ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
BESLUIT (EU) 2015/248 VAN DE COMMISSIE
van 15 oktober 2014
betreffende steunmaatregel SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) door de Slowaakse Republiek ten uitvoer gelegd ten gunste van Spoločná zdravotná poisťovňa a. s. (SZP) en Všeobecná zdravotná poisťovňa a. s. (VšZP)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 7277)
(Slechts de tekst in de Slowaakse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
1. DE PROCEDURE
(1)
Op 2 april 2007 heeft de Commissie een klacht ontvangen van de particuliere zorgverzekeraar Dôvera zdravotná poisťovňa a. s. (hierna „Dôvera” of „klager” genoemd) over mogelijke staatssteun aan publieke zorgverzekeraar Spoločná zdravotná poisťovňa a. s. (hierna „SZP” genoemd) in de vorm van een op 26 januari 2006 doorgevoerde verhoging van haar maatschappelijke kapitaal met 450 miljoen SKK (ongeveer 15 miljoen EUR).
(2)
Op 21 augustus 2009 heeft de Commissie een verzoek om inlichtingen aan de Slowaakse Republiek gezonden. Nadat de Slowaakse autoriteiten een verlenging van de antwoordtermijn hadden gekregen, hebben zij de verlangde informatie verschaft in hun verklaring van 24 september 2009.
(3)
Bij brief van 26 februari 2010 heeft de Commissie de Slowaakse Republiek om verdere informatie verzocht met betrekking tot deze kapitaalinjectie en heeft zij om toelichting verzocht bij de Slowaakse risicovereveningsregeling, een andere maatregel die mogelijk als staatssteun kwalificeerde. Bij brief van 25 maart 2010 hebben de Slowaakse autoriteiten verzocht om een verlenging van de termijn om op dit verzoek te antwoorden, verzoek waarin de Commissie bij brief van 31 maart 2010 heeft bewilligd. Nadat de Commissie de Slowaakse Republiek op 16 juni 2010 een rappelbrief had gezonden met het verzoek de verlangde informatie te verschaffen, hebben de Slowaakse autoriteiten bij brief van 9 juli 2010 op dit verzoek geantwoord. Zoals de Commissie in haar brief van 4 november 2010 had gevraagd, heeft de Slowaakse Republiek op 3 december 2010 een niet-vertrouwelijke versie van dat antwoord gezonden.
(4)
Op 1 januari 2010 is SZP gefuseerd met de andere Slowaakse publieke zorgverzekeraar, Všeobecná zdravotná poisťovňa a. s. (hierna „VšZP” genoemd). Van 1998 tot zeker 2005 is aan deze beide publiekrechtelijke vennootschappen de verzekeringsportfolio's van andere zorgverzekeraars overgedragen.
(5)
Tijdens twee bijeenkomsten van de Commissie met Dôvera (op 10 oktober 2010 en 15 maart 2011) werd de inhoud van de klacht en het functioneren van de zorgverzekeringssector in Slowakije besproken. In haar verklaring van 15 juli 2011 heeft Dôvera bijkomende informatie verschaft over de aard van de zorgverzekeringssector in Slowakije en heeft zij de inhoud van haar klacht uitgebreid tot drie nieuwe maatregelen die aan SZP en VšZP zouden zijn toegekend: i) de kwijtschelding in 2004-2005 van SZP's schulden door het overheidsbedrijf Veritel' a. s. in twee tranches (52,7 miljoen EUR en 28 miljoen EUR); ii) een subsidie van 7,6 miljoen EUR die het ministerie van Volksgezondheid in 2006 aan SZP had verleend, en iii) een kapitaalverhoging door de Staat van 65,1 miljoen EUR die VšZP op 1 januari 2010 heeft gekregen. Daarom heeft de Commissie de Slowaakse autoriteiten verzocht opmerkingen te maken bij de klacht die door de nieuwe verklaringen was uitgebreid. Nadat de Slowaakse autoriteiten een verlenging van de antwoordtermijn hadden gekregen, hebben zij op 11 november 2011 hun opmerkingen gemaakt.
(6)
Na een bijeenkomst met de diensten van de Commissie op 15 december 2011, heeft Dôvera bij brief van 16 januari 2012 verdere informatie verschaft over de aard van de Slowaakse zorgverzekeringssector.
(7)
Bij brief van 2 juli 2013 heeft de Commissie de Slowaakse Republiek in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd). Dit besluit tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2), met het verzoek aan belanghebbenden hun opmerkingen te maken.
(8)
Bij brief van 24 juli 2013 hebben de Slowaakse autoriteiten verzocht om een verlenging van de termijn om op het besluit tot inleiding van de procedure te antwoorden, verzoek waarin de Commissie bij brief van 30 juli 2013 heeft bewilligd. Bij brief van 27 augustus 2013 heeft de Slowaakse Republiek zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure ingediend.
(9)
De Commissie heeft bij het besluit tot inleiding van de procedure opmerkingen ontvangen van vijf belanghebbenden: van denktank Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO) bij brief van 15 oktober 2013; van zorgverzekeraar Union zdravotná poisťovňa a. s. bij brief van 25 oktober 2013; van het Health Policy Institute (hierna „HPI” genoemd) bij brief van 28 oktober 2013; van de vereniging van Slowaakse zorgverzekeraars Združenie zdravotných poisťovní SR (hierna „ZZP” genoemd) bij brief van 28 oktober 2013, en van Dôvera bij brief van 11 november 2013.
(10)
Die opmerkingen zijn naar de Slowaakse autoriteiten doorgeleid bij brieven van 20 november 2013 en 20 december 2013. Op 20 december 2013 hebben de Slowaakse autoriteiten verzocht om de termijn voor het beantwoorden van die opmerkingen te verlengen tot en met 31 januari 2014, verzoek waarin de Commissie diezelfde dag nog heeft bewilligd. Bij brief van 29 januari 2014 heeft Slowakije geantwoord op de opmerkingen die derden bij het besluit tot inleiding van de procedure hadden gemaakt.
(11)
Op 2 april 2014 vond een bijeenkomst plaats tussen de diensten van de Commissie en de Slowaakse autoriteiten.
(12)
Op 11 april 2014 en 25 augustus 2014 heeft de Commissie verdere verzoeken om inlichtingen gezonden waarop Slowakije heeft geantwoord bij brieven van, onderscheidenlijk, 15 mei 2014 en 27 augustus 2014.
2. ACHTERGROND
2.1. DE ONTWIKKELING VAN DE VERPLICHTE ZORGVERZEKERING IN SLOWAKIJE
(13)
In 1994 schakelde Slowakije over van een systeem met één door de overheid gerunde verzekeringsonderneming naar een pluralistisch model waarbinnen zowel publieke als particuliere entiteiten konden opereren. Met wetten nr. 581/2004 en nr. 580/2004 werd een ingrijpende hervorming doorgevoerd, die per 1 januari 2005 van kracht werd; met deze hervorming werden de regels veranderd voor de herverdeling van de geïnde zorgverzekeringspremies en werd de rechtsvorm van alle (publieke en private) verzekeringsondernemingen veranderd van sui generis rechtspersonen in naamloze vennootschappen (akciové spoločností) (d.w.z. winstgerichte privaatrechtelijke vennootschappen). Een onafhankelijke Slowaakse zorgautoriteit (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou - hierna „ÚDZS” genoemd) werd opgericht om operationele vergunningen af te geven en om erop toe te zien dat de zorgverzekeraars zich aan de geldende regels houden. Deze hervormingen waren in wezen bedoeld om de beschikbare middelen doelmatiger te helpen inzetten en om de kwaliteit van het zorgaanbod te verbeteren (3).
(14)
In Slowakije bieden alle (publieke en particuliere) zorgverzekeraars een verplichte zorgverzekering aan Slowaakse ingezetenen (4). De mogelijkheid die in wet nr. 580/2004 wordt geboden om ook een aanvullende individuele zorgverzekering aan te bieden als uitbreiding van het basispakket van de verplichte zorgverzekering, is marginaal gebleven, gelet op de uitgebreide zorgverstrekkingen die onder het verplichte stelsel vallen (5). Voorts werd in 2005 bij wet voor alle zorgverzekeraars de mogelijkheid geïntroduceerd om een vrijwillige zorgverzekering aan te bieden voor al wie van de verplichte zorgverzekering is uitgesloten (6).
(15)
In 2007 werd wet nr. 581/2004 gewijzigd door wet nr. 530/2007 en werd het verzekeringsondernemingen die in het verplichte zorgverzekeringsstelsel actief zijn, verboden om vanaf 1 januari 2008 winst uit te keren in de vorm van dividend - en werd zodoende een verplichting opgelegd om de opgebouwde overschotten opnieuw te investeren in het Slowaakse zorgstelsel. Daardoor mochten zorgverzekeraars vanaf januari 2008 helemaal geen winst meer uitkeren. Op 26 januari 2011 verklaarde het Slowaakse Grondwettelijke Hof het verbod op winstuitkering onverenigbaar met diverse bepalingen van de Slowaakse Grondwet. Als gevolg van dit arrest hebben de Slowaakse autoriteiten in juli 2011 wet nr. 530/2007 gewijzigd bij wet nr. 250/2011 waardoor het zorgverzekeraars opnieuw is toegestaan om, onder bepaalde voorwaarden, (aan hun aandeelhouders) de winst uit te keren die zij met hun activiteiten in de verplichte zorgverzekering hadden behaald (7). Als gevolg van deze wetswijzigingen heeft de Commissie in december 2011 een inbreukprocedure ten aanzien van de beperking op winstuitkeringen afgesloten (8).
(16)
Op 31 oktober 2012 keurde de Slowaakse overheid een conceptplan goed voor de oprichting van een „unitaire” verplichte zorgverzekering zonder winstoogmerk in de Slowaakse Republiek, die zou worden ingevoerd door vrijwillige uitkoop (tot en met 1 januari 2014) van de particuliere zorgverzekeraars of door hen te onteigenen (tot en met 1 juli 2014) en door de oprichting van één (staats)zorgverzekeraar (9). Op het ogenblik dat dit besluit wordt vastgesteld, is echter nog geen van deze stappen uit het conceptplan ten uitvoer gelegd (10).
2.2. ZORGVERZEKERAARS IN SLOWAKIJE
(17)
In de Slowaakse wetgeving wordt een zorgverzekeraar gedefinieerd als een naamloze vennootschap met statutaire zetel in de Slowaakse Republiek, die is opgericht om verplichte zorgverzekering aan te bieden en die daartoe een vergunning heeft gekregen van de zorgautoriteit ÚDZS.
(18)
Slowaakse ingezetenen kunnen aansluiten bij een van deze drie zorgverzekeraars om een basiszorgverzekeringspakket te krijgen:
a)
de Slowaakse publieke naamloze vennootschap VšZP, die op 1 juli 2005 werd opgericht. Deze ontstond uit de omvorming van het overheidsbedrijf VšZP, dat op 1 november 1994 bij wet nr. 273/1994 was opgericht als opvolger van de nationale verzekeringsonderneming (Národná poisťovňa) van de overheidsdienst voor zorgverzekering (Správa Fondu zdravotného poistenia). Op 1 januari 2010 fuseerde VšZP overeenkomstig wet nr. 533/2009 met het overheidsbedrijf SZP (hierna wordt, in voorkomend geval, de fusieonderneming „SZP/VšZP” genoemd). De Slowaakse Republiek is de enige aandeelhouder van VšZP;
b)
de particuliere naamloze vennootschap Dôvera (met als hoofdaandeelhouder de Centraal-Europese financiële groep PENTA). Dôvera werd opgericht op 1 oktober 2005 en fuseerde op 31 december 2009 met een andere particuliere Slowaakse zorgverzekeraar, Apollo. In 2010 was de fusieonderneming de grootste particuliere zorgverzekeraar in Slowakije;
c)
de particuliere naamloze vennootschap Union, die op 9 maart 2006 werd opgericht en onderdeel is van de Nederlandse Achmea-groep, het vroegere Eureko.
(19)
De tabel hieronder geeft de evolutie van het marktaandeel van de verschillende ondernemingen die in de periode 2008-2013 de verplichte zorgverzekering in de Slowaakse Republiek aanboden (11):
Jaar
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Onderneming
Aantal verzekerden (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP fuseert met VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fuseert met Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alle zorgverzekeraars zijn naamloze vennootschappen, waarbij volgens de eigendomsregels zowel de publieke als de particuliere sector aandeelhouder mag zijn. Alle zorgverzekeraars moeten aan bepaalde solvabiliteitscriteria voldoen. Omdat voor hen strikte begrotingsbeperkingen gelden, zijn zij volledig verantwoordelijk voor financiële tekorten. Als particuliere naamloze vennootschappen die zijn opgericht overeenkomstig de algemene vennootschapswetgeving, lijken zorgverzekeraars hun activiteiten en de zorgkosten autonoom te kunnen beheren.
(21)
Zorgverzekeraars mogen winst maken en doen dat ook (13). De inkomsten van zorgverzekeraars in Slowakije zijn afkomstig uit de zorgpremies, de overheidsbegroting (premies voor economisch niet-actieve personen en een subsidie om stijgingen van de zorgkosten te dekken), inkomsten uit vastgoed, schenkingen en andere inkomstenbronnen. Zorgverzekeraars kunnen winst maken door bijvoorbeeld hun beheersystemen te verbeteren en via onderhandelingen bij het afsluiten van contracten met zorgverstrekkers.
2.3. BELANGRIJKSTE KENMERKEN VAN DE SLOWAAKSE VERPLICHTE ZORGVERZEKERINGSSECTOR
2.3.1. Sociale doelstelling en algemeen belang
(22)
Met de Slowaakse zorgverzekering wordt een sociale doelstelling nagestreefd: zorg aanbieden en het in stand houden van een levensvatbare gezondheidszorg. Burgers hebben recht op een zorgverzekering en Slowaakse ingezetenen zijn verplicht verzekerd (14). Het recht op gratis zorg op basis van de zorgverzekering is een grondwettelijke verplichting in de Slowaakse Republiek (15). Volgens de Slowaakse autoriteiten worden zorgverzekeraars, doordat zij een verplichte zorgverzekering aanbieden in de Slowaakse Republiek, geacht een grondwettelijke verplichting namens de Staat te vervullen: een zorgverzekering aanbieden aan Slowaakse ingezetenen door het beheer van de verplichte zorgverzekering in Slowakije. De Slowaakse Republiek is bij wet verantwoordelijk voor de financiering van het zorgstelsel en voor het dekken van de verliezen in de gezondheidszorg (16). Op grond van artikel 2 van wet nr. 580/2004 betreffende de zorgverzekering is het aanbieden van een verplichte zorgverzekering een activiteit van algemeen belang, bij de verrichting waarvan overheidsmiddelen worden beheerd.
2.3.2. Verplichte aansluiting, acceptatieplicht en geen premiedifferentiatie
(23)
Overeenkomstig de wetten nr. 580/2004 en nr. 581/2004 is aansluiting bij het Slowaakse publieke zorgverzekeringsstelsel verplicht voor het merendeel van de bevolking van de Slowaakse Republiek (17). De Slowaakse verplichte zorgverzekering geldt ook voor personen die verzekerd zijn overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad (18) (tot en met 30 april 2010) en overeenkomstig Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad (19) (vanaf 1 mei 2010).
(24)
Verzekerden hebben het recht aan te sluiten bij een zorgverzekeraar van hun keuze en mogen eenmaal per jaar van zorgverzekeraar veranderen. Binnen de marges van de acceptatieplicht en het verbod op premiedifferentiatie zijn zorgverzekeraars in Slowakije wettelijk verplicht om iedere Slowaakse ingezetene die daarom verzoekt, te accepteren, op voorwaarde dat deze voldoet aan de wettelijke vereisten van de Slowaakse zorgverzekering. Met name kunnen zorgverzekeraars mensen niet weigeren op grond van hun leeftijd, hun gezondheidstoestand of ziekterisico's (20) en moeten zij iedereen, ongeacht al deze factoren, tegen hetzelfde tarief een basiszorgverzekeringspakket aanbieden.
(25)
Het Slowaakse zorgverzekeringsstelsel bevat dan ook wettelijke bepalingen voor een billijke risicospreiding over zorgverzekeraars via risicoverevening. Risicoverevening (21) betekent dat zorgverzekeraars die verzekerden met een hoger risico hebben, middelen ontvangen van zorgverzekeraars van wie het portfolio een lager risico inhoudt; dit gebeurt door maandelijks en jaarlijks de premies te herverdelen en door het beheer van transfers (22).
2.3.3. Vergoedingen en inkomensafhankelijke premies
(26)
De Slowaakse verplichte zorgverzekering is gebaseerd op een stelsel van verplichte bijdragen. De premiebedragen worden bij wet vastgesteld en zijn evenredig aan het inkomen van de verzekerden (zoals bij de inkomstenbelasting) - en niet gebaseerd op het verzekerde risico (zoals leeftijd van de verzekerde of diens gezondheidstoestand). Die premies, die de Slowaakse autoriteiten beschouwen als behorend tot de publieke middelen, worden geïnd bij: 1) werknemers en werkgevers; 2) zelfstandigen; 3) de vrijwillig niet-actieven; 4) de Staat (voor mensen met een „staatsverzekering”, d.w.z. de groep van de grotendeels economisch niet-actieve mensen), en 5) betalers van dividenden.
(27)
Alle verzekerden krijgen hetzelfde basisniveau van vergoedingen (hierna „het basispakket” genoemd) gegarandeerd. Tussen de hoogte van de betaalde premies en de ontvangen vergoedingen is er geen koppeling (23). Medische diensten die onder de verplichte zorgverzekering vallen, worden verleend, ongeacht de door de verzekerde betaalde premies.
(28)
Het basispakket van de verplichte zorgverzekering omvat nagenoeg alle zorgprestaties die in de Slowaakse Republiek worden aangebonden, hetgeen betekent dat bijna het volledige zorgaanbod via dat pakket wordt aangeboden. Momenteel biedt het basispakket iedereen recht op gratis gezondheidszorg, afgezien van een paar behandelingen (bv. plastische chirurgie), en gedeeltelijke betalingen voor farmaceutische producten, kuren en bepaalde zorggerelateerde diensten (bv. opvang in de spoedeisende hulp). Het basispakket kan bij regeringsbesluit worden ingekrompen of uitgebreid (zonder overleg met het parlement). Aangezien de Slowaakse Grondwet iedere burger het recht garandeert op gezondheidszorg in het kader van de verplichte zorgverzekering volgens de bij wet bepaalde voorwaarden, hebben zorgverzekeraars geen invloed op de samenstelling van het basispakket, de dekkingsgraad of de premies van het basispakket, omdat deze bij wet worden vastgesteld.
(29)
Slowaakse zorgverzekeraars kunnen het basispakket uitbreiden - en maken van die mogelijkheid ook gebruik - met uiteenlopende bijkomende prestaties van hun keuze (vergoedingen); daarbij gaat het om diensten die niet in het basispakket zijn opgenomen, maar die verzekeraars hun cliënten kosteloos aanbieden, als onderdeel van hetzelfde zorgverzekeringspakket in het kader van de verplichte zorgverzekering. Zo blijken zorgverzekeraars, op basis van de beschikbare informatie, bijvoorbeeld te kunnen beslissen of zij bijkomende dekking bieden voor bepaalde aanvullende en preventieve behandelingen binnen hetzelfde verplichte zorgverzekeringspakket. Deze bijkomende vergoedingen moeten worden onderscheiden van de individuele zorgverzekeringsdiensten die tegen betaling van een premie kunnen worden aangeboden.
2.3.4. Selectie van zorgverstrekkers en zorgdiensten
(30)
Zorgverzekeraars mogen zorgverstrekkers selecteren en contracten afsluiten met artsen en individuele ziekenhuizen. Zo sluiten zij contracten af met individuele zorgverstrekkers; die contracten worden los van elkaar afgesloten en een bepaalde zorgverstrekker kan een contract afsluiten met alle zorgverzekeraars of slechts een paar van hen, en vice versa. De zorgverzekeraars vergoeden de diensten verricht door zowel publieke als particuliere zorgverstrekkers.
(31)
Om de geografische toegankelijkheid van zorgdiensten te verzekeren, stelt de overheid een minimaal vereist netwerk vast om capaciteitsplanning te beïnvloeden. Bij het aanbieden van de verplichte zorgverzekering zijn zorgverzekeraars bij wet verplicht om contracten af te sluiten met een minimaal netwerk van ziekenhuizen. Elke zorgverzekeraar creëert zijn eigen netwerk en verbetert het minimumnetwerk door selectief contracten af te sluiten met bijkomende ziekenhuizen en andere zorgverstrekkers. De zorgverzekeraar biedt verzekerden dus dekking voor zorgdiensten van ziekenhuizen en/of andere zorgverstrekkers die in de verplichte zorgverzekering zijn opgenomen. Zorgverzekeraars hebben een zekere discretionaire marge bij hun onderhandelingen met ziekenhuizen over de tarieven en de kwaliteit van de zorgdiensten die verzekerden krijgen.
2.3.5. Het reguleringskader
(32)
De verplichte zorgverzekering in de Slowaakse Republiek wordt gereguleerd door bijzondere voorschriften (24). Alle zorgverzekeraars die de verplichte zorgverzekering aanbieden, hebben volgens de wet dezelfde status, rechten en plichten. Iedere zorgverzekeraar moet zijn opgericht met het oog op het aanbieden van een zorgverzekering en hij mag geen andere activiteiten verrichten dan die welke in artikel 6 van wet nr. 581/2004 zijn vermeld. De activiteiten van zorgverzekeraars die het verplichte zorgverzekeringsstelsel beheren, vallen onder het algemene toezicht van de overheid, dat met name wordt uitgeoefend door de toezichthouder, zorgautoriteit ÚDZS, die belast is met de monitoring en het toezicht op het zorgstelsel. ÚDZS ziet erop toe dat zorgverzekeraars en zorgaanbieders zich aan dit wettelijke kader houden en grijpt in wanneer overtredingen worden begaan.
3. BESCHRIJVING VAN DE KWESTIEUZE MAATREGELEN
(33)
In dit besluit worden de volgende zes maatregelen onderzocht (hierna tezamen „de kwestieuze maatregelen” genoemd) (25).
3.1. DE KAPITAALVERHOGING VAN SZP IN 2006
(34)
Bij brief van 2 april 2007 had particuliere zorgverzekeraar Dôvera bij de Commissie een klacht ingediend tegen een kapitaalinjectie door de Slowaakse Republiek in het overheidsbedrijf SZP ten belope van 450 miljoen SKK (ongeveer 15 miljoen EUR), uitgevoerd in drie tranches tussen 28 november 2005 en 18 januari 2006.
(35)
Die kapitaalverhoging hing samen met de hervorming van de gezondheidszorg en de hervorming van de zorgverzekering van 2004-2005 in de Slowaakse Republiek. Toen SZP in 2005 als naamloze vennootschap werd opgericht, was zij, als rechtsopvolger van een overheidsinstelling (26), bij wet verplicht om niet alleen de activa van de oorspronkelijke verzekeringsonderneming over te nemen, maar ook haar passiva die vóór 2005 waren ontstaan en die door hun omvang in een solvabiliteit resulteerden die ontoereikend was volgens de voorwaarden van artikel 14, lid 1, van de wet op de zorgverzekeringsondernemingen (wet nr. 581/2004). Die passiva beliepen 467,765 miljoen SKK (ongeveer 15,5 miljoen EUR) per 31 december 2005.
3.2. DE SCHULDVERLICHTING VOOR SZP DOOR VERITEĽ A. S.
(36)
In 2003 werd Veriteľ a. s. opgericht als een nieuwe overheidsdienst voor de consolidatie van de schulden in de gezondheidszorg (27) en kreeg zij van de Slowaakse regering de opdracht om een plan door te voeren om de zorginstellingen en zorgverzekeraars van hun schulden te bevrijden voordat alle bestaande zorgverzekeringsfondsen tegen 30 september 2005 zouden worden omgevormd tot naamloze vennootschappen. Deze schuldverlichting vond plaats op basis van besluiten van de Slowaakse regering.
(37)
In de periode 2003-2005 wikkelde Veriteľ in de gezondheidszorg voor meer dan 1 100 miljoen EUR (boekwaarde) af tegen een kostprijs van 644 miljoen EUR (in contanten). Aangezien het ministerie voor Volksgezondheid had aangekondigd dat dit de laatste bail-out was voor de gezondheidszorg, werd Veriteľ in 2006 geliquideerd (28).
(38)
Klager voert aan dat de kwijtschelding door Veriteľ van 52,7 miljoen EUR van SZP's schulden, hetgeen meer is dan wat klager zelf had gekregen (29), wijst op ongerechtvaardigde discriminatie bij de schuldverlichting. Klager maakte zich echter vooral zorgen over het feit dat Veriteľ op 30 november 2005 (dus ná de omzetting van rechtsvorm) nog eens zo'n 28 miljoen EUR bijkomende schulden kwijtschold die SZP had uitstaan bij de bijzondere rekening voor premieherverdeling. Dit gebeurde door SZP de premievorderingen en rente te laten toewijzen aan Veriteľ. SZP wees Veriteľ zo ongeveer 929 miljoen SKK aan premievorderingen en rente toe (waarvan ongeveer 343 miljoen SKK aan rente). In ruil verleende Veriteľ aan SZP een tegenprestatie ten belope van 840 miljoen SKK (ongeveer 28 miljoen EUR) door haar schulden aan de bijzondere rekening voor premieherverdeling kwijt te schelden (30).
3.3. DE SUBSIDIE AAN SZP VAN 2006
(39)
In de tweede helft van 2006 kreeg SZP nog een subsidie van het ministerie van Volksgezondheid, voor een deel afkomstig uit het liquidatiesaldo van het in juli 2006 geliquideerde Veriteľ. Volgens klager bedroeg deze subsidie ongeveer 7,6 miljoen SKK.
(40)
Klager voert aan dat deze subsidie werd verleend om de verplichtingen van SZP tegenover zorgverstrekkers uit de periode vóór 2005 af te wikkelen, al was het niet duidelijk of deze schulden op het tijdstip van de subsidieverstrekking nog bestonden.
(41)
Volgens de Slowaakse autoriteiten werden de financiële middelen afkomstig uit het saldo van de liquidatie van Veriteľ niet aan SZP verschaft, maar aan medische instellingen, die toentertijd nog eigendom van de Staat waren, ter voldoening van hun verplichtingen (d.w.z. zorgpremies voor hun werknemers) aan SZP. Bijgevolg was er, volgens de Slowaakse autoriteiten, geen sprake van een subsidie, maar juist van een normale betaling door de Staat van bestaande, onbetwiste verplichtingen (onbetaalde zorgpremies).
3.4. DE KAPITAALVERHOGING VAN VšZP IN 2010
(42)
De Slowaakse Republiek heeft, via het ministerie voor Volksgezondheid, haar maatschappelijke kapitaal in VšZP per 1 januari 2010 opgetrokken. De verhoging van het aandelenkapitaal beliep ongeveer 65,1 miljoen EUR.
(43)
Volgens klager blijkt de Staat, gezien het feit dat VšZP op de rand van de insolventie stond, zo te hebben gehandeld om de kloof in de inkomsten van VšZP te overbruggen. Klager voert ook aan dat de Staat helemaal geen hoop had om binnen een redelijke termijn een rendement op deze investering te behalen, met name omdat Slowakije net een wet had ingevoerd waarmee het zorgverzekeraars werd verboden om winst uit te keren.
(44)
Volgens de Slowaakse autoriteiten vond deze kapitaalverhoging van VšZP in 2010 plaats om de impact van de financiële crisis weg te werken en om VšZP te helpen het hoofd te bieden aan haar toenemende schulden als gevolg van de stijgende zorgvraag.
3.5. HET RISICOVEREVENINGSSTELSEL
(45)
Bij haar voorlopige beoordeling achterhaalde de Commissie ook dat de financiering van zorgverzekeraars in de Slowaakse Republiek ook een pooling- en risicocorrectiemechanisme omvat, een zogenaamde risicovereveningsregeling.
(46)
Deze risicoverevening (31) geldt onverkort voor alle zorgverzekeraars die de verplichte zorgverzekering in de Slowaakse Republiek aanbieden. Hoewel de premies voor de verplichte zorgverzekering rechtstreeks door zorgverzekeraars worden geïnd bij werkgevers, zelfstandigen, mensen die zelf premie betalen (de vrijwillig niet-actieven), de Staat en de betalers van dividenden, is de verdeling van de inkomsten en uitgaven over de zorgverzekeraars ongelijkmatig door de verschillende structuur van de verzekerde groepen. Om de financiële lasten te verlichten van zorgverzekeraars die een portfolio met een zwaarder risico hebben, worden premies door risicoverevening herverdeeld over de zorgverzekeraars, aan de hand van een berekening opgesteld door zorgautoriteit ÚDZS (32). Parameters die bij de risicoverevening worden toegepast, zijn leeftijd, geslacht en - sinds 2010 - de economische activiteit van de verzekeringnemers.
(47)
De Slowaakse autoriteiten beschouwen risicoverevening niet als een vorm van staatssteun, maar eerder als een kwestie van verevening van middelen aan de hand van de bij risicoverevening voor verzekeringnemers gehanteerde criteria, d.w.z. dat het hier gaat om solidariteit tussen verzekeringnemers en dus niet om staatssteun.
3.6. DE OVERDRACHT VAN PORTFOLIO'S AAN SZP EN VšZP
(48)
Een andere maatregel die onder de aandacht van de Commissie is gekomen tijdens de voorlopige beoordeling, is het feit dat, door toedoen van de Staat, aan SZP en VšZP portfolio's zijn overgedragen van andere zorgverzekeraars (met name van Družstevná zdravotná poisťovňa (hierna „DZP” genoemd) aan VšZP en van Európská zdravotná poisťovňa (hierna „EZP” genoemd) aan SZP) die mettertijd zijn geliquideerd.
(49)
Volgens Dôvera werd het EZP-portfolio rechtstreeks aan SZP overgedragen, ook al waren er andere belangstellende partijen op de markt, terwijl de beperkingen en voorwaarden voor deze overdracht onduidelijk waren.
(50)
De Slowaakse Republiek betoogt dat het besluit van zorgautoriteit ÚDZS om het EZP-portfolio zondermeer aan SZP over te dragen strookt met de bepalingen van wet nr. 581/2004 en toch het recht van verzekeringnemers om een zorgverzekeraar te kiezen, respecteert. Volgens de Slowaakse autoriteiten hebben andere zorgverzekeraars belangstelling laten blijken voor dit portfolio, maar onder voorwaarden die de liquidatieprocedure verder zouden hebben laten aanslepen. Voorts werd, nog steeds volgens de Slowaakse autoriteiten, aan de begunstigden VšZP en SZP geen voordeel verleend, omdat de overdracht van de portfolio's ook alle vorderingen en alle verplichtingen van de geliquideerde ondernemingen omvatte.
4. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
(51)
In haar besluit tot inleiding van de procedure had de Commissie twijfel geformuleerd met betrekking tot het bepalen van het al dan niet economische karakter van de betrokken activiteit en had zij aangegeven dat, gelet op de specifieke kenmerken van deze zaak, SZP/VšZP en de overige ondernemingen die een zorgverzekering aanbieden binnen het verplichte stelsel in de Slowaakse Republiek, mogelijk sinds 1 januari 2005 een economische activiteit uitoefenden. Zij was van oordeel dat de combinatie van economische en niet-economische aspecten van de Slowaakse verplichte zorgverzekering een diepgaande analyse vergde van de verschillende elementen ervan en van hun respectieve belang binnen de hele regeling, om te kunnen bepalen of de activiteit van de verplichte zorgverzekering, door de wijze waarop deze is georganiseerd en wordt uitgevoerd in Slowakije, als economisch (vanaf 1 januari 2005) of als niet-economisch van aard moet worden beschouwd.
(52)
De Commissie heeft ook aangegeven dat zij, mocht de activiteit als economisch van aard moeten worden beschouwd, over onvoldoende informatie beschikte om te kunnen bepalen of met de hier te onderzoeken maatregelen aan SZP/VšZP een selectief voordeel wordt verleend.
(53)
Omdat zij tot de conclusie was gekomen dat zij daarom in dat stadium niet kon uitsluiten dat er sprake was van staatssteun, bij gebreke van specifieke argumenten of duidelijke aanwijzingen ten aanzien van de verenigbaarheid ervan met de interne markt, heeft de Commissie ook twijfel geformuleerd ten aanzien van de vraag of die maatregelen, mocht zij tot de conclusie komen dat deze als staatssteun kwalificeerden, met de interne markt verenigbaar konden worden verklaard op grond van artikel 106, lid 2, of artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.
(54)
In dat verband tekende de Commissie aan dat zij zich over de vragen: a) of de activiteit van de verplichte zorgverzekering in de Slowaakse Republiek inderdaad een economisch of een niet-economisch karakter heeft; b) of de maatregelen van de Staat voldoen aan alle overige voorwaarden om staatssteun te kunnen vormen, en c) zo ja, of deze dan verenigbaar zijn met de interne markt, pas definitief kon uitspreken in een eindbesluit dat zou worden vastgesteld na afronding van het formele onderzoek, wanneer alle beschikbare informatie (zoals verdere opmerkingen van de lidstaat en van derden) was verzameld en een diepgaande beoordeling van al deze informatie was uitgevoerd.
5. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(55)
De Commissie heeft de volgende opmerkingen van belanghebbenden ontvangen, die hierna worden samengevat.
5.1. DÔVERA
(56)
In antwoord op het besluit tot inleiding van de procedure heeft klager Dôvera bijkomende informatie verschaft over de zorgverzekering en heeft zij bijkomende argumenten aangedragen met name om haar standpunt te onderbouwen dat SZP/VšZP ondernemingen zijn die onder het mededingingsrecht vallen en die onverenigbare staatssteun hebben gekregen.
(57)
Dôvera wijst erop dat SZP/VšZP concurreren met particuliere zorgverzekeraars die dezelfde diensten aanbieden en daarbij winst nastreven; hierbij verwees zij naar haar eerdere verklaringen met betrekking tot het economische karakter van de activiteit en naar recente rechtspraak van het Hof van Justitie (33). In dit verband betoogt Dôvera dat de verschillende door de Slowaakse Republiek gepresenteerde elementen die in het besluit tot inleiding van de procedure worden genoemd als elementen die wijzen op het niet-economische karakter van de activiteit van SZP/VšZP, de toets der kritiek niet kunnen doorstaan. Volgens Dôvera was de hervorming van 2004-2005 bedoeld om een concurrerende markt te creëren, hetgeen werd erkend en bevestigd door de Slowaakse rechter (d.w.z. het Slowaakse Grondwettelijk Hof) en door de Slowaakse autoriteiten zelf. In dat verband wijst Dôvera erop dat verzekeraars om zorgverstrekkers concurreren door selectief contracten te sluiten en te onderhandelen over tarieven en kwaliteit van de dienstverlening. Ook maakt zij melding van marketingcampagnes van de zorgverzekeraars om cliënten te behouden en aan te trekken. Dôvera bestrijdt ook het uitsluitend sociale karakter van het stelsel en wijst op de mogelijkheid voor zorgverzekeraars om winst te maken en uit te keren en op de bereidheid van particuliere investeerders om te investeren in partijen die actief zijn in de sector van de Slowaakse verplichte zorgverzekering.
(58)
Voorts betoogt Dôvera, onder verwijzing naar haar verklaringen die zij vóór het besluit tot inleiding van de procedure bij de Commissie indiende, dat alle in dat besluit genoemde maatregelen als onrechtmatige steun dienen te worden aangemerkt omdat alle overige criteria van artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn vervuld. Volgens de onderneming kan de conclusie niet zijn dat de Slowaakse Republiek als een investeerder in een markteconomie heeft gehandeld toen deze het kapitaal van SZP verhoogde in 2006 en dat van VšZP in 2010. Voorts betoogt Dôvera dat de Slowaakse Republiek discrimineerde tussen SZP/VšZP en particuliere verzekeringsondernemingen door SZP gunstiger te behandelen bij de schuldverlichtingsoperatie in de periode 2003-2005 en door de introductie van twee nieuwe parameters bij de risicoverevening in 2009 en 2012. Wat de overdracht van portfolio's betreft, zijn de opmerkingen van Dôvera toegespitst op de overdracht van het verzekeringsportfolio van EZP, omdat zij geen informatie heeft over een eerdere overdracht van een portfolio aan VšZP. In dat verband verklaart zij dat de Slowaakse autoriteiten de Commissie misschien verkeerd hebben geïnformeerd over het op die portfolio-overdracht toepasselijke rechtskader.
(59)
Ten slotte voert Dôvera aan dat de Slowaakse autoriteiten niet hebben aangetoond dat het aanbieden van een verplichte zorgverzekering een dienst van algemeen belang is, en heeft zij vragen bij grondslag zelf voor een toetsing aan het Altmark-arrest (34) en het DAEB-pakket van de Commissie.
5.2. ZORGVERZEKERAAR UNION
(60)
De opmerking die zorgverzekeraar Union, de andere particuliere concurrent van SZP/VšZP, bij het besluit tot inleiding van de procedure heeft gemaakt, liggen grotendeels in de lijn van de opmerkingen van Dôvera, namelijk dat SZP en VšZP ondernemingen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Zorgverzekeraar Union voert aan dat vijf van de zes in deel 3 van dit besluit beschreven maatregelen kwalificeren als staatssteun en onverenigbaar zijn met de interne markt. Wat betreft de zesde maatregel (de risicoverevening) betoogt Union dat deze potentieel zou kunnen voldoen aan de Altmark-criteria voor compensaties voor de openbare dienst of met de interne markt verenigbaar zou kunnen zijn op grond van artikel 106, lid 2, van het Verdrag. Wel is verder onderzoek vereist naar potentiële discriminatie ten gunste van de nettobegunstigde van de risicoverevening, d.w.z. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO EN ZZP
(61)
De opmerkingen die de drie overige belanghebbenden (HPI, INEKO en ZZP) bij het besluit tot inleiding van de procedure hebben gemaakt, ondersteunen grotendeels het standpunt van klager Dôvera en van zorgverzekeraar Union dat de betrokken activiteit een economisch karakter heeft en dat met de maatregelen staatssteun is gemoeid doordat SZP/VšZP een selectief voordeel verleend krijgt, hetgeen hun overtuiging staaft dat zorgverzekeraars in een concurrerende omgeving opereren (doordat zij verschillende methoden gebruiken om cliënten aan te trekken), en dat volgens hen de Staat zijn publieke zorgverzekereraars heeft begunstigd.
6. OPMERKINGEN VAN DE SLOWAAKSE REPUBLIEK BIJ HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE EN AANVULLENDE VERKLARINGEN
(62)
De Slowaakse Republiek heeft zijn opmerkingen bij het besluit tot inleiding van de procedure gemaakt en heeft ook opmerkingen gemaakt bij de opmerkingen van derden.
(63)
In hun verklaringen hebben de Slowaakse autoriteiten toelichting verschaft en bijkomende argumenten ter onderbouwing van hun standpunt dat het stelsel van de verplichte zorgverzekering niet aan mededingingsregels onderworpen is, omdat het geen economische activiteit behelst. Volgens hen kwalificeert de Slowaakse verplichte zorgverzekering, overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (35), niet als economische activiteit, en wel hierom:
a)
het stelsel heeft een sociale doelstelling;
b)
het stelsel is op het solidariteitsbeginsel gebaseerd, met name gelet op de volgende elementen:
i)
verplichte aansluiting voor Slowaakse ingezetenen;
ii)
alle verzekerden krijgen hetzelfde basisniveau van prestaties gegarandeerd;
iii)
geen verband tussen de premies en de individuele vergoedingen, omdat de premies bij wet worden vastgesteld (geen tariefconcurrentie);
iv)
risicosolidariteit tussen verzekeraars: risicoverevening en geen tariefdifferentiatie;
c)
er is een gedetailleerd reguleringskader, met toezicht van de Staat: status, rechten en plichten van alle zorgverzekeraars worden bij wet vastgesteld.
(64)
De Slowaakse Republiek weerlegt de aanname dat het Slowaakse zorgstelsel, door de wetswijzigingen van 2005, is veranderd in een commercieel stelsel en betoogt dat het stelsel nimmer zijn publieke, niet-economische karakter is verloren. Zij vestigen ook de aandacht op het feit dat de Slowaakse zorgverzekering onderdeel is van het socialezekerheidstelstel en wijzen op de verantwoordelijkheden van lidstaten uit hoofde van artikel 168, lid 7, van het Verdrag voor de organisatie en de verstrekking van gezondheidsdiensten.
(65)
Voorts verklaren de Slowaakse autoriteiten dat met de hervorming van de zorgverzekering de verplichte zorgverzekering niet door een particuliere zorgverzekering werd vervangen, noch dat daarmee de dekking van risico's met betrekking tot de verplichte sociale zekerheid werd opengesteld voor particuliere verzekeraars. Volgens Slowakije was het hoofddoel van de hervorming van de gezondheidszorg om precieze regels te bepalen voor het omgaan met de voor de zorg uitgetrokken financiële middelen en leek de omvorming - tegen 30 september 2005 - van alle bestaande zorgverzekeraars tot naamloze vennootschappen met duidelijk omschreven boekhoudregels een geschikte methode om die regels te bepalen. De Slowaakse autoriteiten zijn van mening dat alle zorgverzekeraars in Slowakije betrokken zijn bij het beheer van de overheidsmiddelen die hun binnen het publieke zorgverzekeringsstelsel zijn toevertrouwd.
(66)
Volgens de Slowaakse autoriteiten zou het feit dat de Slowaakse verplichte zorgverzekering beperkte ruimte voor concurrentie op kwaliteit laat, kunnen worden gezien als een element dat zorgverzekeraars stimuleert om economisch te opereren in overeenstemming met de beginselen van goed financieel beheer, in het belang van het goede functioneren van het stelsel, maar niet als een element dat invloed kan hebben op het niet-economische karakter van het zorgverzekeringsstelsel als geheel.
(67)
De Slowaakse autoriteiten geven ook aan dat de middelen die binnen de structuur van de Slowaakse publieke zorgverzekering worden verzameld en herverdeeld via de zorgverzekeraars, de som zijn van alle premies voor de publieke zorgverzekering die wettelijk verplicht zijn - en die dus onderdeel zijn van de Slowaakse overheidsfinanciën. Alle zorgverzekeraars zijn dus belast met het beheer van overheidsmiddelen die overeenkomstig de betreffende wettelijke voorschriften bij het publiek zijn geïnd met het oog op het gebruik ervan ter dekking van de zorg.
(68)
Ter verdere onderbouwing van hun argument herhalen de Slowaakse autoriteiten ook dat zelfs nadat het verbod op winstuitkering in 2011 werd opgeheven, wijzigingswet nr. 250/2011 zorgverzekeraars de mogelijkheid bood om alleen in nauwkeurig omschreven omstandigheden winst te maken:
a)
de invoering van een belasting op de winst van zorgverzekeraars;
b)
de verplichting om de winst te gebruiken om een reservefonds op te bouwen van 20 % van het volgestorte maatschappelijke kapitaal van de verzekeringsonderneming (dit reservefonds mag alleen voor het dekken van verliezen van die verzekeringsonderneming worden gebruikt);
c)
de verplichting om technische reserves op te bouwen om geplande zorg voor verzekerde personen op wachtlijsten te dekken (waardoor zorgverzekeraars geen winst kunnen maken ten koste van hun cliënten door hen op wachtlijsten te plaatsen in plaats van onverwijld hun zorg te dekken; dit is van essentieel belang voor de naleving van algemeen aanvaarde boekhoudnormen in de publieke zorgverzekering).
(69)
In dat verband hebben de Slowaakse autoriteiten verklaard dat toen VšZP een overschot boekte, zij een zorgfonds oprichtte om het gebruik van de zorg te dekken en om met name dure door de publieke zorgverzekering gedekte zorg te financieren. Daarnaast werd in de jaren dat VšZP een overschot boekte, een deel van haar winst ook toegewezen aan de statutaire reserve, die nadien werd gebruikt om de opgestapelde verliezen af te bouwen. Dit verklaart volgens de Slowaakse autoriteiten waarom de door publieke zorgverzekeraars geboekte winst nimmer aan de aandeelhouders werd uitgekeerd.
(70)
In dit verband wijst de Slowaakse Republiek ook op een verdere beperking voor zorgverzekeraars, die erin bestaat dat zij alleen leningen kunnen aangaan in overeenstemming met wet nr. 523/2004 betreffende begrotingsregels voor overheidsdiensten, na voorafgaande toestemming van zorgautoriteit ÚDZS.
(71)
Om hun stelling verder te onderbouwen dat de activiteit van de verplichte zorgverzekering niet onder de mededingingsregels valt, wijzen de Slowaakse autoriteiten ook op een onderzoek van de Slowaakse mededingingsautoriteit (Protimonopolný úrad Slovenskej republiky) van 2009 waaruit bleek dat de activiteiten van zorgverzekeraars verliepen binnen een systeem dat wordt gekenmerkt door een hoge mate van solidariteit waarbij zorg kosteloos wordt verstrekt en de essentiële onderdelen van die activiteiten worden gereguleerd door de Staat - en dat bijgevolg de activiteiten die zorgverzekeraars bij het aanbieden van de publieke zorgverzekering verrichten, niet kunnen worden beschouwd als een economische activiteit van ondernemingen die de mededinging beperkt. Daarom is volgens de Slowaakse mededingingsautoriteit de Slowaakse mededingingswet niet van toepassing op de activiteiten van zorgverzekeraars in het kader van het aanbieden van de publieke zorgverzekering (36).
(72)
De Slowaakse autoriteiten verklaren ook dat het Grondwettelijk Hof in 2011 het verbod op winstuitkering met ingang van 2007 wel ongrondwettelijk heeft verklaard omdat dit Slowaakse grondwettelijke eigendomsrechten schond, maar dat het niet het standpunt deelde dat de wet op de zorgverzekeringen de beginselen van een markteconomie beperkten. Ook tekenen zij aan dat het Grondwettelijk Hof in dat verband verder opmerkte dat wetgeving op de zorgverzekering die markteconomie-instrumenten uitsluit of de impact ervan aanzienlijk beperkt - en dus de mededinging beperkt - grondwettelijk aanvaardbaar is.
(73)
Daarnaast voeren de Slowaakse autoriteiten aan dat niet alleen de activiteit van de verplichte zorgverzekering in Slowakije buiten het toepassingsgebied van de mededingingsregels valt, maar ook dat de maatregelen niet voldoen aan de overige elementen om van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag te kunnen spreken. In dat verband zouden de kapitaalinjecties van 2006 en 2009 volgens hen geen steun zijn omdat daarbij het beginsel van de investeerder in een markteconomie werd goedgekeurd. Voorts ontkennen zij dat er sprake was van ongerechtvaardigde discriminatie bij de schuldverlichting door Veriteľ en houden zij staande dat in 2006 geen subsidie aan VšZP werd toegekend, maar dat bij deze transactie eerder sprake was van een normale betaling door de Staat van bestaande onbetwiste verplichtingen. Daarnaast geven de Slowaakse autoriteiten meer details over de overdracht van het portfolio van DZP aan SZP/VšZP en dat van EZP aan SZP en verklaren zij dat ook met die overdrachten aan SZP/VšZP geen selectief voordeel werd verleend in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Ten slotte verschaffen zij ook verdere informatie over de risicoverevening, waarbij zij met name duidelijk maken hoe de premies (maandelijks en jaarlijks) werden herverdeeld in de periode 2006-2012 en betogen zij dat deze maatregel evenmin kwalificeert als staatssteun, omdat hiermee de risico's worden verevend die zijn verbonden aan het bestaan van uniforme premiepercentages voor alle groepen verzekeringnemers met uiteenlopende risicograad.
(74)
De Slowaakse autoriteiten hebben hun opmerkingen bij het besluit tot inleiding van de procedure aangegrepen om hun standpunt te verdedigen dat SZP/VšZP, door het ontbreken van economische activiteit, geen ondernemingen zijn en dat met de maatregelen het beginsel van de investeerder in een markteconomie wordt nageleefd en aan SZP/VšZP geen voordeel wordt verleend - en dat er dus ook geen steun mee gemoeid is. Daarom waren zij van mening dat geen argumenten hoefden te worden aangedragen over de verenigbaarheid van de beweerde steunmaatregelen.
7. BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN
(75)
In artikel 107, lid 1, van het Verdrag is bepaald dat „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(76)
Op grond van die bepaling zijn de staatssteunvoorschriften alleen van toepassing wanneer de begunstigde van een maatregel een „onderneming” is. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna „het Hof van Justitie” genoemd) dient een onderneming voor de toepassing van artikel 107, lid 1, van het Verdrag te worden omschreven als „elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd” (37). Of een bepaalde entiteit als onderneming wordt aangemerkt, hangt dus volledig af van het al dan niet economische karakter van haar activiteiten.
(77)
Zoals uiteengezet in het besluit tot inleiding van de procedure, hangt het antwoord op de vraag of de aan SZP/VšZP toegekende maatregelen staatssteun vormen, in eerste instantie af van de vraag of en in welke mate SZP/VšZP, wanneer zij binnen de Slowaakse verplichte zorgverzekering actief zijn, als ondernemingen handelen, omdat dan zou kunnen worden geoordeeld dat zij een economische activiteit uitoefenen in de zin van de rechtspraak.
(78)
Volgens het Hof van Justitie is iedere activiteit die erin bestaat goederen of diensten op een markt aan te bieden, een economische activiteit (38). In dat verband kan de vraag of er voor bepaalde diensten een markt bestaat, afhangen van de specifieke wijze waarop die diensten in de betrokken lidstaat zijn georganiseerd en worden verricht (39). De staatssteunregels zijn alleen van toepassing wanneer een bepaalde activiteit in een marktomgeving wordt aangeboden. Het economische karakter van hetzelfde soort diensten kan dus verschillen van lidstaat tot lidstaat. Bovendien kan, door politieke keuzes of als gevolg van economische ontwikkelingen, de classificatie van een bepaalde dienst mettertijd veranderen. Wat vandaag geen marktactiviteit is, kan het in de toekomst wel worden, en omgekeerd (40).
(79)
Wat de zorg betreft, hangt de vraag of zorgstelsels als economische activiteit moeten worden aangemerkt, af van de politieke en economische specifieke kenmerken ervan en de wijze waarop deze stelsels in de betrokken lidstaat zijn opgezet en gestructureerd. In wezen maakt de rechtspraak van het Hof van Justitie een onderscheid tussen regelingen die op het solidariteitsbeginsel zijn gebaseerd, en regelingen met een economisch karakter (41).
(80)
In de rechtspraak van Hof van Justitie wordt een reeks criteria gehanteerd om te bepalen of een socialezekerheidsregeling op het solidariteitsbeginsel is gebaseerd (en dus geen economische activiteit inhoudt). Een reeks factoren kan in dat verband relevant zijn: i) of de regeling op een systeem van verplichte aansluiting berust (42); ii) of de regeling een functie van uitsluitend sociale aard vervult (43); iii) of de regeling ieder winstoogmerk mist (44); iv) of de betaalde uitkeringen niet afhankelijk zijn van het bedrag van de premies (45); v) of het bedrag van de betaalde prestaties niet noodzakelijkerwijze evenredig is aan de beroepsinkomsten van de verzekerde (46), en vi) of de regeling onder overheidstoezicht staat (47).
(81)
Anders dan bij op het solidariteitsbeginsel gebaseerde regelingen worden regelingen met een economisch karakter vaak gekenmerkt door: i) het feit dat deelneming facultatief is (48); ii) het kapitalisatiebeginsel (de uitkeringen hangen enkel af van de betaalde premies en de financiële resultaten van de regeling) (49); iii) het winstgerichte karakter ervan (50), en iv) het feit dat de uitkeringen een aanvulling zijn op die van een basisstelsel (51).
(82)
Bepaalde regelingen combineren elementen van beide categorieën (op het solidariteitsbeginsel gebaseerde regelingen en regelingen met een economisch karakter) (52), zodat de Commissie, om te bepalen of een bepaalde regeling al dan niet economisch van aard is, moet nagaan of elk van de verschillende in de twee voorgaande overwegingen vermelde elementen bij de betrokken regeling aanwezig zijn en zij een afweging moet maken van hun respectieve belang binnen die regeling (53).
(83)
De vraag of het verrichten van diensten met betrekking tot de verplichte zorgverzekering in de Slowaakse Republiek al dan niet een economische activiteit is, zal dus uiteindelijk alleen kunnen worden beantwoord na een grondige analyse van de specifieke wijze waarop die activiteit in de betrokken lidstaat is georganiseerd en wordt verricht, en zal dus ook specifiek zijn voor de verplichte zorgverzekering in die lidstaat. In het licht van deze algemene overwegingen zal de Commissie nagaan of de kwestieuze maatregelen die SZP/VšZP beweerdelijk zijn verleend, staatssteun vormen voor een „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(84)
Bepaalde aanwijzingen wijzen op het niet-economische karakter van de Slowaakse zorgverzekering, met name waar het gaat om de sociale kenmerken en doelstellingen ervan, die een opvallende plaats hebben binnen het functioneren van dat stelsel, en het feit dat de centrale pijler van het stelsel het solidariteitsbeginsel is.
(85)
In de eerste plaats is de aansluiting bij het zorgverzekeringstelsel wettelijk verplicht voor het overgrote deel van de bevolking van de Slowaakse Republiek en worden de medische diensten die onder de verplichte zorgverzekering vallen, verstrekt ongeacht de premies die de verzekerde betaalt. Verzekerden kunnen vrij hun zorgverzekeraar kiezen en, in het kader van de acceptatieplicht, kan de gekozen zorgverzekeraar die personen geen verzekering weigeren op grond van leeftijd, gezondheidstoestand of ziekterisico's (54).
(86)
In de tweede plaats is de Slowaakse verplichte zorgverzekering gebaseerd op premies die bij wet zijn vastgesteld in verhouding tot het inkomen van de verzekerde personen - en niet op basis van het verzekerde risico (leeftijd, gezondheidstoestand, ziekterisico's van de verzekerde personen). Bovendien is er geen direct verband tussen de hoogte van de premie die iemand aan de regeling betaalt, en de waarde van de vergoedingen die diezelfde persoon uit de regeling ontvangt. Daardoor hebben verzekeringsondernemingen niet de mogelijkheid invloed uit te oefenen op de hoogte van de premies of de minimumdekking waarop de verzekerde personen recht hebben, omdat dit alles in nationale wetgeving is vastgelegd.
(87)
In de derde plaats hebben alle verzekerden bij wet de garantie gekregen dat zij hetzelfde basisvergoedingsniveau krijgen, dat in feite vrij hoog ligt omdat bijna alle zorgprestaties die in de Slowaakse Republiek worden aangeboden, gedekt zijn, hetgeen betekent dat nagenoeg het volledige zorgaanbod via de verplichte zorgverzekering wordt aangeboden (55). De Slowaakse risicovereveningsregeling zorgt ervoor dat verzekeringsrisico's worden gespreid, en versterkt de solidariteit dus verder. Bovendien wordt in het Slowaakse stelsel het verbod op premiedifferentiatie opgelegd, hetgeen betekent dat verzekeraars premies niet mogen differentiëren afhankelijk van het verzekeringsrisico, terwijl risicoverevening verzekeraars met een risicovoller demografisch profiel in hun portfolio ten dele compenseert door herverdeling van middelen van verzekeraars die minder dan gemiddeld vergoedingen uitkeren, aan verzekeraars die meer dan gemiddeld vergoedingen uitkeren aan de bij hen verzekerde personen (56).
(88)
Ten slotte wijst de Commissie, naast de reeds genoemde sociale kenmerken en solidariteitskenmerken, er nogmaals op dat de Slowaakse verplichte zorgverzekering wordt georganiseerd en uitgevoerd binnen een streng reguleringskader: de status, rechten en plichten van alle zorgverzekeraars zijn vastgelegd in wetten waarin gedetailleerde voorwaarden zijn vastgelegd, en zij functioneren onder strikt toezicht van de Staat (57).
(89)
Op grond van deze kenmerken concludeert de Commissie dat de Slowaakse verplichte zorgverzekering niet-economisch van aard is, zodat SZP/VšZP niet kunnen worden geacht te kwalificeren als „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag (58).
(90)
De Commissie erkent dat bepaalde aspecten van de Slowaakse verplichte zorgverzekering zouden kunnen wijzen op het economische karakter van de activiteiten binnen dat stelsel: i) de aanwezigheid van diverse (publieke en particuliere) verzekeraars in de sector van de Slowaakse verplichte zorgverzekering; ii) een bepaalde mate van concurrentie tussen deze zorgverzekeraars, die iii) actief zijn in een winstgerichte activiteit, en iv) het feit dat het Slowaakse Grondwettelijk Hof oordeelde dat deze activiteit open staat voor concurrentie. Niettemin is de Commissie van mening dat de aanwezigheid van die kenmerken niets afdoet aan haar conclusie dat de verplichte zorgverzekering in Slowakije een niet-economische activiteit is.
(91)
In de eerste plaats beklemtoont de Commissie dat het feit dat diverse (publieke en particuliere) spelers actief zijn in de sector van de verplichte zorgverzekering, op zich nog niet betekent dat daardoor de activiteiten van die spelers binnen een stelsel waarin (zoals uiteengezet in de overwegingen 85, 86 en 87) de sociale kenmerken en doelstellingen van het stelsel de bovenhand hebben, het solidariteitsbeginsel van essentieel belang is voor het functioneren van dat stelsel en het toezicht door de Staat strikt is, een economisch karakter krijgen. Met dit soort uitlegging zou aan de door een lidstaat voor het functioneren van zijn socialezekerheidsstelsel gekozen vorm van organisatorische regeling een buitensporig gewicht worden toegekend tegenover de inhoud van de betrokken regeling (59).
(92)
In de tweede plaats volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie dat ook door het feit dat er ruimte is voor concurrentie binnen de zorgverzekering en concurrentie daadwerkelijk speelt, zelfs indien een en ander zo is bedoeld door de wetgever en door de rechter is bevestigd, de betrokken activiteit nog niet noodzakelijk een economisch karakter krijgt. Het Hof van Justitie heeft duidelijk gemaakt dat voor een uitspraak over het al dan niet economische karakter van activiteiten binnen een wettelijk zorgverzekeringsstelsel dat - zoals het Slowaakse stelsel - enige ruimte biedt voor concurrentie, de aard en de mate van deze concurrentie, de omstandigheden waarin deze speelt en de aanwezigheid en het gewicht van andere relevante factoren bepalend is (60). In de hier te onderzoeken zaak is het soort concurrentie dat voor consumenten het meeste van belang is - prijsconcurrentie met betrekking tot de hoogte van de premies -, uitgesloten omdat Slowaakse zorgverzekeraars de hoogte van de premies van de verzekerde personen niet kunnen aanpassen, aangezien deze bij wet wordt vastgesteld. Bovendien is de marge voor concurrentie op kwaliteit vrij beperkt omdat in de Slowaakse verplichte zorgverzekering wordt voorzien in een erg ruim aanbod aan wettelijke vergoedingen die gelijk zijn voor alle verzekerde personen, waardoor er voor verzekeraars weinig ruimte overblijft om op basis van een aanbod van bijkomende (gratis) behandelingen te concurreren om cliënten. Zorgverzekeraars hebben dus niet de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op die wettelijke vergoedingen - en concurreren dus niet met elkaar of wat betreft de toekenning van verplichte wettelijke vergoedingen voor zorgprestaties, hetgeen hun voornaamste functie is.
(93)
In de derde plaats wordt volgens de Commissie niets afgedaan aan het niet-economische karakter van de activiteiten van de verplichte zorgverzekering door het feit dat zorgverzekeraars concurreren op kwaliteit en op efficiënt inkopen doordat zij tegen concurrerende prijzen kwalitatieve zorg en aanverwante diensten inkopen bij zorgverstrekkers. Zodoende bieden de verzekeraars, via een activiteit die los kan worden gezien van hun contracten met de verzekerde personen binnen de verplichte zorgverzekering, de nodige input om hun rol binnen dat stelsel te spelen. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat indien het stelsel van de verplichte zorgverzekering doordat de inherente kenmerken ervan niet-economisch van aard zijn, ook de activiteit van de inkoop van die voor het functioneren van dit stelsel vereiste input, evenzeer niet-economisch van aard (61).
(94)
In de vierde plaats doet het feit dat de regels voor de Slowaakse verplichte zorgverzekering verzekeraars toestaan om winst te maken en een deel van de winst aan hun aandeelhouders uit te keren, niet af aan het niet-economische karakter van hun activiteiten, omdat deze plaatsvinden binnen een stelsel met een sterke aanwezigheid van alle bovengenoemde kenmerken die wijzen op het niet-economische karakter ervan. Het enkele feit dat zorgverzekeraars winst mogen maken en een deel van de winst mogen uitkeren, ondergraaft op zich nog niet de vooraanstaande rol van de sociale kenmerken en doelstellingen van het stelsel, de centrale rol van het solidariteitsbeginsel daarin en de strikte regels en het strikte toezicht van de Staat waarbinnen het stelsel functioneert. Wat de overheidsregulering betreft, herhaalt de Commissie dat de krijtlijnen voor de mogelijkheden om winst te maken, deze te gebruiken en uit te keren, worden getrokken door wettelijke verplichtingen die de Staat aan de Slowaakse zorgverzekeraars oplegt om de levensvatbaarheid en houdbaarheid van de verplichte zorgverzekering met al zijn in hoofdzaak sociale doelstellingen en solidariteitsdoelstellingen te borgen (62). De vrijheid om winst te maken, te gebruiken en uit te keren is in de Slowaakse verplichte zorgverzekering bijgevolg aanzienlijk beperkter dan in normale commerciële sectoren, en is ondergeschikt aan het bereiken van sociale doelstellingen en solidariteitsdoelstellingen.
(95)
Een en ander betekent dat, als gevolg van de in de Slowaakse verplichte zorgverzekering ingevoerde beperkte concurrentie (d.w.z. slechts beperkte concurrentie op kwaliteit en geen prijsconcurrentie) en van de beperkingen op de wijze waarop winst mag worden gemaakt en hoe deze mag worden gebruikt, de elementen van concurrentie en winstgerichtheid die in de Slowaakse verplichte zorgverzekering aanwezig zijn, niet afdoen aan de duidelijk sociale kenmerken en kenmerken inzake solidariteit en regulering die wijzen op het niet-economische karakter van de activiteiten die zorgverzekeraars binnen dat stelsel ontplooien. De elementen van concurrentie en winstgerichtheid die in de Slowaakse verplichte zorgverzekering aanwezig zijn, dienen net te worden geacht in te zetten op de primaire doelstelling om, in het belang van het goede functioneren van dat socialezekerheidsstelsel, zorgverzekeraars ertoe aan te zetten hun activiteiten te organiseren volgens de beginselen van goed beheer, en zodoende ervoor te helpen zorgen dat de sociale doelstellingen en solidariteitsdoelstellingen van dat stelsel worden behaald (63).
(96)
Ten slotte is de Commissie van oordeel dat het feit dat het Slowaakse Grondwettelijk Hof (bij het beoordelen van de vraag of er sprake was van een mogelijke schending van de door de Slowaakse Grondwet geborgde vrijheid van ondernemerschap) de Slowaakse verplichte zorgverzekering binnen „de werkingssfeer van de mededinging valt”, niet betekent dat dit stelsel activiteiten van economische aard in de zin van de staatssteunregels behelst. Immers, in die zaak werd het Slowaakse Grondwettelijke Hof gevraagd na te gaan of het in 2007 door de wetgever opgelegde verbod op winstuitkering door zorgverzekeraars verenigbaar was met de Slowaakse Grondwet (schending van het eigendomsrecht, de bescherming van eigendom en de vrijheid van ondernemerschap) en met de artikelen 18, 49, 54 en 63 van het Verdrag. Het Slowaakse Grondwettelijke Hof oordeelde dat met dit verbod de Slowaakse Grondwet werd geschonden en dat er dus geen gronden waren om nader in te gaan op de inhoudelijke elementen van de interne-marktregels van de Europese Unie of zich uit te spreken over de schending van die regels.
(97)
Tegen deze achtergrond, en rekening houdende met de specifieke kenmerken van deze zaak en de aanwezigheid en afweging van de relevante aanwijzingen, kan de activiteit van een verplichte zorgverzekering zoals die in Slowakije wordt georganiseerd en verricht, niet als een economische activiteit worden beschouwd.
(98)
In het licht van het bovenstaande concludeert de Commissie dat SZP/VšZP, als de begunstigden van de kwestieuze maatregelen, niet kunnen worden geacht ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag te vormen en dat die maatregelen dus geen staatssteun in de zin van diezelfde bepaling behelzen.
(99)
Daarom hoeft niet te worden onderzocht of de andere voorwaarden om van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag te kunnen spreken, vervuld zijn, noch hoeven de kwestieuze maatregelen op hun verenigbaarheid te worden getoetst.
8. CONCLUSIE
(100)
In het licht van de bovenstaande overwegingen concludeert de Commissie dat de kwestieuze maatregelen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag vormen,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De volgende door de Slowaakse Republiek aan Spoločná zdravotná poisťovňa a. s. (SZP) en/of Všeobecná zdravotná poisťovňa a. s. (VšZP) verleende maatregelen vormen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag:
a)
de kapitaalverhoging van SZP ten belope van 450 miljoen SKK die tussen 28 november 2005 en 18 januari 2006 plaatsvond;
b)
de schuldverlichting voor SZP via Veritel' a. s. in de periode van 2003 tot 2006;
c)
de subsidie van het ministerie van Volksgezondheid voor SZP in 2006;
d)
de kapitaalverhoging van VšZP ten belope van 65,1 miljoen EUR op 1 januari 2010;
e)
de risicovereveningsregeling die met deel 3 van wet nr. 580/2004 werd ingevoerd, en
f)
de overdacht van portfolio's van geliquideerde zorgverzekeraars, met name het portfolio van Družstevná zdravotná poisťovňa aan VZP en het portfolio van Európská zdravotná poisťovňa aan SZP.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Slowaakse Republiek.
Gedaan te Brussel, 15 oktober 2014.