ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. února 2014
o opatření SA.35388 (13/C) (ex 13/NN a ex 12/N) - Polsko - výstavba letiště Gdyně-Kosakowo
(oznámeno pod číslem C(2014) 759)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/883/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě zúčastněných stran k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Dopisem ze dne 7. září 2012 oznámilo Polsko Komisi z důvodu zachování právní jistoty plánované financování přestavby vojenského letiště poblíž Gdyně na severu Polska na letiště pro civilní letectví. Toto opatření bylo zaregistrováno jako věc státní podpory č. SA.35388.
(2)
Dopisy ze dne 7. listopadu 2012 a 6. února 2013 požádala Komise o dodatečné informace k oznámenému opatření. Polsko poskytlo dodatečné informace dne 7. prosince 2012 a 15. března 2013. Setkání Komise a zástupců polských orgánů se uskutečnilo dne 17. dubna 2013. Během setkání polské orgány potvrdily, že oznámené finanční prostředky již byly neodvolatelně přiznány.
(3)
Dopisem ze dne 15. května 2013 Komise informovala polské orgány, že věc převede do registru neoznámených věcí (věc NN), jelikož převážná část oznámených finančních prostředků již byla neodvolatelně přiznána. Polské orgány poskytly další informace dopisem ze dne 16. května 2013.
(4)
Dopisem ze dne 10. července 2013 Komise oznámila polským orgánům své rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) (2) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) týkající se finančních prostředků přiznaných společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (dále jen „letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o.“) městem Gdyně (dále jen „Gdyně“) a obcí Kosakowo (dále jen „Kosakowo“). Polské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dne 6. srpna 2013.
(5)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k danému opatření předložily připomínky do jednoho měsíce od data zveřejnění.
(6)
Komise od zúčastněných stran neobdržela žádné připomínky. Polské orgány o tom byly informovány dopisem ze dne 9. října 2013.
(7)
Dopisem ze dne 30. října 2013 Komise požádala o předložení doplňujících informací. Polské orgány tyto doplňující informace poskytly v dopisech ze dne 4. listopadu 2013 a 15. listopadu 2013. Dne 26. listopadu 2013 se uskutečnilo setkání Komise se zástupci Polska. Polské orgány poskytly další informace v dopisech ze dne 3. prosince 2013 a 2. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ PODPORY A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
2.1. OKOLNOSTI VYŠETŘOVÁNÍ
(8)
Tato věc se týká financování nového letiště pro civilní letectví v Pomořanech (Pomořanské vojvodství) v blízkosti města Gdyně a obce Kosakowo, 25 kilometrů od letiště v Gdaňsku (4). Nové letiště vlastní společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (dále jen „provozovatel letiště“ nebo „letiště Gdyně-Kosakowo“), která bude toto letiště provozovat. Provozovatel letiště je ze 100 % vlastněn obcemi Gdyně a Kosakowo.
(9)
Cílem tohoto investičního projektu je vytvoření druhého letiště v Pomořanech s využitím prostor infrastruktury vojenského letiště v obci Kosakowo (5). Nové letiště má sloužit především všeobecnému letectví (např. soukromé lety, lety s bezmotorovými letadly či lehkými sportovními letadly), nízkonákladovým dopravcům a charterové dopravě. V době, kdy bylo opatření oznámeno, bylo zahájení činnosti letiště plánováno na začátek roku 2014. Podle zprávy firmy PricewaterhouseCoopers (dále jen „PWC“) z roku 2012 mělo letiště v prvních letech činnosti odbavit následující počet cestujících: v roce 2014 přibližně […], v roce 2017 […], v roce 2020 […] a v roce 2028 přibližně […].
(10)
Za datum zahájení projektu lze považovat duben roku 2005, kdy různé místní orgány, ministerstvo obrany a zástupci letiště v Gdaňsku (6) podepsali prohlášení o úmyslu vybudovat v Pomořanech nové letiště, které bude využívat infrastrukturu vojenského letiště nacházejícího se v obci Kosakowo. V červenci 2007 místní orgány Gdyně a obce Kosakowo založily společnost s ručením omezeným s názvem Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. V prosinci 2009 se orgány města Gdyně a obce Kosakowo dohodly s ministerstvem dopravy, že odpovědnost za nové letiště ponese od této chvíle společnost Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. Na tomto základě předala polská vláda prostřednictvím dohody z 9. září 2010 obci Kosakowo pozemky o rozloze 254 ha, na kterých se nachází vojenské letiště, a to na období 30 let. Obec Kosakowo tyto pozemky následně pronajala společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. na stejně dlouhé období.
Investiční projekt
(11)
S ohledem na skutečnost, že stávající letiště Gdyně-Kosakowo (Gdyně-Oksywie) bylo původně využívané výlučně pro vojenské účely, měl by mít provozovatel nového letiště možnost využívat stávající infrastrukturu (např. vzletovou dráhu dlouhou 2 500 metrů, pásy pojezdové dráhy, odbavovací plochu a navigační vybavení atd.). Odhadované investiční náklady související s projektem přestavby mají celkovou nominální hodnotu 164,9 mil. PLN (41,2 mil. EUR (7)) a reálnou hodnotu 148,4 mil. PLN (37,1 mil. EUR). Níže uvedená tabulka uvádí přehled postupného rozvoje dotčeného letiště v rozdělení na čtyři fáze. Polské orgány se domnívají, že do celkových investičních nákladů jsou zahrnuty také investice související s realizací úkolů, které spadají do oblasti působnosti veřejných orgánů (8) a jejichž celkové náklady činí přibližně […] mil. PLN ([…] mil. EUR), pokud jde o všechny čtyři fáze investice.
Tabulka 1
Celkové nominální investiční náklady na letišti Gdyně-Kosakowo v období 2007-2030
Investiční projekt
Náklady v milionech
Náklady v milionech
Fáze I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Přípravné práce (např. čištění ploch, odstranění starých budov a stromů) a studie proveditelnosti, plánování
Fáze II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
terminál (dokončení v červnu 2013, zpočátku používaný pro obecné letectví)
-
budova pro správu letiště a jednotky požární ochrany
-
oprava odbavovací plochy
-
energetická infrastruktura, navigační světla a oplocení letiště
-
údržba letiště a bezpečnostní zařízení
-
úprava navigačního zařízení
-
přístupové cesty, čerpací stanice a parkoviště
Fáze III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
investice nutné pro obsluhu větších letadel (např. Boeing 737 nebo Airbus A320),např. pojezdové dráhy, zařízení pro údržbu letiště a odbavovací plochy
-
jiné investice související se službami pro cestující (např. rozšíření parkoviště)
Fáze IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
rozšíření terminálu
-
rozšíření budovy pro správu letiště a jednotky požární ochrany
-
rozšíření odbavovací plochy, pojezdových drah a parkovišť
Investiční náklady celkem
164,90
41,02
Zdroj:
informace předložené polskými orgány.
Financování investičního projektu
(12)
Investiční projekt je financovaný pomocí kapitálových injekcí poskytnutých veřejnými společníky (tj. městem Gdyně a obcí Kosakowo). Kapitálové injekce mají pokrýt jak investiční náklady, tak i provozní náklady související s fungováním letiště v počátečním období jeho využívání (tj. do roku 2019 včetně). Veřejní společníci očekávají, že počínaje rokem 2020 začne provozovatel letiště generovat zisk, a bude tak moci ze svých příjmů samostatně financovat veškerou svou činnost.
(13)
Ještě předtím, než byl projekt oznámen Komisi (tj. před dnem 7. září 2012), se veřejní společníci letiště v Gdyni dohodli na finančním příspěvku v celkové výši přibližně 207,48 mil. PLN (9) (asi 51,87 mil. EUR), který byl určený na realizaci investičního projektu a pokrytí ztrát letiště v prvních letech jeho využívání. V letech 2007-2019 mělo město Gdyně poskytnout finanční příspěvek ve výši 142,48 mil. PLN (asi 35,62 mil. EUR). Obec Kosakowo poskytla finanční příspěvek ve výši 0,1 mil. PLN (25 000 EUR) v době založení společnosti. V letech 2011-2040 měla obec Kosakowo poskytnout rovněž nefinanční příspěvky ve výši 64,9 mil. PLN (asi 16,2 mil. EUR) tím, že změní část ročních poplatků za pronájem pozemků (za jejich splacení je odpovědné letiště v Gdyni) na podíly na letišti (viz níže uvedená tabulka 2).
Tabulka 2
Financování investičního projektu pomocí navýšení kapitálu
mil. PLN
mil. EUR
Před 18. červnem 2012
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytnuté městem Gdyně
60,73
15,18
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytnuté obcí
0,10
0,03
Kosakowo Přeměna dluhu na vlastní kapitál obce Kosakowo
3,98
1,00
Celková výše příspěvku před18. červnem 2012
64,81
16,20
Prognózy na období po18. červnu 2012
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytunuté městem Gdyně:
81,75
20,44
z toho:
v roce 2013
29,90
7,48
v roce 2014
[…]
[…]
v roce 2015
[…]
[…]
v roce 2016
[…]
[…]
v roce 2017
[…]
[…]
v roce 2018
[…]
[…]
v roce 2019
[…]
[…]
Přeměna dluhu na vlastní kapitál obce Kosakowo
60,92
15,23
z toho:
v letech 2013-2039 (27*[…] PLN)
[…]
[…]
v roce 2040
[…]
[…]
Celková předpokládaná výše příspěvku po 18. červnu 2012
142,67
35,67
Celkový předpokládaný vlastní kapitál společnosti Letiště Gdyně- Kosakowo sp. z o. o.
207,48
51,87
Zdroj:
na základě informací předložených polskými orgány
2.2. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ A PRVOTNÍ HODNOCENÍ
(14)
V rozhodnutí o zahájení řízení byly položeny tyto otázky:
-
zaprvé, zda je veřejné financování investičního projektu v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství (market economy investor principle, dále jen „MEIP“), zejména pokud jde o i) včasné použití této zásady, metodu použití této zásady a ii) otázku, zda analýza zásady investora v tržním hospodářství, kterou vypracovaly polské orgány a na jejímž základě byla potvrzena kladná čistá současná hodnota (net present value, dále jen „NPV“) (10), vychází z realistických a věrohodných předpokladů;
-
za druhé, zda lze podporu na provoz a investice pro letiště v Gdyni považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
Použití zásady investora v tržním hospodářství
(15)
Pokud jde o první otázku, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je možné použít analýzu zásady investora v tržním hospodářství provedenou v roce 2012, tedy poté, co veřejní společníci učinili neodvolatelné rozhodnutí o financování přestavby letiště, pro účely posouzení existence státní podpory. V důsledku toho měla Komise pochybnosti, zda je srovnávací scénář, podle kterého by měl být projekt ukončen v roce 2012, správný.
(16)
Vzhledem ke skutečnosti, že letiště v Gdyni má fungovat v souladu s podobným obchodním plánem (tj. má se zaměřit na nízkonákladové dopravce, charterové lety a všeobecné letectví) jako stávající letiště v Gdaňsku, jehož kapacita dosud ani není využita a které se má dále rozšiřovat a nachází se ve vzdálenosti pouhých 25 km, Komise vyjádřila pochybnosti, zda prognóza příjmů letiště v Gdyni vychází z realistických předpokladů, zejména pokud jde o výši letištních poplatků a očekávaný počet cestujících. Komise zejména upozornila na skutečnost, že v obchodním plánu letiště v Gdyni se počítá s vyššími poplatky za cestující než v případě letiště Gdaňsk a dalších podobných regionálních polských letišť (po očištění o slevy nabízené leteckým společnostem).
(17)
Komise má navíc pochybnosti, zda obchodní plán zohledňuje všechny plánované pobídky (např. podporu marketingu, rabaty nebo jakékoli jiné možnosti, které pobízejí k rozvoji leteckých tras atd.), které mají být poskytovány přímo letištěm Gdyně nebo jeho společníky či jinými regionálními orgány s cílem motivovat letecké dopravce k vytváření nových tras z tohoto letiště.
(18)
S ohledem na skutečnost, že míra růstu podniku v zásadě není vyšší než míra růstu hospodářství, ve kterém daný podnik funguje (tj. pokud jde o růst HDP), Komise vyjádřila pochybnosti ohledně správnosti míry růstu obratu ve výši […], který byl použit za účelem výpočtu konečné hodnoty (11). Tyto pochybnosti se přímo týkají posouzení ziskovosti investičního projektu, jelikož kapitálová hodnota nového letiště je kladná pouze s ohledem na konečnou hodnotu projektu od roku 2040 (kumulované aktualizované peněžní toky v období 2010-2040, na které se vztahuje analýza, jsou záporné).
(19)
V souvislosti s výše uvedenými skutečnostmi Komise konstatovala, že financování daného investičního projektu z veřejných prostředků představuje selektivní ekonomickou výhodu ve prospěch provozovatele letiště v Gdyni. Dané veřejné financování bylo poskytnuto ze státních prostředků a lze je přičíst státu. Kromě toho narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Protože jsou splněna všechna kritéria pojmu podpory, Komise konstatovala, že dané veřejné financování představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU („SFEU“).
Slučitelnost podpory s vnitřním trhem
(20)
Pokud jde o druhou otázku, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je možné považovat podporu pro investice a provoz letiště v Gdyni za slučitelnou s vnitřním trhem.
(21)
Ohledně otázky týkající se podpory pro investice měla Komise pochybnosti, pokud jde o splnění veškerých kritérií podpory pro investice ve prospěch letišť, jak jsou stanovena v pokynech pro letectví z roku 2005 (12). Konkrétně Komise pochybovala o tom, zda dotčená investice naplňuje jasně vymezený cíl obecného zájmu, zda je tato infrastruktura nezbytná a přiměřená a zda nabízí uspokojivou střednědobou perspektivu, pokud jde o její využití. Kromě toho Komise pochybovala o tom, zda míra dopadu na rozvoj obchodu není v rozporu se společným zájmem.
(22)
Pokud jde o podporu pro provoz v podobě financování ztrát z provozování letiště Gdyně-Kosakowo v prvních letech jeho fungování, Komise zpochybnila možnost, že je možné uplatnit na tuto podporu výjimku podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Konkrétně Komise pochybovala o tom, zda lze danou podporu pro provoz uznat za slučitelnou s pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (13).
3. PŘIPOMÍNKY PŘEDLOŽENÉ POLSKÝMI ORGÁNY
3.1. POUŽITÍ ZÁSADY INVESTORA V TRŽNÍM HOSPODÁŘSTVÍ A EXISTENCE PODPORY
(23)
Polské orgány trvají na svém stanovisku, že veřejné financování investice ve prospěch letiště v Gdyni je slučitelné se zásadou investora v tržním hospodářství a že toto financování tedy nepředstavuje státní podporu. V této souvislosti polské orgány odkazují na analýzu zásady investora v tržním hospodářství, která se týkala investic v letech 2010-2012. Polské orgány konstatují, že veškeré analýzy zásady investora v tržním hospodářství potvrzují kladnou čistou současnou hodnotu a vnitřní míru návratnosti (14), která je vyšší než náklady na kapitál.
3.1.1. Rozhodovací Proces A Správnost Metodiky Použité Při Analýze Zásady Investora V Tržním Hospodářství
(24)
Polské orgány vysvětlily, že diskuze a práce související s přestavbou vojenského letiště Gdyně-Kosakowo na letiště pro civilní letectví byly zahájeny již v roce 2005 a v té době se jednalo s jinými partnery (např. letištěm v Gdaňsku). Polské orgány navíc vysvětlují, že v roce 2007 založily Gdyně a Kosakowo společnost s názvem Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., která byla od té doby za danou investici odpovědná.
(25)
V průběhu řízení předložily polské orgány tři analýzy MEIP vypracované firmou PWC. První analýza MEIP (s datem 16. července 2010, dále jen „analýza MEIP 2010“) byla vypracována v červenci roku 2010. PWC vypracovala dvě další aktuálnější analýzy MEIP: v květnu 2011 (s datem 13. května 2011, dále jen „aktualizace MEIP 2011“) a v červenci 2012 (s datem 13. července 2012, dále jen „aktualizace MEIP 2012“ nebo „analýza MEIP 2012“). Tyto aktualizace obsahují nové prognózy, pokud jde o počet cestujících, změny týkající se oblasti působnosti projektu, změny částek investic a změny v metodologii a základních údajích pro výpočet NPV (např. koeficient beta a diskontní sazba). V listopadu 2013 polské orgány ještě předložily informace, že nové zdroje příjmu (tj. prodej paliva a poskytování navigačních služeb) navyšují NPV projektu. Ke dni, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, polské orgány předložily pouze aktualizaci MEIP 2012.
(26)
Polské orgány vysvětlují také harmonogram projektu investice města Gdyně a obce Kosakowo do letiště v Gdyni. V této otázce polské orgány zdůrazňují, že investiční proces lze rozdělit na dvě fáze realizace projektu:
i) Fáze první (2007-2009) zahrnuje přípravné práce a studie proveditelnosti s cílem vybudovat nové letiště (vztahuje se k první fázi popsané v tabulce 1)
(27)
Polské orgány vysvětlují, že v první fázi realizovala společnost založená Gdyní a Kosakowem přípravné úkoly (např. příprava hlavního plánu pro investici, dokumentů nutných pro získání statusu provozovatele letiště, zprávy týkající se dopadu investice na životní prostředí, projektové dokumentace atd.).
(28)
Polské orgány trvají na stanovisku, že v první fázi nedošlo k významným kapitálovým investicím, nýbrž že veřejné financování schválené ve prospěch provozovatele letiště bylo v souladu s podporou de minimis (15). Polské orgány uvádějí, že do dne 26. června 2009 činily kapitálové injekce ve prospěch společnosti celkem 1,691 mil. PLN (asi 423 000 EUR).
ii) Fáze druhá (od roku 2010) zahrnuje faktickou přestavbu letiště (vztahuje se k fázím II až IV popsaným v tabulce 1)
(29)
Polské orgány dále vysvětlují, že první, přípravná, fáze skončila v roce 2010 po dokončení hlavního plánu (16) a vypracování první analýzy MEIP 2010 pro letiště v Gdyni. Polské orgány upozorňují, že jelikož z analýzy MEIP 2010 vyplynulo, že investice ze strany obou místních orgánů byly realizované za tržních podmínek (tj. nepředstavují státní podporu), společníci navýšili základní kapitál společnosti na 6,05 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR).
(30)
V analýze MEIP 2010 byla NPV daného investičního projektu vypočítána na základě metody volného peněžního toku (free cash flow) společnosti (free cash flow to the firm, dále jen“FCFF“) (17). Tento výpočet vychází z předpokladu, že všechny kapitálové injekce, se kterými počítá investiční plán, budou opravdu provedeny s cílem realizace investičního projektu (18). Tato metoda odhadu se používá pro výpočet peněžních toků pro všechny držitele kapitálu podniku (společníky a držitele dluhopisů) v období, na které se vztahuje prognóza. Prognózy týkající se peněžních toků se pak snižují o vážený průměr nákladů na kapitál (weighted average cost of capital, „WACC“) (19), aby se tak získaly údaje o diskontovaných peněžních tocích podniku v období, na které se vztahuje prognóza. V dalším roce se vypočítá konečná hodnota použitím metody nepřetržitého růstu (která vychází z předpokladu stálého růstu na základě FCFF z posledního období, na které se vztahuje prognóza). Za základ NPV se použije součet diskontovaných peněžních toků a konečné hodnoty. V tomto případě byly v analýze MEIP 2010 uvedeny odhady peněžních toků v období 2010-2040 a použit WACC ve výši […] % (20). Na základě použití těchto vstupních údajů došla analýza k závěru, že diskontované peněžní toky činí minus […] mil. PLN ([…] mil. EUR) v období 2010-2040 a (diskontovaná) konečná hodnota činí asi […] mil. PLN ([…] mil. EUR) (21). NPV celého projektu se tak odhaduje na […] mil. EUR (nebo […] mil. EUR).
(31)
Níže uvedený obrázek (viz obrázek 1) uvádí očekávané kumulované diskontované peněžní toky v období, na které se vztahuje prognóza, tj. 2010-2040, vypočítané v rámci analýzy MEIP 2010.
Obrázek 1
Kumulované (reálné) diskontované peněžní toky (v PLN)
[…]
(32)
Polské orgány vysvětlují, že dne 29. července 2010 byl vlastní kapitál společnosti navýšen na 6,052 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR). Polské orgány zároveň doplňují, že ačkoli z analýzy nevyplynula existence státní podpory, byli to společníci, kteří začali připravovat oznámení Komisi, které mělo být předloženo pouze z důvodů právní jistoty.
(33)
Kromě toho polské orgány vysvětlují, že v květnu 2011 byla provedena nová analýza MEIP. Polské orgány informují, že tato analýza měla aktualizovat analýzu MEIP 2010 a byla provedena v souvislosti s pokročilými přípravami a dostupností podrobnějších údajů ohledně investičního plánu, jeho harmonogramu a financování. Polské orgány vysvětlují, že v období mezi přípravou analýzy MEIP 2010 a analýzy MEIP 2011:
-
společníci dne 11. března 2011 podepsali dohodu o podmínkách financování investice týkající se zahájení činnosti letiště pro civilní letectví. V této dohodě se město Gdyně zavázalo, že letech 2011-2013 investuje celkem 59 mil. PLN. Obec Kosakowo se zavázala, že v letech 2011-2014 poskytne nefinanční příspěvek v podobě přeměny dluhu na podíly na vlastním kapitálu (debt-for-equity swap) (jak uvádí tabulka 2),
-
ve stejný den, tj. dne 11. března 2011, uzavřela společnost odpovědná za vybudování letiště v Gdyni s obcí Kosakowo dohodu o pronájmu pozemků (dohoda upřesňovala rozsah pozemků, podmínky splatnosti pronájmu, otázku daní atd.),
-
byly upřesněny a aktualizovány náklady na investici zahrnuté do investičního plánu.
(34)
Polské orgány vysvětlují, že z analýzy MEIP 2011 vyplynula kladná NPV. Polské orgány navíc informovaly, že na tomto základě veřejní společníci, kteří řídili letiště, poskytli další kapitálové injekce. Polské orgány zdůrazňují, že v červenci 2011 byl vlastní kapitál společnosti navýšen na částku 33,801 mil. PLN (8,45 mil. EUR) a v dubnu 2013 na částku 64,810 mil. PLN (16,20 mil. EUR).
(35)
V rámci analýzy MEIP 2011 byly vypočítány diskontované peněžní toky na základě diskontovaných peněžních toků pro období 2011-2040, na které se vztahovala prognóza. Aktualizované diskontované peněžní toky činily (-[…]) mil. PLN (-[…] mil. EUR), tj. naznačovaly tak větší ztráty, přičemž konečná hodnota se snížila na […] mil. PLN (asi […] mil. EUR). V souvislosti s tím byla NPV snížena na částku […] mil. PLN (nebo méně než […] mil. EUR). WACC byl snížen na […] % (22) a stabilní míra růstu pro výpočet konečné hodnoty […] % byla snížena na […] %.
(36)
Polské orgány informují, že v souvislosti s novou makroekonomickou situací (finanční krizí a hospodářským zpomalením) byl projekt v roce 2012 opětovně posouzen, což vedlo k vypracování nové analýzy MEIP (tj. analýzy MEIP 2012). Polské orgány informují, že pro účely analýzy MEIP 2012 byly učiněny následující změny, pokud jde o předpoklady dřívějších analýz MEIP:
-
byl snížen prognózovaný počet cestujících na letišti v Gdyni,
-
byl snížen rozsah investice, což vedlo ke snížení nákladů na investici o […] mil. PLN ([…] mil. EUR),
-
bylo upuštěno od úmyslu vybudovat hlavní terminál (a od souvisejícího rozšíření silniční infrastruktury a parkovišť pro automobily). Namísto toho bylo přijato rozhodnutí zvětšit v druhé fázi investice kapacitu terminálu obecného letectví o […] %,
-
v důsledku posouzení situace na trhu bylo považováno za nutné navýšit náklady na investici související s bezpečností o částku […] mil. PLN ([…] mil. EUR),
-
snížení rozsahu investice vedlo k tomu, že se zkrátila doba návratnosti investice (v nominálním vyjádření o […] let, z […] let a […] měsíců na […] roky i […] měsíců).
(37)
Polské orgány také informují, že v analýze MEIP 2012 byla změněna metodologie, která byla uplatňována v předchozích analýzách MEIP:
-
s cílem zlepšit výpovědní hodnotu ohledně struktury financování a nákladů na obsluhu dluhu a metoda volných peněžních toků podniku (free cash flow to the firm, dále jen „FCFF“) byla nahrazena metodou volných peněžních toků do vlastního kapitálu (free cash flow to equity, dále jen „FCFE“) (23),
-
v souvislosti se změnami na finančním trhu (trhu cenných papírů) byla aktualizována bezriziková úroková sazba a koeficient beta, Kromě toho byly ze srovnávací analýzy vyloučeny neevropské společnosti. Z toho vyplynula nová diskontní sazba,
-
diskontní sazba pro výpočet NPV byla stanovena na základě analýzy srovnatelných společností, včetně letištních společností a společností poskytujících služby na letištích (jejichž finanční výsledky významně souvisí s finančními výsledky letištních společností) (24),
-
vycházelo se z předpokladu, že projekt bude financován v první řadě z prostředků pocházejících od společníků, a až poté z vnějších prostředků (půjčky provozního kapitálu) a příjmů z provozu.
(38)
Diskontované peněžní toky byly v analýze MEIP 2012 vypočítané na základě diskontovaných peněžních toků pro období 2012-2030, na které se vztahovala prognóza (tj. období, na které se vztahovala prognóza, bylo v porovnání s předchozí studií zkráceno o deset let). Aktualizované diskontované peněžní toky činily (-[…] mil.) PLN (asi (-[…]) mil. EUR), oproti tomu byla významně navýšena konečná hodnota na […] mil. PLN ([…] mil. EUR). Následně byla odečtena dosavadní kapitalizovaná hodnota investice ([…] mil. PLN). V souvislosti s tím byla v roce 2012 aktualizována NPV, která činila […] mil. PLN (nebo […] mil. EUR). Pro výpočet NPV byly použity náklady na vlastní kapitál ve výši […] % (25) a stabilní míra růstu pro výpočet konečné hodnoty byla opětovně snížena z […] % na […] %.
(39)
Polské orgány zdůrazňují, že analýza MEIP 2012 nadále ukazovala kladné výsledky a v jejím důsledku poskytli společníci další kapitálové injekce. Polské orgány uvedly, že do dubna 2013 kapitál společnosti vzrostl na 91,310 mil. PLN (22,8 mil. EUR) a v roce 2013 se jeho výše nezměnila, jak ukazuje shrnutí uvedené v tabulce 3.
Tabulka 3
Navýšení kapitálu provozovatele letiště v Gdyni městem Gdyně a obcí Kosakowo
Datum rozhodnutí o zápisu do vnitrostátního soudního
Datum schválení navýšení kapitálu
Jméno společníka
Předmět schválení
Hodnota podílů
Základní kapitál
Celkový podíl na celkovém navýšení kapitálu do
(mil. PLN)
(mil. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
vytvoření nových podílů
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
vytvoření nových podílů
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdyně
404 podílů města Gdyně bylo zrušeno bez náhrady pro společníka
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
vytvoření nových podílů
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdyně
vytvoření nových podílů
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdyně
vytvoření nových podílů
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
vytvoření nových podílů
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdyně
vytvoření nových podílů
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
vytvoření nových podílů
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdyně
vytvoření nových podílů
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
vytvoření nových podílů
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdyně
vytvoření nových podílů
20,031
91,310
100,00 %
Zdroj:
informace předložené polskými orgány.
(40)
Polské orgány souhrnem potvrzují, že ačkoli místní orgány přijaly další kroky za účelem vybudování letiště v Gdyni již v roce 2005, projekt získal konečnou podobu až v momentě vypracování hlavního plánu a vypracování prvního znění analýzy MEIP, tj. v roce 2010. Polské orgány vysvětlují, že poté byly v projektu - v důsledku změny vnější situace - významně změněny původní předpoklady. Polské orgány tvrdí, že veřejní společníci přijali konečné rozhodnutí o provedení a konečné podobě projektu v roce 2012. Polské orgány také zdůrazňují, že každá ze tří verzí MEIP potvrzovala ziskovost projektu a podporovala možnost realizovat projekt soukromým investorem.
(41)
Pokud jde o alternativní scénář, polské orgány tvrdí, že v souladu s vnitrostátním právem mohla obec Kosakowo využívat pozemek, na kterém se nachází letiště v Gdyni, pouze za účelem vybudování nového letiště. Polské orgány vysvětlují, že pozemky, na kterých se nachází letiště, byly obci Kosakowo pronajaty na období 30 let. Polské orgány kromě toho informují, že podle nájemní dohody smí Kosakowo pronajímat pozemky pouze subjektu, který je odpovědný za vybudování nebo fungování letiště pro civilní letectví. Polské orgány tvrdí, že v případě, že by obec Kosakowo nepronajala daný pozemek za účelem vybudování letiště pro civilní letectví do šesti měsíců, nebo pokud by byl pozemek využíván pro jiné účely, nebo pokud by letiště nezahájilo činnost do tří let, mohl by daný pozemek připadnout zpět státu. Scénář, podle kterého by pozemek, na kterém se nachází letiště v Gdyni, byl využíván či pronajmut pro jiné účely než účely letectví, není podle polských orgánů možný, a proto nemůže sloužit jako alternativní scénář.
3.1.2. Věrohodnost hlavních předpokladů, ze kterých vychází analýza MEIP 2012
Prognózy týkající se počtu cestujících a prognóza příjmů
(42)
Polské orgány vysvětlují, že plánovaná výše sazeb letištních poplatků vycházela z obecně dostupných sazeb, které používají jiná letiště, aby nedocházelo k narušení trhu a zároveň se zajistila přiměřená úroveň ziskovosti projektu na základě prognózovaného počtu cestujících. Podle polských orgánů se tyto poplatky významně neliší od standardních poplatků, které vybírají malá letiště. Konkrétně polské orgány uvádějí, že dvě nově otevřená letiště v Modlině a Lublinu používají standardní letištní poplatky, jejichž výše je podobná poplatkům prognózovaným v analýze MEIP pro letiště v Gdyni.
(43)
V odpovědi na názor Komise, že poplatky prognózované pro letiště v Gdyni ((25 PLN (5,25 EUR) v prvních dvou letech a poté 40 PLN (10 EUR) za každého odlétajícího cestujícího) jsou vyšší, než zlevněné poplatky uplatňované na letišti v Gdaňsku (24 PLN (5 EUR) za cestujícího odlétajícího letadlem nízkonákladové společnosti v případě letů na mezinárodních trasách obsluhovaných nejméně dvakrát v týdnu; 12,50 PLN (3,1 EUR) v případě vnitrostátních letů), polské orgány upozorňují, že operační plán uvádí průměrnou výši poplatků za celé období, na které se vztahuje prognóza (2014-2030), přičemž se zohlednila skutečnost, že se poplatky na letišti v Gdaňsku budou muset dlouhodobě zvýšit z důvodu zlepšených standardů obsluhy na tomto letišti.
(44)
Kromě toho polské orgány uvádějí, že ziskové rozpětí použité v projektu, změněná (o něco vyšší) prognóza týkající se letového provozu a podíl armády na některých provozních nákladech by měly letišti v Gdyni pomoci udržet snížené poplatky za cestující po delší dobu (nižší poplatky by bylo možné uplatňovat do konce roku 2021), zároveň se tím má zajistit kladná NPV pro veřejné společníky.
(45)
Polské orgány rovněž tvrdí, že aktualizovaná prognóza (z března 2013) týkající se počtu cestujících v Pomořanech předpokládá větší provoz než předpokládala analýza MEIP 2012. Podle nejnovějších číselných údajů má letiště v Gdyni v roce 2030 odbavit 1 149 978 cestujících, a nikoli 1 083 746. Podle prognózy má v Pomořanech celkem vzrůst počet cestujících v roce 2030 z 7,8 mil. na 9 mil. osob.
(46)
Podle polských orgánů tyto číselné údaje potvrzují, že obě letiště v Gdaňsku a Gdyni mohou být společně zisková a společně fungovat na trhu v Pomořanech. Polské orgány se domnívají, že i kdyby se zvýšila kapacita letiště v Gdaňsku na sedm milionů cestujících, na rozvíjejícím se trhu s leteckou dopravou v Pomořanech je stále ještě prostor pro jedno malé regionální letiště navíc (s kapacitou jednoho milionu cestujících), jehož služby by doplňovaly služby, jež poskytuje letiště v Gdaňsku.
Tabulka 4
Srovnání prognóz týkajících se počtu cestujících uvedených v analýze MEIP 2012 s aktualizovanými prognózami (z března 2013) ohledně letiště v Gdyni
Year
Commercial traffic
Commercial traffic
General aviation
Passengers (in thousands)
Aircraft operations
Aircraft operations
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
Total
Total
Total
Total
Total
Total
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Zdroj:
na základě informací předložených polskými orgány.
Provozní náklady (pobídky pro letecké společnosti, náklady související s činností armády na letišti)
(47)
Polské orgány vysvětlují, že v analýze MEIP byla zohledněna marketingová a propagační opatření, a uvádějí tyto odhady:
i)
provozní náklady odhadnuté na základě dostupných finančních výkazů všech velkých letišť v Polsku,
ii)
ostatní náklady v rozdělení podle druhu, které jsou prognózované pro letiště v Gdyni v konzervativní výši, při současném zohlednění příslušných nákladů na jiných letištích.
(48)
Polské orgány rovněž informují, že analýza MEIP předpokládala, že všechny provozní náklady ponese investor, a nezohlednila přitom, že by se na těchto nákladech mohla podílet armáda, která bude letiště používat. Polské orgány tvrdí, že rozdělení provozních nákladů souvisejících s používáním společné infrastruktury mělo činit […], pokud jde o počet civilních a vojenských letů. Polské orgány navíc vysvětlují, že náklady na renovaci a opravu budou činit […]. Polské orgány zdůrazňují, že tím, že bylo dohodnuto společné využívání letiště (s armádou, která má letiště používat, dosud formálně nedohodnuté), sníží se náklady související se službami třetích stran a odměnami o minimálně […]. Podle polských orgánů povede zohlednění tohoto faktoru v analýzách MEIP k větší prognózované ziskovosti projektu.
Dlouhodobá míra růstu
(49)
Polské orgány vysvětlují, že míra růstu ve výši […] %, kterou předpokládá analýza MEIP, se vztahuje ke konečné hodnotě v nominálním vyjádření.
(50)
Polské orgány navíc informují, že míra růstu ve výši […] % odpovídá cíli inflace v Polsku, který stanovila Rada peněžní politiky (řídící orgán Polské národní banky). Polské orgány uvádějí, že podle nejnovější prognózy Mezinárodního měnového fondu z července 2013 má růst HDP Polska v roce 2014 činit 2,2 %, v roce 2015 3 %, v roce 2017 3,3 % a v roce 2018 3,8 %.
Aktualizace z listopadu 2013
(51)
V listopadu 2013 polské orgány informovaly, že provozovatel letiště obdržel správní rozhodnutí celního úřadu a energetického regulačního úřadu, kterým se povoluje prodávat letadlům palivo přímo. Prodej paliva provozovatelem letiště by měl představovat zdroj dalších příjmů a zlepšuje finanční výsledek v operačním plánu.
(52)
Podle polských orgánů vycházely veškeré dosud provedené analýzy MEIP z předpokladu, že palivo bude prodávat externí provozovatel. Prodej paliva provozovatelem letiště by zvýšil ziskové rozpětí podniku z této činnosti[…] PLN ([…] EUR) za litr (v případě, že by palivo prodával externí provozovatel) na […] PLN ([…] EUR) za litr (v případě, že by palivo prodával přímo provozovatel letiště).
(53)
Polské orgány uvádějí, že tyto dodatečné příjmy by mohly zlepšit výsledek uvedený v aktualizaci MEIP 2012. Polské orgány konstatují, že se očekává, že NPV projektu tak vzroste z […] mil. PLN ([…] mil.EUR) na […] mil. PLN ([…] mil. EUR). Polské orgány dodatečně vysvětlují, že by vnitřní míra návratnosti (internal rate of return, dále jen „IRR“) vzrostla z […] % na […] %.
(54)
Polské orgány tvrdí, že by dodatečné příjmy alternativně umožnily v dlouhodobé perspektivě snížit dlouhodobé letištní poplatky, které musí letecké společnosti platit.
(55)
Polské orgány potvrdily, že samostatný prodej paliva nebyl v provedených analýzách MEIP zohledněn v důsledku obezřetného přístupu. V době, kdy byly analýzy prováděny, nevlastnil provozovatel letiště nutná povolení ani neměl záruky, že tato povolení kdy získá.
(56)
Dodatečně polské orgány informovaly, že podnik hodlá poskytovat leteckým společnostem navigační služby (namísto polské agentury poskytující navigační služby - „Polska Agencja Żeglugi Powietrznej“). Polské orgány uvádějí, že by tak bylo možné snížit konečný poplatek hrazený leteckými společnostmi (v současnosti placený ve prospěch agentury), čímž by se letiště v Gdyni stalo pro letecké společnosti atraktivnější. Provozovatel letiště by tak mohl leteckým společnostem nabídnout konkurenceschopnější letištní poplatky než sousední letiště.
3.2. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
3.2.1. Investiční podpora
(57)
Podle polských orgánů byla splněna všechna kritéria slučitelnosti podpory pro investice ve prospěch letišť, jak jsou stanoveny v pokynech pro letectví z roku 2005.
Realizace odpovídá jasně definovanému cíli společného zájmu
(58)
Polské orgány tvrdí, že vybudování letiště v Gdyni, které je dopravním faktorem v Pomořanech, zlepší využívání stávající infrastruktury a bude mít pozitivní vliv na rozvoj regionu, zejména pokud jde o vyšší počet pracovních míst na letištích, příjmy z dodavatelského řetězce pro letecký trh a rozvoj turistického ruchu.
(59)
Polské orgány se odvolávají na studii „Regionalna strategia rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007-2020“ (Regionální strategie rozvoje dopravy v pomořanském vojvodství v letech 2007-2020), která vychází z prognóz týkajících se letecké dopravy v tomto regionu a ve které byla uznána potřeba vybudovat dopravní uzel úzce spolupracujících letišť, které by uspokojily potřeby obyvatel žijících v oblasti tří velkých měst (Trójmiasto) (26).
(60)
Podle polských orgánů pro vybudování letištního uzle v regionu Trójmiasto mluví tyto hlavní argumenty: zintenzivnění letecké dopravy v Polsku, vyčerpané možnosti rozšíření kapacity letiště v Gdaňsku a zvětšení aglomerace na téměř 60 km (pokud zohledníme města Tczew a Wejherowo, zvýší se tato rozloha nad 100 km). Polské orgány tvrdí, že ačkoli v důsledku rozšíření terminálu činí kapacita letiště v Gdaňsku přibližně pět milionu cestujících, podle některých prognóz týkajících se letecké dopravy může počet cestujících na tomto letišti v roce 2035 překročit šest milionů. Polské orgány na jednu stranu v předložených připomínkách potvrdily, že kvůli překážkám v oblasti ochrany životního prostředí a rozvoji městských oblastí v sousedství letiště v Gdaňsku jsou perspektivy jeho dalšího rozšíření omezené. Na druhou stranu v připomínkách předložených dne 6. prosince 2012 polské orgány potvrdily, přičemž se odvolávaly na hlavní plán letiště v Gdaňsku, že rozšíření letiště v Gdaňsku nic nebrání.
(61)
Polské orgány uvádí, že vybudování letištního uzle v oblasti Trójmiasto s letištěm v Gdyni, které má plnit funkci rezervního letiště (na letišti v Gdyni je možné přistát v 80 % případů, kdy oblačnost a viditelnost neumožňují přistání na letišti v Gdaňsku) dodatečně ospravedlňují důvody související s bezpečností leteckých operací.
(62)
Polské orgány dále tvrdí, že rozvoj letiště v Gdyni odpovídá cílům stanoveným ve vnitrostátních a regionálních strategických dokumentech týkajících se rozvoje letecké infrastruktury v Polsku. Polské orgány vysvětlují, že rozvoj letiště v Gdyni má podle plánů pozitivně ovlivnit rozvoj regionu Pomořany a využívání stávající vojenské infrastruktury, přičemž samotné letiště má mít doplňkovou funkci k letišti v Gdaňsku.
Nutná a úměrná infrastruktura
(63)
Polské orgány tvrdí, že infrastruktura je nezbytná a úměrná s ohledem na stanovený cíl z důvodu nízké intenzity letecké dopravy (1,55 % podíl na polském leteckém trhu v roce 2030), prognózy týkající se počtu cestujících, který překračuje možnosti rozšíření letiště v Gdaňsku, atraktivity regionu pro turistický ruch a z důvodu předpokládané vysoké míry rozvoje regionu Pomořany.
(64)
Polské orgány zdůrazňují strategickou úlohu, kterou plní vojenské letiště v Gdyni v tomto regionu, a upozorňují na skutečnost, že využití stávající infrastruktury minimalizuje náklady na investici a maximalizuje pozitivní přínos pro rozvoj regionu.
(65)
Polské orgány také poznamenávají, že náklady na investici byly minimalizovány a že byla zvýšena efektivita této investice díky tomu, že byla zavedena technická řešení (např. výstavba terminálu pro obecné letectví pro potřeby jak obecného letectví, tak i cestujících, umístění většiny služeb pro obsluhu letiště - pohraniční stráž, celní úřad, policie, požární ochrana, vedení letiště - do jediné budovy a úprava dalších stávajících objektů za účelem jejich optimálního využití). Kromě toho se na nákladech na provoz souvisejících s využíváním infrastruktury bude podílet armáda.
Dostatečné perspektivy střednědobého používání
(66)
Polské orgány upozorňují na dostatečné perspektivy střednědobého používání letiště v Gdyni. Jako důvody uvádějí prognózovaný růst HDP v regionu Pomořany, který má být vyšší než očekávaný průměrný růst HDP Polska a EU, atraktivitu regionu pro turistický ruch, status regionu jako centra zahraničních investic a prognózovaný nárůst letecké dopravy.
(67)
Polské orgány zdůrazňují, že plánovaná spolupráce s letištěm v Gdaňsku a doplňkovost služeb nabízených oběma letišti (letiště v Gdyni bude obsluhovat především obecné letectví) dodatečně posilují střednědobé a dlouhodobé perspektivy letiště v Gdyni.
(68)
Polské orgány navíc vysvětlují, že dotčené letiště rovněž na svém území plánuje rozvoj zvláštní činnosti v oblasti letectví (např. nabídka části jednoduchých služeb, opravy částí letadel nebo výroba jiných montážních dílů/produktů dodávaných na principu „just-in-time“).
(69)
Polské orgány poznamenávají, že dalším dokladem potvrzujícím atraktivitu dotčeného projektu je prohlášení o úmyslu, které podepsala komerční banka a ve kterém banka uvádí, že je připravena zahájit rozhovory o financování investice do letiště v Gdyni.
Rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem
(70)
Jelikož letiště v Gdyni nemá mít velký podíl na trhu (má obsluhovat méně než jeden milion cestujících ročně), polské orgány se domnívají, že vliv dotčeného projektu na obchod není v rozporu se společným zájmem. V souvislosti s prognózovaným růstem letecké dopravy polské orgány předpokládají, že letiště v Gdaňsku a Gdyni budou společně tvořit spolupracující letecký uzel, který bude obsluhovat oblast Trójmiasto a nabízet vzájemně se doplňující služby.
(71)
Polské orgány zdůrazňují, že letiště v Gdyni nebude konkurovat letišti v Gdaňsku, neboť se zaměří na služby pro odvětví obecného letectví (údržba, opravy a generální opravy, letecká akademie) a na spolupráci s námořním přístavem v Gdyni.
(72)
Kromě toho polské orgány tvrdí, že obsluha charterových letů a nízkonákladových společností na letišti v Gdyni nebude na úkor letiště v Gdaňsku, nýbrž bude reagovat na větší solventnost obyvatel a jejich větší mobilitu. Polské orgány poznamenávají, že pokud zvážíme tempo rozvoje letiště v Gdaňsku a povahu leteckých operací na tomto letišti, existuje riziko, že se v krátkodobé či dlouhodobé perspektivě nutně sníží počet letů, které toto letiště obsluhuje. Polské orgány informují, že tyto závěry byly uvedeny ve zprávě o posouzení dopadu projektu na životní prostředí s názvem „Rozbudowa Portu Lotniczego Gdańsk im. Lecha Wałęsy“ (Rozšíření letiště Lecha Wałęsy v Gdaňsku).
(73)
Polské orgány vysvětlují, že investice do letiště v Gdyni může snížit finanční a společné náklady, které by vznikly v případě, že dojde k omezení činnosti letiště v Gdaňsku. Polské orgány konstatují, že pokud letiště v Gdyni převezme část leteckého provozu letiště v Gdaňsku, povede to k lepšímu využití kapacity obou letišť.
Nezbytnost podpory a motivační účinek
(74)
Polské orgány tvrdí, že společnost by daný projekt bez veřejného financování nerealizovala. Polské orgány upozorňují na skutečnost, že podpora je omezená na minimum a náklady na projekt byly sníženy a optimalizovány využitím stávající vojenské infrastruktury.
(75)
Podle názoru polských orgánů jsou kapitálové injekce ve prospěch realizace letiště v Gdyni nutné a omezené na minimum, což dokazuje:
i)
vnitřní míra návratnosti projektu ve výši […] % je jen o něco málo vyšší než diskontní sazba (náklady na vlastní kapitál), která činí […] % (na základě analýzy MEIP 2012);
ii)
nutnost, předpokládaná v rámci finančních prognóz, přijmutí půjčky provozního kapitálu za účelem financování provozu letiště, bez které by společnost mohla ztratit likviditu;
iii)
skutečnost, že celkové financování z vlastního kapitálu je nižší než celkové investiční náklady (financování z vlastního kapitálu činí méně než […] celkových finančních nákladů za období, na které se vztahuje prognóza, včetně celkových investičních nákladů).
(76)
Kromě toho polské orgány vysvětlují přiměřenost dotčeného opatření podpory a srovnávají financování podpory z veřejných prostředků (asi 148 mil. PLN v reálném vyjádření) s investicí „na zelené louce“ (letiště Lublin-Świdnik, jehož dosavadní výstavba stála 420 mil. PLN netto) a s investicí na území vojenského letiště (letiště Warszawa-Modlin, jehož dosavadní výstavba stála přibližně 454 mil. PLN).
3.2.2. Provozní podpora
(77)
Polské orgány tvrdí, že projekt splňuje kritéria slučitelnosti stanovená v pokynech k regionální podpoře, která lze uplatnit na region, na který se vztahuje čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Podle mínění polských orgánů provozní podpora projektu:
i)
je určená na financování části předem určených výdajů,
ii)
se omezuje na nezbytné minimum a byla přiznána prozatímně (podpora na provozní náklady se poskytuje ve výši nezbytně nutné pro zahájení činnosti letiště a na dobu nutnou pro toto zprovoznění, tj. do konce roku 2018),
iii)
je degresivní a snižuje se z […] % investičních nákladů v roce 2013 na […] % v roce 2018,
iv)
se uděluje pro realizaci cílů projektu týkajících se regionálního rozvoje a zmírnění stávajících překážek. Polské orgány tvrdí, že pokud porovnáme výši podpory a její pozitivní přínos pro rozvoj Pomořan, je nutné uznat podporu za úměrnou.
(78)
Polské orgány navíc zdůrazňují, že podpora se poskytuje malému letišti, které má maximální roční kapacitu jednoho milionu cestujících, takže riziko narušení hospodářské soutěže a dopadu, který by byl v rozporu se společným zájmem, je minimální, zejména v souvislosti plánované spolupráce letišť v Gdyni a Gdaňsku a doplňkové povahy této spolupráce.
(79)
Polské orgány také uvádějí, že jednání, jež jsou v současnosti vedena s armádním uživatelem letiště a jeho podíl na provozních nákladech letiště snižují ztráty a provozní náklady společnosti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(80)
Komise neobdržela od zúčastněných stran po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU žádné připomínky, pokud jde o financování udělené společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. ze strany města Gdyně a obce Kosakowo.
5. POSOUZENÍ
5.1. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY
(81)
V čl. 107 odst. 1 SFEU je stanoveno, že „veškeré podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(82)
Kritéria v čl. 107 odst. 1 SFEU platí kumulativně. Aby bylo možné určit, zda dané opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny všechny následující podmínky: Konkrétně by finanční podpora musela:
i)
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
ii)
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
iii)
narušovat nebo mohla narušit hospodářskou soutěž a
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
5.1.1. Hospodářská činnost a pojem podnik
(83)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise nejprve zjistit, zda letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. je podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podnikem je jakákoli jednotka vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení této jednotky a způsobu jejího financování (27). Za hospodářskou činnost se považuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb na daném trhu (28).
(84)
Soudní dvůr v rozsudku ve věci letiště Lipsko-Halle potvrdil, že využívání letiště pro komerční účely a výstavba letištní infrastruktury představují hospodářskou činnost (29). V momentě, kdy provozovatel letiště zahájí hospodářskou činnost v podobě poskytování letištních služeb za odměnu, se takový provozovatel bez ohledu na jeho právní status nebo způsob financování považuje za podnik ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a ustanovení Smlouvy o státní podpoře lze tedy použít na posouzení výhod, které byly takovému operátorovi přiznány ze strany státu či ze státních prostředků (30).
(85)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že objekty infrastruktury, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, mají být provozovatelem letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. využívány na komerčním základě. Jelikož provozovatel letiště bude od uživatelů letiště vybírat poplatky za využití uvedených objektů infrastruktury, je nutné uznat, že objekty lze komerčně využívat. Z výše uvedeného vyplývá, že subjekt, který využívá dotčené objekty infrastruktury, je podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(86)
Hospodářský charakter však nemá každý typ činnosti provozovatele letiště (31).
(87)
Podle rozsudku Soudního dvora (32) činnosti, které obvykle spadají do odpovědnosti státu při výkonu jeho veřejných pravomocí, nejsou hospodářského charakteru a nespadají do oblasti působnosti pravidel státní podpory. K takovým činnostem např. patří činnost související s bezpečností, kontrola leteckého provozu, policie, celní služby atd. Financování se musí omezit pouze na nezbytné minimum nutné pro náhradu nákladů vzniklých na základě této činnosti a nelze je využít na pokrytí nákladů souvisejících s prováděním jiného typu hospodářské činnosti (33).
(88)
Proto financování činností, které spadají do výkonu veřejné správy, nebo financování infrastruktury přímo související s těmito činnostmi nepředstavují státní podporu (34). Činnosti na letišti, např. kontrola leteckého provozu, policie, celní služby, požární ochrana, realizace úkolů nutných pro zajištění ochrany civilního letectví před nelegálními zásahy, jakož i investice do infrastruktury a vybavení, jež jsou nutné pro realizaci těchto úkolů, se obecně nepovažují za činnosti hospodářského charakteru (35).
(89)
Veřejné financování činnosti, která nemá hospodářský charakter a úzce souvisí s prováděním hospodářské činnosti, však nemůže vést k neoprávněné diskriminaci mezi leteckými společnostmi a provozovateli letišť. Podle ustálené judikatury se považuje za výhodu, pokud veřejné orgány osvobodí podnik od nákladů, které neoddělitelně souvisejí s jeho hospodářskou činností (36). Pokud je tedy podle právního řádu běžnou praxí, že letecké společnosti nebo provozovatelé letišť nesou náklady na jisté služby, ale některé letecké společnosti nebo provozovatelé letišť, kteří poskytují stejné služby jménem stejných veřejných orgánů, tyto náklady nést nemusí, existuje možnost, že druhým jmenovaným vzniká výhoda, i když se samotné dané služby nepovažují za činnost hospodářského charakteru. Je tedy nutné provést analýzu právního rámce, který je platný pro daného provozovatele letiště, aby bylo možné posoudit, zda daný právní rámec zavazuje provozovatele letiště či leteckou společnost nést náklady na provozování některých typů činností, které by samy o sobě mohly být uznány za činnosti nehospodářského charakteru, které však neoddělitelně souvisejí s realizací činnosti hospodářského charakteru.
(90)
Třebaže lze činnost uvedenou v 88. bodě odůvodnění uznat za činnost nehospodářského charakteru, Komise se domnívá, že v souladu s polským právem (37) mají provozovatelé letišť povinnost financovat z vlastních zdrojů objekty a zařízení letiště, která jsou nezbytná k provozování dané činnosti.
(91)
Komise se tedy domnívá, že veřejné financování poskytnuté provozovateli letiště v Gdyni určené na výše uvedené objekty a zařízení osvobozuje provozovatele od nákladů neoddělitelně souvisejících s jeho hospodářskou činností (viz bod 5.1.3). V této souvislosti Komise dochází k závěru, že při výpočtu ziskovosti posuzované investice je nutné zohlednit také kapitál určený pro tyto objekty a zařízení. Komise tak uplatňuje přístup, který správně použily polské orgány v analýzách MEIP.
5.1.2. Státní zdroje a účast státu
(92)
Státní podporou se rozumí každá výhoda poskytnutá ze státních zdrojů samotným státem či zprostředkujícím subjektem jednajícím na základě svěřených pravomocí (38). Zdroje místních orgánů jsou pro účely článku 107 SFEU státními zdroji (39). V tomto případě pocházejí kapitálové injekce poskytnuté ve prospěch letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. z rozpočtů dvou orgánů místní samosprávy, tj. města Gdyně a obce Kosakowo. Komise se tedy domnívá, že zdroje dotčených obcí byly státními zdroji.
(93)
Komise se proto také domnívá, že investice jsou financované ze státních zdrojů a lze je připsat státu.
5.1.3. Hospodářská výhoda
(94)
Komise vzala na vědomí, že polské orgány na jedné straně argumentují tím, že kapitálové injekce splňují kritéria MEIP, na druhé straně se však domnívají, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem, jelikož by provozovatel letiště bez veřejného financování investici neprovedl.
(95)
Za účelem zjištění, zda v tomto případě dotčené opatření znamená výhodu pro společnost Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., kterou by tato společnost v běžných tržních podmínkách nemohla získat, Komise musí porovnat postup veřejných společníků provozovatele letiště s postupem soukromého investora, který usiluje o dlouhodobou ziskovost (40).
(96)
Při tomto hodnocení nelze zohlednit jakýkoli pozitivní dopad pro hospodářství regionu, ve kterém se letiště nachází, jelikož je podle výroku Soudního dvora nutné, pokud se použije analýza MEIP, vyjasnit otázku, zda „by se soukromý společník při zohlednění pravděpodobné návratnosti investice a bez zohlednění veškerých sociálních a odvětvových otázek a otázek souvisejících s regionální politikou rozhodl za podobných okolností upsat dotčený kapitál“ (41).
(97)
Polské orgány tvrdí, že dotčená opatření neposkytují provozovateli letiště v Gdyni žádnou hospodářskou výhodu, jelikož jsou v souladu s analýzou MEIP. Jak je uvedeno v bodě 3.1, polské orgány toto tvrzení odůvodňují výsledky analýz MEIP vypracovaných PWC (42). V listopadu 2013 polské orgány navíc informovaly, že nové zdroje příjmu (tj. prodej paliva a poskytování navigačních služeb) navyšují NPV projektu. V momentě, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, polské orgány předložily pouze aktualizaci MEIP 2012.
(98)
Třebaže se podle dohody společníků z roku 2011 město Gdyně a obec Kosakowo zavázaly k poskytnutí hotovostních a bezhotovostních příspěvků za účelem financování investičního projektu do roku 2040, polské orgány tvrdí, že pro hodnocení slučitelnosti kapitálových injekcí s vnitřním trhem jsou relevantní pouze analýza MEIP 2012 a pozdější informace o dodatečných zdrojích příjmů.
(99)
Ve svém rozsudku ve věci Stardust Marine Soudní dvůr prohlásil, že „[…] pro zjištění, zda se stát choval jako obezřetný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci“ (43).
(100)
Kromě toho Soudní dvůr prohlásil, že „[…] hospodářská hodnocení provedená po poskytnutí uvedené výhody, zpětné konstatování o skutečné výnosnosti investice uskutečněné dotčeným členským státem nebo odůvodnění následující po rozhodnutí o zvoleném postupu nepostačují jako důkaz toho, že tento členský stát před nebo současně s poskytnutím takové podpory takové rozhodnutí učinil v postavení akcionáře“ (44).
(101)
Aby bylo možné použít analýzu MEIP, musí se Komise vrátit do kontextu období, v němž bylo přijato konkrétní rozhodnutí o změně původního vojenského letiště na letiště civilního letectví. Komise musí při svém posouzení rovněž vycházet z informací a předpokladů, které měli k dispozici veřejní společníci v momentě přijetí rozhodnutí týkajícího se ujednání ohledně financování investičního projektu.
(102)
Komise se domnívá, že aby bylo možné stanovit, zda město Gdyně a obec Kosakowo postupovaly jako soukromý investor, je první důležitou analýzou analýza MEIP 2010. Hodnocení slučitelnosti této intervence státu s tržními podmínkami musí vycházet z analýzy ex ante a zároveň zohlednit informace a údaje dostupné v momentě přijetí rozhodnutí o investici.
(103)
Komise konstatuje, že studie a přípravné práce pro účely dotčeného investičního projektu byly provedeny do roku 2010. Zahrnovaly hlavní plán investičního projektu, zprávu týkající se životního prostředí, projektovou dokumentaci terminálu obecného letectví, projektovou dokumentaci budovy pro správu letiště a jednotky požární ochrany, zvláštní dokumentaci týkající se činnosti letiště a jiné odborné studie. Náklady na tyto studie do konce roku 2010 činily celkem […] mil. PLN ([…] EUR) (45). Z toho vyplývá, že rozhodnutí o rozšíření letiště v Gdyni investoři přijali před rokem 2010. Město Gdyně a obec Kosakowo přijaly řadu předběžných opatření s cílem realizace projektu (viz 10. bod odůvodnění výše); rovněž bylo za tímto účelem zadáno vypracování zvláštních studií.
(104)
Kromě toho, jak tvrdí polské orgány, v roce 2010 veřejní společníci provozovatele letiště ukončili přípravu dotčeného investičního projektu. Ve stejném roce veřejní akcionáři navýšili základní kapitál společnosti na 6,05 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR) za účelem realizace investičního projektu. Hlavní investice do pevných aktiv (jako je např. výstavba terminálu obecného letectví) měly být zahájeny v roce 2011, ale ve skutečnosti začaly v roce 2012. Komise se domnívá, že v tomto momentě by každý soukromý investor posoudil očekávanou ziskovost projektu. Pokud by se ukázalo, že investiční plán nevykazuje přijatelnou míru návratnosti, nebo kdyby vycházel z pochybných předpokladů, soukromý investor by nezačal realizaci plánu a nevynaložil by na něj další prostředky navíc k prostředkům, které již poskytl na přípravné práce, jak uvádí bod odůvodnění výše.
a) Kapitálové injekce
(105)
Pokud jde o kapitálové injekce, Komise se domnívá, že rozhodnutí o první velké kapitálové injekci ve výši 4,4 mil. PLN bylo přijato 29. července 2010 (tím se téměř čtyřnásobně navýšil stávající kapitál ve výši 1,7 mil. PLN), tedy po ukončení analýzy MEIP 2010 ze dne 16. července 2010. Navíc byla v březnu 2011 (ještě před ukončením druhé analýzy MEIP ze dne 13. května 2011) podepsána dohoda o dalších kapitálových injekcích (do roku 2040) za účelem financování projektu přeměny vojenského letiště na letiště civilního letectví (jak uvádí 33. bod odůvodnění). Kromě toho byla ve stejné době uzavřena operativní dohoda s armádním uživatelem letiště (dne 7. března 2011) a dohoda o pronájmu pozemků ve prospěch společnosti (dne 11. března 2011), jak je uvedeno ve 33. bodě odůvodnění.
(106)
Komise rovněž zdůrazňuje, že polské orgány potvrdily, že kapitálové injekce, o kterých bylo rozhodnuto dne 29. července 2010, vycházely z posouzení hospodářského projektu, které obsahovala analýza MEIP 2010. Proto není pochyb o tom, že se veřejní akcionáři v této fázi rozhodli účastnit se dotčeného investičního projektu, který měl být realizován v průběhu 30 let. I když je možné, že soukromý investor v průběhu realizace investičního plánu tento plán upraví s ohledem na změněné podmínky, každý soukromý investor by však nepochybně posoudil přínos dotčeného podniku již v roce 2010, tedy předtím, než by na jeho realizaci poskytl značné zdroje.
(107)
Ještě před tím, než byla poprvé aktualizována analýza MEIP v roce 2011, veřejní akcionáři poskytli ve prospěch společnosti kapitálové injekce ve výši 6,05 mil. PLN (viz tabulka 3). Společnost již tehdy měla pronajaté pozemky letiště od obce Kosakowo (dohoda o pronájmu mezi společností letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. a obcí Kosakowo byla podepsána dne 11. března 2011) a také podepsala operativní dohodu s armádním uživatelem letiště (dne 7. března 2011). Kromě toho společníci dne 11. března 2011 podepsali dohodu o navýšení základního kapitálu společnosti do roku 2040 (46). Než byla ukončena druhá aktualizace analýzy MEIP v červenci 2012, veřejní společníci poskytli kapitálové injekce v celkové výši 64,810 mil. PLN (tj. asi 70 % celkového poskytnutého kapitálu). Komise zdůrazňuje, že analýzy MEIP 2011 a 2012 bez pochyby zavádějí úpravy týkající se prvního investičního plánu, na jehož základě bylo přijato první rozhodnutí o zahájení projektu přestavby vojenského letiště na letiště civilního letectví. Z toho důvodu nelze tyto kapitálové injekce posuzovat odděleně, třebaže byly větší kapitálové injekce poskytnuty po provedení analýzy MEIP 2010.
b) Investiční náklady
(108)
V analýze MEIP 2012 jsou investice do pevných aktiv rozděleny na čtyři fáze. První fáze investičního projektu zahrnovala projektové práce a přípravu stavebního místa (vykácení stromů a keřů, rozebrání některých hangárů a srovnání pozemku). Náklady vznikly v roce 2011 a jejich celková výše činila […] mil. PLN ([…] EUR). Realizace druhé fáze projektu, která zahrnovala výstavbu terminálu pro potřeby obecného letectví, budovy správy letiště a budovy pro jednotky požární ochrany, začala již v roce 2012. Druhá fáze projektu je největší, pokud jde o investiční náklady - v letech 2012-2013 vzniklo […] % kapitálových výdajů v nominálním vyjádření (dále jen „kapitálové výdaje“). Podle informací předložených polskými úřady činily investiční náklady v roce 2012 […] mil. PLN (z toho byla více než polovina vynaložena ještě před vypracováním aktualizace MEIP 2012). Níže uvedený obrázek (obrázek 2) uvádí kapitálové výdaje (v nominálním vyjádření) v rozdělení podle jednotlivých fází investice v souladu s analýzou MEIP 2012.
Obrázek 2
Kapitálové výdaje v rozdělení podle jednotlivých fází (analýza MEIP z roku 2012)
[…]
(109)
S ohledem na 103. a 108. bod odůvodnění se Komise domnívá, že analýzy MEIP 2011 a MEIP 2012 nebyly vypracovány včas a nevycházely z informací, které měli k dispozici veřejní akcionáři ve chvíli přijetí hlavního rozhodnutí o financování projektu přestavby vojenského letiště na letiště pro civilní letectví. Komise navíc nemůže zpětně zohlednit plánované dodatečné zdroje příjmů, které vychází z informací předložených v listopadu 2013 a které mají zdůvodnit rozhodnutí přijaté veřejnými společníky v letech 2010 a 2011.
(110)
V souvislosti s výše uvedeným se Komise domnívá, že pro posouzení, zda Gdyně a Kosakowo postupovaly jako obezřetný soukromý investor v tržním hospodářství, musí při svém posouzení vycházet především z analýzy MEIP 2010 a nemůže zohlednit další události a informace, které uvedení veřejní společníci neměli v okamžiku přijetí rozhodnutí o realizaci dotčeného investičního projektu k dispozici.
(111)
Na druhou stranu analýzy MEIP 2011 a 2012 posuzují pouze změny v porovnání s prvním rozhodnutím o zahájení investičního projektu, které bylo přijato v roce 2010 na základě analýzy MEIP 2010. Analýza MEIP 2012 skutečně potvrdila, že některé investice (např. terminál pro potřeby obecného letectví, správní budova, energetický systém) již byly v „pokročilém stádiu realizace“. Dvě pozdější analýzy ukazují, že společníci se chovali podle změn na trhu a v souladu s nimi přizpůsobili rozsah projektu (v závislosti na druhu investice jej buď rozšířili či omezili). Tyto změny však nebyly velké v porovnání s rozhodnutím přestavět vojenské letiště na letiště civilního letectví. Níže uvedený obrázek (obrázek 3) uvádí kapitálové výdaje podle analýz MEIP 2010, 2011 a 2012 (v reálném vyjádření z roku 2010). Jak lze vidět, časový rámec a rozsah investice byly aktualizovány jak v roce 2011, tak i v roce 2012, avšak tyto změny nebyly s ohledem na celkový rozsah projektu významné. V roce 2010 se kapitálové výdaje odhadovaly na asi […] mil. PLN a tato částka[…] se zvýšila na asi […] mil. PLN jak v roce 2011, tak i v roce 2012 (tj. o […] % na období realizace investice trvající téměř 20 let).
(112)
Komise musí v této věci posoudit řadu investičních rozhodnutí přijatých v krátkém časovém období, ve kterém nedošlo k nepředvídatelným událostem. Tato rozhodnutí přijali stejní veřejní společníci v souvislosti s realizací prakticky stejného investičního projektu. Z toho důvodu nelze na základě aktualizací analýz MEIP 2011 a 2012 uznat investiční rozhodnutí, které nebylo v souladu s analýzou MEIP v době, kdy bylo přijato, za rozumné investiční rozhodnutí. Tyto aktualizace by mohly doložit, že polské úřady postupovaly jako soukromý investor, nanejvýš v případě, že by z nich vyplývalo, že díky investování dalších prostředků se projekt stane ziskovým, a bude tak zajištěna přiměřená náhrada již investovaného kapitálu i kapitálu, který měl být ještě investován (nebo by se tím zajistila přiměřená náhrada tohoto kapitálu, i při zohlednění rizika souvisejícího s nutností vrátit podporu neoprávněně získanou v minulosti).
Obrázek 3
Kapitálové výdaje (v tis. PLN) podle analýz MEIP z let 2010, 2011 a 2012 (v reálném vyjádření 2010)
[…]
Použití MEIP na základě analýzy MEIP z roku 2010
(113)
Analýza MEIP z roku 2010 předložená polskými orgány vychází z operačního plánu, který pro investory kapitálu obsahuje prognózu budoucích peněžních toků v letech 2010-2040. V době, kdy byla provedena analýza MEIP, polské orgány předpokládaly, že letiště začne obsluhovat obecný letecký provoz v roce 2011, charterové lety v roce 2013 a nízkonákladové přepravce v roce 2015. To by vedlo ke stabilnímu růstu počtu odbavených cestujících z […] cestujících v roce 2013 na téměř […] mil. v roce 2024 a 1,753 mil. v roce 2040 (jak ukazuje tabulka 5 níže).
Tabulka 5
Prognózy ohledně počtu cestujících na letišti v Gdyni použité v analýze MEIP z roku 2010 (v tis.)
Očekávaný vývoj cestovního ruchu ( MEIP 2010)
Rok
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Počet cestujících
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Podle analýzy MEIP z roku 2010 by podnik byl ziskový před úroky, zdaněním a odpisy (EBITDA) od roku 2018. Ročně diskontované peněžní toky se měly stát kladnými od roku 2020, jak ukazuje níže uvedený obrázek (obrázek 4). Kumulativně (tzn. po součtu peněžních toků z předchozích let v každém roce) však bude součet diskontovaných peněžních toků za celé období 2010-2040 záporný (jak uvádí obrázek 1). Jinými slovy, kladné peněžní toky, které měly být generovány od roku 2018, nejsou dostatečně vysoké, aby mohly vyrovnat záporné vysoké peněžní toky v raném období investice.
Obrázek 4
Diskontované peněžní toky v tis. PLN (analýza MEIP z roku 2010)
[…]
Zdroj:
na základě analýzy MEIP 2010.
(115)
Očekávalo se, že po roce 2040 hodnota provozovatele letiště bude stále narůstat při stabilní míře růstu volných peněžních toků ve výši […] %. V souladu s tímto předpokladem polské orgány vypočítaly konečnou hodnotu provozovatele letiště v roce 2040. Diskontovaná konečná hodnota činí […] mil. PLN.
(116)
Z analýzy MEIP 2010 vyplývá kladná kapitálová hodnota (47) […] mil. PLN (tj. asi[…] mil. EUR). Navíc vnitřní míra návratnosti je […] %, čímž je vyšší než prognózované náklady na kapitál provozovatele letiště ([…] %).
(117)
Komise poznamenává, že zásadním faktorem ovlivňujícím hodnotu budoucích peněžních toků provozovatele letiště v Gdyni jsou očekávané příjmy, které jsou podmíněné počtem cestujících a výší letištních poplatků placených leteckými přepravci. V analýze MEIP 2010 činí příjmy z letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci a z charterových letů (poplatky za cestující, přistání a parkování letadel) [80-90] % všech příjmů v roce 2040 a průměrně [80-90] % všech příjmů za celé posuzované období, tj. v letech 2010-2040. Komise poznamenává, že tyto údaje jsou v rozporu s prohlášeními polských orgánů, že činnost letiště v Gdyni bude doplňovat činnost letiště v Gdaňsku, jelikož se letiště v Gdyni zaměří na činnost související s obecným letectvím. Ve skutečnosti, jak ukazují výše uvedené údaje, jsou hlavním zdrojem příjmů ve většině roků, na které se vztahuje prognóza, lety obsluhované nízkonákladovými přepravci a charterové lety. Avšak - jak bude podrobně vysvětleno níže - také velká většina příjmů letiště v Gdaňsku pochází z letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci a charterových letů (viz 121. bod odůvodnění).
(118)
V souvislosti s poptávkou ze strany cestujících a leteckých přepravců Komise poznamenává, že letiště v Gdyni by mělo stejnou spádovou oblast jako letiště v Gdaňsku vzdálené od tohoto letiště pouhých 25 kilometrů. Letiště v Gdaňsku bylo rozšířeno v roce 2012, aby mohlo obsluhovat pět milionů cestujících, a v roce 2015 se plánuje další nárůst kapacity na sedm milionů cestujících. Harmonogram tohoto rozšíření byl zveřejněn již v roce 2010, tj. v době přípravy analýzy MEIP 2010 (48). Kromě toho Komise dne 24. září 2008 také obdržela v kontextu věci státní podpory č. N472/2008 oznámení týkající se veřejného financování rozšíření letiště v Gdaňsku, kterým se měla jeho kapacita zvýšit na pět milionů cestujících. Komise toto financování schválila dne 5. února 2009 (49).
(119)
Polské orgány informovaly Komisi, že hlavní plán pro letiště v Gdaňsku, který byl vypracován v roce 2010 (50), plánuje rozšíření rozjezdové dráhy, odbavovací plochy a jiné letištní infrastruktury. Díky tomu bude moci letiště v Gdaňsku v budoucnosti obsluhovat více než deset milionů cestujících ročně.
(120)
Komise dále poznamenává, že v roce 2010 letiště v Gdaňsku odbavilo 2,2 milionu cestujících (tj. využilo svou kapacitu ze 45 %, včetně kapacity, kterou měl v době rozšiřování). Podle prognóz pro letiště v Gdaňsku bude dostupná kapacita do roku 2020 využívána pouze z 50-60 % (51). Tyto prognózy nezohledňují začátek využívání letiště v Gdyni (tj. předpokládá se, že veškerou poptávku ve spádové oblasti uspokojí letiště v Gdaňsku). Komise upozorňuje, že i kdyby se předpokládal dynamický růst počtu cestujících, letiště v Gdaňsku bude schopné uspokojit poptávku v tomto regionu dlouhodobě, tj. nejméně do roku 2030.
(121)
Jak je uvedeno výše, analýza MEIP z roku 2010 pro letiště v Gdyni předpokládala, že hlavní část příjmů (průměrně [80-90] % pro celé období od roku 2012 do roku 2040) by měla pocházet od nízkonákladových přepravců a charterových letů. V tomto kontextu Komise poznamenává, že letiště v Gdaňsku také obsluhuje především nízkonákladové přepravce a charterové lety. V roce 2010 tvořili cestující přepravovaní nízkonákladovými přepravci a charterovými lety 72 % všech cestujících odbavených na letišti v Gdaňsku (52).
(122)
Pokud uvážíme blízkost jiného nevytíženého a již provozovaného letiště, které funguje na stejném obchodním modelu a dlouhodobě má značnou volnou kapacitu, Komise se domnívá, že to, zda se provozovateli letiště v Gdyni podaří přilákat letecký provoz a cestující, bude do značné míry záviset na výši letištních poplatků, kterou navrhne leteckým přepravcům, zejména ve srovnání s poplatky, jež vybírají jeho nejbližší konkurenti.
(123)
V tomto kontextu Komise poznamenává, že analýza MEIP z roku 2010 předpokládala, že poplatky za cestující budou u charterových letů a letů provozovaných nízkonákladovými přepravci činit 25 PLN/PAX (6,25 EUR) do roku 2014 a 40 PLN/PAX (10 EUR) od roku 2015 (a do roku 2040). Poplatky za přistání ve stejné kategorii letů byly stanoveny na 25 PLN za tunu (6,25 EUR) za celé období (za předpokladu, že průměrná maximální vzletová hmotnost bude činit 70 tun). Poplatky za parkování letadel byly odhadnuty na 4 PLN (1,0 EUR) za 24 hodin parkování a za tunu (za předpokladu, že průměrná maximální vzletová hmotnost bude činit 70 tun). Podle analýzy MEIP 2010 byly ceny stanoveny na úrovni srovnatelné s cenami na jiných regionálních letištích v době, kdy byla provedena analýza MEIP 2010. Ceny na letišti v Gdyni byly také stanoveny s tím, že tomuto letišti nebude konkurovat letiště v Gdaňsku.
(124)
Komise navíc konstatuje, že podle ceníku, který se používá na letišti v Gdaňsku ode dne 31. prosince 2008, činí standardní poplatek za cestujícího 48 PLN/PAX (12 EUR), standardní poplatek za přistání letadla s hmotností vyšší než dvě tuny (tj. včetně všech letadel nízkonákladových přepravců a charterových letů) činí 25 PLN za tunu (6,25 EUR) a poplatek za parkování letadel činí 4,5 PLN za 24 hodin parkování a za tunu (1,25 EUR).
(125)
Komise však poznamenává, že ceník používaný na letišti v Gdaňsku počítá také s různými slevami a rabaty, které se mj. týkají i letů nízkonákladových přepravců a charterových letů. Letiště v Gdaňsku uplatňuje sníženou sazbu poplatků za cestující ve výši 24 PLN/PAX (6 EUR) u všech nových spojení (od 1. ledna 2004) a každého zvýšení frekvence leteckých spojení letadly o maximální vzletové hmotnosti od 50 do 100 tun (např. Airbus A320 a Boeing 737, jakož i jiná letadla používaná nízkonákladovými přepravci). Také poplatky za přistání jsou u těchto spojení sníženy o polovinu (tj. do 12,5 PLN za tunu). Poplatky za parkování letadel se vůbec neúčtují, pokud frekvence spojení je nejméně šestkrát v týdnu. Kromě toho se standardní poplatky za cestujícího sníží o 23 PLN v případě všech odlétajících cestujících, kteří využívají pravidelná vnitrostátní spojení. V takovém případě se použije vhodná sleva. Komise se domnívá, že pokud zvážíme slevy a rabaty používané na letišti v Gdaňsku, průměrné letištní poplatky, se kterými se počítá na letišti v Gdyni, byly stanoveny na úrovni značně překračující výši poplatků na sousedním letišti, které je již v provozu.
(126)
Pokud by letiště v Gdyni jako nový subjekt na trhu uplatňoval uvedené poplatky, nepodaří se mu přilákat významný provoz za situace, kdy již fungující letiště, které má ve stejné spádové oblasti volnou kapacitu, účtuje nižší poplatky netto v případě nových spojení a nárůstu frekvence letů u již existujících spojení. Komise upozorňuje, že ceník letištních poplatků na letišti v Gdaňsku se sníženými poplatky má být používán do dne 31. prosince 2028. Jelikož jsou letištní poplatky hlavním zdrojem příjmů pro provozovatele, s nímž počítá analýza MEIP 2010 (podle tehdejšího obchodního plánu provozovatele letiště), Komise se domnívá, že z výše uvedeného vyplývá, že analýza MEIP 2010 není dostatečně jasná a věrohodná, aby mohla potvrdit, že posuzovaný investiční projekt by realizoval soukromý investor.
(127)
Pokud uvážíme, že obě letiště, v Gdaňsku i Gdyni, se zaměřují převážně na provozovatele nízkonákladových a charterových letů, že letiště v Gdaňsku nevyužívá celou svou kapacitu, že skutečné poplatky na letišti v Gdaňsku jsou nižší než poplatky, se kterými počítá obchodní plán letiště v Gdyni, a pokud zohledníme blízkost obou letišť, domnívá se Komise, že předpoklad, že si obě letiště nebudou konkurovat, není správný.
(128)
Komise se rovněž domnívá, že v době přípravy analýzy MEIP 2010 byly poplatky netto (standardní poplatky po odečtení příslušných slev) uplatňované na letišti v Bydgoszczy (které je od letiště v Gdyni vzdálené 196 km, což autem trvá dvě hodiny a 19 minut) a na letišti ve Štětíně (vzdáleném od letiště v Gdyni 296 km, což autem trvá čtyři hodiny a 24 minuty), tj. na druhém a třetím nejbližším polském regionálním letišti, značně nižší (53).
(129)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že pokud zvážíme blízkost jiného nevytíženého letiště, které funguje na stejném obchodním modelu, nejsou letištní poplatky, které předpokládá analýza MEIP 2010 a které byly stanoveny na vyšší úrovni než poplatky uplatňované v Gdaňsku a na jiných regionálních letištích ležících poblíž, realistické. Kromě toho zastává Komise názor, že pokud zohledníme konkurenci pro letiště v Gdyni, prognózy ohledně provozu uvedené v analýze MEIP 2010 nevycházely z reálných předpokladů.
(130)
Kromě toho je třeba poznamenat, že v analýze 2010 nebyla provedena analýza zranitelnosti ani v ní nebylo posouzeno, jak pravděpodobné jsou dané výsledky (např. nejpesimističtější scénář, nejoptimističtější scénář, základní scénář). Komise v této souvislosti konstatuje, že scénář uvedený v analýze MEIP 2010 vychází z příliš optimistických předpokladů, pokud jde o růst počtu cestujících a výši poplatků.
(131)
Komise poznamenává, že snížení ročních příjmů z poplatků za cestující pocházejících z charterových letů a letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci o pouhých […] % (v období, na které se vztahuje prognóza, tj. v letech 2010-2040) způsobí, že kapitálová hodnota pro veřejné společníky bude záporná. K takovému snížení příjmů by mohlo dojít, pokud budou poplatky či provoz menší, než se předpokládalo. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že letištní poplatky uvedené v obchodním plánu, který byl použit v analýze MEIP 2010, jsou již o […] % vyšší než poplatky na letišti v Gdaňsku (54). V této souvislosti je vysoce nepravděpodobné, že by se letišti v Gdyni mohlo podařit přilákat letecký provoz, aniž by nenabídlo značné rabaty u poplatků (ve výši 40 PLN (10 EUR), se kterými počítá obchodní plán. Vysoká zranitelnost NPV, která vzniká již u nepatrné slevy letištních poplatků (která je však založena na realistických předpokladech), ukazuje, že je třeba vážně pochybovat o věrohodnosti původního obchodního plánu.
(132)
I když analýza MEIP 2010 vycházela z tehdy dostupných prognóz ohledně provozu a informace ex post by neměly být používány pro účely přímého posouzení zásady soukromého investora, Komise přesto konstatuje, do jaké míry byly tyto prognózy příliš optimistické. Konkrétně porovnání prognóz provozu z roku 2010 a 2012 ukazuje velké rozdíly. Nejenom že byl projekt zahájen se zpožděním, ale navíc byly každý rok pro období „kladného EBITDA“ sníženy prognózy provozu o […] na […] %. Tak významná oprava provedená pouhé dva roky později, jejímž důvodem nejsou významně změněné podmínky, jasně vypovídá o racionálnosti původních předpokladů. Svědčí o tom, že kontroly zranitelnosti, které provedla Komise (jejichž rozsah je v porovnání zanedbatelný), přinášejí obzvláště důležité informace o nerealistickém charakteru předpokladů, na jejichž základě byl projekt schválen k realizaci.
Tabulka 6
Srovnání prognóz týkajících se počtu cestujících, které použily analýzy MEIP 2010 a aktualizace MEIP 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Celkový počet cestujících v analýze MEIP 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Celkový počet cestujících v analýze MEIP 2010
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Rozdíl (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Celkový počet cestujících v analýze MBP 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Celkový počet cestujících v analýze MBP 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Rozdíl (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Z dalších testů zranitelnosti vyplývá, že projekt by byl prodělečný, pokud by se příjmy snížily o pouhých […] % ročně během celého období, na které se vztahuje prognóza, nebo pokud by se příjmy snížily o […] % a operační výdaje se navýšily o […] %. Ziskovost investice je tedy velmi ohrožená již v případě malých změn základních předpokladů. Komise se domnívá, že takové změny jsou zanedbatelné v porovnání se změnami, které byly provedeny v dalších analýzách MEIP.
(134)
Kontroly zranitelnosti, které provedla Komise, se zdají být ještě více oprávněné s ohledem na to, že polské orgány obdržely necelý rok po vypracování analýzy MEIP 2010 aktualizovanou analýzu, podle které měla být NPV projektu významně nižší a činila pouze […] mil. PLN (ok. […] EUR). V porovnání s původním projektem byla NPV projektu v květnu 2011 snížena o […] %.
(135)
Komise navíc poznamenává, že kladné výsledky analýzy MEIP 2010 z velké míry závisí na konečné hodnotě investice na konci období, na které se vztahuje obchodní plán (tj. v roce 2040). Diskontované peněžní toky podniku v letech 2010-2040 jsou totiž záporné a činí (-[…] mil.) PLN. Konečná hodnota diskontovaná ke dni 30. června 2010 činí […] mil. PLN.
(136)
Konečná hodnota byla vypočítána na základě předpokladů, že roční míra růstu peněžních toků z investice po roce 2040 bude činit […] %. Podle standardní praxe by míra růstu podniku neměla být vyšší než míra růstu hospodářství, ve kterém podnik funguje (tj. pokud jde o HDP). Konečná hodnota se totiž vypočítává na dobu, kdy se očekává, že podnik bude plně zaveden a v té samé době skončí období jeho vysokého růstu. S ohledem na předpoklad, že hospodářství tvoří jak podniky vykazující vysoký, tak i podniky vykazující stabilní růst, měla by být míra růstu zavedených podniků tedy nižší než průměrná míra růstu celého hospodářství. Polské orgány ve svých připomínkách neuvedly, z jakého důvodu uvedly míru dlouhodobého růstu ve výši […] %, pouze vysvětlily, že dlouhodobá míra růstu je nominální míra růstu. Na základě informací MMF Komise zjistila, že v prognózách růstu reálného HDP v Polsku, které byly k dispozici na začátku roku 2010, byla uváděna nominální míra růstu polského hospodářství v rozmezí od 5,6 % v roce 2011 do 6,6 % v roce 2015. Pokud by míra inflace činila 2,5 %, lze očekávat, že reálný HDP poroste o 4 %. Na první pohled se tedy zdá, že nominální míra růstu letiště v Gdyni ve výši […] % je v souladu s tehdy dostupnými informacemi a se standardní praxí při určení míry růstu, která je nižší než růst hospodářství. Jelikož však byla stanovena dlouhodobá míra růstu, která je vyšší než ukazatel inflace (v dubnu 2010 byl odhadován na 2,5 %), vychází obchodní plán z předpokladu, že letiště bude každoročně vykazovat růst i po roce 2040.
Tabulka 7
Údaje a prognózy týkající se HDP a inflace poskytnuté MMF v dubnu 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nárůst HDP (stálé ceny) (%)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
Nárůst HDP (běžné ceny (%)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
Inflace %
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Zdroj:
Mezinárodní měnový fond, World Economic Outlook Database, duben 2010 (zdroj: http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Komise kromě toho poznamenává, že v tomto případě a s ohledem na velmi dlouhé prognózované období a vzdálený den, ke kterému byla vypočítána konečná hodnota, je úkol stanovit co nejsprávnější míru růstu ještě složitější a související nejistota ještě větší. Prognózy růstu HDP se totiž málokdy vztahují na období delší než pět let, přičemž v tomto případě měl model předvídat odůvodněnou míru růstu letiště po třiceti letech fungování. Obezřetný investor by tedy provedl několik testů zranitelnosti.
(138)
V této souvislosti je třeba poznamenat, že v pozdějších aktualizacích původního obchodního plánu byla stabilní míra růstu snížena z […] % na […] %. Polské orgány tehdy toto snížení nijak jednoznačně nevysvětlily. Konečná hodnota je výslednicí předpokládané trvalé stabilní míry růstu, ale i předpokládaných změn očekávaných v období stabilního růstu. Komise provedla řadu testů zranitelnosti, které potvrdily, že závěry přijaté v analýze MEIP 2010 mohou být významně ohroženy již malými a realistickými změnami základních předpokladů. Stabilní míra růstu, u níž obchodní plán z roku 2010 vykazuje zápornou NPV, totiž činí přibližně […] %. Za předpokladu, že příjmy budou nižší pouze o […] %, než se původně předpokládalo, činí stabilní míra růstu, při níž se projekt stává prodělečným, […] %.
(139)
Model stabilní míry růstu použitý pro výpočet konečné hodnoty v této věci také vyžaduje, aby byly přijaty předpoklady, pokud jde o den, kdy podnik začne stabilně růst na úrovni, kterou si bude schopen trvale udržet. V analýze MEIP 2010 se tyto údaje vztahují k roku 2040, to znamená, že prognózované období zahrnuje 30 let (2010-2040). V aktualizaci MEIP 2012 bylo prognózované období omezeno na 18 let (2012-2030), a konečná hodnota tak byla vypočítána k roku 2030. Pokud by se stejný časový horizont použil v analýze MEIP 2010, byla by NPV záporná.
(140)
Komise rovněž upozorňuje, že analýza MEIP 2012 konkrétně zmiňuje, že obezřetný investor by zohlednil skutečnost, že projekt má trvat obzvláště dlouho, než se stane ziskovým (viz bod 4.10.1.2 analýzy MEIP 2012, který uvádí, že „Kladný výsledek kladné čisté současné hodnoty ukazuje, že investice do letiště Gdyně-Kosakowo může být pro potenciální investory zajímavým počinem. Před přijetím případného rozhodnutí však investoři musí také zvážit dlouhé období trvání investice, které je typické pro investice do infrastruktury“).
(141)
Komise poznamenává, že v roce 2010, kdy byla provedena první analýza MEIP, byly v obchodním plánu i ve výpočtech NPV zohledněny všechny investiční náklady, včetně nákladů na závazky vyplývající z realizace veřejné zakázky (jednotky požární ochrany, zajištění bezpečnosti, celní služby apod.). Komise poznamenává, že tento přístup je zřejmě správný, pokud uvážíme, že tyto náklady jsou neoddělitelně spojené s výstavbou a využíváním letiště (a představují dodatečné náklady na projekt).
(142)
Komise však také posoudila ziskovost projektu na základě analýzy MEIP 2010 bez zahrnutí investičních nákladů na úkoly vyplývající z realizace veřejné zakázky.
(143)
Z informací předložených polskými orgány nelze zjistit, které konkrétní investiční náklady a provozní výdaje se týkají realizace veřejné zakázky. Komise poznamenává, že v aktualizace MEIP 2012 Polsko investice určené na realizaci veřejné zakázky oddělilo. V případě analýzy MEIP 2010 tomu tak však nebylo. Kromě toho Komise opětovně vypočítala NPV a vyloučila přitom několik možných druhů investičních nákladů, které se jasně vztahují k realizaci veřejné zakázky. Konkrétně Komise při opětovném výpočtu NPV nezohlednila tyto investiční náklady: „Vozidla a vybavení jednotky požární ochrany“, „Oplocení letiště a dozor“ a „Vybavení bezpečnostní služby letiště“ v hodnotě […] mil. PLN (včetně nominálního vyjádření).
(144)
Pokud se v analýze MEIP 2010 nezohlední náklady na úkoly související s realizací veřejné zakázky, zvýší se diskontované peněžní toky na asi (-[…]) mil. PLN (jinými slovy se předpokládané diskontované ztráty v období 2010-2040 sníží o […] mil. PLN z (-[…]) mil. PLN na (-[…]) mil. PLN). Vzhledem k tomu, že konečná hodnota zůstává nezměněná (a činí […] mil. PLN), zvyšuje se NPV projektu z […] mil. PLN na […] mil. PLN (tj. z […] mil. EUR na asi […] mil. EUR).
(145)
Byly provedeny další testy zranitelnosti, které ukazují, že NPV se stane zápornou, pokud dojde k těmto změnám: celkové příjmy se sníží o […] %, příjmy z letištních poplatků se sníží o […] % nebo se sníží celkové příjmy o […] % a zároveň vzrostou náklady o […] % (vše v ročním vyjádření). S ohledem na velmi nerealistické předpoklady týkající se letištních poplatků (o […] % vyšší než na letišti v Gdaňsku (55)) a příliš optimistické prognózy ohledně provozu (přepracované prognózy jsou o […] % až […] % nižší než původní), tyto testy zranitelnosti ukazují, že pokud by se bývaly použily realističtější předpoklady, projekt by nebyl ziskový.
(146)
Poté co byly z analýzy MEIP 2010 vyloučeny zjistitelné náklady související s realizací veřejné zakázky, testy zranitelnosti ukazují, že NPV by se změnila na zápornou, pokud by se předpokládané příjmy z letištních poplatků od nízkonákladových přepravců (bez jakékoli slevy letištních poplatků u charterových letů) ročně snížily o […] %, za předpokladu, že by příjmy z charterových letů, veškeré jiné příjmy, provozní náklady a investiční náklady zůstaly na úrovni, kterou předpokládal obchodní plán (pokud předpokládáme, že příjmy od nízkonákladových přepravců začnou být generované v roce 2017 a postupem času se zvýší).
(147)
Navíc je třeba připomenout, že projekt je ziskový pouze díky konečné hodnotě (tj. hodnotě letiště k roku 2040 za předpokladu trvalého nárůstu peněžních toků o […] % ročně). Do roku 2040 projekt generuje záporné peněžní toky.
(148)
Avšak ani posouzení ziskovosti projektu na základě analýzy MEIP 2010 bez investičních nákladů na úkoly související s realizací veřejné zakázky nevede k jednoznačnému závěru, že by soukromý investor dotčenou investici realizoval.
Shrnutí a závěry
(149)
Přestavba letiště v Gdyni si vyžaduje značné investice a znamená dlouhodobé záporné peněžní toky. Z obchodního plánu totiž vyplývá, že v období, na které se vztahuje prognóza, tj. od 2010 do 2040, budou veškeré diskontované peněžní toky záporné (a budou činit -[…] mil. PLN nebo -[…] mil. EUR). Podle obchodního plánu projekt získá dodatečnou hodnotu až díky diskontované konečné hodnotě v řádu […] mil. PLN, jež byla vypočítána k roku 2040 a pro neomezeně dlouhou dobu po tomto roce, za předpokladu, že letiště bude od tohoto roku vykazovat každý rok nominální růst ve výši […] %). Kromě toho, že je s takovým dlouhodobým projektem nutně spojena značná nejistota, obchodní plán neobsahuje test zranitelnosti, a není tedy analýzou, kterou obezřetný investor u takového typu projektu musí provést.
(150)
Kromě toho analýza Komise potvrzuje, že obchodní plán vychází z řady optimistických a nereálných předpokladů v souvislosti s blízkostí letiště v Gdaňsku, které používá stejný obchodní model, jeho nevyužitou kapacitou a plánovaným rozšířením tohoto letiště. Z několika testů zranitelnosti vyplývá, že NPV projektu se změní na zápornou již při malých a realistických změnách základních předpokladů.
(151)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že na základě analýzy 2010 by se soukromý investor nerozhodl posuzovanou investici zahájit. Z toho důvodu představuje rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo pro provozovatele letiště hospodářskou výhodu, kterou by za normálních tržních podmínek nezískal.
Použití zásady soukromého investora na základě analýzy MEIP 2011 a aktualizace MEIP 2012
(152)
Pokud jde o analýzy MEIP vypracované v letech 2011 a 2012 (a prostředky, které byly podle polských orgánů poskytnuty provozovateli letiště ve formě kapitálových injekcí až na základě těchto analýz), zastává Komise názor, že závazek poskytnout kapitálové injekce byl přijat již v dohodě společníků podepsané dne 11. března 2011 (viz 33. bod odůvodnění výše), tj. před vypracováním analýz MEIP 2011 a 2012. V době, kdy se vypracovávaly analýzy MEIP 2011 a 2012, již společníci dané investiční rozhodnutí přijali, třebaže bylo realizováno později. Kromě toho se Komise domnívá, že kapitálové injekce poskytnuté po vypracování analýz MEIP 2011 a 2012 nelze považovat za nezávislá, samostatně přijatá investiční rozhodnutí, jelikož se týkají stejného investičního projektu, jehož realizaci veřejní společníci zahájili nejpozději v roce 2010, a jelikož představují pouze opravy či změny původních projektů.
(153)
V souvislosti s tím, jak již bylo uvedeno, mohou tyto analýzy podle názoru Komise doložit, že polské úřady postupovaly jako soukromý investor, pouze v případě, že by z nich vyplývalo, že by se projekt díky investování dalších prostředků stal ziskovým, a byla tak zajištěna přiměřená náhrada již investovaného kapitálu i kapitálu, který měl být ještě investován (nebo by se tím zajistila přiměřená náhrada tohoto kapitálu, i při zohlednění rizika souvisejícího s nutností vrátit podporu neoprávněně získanou v minulosti).
(154)
Z analýz však nic takového nevyplývá, a navíc se zdají být z níže uvedených důvodů nespolehlivé.
Použití zásady soukromého investora na základě aktualizace MEIP 2011
(155)
Analýza MEIP byla poprvé aktualizována v květnu 2011. Kromě toho, že Komise stanovila, že závazek ohledně kapitálových injekcí poskytnutých po vypracování dané analýzy MEIP byl přijat před květnem 2011 (viz 33. bod odůvodnění výše), Komise také posoudila, zda je možné na základě informací obsažených v této hospodářské analýze uznat, že poskytnutí kapitálových injekcí je v souladu s chováním soukromého investora v tržním hospodářství. V analýze MEIP 2011 zůstala výše příjmů z projektu nezměněna, ale investiční náklady byly navýšeny (viz obrázek 3, který uvádí celkové investiční náklady v reálném vyjádření pro rok 2010). Analýza rovněž zohlednila již dříve poskytnuté kapitálové injekce a vynaložené investiční náklady. WACC byl mírně snížen (z […] % na […] %) a dlouhodobá míra růstu byla snížena z […] % na […] %. Na základě těchto aktualizací byla NPV významně snížena na […] mil. PLN (asi […] EUR). Důvodem byla větší ztráta (diskontované peněžní toky za období 2011-2030 by činily (-[…] mil.) PLN a končená hodnota by se mírně snížila na […] mil. PLN.
(156)
Komise tedy konstatuje, že ani na základě aktualizace MEIP 2011 není rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo financovat přestavbu vojenského letiště Gdyně-Kosakowo (Gdyně-Oksywie) na letiště civilního letectví v souladu se zásadou soukromého investora, a představuje tedy hospodářskou výhodu, kterou by provozovatel letiště v běžných tržních podmínkách nezískal.
Použití zásady soukromého investora na základě aktualizace MEIP 2012
(157)
Polské orgány se domnívají, že Komise by měla posoudit dodržení podmínek zásady soukromého investora na základě analýzy MEIP 2012. Komise reagovala na toto tvrzení, i když závazek ohledně kapitálových injekcí poskytnutých po vypracování analýzy MEIP byl přijat dříve (viz 33. bod odůvodnění výše), a posoudila rovněž, zda je možné na základě informací obsažených v této hospodářské analýze uznat, že poskytnutí kapitálových injekcí je v souladu s chováním soukromého investora v tržním hospodářství.
(158)
Komise poznamenává, že v aktualizaci MEIP 2012 jsou zohledněny již dříve poskytnuté kapitálové injekce a vynaložené investiční náklady. Z aktualizace MEIP 2012 vyplývá, že financování společnosti Gdyně-Kosowo sp. z o.o. nabízí společníkům kladnou kapitálovou hodnotu v řádu […] mil. PLN (přibližně […] mil. EUR). Kromě toho je vnitřní míra návratnosti investice projektu ve výši […] % vyšší než prognózované náklady na kapitál provozovatele letiště ([…] %).
(159)
V analýze MEIP 2012 byla porovnána kapitálová hodnota podniku s dalšími investicemi v situaci, kdy letiště zahajuje svou činnost („základní scénář“), a kapitálová hodnota podniku v případě neposkytnutí dalších investic a upuštění od realizace investičního projektu v červnu 2012 („srovnávací scénář“) (56).
(160)
Pokud jde o tuto otázku, Komise již došla k závěru, že kapitálové injekce poskytnuté po roce 2010 nelze hodnotit nezávisle na původním investičním rozhodnutí, které bylo přijato v roce 2010. Správným srovnávacím scénářem v roce 2010 by bylo ustoupit od realizace projektu. Podle polských orgánů dovolovala dohoda o pronájmu obci Kosakowo využívat pozemky pouze pro účely letiště pro civilní letectví. Komise se domnívá, že soukromý investor by v první řadě takovou dohodu ani neuzavřel, pokud by výstavba nového letiště pro civilní letectví na tomto území neposkytovala reálnou možnost generovat z této investice zisk. Proto se musí srovnávací scénář popsaný v aktualizaci MEIP 2012 posuzovat v souvislosti s dřívějším rozhodnutím, které samo o sobě není v souladu s postupem soukromého investora. Jinými slovy by srovnávací scénář v letech 2010 a 2012 vedl k tomu, že by od realizace projektu výstavby dotčeného letiště pro civilní letectví bylo upuštěno, protože se všechny kapitálové injekce a analýzy MEIP provedené Polskem týkají realizace stejného investičního projektu.
(161)
Komise každopádně poznamenává, že základní scénář v aktualizaci MEIP 2012 předložené polskými orgány vychází z obchodního plánu, který počítal s budoucími peněžními toky pro investory v letech 2012-2030 (tj. v období vysokého růstu) (57). Prognózované budoucí peněžní toky se zakládají na předpokladu, že letiště začne fungovat v roce 2013. V době dokončení aktualizace MEIP 2012 polské orgány očekávaly, že letiště odbaví asi […] cestujících v roce 2014 a postupně rozšíří svou činnost na […] cestujících v roce 2020 a na přibližně […] v roce 2028 (viz prognóza změny počtu cestujících v tabulce 8 níže).
Tabulka 8
Prognózy týkající se počtu cestujících na letišti v Gdyni (v tis.)
Předpokládaný růst počtu cestujících
Rok
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Celkem
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Podle aktualizace MEIP 2012 se očekává, že po roce 2030 bude letiště zaznamenávat trvalý stabilní růst ve výši […]. V souladu s tímto předpokladem polské orgány vypočítaly konečnou hodnotu provozovatele letiště v roce 2030.
(163)
Komise poznamenává, že podobně jako v analýze MEIP 2010 jsou zásadními faktory ovlivňujícími hodnotu budoucích peněžních toků provozovatele letiště v Gdyni očekávané příjmy, které jsou podmíněné počtem cestujících a výší letištních poplatků placených leteckými přepravci.
(164)
Pokud jde o očekávaný nárůst počtu cestujících, polské orgány tvrdí, že poptávka po službách letecké přepravy cestujících časem vzroste spolu s očekávaným růstem HDP Polska a rozvojem regionu. V této souvislosti se polské orgány domnívají, že prognózy ohledně počtu cestujících jsou konzervativní a skutečný počet může být vyšší, než se předpokládalo. Podle Polska předpokládá aktualizovaná prognóza počtu cestujících pro tento region (z března 2013) vyšší počet cestujících, než jaký prognózovala aktualizace MEIP 2012.
(165)
Polské orgány tvrdí, že obchodní plán počítal s tím, že letiště v Gdyni odbaví méně než […] % cestujících v regionu. Kromě toho podle názoru polských orgánů rozvoj služeb v oblasti letectví v pomořanském vojvodství umožní, že v tomto regionu může fungovat ještě jedno malé letiště, jehož služby budou doplňovat nabídku služeb letiště v Gdaňsku.
(166)
Pokud jde o poptávku ze strany cestujících, Komise se domnívá, že tvrzení uvedená ve 118. až 129. bodu odůvodnění týkající se vzájemné konkurence mezi letištěm v Gdyni a letištěm v Gdaňsku ohledně leteckých společností a cestujících platí i s ohledem na hodnocení v analýze MEIP 2012.
(167)
Komise zejména poznamenává, že výše letištních poplatků stanovená v aktualizaci MEIP 2012 zůstala v porovnání s jejich výší v analýze MEIP 2010 nezměněná. Polské orgány tvrdí, že poplatky použité v aktualizaci MEIP 2012 se významně neliší od standardních ceníků, jež používají jiná malá letiště v Polsku. Polské orgány vysvětlují, že výše poplatků v obchodním plánu je průměrná v celém období, na které se vztahuje obchodní plán (tj. roky 2014-2040), a předpokládají, že v dlouhodobém horizontu se budou muset poplatky uplatňované na letišti v Gdaňsku navýšit v důsledku zlepšení služeb na tomto letišti.
(168)
Jelikož letiště v Gdaňsku, Bydgoszczy a Štětíně uplatňovala v roce 2012 stejné ceny (včetně stejných slev) jako v roce 2010, hodnotí Komise výši poplatků v analýze MEIP 2012 stejně jako v případě analýzy MEIP 2010 (viz 122. až 129. bod odůvodnění).
(169)
Komise se domnívá, že soukromý investor, který se řídí zásadou ziskovosti, by se nerozhodl investovat do posuzovaného projektu na základě předpokládané výše poplatků, která je značně vyšší, než poplatky netto účtované na jiných polských regionálních letištích (58), zejména na letišti v Gdaňsku.
(170)
Komise rovněž poznamenává, že ze zátěžového testu vypracovaného polskými orgány vyplývá, že hodnota vlastního kapitálu se mění na zápornou v momentě, kdy se poplatky za cestující sníží na […] PLN. V této souvislosti Komise poznamenává, že snížené letištní poplatky, které by byly srovnatelné s výší letištních poplatků hrazených na jiných polských regionálních letištích (např. v Gdaňsku, Bydgoszczy, Štětíně a Lublinu), způsobí, že hodnota kapitálu bude záporná.
(171)
Kromě toho se Komise domnívá, že soukromý investor by nestanovil vyšší poplatky na základě předpokladu, že se poplatky na letišti v Gdaňsku v dlouhodobém horizontu zvýší. V této souvislosti Komise poznamenává, že ceník používaný na letišti v Gdaňsku plánuje uplatňovat slevy do roku 2028 (tj. na období, které je jen o dva roky kratší, než období zohledněné v obchodním plánu, jež je předmětem aktualizace MEIP 2012). Z tohoto důvodu se Komise domnívá, že i kdyby se letištní poplatky na letišti v Gdaňsku po roce 2028 zvýšily, prognózované letištní poplatky, které jsou průměrem pro celé období zohledněné v obchodním plánu (tj. do roku 2030), i nadále převyšují průměrnou výši letištních poplatků na konkurenčním letišti.
(172)
Polské orgány potvrdily, že aktualizace MEIP 2012 zohlednila provozní náklady, které souvisejí s činností armády na tomto letišti. Očekává se, že tyto náklady vykompenzuje stát. Polské orgány potvrdily, že se letiště v Gdyni a armádní uživatel dosud formálně nedohodly na tom, jak budou náklady (provozní a investiční) sdílet.
(173)
Komise se domnívá, že soukromý investor by své hodnocení založil pouze na výsledcích, které byly v době přijetí rozhodnutí ohledně investice předvídatelné. Komise se tedy domnívá, že jakékoli možné snížení nákladů v důsledku sdílení nákladů s armádním uživatelem letiště (ani vliv na celkové náklady a příjmy letiště) nelze zohlednit při posuzování slučitelnosti investice se zásadou soukromého investora. Analýza MEIP 2012 totiž neuvádí, jakého snížení nákladů by mohl provozovatel letiště v této souvislosti dosáhnout.
(174)
Stejně jako v případě analýzy MEIP 2010 jsou celkové diskontované peněžní toky projektu v období 2012-2030 záporné, jak vyplývá z obrázku 5. Letiště začne generovat kladné peněžní toky až od roku 2020, ale s ohledem na dlouhé období investice zůstávají kumulované peněžní (diskontované) toky v období, na které se vztahuje prognóza, záporné.
Obrázek 5
Kumulované (reálné) diskontované peněžní toky (v PLN) v aktualizaci MEIP 2012
[…]
(175)
V důsledku toho Komise konstatuje, že ani na základě aktualizace MEIP 2012 není rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo financovat přestavbu vojenského letiště v Gdyni na letiště civilního letectví v souladu se zásadou soukromého investora, a představuje tedy hospodářskou výhodu, kterou by provozovatel letiště v běžných tržních podmínkách nezískal.
Aktualizace z listopadu 2013
(176)
Komise se kromě toho domnívá, že změny investičního plánu, jejichž cílem bylo získat dodatečné příjmy z prodeje paliva letištěm (bez účasti externího provozovatele), ani nabídku navigačních služeb nelze při posuzování slučitelnosti investice se zásadou soukromého investora zohlednit. Polské orgány potvrdily, že tyto možné zdroje příjmů nezohlednila ani analýza MEIP 2010 ani analýza MEIP 2011 a ani aktualizace MEIP 2012, které byly vypracovány pro letiště v Gdyni, jelikož v době vypracování těchto analýz neměli ani veřejní společníci ani podnik jistotu, zda na poskytování těchto služeb získají všechna nutná povolení a koncese. Protože v době vypracování analýz MEIP nebylo možné tato nutná povolení a koncese získat, Komise tvrdí, že tyto změny není možné zpětně zohlednit.
Závěr
(177)
Komise se domnívá, že veřejné financování, ke kterému se ve prospěch provozovatele letiště zavázalo město Gdyně a obec Kosakowo, není slučitelné se zásadou soukromého investora. Komise se proto domnívá, že dotčené opatření představuje hospodářskou výhodu, která byla poskytnuta podniku letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. a kterou by tento podnik za normálních tržních podmínek nezískal.
5.1.4. Selektivita
(178)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU opatření, které lze označit za státní podporu, zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“. Komise v této věci poznamenává, že kapitálové injekce se týkají jediného podniku letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. Tyto prostředky jsou tedy selektivní ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
5.1.5. Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu
(179)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží na vnitřním trhu, je nutno mít za to, že tyto podniky jsou dotyčnou podporou ovlivněny (59). Hospodářské výhody, které má provozovatel letiště z dotčeného opatření, posilují jeho hospodářské postavení, neboť provozovatel letiště bude moci zahájit svou činnost, aniž by sám hradil investiční a provozní náklady, které jsou s tímto opatřením neoddělitelně spojené.
(180)
Podle hodnocení uvedeného v oddíle 5.1.1 je činnost letiště hospodářskou činností. Na jedné straně existuje konkurence mezi letišti, která se snaží přilákat letecké dopravce a s nimi související letecký provoz (přepravu cestujících a zboží), a na druhé straně existuje konkurence i mezi vedoucími pracovníky letiště, kteří si mohou vzájemně konkurovat, protože usilují o vedoucí pozici na daném letišti. Komise kromě toho zdůrazňuje, že si konkurují - zejména v případě nízkonákladových přepravců - také letiště, která se nenachází ve stejné spádové oblasti a leží v různých členských státech a která se snaží tyto přepravce získat pro sebe. Komise upozorňuje, že letiště v Gdyni odbaví asi […] tis. cestujících do roku 2020 a až 1 milion cestujících v roce 2030.
(181)
Jak je uvedeno v bodě 40 pokynů pro letectví z roku 2005, ani malá letiště není možné vyloučit z působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU. S ohledem na předpokládaný provoz na letišti v Gdyni a jeho blízkost k letišti v Gdaňsku (vzdáleného pouze asi 25 km) se Komise domnívá, že tyto skutečnosti mohou mít vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(182)
Na základě argumentů uvedených ve 179. až 181. bodě odůvodnění lze konstatovat, že hospodářské výhody, jaké získává provozovatel letiště v Gdyni, posilují jeho postavení vůči ostatním konkurentům na trhu v Unii, kteří nabízejí letištní služby. Proto posuzované veřejné financování narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy.
5.1.6 Závěr
(183)
S ohledem na argumenty uvedené v 83. až 182. bodě odůvodnění Komise považuje kapitálové injekce poskytnuté ve prospěch společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1. SFEU. Jelikož byly tyto finanční prostředky již společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. poskytnuty, Komise se rovněž domnívá, že polské orgány porušily zákaz uvedený v čl. 108 odst. 3 SFEU (60).
5.2. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(184)
Komise přezkoumala, zda lze dotčenou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem. Jak bylo uvedeno výše, podpora spočívá ve financování investičních nákladů na zprovoznění letiště v Gdyni a na ztráty z prvních let provozu tohoto letiště (tj. do roku 2019 včetně, jak vyplývá z analýz MEIP 2010 a MEIP 2012).
(185)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 SFEU stanoví několik výjimek z obecného pravidla stanoveného v čl. 107 odst. 1 SFEU, podle kterého nejsou státní podpory slučitelné s vnitřním trhem. Dotčenou podporu lze posoudit pouze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že: „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“, lze uznat za slučitelné s vnitřním trhem. Pokyny pro letectví z roku 2005 poskytují rámec pro posouzení, zda lze podporu pro provozovatele letišť uznat za slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Pokyny zmiňují několik kritérií, které Komise musí zohlednit.
5.2.1. Podpora na investice
(186)
Státní podpora na financování infrastruktury letiště je slučitelná s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud splňuje podmínky stanovené v čl. 61 pokynů pro letectví z roku 2005:
i)
konstrukce a využití infrastruktury odpovídají jasně stanovenému cíli obecného hospodářského zájmu (regionální rozvoj, přístupnost …),
ii)
infrastruktura je nutná a úměrná stanovenému cíli,
iii)
infrastruktura nabízí dostatečné perspektivy střednědobého používání, zejména s ohledem na využití stávajících infrastruktur,
iv)
přístup k infrastruktuře je otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně a
v)
míra dopadu na rozvoj obchodu není v rozporu se společným zájmem Unie.
(187)
Kromě toho musí mít státní podpora pro letiště, stejně jako jiná opatření státní podpory, aby byla slučitelná s vnitřním trhem, motivační účinek, být nezbytná a úměrná stanovenému cíli.
(188)
Polské orgány se domnívají, že veřejné financování opatření, jeho cílem je přestavba letiště v Gdyni, splňuje všechna kritéria podpory na investice uvedená v pokynech pro letectví z roku 2005.
i) Výstavba a využití infrastruktury odpovídají jasně stanovenému cíli obecného hospodářského zájmu (regionální rozvoj, přístupnost atd.)
(189)
Komise poznamenává, že letiště v Gdaňsku, vzdálené od nového plánového letiště pouhých 25 km, již Pomořany efektivně obsluhuje.
(190)
Letiště v Gdaňsku leží u obchvatu oblasti Trójmiasto, který je součástí rychlostní silnice S6, která vede kolem měst Gdyně, Sopoty a Gdaňsk a velkému počtu obyvatel Pomořan zajišťuje snadný přístup k letišti. Dokonce ani pro obyvatele města Gdyně by tedy výstavba nového letiště neznamenala značné zlepšení spojení, jelikož z centra Gdyně trvá cesta k oběma letištím (v Gdyni i v Gdaňsku) stejnou dobu, tj. přibližně 20-25 minut jízdy autem.
(191)
Komise kromě toho poznamenává, že železnice „Trójmiejska Kolej Metropolitalna“, která se v současnosti staví a je spolufinancována ze strukturálních fondů Unie, zajistí železniční spojení s letištěm v Gdaňsku obyvatelům Gdaňska i Gdyně přímo z centra obou měst (za přibližně 25 minut). Díky železničnímu spojení „Trójmiejska Kolej Metropolitalna“ získají přímé nebo nepřímé spojení s letištěm v Gdaňsku také obyvatelé jiných částí Pomořan.
(192)
Komise rovněž poznamenává, že současná kapacita letiště v Gdaňsku činí pět milionů cestujících ročně, zatímco skutečný počet cestujících v období 2010-2013 činil: v roce 2010 - 2,2 mil., v roce 2011 - 2,5 mil., v roce 2012 - 2,9 mil., v roce 2013 - 2,8 mil. Komise rovněž upozorňuje, že letiště v Gdaňsku se v současnosti rozšiřuje s cílem zvýšit kapacitu na sedm miliónů cestujících ročně. Tato investice má být dokončena v roce 2015.
(193)
Navíc celková poptávka v regionu podle prognózy provozu v Pomořanech, kterou předložily polské orgány a která byla využita pro účely aktualizace MEIP 2012, činí […] cestujících ročně […].
Tabulka 9
Prognózy ohledně provozu v Pomořanech (v mil.)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komise kromě toho poznamenává, že podle informací předložených polskými orgány předpokládá hlavní plán letiště v Gdaňsku další rozšíření letiště, aby tak bylo možné odbavit více než deset milionů cestujících ročně. Konkrétní rozhodnutí o zvýšení kapacity letiště v Gdaňsku na více než sedm milionů cestujících ročně tak může být přijato v budoucnosti v závislosti na změně provozu.
(195)
Podle polských orgánů vyplývá z aktualizovaných prognóz (vypracovaných v březnu 2013), že podle očekávání má být poptávka v této spádové oblasti vyšší než v prognózách provozu z roku 2012. Podle uvedených prognóz bude v roce 2030 činit poptávka v této spádové oblasti asi devět milionů cestujících. I tato prognóza tedy dokládá, že poptávku v regionu by nejméně do roku 2025 stačilo uspokojit samotné letiště v Gdaňsku, a to bez dalších investic (na základě opravených prognóz týkajících se provozu uvedených ve 45. bodě odůvodnění).
(196)
Navíc podle informací předložených polskými úřady činí současná kapacita rozjezdové dráhy na letišti v Gdaňsku 40-44 operací za hodinu a v současnosti je ve skutečnosti využívána pro průměrně 4,7 operace za hodinu.
(197)
Na základě informací předložených polskými úřady (viz 192. až 196. bod odůvodnění) Komise konstatuje, že v příštích letech bude kapacita letiště v Gdaňsku využívána pouze z 50-60 %. V důsledku toho bude letiště v Gdaňsku schopno pokrýt poptávku leteckých společností i cestujících na dlouhou dobu, a to i v případě, že počet cestujících v Pomořanech rychle poroste.
(198)
Komise také poznamenává, že letiště v Gdaňsku nabízí více než 40 vnitrostátních a mezinárodních spojení (spojení z bodu do bodu i spojení k leteckým uzlům, jako jsou letiště Frankfurt, Mnichov, Varšava a Kodaň).
(199)
Jak uvádí 60. bod odůvodnění, polské orgány tvrdí, že na jedné straně je zvětšení kapacity letiště v Gdaňsku do určité míry omezeno z důvodů plánovaného rozvoje městských oblastí a důvodů ochrany životního prostředí. Na druhou stranu však tvrdí, že zvětšení kapacity letiště v Gdaňsku nic nebrání. Jelikož jsou argumenty ohledně překážek pro zvětšení kapacity protichůdné a nejsou žádným způsobem podložené, Komise se domnívá, že je pro své hodnocení nemůže použít.
(200)
S ohledem na volnou kapacitu letiště v Gdaňsku, která ani dlouhodobě nebude plně využita, a na plán dalšího dlouhodobějšího rozšíření tohoto letiště v případě nutnosti, se Komise nedomnívá, že by výstavba dalších letišť v Pomořanech přispěla k rozvoji regionu. Kromě toho Komise poznamenává, že Pomořany mají již nyní díky letišti v Gdaňsku dobrá spojení a nové letiště spojení s tímto regionem nezlepší.
(201)
Komise rovněž upozorňuje, že podle obchodního modelu letiště v Gdyni se zdá, že toto letiště bude s letištěm v Gdaňsku soupeřit o cestující na trzích s přepravou realizovanou nízkonákladovými přepravci, s charterovou dopravou a na trhu obecného letectví. Kromě toho nemůže výstavba nového letiště, které má sloužit jako rezervní nouzové letiště, odůvodnit výši investice na letišti v Gdyni.
(202)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že investice na letišti v Gdyni pouze rozšíří infrastrukturu v regionu, což nesplňuje požadavek jasně stanoveného cíle obecného hospodářského zájmu.
ii) Infrastruktura je nutná a úměrná stanovenému cíli
(203)
Jak je uvedeno ve 189. až 202. bodě odůvodnění, Komise se domnívá, že spádová oblast letiště v Gdyni je a bude efektivně obsluhována letištěm v Gdaňsku. Navíc by obě letiště fungovala na podobném obchodním modelu a zaměřila by se především na nízkonákladové přepravce a charterové lety.
(204)
Jelikož neexistuje jasně stanovený cíl obecného hospodářského zájmu, je Komise toho názoru, že infrastrukturu nelze uznat za nutnou a úměrnou cíli obecného hospodářského zájmu (viz také 202. bod odůvodnění výše).
iii) Infrastruktura nabízí dostatečné perspektivy střednědobého používání, zejména s ohledem na využití stávajících infrastruktur
(205)
Jak je uvedeno v písm. i), letiště v Gdyni se nachází pouze přibližně 25 kilometrů od stávajícího letiště v Gdaňsku a obě letiště mají stejnou spádovou oblast a podobný obchodní model.
(206)
Kapacita letiště v Gdaňsku je v současnosti využívána z méně než 60 %. Pokud zohledníme investice, které se v současnosti na letišti v Gdaňsku realizují, je toto letiště schopno uspokojit poptávku v regionu nejméně do roku 2025-2028, v závislosti na použitých prognózách. Kromě toho je možné letiště v Gdaňsku dále rozšířit.
(207)
Komise rovněž upozorňuje, že podle obchodního plánu letiště v Gdyni by příjmy tohoto letiště z asi [80-90] % tvořily příjmy z obsluhy nízkonákladových a charterových dopravců. To znamená, že by se zaměřilo na trhy, které jsou pro podnikání letiště v Gdaňsku nejdůležitější.
(208)
V tomto kontextu Komise také poznamenává, že polské orgány nepředložily žádné důkazy eventuální spolupráce mezi oběma letišti.
(209)
Ani plány na získání příjmů z jiné letecké činnosti a činnosti nesouvisející s letectvím (výroba a služby) nepostačují k pokrytí vysokých provozních nákladů souvisejících s provozem letiště v Gdyni.
(210)
Komise se tedy domnívá, že letiště v Gdyni nenabízí uspokojivou střednědobou perspektivu použití.
iv) Přístup k infrastruktuře je otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně
(211)
Polské orgány potvrdily, že přístup k infrastruktuře letiště bude otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně bez jakékoli neodůvodněné hospodářské diskriminace.
v) Rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem
(212)
Komise poznamenává, že polské orgány nepředložily žádné důkazy, že by letiště v Gdaňsku a Gdyni vytvořily vzájemně spolupracující letecký uzel. Logické spíše je, že si obě letiště budou navzájem konkurovat a snažit se přilákat v zásadě stejné cestující.
(213)
Komise navíc konstatuje, že obchodní plán letiště v Gdyni (asi [80-90] % příjmů má pocházet z obsluhy nízkonákladových a charterových dopravců) a výše investice (například terminál s kapacitou 0,5 milionu cestujících ročně, který má být v budoucnu rozšířen) nepotvrzují tvrzení, že se letiště v Gdyni zaměří na obecné letectví a bude poskytovat pouze nebo převážně služby pro odvětví obecného letectví.
(214)
S ohledem na výše uvedené a skutečnost, že obě letiště by se zaměřila na lety nízkonákladových a charterových dopravců, zastává Komise názor, že podpora se poskytuje letišti, které by si přímo konkurovalo s jiným letištěm ve stejné spádové oblasti, přičemž poptávka po letištních službách, kterou by stávající letiště nemohlo uspokojit, neexistuje.
(215)
Komise se proto domnívá, že dotčená podpora by se dotkla obchodu v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem. Tento závěr podporuje i neexistence cíle společného zájmu, kterému by daná podpora měla sloužit.
vi) Nutnost podpory a motivační účinek
(216)
Na základě údajů předložených polskými orgány se Komise domnívá, že náklady na investici mohou být nižší než náklady na výstavbu jiných srovnatelných regionálních letišť v Polsku. Důvodem je zejména využití stávající infrastruktury vojenského letiště. Polské orgány navíc tvrdí, že provozovatel letiště by dotčenou investici bez podpory neuskutečnil.
(217)
Komise navíc poznamenává, že vzhledem k dlouhé době, která je u tohoto typu investice nutná pro dosažení ziskovosti, by veřejné financování mohlo být nezbytné k tomu, aby příjemce změnil svůj přístup a investici provedl. Kromě toho, že téměř není možné zjistit předpokládanou ziskovost investičního projektu (viz 177. bod odůvodnění) a soukromý investor by takový projekt nerealizoval, podpora ve skutečnosti pravděpodobně má vliv na postup provozovatele letiště.
(218)
Komise nicméně na základě neexistence jasně stanoveného cíle obecného zájmu konstatuje, že podporu nelze uznat za nutnou a úměrnou tomuto cíli.
(219)
Komise se tedy domnívá, že podpora na investice poskytnutá městem Gdyní a obcí Kosakowo ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. nesplňuje podmínky stanovené v pokynech pro letectví z roku 2005 a nelze ji uznat za slučitelnou z vnitřním trhem.
5.2.2. Provozní podpora
(220)
Podle názoru Komise představuje financování provozních ztrát společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. provozní podporu, která snižuje běžné výdaje provozovatele letiště. Podle judikatury Soudního dvora je taková provozní podpora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem. Podle pokynů pro letectví z roku 2005 lze provozní podporu poskytnutou letištím uznat za slučitelnou s vnitřním trhem pouze ve výjimečném případě a za přísně vymezených podmínek ve znevýhodněných regionech.
(221)
Komise poznamenává, že letiště v Gdyni leží ve znevýhodněném regionu, na který se vztahuje výjimka podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU; Komise proto musí posoudit, zda lze dotčenou provozní podporu uznat za slučitelnou s pokyny k regionální podpoře.
(222)
Podle 76. bodu pokynů k regionální podpoře lze provozní podporu poskytnout v regionech způsobilých k podpoře podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU za předpokladu, že i) je oprávněná z hlediska jejího příspěvku k regionálnímu rozvoji a z hlediska jejího charakteru a ii) její výše je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit.
(223)
Podle polských orgánů splňuje dotčená provozní podpora podmínky 76. bodu pokynů k regionální podpoře (viz 77. až 79. bod odůvodnění).
(224)
Jelikož jsou Pomořany již obsluhované letištěm v Gdaňsku a nové letiště spojení s tímto regionem nezlepší, Komise nemůže potvrdit, že podpora přispívá k regionálnímu rozvoji.
(225)
Komise se domnívá, že vzhledem k tomu, že podpora k rozvoji nepřispívá, nelze potvrdit, že provozní podpora je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit, protože není zřejmé, že by v Pomořanech existoval nedostatek spojení.
(226)
Kromě toho se Komise domnívá, že posuzovaná provozní podpora se poskytuje na předem stanovené výdaje. Vzhledem k posouzení obchodního plánu letiště v Gdyni, které provedla Komise, a vzhledem k výši předpokládaných příjmů a nákladů (viz oddíl 5.1.3), nelze potvrdit, že podpora se omezuje na nezbytné minimum, byla poskytnuta prozatímně a postupně se snižuje. Zejména pokud jde o nejistotu ohledně předpokládané ziskovosti provozovatele letiště (viz oddíl týkající se existence podpory), není možné zaručit, že podpora bude mít prozatímní charakter a bude se postupně snižovat.
(227)
Komise se každopádně domnívá, že poskytnutí provozní podpory s cílem zajistit realizaci investičního projektu, který využívá investiční podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, je ze své podstaty s vnitřním trhem neslučitelné.
(228)
Komise se proto domnívá, že provozní podpora poskytnutá městem Gdyní a obcí Kosakowo ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. nesplňuje kritéria uvedená v pokynech k regionální podpoře.
5.2.3. Závěr týkající se posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem
(229)
Komise tedy došla k závěru, že státní podpora poskytnutá společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. není slučitelná s vnitřním trhem.
(230)
Komise nezjistila, že by v oblasti slučitelnosti s vnitřním trhem existoval příslušný právní předpis, na jehož základě by bylo možné uznat dotčenou podporu za slučitelnou se Smlouvou. Navíc ani polské orgány neuvedly žádný právní předpis v oblasti slučitelnosti s vnitřním trhem ani relevantní argumenty, které by Komisi umožnily uznat dotčenou podporu za slučitelnou s vnitřním trhem.
(231)
Investiční podpora ani provozní podpora, kterou polské orgány poskytly nebo hodlají poskytnout společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., není slučitelná s vnitřním trhem. Polské orgány podporu poskytly v rozporu s právními předpisy, a porušily tím ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
6. NAVRÁCENÍ PODPORY
(232)
Podle Smlouvy o fungování EU a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise v případě, že zjistí, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (61). Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že povinnost státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou s vnitřním trhem, slouží k obnovení dřívějšího stavu (62). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (63).
(233)
V souladu s výše uvedenou judikaturou článek 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 (64) stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“.
(234)
Výše uvedená podpora tedy musí být navrácena polským orgánům ve výši, v jaké byla vyplacena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Státní podpora, již Polsko protiprávně poskytlo v období od 28. srpna 2007 do 17. června 2013 ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. v rozporu s ustanovením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie v podobě kapitálových injekcí ve výši 91 714 000 PLN, není slučitelná s vnitřním trhem.
2. Státní podpora ve prospěch letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., kterou Polsko hodlá poskytnout po dni 17. června 2013 a jejímž cílem je přestavět vojenské letiště Gdyně-Kosakowo na letiště civilního letectví, není slučitelná s vnitřním trhem. Podporu proto nelze poskytnout.
Článek 2
1. Státní podporu uvedenou v čl. 1 odst. 1 Polsko získá od příjemce zpět.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny za celé období, které začíná dny uvedenými v druhém odstavci a končí skutečným vrácením těchto částek.
Částky, jež mají být navráceny, byly příjemci poskytnuty v tyto dny:
a)
28. srpna 2007 - částka 50 000 PLN;
b)
4. března 2008 - částka 200 000 PLN;
c)
11. září 2008 - částka 500 000 PLN;
d)
28. července 2009 - částka 1 345 000 PLN;
e)
8. prosince 2010 - částka 4 361 000 PLN;
f)
8. července 2011 - částka 25 970 000 PLN;
g)
1. září 2011 - částka 1 779 000 PLN;
h)
25. dubna 2012 - částka 31 009 000 PLN;
i)
27. května 2013 - částka 6 469 000 PLN;
j)
17. června 2013 - částka 20 031 000 PLN.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 (65).
4. Polsko zruší všechny platby podpor uvedených v čl. 1 odst. 2, ke kterým by mohlo dojít počínaje dnem oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v čl. 1 odst. 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Polsko zajistí, aby bylo toto rozhodnutí provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Polsko Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření za účelem provedení tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty, kterými doloží, že příjemci bylo nařízeno vrácení podpory.
2. Dokud Polsko nezíská zpět veškerou státní podporu uvedenou v čl. 1 odst. 1., informuje průběžně Komisi o dalších opatřeních, které přijímá na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí. Na žádost Komise Polsko neprodleně poskytne informace o již přijatých a plánovaných opatřeních za účelem provedení tohoto rozhodnutí. Polsko rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce vrátil.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 11. února 2014.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 11 februari 2014
betreffende steunmaatregel SA.35388 (13/C) (ex 13/NN en ex 12/N) - Polen - Ontwikkeling van de luchthaven Gdynia-Kosakowo
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 759)
(Slechts de tekst in de Poolse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/883/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig voornoemde artikelen in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen kenbaar te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 7 september 2012 heeft Polen bij de Commissie, om redenen van rechtszekerheid, plannen aangemeld om de conversie tot burgerluchthaven van een militair vliegveld nabij Gdynia in het noorden van Polen te financieren. De maatregel is als steunmaatregel geregistreerd onder nummer SA.35388.
(2)
Bij brieven van 7 november 2012 en 6 februari 2013 heeft de Commissie om bijkomende inlichtingen over de aangemelde maatregel verzocht. Op 7 december 2012 en 15 maart 2013 heeft Polen aanvullende inlichtingen verstrekt. Op 17 april 2013 heeft een bijeenkomst tussen de Commissie en Polen plaatsgevonden. Tijdens deze bijeenkomst heeft Polen bevestigd dat de aangemelde financiering al onherroepelijk was toegekend.
(3)
Bij brief van 15 mei 2013 heeft de Commissie aan Polen meegedeeld dat zij de zaak zou overplaatsen naar het register van niet-aangemelde steunmaatregelen (NN-zaak) omdat het merendeel van de aan de Commissie aangemelde financiering al onherroepelijk was toegekend. Bij brief van 16 mei 2013 heeft Polen aanvullende inlichtingen verstrekt.
(4)
Bij brief van 10 juli 2013 heeft de Commissie Polen ingelicht over haar besluit om de in artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) (2) voorziene procedure in te leiden (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd) met betrekking tot de aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. door de stad Gdynia (hierna „Gdynia” genoemd) en de gemeente Kosakowo (hierna „Kosakowo” genoemd) toegekende financiering. Polen heeft zijn opmerkingen in verband met het besluit tot inleiding van de procedure op 6 augustus 2013 toegezonden.
(5)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen over de betrokken maatregel binnen een maand na de bekendmakingsdatum in te dienen.
(6)
De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen. Polen is hiervan in kennis gesteld bij brief van 9 oktober 2013.
(7)
Bij brief van 30 oktober 2013 heeft de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht. Bij brieven van 4 november 2013 en 15 november 2013 heeft Polen aanvullende inlichtingen verstrekt. Op 26 november 2013 heeft een bijeenkomst tussen de Commissie en Polen plaatsgevonden. Bij brieven van 3 december 2013 en 2 januari 2014 heeft Polen bijkomende inlichtingen verstrekt.
2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN EN REDENEN OM DE PROCEDURE IN TE LEIDEN
2.1. ACHTERGROND VAN HET ONDERZOEK
(8)
De zaak betreft de financiering van een nieuwe burgerluchthaven in Pommeren (woiwodschap Pommeren), op de grens van de stad Gdynia en de gemeente Kosakowo, op 25 km van de luchthaven van Gdansk (4). De nieuwe luchthaven is eigendom van en zal worden geëxploiteerd door Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (hierna ook „de luchthavenbeheerder” of de „luchthaven van Gdynia” genoemd). De luchthavenbeheerder is 100 % eigendom van de gemeentebesturen van Gdynia en Kosakowo.
(9)
Het investeringsproject heeft tot doel een tweede luchthaven voor Pommeren te bouwen op basis van de infrastructuur van een militair vliegveld in Kosakowo (5). De nieuwe luchthaven zou hoofdzakelijk voor algemeen luchtverkeer (bijvoorbeeld privévliegtuigen, zweefvliegtuigen/lichte sportvliegtuigen), lagekostenmaatschappijen en chartervluchten worden gebruikt. Op het ogenblik van de aanmelding werd verwacht dat de luchthaven begin 2014 operationeel zou zijn. In een rapport van PricewaterhouseCoopers (hierna „PWC” genoemd) uit 2012 werden de volgende passagiersaantallen voorspeld voor de eerste jaren na haar ingebruikname: ongeveer […] in 2014, […] in 2017, […] in 2020 en ongeveer […] in 2028.
(10)
Het project dateert van april 2005, toen diverse regionale overheden, het ministerie van Landsverdediging en vertegenwoordigers van de luchthaven van Gdansk (6) een intentieverklaring hebben ondertekend om een nieuwe luchthaven voor Pommeren te bouwen op basis van de infrastructuur van het militaire vliegveld in Kosakowo. In juli 2007 richtten de plaatselijke overheden in Gdynia en Kosakowo een vennootschap op onder de naam Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. In december 2009 overtuigden Gdynia en Kosakowo het ministerie van Vervoer ervan om ermee in te stemmen dat Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. voortaan verantwoordelijk zou zijn voor de nieuwe luchthaven. Op deze basis heeft de Poolse regering, krachtens een overeenkomst van 9 september 2010, de 254 hectaren grote site van het militaire vliegveld voor een termijn van dertig jaar aan Kosakowo overgedragen. Kosakowo verpachtte het terrein daarna voor eenzelfde termijn aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o.
Het investeringsproject
(11)
Omdat het bestaande vliegveld van Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) oorspronkelijk uitsluitend voor militaire doeleinden was gebruikt, zou de beheerder van de nieuwe luchthaven de bestaande infrastructuur (zoals een start- en landingsbaan van 2 500 m, taxibanen, een luchthavenplatform, navigatie-uitrusting enz.) moeten kunnen gebruiken. De totale investeringskost voor het conversieproject wordt begroot op 164,9 miljoen PLN (41,2 miljoen EUR (7)) in nominale termen en op 148,4 miljoen PLN (37,1 miljoen EUR) in reële termen. De tabel hieronder biedt een overzicht van de geleidelijke ontwikkeling van de luchthaven, die in vier fasen is verdeeld. Volgens Polen omvat de totale investeringskost eveneens de investeringen met betrekking tot het uitvoeren van taken die tot de opdracht van de overheid behoren (8), die in het totaal (voor de vier fasen) ongeveer […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) bedragen.
Tabel 1
Totale nominale investeringskost op de luchthaven Gdynia-Kosakowo van 2007 tot 2030
Het investeringsproject
Kosten in miljoen PLN
Kosten in miljoen EUR
Fase I: 2007-2011
[…]
[…]
Voorbereidende werkzaamheden (bv. opruimen van de site, afbreken van oude gebouwen en vellen van bomen) en haalbaarheidsstudies, planning
Fase II: 2012-2013
[…]
[…]
-
Terminal (moet klaar zijn in juni 2013 en wordt bij aanvang gebruikt voor AL)
-
Gebouw voor de luchthavenadministratie en de brandweer
-
Renovatie van het luchthavenplatform
-
Energie-infrastructuur, navigatielichten en omheining
-
Uitrusting voor luchthavenonderhoud en -beveiliging
-
Aanpassing van de navigatie-uitrusting
-
Toegangswegen, tankstation en parkeerterrein
Fase III: 2014-2019
[…]
[…]
-
Nodige investeringen om grotere vliegtuigen te kunnen ontvangen (bv. Boeing 737 of Airbus A320), zoals een uitbreiding van de taxibaan, het luchthavenplatform en de luchthavenuitrusting
-
Andere investeringen in dienstverlening aan de passagiers (bv. uitbreiding van het parkeerterrein)
Fase IV: 2020-2030
[…]
[…]
-
Uitbreiding van de terminal
-
Uitbreiding van het gebouw voor de luchthavenadministratie en de brandweer
-
Uitbreiding van de luchthavenplatformen, taxibanen en parkeerterreinen
Totale investeringskosten
164,90
41,02
Bron:
Inlichtingen verstrekt door Polen.
Financiering van het investeringsproject
(12)
Het investeringsproject wordt gefinancierd via kapitaalinjecties door de openbare aandeelhouders (namelijk Gdynia en Kosakowo). De kapitaalinjecties moeten zowel de investeringskosten als de exploitatiekosten van de luchthaven gedurende haar eerste exploitatiefase (d.w.z. tot eind 2019) dekken. De openbare aandeelhouders verwachten van de luchthavenbeheerder dat hij in 2020 winst zal beginnen maken en zo zijn activiteiten met zijn eigen inkomsten zal kunnen financieren.
(13)
Voordat het project bij de Commissie was aangemeld (d.w.z. vóór 7 september 2012), waren de openbare aandeelhouders van de luchthaven van Gdynia overeengekomen om een totaal van ongeveer 207,48 miljoen PLN (9) (ongeveer 51,87 miljoen EUR) bij te dragen om het investeringsproject uit te voeren en de verliezen van de luchthaven in haar eerste exploitatiejaren te dekken. Gdynia zou van 2007 tot 2019 142,48 miljoen PLN in geld (ongeveer 35,62 miljoen EUR) bijdragen. Kosakowo betaalde een bijdrage in geld van 0,1 miljoen PLN (25 000 EUR) bij de oprichting van de vennootschap. Gedurende de jaren 2011-2040 zou Kosakowo ook een bijdrage anders dan in geld van 64,9 miljoen PLN (ongeveer 16,2 miljoen EUR) betalen door een deel van de jaarlijkse pacht die de luchthaven van Gdynia op grond van de pachtovereenkomst moest betalen, om te zetten in aandelen in de luchthaven (zie tabel 2 hieronder).
Tabel 2
Financiering van het investeringsproject via kapitaalverhogingen
miljoen PLN
miljoen EUR
Vóór 18 juni 2012
Kapitaalinjecties door Gdynia
60,73
15,18
Kapitaalinjectie door Kosakowo
0,10
0,03
Omzetting van schuldvorderingen in kapitaal door Kosakowo
3,98
1,00
Totaal van de bijdragen voor 18 juni 2012
64,81
16,20
Gepland na 18 juni 2012
Kapitaalinjecties door Gdynia:
81,75
20,44
waarvan:
in 2013
29,90
7,48
in 2015
[…]
[…]
in 2016
[…]
[…]
in 2017
[…]
[…]
in 2018
[…]
[…]
in 2019
[…]
[…]
Omzetting van schuldvorderingen in kapitaal door Kosakowo
60,92
15,23
waarvan:
in 2013-2039 (27*[…] PLN)
[…]
[…]
in 2040
[…]
[…]
Totaal van de geplande bijdragen na 18 juni 2012
142,67
35,67
Totaal van het geplande kapitaal van Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Bron:
Gebaseerd op inlichtingen verstrekt door Polen.
2.2. REDENEN OM DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE EN INITIËLE BEOORDELING IN TE LEIDEN
(14)
In het besluit tot inleiding van de procedure werden de volgende vragen gesteld:
-
Ten eerste, is de overheidsfinanciering van het investeringsproject in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, in het bijzonder met betrekking tot i) de tijdige toepassing van dit beginsel en de methodologie om dit beginsel toe te passen en ii) de vraag of de door de Poolse overheid uitgevoerde toetsing aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie met een positieve netto contante waarde (hierna „NCW” genoemd) (10) op realistische en betrouwbare veronderstellingen gebaseerd?
-
Ten tweede, kan de exploitatie- en investeringssteun aan de luchthaven van Gdynia als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd?
Toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie
(15)
Wat betreft de eerste vraag heeft de Commissie haar twijfels uitgesproken of de in 2012 verrichte studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, d.w.z. nadat de openbare aandeelhouders de onherroepelijke beslissing hadden genomen om de conversie van de luchthaven te financieren, kan worden gebruikt om te beoordelen of het hier al dan niet om staatssteun gaat. De Commissie had daarom twijfels over de geschiktheid van het nulscenario waarin de investering verondersteld wordt in 2012 te zijn gestopt.
(16)
Aangezien de luchthaven van Gdynia een vergelijkbaar bedrijfsmodel (zich toespitsend op lagekostenvluchten, chartervluchten en algemene luchtvaart) zal nastreven als de bestaande luchthaven van Gdansk, die nog onbenutte capaciteit en verdere uitbreidingsplannen heeft en slechts 25 km verderop is gelegen, heeft de Commissie haar twijfels uitgesproken over het feit of de inkomstenprognoses voor de luchthaven van Gdynia op realistische veronderstellingen zijn gebaseerd, in het bijzonder met betrekking tot de hoogte van de luchthavenheffingen en de verwachte passagiersaantallen. De Commissie heeft in het bijzonder vastgesteld dat in het businessplan voor de luchthaven van Gdynia een hogere passagiersheffing is gepland dan de heffing die, na aftrek van kortingen/teruggaven, op de luchthaven van Gdansk en op andere vergelijkbare regionale luchthavens in Polen wordt gehanteerd.
(17)
De Commissie heeft ook haar twijfels uitgesproken over het feit of in het businessplan rekening is gehouden met alle geplande stimulerende maatregelen (zoals marketingondersteuning, teruggaven of andere stimuli voor routeontwikkeling enz.) die rechtstreeks door de luchthaven van Gdynia, haar aandeelhouders of andere regionale overheden moeten worden genomen om luchtvaartmaatschappijen aan te sporen nieuwe lijnen vanaf de luchthaven aan te bieden.
(18)
Aangezien het groeipercentage van een onderneming doorgaans niet hoger ligt dan dat van de economie waarin zij actief is (d.w.z. in termen van bbp-groei), heeft de Commissie twijfels over de geschiktheid van het omzetgroeipercentage van […] dat is gebruikt om de eindwaarde te berekenen (11). Deze twijfel heeft een rechtstreekse invloed op de beoordeling van de rentabiliteit van het investeringsproject, aangezien de eigenvermogenswaarde van de nieuwe luchthaven alleen in het licht van de eindwaarde van het project positief wordt vanaf 2040 (de cumulatieve verdisconteerde kasstromen gedurende de prognoseperiode 2010-2040 zijn negatief).
(19)
De Commissie was daarom van oordeel dat de overheidsfinanciering voor het investeringsproject tot selectieve economische voordelen voor de beheerder van de luchthaven van Gdynia leidt. De overheidsfinanciering was ook toegekend uit staatsmiddelen en is aan de staat toerekenbaar. Bovendien vervalst ze of dreigt ze de mededinging te vervalsen en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden. Aangezien aan alle cumulatieve criteria voor het begrip staatssteun is voldaan, was de Commissie van oordeel dat de overheidsfinanciering staatssteun was in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Verenigbaarheid van de steun
(20)
Voor wat betreft de tweede vraag heeft de Commissie haar twijfels uitgesproken over de verenigbaarheid van de investerings- en exploitatiesteun voor de luchthaven van Gdynia met de interne markt.
(21)
Voor wat betreft de investeringssteun twijfelde de Commissie of aan alle in de richtsnoeren in de luchtvaartsector van 2005 (12) uiteengezette verenigbaarheidscriteria voor investeringssteun aan luchthavens is voldaan. In het bijzonder twijfelde de Commissie of de investering in kwestie een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang nastreeft, of de infrastructuur noodzakelijk en evenredig is en op middellange termijn voldoende gebruiksmogelijkheden biedt. Bovendien twijfelde de Commissie of de effecten op de ontwikkeling van het handelsverkeer verenigbaar waren met het gemeenschappelijk belang.
(22)
Voor wat betreft de exploitatiesteun in de vorm van financiering van de exploitatieverliezen van Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. tijdens de eerste jaren van exploitatie heeft de Commissie haar twijfels uitgesproken of dergelijke steun in aanmerking komt voor de in artikel 107, lid 3, onder a), VWEU uiteengezette afwijking. In het bijzonder heeft de Commissie haar twijfels uitgesproken over de verenigbaarheid van de exploitatiesteun krachtens de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (hierna de „richtsnoeren regionale steun” genoemd) (13).
3. OPMERKINGEN VAN POLEN
3.1. TOEPASSING VAN HET BEGINSEL VAN DE PARTICULIERE INVESTEERDER IN EEN MARKTECONOMIE EN DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STAATSSTEUN
(23)
Polen blijft bij zijn standpunt dat de overheidsfinanciering van de investering op de luchthaven van Gdynia in overeenstemming is met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie en bijgevolg geen staatssteun is. In dit verband verwijst Polen naar de toetsingen aan dit beginsel die voor de investering in de jaren 2010-2012 zijn uitgevoerd. Polen verklaart dat uit alle studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie een positieve netto contante waarde blijkt en een intern rendement (14) (hierna „IRR” genoemd) dat hoger was dan de kapitaalkosten.
3.1.1. Het besluitvormingsproces en de methodologische soliditeit van de toetsing aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie
(24)
Polen legt uit dat de start van de gesprekken en de werkzaamheden in verband met de conversie van het militaire vliegveld van Gdynia/Kosakowo tot een burgerluchthaven van 2005 dateren. In die tijd waren er andere partners bij betrokken (zoals de luchthaven van Gdansk). Polen legt ook uit dat in 2007 Gdynia en Kosakowo de vennootschap Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. hebben opgericht, die sindsdien verantwoordelijk is voor de investering.
(25)
Tijdens de procedure heeft Polen drie door PWC uitgevoerde studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie verstrekt. De eerste studie met betrekking tot dit beginsel (van 16 juli 2010, hierna „de studie van 2010” genoemd) is in juli 2010 uitgevoerd. PWC heeft daarna nog twee bijwerkingen van de die studie gemaakt: de eerste in mei 2011 (van 13 mei 2011, hierna „de bijwerking van 2011” of „de studie van 2011” genoemd) en de tweede in juli 2012 (van 13 juli 2012, hierna „de bijwerking van 2012” of „de studie van 2012” genoemd). De bijwerkingen bevatten nieuwe ramingen voor het passagiersverkeer, wijzigingen van de reikwijdte van het project, wijzigingen van de investeringscijfers en wijzigingen in de methodologie en basisinput voor de NCW-berekeningen (zoals de bèta en de disconteringsvoet). In november 2013 heeft Polen aanvullende inlichtingen verstrekt die suggereren dat nieuwe bronnen van inkomsten (namelijk het verkopen van brandstof en het aanbieden van navigatiediensten) de NCW van het project zouden verbeteren. Op de datum waarop is beslist de procedure in te leiden, had Polen alleen de bijwerking van 2012 verstrekt.
(26)
Polen zet ook het tijdsbestek van het plan van Gdynia en Kosakowo om in de luchthaven van Gdynia te investeren uiteen. In dit opzicht benadrukt Polen dat het investeringsproces in twee projectuitvoeringsfasen kan worden opgesplitst:
i) De eerste fase (2007-2009) betrof de voorbereidende werkzaamheden en de haalbaarheidsstudies voor de bouw van de nieuwe luchthaven (dit houdt verband met fase I, zoals beschreven in tabel 1)
(27)
Polen legt uit dat in de eerste fase de door Gdynia en Kosakowo opgerichte vennootschap voorbereidende taken heeft uitgevoerd (bv. voorbereiding van een masterplan voor de investering, de nodige documenten om als luchthavenexploitant te worden erkend, een rapport over de milieueffecten van de investering, ontwerpdocumentatie enz.).
(28)
Polen blijft erbij dat er in de eerste fase geen beduidende kapitaalinvestering heeft plaatsgevonden en dat de aan de luchthavenbeheerder toegekende overheidsfinanciering aan de regels voor de-minimissteun (15) voldeed. Polen verklaart dat de kapitaalinjecties in de vennootschap vóór 26 juni 2009 in het totaal 1,691 miljoen PLN (ongeveer 423 000 EUR) bedroegen.
ii) De tweede fase (vanaf 2010) betrof de effectieve conversie van de luchthaven (dit houdt verband met de fasen II tot en met IV, zoals beschreven in tabel 1)
(29)
Polen legt verder uit dat de eerste, voorbereidende fase in 2010 eindigde, toen zowel het masterplan (16) als de eerste studie van 2010 voor de luchthaven van Gdynia waren afgerond. Polen wijst erop dat de studie van 2010 aantoonde dat de investering door de twee plaatselijke overheden tegen marktvoorwaarden zou plaatsvinden (d.w.z. dat het geen staatssteun zou zijn), waardoor de aandeelhouders het aandelenkapitaal van de vennootschap tot 6,05 miljoen PLN (ongeveer 1,5 miljoen EUR) hebben verhoogd.
(30)
In de studie van 2010 werd de NCW voor het investeringsproject berekend aan de hand van de FCFF-methode (free cash flow to the firm, vrije kasstroom naar het bedrijf) (17). Deze NCW-berekening is gebaseerd op de veronderstelling dat alle in het investeringsplan geplande kapitaalinjecties worden verricht om het investeringsproject uit te voeren (18). Deze waarderingsmethode wordt gebruikt om de kasstromen naar alle kapitaalhouders in het bedrijf (zowel aandeelhouders als obligatiehouders) in de prognoseperiode te berekenen. Van de kasstroomramingen worden dan de gewogen gemiddelde kapitaalkosten (19) afgetrokken om de verdisconteerde kasstroom van het bedrijf in de prognoseperiode te krijgen. De eindwaarde wordt dan berekend met behulp van de perpetuele groeimethode (die uitgaat van een stabiele groei gebaseerd op de FCFF van de meest recente prognoseperiode). De NCW is gebaseerd op de som van de verdisconteerde kasstromen voor de prognoseperiode en de eindwaarde. In dit geval bood de studie van 2010 kasstroomramingen voor de periode 2010-2040 op basis van gewogen gemiddelde kapitaalkosten van […] % (20). Op basis van deze gegevens leverde de studie een verdisconteerde kasstroom van min […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) voor de periode 2010-2040 en een (verdisconteerde) eindwaarde van ongeveer […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) op (21). De NCW van het totale project wordt bijgevolg geraamd op […] miljoen PLN (of […] miljoen EUR).
(31)
Onderstaande figuur (zie figuur 1) toont de verwachte cumulatieve verdisconteerde kasstroom voor de prognoseperiode 2010-2040, zoals berekend in de studie van 2010.
Figuur 1
Cumulatieve (reële) verdisconteerde kasstroom (in PLN)
[…]
(32)
Polen legt uit dat het eigen vermogen van de vennootschap op 29 juli 2010 tot 6,052 miljoen PLN (ongeveer 1,5 miljoen EUR) is verhoogd. Polen voegt er ook aan toe dat de aandeelhouders, hoewel de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie aantoonde dat de investering geen staatssteun was, een aanmelding aan de Commissie zijn beginnen voorbereiden die louter om redenen van rechtszekerheid zou worden ingediend.
(33)
Polen legt verder uit dat in mei 2011 een nieuwe studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie is uitgevoerd. Polen verklaart dat deze studie een bijwerking van de studie van 2010 was, die is uitgevoerd in het licht van de vooruitgang in de voorbereidingen en de beschikbaarheid van nauwkeurigere gegevens over het investeringsplan, zijn tijdsverloop en financiering. Polen legt uit dat in de periode tussen de opmaak van de studie van 2010 en die van 2011:
-
de aandeelhouders op 11 maart 2011 een overeenkomst hadden ondertekend waarin de financieringsvoorwaarden voor de investering tot opstart van een burgerluchthaven waren vastgelegd. In deze overeenkomst verbond Gdynia zich ertoe gedurende de periode 2011-2013 in het totaal 59 miljoen PLN te injecteren. Kosakowo op zijn beurt verbond zich ertoe in de periode 2011-2040 een bijdrage anders dan in geld te leveren in de vorm van een omzetting van schuldvorderingen in kapitaal (zoals beschreven in tabel 2);
-
de vennootschap die voor de ontwikkeling van de luchthaven van Gdynia verantwoordelijk is, op dezelfde dag, 11 maart 2011, met Kosakowo een pachtovereenkomst afsloot voor het terrein (waarin de afmetingen van het gepachte terrein, de voorwaarden voor de betaling van de pachtgelden, belastingkwesties enz. waren vastgelegd);
-
de in het investeringsplan opgenomen investeringskosten werden gespecificeerd en bijgewerkt.
(34)
Polen legt uit dat de studie van 2011 ook een positieve NCW opleverde. Polen verklaart verder dat de openbare aandeelhouders van de luchthavenbeheerder op basis hiervan latere kapitaalinjecties hebben uitgevoerd. Polen wijst erop dat het eigen vermogen van de vennootschap in juli 2011 tot 33,801 miljoen PLN (8,45 miljoen EUR) en in april 2013 tot 64,810 miljoen PLN (16,20 miljoen EUR) is verhoogd.
(35)
In de studie van 2011 werd de verdisconteerde kasstroom berekend op basis van de verdisconteerde kasstromen voor de prognoseperiode 2011-2040. De bijgewerkte verdisconteerde kasstroom bedroeg (- […]) miljoen PLN (- […] miljoen EUR), wat op grotere verliezen lijkt te wijzen, terwijl de eindwaarde tot […] miljoen PLN (ongeveer […] miljoen EUR) was verlaagd. De NCW werd daarom verlaagd tot […] miljoen PLN (of minder dan […] miljoen EUR). De gewogen gemiddelde kapitaalkosten werden verlaagd tot […] % (22) en het stabiele groeipercentage voor de eindwaardeberekening werd verlaagd van […] % tot […] %.
(36)
Polen verklaart dat een verandering van de macro-economische toestand (de financiële crisis en de economische vertraging) ervoor heeft gezorgd dat het project in 2012 opnieuw moest worden beoordeeld, wat tot een nieuwe studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie heeft geleid (namelijk de studie van 2012). Polen verklaart dat de veronderstellingen uit de eerdere studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie voor de studie van 2012 als volgt zijn gewijzigd:
-
de verwachte passagiersverkeerscijfers voor de luchthaven van Gdynia zijn neerwaarts bijgesteld;
-
de omvang van de investering is verkleind, waardoor de investeringskosten met […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) zijn gedaald;
-
er is afgestapt van het idee om een hoofdterminal te bouwen (samen met de bijbehorende wegeninfrastructuur en parkeerterreinen). In plaats daarvan is beslist om tijdens de tweede investeringsfase de capaciteit van de terminal voor algemene luchtvaart met […] % uit te breiden;
-
na de toestand op de markt te hebben bekeken, moesten de investeringskosten met betrekking tot beveiliging met […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) worden verhoogd;
-
de lagere investering heeft tot een kortere terugbetaaltermijn voor de investering geleid (in nominale termen, met […] jaar, van […] jaar en […] maanden tot […] jaar en […] maanden).
(37)
Polen verklaart eveneens dat de bij de eerdere studies gebruikte methodologie bij de studie van 2012 is gewijzigd:
-
voor een betere afspiegeling van de financieringsstructuur en de schuldaflossingskosten is de FCFF-methode vervangen door de FCFE-methode (free cash flow to equity, vrije kasstromen voor de aandeelhouders) (23);
-
na wijzigingen op de financiële (effecten)markt werden de risicovrije rentevoet en de bètafactor bijgewerkt. Bovendien werden ondernemingen van buiten Europa niet meer in de vergelijkende analyses opgenomen. Dit leidde tot een nieuwe disconteringsvoet;
-
de disconteringsvoet voor de berekening van de NCW werd bepaald op basis van een analyse van vergelijkbare ondernemingen, zowel luchthavenbedrijven als ondernemingen die diensten verlenen op luchthavens (waarvan de financiële resultaten nauw verbonden zijn met de prestaties van luchthavenbedrijven) (24);
-
er werd verondersteld dat het project in hoofdzaak met middelen van de aandeelhouders zou worden gefinancierd en daarna pas met externe middelen (werkkapitaalleningen) en exploitatie-inkomsten.
(38)
In de studie van 2012 is de verdisconteerde kasstroom berekend op basis van de verdisconteerde kasstroom voor de prognoseperiode 2012-2030 (d.w.z. tien jaar korter dan de prognoseperiode die voor de vorige studie was gebruikt). De bijgewerkte verdisconteerde kasstroom bedroeg (- […] miljoen) PLN (ongeveer (- […]) miljoen EUR), terwijl de eindwaarde een aanzienlijke verhoging onderging tot […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR). De gekapitaliseerde waarde van de reeds verrichte investeringen ([…] miljoen PLN) werd dan afgetrokken. Zoals bijgewerkt in 2012, bedroeg de NCW […] miljoen PLN (of […] miljoen EUR). Om de NCW te berekenen, werden kosten van eigen vermogen van […] % (25) gebruikt en werd het stabiele groeipercentage voor de eindwaardeberekening verder verlaagd van […] % tot […] %.
(39)
Polen wijst erop dat de resultaten van de studie van 2012 nog steeds positief waren en tot verdere kapitaalinjecties door de aandeelhouders hebben geleid. Polen verklaarde dat het kapitaal van de vennootschap tegen april 2013 tot 91,310 miljoen PLN (22,8 miljoen EUR) was verhoogd en in 2013 niet meer werd gewijzigd, zoals wordt samengevat in tabel 3.
Tabel 3
Verhogingen van het kapitaal van de beheerder van de luchthaven van Gdynia door Gdynia en Kosakowo
Datum van beslissing over inschrijving in het nationale re chtbankre gis te r
Datum van besluit over kapitaalverhoging
Naam van de aandeelhoude
Onde rwe rp van he t besluit
Aandelen waarde
Aandelen kapitaal
Cumulatief aandeel in de totale kapitaalsverhogingen tot eind 2013
(miljoen PLN)
(miljoen PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
creatie van nieuwe aandelen
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
creatie van nieuwe aandelen
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
creatie van nieuwe aandelen
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
creatie van nieuwe aandelen
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
creatie van nieuwe aandelen
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 aandelen in het bezit van het gemeentebestuur van Gdynia zijn ingetrokken zonder vergoeding aan de aandeelhouder
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
creatie van nieuwe aandelen
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
creatie van nieuwe aandelen
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
creatie van nieuwe aandelen
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
creatie van nieuwe aandelen
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
creatie van nieuwe aandelen
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
creatie van nieuwe aandelen
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
creatie van nieuwe aandelen
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
creatie van nieuwe aandelen
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
creatie van nieuwe aandelen
20,031
91,310
100,00 %
Bron:
Inlichtingen verstrekt door Polen.
(40)
Samengevat stelt Polen dat, hoewel de plaatselijke overheden al in 2005 voorbereidende stappen hadden gezet om de luchthaven van Gdynia te ontwikkelen, het project zijn definitieve vorm pas heeft aangenomen nadat het masterplan was opgesteld en de eerste studie met betrekking tot het beginsel van de particulier investeerder in een markteconomie was uitgevoerd, d.w.z. in 2010. Polen legt uit dat de oorspronkelijke veronderstellingen voor het project in aanzienlijke mate zijn herzien ten gevolge van wijzigingen van externe omstandigheden. Polen betoogt dat de definitieve beslissing van de openbare aandeelhouders over de uitvoering van het project en zijn definitieve vorm in 2012 is genomen. Polen benadrukt ook dat de drie versies van de studie de levensvatbaarheid van het project bevestigden en aantoonden dat een particuliere investeerder in een markteconomie het project zou hebben uitgevoerd.
(41)
Wat het nulscenario betreft, betoogt Polen dat volgens de nationale wetgeving Kosakowo het terrein waarop de luchthaven van Gdynia zich bevindt, alleen mocht gebruiken om een nieuwe burgerluchthaven te ontwikkelen. In dit opzicht legt Polen uit dat de luchthavensite aan Kosakowo was verpacht voor een termijn van dertig jaar. Polen verklaart dat Kosakowo op grond van de pachtovereenkomst het terrein alleen mag verpachten aan een entiteit die verantwoordelijk is voor de ontwikkeling en/of exploitatie van een burgerluchthaven. Volgens Polen kon het terrein door de staat worden teruggenomen als Kosakowo het niet binnen zes maanden had verpacht om een burgerluchthaven te ontwikkelen, als het voor andere doeleinden was gebruikt of als de luchthaven niet met haar activiteiten was gestart binnen een termijn van drie jaar. Aangezien het scenario waarin het terrein van de luchthaven van Gdynia voor andere dan luchtvaartdoeleinden zou zijn gebruikt/verpacht, niet mogelijk was, kon het niet worden gebruikt om een nulscenario uit te werken.
3.1.2. Betrouwbaarheid van de belangrijkste veronderstellingen voor de studie van 2012
Verkeersramingen en inkomstenverwachtingen
(42)
Polen legt uit dat de geplande luchthavenheffingen gebaseerd waren op de openbaar beschikbare tarieven van andere luchthavens om de bestaande markt niet te verstoren en tegelijk een passende rentabiliteit voor het project te garanderen op basis van de geraamde passagiersaantallen. Volgens Polen verschillen de heffingen niet in belangrijke mate van de standaardheffingen die kleine luchthavens aanrekenen. In het bijzonder hanteren twee recent geopende regionale luchthavens in Modlin en Lublin standaardheffingen die vergelijkbaar zijn met deze die in de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie voor de luchthaven van Gdynia zijn geraamd.
(43)
In antwoord op de opmerking van de Commissie dat de geplande luchthavenheffingen voor de luchthaven van Gdynia (25 PLN (5,25 EUR) per vertrekkende passagier de eerste twee jaren en 40 PLN (10 EUR) erna) hoger zijn dan de gunsttarieven van de luchthaven van Gdansk (24 PLN (5 EUR) per vertrekkende passagier bij vliegtuigen van een lagekostenmaatschappij met een internationale bestemming waarop minstens twee keer per week wordt gevlogen en 12,5 PLN (3,1 EUR) bij een binnenlandse vlucht), stelt Polen dat de hoogte van de heffingen in het businessplan het gemiddelde voor de hele prognoseperiode (2014-2030) vertegenwoordigt en er rekening mee wordt gehouden dat de heffingen op de luchthaven van Gdansk op lange termijn beslist zullen stijgen naarmate de dienstverleningsniveaus op de luchthaven verbeteren.
(44)
Bovendien wijst Polen erop dat de winstmarge van het project, de herziene (iets hogere) luchtverkeersprognoses en het delen van bepaalde exploitatiekosten met het leger betekenen dat de luchthaven van Gdynia erin zou moeten slagen om de passagiersheffingen gedurende langere tijd laag te houden (de lagere heffingen zouden tot eind 2021 gehanteerd kunnen worden) en tegelijk de NCW voor de openbare aandeelhouders positief te houden.
(45)
Polen betoogt eveneens dat de (in maart 2013) bijgewerkte luchtverkeersprognose voor Pommeren uitgaat van hogere verkeerscijfers dan de studie van 2012. Volgens de laatste cijfers zou de luchthaven van Gdynia in 2030 1 149 978 passagiers verwerken in plaats van 1 083 746. Voor Pommeren in zijn geheel wordt verwacht dat de passagiersaantallen in 2030 van 7,8 naar 9 miljoen zullen stijgen.
(46)
Volgens Polen bevestigen deze cijfers dat het samen bestaan van de luchthavens van Gdansk en Gdynia leefbaar is en dat ze samen op de markt van Pommeren actief kunnen zijn. Het land vindt dat, zelfs als de luchthaven van Gdansk wordt uitgebreid tot de geplande capaciteit van 7 miljoen passagiers, er op de zich ontwikkelende luchtvaartmarkt van Pommeren nog ruimte is voor een andere kleine regionale luchthaven (met een capaciteit van 1 miljoen) die een aanvulling zou vormen op de dienstverlening door de luchthaven van Gdansk.
Tabel 4
Vergelijking van de verkeersramingen uit de studie van 2012 en de (in maart 2013) bijgewerkte verkeersramingen voor de luchthaven van Gdynia
Jaar
Commercieel luchtverkeer
Commercieel luchtverkeer
Algemene luchtvaart
Passagiers (000)
Vluchtuitvoering
Vluchtuitvoering
Prognose uit de studie van 2012
Bijgewerkte prognose
Prognose uit de studie van 2012
Bijgewerkte prognose
Prognose uit de studie van 2012
Bijgewerkte prognose
Totaal
Totaal
Totaal
Totaal
Totaal
Totaal
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Bron:
Gebaseerd op inlichtingen verstrekt door Polen.
Exploitatiekosten (stimulansen voor de luchtvaartmaatschappijen, kosten verbonden aan de militaire operaties op de luchthaven)
(47)
Polen legt uit dat de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie rekening houdt met de maatregelen op het gebied van marketing en promotie van de luchthaven bij het begroten van:
i)
de exploitatiekosten, waarbij dergelijke kosten worden begroot op basis van de jaarrekeningen die van alle belangrijke luchthavens in Polen beschikbaar zijn;
ii)
andere kosten per type, die voor de luchthaven van Gdynia ruim zijn geraamd, rekening houdend ook met de overeenkomstige kosten bij andere luchthavens.
(48)
Polen verklaart eveneens dat de studie ervan uitging dat alle exploitatiekosten door de investeerder zouden worden gedragen, zonder er rekening mee te houden dat de militaire gebruiker van de luchthaven een deel van de exploitatiekosten zou betalen. Polen betoogt dat de verdeling van de exploitatiekosten voor de gedeelde infrastructuur verondersteld was gelijk te zijn aan […] voor het aantal burger- en militaire vluchten. Polen legt ook uit dat de kosten voor renovatie en reparaties […] zullen bedragen. Polen benadrukt dat het vastleggen van regels over het gedeelde gebruik van de luchthaven (nog niet formeel overeengekomen met de militaire gebruiker van de luchthaven) zal leiden tot een daling van minstens […] van de kosten voor diensten van derden en de personeelskosten. Volgens Polen zou, indien met deze factor rekening was gehouden in de studies, de rentabiliteitsraming van het project hoger zijn.
Groeipercentage op lange termijn
(49)
Polen legt uit dat het groeipercentage van […] % dat in de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie is gehanteerd, naar de eindwaarde in nominale termen verwijst.
(50)
Polen verklaart eveneens dat het groeipercentage van […] % gelijk is aan het inflatiestreefdoel dat de Raad voor het monetaire beleid (een besluitvormingsorgaan van de Nationale Bank van Polen) voor Polen heeft vastgelegd. Polen stelt vast dat volgens de meest recente prognose van het Internationaal Monetair Fonds van juli 2013 het bbp van Polen met 2,2 % zal groeien in 2014, met 3 % in 2015, met 3,3 % in 2017 en met 3,8 % in 2018.
Bijwerking van november 2013
(51)
In november 2013 meldde Polen dat de luchthavenbeheerder de administratieve beslissingen van de douane en de energietoezichthouder had ontvangen waardoor hij rechtstreeks brandstof aan vliegtuigen kon verkopen. De verkoop van brandstof door de luchthavenbeheerder zou een bijkomende bron van inkomsten zijn en zou de financiële resultaten van het businessplan verbeteren.
(52)
Volgens Polen gingen alle studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie er tot dan toe van uit dat de brandstoffenverkoop door een externe exploitant zou gebeuren. De verkoop van brandstof door de luchthavenbeheerder zou de winstmarge van de vennootschap op deze activiteit verhogen van […] PLN ([…] EUR) per liter (indien de brandstof door een externe exploitant wordt verkocht) tot […] PLN ([…] EUR) (indien de brandstof rechtstreeks door de luchthavenbeheerder wordt verkocht).
(53)
Volgens Polen zouden deze extra inkomsten het resultaat van de bijwerking van 2012 verbeteren. Polen wijst erop dat de NCW voor het project bijgevolg naar verwachting zal stijgen van […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) tot […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR). Polen legt verder uit dat het intern rendement zou stijgen van […] % tot […] %.
(54)
Polen betoogt dat de extra inkomsten het ook mogelijk zouden kunnen maken om de luchthavenheffingen voor de luchtvaartmaatschappijen lange tijd laag te houden.
(55)
Polen bevestigde dat in de studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie om redenen van voorzichtigheid geen rekening was gehouden met de verkoop van brandstof door de luchthavenbeheerder zelf. Op het ogenblik dat deze studies zijn uitgevoerd, beschikte de luchthavenexploitant immers niet over de vereiste vergunningen of over enige garantie dat hij deze vergunningen zou kunnen krijgen.
(56)
Daarnaast verklaarde Polen dat de vennootschap van plan is om aan luchtvaartmaatschappijen navigatiediensten aan te bieden (in plaats van het Poolse Agentschap voor luchtvaartnavigatiediensten). Polen wijst erop dat de terminalvergoeding die de luchtvaartmaatschappijen betalen (momenteel aan het Agentschap) hierdoor zou kunnen dalen, wat de luchthaven van Gdynia aantrekkelijker zou maken voor luchtvaartmaatschappijen. De luchthavenbeheerder zou de luchtvaartmaatschappijen dus interessantere luchthavenheffingen kunnen bieden dan luchthavens uit de buurt.
3.2. BEOORDELING VAN DE VERENIGBAARHEID
3.2.1. Investeringssteun
(57)
Volgens Polen is aan alle criteria van de richtsnoeren in de luchtvaartsector van 2005 voor investeringssteun aan luchthavens voldaan.
Bereiken van een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang
(58)
Polen betoogt dat de ontwikkeling van de luchthaven van Gdynia, als een onderdeel van het vervoerssysteem van Pommeren, het gebruik van de beschikbare infrastructuur optimaliseert en een positief effect zal hebben op de regionale ontwikkeling, in het bijzonder door een stijging van het aantal banen op luchthavens, de inkomsten uit de luchtvaarttoevoerketen en de ontwikkeling van het toerisme.
(59)
Polen verwijst naar de „Strategie voor regionale transportontwikkeling in Pommeren 2007-2020”, die is gebaseerd op de luchtverkeersprognoses voor de regio en de noodzaak erkent om een hub van luchthavens te bouwen die nauw samenwerken om aan de behoeften van de bevolking uit het driestedengebied te voldoen (26).
(60)
Volgens Polen zijn de belangrijkste argumenten ten gunste van de bouw van een hub van luchthavens in het driestedengebied het toenemende luchtverkeer in Polen, het gebrek aan ruimte om de capaciteit van de luchthaven van Gdansk uit te breiden en de uitdijing van de agglomeratie over een afstand van bijna 60 km (of meer dan 100 km als de steden Tczew en Wejherowo worden meegerekend). Polen betoogt dat, hoewel de luchthaven van Gdansk momenteel ongeveer 5 miljoen passagiers kan verwerken, volgens sommige luchtverkeersprognoses het potentiële passagiersverkeer op die luchthaven in 2035 meer dan 6 miljoen passagiers kan bedragen. Enerzijds stelde Polen in zijn opmerkingen dat milieubeperkingen en nieuwe woningbouwprojecten in de buurt van de luchthaven van Gdansk haar vooruitzichten voor verdere uitbreiding beperken. Maar anderzijds beriep Polen zich in zijn opmerkingen van 6 december 2012 op het masterplan van de luchthaven van Gdansk om te stellen dat er geen beperkingen zijn voor de uitbreiding van de luchthaven van Gdansk.
(61)
Polen verklaarde dat de luchtvaartveiligheid ook de bouw van een hub van luchthavens in het driestedengebied rechtvaardigt, met de luchthaven van Gdynia in de rol van back-upluchthaven en noodluchthaven (landen op de luchthaven van Gdynia is mogelijk in ongeveer 80 % van de gevallen waarin de wolkenbasis en de zichtbaarheid landen op de luchthaven van Gdansk onmogelijk maken).
(62)
Ten slotte betoogt Polen dat de ontwikkeling van de luchthaven van Gdynia beantwoordt aan de doelstellingen van de nationale en regionale strategiedocumenten betreffende de ontwikkeling van de luchtvaartinfrastructuur in Polen. Polen legt uit dat de ontwikkeling van de luchthaven van Gdynia naar verwachting een positief effect zal hebben op de ontwikkeling van Pommeren en op het gebruik van de bestaande militaire infrastructuur en dat ze complementair is met de luchthaven van Gdansk.
Noodzaak en proportionaliteit van de infrastructuur
(63)
Polen betoogt dat de infrastructuur nodig is en in verhouding staat tot het beoogde doel gezien de kleinschaligheid van de activiteiten van de luchthaven (1,55 % van de Poolse luchtvaartmarkt in 2030), de prognoses qua passagiersaantallen die de uitbreidingscapaciteit van de luchthaven van Gdansk overstijgen, de aantrekkelijkheid van de regio als toeristische bestemming en het geraamde hoge ontwikkelingstempo voor Pommeren.
(64)
Polen benadrukt de strategische rol van het militaire vliegveld van Gdynia in de regio en stelt vast dat het gebruik van de bestaande infrastructuur de investeringskosten minimaliseert en de positieve effecten op de regionale ontwikkeling maximaliseert.
(65)
Polen wijst er eveneens op dat de kosten zijn geminimaliseerd en dat de doeltreffendheid van de investering is vergroot door de toepassing van technische oplossingen, zoals de bouw van een algemene luchtvaartterminal voor zowel algemene luchtvaart als passagiersvervoer, waarbij het merendeel van de luchthavendiensten (grenscontrole, douanekantoren, politie, brandweer, beheer) in één enkel gebouw is ondergebracht, en de aanpassing van andere bestaande gebouwen met het oog op een optimaal gebruik ervan. Bovendien zullen de exploitatiekosten van de infrastructuur met het leger worden gedeeld.
Voldoende gebruiksmogelijkheden op middellange termijn
(66)
Polen wijst erop dat er voldoende gebruiksmogelijkheden op middellange termijn voor de luchthaven van Gdynia zijn, dankzij de bbp-groei in Pommeren, die naar verwachting hoger zal liggen dan het gemiddelde voor Polen en de EU, de aantrekkelijkheid van de regio als toeristische bestemming, haar status als centrum voor buitenlandse investeringen en de voorspelde groei op het gebied van luchtverkeer.
(67)
Polen benadrukt dat de geplande samenwerking met de luchthaven van Gdansk en de complementariteit van de door de twee luchthavens aangeboden diensten (de luchthaven van Gdynia zal zich vooral op algemeen luchtverkeer toespitsen) de vooruitzichten op middellange en lange termijn voor de luchthaven van Gdynia versterken.
(68)
Polen legt verder ook uit dat de luchthaven van plan is om op het luchthaventerrein gespecialiseerde luchtvaartgebonden activiteiten te ontwikkelen, zoals de productie van eenvoudige serviceonderdelen, de reparatie van vliegtuigonderdelen of de productie van andere onderdelen/producten die op „just-in-time”-basis zullen worden geleverd.
(69)
Polen wijst op de intentieverklaring die door een commerciële bank is ondertekend en waarin die bank haar bereidheid uitdrukt om gesprekken te beginnen over de financiering van de investering in de luchthaven van Gdynia, als een verder bewijs van de aantrekkelijkheid van het project.
Effect op de ontwikkeling van het handelsverkeer in strijd met het gemeenschappelijk belang
(70)
Aangezien de luchthaven van Gdynia een luchthaven met een klein marktaandeel zal zijn (minder dan 1 miljoen passagiers per jaar), is Polen niet van mening dat het effect van het project op het handelsverkeer in strijd is met het gemeenschappelijk belang. In het licht van de geraamde toename van het luchtverkeer verwacht Polen dat de luchthavens van Gdansk en Gdynia een coöperatieve luchtvaarthub voor het driestedengebied van Pommeren zullen vormen en complementaire diensten zullen aanbieden.
(71)
Polen benadrukt dat de luchthaven van Gdynia geen concurrent voor de luchthaven van Gdansk zal zijn, aangezien ze zich zal toespitsen op het verlenen van diensten aan de algemene luchtvaartsector (onderhoud, reparatie- en revisiediensten, een luchtvaartschool) en op samenwerking met de zeehaven van Gdynia.
(72)
Polen betoogt verder dat het charter- en lagekostenverkeer op de luchthaven van Gdynia niet ten nadele van de luchthaven van Gdansk zal zijn, maar het resultaat zal zijn van een algemene toename van de rijkdom en de mobiliteit. Polen wijst erop dat het tempo waarin de luchthaven van Gdansk groeit en de aard van de luchtvaartactiviteiten betekent dat het aantal door haar verwerkte vluchten vroeg of laat zal moeten worden beperkt. Polen zegt dat deze conclusies zijn voorgesteld in het milieueffectenbeoordelingsrapport over het project „Uitbreiding van de luchthaven Lech Wałęsa van Gdansk”.
(73)
Polen legt uit dat de investering in de luchthaven van Gdynia de financiële en maatschappelijke kosten van elke beperking van de activiteiten op de luchthaven van Gdansk kan beperken. Polen wijst erop dat de verplaatsing van een deel van het luchtverkeer van de luchthaven van Gdansk naar de luchthaven van Gdynia voor een betere benutting van de capaciteit op beide luchthavens zal zorgen.
Noodzaak van de steun en stimulerend effect
(74)
Polen betoogt dat de vennootschap het project niet zou hebben uitgevoerd zonder overheidsfinanciering. Polen stelt vast dat de steun tot een minimum beperkt is gehouden en dat de kosten van het project werden verlaagd en geoptimaliseerd door gebruik te maken van de militaire infrastructuur.
(75)
In de ogen van Polen zijn de kapitaalinjecties in de luchthaven van Gdynia nodig en tot een minimum beperkt, zoals wordt bevestigd door:
i)
het interne rendement van het project van […] %, dat slechts iets hoger is dan de disconteringsvoet (kosten van eigen vermogen), die […] % bedraagt (gebaseerd op de studie van 2012);
ii)
de behoefte, zoals voorspeld in de financiële ramingen, om werkkapitaal te lenen om de activiteiten van de luchthaven te financieren, omdat de vennootschap anders misschien liquiditeit zou kwijtraken;
iii)
het feit dat de totale financiering uit eigen vermogen lager is dan de totale investeringsuitgaven (financiering uit het eigen vermogen is goed voor minder dan […] van de totale kaskosten in de prognoseperiode, inclusief de totale investeringsuitgaven).
(76)
Polen legt daarna de proportionaliteit van de steunmaatregel uit en vergelijkt daarbij zijn overheidsfinanciering (ongeveer 148 miljoen PLN in reële termen) met die van een greenfieldinvestering (luchthaven van Lublin-Świdnik, waarvoor de nettobouwkosten ongeveer 420 miljoen PLN bedroegen) en een investering gebaseerd op een militair vliegveld (luchthaven van Warsaw-Modlin, waarvan de bouw tot nu toe bijna 454 miljoen PLN heeft gekost).
3.2.2. Exploitatiesteun
(77)
Polen betoogt dat het project voldoet aan de verenigbaarheidscriteria uit de richtsnoeren regionale steun voor exploitatiesteun in een regio die onder artikel 107, lid 3, onder a), VWEU valt. Polen is van mening dat de exploitatiesteun voor het project:
i)
bedoeld is om een vooraf bepaalde reeks uitgaven te financieren;
ii)
tot een noodzakelijk minimum is beperkt en op tijdelijke basis wordt toegekend (de steun voor de exploitatiekosten wordt toegekend in de mate en voor de termijn die noodzakelijk zijn om de luchthaven operationeel te maken, d.w.z. tot eind 2018);
iii)
geleidelijk wordt afgebouwd en daalt van […] % van de kapitaalkosten in 2013 tot […] % in 2018;
iv)
bedoeld is om de doelstellingen van het project van regionale ontwikkeling en het verhelpen van bestaande handicaps te verwezenlijken. Gezien de omvang van de steun ten opzichte van zijn gunstige effecten op de ontwikkeling van Pommeren betoogt Polen dat de steun in verhouding tot het gestelde doel moet worden geacht.
(78)
Polen benadrukt ook dat de steun bestemd is voor een kleine luchthaven met een maximale capaciteit van 1 miljoen passagiers per jaar, wat betekent dat het risico dat deze steun de mededinging vervalst of het gemeenschappelijk belang schaadt, minimaal is, vooral gezien de geplande samenwerking tussen de luchthavens van Gdynia en Gdansk en de complementariteit van hun samenwerking.
(79)
Polen wijst er ook op dat de samenwerking waarover momenteel wordt onderhandeld met de militaire gebruiker van de luchthaven, en zijn deelname in de exploitatiekosten van de luchthaven de verliezen en exploitatiekosten van de vennootschap zullen doen dalen.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(80)
De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen na de bekendmaking van haar besluit om de procedure uit artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden met betrekking tot de financiering die door Gdynia en Kosakowo aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. is toegekend.
5. BEOORDELING
5.1. DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STAATSSTEUN
(81)
Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(82)
De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief. Daarom moet, om te bepalen of de betrokken maatregelen steunmaatregelen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aan alle onderstaande voorwaarden zijn voldaan. De financiële steun dient met name:
i)
door de staat of met staatsmiddelen te worden bekostigd;
ii)
bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen te begunstigen;
iii)
de mededinging te vervalsen of dreigen te vervalsen, en
iv)
het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden.
5.1.1. Economische activiteit en het begrip „onderneming”
(83)
Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie eerst vaststellen of Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. een onderneming is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Een onderneming is elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (27). Onder economische activiteit wordt verstaan elke activiteit bestaande in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt (28).
(84)
In zijn arrest in de zaak van de luchthaven Leipzig-Halle heeft het Hof van Justitie bevestigd dat de exploitatie van een luchthaven voor commerciële doeleinden en de bouw van luchtvaartinfrastructuur een economische activiteit is (29). Zodra een luchthavenexploitant economische activiteiten uitoefent door tegen betaling luchthavendiensten aan te bieden, is hij, ongeacht zijn rechtsvorm of de manier waarop hij wordt gefinancierd, een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Bijgevolg kunnen de regels van het verdrag met betrekking tot staatssteun van toepassing zijn op voordelen aan die luchthavenexploitant die door de staat worden toegekend of met staatsmiddelen worden bekostigd (30).
(85)
In dit kader stelt de Commissie vast dat het de bedoeling is dat de infrastructuur waarop dit besluit betrekking heeft, op commerciële basis wordt geëxploiteerd door de luchthavenbeheerder Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. Aangezien de luchthavenbeheerder het gebruik van deze infrastructuur aan de gebruikers ervan zal aanrekenen, moet deze commercieel exploiteerbaar worden geacht. Bijgevolg is de eenheid die deze infrastructuur exploiteert, ten behoeve van artikel 107, lid 1, VWEU een onderneming.
(86)
Toch zijn niet alle activiteiten van een luchthavenbeheerder noodzakelijkerwijs van economische aard (31).
(87)
Zoals het Hof van Justitie (32) doet opmerken, zijn de activiteiten die normaal gesproken onder de verantwoordelijkheid van de staat vallen bij de uitoefening van zijn overheidsmacht, niet van economische aard en vallen zij niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunregels. Dergelijke activiteiten omvatten bijvoorbeeld beveiliging, luchtverkeersleiding, politie, douane enz. De financiering moet strikt beperkt blijven tot de vergoeding van de kosten waartoe ze aanleiding geven, en mag niet worden gebruikt om andere economische activiteiten te financieren (33).
(88)
Daarom is de financiering van activiteiten die tot de opdracht van de overheid behoren, of van infrastructuur die rechtstreeks met deze activiteiten in verband staat, doorgaans geen staatssteun (34). In een luchthaven worden activiteiten zoals luchtverkeersleiding, politie, douane, brandbestrijding en activiteiten die noodzakelijk zijn om de burgerluchtvaart te beschermen tegen wederrechtelijke daden, en de investeringen in de nodige infrastructuur en uitrusting om deze activiteiten te verrichten, doorgaans beschouwd als zijnde van niet-economische aard (35).
(89)
Overheidsfinanciering van niet-economische activiteiten die in nauw verband staan met het verrichten van een economische activiteit, mogen echter niet leiden tot onrechtmatige discriminatie tussen luchtvaartmaatschappijen en luchthavenbeheerders. Volgens de vaste rechtspraak is er immers sprake van een voordeel wanneer overheden kosten van ondernemingen overnemen die inherent zijn aan hun economische activiteiten (36). Als het daarom in een bepaald rechtssysteem normaal is dat luchtvaartmaatschappijen of luchthavenbeheerders de kosten van bepaalde diensten dragen, terwijl sommige luchtvaartmaatschappijen of luchthavenbeheerders die namens dezelfde overheid dezelfde diensten verlenen, deze kosten niet hoeven te dragen, kunnen deze laatste een voordeel genieten, ook al worden de diensten op zich als niet-economisch van aard beschouwd. Daarom is het nodig om het juridisch kader te bekijken waaronder de luchthavenbeheerder valt, om te beoordelen of krachtens dat juridisch kader luchthavenbeheerders of luchtvaartmaatschappijen de kosten van sommige activiteiten moeten dragen die op zich misschien niet-economisch van aard zijn, maar inherent aan de uitoefening van hun economische activiteiten.
(90)
Ook al kunnen de in overweging 88 uiteengezette activiteiten als niet-economisch van aard worden beschouwd, toch merkt de Commissie op dat luchthavenbeheerders volgens het Poolse recht (37) verplicht zijn zelf de faciliteiten en uitrusting te financieren die nodig zijn om deze activiteiten te verrichten.
(91)
Daarom is de Commissie van mening dat de overheidsfinanciering aan de beheerder van de luchthaven van Gdynia voor voornoemde faciliteiten en uitrusting hem vrijstelt van kosten die inherent zijn aan zijn economische activiteit (zie 5.1.3). De Commissie besluit bijgevolg dat met het kapitaal dat aan deze faciliteiten en uitrusting is toegewezen, rekening moet worden gehouden wanneer de rentabiliteit van de investering in kwestie wordt berekend. Hiermee past de Commissie de benadering toe die Polen terecht hanteert in de studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie.
5.1.2. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat
(92)
Het begrip staatssteun is van toepassing op ieder voordeel dat uit staatsmiddelen wordt bekostigd en wordt toegekend door de staat of door instanties die hun activiteiten verrichten op grond van een overheidsmandaat (38). Ten behoeve van artikel 107 VWEU zijn middelen van plaatselijke overheden staatsmiddelen (39). In deze zaak komen de kapitaalinjecties in Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. van de begrotingen van twee plaatselijke overheden, namelijk Gdynia en Kosakowo. De Commissie is bijgevolg van mening dat de middelen van de twee betrokken gemeenten staatsmiddelen zijn.
(93)
Om deze reden is de Commissie van oordeel dat de investeringen met staatsmiddelen zijn bekostigd en toerekenbaar zijn aan de staat.
5.1.3. Economisch voordeel
(94)
De Commissie merkt op dat Polen enerzijds betoogt dat de kapitaalinjecties in overeenstemming zijn met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie en anderzijds ook vindt dat de steun verenigbaar is, aangezien de luchthavenbeheerder zonder de overheidsfinanciering niet zou hebben geïnvesteerd.
(95)
Om te bepalen of de maatregel waar deze zaak om draait, voor Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. een voordeel oplevert dat de onderneming in normale marktomstandigheden niet zou hebben gekregen, moet de Commissie het gedrag van de openbare aandeelhouders van de luchthavenbeheerder vergelijken met dat van een particuliere investeerder in een markteconomie die zich laat leiden door rentabiliteitsvooruitzichten op langere termijn (40).
(96)
Alle eventuele positieve effecten voor de economie van de regio waarin de luchthaven gelegen is, moeten bij de beoordeling buiten beschouwing worden gelaten, aangezien het Hof heeft uiteengezet dat de relevante vraag die bij de toepassing van de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie moet worden gesteld, is „of een particuliere aandeelhouder in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectorieel beleid, een dergelijke kapitaalinbreng zou hebben gedaan” (41).
(97)
Polen betoogt dat de maatregelen in kwestie voor de beheerder van de luchthaven van Gdynia geen economisch voordeel opleveren omdat ze in overeenstemming zijn met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. Zoals beschreven in 3.1, heeft Polen ter staving hiervan drie door PWC uitgevoerde studies verstrekt (42). In november 2013 heeft Polen verder meegedeeld dat nieuwe bronnen van inkomsten de NCW van het project zouden verbeteren (namelijk de verkoop van brandstof, navigatiediensten). Op de datum van het besluit tot inleiding van de procedure had Polen alleen de bijwerking van 2012 ingediend.
(98)
Ondanks het feit dat de aandeelhoudersovereenkomst uit 2011 Gdynia en Kosakowo ertoe verbond tot 2040 in geld en anders dan in geld bij te dragen aan de financiering van het investeringsproject, betoogt Polen dat alleen de bijwerking van 2012 en de latere informatie over de extra inkomstenstromen relevant zijn voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt van de kapitaalinjecties.
(99)
Het Hof heeft in zijn arrest in de zaak Stardust Marine verklaard dat „[…] met betrekking tot de vraag of de staat zich als een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie heeft gedragen, voor de beoordeling van de economische rationaliteit van het gedrag van de staat moet worden uitgegaan van de periode waarin de financiële steunmaatregelen zijn genomen, en dus niet van een latere situatie” (43).
(100)
Bovendien heeft het Hof in de zaak EDF geoordeeld dat „[…] ramingen die na toekenning van dit voordeel zijn gemaakt, de vaststelling achteraf dat de door de betrokken lidstaat gedane investering daadwerkelijk winstgevend is geweest, of naderhand aangevoerde rechtvaardigingen voor de keuze van de gevolgde handelswijze daarentegen kunnen niet volstaan als bewijs dat deze lidstaat vóór of tegelijk met de toekenning van het voordeel een dergelijke beslissing in zijn hoedanigheid van aandeelhouder heeft genomen” (44).
(101)
Om het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie te kunnen toepassen, moet de Commissie zich verplaatsen naar de periode waarin de individuele beslissingen over de conversie van het voormalige militaire vliegveld tot een burgerluchthaven zijn genomen. De Commissie moet haar beoordeling ook baseren op de informatie en veronderstellingen die de openbare aandeelhouders ter beschikking hadden op het tijdstip dat de beslissing over de financiële regelingen voor het investeringsproject is genomen.
(102)
De Commissie beschouwt de studie van 2010 als de eerste relevante analyse om te bepalen of de gemeenten Gdynia en Kosakowo als een particuliere investeerder hebben gehandeld. De beoordeling of de staatsinterventie in overeenstemming is met de marktvoorwaarden moet immers gebeuren op basis van een analyse vooraf, waarbij de informatie en gegevens worden bekeken die beschikbaar waren op het tijdstip waarop over de investering is beslist.
(103)
De Commissie merkt op dat tot in 2010 studies en voorbereidende werkzaamheden voor het betrokken investeringsproject zijn verricht. Deze omvatten het masterplan voor het investeringsproject, het milieurapport, de ontwerpdocumenten voor de algemene luchtvaartterminal, de ontwerpdocumenten voor het administratief gebouw en het brandweergebouw, gespecialiseerde luchtvaartdocumenten en andere studies. Tegen eind 2010 bedroeg de kostprijs voor deze studies […] miljoen PLN ([…] EUR) (45). Hieruit blijkt dat de investeerders de beslissing om de luchthaven van Gdynia te ontwikkelen vóór 2010 hebben genomen. Gdynia en Kosakowo hebben een aantal voorbereidende stappen ondernomen om het project uit te voeren (zie overweging 10) en specifieke studies werden met dat doel besteld.
(104)
Bovendien rondden de openbare aandeelhouders van de luchthavenbeheerder, volgens Polen, in 2010 de voorbereidingen voor het investeringsproject in kwestie af. In hetzelfde jaar verhoogden de openbare aandeelhouders het aandelenkapitaal van de vennootschap tot 6,05 miljoen PLN (ongeveer 1,5 miljoen EUR) met het oog op de uitvoering van het investeringsproject. De hoofdinvesteringen in vaste activa (zoals de bouw van de algemene luchtvaartterminal) moesten volgens plan in 2011 van start gaan, maar startten in werkelijkheid in 2012. De Commissie is van oordeel dat elke particuliere investeerder de verwachte rentabiliteit van het project op dat ogenblik zou hebben beoordeeld. Als het investeringsplan geen aanvaardbaar rendement vertoonde of als het op twijfelachtige veronderstellingen was gebaseerd, zou een particuliere investeerder niet met de uitvoering van het plan zijn gestart en er geen geld meer aan hebben besteed, bovenop het geld dat reeds was uitgegeven om de voorbereidende werkzaamheden uit de vorige overweging te bekostigen.
a) Kapitaalinjecties
(105)
Met betrekking tot de kapitaalinjecties stelt de Commissie vast dat op 29 juli 2010 tot de eerste belangrijke kapitaalinjectie van 4,4 miljoen PLN is beslist (waardoor het bestaande kapitaal van 1,7 miljoen PLN bijna verviervoudigde), onmiddellijk nadat de studie van 2010 op 16 juli 2010 was afgerond. Bovendien is de overeenkomst over de verdere kapitaalinjecties (tot 2040) om het conversieproject te financieren (zie overweging 33) in maart 2011 ondertekend (zelfs voor de tweede studie van 13 mei 2011 klaar was). Daarnaast zijn in die periode ook de exploitatieovereenkomst met de militaire gebruiker van de luchthaven (7 maart 2011) en de pachtovereenkomst voor het terrein van de vennootschap (11 maart 2011 (zie overweging 33)) afgesloten.
(106)
De Commissie benadrukt ook dat Polen heeft bevestigd dat de kapitaalinjectie waartoe op 29 juli 2010 is beslist, gebaseerd was op de economische beoordeling van het project in de studie van 2010. Het is bijgevolg duidelijk dat de openbare aandeelhouders in dit stadium beslisten om met het investeringsproject van start te gaan, dat over een periode van dertig jaar moest worden gerealiseerd. Hoewel een particuliere investeerder zijn investeringsplan tijdens de uitvoering ervan in het licht van wijzigende omstandigheden kan aanpassen, is het duidelijk dat een particuliere investeerder de verdiensten van het investeringsproject in kwestie in 2010 reeds zou hebben beoordeeld voordat hij er grote sommen geld zou hebben ingepompt.
(107)
Tegen de tijd dat de eerste bijwerking van de studie in 2011 klaar was, hadden de openbare aandeelhouders al 6,05 miljoen PLN in de vennootschap geïnjecteerd (zie tabel 3). De vennootschap had het terrein voor de luchthaven al van Kosakowo gepacht (de pachtovereenkomst tussen Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. en Kosakowo is op 11 maart 2011 ondertekend) en had eveneens een exploitatieovereenkomst ondertekend met de militaire gebruiker van de luchthaven (7 maart 2011). Bovendien hadden de aandeelhouders op 11 maart 2011 een overeenkomst ondertekend met betrekking tot de kapitaalinbrengen in de vennootschap tot 2040 (46). En tegen de tijd dat de tweede bijwerking van de studie in juli 2012 klaar was, hadden de openbare aandeelhouders in het totaal 64,810 miljoen PLN (of ongeveer 70 % van al het geïnjecteerde kapitaal) geïnjecteerd. De Commissie benadrukt dat de studies van 2011 en 2012 onbetwistbaar aanpassingen bevatten ten opzichte van het oorspronkelijke investeringsplan op basis waarvan de oorspronkelijke beslissing om met het conversieproject van start te gaan, is genomen. Hoewel de grotere kapitaalinjecties pas na de eerste studie van 2010 zijn verricht, kunnen deze injecties dus niet afzonderlijk worden bekeken.
b) Investeringen
(108)
In de studie van 2012 zijn de investeringen in vaste activa in vier fasen ingedeeld. De eerste fase van het investeringsproject betrof de ontwerpwerkzaamheden, maar ook de werkzaamheden om de site vrij te maken (vellen van bomen, verwijderen van struiken, afbreken van enkele hangars en nivelleerwerken). Deze kosten zijn in 2011 gemaakt en bedroegen in het totaal […] miljoen PLN ([…] EUR). De tweede fase van het project, die de bouw van de algemene luchtvaartterminal, het administratief gebouw en het brandweergebouw omvatte, was in 2012 al gestart. De tweede fase van het project is de belangrijkste fase in termen van investeringen; ze is immers goed voor […] % van de nominale investeringen (hierna „capex” genoemd) in de periode 2012-2013. Volgens de door Polen verstrekte inlichtingen bedroegen de investeringen in 2012 […] miljoen PLN (waarvan meer dan de helft was uitgegeven voordat met de bijwerking van 2012 van start was gegaan). De figuur hieronder (figuur 2) toont de (nominale) capex per investeringsfase, zoals voorgesteld in de studie van 2012.
Figuur 2
Capex per fase (studie van 2012)
[…]
(109)
Gezien overwegingen 103 en 108 is de Commissie van mening dat noch de studie van 2011 noch de studie van 2012 was uitgevoerd op het tijdstip en op basis van de informatie waarover de openbare aandeelhouders beschikten toen de hoofdbeslissing is genomen om het conversieproject te financieren. Bovendien kan de Commissie niet retroactief rekening houden met de geplande extra inkomstenbronnen uit de in november 2013 verstrekte inlichtingen om beslissingen te rechtvaardigen die de openbare aandeelhouders in 2010 en 2011 hebben genomen.
(110)
De Commissie is bijgevolg van mening dat zij, om te beoordelen of Gdynia en Kosakowo als een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie hebben gehandeld, haar beoordeling in hoofdzaak moet baseren op de studie van 2010 zonder rekening te houden met latere ontwikkelingen en informatie waarover de openbare aandeelhouders niet beschikten op het tijdstip dat zij hun beslissing hebben genomen om het betrokken investeringsproject uit te voeren.
(111)
Anderzijds werden in de studie van 2011 en in die van 2012 enkel de wijzigingen beoordeeld ten opzichte van de oorspronkelijke beslissing om met het investeringsproject van start te gaan, die in 2010 was genomen op basis van de studie van 2010. De studie van 2012 erkent inderdaad dat een aantal investeringen (zoals de algemene luchtvaartterminal, het administratief gebouw, het elektriciteitssysteem) zich al in een „gevorderd stadium van uitvoering” bevonden. De twee latere studies tonen aan dat de aandeelhouders door marktontwikkelingen werden gedreven en de omvang van het project dienovereenkomstig hebben bijgesteld (opwaarts of neerwaarts afhankelijk van het soort investering). In vergelijking met de globale beslissing om de militaire basis om te bouwen tot een burgerluchthaven, waren deze wijzigingen echter onbeduidend. De figuur hieronder (figuur 3) toont de investeringen zoals voorgesteld in de studies van 2010, 2011 en 2012 (uitgedrukt in reële termen van 2010). Hoewel de timing en de omvang van de investeringen zowel in 2011 als in 2012 werden bijgewerkt, zijn deze wijzigingen, zoals men kan zien, niet aanzienlijk in vergelijking met de totale omvang van het project. In 2010 werd de reële capex geraamd op ongeveer […] miljoen PLN en nam dit bedrag toe […] tot ongeveer […] miljoen PLN in 2011 en 2012 (d.w.z. […] % over een investeringstermijn van bijna twintig jaar).
(112)
In hoofdzaak moet de Commissie in deze zaak een reeks investeringsbeslissingen beoordelen die in een korte tijdspanne, die niet wordt gekenmerkt door enige onvoorziene gebeurtenissen, is genomen door dezelfde openbare aandeelhouders met betrekking tot de uitvoering van wat in wezen hetzelfde investeringsproject is. Daarom kunnen de bijwerkingen van 2011 en 2012 van een investeringsbeslissing die niet aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie voldeed wanneer ze werd genomen, geen redelijke investeringsbeslissing maken. De bijwerkingen konden in het beste geval aantonen dat de Poolse overheid als een particuliere investeerder had gehandeld alleen als ze zouden aantonen dat het project, door extra middelen te investeren, een rendement kon opleveren dat het geïnvesteerde en nog te investeren kapitaal passend zou vergoeden (of dat dat kapitaal passend zou vergoeden zelfs wanneer men rekening hield met het risico van verplichte terugbetaling van in het verleden onrechtmatig ontvangen steun).
Figuur 3
Capex (in „000 PLN) zoals geraamd in de studies van 2010, 2011 en 2012 (in reële termen van 2010)
[…]
De toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie op basis van de studie van 2010
(113)
De door Polen verstrekte studie van 2010 is gebaseerd op een businessplan met ramingen van toekomstige kasstromen voor de investeerders voor de periode 2010-2040. Toen deze studie werd uitgevoerd, verwachtte Polen dat de luchthaven vanaf 2011 algemeen luchtvaartverkeer, vanaf 2013 chartervluchten en vanaf 2015 lagekostenvluchten zou verwerken. Dit zou leiden tot een gestage toename van het aantal verwerkte passagiers van […] passagiers in 2013 tot bijna […] miljoen in 2024 en 1,753 miljoen in 2040 (zoals blijkt uit tabel 5 hieronder).
Tabel 5
In de studie van 2010 gebruikte verkeersramingen voor de luchthaven van Gdynia (in duizendtallen)
Verwachte evolutie van de passagiersaantallen (studie van 2010)
Jaar
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Aantal passagiers
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Volgens de studie van 2010 zou de vennootschap op EBITDA-niveau winstgevend zijn vanaf 2018. De jaarlijkse verdisconteerde kasstroom zou vanaf 2020 positief worden, zoals blijkt uit de figuur hieronder (figuur 4). Cumulatief gezien (dus na elk jaar de kasstromen van de jaren ervoor te hebben samengevoegd), wordt echter verwacht dat de totale verdisconteerde kasstroom voor de hele periode 2010-2040 negatief zal zijn (zoals blijkt uit figuur 1). Met andere woorden, de positieve kasstromen die vanaf 2018 worden verwacht, zijn niet groot genoeg om de heel negatieve kasstromen van de eerste investeringsperiode te compenseren.
Figuur 4
Verdisconteerde kasstroom in „000 PLN (studie van 2010)
[…]
Bron:
Gebaseerd op de studie van 2010.
(115)
Er werd verwacht dat de luchthavenbeheerder na 2040 bestendig zou blijven groeien met een stabiel groeipercentage van de vrije kasstroom van […] %. Op basis van deze veronderstelling heeft Polen de eindwaarde van de luchthavenexploitant in 2040 berekend. De verdisconteerde eindwaarde bedraagt […] miljoen PLN.
(116)
De studie van 2010 geeft een positieve eigenvermogenswaarde (47) van […] miljoen PLN (ongeveer […] miljoen EUR). Bovendien is het intern rendement van de investering van […] % hoger dan de verwachte kapitaalkosten van de luchthavenbeheerder ([…] %).
(117)
De Commissie stelt vast dat de belangrijkste factoren voor waardecreatie van de toekomstige kasstromen van de luchthavenbeheerder van de luchthaven van Gdynia de verwachte inkomsten zijn, die zullen afhangen van de passagiersaantallen en van de hoogte van de door de luchtvaartmaatschappijen betaalde luchthavenheffingen. De inkomsten uit lagekosten- en chartervluchten (passagiersheffingen, landingsrechten en parkeergelden) zijn in de studie van 2010 goed voor [80-90] % van alle inkomsten in 2040 en voor een gemiddelde van [80-90] % van alle inkomsten gedurende de hele beoordeelde periode, d.w.z. van 2010 tot 2040. De Commissie stelt vast dat dit feit in tegenspraak is met de beweringen van Polen dat de activiteiten van de luchthaven van Gdynia deze van de luchthaven van Gdansk zouden aanvullen, aangezien Gdynia zich op algemene luchtvaart zou toespitsen. In feite vormen, zoals de hierboven voorgestelde gegevens aantonen, lagekosten- en chartervluchten de belangrijkste bron van inkomsten in het merendeel van de jaren waarop de prognose betrekking heeft. Zoals hieronder verder zal worden uiteengezet, haalt de luchthaven van Gdansk ook het merendeel van haar inkomsten uit lagekosten- en chartervluchten (zie overweging 121).
(118)
In het kader van de vraag vanwege passagiers en luchtvaartmaatschappijen merkt de Commissie op dat de luchthaven van Gdynia hetzelfde verzorgingsgebied zou hebben als de luchthaven van Gdansk, die slechts op een afstand van ongeveer 25 km van de luchthaven van Gdynia is gelegen. De luchthaven van Gdansk is in 2012 uitgebreid om tot 5 miljoen passagiers te kunnen verwerken en een verdere uitbreiding om tot 7 miljoen passagiers te kunnen verwerken, staat in 2015 gepland. De timing voor deze uitbreiding was reeds officieel bekend in 2010, d.w.z. toen de studie van 2010 werd opgemaakt (48). Bovendien is de overheidsfinanciering voor de uitbreiding van de luchthaven van Gdansk tot een capaciteit van 5 miljoen passagiers ook aangemeld bij de Commissie op 24 september 2008 als steunmaatregel N472/2008 en door de Commissie op 5 februari 2009 goedgekeurd (49).
(119)
Polen heeft aan de Commissie meegedeeld dat het voor de luchthaven van Gdansk in 2010 opgemaakte masterplan (50) in de uitbreiding van de start- en landingsbaan, de luchthavenplatformen en overige luchthaveninfrastructuur voorziet, waardoor de luchthaven van Gdansk in de toekomst meer dan 10 miljoen passagiers per jaar zou kunnen verwerken.
(120)
De Commissie merkt eveneens op dat de luchthaven van Gdansk in 2010 2,2 miljoen passagiers verwerkte (d.w.z. dat ze 45 % van haar capaciteit gebruikte, inclusief de capaciteit in aanbouw). Volgens de prognoses voor de luchthaven van Gdansk zal in 2020 slechts 50 tot 60 % van de beschikbare capaciteit worden gebruikt (51). Deze prognoses houden geen rekening met de start van de exploitatie van de luchthaven van Gdynia (d.w.z. dat er wordt verondersteld dat aan de volledige vraag uit het verzorgingsgebied door de luchthaven van Gdansk zal worden voldaan). De Commissie stelt vast dat de luchthaven van Gdansk gedurende lange tijd aan de vraag in de regio zal kunnen voldoen, namelijk minstens tot 2030, zelfs indien wordt uitgegaan van een dynamische toename van het passagiersverkeer.
(121)
Zoals hierboven aangegeven, verwacht de studie van 2010 voor de luchthaven van Gdynia dat het merendeel van de inkomsten ([80-90] % gemiddeld voor de hele periode 2012-2040) door lagekosten- en chartermaatschappijen zal worden gegenereerd. In deze context stelt de Commissie vast dat ook de luchthaven van Gdansk hoofdzakelijk lagekosten- en chartervluchten verwerkt. In 2010 waren de lagekosten- en chartervluchten goed voor 72 % van alle passagiers die de luchthaven van Gdansk heeft verwerkt (52).
(122)
Gezien de nabijheid van een andere gevestigde en nog niet verzadigde luchthaven die hetzelfde bedrijfsmodel hanteert en over heel wat reservecapaciteit op lange termijn beschikt, is de Commissie van mening dat het vermogen van de beheerder van de luchthaven van Gdynia om verkeer en passagiers aan te trekken, in grote mate zal afhangen van de hoogte van de luchthavenheffingen die hij aan de luchtvaartmaatschappijen zal aanrekenen, vooral in vergelijking met zijn dichtste concurrenten.
(123)
In deze context stelt de Commissie vast dat de studie van 2010 uitgaat van een passagiersheffing voor charter- en lagekostenvluchten van 25 PLN/PAX (6,25 EUR) tot 2014 en van 40 PLN/PAX (10 EUR) vanaf 2015 (tot 2040). De landingsrechten voor dezelfde categorie van vluchten was voor de hele periode vastgesteld op 25 PLN/ton (6,25 EUR) (uitgaand van een maximaal startgewicht (maximum take-off weight, MTOW) van 70 ton), terwijl de parkeergelden op 4 PLN (1,0 EUR) per 24u/ton werden geraamd (bij een gemiddeld MTOW van 70 ton). Volgens de studie van 2010 waren de prijzen vastgesteld op niveaus die vergelijkbaar waren met deze van andere regionale luchthavens op het ogenblik dat de studie van 2010 is verricht. De prijzen op de luchthaven van Gdynia zijn ook bepaald uitgaande van de veronderstelling dat er geen concurrentie van de luchthaven van Gdansk zou zijn.
(124)
De Commissie stelt ook vast dat volgens het tarievenplan van de luchthaven van Gdansk de standaardheffing voor passagiers sinds 31 december 2008 48 PLN/PAX (12,0 EUR) bedraagt, de standaardlandingsrechten voor vliegtuigen van meer dan 2 ton (dus inclusief alle charter- en lagekostenvliegtuigen) 25 PLN/ton (6,25 EUR) en de parkeergelden 4,5 PLN/24u/ton (1,25 EUR).
(125)
De Commissie constateert echter ook dat het tarievenplan van de luchthaven van Gdansk diverse kortingen en teruggaven bevat, onder andere voor lagekostenvluchten. De luchthaven van Gdansk hanteert een gunstheffing voor passagiers van 24 PLN/PAX (6 EUR) voor alle nieuwe bestemmingen (vanaf 1 januari 2004) en voor alle frequentieverhogingen met vliegtuigen met een MTOW van 50 tot 100 ton (bv. Airbus A320 en Boeing 737 en andere vliegtuigtypes die door lagekostenmaatschappijen worden gebruikt). Op de landingsrechten voor voornoemde bestemmingen geldt eveneens een korting van 50 % (d.w.z. tot 12,5 PLN/ton). De parkeergelden worden volledig kwijtgescholden als minstens zes keer per week op de bestemming wordt gevlogen. Daarnaast wordt de standaardpassagiersheffing eerst met 23 PLN verlaagd voor alle vertrekkende passagiers op geregelde binnenlandse vluchten. Daarna wordt een passende korting toegepast. Rekening houdend met de kortingen en teruggaven die de luchthaven van Gdansk hanteert, is de Commissie van oordeel dat de gemiddelde luchthavenheffingen die voor de luchthaven van Gdynia zijn overwogen, beduidend hoger zijn dan op de gevestigde luchthaven in de buurt.
(126)
Door de desbetreffende luchthavenheffingen toe te passen, zal de luchthaven van Gdynia als nieuwe speler geen beduidend verkeersvolume kunnen aantrekken, wanneer er in hetzelfde verzorgingsgebied een gevestigde luchthaven is met reservecapaciteit die lagere nettoheffingen hanteert voor nieuwe bestemmingen en frequentieverhogingen van bestaande bestemmingen. De Commissie stelt ook vast dat volgens het luchthavenheffingenplan van de luchthaven van Gdansk de kortingen tot 31 december 2028 van kracht blijven. Aangezien de studie van 2010 (gebaseerd op het toenmalige businessplan van de luchthavenexploitant) de luchthavenheffingen als de belangrijkste bron van inkomsten voor de luchthavenbeheerder ziet, vindt de Commissie dat deze oplossing bewijst dat de studie van 2010 niet betrouwbaar en geloofwaardig genoeg is om aan te tonen dat een particuliere investeerder met het investeringsproject in kwestie zou zijn doorgegaan.
(127)
Gezien het feit dat zowel de luchthaven van Gdynia als die van Gdansk zich hoofdzakelijk op lagekosten- en chartermaatschappijen zouden toespitsen, dat de luchthaven van Gdansk niet haar volledige capaciteit benut, dat de huidige heffingen lager zijn dan deze waarvan het businessplan van de luchthaven van Gdynia uitgaat en dat de afstand tussen beide luchthavens gering is, is de Commissie eveneens van oordeel dat het verkeerd is ervan uit te gaan dat er geen prijsconcurrentie tussen de twee luchthavens zal zijn.
(128)
De Commissie stelt ook vast dat ten tijde van de opmaak van de studie van 2010 de nettoheffingen (standaardheffingen na aftrek van de geldende kortingen) op de luchthaven van Bydgoszcz (op 196 km en 2 uur en 19 minuten per auto van de luchthaven van Gdynia) en op de luchthaven van Szczecin (op 296 km en 4 uur en 24 minuten per auto van de luchthaven van Gdynia), de tweede en derde dichtste regionale luchthavens van Polen, beduidend lager waren (53).
(129)
Gezien het bovenstaande vindt de Commissie, rekening houdend met de nabijheid van een andere, nog niet verzadigde luchthaven met hetzelfde bedrijfsmodel, dat de luchthavenheffingen uit de studie van 2010, die hoger zijn dan deze in Gdansk en in andere regionale luchthavens in de buurt, onrealistisch zijn. Gezien de concurrentiesituatie van de luchthaven van Gdynia is de Commissie bovendien ook van mening dat de verkeersprognoses in de studie van 2010 op onrealistische veronderstellingen zijn gebaseerd.
(130)
Er moet ook worden opgemerkt dat de studie van 2010 geen gevoeligheidsanalyse noch enige beoordeling van de aannemelijke uitkomstmogelijkheden (zoals het meest ongunstige scenario, het meest gunstige scenario en het basisscenario) bevatte. De Commissie concludeert daarom dat het scenario dat in de studie van 2010 wordt voorgesteld, op te optimistische veronderstellingen met betrekking tot de evolutie van de passagiersaantallen en de hoogte van de heffingen lijkt te berusten.
(131)
De Commissie stelt vast dat wanneer de jaarlijkse inkomsten uit passagiersheffingen verbonden aan lagekosten- en chartervluchten met slechts […] % (gedurende de prognoseperiode 2010-2040) worden verlaagd, de eigenvermogenswaarde voor de openbare aandeelhouders negatief wordt. Een dergelijke inkomstendaling kan zich voordoen als de heffingen en/of het verkeer lager uitvallen dan verondersteld. In dit opzicht is het waard te vermelden dat de luchthavenheffingen in het businessplan dat voor de studie van 2010 is gebruikt, al […] % hoger zijn dan op de luchthaven van Gdansk (54). In deze context is het hoogst onwaarschijnlijk dat de luchthaven van Gdynia verkeer zal kunnen aantrekken zonder een aanzienlijke korting toe te staan op de heffing van 40 PLN (10 EUR) uit het businessplan. De grote gevoeligheid van de NCW voor een ogenschijnlijk minieme vermindering van de luchthavenheffingen (het resultaat van realistische veronderstellingen) doet veel twijfels rijzen over de geloofwaardigheid van het oorspronkelijke businessplan.
(132)
Hoewel de studie van 2010 gebaseerd was op toentertijd beschikbare verkeersramingen en achteraf beschikbare informatie niet mag worden gebruikt om de studie rechtstreeks te beoordelen, stelt de Commissie toch de mate vast waarin deze ramingen al te optimistisch waren. Uit een vergelijking van de verkeersramingen uit 2010 en 2012 blijken immers grote verschillen. Niet alleen liep de start van het project vertraging op, maar bovendien werden voor de periode met een „positieve EBITDA” de verkeersramingen voor elk jaar met […] verlaagd tot […] %. Een correctie van die omvang na slechts twee jaar zonder enige beduidende wijziging van de omstandigheden vormt een nuttige controle van de zin van de oorspronkelijke veronderstellingen. Ze toont ook aan dat de gevoeligheidstests door de Commissie (die minimaal zijn in vergelijking) bijzonder veelzeggend zijn met betrekking tot de onrealistische aard van de veronderstellingen ter onderbouwing van de conclusie dat het project de moeite waard was.
Tabel 6
Vergelijking van de passagiersprognoses gebruikt in de studie van 2010 en in de bijwerking van 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Totale PAX in de studie van 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Totale PAX in de studie van 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Verschil
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Totale PAX in de studie van 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Totale PAX in de studie van 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Verschil
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Verdere gevoeligheidstests suggereren dat het project onrendabel zou worden als de totale inkomsten amper […] % per jaar lager zouden zijn gedurende de volledige prognoseperiode of als de inkomsten […] % lager zouden zijn en de exploitatiekosten […] % hoger. De rentabiliteit van de investering is bijgevolg uiterst gevoelig voor minieme wijzigingen van de basisveronderstellingen. De Commissie vindt dergelijke wijzigingen miniem in vergelijking met de wijzigingen die in de latere studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie zijn aangebracht.
(134)
De door de Commissie uitgevoerde gevoeligheidstests lijken des te redelijker, aangezien de Poolse overheid minder dan een jaar na de studie van 2010 een bijgewerkte analyse ontving waaruit bleek dat de NCW van het project beduidend lager zou zijn en slechts […] miljoen PLN (ongeveer […] EUR) zou bedragen. Derhalve werd de NCW van het project in mei 2011 verlaagd met […] % ten opzichte van het oorspronkelijke project.
(135)
De Commissie merkt bovendien op dat de positieve resultaten van de studie van 2010 ook in belangrijke mate afhangen van de eindwaarde van de investering aan het einde van de periode waarop het businessplan betrekking heeft (d.w.z. in 2040). De verdisconteerde kasstroom van de vennootschap voor de periode 2010-2040 is immers negatief en bedraagt (- […] miljoen) PLN. De verdisconteerde eindwaarde op 30 juni 2010 bedraagt […] miljoen PLN.
(136)
De eindwaarde was gebaseerd op veronderstellingen dat het jaarlijkse groeipercentage voor de kasstroom van de investering na 2040 […] % zou bedragen. Volgens de normale praktijk mag het groeipercentage van een onderneming niet hoger zijn dan dat van de economie waarin zij actief is (d.w.z. in termen van bbp-groei). De eindwaarde wordt immers berekend wanneer het bedrijf naar verwachting tot volle ontwikkeling is gekomen en wanneer de periode van sterke groei van het bedrijf dus voorbij is. Aangezien de economie naar verwachting sterk groeiende ondernemingen en ondernemingen met een stabiele groei telt, ligt het groeipercentage van mature bedrijven dus naar verwachting lager dan het gemiddelde groeipercentage van de economie in haar geheel. Polen heeft in zijn opmerkingen niet vermeld op welke basis het land het groeipercentage op lange termijn van […] % heeft gekozen, maar het heeft wel uitgelegd dat het groeipercentage op lange termijn een nominaal groeipercentage is. Op basis van informatie van het IMF heeft de Commissie geconstateerd dat de prognoses voor reële bbp-groei in Polen die begin 2010 beschikbaar waren, aangaven dat het nominale groeipercentage van de Poolse economie zou gaan van 5,6 % in 2011 tot 6,6 % in 2015. Met een inflatie van 2,5 % kan worden verwacht dat het reële bbp 4 % zal groeien. De keuze van een nominaal groeipercentage van […] % voor de luchthaven van Gdynia zou dus op het eerste gezicht in overeenstemming kunnen worden geacht met de toentertijd beschikbare informatie en met de vaste praktijk om een groeipercentage te kiezen dat lager ligt dan de groei van de economie. Door echter een groeipercentage op lange termijn boven de inflatie te kiezen (die in april 2010 op 2,5 % werd geraamd), wordt in het businessplan verondersteld dat de luchthaven na 2040 jaar na jaar zou blijven groeien.
Tabel 7
Gegevens en prognoses betreffende het bbp en de inflatie beschikbaar bij het IMF in april 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% bbp-groei (constante prijzen)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% bbp-groei (huidige prijzen)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% inflatie
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Bron:
Internationaal Monetair Fonds, gegevensbank World Economic Outlook, april 2010 (gedownload van http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
Bovendien constateert de Commissie dat in dit geval, gezien de bijzonder lange prognoseperiode en de grote tijdspanne tot de datum waarvoor de eindwaarde is berekend, de taak om het meest geschikte groeipercentage te bepalen, des te complexer en de onzekerheid des te groter is. Bbp-groeiprognoses hebben immers maar zelden een horizon van meer dan vijf jaar, terwijl het model in dit geval een redelijk groeipercentage voor de luchthaven moest voorspellen na een exploitatietermijn van dertig jaar. Dit geeft aan dat een voorzichtige investeerder een reeks gevoeligheidstests zou hebben ondernomen.
(138)
In dit opzicht is het waard te vermelden dat in latere bijwerkingen van het oorspronkelijke businessplan het stabiele groeipercentage is verlaagd van […] % tot […] %. Polen heeft echter geen duidelijke uitleg voor de verlaging gegeven. De eindwaarde is een functie van het veronderstelde bestendige stabiele groeipercentage, maar ook van de geraamde rendementen tijdens de periode van stabiele groei. De Commissie heeft enkele gevoeligheidstests uitgevoerd die bevestigen dat de conclusie van de studie van 2010 uiterst gevoelig is voor kleine en realistische wijzigingen van de basisveronderstellingen. Ten eerste, het stabiele groeipercentage waarbij het businessplan van 2010 een negatieve NCW oplevert, bedraagt ongeveer […] %. Wanneer er echter van uit wordt gegaan dat de inkomsten slechts […] % lager liggen dan geraamd, bedraagt het stabiele groeipercentage waarbij het project onrendabel wordt, […] %.
(139)
Het stabiele groeipercentagemodel dat hier is gebruikt om de eindwaarde te berekenen, vereist ook dat er veronderstellingen worden geformuleerd over de datum waarop het bedrijf zal beginnen groeien in een stabiel tempo dat het voor altijd kan aanhouden. In de studie van 2010 is deze datum vastgesteld in 2040, wat een prognoseperiode van dertig jaar (2010-2040) oplevert. In de bijwerking van 2012 is de prognoseperiode teruggebracht tot 18 jaar (2012-2030) en is de eindwaarde dus berekend voor 2030. Als dezelfde tijdshorizon wordt toegepast op de studie van 2010, wordt de NCW negatief.
(140)
De Commissie stelt eveneens vast dat de studie van 2012 specifiek vermeldt dat een voorzichtige investeerder rekening zou hebben gehouden met het feit dat het project een bijzonder lange tijdshorizon heeft voordat het winstgevend wordt (zie 4.10.1.2 van de studie van 2012, waarin tot de volgende conclusie wordt gekomen: „Het positieve resultaat van de netto contante waarde bewijst dat de investering in de luchthaven Gdynia-Kosakowo interessant kan zijn voor potentiële investeerders. Voordat enige beslissing wordt genomen, moeten de investeerders echter ook rekening houden met de lange investeringshorizon die typisch is voor infrastructuurinvesteringsprojecten.”).
(141)
De Commissie stelt vast dat in 2010, toen de eerste studie is uitgevoerd, in het businessplan en de NCW-berekeningen rekening werd gehouden met alle investeringen, inclusief uitgaven met betrekking tot taken die tot de opdracht van de overheid behoren (brandweer, beveiliging, douane enz.). De Commissie stelt vast dat deze benadering juist lijkt, aangezien deze uitgaven onlosmakelijk met de bouw en de exploitatie van een luchthaven zijn verbonden (en daarom bovenop de kosten van het project komen).
(142)
De Commissie heeft de rentabiliteit van het project echter ook beoordeeld op basis van de studie van 2010 zonder de investeringen voor taken die tot de opdracht van de overheid behoren.
(143)
De door Polen verstrekte inlichtingen maken het niet mogelijk om exact vast te stellen welke elementen van de investeringen en exploitatiekosten aan de overheidsopdracht kunnen worden toegewezen. De Commissie stelt vast dat in de bijwerking van 2012 Polen de investeringen die tot de opdracht van de overheid behoren, heeft afgesplitst; dit was echter niet het geval in de studie van 2010. De Commissie heeft niettemin de NCW herberekend, na weglating van enkele identificeerbare investeringselementen die duidelijk met de overheidsopdracht te maken hebben. In het bijzonder heeft de Commissie de NCW herberekend na weglating van de volgende investeringen: „brandweerwagens en -uitrusting”, „luchthavenomheining en -toezicht” en „uitrusting voor luchthavenbeveiligingspersoneel” ten bedrage van […] miljoen PLN (nominaal totaal).
(144)
In de studie van 2010 is het gevolg van het weglaten van investeringen voor taken die tot de opdracht van de overheid behoren, dat de verdisconteerde kasstroom tot ongeveer (- […]) miljoen PLN stijgt (of met andere woorden dat het verwachte verdisconteerde verlies gedurende de periode 2010-2040 met […] miljoen PLN daalt van (- […]) miljoen PLN tot (- […]) miljoen PLN). Aangezien de eindwaarde niet wordt gewijzigd (en gelijk is aan […] miljoen PLN), stijgt de NCW van het project van […] miljoen PLN tot […] miljoen PLN (d.w.z. een toename van […] miljoen EUR tot ongeveer […] miljoen EUR).
(145)
Er werden verdere gevoeligheidstests uitgevoerd en deze geven aan dat de NCW negatief wordt bij de volgende wijzigingen: een daling van de totale inkomsten met […] %, een daling van de inkomsten uit luchthavenheffingen met […] % of een daling van de totale inkomsten met […] % in combinatie met kosten die […] % hoger zijn (allemaal op jaarbasis). Gezien de hoogst onrealistische veronderstellingen met betrekking tot de luchthavenheffingen (die […] % hoger zijn dan op de luchthaven van Gdansk (55)) en de te optimistische verkeersramingen (herziene ramingen van […] % tot […] % lager dan oorspronkelijk voorzien), suggereren deze gevoeligheidstests dat iets meer realistische veronderstellingen tot het besluit leiden dat het project niet winstgevend zou zijn.
(146)
Wanneer de identificeerbare investeringen voor taken die tot de opdracht van de overheid behoren, uit de studie van 2010 worden weggelaten, suggereren de gevoeligheidstests dat de NCW negatief zou worden, als de verwachte inkomsten uit luchthavenheffingen voor lagekostenmaatschappijen (zonder enige korting van de luchthavenheffingen voor charters) met […] % per jaar zouden dalen, terwijl de inkomsten uit chartermaatschappijen, alle andere inkomsten, exploitatiekosten en investeringen ongewijzigd blijven ten opzichte van de prognoses uit het businessplan (rekening houdend met het feit dat vanaf 2017 inkomsten uit lagekostenvluchten worden gegenereerd en dat ze daarna geleidelijk toenemen).
(147)
Het is bovendien goed eraan te herinneren dat het project alleen winstgevend is dankzij de eindwaarde (d.w.z. de waarde van de luchthaven vanaf 2040 uitgaande van […] % bestendige jaarlijkse kasstroomgroei). Tot 2040 genereert het project een negatieve kasstroom.
(148)
Zelfs als de rentabiliteit van het project wordt beoordeeld op basis van de studie van 2010 zonder de investeringen voor taken die tot de opdracht van de overheid behoren, kan dus niet duidelijk worden besloten dat een particuliere investeerder de investering in kwestie zou hebben gedaan.
Samenvatting en conclusies
(149)
De conversie van de luchthaven van Gdynia houdt een aanzienlijke investering en een lange periode van negatieve kasstromen in. Uit het businessplan blijkt immers dat de cumulatieve verdisconteerde kasstroom voor de prognoseperiode 2010-2040 negatief is (- […] miljoen of - […] miljoen EUR). Volgens het businessplan haalt het project alleen positieve cijfers dankzij de verdisconteerde eindwaarde van […] miljoen PLN, zoals berekend voor 2040 en alle jaren erna, uitgaande van de veronderstelling dat de luchthaven jaarlijks en voor altijd daarna blijft groeien met een nominaal percentage van […] %). Ondanks de grote onzekerheden die inherent zijn aan een dergelijk langetermijnproject, bevat het businessplan geen gevoeligheidstests en verschilt het daardoor van de analyse die een voorzichtige investeerder voor een dergelijk project zou hebben uitgevoerd.
(150)
Bovendien werd in de analyse van de Commissie geconcludeerd dat het businessplan was gebaseerd op een reeks veronderstellingen die optimistisch en onrealistisch zijn gezien de nabijheid van de luchthaven van Gdansk, die hetzelfde bedrijfsmodel hanteert, capaciteit op overschot heeft en uitbreidingsplannen koestert. Diverse gevoeligheidstests geven aan dat de NCW van het project negatief wordt bij kleine en realistische wijzigingen van de onderliggende veronderstellingen.
(151)
Gezien het bovenstaande is de Commissie van mening dat een particuliere investeerder op basis van de studie van 2010 zou hebben beslist om niet met het investeringsproject van start te gaan. De beslissing van de gemeenten Gdynia en Kosakowo levert voor de luchthavenbeheerder bijgevolg een economisch voordeel op dat hij onder normale marktomstandigheden niet zou hebben gehad.
De toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie op basis van de studie van 2011 en de bijwerking van 2012
(152)
Voor wat betreft de studies die in 2011 en 2012 zijn uitgevoerd (en de middelen die volgens Polen in de luchthavenbeheerder zijn geïnjecteerd na deze studies), is de Commissie van mening dat deze kapitaalinjecties reeds waren toegezegd in de op 11 maart 2011 ondertekende aandeelhoudersovereenkomst (zie overweging 33), d.w.z. voordat de studies van 2011 en 2012 waren uitgevoerd. Dus op het ogenblik van uitvoering van de studies van 2011 en 2012 waren de investeringsbeslissingen van de aandeelhouders al genomen, hoewel ze pas later zijn uitgevoerd. De Commissie is daarnaast ook van oordeel dat de kapitaalinjecties die na de studies van 2011 en 2012 zijn verricht, niet als autonome, apart genomen investeringsbeslissingen kunnen worden beschouwd, aangezien ze betrekking hebben op hetzelfde investeringsproject, waarvan de aandeelhouders ten laatste in 2010 met de uitvoering zijn gestart; ze vormen louter aanpassingen of wijzigingen van het oorspronkelijke project.
(153)
Zoals reeds gezegd, is de Commissie daarom van oordeel dat de studies alleen konden aantonen dat Polen als een particuliere investeerder had gehandeld als ze hadden aangetoond dat het project door het investeren van extra middelen een passend rendement op het reeds geïnvesteerde en nog te investeren kapitaal zou kunnen bieden (of dat het een passend rendement op dit kapitaal zou bieden zelfs wanneer rekening wordt gehouden met de kans dat in het verleden onrechtmatig ontvangen steun moet worden terugbetaald).
(154)
Niet alleen wordt het bovenstaande allerminst aangetoond, de studies blijken ook onbetrouwbaar te zijn om redenen die hieronder worden uiteengezet.
De toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie op basis van de bijwerking van 2011
(155)
De eerste bijwerking van de studie is in mei 2011 uitgevoerd. Hoewel de na deze studie verrichte kapitaalinjecties al vóór mei 2011 waren beloofd (zie overweging 33), heeft de Commissie ook beoordeeld of de kapitaalinjecties, op basis van de informatie uit deze economische studie, als een afspiegeling van het gedrag van een particuliere investeerder in een markteconomie kunnen worden beschouwd. In de studie van 2011 zijn de inkomsten uit het project ongewijzigd gehouden, maar zijn de investeringen verhoogd (zie figuur 3 met de cumulatieve investeringsuitgaven uitgedrukt in reële termen van 2010). Deze studie houdt ook rekening met de eerdere kapitaalinjecties en investeringen. De gewogen gemiddelde kapitaalkosten zijn iets verlaagd (van […] % tot […] %) en het groeipercentage op lange termijn is verlaagd van […] % tot […] %. Deze bijwerkingen leidden tot een beduidend lagere NCW van […] miljoen PLN (ongeveer […] EUR). Dit was te wijten aan grotere verliezen (de verdisconteerde kasstroom voor de periode 2011-2030 zou - […] miljoen PLN bedragen) en de eindwaarde zou lichtjes dalen tot […] miljoen PLN.
(156)
De Commissie concludeert daarom dat de beslissing van de gemeenten Gdynia en Kosakowo om de conversie van het militaire vliegveld van Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) tot een burgerluchthaven te financieren, ook op basis van de bijwerking van 2011 niet in overeenstemming is met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie en dat deze bijgevolg een economisch voordeel oplevert dat de luchthavenbeheerder onder normale marktomstandigheden niet zou hebben gehad.
De toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie op basis van de bijwerking van 2012
(157)
Polen is van mening dat de Commissie de naleving van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie zou moeten beoordelen op basis van de studie van 2012. Als antwoord op dit argument heeft de Commissie, hoewel de na deze studie verrichte kapitaalinjecties al vóór mei 2011 waren beloofd (zie overweging 33), ook bekeken of de kapitaalinjecties, op basis van de informatie uit deze economische studie, als een afspiegeling van het gedrag van een particuliere investeerder in een markteconomie kunnen worden beschouwd.
(158)
De Commissie stelt vast dat de bijwerking van 2012 rekening houdt met de eerdere kapitaalinjecties en investeringen. Uit de bijwerking van 2012 blijkt dat de financiering aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. een positieve eigenvermogenswaarde van […] miljoen PLN (ongeveer […] miljoen EUR) oplevert voor haar aandeelhouders. Bovendien is het interne rendement van het investeringsproject van […] % hoger dan de voorspelde kapitaalkosten van de luchthavenbeheerder ([…] %).
(159)
De studie van 2012 vergelijkt de eigenvermogenswaarde van de vennootschap met verdere investeringen ingeval de nieuwe luchthaven operationeel wordt (het „basisscenario”), met de eigenvermogenswaarde van de vennootschap zonder verdere investeringen ingeval het investeringsproject in juni 2012 wordt stopgezet (het „nulscenario”) (56).
(160)
In deze context heeft de Commissie reeds geconcludeerd dat de kapitaalinjecties na 2010 niet los kunnen worden gezien van de oorspronkelijke investeringsbeslissing uit 2010. Het juiste nulscenario in 2010 zou erin hebben bestaan niet met de uitvoering van het project van start te gaan. Volgens Polen liet de pachtovereenkomst Kosakowo alleen toe het terrein voor een burgerluchthaven te gebruiken. De Commissie stelt vast dat een particuliere investeerder een dergelijke overeenkomst gewoon niet zou hebben afgesloten, als de plannen om een nieuwe burgerluchthaven in de streek te ontwikkelen geen realistische rentabiliteitsvooruitzichten hadden geboden. Het in de bijwerking van 2012 gedefinieerde nulscenario is bijgevolg vertekend door een eerdere beslissing, die op zich geen afspiegeling was van het gedrag van een particuliere investeerder. Met andere woorden, het juiste nulscenario in 2010 en 2012 zou er een zijn geweest waarin het project om de burgerluchthaven in kwestie te bouwen niet werd uitgevoerd, aangezien alle kapitaalinjecties en de door Polen verrichte studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie betrekking hebben op de uitvoering van hetzelfde investeringsproject.
(161)
De Commissie merkt in elk geval op dat het basisscenario in de door Polen verstrekte bijwerking van 2012 gebaseerd is op een businessplan dat uitgaat van toekomstige kasstromen voor de investeerders gedurende de periode 2012-2030 (d.w.z. een periode van grote groei) (57). De geraamde toekomstige kasstromen zijn gebaseerd op de veronderstelling dat de luchthaven in 2013 haar activiteiten zou opstarten. Toen de bijwerking van 2012 is uitgevoerd, verwachtte Polen dat de luchthaven ongeveer […] passagiers zou verwerken in 2014 en haar activiteiten geleidelijk zou uitbreiden tot […] passagiers in 2020 en ongeveer […] in 2028 (zie de verwachte evolutie van de passagiersaantallen in tabel 8 hieronder).
Tabel 8
Ramingen van het passagiersverkeer voor de luchthaven van Gdynia (in „000)
Verwachte groei van de passagiersaantallen
Jaar
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Totaal
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Volgens de bijwerking van 2012 wordt verwacht dat de luchthavenbeheerder na 2030 met een stabiel groeipercentage van […] bestendig zal blijven groeien. Op basis van deze veronderstelling heeft Polen de eindwaarde van de luchthavenexploitant in 2030 berekend.
(163)
De Commissie stelt vast dat, net zoals in de studie van 2010, de belangrijkste factoren voor waardecreatie van de toekomstige kasstromen van de luchthavenbeheerder van de luchthaven van Gdynia de verwachte luchtvaartinkomsten zijn, die zullen afhangen van de passagiersaantallen en van de hoogte van de door de luchtvaartmaatschappijen betaalde luchthavenheffingen.
(164)
Met betrekking tot de verwachte evolutie van de passagiersaantallen betoogt Polen dat de vraag naar luchtvervoersdiensten voor passagiers in de loop der tijd en met de verwachte groei van het Poolse bbp en de ontwikkeling van de regio zal toenemen. Polen is daarom van mening dat de verkeersramingen conservatief zijn en dat het reële verkeer de verwachtingen kan overtreffen. Volgens Polen voorziet de bijwerking van de verkeersprognose van maart 2013 voor de regio meer verkeer dan de bijwerking van 2012.
(165)
Polen betoogt dat in het businessplan wordt verwacht dat de luchthaven van Gdynia minder dan […] % van het passagiersverkeer van de regio zal verwerken. Bovendien laat de ontwikkeling van de markt van de luchtdiensten van Pommeren volgens Polen ruimte voor een bijkomende kleine luchthaven die de dienstverlening op de luchthaven van Gdansk aanvult.
(166)
Met betrekking tot de vraag naar passagiersvervoer is de Commissie van mening dat de in overwegingen 118-129 uiteengezette argumenten betreffende de concurrentiestrijd voor luchtvaartmaatschappijen en passagiers tussen de luchthavens van Gdynia en Gdansk ook gelden voor de beoordeling van de bijwerking van 2012.
(167)
De Commissie merkt in het bijzonder op dat de hoogte van de luchthavenheffingen in de bijwerking van 2012 dezelfde is als in de studie van 2010. Volgens Polen verschillen de in de bijwerking van 2012 gehanteerde heffingen niet in aanzienlijke mate van de standaardtarieven die andere kleine luchthavens in Polen hanteren. Polen legt uit dat de hoogte van de heffingen in het businessplan een gemiddelde is voor de hele looptijd van het businessplan (d.w.z. 2014-2040) en gaat ervan uit dat de voor lange termijn vastgelegde heffingen op de luchthaven van Gdansk zullen moeten stijgen naarmate het dienstverleningsniveau op die luchthaven verbetert.
(168)
Aangezien de luchthavens van Gdansk, Bydgoszcz en Szczecin in 2012 dezelfde tarieven hanteerden als in 2010 (inclusief dezelfde kortingen), is de beoordeling door de Commissie van de hoogte van de heffingen in de studie van 2012 voor de luchthaven van Gdynia dezelfde als voor de studie van 2010 (zie overwegingen 122 tot en met 129).
(169)
De Commissie is van oordeel dat een particuliere investeerder in een markteconomie met een winstoogmerk geen enkele investeringsbeslissing over het project in kwestie zou hebben gebaseerd op een niveau van heffingen dat beduidend hoger is dan de nettoheffingen die op andere Poolse regionale luchthavens worden gehanteerd (58), in het bijzonder op de luchthaven van Gdansk.
(170)
De Commissie constateert ook dat de door Polen uitgevoerde stresstest aantoont dat de eigenvermogenswaarde negatief wordt als de passagiersheffing tot […] PLN wordt verlaagd. In deze context stelt de Commissie vast dat een verlaagde luchthavenheffing die vergelijkbaar is met de luchthavenheffingen op andere regionale luchthavens in Polen (bv. Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin) tot een negatieve eigenvermogenswaarde zou leiden.
(171)
De Commissie is bovendien van oordeel dat een particuliere investeerder in een markteconomie niet zou beslissen om hogere heffingen te hanteren op grond van de veronderstelling dat de heffingen op de luchthaven van Gdansk op lange termijn zullen stijgen. In dit opzicht merkt de Commissie op dat het tarievenplan op de luchthaven van Gdansk voorziet dat er tot 2028 kortingen zullen worden toegekend (d.w.z. gedurende een periode die slechts twee jaar korter is dan deze in het businessplan voor de bijwerking van 2012). Ook al zouden de luchthavenheffingen op de luchthaven van Gdansk na 2028 stijgen, is de Commissie op basis hiervan van mening dat de voorspelde gemiddelde luchthavenheffingen gedurende de looptijd van het businessplan (namelijk tot 2030) hoger blijven dan het gemiddelde niveau op de concurrerende luchthaven.
(172)
Polen heeft bevestigd dat de bijwerking van 2012 rekening houdt met exploitatiekosten verbonden aan de militaire activiteiten op de luchthaven. Er wordt verwacht dat de staat deze kosten zal vergoeden. Polen heeft eveneens bevestigd dat er nog geen formele overeenkomst is bereikt over het delen van de kosten (exploitatie- en investeringskosten) tussen de luchthaven van Gdynia en de militaire gebruiker.
(173)
De Commissie is van oordeel dat een particuliere investeerder in een markteconomie zijn beoordeling louter op resultaten zou baseren die op het tijdstip van de investeringsbeslissing te voorzien zijn. De Commissie is daarom van mening dat geen rekening mag worden gehouden met de mogelijke kostendaling door het delen van kosten met de militaire gebruiker van de luchthaven (en de impact op de totale kosten en inkomsten van de luchthaven) wanneer wordt beoordeeld of de investering in overeenstemming is met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. In de studie van 2012 wordt immers geen bedrag gekleefd op de kostendalingen die dit voor de luchthavenbeheerder kan opleveren.
(174)
Zoals het geval is voor de studie van 2010, is de totale verdisconteerde kasstroom voor het project gedurende de periode 2012-2030 negatief, zoals blijkt uit figuur 5. De luchthaven zal in 2020 positieve kasstromen beginnen genereren, maar de lange investeringstermijn betekent dat de cumulatieve kasstroom, in verdisconteerde termen, gedurende de prognoseperiode negatief zou blijven.
Figuur 5
Cumulatieve (reële) verdisconteerde kasstroom (in PLN) in de bijwerking van 2012
[…]
(175)
Bijgevolg concludeert de Commissie dat de beslissing van de gemeenten Gdynia en Kosakowo om de conversie van het militaire vliegveld van Gdynia tot een burgerluchthaven te financieren, ook op basis van de bijwerking van 2012 niet in overeenstemming is met het beginsel en bijgevolg een economisch voordeel oplevert dat de luchthavenbeheerder onder normale marktomstandigheden niet zou hebben gehad.
Bijwerking van november 2013
(176)
De Commissie is ook van mening dat, wanneer wordt nagegaan of de investering strookt met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, geen rekening mag worden gehouden met de wijzigingen van het investeringsplan om extra inkomsten te genereren uit de verkoop van brandstof door de luchthaven (zonder externe exploitant) en het aanbieden van navigatiediensten. Polen heeft bevestigd dat deze mogelijke extra inkomstenbronnen niet in de studie van 2010, de studie van 2011 of de bijwerking van 2012 voor de luchthaven van Gdynia waren opgenomen, aangezien noch de openbare aandeelhouders noch de vennootschap ten tijde van de uitvoering van de studies zeker konden zijn dat ze de nodige vergunningen en concessies voor deze diensten zouden krijgen. Aangezien het niet mogelijk was om ten tijde van de uitvoering van deze studies de nodige vergunningen en concessies te krijgen, kan de Commissie er retroactief geen rekening mee houden.
Conclusie
(177)
De Commissie is van oordeel dat de overheidsfinanciering door de gemeenten Gdynia en Kosakowo niet in overeenstemming is met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. De Commissie is daarom van oordeel dat de maatregel in kwestie voor Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. een economisch voordeel oplevert dat zij onder normale marktomstandigheden niet zou hebben gehad.
5.1.4. Selectiviteit
(178)
Artikel 107, lid 1, VWEU schrijft voor dat wil een maatregel als staatssteun worden aangemerkt, deze „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” moet begunstigen. De Commissie stelt vast dat in deze zaak de kapitaalinjecties enkel Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. betreffen. In de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zijn ze dus selectief.
5.1.5. Vervalsing van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer
(179)
Wanneer door een lidstaat verstrekte steun de positie van een onderneming versterkt in vergelijking met andere ondernemingen die concurreren op de interne markt, moet ervan worden uitgegaan dat de steun deze laatsten ongunstig beïnvloedt (59). Het economische voordeel dat de maatregel in kwestie biedt, versterkt de economische positie van de luchthavenexploitant, aangezien hij zijn activiteiten zal kunnen opstarten zonder de bijbehorende investerings- en exploitatiekosten te moeten dragen.
(180)
Zoals beoordeeld in 5.1.1, is de exploitatie van een luchthaven een economische activiteit. Er is sprake van mededinging, enerzijds tussen luchthavens om luchtvaartmaatschappijen en het bijbehorende luchtverkeer (passagiers en vracht) aan te trekken, en anderzijds tussen luchthavenbeheerders, die onderling kunnen concurreren om met het beheer van een bepaalde luchthaven te worden belast. Daarnaast benadrukt de Commissie, vooral met betrekking tot lagekostenmaatschappijen, dat tussen luchthavens in verschillende verzorgingsgebieden en in verschillende lidstaten ook concurrentie kan bestaan om die luchtvaartmaatschappijen aan te trekken. De Commissie stelt vast dat de luchthaven van Gdynia tot 2020 ongeveer […] 000 passagiers en in 2030 tot 1 miljoen passagiers zal verwerken.
(181)
Zoals vermeld in punt 40 van de richtsnoeren in de luchtvaartsector van 2005, is het niet mogelijk om kleine luchthavens vrij te stellen van de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU. Gezien het voorspelde verkeer op de luchthaven van Gdynia en haar nabijheid ten opzichte van de luchthaven van Gdansk (een afstand van slechts circa 25 km) is de Commissie van mening dat de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten kunnen worden beïnvloed.
(182)
Op grond van de in overwegingen 179 tot en met 181 geformuleerde argumenten versterkt het aan de beheerder van de luchthaven van Gdynia toegekende economische voordeel zijn positie ten opzichte van zijn concurrenten op de interne markt van aanbieders van luchthavendiensten. Bijgevolg vervalst de onderzochte overheidsfinanciering de mededinging of dreigt ze die te vervalsen en beïnvloedt ze het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig.
5.1.6. Conclusie
(183)
Op grond van de in overwegingen 83 tot en met 182 geformuleerde argumenten is de Commissie van oordeel dat de kapitaalinjecties in Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. staatssteun zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Aangezien de financiering al aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. ter beschikking was gesteld, is de Commissie ook van oordeel dat Polen verzuimd heeft om het verbod uit artikel 108, lid 3, VWEU na te leven (60).
5.2. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN
(184)
De Commissie heeft onderzocht of de steun in kwestie verenigbaar kan worden geacht met de interne markt. Zoals hierboven beschreven, bestaat de steun uit de financiering van de investeringskosten verbonden aan de opstart van de luchthaven van Gdynia en van de exploitatieverliezen tijdens de eerste jaren van exploitatie van de luchthaven (d.w.z. tot en met 2019, volgens zowel de studie van 2010 als de studie van 2012).
(185)
Artikel 107, lid 3, VWEU voorziet in een aantal uitzonderingen op de algemene regel uit artikel 107, lid 1, VWEU die stelt dat staatssteun onverenigbaar is met de interne markt. De betrokken steun kan alleen worden beoordeeld op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, waarin is bepaald dat „steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad” als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd. In dit opzicht bieden de richtsnoeren in de luchtvaartsector van 2005 een kader om te beoordelen of steun aan luchthavenexploitanten conform artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als verenigbaar kan worden aangemerkt. In die richtsnoeren wordt een reeks criteria vermeld waarmee de Commissie rekening moet houden.
5.2.1. Investeringssteun
(186)
Staatssteun voor de financiering van luchthaveninfrastructuur is verenigbaar met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als deze aan de voorwaarden van lid 61 van de richtsnoeren in de luchtvaartsector van 2005 voldoet:
i)
de bouw en de exploitatie van de infrastructuur beantwoorden aan een duidelijk omschreven doel van algemeen belang (regionale ontwikkeling, toegankelijkheid enz.);
ii)
de infrastructuur is nodig en staat in verhouding tot het gestelde doel;
iii)
de infrastructuur biedt op middellange termijn voldoende gebruiksmogelijkheden, het gebruik van de bestaande infrastructuur in aanmerking genomen;
iv)
de infrastructuur is voor alle potentiële gebruikers gelijk en zonder discriminatie toegankelijk, en
v)
het handelsverkeer wordt niet zozeer beïnvloed dat dit in strijd is met het belang van de Unie.
(187)
Daarnaast moet staatssteun aan luchthavens, zoals alle andere staatssteunmaatregelen, om verenigbaar te zijn met de interne markt een stimulerend effect hebben, nodig zijn en in verhouding staan tot het gestelde doel.
(188)
Polen is van mening dat de overheidsfinanciering van het conversieproject op het vliegveld van Gdynia aan alle criteria voor staatssteun van de richtsnoeren in de luchtvaartsector van 2005 voldoet.
i) De bouw en de exploitatie van de infrastructuur beantwoorden aan een duidelijk omschreven doel van algemeen belang (regionale ontwikkeling, toegankelijkheid enz.)
(189)
De Commissie stelt vast dat Pommeren al efficiënt wordt bediend door de luchthaven van Gdansk, die op slechts circa 25 km van de geplande nieuwe luchthaven is gelegen.
(190)
De luchthaven van Gdansk ligt vlak naast de driestedenringweg, die een onderdeel vormt van de autoweg S6 die Gdynia, Sopot en Gdansk aandoet en de meeste inwoners van Pommeren vlotte toegang tot de luchthaven biedt. Zelfs voor de inwoners van Gdynia zou de bouw van een nieuwe luchthaven op zich geen substantiële verbetering van de connectiviteit met zich brengen, aangezien zowel de luchthaven van Gdynia als die van Gdansk vanuit het centrum van Gdynia in ongeveer 20-25 minuten per auto kan worden bereikt.
(191)
De Commissie merkt ook op dat dankzij de driestedenspoorlijn die momenteel met medefinanciering uit de structuurfondsen van de Europese Unie wordt aangelegd, de inwoners van zowel Gdansk als Gdynia in ongeveer 25 minuten rechtstreeks vanuit het centrum van hun stad naar de luchthaven van Gdansk zullen kunnen reizen. De driestedenspoorlijn zal ook mensen uit andere delen van Pommeren een directe of indirecte spoorverbinding met de luchthaven van Gdansk bieden.
(192)
De Commissie merkt ook op dat de luchthaven van Gdansk momenteel 5 miljoen passagiers per jaar kan verwerken, terwijl het reële passagiersverkeer van 2010 tot 2013 het volgende was: 2010 - 2,2 miljoen, 2011 - 2,5 miljoen, 2012 - 2,9 miljoen, 2013 - 2,8 miljoen. De Commissie stelt ook vast dat de luchthaven van Gdansk momenteel wordt uitgebreid om 7 miljoen passagiers per jaar te kunnen verwerken. Deze investering moet in 2015 voltooid zijn.
(193)
Daarnaast zal, volgens de door Polen verstrekte verkeersprognose voor Pommeren die is gebruikt om de bijwerking van 2012 op te stellen, de totale vraag in de regio gelijk zijn aan […] passagiers per jaar […].
Tabel 9
Verkeersramingen voor Pommeren (in miljoenen)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
De Commissie merkt eveneens op dat, volgens de door Polen verstrekte inlichtingen, het masterplan voor de luchthaven van Gdansk voorziet in een verdere uitbreiding van de luchthaven zodat deze meer dan 10 miljoen passagiers per jaar zou kunnen verwerken. Afhankelijk van de evolutie van het verkeer kan in de toekomst bijgevolg worden beslist om de capaciteit van de luchthaven van Gdansk tot meer dan 7 miljoen uit te breiden.
(195)
Volgens Polen blijkt uit de bijgewerkte prognose (opgesteld in maart 2013) dat de vraag in het verzorgingsgebied naar verwachting groter zal zijn dan de verkeersramingen uit 2012. Volgens de gewijzigde ramingen zal de vraag in het verzorgingsgebied in 2030 gelijk zijn aan ongeveer 9 miljoen passagiers. Zelfs uit deze prognose blijkt echter dat de luchthaven van Gdansk alleen in staat zou zijn om, zonder verdere investeringen, minstens tot in 2025 aan de vraag uit de regio te voldoen (op basis van de aangepaste verkeersprognoses beschreven in overweging 45).
(196)
Volgens de door Polen verstrekte inlichtingen is de huidige capaciteit van de start- en landingsbanen op de luchthaven van Gdansk voldoende voor 40-44 bewegingen per uur, terwijl er momenteel gemiddeld 4,7 bewegingen per uur plaatsvinden.
(197)
Op basis van door Polen verstrekte inlichtingen (zie overwegingen 192 tot en met 196 hierboven) merkt de Commissie op dat de komende jaren slechts 50-60 % van de capaciteit van de luchthaven van Gdansk zal worden gebruikt. Bijgevolg zal de luchthaven van Gdansk, ook al nemen de passagiersaantallen snel toe, lange tijd in staat zijn om aan de vraag van luchtvaartmaatschappijen en passagiers te voldoen.
(198)
De Commissie merkt verder op dat de luchthaven van Gdansk meer dan veertig binnenlandse en buitenlandse bestemmingen aanbiedt (zowel rechtstreekse vluchten als vluchten naar hubs zoals Frankfurt, München, Warschau en Kopenhagen).
(199)
Zoals vermeld in overweging 60, betoogt Polen enerzijds dat de ruimte om de capaciteit op de luchthaven van Gdansk uit te bereiden, om stedenbouw- en milieuredenen beperkt is. Anderzijds betoogt Polen ook dat er geen beperkingen zijn voor capaciteitsuitbreidingen op de luchthaven van Gdansk. Aangezien de argumenten betreffende de beperkingen van de capaciteitsuitbreidingen elkaar tegenspreken en zelfs niet worden gestaafd, is de Commissie van oordeel dat zij haar beoordeling er niet op kan stoelen.
(200)
Gezien de momenteel onbenutte capaciteit op de luchthaven van Gdansk, die voor lange tijd niet ten volle zal worden benut, en het plan om de capaciteit van die luchthaven verder uit te breiden indien dit op langere termijn nodig blijkt, gelooft de Commissie niet dat de bouw van een andere luchthaven in Pommeren aan de ontwikkeling van de regio zou bijdragen. De Commissie merkt bovendien op dat Pommeren nu al over goede verbindingen beschikt dankzij de luchthaven van Gdansk en dat een nieuwe luchthaven de verbindingen met deze regio niet zal verbeteren.
(201)
De Commissie stelt ook vast dat het bedrijfsmodel voor de luchthaven van Gdynia suggereert dat deze met de luchthaven van Gdansk in concurrentie zou treden op de markt van de lagekostenmaatschappijen, chartermaatschappijen en algemene luchtvaart. De bouw van een nieuwe luchthaven om als back-up en noodluchthaven te dienen, kan de omvang van de investeringen op de luchthaven van Gdynia evenmin rechtvaardigen.
(202)
In het licht van het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat investeren in de luchthaven van Gdynia louter zal leiden tot een verdubbeling van de infrastructuur in de regio, wat niet beantwoordt aan een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang.
ii) De infrastructuur is nodig en staat in verhouding tot het gestelde doel
(203)
Zoals reeds gesteld in overwegingen 189 tot en met 202 is de Commissie van mening dat het verzorgingsgebied van de luchthaven van Gdynia momenteel efficiënt wordt bediend door de luchthaven van Gdansk en dat dit ook in de toekomst het geval zal blijven. Daarnaast zouden beide luchthavens een vergelijkbaar bedrijfsmodel nastreven en zich hoofdzakelijk op lagekosten- en chartervluchten toespitsen.
(204)
Gezien het gebrek aan een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang is de Commissie van oordeel dat de infrastructuur niet nodig of in verhouding tot een doel van gemeenschappelijk belang kan worden geacht (zie ook overweging 202).
iii) De infrastructuur biedt op middellange termijn voldoende gebruiksmogelijkheden, het gebruik van de bestaande infrastructuur in aanmerking genomen
(205)
Zoals reeds gesteld onder i), ligt de luchthaven van Gdynia op slechts circa 25 km van de bestaande luchthaven van Gdansk en hebben de twee luchthavens hetzelfde verzorgingsgebied en een vergelijkbaar bedrijfsmodel.
(206)
Op de luchthaven van Gdansk wordt momenteel minder dan 60 % van de beschikbare capaciteit benut. Gezien de huidige investeringen volstaat de luchthaven van Gdansk om minstens tot in 2025-2028 aan de vraag in de regio te voldoen, afhankelijk van de gebruikte prognoses, en is verdere uitbreiding van de luchthaven haalbaar.
(207)
De Commissie constateert eveneens dat het businessplan voor de luchthaven van Gdynia aangeeft dat de luchthaven ongeveer [80-90] % van haar inkomsten uit lagekosten- en chartervluchten zou halen. Dit betekent dat ze zich zou toespitsen op de markten die de kernactiviteiten van de luchthaven van Gdansk vormen.
(208)
In deze context stelt de Commissie ook vast dat Polen geen bewijs levert van een eventuele samenwerking tussen beide luchthavens.
(209)
De plannen om inkomsten uit andere luchtvaart- en niet-luchtvaartactiviteiten (productie en diensten) te genereren, zouden op zichzelf evenmin voldoende zijn om de hoge exploitatiekosten te dekken die verbonden zijn aan de uitbating van de luchthaven van Gdynia.
(210)
De Commissie is daarom van oordeel dat de luchthaven van Gdynia onvoldoende gebruiksmogelijkheden op middellange termijn biedt.
iv) De infrastructuur is voor alle potentiële gebruikers gelijk en zonder discriminatie toegankelijk
(211)
Polen heeft bevestigd dat alle potentiële gebruikers gelijk en zonder discriminatie toegang zouden hebben tot de luchthaveninfrastructuur zonder enige commercieel ongerechtvaardigde discriminatie.
v) Het handelsverkeer wordt niet zozeer beïnvloed dat dit in strijd is met het gemeenschappelijk belang
(212)
De Commissie stelt vast dat Polen geen enkel bewijs heeft geleverd dat de luchthaven van Gdynia en Gdansk als luchtvaarthub zouden samenwerken. Als men de logica volgt, is het zo dat de twee luchthavens met elkaar in concurrentie moeten treden om dezelfde passagiers aan te trekken.
(213)
De Commissie constateert ook dat het businessplan van de luchthaven van Gdynia (waarin ongeveer [80-90] % van de inkomsten uit lagekosten- en chartervluchten afkomstig is) en de omvang van de investering (bv. een terminal met een capaciteit van 0,5 miljoen passagiers per jaar die in de toekomst zal worden uitgebreid) de bewering niet staven dat de luchthaven van Gdynia zich zou toespitsen op algemeen luchtvaartverkeer en alleen of hoofdzakelijk diensten aan de sector van de algemene luchtvaart zou aanbieden.
(214)
Gezien het bovenstaande en het feit dat beide luchthavens zich op lagekosten- en chartervluchten zouden toespitsen, is de Commissie van oordeel dat de steun bestemd is voor een luchthaven die rechtstreeks zou concurreren met een andere luchthaven in hetzelfde verzorgingsgebied, zonder dat er enige vraag is naar luchthavendiensten waaraan de bestaande luchthaven niet kan voldoen.
(215)
De Commissie is daarom van mening dat de betrokken steun het handelsverkeer zou beïnvloeden in een mate die strijdig is met het gemeenschappelijk belang. Deze conclusie wordt ondersteund door het gebrek aan enig doel van gemeenschappelijk belang dat men met de steun wil bereiken.
vi) Noodzaak van de steun en stimulerend effect
(216)
Op grond van de door Polen verstrekte gegevens is de Commissie van mening dat de investeringskosten lager kunnen zijn dan voor de bouw van andere vergelijkbare regionale luchthavens in Polen. Dit is hoofdzakelijk te danken aan het gebruik van bestaande infrastructuur op het militaire vliegveld. Daarnaast betoogt Polen dat de luchthavenbeheerder de investering zonder de steun niet zou doen.
(217)
De Commissie stelt verder vast dat de lange tijd die dit soort investering nodig heeft om het break-evenpunt te bereiken, betekent dat overheidsfinanciering nodig kan zijn om het gedrag van de begunstigde zo te wijzigen dat hij met de investering doorgaat. Aangezien de verwachte rentabiliteit van het investeringsproject niet kan worden vastgesteld (zie overweging 177) en een particuliere investeerder in de markteconomie niet zou doorgaan met een dergelijk project, is het bovendien inderdaad waarschijnlijk dat de steun het gedrag van de luchthavenbeheerder wijzigt.
(218)
Bij gebrek aan een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang concludeert de Commissie dat de steun niet als nodig en in verhouding tot dat doel kan worden geacht.
(219)
De Commissie is bijgevolg van mening dat de investeringssteun door Gdynia en Kosakowo ten gunste van Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. niet voldoet aan de vereisten van de richtsnoeren in de luchtvaartsector van 2005 en niet als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd.
5.2.2. Exploitatiesteun
(220)
De Commissie stelt zich op het standpunt dat de financiering van de exploitatieverliezen van Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. exploitatiesteun is die de huidige uitgaven van de luchthavenexploitant doet dalen. Volgens de rechtspraak van het Hof is dergelijke exploitatiesteun in beginsel onverenigbaar met de interne markt. Volgens de richtsnoeren in de luchtvaartsector van 2005 kan exploitatiesteun aan luchthavens alleen in uitzonderlijke omstandigheden en onder strikte voorwaarden in achtergestelde gebieden verenigbaar worden verklaard.
(221)
De Commissie stelt vast dat de luchthaven van Gdynia zich in een achtergesteld gebied bevindt waarop de afwijking uit artikel 107, lid 3, onder a), VWEU van toepassing is, wat betekent dat de Commissie moet beoordelen of de exploitatiesteun in kwestie conform de richtsnoeren regionale steun verenigbaar kan worden geacht.
(222)
Volgens punt 76 van de richtsnoeren regionale steun kan exploitatiesteun worden toegestaan in gebieden die uit hoofde van de afwijking van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU in aanmerking komen mits: i) deze steun door de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan is gerechtvaardigd, en ii) de hoogte ervan tot de te verhelpen handicaps in verhouding staat.
(223)
Polen is van mening dat de exploitatiesteun met punt 76 van de richtsnoeren regionale steun verenigbaar is (zie overwegingen 77 tot en met 79).
(224)
Aangezien Pommeren al door de luchthaven van Gdansk wordt bediend en de nieuwe luchthaven de verbindingen met deze regio niet zal verbeteren, kan de Commissie niet besluiten dat de steun aan de regionale ontwikkeling zou bijdragen.
(225)
De Commissie is bijgevolg van oordeel dat de exploitatiesteun niet als in verhouding tot de te verhelpen handicaps kan worden beschouwd, omdat Pommeren op het gebied van verbindingen geen handicaps blijkt te hebben.
(226)
Daarnaast is de Commissie van oordeel dat de beoordeelde exploitatiesteun is toegewezen om een vooraf bepaald geheel van uitgaven te financieren. Gezien de beoordeling van de Commissie van het businessplan voor de luchthaven van Gdynia en haar beoordeling van de hoogte van de verwachte inkomsten en kosten in 5.1.3, kan echter niet worden besloten dat de steun tot een noodzakelijk minimum zou worden beperkt en evenmin dat deze van tijdelijke aard zou zijn en geleidelijk zou afnemen. Gezien de onzekerheden betreffende de verwachte rentabiliteit van de luchthavenexploitant (zie het antwoord op de vraag of er sprake is van staatssteun) kan in het bijzonder de tijdelijke aard en de degressiviteit van de steun niet worden gewaarborgd.
(227)
De Commissie is in ieder geval van oordeel dat het toekennen van exploitatiesteun om de exploitatie te verzekeren van een investeringsproject dat onverenigbare investeringssteun geniet, inherent onverenigbaar is met de interne markt.
(228)
Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat de door Gdynia en Kosakowo aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. toegekende exploitatiesteun niet aan de criteria van de richtsnoeren regionale steun voldoet.
5.2.3. Conclusie betreffende verenigbaarheid
(229)
Bijgevolg concludeert de Commissie dat de aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. toegekende staatssteun onverenigbaar is met de interne markt.
(230)
De Commissie heeft geen andere bepalingen betreffende verenigbaarheid met de interne markt gevonden die als basis kunnen dienen om de betrokken steun verenigbaar te achten met het Verdrag. Polen heeft evenmin enige bepaling betreffende verenigbaarheid met de interne markt ingeroepen noch wezenlijke argumenten aangevoerd waardoor de Commissie deze steun als verenigbaar zou kunnen beschouwen.
(231)
De investerings- en exploitatiesteun die Polen aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. heeft toegekend of van plan is toe te kennen, is onverenigbaar met de interne markt. Polen heeft de steun onrechtmatig toegekend in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
6. TERUGVORDERING
(232)
Overeenkomstig het VWEU en de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie is de Commissie bevoegd om te besluiten dat de betrokken lidstaat de steun moet stopzetten of wijzigen (61) wanneer de Commissie deze als onverenigbaar met de interne markt beschouwt. Het Hof heeft ook consistent geoordeeld dat de verplichting van een lidstaat om de steun stop te zetten die door de Commissie als onverenigbaar met de interne markt wordt beschouwd, is bedoeld om de eerder bestaande situatie te herstellen (62). In dit kader heeft het Hof verklaard dat deze doelstelling wordt bereikt wanneer de ontvanger de middels onrechtmatige steun toegekende bedragen heeft terugbetaald, zodat het voordeel dat de ontvanger heeft behaald ten opzichte van de concurrenten op de markt teniet wordt gedaan en de situatie zoals deze was voor de betaling van de steun is hersteld (63).
(233)
In lijn met die rechtspraak is in artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (64) bepaald dat „indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, de Commissie beschikt dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen”.
(234)
Daarom moet voornoemde staatssteun aan de Poolse overheid worden terugbetaald, in de mate waarin deze is uitgekeerd,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. De staatssteun die Polen tussen 28 augustus 2007 en 17 juni 2013 onrechtmatig en in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ten gunste van Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. heeft uitgekeerd in de vorm van kapitaalinjecties ten bedrage van 91 714 000 PLN is onverenigbaar met de interne markt.
2. De staatssteun die Polen van plan is na 17 juni 2013 toe te kennen aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. voor de conversie van het militaire vliegveld van Gdynia-Kosakowo tot een burgerluchthaven is onverenigbaar met de interne markt. De steunmaatregel mag bijgevolg niet ten uitvoer worden gelegd.
Artikel 2
1. Polen vordert de in artikel 1, lid 1, bedoelde steun van de begunstigde terug.
2. Op de terug te vorderen bedragen moet rente worden betaald vanaf de in de tweede alinea opgesomde data tot hun effectieve terugbetaling.
De data waarop de terug te vorderen bedragen ter beschikking van de begunstigde zijn gesteld, zijn de volgende:
a)
28 augustus 2007 voor het bedrag van 50 000 PLN;
b)
4 maart 2008 voor het bedrag van 200 000 PLN;
c)
11 september 2008 voor het bedrag van 500 000 PLN;
d)
28 juli 2009 voor het bedrag van 1 345 000 PLN;
e)
8 december 2010 voor het bedrag van 4 361 000 PLN;
f)
8 juli 2011 voor het bedrag van 25 970 000 PLN;
g)
1 september 2011 voor het bedrag van 1 779 000 PLN;
h)
25 april 2012 voor het bedrag van 31 009 000 PLN;
i)
27 mei 2013 voor het bedrag van 6 469 000 PLN;
j)
17 juni 2013 voor het bedrag van 20 031 000 PLN.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 (65).
4. Polen schorst alle uitstaande betalingen van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun vanaf de datum waarop dit besluit is vastgesteld.
Artikel 3
1. De terugvordering van de in artikel 1, lid 1, bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Polen zorgt ervoor dat onderhavig besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. Binnen twee maanden na kennisgeving van dit besluit deelt Polen de volgende gegevens aan de Commissie mee:
a)
het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Polen houdt de Commissie op de hoogte van de ontwikkelingen met betrekking tot de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en wel tot de in artikel 1, lid 1, bedoelde steun volledig is teruggevorderd. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Voorts dient Polen gedetailleerde gegevens te verstrekken over de steunbedragen en de rente die reeds door de begunstigde zijn terugbetaald.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot de Republiek Polen.
Gedaan te Brussel, 11 februari 2014.