hodnota parcely nevyjadřuje její tržní hodnotu, ale minimální cenu, již je nutné při realitní transakci zaplatit, což znamená, že tržní hodnota dotčené parcely by v zásadě byla vyšší.
(121)
Bulharské orgány navzdory výše uvedeným skutečnostem zdůraznily, že údaje, jež o tržních cenách poskytly, představují nejlepší odhady, které mohou získat, a to vzhledem k tomu, že: i) v Bulharsku neexistují žádná zvláštní pravidla pro stanovení tržních cen lesních parcel na základě ocenění; ii) stanovení tržních cen dotčených parcel aktuálních v době uskutečnění směny nezávislým odhadcem by trvalo velmi dlouho a iii) zpracování tohoto ocenění by bylo velmi nákladné. Nadto se bulharské orgány vyjádřily v tom smyslu, že uvedené mají v každém případě blíže k reálným tržním cenám než k cenám administrativním.
(122)
Bulharské orgány dále na základě vzorku 25 směn poskytly informace o skutečně použitých administrativních cenách a hypotetických administrativních cenách vyplývajících z použití koeficientů uvedených v aktualizaci nařízení o základních cenách z roku 2010. Uvedený vzorek se týkal 25 transakcí uskutečněných převážně v roce 2009 a 2008 (jen 6 transakcí proběhlo v roce 2007). Tyto informace si vyžádala Komise s cílem ověřit, zda je systém administrativních cen - jsou-li náležitě aktualizovány - s to přiměřeně odrážet tržní ceny lesních pozemků a zda ve všech případech povede k určení ceny co možná nejbližší tržní hodnotě, což vyžaduje judikatura.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
6.1. PŘÍTOMNOST PODPORY
(123)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou podpory poskytované v jakékoli formě členským státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(124)
Ke kvalifikaci opatření jako podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 tedy musí být naplněny všechny tyto podmínky: i) opatření musí být možné přisoudit státu a musí být financováno ze státních prostředků; ii) musí přinášet výhodu příjemci; iii) tato výhoda musí být selektivní; iv) opatření musí narušovat hospodářskou soutěž nebo představovat hrozbu takového narušení a musí mít potenciál ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(125)
V tomto případě je ovšem nejprve také třeba posoudit, zda osoby, které směny využily a staly se možnými příjemci státní podpory, představují podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Důvodem je to, že podle znění uvedeného ustanovení platí pravidla o státní podpoře jen tehdy, je-li příjemcem podnik.
(126)
Soudní dvůr Evropské unie definuje pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy pojem „podnik“ jako subjekt zapojený do hospodářské činnosti bez ohledu na jeho právní postavení či na způsob jeho financování (75). Podle Soudního dvora Evropské unie představuje hospodářskou činnost jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na trhu (76). Klasifikace určitého subjektu jako podniku se tedy vždy vztahuje ke konkrétní činnosti. Na subjekt, který vykonává hospodářskou i nehospodářskou činnost, je třeba jako na podnik pohlížet, jen co se týče činnosti hospodářské. Podnik nemusí být právnickou osobou; i fyzické osoby lze považovat za podniky využívající státní podporu, pakliže vykonávají hospodářskou činnost.
(127)
Se zřetelem k tomu je třeba konstatovat, že některé osoby, které napadených směn využily, nevykonávaly v posuzovaném období na lesním pozemku, jenž byl předmětem směny, žádnou hospodářskou činnost a nevykonávají ji ani v současnosti. Tyto osoby, které směny využily, tedy nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a proto se má za to, že v rámci směn, jež tyto osoby s bulharským státem uskutečnily, nedošlo k poskytnutí státní podpory.
(128)
Zbývající část tohoto rozhodnutí se tedy týká jen těch osob, které napadené směny využily a které jsou podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.1. Vzájemná souvislost mezi směnou pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání
(129)
První otázka, o níž Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti, se týkala toho, zda existuje vzájemná souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků, jichž osoby, které směny využily, nabyly. Jedná se o důležitou otázku: závěr, že taková souvislost existuje, bude totiž mít vliv na to, jak Komise posoudí otázky, zda směnami došlo k hospodářskému zvýhodnění a jak takovéto zvýhodnění vyčíslit. Vzájemná souvislost by existovala, pokud by strany směny měly ještě před provedením této směny v úmyslu změnit následně po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví z lesního pozemku na pozemek stavební. Pokud by tedy administrativní ceny vypočtené pro účely směny podle nařízení o základních cenách byly stanoveny pro směnu dvou lesních pozemkových parcel, mohla by mít následná změna určeného účelu užívání parcely ve veřejném vlastnictví vzhledem k jejímu zamýšlenému budoucímu využití jako stavebního pozemku za následek podhodnocení nabyté parcely, bylo-li již od počátku úmyslem takovouto změnu provést.
(130)
Podle Komise by skutečnost, že na napadené směny vždy - nebo přinejmenším ve velké většině případů - navazovaly (následně schválené) žádosti o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků nabytých osobou, která směny využila, na stavební pozemek, objektivně naznačovala, že strany takovýchto směn již od počátku zamýšlely po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví změnit.
(131)
Statistické údaje poskytnuté bulharskými orgány v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, které potvrzují údaje zohledněné ve 38. bodu odůvodnění, ukazují, že na 132 směn provedených v posuzovaném období bylo podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání předmětného pozemku na stavební pozemek (tyto žádosti byly tedy podány v 18,2 % všech směn), přičemž takováto změna byla schválena v 15 případech (tedy v 11,4 % všech směn). Na základě těchto údajů dochází Komise k závěru, že ve většině případů žádosti o změnu určeného účelu užívání pozemku na směny nenavazovaly.
(132)
Komise konstatuje, že podle bulharských právních předpisů tak jako tak existují pro provádění směn a změn určeného účelu užívání dvě oddělená řízení a pro každý z těchto úkonů je příslušný jiný ze dvou samostatných státních orgánů, jež jsou jeden na druhém nezávislé. Toto představuje další argument pro popření existence vzájemné souvislosti mezi směnami pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání v tomto případě.
(133)
Vzhledem k tomu, že nebyla prokázána existence vzájemné souvislosti mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků nabytých osobami, které směny využily, prověří Komise přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v každém z dotčených úkonů zvlášť.
6.1.2. Přítomnost státní podpory při změnách určeného účelu užívání pozemků
(134)
Určený účel užívání pozemku je kontrolním nástrojem orgánů veřejné moci v oblasti využívání a míry zastavění určité pozemkové parcely. Při schvalování změny určeného účelu užívání pozemkové parcely vykonává orgán veřejné moci regulační činnost a nejedná jako hospodářský subjekt.
(135)
Za podporu ve smyslu článku 107 Smlouvy se považují jen zvýhodnění poskytnutá přímo či nepřímo ze státních prostředků. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (77) z rozlišení mezi „podporou poskytovanou státy“ a podporou poskytnutou „ze státních prostředků“ nevyplývá, že všechna zvýhodnění poskytnutá státem, ať už jsou financována ze státních prostředků, či nikoliv, představují podporu. Účelem tohoto rozlišení je spíše do definice státní podpory zahrnout jak zvýhodnění poskytnutá přímo státem, tak ta, jež poskytují veřejné či soukromé instituce státem pověřené nebo zřízené.
(136)
Schválení změny určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely z lesního pozemku na pozemek stavební orgánem veřejné moci sice může mít za následek nárůst tržní hodnoty předmětného pozemku, ale nedochází při něm k převodu státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy: výsledkem výkonu takovéto regulační činnosti není převod finančních prostředků v pozitivním smyslu osobě, která tohoto schválení využije, a stát se při tomto výkonu ani nevzdává svých prostředků, neboť v rámci takového výkonu nemá povinnost účtovat úspěšným žadatelům poplatek, jenž by plně odpovídal hospodářské hodnotě, již tito žadatelé schválením získají (78).
(137)
V tomto směru tedy ani rozhodnutí orgánu veřejné moci o změně určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.3. Přítomnost podpory při směnách
(138)
Prodej pozemků nebo budov orgány veřejné moci podniku nebo jednotlivci, který vykonává hospodářskou činnost, může podle ustálené judikatury (79) zakládat hospodářské zvýhodnění, a může tedy představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména pokud se neuskuteční za tržní hodnotu, tj. za cenu, kterou by pravděpodobně stanovil soukromý investor v podmínkách běžné hospodářské soutěže. Totéž platí o směně, při níž je hodnota pozemku ve veřejném vlastnictví nabytého od státu vyšší než hodnota pozemku v soukromém vlastnictví, který se státu přenechává.
(139)
Před prověřením toho, zda dané směny přinášejí nějaké hospodářské zvýhodnění, nicméně Komise prověří, zda jsou naplněny ostatní podmínky uvedené ve 124. bodu odůvodnění, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(140)
Zaprvé se, pokud jde o otázku, komu lze toto opatření přičíst, konstatuje, že směny spadají do kompetence ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů (v závislosti na velikosti parcely, jež je předmětem směny) a Výkonného lesního úřadu, což jsou všechno státní orgány. Pokud je výsledkem směny převod lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež mají vyšší hodnotu než přenechané lesní pozemky ve vlastnictví soukromém, představuje tato směna převod státních prostředků, kterým se bulharský stát vzdává určitých výnosů, jichž by býval mohl dosáhnout, pokud by při provádění této transakce postupoval v rámci tržních podmínek.
(141)
Zadruhé jsou směny, pokud z nich těží pouze ti vlastníci pozemků, kteří směnili své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném, selektivní.
(142)
Zatřetí směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Jsou-li osoby, které směny využily, podniky, jež nabízejí zboží a služby na některém konkrétním trhu, posílí jakýkoli finanční prospěch, jež jim z uskutečnění směny plyne, jejich postavení oproti ostatním podnikům, s nimž si v rámci Unie v oblasti téhož druhu zboží a služeb konkurují (80). Řada osob, které směny využily, (81) má v bulharském obchodním rejstříku mezi hospodářskými odvětvími, v nichž působí, mimo jiné uvedeny i reality, cestovní ruch, pohostinství či zalesňování. Uvedená odvětví jsou přitom otevřená hospodářské soutěži na úrovni Unie. Prokazují to i údaje z tohoto rejstříku, v nichž se u několika osob, které směny využily, (82) jako hospodářské odvětví, v němž působí, uvádí obchod či (mezinárodní) obchodní činnost. Pokud jde o argument předložený bulharskými orgány, že pro výkon činnosti v odvětví cestovního ruchu nebo stavebnictví je nezbytné, aby byla společnost zapsána ve zvláštních rejstřících, a že tomu tak u většiny společností podílejících se na směnách nebylo, konstatuje Komise, že pojem „podnik“ v čl. 107 odst. 1 Smlouvy je pojmem objektivním, a otázku, zda podniky nabízejí zboží a služby na daném trhu, a tudíž konkurují ostatním podnikům a zapojují se do trhu v rámci Unie, je tedy třeba zodpovědět s ohledem na činnosti, jež tyto podniky skutečně vykonávají, a nikoli podle toho, zda splňují určité vnitrostátní právní formální náležitosti.
(143)
Konečně, pokud jde o přítomnost hospodářského zvýhodnění, týkají se směny vzájemné výměny (nejméně) dvou lesních pozemkových parcel mezi bulharským státem a soukromými subjekty. K zodpovězení otázky, zda soukromé subjekty těžily z hospodářského zvýhodnění plynoucího z provedené směny, je třeba provést odhad tržních hodnot parcel, jež byly předmětem dané směny, a tyto hodnoty vzájemně porovnat. Je-li výsledkem směny převod lesního pozemku ve veřejném vlastnictví, jehož hodnota je vyšší než hodnota lesního pozemku, který státu přenechává soukromý subjekt, pak je tento soukromý subjekt hospodářsky zvýhodněn.
(144)
Pro účely dotčených směn byly, jak se uvádí v 16. bodu odůvodnění, příslušné administrativní ceny vypočteny podle nařízení o základních cenách. Soudní dvůr Evropské unie shledal, že v případech, kdy vnitrostátní právní úprava stanoví správní pravidla výpočtu tržní hodnoty pozemku určeného na prodej orgány veřejné moci, musí použití uvedených pravidel za účelem jejich souladu s článkem 107 Smlouvy vést ve všech případech ke administrativní ceně, která se co nejvíce blíží tržní hodnotě daného pozemku (83). Jelikož tato tržní hodnota je teoretická, bude povoleno rozpětí, v jehož rámci se dosažená cena od teoretické ceny odchyluje (84).
(145)
Bulharské orgány byly požádány o poskytnutí informací o administrativních cenách uplatněných při 132 směnách, jež v posuzovaném období proběhly, jakož i o příslušných tržních cenách pro tytéž transakce. Komise rovněž požádala bulharské orgány, aby vzaly při stanovení tržní hodnoty předmětných lesních parcel v úvahu případné předcházející či následné transakce, jejichž byly tyto parcely předmětem. Ačkoli má Komise za to, že pro účely posouzení možných prvků státní podpory v rámci směn je místo, kde se směňované lesních parcely nacházejí, irelevantní, byly údaje o cenách - byly-li k dispozici - vzaty v úvahu.
(146)
Bulharské orgány upozornily na to, že údaje, jež mohly o tržních cenách poskytnout, nejsou zcela spolehlivé (85). Zároveň ale sdělily, že tyto informace představují nejlepší možné odhady tržních cen (86). Komise tyto údaje považuje za dostatečně spolehlivé odhady skutečné (tj. „reálné“) tržní hodnoty dotčených parcel.
(147)
Z analýzy těchto údajů vyplývá, že důsledkem uplatnění administrativních cen na parcely v soukromém vlastnictví bylo systematické nadhodnocení dotčených lesních pozemků oproti cenám tržním (87), zatímco u lesních pozemků ve veřejném vlastnictví byla situace poněkud složitější, neboť byly zaznamenány jak případy nadhodnocení, tak podhodnocení. Při hledání odpovědi na otázku, zda osoby, které směny využily, získaly na jejich základě nějakou výhodu, by tedy prosté porovnání tržní ceny parcely ve veřejném vlastnictví v době uskutečnění směny s tržní cenou směněné parcely v soukromém vlastnictví dostatečně nezohlednilo systematické nadhodnocení dotčené soukromé parcely. Komise proto sestavila vzorec zohledňující administrativní ceny uplatněné v prvotní transakci, který umožňuje náležitě posoudit zvýhodnění plynoucí z dané směny. Tento vzorec, který byl uveden již v rozhodnutí o zahájení řízení, vyžaduje vypočtení těchto částek:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách a
ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Ke zvýhodnění by došlo v případě, že po odečtení hodnoty získané podle bodu i) od hodnoty získané podle bodu ii) vyjde kladný výsledek.
Při určování toho, zda danou směnou dochází ke zvýhodnění, je nicméně třeba vzít v úvahu i případnou peněžní náhradu vyplacenou jednou stranou druhé za účelem dorovnání rozdílu v administrativních cenách dvou parcel, jež jsou předmětem směny.
(148)
Při uplatnění uvedeného vzorce na údaje o reálných tržních hodnotách a administrativních cenách směňovaných lesních pozemků, jež poskytly bulharské orgány, dospěla Komise k závěru, že téměř v 80 % směn provedených v posuzovaném období bylo osobám, které směny využily, v jejich rámci poskytnuto zvýhodnění, což ukazuje tabulka 4.
Tabulka 4
Porovnání administrativních cen uplatněných při směnách a tržních cen uvedených bulharskými orgány
Směny
2007
2008
2009
Celkem
Poskytnutí výhody (počet případů)
18
48
38
104
Procentuální podíl na všech směnách
78 %
77 %
81 %
79 %
Počet uskutečněných směn
23
62
47
132
(149)
Výše uvedené údaje ukazují, že administrativní ceny stanovené pro účely směn podle nařízení o základních cenách dostatečně neodrážely skutečnou tržní hodnotu předmětných lesních parcel.
(150)
Rozdíl mezi administrativními cenami použitými pro účely napadených směn a tržními cenami předmětných parcel vyplývá jednak ze skutečnosti, že výchozí metodika uvedená v nařízení o základních cenách dostatečně nezohledňuje kritéria, jež by z hlediska ocenění směňovaných lesních pozemkových parcel za důležitá považoval účastník trhu, a ani jim nepřiznává náležitou váhu. Zaprvé se předpokládalo, že průměrné hodnoty pozemků uvedených v příloze 1 nařízení o základních cenách podle kategorií pozemků skýtajících totožné podmínky k pěstování rostlin, které se používají jako východisko pro stanovení základní hodnoty pozemku (viz 18. bod odůvodnění) budou stanoveny na základě tržních cen nebo účetních záznamů vedených u lesů ve vlastnictví státu, avšak ve skutečnosti je stanovili znalci na základě malého počtu tržních zdrojů.
(151)
Zadruhé jsou koeficienty a navýšení (přírůstky) cen uplatněné pro účely vyčíslení některých vlastností lesního pozemku při výpočtu jeho základní hodnoty, jež jsou uvedeny v 18. až 26. bodu odůvodnění, spíše výsledkem administrativního zjednodušení, než pokusem o přesné určení hospodářské hodnoty, kterou by hypotetický účastník trhu v podobné situaci takovýmto vlastnostem pozemku přisoudil. Bulharské orgány ve skutečnosti žádné hospodářské údaje odůvodňující hodnotu těchto koeficientů a míru navýšení (přírůstky) cen uvedených v předmětném nařízení nepředložily.
(152)
I kdyby se připustilo, že výsledkem uplatnění metodiky uvedené v nařízení o základních cenách u směňovaných lesních pozemků zpočátku byly tržní ceny, což nebyly, průměrné ceny, nebyly příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen během posuzovaného období nikdy aktualizovány tak, aby se zohlednilo následné kolísání tržních cen. V souladu s judikaturou (88) musí v případě výrazného nárůstu cen pozemků administrativní metody pro výpočet cen pozemků prodávaných orgány veřejné moci umožňovat průběžnou aktualizaci těchto cen tak, aby se cena skutečně zaplacená kupujícím co nejvíce blížila tržní hodnotě těchto pozemků. V průběhu fáze předběžného přezkoumávání bulharské orgány vysvětlily, že podle čl. 7 odst. 1 a článku 32 nařízení o základních cenách měly být koeficienty pro výpočet administrativních cen uvedené v tomto nařízení každoročně aktualizovány. Kromě toho podle informací poskytnutých bulharskými orgány rostly tržní ceny lesních pozemků během posuzovaného období velmi výrazně. K aktualizaci, kterou uvedené nařízení předpokládá, nicméně během předmětného období vůbec nedošlo. Bulharské orgány průměrné ceny, příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen pro účely stanovení administrativních cen na základě posledního vývoje trhu aktualizovaly až v roce 2010.
(153)
Komise proto dospěla k závěru, že osobám, které směny využily, tyto pozemkové směny v těch případech, kdy použité administrativní ceny dostatečně neodrážely tržní cenu směňovaného pozemku, přinesly hospodářské zvýhodnění.
6.1.4. Podpora de minimis
(154)
Závěrem je třeba poznamenat, že se v případech, kdy byly osoby, které směny využily, zvýhodněny v rozsahu, jenž nepřesahuje limit uvedený v nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 (89), toto zvýhodnění nepovažuje za státní podporu, a na tyto případy se tudíž nevztahuje zákaz daný ustanovením čl. 107 odst. 1 Smlouvy, pokud jsou ovšem splněny všechny ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením.
(155)
Na základě kvantitativních údajů předložených bulharskými orgány se zdá, že v mnoha případech (90) je částka podpory, kterou osoby, které směny využily, obdržely pod úrovní limitu de minimis, který činí 200 000 EUR.
6.1.5. Závěr ohledně přítomnosti podpory
(156)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že směny, které v posuzovaném období provedla Bulharská republika, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v těch případech, kdy protistrana příslušné transakce je podnikem ve smyslu uvedeného ustanovení, kdy administrativní ceny použité pro účely dané transakce neodrážely tržní ceny a kdy nebyly naplněny podmínky podpory de minimis stanovené v nařízení (ES) č. 1407/2013.
6.2. ZÁKONNOST OPATŘENÍ
(157)
Bulharská republika uvedené směny před jejich provedením neoznámila, a nesplnila tak svou povinnost ve smyslu čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Uvedené směny tak představují protiprávně poskytnutou státní podporu.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(158)
Ačkoli byly bulharské orgány požádány o poskytnutí informací o případné slučitelnosti uvedených směn s vnitřním trhem, trvaly na své argumentaci, že předmětné transakce neměly na obchod v rámci Unie žádný vliv, a že tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(159)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že důkazní břemeno slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jako výjimky z ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy, náleží v zásadě dotyčnému členskému státu, který musí prokázat, že podmínky pro tuto výjimku jsou splněny (91).
(160)
Komise v každém případě konstatuje, že se nezdá, že by existovaly nějaké zřejmé důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat předmětné směny za slučitelné s vnitřním trhem, a to ani přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy ani na základě pokynů z těchto ustanovení vycházejících.
(161)
Slučitelnost režimu směn tedy nelze odvozovat od pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví („pokyny k odvětví lesnictví“), protože ty se vztahují pouze na živé stromy a na jejich přirozené prostředí v lesích a na ostatní zalesněné půdě, včetně opatření k udržování a zlepšování ekologické a ochranné funkce lesů a opatření na podporu rekreačního využívání a sociální a kulturní dimenze lesů. Navíc náklady hrazené z podpory poskytnuté v souvislosti se směnami neodpovídají definici způsobilých nákladů uvedené v pokynech k odvětví lesnictví (92), neboť soukromým subjektům nebyly uloženy žádné zákonné nebo smluvní závazky využívat pozemky nabyté směnou jako oblasti s ochranou přírody. Všechny soukromé subjekty měly naopak právo požádat o změnu účelu užívání z lesního pozemku na pozemek stavební, což také některé z nich učinily.
(162)
Slučitelnost nelze odvozovat ani od pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013. Komise v této souvislosti poznamenává, že bulharské orgány směny neprovedly s konkrétním cílem přispět k regionálnímu rozvoji. Nadto nebyly vymezeny způsobilé náklady a nebylo ani stanoveno, jakým způsobem se bude kontrolovat pobídkový účinek předmětné podpory a jak bude zajištěno dodržování příslušných limitů regionální podpory.
(163)
V neposlední řadě pak bulharské orgány v diskusích předcházejících přijetí rozhodnutí o zahájení řízení prohlašovaly, že dotčené směny sledovaly cíl veřejné politiky spočívající v konsolidaci vlastnictví lesních pozemků. I kdyby bylo možné považovat konsolidaci lesních pozemků za cíl společného zájmu, což ovšem nelze, neprokázaly bulharské orgány, že poskytnutá podpora byla k dosažení uvedeného cíle nezbytná a ani že zvolené prostředky byly ty nejvhodnější.
(164)
Bulharské orgány rovněž neprokázaly, že zvolené prostředky zajistily, aby se poskytnutá podpora omezila na minimum nezbytné k přesvědčení soukromých subjektů k tomu, aby směnu uskutečnily. Je to mimo jiné patrné ze silného kolísání administrativních cen, k nimž se uplatněním předepsané metodiky dospělo. Při porovnání s tržními cenami, jež bulharské orgány poskytly, se nezdá, že by tyto administrativní ceny byly systematicky o určitý obdobný procentuální podíl vyšší či nižší než tržní ceny. Na příkladu transakcí uskutečněných v roce 2007 lze sledovat rozdíly mezi tržními a administrativními cenami parcel v soukromém vlastnictví v rozmezí od -503,97 % do +89,91 % (93).
(165)
Bulharské orgány konečně ani neprokázaly, že předmětné směny nenarušily hospodářskou soutěž v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Směny proto nelze přímo považovat za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(166)
Komise proto dospěla k závěru, že podporu poskytnutou v souvislosti se směnami nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
7. NAVRÁCENÍ PODPORY
(167)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 by měla být státní podpora příjemcem navrácena, pokud byla předmětná protiprávně poskytnutá státní podpora shledána neslučitelnou s vnitřním trhem a není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. V čl. 14 odst. 2 uvedeného nařízení se stanoví, že podpora, která má být navrácena, zahrnuje úroky splatné od data, kdy byla protiprávní podpora k dispozici příjemci, do data jejího faktického navrácení. V čl. 14 odst. 3 se dále stanoví, že navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise.
(168)
Ke splnění účelu navrácení podpory dojde v okamžiku, kdy podniky, jež z předmětné protiprávní podpory těžily, tuto podporu spolu s příslušnými úroky z prodlení navrátí. Navrácením příjemce pozbude zvýhodnění, ze kterého měl na trhu oproti svým konkurentům prospěch, a obnoví se stav, který poskytnutí podpory předcházel (94). Členský stát si sice může zvolit prostředky, kterými svou povinnost dosáhnout navrácení nelegální podpory splní, ale zvolená opatření nesmí mít nepříznivý vliv na působnost a účinnost práva Unie. Členský stát může povinnost dosáhnout navrácení podpory splnit, pouze pokud jsou prostředky zvolené k navrácení podpory vhodné k opětovnému nastolení běžných podmínek hospodářské soutěže, které byly poskytnutím nezákonné podpory narušeny, a pokud jsou v souladu s příslušnými ustanoveními práva Unie (95).
(169)
Vzhledem k tomu, že bylo shledáno, že Bulharská republika protiprávně uplatňovala státní podporu prostřednictvím směn, měla by se jí stanovit povinnost zajistit, aby osoby, které tyto směny využily, tuto podporu navrátily.
7.1. URČENÍ PŘÍJEMCŮ, KTEŘÍ MUSÍ PODPORU NAVRÁTIT
(170)
Protiprávní a neslučitelnou podporu musí navrátit podniky, které z ní skutečně měly prospěch (96). Nicméně v případech, kdy všechny podniky, které protiprávní a neslučitelnou podporu obdržely, není schopna určit v rozhodnutí samotném Komise, bude tak muset na počátku procesu jeho provádění učinit dotčený členský stát, který musí přihlédnout k individuální situaci jednotlivých dotčených podniků (97).
(171)
V tomto případě jsou potenciálními příjemci neslučitelné státní podpory ty fyzické a právnické osoby, které se podílely na 132 směnách s bulharskými orgány, k nimž v posuzovaném období došlo. Z této skupiny subjektů by měly bulharské orgány vyjmout ty fyzické a právnické osoby, jež nejsou „podniky“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a ty, jež na při směnách, jichž se zúčastnily, získaly podporu v celkové výši nepřesahující limit stanovený v nařízení de minimis, pokud ovšem dotčené transakce splňují i ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením. Zbývající fyzické a právnické osoby, jež se směn účastnily, by se měly považovat za příjemce protiprávně poskytnuté státní podpory, a bulharským orgánům se ukládá povinnost zajistit, aby tyto subjekty zvýhodnění, jehož se jim na základě předmětných směn dostalo, navrátily.
7.2. VYČÍSLENÍ PODPORY
(172)
Komise není z právního hlediska povinna vyčíslit přesnou částku, jež má být navrácena, zejména pokud k tomu, aby tak učinila, nemá k dispozici dostatečné údaje. Postačí, pokud rozhodnutí Komise obsahuje informace, jež dotčenému členskému státu bez přílišných obtíží umožní stanovit částku, jež má být navrácena (98).
(173)
Jak bylo vysvětleno ve 147. bodu odůvodnění, má Komise za to, že členské státy by při stanovení výše neslučitelné podpory, již musí každý z příjemců navrátit, měly vyjít z této metodiky:
(i)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách;
(ii)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Prvotní výše státní podpory získané na základě směny je rovna hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
V případech, kdy byla směněna pozemková parcela ve veřejném vlastnictví s vyšší administrativní hodnotou za pozemkovou parcelu v soukromém vlastnictví s nižší administrativní hodnotou, by měla být tato prvotní částka upravena. Podle bulharských orgánů musela v takovémto případě osoba, která směny využila, zaplatit státu náhradu za rozdíl v hodnotě dotčených pozemků. Původní výše podpory by tedy měla být ponížena o částku náhrady zaplacenou příjemcem bulharským orgánům. Bulharské orgány by pak měly dosáhnout toho, aby příslušní příjemci výslednou částku navrátili, tak aby se vyrovnalo zvýhodnění, které tito příjemci v důsledku provedení směny získali.
(174)
Při stanovení tržních cen dotčených parcel by měla být plně zohledněna hospodářská hodnota předmětného pozemku v okamžiku provedení směny. Z informací uvedených v podání bulharských orgánů ze dne 29. srpna 2008 se zdá, že v některých případech byly na státních lesních parcelách budovy a infrastruktura postaveny ještě dříve, než došlo k uskutečnění směny, a to i přesto, že daná parcela předtím nebyla překlasifikována na stavební pozemek. Komise zastává názor, že v takových případech by se měla do tržní hodnoty parcely plně promítnout i hodnota těchto budov a/nebo infrastruktury.
(175)
Komise poznamenává, že bulharské orgány již údaji o administrativních cenách použitých při směnách, jakož i o tržních cenách všech předmětných parcel v době uskutečnění směny disponují (99), a nemělo by pro ně tedy být příliš obtížné stanovit na základě metodiky popsané ve 173. bodu odůvodnění (100) částky, jež musí být navráceny.
(176)
V případech, kdy mohou mít bulharské orgány oprávněné obavy, že uvedenou metodiku nelze uplatnit nebo že vede k výsledným částkám, jež zjevně dostatečně neodrážejí výši státní podpory, již příjemce obdržel, nicméně mohou rozhodnout, že nechají provést odhad tržních cen směňovaných pozemků nezávislým znalcem, který má k oceňování kvalifikaci a který se vybere na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení. Při stanovení postupu výběru takového znalce by se měly dodržovat zásady transparentnosti a rovného zacházení, a to i v případech, kdy výše smluvního plnění nepřekračuje prahové hodnoty stanovené směrnicemi Unie týkajícími se zadávání veřejných zakázek. Nabídkové řízení by zejména mělo: i) být dostatečně inzerované; ii) opírat se o objektivní, předem oznámená kritéria výběru; iii) obsahovat informace o tom, že po provedení předběžného výběru bude konečné rozhodnutí přijato za účasti zástupců útvarů Komise. V těchto výjimečných případech musí bulharské orgány: i) uvést dotčenou parcelu (dotčené parcely); ii) uvést odůvodnění, proč je třeba v tom kterém konkrétním případě využít odhadu nezávislého znalce; iii) navrhnout Komisi nezávislého znalce (vybraného ve veřejném nabídkovém řízení), jehož pověření odsouhlasí Komise i Bulharská republika.
(177)
Vzhledem k tomu, že účelem navrácení podpory je obnova stavu před uskutečněním směny, má Komise v neposlední řadě za to, že by s ohledem na výjimečnou povahu dohod o směně ve vztahu k lesním pozemkům, které nebyly do rozhodné doby komerčně využívány, Bulharská republika splnila svou povinnost dosáhnout navrácení protiprávně poskytnuté podpory tím, že sporné směny zruší a u dotčených parcel provede zpětnou směnu. Takový postup by nicméně k navrácení podpory v náležité míře vedl jen v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám dotčených lesních pozemků ve veřejném i soukromém vlastnictví. V takovýchto případech je třeba o dotčených parcelách informovat Komisi do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice; předmětné směny by měly být zrušeny a doklad o provedení tohoto úkonu by měl být předložen do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
(178)
Ve všech případech, kdy se vyžaduje navrácení podpory, se toto navrácení musí vztahovat k okamžiku, kdy příjemcům předmětné zvýhodnění vzniklo, tj. ke dni právního aktu, kterým se příjemcům uděluje právo směnit své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném.
(179)
Do částek, jež mají být navráceny, by měly být započteny úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příjemcům tyto částky dány k dispozici, až do doby jejich faktického navrácení. Výše úroku by se měla vypočítávat jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (101) a podle nařízení Komise (ES) č. 271/2008 (102), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
(180)
Harmonogram navrácení státní podpory jednotlivými příjemci by měl co možná nejvíce souhlasit s harmonogramem uvedeným v oznámení o navrácení podpory (103). V žádném případě by ale nemělo dojít k překročení lhůt uvedených v tabulce 5.
Tabulka 5
Harmonogram navrácení podpory
Lhůta
Úkon
1.
do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí Komisi informovat o opatřeních plánovaných nebo přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, a to zejména:
i)
předložit Komisi seznam všech směn, kterých se týká navrácení podpory, a uvést tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, jež jsou předmětem směny (na základě informací uvedených Bulharskou republikou v podání 2014/032997), informace o doplatcích náhrad v každé z transakcí a o výsledné výši státní podpory, jež musí být navrácena,
-
název zapojeného soukromého subjektu u každé z transakcí a uvedení důvodů, na základě kterých tato osoba, která směny využila, je, či není považována za podnik;
ii)
určit případy, v nichž navrácení podpory proběhne na základě znaleckého odhadu tržních cen lesních parcel v okamžiku uskutečnění směny (176. bod odůvodnění);
iii)
určit případy, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny (177. bod odůvodnění).
2.
do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
V případě parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše by měla Bulharská republika pověřit nezávislého znalce, který by zpracoval ocenění dotčených parcel. Tento znalec by měl být vybrán na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení a pověřen se souhlasem Komise na základě předchozího návrhu Bulharské republiky.
3.
do sedmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla předložit Komisi zprávu o ocenění parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše vypracovanou nezávislým znalcem.
4.
do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla zaslat příkazy k navrácení všem dotčeným příjemcům, a to s přesným uvedením částek, jež mají být navráceny.
5.
do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí realizovat navrácení podpory u všech dotčených směn.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora podnikům v souvislosti se směnami lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví, protiprávně poskytnutá Bulharskou republikou v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1 nepředstavuje podporu, pokud v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98, které je použitelné v době, kdy je podpora poskytnuta.
Článek 3
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1, která v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rámci jakéhokoliv jiného schváleného režimu podpor, je slučitelná s vnitřním trhem až do maximální výše podpory použitelné pro tento druh podpor.
Článek 4
1. Bulharská republika zajistí navrácení neslučitelné podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 od příjemců.
2. Odchylně od odstavce 1 lze v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám lesních pozemků ve veřejném i v soukromém vlastnictví, kterých se transakce dotýkala, zajistit navrácení neslučitelné podpory od příjemců zrušením předmětných směn.
3. Do částek, jež mají být navráceny, se započítají úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příslušné prostředky dány k dispozici příjemcům, až do doby jejich faktického navrácení.
4. Výše úroku se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a podle nařízení (ES) č. 271/2008.
5. Bulharská republika zruší veškeré doposud neuhrazené platby podpory v rámci režimu uvedeného v článku 1 s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí neprodleně a účinně.
2. Bulharská republika zajistí úplné provedení tohoto rozhodnutí ve lhůtě dvanácti měsíců ode dne oznámení.
Článek 6
1. Do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam všech směn obsahující tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, které jsou předmětem směny, informace o doplatcích v jednotlivých transakcích a výslednou výši státní podpory,
-
název zúčastněného soukromého subjektu, tj. osoby, která směny využila, u každé z transakcí a důvody, na základě kterých tento subjekt je, či není považován za podnik;
b)
určení případů, v nichž se uplatní navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharské republiky 2014/032997;
c)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny;
d)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem, a doklady o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.
2. Do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci směn uvedených v článku 1, a celkovou výši podpory, kterou každý z těchto příjemců v důsledku předmětných transakcí obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úrok při navrácení), jejíhož navrácení se má od každého jednotlivého příjemce dosáhnout;
c)
podrobný popis opatření již přijatých či plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo přikázáno podporu navrátit.
3. Do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika doklady prokazující, že dotčení příjemci navrátili podporu v plné výši.
4. Bulharská republika bude prostřednictvím zpráv předkládaných jednou za dva měsíce informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření k provedení tohoto rozhodnutí až do doby, než bude navrácení podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 dokončeno. Na žádost Komise poskytne Bulharská republika neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpor, které již byly příjemci navráceny.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Bulharské republice.
V Bruselu dne 5. září 2014.
BESLUIT (EU) 2015/456 VAN DE COMMISSIE
van 5 september 2014
betreffende de door de Republiek Bulgarije ten uitvoer gelegde steunregeling SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) en SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) in het kader van de ruil van bosgronden
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 6207)
(Slechts de tekst in de Bulgaarse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gezien besluit C (2011) 4444 van de Commissie van 29 juni 2011 (1),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Op 17 juli 2008 ontving de Commissie een klacht van een klager die anoniem wenst te blijven (hierna „de eerste klager” genoemd) over vermeende steun van de Republiek Bulgarije in de vorm van eigendomsruil van particuliere bosgrond met staatsbosgrond, waarna de bestemming van de grond vaak werd gewijzigd van bos- naar bouwgrond. De eerste klager verstrekte meer informatie bij schrijven van 28 augustus 2008, 3 september 2008, 1 oktober 2008, 5 december 2008, 18 februari 2010, 12 oktober 2010 en 26 januari 2011.
(2)
Op 27 januari 2009 ontving de Commissie aanvullende informatie van een derde over de betwiste ruiltransacties. Op 14 mei 2009 werd een tweede klacht ingediend over deze ruiltransacties, waarna dezelfde klager aanvullende informatie verstrekte op 2 juni 2009 en 8 juni 2009. Op 23 maart 2010 legde een andere derde informatie over deze ruiltransacties voor aan de Commissie.
(3)
De Bulgaarse autoriteiten hebben de Commissie informatie verstrekt over de betwiste ruiltransacties bij schrijven van 2 september 2008, 28 oktober 2008, 4 januari 2010, 23 maart 2010, 27 maart 2010, 30 augustus 2010 en 14 februari 2011. Tijdens bijeenkomsten van de diensten van de Commissie en de Bulgaarse autoriteiten op 22 februari 2010, 12 oktober 2010 en 3 februari 2011 gaven de laatstgenoemden bijkomende informatie over de ruiltransacties.
(4)
De Commissie stelde de Republiek Bulgarije bij schrijven van 29 juni 2011 in kennis van haar besluit om de in artikel 108, lid 2, van het Verdrag vastgelegde procedure in te leiden ten aanzien van de betwiste ruiltransacties. Het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd) is in het Publicatieblad van de Europese Unie (2) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de maatregel te maken.
(5)
Bij een op 29 september 2011 ontvangen schrijven gaven de Bulgaarse autoriteiten hun opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure.
(6)
De Commissie ontving opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure van de volgende belanghebbenden: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov en Elizabet Mihailova (23), alsook van een klager die verzocht om zijn/haar identiteit niet openbaar te maken (24).
(7)
De Commissie heeft deze opmerkingen bij schrijven van 1 september 2011, 5 oktober 2011, 25 november 2011, 14 december 2011 en 3 april 2012 aan de Bulgaarse autoriteiten doorgezonden, die de gelegenheid hebben gekregen om hierop te reageren. De opmerkingen van de Republiek Bulgarije bij de opmerkingen van de belanghebbenden werden ontvangen bij schrijven van respectievelijk 4 november 2011, 15 december 2011, 12 januari 2012 en 25 april 2012.
(8)
De Bulgaarse autoriteiten verstrekten aanvullende informatie over de betwiste ruiltransacties bij schrijven van 2 december 2011 en tijdens een bijeenkomst met de diensten van de Commissie op 9 december 2011.
(9)
De Commissie heeft de eerste klager bij schrijven van 9 februari 2012 om nadere toelichtingen gevraagd over bepaalde door hem ingediende bewijselementen.
(10)
Op 3 april 2012 heeft de Commissie aanvullende opmerkingen van een aantal derden (25) doorgezonden aan de Bulgaarse autoriteiten. De Commissie ontving de opmerkingen van de Republiek Bulgarije bij deze opmerkingen op 25 april 2012 en 15 mei 2012.
(11)
Op 26 juli 2012 verzocht de Commissie de Bulgaarse autoriteiten om aanvullende informatie. Op 17 augustus 2012 verzochten de Bulgaarse autoriteiten om een verlenging van de termijn voor het verstrekken van die informatie, die door de Commissie werd verleend op 31 augustus 2012. Op 19 september 2012 verstrekten de Bulgaarse autoriteiten de informatie waarom was verzocht.
(12)
Op 3 oktober 2012 verzocht de Commissie Elkabel AD, een van de derden die opmerkingen hadden ingediend over het besluit tot inleiding van de procedure, om nadere toelichtingen, die werden verstrekt op 31 oktober 2012.
(13)
Bij schrijven van 14 januari 2013, 17 mei 2013, 22 juli 2013 en 22 oktober 2013 verzocht de Commissie de Bulgaarse autoriteiten om aanvullende informatie, die werd verstrekt op respectievelijk 4 en 5 februari 2013, 25 juni 2013, 5 juli 2013, 16 en 23 augustus 2013, 19 november 2013 en 20 december 2013. Een deel van de laatst ingediende informatie werd door de Bulgaarse autoriteiten nogmaals ingediend per e-mail van 21 januari 2014.
2. BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
2.1. DE RUIL VAN GROND
(14)
In 1947 werd alle bosgrond in Bulgarije staatseigendom ten gevolge van onteigeningen door de staat. Dit bleef zo tot in 2000, toen met de teruggave van bosgronden aan de voormalige particuliere eigenaren werd gestart.
(15)
Op grond van een wijziging van de Boswet (26), die op 22 februari 2002 van kracht werd, kon recentelijk geprivatiseerde bosgrond worden geruild met staatsbosgrond uit het staatsbosfonds. Deze wijziging van de Boswet was van kracht tot en met 27 januari 2009 en voorzag in de voorwaarden voor deze ruiltransacties.
(16)
Voor deze ruiltransacties werden de prijzen van de particuliere en de staatsbosgrond bepaald op basis van een speciale verordening, namelijk de verordening betreffende de berekening van basisprijzen, prijzen voor grond in uitgesloten gebieden en het creëren van gebruiks- en erfdienstbaarheidsrechten met betrekking tot bossen en bosbestanden (27) (hierna de „verordening inzake basisprijzen” genoemd), die van kracht werd op 18 november 2003. De Bulgaarse wetgeving bood deskundige taxateurs geen mogelijkheid om af te wijken van de prijzen die waren vastgesteld voor bosgrond door de verordening inzake basisprijzen toe te passen.
(17)
Op basis van die verordening wordt de basisprijs van een perceel bosgrond vastgesteld als de som van de basiswaarde van de grond en de waarde van de opstand (de plantensoorten die zich op de grond bevinden).
(18)
De waarde van de grond wordt bepaald aan de hand van de gemiddelde waarde van grond volgens de categorieën grond die dezelfde omstandigheden voor plantengroei bieden (150 soorten locaties, zoals bepaald in bijlage 1 bij de verordening inzake basisprijzen). Die waarde wordt vervolgens aangepast aan de hand van een aanpassingscoëfficiënt waarin rekening is gehouden met de ligging van de grond ten opzichte van de plaatselijke en nationale infrastructuur. Die aanpassingscoëfficiënt (Km), die is bepaald in bijlage 2 bij de verordening inzake basisprijzen, wordt bepaald aan de hand van de volgende formule:
,
waarbij:
p
=
coëfficiënt van nabijheid van een verharde weg, gemeten in rechte lijn (van 0,00 tot 0,20)
s
=
coëfficiënt van nabijheid van een stedelijk gebied, gemeten in rechte lijn (van 0,00 tot 0,25)
m
=
coëfficiënt van nabijheid van de zee, gemeten in rechte lijn (van 0,00 tot 0,20)
g
=
coëfficiënt van nabijheid van een stad, uitgedrukt in cijfers die de afstand tot een bepaalde stad aangeven (kortste afstand over de weg tussen het desbetreffende perceel en de stad). Steden worden onderverdeeld in 6 groepen, zoals bepaald in tabel 1:
Tabel 1
Groep 1:
Sofia (van 0,00 tot 0,70)
Groep 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas en Varna (van 0,00 tot 0,50)
Groep 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven en Stara Zagora (van 0,00 tot 0,40)
Groep 4:
andere hoofdplaatsen van districten (van 0,00 tot 0,35)
Groep 5:
andere grote steden (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov en Cherven Bryag (van 0,00 tot 0,30)
Groep 6:
andere stedelijke centra (van 0,00 tot 0,10)
(19)
De waarde van de grond wordt voorts aangepast door er een verhoging per hectare aan toe te voegen, die wordt vastgesteld op basis van de gemiddelde grondprijs in het gebied waar het perceel zich bevindt. Deze verhogingen zijn vastgelegd in de bepalingen van bijlage 3 bij de verordening inzake basisprijzen en worden weergegeven in tabel 2:
Tabel 2
Verhoging
(BGN/hectare)
Sofia, nationale vakantiegebieden en aangrenzende residentiële vakantieoorden, grond op minder dan 10 km van de zee
5 000
Plaatsen van de 1e en 2e categorie
2 000
Plaatsen van de 3e en 4e categorie
1 000
Plaatsen van de 5e en 6e categorie
500
Plaatsen van de 7e en 8e categorie
0
(20)
De totale waarde van de grond die via dit mechanisme wordt bepaald, wordt de basiswaarde van de grond genoemd.
(21)
De waarde van de opstand (de plantensoorten die zich op het land bevinden) is de waarde van de huidige leeftijd van de opstand en de voorspelde waarde van de omloopsleeftijd ervan. De waarde van hout van bosopstanden bij de huidige leeftijd ervan (de leeftijd op het moment van de taxatie) is gelijk aan de opbrengst van de verkoop van de desbetreffende soorten tegen gemiddelde marktprijzen, verminderd met de kosten voor de kap, de primaire verwerking en het vervoer naar een tijdelijke opslagplaats. Als de inkomsten deze kosten niet dekken, wordt het hout beschouwd als van geen waarde.
(22)
De inkomsten uit verkoop zijn afhankelijk van het bestand en de hoeveelheden in de verschillende houtcategorieën. De kosten (BGN/kubieke meter) voor de kap en de primaire verwerking van hout uit een houtkapgebied met een gemiddelde moeilijkheidsgraad worden bepaald aan de hand van de boomsoort en de categorie van het hout op de grond. De kosten van het vervoer van het hout worden bepaald aan de hand van de boomsoort, de houtcategorie en de gemiddelde vervoersafstand vanaf het desbetreffende perceel. De vervoerskosten worden voor elke kilometer vervoer vermenigvuldigd met een coëfficiënt waarin rekening is gehouden met de moeilijkheidsgraad van het traject.
(23)
De gemiddelde marktprijzen en de kosten voor de kap, de primaire verwerking en het vervoer van het hout dienen regelmatig te worden vastgesteld en bijgewerkt door het Uitvoerend Agentschap voor Bosbouw (hierna „het UAB” genoemd) (28), op basis van gewogen gemiddelden berekend aan de hand van statistische gegevens over drie jaar (waarbij het laatste jaar een dubbel gewicht krijgt).
(24)
Door de waarde van de opstand, zoals bepaald door een taxateur, op te tellen bij de basiswaarde van de grond, wordt de basisprijs van een perceel bosgrond verkregen.
(25)
Voor grond in gebieden die de zogeheten „bijzondere bescherming tegen verstedelijking” genieten die in bepaalde regio’s van Bulgarije in de wet is vastgelegd, wordt deze basisprijs aangepast om rekening te houden met de bescherming van de bepalende rol van de bosgrond voor het milieu en de recreatieve functies ervan. In overeenstemming met de bepalingen van bijlage 19 bij de verordening inzake basisprijzen wordt de basiswaarde van bosgrond in zulke gebieden vermenigvuldigd met een coëfficiënt (K) zoals bepaald in tabel 3 (29), namelijk:
Tabel 3
Zwarte-Zeekust, eerste gebied
К = 6;
Zwarte-Zeekust, tweede gebied
К = 5;
Vakantiegebieden en plaatsen van nationaal belang
К = 4;
Bos en grond in gebieden die zich uitstrekken van de rand van nationale en gemeentelijke wegen tot de grenzen voor bebouwing
К = 3;
Vakantiegebieden en plaatsen van lokaal belang
К = 4;
(26)
Tot slot wordt een zogeheten „marktreguleringscoëfficiënt” toegepast op de basisprijs van de grond, zoals bepaald in bijlage 20 bij de verordening inzake basisprijzen. Die coëfficiënt wordt uitgedrukt in BGN/m2 en gaat van 10 voor grond in de buurt van de kust, grote vakantiegebieden in de bergen of Sofia, tot 1 voor de minst aantrekkelijk gelegen grond.
(27)
Onverminderd het bovenstaande moest de particuliere partij, als zij bij een ruil bosgrond ontving waarvan de totale administratieve prijs meer bedroeg dan de grond die zij uit handen gaf, de staat een vergoeding betalen voor dat prijsverschil. Volgens de Bulgaarse autoriteiten aanvaardde de staat in de regel enkel ruiltransacties waarbij de staat grond met een hogere administratieve waarde ontving. Deze regel geldt echter enkel voor de totale administratieve prijs van het particuliere perceel die hoger is dan de administratieve prijs van het staatsperceel waartegen het werd geruild, en niet voor de prijs per vierkante meter.
(28)
Op 27 januari 2009 werd een verbod op de ruil van bosgrond van kracht. De periode waarvoor de betwiste ruiltransacties worden onderzocht, loopt dus van 1 januari 2007, de datum van toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie, tot 27 januari 2009, de datum van het moratorium op de ruil (hierna „de onderzochte periode” genoemd).
2.2. DE BESTEMMINGSWIJZIGING
(29)
De klagers beweren voorts dat de bestemming van de grond na de ruiltransacties vaak werd gewijzigd van bos- naar bouwgrond en dat die wijziging het verschil tussen de marktwaarde van de openbare bosgronden in staatseigendom waartegen de particuliere percelen werden geruild, vaak nog deed toenemen.
(30)
De Bulgaarse autoriteiten lichtten toe dat de procedure voor de bestemmingswijziging niet onder de bepalingen van de Boswet valt (in tegenstelling tot de ruiltransacties), maar onder een afzonderlijke reeks wetten, zoals de Wet ruimtelijke ordening (ZUT) (30). Volgens die wetten kan een eigenaar van bosgrond om een wijziging van de bestemming van zijn bosgrond naar bouwgrond verzoeken door een aanvraag in te dienen bij de uitvoerend directeur van het UAB, die vroeger onder het ministerie van Landbouw en Voedsel ressorteerde (31). Een commissie van (interne en mogelijk ook externe) deskundigen onderzoekt vervolgens het verzoek en geeft een advies af aan de uitvoerend directeur, die een voorlopig besluit neemt over de aanvraag. Als dat besluit positief is en de gegrondheid en de wettigheid van de aanvraag bevestigt, wordt het doorgestuurd naar alle diensten die belast zijn met de bestemmingswijziging (de provinciale gouverneur, de burgemeester van de gemeente en de directeur van het regionale directoraat voor bosbeheer).
(31)
Op basis van een positief voorlopig besluit dient de eigenaar een aanvraag in bij de betrokken gemeente om een gedetailleerd masterplan te laten opstellen en goedkeuren. Voor een dergelijk plan moeten alle (plaatselijke) belanghebbenden worden geraadpleegd. Als dat plan door de bevoegde autoriteiten wordt goedgekeurd en zodra het van kracht wordt, dient de eigenaar van de grond een aanvraag tot uitsluiting van die bosgrond van het beschermde bosbestand in bij de minister van Landbouw en Voedsel. Als die aanvraag wordt aanvaard, is een zegelrecht verschuldigd dat door een onafhankelijke taxateur wordt bepaald in overeenstemming met de bepalingen van de verordening inzake basisprijzen.
(32)
Nadat de eigenaar van de bosgrond het zegelrecht aan de bevoegde autoriteiten heeft betaald, wordt de procedure voor de uitgifte van een administratief besluit inzake de bestemmingswijziging gestart. Naargelang van de grootte van het onroerend goed wordt dit besluit afgegeven door de minister van Landbouw en Voedsel (in het geval van een goed van minder dan 10 ha) of door de raad van ministers.
(33)
Op 3 september 2009 werd een moratorium ingesteld op verdere wijzigingen van de bestemming van geruilde grond.
2.3. RECHTSGROND VOOR DE MAATREGELEN
(34)
De ruiltransacties, de berekening van de daarbij te hanteren prijzen en de procedure voor de bestemmingswijziging van geruilde bosgrond vallen onder de volgende wetsteksten:
-
Bulgaarse Boswet
-
Verordening betreffende de berekening van basisprijzen, prijzen voor grond in uitgesloten gebieden en het creëren van gebruiks- en erfdienstbaarheidsrechten ten aanzien van bossen en bosbestanden
-
Wet staatseigendom (32)
-
Wet verplichtingen en verbintenissen (33)
-
Wet ruimtelijke ordening
2.4. BEGUNSTIGDEN
(35)
Mogelijke begunstigden van de ruiltransacties zijn natuurlijke personen, particuliere ondernemingen en gemeenten, die vaak actief zijn in vastgoedontwikkeling en/of toerisme, die hun bosgrond hebben geruild tegen staatsbosgrond.
3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
(36)
In haar besluit tot inleiding van de procedure uitte de Commissie twijfels over de vraag of de ruiltransacties en/of de daaropvolgende bestemmingswijziging elementen van staatssteun bevatten in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, en of deze steun verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard.
3.1. INTRINSIEK VERBAND TUSSEN DE RUILTRANSACTIES EN DE BESTEMMINGSWIJZIGING
(37)
Het eerste punt waarover de Commissie haar twijfels had, had betrekking op de aantijging van de klagers dat de ruil in een aantal gevallen werd gevolgd door een wijziging van de bestemming van de geruilde grond, bijvoorbeeld van bosgrond naar bouwgrond.
(38)
Gezien de talrijke bewijzen die door de Bulgaarse autoriteiten zijn aangedragen, heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure opgemerkt dat 15 van de 147 ruiltransacties die plaatsvonden tijdens de onderzochte periode (2006-2009), werden gevolgd door een bestemmingswijziging (d.i. 10 %). Bovendien wees de Commissie erop dat op ruiltransacties andere wettelijke bepalingen van toepassing zijn dan op potentiële verzoeken om een bestemmingswijziging, en dat voor beide procedures afzonderlijke administratieve procedures gelden. Deze elementen leken in eerste instantie de stelling van de Bulgaarse autoriteiten te bevestigen dat de twee stappen doorgaans niet intrinsiek met elkaar verbonden zijn (34).
(39)
De Bulgaarse autoriteiten gaven evenwel aan dat de formules voor het bepalen van de administratieve prijzen van bosgrond en het voor de bestemmingswijziging verschuldigde zegelrecht zo zijn vastgesteld dat de volledige ruilprijs van bosgrond plus bestemmingswijziging in grote mate zou overeenkomen met de marktprijs van soortgelijke bouwgrond. Dit zou kunnen betekenen dat de autoriteiten ervan uitgingen dat veel investeerders zouden proberen om beide stappen te combineren in één transactie.
(40)
De Commissie betwijfelde daarom of bij het bepalen van de prijs van het perceel voor de ruil rekening moet worden gehouden met de potentiële bestemmingswijziging van de desbetreffende bosgrond, d.w.z. of de ruil en de daaropvolgende bestemmingswijziging van de geruilde grond als intrinsiek verbonden moeten worden beschouwd.
3.2. POTENTIËLE STAATSSTEUN VOOR DE BESTEMMINGSWIJZIGING
(41)
Voorts vroeg de Commissie zich af of de bestemmingswijziging van de geruilde grond niet kon resulteren in staatssteun, aangezien de waarde van de geruilde grond hierdoor verder steeg.
(42)
De Commissie merkte in haar besluit tot inleiding van de procedure op dat er bij de bestemmingswijziging prima facie geen sprake leek te zijn van een overdracht van staatsmiddelen. Het voor deze transacties verschuldigde zegelrecht werd berekend aan de hand van de wettelijke bepalingen en is - voor zover de Commissie weet - in alle betrokken gevallen betaald. Hoewel ondernemingen die een bestemmingswijziging uitvoerden, daar mogelijk voordeel aan ontleend hebben, zouden de bestuursrechtelijke besluiten tot uitvoering van de wijziging daarom niet resulteren in staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. De Commissie nam geen definitief standpunt in over deze kwestie en vroeg de betrokken partijen om zich uit te spreken over de vraag of er sprake was van staatssteun bij deze activiteit.
3.3. POTENTIËLE STAATSSTEUN BIJ DE RUIL VAN BOSGROND
(43)
De Commissie merkte in haar besluit tot inleiding van de procedure op dat de prijzen van de bosgrond met het oog op de ruil werden bepaald door deskundigen, die daartoe enkel gebruikmaakten van de in de verordening inzake basisprijzen vastgestelde formules. De Commissie betwijfelde daarom of de toepassing van deze formules heeft geleid tot een administratieve prijs die vergelijkbaar is met de prijzen die worden verkregen in transacties tussen twee niet-gelieerde particuliere partijen. De Commissie heeft de Republiek Bulgarije en derden daarom gevraagd om informatie te verstrekken over de marktprijzen die werden verkregen bij volledig particuliere verkopen (of ruiltransacties) van bosgrond in Bulgarije tijdens de onderzochte periode. De Commissie heeft de Republiek Bulgarije en derden voorts verzocht om informatie te verstrekken over de verschillen tussen die prijzen en de administratieve prijzen die werden gehanteerd voor de betwiste ruiltransacties, en bijgevolg over het potentiële bedrag aan staatssteun voor die transacties. Daarnaast heeft de Commissie de Republiek Bulgarije en derden verzocht om informatie te verstrekken over de regels die zijn toegepast op de vergoeding die werd betaald bij ruiltransacties waarbij een prijsverschil bestond tussen de twee geruilde percelen grond. Tot slot heeft de Commissie de Republiek Bulgarije gevraagd om meer informatie te verstrekken ter staving van haar bewering dat de betwiste ruiltransacties niet van invloed zijn op het intracommunautaire handelsverkeer.
(44)
De Commissie heeft in het besluit tot inleiding van de procedure ook haar voorlopige standpunt toegelicht over hoe het uit de betwiste ruiltransacties voortvloeiende voordeel dient te worden gekwantificeerd, mocht worden vastgesteld dat die ruiltransacties staatssteun inhouden:
i)
het verschil tussen de werkelijke marktprijs van particulier bosgrondperceel 1 en de administratieve prijs van perceel 1, zoals bepaald in overeenstemming met de voorschriften van de verordening inzake basisprijzen;
ii)
het verschil tussen de werkelijke marktprijs van staatsbosgrondperceel 2 en de administratieve prijs van perceel 2, zoals bepaald in overeenstemming met de voorschriften van de verordening inzake basisprijzen.
Het met de ruiltransacties gemoeide bedrag aan de staatssteun zou in dat geval gelijk zijn aan de waarde van ii) min de waarde van i).
Elke geldelijke vergoeding die voortvloeit uit het verschil in de administratieve prijzen van twee percelen die worden geruild, en die door de ene partij aan de andere wordt betaald, wordt eveneens meegenomen in de berekening van het potentiële staatssteunelement bij de transactie.
3.4. VERENIGBAARHEID VAN POTENTIËLE STAATSSTEUN
(45)
Voorts betwijfelt de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure of, mocht worden vastgesteld dat er sprake is van staatssteun ten gevolge van de bestemmingswijziging en/of de ruiltransacties, deze steun verenigbaar kan worden verklaard met de interne markt en, met name met artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag en de bepalingen van de richtsnoeren voor nationale regionale steun 2007-2013 (35) en/of artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag en de bepalingen van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de land- en bosbouwsector 2007-2013 (hierna de „bosbouwrichtsnoeren” genoemd) (36).
(46)
De Commissie heeft de Republiek Bulgarije en de belanghebbenden daarom verzocht om opmerkingen te maken over de verenigbaarheid van de betwiste maatregelen.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
4.1. OPMERKINGEN VAN DE EERSTE KLAGER OVER DE DOOR DE COMMISSIE IN HAAR BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE GEUITE TWIJFELS
(47)
De eerste klager voert aan dat de betwiste ruiltransacties kunnen worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag die onverenigbaar is met de interne markt.
(48)
Met betrekking tot het eerste punt van twijfel van de Commissie voert de eerste klager aan dat de bestemmingswijziging en de ruiltransacties als onlosmakelijk met elkaar verbonden moeten worden beschouwd. Ten eerste beweert de klager dat vele begunstigden van de ruiltransacties actief zijn in de sectoren bouw en toerisme, en niet in de bosbouw. Ten tweede worden de geruilde bosgronden, aangezien het moratorium van kracht werd in 2009, volgens de eerste klager nagenoeg niet commercieel geëxploiteerd. Ten derde zouden veel van de begunstigden ten tijde van de ruiltransacties hun ontwikkelingsprojecten voor de ruil van bosgronden als skioorden of badplaatsen hebben aangekondigd en geadverteerd, en hadden zij zelfs besprekingen geopend met de desbetreffende plaatselijke overheden om zich ervan te verzekeren dat er een bestemmingswijziging zou komen. Ten vierde wijst de klager erop dat één zelfde staatsagentschap (het UAB) vaak verantwoordelijk was voor zowel het afronden van de ruiltransactie als de uitsluiting van de geruilde grond van het bosfonds (het UAB en de bevoegde regelgevingsinstantie) (37), waardoor het pad werd geëffend voor de commerciële ontwikkeling van de grond.
(49)
De eerste klager is derhalve van mening dat een potentiële herindeling van de bestemming van de grond en de overeenkomstige prijsverhoging in aanmerking moeten worden genomen wanneer het met de ruiltransacties gemoeide totaalbedrag aan staatssteun wordt berekend. Volgens de klager moeten daarom vergelijkingen worden gemaakt met percelen bouwgrond bij het kwantificeren van de steun, om de marktprijs van de geruilde grond correct weer te geven.
(50)
De klager vermeldt tevens dat, gelet op de aantrekkelijkheid van de gebieden waar de staatsbosgronden gelegen waren, het verstandiger zou zijn geweest van de overheden om eerst de waarde van de percelen te verhogen (d.w.z. de bestemming ervan te wijzigen in bouwgrond) en de percelen pas daarna van de hand te doen. Volgens de klager heeft het UAB in geen van de gevallen waarin een verzoek tot bestemmingswijziging werd ingediend, eerst de bestemming van de grond gewijzigd voor de grond werd geruild. Dit geeft volgens de klager duidelijk aan dat het de bedoeling was om voordeel te genereren voor diegene die de staatsbosgronden verwierf. Deze praktijk werd eveneens bekritiseerd door de Wereldbank in een verslag over de Bulgaarse bossen van 2009, waarin werd opgemerkt dat de staat op deze manier verlies leed (38).
(51)
Wat het tweede punt van twijfel van de Commissie betreft, namelijk of staatssteun werd verleend ten gevolge van de wijziging van de bestemming van de geruilde grond, voert de eerste klager aan dat hoewel diegene die de rond verwierf, na het besluit tot bestemmingswijziging een zegelrecht betaalde en hoewel dat bedrag dient te worden afgetrokken van de berekening van de als gevolg van de ruil ontvangen steun, dit recht niet overeenstemt met de werkelijke waardeverhoging van het perceel ten gevolge van die wijziging. De klager beweert voorts dat in de gevallen waarin de ruil werd uitgevoerd vóór de toetreding van Bulgarije tot de Unie maar de bestemmingswijziging daarna plaatsvond, de onwettige staatssteun die werd verleend aan diegene die de grond verwierf, het verschil dient te zijn tussen de marktwaarde van het respectieve perceel op het moment van de ruil (vóór de toetreding) en de marktwaarde van het perceel na de bestemmingswijziging (na de toetreding).
(52)
Met betrekking tot het derde punt van twijfel van de Commissie over de aanwezigheid van staatssteun ten gevolge van de ruiltransacties, voert de klager aan dat de bij de verordening inzake basisprijzen voorgeschreven formules niet aansluiten op de marktwaarde van de geruilde grond. De klager betwist eveneens de onpartijdigheid van de taxateurs, aangezien diegene die de grond verwerft, zijns inziens vrij is om een partijdige taxateur te kiezen, waardoor de prijzen sterk ondergewaardeerd zouden worden.
(53)
De klager heeft eveneens aanvullende informatie verstrekt over de marktprijzen van de geruilde bosgrond of zeer vergelijkbare bosgrond, die sterk zouden verschillen van de administratieve prijzen voor de percelen. Vanwege tijdsgebrek had de klager slechts prijzen voor negen geruilde percelen onderzocht. Hiervoor werd gebruikgemaakt van banktaxaties van de grond en van informatie uit het kadaster van Bulgarije, waaruit de werkelijke prijzen van vastgoedtransacties voor soortgelijke percelen konden worden afgelezen. De prijsverschillen gingen van een onderwaardering (gebruikmakend van de administratieve prijs) van 50-65 % tot gevallen waarin bosgrond beweerdelijk werd overgenomen tegen 1 à 2 % van de marktwaarde.
(54)
De klager beweert tot slot dat het feit dat er strafrechtelijke procedures werden ingesteld tegen de voormalige directeur van het UAB op beschuldiging van het uitvoeren van ruiltransacties ten nadele van de staat, aangeeft dat de Bulgaarse autoriteiten zelf van mening zijn dat de bosgrond aan bepaalde particuliere partijen werd aangeboden tegen prijzen die ver onder de marktwaarde lagen.
(55)
Wat de vraag betreft of de ruiltransacties de mededinging vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden, beweert de klager dat, voor zover hij weet, geen van de begunstigden van de ruiltransacties bosbouwactiviteiten uitoefent als commerciële hoofdactiviteit. De vroegere of toekomstige ondernemingsplannen voor economische activiteiten of investeringen van de meeste begunstigden hebben veeleer betrekking op één van de volgende sectoren: vastgoedspeculatie, bouw en/of toerisme. Volgens de klager betreft toerisme per definitie de volledige interne markt, waardoor zelfs een beperkt aantal gevallen van selectieve steun verstoringen veroorzaakt. De klager voegt daaraan toe dat buitenlandse mededingers vanwege het aantal en de omvang van de ruiltransacties effectief worden ontmoedigd om de Bulgaarse markt te betreden. Hoewel verschillende grote investeerders uit de Unie (zoals Lindner, ECE) zich hebben beziggehouden met stedelijke bouwprojecten in Bulgarije (bedrijvencentra en grote winkelketens), zijn nagenoeg alle grootschalige investeringen in badplaatsen, skioorden en golfterreinen gedaan door ondernemingen die door Bulgaren worden gecontroleerd.
4.2. OPMERKINGEN VAN DE BEGUNSTIGDEN VAN DE RUILTRANSACTIES EN ANDERE DERDEN
(56)
De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van tal van derden, voor het overgrote deel particuliere partijen bij de ruiltransacties (hierna „de begunstigden” genoemd). De Commissie merkt op dat een aantal begunstigden (39) slechts een korte verklaring heeft afgegeven dat er geen sprake was van staatssteun bij de ruilovereenkomsten waarbij zij partij waren. Andere begunstigden verstrekten meer gedetailleerde opmerkingen betreffende de twijfels die de Commissie had geuit in haar besluit tot inleiding van de procedure. Deze opmerkingen zullen in de volgende punten worden onderzocht.
4.2.1. Intrinsiek verband tussen de ruil en de bestemmingswijziging van de grond
(57)
Wat het eerste punt van twijfel van de Commissie betreft, over het bestaan van een intrinsiek verband tussen de ruiltransacties en de bestemmingswijziging, verklaren de meeste begunstigden (40) die hebben gereageerd op het besluit tot inleiding van de procedure dat er geen dergelijk verband bestaat. De ruil en de latere bestemmingswijziging van de geruilde grond zouden worden geregeld door twee afzonderlijke procedures die elk onder de bevoegdheid van twee verschillende overheidsorganen vallen, die onafhankelijk van elkaar handelen. De ruiltransacties vallen onder de bevoegdheid van de minister van Landbouw en Voedsel of de raad van ministers, naargelang van de grootte van het te ruilen perceel, en het UAB, terwijl de bestemmingswijziging van de grond tot de bevoegdheid van de plaatselijke overheden behoort - burgemeesters van gemeentes of de gemeenteraad, de minister van Regionale Ontwikkeling en Openbare Werken of de regionale gouverneur voor locaties in hun regio - en de goedkeuring van een gedetailleerd of algemeen ruimtelijkeordeningsplan vereist.
(58)
Een begunstigde (41) voegt daaraan toe dat een bestemmingswijziging niet automatisch leidt tot een waardeverhoging van de desbetreffende grond. Het besluit om de bestemming van de grond te wijzigen zou gebaseerd zijn op een beoordeling van de noodzaak daartoe, hetgeen een ruimere reikwijdte heeft en vaak voorrang krijgt op de particuliere belangen van de eigenaren, en dus niet gebaseerd is op de commerciële belangen van de partijen bij de ruiltransactie. Een andere begunstigde (42) merkt op dat de statistische informatie die door de Bulgaarse autoriteiten werd verstrekt, het ontbreken van een intrinsiek verband bevestigt. Andere begunstigden (43) zijn tot slot van mening dat de vraag of er een verband bestaat, irrelevant is, aangezien de geruilde grond die zij verwierven in hun specifieke geval niet was uitgesloten van bosbescherming voor ontwikkelingsdoeleinden en er geen procedure was ingesteld om de bestemming van de grond te wijzigen.
(59)
Wat de vraag betreft of de potentiële bestemmingswijziging van de geruilde grond in aanmerking moet worden genomen om de prijs van die grond te bepalen, is de meerderheid van de begunstigden om verschillende redenen van mening dat dit niet het geval dient te zijn. Een aantal begunstigden (44) voert aan dat het niet gerechtvaardigd zou zijn om de hypothetische mogelijkheid van een bestemmingswijziging van de geruilde grond in aanmerking te nemen, aangezien een dergelijke wijziging mogelijk nooit wordt aangevraagd of kan worden geweigerd doordat niet aan de respectieve bestuursrechtelijke vereisten is voldaan. De strategische ligging van geruilde bosgrond, die de waarde ervan beweerdelijk zou verhogen, dient als irrelevant te worden beschouwd als de bestemming van de grond niet is gewijzigd en de verworven grond enkel kan worden gebruikt voor de in de wet voorgeschreven doeleinden. Een begunstigde (45) voert daarom aan dat er rekening had moeten worden gehouden met de specifieke overeenkomst tussen de partijen op de datum van de taxatie. Bij een objectieve en billijke berekening van de marktwaarde dient ook rekening te worden gehouden met de masterplannen voor ruimtelijke ordening (uit hoofde waarvan bebouwing al dan niet is toegestaan) die van kracht waren op de datum van taxatie van de geruilde grond. Bijgevolg dient een reeks uniforme criteria te worden vastgesteld waarmee onderscheid kan worden gemaakt tussen een hypothetische mogelijkheid en de werkelijke bedoeling van de partijen bij de ruil om de bestemming van de grond nadien te wijzigen.
(60)
Bovendien merken verschillende begunstigden op dat voor de uitsluiting van grond van bosbescherming een vergoeding voor de bestemmingswijziging moet worden betaald, die overeenkomt met de prijs per vierkante meter bouwgrond in het desbetreffende gebied. Die begunstigden beweren daarom dat zij geen economisch voordeel behalen uit de bestemmingswijziging: als het verworven land wordt verkocht, in onderpand wordt gegeven of wordt ontwikkeld, zou de waarde ervan namelijk dezelfde zijn als de waarde van bouwgrond. Een soortgelijk argument werd aangehaald door Mirta Engineering en Beta Forest, die opmerken dat bij de bestemmingswijziging van grond extra kosten komen kijken, met name het zegelrecht en plaatselijke belastingen, naast ontwerpkosten, die de waarde van het goed verder verhogen. De heer Mihailov en mevrouw Mihailova beweren inderdaad dat zij voor de bestemmingswijziging de in artikel 17 van de Boswet en de uitvoeringsverordening van de Boswet bepaalde domaniale heffingen moesten betalen.
(61)
Tot slot vinden bepaalde begunstigden (46) de vraag irrelevant, aangezien de geruilde grond die zij verwierven, in hun specifieke geval niet was uitgesloten van bosbescherming voor ontwikkelingsdoeleinden en er geen procedure was ingesteld om de bestemming van de grond te wijzigen. MIKS merkte in zijn opmerkingen op dat de Bulgaarse overheid in zijn ruilovereenkomst had bepaald dat een bestemmingswijziging van de grond niet was toegestaan.
4.2.2. Staatssteun bij de ruil van bosgrond
(62)
Wat de twijfels van de Commissie betreft over de vraag of de administratieve prijzen voor de ruiltransacties hebben geleid tot een marktconforme prijs, gaven de begunstigden (47) verschillende soortgelijke argumenten om aan te tonen waarom dit voor hun eigen ruiltransacties het geval zou zijn.
(63)
Ten eerste voert een begunstigde (48) aan dat in de verordening inzake basisprijzen rekening word gehouden met objectieve criteria voor het bepalen van de administratieve prijzen, zoals de ligging van de grond, het belang van de districten en het type en het belang van de plantensoorten op de grond, terwijl twee andere begunstigden (49) opmerken dat de administratieve ruilprijs wordt gebaseerd op criteria die identiek zijn aan die welke worden gebruikt bij de ruil van particuliere bosgrond door particuliere investeerders in de nabijheid van plaatselijke of nationale infrastructuur die qua plantensoorten, ligging in gebieden met een bijzondere bescherming tegen verstedelijking, enz. vergelijkbaar is met de grond van de betwiste ruiltransacties. Andere begunstigden (50) voeren eveneens aan dat de taxaties op basis van de verordening inzake basisprijzen leiden tot administratieve prijzen die vergelijkbaar zijn met of in veel gevallen hoger zijn dan de marktprijzen voor bosgrond in Bulgarije, vanwege het ontbreken van een binnenlandse markt voor dit soort grond en het feit dat er weinig particuliere transacties werden uitgevoerd tegen lage prijzen. De ruiltransacties werden dus uitgevoerd volgens de heersende economische voorwaarden op de markt.
(64)
Ten tweede stelt een aantal begunstigden (51) dat zij taxaties hebben verricht van de geruilde percelen waarbij administratieve prijzen werden vastgesteld die vergelijkbaar waren met (52), of in sommige gevallen zelfs hoger waren dan (53), de marktprijzen voor bosgrond in Bulgarije.
(65)
Ten derde voeren verschillende begunstigden (54) het gebrek aan volledig particuliere ruil- of verkooptransacties in de gebieden waar hun ruil had plaatsgevonden, aan als reden om de administratieve prijzen als marktprijzen bij benadering te beschouwen.
(66)
Tot slot stellen verschillende begunstigden (55) dat, aangezien het ministerie van Landbouw en Voedsel binnen zijn beslissingsbevoegdheid gerechtigd is de ruil te weigeren als de overheid geen belang heeft bij de verwerving van de particuliere bosgrond, en aangezien de voorwaarden van de ruil door beide partijen (overheid en particulieren) moeten worden goedgekeurd, de ruiltransacties als een commerciële transactie moeten worden beschouwd waarbij de overheid handelt als een marktdeelnemer in een markteconomie.
(67)
Wat de potentiële bedragen aan met de transacties gemoeide staatssteun betreft (d.w.z. het verschil tussen de administratieve en de marktprijzen voor de bosgrond), antwoordde de meerderheid van de begunstigden (56) dat in gevallen waarin de particuliere grond meer waard is dan de staatsgrond, de Bulgaarse autoriteiten dat prijsverschil niet dekten. Een andere begunstigde (57) beweerde dat het verschil in de marktprijzen van geruilde particuliere en staatsbossen in dezelfde of aangrenzende gebieden in het voordeel is van de regering, aangezien de administratieve prijzen hoger zijn dan de marktprijzen die vrij werden overeengekomen tussen particuliere boseigenaren in de desbetreffende gebieden.
(68)
Wat betreft de overige voorwaarden om van staatssteun te kunnen spreken, betwistten verschillende begunstigden (58) dat aan deze voorwaarden was voldaan. Zo voeren sommige begunstigden aan (59) dat zij natuurlijke personen zijn, op wie de Bulgaarse Wet inzake staatssteun en artikel 107 van het Verdrag niet van toepassing zijn. Met betrekking tot staatsmiddelen merken deze begunstigden op dat de regering de grond had verworven via onwettige onteigening, zonder passende vergoeding, waardoor niet kan worden gezegd dat de staat over deze middelen beschikt. Wat de selectiviteit betreft, beweren die begunstigden dat de Boswet erga omnes van toepassing is en bijgevolg geen onderscheid maakt.
(69)
Een andere begunstigde (60) is eveneens van mening dat voor de ruiltransacties niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 107 van het Verdrag, zij het om enigszins andere redenen. Ten eerste zou er geen sprake zijn van een overdracht van staatsmiddelen, aangezien de ruil een „dubbele verkooptransactie” is die werd uitgevoerd na een taxatie door een onafhankelijke vastgoedtaxateur, op basis van de in de wet vastgelegde objectieve prijsberekeningscriteria. Er werd geen voordeel toegekend, en de tegenpartijen van de ruil werden evenmin in een voordeliger positie geplaatst dan hun concurrenten, aangezien elke eigenaar van bosgrond om een ruil van zijn particuliere grond tegen staatsbosgrond had kunnen verzoeken. Een soortgelijk argument wordt genoemd door een andere begunstigde (61), die van mening is dat de ruilregeling een algemene maatregel vormt die beschikbaar is voor alle eigenaren van bosgrond.
(70)
Wat het bestaan van een economisch voordeel betreft, betwistte de meerderheid van de begunstigden (62) dat zij een dergelijk voordeel hadden ontleend aan de transacties, aangezien de administratieve prijs voor de geruilde grond volgens hen gelijk was aan of hoger lag dan de marktprijs ervan.
(71)
Tot slot antwoordde een ruime meerderheid van de begunstigden (63) op de vraag of de ruiltransacties de mededinging vervalsten en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedden, dat zij niet actief zijn in de vastgoedontwikkelings- of toeristische sector en/of geen stappen hebben ondernomen om een vergunning als touroperator te krijgen. Zij bevestigden voorts dat zij de via de ruil verworven grond achteraf evenmin hebben gebruikt voor houtproductie en dat zij geen hout hebben verkocht in Bulgarije of in andere lidstaten. Zij beweren daarom dat er geen sprake kan zijn van werkelijke of potentiële gevolgen voor de intracommunautaire handel. Een andere begunstigde (64) voegde daaraan toe dat de ruiltransacties niet leiden tot een verhoging van de binnenlandse productie waardoor de mogelijkheden voor ondernemingen uit andere lidstaten om producten in te voeren op de plaatselijke markt, zouden worden beperkt.
(72)
Andere begunstigden (65) beweerden dat, aangezien de ruiltransacties geen overdracht van staatsmiddelen inhouden en geen economisch voordeel verschaffen, niet kan worden gezegd dat zij van invloed zijn op het marktevenwicht en de economische omstandigheden waarin ondernemingen opereren, d.w.z. er is een eerste investering nodig om materiële activa te verwerven. Ondernemingen van andere lidstaten kunnen dus onder gelijke voorwaarden de markt betreden en er opereren, zodat niet kan worden gesteld dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig werd beïnvloed door de betwiste ruiltransacties.
(73)
Tot slot lichtte een begunstigde (66) toe dat de bosgrond die werd overgenomen van de staat, niet geschikt is voor bebossing. Hij is bovendien van mening dat zijn onroerend goed van hogere waarde was dan het goed dat hij van de staat kreeg en dat de transactie geen staatssteun omvat. Tot slot vermeldde hij dat de verworven grond wordt gebruikt voor mobiele imkerij en in de zomer als weiland.
4.2.3. Verenigbaarheid van potentiële steun
(74)
Hoewel de Commissie de belanghebbenden had verzocht om alle beschikbare bewijsmateriaal over te leggen aan de hand waarvan zij de verenigbaarheid van de betwiste ruiltransacties met de interne markt zou kunnen onderzoeken, heeft geen enkele van de begunstigden dat gedaan.
5. OPMERKINGEN VAN DE REPUBLIEK BULGARIJE
5.1. OPMERKINGEN VAN BULGARIJE OVER HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(75)
De Bulgaarse autoriteiten houden vol dat de betwiste ruiltransacties geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(76)
Met betrekking tot het vermeende intrinsieke verband tussen de ruiltransacties en de bestemmingswijziging van de geruilde bosgrond, merkten de Bulgaarse autoriteiten op dat artikel 15 bis van de Boswet voorziet in de mogelijkheid om een bestemmingswijziging van bosgrond aan te vragen ongeacht de manier waarop de grond is verworven, of dat nu is via een ruil, een verkooptransactie of op een andere manier. Een dergelijke theoretische mogelijkheid mag echter niet worden gezien als een definitieve, voorafgaande overeenkomst tussen de autoriteiten en de particuliere partij bij de ruil om de bestemming van de grond nadien te wijzigen.
(77)
De Bulgaarse autoriteiten droegen bewijs aan voor het feit dat er voor de 132 ruiltransacties die plaatsvonden in de periode van 2007 tot en met 2009, 24 verzoeken werden ingediend om de bestemming van de geruilde bosgrond te wijzigen, waarvan er slechts 15 (d.w.z. 11,4 % van alle ruiltransacties) werden ingewilligd via een bestuursrechtelijk besluit tot goedkeuring van de aangevraagde wijziging.
(78)
De Bulgaarse autoriteiten merkten eveneens op dat de ruiltransacties en de bestemmingswijziging verschillende doelen dienen. De ruiltransacties zijn bedoeld om de Bulgaarse bossen te bestendigen en te behouden om zo te zorgen voor de duurzame ontwikkeling ervan en reproductie ten gunste van de gehele samenleving, terwijl de bestemmingswijzigingen de doelstellingen van de Wet inzake ruimtelijke ordening dienen, waarin de voorschriften zijn vastgesteld voor de opneming van grond in bouwagglomeraties in overeenstemming met de publieke behoeften en belangen op het gebied van duurzame ontwikkeling en het tot stand brengen van passende levens-, werk- en recreatieve omstandigheden voor de burgers. Bovendien zijn de ruiltransacties afhankelijk van besluiten van de minister van Landbouw en Voedsel, terwijl bestemmingswijzigingen afhankelijk zijn van de goedkeuring van een ruimtelijkeordeningsplan door verschillende bevoegde organen, zoals de minister van Regionale Ontwikkeling en Openbare Werken, de regionale gouverneur of gemeenteraden. Tot slot zijn de Bulgaarse autoriteiten van mening dat, aangezien het recht om een bestemmingswijziging aan te vragen niet rechtstreeks voortvloeit uit de Boswet maar onderhevig is aan voorwaarden die zijn vastgesteld in andere wetten, de hypothetische mogelijkheid om de bestemming van de grond te wijzigen, niet betekent dat een dergelijke wijziging intrinsiek verbonden is met de ruiltransacties.
(79)
Wat de vraag betreft of de potentiële wijziging van de bestemming van de geruilde grond in aanmerking moet worden genomen bij het bepalen van de prijs ervan, herhaalden de Bulgaarse autoriteiten hun standpunt dat er geen rechtstreeks verband bestaat tussen de prijs waartegen de ruil wordt getaxeerd en de latere bestemmingswijziging. De autoriteiten gaven een uitvoerige beschrijving van respectievelijk de procedure die moet worden gevolgd om de prijzen voor de ruil te bepalen (ex artikel 20, lid 5, en artikel 21 van de verordening inzake basisprijzen) en de vergoedingen die zijn verschuldigd voor de bestemmingswijziging. De autoriteiten merken ook op dat particuliere eigenaren een bestemmingswijziging voor bosgrond kunnen aanvragen ongeacht de manier waarop zij de grond hebben verkregen, zodat elke investeerder dezelfde voordelen zou genieten, ongeacht of hij het bos van de overheid heeft overgenomen dan wel of hij het via een transactie met een niet-gelieerde particuliere partij heeft verworven, zodat de voor een bestemmingswijziging verschuldigde vergoedingen als niet-selectief ten opzichte van de begunstigden moeten worden beschouwd.
(80)
Wat de twijfels van de Commissie betreft over de vraag of de methode voor de berekening van de administratieve prijzen de marktprijzen correct weerspiegelt, merken de Bulgaarse autoriteiten ten eerste op dat de administratieve prijzen worden vastgesteld volgens de bepalingen van de verordening inzake basisprijzen en dat bij het opstellen van de verordening werd uitgegaan van praktijken voor het bepalen van administratieve prijzen in andere lidstaten, met name Duitsland. Bovendien werden de taxaties van particuliere en staatsbossen verricht door onafhankelijke deskundigen op basis van uniforme criteria.
(81)
Ten tweede verstrekten de Bulgaarse autoriteiten gegevens over alle transacties (67) waarbij particuliere bossen werden verkocht en gekocht in de periode 2007-2009 (68). De informatie die werd verstrekt over de gemiddelde prijzen van particulier onroerend goed (d.w.z. „marktprijzen”) bevatte een overzicht van betrouwbare marktgegevens in overeenstemming met het vereiste in punt 34 van de aanvullende bepalingen op de verordening inzake basisprijzen. Wanneer er geen informatie beschikbaar is over transacties in dezelfde gebieden, werden gegevens overgelegd over transacties die plaatsvonden in nabijgelegen gebieden met bossen die vergelijkbaar waren qua ligging en plantensoorten. Volgens de Bulgaarse autoriteiten kan op basis van deze gegevens worden aangetoond dat de administratieve prijs die werd gebruikt voor de betwiste ruiltransacties in de meeste gevallen hoger lag dan de marktprijzen die werden verkregen bij transacties tussen niet-gelieerde partijen (69). De Bulgaarse autoriteiten plaatsen dan ook vraagtekens bij het bewijsmateriaal van de klager. Enerzijds zouden de door de klagers genoemde prijzen met name prijzen zijn waartegen de grond te koop werd aangeboden, en niet noodzakelijk prijzen waartegen grond effectief werd verkocht, of prijzen voor percelen waarvan de bestemming reeds was gewijzigd en waarvoor reeds zegelrecht was betaald. Anderzijds is de door de klager genoemde marktprijs niet altijd betrouwbaar, aangezien het vaak gaat om prijzen die werden verkregen bij één enkele particuliere transactie.
(82)
Ten derde herhaalden de Bulgaarse autoriteiten dat de regering tekorten ten opzichte van de hogere administratieve totaalwaarde van de particuliere bosgrond die zij verwierf niet bijpaste en dat de ruiltransacties enkel plaatsvonden als de ontvangen particuliere percelen evenveel of meer waard waren dan de staatspercelen waartegen zij werden geruild. Daarnaast moest de particuliere partij overheadkosten gelijk aan 2 % van de waarde van het onroerend goed betalen.
(83)
Tot slot wijzen de Bulgaarse autoriteiten erop dat de verordening inzake basisprijzen sinds de oorspronkelijke invoering ervan drie keer is gewijzigd, in respectievelijk 2004, 2005 en 2007. Daarbij moet met name worden gewezen op de wijziging van de verordening in 2005 in het licht van de grote vorderingen bij de teruggave van onteigende bossen en bosgrond, aangezien die inhield dat er al particuliere bossen op de markt beschikbaar waren en dat er vraag naar was. Deze wijziging was in wezen bedoeld om de methode voor het taxeren van de grond aan te passen. Daarnaast werden de coëfficiënten voor tegen verstedelijking beschermde gebieden opgetrokken en werden verschillende nieuwe categorieën ingevoerd voor de verhogingen van de grondprijzen afhankelijk van de plaats.
(84)
Bovendien werden de coëfficiënten in de verordening na de toetreding van Bulgarije tot de Unie op 1 januari 2007 volledig bijgewerkt, met inbegrip van de coëfficiënten voor de tegen verstedelijking beschermde gebieden en de zogeheten marktreguleringscoëfficiënten, die afhankelijk zijn van de categorie van grond. Daarnaast werd artikel 20, lid 5, van de verordening inzake basisprijzen gewijzigd door de ruilprijs van staatsgrond te verhogen met 50 % van de marktreguleringscoëfficiënt. Bovendien werd een verhoging ingevoerd die moet worden opgeteld bij de waarde van de grond naargelang van de verschillende categorieën van plaatsen.
(85)
Volgens de Bulgaarse autoriteiten tonen die wijzigingen van de verordening inzake basisprijzen aan dat de autoriteiten, ondanks het feit dat er geen goed ontwikkelde binnenlandse markt voor bosgrond bestond en in het licht van de nakende toetreding van Bulgarije tot de Unie, geprobeerd hebben om het in de verordening vastgestelde taxatiemechanisme te actualiseren en ervoor te zorgen dat het gebaseerd was op betrouwbare marktgegevens. Op het moment van de toetreding van Bulgarije tot de Unie zouden de op basis van de verordening inzake basisprijzen berekende administratieve prijzen bijgevolg niet lager zijn geweest dan de marktprijzen voor die percelen.
(86)
Met betrekking tot de twijfel van de Commissie over het potentieel van de ruiltransacties om de mededinging te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden, wijzen de Bulgaarse autoriteiten er ten eerste op dat 81 van de particuliere partijen die deelnamen aan de betwiste ruiltransacties, ondernemingen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. De overige 51 particuliere partijen waren natuurlijke personen die geen goederen of diensten verhandelden. Bulgarije benadrukt in dit verband dat noch het Staatsagentschap voor Bosbouw, noch zijn opvolger, het Uitvoerend Agentschap voor Bosbouw, aanvragen voor houtkap of uitvoer van hout heeft ontvangen van natuurlijke personen die in de onderzochte periode grond ruilden.
(87)
Ten tweede beweren de Bulgaarse autoriteiten dat de ruiltransacties het intracommunautaire handelsverkeer niet ongunstig kunnen beïnvloeden, aangezien de bedrijven die steun ontvangen, activiteiten verrichten waarbij geen sprake is van in- of uitvoer van producten of diensten. De Bulgaarse autoriteiten vulden de reeds verstrekte informatie over de hoeveelheden hout die tijdens de onderzochte periode werden geproduceerd en uitgevoerd naar de Unie, aan met een document waaruit bleek dat geen van de particuliere partijen die staatsbosgrond hadden verworven bij de betwiste ruiltransacties, hout produceerden, verkochten op de nationale markt of uitvoerden uit de Republiek Bulgarije.
(88)
Ten derde voeren de Bulgaarse autoriteiten aan dat de toeristische sector (bijvoorbeeld touroperators, reisbureaus, hoteleigenaren of verleners van ondersteunende toeristische diensten) is geregeld in de Bulgaarse Toerismewet. Deze wet schrijft voor dat marktdeelnemers moeten worden ingeschreven in een openbaar register dat wordt bijgehouden door het ministerie van Economie, Energie en Toerisme. Personen die actief zijn in de hotelbranche moeten voorts worden ingeschreven in een specifiek register, zoals bepaald in artikel 58 van de Toerismewet. Daarom kunnen enkel ondernemingen die zijn ingeschreven in de respectieve openbare registers van het ministerie van Economie, Energie en Toerisme worden beschouwd als ondernemingen die actief zijn in de toeristische sector. Een raadpleging van de desbetreffende registers wees uit dat slechts een van de ondernemingen die staatsbosgrond verworven had via de betwiste ruiltransacties - Kapsi Tours OOD - geregistreerd is als touroperator in de zin van de Toerismewet.
(89)
Ten vierde lichtten de Bulgaarse autoriteiten toe dat de activiteiten van vastgoedontwikkelingsondernemingen in Bulgarije eveneens moeten worden ingeschreven in het centrale beroepsregister van aannemers van de Bulgaarse Kamer van Bouwnijverheid volgens een specifieke wet, de Wet inzake de Kamer van Bouwnijverheid (70). De Bulgaarse autoriteiten wijzen erop dat slechts drie van de ondernemingen die grond ruilden met de regering, waren geregistreerd als bouwonderneming en op enigerlei wijze betrokken konden zijn bij bouwwerkzaamheden uit hoofde van de wet.
(90)
De Bulgaarse autoriteiten stellen daarom dat de meeste ondernemingen die mogelijk voordeel hebben gehaald uit de betwiste ruiltransacties, niet actief waren in de bouw of de toeristische sector. Volgens hen kan dan ook niet worden gesteld dat de mededinging op de desbetreffende markten, met uitzondering van de bosbouwsector, door deze transacties werd verstoord.
5.2. OPMERKINGEN VAN BULGARIJE OVER DE OPMERKINGEN VAN DE KLAGER
(91)
De Bulgaarse autoriteiten zijn het eens met de klager dat er geen sprake is van staatssteun bij de ruil van bosgrond tussen de staat en gemeenten. Volgens hen is de aantijging van de klager dat de meeste begunstigden actief zijn in de bouw of de toeristische sector, onjuist om de hierboven genoemde redenen.
(92)
De Bulgaarse autoriteiten zijn het evenmin eens met de manier waarop de klager de marktprijzen van de bosgrond bepaalde door de prijzen van bosgrond in verschillende jaren (zoals een aantal jaren voordat de bosgrond werd geruild) te vergelijken, en zij betwisten de bewering van de klager dat de eigenaren van de geruilde bosgrond in sommige gevallen die grond in onderpand hadden gegeven om leningen te krijgen, aangezien dit zou indruisen tegen de bepalingen van de Bulgaarse wetgeving en de door de klager genoemde Wet inzake staatseigendom. De door de klager verstrekte gegevens zouden aanzienlijke fouten bevatten en niet stroken met de beschikbare kadasters en documentatie van de ruiltransacties. De door de klager verstrekte gegevens zouden evenmin correct zijn wat betreft de staatsbosgrond die werd verworven via ruiltransacties en vervolgens in onderpand werd gegeven voor leningen. De Bulgaarse autoriteiten verklaren dat banken in Bulgarije hoe dan ook andere liquide middelen als onderpand vragen, naast vastgoed, om te waarborgen dat de schuld zal worden terugbetaald. Volgens de autoriteiten zou het daarom niet correct zijn om het bedrag van de verstrekte lening te delen door de oppervlakte in m2 van de grond die als onderpand dient voor de hypotheek om de prijs per vierkante meter te bepalen. De autoriteiten leggen voorts een advies van de Eerste Investeringsbank over inzake de mechanismen voor kredietverstrekking en de methoden voor het taxeren van bossen en bospercelen die door kredietnemers als onderpand worden aangeboden.
(93)
De Bulgaarse autoriteiten zijn het evenmin eens met de aantijging van de klager dat de gemeentelijke overheden geen andere mogelijkheid hadden dan gedetailleerde ruimtelijkeordeningsplannen goed te keuren voor de grond waarvan de bestemming was gewijzigd. Volgens de autoriteiten is elke bestemmingswijziging gebaseerd op bij wet vastgelegde, gedetailleerde ruimtelijkeordeningsplannen waarover openbare besprekingen zijn gevoerd en waarbij bestaande algemene ruimtelijkeordeningsplannen voor bewoonde gebieden zijn gewijzigd. Deze bestuursrechtelijke procedures vallen niet onder de beslissingsbevoegdheid van de minister van Landbouw en Voedsel, die pas individuele administratieve mededelingen afgeeft voor de wijziging van de bestemming van grond aan de partijen die daarom verzoeken, nadat het desbetreffende gedetailleerde ruimtelijkeordeningsplan van kracht is geworden.
(94)
De autoriteiten spreken voorts tegen dat vele partijen die bij de ruiltransacties waren betrokken, voornemens waren om de bestemming van de door hen verkregen percelen te wijzigen. Volgens de Bulgaarse Boswet kan een dergelijke wijziging enkel plaatsvinden door een aanvraag in te dienen volgens de procedure als bedoeld in artikel 14© van de Boswet (ingetrokken). Elk ander voornemen dat in een publicatie in de media of op een andere manier dan de wettelijke procedure wordt geuit, zou irrelevant en willekeurig zijn.
(95)
De autoriteiten zijn het evenmin eens met de bewering van de klager dat de administratieve manier om de prijzen van bosgrond te bepalen, niet zou aansluiten op de dynamische ontwikkeling van de economie. De autoriteiten zijn van mening dat de prijsbepalingsmethode aan de hand van de verordening inzake basisprijzen adequaat is. Het is evenmin waar dat de verordening niet is bijgewerkt, aangezien er in 2007 nieuwe coëfficiënten werden ingevoerd waardoor marktdeelnemers van reeds verrichte ruiltransacties geen economisch voordeel werd verschaft.
(96)
De autoriteiten weerleggen het argument van de klager dat de taxateurs partijdig zouden zijn. Volgens de autoriteiten zijn deze taxateurs deskundigen van de rechtbanken, wier integriteit buiten kijf staat. Bovendien zou hun taxatie niet door de autoriteiten worden aanvaard voor de ruil als zij de bosgrond gunstiger zouden taxeren voor de particuliere partij, en zij de bepalingen van de verordening inzake basisprijzen daarbij niet zouden naleven.
(97)
Wat de aantijging van de klager betreft dat de door de autoriteiten overgelegde officiële statistieken inzake waarden/prijzen van transacties niet correct zouden zijn, verklaren de autoriteiten dat belastingontduiking door de werkelijke prijs van een transactie te verhullen in het Bulgaarse Strafwetboek is opgenomen als misdrijf.
(98)
Tot slot weerleggen de Bulgaarse autoriteiten de bewering van de klager dat de inbeschuldigingstelling van de voormalige directeur van het UAB zou aantonen dat er sprake was van staatssteun voor de ruiltransacties. Volgens de autoriteiten is de rechtszaak tegen ambtenaren die deelnamen aan de procedures voor de ruil van staatsbosgrond irrelevant voor de beoordeling of er bij de betwiste transacties sprake was van steun.
5.3. ANTWOORD VAN BULGARIJE OP DE OPMERKINGEN VAN ANDERE DERDEN
5.3.1. Antwoord van Bulgarije van 29 september 2011
(99)
De Bulgaarse autoriteiten antwoordden bij schrijven van 29 september 2011 op de opmerkingen bij het besluit tot inleiding van de procedure die waren ingediend door All Seas.
(100)
All Seas heeft in totaal 157,4 ha particuliere bosgrond geruild in de gemeenten Teteven en Gaborovo in ruil voor percelen bosgrond van de staat met een totale oppervlakte van 57,9 ha in de gemeente Balchik (71). In het kader hiervan betaalde All Seas de Bulgaarse staat ook 138 781 BGN aan overheadkosten.
(101)
De percelen bosgrond van de staat werden getaxeerd tegen een administratieve prijs van 11,99 BGN/m2. Volgens de informatie waarover de Bulgaarse autoriteiten beschikten, bedroeg de gemiddelde marktprijs in de onderzochte periode (d.w.z. de prijs die werd overeengekomen door particuliere partijen die percelen bosgrond kochten en verkochten op commerciële basis in dezelfde of nabijgelegen gebieden in dezelfde gemeente) 4,16 BGN/m2. De ruil tussen All Seas en de Republiek Bulgarije werd bijgevolg tegen betaling uitgevoerd en leidde niet tot een economisch voordeel in de zin van artikel 107 van het Verdrag.
(102)
De Bulgaarse autoriteiten merken voorts op dat All Seas een bestemmingswijziging voor de percelen bosgrond heeft aangevraagd in overeenstemming met artikel 14 van de Boswet en dat de Bulgaarse raad van ministers de aanvraag heeft ingewilligd in overeenstemming met artikel 14 onder d), lid 2, van de Boswet (72). Voor zover de Bulgaarse autoriteiten weten, is dit besluit nog niet van kracht. De Bulgaarse autoriteiten zijn het eens met All Seas dat de staat geen rechtstreekse invloed had op de wijziging van de bestemming van de desbetreffende grond (waarvoor geen bestemmingskaart bestond), en dat de verandering van eigendom naar aanleiding van de ruil daarom geen uiting kan zijn van enig gemeenschappelijk voornemen van de partijen bij de ruil om de bestemming van de grond te wijzigen. Volgens de Bulgaarse autoriteiten moet bij de beoordeling van de ruilen vooral worden nagegaan of de balanswaarde van de uitgewisselde activa gelijkwaardig is. Dat is exact de basis waarop de Bulgaarse regering deze transacties heeft verricht. Een andere reden om te stellen dat er geen sprake is van staatssteun bij de bestemmingswijziging na de ruil, is het feit dat de administratieve vergoedingen voor alle aanvragers dezelfde zijn.
(103)
De Bulgaarse autoriteiten merken voorts op dat All Seas evenmin hout heeft geoogst op de percelen die het ontving naar aanleiding van de ruil en dat het zich evenmin heeft beziggehouden met intracommunautaire handel in hout van die percelen. Bovendien biedt All Seas geen toeristische diensten aan zoals genoemd in de Toerismewet en is zij geen bouwonderneming in de zin van de Wet inzake de Kamer van Bouwnijverheid.
5.3.2. Antwoord van Bulgarije van 4 november 2011
(104)
De Bulgaarse autoriteiten antwoordden bij schrijven van 4 november 2011 op de opmerkingen van de volgende derden: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD en Simeon Stoev Mirov.
(105)
Wat de ruiltransacties met Elkabel, LM Impex en Foros Development betreft, verklaarden de Bulgaarse autoriteiten dat zij eventuele tekorten in de prijzen niet dekten en dat zij in de desbetreffende gevallen aanvullende betalingen voor overheadkosten ontvingen van de particuliere partijen. Daarnaast werden alle plaatselijke heffingen betaald door die partijen. Tot slot verzocht geen van de drie ondernemingen om een wijziging van de bestemming van de verworven bosgrond.
(106)
De Bulgaarse autoriteiten merken voorts op dat in een aantal van de gemeenten waar de uitgewisselde percelen zich bevinden, geen volledig particuliere transacties hadden plaatsgevonden, waardoor de marktprijs van de uitgewisselde percelen niet kon worden bepaald en evenmin kon worden nagegaan of een economisch voordeel was toegekend.
(107)
De Bulgaarse autoriteiten merkten voorts op dat noch Elkabel, noch LM Impex hout uitvoert of geregistreerd is als bouwonderneming of toeristische onderneming naar Bulgaars recht.
(108)
Wat Simeon Stoev Mirov betreft, een natuurlijke persoon die 5,6 decare particuliere bosgrond in Rakitovo, getaxeerd op 3 436 BGN, ruilde voor 5 decare staatsbosgrond in Burgas (dorp in Kraymorie), getaxeerd op 1 308 BGN, zijn de Bulgaarse autoriteiten van mening dat deze ruil onder de de-minimisverordening dient te vallen.
(109)
De Bulgaarse autoriteiten stellen dan ook dat de ruiltransacties met de hierboven vermelde particuliere partijen geen staatssteun vormen.
5.3.3. Antwoord van Bulgarije van 16 december 2011
(110)
De Bulgaarse autoriteiten antwoordden bij schrijven van 16 december 2011 op de opmerkingen van de volgende derden: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD en Jivka Blagoeva.
(111)
Wat de ruiltransacties met V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren en Liteks Komers betreft, verklaarden de Bulgaarse autoriteiten dat zij eventuele tekorten in de prijzen niet dekten en dat zij in de desbetreffende gevallen aanvullende betalingen voor overheadkosten ontvingen van de particuliere partijen. Bovendien werden alle plaatselijke heffingen betaald door die partijen. Tot slot verzochten V-G-N Confort, Ecobalkani en Liteks Komers niet om een wijziging van de bestemming van de door hen verworven staatsbosgrond.
(112)
De Bulgaarse autoriteiten merken voorts op dat in een aantal van de gemeenten waar de uitgewisselde percelen zich bevinden, geen volledig particuliere transacties hadden plaatsgevonden, waardoor de marktprijs van de desbetreffende percelen niet kon worden bepaald en niet met zekerheid kon worden nagegaan of een economisch voordeel werd toegekend aan bovenstaande particuliere partijen. In het geval van Izgrev 5 was de administratieve prijs van de geruilde staatsbosgrond enigszins hoger dan de marktprijs bij soortgelijke particuliere transacties, zodat volgens de Bulgaarse autoriteiten geen voordeel werd toegekend. Dezelfde redenering zou van toepassing zijn op de transactie met Liteks Komers, waar de administratieve prijzen volgens de Bulgaarse autoriteiten vier keer hoger zouden zijn geweest dan de marktprijzen voor de staatsbosgrond.
(113)
Tot slot merken de Bulgaarse autoriteiten op dat geen enkele van de hierboven vermelde particuliere partijen hout uitvoert of geregistreerd is als bouwonderneming of toeristische onderneming naar Bulgaars recht en dat de met hen gesloten ruiltransacties het handelsverkeer tussen de lidstaten dus niet ongunstig beïnvloeden.
(114)
De ruiltransactie met Jivka Blagoeva, een natuurlijke persoon, leidde tot de ruil van 1,9036 ha particuliere bosgrond in de gemeente Teteven, getaxeerd op 16 091 BGN, voor 0,3001 ha staatsbosgrond in het gebied Predela, in de gemeente Razlog, getaxeerd op 24 216 BGN. Het prijsverschil werd niet gedekt door de Bulgaarse staat, alle overheadkosten en plaatselijke heffingen werden betaald door Jivka Blagoeva en de nieuwe eigenaar heeft geen bestemmingswijziging aangevraagd voor de geruilde grond. Volgens de Bulgaarse autoriteiten dient deze ruil onder de de-minimisverordening te vallen.
(115)
De Bulgaarse autoriteiten zijn dan ook van mening dat er geen sprake is van staatssteun in de ruiltransacties met bovenstaande particuliere partijen.
5.3.4. Antwoord van Bulgarije van 25 april 2012
(116)
De Bulgaarse autoriteiten antwoordden bij schrijven van 25 april 2012 op de opmerkingen van de volgende derden: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD en BOIL OOD.
(117)
De Bulgaarse autoriteiten zijn het eens met de opmerkingen van deze natuurlijke personen en ondernemingen, die partij waren bij ruiltransacties tijdens de onderzochte periode, met name dat er bij de ruiltransacties geen sprake was van staatssteun, maar dat het gaat om transacties tegen gunstige voorwaarden voor de staat en dat de prijzen niet lager zijn dan de marktprijzen voor soortgelijk vastgoed. Bovendien delen de Bulgaarse autoriteiten de mening van bovenstaande particuliere partijen dat de ruiltransacties werden verricht in overeenstemming met de geldende Bulgaarse nationale wetgeving: de verordening inzake basisprijzen en de Boswet. Tot slot dient een aantal van deze transacties onder de de-minimisverordening te vallen.
5.4. REACTIES VAN BULGARIJE OP DE VERZOEKEN OM INFORMATIE VAN DE COMMISSIE TIJDENS DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
(118)
In latere opmerkingen als reactie op verzoeken om informatie gaven de Bulgaarse autoriteiten marktprijzen (van zowel particuliere als staatsbosgrond) door voor alle ruiltransacties tijdens de onderzochte periode (73).
(119)
In hun opmerkingen van 19 november 2013 (74) gaven de Bulgaarse autoriteiten evenwel aan dat er problemen waren met de betrouwbaarheid van de gegevens die zij hadden verstrekt. Voor de toepassing van de in overweging 44 vermelde formule hadden de Bulgaarse autoriteiten met name billijke marktprijzen doorgegeven voor 82 (60 staats- en 22 particuliere) percelen die werden geruild bij de betwiste ruiltransacties. Voor de overige percelen hebben zij de marktwaarde naar beste vermogen doorgegeven, waarbij zij aangaven dat deze waarden niet noodzakelijk billijke marktprijzen weergeven. Voor de overige staatspercelen lichtten de Bulgaarse autoriteiten toe dat de prijzen die zij als marktprijzen aanvoerden, in werkelijkheid gemiddelden waren van prijzen voor verschillende soorten bostransacties. Deze waarden geven bijgevolg niet noodzakelijk een billijke marktwaarde weer, aangezien zij niet gelijk zijn aan de gemiddelde prijzen van volledig analoge transacties.
(120)
Voor de overige particuliere percelen die nog niet waren getaxeerd door een onafhankelijke deskundige gaven de Bulgaarse autoriteiten eveneens aan dat de prijzen op de verkoopbewijzen, die door de autoriteiten werden gebruikt om de marktwaarde van deze percelen bij benadering aan te geven, in bepaalde gevallen de zogeheten belastingwaarden benaderden of eraan gelijk waren. De belastingwaarde van een perceel is niet de marktwaarde ervan, maar de minimumprijs die moet worden betaald bij vastgoedtransacties, wat wil zeggen dat de marktwaarde van het desbetreffende perceel in principe hoger zou zijn.
(121)
Onverminderd het voorgaande benadrukten de Bulgaarse autoriteiten dat de gegevens die zij hadden voorgelegd over de marktprijzen de beste ramingen zijn die zij kunnen verkrijgen, aangezien: i) er geen specifieke regels bestaan in Bulgarije voor de bepaling van de marktprijzen voor bospercelen door middel van taxatie, ii) het erg tijdrovend zou zijn om een onafhankelijke deskundige te laten vaststellen wat de marktprijzen van de desbetreffende percelen op het moment van de ruil zouden zijn geweest, en iii) een dergelijke taxatie bijzonder duur zou zijn. De Bulgaarse autoriteiten voerden bovendien aan dat de opgegeven prijzen in ieder geval dichter bij billijke marktprijzen liggen dan bij de administratieve prijzen.
(122)
Tot slot hebben de Bulgaarse autoriteiten voor een steekproef van 25 ruiltransacties informatie verstrekt over de werkelijk gebruikte administratieve prijzen en de hypothetische administratieve prijzen die het resultaat zouden zijn van de toepassing van coëfficiënten zoals vastgesteld tijdens de bijwerking van de verordening inzake basisprijzen van 2010. De steekproef omvatte 25 transacties die hoofdzakelijk hadden plaatsgevonden in 2009 of 2008 (slechts 6 transacties in 2007). De Commissie had om deze informatie verzocht om na te gaan of het stelsel van administratieve prijzen, voor zover deze correct waren bijgewerkt, toereikend zou zijn om de marktprijzen voor bosgrond op deze basis te weerspiegelen en in alle gevallen zou leiden tot prijzen die de marktwaarde zo dicht mogelijk benaderen, zoals vereist in de jurisprudentie.
6. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
6.1. BESTAAN VAN STEUN
(123)
Volgens artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(124)
Om een maatregel als steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, te kunnen beschouwen, moet bijgevolg aan de volgende cumulatieve voorwaarden zijn voldaan: i) de maatregel moet toe te schrijven zijn aan de staat en bekostigd zijn met staatsmiddelen; ii) hij moet een voordeel inhouden voor de ontvanger; iii) dat voordeel moet selectief zijn, en iv) de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het potentieel hebben om het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden.
(125)
In eerste instantie moet in dit geval echter eveneens worden bekeken of de begunstigde ondernemingen van de ruiltransacties ondernemingen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Volgens de bewoording van die bepaling zijn de regels inzake staatssteun namelijk enkel van toepassing als de ontvanger van een steunmaatregel een onderneming is.
(126)
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna „het HvJEU” genoemd) definieert „onderneming” voor de toepassing van artikel 107, lid 1, van het Verdrag als elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (75). Volgens het HvJEU moeten alle activiteiten bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt als economische activiteiten worden beschouwd (76). De indeling van een entiteit als onderneming gebeurt dus altijd met betrekking tot een specifieke activiteit. Een entiteit die zowel economische als niet-economische activiteiten verricht, wordt alleen ten aanzien van de economische activiteiten als onderneming beschouwd. Een onderneming hoeft geen rechtspersoon te zijn, natuurlijke personen kunnen uit het oogpunt van staatssteun ook als ondernemingen worden beschouwd, mits zij economische activiteiten verrichten.
(127)
Gelet hierop dient te worden opgemerkt dat bepaalde begunstigden van de betwiste ruiltransacties geen economische activiteiten verrichtten met de geruilde bosgrond tijdens de onderzochte periode, en dat zij op dit ogenblik evenmin dergelijke activiteiten verrichten. Die begunstigden kunnen daarom niet worden beschouwd als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, waardoor geen sprake is van staatssteun bij de ruiltransacties tussen deze begunstigden en de Bulgaarse staat.
(128)
De rest van dit besluit heeft bijgevolg enkel betrekking op de begunstigden van de betwiste ruiltransacties die beschouwd worden als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
6.1.1. Intrinsiek verband tussen de ruil en de bestemmingswijziging
(129)
De eerste vraag waarover de Commissie twijfels uitte in haar besluit tot inleiding van de procedure, was of er een intrinsiek verband bestond tussen de ruiltransacties en de bestemmingswijziging van de geruilde grond die de begunstigden hadden ontvangen. Dat is een belangrijke vraag, omdat het bestaan van een dergelijk verband van invloed zou zijn op de beoordeling door de Commissie van de vraag of de ruiltransacties resulteren in een economisch voordeel en hoe dat voordeel moet worden gekwantificeerd. Een intrinsiek verband houdt in dat de partijen bij de ruiltransactie vóór het voltooien van de transactie reeds voornemens waren om de bestemming van de staatsgrond na de ruil te wijzigen van staatsbosgrond naar bouwgrond. Hoewel de administratieve prijzen die voor de ruiltransacties werden berekend op basis van de verordening inzake basisprijzen, gebaseerd zouden zijn op de ruil van twee percelen bosgrond, zou de latere wijziging van de bestemming van percelen in staatseigendom, als dit vanaf het begin de bedoeling was, dus kunnen leiden tot een onderwaardering van het ontvangen perceel, gezien het toekomstige gebruik als bouwgrond.
(130)
Volgens de Commissie zou het feit dat de betwiste ruiltransacties altijd, of toch in de overgrote meerderheid van de gevallen, werden gevolgd door een (goedgekeurd) verzoek van de begunstigden om de bestemming van de geruilde bosgrond te wijzigen in bouwgrond, een objectieve aanwijzing vormen dat de partijen bij die ruiltransacties vanaf het begin voornemens waren om de bestemming van de staatsgrond na de ruil te wijzigen.
(131)
De statistieken die door de Bulgaarse autoriteiten werden overgelegd als reactie op het besluit tot inleiding van de procedure, en die de gegevens in overweging 38 herbevestigen, tonen aan dat voor de 132 ruiltransacties die plaatsvonden tijdens de onderzochte periode, 24 verzoeken tot wijziging van de bestemming van de grond in bouwgrond werden ingediend (goed voor 18,2 % van de totale ruiltransacties) waarvan er 15 werden goedgekeurd (goed voor 11,4 % van de totale ruiltransacties). Op basis van die gegevens concludeert de Commissie dat de ruiltransacties in de meerderheid van de gevallen niet werden gevolgd door een verzoek tot bestemmingswijziging.
(132)
De Commissie stelt vast dat in de Bulgaarse wetgeving is voorzien in twee afzonderlijke procedures voor respectievelijk ruiltransacties en bestemmingswijzigingen, en dat voor elke activiteit twee afzonderlijke overheidsorganen bevoegd zijn die los van elkaar opereren. Dit wijst er eveneens op dat er in dit geval geen intrinsiek verband bestaat tussen de ruiltransacties en de bestemmingswijziging.
(133)
Aangezien niet kon worden aangetoond dat er een intrinsiek verband bestaat tussen de ruiltransacties en de wijziging van de bestemming van de grond die de begunstigde ontving, zal de Commissie elk van deze activiteiten afzonderlijk onderzoeken om na te gaan of er sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
6.1.2. Bestaan van steun bij de bestemmingswijziging
(134)
Het bestemmingsbeleid behelst de juridische controle door openbare instanties op het gebruik en de mate van ontwikkeling van een bepaald perceel grond. Wanneer een openbare instantie een wijziging van de bestemming van een perceel grond goedkeurt, verricht zij een regelgevingsactiviteit en handelt zij niet als marktdeelnemer.
(135)
Enkel voordelen die direct of indirect met staatsmiddelen worden bekostigd, worden beschouwd als steun in de zin van artikel 107 van het Verdrag. Volgens de jurisprudentie van het HvJEU (77) betekent het onderscheid in die bepaling tussen „steun verleend door een lidstaat” en steun „bekostigd met staatsmiddelen” niet dat alle door een staat verleende voordelen, ongeacht of zij uit staatsmiddelen worden gefinancierd, moeten worden beschouwd als steun. Het onderscheid is louter bedoeld om zowel voordelen die rechtstreeks door de staat worden verleend als voordelen die door een door de staat aangewezen of opgericht overheids- of particulier orgaan worden verleend, onder de definitie te laten vallen.
(136)
Hoewel de goedkeuring van een openbare instantie om de bestemming van een specifiek perceel grond te wijzigen van bosgrond in bouwgrond tot een toename van de marktwaarde van die grond kan leiden, houdt die goedkeuring geen overdracht van staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag in: de uitoefening van die regelgevingstaak leidt niet tot een positieve overdracht van middelen naar de ontvanger van die goedkeuring en houdt evenmin een derving van staatsmiddelen in, aangezien de staat niet verplicht is om succesvolle aanvragers bij de uitoefening van die regelgevingstaak een vergoeding aan te rekenen die de volledige economische waarde beslaat die zij ontlenen aan die goedkeuring (78).
(137)
Bijgevolg behelst het besluit van een openbare instantie om de bestemming van een specifiek perceel grond te wijzigen, geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
6.1.3. Bestaan van steun bij de ruiltransactie
(138)
Volgens vaste jurisprudentie (79) kan de verkoop van grond of gebouwen door openbare instanties aan een onderneming of een persoon die economische activiteiten verricht, resulteren in een economisch voordeel en bijgevolg staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag vormen, met name wanneer deze verkoop niet gebeurt tegen de marktwaarde, d.w.z. de prijs die een particuliere investeerder in normale, concurrentiële omstandigheden zou hebben vastgesteld. Hetzelfde geldt voor een ruiltransactie waarbij de waarde van de staatsgrond die is ontvangen van de staat, hoger is dan de waarde van de particuliere grond die aan de staat uit handen is gegeven.
(139)
Alvorens na te gaan of de ruiltransacties resulteren in een economisch voordeel, zal de Commissie evenwel eerst onderzoeken of is voldaan aan de overige voorwaarden van overweging 124 om van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag te kunnen spreken.
(140)
Ten eerste vallen de ruiltransacties, wat de toerekenbaarheid van de steunmaatregel betreft, onder de bevoegdheid van de minister van Landbouw en Voedsel of de raad van ministers (naargelang van de grootte van het te ruilen perceel) en het UAB, allemaal staatsorganen dus. Voor zover de ruiltransactie leidt tot een overdracht van staatsbosgrond van een hogere waarde dan de uit handen gegeven grond, geeft zij aanleiding tot een overdracht van staatsmiddelen, voor zover de Bulgaarse staat afziet van bepaalde inkomsten die zij had kunnen ontvangen als zij bij die transactie marktconform had gehandeld.
(141)
Ten tweede zijn de ruiltransacties selectief voor zover zij enkel grondeigenaren begunstigen die hun particuliere bosgrond ruilen tegen staatsbosgrond.
(142)
Ten derde vervalsen de ruiltransacties de mededinging en beïnvloeden zij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig. Voor zover de begunstigden van de ruiltransacties ondernemingen zijn die goederen en diensten aanbieden op een bepaalde markt, versterkt elk financieel voordeel dat het gevolg is van de ruil hun positie ten opzichte van andere ondernemingen die in de intracommunautaire handel meedingen voor dezelfde goederen en diensten (80). Een aantal begunstigden (81) van de ruiltransacties heeft in het Bulgaarse handelsregister onder andere vastgoed-, toerisme-, horeca- en bebossingsactiviteiten vermeld als economische sectoren waarin zij actief zijn. Die sectoren staan open voor mededinging op EU-niveau. Dit blijkt ook uit informatie in datzelfde register waarin verschillende begunstigden (82) van de ruiltransacties handel of (internationale) commerciële activiteiten hebben vermeld als economische sector waarin zij actief zijn. Wat het argument van de Bulgaarse autoriteiten betreft dat ondernemingen in de toeristische of de bouwsector in een specifiek register moeten worden ingeschreven, en dat dit voor de meeste ondernemingen die deelnemen aan de ruiltransacties niet het geval zou zijn, merkt de Commissie op dat het begrip „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag een objectief concept is, en dat de vraag of ondernemingen goederen en diensten aanbieden op een specifieke markt en bijgevolg concurreren met andere ondernemingen en binnen de Unie handel drijven, moet worden bekeken in het licht van de daadwerkelijk door die ondernemingen verrichte activiteiten en niet aan de hand van de vraag of zij aan bepaalde nationale wettelijke formaliteiten hebben voldaan.
(143)
Tot slot hebben de ruiltransacties, wat de aanwezigheid van een economisch voordeel betreft, betrekking op de uitwisseling van (ten minste) twee percelen bosgrond tussen de Bulgaarse staat en particuliere partijen. Om vast te stellen of de particuliere partijen een economisch voordeel hebben ontleend aan de ruiltransactie, moeten de marktwaarden van de geruilde percelen worden geëvalueerd en onderling vergeleken. Als de ruiltransactie leidt tot een overdracht van staatsbosgrond van een hogere waarde dan de bosgrond die door de particuliere partij uit handen wordt gegeven, wordt aan die particuliere partij een economisch voordeel verschaft.
(144)
Zoals uitgelegd in overweging 16 werden de administratieve prijzen voor de desbetreffende ruiltransacties berekend op basis van de verordening inzake basisprijzen. Het HvJEU heeft erkend dat, wanneer de nationale wetgeving administratieve regels voorschrijft voor de berekening van de marktwaarde van grond voor de verkoop ervan door openbare instanties, de toepassing van die regels om aan artikel 107 van het Verdrag te voldoen, in alle gevallen moet leiden tot een administratieve prijs die de marktwaarde van de grond zo dicht mogelijk benadert (83). Aangezien die marktwaarde theoretisch is, wordt een variatiemarge op de verkregen prijs in vergelijking met de theoretische prijs getolereerd (84).
(145)
De Bulgaarse autoriteiten werd verzocht om informatie over te leggen over de administratieve prijzen die werden gehanteerd bij de 132 ruiltransacties tijdens de onderzochte periode en over de marktprijzen voor diezelfde transacties. De Commissie verzocht de Bulgaarse autoriteiten tevens om bij het bepalen van de marktwaarde eveneens te kijken naar eventuele eerdere of latere transacties met dezelfde percelen bosgrond. Hoewel de Commissie van mening is dat de herkomst van de geruilde percelen bosgrond irrelevant is voor de beoordeling of de ruiltransacties staatssteunelementen bevatten, werd bijgevolg toch rekening gehouden met prijsinformatie, voor zover die beschikbaar was.
(146)
De Bulgaarse autoriteiten gaven aan dat er problemen waren met de betrouwbaarheid van de gegevens die zij konden verstrekken over de marktprijzen (85). Zij gaven tegelijkertijd echter ook aan dat de verstrekte informatie de beste ramingen van de marktprijzen bevatte (86). De Commissie is van mening dat die gegevens voldoende betrouwbare ramingen van de werkelijke (d.w.z. „billijke”) marktwaarde van de desbetreffende percelen vormen.
(147)
Uit de gegevensanalyse bleek dat het gebruik van administratieve prijzen voor particuliere percelen leidde tot een systematische overwaardering van de desbetreffende bosgrond in vergelijking met de marktprijzen (87), terwijl de situatie voor staatsbosgrond meer genuanceerd was, aangezien daar zowel gevallen van over- als van onderwaardering werden vastgesteld. Bij het bepalen of de begunstigden een voordeel ontleenden aan de ruiltransacties, zou bij een loutere vergelijking van de marktprijs van het perceel in staatseigendom op het moment van de ruil met de marktprijs van het particuliere perceel waartegen het werd geruild, bijgevolg onvoldoende rekening worden gehouden met de systematische overwaardering van dat laatste. De Commissie werkte daarom een formule uit waarin de bij de aanvankelijke transactie gehanteerde administratieve prijzen in aanmerking worden genomen voor een correcte inschatting van het uit de ruil resulterende voordeel. Voor die formule, die reeds werd beschreven in het besluit tot inleiding van de procedure, moeten de volgende bedragen worden berekend:
i)
het verschil tussen de werkelijke marktprijs van het particuliere perceel bosgrond en de administratieve prijs ervan, zoals bepaald in overeenstemming met de bepalingen van de verordening inzake basisprijzen, en
ii)
het verschil tussen de werkelijke marktprijs van het perceel staatsbosgrond en de administratieve prijs ervan, zoals bepaald in overeenstemming met de bepalingen van de verordening inzake basisprijzen.
Er is sprake van een voordeel als de waarde van ii) min de waarde van i) een positief getal is.
Eventuele geldelijke compensaties die door de ene partij aan de andere zijn betaald ter dekking van het verschil tussen de administratieve prijzen van de twee percelen die werden geruild, moeten echter eveneens in aanmerking worden genomen om te kunnen bepalen of de ruiltransactie in een voordeel resulteerde.
(148)
De Commissie concludeert dat bij toepassing van die formule op de door de Bulgaarse autoriteiten verstrekte informatie over de billijke marktwaarden en administratieve prijzen, de begunstigden in bijna 80 % van de ruiltransacties tijdens de onderzochte periode een voordeel ontleenden aan de ruil, zoals weergegeven in tabel 4.
Tabel 4
Vergelijking van de bij de ruiltransacties gehanteerde administratieve prijzen met de door de Bulgaarse autoriteiten opgegeven marktprijzen
Ruiltransacties
2007
2008
2009
Totaal
Verleend voordeel (aantal gevallen)
18
48
38
104
Uitgedrukt als percentage van alle ruiltransacties
78 %
77 %
81 %
79 %
Aantal uitgevoerde ruiltransacties
23
62
47
132
(149)
Bovenstaande gegevens tonen aan dat de administratieve prijzen die aan de hand van de verordening inzake basisprijzen werden vastgesteld voor de ruiltransacties, de werkelijke marktwaarde van de desbetreffende percelen bosgrond onvoldoende weergeven.
(150)
Dat verschil tussen de administratieve prijzen die werden gehanteerd bij de betwiste ruiltransacties en de marktprijzen van de desbetreffende percelen is enerzijds het gevolg van het feit dat in de onderliggende methode die wordt gehanteerd in de verordening inzake basisprijzen, onvoldoende rekening is gehouden met de criteria die een marktdeelnemer belangrijk zou vinden bij de taxatie van de geruilde percelen bosgrond, en er onvoldoende gewicht aan toekent. Ten eerste moesten de gemiddelde waarden van grond zoals vermeld in bijlage 1 bij de verordening inzake basisprijzen naargelang van de categorieën grond met vergelijkbare omstandigheden qua plantengroei, die worden gebruikt als basis voor het bepalen van de basiswaarde van de grond (zie overweging 18), worden vastgesteld op basis van de marktprijzen of de gegevens die werden bijgehouden over staatsbossen, maar werden zij in werkelijkheid bepaald door deskundigen, op basis van een beperkt aantal marktbronnen.
(151)
Ten tweede zijn de coëfficiënten en verhogingen die bij de berekening van de basiswaarde van de grond werden toegepast om rekening te houden met bepaalde eigenschappen van de bosgrond, zoals beschreven in de overwegingen (18) tot en met (26), veeleer een middel om tot administratieve vereenvoudiging te komen dan om de economische waarde die een hypothetische marktdeelnemer in een soortgelijke situatie aan die eigenschappen zou toekennen, nauwkeurig te berekenen. De Bulgaarse autoriteiten hebben inderdaad geen economische gegevens overgelegd ter staving van de niveaus waarop die coëfficiënten en verhogingen in de verordening werden vastgesteld.
(152)
Anderzijds is het zo dat, zelfs al zou de methode die in de verordening inzake basisprijzen was vastgesteld aanvankelijk tot marktconforme prijzen voor de geruilde bosgrond hebben geleid, hetgeen niet het geval was, de gemiddelde prijzen, de coëfficiënten en de verhogingen nooit werden bijgewerkt tijdens de onderzochte periode om terdege rekening te houden met latere schommelingen van de marktprijzen. Volgens de jurisprudentie (88) moeten de berekeningsmethoden voor de vaststelling van de waarde van terreinen die door de overheid te koop worden aangeboden, voorzien in actualisering van de prijzen in gevallen waarin sprake is van een aanzienlijke prijsstijging, zodat de daadwerkelijk door de koper betaalde prijs de marktwaarde van die terreinen zoveel mogelijk benadert. In de beginfase van het onderzoek lichtten de Bulgaarse autoriteiten toe dat de coëfficiënten voor de berekening van administratieve prijzen in de verordening inzake basisprijzen volgens artikel 7, lid 1, en artikel 32 van die verordening jaarlijks hadden moeten worden bijgewerkt. Bovendien was er volgens de door de Bulgaarse autoriteiten verstrekte informatie een aanzienlijke stijging van de marktprijzen voor bosgrond tijdens de onderzochte periode. De bijwerking waarin was voorzien in de verordening werd echter nooit uitgevoerd tijdens die periode. De Bulgaarse autoriteiten werkten de gemiddelde prijzen, de coëfficiënten en de verhogingen voor de vaststelling van administratieve prijzen pas in 2010 bij op basis van recente ontwikkelingen op de markt.
(153)
De Commissie concludeert dan ook dat de begunstigden van de ruil van grond een economisch voordeel ontleenden aan de ruiltransacties in de gevallen waarin de gehanteerde administratieve prijzen de marktprijs van de geruilde grond niet correct weerspiegelden.
6.1.4. De-minimissteun
(154)
Tot slot dient te worden opgemerkt dat in gevallen waarin de individuele begunstigde van de ruiltransacties een voordeel ontving dat de in Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie (89) vastgestelde drempels niet oversteeg, dat voordeel niet zal worden beschouwd als staatssteun en bijgevolg niet onder het verbod van artikel 107, lid 1, van het Verdrag zal vallen, voor zover aan alle andere voorwaarden in die verordening is voldaan.
(155)
Op basis van de door de Bulgaarse autoriteiten verstrekte kwantitatieve gegevens lijkt het erop dat het door de begunstigden van de ruiltransacties ontvangen steunbedrag in veel gevallen (90) lager ligt dan de de-minimisdrempel van 200 000 EUR.
6.1.5. Conclusie over het bestaan van steun
(156)
In het licht van het voorgaande besluit de Commissie dat de door de Republiek Bulgarije tijdens de onderzochte periode uitgevoerde ruiltransacties staatssteun behelzen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag in de gevallen waarin de tegenpartij bij de transactie een onderneming is in de zin van die bepaling, de voor de transactie gehanteerde administratieve prijzen de marktprijzen niet weerspiegelen en niet is voldaan aan de voorwaarden voor de-minimissteun zoals bepaald in Verordening (EU) nr. 1407/2013.
6.2. WETTIGHEID VAN DE MAATREGEL
(157)
Door de ruiltransacties niet aan te melden, is de Republiek Bulgarije haar verplichtingen ingevolge artikel 108, lid 3, van het Verdrag niet nagekomen. Deze ruiltransacties vormen bijgevolg onrechtmatige staatssteun.
6.3. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN
(158)
Hoewel de Bulgaarse autoriteiten werd verzocht om informatie te verstrekken over de mogelijke verenigbaarheid van die ruiltransacties met de interne markt, bleven zij bij hun argumentatie dat de transacties geen invloed hadden op de intracommunautaire handel en bijgevolg geen staatssteun behelsden in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(159)
De Commissie merkt in dat opzicht op dat de bewijslast voor de verenigbaarheid van de steun met de interne markt, in afwijking van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, hoofdzakelijk bij de betrokken lidstaat ligt, die moet aantonen dat aan de voorwaarden voor die afwijking is voldaan (91).
(160)
De Commissie merkt in elk geval op dat er geen prima-faciegronden lijken te zijn om te stellen dat de ruiltransacties verenigbaar zijn met de interne markt, noch rechtstreeks op basis van artikel 107, lid 3, onder a) en c), van het Verdrag, noch op basis van de richtsnoeren die op die bepalingen zijn gebaseerd.
(161)
De communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector (hierna „de bosbouwrichtsnoeren” genoemd) kunnen bijgevolg niet worden gebruikt als grond voor verenigbaarheid van de ruilregeling, aangezien zij enkel van toepassing zijn op levende bomen en hun natuurlijke omgeving in bossen en andere beboste grond, en maatregelen omvatten om de ecologische en beschermende functie van bossen in stand te houden en te verbeteren en het recreatieve gebruik en de sociale en culturele dimensie van bossen te bevorderen. Bovendien voldoen de door de steun in het kader van de ruiltransacties gedekte kosten niet aan de definitie van subsidiabele kosten van de bosbouwrichtsnoeren (92), aangezien er geen wettelijke of contractuele verplichting aan de particuliere partijen werd opgelegd om de via ruil verkregen grond te gebruiken als natuurbeschermingsgebied. Integendeel, alle partijen hadden het recht om een wijziging van de bestemming van de bosgrond in bouwgrond aan te vragen, wat sommigen van hen ook hebben gedaan.
(162)
De richtsnoeren voor nationale regionale steun 2007-2013 bieden evenmin een grondslag voor verenigbaarheid. De Commissie merkt in dat verband op dat de Bulgaarse autoriteiten de ruiltransacties niet specifiek uitvoerden om de regionale ontwikkeling te bevorderen. De subsidiabele kosten waren bovendien niet gedefinieerd, en er was evenmin bepaald hoe het stimulerende effect van de steun zou worden gecontroleerd en hoe de naleving van de toepasselijke maxima voor regionale steun zou worden gewaarborgd.
(163)
Tot slot beweerden de Bulgaarse autoriteiten in besprekingen vóór de vaststelling van het besluit tot inleiding van de procedure dat de ruiltransacties een doelstelling van het overheidsbeleid dienden, met name het consolideren van de eigendom van bosgrond. Zelfs als de consolidering van bosgrond zou kunnen worden aangemerkt als een doelstelling van gemeenschappelijk belang, hetgeen niet het geval is, dan nog toonden de Bulgaarse autoriteiten niet aan dat de verleende steun noodzakelijk was om die doelstelling te bereiken, noch dat de gekozen middelen de meest geschikte waren.
(164)
Zij wisten evenmin aan te tonen dat de gekozen middelen waarborgden dat de verleende steun werd beperkt tot het noodzakelijke minimum om particuliere partijen aan te zetten tot ruiltransacties. Dit blijkt onder meer uit de sterke schommelingen van de administratieve prijzen die werden verkregen aan de hand van de voorgeschreven methodologie. Wanneer deze administratieve prijzen worden vergeleken met de marktprijzen die werden overgelegd door de Bulgaarse autoriteiten, lijken zij niet systematisch een vergelijkbaar percentage hoger of lager te zijn dan de marktprijzen. Als we de transacties van 2007 als voorbeeld nemen, zien we dat het verschil tussen de marktprijzen en de administratieve prijzen voor particuliere percelen schommelde tussen - 503,97 % en + 89,91 % (93).
(165)
Tot slot hebben de Bulgaarse autoriteiten niet kunnen aantonen dat de ruiltransacties de mededinging niet zodanig vervalsten dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad. De ruiltransacties kunnen bijgevolg niet rechtstreeks op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.
(166)
De Commissie concludeert daarom dat de steun die werd verleend in het kader van de ruiltransacties niet als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd.
7. TERUGVORDERING
(167)
Volgens artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 moet, in gevallen van onrechtmatige steun die niet verenigbaar is met de interne markt, de steun van de begunstigde worden teruggevorderd, tenzij dit in strijd zou zijn met een algemeen rechtsbeginsel. In artikel 14, lid 2, van die verordening is bepaald dat steun, inclusief rente, moet worden teruggevorderd vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun. Tot slot is in artikel 14, lid 3, van die verordening bepaald dat de terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat dient te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie mogelijk maken.
(168)
Het doel van de terugvordering is bereikt wanneer de onrechtmatige steun, samen met de verschuldigde rente, is terugbetaald door de ondernemingen die erdoor begunstigd waren. Door deze terugbetaling verliest de begunstigde immers het voordeel dat hij ten opzichte van zijn concurrenten op de markt genoot, en wordt de toestand van vóór de steunverlening hersteld (94). Hoewel de lidstaat vrij de middelen kan kiezen waarmee hij deze verplichting zal uitvoeren, mogen de gekozen maatregelen geen afbreuk doen aan de strekking en de doeltreffendheid van het recht van de Unie. Een lidstaat kan een dergelijke terugvorderingsverplichting evenwel slechts vervullen indien de door hem getroffen maatregelen de normale concurrentievoorwaarden die door de toekenning van de onwettige steun zijn vervalst, kunnen herstellen en zij de relevante bepalingen van het EU-recht eerbiedigen (95).
(169)
Aangezien is vastgesteld dat de Republiek Bulgarije op onrechtmatige wijze staatssteun heeft verleend via de ruiltransacties, dient zij daarom te worden verplicht om die steun terug te vorderen van de begunstigden van die transacties.
7.1. IDENTIFICATIE VAN DE BEGUNSTIGDEN VAN WIE STEUN MOET WORDEN TERUGGEVORDERD
(170)
De onrechtmatige en onverenigbare steun moet worden teruggevorderd van de ondernemingen waaraan de steun daadwerkelijk ten goede is gekomen (96). Wanneer de Commissie in het besluit zelf niet alle ondernemingen kan aanduiden die onrechtmatige en onverenigbare steun hebben ontvangen, moet dit bij het begin van de tenuitvoerlegging van het besluit door de betrokken lidstaat worden gedaan, die de individuele situatie van elke onderneming moet onderzoeken (97).
(171)
In dit geval zijn de potentiële begunstigden van de onverenigbare staatssteun de natuurlijke en rechtspersonen die hebben deelgenomen aan de 132 ruiltransacties met de Bulgaarse autoriteiten tijdens de onderzochte periode. Van die groep dienen de Bulgaarse autoriteiten de natuurlijke en rechtspersonen af te trekken die niet voldoen aan de definitie van „ondernemingen” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, evenals de personen die als gevolg van de ruiltransacties waaraan zij deelnamen, een totaalvoordeel ontvingen dat niet hoger was dan de in de de-minimisverordening vastgestelde drempels, voor zover die transacties eveneens voldoen aan de andere in die verordening vastgestelde voorwaarden. De overige natuurlijke en rechtspersonen die deelnamen aan de ruiltransacties, dienen te worden beschouwd als de begunstigden van de onrechtmatig verleende staatssteun van wie de Bulgaarse autoriteiten het naar aanleiding van die transacties ontvangen voordeel moeten terugvorderen.
7.2. KWANTIFICERING VAN DE STEUN
(172)
De Commissie is niet wettelijk verplicht om het precieze bedrag van de terug te vorderen steun vast te stellen, met name wanneer zij niet over de nodige gegevens beschikt om dat te doen. Voldoende is dat het besluit van de Commissie gegevens bevat waarmee de lidstaat zonder buitensporige moeilijkheden zelf het bedrag kan vaststellen (98).
(173)
Zoals toegelicht in overweging 147 is de Commissie van mening dat de volgende methode door de lidstaat als uitgangspunt dient te worden gebruikt om het bedrag van de onverenigbare steun te bepalen dat moet worden teruggevorderd van elke begunstigde:
i)
het verschil tussen de werkelijke marktprijs van het particuliere perceel bosgrond en de administratieve prijs ervan bepalen, zoals bepaald in overeenstemming met de bepalingen van de verordening inzake basisprijzen, en
ii)
het verschil tussen de werkelijke marktprijs van het perceel staatsbosgrond en de administratieve prijs ervan bepalen, zoals vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in de verordening inzake basisprijzen.
Het oorspronkelijke bedrag aan staatssteun in het kader van de ruiltransactie is gelijk aan de waarde van ii) min de waarde van i).
Dit oorspronkelijke bedrag moet worden gecorrigeerd in gevallen waarin een perceel van de staat van een hogere administratieve waarde werd geruild tegen een particulier perceel met een lagere administratieve waarde. Volgens de Bulgaarse autoriteiten moest de begunstigde in die gevallen een vergoeding betalen aan de staat om het verschil in waarde tussen beide percelen te compenseren. Het oorspronkelijke steunbedrag moet daarom worden verminderd met het bedrag van de vergoeding die door de begunstigde aan de Bulgaarse autoriteiten werd betaald. Het daaruit voortvloeiende bedrag moet vervolgens door de Bulgaarse autoriteiten worden teruggevorderd van de begunstigde ter verrekening van het als gevolg van de ruiltransactie ontvangen voordeel.
(174)
Om de marktprijzen van de betrokken percelen te berekenen, moet de economische waarde van die grond op het moment van de ruil volledig worden weerspiegeld. De informatie die de Bulgaarse autoriteiten op 29 augustus 2008 overlegden, lijkt erop te wijzen dat in sommige gevallen reeds gebouwen en infrastructuur waren gebouwd op percelen bosgrond van de staat voordat de ruil werd uitgevoerd, hoewel het perceel voordien niet was heringedeeld als bouwgrond. De Commissie is van mening dat de waarde van dergelijke gebouwen en/of infrastructuur in die gevallen eveneens volledig moet worden verrekend in de marktwaarde van het perceel.
(175)
De Commissie merkt op dat de Bulgaarse autoriteiten op het moment van de ruil reeds beschikten over de informatie betreffende de administratieve prijzen die werden gehanteerd bij de ruiltransacties en de marktprijzen van alle bij die transacties betrokken percelen (99), en dat de Bulgaarse autoriteiten dus geen buitensporige moeilijkheden zouden mogen ondervinden bij het bepalen van de terug te vorderen bedragen volgens de in overweging 173 beschreven methodologie (100).
(176)
In de gevallen waarin de Bulgaarse autoriteiten zich terecht zorgen maken dat de methode niet kan worden toegepast of zou leiden tot een bedrag dat duidelijk niet overeenkomt met de door de begunstigde ontvangen staatssteun, kunnen zij beslissen om de marktprijzen van de geruilde percelen op het moment van de transactie te laten beoordelen door een onafhankelijke deskundige die gekwalificeerd is om dergelijke taxaties uit te voeren, en die wordt gekozen via een openbare aanbestedingsprocedure. Bij de vaststelling van de procedure voor het kiezen van die deskundige dienen de beginselen van transparantie en gelijke behandeling te worden geëerbiedigd, zelfs wanneer het contract de drempels van de EU-richtlijnen inzake openbare aanbestedingen niet overschrijdt. De inschrijvingsprocedure dient met name: i) correct te worden aangekondigd; ii) te zijn gebaseerd op objectieve selectiecriteria die op voorhand bekend zijn, en iii) de informatie te bevatten dat het eindbesluit, na de preselectiefase, zal worden genomen in samenwerking met vertegenwoordigers van de diensten van de Commissie. In die uitzonderlijke gevallen moeten de Bulgaarse autoriteiten: i) aangeven om welk(e) perce(e)l(en) het gaat, ii) motiveren waarom in dat geval een taxatie door een onafhankelijke deskundige nodig is, en iii) bij de Commissie een voorstel indienen voor een onafhankelijke deskundige (gekozen via openbare aanbesteding), waarmee zowel de Commissie als de Republiek Bulgarije moeten instemmen.
(177)
Tot slot is de Commissie van mening dat, aangezien de terugvordering tot doel heeft de vroegere toestand van vóór de datum van de ruiltransactie te herstellen, de Republiek Bulgarije in het licht van de uitzonderlijke aard van de ruilovereenkomsten voor bosgrond die niet commercieel is geëxploiteerd, haar verplichting om de onrechtmatig verleende steun terug te vorderen zou nakomen door de betwiste ruiltransacties ongedaan te maken en de desbetreffende percelen opnieuw te ruilen. Dit leidt echter slechts tot een bevredigende terugvordering als er sinds de datum van de ruiltransactie geen materiële aanpassingen hebben plaatsgevonden aan zowel de particuliere als de staatsbosgrond. In dergelijke gevallen moet de Commissie uiterlijk twee maanden na de kennisgeving van dit besluit aan de Republiek Bulgarije op de hoogte worden gebracht van de desbetreffende percelen, dienen de desbetreffende ruiltransacties ongedaan te worden gemaakt en dient hiervan binnen vier maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit bewijs te worden overgelegd.
(178)
In alle gevallen waarin steun moet worden teruggevorderd, moet die terugvordering gelden vanaf het moment waarop de begunstigden het voordeel ontvingen, namelijk de datum van de wetshandeling die de begunstigden het recht gaf om hun particuliere bosgrond te ruilen voor staatsbosgrond.
(179)
De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf het tijdstip waarop zij de begunstigden ter beschikking zijn gesteld, tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente dient op samengestelde grondslag te worden berekend overeenkomstig Hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (101) en Verordening (EG) nr. 271/2008 van de Commissie (102) tot wijziging van Verordening (EG) nr. 794/2004.
(180)
De termijn voor de terugvordering van de staatssteun van individuele begunstigden dient zoveel mogelijk aan te sluiten op de termijnen die zijn vermeld in de bekendmaking over de terugvordering (103). De termijnen mogen in geen geval de in tabel 5 vastgestelde termijnen overschrijden.
Tabel 5
Terugvorderingsschema
Termijn
Maatregel
1.
Binnen twee maanden na de kennisgeving van dit besluit aan de Republiek Bulgarije:
De Republiek Bulgarije moet de Commissie in kennis stellen van de maatregelen die zijn gepland of getroffen om het besluit ten uitvoer te leggen, en moet met name:
i)
bij de Commissie een lijst indienen van alle ruiltransacties waarvoor steun wordt teruggevorderd,,die de volgende informatie moet bevatten:
-
de administratieve en marktprijzen van de geruilde particuliere en staatsbosgrond (op basis van de informatie die door de Republiek Bulgarije werd verstrekt in haar stellingname 2014/032997), informatie over de betaling van aanvullende vergoedingen bij elke transactie, en het daaruit voortvloeiende terug te vorderen bedrag aan staatssteun,
-
de naam van elke particuliere partij die bij elke transactie betrokken was, met opgave van de redenen waarom deze begunstigde al dan niet als onderneming wordt beschouwd;
ii)
een aanduiding van gevallen waarin de terugvordering zal geschieden op basis van een beoordeling van de marktprijzen van de percelen bosgrond op het moment van de ruil door een deskundige (overweging 176);
iii)
een aanduiding van gevallen waarin de terugvordering zal geschieden door de ruiltransactie ongedaan te maken (overweging 177).
2.
Binnen vier maanden na de kennisgeving van dit besluit aan de Republiek Bulgarije:
Voor de in punt 1, onder ii), hierboven aangeduide percelen dient de Republiek Bulgarije een onafhankelijke deskundige te hebben aangesteld om deze percelen te taxeren. Die deskundige dient te worden gekozen via een openbare aanbesteding en te worden aangesteld met instemming van de Commissie, op voorstel van de Republiek Bulgarije.
3.
Binnen zeven maanden na de kennisgeving van dit besluit aan de Republiek Bulgarije:
De Republiek Bulgarije dient het taxatieverslag van de onafhankelijke deskundige voor de in punt 1, onder ii), hierboven aangeduide percelen in te dienen bij de Commissie.
4.
Binnen acht maanden na de kennisgeving van dit besluit aan de Republiek Bulgarije:
De Republiek Bulgarije dient de terugvorderingsbevelen te hebben verzonden naar alle betrokken begunstigden, onder vermelding van de exacte terug te vorderen steunbedragen.
5.
Binnen twaalf maanden na de kennisgeving van dit besluit aan de Republiek Bulgarije:
De Republiek Bulgarije moet de terugvordering hebben uitgevoerd voor alle betrokken ruiltransacties.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag op onrechtmatige wijze door de Republiek Bulgarije aan ondernemingen verleende staatssteun in het kader van ruiltransacties van staatsbosgrond tegen particuliere bosgrond in de periode tussen 1 januari 2007 en 27 januari 2009 is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
Individuele steun in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties vormt op zich geen staatssteun wanneer deze op het ogenblik van de verlening ervan voldoet aan de voorwaarden van de op basis van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 994/98 vastgestelde verordening, die van toepassing was op het ogenblik dat de steun werd verleend
Artikel 3
Krachtens de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties verleende individuele steun die, op het tijdstip van de steunverlening, voldoet aan de voorwaarden die zijn opgenomen in een overeenkomstig artikel 1 van Verordening (EG) nr. 994/98 vastgestelde verordening of in een bij besluit van de Commissie goedgekeurde steunregeling, is met de interne markt verenigbaar, tot de maximale steunintensiteiten die voor deze soort steun gelden.
Artikel 4
1. De Republiek Bulgarije vordert de onverenigbare steun die is verleend in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties, van de begunstigden terug.
2. In afwijking van lid 1 kan de onverenigbare steun van de begunstigden worden teruggevorderd door de ruiltransacties ongedaan te maken, in gevallen waarin sinds de transactie geen materiële aanpassingen hebben plaatsgevonden aan de geruilde staatsbosgrond en particuliere bosgrond.
3. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop zij ter beschikking van de begunstigden zijn gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
4. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig Hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 en Verordening (EG) nr. 271/2008.
5. De Republiek Bulgarije schorst alle uitstaande betalingen voor steun die is verleend in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties vanaf de datum waarop dit besluit is vastgesteld.
Artikel 5
1. De terugvordering van de steun die is verleend krachtens de in artikel 1 bedoelde regeling, geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. De Republiek Bulgarije zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen twaalf maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan volledig ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 6
1. Binnen vier maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt de Republiek Bulgarije de Commissie de volgende informatie:
a)
een lijst van alle ruiltransacties, die de volgende informatie moet bevatten:
-
de administratieve prijzen en marktprijzen van de geruilde particuliere en staatsbosgrond, informatie over de aanvullende bedragen die werden betaald bij elke transactie en het daaruit resulterende bedrag aan staatssteun,
-
de naam van de particuliere partij (d.w.z. de begunstigde van de ruiltransactie) die bij de respectieve transacties betrokken was, en de redenen waarom deze begunstigde al dan niet als onderneming wordt beschouwd;
b)
een aanduiding van de gevallen waarin de terugvordering zal geschieden op basis van de marktprijzen die golden op het moment van de ruiltransacties, zoals aangegeven in stellingname 2014/032997 van de Republiek Bulgarije;
c)
een aanduiding van de gevallen waarin de terugvordering zal geschieden door de ruiltransactie ongedaan te maken;
d)
een aanduiding van de gevallen waarin de terugvordering zal geschieden op basis van de door een onafhankelijke deskundige taxateur vastgestelde bedragen en documenten waaruit blijkt dat deze onafhankelijke deskundige is aangewezen via een openbare aanbesteding en met instemming van de Commissie.
2. Binnen acht maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt de Republiek Bulgarije de Commissie de volgende informatie:
a)
de lijst van begunstigden die steun hebben ontvangen in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties en het totale steunbedrag dat elk van hen in het kader van die transacties heeft ontvangen;
b)
het totale van elke begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
c)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
d)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigden werd gelast de steun terug te betalen.
3. Binnen twaalf maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit legt de Republiek Bulgarije documenten over aan de Commissie waaruit blijkt dat de steun volledig is teruggevorderd van de betrokken begunstigden.
4. De Republiek Bulgarije houdt de Commissie via tweemaandelijkse verslagen op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die zij heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit tot de steun in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties volledig is terugbetaald. Zij verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Zij verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 7
Dit besluit is gericht tot de Republiek Bulgarije.
Gedaan te Brussel, 5 september 2014.