ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. července 2014
o opatření SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), které provádí Dánsko a Švédsko v případě skupiny Scandinavian Airlines
(oznámeno pod číslem C(2014) 4532)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/938/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí, kterým se Komise rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ve věci podpory SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Koncem října 2012 Dánsko, Norsko a Švédsko (dále společně jen „dotčené státy“) neformálně kontaktovaly Komisi a Kontrolní úřad ESVO v souvislosti se svým záměrem podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ve prospěch skupiny Scandinavian Airlines (dále jen „společnost SAS“, „skupina SAS“ či „společnost“). Dne 12. listopadu 2012 se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, aniž by však tento krok Komisi formálně oznámily.
(2)
Dne 14. listopadu 2012 se Komise věcí nového revolvingového úvěrového nástroje začala ex officio zabývat. Komise zaslala Dánsku a Švédsku ve dnech 29. listopadu 2012, 18. prosince 2012, 28. ledna 2013 a 18. února 2013 žádosti o informace, na něž ve dnech 6. prosince 2012, 8. ledna 2013, 5. a 13. února 2013 a 22. března 2013 obdržela odpovědi. V dopise ze dne 3. června 2013 poskytly Dánsko a Švédsko doplňující informace.
(3)
Dne 20. listopadu 2012 navíc Komise obdržela stížnost od společnosti Ryanair a následně dne 4. února 2013 stížnost od Sdružení evropských nízkonákladových leteckých dopravců (European Low Fares Airline Association, dále jen „ELFAA“), k nimž Dánsko a Švédsko podaly připomínky v dopise ze dne 22. března 2013.
(4)
Dopisem ze dne 19. června 2013 oznámila Komise Dánsku a Švédsku své rozhodnutí (dále „rozhodnutí o zahájení řízení“) zahájit v souvislosti s touto podporou řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“). Dánsko a Švédsko podaly k rozhodnutí o zahájení řízení připomínky v dopisech ze dne 19. srpna 2013.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) dne 28. září 2013. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedeným opatřením podaly připomínky.
(6)
Dne 28. října obdržela Komise připomínky od skupiny SAS a od společnosti Foundation Asset Management Sweden AB (dále jen „společnost FAM“) (3). Dne 5. listopadu 2013 Komise tyto připomínky postoupila Dánsku a Švédsku, aby na ně mohly reagovat. V dopisech ze dne 4. a 5. prosince 2013 dánské a švédské úřady uvedly, že k připomínkám skupiny SAS a společnosti FAM nemají žádné připomínky.
(7)
Komise si dopisem ze dne 25. února 2014 od Dánska a Švédska vyžádala další informace, oba členské státy na něj odpověděly dne 25. března 2014. V dopisech ze dne 5. a 7. března 2014 navíc dánské a švédské úřady Komisi informovaly, že se společnost SAS rozhodla nový revolvingový úvěrový nástroj zrušit a prozkoumat jiné možnosti, jak posílit svou kapitálovou základnu. Toto zrušení nabylo účinnosti dne 4. března 2014.
(8)
Švédsko a Dánsko dopisem ze dne 4. července 2014 respektive dopisem ze dne 7. července 2014 vyjádřily svůj souhlas s tím, že se vzdávají práv plynoucích z článku 342 SFEU ve spojení s článkem 3 nařízení ES 1/1958 a že toto rozhodnutí bude přijato a oznámeno v angličtině.
(9)
V rámci tohoto řízení je k posouzení toho, zda Dánsko a Švédsko dodržely ustanovení SFEU, příslušná výlučně Komise. Na druhou stranu je k posouzení toho, zda ustanovení Dohody o Evropském hospodářském prostoru (dále jen „dohoda o EHS“) dodrželo Norsko, podle čl. 109 odst. 1 této dohody ve spojení s článkem 24 Dohody mezi státy ESVO o zřízení Kontrolního úřadu a Soudního dvora příslušný Kontrolní úřad ESVO. Podle ustanovení čl. 109 odst. 2 dohody o EHS a protokolu 27 k této dohodě mají dále za účelem zajištění jednotného uplatňování v celém EHS Kontrolní úřad ESVO a Komise spolupracovat, vyměňovat si informace a navzájem konzultovat politické otázky týkající se kontroly i jednotlivých případů.
(10)
Ve světle výše uvedeného a vzhledem k tomu, že oba orgány jsou v této věci příslušné paralelně, spolupracovala Komise před přijetím tohoto rozhodnutí s Kontrolním úřadem ESVO a věc s ním konzultovala.
2. SKANDINÁVSKÝ TRH LETECKÉ DOPRAVY
(11)
V období let 2001 až 2011 skandinávský trh letecké dopravy (zahrnující Dánsko, Švédsko, Finsko a Norsko) vyjádřený sedadlokilometry ve vztahu k dostupným sedadlům (4) podle dostupných údajů vzrostl o 126 %. Téměř veškerý tento nárůst na skandinávském trhu v oblasti přepravy na krátké vzdálenosti lze přičíst nízkonákladovým dopravcům, zejména společnostem Norwegian Air Shuttle a Ryanair. Odhaduje se, že nízkonákladové společnosti se na růstu v tomto období podílely 90 % (5).
(12)
Navzdory tomu, že se zvýšil význam nízkonákladových leteckých společností, zůstává na skandinávském trhu největším hráčem společnost SAS, jejíž podíl na trhu v roce 2011 dosahoval 35,6 %, což je podstatně méně než podíl přesahující 50 %, kterého tato společnost dosahovala před deseti lety. Podíl společnosti Norwegian Air Shuttle dosahoval v témže roce 18,7 % a podíl společnosti Ryanair pak 6,8 %.
3. PŘÍJEMCE
(13)
Společnost SAS je vlajkovým dopravcem dotčených států, největší leteckou společností ve Skandinávii a osmou největší leteckou společností v Evropě. Je také zakládajícím členem Star Alliance. Sídlo této skupiny leteckých společností, jejíž součástí jsou společnosti Scandinavian Airlines, Widerøe (6) a Blue1, je ve Stockholmu a jejím hlavním evropským a mezikontinentálním uzlem je letiště v Kodani. V roce 2013 přepravila společnost SAS přibližně 28 milionů cestujících, přičemž její obrat se pohyboval okolo 42 miliard SEK.
(14)
V současnosti vlastní 50 % společnosti SAS dotčené státy: 21,4 % připadá na Švédsko, 14,3 % na Dánsko a 14,3 % na Norsko. Hlavním soukromým akcionářem je nadace Knuta a Alice Wallenbergových („nadace KAW“) s podílem 7,6 %, velikost podílů zbylých akcionářů nepřesahuje 1,5 %.
Tabulka 1
Hlavní akcionáři společnosti SAS AB k 31. březnu 2012 (7)
Akcionář
Celkem (%)
Švédský stát
21,4
Dánský stát
14,3
Norský stát
14,3
Nadace Knuta a Alice Wallenbergových
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Dánská národní banka
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0.3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Finanční situace SAS je již několik let neutěšená, mezi lety 2008 a 2013 byla společnost opakovaně ve ztrátě. V listopadu 2012 snížila ratingová agentura Standard and Poor's („S&P“) rating této společnosti z B- na CCC+ (8). Tržním prostředím, jež se vyznačovalo vysokými cenami paliv a nejistou poptávkou, se tyto problémy zvýraznily.
(16)
Z výročních zpráv společnosti SAS konkrétně vyplývá, že mezi lety 2008 a 2012 zaznamenala tato společnost každý rok výrazné ztráty a vykazovala významné částky čistého finančního dluhu.
Tabulka 2
Klíčové finanční údaje společnosti SAS za období 2007-2012 (v milionech SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(leden-říjen)
Výnosy
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Čistý finanční dluh
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Zisk před zdaněním (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Čistý zisk
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Peněžní tok za daný rok
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Návratnost použitého kapitálu (v %)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Návratnost po zdanění vzhledem k účetní hodnotě vlastního kapitálu (v %)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Poměr úrokového krytí (v %)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Protože se její finanční situaci zhoršovala, realizovala společnost SAS v letech 2009-2010 program výrazného snížení nákladů („Core SAS“). Při provádění tohoto programu musela společnost SAS získat od svých akcionářů vlastní kapitál, a to prostřednictvím dvou emisí s předkupním právem: i) v hodnotě 6 miliard SEK v dubnu 2009 a ii) v hodnotě 5 miliard SEK v květnu 2010 (10).
(18)
Finanční problémy SAS kulminovaly v roce 2012, kdy společnost představila obchodní plán „4 Excellence Next Generation“ (dále jen „plán 4XNG“), který její vedení považovalo za „poslední výzvu“ pro společnost SAS (11). V listopadu 2012 se navíc v tisku objevila zpráva o možném úpadku společnosti SAS (12).
4. POPIS OPATŘENÍ: NOVÝ REVOLVINGOVÝ ÚVĚROVÝ NÁSTROJ V ROCE 2012
(19)
Podobně jako ostatní letecké společnosti na celém světě spoléhá i společnost SAS při zajištění minimální úrovně likvidity na vnější úrokové nástroje. Od 20. prosince 2006 spoléhala skupina SAS na revolvingový úvěrový nástroj, který měl skončit v červnu 2013 („starý revolvingový úvěrový nástroj“). Hodnota starého revolvingového úvěrového nástroje dosahovala 366 milionů EUR, přičemž tento nástroj poskytlo výhradně několik bank ([…] (13)). Jeho součástí byla i řada doplňkových finančních ujednání neboli podmínek, jako například […].
(20)
Vzhledem ke zhoršení výsledků společnosti se vedení skupiny SAS v prosinci 2011 rozhodlo starý revolvingový úvěrový nástroj plně vyčerpat. Poté, co dceřiná společnost skupiny SAS (konkrétně Spanair) v lednu 2012 podala návrh na vyhlášení úpadku, začala skupina SAS jednat s bankami a 15. března 2012 se dohodla na změně doplňkových ujednání. V důsledku této změny doplňkových ujednání se zvýšily náklady na čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje, zpřísnily podmínky čerpání a společnosti SAS vznikla povinnost okamžitě splatit čerpanou částku v plné výši. Skupina SAS navíc musela věřitelům předložit plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a hlavní akcionáři, tedy dotčené státy a nadace KAW.
(21)
Plán rekapitalizace vycházel z tzv. plánu 4XNG, na němž se pracovalo již na počátku roku 2012. Plán 4XNG zohledňoval také obavy, které byly v souvislosti se stávajícím obchodním plánem skupiny SAS nazvaným „4 Excellence“ („plán 4X“) vyjádřeny […] v květnu 2012. Skupina SAS prohlašovala, že by se díky plánu 4XNG mohla stát finančně soběstačnou leteckou společností. Plán stanovil řadu finančních cílů, které skupina SAS musí ve finančním roce 2014/2015 splnit. K těmto cílům patřilo mj. dosažení ziskového rozpětí před zdaněním a úrokovými náklady (EBIT) přes 8 %, poměru finanční připravenosti přes 20 % a poměru vlastního kapitálu a celkových aktiv přes 35 %. Předpokládalo se, že plán 4XNG umožní skupině SAS zvýšit zisk před zdaněním (EBT) o přibližně 3 miliardy SEK ročně, přičemž jeho provedení si vyžádá náklady na restrukturalizaci a jednorázové náklady ve výši přibližně 1,5 miliardy SEK.
(22)
Dalším cílem plánu 4XNG bylo připravit společnost na zavedení nových účetních pravidel pro důchody, a to od listopadu 2013, přičemž se očekávalo, že tato pravidla budou mít negativní dopad na vlastní kapitál skupiny SAS. Plán dále obsahoval závazek dokončit plán pozbytí aktiv a financování v celkovém rozsahu asi 3 miliardy SEK v potenciálních čistých peněžních výnosech z prodeje. Součástí pozbytí aktiv byl (14) i) prodej společnosti Widerøe, dceřiné regionální letecké společnosti v Norsku (15), ii) prodej menšinového podílu v […], iii) prodej podílů v nemovitostech spojených s letištěm, iv) externí zajištění pozemního odbavování (16), v) prodej leteckých motorů (17), vi) prodej a zpětný pronájem či další finanční transakce, pokud jde o […], vii) externí zajištění služeb řídicích systémů a telefonních center (18) a viii) prodej nebo zajištěné financování tří letadel typu Q400.
(23)
Dotčené státy trvají na tom, že plán 4XNG je samofinancující, což znamená, že společnost SAS z provozní činnosti a pozbytím aktiv nesouvisejících s její hlavní činností získá dostatek peněžních prostředků k financování počátečních nákladů na realizaci plánu 4XNG. Společnost SAS však měla obavy z toho, že se investoři vzhledem k významným počátečním nákladům na realizaci plánu 4XNG budou domnívat, že její situace z hlediska likvidity je neutěšená. Společnost SAS tedy požádala, aby byl spolu se zavedením nového revolvingového nástroje podporovaného dotčenými státy a nadací KAW prodloužena platnost revolvingového úvěrového nástroje starého. Společnost SAS však tvrdí, že ani starý (prodloužený) revolvingový úvěrový nástroj ani nový revolvingový úvěrový nástroj nebude čerpán.
(24)
Diskuse o novém revolvingovém úvěrovém nástroji začaly 4. června 2012 (19). Banky, které byly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje věřiteli, zpočátku v souladu s plánem rekapitalizace (viz bod 20 výše) požadovaly, aby členské státy znovu poskytly vlastní kapitál, např. prostřednictvím emise s předkupním právem, protože nebyly ochotny podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji samy. Dotčené státy však tuto myšlenku odmítly.
(25)
Po určitém vyjednávání banky souhlasily se zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje, který sestaví společně s dotčenými státy a nadací KAW a jenž se bude z hlediska struktury vyznačovat naprostou rovnoprávností, tj. neuplatní se v něm podřízené postavení či nepřiměřená práva na zajištění. Je třeba poznamenat, že původně měl nový revolvingový úvěrový nástroj dosahovat objemu [3-6] miliard SEK, přičemž k dispozici bylo zajištění ve výši pouze [1-4] miliard SEK. Dne 22. října 2012 byl objem nového revolvingového úvěrového nástroje s konečnou platností snížen na 3,5 miliardy SEK (přibližně 400 milionů EUR).
(26)
Nový revolvingový úvěrový nástroj poskytly tytéž banky jako nástroj starý (s jednou výjimkou (20)) spolu s dotčenými státy a nadací KAW. Dotčené státy tedy v souladu s výší svého podílu ve společnosti SAS poskytly 50 % nového revolvingového úvěrového nástroje a zbývajících 50 % poskytly banky a nadace KAW. Dotčené státy a nadace KAW se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely za týchž podmínek (poplatky, úrokové sazby, doplňková ujednání) jako banky.
(27)
Níže jsou uvedeny hlavní charakteristiky nového revolvingového úvěrového nástroje:
-
Byl rozdělen do dvou podnástrojů v objemu 2 miliard SEK(nástroj A) a 1,5 miliardy SEK(nástroj B), do nichž příslušné státy přispěly 50 % hodnoty. Součástí cenových podmínek u obou nástrojů byl přímý poplatek, poplatek za poskytnutí úvěru, poplatek za užívání, marže a výstupní poplatek.
-
Aby mohla společnost SAS revolvingový úvěrový nástroj čerpat, musela splnit určité podmínky, přičemž tyto podmínky byly u nástroje B přísnější než u nástroje A (21).
-
V novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl zachován balíček prvků zajištění ze starého revolvingového úvěrového nástroje, věřitelům bylo navíc poskytnuto zajištění na všechny akcie ve společnosti Widerøe a všechna ostatní nezatížená dlouhodobá aktiva, jež skupina SAS vlastnila k prosinci 2012. Nový revolvingový úvěrový nástroj tak měl přednostní zajištění na mnoho aktiv společnosti SAS, mj. i 100 % akcií jejích dceřiných společností Widerøe a SAS Spare Engine, 18 letadel a řadu nemovitostí. Účetní hodnota těchto zajištění byla stanovena na přibližně 2,7 miliardy SEK(tj. přibližně 75 % hodnoty nového revolvingového úvěrového nástroje) a byla poměrně rozdělena mezi nástroj A a nástroj B.
-
Nástroj B bylo možné čerpat pouze poté, co bude plně vyčerpán nástroj A. Po 1. lednu 2014 z něj společnost SAS mohla čerpat pouze za podmínky, že došlo k dokončení prodeje aktiv nebo akcií společnosti Widerøe.
-
Datem splatnosti nového revolvingového úvěrového nástroje byl 31. březen 2015.
(28)
Podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly sjednány 25. října 2012. Zřízení nástroje však bylo podmíněno mj. souhlasem parlamentů všech dotčených států a podpisem kolektivních smluv s letovými posádkami a palubními průvodčími.
(29)
Dotčené státy předložily zprávu, kterou připravila společnost CITI ze dne 7. listopadu 2012 („zpráva společnosti CITI“) a jejímž cílem bylo posoudit, zda by se soukromý investor nacházející se v situaci, jež by se co nejvíce podobala situaci dotčených států, případně mohl podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za obdobných podmínek. Pro případ úspěšné realizace plánu 4XNG v jeho základním scénáři došla zpráva společnosti CITI k závěru, že důsledkem účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji by (od listopadu 2012 do března 2015) byla vnitřní míra návratnosti („IRR“) ve výši [90-140] %, [4-9]násobná návratnost investice a nárůst hodnoty vlastního kapitálu téměř o [700-1 200] %. Zpráva společnosti CITI došla k závěru, že návratnost, kterou požadovaly dotčené státy, by tedy byla minimálně totožná jako návratnost, již by v podobné situaci požadovali soukromí investoři. Ve zprávě společnosti CITI však nebylo posouzeno, s jakou pravděpodobností společnost SAS „základní scénář“ plánu 4XNG úspěšně provede, ani to, jaký dopad budou mít odchylky od „základního scénáře“, např. pokud by se nepodařilo zpeněžit aktiva nesouvisející s hlavní činností.
(30)
Dne 19. prosince 2012 oznámila společnost SAS, že veškeré podmínky nezbytné k tomu, aby nový revolvingový úvěrový nástroj vstoupil v platnost (viz bod 28 výše), jsou splněny, a to včetně souhlasu parlamentů v dotčených členských státech. Počínaje tímto dnem byl až do 3. března 2014 účinný nový revolvingový úvěrový nástroj, který tak nahradil revolvingový úvěrový nástroj starý (22).
(31)
Dopisem ze dne 3. června 2013 Dánsko a Švédsko vysvětlily, že prodej 80 % akcií společnosti Widerøe (viz bod 22 výše) vedl k tomu, že se dotčené státy a věřitelské banky se společností SAS dohodly na změně podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje, přestože smlouva o změně ještě nebyla formálně podepsána. V připomínkách, které během formálního vyšetřovacího řízení podaly, informovaly dánské a švédské úřady Komisi, že smlouvu o změně nového revolvingového úvěrového nástroje podepsaly všechny strany a že tato změna vstoupí v platnost, jakmile bude převod společnosti Widerøe dokončen, tj. 30. září 2013. Tato změna sestávala z těchto kroků:
-
Objem nástroje A bude snížen z 1,173 miliardy SEK na 0,8 miliardy SEK a jeho splatnost bude prodloužena o pět měsíců, tj. do 1. června 2014.
-
Společnost SAS dá do zástavy [0,5-0,8] miliardy SEK v hotovosti jako zajištění nástroje A. Na zbývající [0,1-0,4] miliardy SEK se budou vztahovat zajištění, která jsou již v dohodě o novém revolvingovém úvěrovém nástroji uvedena.
-
Částka 0,2 miliardy SEK z nástroje A bude zrušena, jakmile dojde k částečnému pozbytí úseku pozemního odbavování. Než byl nový revolvingový úvěrový nástroj dne 4. března 2014 zrušen, uzavřela společnost SAS s potenciálním kupcem prohlášení o záměru (23).
-
Objem nástroje B bude z 1,5 miliardy SEK snížen na 1,2 miliardy SEK.
5. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(32)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o tom, že se účast dotčených států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji uskutečnila za rovných podmínek, a to zejména z těchto důvodů:
-
Vzhledem ke své účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měly banky již dříve vůči společnosti SAS expozici. Banky svůj vklad do nového revolvingového úvěrového nástroje dokonce snížily přibližně na polovinu, a omezily tak svou expozici vůči společnosti SAS v souvislosti s revolvingovým úvěrovým nástrojem přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy - kterým se vzhledem k trvale negativním výsledkům společnosti SAS emise s předkupním právem z let 2009 a 2010 nijak nevrátily - svou expozici vůči společnosti SAS navýšily.
-
Skutečnost, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj zcela vyčerpala, mohla ovlivnit rozhodnutí věřitelských bank o účasti na novém nástroji, které tak mohly usilovat o to, aby se vyhnuly dalšímu čerpání prostředků a zajistily si vzhledem k potížím společnosti, že jejich vklady do revolvingového úvěrového nástroje nebudou zcela ztraceny.
-
Komisi nebylo jasné, zda rozhodnutí bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo ovlivněno tím, že dotčené státy v předchozích letech poskytovaly společnosti SAS trvalou podporu. Komise dále konstatovala, že zapojení dotčených států je nezbytným předpokladem k tomu, aby se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohly podílet i soukromé hospodářské subjekty.
-
Komise si nebyla jista, zda lze účast nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji srovnávat s účastí soukromého investora, vzhledem k tomu, že nadace KAW má vůči společnosti SAS expozici nejen v souvislosti s podílem jejích akcií, který drží, ale také prostřednictvím banky SEB.
(33)
Komise si dále kladla otázku, zda lze účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z pohledu akcionáře považovat za racionální, či nikoliv, a zda by takováto účast byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, i pokud by se odhlédlo od argumentace účastí za rovných podmínek. Komise v tomto ohledu posuzovala, zda jsou předpoklady, o něž se plán 4XNG opírá, dostatečně podložené na to, aby přiměly soukromého investora k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, a zda analýzy citlivosti, jež byly v rámci tohoto plánu provedeny, nejsou příliš optimistické.
(34)
Komise například poukázala mj. na optimistická čísla v plánu, pokud jde o růst trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům a růst HDP i 0 % inflaci, jež se pro období let 2015-2017 předpokládala. Dále vyjádřila pochyby, zda v době podpisu smlouvy o novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo možné předpokládat, že všechny iniciativy zaměřené na úspory nákladů a pozbytí aktiv budou úspěšně provedeny.
(35)
Co se týče podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje a posouzení společnosti CITI týkajícího se očekávané návratnosti při účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, zdůraznila Komise, že se ve zprávě společnosti CITI neposuzoval plán 4XNG ani nebyla provedena analýza citlivosti finančního modelu, a že se společnost CITI v této zprávě opírala pouze o informace, které jí byly poskytnuty. Komise dále zdůraznila, že ve zprávě společnosti CITI nebylo zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje oceněno z pohledu soukromého investora v tržním hospodářství a že zde nebyl vzat v potaz dopad možných alternativních scénářů pracujících s méně příznivými předpoklady (včetně neplnění závazků) na analýzu návratnosti. Komise v tomto směru konstatovala, že podle zprávy společnosti CITI byla pravděpodobnost toho, že by společnost SAS v následujících třech letech nedostála svým závazkům, nulová, což se zdá být podceněním rizika.
(36)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nemohla Komise vyloučit, že by účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohla společnost SAS zvýhodnit ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(37)
Komise v neposlední řadě vyjádřila pochybnosti o tom, zda je možné nový revolvingový úvěrový nástroj považovat za slučitelný s vnitřním trhem, pokud měla být v jeho rámci poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise v tomto směru posuzovala, zda lze uplatnit některé z důvodů slučitelnosti, které stanoví čl. 107 odst. 1 SFEU. S ohledem na povahu opatření a na obtíže společnosti SAS Komise konstatovala, že jedinými relevantními kritérii se zdají být pravidla týkající se státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU na základě pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (24) („pokyny k záchraně a restrukturalizaci“). Komise však dospěla k předběžnému závěru, že podmínky státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podle pokynů k záchraně a restrukturalizaci zřejmě nejsou naplněny.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
6.1. Připomínky Dánska a Švédska
(38)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky jejich účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byly tržní, protože jejich účast se vzhledem k účasti bank a nadace KAW uskutečnila za rovných podmínek, což vylučuje, že by došlo ke státní podpoře.
(39)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že společnost SAS ze starého revolvingového úvěrového nástroje během období, kdy probíhalo vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji, ani jednou nečerpala. V tomto směru poukazují na změny starého revolvingového úvěrového nástroje, k nimž došlo v březnu 2012 a jež zaváděly ještě přísnější podmínky čerpání, a tvrdí, že od konce června 2012 mohly banky případnou žádost společnosti SAS o čerpání odmítnout. V březnu 2012 společnost SAS částku čerpanou z revolvingového úvěrového nástroje plně splatila a od té doby ze starého revolvingového úvěrového nástroje nečerpala. Tyto banky lze tedy opodstatněně považovat za „vnější“ investory, kteří se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílejí za podmínek, jež jsou vzhledem k dotčeným státům rovné (25), a aniž by měly vůči společnosti SAS nějakou významnou nezajištěnou expozici (26).
(40)
Co se týče účasti nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s bankami, zastávají dánské a švédské úřady názor, že hospodářská expozice nadace KAW vůči bance SEB je pouze omezená, a že nemohla její rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ovlivnit.
(41)
Dánsko a Švédsko jsou nadto přesvědčeny, že plán 4XNG je realistický a lze jej úspěšně realizovat. Zastávají názor, že všechna hlediska a všechny předpoklady, včetně prognóz výnosů („ukazatele RASK“) (27), opatření k úspoře nákladů a plánovaná pozbytí aktiv, byly pečlivě prověřeny s ohledem na splnění finančních cílů v rámci plánu 4XNG na období 2014-2015. Plán 4XNG - a všechny předpoklady, o něž se opírá, - navíc pečlivě posoudili externí finanční poradci dotčených států (Goldman Sachs) i bank ([…]), přičemž tento plán byl podle jejich připomínek a doporučení následně upraven. Dánsko a Švédsko dále zdůrazňují, že očekávání úspěšné realizace plánu při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc podpořila skutečnost, že odkládací podmínkou pro nový revolvingový úvěrový nástroj bylo uzavření nových kolektivních smluv. Podle Dánska a Švédska nasvědčuje vývoj od prosince 2012 a zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje dne 4. března 2014 tomu, že plán bude mít očekávané výsledky (28).
(42)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídají běžným tržním podmínkám, neboť jsou srovnatelné s podmínkami u obdobných transakcí, a nový revolvingový úvěrový nástroj se navíc v porovnání s většinou analyzovaných transakcí vyznačuje vyššími přímými poplatky a přísnějšími podmínkami čerpání. Co se týče balíčku prvků zajištění, uvádí Dánsko a Švédsko, že vlastní finanční rizika věřitelských bank jsou zanedbatelná, neboť odhadovaná hodnota zajištění jasně převyšuje objem nástroje A. V případě likvidace by tedy pohledávky všech věřitelských bank byly uspokojeny z balíčku prvků zajištění nebo z jiných aktiv společnosti SAS, která by bylo možné prodat, např. […], její podíl v […] atd. Výše uvedený argument podporuje také to, že během první poloviny roku 2013 skutečně došlo ke zrušení významné části závazků v rámci nástroje A. Podle Dánska a Švédska to dokazuje, že banky při rozhodování, zda se budou spolu s dotčenými státy a nadací KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet, jednaly tržně a obezřetně.
(43)
Dánsko a Švédsko v neposlední řadě také uvádějí, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji přinesla věřitelům, kteří na něj poskytli prostředky, významnou návratnost, a to aniž by společnost SAS musela z nástroje čerpat. Tato skutečnost by měla podpořit názor, že účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s nadací KAW a bankami je plně v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
6.2. Připomínky skupiny SAS
(44)
Skupina SAS tvrdí, že dotčené státy se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako akcionáři, ne jako veřejné orgány. Z tohoto pohledu bylo namístě dát účasti na takovémto nástroji přednost před kapitálovým vkladem, a to vzhledem k výraznému výnosu pro akcionáře/věřitele z poplatků i vzhledem k pravděpodobnému nárůstu hodnoty akcií.
(45)
Pokud jde o zásadu rovných podmínek, uvádí skupina SAS, že byla naplněna vzhledem k tomu, že banky vůči SAS neměly žádnou expozici, a proto by se s nimi mělo zacházet jako s „vnějšími“ investory. Účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc neměla vliv na chování bank, neboť akcionáře o tuto účast požádala společnost SAS, a nikoliv banky. Skupina SAS dále tvrdí, že banky se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek vzhledem k dotčeným státům a nadaci KAW na základě velmi pozitivních výsledků analýzy rizik a výnosů.
(46)
Skupina SAS dále potvrzuje tvrzení Dánska a Švédska, že předpoklady, ze kterých plán 4XNG vycházel, byly dostatečně podložené a dotčené prognózy ohledně tří hlavních faktorů, tedy růstu trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům, růstu HDP v období let 2015-2017 a předpokládané 0 % inflaci, velmi reálné. Všechny věřitelské banky rizika spojená s realizací plánu důkladně prověřily, přičemž se zaměřily především na ukazatel RASK, který je klíčovým ukazatelem ziskovosti společnosti.
(47)
Skupina SAS zároveň tvrdí, že balíček prvků zajištění byl posouzen dostatečně a že riziko toho, že by společnost SAS neplnila podmínky realizace plánu 4XNG, bylo zmírněno. Nasvědčuje tomu i to, že odkládací podmínkou pro vstup věřitelů do nového revolvingového úvěrového nástroje byly úspory nákladů a že pro úspěšnou realizaci plánu bylo klíčové uzavření nových kolektivních smluv v listopadu 2012.
(48)
Skupina SAS dále kritizuje Komisi, že nevzala v úvahu možnost úpadku a to, že by dotčené státy ztratily hodnotu svého společného podílu, pokud by nový revolvingový úvěrový nástroj nebyl poskytnut. Skupina SAS v této souvislosti zdůrazňuje, že se dotčené státy na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako klíčoví akcionáři společnosti SAS s cílem zajistit si odpovídající návratnost svých investic.
(49)
Skupina SAS v neposlední řadě uvádí, že se díky realizaci plánu 4XNG podařilo dosáhnout zisku před zdaněním ve výši 3 miliard SEK, v důsledku čehož společnost SAS v období od listopadu 2012 do července 2013 zaznamenala pozitivní výsledek.
6.3. Připomínky společnosti FAM
(50)
Podle společnosti FAM, která je odpovědná za správu aktiv nadace KAW, se nadace KAW rozhodla podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bez ohledu na svůj podíl v bance SEB a na expozici SEB vůči společnosti SAS. Společnost FAM tvrdí, že nadace KAW nemá v bance SEB většinový podíl, ani nelze říci, že by banku SEB ovládala.
(51)
Společnost FAM posoudila plán 4XNG, finanční rizika s ním spojená a balíček prvků zajištění, a dospěla k závěru, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji je v zájmu nadace KAW. V tomto ohledu porovnala vyhlídky ochrany dlouhodobých investic nadace KAW do společnosti SAS a možnou budoucí návratnost těchto investic i vysoké poplatky, které by společnost SAS v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje zaplatila na jedné straně, a likvidaci společnosti SAS na straně druhé, která z jejího hlediska nepředstavovala ekonomicky zajímavou variantu.
(52)
Společnost FAM také souhlasí s Dánskem, Švédskem a skupinou SAS v tom, že se všichni akcionáři podíleli na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, aniž by se uplatnila jakákoliv forma podřízení, nepřiměřených práv na zajištění či jiných nerovných podmínek. Rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z podrobné analýzy vyhlídek na ziskovost v důsledku toho, že společnost SAS bude v budoucnu silná a konkurenceschopná.
(53)
Společnost FAM v neposlední řadě souhlasí s názorem Dánska a Švédska, že rozhodnutí věřitelských bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z obchodních úvah, neboť v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje byla stávající expozice těchto bank pouze teoretická. Společnost FAM tvrdí, že banky měly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ještě menší motivaci než dotčené státy a nadace KAW, které mohly spoléhat na růst ceny akcií. Proto má za to, že je zásadu rovných podmínek třeba považovat za naplněnou.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
7.1. Existence státní podpory
(54)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“
(55)
Pojem státní podpory se vztahuje na jakoukoli výhodu financovanou ze státních prostředků poskytnutou přímo či nepřímo státem jako takovým nebo zprostředkujícím subjektem jednajícím na základě svěřených pravomocí.
(56)
Má-li určité opatření představovat státní podporu, musí být financováno ze státních prostředků a musí je být možnost státu přičíst. Za státní prostředky se v zásadě považují prostředky některého z členských států a jeho veřejných orgánů, jakož i prostředky veřejných podniků, v nichž mají veřejné orgány přímo nebo nepřímo kontrolní vliv.
(57)
Je nepochybné, že dotčené opatření obnášelo státní prostředky, neboť bylo financováno z prostředků pocházejících z rozpočtů dotčených států, a že lze toto opatření státu přičíst. Lze zejména poukázat na skutečnost, že dánský i švédský parlament účast obou států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji schválily (viz bod 30 výše).
(58)
Dotčené opatření by muselo narušovat hospodářskou soutěž či představovat hrozbu v tomto směru a pravděpodobně ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(59)
Z ustálené judikatury vyplývá, že pokud finanční podpora poskytnutá některým z členských států posiluje postavení podniku oproti jiným podnikům, jež jsou při obchodu v rámci Unie jeho konkurenty, pak je dán přinejmenším potenciální vliv na obchod mezi členskými státy a na hospodářskou soutěž (29). V tomto ohledu zastává Komise názor, že tuto podmínku by splňovala jakákoli potenciální hospodářská výhoda poskytnutá společnosti SAS ze státních prostředků. Společnosti SAS konkurují jiné letecké společnosti v Evropské unii a v Evropském hospodářském prostoru, zejména od 1. ledna 1993, kdy vstoupila v platnost třetí fáze liberalizace letecké přepravy („třetí balíček“) (30). Kromě toho letecké dopravě u cest na relativně kratší vzdálenosti v rámci EU konkuruje i doprava silniční a železniční, a mohli by proto být dotčeni i silniční a železniční dopravci.
(60)
Jediným z kritérií pojmu státní podpory, kterým je třeba se v tomto případě zabývat, je, zda opatření společnosti SAS selektivně poskytuje nepatřičnou hospodářskou výhodu.
(61)
Vzhledem ke zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje ode dne 4. března 2014 posuzovala Komise, zda nový revolvingový úvěrový nástroj od svého zřízení v roce 2012 do svého zrušení v roce 2014 poskytoval společnosti SAS selektivně nepatřičnou hospodářskou výhodu.
7.2. Hospodářská výhoda pro společnost SAS
(62)
K určení toho, zda byla společnosti SAS poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, či nikoliv, posoudí Komise, zda byla letecké společnosti poskytnuta hospodářská výhoda, kterou by za běžných tržních podmínek nezískala. Komise ke zkoumání této otázky uplatňuje zásadu investora v tržním hospodářství; podle této zásady by se o státní podporu nejednalo v případě, že by za obdobných okolností soukromý investor, jehož velikost by byla srovnatelná s velikostí příslušných orgánů ve veřejném sektoru a jenž by jednal v běžných tržních podmínkách v tržním hospodářství, mohl být motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření.
(63)
Komise tedy na základě zásady investora v tržním hospodářství musí posoudit, zda by soukromý investor uzavřel posuzovanou transakci za týchž podmínek. Hypotetický soukromý investor jedná jako obezřetný poskytovatel kapitálu, který usiluje o maximalizaci svých zisků, aniž by však podstupoval příliš velká rizika v poměru k výnosu (31).
(64)
Příspěvek z veřejných prostředků v zásadě nepředstavuje státní podporu, pokud k němu dochází souběžně s významným kapitálovým vkladem soukromého investora, který proběhl za srovnatelných okolností a za srovnatelných podmínek (rovné podmínky) (32).
7.2.1. Rovné podmínky při účasti států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji
(65)
Komise konstatuje, že věřitelské banky, které se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely, se podílely také na revolvingovém úvěrovém nástroji starém. V novém revolvingovém úvěrovém nástroji však dotčené státy svou expozici vůči společnosti SAS navýšily, zatímco banky svůj vklad snížily přibližně na polovinu (z 366 milionů EUR na asi 200 milionů EUR), čímž svou celkovou stávající expozici v rámci revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS přibližně o 50 % omezily. Vzhledem k tomu vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, že by mohl být argument rovných podmínek naplněn, neboť se nezdálo, že by postavení dotčených států a bank bylo srovnatelné.
(66)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentují tím, že věřitelské banky při jednání o své účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádnou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje neměly. Tyto banky by proto měly být považovány za „vnější“ investory v postavení srovnatelném s dotčenými státy a nadací KAW.
(67)
Komise konstatuje, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj (viz bod 20 výše) zcela vyčerpala. Změny starého revolvingového úvěrového nástroje v březnu 2012 dokonce mj. zahrnovaly i podmínku úplného a okamžitého splacení čerpané částky. Dotčené částky byly v plné výši splaceny v březnu 2012, přičemž změny starého revolvingového úvěrového nástroje, jež byly v témže měsíci přijaty, společnosti SAS následně čerpání z tohoto nástroje nesmírně komplikovaly (33). Společnosti SAS byla také uložena povinnost předložit do června 2012 plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a rovněž dotčené státy a nadace KAW jako hlavní akcionáři. Banky tento plán nejprve odmítly. Teprve v listopadu 2012 se dotčené státy poté, co revidovaný plán 4XNG pečlivě posoudily, rozhodly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji a banky je následovaly.
(68)
Dánské a švédské úřady a skupina SAS proto tvrdí, že společnost SAS žádat o čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje fakticky nemohla. Banky, které si této situace byly vědomy, se musely rozhodnout, zda pokračovat v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje až do uplynutí jeho platnosti v červnu 2013, nebo se s dotčenými státy a nadací KAW podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, a to přes skutečnost, že dotčené státy a nadace KAW, měly jako akcionáři po provedení plánu 4XNG větší motivaci se na tomto nástroji podílet vzhledem k možnosti dosáhnout zvýšení hodnoty svých akcií.
(69)
Ačkoliv Komise považuje za pravděpodobné, že přinejmenším ty z bank, které vůči společnosti SAS neměly jiné nezajištěné dvoustranné expozice, nebyly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje v době, kdy se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, významně exponovány, zastává také názor, že přesto existovalo riziko, že společnost SAS mohla před zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje podmínky čerpání splnit. Skutečnost, že se tak nestalo a že starý revolvingový úvěrový nástroj nebyl poté, co byl v březnu 2012 v plné výši splacen, využit, je v tomto směru irelevantní. Z tohoto hlediska se situace jeví tak, že banky měly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS určitou míru expozice, kterou se státy (a nadace KAW) nevyznačovaly. Komise proto nemůže přijmout argument dánských a švédských úřadů, že se banky na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako „vnější“ investoři bez ohledu na svou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje.
(70)
Komise nadto nemůže souhlasit s Dánskem a se Švédskem, že expozice některých bank ve formě dvoustranných nástrojů spojených se starým revolvingovým úvěrovým nástrojem (34) nepředstavovala během období vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádné finanční riziko vzhledem k tomu, že tyto nástroje by bývaly nemohly být čerpány, pokud by nebyl starý revolvingový úvěrový nástroj čerpán v plné výši. Jak je uvedeno výše, existovalo riziko, byť nesporně malé, že podmínky čerpání mohly být splněny, přestože po změnách v březnu 2012 a zavedení přísných podmínek, byla pravděpodobnost, že společnost SAS bude starý revolvingový úvěrový nástroj čerpat, velice malá.
(71)
Nadto se zdá, že některé banky byly vůči společnosti SAS exponovány i jinak. Například kromě účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měla […] k 30. září 2012 nezajištěnou (a nečerpanou) dvoustranou expozici vůči společnosti SAS ve výši [200-600] milionů SEK, a rovněž nezajištěnou expozici na kreditních kartách ve výši [500-900] milionů SEK. Mohla proto odpovídat za pokrytí veškerých nákladů na poskytnutí náhrady zákazníkům, pokud by společnost SAS zrušila příslušné lety. Přestože tato nezajištěná expozice na kreditních kartách tvořila pouze [0-2] % z celkového úvěrového portfolia […] ve výši přibližně [1 000-3 000] miliard SEK, představovala i tak finanční riziko, a nelze tedy přijmout tvrzení, že […] byla při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vůči dotčeným státům ve srovnatelném postavení.
(72)
Tři další banky měly nadto expozici ve formě nesplacených nástrojů na financování letadel (např. […]). Ačkoliv dotčené státy tvrdí, že tato financování byla zajištěna letadly, a nepředstavovala pro banky finanční riziko, protože je bylo možné na trhu snadno prodat, fakticky to prokázáno nebylo. Zůstává nejasné, zda by v případě urgentního prodeje letadel byla celková částka skutečně získána zpět v plné výši.
(73)
V rozhodnutí o zahájení řízení si navíc Komise kladla otázku, zda jednání bank mohlo být ovlivněno jednáním dotčených států, a to vzhledem k průběžné finanční podpoře, kterou dotčené státy letecké společnosti v minulých letech poskytovaly (např. problémy emisí s předkupním právem v letech 2009 a 2010). Banky kromě toho byly, jak je vysvětleno v bodech 23 a 24 výše, ochotny se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet pouze pod podmínkou, že se na něm budou podílet i dotčené státy.
(74)
Komise má v zásadě za to, že podmínku rovných podmínek nelze uplatnit v případech, kdy je účast dotčených států nezbytným předpokladem toho, aby se na dotčené transakci podíleli soukromí provozovatelé.
(75)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentovaly tím, že při vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji se banky v žádné fázi necítily být jednáním dotčených států v minulosti a jejich ochotou nadále společnost SAS podporovat „zasaženy“, a to bez ohledu na to, že prognózy dotčených států týkající se výnosů při emisích s předkupním právem z let 2009 a 2010 se nenaplnily.
(76)
Komise nemůže vyloučit možnost, že by soukromé hospodářské subjekty nebyly ochotny do podniku, jejž v minulosti charakterizovaly takovéto výsledky a u kterého jsou prognózy nepředvídatelné, investovat jinak než při účasti dotčených států. Zároveň nemůže vyloučit ani to, že dotčené státy, které odmítly poskytnout nový vlastní kapitál a podílet se na podřízeném revolvingovém úvěrovém nástroji, již nechtěly do společnosti SAS vkládat další prostředky. Bez ohledu na tyto úvahy Komise stále není přesvědčena o tom, že účast států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji proběhla za podmínek, jež byly ve vztahu k podmínkám věřitelských bank rovné, a to vzhledem k tomu, že účast dotčených států vedla ke snížení celkové expozice bank vůči společnosti SAS v rámci revolvingového úvěrového nástroje přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy svou expozici vůči této společnosti týmž krokem navýšily.
(77)
Pokud jde o to, zda lze jednání nadace KAW považovat za referenční kritérium, které umožňuje stanovit, jak by v dané situaci jednal soukromý investor, či nikoliv, vyplynulo z formálního vyšetřovacího řízení, že expozice nadace KAW vůči společnosti SAS prostřednictvím podílu v bance SEB byla menší, než se uvádělo v rozhodnutí o zahájení řízení. Vzhledem k tomu, že nadace KAW je pouze menšinovým akcionářem banky SEB a expozice banky SEB vůči společnosti SAS je omezená, lze dovozovat, že podíl nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl motivován vyhlídkami na ziskovost investice.
(78)
Formální vyšetřovací řízení Komisi nad rámec skutečností uvedených výše neumožnilo dospět s jistotou k závěru, že dotčená transakce proběhla za rovných podmínek.
(79)
Nezávisle na posouzení rovnosti podmínek zkoumala Komise také to, zda účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji lze z hlediska akcionářů považovat za racionální, či nikoliv a zda by naplnila zásadu investora v tržním hospodářství, i pokud by se rovností podmínek neargumentovalo.
7.2.2. Posouzení účasti států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z hlediska zásady investora v tržním hospodářství
(80)
Otázka, kterou je třeba se zabývat, zní, zda by se soukromý investor v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, za okolností podobných těm, s nimiž byly v roce 2012 dotčené státy konfrontovány, na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za podobných podmínek podílel, či nikoliv (35).
(81)
V tomto ohledu jsou poučné nezávislé analýzy, které před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje provedly externí finanční poradenské společnosti (konkrétně společnost Goldman Sachs International a společnost CITI jako poradenské společnosti dotčených států a […] jako poradenská společnost věřitelských bank). Podle Dánska a Švédska se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji teprve poté, co plán 4XNG podrobně posoudili jejich externí poradci, a po úpravě podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje.
(82)
Komise vyjádřila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení k rozsahu zprávy zpracované společností CITI určité výhrady, ovšem Dánsko a Švédsko vysvětlily, že se jejich rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji se opíralo o všechny analýzy zpracované jejich finančními poradci, a zpráva společnosti CITI by proto neměla být posuzována izolovaně.
(83)
Finančním poradcům byl mj. zadán úkol, aby v tomto směru zpracovali kritickou analýzu plánu 4XNG a nového revolvingového úvěrového nástroje a relevantních citlivých a zranitelných míst. Tato analýza byla provedena na základě série zpráv s odkazem na historické výsledky společnosti SAS a na jiná referenční odvětvová kritéria. Poradci v souvislosti s plánem 4XNG i novým revolvingovým úvěrovým nástrojem vydali různá doporučení týkající se strategií ke zmírňování rizik. V souladu s těmito doporučeními požadovaly dotčené státy řadu úprav plánu 4XNG (aby se urychlila opatření na úsporu nákladů a aby se plán přizpůsobil dalším iniciativám) a rovněž úpravy podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje tak, aby se snížila pravděpodobnost čerpání.
(84)
Při analýze plánu 4XNG externí poradci určili klíčové oblasti možného rizika, mj. oblast cílů na poli úspory nákladů, oblast pozbytí aktiv a oblast tlaku na ukazatel RASK, a věnovali jim zvláštní pozornost. Toto posouzení rizik vyústilo mj. v následující úvahy:
-
Cíle na poli úspory nákladů
V návaznosti na doporučení externích poradců byl plán 4XNG upraven a posílen tak, aby zahrnoval iniciativy na poli úspory nákladů v rozsahu přibližně [1-4] miliardy SEK za rok (oproti původnímu cíli [1-4] miliardy SEK za rok tedy došlo k nárůstu). Ačkoliv mezi možnými problémy, jež byly určeny, figurovalo i nesplnění cílů na poli úspory nákladů, klíčovým krokem k odstranění rizik spojených s plánem 4XNG před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje bylo uzavření nových kolektivních smluv, v jejichž rámci by došlo ke snížení mezd a výhod zaměstnanců, a změny penzijního plánu v listopadu 2012. To mělo za následek přímé úspory nákladů ve výši necelých [0-3] miliard SEK za rok […], jež musely být na žádost států úspěšně realizovány předtím, než mohl nový revolvingový úvěrový nástroj nabýt účinnosti.
-
Pozbytí aktiv
V návaznosti na to, že původní předpoklady ohledně pozbytí aktiv zpochybnil externí finanční poradce, a také vzhledem k novým informacím, které během tohoto procesu vyšly najevo, se konečný seznam plánovaných pozbytí aktiv v plánu 4XNG odchýlil od seznamu, který společnost SAS původně sestavila (36). Finanční poradce dotčených států nakonec dospěl k závěru, že pozbytí aktiv (v odhadované hodnotě přibližně 3,0 miliardy SEK) obsažené v konečném plánu 4XNG je v předpokládaném časovém rámci proveditelné. Nový revolvingový úvěrový nástroj nadto obsahoval ustanovení upravující načasování prodeje společnosti Widerøe a nařizující použít výnosy z pozbytí aktiv důsledně ke splacení tohoto nástroje.
-
Tlak na ukazatel RASK
S přihlédnutím k relevantním údajům o historických trendech, prognózám třetích stran a známým změnám v konkurenčním prostředí v příslušné době byly posouzeny předpoklady, z nichž se při odhadu tlaku na výnosy a ukazatel RASK vycházelo. Nemělo se tedy za to, že by tyto předpoklady představovaly významné riziko, že se realizací plánu 4XNG nedosáhne očekávaných výsledků.
(85)
Co se týče pochybností Komise o optimistickém pohledu na konkrétní faktory v plánu 4XNG (např. růst trhu měřeno ukazatelem RASK, prognózy vývoje HDP a 0 % inflace v období 2015-2017) vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení, vyplývá z informací předložených během formálního vyšetřovacího řízení Dánskem, Švédskem a skupinou SAS, že tyto odhady zohlednily zejména hlavní trhy, na kterých je společnost SAS aktivní. Projevila se zde i výraznější expozice společnosti vůči severní spíše než jižní Evropě a také její expozice vůči americkému trhu a asijskému trhu. Z učiněných vyjádření dále vyplývá, že odhadovaná inflace nákladů ve výši 0 % za rok v období 2015-2017 představuje čistý výsledek spojení základní míry inflace ve výši 2 % za rok (což odpovídá odhadované výši inflace v EU) a předpokladu, že bude možné její vliv neutralizovat prostřednictvím nových opatření ke snížení nákladů.
(86)
Pokud jde o nedostatečné testování citlivosti u analýzy vnitřní míry návratnosti uvedené ve zprávě společnosti CITI (viz bod 35 výše) a o počáteční obavy Komise ohledně potenciálního dopadu méně optimistických scénářů, obdržela Komise od Dánska a Švédska v jejich vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení dodatečné informace o rozsahu provedené analýzy citlivosti. Při zpracovávání plánu 4XNG v období červen-září 2012 v tomto směru společnost Goldman Sachs představila řadu testů citlivosti. Revidovaná analýza v září 2012 ukázala, že společnosti SAS nedojdou peněžní prostředky ani při scénářích s horšími výsledky, tj. že by se ve všech analyzovaných případech hotovostní pozice společnosti SAS udržela nad spodní hranicí pásma revolvingového úvěrového nástroje. Mělo se však za to, že k zachování důvěry trhů je zapotřebí mechanismus k zajištění likvidity a že revolvingový úvěrový nástroj zůstává nejrealističtější možností, jak tuto záložní likviditu získat.
(87)
Komise tedy bere na vědomí sérii finančních revizí plánu 4XNG (včetně rozsáhlé analýzy a testování různých iterací tohoto plánu). Komise si je rovněž vědoma výsledných požadavků dotčených států na snížení rizik při provádění a na vytvoření konsolidovaného plánu restrukturalizace ještě před vstupem do nového revolvingového úvěrového nástroje. Tyto kroky se zdají být v souladu s postupem obezřetného soukromého investora v tržním hospodářství. I tak je ovšem třeba zvážit, zda podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídaly, či neodpovídaly tomu, co by soukromý investor v tržním hospodářství v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, býval přijal.
(88)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS vysvětlily, že specifickým rysem odvětví letecké dopravy je nutnost zachovat si vysokou úroveň finanční připravenosti tak, aby bylo možno udržet si důvěru zákazníků i zúčastněných stran, pokud jde o schopnost společnosti i nadále vykonávat svou činnost. Vzhledem k finančním potížím, jimž společnost SAS v roce 2012 čelila, a situaci v oblasti likvidity, jež v uvedené době panovala, byla pravděpodobně jedním z motivů pro účast dotčených států jakožto akcionářů společnosti SAS na novém revolvingovém úvěrovém nástroji snaha zabránit větším ztrátám či úpadku v případě rozsáhlého odčerpávání likvidity společnosti.
(89)
V tomto ohledu se zdá být patrné, že státy při dokončování podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje čerpaly z doporučení nezávislých finančních poradců. Zdá se dokonce, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly celkově zaměřeny na zmírnění hlavních zjištěných obchodních rizik. Jak se uvádí v bodě 84, klíčovou odkládací podmínkou pro realizaci nového revolvingového úvěrového nástroje bylo například úspěšné uzavření nových kolektivních smluv s letovými posádkami. Navíc se vzhledem k podmínkám čerpání platným pro nástroj B zdálo být velmi nepravděpodobné, že by k jeho čerpání mohlo dojít dříve než v březnu 2015 (37). Doplňková finanční ujednání, jež byla s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem spojena, byla také z hlediska struktury koncipována tak, aby společnost SAS v případě, že se jí nepodaří naplnit klíčové finanční prognózy obsažené v plánu 4XNG, neměla k revolvingovému úvěrovému nástroji přístup nebo aby musela vrátit veškeré částky, které za dotčenou dobu z revolvingového úvěrového nástroje čerpala (38).
(90)
Nad rámec výše uvedených zjištění navíc Komise obdržela další informace týkající se přiměřenosti podkladového zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ve zprávě z května 2012 zpracovala […] nezávislé ocenění společnosti Widerøe a některých hmotných aktiv (včetně náhradních motorů, příslušných letadel, řady menších nemovitostí a některého vybavení), jež byly následně použity k zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ačkoliv se pozornost soustředila na společnost Widerøe, která se považovala za nejvýznamnější aktivum v rámci balíčku prvků zajištění, a posouzení dalších aktiv vycházelo z omezenějších informací, dosáhla v souhrnném ocenění celková hodnota aktiv výše přibližně [1-4]-[3-6] miliard SEK. Celková odhadovaná hodnota aktiv, která byla použita k zajištění, tedy převyšuje objem nástroje A. Podle názoru Dánska a Švédska se tento stav považoval pro věřitele nového revolvingového úvěrového nástroje za dostatečně uspokojivý vzhledem k tomu, že pravděpodobnost, že společnost SAS někdy bude čerpat nástroj B, se, jak je uvedeno výše, považovala za zanedbatelnou.
(91)
Vlastní finanční rizika spojená s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem dále zmírňovala ustanovení o povinné platbě předem a/nebo zrušení závazků v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje v případě, že by společnost SAS pozbyla určitých aktiv nebo využila jiných možností financování. Tato ustanovení o platbě předem a zrušení závazků měla za následek postupné snižování potenciálních ztrát. Celkový objem nového revolvingového úvěrového nástroje byl v důsledku prodeje společnosti Widerøe a na základě dohody, jež vstoupila v platnost po uskutečnění uvedeného prodeje v září roku 2013 (viz bod 31 výše) dokonce snížen z 3,5 na 2 miliardy SEK.
(92)
Zdá se tedy, že byl přijat komplexní a soudržný soubor opatření, jež se konkrétně zaměřila na zajištění další životaschopnosti společnosti SAS v období let 2012-2015 a snížení hlavních finančních rizik spojených s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem.
(93)
Komise dále uznává, že je zapotřebí zvážit, zda mohl být srovnatelný soukromý investor za podobných tržních podmínek jako dotčené státy (tj. stávající akcionáři společnosti SAS) motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření. Z toho důvodu je rovněž účelné zohlednit pro srovnání možné hypotetické situace, k nimž by došlo, pokud by dotčené opatření podniknuto nebylo.
(94)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS v tomto ohledu ve svých vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí, že by v případě, že by revolvingový úvěrový nástroj v roce 2012 nebyl poskytnut, pravděpodobně došlo k úpadku. Podle Dánska a Švédska by tak dotčeným státům vznikla celková ztráta ve výši 1 044 milionů SEK, tj. ve výši hodnoty jejich celkového akciového podílu. Zohledňovala se také vyhlídka ztráty budoucích kapitálových zisků v případě úspěšného provedení plánu 4XNG. Pro srovnání: Dánsko a Švédsko ve svých vyjádřeních odhadují, že pokud by společnost SAS nedostála svým závazkům v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje, činila by celková možná ztráta vyplývající ze společného podílu dotčených států a jejich vkladů do revolvingového úvěrového nástroje v nejkrajnějším případě až kolem [1 000-3 000] milionů SEK (39).
(95)
V případě úpadku společnosti SAS se tedy případné další ztráty související s účastí dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji (tj. přibližně 447,5 milionu SEK, pokud vyjdeme z ilustračního příkladu uvedeného Dánskem a Švédskem) jeví jako relativně omezené ve srovnání se ztrátou, k níž by tak jako tak došlo v souvislosti s jejich akciovými podíly. Z porovnání této poměrně omezené postupné změny v rámci scénáře s nedosažením výsledků (scénář s úpadkem), s nímž dotčené státy pracovaly, s možným pozitivním efektem pro dotčené státy při úspěšném provedení plánu 4XNG podle všeho vyplývá další argument ve prospěch rozhodnutí dotčených států o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji. Při nejoptimističtějším „základním“ scénáři se ve zprávě společnosti CITI celková výše možného kapitálového zisku dotčených států odhaduje na [7 000-12 000] milionů SEK. Ačkoliv Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila určité výhrady k optimismu takovýchto růstových prognóz, uznává, že i v konzervativnějších příznivých scénářích by potenciální kapitálový zisk stále mohl výrazně převyšovat potenciální ztráty při scénářích nepříznivých.
(96)
Komise tedy bere na vědomí výše uvedené posouzení rizik a výnosů, jakož i rozsáhlý přezkum a testování plánu 4XNG, dodatečná ověření podkladového kolaterálu, (40) ustanovení o zrušení a platbách předem, která vedla k postupnému snižování potenciálních ztrát (41), a různá další opatření ke zmírnění rizik začleněná do nového revolvingového úvěrového nástroje (42). Při zohlednění výše uvedeného se rozhodnutí dotčených států podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji zdá být v souladu s kroky soukromého hospodářského subjektu, jenž by jednal s cílem dosáhnout běžné tržní návratnosti s ohledem na konkrétní situaci dané společnosti v dané době.
(97)
V návaznosti na skutečnosti uvedené výše dochází Komise k závěru, že se dotčené státy v postavení stávajících akcionářů společnosti SAS při rozhodnutí podílet se společně s nadací KAW a věřitelskými bankami v období od prosince 2012 do března 2014 na novém revolvingovém úvěrovém nástroji řídily přiměřenými a realistickými vyhlídkami na ziskovost. Z jejich účasti tedy pro společnost SAS neplynuly žádné výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.3. Závěr ohledně existence státní podpory
(98)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že účast Dánska a Švédska na novém revolvingovém úvěrovém nástroji nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(99)
Závěrem Komise konstatuje, že Dánsko a Švédsko souhlasily s přijetím a oznámením tohoto rozhodnutí v anglickém znění,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování společnosti Scandinavian Airlines prostřednictvím nového revolvingového úvěrového nástroje, který Dánské království a Švédské království zřídily v prosinci roku 2012, nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království a Švédskému království.
V Bruselu dne 9. července 2014.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 9 juli 2014
betreffende de door Denemarken en Zweden ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) ten gunste van Scandinavian Airlines
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 4532)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/938/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gezien het besluit van de Commissie om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden ten aanzien van steunmaatregel SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), (1)
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Eind oktober 2012 hebben Denemarken, Zweden en Noorwegen (hierna gezamenlijk „de staten” genoemd) informeel contact opgenomen met de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (hierna „de Autoriteit” genoemd) in verband met hun voornemen om deel te nemen aan een nieuwe renouvellerende kredietfaciliteit (hierna „de nieuwe RKF” genoemd) ten gunste van Scandinavian Airlines (hierna „SAS”, „de SAS-groep” of „de onderneming” genoemd). Op 12 november 2012 hebben de staten besloten deel te nemen aan de nieuwe RKF, zonder echter de maatregel formeel aan te melden bij de Commissie.
(2)
Op 14 november 2012 heeft de Commissie ambtshalve een onderzoek naar de nieuwe RKF ingesteld. De Commissie heeft Denemarken en Zweden verzoeken om informatie toegezonden op respectievelijk 29 november 2012, 18 december 2012, 28 januari 2013 en 18 februari 2013, waarop is geantwoord bij brieven van respectievelijk 6 december 2012, 8 januari 2013, 5 en 13 februari 2013 en 22 maart 2013. Denemarken en Zweden hebben aanvullende informatie verstrekt bij brief van 3 juni 2013.
(3)
Daarnaast heeft de Commissie op 20 november 2012 een klacht van Ryanair ontvangen, gevolgd door een klacht van de European Low Fares Airline Association (hierna „de ELFAA” genoemd) op 4 februari 2013, waarop Denemarken en Zweden bij brief van 22 maart 2013 hebben gereageerd.
(4)
Bij schrijven van 19 juni 2013 heeft de Commissie Denemarken en Zweden in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „het VWEU” genoemd) in te leiden ten aanzien van deze maatregel (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd). Denemarken en Zweden hebben opmerkingen over dit besluit ingediend bij brief van 19 augustus 2013.
(5)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2) van 28 september 2013. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de maatregelen kenbaar te maken.
(6)
De Commissie heeft op 28 oktober 2013 opmerkingen ontvangen van de SAS-groep en van de Foundation Asset Management Sweden AB (hierna „de FAM” genoemd) (3). Op 5 november 2013 heeft de Commissie deze opmerkingen doorgezonden aan Denemarken en Zweden, die in de gelegenheid werden gesteld te reageren. Bij brieven van 4 en 5 december 2013 hebben de Deense en de Zweedse autoriteiten aangegeven dat zij geen commentaar hadden op de opmerkingen van de SAS-groep en de FAM.
(7)
Bij brief van 25 februari 2014 heeft de Commissie Denemarken en Zweden om aanvullende informatie verzocht, die door beide staten op 25 maart 2014 is verstrekt. Voorts hebben de Deense en de Zweedse autoriteiten de Commissie bij brieven van 5 en 7 maart 2014 meegedeeld dat SAS had besloten de nieuwe RKF te annuleren en alternatieve mogelijkheden te onderzoeken om haar kapitaalbasis te versterken. De annulering ging in op 4 maart 2014.
(8)
Bij brieven van 4 en 7 juli 2014 hebben Zweden en Denemarken ermee ingestemd af te zien van hun rechten uit hoofde van artikel 342 VWEU juncto artikel 3 van Verordening nr. 1/1958, en hebben zij zich akkoord verklaard met de vaststelling en kennisgeving van het onderhavige besluit in het Engels.
(9)
In het kader van deze procedure is de Commissie uitsluitend bevoegd te beoordelen of de bepalingen van het VWEU zijn nageleefd door Denemarken en Zweden. De Autoriteit is van haar kant op grond van artikel 109, lid 1, van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (hierna „de EER-overeenkomst” genoemd) juncto artikel 24 van de Overeenkomst tussen de EVA-Staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie bevoegd om te beoordelen of Noorwegen de bepalingen van de EER-overeenkomst heeft nageleefd. Voorts dienen de Autoriteit en de Commissie met het oog op een uniforme toepassing in de gehele EER op basis van artikel 109, lid 2, van en Protocol 27 bij de EER-overeenkomst samen te werken, informatie uit te wisselen en overleg te plegen over kwesties betreffende het toezichtbeleid en over individuele gevallen.
(10)
In het licht van het voorafgaande en gezien de parallelle bevoegdheid van beide instellingen in het onderhavige geval, heeft de Commissie samengewerkt en overleg gepleegd met de Autoriteit alvorens het onderhavige besluit vast te stellen.
2. DE SCANDINAVISCHE MARKT VOOR LUCHTVERVOER
(11)
Volgens de berichten is de Scandinavische markt voor luchtvervoer (die Denemarken, Zweden, Finland en Noorwegen bestrijkt) tussen 2001 en 2011, gemeten in beschikbare zitplaatskilometers (ASK) (4), met 126 % gegroeid. Deze groei van de Scandinavische markt voor nabije bestemmingen was voor het overgrote deel toe te schrijven aan lowcostmaatschappijen, met name Norwegian Air Shuttle en Ryanair. Volgens schattingen bedroeg het aandeel van de lowcostmaatschappijen in de groei in die periode 90 % (5).
(12)
Ondanks het toenemende belang van lowcostmaatschappijen is SAS met een geschat marktaandeel van 35,6 % in 2011 nog steeds de grootste speler op de Scandinavische markt, al blijft de maatschappij ver onder de pieken van meer dan 50 % zoals tien jaar geleden. De marktaandelen van Norwegian Air Shuttle en Ryanair bedroegen in datzelfde jaar respectievelijk 18,7 % en 6,8 %.
3. DE BEGUNSTIGDE
(13)
SAS is de nationale luchtvaartmaatschappij van de staten, de grootste luchtvaartmaatschappij in Scandinavië en de op zeven na grootste luchtvaartmaatschappij in Europa. De maatschappij is ook medeoprichter van de Star Alliance. De groep, die bestaat uit Scandinavian Airlines, Widerøe (6) en Blue1, heeft zijn hoofdkantoor in Stockholm en zijn belangrijkste Europese en intercontinentale hub op de luchthaven van Kopenhagen. In 2013 heeft SAS ongeveer 28 miljoen passagiers vervoerd, wat ongeveer 42 miljard SEK aan inkomsten opleverde.
(14)
SAS is momenteel voor 50 % in handen van de staten: Zweden bezit 21,4 % van de aandelen, Denemarken 14,3 % en Noorwegen 14,3 %. De belangrijkste particuliere aandeelhouder is de stichting Knut & Alice Wallenberg (hierna „de KAW-stichting” genoemd) (7,6 %), terwijl de overige aandeelhouders 1,5 % of minder van de aandelen in hun bezit hebben.
Tabel 1
Belangrijkste aandeelhouders van SAS AB per 31 maart 2012 (7)
Aandeelhouder
Totaal
De Zweedse regering
21,4 %
De Deense regering
14,3 %
De Noorse regering
14,3 %
De stichting Knut & Alice Wallenberg
7,6 %
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5 %
A.H Värdepapper AB
1,4 %
Unionen
1,4 %
De Nationale Bank van Denemarken
1,4 %
Robur Försäkring
0,9 %
Ponderus Försäkring
0,8 %
Andra AP-fonden
0,5 %
Tredje AP-fonden
0,5 %
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5 %
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3 %
JPM Chase NA
0,3 %
AMF Aktiefond Småbolag
0,3 %
JP Morgan Bank
0,3 %
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2 %
Nomura International
0,2 %
(15)
De financiële positie van SAS is sinds een aantal jaren zwak, met aanhoudende verliezen in de periode 2008-2013. In november 2012 heeft Standard & Poor's (hierna „S&P” genoemd) zijn rating voor de onderneming verlaagd van B- naar CCC+ (8). Door de marktomstandigheden, met name de hoge brandstofkosten en de onzekere vraag, namen de moeilijkheden alleen maar toe.
(16)
Uit de jaarverslagen van de onderneming blijkt met name dat SAS tussen 2008 en 2012 elk jaar aanzienlijke verliezen en een significante financiële nettoschuld noteerde.
Tabel 2
Financiële kerncijfers van SAS 2007-2012 (miljoen SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(jan-okt)
Ontvangsten
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Financiële nettoschuld
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Resultaat vóór belasting (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Netto-inkomsten
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Cash flow voor het jaar
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Rendement van het geïnvesteerd vermogen - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Rentabiliteit van het boekhoudkundig eigen vermogen na belastingen - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Rentedekkingsgraad - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Als gevolg van haar verslechterende financiële positie heeft SAS in 2009/2010 een substantieel kostenverminderingsprogramma gevolgd („Core SAS”). Bij de uitvoering van dit programma moest SAS via twee claimemissies kapitaal van haar aandeelhouders aantrekken: i) 6 miljard SEK in april 2009; en ii) 5 miljard SEK in mei 2010 (10).
(18)
De financiële moeilijkheden van SAS bereikten een piek in 2012, met de presentatie van het ondernemingsplan 4 Excellence Next Generation (hierna „het 4XNG-ondernemingsplan” genoemd), dat door het management van de luchtvaartmaatschappij als „laatste oproep” voor SAS werd gezien (11). Bovendien meldde de pers in november 2012 dat SAS mogelijk failliet zou gaan (12).
4. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL: DE NIEUWE RKF VAN 2012
(19)
Evenals andere luchtvaartmaatschappijen over de hele wereld heeft SAS een beroep gedaan op externe kredietfaciliteiten om een minimaal liquiditeitsniveau te handhaven. Vanaf 20 december 2006 heeft SAS gebruikgemaakt van een RKF die in juni 2013 verstreek (hierna „de oude RKF” genoemd). De oude RKF bedroeg 366 miljoen EUR en werd uitsluitend door bepaalde banken verstrekt ([…] (13)). Zij omvatte ook een aantal financiële convenanten of voorwaarden, zoals […].
(20)
In december 2011 heeft het management van SAS als gevolg van de verslechtering van de bedrijfsresultaten besloten de oude RKF volledig op te nemen. Na een in januari 2012 door een dochteronderneming van SAS (Spanair) ingediende faillissementsaanvraag is SAS onderhandelingen met de banken begonnen. Op 15 maart 2012 is een akkoord bereikt over de herziening van de convenanten. Dit heeft geleid tot een verhoging van de kosten voor het gebruik van de oude RKF, een verscherping van de opnemingsvoorwaarden en de verplichting voor SAS om het opgenomen bedrag volledig en onmiddellijk terug te betalen. Bovendien moest SAS de kredietverleners een herkapitalisatieplan voorleggen dat moest zijn goedgekeurd door de raad van bestuur en de belangrijkste aandeelhouders, d.w.z. de staten en de KAW-stichting.
(21)
Het herkapitalisatieplan was gebaseerd op het 4XNG-ondernemingsplan, dat reeds begin 2012 in voorbereiding was. Met het 4XNG-ondernemingsplan werd ook tegemoetgekomen aan bezwaren die in mei 2012 door […] waren geformuleerd met betrekking tot het bestaande ondernemingsplan van SAS, het „4 Excellence-plan” of „4X-ondernemingsplan”. Met het 4XNG-ondernemingsplan zou SAS zich naar eigen zeggen kunnen positioneren als een financieel onafhankelijke luchtvaartmaatschappij. Het plan bevatte een aantal financiële streefcijfers die SAS in het begrotingsjaar 2014/2015 moest halen, zoals een EBIT-marge van meer dan 8 %, een financiële slagkracht van meer dan 20 % en een eigenvermogensratio (eigen vermogen/activa) van meer dan 35 %. Het 4XNG-ondernemingsplan moest SAS in staat stellen haar resultaat vóór belastingen te verbeteren met ongeveer 3 miljard SEK per jaar. Anderzijds zouden met de tenuitvoerlegging ervan herstructureringskosten en eenmalige kosten van ongeveer 1,5 miljard SEK gemoeid zijn.
(22)
Voorts was het 4XNG-ondernemingsplan bedoeld om de onderneming voor te bereiden op de invoering van nieuwe boekhoudkundige regels voor pensioenen in november 2013, waarvan werd verwacht dat ze een negatief effect zouden hebben op het vermogen van de SAS-groep. Bovendien bevatte het plan de verbintenis om een plan voor de verkoop en financiering van activa ten uitvoer te leggen, wat in totaal ongeveer 3 miljard SEK aan netto contante opbrengsten zou opleveren. De verkoop van activa omvatte (14): i) de verkoop van de dochteronderneming Widerøe, een regionale luchtvaartmaatschappij in Noorwegen (15), ii) de verkoop van een minderheidsbelang in […], iii) de verkoop van luchthavengerelateerd vastgoed, iv) de uitbesteding van grondafhandeling (16), v) de verkoop van vliegtuigmotoren (17), vi) een sale-en-leasebacktransactie of een andere financiële transactie met betrekking tot […], vii) de uitbesteding van beheerssystemen en callcenters (18), en viii) de verkoop of gewaarborgde financiering van drie Q400-vliegtuigen.
(23)
De staten benadrukken dat het 4XNG-ondernemingsplan kostendekkend was, wat betekent dat de transacties en de afgestoten niet-strategische activa SAS voldoende liquide middelen zouden verschaffen om de initiële kosten voor de tenuitvoerlegging van het 4XNG-ondernemingsplan te financieren. SAS was echter bezorgd over de perceptie bij de beleggers van een zwakke liquiditeitspositie als gevolg van de aanzienlijke initiële tenuitvoerleggingskosten van het 4XNG-ondernemingsplan. SAS heeft dan ook verzocht om een verlenging van de oude RKF, samen met de invoering van de nieuwe, door de staten en de KAW-stichting gefinancierde RKF. SAS voerde evenwel aan dat noch de oude (verlengde) RKF, noch de nieuwe RKF zou worden opgenomen.
(24)
De besprekingen over de nieuwe RKF zijn begonnen op 4 juni 2012 (19). Aanvankelijk verlangden de banken die de oude RKF verstrekten, in overeenstemming met het herkapitalisatieplan (zie overweging 20) dat de staten voorzagen in een nieuwe kapitaalinjectie, bijvoorbeeld in de vorm van een claimemissie, aangezien zij niet bereid waren een nieuwe RKF alleen te dragen. De staten hebben dit idee echter afgewezen.
(25)
Na een aantal onderhandelingen hebben de banken zich akkoord verklaard met een nieuwe RKF die gezamenlijk met de staten en de KAW-stichting zou worden gefinancierd en strikt gelijke voorwaarden zou inhouden, zonder achterstelling of onevenredige zekerheidsrechten. Opgemerkt zij dat de nieuwe RKF in eerste instantie [3-6] miljard SEK zou bedragen, terwijl slechts [1-4] miljard SEK aan zekerheden beschikbaar was. Op 22 oktober 2012 is de nieuwe RKF uiteindelijk teruggebracht tot 3,5 miljard SEK(ongeveer 400 miljoen EUR).
(26)
De nieuwe RKF werd door dezelfde banken verleend als de oude (met uitzondering van één (20)), samen met de staten en de KAW-stichting. 50 % van de nieuwe RKF werd door de staten verleend, in verhouding tot hun aandelenbezit in SAS, en de overige 50 % door de KAW-stichting en de banken. De staten en de KAW-stichting namen onder dezelfde voorwaarden (vergoedingen, rente, convenanten) deel aan de nieuwe RKF als de banken.
(27)
De belangrijkste kenmerken van de nieuwe RKF waren de volgende:
-
ze was opgesplitst in twee subfaciliteiten van respectievelijk 2 miljard SEK(faciliteit A) en 1,5 miljard SEK(faciliteit B), met een bijdrage van de staten van telkens 50 %. De prijsvoorwaarden voor beide faciliteiten omvatten een vooruit te betalen provisie, een reserveringsprovisie, een opnemingsprovisie, een marge en een uitstapprovisie;
-
om de RKF te kunnen opnemen moest SAS voldoen aan een aantal voorwaarden, die strenger waren voor faciliteit B dan voor faciliteit A (21);
-
alle zekerheden van de oude RKF zijn overgenomen in de nieuwe RKF, en daarbovenop kregen de kredietverleners vanaf december 2012 een zekerheidsrecht op alle aandelen in Widerøe en alle andere onbezwaarde vaste activa van de SAS-groep. De nieuwe RKF was bijgevolg gedekt door een zekerheidsstelling van eerste rang op een aantal SAS-activa, waaronder 100 % van de aandelen van haar dochterondernemingen Widerøe en SAS Spare Engine, 18 vliegtuigen en een aantal eigendommen. De boekwaarde van deze zekerheden was op ongeveer 2,7 miljard SEK geschat (d.w.z. ongeveer 75 % van de nieuwe RKF) en de zekerheden waren pro rata verdeeld tussen faciliteit A en faciliteit B;
-
faciliteit B kon pas worden opgenomen als faciliteit A volledig was opgenomen. Na 1 januari 2014 had SAS ze pas kunnen opnemen als de verkoop van activa of aandelen van Widerøe was afgesloten;
-
ze verstreek op 31 maart 2015.
(28)
De voorwaarden van de nieuwe RKF zijn op 25 oktober 2012 overeengekomen. De RKF was evenwel afhankelijk van de goedkeuring door de parlementen van de staten en de ondertekening van overeenkomsten met de vakbonden van piloten en cabinepersoneel.
(29)
De staten hebben een door CITI opgesteld rapport van 7 november 2012 overgelegd (hierna „het CITI-rapport” genoemd) waarin wordt nagegaan of een particuliere investeerder die zich in een situatie bevindt die zo dicht mogelijk die van de staten benadert, onder dezelfde voorwaarden zou hebben deelgenomen aan de nieuwe RKF. Uitgaande van een succesvolle tenuitvoerlegging van het 4XNG-ondernemingsplan in zijn basisscenario wordt in het CITI-rapport geconcludeerd dat de deelname van de staten aan de nieuwe RKF zou resulteren in een interne opbrengstvoet (hierna „de IRR” genoemd) van [90-140] %, een cash-on-cash-multiple van ongeveer [4-9]x en een verhoging van de waarde van het eigen vermogen van om en bij de [700-1 200] % (van november 2012 tot en met maart 2015). Volgens het CITI-rapport zou de door de staten verlangde opbrengst bijgevolg ten minste gelijk zijn aan die welke door particuliere investeerders in een vergelijkbare positie wordt verlangd. In het CITI-rapport is echter niet onderzocht hoe waarschijnlijk het was dat SAS het „basisscenario” van het 4XNG-ondernemingsplan met succes ten uitvoer zou leggen, en is evenmin gekeken naar de impact van afwijkingen van het „basisscenario” zoals bijvoorbeeld het niet te gelde maken van niet-strategische activa.
(30)
SAS heeft op 19 december 2012 aangekondigd dat alle noodzakelijke voorwaarden voor de inwerkingtreding van de nieuwe RKF (zie overweging 28) vervuld waren, inclusief de parlementaire goedkeuring in de staten. De nieuwe RKF was van kracht vanaf deze datum tot en met 3 maart 2014 en kwam in de plaats van de oude RKF (22).
(31)
Bij schrijven van 3 juni 2013 hebben Denemarken en Zweden verklaard dat de staten en de kredietverlenende banken als gevolg van de verkoop van 80 % van de aandelen van Widerøe (overweging 22) een wijziging van de voorwaarden van de nieuwe RKF waren overeengekomen met SAS, hoewel de wijzigingsovereenkomst nog niet formeel was ondertekend. In hun opmerkingen in het kader van het formele onderzoek delen de Deense en de Zweedse autoriteiten de Commissie mee dat de wijziging van de nieuwe RKF door alle partijen was ondertekend en in werking zou treden zodra de Widerøe-transactie was afgesloten, d.w.z. op 30 september 2013. Deze wijzigingen omvatten het volgende:
-
faciliteit A zou worden verlaagd van 1,173 miljard SEK tot 0,8 miljard SEK en de looptijd ervan zou worden verlengd met vijf maanden, tot 1 juni 2014;
-
SAS zou zich ertoe verbinden [0,5-0,8] miljard SEK in contanten beschikbaar te stellen als zekerheid voor faciliteit A. De resterende [0,1-0,4] miljard SEK zou worden gegarandeerd door reeds in de overeenkomst betreffende de nieuwe RKF genoemde zekerheden;
-
faciliteit A zou met 0,2 miljard SEK worden verminderd na de gedeeltelijke afstoting van de grondafhandelingsdiensten. Toen de nieuwe RKF op 4 maart 2014 werd geannuleerd, had SAS had een intentieverklaring met een potentiële koper ondertekend (23);
-
faciliteit B zou worden teruggebracht van 1,5 miljard SEK naar 1,2 miljard SEK.
5. HET INLEIDINGSBESLUIT
(32)
In haar inleidingsbesluit formuleert de Commissie bezwaren met betrekking tot de gelijke deelname van de staten, de KAW-stichting en de banken aan de nieuwe RKF, met name om de volgende redenen:
-
de eerdere blootstelling van de banken aan SAS door hun deelname aan de oude RKF. De banken hadden hun bijdrage in de nieuwe RKF ongeveer gehalveerd, waardoor hun totale blootstelling aan SAS met ongeveer 50 % was verminderd in termen van RKF, terwijl de blootstelling van de staten - die in verband met de aanhoudend negatieve resultaten van SAS geen rendement op de claimemissies in 2009 en 2010 hadden ontvangen - aan SAS was toegenomen;
-
het feit dat SAS de oude RKF volledig had opgenomen in januari 2012, wat van invloed kan zijn geweest op het besluit van de kredietverlenende banken om deel te nemen aan de nieuwe RKF, teneinde nieuwe kredietopnemingen te voorkomen en, gelet op de moeilijkheden van de onderneming, het volledige verlies van hun bijdragen in de RKF uit te sluiten;
-
het was de Commissie niet duidelijk of het besluit van de banken om deel te nemen aan de nieuwe RKF was beïnvloed door de aanhoudende financiële steun van de staten aan SAS in eerdere jaren. De Commissie merkte ook op dat de betrokkenheid van de staten een strikte voorwaarde was voor de deelname van de particuliere marktdeelnemers aan de nieuwe RKF;
-
aangezien de KAW-stichting niet alleen via haar aandeelhouderschap, maar ook via de bank SEB, was blootgesteld aan SAS, vroeg de Commissie vroeg zich af of haar deelname aan de nieuwe RKF kon worden vergeleken met die van een particuliere investeerder.
(33)
Voorts betwijfelde de Commissie of de deelname van de staten aan de nieuwe RKF vanuit een aandeelhoudersperspectief als rationeel kon worden beschouwd en of zij, indien zij niet onder gelijke voorwaarden plaatsvond, zou voldoen aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie. In dit verband heeft de Commissie onderzocht of de aan het 4XNG-ondernemingsplan ten grondslag liggende hypothesen voldoende betrouwbaar waren om een particuliere investeerder te overtuigen aan de nieuwe RKF deel te nemen, en of de gevoeligheidsanalyses in het kader van het plan niet te optimistisch waren.
(34)
Zo wees de Commissie onder andere op de optimistische cijfers in het plan met betrekking tot de groei van de markt in termen van ASK en bbp, alsook op het inflatiepercentage van 0 % voor de periode 2015-2017. Evenzo betwijfelde zij of bij de ondertekening van de nieuwe RKF kon worden uitgegaan van een succesvolle uitvoering van alle initiatieven inzake kostenbesparingen en overdracht van activa.
(35)
Met betrekking tot de voorwaarden van de nieuwe RKF en de evaluatie door CITI van het verwachte rendement van de deelname van de staten aan de nieuwe RKF benadrukte de Commissie dat het CITI-rapport geen evaluatie van het 4XNG-ondernemingsplan, noch een gevoeligheidsanalyse voor het financieel model bevat, doch uitsluitend berust op aan CITI verstrekte informatie. De Commissie benadrukte ook dat de zekerheid van de nieuwe RKF in het CITI-rapport niet is gewaardeerd vanuit het perspectief van een particuliere investeerder in een markteconomie, en dat niet is gekeken naar de gevolgen van mogelijke alternatieve scenario's met minder gunstige hypothesen (zoals wanbetaling) voor de rendementsanalyse. In dit verband merkte de Commissie op dat het risico dat SAS in de volgende drie jaren in gebreke blijft, in het CITI-rapport als onbestaand wordt beschouwd, wat een onderschatting van het risico lijkt.
(36)
In het licht van het bovenstaande kon de Commissie niet uitsluiten dat de deelname van de staten aan de nieuwe RKF een voordeel ten gunste van SAS in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kon inhouden.
(37)
Tot slot betwijfelde de Commissie of de nieuwe RKF, mocht deze staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU inhouden, als verenigbaar met de interne markt kon worden aangemerkt. In dit verband is de Commissie nagegaan of één van de in het VWEU genoemde verenigbaarheidsgronden van toepassing is. Gelet op de aard van de maatregel en de moeilijkheden van SAS merkte de Commissie op dat alleen de criteria van de op artikel 107, lid 3, onder c), VWEU gebaseerde communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (24) (hierna „de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun” genoemd) relevant lijken te zijn. De Commissie is tot de voorlopige conclusie gekomen dat de in die richtsnoeren vervatte voorwaarden voor reddings- en herstructureringssteun niet lijken te zijn vervuld.
6. OPMERKINGEN OVER HET INLEIDINGSBESLUIT
6.1. Opmerkingen van Denemarken en Zweden
(38)
Denemarken en Zweden stellen dat hun deelname aan de nieuwe RKF marktconform was, aangezien zij pari passu met de banken en de KAW-stichting deelnamen. De aanwezigheid van staatssteun kan volgens hen derhalve worden uitgesloten.
(39)
Volgens Denemarken en Zweden heeft dat SAS tijdens de onderhandelingen over de nieuwe RKF op geen enkel moment gebruikgemaakt van de oude RKF. Zij wijzen op de in maart 2012 aan de oude RKF aangebrachte wijzigingen waarbij nog strengere opnemingsvoorwaarden werden ingevoerd, en voeren aan dat de banken vanaf eind juni 2012 derhalve in de mogelijkheid verkeerden kredietaanvragen van SAS af te wijzen. SAS heeft het opgenomen bedrag van de oude RKF volledig terugbetaald in maart 2012 en heeft sindsdien geen gebruik meer gemaakt van deze kredietfaciliteit. Bijgevolg konden de betrokken banken redelijkerwijs worden beschouwd als „externe” investeerders die pari passu met de staten deelnemen aan de nieuwe RKF (25), zonder wezenlijke niet-gedekte blootstelling aan SAS (26).
(40)
Met betrekking tot deelname van de KAW-stichting aan de nieuwe RKF samen met de banken zijn de Deense en de Zweedse autoriteiten van mening dat de economische blootstelling van de KAW-stichting aan de SEB beperkt was en dat dit niet van invloed kan zijn geweest op haar besluit om deel te nemen in de nieuwe RKF.
(41)
Voorts stellen Denemarken en Zweden dat het 4XNG-ondernemingsplan realistisch was en met succes ten uitvoer kon worden gelegd. Zij voeren aan dat alle aspecten en hypothesen, met inbegrip van die met betrekking tot de prognoses voor de ontvangsten (27), de kostenbesparende maatregelen en de geplande afstotingen, grondig zijn onderzocht zodat de financiële streefcijfers van het 4XNG-ondernemingsplan voor 2014-2015 haalbaar waren. Voorts is het 4XNG-ondernemingsplan - samen met alle onderliggende hypothesen - nauwgezet onderzocht door de externe financiële adviseurs van zowel de staten (Goldman Sachs) als de banken ([…]), en aangepast in het licht van hun opmerkingen en aanbevelingen. Zij benadrukken ook dat de verwachting van een succesvolle tenuitvoerlegging van het plan ten tijde van het besluit om deel te nemen aan de nieuwe RKF kracht werd bijgezet door het feit dat de sluiting van nieuwe collectieve overeenkomsten een opschortende voorwaarde was voor de nieuwe RKF. Volgens Denemarken en Zweden blijkt uit de ontwikkelingen tussen december 2012 en de annulering van de nieuwe RKF op 4 maart 2014 dat het plan op weg was om de verwachte resultaten op te leveren (28).
(42)
Met betrekking tot de voorwaarden van de nieuwe RKF stellen Denemarken en Zweden dat deze marktconform waren, aangezien zij vergelijkbaar waren met die van analoge transacties, en aan de nieuwe RKF ook hogere vooruit te betalen vergoedingen en strengere opnemingsvoorwaarden waren verbonden dan aan de meeste andere onderzochte transacties. Met betrekking tot de zekerheden stellen Denemarken en Zweden dat het reële financiële risico van de kredietverlenende banken te verwaarlozen was omdat de geschatte waarde van de zekerheden duidelijk hoger was dan faciliteit A. In een liquidatiescenario zouden alle vorderingen van de kredietverlenende banken dan ook kunnen worden voldaan door de zekerheden of door andere activa van SAS die kunnen worden verkocht, zoals […], haar aandelenbezit in […], etc. Dit argument wordt ondersteund door de annulering van een aanzienlijk deel van de vastleggingen uit hoofde van faciliteit A in de eerste helft van 2013. Volgens Denemarken en Zweden blijkt hieruit dat de banken voorzichtig en commercieel handelden toen zij besloten met de staten en de KAW-stichting deel te nemen aan de nieuwe RKF.
(43)
Tot slot melden Denemarken en Zweden dat de deelname aan de nieuwe RKF voor de kredietverleners een aanzienlijk rendement heeft gegenereerd zonder dat SAS gebruik hoefde te maken van de faciliteit. Dit alles ondersteunt volgens hen de stelling dat de deelname van de staten aan de nieuwe RKF samen met de KAW-stichting en de banken volledig in overeenstemming was met het beginsel van de investeerder in een markteconomie.
6.2. Opmerkingen van de SAS-groep
(44)
De SAS-groep voert aan dat de staten aan de nieuwe RKF deelnamen in hun hoedanigheid van aandeelhouders, en niet als overheden. Vanuit dat perspectief was deelname in een dergelijk instrument te verkiezen boven een kapitaalstorting, gelet op de aanzienlijke inkomsten voor de aandeelhouders/kredietverleners in de vorm van vergoedingen, en op de verwachte waardeverhoging van de aandelen.
(45)
Aan het criterium van de gelijke voorwaarden was volgens de SAS-groep voldaan, aangezien de banken niet waren blootgesteld aan SAS en zij derhalve dienden te worden beschouwd als „externe” investeerders. Bovendien is de deelname van de staten aan de nieuwe RKF niet van invloed geweest op het gedrag van de banken, aangezien SAS - en niet de banken - de aandeelhouders had verzocht deel te nemen aan de nieuwe RKF. Volgens de SAS-groep hebben de banken op basis van de zeer positieve resultaten van de analyse van de risico's en de ontvangsten besloten om op gelijke voet met de staten en de KAW-stichting deel te nemen aan de nieuwe RKF.
(46)
De SAS-groep ondersteunt voorts het argument van Denemarken en Zweden dat de onderliggende hypothesen van het 4XNG-ondernemingsplan betrouwbaar waren, met zeer realistische prognoses voor de drie belangrijkste indicatoren, namelijk de groei van de markt in termen van ASK, de groei van het bbp voor 2015-2017 en de verwachte inflatie van 0 %. Ook de aan de uitvoering van het plan verbonden risico's zijn door alle kredietverlenende banken grondig bestudeerd, met bijzondere aandacht voor de ontvangsten per beschikbare zitplaatskilometer als essentiële indicator voor de winstgevendheid van de onderneming.
(47)
Tegelijk voert de SAS-groep aan dat de zekerheden voldoende waren onderzocht en dat het risico dat SAS niet in staat zou zijn het 4XNG-ondernemingsplan ten uitvoer te leggen, beperkt was. Dit wordt gestaafd door het feit dat het realiseren van kostenbesparingen een absolute voorwaarde was voor de deelname van de kredietverleners aan de nieuwe RKF en dat de sluiting van nieuwe collectieve overeenkomsten in november 2012 essentieel was voor het welslagen van de tenuitvoerlegging van het plan.
(48)
Voorts verwijt de SAS-groep de Commissie geen rekening te hebben gehouden met het alternatief van het faillissement en de waardevermindering van het gezamenlijke aandelenbezit van de staten als de nieuwe RKF niet beschikbaar was gesteld. In dit verband benadrukt de SAS-groep dat de staten aan de nieuwe RKF deelnamen in hun hoedanigheid van kernaandeelhouders van SAS, met als doel een passend rendement op hun investering te verkrijgen.
(49)
Tot slot meldt de SAS-groep dat met de uitvoering van het 4XNG-ondernemingsplan een winst vóór belastingen van 3 miljard SEK is gerealiseerd, wat een positief resultaat voor SAS voor de periode november 2012 - juli 2013 heeft opgeleverd.
6.3. Opmerkingen van de FAM
(50)
Volgens de FAM, de onderneming die de activa van de KAW-stichting beheert, stond het besluit van deze laatste om deel te nemen aan de nieuwe RKF los van haar belang in de SEB en de blootstelling van de SEB aan SAS. De FAM betoogt dat de KAW-stichting geen meerderheidsdeelneming in de SEB had en dat evenmin kan worden gesteld dat zij de zeggenschap had over de SEB.
(51)
De FAM heeft het 4XNG-ondernemingsplan onderzocht, evenals de daaraan verbonden financiële risico's en de zekerheden, en stelt dat het in het belang van de KAW-stichting was om deel te nemen aan de nieuwe RKF. In dit verband heeft zij het scenario van de bescherming van langetermijninvesteringen door de KAW-stichting in SAS en het mogelijke toekomstige rendement op die investeringen, alsook de hoge vergoedingen die door SAS in het kader van de nieuwe RKF zouden worden betaald, vergeleken met het scenario van de ontbinding van SAS, een optie die zij economisch niet interessant achtte.
(52)
De FAM is het voorts eens met Denemarken, Zweden en de SAS-groep dat alle belanghebbenden op gelijke voorwaarden deelnamen aan de nieuwe RKF, zonder enige achterstelling, onevenredige zekerheidsrechten of anderszins asymmetrische voorwaarden. Het besluit om deel te nemen aan de nieuwe RKF was gebaseerd op een grondige analyse van de rentabiliteitsvooruitzichten die een sterke en concurrerende SAS in de toekomst zou bieden.
(53)
De FAM deelt ten slotte het standpunt van Denemarken en Zweden dat het besluit van de kredietverlenende banken om deel te nemen aan de nieuwe RKF was gebaseerd op commerciële overwegingen, aangezien hun blootstelling in het kader van de oude RKF louter theoretisch was. Zij betoogt dat de banken zich nog minder gestimuleerd voelden om deel te nemen aan de nieuwe RKF dan de staten en de KAW-stichting, aangezien deze laatsten konden rekenen op een koersstijging van het aandeel. Zij stelt dan ook dat het criterium van de gelijke voorwaarden moet worden geacht te zijn vervuld.
7. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
7.1. Aanwezigheid van staatssteun
(54)
Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(55)
Het begrip staatssteun is van toepassing op ieder voordeel dat direct of indirect wordt toegekend en uit staatsmiddelen wordt bekostigd of door instanties die hun activiteiten verrichten op grond van een overheidsmandaat.
(56)
Om als staatssteun te worden aangemerkt, moet een maatregel met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend. In beginsel zijn staatsmiddelen de middelen van een lidstaat en van zijn overheidsinstanties, alsmede de middelen van openbare ondernemingen waarop de overheid direct of indirect toezicht kan uitoefenen.
(57)
In het onderhavige geval kan niet worden betwist dat met de betrokken maatregel staatsmiddelen gemoeid zijn, aangezien de steun is gefinancierd uit middelen uit de begrotingen van de staten, en dat hij aan de staat kan worden toegerekend. Met name zij erop gewezen dat de parlementen van Denemarken en Zweden de deelname van de overheid aan de nieuwe RKF hebben goedgekeurd (overweging 30).
(58)
De betrokken maatregel moet de mededinging verstoren of dreigen te verstoren en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.
(59)
Volgens vaste rechtspraak is er, wanneer financiële steun van een lidstaat de positie van een onderneming versterkt ten opzichte van andere ondernemingen die in het handelsverkeer binnen de Unie concurreren, op zijn minst een potentiële invloed op het handelsverkeer tussen lidstaten en op de mededinging (29). In dit verband is de Commissie van mening dat elk potentieel economisch voordeel ten gunste van SAS met staatsmiddelen deze voorwaarde zou vervullen. SAS concurreert met andere luchtvaartmaatschappijen in de Europese Unie en de EER, met name sinds de inwerkingtreding van het derde liberaliseringspakket voor de luchtvaart (hierna „het derde pakket” genoemd) op 1 januari 1993 (30). Daarnaast concurreert het luchtvervoer voor reizen over relatief kortere afstanden binnen de EU met het spoor- en wegvervoer, en kan het weg- en spoorwegvervoer bijgevolg ook worden beïnvloed.
(60)
Het enige relevante criterium voor staatssteun dat aan de orde is, is derhalve de vraag of de betrokken maatregel een selectief onrechtmatig economisch voordeel verschaft aan SAS.
(61)
In het licht van de annulering van de nieuwe RKF met ingang van 4 maart 2014 is de Commissie nagegaan of de nieuwe RKF al dan niet een selectief onrechtmatig economisch voordeel aan SAS verschafte in de periode tussen de invoering ervan in 2012 en de annulering ervan in 2014.
7.2. Economisch voordeel ten gunste van SAS
(62)
Om te bepalen of staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is verleend aan SAS zal de Commissie nagaan of de luchtvaartmaatschappij een economisch voordeel heeft ontvangen dat zij niet zou hebben verkregen onder normale marktvoorwaarden. Hierbij past de Commissie het beginsel van een investeerder in een markteconomie toe, volgens hetwelk er geen sprake is van staatssteun wanneer een onder normale voorwaarden van een markteconomie handelende particuliere investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de relevante instanties in de openbare sector, er in vergelijkbare omstandigheden toe had kunnen worden gebracht de maatregel ten uitvoer te leggen.
(63)
Volgens het beginsel van een investeerder in een markteconomie moet de Commissie derhalve beoordelen of een particuliere investeerder de onderzochte transactie op dezelfde voorwaarden zou zijn aangegaan. Het gedrag van de hypothetische particuliere investeerder is dat van een voorzichtig investeerder die winstmaximalisatie wenst zonder echter te veel risico's te lopen in verhouding tot het rendement (31).
(64)
In beginsel is een bijdrage uit openbare middelen geen staatssteun indien deze bijdrage plaatsvindt tegelijk met een in vergelijkbare omstandigheden en onder vergelijkbare voorwaarden door een particuliere investeerder gedane aanzienlijke inbreng (pari passu) (32).
7.2.1. Deelname op gelijke voorwaarden van de staten, de KAW-stichting en de banken in de nieuwe RKF
(65)
De Commissie merkt op dat de kredietverlenende banken die deelnemen aan de nieuwe RKF, ook hadden deelgenomen aan de oude RKF. In het kader van de nieuwe RKF hebben de staten hun blootstelling aan SAS evenwel verhoogd, terwijl de banken hun bijdrage zowat hebben gehalveerd (van 366 miljoen EUR tot ongeveer 200 miljoen EUR) en zo hun totale blootstelling aan SAS met ongeveer 50 % hebben verminderd. Gelet op het bovenstaande betwijfelde de Commissie in het inleidingsbesluit of aan het pari passu-beginsel kon zijn voldaan, aangezien de staten en de banken niet in een vergelijkbare positie leken te verkeren.
(66)
Denemarken, Zweden en de SAS-groep voeren aan dat de kredietverlenende banken in het kader van de oude RKF geenszins waren blootgesteld toen zij onderhandelden over hun deelname aan de nieuwe RKF. De banken hadden dus moeten worden beschouwd als „externe” beleggers die in een vergelijkbare positie verkeerden als de staten en de KAW-stichting.
(67)
De Commissie merkt op dat SAS de oude RKF in januari 2012 volledig had opgenomen (overweging 20). De in de oude RKF in maart 2012 aangebrachte wijzigingen omvatten onder andere de voorwaarde dat het opgenomen bedrag volledig en onmiddellijk wordt terugbetaald. De bedragen waren volledig terugbetaald in maart 2012 en de in de oude RKF in diezelfde maand aangebrachte wijzigingen maakten het voor SAS bijzonder moeilijk nog gebruik te maken van de faciliteit (33). SAS was ook verplicht om uiterlijk in juni 2012 een herkapitalisatieplan in te dienen dat moest worden goedgekeurd door de raad van bestuur en de belangrijkste aandeelhouders, met name de staten en de KAW-stichting. Dit plan werd in eerste instantie afgewezen door de banken. Pas in november 2012 hebben de staten, na een grondige bestudering van het herziene 4XNG-ondernemingsplan, besloten deel te nemen aan de nieuwe RKF, daarin gevolgd door de banken.
(68)
De Deense en de Zweedse autoriteiten en de SAS-groep voeren dan ook aan dat SAS in de praktijk werd verhinderd gebruik te maken van de oude RKF. De banken waren zich bewust van deze situatie en moesten beslissen of zij de oude RKF wilden handhaven tot het verstrijken ervan in juni 2013, dan wel of zij op gelijke voet met de staten en de KAW-stichting zouden deelnemen aan de nieuwe RKF, hoewel de staten en de KAW-stichting zich als aandeelhouders meer gestimuleerd voelden om deel te nemen omdat zij hoopten op een waardeverhoging van hun aandelen na de tenuitvoerlegging van het 4XNG-ondernemingsplan.
(69)
Hoewel de Commissie het waarschijnlijk acht dat de banken, althans die waarbij geen sprake was van andere niet-gedekte bilaterale blootstellingen aan SAS, niet wezenlijk waren blootgesteld aan de oude RKF toen zij moesten beslissen over hun deelname aan de nieuwe RKF, was er volgens haar een risico dat SAS voldeed aan de opnemingsvoorwaarden vóór de invoering van de nieuwe RKF. Het feit dat dit niet is gebeurd en dat geen gebruik is gemaakt van de oude RKF nadat deze volledig was terugbetaald in maart 2012, is in dit opzicht irrelevant. Op basis van het voorafgaande lijkt het erop dat de banken in het kader van de oude RKF, in tegenstelling tot de staten (en de KAW-stichting), in zekere mate waren blootgesteld aan SAS. De Commissie kan zich bijgevolg niet vinden in het argument van de Deense en de Zweedse autoriteiten dat de banken aan de nieuwe RKF deelnamen als „externe” beleggers, ondanks hun blootstelling in het kader van de oude RKF.
(70)
Voorts is de Commissie het niet eens met Denemarken en Zweden dat de blootstelling van sommige banken in de vorm van bilaterale, aan de oude RKF gekoppelde faciliteiten (34) in de periode van de onderhandelingen over de nieuwe RKF geen financieel risico voor de banken inhield, aangezien deze faciliteiten niet konden worden opgenomen als de oude RKF niet volledig was opgenomen. Zoals hierboven vermeld, was er een, weliswaar klein, risico dat de opnemingsvoorwaarden waren vervuld, ook al was de kans dat SAS gebruik zou maken van de oude RKF na de in maart 2012 aangebrachte wijzigingen en na de invoering van de strengere voorwaarden, zeer klein.
(71)
Bovendien lijkt het erop dat sommige banken een andere blootstelling aan SAS hadden. Zo had […], naast de deelname aan de oude RKF, - vanaf 30 september 2012 - een niet-gedekte (en niet-benutte) bilaterale blootstelling aan SAS van [200-600] miljoen EUR, alsook een niet-gedekte blootstelling in verband met het gebruik van credit cards van [500-900] miljoen EUR. Deze bank had dan ook de kosten van de terugbetalingen aan klanten moeten dekken als SAS de desbetreffende vluchten had geannuleerd. Hoewel deze niet-gedekte blootstelling in verband met het gebruik van credit cards slechts [0-2] % van de totale kredietportefeuille van […] van ongeveer [1 000-3 000] miljard SEK uitmaakte, vormde zij niettemin een financieel risico en kan derhalve niet worden aanvaard dat […] in een vergelijkbare positie ten opzichte van de lidstaten verkeerde toen zij besloot deel te nemen aan de nieuwe RKF.
(72)
Daarnaast hadden drie andere banken een blootstelling in de vorm van uitstaande financieringsfaciliteiten voor luchtvaartuigen (bijv. […]). Hoewel de staten aanvoeren dat de financieringen waren gedekt door het luchtvaartuig en zij geen financieel risico voor de banken inhielden omdat zij gemakkelijk op de markt konden worden verkocht, is dit niet feitelijk aangetoond. Het blijft onduidelijk of het totale bedrag daadwerkelijk zou zijn teruggevorderd in geval van noodverkoop van het luchtvaartuig.
(73)
In het inleidingsbesluit vraagt de Commissie zich voorts af of het gedrag van de banken kon zijn beïnvloed door het gedrag van de staten, gelet op hun aanhoudende financiële steun aan de luchtvaartmaatschappij in eerdere jaren (zoals bijv. de claimemissies in 2009 en 2010). Bovendien waren de banken slechts bereid deel te nemen aan de nieuwe RKF als ook de staten deelnamen, zoals uitgelegd in de overwegingen 23 en 24.
(74)
In beginsel is de Commissie van mening dat de voorwaarde dat op voet van gelijkheid moet worden deelgenomen, niet van toepassing kan zijn wanneer de betrokkenheid van de staten een strikte voorwaarde voor de deelname van de particuliere marktdeelnemers aan de transactie vormt.
(75)
In de loop van het formele onderzoek voerden Denemarken, Zweden en de SAS-groep aan dat de banken zich in geen enkel stadium van de onderhandelingen voor de nieuwe RKF „bezoedeld” hebben gevoeld door het vroegere gedrag van de staten en hun aanhoudende bereidheid om SAS te steunen, ondanks het feit dat de inkomsten van de staten uit de claimemissies in 2009 en 2010 lager waren dan verwacht.
(76)
De Commissie kan niet uitsluiten dat particuliere investeerders niet bereid zouden zijn geweest te investeren in een onderneming met dergelijke resultaten en onvoorspelbare prognoses zonder deelname van de staten. Tegelijkertijd kan zij evenmin uitsluiten dat de staten, die hadden geweigerd nieuw eigen vermogen te verstrekken en deel te nemen aan een achtergestelde RKF, niet langer bereid waren extra kapitaal in SAS in te brengen. Ondanks deze overwegingen is de Commissie er nog steeds niet van overtuigd dat de deelname van de staten aan de nieuwe RKF op gelijke voet met de kredietverlenende banken heeft plaatsgevonden, gelet op het feit dat de deelname van de staten heeft geresulteerd in een vermindering van de blootstelling van de banken aan SAS met ongeveer 50 % en een gelijktijdige toename van de blootstelling van de banken.
(77)
Met betrekking tot de vraag of het gedrag van de KAW-stichting al dan niet kan worden beschouwd als referentie om het gedrag van een particuliere investeerder vast te stellen, is uit het formele onderzoek gebleken dat de blootstelling van de KAW-stichting aan SAS door haar aandeelhouderschap in de SEB kleiner was dan aangegeven in het inleidingsbesluit. Rekening houdend met het feit dat de KAW-stichting slechts een minderheidsaandeelhouder in de SEB is en dat de blootstelling van de SEB aan SAS beperkt was, kan worden aangevoerd dat de deelname van de KAW-stichting aan de nieuwe RKF was ingegeven door de rentabiliteitsvooruitzichten van de investering.
(78)
Gelet op het voorafgaande kan de Commissie op basis van het formele onderzoek niet met zekerheid concluderen dat de betrokken transactie op voet van gelijkheid heeft plaatsgevonden.
(79)
Los van de beoordeling of aan het pari passu-beginsel is voldaan, heeft de Commissie ook onderzocht of de deelname van de staten aan de nieuwe RKF als rationeel kon worden beschouwd vanuit aandeelhoudersperspectief en zou voldoen aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie als zij niet op voet van gelijkheid plaatsvond.
7.2.2. Toetsing van de deelname van de staten aan de nieuwe RKF aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie
(80)
De vraag die moet worden beantwoord, is of een particuliere investeerder in dezelfde situatie als de staten, d.w.z. als bestaande aandeelhouder in SAS, en in een vergelijkbare feitelijke situatie als de staten in 2012, tegen soortgelijke voorwaarden zou hebben deelgenomen aan de nieuwe RKF (35).
(81)
De onafhankelijke analyses van externe financiële adviseurs (met name Goldman Sachs International en CITI als adviseurs van de staten en […] als adviseur van de kredietverleners) vóór de sluiting van de nieuwe RKF zijn in dit verband verhelderend. Volgens Denemarken en Zweden hebben de staten pas besloten deel te nemen aan de nieuwe RKF nadat het 4XNG-ondernemingsplan grondig was bestudeerd door de externe adviseurs, en nadat de voorwaarden van de nieuwe RKF waren aangepast.
(82)
Hoewel de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure een aantal bezwaren formuleert met betrekking tot de reikwijdte van het CITI-rapport, hebben Denemarken en Zweden gepreciseerd dat hun besluit om deel te nemen aan de nieuwe RKF was gebaseerd op alle analyses van de financiële adviseurs en dat het CITI-rapport derhalve niet afzonderlijk diende te worden beoordeeld.
(83)
De financiële adviseurs waren onder andere belast met een kritische analyse van het 4XNG-ondernemingsplan en de nieuwe RKF, alsook van de gevoeligheden en de zwakke punten in dit verband. Deze analyse is uitgespreid over opeenvolgende rapporten, met verwijzing naar de prestaties van SAS in het verleden en naar andere referentiecriteria voor de bedrijfstak. De adviseurs hebben een reeks aanbevelingen uitgebracht betreffende risicobeperkende strategieën voor zowel het 4XNG-ondernemingsplan als de nieuwe RKF. In overeenstemming met dit advies hebben de staten verzocht om een aantal aanpassingen van het 4XNG-ondernemingsplan (teneinde kostenbesparende maatregelen te bespoedigen en aanvullende initiatieven mogelijk te maken), alsook om aanpassingen in de voorwaarden van de nieuwe RKF om de waarschijnlijkheid van een opneming te beperken.
(84)
Bij de analyse van het 4XNG-ondernemingsplan hebben de externe adviseurs mogelijke risicoterreinen vastgesteld en nader bestudeerd, zoals streefcijfers voor kostenbesparingen, afstotingen en druk op de omzet per beschikbare zitplaatskilometer. Deze risicobeoordeling heeft onder andere geresulteerd in de volgende overwegingen:
-
Streefcijfers voor kostenbesparingen
Naar aanleiding van de ontvangen externe adviezen is het 4XNG-ondernemingsplan gewijzigd en aangescherpt met kostenbesparende initiatieven voor een bedrag van ongeveer [1-4] miljard SEK per jaar (een toename ten opzichte van het oorspronkelijke streefcijfer van [1-4] miljard SEK per jaar). Het niet halen van de streefcijfers voor kostenbesparingen is weliswaar als punt van zorg aangemerkt, maar cruciaal voor het wegwerken van het risico van het 4XNG-ondernemingsplan vóór de voltooiing van de nieuwe RKF was de sluiting van nieuwe collectieve overeenkomsten die onder andere een verlaging van de werknemersvergoedingen en -uitkeringen inhielden, alsook een aanpassing van de pensioenregeling in november 2012. Dit resulteerde in directe kostenbesparingen van iets minder dan [0-3] miljard SEK per jaar […], die op verzoek van de staten moesten worden gerealiseerd voordat de nieuwe RKF in werking kon treden.
-
Afstotingen
Naar aanleiding van de betwisting van de aanvankelijke hypothesen inzake de afstoting van activa door de externe financiële adviseur, en als gevolg van nieuwe informatie in de loop van de procedure, verschilde de definitieve lijst van de in het kader van het 4XNG-ondernemingsplan voorgenomen afstotingen van de oorspronkelijk door SAS voorgelegde lijst (36). De financiële adviseur van de staten heeft uiteindelijk geconcludeerd dat de afstotingen in het kader van het definitieve 4XNG-ondernemingsplan (met een geschatte waarde van ongeveer 3 miljard SEK) haalbaar waren binnen het geraamde tijdsbestek. Voorts bevatte de nieuwe RKF bepalingen betreffende het tijdschema voor de verkoop van Widerøe en de strikte bestemming van de inkomsten daaruit bij de terugbetaling van de nieuwe RKF.
-
Druk op de omzet per beschikbare zitplaatskilometer
De onderliggende hypothesen betreffende het rendement en de druk op de omzet per beschikbare zitplaatskilometer zijn beoordeeld en als redelijk beschouwd, rekening houdend met de relevante gegevens over historische trends, prognoses van derden en veranderingen in de concurrentiesituatie op dat ogenblik. Deze hypothesen werden bijgevolg niet geacht een aanzienlijk neerwaarts risico te vormen voor de uitvoering van het 4XNG-ondernemingsplan.
(85)
Met betrekking tot de twijfels van de Commissie in het inleidingsbesluit ten aanzien van het optimistische karakter van bepaalde indicatoren in het 4XNG-ondernemingsplan (zoals de groei van de markt in termen van ASK, bbp-ramingen en een inflatie van 0 % voor de periode 2015-2017) blijkt uit de door Denemarken, Zweden en de SAS-groep tijdens het formele onderzoek verstrekte gegevens dat bij deze ramingen rekening is gehouden met de belangrijkste markten waarop SAS actief is. Zo wordt gewezen op de meer uitgesproken blootstelling van de maatschappij aan Noord-Europa dan aan Zuid-Europa, en met de blootstelling aan de Amerikaanse en de Aziatische markt. Voorts is in de opmerkingen aangegeven dat de verwachte kosteninflatie van 0 % per jaar voor de periode 2015-2017 het netto-effect is van een onderliggende inflatie van 2 % per jaar (in overeenstemming met het voor de EU geschatte inflatiepercentage) en van de hypothese dat dit via nieuwe kostenbesparende maatregelen kan worden geneutraliseerd.
(86)
Met betrekking tot het gebrek aan gevoeligheidstests op de IRR-analyse in het CITI-verslag (zie overweging 35) en de oorspronkelijke bezwaren van de Commissie ten aanzien van de mogelijke impact van minder optimistische scenario's hebben Denemarken en Zweden in hun opmerkingen over het inleidingsbesluit aanvullende gegevens aan de Commissie verstrekt over de mate van gevoeligheid van de uitgevoerde analyse. In dit verband heeft Goldman Sachs een aantal gevoeligheidstests voorgelegd tijdens de ontwikkeling van het 4XNG-ondernemingsplan in de periode juni-september 2012. Uit een herziene analyse van september 2012 bleek dat SAS zelfs in de gepresenteerde neerwaartse scenario's geen liquiditeitstekort zou hebben, d.w.z. dat de liquiditeitspositie van SAS in alle geanalyseerde gevallen boven de ondergrens van de RKF zou blijven. Geoordeeld werd evenwel dat met het oog op de instandhouding van het marktvertrouwen een liquiditeitsvangnet nodig was en dat de RKF hiervoor de meest realistische optie bleef.
(87)
De Commissie neemt derhalve nota van de opeenvolgende financiële beoordelingen van het 4XNG-ondernemingsplan (waaronder de uitvoerige analyses en tests van de verschillende versies van het plan). De Commissie neemt ook nota van de daaruit voortvloeiende verzoeken van de staten om de aan de tenuitvoerlegging verbonden risico's te beperken en een geconsolideerd herstructureringsplan op te stellen alvorens aan de nieuwe RKF deel te nemen. Dergelijke maatregelen zouden in overeenstemming zijn met die van een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie. Niettemin moet nog worden vastgesteld of de voorwaarden van de nieuwe RKF al dan niet in overeenstemming waren met wat een particuliere investeerder zou hebben aanvaard in dezelfde situatie als de staten, d.w.z. als bestaande aandeelhouder in de onderneming.
(88)
Denemarken, Zweden en de SAS-groep hebben uitgelegd dat een specifiek kenmerk van de luchtvaartsector bestaat in de noodzaak om een hoog niveau van financiële slagkracht te handhaven met het oog op het behoud van het vertrouwen van klanten en belanghebbenden in het vermogen van de onderneming om haar activiteiten voort te zetten. Gelet op de financiële moeilijkheden van SAS in 2012 en haar toenmalige liquiditeitspositie is het aannemelijk dat de staten, als aandeelhouders van SAS, zich gestimuleerd voelden om deel te nemen aan de nieuwe RKF teneinde grotere verliezen of een faillissement in geval van liquiditeitsproblemen bij de onderneming te voorkomen.
(89)
In dit verband lijken de staten zich met name te hebben gebaseerd op aanbevelingen van de onafhankelijke financiële adviseurs bij de definitieve uitwerking van de voorwaarden van de nieuwe RKF. De voorwaarden van de nieuwe RKF lijken namelijk gezamenlijk tot doel te hebben de belangrijkste vastgestelde commerciële risico's te beperken. Zoals opgemerkt in overweging 84 was de goede uitvoering van nieuwe collectieve overeenkomsten met het vliegpersoneel een essentiële voorwaarde voor de tenuitvoerlegging van de nieuwe RKF. Gelet op de opnemingsvoorwaarden voor faciliteit B leek het voorts zeer onwaarschijnlijk dat deze vóór maart 2015 kon worden opgenomen (37). De aan de nieuwe RKF gehechte financiële convenanten waren ook zo gestructureerd dat, tenzij SAS in staat was de belangrijkste financiële prognoses in het 4XNG-ondernemingsplan te realiseren, zij geen toegang zou hebben gehad tot de RKF of dat zij destijds uit de RKF opgenomen bedragen had moeten terugbetalen (38).
(90)
Daarnaast heeft de Commissie aanvullende informatie ontvangen betreffende de adequaatheid van de onderliggende zekerheden voor de nieuwe RKF. In een rapport van mei 2012 verstrekte […] een onafhankelijke waardering van Widerøe en van bepaalde materiële activa (waaronder reservemotoren, desbetreffende luchtvaartuigen, een aantal kleinere eigendommen en bepaalde apparatuur) die vervolgens zijn gebruikt als zekerheid voor de nieuwe RKF. Hoewel de aandacht vooral uitging naar Widerøe, als belangrijkste actief van de gestelde zekerheden, en de beoordeling van de andere activa was gebaseerd op beperktere informatie, is bij de algemene waardering uitgegaan van een totale waarde van om en bij de [1-4]-[3-6] miljard SEK. De totale geschatte waarde van de activa waarvoor een zekerheid was gesteld, bedroeg dus meer dan faciliteit A. Volgens Denemarken en Zweden zou dit de verleners van de nieuwe RKF voldoende bescherming bieden, aangezien zoals hierboven opgemerkt de kans dat SAS faciliteit B ooit zou opnemen, als verwaarloosbaar werd beschouwd.
(91)
De werkelijke aan de nieuwe RKF verbonden financiële risico's werden verder beperkt door bepalingen inzake verplichte vooruitbetaling en/of annulering van de verplichtingen uit hoofde van de nieuwe RKF, ingeval SAS bepaalde activa zou afstoten of voor andere financieringsmogelijkheden zou kiezen. Door deze bepalingen werd het potentiële verlies na verloop van tijd beperkt. Als gevolg van de verkoop van Widerøe en op grond van een overeenkomst die in werking is getreden na deze verkoop in september 2013 (zie overweging 31) is de totale omvang van de nieuwe RKF verlaagd van 3,5 miljard SEK tot 2 miljard SEK.
(92)
Er lijkt dus een alomvattende en samenhangende reeks doelgerichte maatregelen te zijn genomen om de blijvende levensvatbaarheid van SAS in de periode 2012-2015 te garanderen en de belangrijkste aan de nieuwe RKF verbonden financiële risico's te beperken.
(93)
Voorts erkent de Commissie de noodzaak om na te gaan of een vergelijkbare particuliere investeerder in vergelijkbare marktomstandigheden als de staten (d.w.z. als bestaande aandeelhouder in SAS) ertoe had kunnen worden gebracht de betrokken steun aan de begunstigde te verlenen. Hiertoe is het ook nuttig te kijken naar mogelijke contrafeitelijke situaties waarin geen steun wordt verleend.
(94)
In dit verband stellen Denemarken, Zweden en de SAS-groep in hun opmerkingen over het inleidingsbesluit dat zich waarschijnlijk een faillissement zou hebben voorgedaan als de nieuwe RKF niet beschikbaar was gesteld in 2012. Volgens Denemarken en Zweden zou dit voor de staten een gecumuleerd verlies van 1,044 miljoen SEK betekenen, d.w.z. de waarde van hun gezamenlijke participatie. Voorts werd opgemerkt dat mogelijke toekomstige kapitaalwinsten zouden worden misgelopen als het 4XNG-ondernemingsplan met succes ten uitvoer werd gelegd. Ter vergelijking: Denemarken en Zweden schatten in hun opmerkingen dat, indien SAS in gebreke was gebleven met betrekking tot de nieuwe RKF, het mogelijke gecombineerde verlies als gevolg van de collectieve participatie van de staten en hun bijdragen in de RKF in het extreemste scenario om en bij de [1 000-3 000] miljard SEK zou hebben bedragen (39).
(95)
Bijgevolg lijkt het mogelijke extra verlies in verband met de deelname van de staten aan de nieuwe RKF (d.w.z. ongeveer 447,5 miljoen SEK uitgaande van het voorbeeld van Denemarken en Zweden) in geval van faillissement van SAS relatief beperkt vergeleken bij het verlies dat hoe dan ook zou zijn ontstaan door het aandeelhouderschap van de staten. Een vergelijking van deze relatief beperkte toename in het pessimistische scenario van de staten (faillissement) met het mogelijke voordeel voor de lidstaten van een succesvolle uitvoering van het 4XNG-ondernemingsplan pleit eveneens voor het besluit van de staten om deel te nemen aan de nieuwe RKF. In het meest optimistische basisscenario worden de potentiële kapitaalwinsten voor de staten in het CITI-rapport in totaal op [7 000-12 000] miljoen SEK geschat. Hoewel de Commissie in haar inleidingsbesluit een aantal bezwaren heeft geuit met betrekking tot het optimistische karakter van dergelijke groeiprognoses, erkent zij de mogelijkheid dat zelfs in conservatievere scenario's de potentiële kapitaalwinsten in het gunstige scenario nog steeds aanzienlijk groter hadden kunnen zijn dan de potentiële verliezen in het pessimistische scenario.
(96)
De Commissie neemt derhalve nota van de bovenstaande risicobeoordeling, alsook van de uitgebreide analyse en tests van het 4XNG-ondernemingsplan, de extra controles op de onderliggende zekerheden (40), de bepalingen inzake annulering en vooruitbetaling ter beperking van het potentiële verlies na verloop van tijd (41) en de diverse andere in de voorwaarden van de nieuwe RKF opgenomen risicobeperkende maatregelen (42). Gelet op het voorafgaande lijkt het besluit van de lidstaten om deel te nemen aan de nieuwe RKF consistent met het gedrag van een particuliere marktdeelnemer die een marktconform rendement nastreeft, gelet op de specifieke situatie van de onderneming op dat ogenblik.
(97)
Gelet op het voorafgaande concludeert de Commissie dat de staten zich, in hun hoedanigheid van bestaande aandeelhouders van SAS, hebben laten leiden door redelijke en realistische vooruitzichten op winstgevendheid toen zij besloten om samen met de KAW-stichting en de kredietverlenende banken deel te nemen aan de nieuwe RKF in de periode december 2012-maart 2014. Deze deelname hield derhalve geen voordeel aan SAS in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU in.
7.3. Conclusie betreffende de aanwezigheid van staatssteun
(98)
Gelet op het voorafgaande concludeert de Commissie dat de deelname van Denemarken en Zweden aan de nieuwe RKF geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt.
(99)
Tot slot merkt de Commissie op dat Denemarken en Zweden ermee hebben ingestemd dat de vaststelling en de kennisgeving van het onderhavige besluit in het Engels plaatsvinden.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De financiering van Scandinavian Airlines door middel van de nieuwe renouvellerende kredietfaciliteit die het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden in december 2012 ten uitvoer hebben gelegd, vormt geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden.
Gedaan te Brussel, 9 juli 2014.