ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/506
ze dne 20. února 2014
o opatřeních přijatých Německem v souvislosti s letištěm Berlin-Schönefeld GmbH a různými leteckými společnostmi - SA.15376 (C 27/07, ex NN 29/07)
(oznámeno pod číslem C(2014) 868)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby předložily připomínky v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a se zřetelem k jejich připomínkám,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V letech 2003 až 2006 byly Komisi doručeny stížnosti různých stran, podle nichž obdržely určité letecké společnosti a provozovatel letiště Berlin-Schönefeld (dále jen „Schönefeld“) možná protiprávní státní podpory pro své činnosti na tomto letišti.
(2)
Komise požádala Německo dopisem ze dne 17. srpna 2006 o informace k této věci. Německo této žádosti vyhovělo dopisem ze dne 20. prosince 2006.
(3)
Dopisem ze dne 10. července 2007 (dále jen „úvodní rozhodnutí“) informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit z důvodu výše uvedených opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Kromě toho Komise schválila příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 (3) s ohledem na všechny podklady, údaje a informace, s jejichž pomocí může ověřit, zda dotyčná opatření představují státní podporu.
(4)
Německo doručilo Komisi dne 4. října 2007 připomínky, které dne 3. března 2008 doplnilo dalšími podklady.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit uvedené řízení bylo dne 30. října 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(6)
Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Dne 16. ledna 2008 a 20. února 2008 postoupila Komise tyto připomínky Německu. Dopisem ze dne 15. května 2008 zaujalo Německo postoj k připomínkám zúčastněných stran. Komise si vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 31. srpna 2009. Německo vyhovělo této žádosti třemi dopisy (ze dne 28. září 2009, 12. října 2009 a 28. října 2009). Dne 4. dubna 2011 požádala Komise Německo opět o informace. Nato doručilo Německo dne 19. května 2011 nové připomínky, stejně jako další podklady. Dne 10. října 2011 postoupila Komise Německu další připomínky zúčastněných stran. Na tyto připomínky Německo odpovědělo dne 7. listopadu 2011. V návaznosti na další žádosti Komise o informace ze dne 17. ledna 2012 předalo Německo další připomínky dne 14. února 2012.
2. OBECNÉ SOUVISLOSTI
(7)
Po znovusjednocení Německa v roce 1990 se Berlín s ohledem na leteckou dopravu nacházel z důvodu desetiletí dlouhého rozdělení města na východní a západní část ve zcela zvláštní situaci. Městská letiště Berlin-Tegel (dále jen „Tegel“) a Berlin-Tempelhof (dále jen „Tempelhof“) leží na území bývalého Západního Berlína. Letiště Schönefeld leží na území původního východního Berlína na hranici mezi spolkovými zeměmi Berlín a Braniborsko.
(8)
Tempelhof byl otevřen v roce 1923 a z důvodu krátké vzletové a přistávací dráhy ho mohla využívat pouze malá letadla. Pouhá modernizace tohoto letiště nebyla z důvodu jeho polohy možná, protože jeho blízkost k historickým památkám i okolní obytné čtvrti neumožňovaly rozšíření. Provoz na letišti Tempelhof byl ukončen dne 30. října 2008.
(9)
Letiště Tegel bylo otevřeno v roce 1948 s cílem umožnit letecký most pro zásobování města během sovětské blokády Západního Berlína. Od roku 1968 přesunuly četné letecké společnosti svůj provoz z Tempelhofu do Tegelu, protože letiště Tempelhof nebylo vhodné pro trysková letadla. Od roku 1975 se Tegel rozvinul na nejdůležitější berlínské letiště pro osobní dopravu. Počátkem 90. let 20. století byla v Tegelu v časech špičkového zatížení vyčerpána maximální kapacita. Jediná možnost, jak dlouhodobě předcházet značným problémům z hlediska kapacity, spočívala ve výstavbě vzletových a přistávacích drah i ve výstavbě většího terminálu. To však nebylo možné, protože Tegel je stejně jako Tempelhof městské letiště, které je obklopené obytnými čtvrtěmi a příjezdovými ulicemi. Každý další nárůst letecké dopravy v Tegelu by kromě toho představoval větší hlukovou zátěž pro obyvatele.
(10)
Letiště Schönefeld bylo v roce 1946 otevřeno na příkaz sovětské vojenské správy v Německu. Letiště sloužilo nejdříve v první řadě jako vojenské letiště, které využívaly i komerční letecké společnosti, např. Aeroflot a později východoněmecká společnost Interflug. Až do politického převratu v Německu v roce 1990 bylo letiště Schönefeld několikrát rozšířeno. Lokalita, která byla koncipována jako vojenské letiště, nesplňovala požadavky moderní komerční letecké dopravy. Kromě toho letiště nebylo po změně politické situace v dobrém stavu. Z tohoto důvodu byly v 90. letech 20. století nutné rozsáhlé investice, aby se letiště přizpůsobilo západoevropským bezpečnostním normám. Mimo to leží Schönefeld dále od centra města než Tempelhof a Tegel. Proto ho minimálně určité kategorie cestujících a leteckých společností považovaly za méně atraktivní.
(11)
Tato tři berlínská letiště provozovaly z historických důvodů původně různé společnosti. V souvislosti se sjednocením byly sloučeny do jednoho jediného holdingu, souhrnně Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (dále jen „BBF“), jehož společníky byly spolkové země Berlín a Braniborsko (po 37 %) a německá spolková vláda (26 %). Do roku 2003 měl tento holding dvě dceřiné společnosti: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (dále jen „BFG“) jako provozovatele letišť Tegel a Tempelhof a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (dále jen „FBS“) jako provozovatele letiště Schönefeld. V říjnu 2003 proběhla fúze společností BBF a FBS. BFG se při tom stala dceřinou společností FBS. Dne 1. ledna 2012 byla FBS přejmenována na Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (dále jen „FBB“).
(12)
V 90. letech 20. století bylo rychle zřejmé, že je bezpodmínečně nutné využívat stávající kapacitu letišť efektivněji - v tehdejší době z důvodu až do té doby politicky motivovaného rozdělení města přes aglomeraci Berlín. Vychází se při tom z toho, že - zčásti na základě skutečnosti, že Berlín se měl opět stát německým hlavním městem - se obecně vycházelo z nárůstu letecké dopravy z Berlína a do Berlína (srov. tabulku 1).
Tabulka 1
Nárůst dopravy na berlínských letištích (miliony cestujících)
Rok
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ž. úd.
1992
1,4
6,6
ž. úd.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ž. úd.
1995
1,9
8,2
ž. úd.
1996
1,8
8,3
ž. úd.
1997
1,9
8,6
ž. úd.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ž. úd.
2000
2,1
10,3
ž. úd.
2001
1,9
9,9
ž. úd.
2002
1,6
9,1
ž. úd.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
uzavřeno
2010
7,3
15,0
uzavřeno
2011
7,1
16,9
uzavřeno
2012
7,1
18,2
uzavřeno
Zdroj:
Údaje z rozhodnutí Komise o státní podpoře č. NN 25/09 (ex N 167/09) - Německo - Financování letiště Berlin Brandenburg International (Úř. věst. C 179, 1.8.2009, s. 5), aktualizovány na základě údajů z výročních zpráv FBB.
(13)
Na tomto základě byla přímo po znovusjednocení Německa přednesena možnost jednoho jediného letiště pro region Berlín-Braniborsko. Na základě prognóz počtu cestujících na berlínských letištích se vycházelo z toho, že nárůst letecké dopravy by bylo možné zvládnout pouze za pomoci jednoho jediného letiště vhodné velikosti a v souladu s nejnovějším stavem techniky.
(14)
S plány na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín se začalo v lednu 1992. V této souvislosti bylo dne 20. června 1993 oznámeno, že jako možná lokalita pro výstavbu nového letiště byla určena oblast jižně od Schönefeldu, stejně jako obě letiště Sperenberg a Jüterbog. Tegel a Tempelhof nebyly ze dvou důvodů brány za potenciálně zajímavé: zaprvé z důvodu negativních vlivů těchto městských letišť na obyvatele (především z důvodu hluku letadel) a zadruhé proto, že výstavba v rozsahu požadovaném pro nové jediné berlínské letiště nebyla obecně možná. Rozhodnutí pro Schönefeld se opíralo koneckonců o jeho relativní blízkost od centra města (ačkoli letiště leží mimo město) a dobré napojení prostřednictvím silnic a železnice. Následně bylo rozhodnuto, že stávající letiště Schönefeld bude vybudováno a zmodernizováno jako berlínské hlavní letiště nazvané Berlin-Brandenburg Willy Brandt (dále jen „BER“) a že v této souvislosti budou letiště Tegel a Tempelhof uzavřena. Toto rozhodnutí bylo formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko ze dne 28. května 1996.
(15)
Společníci BBF plánovali provedení záměru BER prostřednictvím soukromých vlastníků a provozovatelů letiště. V roce 1997 bylo rozhodnuto o privatizaci, v jejímž rámci měly být všechny podíly BBF prodány soukromému investorovi a budoucímu kupci měla být udělena koncese na provozování letiště.
(16)
Nedošlo však ke shodě mezi společníky BBF a předkladateli nabídky. V důsledku toho prohlásili veřejní vlastníci v roce 2003 privatizaci za neúspěšnou a mimo to sdělili, že letiště bude nyní vybudováno pod vedením veřejné správy (5).
3. POPIS OPATŘENÍ A JEJICH POZADÍ
3.1. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(17)
Společnosti BBF a BFG podepsaly dne 6. srpna 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva měla mít původně platnost pět let s automatickým prodloužením o dva roky a roční výpovědní lhůtou. Podobnou smlouvu uzavřely i společnosti BBF a FBS. Podle německého práva se v případě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi podnikem a dceřinou společností jedná o smlouvu, kterou dceřiná společnost podřizuje své vedení mateřské společnosti. Kromě toho je dceřiná společnost povinna odvádět své zisky mateřské společnosti nebo na ni převádět vyrovnání svých ztrát. V praxi jsou na základě takové smlouvy zisky a ztráty mateřské a dceřiné společnosti sloučeny a odpovídajícím způsobem zdaněny. Na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi BBF a jejími dceřinými společnostmi byly různé podniky s ohledem na daň z příjmu právnických osob pokládány za jediný daňový subjekt.
(18)
V roce 2003 přešly v souvislosti s fúzí společností BBF a FBS práva a povinnosti BBF stanovené ve smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku uzavřené s BFG dne 6. srpna 1992 na společnost FBS. Kromě toho ztratila svůj význam pro fúzi smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi BBF a FBS. Tato smlouva není tudíž v tomto rozhodnutí dále brána v úvahu.
(19)
V praxi vedla smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi společnostmi BBF a BFG dne 6. srpna 1992 (dále jen „smlouva o ovládnutí a odvodu zisku“) - minimálně v určitých letech - k vyrovnání ztrát vzniklých v důsledku provozu letiště Schönefeld zisky, jichž bylo dosaženo provozem letiště Tegel.
(20)
Letiště Schönefeld skutečně vykazovalo nejméně do roku 2006 provozní ztráty. Ty znázorňuje níže uvedená tabulka k EBITDA (6) a EBIT (7) letiště za období 2003 až 2006 na základě nákladů a výnosů, které byly bezprostředně spojeny s provozem letiště.
Tabulka 2
EBITDA a EBIT letiště Schönefeld v období 2003 až 2006
EBITDA/EBIT
(v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
V důsledku špatných výsledků letiště Schönefeld však nebyla zpochybňována rentabilita skupiny tvořené společnostmi FBS, BFG a - až do roku 2003 - holdingu BBF (dále jen „skupina FBS“). Skupina FBS mohla obecně poskytnout dostatek vlastních finančních prostředků, případně mohla potřebné finanční prostředky opatřit na trhu. Jak je Komisi známo, obdržela skupina FBS veřejné finanční prostředky z externích zdrojů pouze ve spojení s financováním záměru BER a v této souvislosti se souhlasem Komise (9).
(22)
Tato okolnost byla vyvozena především z poměrně dobrých hospodářských výsledků letiště Tegel, jimiž byly zmírňovány negativní účinky provozních ztrát letiště Schönefeld na skupinu FBS. V období let 1990 až 2005 byl Tegel oproti Schönefeldu a Tempelhofu moderním letištěm, které využívali všichni důležití mezinárodní přepravci (letecké společnosti s rozsáhlou nabídkou služeb), kteří létali do Berlína. V některých kategoriích cestujících a leteckých společností byl kromě toho považován za nejatraktivnější letiště v aglomeraci Berlína. Mimo to byl v osobní letecké dopravě v Berlíně v letech 1990 až 2005 zaznamenán rostoucí trend, ze kterého měla skupina FBS prospěch.
(23)
Tabulka 1 ukazuje, že počet cestujících ročně v Tegelu v 90. letech a od roku 2004 neustále rostl. V Schönefeldu počet cestujících ročně v první polovině 90. let značně narostl (z 1,1 milionu na 1,9 milionu cestujících v letech 1991 až 1995), ve druhé polovině stagnoval a v letech 2000 až 2003 klesl (ze 2,1 milionu na 1,7 milionu cestujících ročně). V letech 1991 až 2003 zachytilo velkou část nárůstu dopravy v Berlíně - v absolutních číslech - letiště Tegel, a nikoli Schönefeld. Zatímco počet cestujících ročně v Schönefeldu v uvedeném období narostl o 600 000, v Tegelu vzrostl dokonce o 4,4 milionu. Na obou letištích rostl objem dopravy, jak je vidět v tabulce 1, v letech 2003 až 2012 nepřetržitě: o 417 % v Schönefeldu (z 1,7 milionu na 7,1 milionu cestujících ročně) a o 63 % v Tegelu (z 11,1 milionu na 18,2 milionu cestujících ročně). Oproti období 1991 až 2003 se nárůst dopravy v absolutních číslech rozdělil téměř vyrovnaně na obě letiště, což znamená, že nárůst dopravy v Schönefeldu byl procentuálně výrazně silnější než v Tegelu.
3.2. Nařízení o poplatcích pro letiště Berlín-Schönefeld
(24)
V 90. letech se skupina FBS pokusila přimět letecké společnosti k tomu, aby svůj letecký provoz přeložily z téměř plně vytíženého letiště Tegel na letiště Schönefeld, jehož kapacita nebyla zdaleka vyčerpána (10). Cílem těchto snah bylo překonat problémy v Tegelu a současně optimalizovat vytížení kapacity v Schönefeldu. Za tímto účelem byly kontaktovány jak letecké společnosti, které letiště Tegel a Tempelhof již považovaly za své stanoviště, tak i letecké společnosti, které na berlínská letiště, případně jedno z berlínských letišť ještě nelétaly. Několik leteckých společností vyjádřilo svůj zájem, nakonec však svůj provoz nepřeložila do Schönefeldu z marketingových důvodů ani jedna z nich. To bylo způsobeno zejména skutečností, že v Schönefeldu nebyl žádný stálý uživatel (11) a že infrastruktura v Schönefeldu nebyla tak moderní jako v Tegelu. Kromě toho nebylo toto znevýhodnění vyváženo atraktivními letištními poplatky nebo jinými finančními pobídkami. Pokus o přeložení části letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu a dále o usídlení leteckých společností v Schönefeldu, které doposud nenabízely žádné spoje z Berlína a do něj, tedy v tuto chvíli nebyl v maximální míře úspěšný. Zdůrazňuje to již zmíněná skutečnost, že počet cestujících v Schönefeldu v období let 1991 až 2003 vzrostl pouze o 600 000, zatímco v témže období se v Tegelu zvýšil o 4,4 milionu cestujících.
(25)
To vedlo k úvahám, jak by hospodářská situace Schönefeldu mohla být před otevřením letiště BER strategicky vylepšena. Jako možnost nebylo vzato v úvahu dočasné zavření letiště. Předmětem strategických úvah však byla výše letištních poplatků, jakož i jejich stanovení s ohledem na růst objemu dopravy.
(26)
V Německu jsou poplatky, které letiště požadují od leteckých společností za poskytované služby v rámci infrastruktury letiště, stanovovány na základě nařízení o poplatcích vydaného příslušným letištěm. Nařízení o poplatcích jsou zveřejňována v německém věstníku pro leteckou dopravu nazvaném Nachrichten für Luftfahrer (Zprávy pro letecké dopravce). Každé letiště vydává své vlastní nařízení o poplatcích a musí o něm informovat příslušné orgány civilní letecké dopravy dané spolkové země.
(27)
Od roku 2003 platila v Schönefeldu různá nařízení o poplatcích. V období od 1. srpna 2003 do 30. dubna 2004 platilo společné nařízení o poplatcích pro letiště Tegel, Tempelhof a Schönefeld (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2003“). Atraktivita tohoto nařízení byla považována za nedostatečnou, jelikož letecké společnosti žádným způsobem nemotivovalo k zavedení nových leteckých linek z Berlína a do Berlína nebo ke zvýšení četnosti letů.
(28)
Na tomto základě pověřili společníci FBS v roce 2003 poradce společnosti ([…] - dále jen „poradenská společnost“) vypracováním strategie ke zlepšení finanční situace letiště Schönefeld až do otevření letiště BER, kterou by bylo možné zrealizovat rychle.
(29)
Z analýzy poradenské společnosti vyplynulo, že z četných důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně. Na základě odhadů poradenské společnosti zahrnovala spádová oblast (tzv. catchment area) Berlína až 10 milionů možných cestujících ročně. Poradenská společnost určila řadu strukturálních faktorů, které napomáhaly k rozšíření letecké dopravy. K ústředním faktorům patřilo umístění četných sídel velkých nadnárodních podniků, skutečnost, že Berlín je největším univerzitním městem Německa, stejně jako centrum „kontaktů různých etnik“ (12), jakož i okolnost, že Berlín byl začátkem 21. století pokládán za rozvíjející se hlavní město a turistický magnet (13). Poradenská společnost objasnila, že Berlín vykazuje v roce 2003 v porovnání s jinými letišti hlavních měst ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(30)
V téže době zaznamenávala v celé Evropě značný růst nízkonákladová doprava (14). Z různých analýz vyplynulo, že nízkonákladovou dopravu lze spojit převážně s novými cestujícími, takže bylo možné počítat s odpovídajícím objemem navíc k běžné dopravě. Na základě prognózy poradenské společnosti představoval potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, a střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně.
(31)
Mimo to poradenská společnost konstatovala, že realizace strategie k usazení nízkonákladových dopravců v Schönefeldu by vyžadovala pouze omezené úpravy a nebyly by zapotřebí žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury.
(32)
Poradenská společnost proto takovou strategii (dále jen „nízkonákladová strategie“) doporučila. Pro její realizaci byla navržena kombinace množstevních slev z letištních poplatků a finančních pobídek (15).
(33)
Společnost FBS se rozhodla pro realizaci nízkonákladové strategie a za tímto účelem schválila nové nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2004“). Toto nařízení o poplatcích bylo oproti nařízení z roku 2003 speciálně šité na míru letišti Schönefeld. Nové nařízení o poplatcích bylo schváleno dne 30. dubna 2004 a v platnost vstoupilo dne 1. května 2004. Stanovovalo následující druhy poplatků:
(a)
poplatky za vzlety a přistání, zejména na základě maximální vzletové hmotnosti letadla;
(b)
poplatky za cestující na základě počtu odlétajících cestujících a destinace letu;
(c)
poplatek za parkování letadel na základě maximální vzletové hmotnosti letadla a doby využívání parkovacích ploch.
(34)
Nařízení o poplatcích obsahovalo různé finanční pobídkové mechanismy:
(a)
„množstevní slevu za cestující“, v jejímž rámci byly poplatky za cestující stanovovány proporcionálně na základě počtu přepravených cestujících:
Tabulka 3
Množstevní sleva za cestující podle nařízení o poplatcích z roku 2004
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 150 000
15
nad 250 000
20
(b)
„růstový podnět ve formě pobídky v souvislosti s destinací a četností letů“, které byly poskytovány za zřízení nových spojení z letiště Schönefeld a vytvoření dalších četností letů u stávajících spojení z Schönefeldu. Výše pobídky v souvislosti s destinací činila v prvním roce 80 %, ve druhém roce 60 %, ve třetím roce 40 % a ve čtvrtém roce 20 % základní sazby za přistání (definována jako součet platných poplatků za vzlet a přistání a poplatků za cestující za příslušné lety). Výše pobídky v souvislosti s četností letů činila v prvním roce 60 % a ve druhém roce 40 % základní sazby za přistání. Ke stanovení přesných podmínek měla být vždy uzavřena dvoustranná dohoda mezi FBS a danou leteckou společností.
(35)
Nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo v červenci 2005 znovu změněno. Podle této změny mohly letecké společnosti obdržet pobídku v souvislosti s destinací, pokud zřídily nová spojení z berlínského letištního systému, tzn. spojení do cílů, s nimiž předtím neexistovalo přímé spojení z Berlína. Před změnou se pobídka v souvislosti s destinací oproti tomu vztahovala na nová spojení z Schönefeldu, i když totéž spojení bylo provozováno přímými lety z jiných berlínských letišť.
(36)
Dne 19. ledna 2006 bylo opět schváleno nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2006“), které vstoupilo v platnost zpětně od 1. ledna 2006. Oproti nařízení o poplatcích z roku 2004 byla zrušena pobídka v souvislosti s četností letů. Nařízení o poplatcích z roku 2006 stanovovalo v podstatě tři různé finanční pobídky: podporu růstu (16), tzn. pobídku ve spojení se zvýšením tonáže a počtu cestujících na každý let, podporu v souvislosti s destinací za zřízení nového přímého spojení Berlína s novým cílovým letištěm a množstevní slevu za cestující.
(37)
Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 si musela letecká společnost při zřizování nového spojení z Berlína vybrat mezi podporou v souvislosti s destinací a podporou růstu. Toto právo volby muselo být uplatněno před zřízením nového spojení a toto jednorázové rozhodnutí bylo závazné.
(38)
Podpora v souvislosti s destinací činila v 1. období letového plánu po zřízení nového spojení 80 %, ve 2. období letového plánu 60 %, ve 3. období letového plánu 40 %, ve 4. období letového plánu 20 %, v 5. období letového plánu 10 % základní sazby za přistání. Kromě toho se letecké společnosti zavázaly k vrácení podpory v souvislosti s destinací, pokud by nové spojení znovu zrušily již před uplynutím 5. období letového plánu: v 1. období letového plánu 60 % příslušné základní sazby za přistání, v 2. období letového plánu 40 %, ve 3. období letového plánu 20 %, ve 4. období letového plánu 10 %, v 5. období letového plánu 0 %.
(39)
Podporu růstu mohly letecké společnosti nárokovat za předpokladu, že v porovnání s příslušným předchozím rokem dosáhly zvýšené tonáže nebo počtu cestujících na každý let. Podpora růstu se počítala pomocí stupnice uvedené v nařízení o poplatcích vždy podle výše dosaženého růstu; z toho vyplývaly degresivně odstupňované slevy z letištních poplatků. Podpora růstu byla omezena na maximálně pět let.
(40)
Množstevní sleva za cestující oproti tomu byla v porovnání s nařízením o poplatcích z roku 2004 změněna a rozšířena jen mírně. Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 spočívala množstevní sleva za cestující, nyní označovaná jako objemová podpora, v poměrném vrácení poplatků za vzlet a přistání, jakož i poplatků za cestující v závislosti na počtu přepravených cestujících. Slevové stupně byly stanoveny takto:
Tabulka 4
Objemová podpora: slevy podle nařízení o poplatcích z roku 2006
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 250 000
15
nad 500 000
20
nad 1 milion
30
nad 2 miliony
40
3.3. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi
3.3.1. Usazení společnosti easyJet jako stálého uživatele na letišti Schönefeld
(41)
V roce 2003 zahájila společnost FBS v souvislosti s realizací nízkonákladové strategie v Schönefeldu jednání se společností easyJet Airline Company Ltd. (dále jen „easyJet“), neboť tato společnost hledala sídlo pro novou základnu na evropském kontinentu. Výměnou za atraktivní letištní poplatky a další finanční pobídky nabídla společnost easyJet umístění čtyř letadel na tomto letišti v prvním roce provozu (2004), přičemž ve druhém roce mělo následovat šest letadel a v každém dalším roce v období let 2006 až 2009 mělo přibýt jedno další letadlo. Podle údajů Německa to společnost FBS považovala za příležitost usídlit na letišti Schönefeld jako stálého uživatele na trhu zavedeného nízkonákladového dopravce.
(42)
Dne 19. prosince 2003 uzavřely společnosti FBS a easyJet smlouvu (dále jen „smlouva s easyJet z roku 2003“) s výše uvedenými podmínkami. Se smlouvou byla stanovena zvláštní struktura poplatků pro easyJet, která se odchylovala od platného nařízení o poplatcích. V ní jsou stanoveny pouze poplatky na základě počtu odlétajících cestujících. Bez ohledu na to byl smlouvou zaveden slevový systém, který se opíral o počet cestujících navíc, které společnost easyJet přepravila v příslušném roce v porovnání s předchozím rokem. Tento zvláštní slevový systém byl později pod označením „podpora růstu“ zahrnut do nařízení o poplatcích z roku 2006 (viz 36. až 39. bod odůvodnění. Kromě toho se společnosti FBS a easyJet dohodly na podpoře v souvislosti s destinací ve formě jednorázové platby ve výši […] EUR za každou novou každodenní rotaci (četnost letů), kterou společnost easyJet vytvoří. Platby vycházející z tohoto systému byly však v roce 2004 pozastaveny. Celkově bylo v rámci tohoto systému podpořeno 19 nových každodenních rotací, které společnost easyJet vytvořila.
(43)
Doba platnosti smlouvy uzavřené mezi společnostmi FBS a easyJet činila původně deset let, přičemž společnost easyJet měla možnost prodloužit ji o dalších deset let. Dne 11. září 2007 uzavřely společnosti FBS a easyJet pozměňovací smlouvu (dále jen „pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007“), kterou byla změněna doba platnosti a další podmínky původní smlouvy. Touto pozměňovací smlouvou byla doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 ve svém pozměněném znění omezena na dobu do otevření letiště BER (tehdy se předpokládal rok 2011). S ohledem na letištní poplatky obsahovala pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště (17). V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro easyJet, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit.
(44)
V období 2003 až 2006 se doprava společnosti easyJet na letišti Schönefeld značně zvýšila. Společnost mohla dokonce počet letadel umístěných na tomto letišti zvýšit rychleji, než jak bylo smluvně dohodnuto s FBS. Následně se letiště Schönefeld stalo v roce 2006 největší základnou společnosti easyJet mimo území Spojeného království.
(45)
Tento stav vyjadřuje tabulka 5, která ukazuje vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld (vždy v absolutních číslech a jako procentní podíl na celkovém počtu cestujících v Schönefeldu v letech 2004 až 2010).
Tabulka 5
Vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld v letech 2004 až 2010
Vývoj počtu cestujících společnosti easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Podíl cestujících společnosti na celkovém počtu cestujících na letišti Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Usídlení jiných leteckých společností v Schönefeldu
(46)
Vedle usídlení společnosti easyJet jakožto stálého uživatele usilovala společnost FBS o získání dalších nízkonákladových dopravců. Na základě toho byly uzavřeny individuální smlouvy s následujícími nízkonákladovými dopravci: Germanwings GmbH (dále jen „Germanwings“), Ryanair Limited (dále jen „Ryanair“), Volare Airlines S.p.A. (dále jen „Volare“), V-Bird Airlines B.V. (dále jen „V-Bird“), Norwegian Air Shuttle AS (dále jen „Norwegian Air Shuttle“), Icelandair Reykjavik Airport (dále jen „Icelandair“), jakož i letecká společnost Aer Lingus Limited (dále jen „Aer Lingus“), která je pro účely tohoto usnesení považována za nízkonákladového dopravce (18).
(47)
V případě společností Ryanair a Germanwings byly uzavřeny dvě po sobě jdoucí smlouvy, jedna v roce 2003 a druhá v roce 2004.
(48)
Smlouvy se společnostmi Ryanair, Volare a V-Bird, jakož i první smlouva s Germanwings byly uzavřeny před schválením nařízení o poplatcích z roku 2004 a dnem jeho vstupu v platnost (viz 33. bod odůvodnění). V těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Smlouvy předpokládaly finanční pobídky ve formě plateb pro jednotlivé letecké společnosti, které byly vyjednány s cílem přesvědčit tyto letecké společnosti o zahájení nebo rozšíření provozu v Schönefeldu, aniž by se nejprve muselo čekat na schválení nového nařízení o poplatcích s finančními pobídkami. Tyto platby byly spojeny s podmínkou, že letecká společnost musí realizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně stanoveného provozu (19). V první smlouvě se společností Ryanair byla stanovena platba ve výši […] mil. EUR za rok (doba platnosti smlouvy). Smlouvy se společnostmi V-Bird a Volare obsahovaly platby ve výši […] mil. EUR za tři roky, degresivně odstupňované v ročních tranších. V první smlouvě se společností Germanwings byla stanovena platba ve formě degresivní slevy ze splatných letištních poplatků po dobu tří let. Kromě toho bylo dohodnuto, že FBS musí převzít náklady na marketingové aktivity ve výši […] EUR za rok.
(49)
Ostatní smlouvy, které byly uzavřeny se vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost nebo až poté, vycházely v podstatě z týchž zásad. I v těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Takto mohly dotčené letecké společnosti nárokovat různé finanční pobídky. Smlouvy však obsahovaly „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště. V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro dotčenou leteckou společnost, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit (20). Smlouvy obsahovaly doložku, podle níž bylo udělení určitých pobídek stanovených v nařízení o poplatcích vázáno na podmínku, že letecká společnost musí zrealizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně předpokládaného provozu. Kromě toho bylo v některých z těchto smluv stanoveno, že FBS přispěje k poměrnému financování marketingových nákladů dotčených leteckých společností. Ve smlouvě se společností Norwegian Air Shuttle byl například stanoven jednorázový příspěvek ve výši […] EUR ze strany FBS k pokrytí prokazatelných marketingových nákladů letecké společnosti. Jednorázové platby ve výši […] EUR, příp. […] EUR k financování části jejich marketingových nákladů byly nabídnuty i společnostem Aer Lingus a Icelandair.
(50)
Následující tabulka obsahuje přehled o době platnosti jednotlivých smluv.
Tabulka 6
Doba platnosti smluv uzavřených mezi společností FBS a jednotlivými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Datum uzavření smlouvy
Předpokládaná doba platnosti smlouvy (21)
Ryanair (první smlouva)
31. března 2003
1. května 2003 až 30. dubna 2004
Ryanair (druhá smlouva)
28. dubna 2004
1. května 2003 až 30. dubna 2008
Germanwings (první smlouva)
14. října 2003 (22)
26. října 2003 až 31. října 2006
Germanwings (druhá smlouva)
23. prosince 2004
1. května 2004 až 30. dubna 2008
Volare
22. října 2003 (23)
26. října 2003 až 31. března 2007 (24)
V-Bird
3. listopadu 2003 (25)
3. listopadu 2003 až 3. listopadu 2007 (26)
Icelandair
6. června 2004
6. června 2004 až 31. března 2009
Norwegian Air Shuttle
17. května 2004
29. března 2004 až 31. března 2009
Aer Lingus
13. května 2004
30. března 2004 až 31. března 2009
(51)
Tabulka 7 znázorňuje vývoj dopravy dotčených leteckých společností na letišti Schönefeld v letech 2003 až 2010.
Tabulka 7
Vývoj počtu cestujících těchto nízkonákladových dopravců, kteří byli předmětem šetření v období 2003 až 2010
Vývoj počtu cestujících leteckých společností s individuálními smlouvami v období 2003 až 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Celkový podíl těchto leteckých společností na dopravě v Schönefeldu
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Celkově vedla realizace nízkonákladové strategie k velmi prudkému nárůstu dopravy na letišti Schönefeld. Jak vyplývá z tabulky 1, počet cestujících se v letech 2003 a 2004 téměř zdvojnásobil (nárůst z 1,7 milionu na 3,3 milionu). Počet cestujících rostl výrazně i v dalších letech a v roce 2005 dosáhl hodnoty 5 milionů a v roce 2006 hodnoty 6 milionů cestujících. V letech 2003 až 2009 vzrostl počet cestujících čtyřnásobně.
3.4. Terminál B a pronájem prostor v tomto terminálu společnosti easyJet
(53)
Na letišti Schönefeld jsou terminály B a A stavebně propojeny a společně tvoří severní terminál. Pokud jde o kapacitu, je terminál B nejmenším terminálem na tomto letišti. Většina cestujících a leteckých společností využívá výrazně větší terminál A. V terminálu B se nachází pouze funkce odbavení cestujících a zavazadel a bezpečnostní kontrola cestujících. Všechny ostatní části procesu odbavení cestujících probíhají v sousedním terminálu A. K tomu patří čekání před odletem, příprava na nástup do letadla, jakož i samotný nástup. V terminálu A dále probíhají veškeré přílety cestujících a jejich zavazadel.
(54)
V rámci přípravy na značný nárůst objemu dopravy, s nímž bylo třeba v Schönefeldu počítat v důsledku smlouvy uzavřené se společností easyJet v roce 2003, uzavřela FBS s touto leteckou společností v březnu 2004 další smlouvu. Touto další smlouvou (dále jen „nájemní smlouva s easyJet z roku 2004“) udělila FBS společnosti easyJet výhradní právo na využívání odbavovacích přepážek a prostor pro posádky v schönefeldském terminálu B. Dohodnuté platby nájemného měly být prováděny odděleně od letištních poplatků. Kromě toho opravňovala smlouva společnost easyJet k tzv. brandingu, tzn. zařízení určitých ploch ve stylu značky této letecké společnosti.
(55)
V období let 2004 až 2007 si společnost easyJet pronajímala plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá […] % celkové plochy terminálu B. V únoru 2008 proběhlo stěhování společnosti easyJet do samostatných kancelářských prostor, čímž se kancelářské plochy využívané v terminálu B zmenšily na […] m2.
(56)
Volné plochy terminálu B, včetně hal a chodeb, stejně jako kaváren, které se tam nacházejí, mohou využívat i cestující jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(57)
Odbavení cestujících v terminálu B se liší od odbavení v jiných terminálech na základě technického aspektu bezpečnostního vybavení odbavovacího systému pro zavazadla. Systém používaný v terminálu B disponuje integrovaným rentgenovým přístrojem ke kontrole zavazadel. V terminálu A probíhá rentgenová kontrola bezprostředně poté, co cestující vstoupí do odbavovacího prostoru. Podle německé ústavy odpovídá zařízení v terminálu B s ohledem na technickou účinnost odbavovacího systému pro zavazadla zařízení v terminálu A.
3.5. Opatření podléhající formálnímu vyšetřovacímu řízení
(58)
Předmětem formálního vyšetřovacího řízení jsou následující opatření:
-
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (dále jen „opatření č. 1“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla podle úvodního rozhodnutí určena společnost FBS,
-
úpravy poplatků stanovené ve smlouvě s easyJet z roku 2003 (dále jen „opatření č. 2“), jako jejichž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet,
-
podmínky, včetně slev z letištních poplatků a různých finančních pobídek, které byly několika dalším nízkonákladovým dopravcům nabídnuty v rámci smluv uvedených v tabulce 6 (dále společně jen „opatření č. 3“), jako jejichž potenciální oprávněné osoby byly určeny společnosti Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus a Icelandair,
-
nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (dále jen „opatření č. 4“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
4.1. Opatření č. 1: smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(59)
V úvodním rozhodnutí Komise konstatovala, že letiště Schönefeld po určitou dobu evidovalo ztráty a i v současnosti hospodaří se ztrátou. Kromě toho zjistila, že jeden z nejdůležitějších nástrojů k přežití společnosti FBS spočíval v tom, že ztráty byly vyrovnávány zisky společnosti BFG. Komise dospěla předběžně k závěru, že společnosti FBS plynula z tohoto křížového subvencování, které se opíralo o smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, hospodářská výhoda, jíž by FBS za běžných tržních podmínek možná ani nedosáhla. Komise považovala tuto hospodářskou výhodu za zvláštní, protože z ní měl prospěch pouze jeden podnik. Kromě toho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(60)
Dále dospěla Komise k závěru, že tato hospodářská výhoda byla financována ze státních prostředků, a tím ji bylo nutné přičíst státu. V souvislosti se státními prostředky zdůrazňuje Komise, že se v případě FBS jedná o veřejný podnik, jehož společníky jsou německá spolková vláda a dvě spolkové země. Mimo to zastupuje osm z dvanácti členů dozorčí rady německé státní orgány. Komise proto zastává názor, že prostředky FBS je třeba pokládat za státní prostředky. S ohledem na přisouditelnost opatření č. 1 státu zdůraznila Komise zejména druh činnosti společnosti FBS a uvedla, že letiště mají podstatný význam v různých politických oblastech a že státní orgány jsou obecně „nepřítomny“, když provozovatel letiště přijímá rozhodnutí o dlouhodobém rozvoji příslušné infrastruktury.
(61)
Komise proto shledala, že sporné opatření může představovat státní podporu. Zpochybnila slučitelnost této potenciální podpory s vnitřním trhem, zejména na základě opatření podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V tomto ohledu Komise zjistila, že se u daného opatření jedná o provozní podporu, pokud ji lze klasifikovat jako státní podporu, pokud se nejeví jako nutná a přiměřená k dosažení cíle ve veřejném zájmu a pokud nedoprovází proces restrukturalizace. Komise kromě toho zpochybnila slučitelnost opatření s ustanoveními čl. 106 odst. 2 SFEU a uvedla k tomu, že německé orgány neprokázaly, že společnost FBS byla pověřena poskytováním služeb ve všeobecném hospodářském zájmu. Komise mimo to odkazuje na body 34 a 35 Pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu“) (27), podle nichž by mohla být správa letiště jako celku považována za hospodářskou službu obecného zájmu pouze ve výjimečných případech.
4.2. Opatření č. 2: smlouva s easyJet z roku 2003
(62)
V úvodním rozhodnutí Komise uvedla, že letištní poplatky hrazené společností easyJet byly výrazně nižší než poplatky stanovené v platném nařízení o poplatcích. Kromě toho Komise zdůraznila, že poplatky stanovené pro jiné nízkonákladové dopravce v Schönefeldu vycházely z tehdy platného nařízení o poplatcích, nicméně smlouva s easyJet z roku 2003 tento „dynamický“ odkaz na nařízení o poplatcích neobsahovala. Komise tudíž vyslovila předběžné stanovisko, že smlouva s easyJet z roku 2003 představovala zvláštní výhodu pro easyJet, která dle všeho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(63)
Komise mimo to došla k předběžnému závěru, že toto opatření je financováno ze státních prostředků a lze ho připsat státu, mimo jiné na základě argumentace uvedené v souvislosti s opatřením č. 1, která se týká i opatření č. 2. Kromě toho Komise uvedla, že k uzavření takových smluv, jako jsou smlouvy s easyJet a dalšími nízkonákladovými dopravci, je s nejvyšší pravděpodobností nutný souhlas dozorčí rady, která je většinově složená ze zástupců státních orgánů. Komise ještě poznamenala, že rozhodnutí o poplatcích zveřejněné společností FBS muselo schválit Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu země Braniborsko. Tyto aspekty byly pokládány za další odkazy na to, že opatření č. 2 (a opatření č. 3) je třeba stejnou měrou přisoudit státu. Komise dále poukázala na to, že premiér Braniborska je členem dozorčí rady FBS a že pod něho spadá i Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu.
(64)
Komise rovněž vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.3. Opatření č. 3: Smlouvy s různými dalšími nízkonákladovými dopravci
(65)
V úvodním rozhodnutí vysvětlila Komise, že z úpravy slev zavedené v Schönefeldu v zájmu zvýšení objemu dopravy měly prospěch pouze určité letecké společnosti, a zdůraznila chybějící transparentnost tohoto slevového systému. Komise poukázala na to, že některé ze zkoumaných úprav slev byly dojednány v době, kdy platné nařízení o poplatcích neobsahovalo žádné úpravy ohledně snížení ceny, a že nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo vypracováno výhradně z toho důvodu, aby byl zpětně vytvořen právní základ pro tyto úpravy. Podle Komise nemohla úprava slev stanovená podle nařízení o poplatcích z roku 2004 vstoupit v platnost v souladu se zákonem, neboť nařízení o poplatcích z roku 2004 schválily příslušné orgány pouze pod podmínkou, že Evropské komisi budou příslušné úpravy slev oznámeny, přičemž k takovému oznámení nedošlo (28). S ohledem na tyto poznatky došla Komise k předběžnému závěru, že sporné úpravy přinesly dotčeným leteckým společnostem zvláštní výhodu. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(66)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 3 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(67)
Komise nakonec vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti sporných úprav s vnitřním trhem, pokud by mohly být klasifikovány jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.4. Opatření č. 4: nájemní smlouva s easyJet z roku 2004
(68)
V souvislosti s dohodou mezi společnostmi FBS a easyJet o užívání terminálu B letiště Schönefeld odkázala Komise v úvodním rozhodnutí na rozsudek Zemského soudu v Postupimi (29). Zemský soud zjistil, že společnosti easyJet příslušelo výhradní využívání celého terminálu letiště (terminál B) a že ostatní letecké společnosti, které tento terminál předtím využívaly, musely ustoupit. Tento terminál nabízí různé přednosti, které v ostatních terminálech letiště Berlín-Schönefeld nejsou. Terminál disponuje například zařízením pro přepravu zavazadel s několika úrovněmi, které umožňuje podstatně rychlejší odbavení než přepravní systémy omezené na jednu úroveň, které mají ostatní terminály.
(69)
Podle Komise zemský soud konstatoval, že není žádný důvod pro to, aby společnost easyJet získala výhradní právo na využívání terminálu B. Ostatní letecké společnosti, které stejně tak létají na letiště Berlín-Schönefeld, odbavily v Schönefeldu také mnoho cestujících a nabízely spojení v podobném počtu jako easyJet. Bez ohledu na to vyslovila Komise názor, že nájem, který společnost FBS vyčíslila pro společnost easyJet ve výši […] EUR měsíčně, je nižší než nájemné obvyklé na trhu.
(70)
Komise tudíž zastávala předběžné stanovisko, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 představuje zvláštní výhodu pro společnost easyJet. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(71)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 4 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(72)
Komise závěrem vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
5.1. Air France
(73)
Podle údajů společnosti Air France se u snížených poplatků, které FBS vybírala v Schönefeldu, jednalo o všeobecné opatření, neboť v tomto případě neproběhlo potřebné veřejné oznámení. Kromě toho je doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 (20 let) v rozporu s rozhodovací praxí Komise. Pro dlouhodobou finanční podporu neexistoval žádný objektivní důvod a nelze doložit žádný účinek pobídky.
(74)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, zastávala společnost Air France názor, že se jednalo o jediný terminál, který byl určen pro výhradní využívání jednou leteckou společností. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 nebyla předmětem výběrového řízení. Společnost easyJet je jedinou leteckou společností, která může v Schönefeldu nabízet pohodlný a spolehlivý výdej zavazadel.
5.2. Lufthansa
(75)
Společnost Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa“) poukázala ve svém stanovisku na to, že obchodní vývoj tří berlínských letišť (Tegel, Schönefeld a Tempelhof) probíhal nanejvýš pozitivně a obratová rentabilita činila v posledních třech letech zhruba […] %. Podle názoru společnosti Lufthansa bylo letiště Schönefeld dotováno leteckými společnostmi působícími na letišti Tegel.
5.3. Germania
(76)
Společnost Germania Fluggesellschaft mbH (dále jen „Germania“) vyjádřila stanovisko, že výhody nabízené v Schönefeldu na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi společnostmi FBS a BFG byly financovány cestujícími letiště Tegel. Podle společnosti Germania vyplývalo křížové subvencování ze způsobu výpočtu poplatků, jakož i z propojení provozovatelů letišť Schönefeld a Tegel, které je podle společnosti Germania zapotřebí hodnotit jako koluze. Podle jejího stanoviska nejednala FBS ohledně vyrovnání ztrát jako investor v tržním hospodářství. Germania pokládá za nepravděpodobné, že náklady FBS v Schönefeldu mohly být kryty z provozu.
(77)
Germania uvedla, že letecké společnosti v Schönefeldu dostaly v důsledku individuálních smluv o letištních poplatcích provozní podporu. Kromě toho nebylo nařízení o poplatcích z roku 2004 podle Germanie ani schváleno, ani zveřejněno.
(78)
Podle společnosti Germania neodpovídalo nájemné vybírané od společnosti easyJet za využívání terminálu B cenám obvyklým na trhu. To se rovná přednostnímu zacházení a státní podpoře. Výhradní využívání celého terminálu umožnilo společnosti easyJet nabízet efektivní servis, zatímco jiné letecké společnosti tuto možnost neměly.
5.4. DBA
(79)
Podle údajů společnosti DBA Luftfahrtgesellschaft (dále jen „DBA“), nízkonákladového dopravce a dceřiné společnosti firmy Air Berlin (provoz byl zastaven v roce 2008), byla cenová soutěž na berlínském trhu letecké dopravy obzvláště silná. Podmínky hospodářské soutěže se ještě přiostřily při realizaci nízkonákladové strategie v Schönefeldu, zejména při nástupu společností Germanwings a easyJet. Takto se letecké společnosti působící v Tegelu dostaly pod tlak, mezi nimi především jiní nízkonákladoví dopravci, jako Air Berlin/DBA.
(80)
Podle DBA neodpovídalo nájemné hrazené společností easyJet za terminál B ceně obvyklé na trhu. Kromě toho představovalo výhradní využívání přepravního zařízení v terminálu B přednostní zacházení, které je relevantní s ohledem na právo v oblasti podpory.
5.5. Sdružení evropských leteckých společností (Association of European Airlines)
(81)
Sdružení evropských leteckých společností (dále jen „AEA“), které zastupuje zájmy evropských leteckých společností, je toho názoru, že křížové subvencování mezi letišti Tegel a Schönefeld a mezi členy AEA, kteří přednostně létali z Tegelu, a subvencovanými konkurenčními leteckými společnostmi se sídlem v Schönefeldu je diskriminační. Podle AEA nebyly letecké společnosti působící v Schönefeldu bez tohoto křížového subvencování v rozporu s hospodářskou soutěží z hospodářského hlediska schopny přežít a poplatky v Tegelu mohly být výrazně nižší. Na základě geografické blízkosti Tegelu k Schönefeldu nebyly subvence z veřejného hlediska nutné.
(82)
Podle názoru AEA nelze kromě toho opatření uvedená v úvodním rozhodnutí objektivně ospravedlnit, slevy a pobídky jsou svévolné a diskriminační a na základě toho nejsou slučitelné s pokyny pro leteckou dopravu.
5.6. Germanwings
(83)
Podle údajů společnosti Germanwings se FBS vůči podniku neustále chovala jako soukromý investor. Navzdory postupnému snížení poskytnutých slev vybudovala společnost Germanwings svou síť leteckých spojení z Schönefeldu. Podnik se spoléhal na to, že finanční ujednání dohodnutá s FBS jsou v souladu se zákonem, zejména z toho důvodu, že tři berlínská letiště tvořila jednotný letištní systém.
(84)
Společnost Germanwings vysvětlila, že letiště Hamburk, Drážďany, Lipsko nebo Lübeck (30) nebyly považovány za vhodné konkurenceschopné alternativy pro Schönefeld, jelikož letecká společnost provozuje v první řadě vnitrostátní linky. Vzhledem ke krátkému trvání letu na vnitrostátních linkách jsou uvedená letiště příliš vzdálená od Berlína na to, aby byla brána v úvahu jako vhodné alternativy Schönefeldu.
(85)
Společnost Germanwings dále uvedla, že pronajmutí terminálu B společností easyJet je v rozporu s předpisy hospodářské soutěže a předpisy o státní podpoře, jelikož easyJet se žádným způsobem nepodílela na financování terminálu B a pronájem byl uskutečněn bez odpovídajícího výběrového řízení. Mimo to je nájemné příliš nízké, vezme-li se v úvahu, že terminál B disponuje na rozdíl od terminálů A a C moderním zařízením pro přepravu zavazadel.
5.7. Letiště Lübeck
(86)
Letiště Lübeck uvedlo, že nebyl zaznamenán žádný negativní dopad obchodní strategie FBS na trh.
5.8. Ryanair
(87)
Společnost Ryanair zastávala názor, že s ohledem na lety na krátké a střední vzdálenosti nepanovala žádná konkurence mezi letišti Drážďany, Hamburk a Lübeck na jedné straně a letištěm Schönefeld na straně druhé. Vzdálenost mezi Schönefeldem a Drážďany, Hamburkem, případně Lübeckem je pro vznik takové konkurence příliš velká. Smlouva s letištěm Schönefeld proto neměla žádný dopad na ostatní uvedená letiště.
(88)
Společnost Ryanair uvedla, že poplatky, které hradí v Schönefeldu, odpovídají údajům stanoveným v nařízení o poplatcích, které jsou v souladu s obvyklou praxí v sektoru. Smlouva s FBS se podobá smlouvám uzavíraným celou řadou soukromých letišť a investor v tržním hospodářství by ji uzavřel stejným způsobem. Společnost Ryanair předložila studii poradenské společnosti […], v níž byly zkoumány smluvní vztahy mezi společností Ryanair a FBS. Na základě srovnatelné analýzy letiště Schönefeld s letišti v Liverpoolu a Lutonu došla poradenská společnost k závěru, že se chování FBS vůči společnosti Ryanair shoduje s chováním, které se očekává od soukromého investora v tržním hospodářství.
(89)
Podle názoru společnosti Ryanair je Berlín významným evropským hospodářským a správním centrem jako Londýn nebo Milán, a tím i důležitým evropským cílem leteckých společností. Letecké společnosti sídlící v Berlíně se proto mohly spolehnout na to, že je dostatek cestujících, kteří tam chtějí jet.
5.9. easyJet
(90)
S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 uvedla společnost easyJet, že investor v tržním hospodářství, který by jednal na místě FBS, by také uplatnil tento druh strategie. Ve skutečnosti mohla FBS na základě opatření zaznamenat značný nárůst počtu cestujících a lepší hospodářské výsledky.
(91)
Společnost easyJet dále uvedla, že existence individuální dohody o poplatcích mezi FBS a easyJet neznamená nutně, že byly poskytnuty diskriminační slevy. Společnost easyJet vyslovila stanovisko, že jiným leteckým společnostem se srovnatelnými cíli v oblasti růstu byly poskytnuty naprosto stejné podmínky jako jí. V každém případě byly slevy s ohledem na stupňovité účinky nabídnuté společností easyJet ospravedlněny. Velká část cestujících na letišti Schönefeld byla zákazníky easyJet, a tím poskytla easyJet nepoměrný přínos ke zlepšení výsledků FBS.
(92)
Pokud jde o využívání terminálu B, uvedla easyJet, že se nejedná o uzavřený letištní terminál. Ve skutečnosti si easyJet pronajala samostatný odbavovací prostor a příslušné kancelářské prostory v severním terminálu letiště Schönefeld. Plocha byla v maximální míře veřejně přístupná a využívali ji i cestující jiných leteckých společností. V okamžiku podpisu smlouvy s easyJet byl v terminálu B dostatek volné kapacity. Jiným leteckým společnostem tak nevzniklo žádné znevýhodnění. Společnost easyJet zdůraznila, že od zahájení leteckého provozu v Schönefeldu v roce 2004 je leteckou společností se zdaleka největším počtem cestujících. Výhradní využívání určitých prostor terminálu B je tudíž objektivně ospravedlněno.
(93)
Dále odpovídal odbavovací systém pro zavazadla v terminálu B podle údajů společnosti easyJet pouze obvyklým technickým standardům a společnost tak nezískala žádné výhody oproti jiným leteckým společnostem.
(94)
K tržní hodnotě terminálu B společnost easyJet uvedla, že placené nájemné je vyšší než tržní hodnota, protože terminál by nestačil k pokrytí jejích kapacitních požadavků. Srovnání nájemného je tudíž možné pouze se srovnatelnou plochou na letišti Schönefeld nebo - s ohledem na kanceláře - s kancelářskými prostory v bezprostřední blízkosti letiště.
5.10. FBS
(95)
FBS odkázala na zvláštní situaci Berlína, konkrétně na letištní systém (původně tvořený třemi letišti) a plány na výstavbu centrálního letiště Berlín-Brandenburg (BER). V roce 2003 byla dopravní kapacita letiště Schönefeld vyčerpána jen asi z poloviny a provoz letiště nekryl náklady. Podle údajů společnosti FBS by zavření tohoto letiště vedlo mimo jiné ke ztrátě provozní licence pro Schönefeld, která byla pro provoz BER nezbytná.
(96)
FBS poukázala na to, že letiště, která Komise v úvodním rozhodnutí označila za domnělé konkurenty, nejsou ve skutečnosti žádnými konkurenty berlínských letišť, jelikož geografická vzdálenost mezi jednotlivými letišti je příliš velká.
(97)
S ohledem na smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku argumentovala FBS, že takové smlouvy mezi podniky jedné skupiny jsou v obchodním světě na denním pořádku. FBS zastávala stanovisko, že převod zisků mezi třemi berlínskými letišti je čistě interní záležitostí podniku. Podle názoru FBS tvoří letištní systém jeden jediný podnik, který má společné cíle a prostřednictvím podnikového práva je vzájemně propojen. Letištní systém představuje jeden jediný územní a věcný trh. Jedná se tudíž o běžnou praxi na trhu a v uvedeném případě byl navíc z hospodářského hlediska smysluplný.
(98)
FBS se pozastavila na některými předběžnými závěry v úvodním rozhodnutí ohledně používání státních prostředků. Podle ní neospravedlňuje skutečnost, že nařízení o poplatcích musí schválit veřejný orgán, závěr, že prostředky FBS byly kontrolovány státem. Podle ní platil systém nařízení o poplatcích stejnou měrou pro státní i soukromé společníky letišť a zohledňoval veřejné zájmy na provozování letecké dopravy v souladu s právními normami. Podle údajů FBS neměl premiér spolkové země Braniborsko, který byl také členem dozorčí rady FBS, vůči ministerstvu příslušnému ke schvalování nařízení o poplatcích žádné oprávnění udělovat pokyny. Při stanovování poplatků se právní vztah mezi letišti a leteckými společnostmi řídí výhradně soukromým právem a je nezávisle na schválení rozhodným orgánem závazný z občanskoprávního hlediska.
(99)
FBS také prohlásila, že nařízení o poplatcích má stejný účinek jako všeobecné obchodní podmínky a tvoří nezávisle na jakémkoli oficiálním schválení ústřední součást smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností. Nařízení o poplatcích je, včetně obsažených slevových systémů, nabízeno od 1. května 2004 bez rozdílu všem leteckým společnostem. Individuální smluvní úpravy sloužily pouze k vyjednání dvoustranných realizačních podmínek a podrobnému vytyčení cílů. Prostřednictvím těchto smluv nebyly uděleny žádné zvláštní výhody.
(100)
FBS argumentovala tím, že v roce 2003 musela po neúspěšné privatizaci na základě rozdílného kapacitního vytížení na obou nejdůležitějších berlínských letištích (téměř plné vytížení v Tegelu bez možností rozšíření stojících za zmínku oproti značným volným kapacitám na budoucím letišti BER-Schönefeld) přijmout opatření, aby se letecká doprava v aglomeraci Berlína odvíjela udržitelně a hospodářsky účinně.
(101)
Kromě toho prohlásila FBS, že v zájmu skupiny FBS bylo nutné, aby byl provoz na letišti Schönefeld zachován s ohledem na budoucí provoz letiště BER. Podle FBS by de facto samo prozatímní zavření Schönefeldu znemožnilo dosažení dlouhodobého strategického cíle, kterým je provoz centrálního letiště v Schönefeldu.
(102)
Podle údajů FBS musel být proto provoz v Schönefeldu v době od roku 2003 do otevření letiště BER překlenut z ekonomického hlediska co nejefektivněji. FBS doplnila, že pro lepší využívání dostupné kapacity letiště Schönefeld na návrh renomované poradenské společnosti bylo rozhodnuto o realizaci nízkonákladové strategie. Tato nízkonákladová strategie byla pokládána za hospodářsky nejvýhodnější řešení pro FBS, protože bylo posouzeno jako pravděpodobné, že navržené nařízení o poplatcích by se systémem cílených a degresivně odstupňovaných finančních pobídek, který v něm byl předpokládán, vedlo krátkodobě ke zvýšení objemu dopravy v Schönefeldu.
(103)
Podle FBS byla nízkonákladová strategie nanejvýš úspěšná. Počet cestujících v Schönefeldu skokově narostl, aniž by se na ostatních berlínských letištích snížil počet cestujících. FBS zdůraznila, že zvýšený objem dopravy vedl ke zvýšeným výnosům a hospodářské potíže mohly být rychle překonány. Již v roce 2006 skončil hospodářský výsledek (EBIT) FBS poprvé pozitivně. Podle FBS se vycházelo z toho, že pokračoval tento pozitivní trend, což mělo význam především pro schopnost financování nového letiště.
(104)
FBS uvedla, že strategická změna nastolená v roce 2003 byla z hospodářských důvodů nevyhnutelná a FBS se tak chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Obchodní plán, který byl základem nízkonákladové strategie, společnosti FBS umožnil prognózu, že provoz letiště nezůstane nerentabilní. FBS odkázala na studii zadanou auditorské firmě […] (dále jen „studie prvního znalce“). Tato studie vyhotovená v roce 2007 potvrdila, že realizace nízkonákladové strategie a zavedení odpovídajícího nařízení o poplatcích byly z pohledu investora v tržním hospodářství smysluplné.
(105)
FBS prohlásila, že individuální smlouvy uzavřené s určitými nízkonákladovými dopravci před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost byly nutné pro realizaci nízkonákladové strategie, aby byly letecké společnosti motivovány k usazení v Schönefeldu. FBS odkazuje na druhou studii zadanou auditorské firmě […], která byla rovněž vyhotovena v roce 2007. V rámci této studie analyzovala společnost […] rentabilitu různých smluv v rámci opatření č. 3 a zjistila, že se FBS při uzavírání těchto smluv chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Všechny individuální smlouvy s různými leteckými společnostmi byly uzavřeny na základě čistě hospodářských úvah s ohledem na krátkodobé zlepšení hospodářské situace FBS.
(106)
Vzhledem ke smlouvě easyJet z roku 2003 zaujala FBS stanovisko, že se jednalo o podstatnou součást realizace nízkonákladové strategie, a že tak nepředstavovala žádnou státní podporu. Nízkonákladová strategie nabídla společnosti easyJet, jednomu z předních nízkonákladových dopravců v Evropě, pobídku usadit se v Schönefeldu.
(107)
Na základě úspěšného uzavření smlouvy s easyJet (považovanou za stálého uživatele) v roce 2003 byla FBS v situaci, kdy mohla jiné letecké společnosti přesvědčovat o tom, aby se usadily v Schönefeldu. Smluvní vztah s easyJet (včetně závazku letecké společnosti umístit do Schönefeldu minimální počet letadel) přinesl oběma stranám vysokou míru jistoty při plánování a přispěl výrazně k růstu rentability tohoto letiště.
108)
FBS argumentovala tím, že se smlouva s easyJet z roku 2003 zásadně neodlišuje od nařízení o poplatcích z roku 2004 a že není spojena s žádným nepřípustným udělením výhod. FBS poukázala mimo jiné na to, že pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 odkazuje výslovně na nařízení o poplatcích z roku 2006, které v té době platilo.
(109)
FBS dále zdůraznila, že individuální smlouvy s nízkonákladovými dopravci byly uzavřeny před schválením pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. K podpisu některých smluv došlo dokonce již před přijetím rozhodnutí Komise Charleroi (31).
(110)
Bez ohledu na to nezískala společnost easyJet pronájmem prostor v terminálu B podle názoru FBS žádnou zvláštní výhodu. Přidělení celého terminálu společnosti easyJet proběhlo z hospodářských a praktických důvodů kvůli vysokému počtu cestujících této letecké společnosti v Schönefeldu. Společnost easyJet platila běžnou tržní cenu, která byla dohodnuta na základě již vybíraného nájemného v Schönefeldu. Přidělování prostor terminálů je na německých a mezinárodních letištích běžnou praxí. Mimo to neplatila žádná reklamní práva, která by společnost easyJet zvýhodňovala oproti jiným leteckým společnostem, protože easyJet - přesně jako všechny ostatní letecké společnosti - získala pouze brandingová práva pro vlastní odbavovací prostor.
6. STANOVISKO NĚMECKA
6.1. Státní vliv
(111)
Německo uvedlo, že prostředky FBS nebyly ani kontrolovány státem, ani jejich používání nelze přisoudit státu. Podle Německa nebyly dotčené pobídky a slevy financovány z veřejných prostředků, nýbrž byly výsledkem obchodní činnosti podniku fungujícího podle soukromého práva.
(112)
V této souvislosti Německo prohlásilo, že FBS a její dceřiné společnosti nebyly navzdory státním podílníkům začleněny do státní správy, nýbrž byly vědomě podřízeny zásadám hospodářské soutěže a volného trhu. Německo doplnilo, že státní podílníci FBS očekávali, že bude dosaženo zisku.
6.2. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(113)
Německo zastávalo názor, že smlouva o ovládnutí a odvodu zisku neobsahovala žádné křížové subvencování, které by mohlo představovat státní podporu.
(114)
Německo zdůraznilo, že s ohledem na veřejné právo a právní předpisy Unie (32) byla berlínská letiště vzájemně propojena takovým způsobem, že tvořila jediný „letištní systém“. Účelem takového letištního systému je zacházet s různými letišti jako s jediným letištěm s více vzletovými a přistávacími dráhami. Na FBS a BFG je tak zapotřebí pohlížet jako na jediný podnik. Německo odkazuje na to, že Komise sama uvedla jako kritéria smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, společnou IT strukturu, centralizované klíčové funkce a jednotné podnikové plány za tím účelem, aby jednotlivé podniky ve skupině nebyly klasifikovány jako autonomní (33).
(115)
Podle Německa nepředstavoval převod zisků žádný převod nákladů Schönefeldu na letiště Tegel a Tempelhof. To nemělo žádný dopad na letištní poplatky v Tegelu. Poplatky vybírané na všech třech letištích vycházely z nákladů vznikajících na každém z letišť.
(116)
Kromě toho Německo vysvětlilo, že FBS stejně jako každý jiný soukromý podnik postupovala podle strategického plánu s cílem dosahovat dlouhodobě zisků. Hlavním znakem tohoto plánu je vybudování jediného letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld.
6.3. Právní platnost nařízení o poplatcích z roku 2004
(117)
Podle Německa neodráží předběžný závěr Komise v úvodním rozhodnutí, podle kterého nebyla nařízení o poplatcích, která byla bezvýhradně schválena příslušnými zemskými orgány, právně platná (34), správně převládající právní situaci v Německu. Schválení podle § 43 a vyhlášky o povolování letecké dopravy příslušným zemským orgánem (35) není žádným předpokladem pro právní platnost nařízení o poplatcích. Podle stálé judikatury Spolkového soudního dvora a soudů prvního a druhého stupně v Německu se u zveřejněného nařízení o poplatcích letišť jednalo o „všeobecné obchodní podmínky“ ve smyslu německého občanského práva (36). To by znamenalo, že nařízení o poplatcích - ať už schválená příslušnými orgány či nikoli - mělo funkci smluvních podmínek, které byly standardně nabízeny leteckým společnostem, které letiště využívají (37).
(118)
Podle názoru Německa neuznal Zemský soud v Postupimi ve svém rozsudku ze dne 20. října 2004, který Komise použila ve 22. bodě odůvodnění úvodního rozhodnutí (38), souvislosti. Kromě toho bylo proti tomuto rozsudku podáno odvolání. V této souvislosti vydal braniborský Vrchní zemský soud pokyn soudce, že rozsudek Zemského soudu v Postupimi nelze potvrdit. Německo prohlásilo, že následně byla žaloba v narovnání ve výchozím řízení mezi stranami sporu vzata zpět. Rozsudek Zemského soudu v Postupimi tak nikdy nenabyl právní moci a v důsledku zpětvzetí žaloby se stal neúčinným, i když nebyl výslovně zrušen. Německo poukazuje na to, že Zemský soud v Postupimi změnil mezitím svůj právní názor a v následné téměř totožné právní věci žalobu týkající se nařízení o poplatcích v Schönefeldu zamítl.
6.4. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi (opatření č. 2 a 3)
(119)
Německo prohlásilo, že systém poplatků a individuální smluvní ujednání s různými leteckými společnostmi na letišti Schönefeld musí být viděny v kontextu realizace nízkonákladové strategie.
(120)
Německo uvedlo, že v tomto kontextu si berlínská letiště jako jediný „letištní systém“ vzájemně nekonkurovala. Letiště Schönefeld představovalo doplňující funkci k odlehčení letiště Tegel, které se dostalo na hranice své kapacity. Nízkonákladová strategie byla legitimní metodou pro nepřímou kontrolu dopravní zátěže. Tato strategie nevedla ke snížení počtů cestujících v Tegelu. Obě letiště mohla spíše své počty cestujících v letech před zahájením řízení výrazně zvýšit. Kromě toho nebyla berlínská letiště z důvodu geografické vzdálenosti, zejména s ohledem na spořivé cestující nízkonákladových dopravců v žádném konkurenčním vztahu s letišti v Lipsku, Drážďanech, Hamburku či Lübecku.
(121)
Podle Německa bylo pro realizaci nízkonákladové strategie důležité získat jako stálého uživatele některou leteckou společnost, která by Schönefeld využívala jako základnu. To by byl první krok k vybudování velkého objemu dopravy na tomto letišti, díky čemuž by Schönefeld byl atraktivnější pro jiné letecké společnosti. Pokud by pro Schönefeld platily stejné podmínky jako pro Tegel, bylo by nemožné takového stálého uživatele získat, jak ukázaly neúspěšné pokusy z 90. let přimět letecké společnosti k tomu, aby přesídlily z Tegelu do Schönefeldu. K přesměrování dopravy a v zájmu efektivního využívání kapacity Schönefeldu bylo nezbytné vytvořit pobídky pro leteckou dopravu na letišti Schönefeld. Díky realizaci nízkonákladové strategie získaly letecké společnosti odpovídající pobídky, k nimž patřilo nařízení o poplatcích, které nabízelo množstevní slevy a jiné finanční nabídky.
(122)
Bylo nezbytné zrealizovat nízkonákladovou strategii před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 prostřednictvím individuálních smluv s některými leteckými společnostmi, aby ztráty způsobené Schönefeldem byly co nejrychleji omezeny a aby bylo dosaženo výhodného postavení na tehdy rychle rostoucím trhu nízkonákladových letů. V této souvislosti Německo rozvedlo, že oficiální změna nařízení o poplatcích letiště by byla spojena se značnými správními náklady a nemohla by být ukončena dostatečně rychle, aby realizace nízkonákladové strategie mohla začít co nejrychleji, tzn. koncem roku 2003.
(123)
Německo argumentovalo tím, že se FBS přijetím dotčených opatření chovala jako investor v tržním hospodářství, jelikož se její obchodní rozhodnutí opírala o nízkonákladovou strategii a individuální smlouvy byly uzavřeny na základě solidního obchodního plánu, který vypracovala poradenská společnost. Německo mimo jiné poukázalo na posudky dvou auditorských firem, […] a […], které zadala FBS s cílem ověřit, zda zásada investora v tržním hospodářství byla v souladu s nízkonákladovou strategií a individuálními smlouvami, což se prokázalo.
(124)
Podle Německa dospěli auditoři k závěru, že jak s ohledem na rozhodnutí vedení společnosti o strategickém novém zaměření, tak i ohledně zavedení schématu finančních pobídek bylo možné doložit, že investor v tržním hospodářství by ve srovnatelné situaci rozhodl stejně. S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 a individuální smlouvy uvedené v tabulce 6 (kromě smlouvy se společností V-Bird) vypočítala firma […] odpovídající kapitálové hodnoty (čisté současné hodnoty), které všechny byly pozitivní. […] dospěla na základě toho k závěru, že by investor v tržním hospodářství postupoval přesně týmž způsobem jako FBS. Přesto společnost […] vyjádřila pochybnosti zvláště o trvání smlouvy s easyJet z roku 2003, na kterém se strany původně dohodly. […] vyjádřila pochybnosti nad tím, že v souvislosti s touto smluvní dobou (deset let s opcí na prodloužení o dalších deset let) by obezřetný investor při uzavření takové smlouvy se vší pravděpodobností zohlednil účinky zvažované smlouvy na budoucí provoz letiště BER, které mělo být otevřeno před uplynutím smlouvy s easyJet z roku 2003 (39). Podle […] by měla existence smlouvy s easyJet z roku 2003 za určitých okolností negativní dopad na poplatky, které FBS mohla vyjednat s jinými leteckými společnostmi za využívání letiště BER, což by mělo dopad na rentabilitu budoucího letiště. Německo však vysvětlilo, že tyto pochyby s ohledem na původně předpokládanou dobu platnosti smlouvy uzavřené s easyJet v roce 2003 již nebyly relevantní, protože tato smlouva byla změněna pozměňovací smlouvou s easyJet z roku 2007. Pozměňovací smlouva obsahovala ustanovení, podle kterého by smlouva přestala platit k okamžiku otevření letiště BER, které bylo tehdy plánováno na rok 2011.
(125)
Dále Německo ve svém rozboru ke stanoviskům jiných zúčastněných subjektů vyslovilo názor, že stanoviska některých zúčastněných subjektů k nařízení o poplatcích z roku 2004 a k individuálním smlouvám s nízkonákladovými dopravci byla zčásti nevhodná a vytržená z kontextu. Německo zdůraznilo, že nařízení o poplatcích pro Schönefeld mělo podporovat zřizování nových destinací a mělo být nediskriminační, protože ze slev profitovala každá letecká společnost, jíž se podařilo přilákat cestující v dostatečném počtu nebo zřídit v Schönefeldu nová spojení nebo nové četnosti letů.
6.5. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(126)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, poukázalo Německo na to, že společnosti easyJet byla pronajata pouze část (24 %) užitné plochy terminálu B. To, že určité letecké společnosti příslušelo využívání kancelářských ploch a odbavovacích přepážek v určitém prostoru terminálu, byla podle Německa obvyklá praxe na mezinárodních letištích a nepředstavovala žádné přednostní zacházení.
(127)
V souvislosti s výhradním právem uděleným společnosti easyJet prohlásilo Německo, že vzhledem k počtu cestujících přepravovaných společností easyJet nebylo využívání terminálu B jinými leteckými společnostmi možné z čistě praktických důvodů, neboť kapacita terminálu byla již překročena z toho důvodu, že ho využívala společnost easyJet.
(128)
Německo dále uvedlo, že jiné letecké společnosti měly stejně tak výhradní právo využívat určité prostory terminálů na letišti Schönefeld. Zejména skupina Lufthansa (Condor, SunExpress a Germanwings) původně měla prospěch z výhradního využívání terminálu D, když byl tento terminál v letech 2004 až 2005 zřízen.
(129)
Dále Německo zpochybnilo stanoviska některých zúčastněných subjektů v souvislosti s opatřením č. 4 a tvrdilo, že údaje o nájemném uváděné některými z těchto zúčastněných subjektů byly nesprávné a nepodložené. Nájemné hrazené společností easyJet bylo stanoveno s ohledem na nájemné pro Schönefeld obvyklé na trhu. Německo zastávalo názor, že na rozdíl od tvrzení některých zúčastněných subjektů nemohlo být nájemné v Schönefeldu srovnáváno s nájemným v Tegelu.
(130)
S ohledem na možné výhody pro easyJet vyplývající ze speciálního zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B vysvětlilo Německo, že toto zařízení zhotovil stejný podnik jako zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A a že bylo koncipováno v souladu se stejnými technickými normami. Díky zabudování rentgenové techniky je však zařízení v terminálu B složitější; z toho vyplývá menší technická kapacita, delší doby chodu zavazadel a vyšší poruchovost. Pokud se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B porovná s leteckými společnostmi, které leteckou dopravu odbavují přes terminál A, představuje pro easyJet ve skutečnosti nevýhodu. Kromě toho lze díky uspořádání budovy přepravit zavazadla z terminálu A k čekajícímu letadlu za podstatně kratší dobu než z terminálu B. Pro easyJet tak vzniká další nevýhoda oproti leteckým společnostem sídlícím v terminálu A.
(131)
Německo uvedlo, že na rozdíl od stanovisek některých zúčastněných subjektů nebylo zařízení pro přepravu zavazadel pro easyJet renovováno. Rentgenové zařízení bylo zabudováno v roce 2003 z bezpečnostních důvodů pouze do stávajícího systému pro přepravu zavazadel.
(132)
Závěrem Německo uvedlo, že tok cestujících odbavovaných společností easyJet byl přidělen do terminálu B na základě nediskriminačních a přiměřených kritérií, sice bez předchozího výběrového řízení, které však pro takové případy nepřikazuje ani německé, ani unijní právo. Když se easyJet v roce 2004 rozhodla pro zahájení leteckého provozu v Schönefeldu, bylo podle Německa jasné, že tato letecká společnost bude mít od začátku notný podíl na celkovém objemu dopravy na tomto letišti. Ve skutečnosti představovala doprava této společnosti již v roce 2004 30 % celkového objemu dopravy v Schönefeldu. Bylo přiměřené a smysluplné propojit její dopravu s jedním jediným terminálem, přičemž se terminál B vzhledem ke své volné kapacitě jevil jako nejlepší vhodný. Podle výpovědi Německa nebyl přístup jiných leteckých společností do Schönefeldu zakázán ani omezen, neboť letiště nabízelo dostatečnou kapacitu pro všechny potenciální zájemce z řad leteckých společností.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(133)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(134)
Kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby bylo možné zjistit, zda se v případě opatření jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněn každý ze čtyř následujících předpokladů. Konkrétně by finanční podpora musela:
-
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
narušovat hospodářskou soutěž nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a
-
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(135)
Ve výše popsané právní věci předneslo Německo argument, že FBS neustále jednala tak, jak by ve srovnatelné situaci jednal obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, a proto z rozebíraných opatření nevyplynula žádná hospodářská výhoda, kterou by podnik za normálních tržních podmínek nezískal. Pokud je tato argumentace skutečně pravdivá, nepředstavují opatření realizovaná společností FBS žádnou státní podporu.
7.1. Zásada investora v tržním hospodářství - všeobecné úvahy
(136)
Pro účely posouzení, zda určitá smlouva, kterou veřejný podnik uzavřel s třetí osobou na dodávku zboží nebo služeb, opatří této třetí osobě hospodářskou výhodu, zkoumá Komise, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, přijal ve srovnatelné situaci podobná opatření. Chování veřejného podniku, jakým je FBS, je třeba srovnávat s chováním hypotetického obezřetného investora v tržním hospodářství s ohledem na to, jak by se tento obezřetný investor v tržním hospodářství choval při uzavírání nejistého obchodu s přihlédnutím k informacím dostupným v tomto okamžiku a předvídatelnému vývoji a nezávisle na následných událostech.
(137)
Hlavním význam má tudíž kritérium rentability, kterou je třeba očekávat pro dotčený veřejný podnik. To nutně neznamená, že investor musí uzavřít obchod pouze za účelem krátkodobé rentability, aby obchod neobsahoval žádnou státní podporu. Podle rozsudku Soudního dvora lze chování veřejného investora srovnávat s chováním soukromého investora, který se nechává vést dlouhodobějšími vyhlídkami na rentabilitu (40).
(138)
V této věci Komise nejprve prošetřila, zda nízkonákladová strategie realizovaná společností FBS od roku 2003 mohla přinést střednědobé a dlouhodobé pozitivní výsledky a zda bylo z důvodů rentability smysluplné Schönefeld zavřít. Následně Komise prošetřila každé jednotlivé opatření, které bylo předmětem řízení, podle zásady investora v tržním hospodářství. Z tohoto šetření vyplynulo, že se v případě zkoumaných opatření nejednalo o státní podporu.
7.2. Analýza před realizací: Posouzení strategických možností FBS z pohledu investora v tržním hospodářství
(139)
V oddílech 2, 3.1 a 3.2 byly popsány hospodářské souvislosti, v nichž FBS začátkem 90. let 20. století a v roce 2003 provozovala letiště Schönefeld.
(140)
Jak je uvedeno v těchto oddílech, provozovala FBS i ostatní berlínská letiště, tj. Tempelhof a Tegel. Tempelhof nebyl z důvodu svých zvláštních okolností a své polohy uvnitř města brán v úvahu jako vyhovující infrastruktura pro rozšíření. Tegel bylo moderní letiště, které bylo pro letecké společnosti i cestující celkově atraktivnější než Schönefeld, protože disponovalo moderní infrastrukturou a leželo blíže k centru města. V 90. letech byl Tegel již téměř plně vytížen a nemohl být za účelem předcházení dlouhodobějším problémům s kapacitou podstatně rozšířen. Oproti tomu kapacita Schönefeldu nebyla zdaleka vyčerpána a letiště mohlo být v případě potřeby rozšířeno.
(141)
Druhým důležitým prvkem na tomto základě byla vyhlídka na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín, které by nahradilo všechna stávající berlínská letiště a mělo se nacházet v Schönefeldu. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, bylo rozhodnutí o realizaci takového záměru formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko v květnu 1996.
(142)
Třetím důležitým prvkem byl neúspěšný pokus přemístit v 90. letech část letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu, jakož i skutečnost, že po stagnaci ve druhé polovině 90. let letecká doprava v Schönefeldu v letech 2000 až 2003 neustále narůstala. V roce 2003 si státní orgány musely přiznat, že privatizace berlínských letišť zkrachovala.
(143)
To vedlo v roce 2003 k tomu, že úřady a společnost FBS prošetřily různé strategické možnosti, které FBS měla. V té době, jak bylo uvedeno výše, nebyl cíl vybudovat jedno jediné letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld se začleněním části stávající infrastruktury Schönefeldu zpochybněn (41). Cílem FBS a státních orgánů bylo tedy najít optimální strategii pro Schönefeld na období od roku 2003 až do plánovaného otevření letiště BER v roce 2011. V této souvislosti byla, jak už bylo uvedeno v 28. bodě odůvodnění, poradenské společnosti zadána studie (dále jen „studie poradenské společnosti“), v níž byla doporučena strategie vytvoření pobídek pro nízkonákladové dopravce (nízkonákladová strategie).
(144)
Vedle nízkonákladové strategie (možnost č. 1) měla FBS ještě obě možnosti - pokračovat ve strategii, která byla až do té doby realizována v Schönefeldu (možnost č. 2), nebo Schönefeld až do otevření nového letiště BER přechodně uzavřít (možnost č. 3).
7.2.1. Porovnání možností č. 1 a č. 2
(145)
Jak bude níže ukázáno, bylo by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, smysluplné zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
Studie poradenské společnosti
(146)
Jak už bylo vyjádřeno v 29. a 30. bodě odůvodnění, ukázala poradenská společnost, že z rozmanitých strukturálních důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně a že Berlín v porovnání s jinými letišti hlavních měst vykazoval v roce 2003 ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(147)
Poradenská společnost předložila srovnání mezi Berlínem a jinými velkoměsty v souvislosti s nízkonákladovou leteckou dopravou. Ukázalo se, že četnost nízkonákladových letů na jednoho obyvatele ve velkoměstech byla v Berlíně podstatně nižší (0,011) než v jiných evropských velkoměstech, jako je Londýn (0,029), Brusel (0,040), Kolín nad Rýnem (0,030) a Dublin (0,051). Ze srovnání rovněž vyplynulo, že procentuální podíl četností nízkonákladových letů na celkových četnostech letů v Berlíně byl podstatně nižší než v jiných důležitých evropských městech. Na základě těchto čísel bylo možné procentní podíl zvýšit odhadem z […] na nejméně […], a případně dokonce na […].
(148)
Na základě zkušeností v jiných důležitých městech odhadovala poradenská společnost, že u opatření k zavedení nízkonákladové letecké dopravy by dvě třetiny další nízkonákladové letecké dopravy představovali „noví cestující“, tzn. cestující, kteří by z Berlína neletěli, pokud by sporná opatření nevytvořila další nízkonákladovou nabídku (42). Podle poradenské společnosti bylo třeba očekávat, že část těchto „nových cestujících“ bude „odlákána“ od jiných dopravců, jako je železnice nebo autobusová doprava.
(149)
Na základě těchto analýz představoval podle prognózy poradenské společnosti potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, jakož i střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně. V důsledku tohoto silného nárůstu bylo třeba očekávat, že v Schönefeldu může být odbaveno o 3 až 4,2 milionu cestujících více než v roce 2003. To znamenalo, že FBS mohla očekávat, že v roce 2010 bude v Schönefeldu dosaženo celkového objemu cestujících mezi 4,7 až 5,9 milionu cestujících (43).
(150)
Následně byla ve studii poradenské společnosti detailně posouzena proveditelnost strategie zaměřené na nízkonákladové dopravce v Schönefeldu, přičemž byly určeny možné překážky a faktory, které by mohly úspěch takové strategie omezit.
(151)
Především byly pečlivě analyzovány provozní požadavky nízkonákladových dopravců, které se v různých ohledech odlišovaly od požadavků tradičních leteckých společností. Základem analýzy byla situace řady evropských letišť, které využívali nízkonákladoví dopravci. Odhalila následující hlavní požadavky očekávané od nízkonákladových dopravců:
-
krátké doby pobytu letadla na zemi (25-30 minut (44)) - nejdůležitější požadavek,
-
na minimum omezené letištní služby při odbavování cestujících a zavazadel, avšak vysoký standard kvality u požadovaných služeb,
-
pěší nástup do letadla (45) místo dražšího využívání nástupních můstků, s kratší vzdáleností mezi terminálem a rozjezdovou dráhou,
-
jednoduchá a funkční infrastruktura bez drahých IT systémů, intuitivní a jednoduché navádění v rámci letiště,
-
dostatečné dopravní spojení s letištěm,
-
výhradní přidělení nástupních koridorů do letadla, prodejních a odbavovacích přepážek i poskytnutí dostatečných kancelářských ploch pro nízkonákladové dopravce.
(152)
Podle poradenské společnosti mohlo letiště Schönefeld tyto požadavky v zásadě splnit. Zejména zde byly z provozního hlediska možné krátké doby pobytu letadla na zemi. Kromě toho poradenská společnost zdůraznila existenci optimálního dopravního spojení na letiště autobusem, vlakem a automobilem. Přesto byly ve studii zjištěny různé relativně bezvýznamné nedostatky a slabé stránky, pokud jde o pěší nástup do letadla, výhradní přidělení prostor terminálu a kancelářských ploch, intuitivní navádění v rámci letiště a vzdálenost mezi terminály a rozjezdovými dráhami. Zčásti s ohledem na řešení, která jsou praktikována na jiných letištích využívaných nízkonákladovými dopravci, byla poradenskou společností doporučena řada relativně omezených možných úprav, aby mohly být požadavky nízkonákladových dopravců, kteří měli zájem o zahájení svého leteckého provozu na letišti Schönefeld, splněny v plné míře. Žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury nebyly pokládány za nutné. Především se jevilo jako možné přidat během několika měsíců a s nízkými náklady v oblasti pěšího nástupu do letadla do stávající infrastruktury další příchody k letadlům pro pěší nástup.
(153)
Dále posuzovala poradenská společnost konkurenční tlak, jemuž by byl nízkonákladový provoz v Schönefeldu vystaven, pokud by se FBS rozhodla pro jeho zavedení. Poradenská společnost došla k závěru, že konkurenční tlak by byl omezen, především z toho důvodu, že nejbližší mezinárodní letiště, která mohla realizovat podstatnou míru nízkonákladové dopravy, jako jsou Drážďany, Lipsko či Hannover, jsou příliš daleko na to, aby představovala potenciál zásadní hrozby. Podle poradenské společnosti se tím potvrzuje, že v aglomeraci Berlína ve skutečnosti v Schönefeldu by mohl být realizován značný potenciál pro nízkonákladovou leteckou dopravu.
(154)
Kromě toho poradenská společnost určila a analyzovala různé možnosti, které měla FBS k dispozici pro to, aby nízkonákladovým dopravcům nabídla atraktivní letištní poplatky. Tento aspekt byl považován za rozhodný prvek možné nízkonákladové strategie. Ve skutečnosti je nesporné, že z důvodu své vlastní cenové politiky vůči cestujícím, která vychází ze strategie orientované na vysoké objemy a atraktivní ceny, požadují nízkonákladoví dopravci po provozovatelích letišť nízké letištní poplatky. Jelikož se v případě nízkonákladových dopravců navíc často jedná o letecké společnosti, které místo spojení „z bodu do bodu“ nabízejí „paprsková“ spojení, mohou nízkonákladoví dopravci velmi flexibilně a dynamicky vytvářet nová letecká spojení, rušit stávající spojení nebo zvyšovat či snižovat četnost letů. Mohou tak vyvíjet větší tlak na provozovatele letišť, aby dosáhli co nejnižších letištních poplatků. Bylo tak jasné, že by nízkonákladová strategie byla bez atraktivnějšího systému letištních poplatků v Schönefeldu odsouzena k neúspěchu.
(155)
Možnostmi šetřenými a hodnocenými poradenskou společností bylo přesněji i) všeobecné snížení letištních poplatků, ii) množstevní slevy, iii) výkonová diferenciace a v) kombinace uvedených základních možností. Na základě právního šetření a provozně-ekonomického hodnocení těchto možností byla doporučena varianta, kterou tvořila kombinace všeobecného snížení letištních poplatků, množstevní slevy z poplatků za cestující a diferenciace u poplatků v závislosti na nabízených službách, přičemž tato diferenciace by byla spojena především s osvobozením od poplatků za místo u doby pobytu letadla na zemi do 30 minut. Nehledě na všeobecné snížení letištních poplatků si tato opatření kladla speciálně za cíl zvýhodňovat pouze nízkonákladové dopravce, kteří se přesunou do Schönefeldu, a nebyla určena pro letecké společnosti, které Schönefeld již využívaly. Smyslem této strategie bylo získání nových leteckých společností bez negativního dopadu na příjmy, které přinášely letecké společnosti v Schönefeldu již působící.
(156)
Nakonec poradenská společnost určila a analyzovala různá možná opatření, jimiž by mohly být zvýšeny příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, především příjmy z provozu restaurací a potravinářských řetězců, parkovacích zařízení, kyvadlové dopravy, reklamních ploch atd. U těchto doporučení byl brán v úvahu objem a druh (46) další dopravy, která byla očekávána na základě navržené nízkonákladové strategie.
(157)
Ve své studii využila poradenská společnost kvalitní metodiku a provedla detailní hodnocení, v němž byly zohledněny všechny relevantní faktory. Pečlivou analýzu představuje zejména kvantifikace potenciálu pro další nízkonákladovou dopravu, která se opírá o specifické znaky berlínské aglomerace, jakož i o zkušenosti velkých „referenčních letišť“. Smysluplné bylo rovněž šetření, do jaké míry by nízkonákladová strategie mohla být omezena konkurenčními letišti, přičemž závěry z této analýzy jsou přesvědčivé. Kvalitní je i šetření požadavků ze strany nízkonákladových dopravců, kteří by možná měli zájem o zahájení svého provozu v Schönefeldu, jakož i určení opatření, s nimiž by tyto požadavky mohly být plně uspokojeny. Tato analýza je ve skutečnosti systematická a velmi detailní. Totéž platí pro analýzu různých možných systémů letištních poplatků, jimiž by měly být nízkonákladoví dopravci získáváni.
(158)
Dále bylo poukázáno na to, že poradenská společnost shromáždila v rámci své studie řadu podkladů pro FBS, které společně s podklady shromážděnými samotnou FBS (včetně plánu financování ex ante ze dne 5. září 2003 s prognózami rentability) vytvořily základ pro rozhodnutí FBS. Tabulka 8 obsahuje přehled o finančním výsledku, který byl očekáván v roce 2003 na základě nízkonákladové strategie a strategie, v níž se FBS dále soustředila na tradiční dopravu (ve studii druhého znalce označena jako možnost č. 1). S ohledem na nízkonákladovou dopravu byly vzaty v úvahu dva scénáře, „pesimistický scénář“ a „realistický scénář“, které se od sebe lišily výší očekávané další nízkonákladové dopravy.
Tabulka 8
Finanční následky možností č. 1 a č. 2 s ohledem na očekávané ziskové rozpětí v Schönefeldu v období 2003-2012 (v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ziskové rozpětí bez nízkonákladové dopravy (možnost č. 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 2 - „pesimistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 3 - „realistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Zdroj:
plán financování FBS.
(159)
Jak pro „realistický“, tak i „pesimistický“ scénář byly výše uvedené odhady odvozeny z prognóz vypracovaných poradenskou společností pro další nízkonákladovou dopravu. Tyto odhady potvrzují tendenčně, že nízkonákladová strategie vede k výhodnější finanční situaci než kontrafaktuální situace, v níž FBS i nadále sází na tradiční letecké společnosti. Ve skutečnosti by FBS musela při výběru možnosti č. 1 vycházet z toho, že bude mít nadále do roku 2012 významné ztráty, aniž je bude moci podstatně snížit. Naproti tomu bylo možné při realizaci nízkonákladové strategie očekávat výrazné a stále snižování ztrát, přičemž v „realistickém scénáři“ se mohlo od roku 2009 počítat s návratem rentability.
(160)
Závěry studie poradenské společnosti ve spojení s vlastními prognózami společnosti FBS by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu pokládal za pevný základ pro strategické rozhodnutí. Pro takového obezřetného investora v tržním hospodářství by tudíž mělo smysl zvolit místo možnosti č. 2 možnost č. 1.
Studie prvního znalce
(161)
Jak již bylo uvedeno, zadala FBS u auditorské firmy […] (dále jen „první znalec“) vypracování studie, aby materiál, při kterém se opírala při svém rozhodování o nízkonákladové strategii, podrobila zátěžovému testu (dále jen „studie prvního znalce“. Studie dokončená v roce 2007 došla k závěru, že z pohledu investora v tržním hospodářství bylo smysluplné zahájit nízkonákladovou strategii s odpovídajícím nařízením o poplatcích, tj. s nařízením o poplatcích z roku 2004. Jako základ pro analýzu použil první znalec řadu dokumentů z roku 2003, zejména plán financování, který FBS vypracovala pro období let 2004 až 2012, jakož i podklady, které shromáždila poradenská společnost v rámci své studie pro FBS.
(162)
Závěry prvního znalce se shodují se závěry studie poradenské společnosti. I když studie prvního znalce není pro posouzení Komise rozhodující, představuje další prvek, který potvrzuje, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství bylo smysluplné rozhodnout se pro možnost č. 1 místo možnosti č. 2.
Dílčí závěr
(163)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám zde vyplývá závěr, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, bylo smysluplné v roce 2003 zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
7.2.2. Možnost č. 3 v porovnání s možnostmi č. 1 a 2
(164)
Jak již bylo zmíněno, bylo by pro FBS případnou možností uzavření letiště Schönefeld (možnost č. 3), a to minimálně do otevření letiště BER. FBS mohla toto rozhodnutí přijmout nejen až v roce 2003 (v roce, v němž se rozhodla pro zavedení nízkonákladové strategie), nýbrž i dříve nebo později. Z dostupných podkladů vyplývá, že FBS tuto možnost zřejmě nikdy nebrala vážně v úvahu, minimálně ne po uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku v roce 1992. Navíc nebyly přínosy takové možnosti analyzovány ve studii poradenské společnosti.
(165)
K posouzení, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený vyhlídkami na rentabilitu klasifikoval tuto možnost v porovnání s možnostmi č. 1 a 2 jako výhodnou, je zásadní zohlednění záměru vybudovat letiště BER. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, plánování výstavby jednoho jediného letiště pro Berlín začalo v lednu 1992 a dne 20. června 1993 bylo oznámeno, že oblast jižně od Schönefeldu, vedle stávajícího letiště, lze vybrat jako jednu z možných lokalit pro infrastrukturu nového letiště BER. V důsledku toho byla již v letech 1992/93 skutečnost, že by mohlo být vybudováno jediné nové letiště pro Berlín v Schönefeldu, více než jen neurčitou možností. Tato možnost se stala jistotou po podpisu usnesení o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko dne 28. května 1996.
(166)
V této souvislosti by uzavření letiště Schönefeld mělo pro obezřetného investora v tržním hospodářství řadu zásadních nevýhod. V první řadě je třeba připomenout, že zatímco letiště Tempelhof svůj provoz postupně omezovalo, fungovalo letiště Tegel od 90. let rostoucí měrou na hranici své kapacity; navíc doprava v Tegelu, jak ukazuje tabulka 1, od tohoto období výrazně narostla (47). Tegel nemohl v žádném případě zvládnout veškerou dopravu v aglomeraci Berlína. Letiště Schönefeld bylo potřebné pro zajištění dostatečné letištní kapacity v Berlíně a jeho uzavření by vedlo k vážnému problému. Ve skutečnosti bylo v letech 1991 až 2003 v Schönefeldu odbaveno 13 % až 20 % veškeré osobní letecké dopravy v Berlíně. Schönefeld byl nutný především v dopravních špičkách, tj. v časech, kdy musel být v Berlíně odbaven velký počet charterových letů. Kromě toho byl Schönefeld nepostradatelný i pro nákladní lety, protože na rozdíl od Tegelu měl povolení k 24hodinovému provozu, a proto na něm byly možné i noční lety. Kromě toho nebylo možné Tegel a Tempelhof rozšířit tak, aby byly dlouhodobě překonány problémy s kapacitou (48).
(167)
K tomu je ještě zapotřebí zohlednit skutečnost, že Schönefeld sám disponoval značnou volnou kapacitou, a mohl tudíž odbavit další dopravu. Jak ukazuje tabulka 1, nabízela přítomnost letiště Schönefeld možnost k výraznému nárůstu berlínské letecké dopravy v průběhu času, zejména od zavedení nízkonákladové strategie v roce 2003. Ve skutečnosti vzrostla doprava v Berlíně v letech 2003 až 2006 z 13,3 milionu na 18,4 milionu cestujících, přičemž více než 80 % tohoto nárůstu zachytilo letiště Schönefeld. Z tohoto důvodu by uzavření Schönefeldu nejen odebralo Berlínu podstatnou část stávající dopravy, ale připravilo by ho i o značný růstový potenciál.
(168)
Možnost, že by uzavření letiště mohlo vést ke kapacitním problémům v oblasti, v níž se letiště nachází, a že by mohlo omezit možnosti zvýšení letecké dopravy v této oblasti, by sama o sobě nemusela obezřetnému investorovi v tržním hospodářství, který se spíše nechává vést vyhlídkami na rentabilitu než veřejnými politickými cíli, nutně bránit v tom, aby letiště uzavřel. V předloženém případě by se však uzavření letiště Schönefeld a z toho vyplývající následky pro celkovou kapacitu letištní infrastruktury v aglomeraci Berlína a následně pro celou leteckou dopravu v této aglomeraci projevily ve značné míře na dopravě v BER, budoucím jediném letišti v aglomeraci Berlína, na začátku jeho provozu. Při uzavření Schönefeldu by letiště BER zahajovalo svůj provoz za mnohem horších obchodních podmínek, tj. s podstatně menším objemem dopravy, než při pokračování provozu v Schönefeldu. Tato skutečnost by obezřetného investora v tržním hospodářství, vystupujícího na místě FBS, odradila od uzavření Schönefeldu, jelikož toto uzavření by mělo dopad na rentabilitu podniku.
(169)
Pokud by letiště Schönefeld bylo uzavřeno před otevřením letiště BER, musela by FBS zvládnout veškerou počáteční dopravu v BER. K tomu by musela letecké společnosti působící na letišti Tegel přesvědčit o tom, že svůj provoz musí přeložit na nové letiště (místo aby provoz pouze zastavily). Kromě toho by FBS musela přesvědčit letecké společnosti, které do Berlína nelétají, aby zahájily svůj letecký provoz v Berlíně. Taková situace by byla podstatně nevýhodnější, než kdyby letiště Schönefeld bylo při otevření letiště BER stále v provozu. Ve druhém scénáři by podstatný podíl počáteční dopravy na novém letišti byl tvořen „přirozeným“ způsobem prostřednictvím leteckých společnosti již působících v Schönefeldu, jakož i leteckými společnostmi, které mohly být získány na základě nízkonákladové strategie od roku 2003.
(170)
Kromě toho by uzavření letiště v Schönefeldu bylo spojeno s dalekosáhlými správními účinky na záměr vybudovat letiště BER. Uzavření Schönefeldu by znamenalo zrušení jeho provozní licence. Bylo by tak nutné zcela nové územní řízení a zcela nová provozní licence pro nové letiště. Oproti tomu by při pokračování provozu v Schönefeldu až do otevření letiště BER bylo nutné pouze rozšíření provozní licence Schönefeldu. To by mělo za následek podstatně jednodušší správní proces s výrazně nižšími výdaji, menší časovou náročnost a mnohem menší míru nejistoty, pokud jde o výsledek procesu. V případě zcela nového územního řízení a nové provozní licence by zejména nejistý výsledek posuzování vlivů záměru na životní prostředí představoval vysoký faktor nejistoty. Kromě toho panuje jednomyslná shoda na tom, že s ohledem na přijetí veřejností je projekt zcela nového letiště podstatně obtížnější záležitostí než pouhé rozšíření již využívané letištní infrastruktury.
(171)
Zastavení provozu v Schönefeldu by mělo též na následek náklady s ohledem na propuštění pracovních sil, stejně jako náklady při pozdějším náboru, přijímání a školení nových pracovníků při otevření letiště BER. To by vedlo k dalším nákladům a provozním problémům v porovnání se scénářem, v němž by byl personál letiště Schönefeld okamžitě k dispozici a mohl být využit při otevření nového letiště.
(172)
Kvantifikace výše uvedených aspektů je velmi obtížná především proto, že se týká krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé hospodářské situace budoucího letiště. Je však nesporné, že tyto aspekty podstatnou měrou ovlivňují hospodářské podmínky pro otevření a provoz letiště BER, jakož i provedení záměru, který má pro FBS velký strategický význam. Z tohoto důvodu je třeba pohlížet na tyto negativní okolnosti, zejména na kvalitativním základě, jako na dostatečně závažné, a převažují tudíž případné přínosy, které by bylo možné uzavřením letiště Schönefeld očekávat ve formě úspor u fixních nákladů. To platí zejména tehdy, kdy bylo možné očekávat, že strategie, která je zaměřená na zavedení nízkonákladové letecké dopravy v Schönefeldu, povede k pozitivním obchodním výsledkům.
7.2.3. Závěry analýzy před realizací
(173)
Vzhledem k výše uvedeným informacím byl vyvozen závěr, že z pohledu obezřetného investora v tržním hospodářství by nebylo smysluplné letiště Schönefeld v době od roku 1992 až do otevření letiště BER uzavřít. Dále by se obezřetný investor v tržním hospodářství, který se nechává vést vyhlídkami na rentabilitu, rozhodl ze tří strategických možností v roce 2003 pro možnost č. 1, tzn. nízkonákladovou strategii, a nikoli pro možnosti č. 2 nebo 3. Jako součást této strategie by nízkonákladovým dopravcům nabídl atraktivní letištní poplatky (a/nebo finanční pobídky ke zmírnění nákladů vznikajících v souvislosti s letištními poplatky), aby je přesvědčil k usídlení v Schönefeldu.
7.3. Posouzení smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(174)
V úvodním rozhodnutí se Komise dotázala, zda se FBS chovala s ohledem na přetrvávající ztráty v Schönefeldu jako obezřetný investor v tržním hospodářství, když ztráty vznikající na úrovni skupiny FBS v Schönefeldu vyrovnávala zisky dosahovanými při provozu na letištích Tegel a Tempelhof (49).
(175)
Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla podepsána dne 6. srpna 1992, tzn. dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (50) dne 12. prosince 2000. Německo proto mohlo oprávněně vycházet z toho, že financování letištní infrastruktury nepředstavuje žádnou státní podporu; v souladu s tím nemusela být tato opatření oznámena Komisi. Z toho vyplývá, že Komise nyní nemůže na základě předpisů o podpoře zpochybnit zákonnost finančních opatření, která byla udělena (51) před rozsudkem ve věci Aéroports de Paris (52), tzn. před 12. prosincem 2000. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku mohla proto představovat potenciálně státní podporu pouze od výše uvedeného data. Časový rámec pro šetření Komise ohledně tohoto opatření je tudíž omezen na období od 12. prosince 2000 do dne zahájení opatření.
(176)
Jak Německo vysvětlilo, je uzavírání smluv o ovládnutí a odvodu zisku v rámci skupiny běžnou obchodní praxí, zejména z podnikově právních hledisek. Kromě toho je běžné i „vyrovnání“ ztrát a zisků, které vznikly v různých podnicích skupiny. To může probíhat ve formě smlouvy o odvodu zisku, jakož i jako čistá výplata dividend dceřiných společností mateřským společnostem. Pouhá skutečnost, že skupina FBS uzavřela v roce 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku a od té doby ji držela v platnosti, nemůže být považována za státní podporu.
(177)
V souvislosti se zásadou investora v tržním hospodářství Komise již prohlásila toto: „(…) že pro podnikatelská investiční rozhodnutí je nutný velký rozhodovací prostor. Zásady [zásada investora v tržním hospodářství] se však pak nemusí uplatňovat, pokud je mimo veškerou pochybnost, že pro poskytnutí veřejných prostředků není žádné jasné vysvětlení, než na ně pohlížet jako na udělení podpory. Uplatňují se i pak, když jsou ve státní holdingové společnosti nerentabilní části podniku subvencovány rentabilními částmi podniku. To se děje v soukromých podnicích, když dotčený podnik má strategický plán s vyhlídkou na dlouhodoběji realizovatelné zisky nebo když křížové subvencování představuje pro skupinu jako celek celkově výhodu. V případech křížového subvencování ve státních holdingových společnostech bude Komise zohledňovat podobné strategické cíle.“ (53)
(178)
Proto tedy v tomto případě nemůže být křížové subvencování považováno za vytvoření výhody pro letiště Schönefeld, pokud je součástí strategického plánu s dlouhodobě realizovatelnými zisky nebo pokud představuje výhodu pro skupinu FBS jako celek.
(179)
S ohledem na všechny důvody uvedené v oddílu 7.2.2 bylo minimálně od roku 1992, a tudíž dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (54) jasné, že je smysluplné zachovat provoz v Schönefeldu místo toho, aby bylo toto letiště zavřeno, i když by po mnoho let hospodařilo se ztrátou. Uzavření Schönefeldu by letišti BER (které by jako budoucí jediné letiště pro Berlín nemělo minimálně dlouhodobě mít zisky) způsobilo dokonce závažné hospodářské škody a navíc by byla zpochybněna proveditelnost tohoto důležitého strategického záměru. Rozhodnutí vybudovat jedno jediné letiště v Berlíně se neopíralo pouze o úvahy, které se týkaly využití plochy a životního prostředí, nýbrž zohledňovalo i očekávaný nárůst dopravy a rostoucí příjmy. Jak je rozebráno v rozhodnutí Komise z roku 2009 o schválení podpor pro letiště BER, závisel úspěch očekávaného nárůstu cestujících v Berlíně (55) na jednom jediném letišti (56). K zachování provozu letiště Schönefeld a případně s cílem udělat z něj rentabilní letiště (tím, že letecké společnosti budou přiměny k tomu, aby své stanoviště přeložily do Schönefeldu, a že následně bude realizována nízkonákladová strategie), musela být rentabilita letiště zajištěna tak, že část zisků letišť Tegel a Tempelhof byla použita k financování Schönefeldu. Křížové subvencování je tak v tomto případě součástí „strategického plánu/strategických plánů s vyhlídkou na dlouhodobě realizovatelné zisky“ a představuje každopádně pro skupinu FBS jako celek dlouhodobě výhodu v porovnání s kontrafaktuální situací, v níž by Schönefeld byl uzavřen. Společnost FBS mohla očekávat, že tyto dlouhodobé výhody - úspěšné otevření a ziskový provoz jednoho jediného nového letiště pro aglomeraci Berlína (jakož i očekávané zisky z provozu Schönefeldu po několika letech praktického uplatňování nízkonákladové strategie) - předčí ztráty, které Schönefeld měl před otevřením letiště BER.
(180)
Proto skupina FBS nevytvořila uzavřením a pokračováním platnosti smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku, jakož i zachováním provozu letiště Schönefeld žádnou hospodářskou výhodu pro toto letiště (57). Uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku a její plnění ode dne 12. prosince 2000 tak nepředstavuje žádnou státní podporu.
7.4. Smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi: úvodní poznámky
(181)
Před posouzením smluv uzavřených mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi jsou užitečné některé úvodní poznámky, zejména s ohledem na rozsudek Soudního dvora ve věci Charleroi (dále jen „rozsudek Charleroi“) (58), který byl vyhlášen po zahájení řízení v této věci.
7.4.1. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi
(182)
Některé zúčastněné subjekty tvrdily v zásadě, že spornými smlouvami si dotčené letecké společnosti opatřily hospodářskou výhodu, protože se podmínky nabídnuté těmito smlouvami lišily od platné obecné úpravy pro letištní poplatky v Schönefeldu, případně nebyly všem leteckým společnostem bez výjimky nabídnuty stejné podmínky.
(183)
Zásadní otázka vznesená na základě těchto argumentů je následující: Pokud pro letiště provozované veřejným podnikem platí veřejný systém poplatků a pokud provozovatel letiště nabízí slevy z těchto poplatků nebo finanční pobídky s týmž účinkem jako tyto slevy (59), zajišťují tyto slevy a pobídky (60) samy o sobě a za všech okolností dotčeným leteckým společnostem hospodářskou výhodu?
(184)
Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. V rozsudku Charleroi, v němž šlo zejména o to, že Valonský region nabízel slevu jedné letecké společnosti na letišti, kde byl oprávněn stanovovat letištní poplatky, uvedl Soudní dvůr toto: „Pouhá okolnost, že Valonský region v této věci disponuje normotvornými pravomocemi v oblasti stanovení letištních poplatků, nevylučuje, že přezkum systému slev z těchto poplatků se musí uskutečnit s ohledem na zásadu soukromého investora v tržním hospodářství, jelikož takový systém mohl být zaveden soukromým subjektem.“ (61) Z toho vyplývá, že slevy z letištních poplatků (nebo finanční pobídky, které zmírňují čistý peněžní tok od leteckých společností provozovateli letiště) nepředstavují automaticky hospodářskou výhodu. Aby bylo možné posoudit, zda je tomu tak v tomto případě, je nutné přezkoumat, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, poskytl dotčené letecké společnosti podobné slevy a pobídky (62).
(185)
Obezřetný investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může mít mnoho důvodů, proč nenabídne všem leteckým společnostem stejné podmínky. Zejména může být smysluplné poskytnout určité finanční pobídky (i ve formě marketingových příspěvků) a speciální slevy ze zveřejněných letištních poplatků leteckým společnostem, které pro letiště zajišťují vysoký počet cestujících. Takové výhodné podmínky mohou být objektivně ospravedlněny očekávanou další dopravou a s ohledem na příjmy vygenerované prostřednictvím této další dopravy z činností nesouvisejících s leteckou dopravou (63). Dalším důvodem je to, že marže na jednoho cestujícího, která vyplývá z letištních poplatků placených leteckou společností, může být absolutně z hlediska dotčeného počtu cestujících značná, i když je snížena pomocí slev a finanční pobídek.
(186)
Investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může při stanovování podmínek nabízených leteckým společnostem zohlednit celou řadu faktorů. Sem nepatří pouze očekávaná další doprava, nýbrž i časový okamžik, k němuž je smlouva s leteckou společností vyjednána (jakož i situace, v níž se letiště v tuto dobu nachází, zejména s ohledem na své kapacitní vytížení), spojení, které má letecká společnost v úmyslu provozovat (64), provozní požadavky leteckých společností na letišti, druh služeb potřebných na letišti a jejich znaky, tlak vyvíjený leteckými společnostmi během vyjednávání (65) atd.
(187)
Pro obezřetného investora v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může tak být správné nabízet různým leteckým společnostem rozdílné podmínky týkající se letištních poplatků a finančních pobídek, ať už ve formě dvoustranných smluv nebo ve formě slevových a pobídkových systémů obsažených v právních aktech pro stanovení poplatků (66). Za účelem posouzení, zda takové slevy a finanční pobídky představují hospodářskou výhodu, je zapotřebí stanovit, zda provozovatel letiště v okamžiku svého rozhodnutí nabízet slevy a pobídky mohl dle rozumného uvážení vycházet z toho, že toto rozhodnutí je ziskové nebo jinými slovy že má v porovnání s kontrafaktuální situací za následek vyšší zisk (nebo nižší ztráty).
(188)
Kromě toho nemá obezřetný investor v tržním hospodářství - oproti tvrzením některých zúčastněných subjektů - v souvislosti s podmínkami, které provozovatel letiště nabízí leteckým společnostem prostřednictvím dvoustranných smluv (například speciální příspěvky za zřízení nových spojení) a které nevyplývají z obecného slevového nebo pobídkového systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, žádné důvody pro zajištění toho, aby tyto podmínky vycházely ze všeobecných a transparentních kritérií platných pro všechny letecké společnosti. Při vyjednávání dvoustranné dohody s leteckou společností se od obezřetného investora v tržním hospodářství očekává, že se neřídí řadou již dříve stanovených transparentních kritérií, která omezují jeho vyjednávací prostor, ale že spíše zvažuje všechny relevantní aspekty služeb navržených leteckou společností. Z tohoto důvodu jsou připomínky vznesené v této věci některými zúčastněnými subjekty v souvislosti s chybějící transparentností slev a finančních pobídek nabízených společností FBS v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství irelevantní.
7.4.2. Zákonnost nařízení o poplatcích z roku 2004 a dvoustranných smluv mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi podle vnitrostátního práva
(189)
Otázka, zda se nařízení o poplatcích z roku 2004 stalo či nestalo podle vnitrostátního práva účinným, není v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství relevantní dokonce ani tehdy, když je důležitá podle německého práva. Skutečnost, že sleva z všeobecně platných letištních poplatků nebo finanční pobídka se srovnatelným účinkem byla poskytnuta ve formě dvoustranné smlouvy, a nikoli prostřednictvím obecného systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, je možné nechat bez povšimnutí. Skutečností je, že se obezřetný investor v tržním hospodářství může rozhodnout, že udělí slevy nebo pobídky prostřednictvím obou mechanismů, a že rentabilita takového rozhodnutí nezávisí na zvoleném mechanismu. Z tohoto důvodu je otázka, zda podmínky nabídnuté společností FBS určitým leteckým společnostem vyplývají z pouhého provádění platného použitelného nařízení o poplatcích nebo z dvoustranných dohod, irelevantní.
(190)
Kromě toho je stejně nepodstatná i otázka, zda společnost FBS byla podle vnitrostátního práva oprávněna uzavírat dvoustranné smlouvy, které stanovují podmínky odchylné od platného nařízení o poplatcích (67). K tomu Soudní dvůr v rozsudku Charleroi uvedl: „(…) soulad chování poskytovatele podpory s vnitrostátním právem není skutečností, která by se měla zohlednit při vyřešení otázky, zda tento poskytovatel jednal v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, nebo poskytl hospodářskou výhodu, která je v rozporu s čl. 87 odst. 1 ES.“ (68)
7.4.3. Účinky podmínek nabízených leteckým společnostem působícím na letišti Tegel
(191)
Ve stanoviscích některých zúčastněných subjektů byly uváděny argumenty, že letecké společnosti působící v Schönefeldu byly subvencovány nízkými letištními poplatky a jinými výhodnými podmínkami od leteckých společností působících v Tegelu. Toto domnělé křížové subvencování vyplývá z toho, že společnost FBS vyrovnává účinek nízkých poplatků v Schönefeldu vysokými poplatky v Tegelu.
(192)
V těchto stanoviscích je vyjadřováno podezření, že podmínky nabízené v Schönefeldu by nebyly podporou jen tehdy, pokud by odpovídaly podmínkám v Tegelu.
(193)
Nicméně tak tomu není. V první řadě se letiště Tegel a Schönefeld neodlišují nejen s ohledem na letištní poplatky, nýbrž i v četných hlediscích, především v souvislosti s druhem letištní infrastruktury a vzdálenosti od centra města. Proto je nelze vzájemně v plné míře zaměnit. Dokládá to neúspěšný pokus přimět letecké společnosti před realizací nízkonákladové strategie k přeložení svého leteckého provozu z Tegelu do Schönefeldu.
(194)
Dále nejsou letecké společnosti „nuceny“, aby působily z Tegelu nebo Schönefeldu. Společnosti mají mimo to ještě dvě další možnosti: nepůsobit ani z Tegelu, ani ze Schönefeldu, nebo tato letiště využívat s nepatrnou kapacitou (a svá letadla a posádky nasazovat na jiných linkách než z Berlína, neboť nízkonákladoví dopravci mohou prokazatelně nastavit svou kapacitu velmi rychle na nové tržní podmínky). Každý pokus ze strany FBS dát letecké společnosti, která uvažuje o zřízení svého leteckého provozu v Schönefeldu, stejné podmínky jako v Tegelu, by tak mohl vést k tomu, že letecká společnost od svých plánů upustí a rozhodne se, že nebude působit ani ze Schönefeldu, ani z Tegelu, nebo že bude z Berlína nabízet méně letů.
(195)
Obezřetný investor v tržním hospodářství tak neměl žádný důvod pro to, aby při stanovování poplatků pro Schönefeld bral v úvahu podmínky panující v Tegelu. Na základě týchž úvah a s ohledem na omezený hospodářský význam zmenšení, příp. uzavření letiště Tempelhof by obezřetný investor v tržním hospodářství neměl ani zde žádný důvod brát v úvahu při stanovování poplatků pro Schönefeld podmínky z Tempelhofu.
7.4.4. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností
(196)
Komise konstatuje, že dotčené smlouvy je třeba posuzovat jako součást realizace nízkonákladové strategie, která měla střednědobě i dlouhodobě vést k pozitivním obchodním výsledkům pro Schönefeld.
(197)
Pro posouzení, zda některá ze sporných smluv poskytuje hospodářskou výhodu, je nutné prošetřit, zda by v okamžiku uzavření smlouvy investor v tržním hospodářství vycházel z toho, že pomocí dotčené smlouvy lze dosáhnout vyššího zisku, než by bylo možné jinak. Tento vyšší zisk je vyčíslen rozdílem mezi přírůstkovými příjmy dosaženými pravděpodobně prostřednictvím smlouvy (tzn. rozdíl mezi příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by byla smlouva uzavřena, a příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by žádná smlouva neexistovala) a přírůstkovými náklady vyplývajícími pravděpodobně ze smlouvy (tzn. rozdíl mezi náklady, které by vznikly, pokud by byla smlouva uzavřena, a náklady, které by vznikly, pokud by žádná smlouva neexistovala); vzniklý peněžní tok je zapotřebí snížit odpovídající diskontní úrokovou sazbou.
(198)
Dále musí být v tomto přezkumu zohledněny všechny relevantní přírůstkové příjmy a náklady související s obchodním procesem. Různé prvky (slevy z letištních poplatků, marketingové příspěvky, jiné finanční pobídky) se nesmí posuzovat odděleně. Zde je zapotřebí uplatnit následující odstavec z rozsudku Charleroi: „Přitom je nezbytné v rámci použití kritéria soukromého investora posuzovat obchodní transakci jako celek, aby se ověřilo, zda státní entita a entita jí ovládaná se společně chovaly jako hospodárné subjekty v tržním hospodářství. Komise má totiž povinnost při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti a jejich kontext […].“ (69)
(199)
Očekávané přírůstkové příjmy musí obsahovat zejména příjmy z letištních poplatků s přihlédnutím ke slevám a další dopravě očekávané na základě smlouvy, jakož i předpokládané příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, jichž je dosahováno prostřednictvím další dopravy. Očekávané přírůstkové náklady musí obsahovat zvláště všechny přírůstkové provozní a investiční náklady, které by nevznikly, kdyby nebyla uzavřena smlouva; mimo to musí přírůstkové náklady obsahovat náklady na marketingové příspěvky a na další finanční pobídky.
7.5. Posouzení smlouvy s easyJet z roku 2003 (opatření č. 2)
(200)
Smlouva s easyJet z roku 2003 byla uzavřena před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost původně na dobu deseti let s opcí na její prodloužení o dalších deset let.
(201)
Německo předložilo podklady, z nichž vyplývají předem vypracované finanční prognózy pro záměr, které se opírají zejména o prognózu společnosti FBS ze dne 17. prosince 2003, tzn. které jsou z doby před uzavřením smlouvy mezi společnostmi FBS a easyJet dne 19. prosince 2003 (viz též 37. bod odůvodnění). Společnost FBS vycházela z toho, že smlouva na období 2004 až 2012 přinese roční zvýšení jejího hospodářského výsledku a že roku 2010 bude dosaženo provozního bodu zvratu.
Tabulka 9
Prognózy společnosti FBS k dodatečnému hospodářskému výsledku na základě smlouvy s easyJet z roku 2003 (v mil. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Hospodářský výsledek bez easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Dodatečný hospodářský výsledek s easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Hospodářský výsledek celkem
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Komise pokládá tyto prognózy a předpoklady, o které se opírají, za spolehlivý základ pro podpis smlouvy s easyJet z roku 2003.
(203)
Dopravní prognózy, které byly očekávány na základě smlouvy s easyJet z roku 2003, byly vypočítány na základě počtu letadel, které měla společnost easyJet postupně umístit podle smlouvy v Schönefeldu, stejně jako na základě faktoru vytíženosti […], který se vzhledem k obvyklým faktorům vytíženosti nízkonákladových dopravců jeví jako pochopitelný.
(204)
V obchodním plánu byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro easyJet. V těchto prognózách byly zohledněny zejména též další doprava a další lety, které byly očekávány na základě smlouvy a smluvních podmínek.
(205)
Aby toto strategické rozhodnutí bylo podrobeno zátěžovému testu, pověřila společnost FBS auditorskou firmu […] (dále jen „druhý znalec“) přezkumem, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, podepsal tuto smlouvu z roku 2003. V tomto posudku (dále jen „studie druhého znalce“), který byl dokončen v roce 2007, byly zkoumání podrobeny i smlouvy s jinými leteckými společnostmi.
(206)
Druhý znalec opřel svou analýzu smlouvy s easyJet z roku 2003 o prognózu společnosti FBS zmíněnou již ve 158. bodě odůvodnění.
(207)
Druhý znalec prošetřil důkladně solidnost prognóz nákladů a příjmů vypracovaných společností FBS a na základě informací dostupných v okamžiku uzavření smlouvy provedl úpravy u předpokladů FBS, když byl toho názoru, že nejsou přiměřené.
(208)
V této souvislosti provedl druhý znalec například úpravu v obchodním plánu, aby zahrnul investiční náklady ve výši […] mil. EUR na vybudování dodatečných nástupních můstků pro easyJet v terminálu B. Dále proběhly úpravy s cílem zohlednit skutečnost, že prognózy společnosti FBS vycházely z návrhu smlouvy s easyJet, který nebyl zcela totožný se smlouvou, jež byla nakonec podepsána. Druhý znalec provedl tudíž úpravy obchodního plánu, aby zajistil naprostou shodu mezi obchodním plánem a podmínkami podepsané smlouvy.
(209)
Navíc druhý znalec vypočítal na základě prognóz společnosti FBS (s výše uvedenými úpravami) kapitálovou hodnotu (čistou současnou hodnotu) smlouvy s easyJet z roku 2003 na období 2004 až 2007 k hodnotě z 30. prosince 2003. Kapitálová hodnota časové řady očekávaného peněžního toku (příjmy a výdaje) je definována jako diskontní suma jednotlivých očekávaných peněžních toků běhen příslušného období. Kapitálová hodnota je ekonomický ukazatel, který podniky používají k hodnocení rentability záměru. Druhý znalec vypočítal agregovanou kapitálovou hodnotu smlouvy s easyJet z roku 2003 ke konci každého roku až do ukončení platnosti smlouvy. Při tom vypočítal diskontní úrokovou sazbu použitelnou k diskontování peněžních toků podle klasické metody modelu oceňování kapitálových aktiv (CAPM, Capital asset pricing model) (70), proto diskontní úroková sazba efektivně odrážela kapitálové náklady FBS v roce 2003.
(210)
Výsledné kapitálové hodnoty jsou uvedeny v tabulce 10:
Tabulka 10
Kapitálové hodnoty peněžních toků očekávaných díky smlouvě s easyJet z roku 2003
Agregované kapitálové hodnoty na konci roku (hodnota k 30. prosinci 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitálová hodnota
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(v mil. EUR)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(211)
Všechny tyto kapitálové hodnoty jsou kladné a potvrzují, že bylo smysluplné smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřít.
(212)
Druhý znalec ve své zprávě poznamenal, že v roce 2003, kdy bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu, nevzala společnost FBS v úvahu účinek smlouvy v původním znění, tzn. na dobu deseti let s opcí na prodloužení o dalších deset let, na letiště BER. Podle druhého znalce by měla smlouva z roku 2003 platit se svými původními podmínkami několik dalších let po otevření letiště BER plánovaném na rok 2011. Kromě toho stanovovala tato smlouva podmínky, které byly očividně výhodnější než podmínky ve všeobecném nařízení o poplatcích plánovaném pro letiště BER při jeho otevření. Podle druhého znalce tak existovalo riziko, že by stávající smlouva s easyJet z roku 2003 mohla vést k tomu, že jiné letecké společnosti budou na FBS vyvíjet značný tlak, aby se zmenšil rozdíl mezi všeobecnými poplatky uplatňovanými na letišti BER a poplatky dojednanými se společností easyJet. Toto riziko bylo v roce 2003 ale nanejvýš nepatrné, vzhledem k rychle se měnícímu trhu nízkonákladových letů stěží předvídatelné, a dokonce kvantifikovatelné. Ve skutečnosti se toto riziko nikdy nenaplnilo. Smlouvu s easyJet z roku 2003 nahradila pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007, která měla platit až do okamžiku otevření letiště BER.
(213)
Druhá studie tudíž potvrzuje, že by obezřetný investor v tržním hospodářství smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřel.
(214)
Závěrem je třeba uvést, že smlouva s easyJet z roku 2003 neobsahuje žádnou státní podporu.
7.6. Posouzení smluv s jinými leteckými společnostmi (opatření č. 3)
(215)
Rozhodnutí společnosti FBS o uzavření smluv se společnostmi Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle a Aer Lingus vycházela též z prognóz ex ante pro přírůstkovou dopravu, jakož i z přírůstkových příjmů a nákladů, z nichž vyplývá, že uzavření těchto smluv bylo rentabilní.
(216)
Pro každou z těchto smluv byly vypočítány prognózy očekávaného objemu dopravy na základě počtu letů očekávaných s ohledem na plánovaný provoz leteckých společností a na základě obhajitelných předpokladů týkajících se jejich faktoru vytíženosti. V těchto prognózách byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro letecké společnosti nabízených společností FBS.
(217)
Stejně jako v případě smlouvy s easyJet z roku 2003 byly prognózy ex ante společnosti FBS podrobeny druhým znalcem zátěžovému testu. Z něj vyplynulo, že uzavření smlouvy s těmito leteckými společnostmi by u každé smlouvy na každý rok celkové doby její platnosti vedlo dále k přírůstkovým příjmům, které byly vyšší než přírůstkové náklady (navzdory jiným spíše opatrným závěrům). Tyto závěry jsou výsledkem analýzy, kterou druhý znalec provedl u každé smlouvy na základě těchto upravených prognóz, které jsou plně v souladu s metodikou popsanou v oddílech 7.4.4 a 7.5. Druhý znalec opřel svůj přezkum a úpravy výhradně o data a prognózy, které měla společnost FBS k dispozici, když bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu.
(218)
Tabulka 11 obsahuje kapitálové hodnoty ex ante v okamžiku uzavření příslušné smlouvy, vypočítané druhým znalcem pro osm z celkem devíti dotčených smluv na období předpokládané doby platnosti smlouvy.
Tabulka 11
Kapitálové hodnoty smluv uzavřených mezi společností FBS a různými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Předpokládaná doba platnosti smlouvy
Kapitálová hodnota po dobu platnosti smlouvy
(v EUR)
Ryanair (první smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2004
(…)
Ryanair (druhá smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2008
(…)
Germanwings (první smlouva)
26. října 2003 až 31. října 2006
(…)
Germanwings (druhá smlouva)
1. května 2004 až 30. dubna 2008
(…)
Volare
26. října 2003 až 31. března 2007
(…)
Icelandair
6. června 2004 až 31. března 2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Aer Lingus
30. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(219)
Jak z této tabulky vyplývá, jsou všechny kapitálové hodnoty kladné. Z tohoto důvodu by pro obezřetného investora v tržním hospodářství, vedeného vyhlídkami na rentabilitu, bylo smysluplné, aby podmínky těchto smluv v době jejich podpisu přijal.
(220)
U smlouvy se společností V-Bird (71) nebyla vypočítána žádná kapitálová hodnota. Podle druhého znalce nebyl pro tuto smlouvu k dispozici žádný předem vyhotovený obchodní plán. Podmínky této smlouvy jsou však velmi podobné podmínkám smlouvy uzavřené se společností Volare. Obě smlouvy byly téměř současně uzavřeny na podobně stejnou dobu (tři a půl roku, případně čtyři roky). Smlouvy předpokládaly použití nařízení o poplatcích z roku 2003 při určování letištních poplatků, jakož i stejnou pobídku ve formě příspěvku ve výši vždy […] EUR pro společnosti Volare a V-Bird. Provozní podmínky stanovené v obou smlouvách předpokládaly velmi podobný počet letů a stejný typ letadla. Dále byl v okamžiku uzavření těchto smluv pochopitelný předpoklad, že by obě letecké společnosti měly podobný faktor vytíženosti. Proto byla přírůstková doprava vyplývající z těchto smluv srovnatelná. A konečně mohlo být u obou smluv předpokládáno, že budou mít za následek podobné přírůstkové provozní náklady pro FBS. Vzhledem k podobnostem mezi těmito dvěma smlouvami byl pochopitelný závěr, že smlouva se společností V-Bird testem investora v tržním hospodářství projde.
(221)
Společnost V-Bird ukončila dne 8. října 2004 svůj letecký provoz a podala návrh na prohlášení konkurzu, kterému bylo dne 18. října 2004 vyhověno. Společnost byla zlikvidována začátkem ledna 2005. Neexistuje tak již žádný podnik, který by měl přímo či nepřímo prospěch z potenciální státní podpory v souvislosti se smlouvou se společností V-Bird.
(222)
Vzhledem k výše uvedeným informacím neobsahuje žádná ze smluv uvedených v tabulce 6 státní podporu.
7.7. Posouzení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(223)
Některé zúčastněné subjekty byly toho názoru, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 přiznávala společnosti easyJet výhradní využívání terminálu B na letišti Schönefeld a jiným leteckým společnostem přístup do terminálu B znemožňovala.
(224)
Jak je vysvětleno v 55. bodě odůvodnění, pronajímala si společnost easyJet v období let 2004 až 2007 plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá 24 % celkové plochy terminálu B. Veřejné plochy terminálu B (chodby, haly a kavárny) jsou přístupné i cestujícím jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(225)
Přidělení odbavovacího prostoru určitým leteckým společnostem a udělení brandingových a reklamních práv těmto leteckým společnostem v bezprostředně sousedních prostorách jsou obvyklé činnosti na evropských a mezinárodních letištích a takové dohody jsou velmi rozšířené.
(226)
Zejména když letecká společnost nebo aliance leteckých společností přepravují značný počet cestujících z určitého letiště nebo na něj, je z provozního (a tím i obchodního) hlediska smysluplné propojit jejich činnosti s jedním jediným terminálem. Takto jsou optimalizovány provozní procesy jak letiště, tak i letecké společnosti.
(227)
Provozovatel letiště tak nemusí nutně zajišťovat pro leteckou společnost hospodářskou výhodu tím, že jí přizná výhradní využívání všech odbavovacích přepážek a kancelářských prostor v jednom terminálu. Bylo by tak tomu za určitých okolností pouze v případě, že by provozovatel letiště přidělil letecké společnosti k výhradnímu využívání prostory, které by přesahovaly potřebu dané letecké společnosti (přičemž by jiným leteckým společnostem bylo bráněno ve využívání skutečně dostupné kapacity), nebo pokud by nájemné vypočítané pro danou leteckou společnost bylo příliš nízké. Jak je níže vysvětleno, žádná z uvedených podmínek se netýká nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004.
(228)
Od zahájení svého leteckého provozu v Schönefeldu byla společnost easyJet velmi dominantní leteckou společností. V letech 2004 až 2007 přepravila […] % až […] % všech cestujících v Schönefeldu. Již v roce 2003 bylo předpokládáno, že vzhledem k objemu dopravy bude tato společnost zdaleka největší leteckou společností. Z důvodu svého smluvního závazku umístit do Schönefeldu určitý počet letadel mohla FBS vycházet z náležitě vysokých počtů cestujících od toho okamžiku, kdy easyJet zahájila letecký provoz.
(229)
Podle Mezinárodní organizace pro civilní letectví činila kapacita terminálu B 600 000 cestujících ročně; tento počet je výrazně nižší než počet cestujících, které easyJet dle očekávání měla přepravit z Schönefeldu a do něj od roku 2004 ([…] milionů (72)). Je tudíž zjevné, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 neprováděla žádnou strategii „hromadění kapacity“, která by byla zaměřená na to, aby bylo jiným leteckým společnostem bráněno v hospodářské soutěži s easyJet v Schönefeldu. V roce 2006 bylo v terminálu B odbaveno […] milionů cestujících, a to bez větších technických změn. To odpovídá více než dvojnásobné teoretické kapacitě. To, že mohl být odbaven tak vysoký počet cestujících, bylo způsobeno především skutečností, že vybavení terminálu využívala pouze jedna letecká společnost, čímž mohly být optimalizovány toky cestujících.
(230)
S ohledem na cenu nájemného je srovnání cen nájemného na různých letištích bezvýznamné, neboť se letiště liší z hlediska kapacity, tržních podmínek a kvality zařízení. Ceny nájemného, které platila společnost easyJet, odpovídaly ve skutečnosti schématu nájemného společnosti FBS bez poskytnutí slev.
(231)
V terminálu B platila společnost easyJet […] EUR za m2 odbavovacích ploch a […] EUR za m2 kancelářských ploch. S jinými leteckými společnostmi v jiných terminálech byly dohodnuty podobné poplatky za srovnatelná zařízení. Například společnost Germanwings platila rovněž […] EUR za m2 odbavovacích ploch v terminálu A. Aeroflotu byla vypočítána částka ve výši […] EUR za m2 kancelářských ploch v terminálu A. V terminálu B si před společností easyJet kancelářské plochy pronajímala společnost Condor a platila nižší nájemné za stejný druh zařízení v terminálu B. Zatímco easyJet platila […] EUR za m2 kancelářských ploch, musela společnost Condor platit pouze […] EUR za m2.
(232)
Tento typ srovnání je přiměřený k posouzení, zda nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 obsahuje hospodářskou výhodu. Na rozdíl od smlouvy, která upravuje celkový provoz letecké společnosti na letišti a zásadní finanční vztahy mezi leteckou společností a letištěm (73), vztahuje se nájemní smlouva pro prostory odbavovacích přepážek a kancelářské plochy na přístup do zařízení, která mohou být minimálně v rámci určitého letiště zpravidla považována za standardní zařízení. Kromě toho činí nájemné upravené v takových smlouvách nepatrné částky v porovnání s letištními poplatky, marketingovými příspěvky a jinými finančními pobídkami. Z tohoto důvodu není provozovatel letiště nijak zásadně motivován k tomu, aby stanovil nájemné upravené na míru nebo aby s leteckými společnostmi vyjednal maximální možné nájemné. Hospodářský zájem provozovatele letiště spočívá spíše v tom, že provoz určité letecké společnosti je vázán na jedno místo, aby byla zajištěna provozní efektivnost ku prospěchu jeho zákazníka. To platí zejména tehdy, když se provozovatel letiště, jako v případě FBS, pokusí získat letecké společnosti a přimět je ke zvýšení své dopravy.
(233)
Nebylo by tudíž na rozdíl od argumentace zúčastněných subjektů nutně smysluplné přidělovat leteckým společnostem prostory na základě výběrových řízení. Zdá se, že taková praxe je na evropských letištích skutečně velmi neobvyklá. Chování očekávané od obezřetného provozovatele letiště vedeného vyhlídkami na rentabilitu spočívá v tom, že pro každou důležitou leteckou společnost působící na letišti najde ohledně kapacity a jiných charakteristik vhodné prostory a vypočítá přiměřené nájemné v souladu s obvyklou praxí v rámci letiště.
(234)
Z těchto důvodů nepředstavuje výše nájemného žádnou hospodářskou výhodu, pokud dalekosáhle odpovídá nájemnému, které je vypočítáno pro jiné letecké společnosti využívající letiště, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(235)
Dále je pro provozovatele letiště smysluplné, aby takové smlouvy uzavíral na dobu, která odpovídá době platnosti „hlavní smlouvy“ upravující provoz letecké společnosti na letišti, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(236)
S ohledem na zařízení pro přepravu zavazadel jsou systémy v terminálu A a B z technického hlediska až na jeden aspekt totožné: Zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B zahrnuje fixní rentgenový přístroj. Byl nainstalován na žádost spolkové policie. Jinak by byla zrušena provozní licence terminálu B. Technické vybavení zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B neposkytuje společnosti easyJet žádnou provozní výhodu, jako například rychlejší nebo hladší nakládku a vykládku zavazadel. Nabízí spíše integrovanou rentgenovou kontrolu, což však nemá žádný dopad na odbavovací proces letecké společnosti.
(237)
Ve skutečnosti připravuje integrovaný bezpečnostní systém společnosti easyJet spíše provozní potíže. Při reklamaci zavazadla, které vyžaduje manuální kontrolu, musí být cestující opět zavolán do kontrolní místnosti v terminálu B. Cestující se v ten okamžik nachází v odletové hale a musí být informován a odveden zpět. Jedná se o nákladný proces, který má za následek, že doba nejpozdějšího odbavení daná v terminálu B pro cestující z letiště Schönefeld činí minimálně 30 minut. Společnost easyJet v současnosti využívá 40 minut, protože jinak nelze zaručit včasné ukončení procesu. V terminálu A takové omezení neexistuje. Je zde běžnou praxí časový limit 20 minut před startem a z technického hlediska nepředstavuje žádné problémy.
(238)
Další problém souvisí s tím, že se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B a A odlišují z hlediska své poruchovosti. Z integrované bezpečnostní techniky a tím vyšší komplexnosti vyplynula dostupnost zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B v období od května do prosince 2004 ve výši […] % provozní doby, zatímco zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A bylo provozuschopné z […] %.
(239)
Z toho všeho je třeba vyvodit závěr, že žádné z ustanovení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 neposkytuje hospodářskou výhodu. Proto tato smlouva nepředstavuje žádnou státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, které Německo přijalo pro podniky uvedené v písmenech a) až l), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie:
a)
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená dne 6. srpna 1992 mezi společnostmi Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH a Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
smlouva uzavřená dne 19. prosince 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd.;
c)
smlouva uzavřená dne 31. března 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
d)
smlouva uzavřená dne 28. dubna 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
e)
smlouva uzavřená dne 14. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
f)
smlouva uzavřená dne 23. prosince 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
g)
smlouva uzavřená dne 22. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Volare Airlines S.p.A.;
h)
smlouva uzavřená dne 3. listopadu 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a V-Bird Airlines B.V.;
i)
smlouva uzavřená dne 6. června 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Icelandair Reykjavik Airport;
j)
smlouva uzavřená dne 17. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Norwegian Air Shuttle AS;
k)
smlouva uzavřená dne 13. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Aer Lingus Limited;
l)
nájemní smlouva uzavřená v březnu 2004 mezi společnostmi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd. k užívání určitých ploch a zařízení v terminálu B letiště Schönefeld.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 20. února 2014.
BESLUIT (EU) 2015/506 VAN DE COMMISSIE
van 20 februari 2014
betreffende de maatregelen van Duitsland ten aanzien van de luchthaven Berlin-Schönefeld GmbH en enkele luchtvaartmaatschappijen - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 868)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea (1),
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde bepalingen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. DE PROCEDURE
(1)
Tussen 2003 en 2006 heeft de Commissie van verschillende partijen klachten ontvangen, volgens welke bepaalde luchtvaartmaatschappijen en de exploitant van de luchthaven Berlin-Schönefeld (hierna „Schönefeld” genoemd) mogelijk onwettige staatssteun voor hun activiteiten op deze luchthaven hadden ontvangen.
(2)
De Commissie heeft Duitsland bij schrijven van 17 augustus 2006 om inlichtingen ter zake verzocht. Duitsland beantwoordde dit verzoek bij schrijven van 20 december 2006.
(3)
Bij brief van 10 juli 2007 (hierna „inleidingsbesluit” genoemd) stelde de Commissie Duitsland in kennis van haar besluit om naar aanleiding van de voornoemde maatregelen de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie („VWEU”) in te leiden. Tegelijkertijd gaf de Commissie een bevel tot het verstrekken van informatie als bedoeld in artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (3) met betrekking tot alle documenten, gegevens en informatie waarover de Commissie dient te beschikken om te kunnen beoordelen of de betrokken maatregel steun inhoudt.
(4)
Duitsland deelde de Commissie op 4 oktober 2007 zijn opmerkingen mee en vulde deze op 3 maart 2008 met verdere documenten aan.
(5)
Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden is op 30 oktober 2007 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (4). De Commissie heeft de belanghebbenden opgeroepen om binnen één maand vanaf de datum van publicatie hun opmerkingen over de betrokken maatregelen kenbaar te maken.
(6)
De Commissie heeft van verscheidene belanghebbenden opmerkingen ontvangen. Zij deelde deze opmerkingen op 16 januari 2008 en op 20 februari 2008 aan Duitsland mee. Duitsland reageerde bij schrijven van 15 mei 2008 op deze opmerkingen van belanghebbenden. De Commissie verzocht bij brief van 31 augustus 2009 om aanvullende informatie. Duitsland voldeed aan dit verzoek met drie brieven (van 28 september 2009, 12 oktober 2009 en 28 oktober 2009). Op 4 april 2011 verzocht de Commissie Duitsland wederom om informatie. Daarop maakte Duitsland op 19 mei 2011 opnieuw opmerkingen kenbaar en diende het verdere documenten in. Op 10 oktober 2011 zond de Commissie nadere opmerkingen van belanghebbenden aan Duitsland door. Duitsland beantwoordde deze op 7 november 2011. Naar aanleiding van een nieuw verzoek om informatie van de Commissie van 17 januari 2012 zond Duitsland op 14 februari 2012 nogmaals opmerkingen toe.
2. ALGEMENE CONTEXT
(7)
Na de hereniging van Duitsland in 1990 bevond Berlijn zich, wat het luchtverkeer betreft, in een zeer bijzondere situatie als gevolg van het feit dat de stad gedurende tientallen jaren in een oostelijk en een westelijk deel was opgesplitst. De stedelijke luchthavens Berlin-Tegel (hierna „Tegel” genoemd) en Berlin-Tempelhof (hierna „Tempelhof” genoemd) liggen op het grondgebied van het vroegere West-Berlijn. De luchthaven Schönefeld ligt op het grondgebied van het vroegere Oost-Berlijn, aan de grens tussen de deelstaat Berlijn en de deelstaat Brandenburg.
(8)
Tempelhof werd in 1923 in bedrijf genomen en kon door zijn korte start- en landingsbanen alleen door kleine vliegtuigen worden gebruikt. Een eenvoudige modernisering van deze luchthaven was door zijn ligging niet mogelijk; de nabijheid van een historische stad en de woongebieden in de omgeving stonden een uitbreiding in de weg. De activiteiten op luchthaven Tempelhof werden op 30 oktober 2008 gestaakt.
(9)
Tegel werd in 1948 geopend om een luchtbrug tot stand te brengen waarmee de stad gedurende de Sovjetblokkade van West-Berlijn kon worden bevoorraad. Vanaf 1968 verlegden veel luchtvaartmaatschappijen hun activiteiten van Tempelhof naar Tegel omdat eerstgenoemde luchthaven niet geschikt was voor straalvliegtuigen. Sinds 1975 is Tegel de belangrijkste luchthaven van Berlijn. In het begin van de jaren negentig bereikte Tegel in perioden van piekbelasting zijn maximale capaciteit. De enige mogelijkheid om op lange termijn grote capaciteitsproblemen te voorkomen, was een uitbreiding van de start- en landingsbanen evenals de bouw van een grotere terminal. Dit was echter niet mogelijk omdat Tegel, net als Tempelhof, in een stedelijk gebied ligt en omgeven is door woongebieden en toegangswegen. Een verdere toename van het luchtverkeer in Tegel zou bovendien tot meer geluidshinder voor omwonenden hebben geleid.
(10)
In 1946 werd Schönefeld in gebruik genomen op bevel van het Sovjet-Russische militaire bestuur in Duitsland. De luchthaven diende in eerste instantie als militair vliegveld, dat ook door commerciële luchtvaartmaatschappijen zoals Aeroflot en later de Oost-Duitse maatschappij Interflug werd gebruikt. Tot de politieke omwenteling in Duitsland in 1990 werd de luchthaven Schönefeld meermalen uitgebreid. Ontworpen als militair vliegveld voldeed de luchthaven echter niet aan de eisen van het moderne commerciële luchtverkeer. Bovendien was de luchthaven na de verandering van de politieke situatie niet meer in goede staat. Daarom waren er in de jaren negentig uitgebreide investeringen nodig om de luchthaven aan West-Europese veiligheidsnormen aan te passen. Bovendien ligt Schönefeld verder van het stadscentrum verwijderd dan Tempelhof en Tegel. Daardoor is de luchthaven, althans voor bepaalde categorieën passagiers, minder aantrekkelijk.
(11)
De drie Berlijnse luchthavens werden oorspronkelijk om historische redenen door verschillende ondernemingen geëxploiteerd. In het kader van de hereniging werden zij in één enkele holding ondergebracht, de „Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH” (hierna „BBF” genoemd) met de deelstaten Berlijn en Brandenburg (elk 37 %) en de Duitse Bondsregering (26 %) als aandeelhouders. Tot 2003 had deze holding twee dochterondernemingen: de Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (hierna „BFG” genoemd), de exploitant van de luchthavens Tegel en Tempelhof, en Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (hierna „FBS” genoemd), de exploitant van de luchthaven Schönefeld. In oktober 2003 fuseerden BBF en FBS en werd BFG een dochteronderneming van FBS. Op 1 januari 2012 werd de naam FBS veranderd in „Flughafen Berlin Brandenburg GmbH” (hierna „FBB” genoemd).
(12)
In de jaren negentig werd al snel duidelijk dat een efficiënte benutting van de aanwezige luchthavencapaciteit - die tot dan toe over de Berlijnse agglomeratie verspreid was als gevolg van de politieke deling van de stad - absoluut noodzakelijk was. De algemene verwachting was immers dat het luchtverkeer van en naar Berlijn zou toenemen, deels omdat Berlijn opnieuw de hoofdstad van Duitsland zou worden (zie tabel 1).
Tabel 1
Verkeersvolume op de Berlijnse luchthavens (in miljoenen passagiers)
Jaar
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
n.v.t.
1992
1,4
6,6
n.v.t.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
n.v.t.
1995
1,9
8,2
n.v.t.
1996
1,8
8,3
n.v.t.
1997
1,9
8,6
n.v.t.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
n.v.t.
2000
2,1
10,3
n.v.t.
2001
1,9
9,9
n.v.t.
2002
1,6
9,1
n.v.t.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
Gesloten
2010
7,3
15,0
Gesloten
2011
7,1
16,9
Gesloten
2012
7,1
18,2
Gesloten
Bron:
Gegevens uit het Besluit van de Commissie betreffende staatssteunmaatregel nr. NN 25/09 (ex N 167/09) - Duitsland - Finanzierung des Flughafens Berlin Brandenburg International (PB C 179 van 1.8.2009, blz. 5), geactualiseerd met informatie uit de jaarverslagen van FBB.
(13)
Tegen deze achtergrond werd meteen na de Duitse eenwording de mogelijkheid van één enkele luchthaven voor de regio Berlijn-Brandenburg besproken. Op grond van de prognoses inzake de passagiersaantallen van de Berlijnse luchthavens werd aangenomen dat een toename van het luchtverkeer slechts efficiënt het hoofd kon worden geboden met één enkele luchthaven van passende omvang en voorzien van de modernste technologie.
(14)
In januari 1992 werd begonnen met de planning voor de aanleg van één enkele Berlijnse luchthaven. In dit verband werd op 20 juni 1993 bekendgemaakt dat het gebied ten zuiden van Schönefeld, evenals de luchtvaartterreinen Sperenberg en Jüterbog, als mogelijke locaties voor de aanleg van een nieuwe luchthaven waren aangewezen. Tegel en Tempelhof werden om twee redenen niet als potentiële kandidaten beschouwd: ten eerste wegens de negatieve effecten van deze in een stedelijk gebied gelegen luchthavens op de omwonenden (met name in de vorm van geluidshinder), en ten tweede omdat het niet mogelijk was deze luchthavens voldoende uit te breiden om de voor de nieuwe luchthaven van Berlijn vereiste omvang te bereiken. In laatste instantie berustte de keuze voor Schönefeld op de betrekkelijke nabijheid van het stadscentrum (hoewel de luchthaven buiten de stad ligt) en de goede weg- en spoorverbinding. Derhalve werd besloten de bestaande luchthaven Schönefeld uit te breiden en te moderniseren en tot hoofdluchthaven van Berlijn te maken met de naam Berlin-Brandenburg Willy Brandt („BER”), en de luchthavens Tegel en Tempelhof te sluiten. Dit besluit werd op 28 mei 1996 geformaliseerd met een overeenkomst tussen de Duitse bondsregering en de deelstaten Berlijn en Brandenburg.
(15)
De aandeelhouders van BBF waren voornemens om het BER-project met een particuliere eigenaar en exploitant uit te voeren. In 1997 werd besloten de luchthaven te privatiseren, wat inhield dat alle BBF-aandelen aan een particuliere investeerder verkocht moesten worden en aan de toekomstige koper een concessie voor de luchthaven moest worden verleend.
(16)
De aandeelhouders van BBF en de aspirant-kopers konden echter niet tot overeenstemming komen. Daarom verklaarden de eigenaars in 2003 dat de privatisering mislukt was en maakten zij bekend dat de luchthaven thans onder leiding van de overheid moest worden gebouwd (5).
3. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN EN ACHTERGROND
3.1. De zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst
(17)
BBF en BGF hebben op 6 augustus 1992 een zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst („Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag”) gesloten. Deze overeenkomst zou oorspronkelijk vijf jaar van kracht zijn, met de mogelijkheid tot stilzwijgende verlenging met twee jaar en een opzegtermijn van één jaar. Tussen BBF en FBS werd een soortgelijke overeenkomst gesloten. Volgens het Duitse recht betreft een zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst tussen een onderneming en een dochteronderneming een overeenkomst waarmee de dochteronderneming de bedrijfsvoering aan de moederonderneming overdraagt. Bovendien is de dochteronderneming verplicht haar winst aan de moederonderneming af te dragen of de moederonderneming met de compensatie van haar verliezen te belasten. In de praktijk worden in het kader van een dergelijke overeenkomst de winsten en verliezen van de moeder- en de dochteronderneming samengeteld en dienovereenkomstig belast. Op grond van de tussen BBF en haar dochterondernemingen gesloten zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomsten werden de verschillende ondernemingen wat de vennootschapsbelasting betreft als één belastingplichtige beschouwd.
(18)
Door de fusie tussen BBF en FBS gingen de rechten en plichten van BBF die in de met BFG gesloten zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst van 6 augustus 1992 waren vastgelegd, in 2003 op FBS over. Bovendien was de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst tussen BBF en FBS niet meer van belang voor de fusie. Daarom wordt deze overeenkomst in het onderhavige besluit verder buiten beschouwing gelaten.
(19)
In de praktijk leidde de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst tussen BBF en BFG van 6 augustus 1992 er - althans in sommige jaren - toe dat de bij de exploitatie van de luchthaven Schönefeld ontstane verliezen werden gecompenseerd met de winst die met de exploitatie van de luchthaven Tegel werd behaald.
(20)
In feite kampte de luchthaven Schönefeld ten minste tot 2006 met exploitatieverliezen. Dit blijkt uit de in de onderstaande tabel weergegeven EBITDA (6) en EBIT (7) van de luchthaven voor de periode 2003 tot en met 2006, op grond van de inkomsten en uitgaven die rechtstreeks met de exploitatie van de luchthaven verband hielden.
Tabel 2
EBITDA en EBIT van Schönefeld van 2003 t.e.m. 2006
EBITDA/EBIT
(in miljoen EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
De slechte resultaten van de luchthaven Schönefeld tastten de winstgevendheid van de groep bestaande uit FBS, BFG en - tot 2003 - de holding BBF (hierna de „FBS-groep” genoemd) echter niet aan. De FBS-groep bleef steeds in staat voldoende eigen middelen beschikbaar te stellen dan wel de nodige financiële middelen op de markt op te nemen. Voor zover het de Commissie bekend is, heeft de FBS-groep uitsluitend overheidsmiddelen uit externe bronnen ontvangen in verband met de financiering van het BER-project, en dus met instemming van de Commissie. (9)
(22)
Deze situatie was vooral te danken aan de relatief goede resultaten van Tegel, waardoor de negatieve gevolgen van de exploitatieverliezen van Schönefeld voor de FBS-groep beperkt bleven. In de periode 1990-2005 was Tegel, in tegenstelling tot Schönefeld en Tempelhof, een moderne luchthaven die door alle belangrijke internationale Full Service Carriers (luchtvaartmaatschappijen met een uitgebreid aanbod van diensten) die op Berlijn vlogen, gebruikt werd. Verder werd Tegel door bepaalde categorieën passagiers en luchtvaartmaatschappijen als de meest aantrekkelijke luchthaven in de agglomeratie Berlijn beschouwd. Bovendien deed zich in het luchtvervoer van passagiers in Berlijn tussen 1990 en 2005 een algemene opwaartse trend voor, die de FBS-groep als geheel ten goede kwam.
(23)
Uit tabel 1 blijkt dat het aantal passagiers per jaar in Tegel in de jaren negentig en vanaf 2004 geleidelijk is gestegen. In Schönefeld nam het aantal passagiers per jaar in de eerste helft van de jaren negentig sterk toe (van 1,1 miljoen tot 1,9 miljoen passagiers tussen 1991 en 1995), waarna het in de tweede helft van dat decennium stagneerde en in de jaren 2000 tot 2003 terugliep (van 2,1 miljoen tot 1,7 miljoen passagiers per jaar). Tussen 1991 en 2003 werd het grootste deel van de verkeerstoename in Berlijn - in absolute cijfers - door Tegel en niet door Schönefeld opgevangen. Terwijl het aantal passagiers in Schönefeld in de betrokken periode met 600 000 per jaar toenam, steeg het in Tegel met maar liefst 4,4 miljoen. Zoals uit Tabel 1 blijkt, nam het verkeersvolume op beide luchthavens tussen 2003 en 2012 voortdurend toe: met 417 % in Schönefeld (van 1,7 miljoen tot 7,1 miljoen passagiers per jaar) en met 63 % in Tegel (van 11,1 miljoen tot 18,2 passagiers per jaar). In tegenstelling tot de periode 1991-2003 was de toename van het verkeer op beide luchthavens in absolute cijfers vrijwel gelijk, wat betekent dat de toename in Schönefeld procentueel aanzienlijk groter was dan in Tegel.
3.2. De tarieven op luchthaven Berlin-Schönefeld
(24)
In de jaren negentig probeerde de FBS-groep luchtvaartmaatschappijen ertoe over te halen hun vluchten te verleggen van de vrijwel volledig bezette luchthaven Tegel naar Schönefeld, waarvan de capaciteit nog lang niet ten volle werd benut (10). Beoogd werd de congestie in Tegel op te lossen en tegelijkertijd de capaciteit van Schönefeld optimaal te benutten. Hiertoe werd zowel contact opgenomen met luchtvaartmaatschappijen die Tegel en Tempelhof reeds aandeden, als met ondernemingen die nog geen vluchten van of naar een van de Berlijnse luchthavens onderhielden. Verscheidene luchtvaartmaatschappijen gaven blijk van hun belangstelling, maar toch verplaatste geen van deze ondernemingen, om redenen van marketing, haar activiteiten naar Schönefeld. Dit was vooral te wijten aan het feit dat Schönefeld niet over een hoofdgebruiker (11) beschikte, alsook aan het feit dat de infrastructuur in Schönefeld niet zo modern was als in Tegel. Bovendien werd dit nadeel niet gecompenseerd door aantrekkelijke luchthaventarieven of andere financiële prikkels. Ook de pogingen om een deel van het vliegverkeer van Tegel naar Schönefeld te verplaatsen en bovendien luchtvaartmaatschappijen in Schönefeld te vestigen die tot dusverre geen verbindingen van/naar Berlijn hadden aangeboden, mislukten toen grotendeels. Dit blijkt duidelijk uit het reeds vermelde feit dat het aantal passagiers in Schönefeld in de periode 1991-2003 slechts met 600 000 toenam, terwijl dit in dezelfde periode in Tegel met 4,4 miljoen steeg.
(25)
Daarom werd bekeken hoe de economische situatie van Schönefeld voorafgaand aan de opening van de luchthaven BER strategisch zou kunnen worden verbeterd. Volledige sluiting van de luchthaven werd niet als mogelijkheid in aanmerking genomen. Wel werd overlegd over, onder andere, de hoogte van de luchthaventarieven evenals over de vaststelling ervan met het oog op de verhoging van het verkeersvolume.
(26)
In Duitsland worden de vergoedingen die luchthavens aan luchtvaartmaatschappijen aanrekenen voor de beschikbaar gestelde luchthaveninfrastructuurdiensten op basis van de tariefverordening van die luchthaven berekend. Deze tariefverordeningen worden in het Duitse publicatieblad voor de luchtvaart, „Nachrichten für Luftfahrer”, bekendgemaakt. Elke luchthaven stelt zijn eigen tariefverordening vast en moet de bevoegde burgerluchtvaartautoriteiten van de betrokken deelstaat daarvan in kennis stellen.
(27)
Sinds 2003 zijn in Schönefeld verschillende tariefverordeningen van toepassing geweest. Van 1 augustus 2003 tot 30 april 2004 was er een gemeenschappelijke tariefverordening voor Tegel, Tempelhof en Schönefeld (hierna „tariefverordening 2003” genoemd). Deze tariefverordening werd als onvoldoende aantrekkelijk beschouwd, omdat zij luchtvaartmaatschappijen niet stimuleerde nieuwe luchtverbindingen van en naar Berlijn tot stand te brengen of hun frequenties te verhogen.
(28)
Tegen deze achtergrond gaven de aandeelhouders van FBS in 2003 een bedrijfsadviesbureau ([…] - hierna „het adviesbureau” genoemd) de opdracht een strategie uit te stippelen ter verbetering van de financiële situatie van Schönefeld, die snel ten uitvoer kon worden gelegd voordat BER zou worden geopend.
(29)
De analyse van het adviesbureau wees uit dat een aanzienlijke uitbreiding van het luchtverkeer in Berlijn om allerlei redenen mogelijk was. Volgens het adviesbureau omvatte het verzorgingsgebied („Catchment Area”) van Berlijn tot tien miljoen potentiële passagiers per jaar. Het adviesbureau noemde een reeks structurele factoren die gunstig waren voor een uitbreiding van het luchtverkeer. Tot de belangrijkste factoren behoorden het feit dat talrijke hoofdkantoren van multinationale ondernemingen in Berlijn gevestigd waren, dat Berlijn de grootste universiteitsstad van Duitsland alsmede een centrum van „etnisch vliegverkeer” (12) was, evenals de omstandigheid dat Berlijn in het begin van de jaren 2000 als een hoofdstad in ontwikkeling en als toeristische trekpleister (13) werd beschouwd. Het adviesbureau betoogde dat Berlijn in vergelijking met de luchthavens van andere hoofdsteden in 2003 nog aanzienlijke mogelijkheden had op het gebied van de vestiging en de verkeerstoename van lagekostenmaatschappijen (low-cost-carriers - hierna „LCC” genoemd).
(30)
Op hetzelfde moment maakte het LCC-verkeer in heel Europa een aanzienlijke groei door (14). Uit verschillende onderzoeken bleek dat het LCC-verkeer overwegend toe te schrijven was aan nieuwe passagiers, zodat een dienovereenkomstig verkeersvolume kon worden verwacht boven op het gebruikelijke verkeer. Volgens de prognose van het adviesbureau zou het LCC-verkeer in Schönefeld op korte termijn, dat wil zeggen tussen 2003 en 2005, 600 000 tot 900 000 passagiers per jaar extra kunnen opleveren, en op middellange termijn, tussen 2005 en 2010, nog eens 300 000 extra passagiers per jaar.
(31)
Bovendien stelde het adviesbureau vast dat de uitvoering van een strategie die gericht was op de vestiging van lagekostenmmaatschappijen in Schönefeld, slechts beperkte aanpassingen en geen omvangrijke investeringen in infrastructuur of wezenlijke veranderingen in de bestaande infrastructuur zou vergen.
(32)
Het adviesbureau beval daarom aan een dergelijke strategie (hierna „LCC-strategie” genoemd) uit te voeren. In dit verband werd voorgesteld een combinatie van kwantumkortingen op luchthavengelden en financiële prikkels toe te passen (15).
(33)
FBS besloot de LCC-strategie ten uitvoer te leggen en stelde daartoe een nieuwe tariefverordening vast („tariefverordening 2004”). Deze tariefverordening was - in tegenstelling tot de tariefverordening 2003 - speciaal op Schönefeld toegesneden. De nieuwe tariefverordening werd op 30 april 2004 aangenomen en trad op 1 mei 2004 in werking. Hierin waren de volgende tarieven opgenomen:
a)
start- en landingsgelden, met name gebaseerd op het maximale startgewicht van het vliegtuig;
b)
passagiersbelasting op grond van het aantal vertrekkende passagiers en de bestemming;
c)
parkeergelden voor vliegtuigen op grond van het maximale startgewicht van het vliegtuig evenals de gebruiksduur van het parkeerplatform.
(34)
De tariefverordening omvatte verschillende financiële prikkels:
a)
een „kwantumkorting” waarbij de passagiersbelasting naar rato van het aantal vervoerde passagiers werd terugbetaald, en wel als volgt:
Tabel 3
Kwantumkorting volgens tariefverordening 2004
Aantal passagiers per jaar
Terugbetalingspercentage
(%)
Meer dan 50 000
5
Meer dan 100 000
10
Meer dan 150 000
15
Meer dan 250 000
20
b)
een „groeiprikkel” in de vorm van een „bestemmingsstimulans” en een „frequentiestimulans” die werd toegekend voor het tot stand brengen van nieuwe verbindingen vanaf Schönefeld en de uitbreiding van de frequenties van de bestaande verbindingen vanaf Schönefeld. De bestemmingsstimulans bedroeg in het eerste jaar 80 %, in het tweede jaar 60 %, in het derde jaar 40 % en in het vierde jaar 20 % van het basistarief van de landingsgelden (gedefinieerd als de som van de toepasselijke start- en landingsgelden en de passagiersbelasting voor de desbetreffende vliegbewegingen). De frequentiestimulans bedroeg in het eerste jaar 60 % en in het tweede jaar 40 % van het basistarief van de landingsgelden. Voor het vastleggen van de precieze voorwaarden moest telkens een bilaterale overeenkomst tussen de FBS en de luchtvaartmaatschappij worden gesloten.
(35)
De tariefverordening 2004 werd in juli 2005 opnieuw gewijzigd. Deze wijziging hield in dat luchtvaartmaatschappijen voor de bestemmingsstimulans in aanmerking bleven komen wanneer zij nieuwe verbindingen vanaf de Berlijnse luchthavens tot stand brachten, d.w.z. routes naar bestemmingen die aanvankelijk niet via rechtstreekse vluchten met Berlijn waren verbonden. Vóór de wijziging gold de bestemmingsstimulans voor nieuwe verbindingen vanaf Schönefeld, ook wanneer dezelfde route door rechtstreekse vluchten vanaf andere Berlijnse luchthavens bediend werd.
(36)
Op 19 januari 2006 werd opnieuw een tariefverordening („tariefverordening 2006”) vastgesteld die met terugwerkende kracht op 1 januari 2006 in werking trad. Hierbij werd de frequentiestimulans van de tariefverordening 2004 afgeschaft. De tariefverordening 2006 omvatte in wezen drie verschillende financiële prikkels: steun ter bevordering van de groei („Wachstumsförderbetrag”) (16), d.w.z. een stimuleringsmaatregel om het tonnage of het passagiersvolume per vliegbeweging te verhogen, steun ter uitbreiding van het aantal bestemmingen („Destinationsförderbetrag”) met het oog op de totstandbrenging van nieuwe rechtstreekse verbindingen tussen Berlijn en nieuwe bestemmingsluchthavens, en een kwantumkorting („Passagiermengenrabatt”), gebaseerd op de passagiersaantallen.
(37)
Volgens de tariefverordening 2006 moest een luchtvaartmaatschappij bij de openstelling van een nieuwe verbinding vanaf Berlijn kiezen tussen de bestemmingssteun en de groeisteun. Deze keuze moest vóór de openstelling van de nieuwe verbinding gemaakt worden, en deze eenmalige beslissing was bindend.
(38)
De bestemmingssteun bedroeg in de eerste dienstregelingsperiode na de openstelling van de nieuwe verbinding 80 %, in de tweede dienstregelingsperiode 60 %, in de derde 40 %, in de vierde 20 % en in de vijfde 10 % van het basistarief van de landingsgelden. Bovendien werden de luchtvaartmaatschappijen verplicht de bestemmingssteun terug te betalen indien zij de nieuwe verbinding binnen een periode van vijf jaar weer opgaven: in de eerste dienstregelingsperiode 60 % van de verschuldigde landingsgelden, in de tweede dienstregelingsperiode 40 %, in de derde 20 % in de vierde 10 % en in de vijfde 0 %.
(39)
Luchtvaartmaatschappijen konden een beroep doen op groeisteun indien zij ten opzichte van het vorige jaar een groter tonnage of passagiersvolume per vliegbeweging hadden bereikt. De groeisteun werd berekend op basis van de in de tariefverordening opgenomen tabel, naar gelang van het niveau van de bereikte groei; op grond hiervan werden de degressief gestaffelde kortingen op de start- en landingsgelden vastgesteld. De groeisteun werd ten hoogste vijf jaar toegekend.
(40)
De „kwantumkorting ten aanzien van de passagiersaantallen” werd daarentegen ten opzichte van de tariefverordening 2004 slechts in beperkte mate gewijzigd en uitgebreid. Volgens de tariefverordening 2006 bestond de kwantumkorting in verband met het passagiersvolume, thans „volumesteun” genoemd, in een proportionele terugbetaling van de start- en landingsgelden evenals van de passagiersbelasting naar gelang van het aantal vervoerde passagiers. Deze kortingen waren als volgt:
Tabel 4
Volumesteun: kortingen volgens tariefverordening 2006
Aantal passagiers per jaar
Terugbetalingspercentage
(%)
Meer dan 50 000
5
Meer dan 100 000
10
Meer dan 250 000
15
Meer dan 500 000
20
Meer dan 1 miljoen
30
Meer dan 2 miljoen
40
3.3. Individuele overeenkomsten tussen FBS en bepaalde luchtvaartmaatschappijen
3.3.1. Vestiging van easyJet als hoofdgebruiker op Schönefeld
(41)
In 2003 startte FBS, in het kader van de uitvoering van de LCC-strategie in Schönefeld, onderhandelingen met easyJet Airline Company Ltd (hierna „easyJet” genoemd) omdat deze maatschappij op zoek was naar een locatie voor een nieuwe thuishaven op het Europese vasteland. In ruil voor aantrekkelijke luchthavengelden en andere financiële prikkels bood easyJet aan in het eerste jaar van haar activiteiten (2004) vier toestellen op Schönefeld te stationeren, gevolgd door zes toestellen in het tweede jaar en vervolgens één toestel per jaar tussen 2006 en 2009. Volgens Duitsland beschouwde FBS dit als een goede gelegenheid een reeds op de markt aanwezige LCC als hoofdgebruiker op Schönefeld te vestigen.
(42)
Op 19 december 2003 sloten FBS en easyJet een overeenkomst (hierna de „easyJet-overeenkomst van 2003”) genoemd, waarin de genoemde voorwaarden waren opgenomen. In deze overeenkomst werd een speciale tariefstructuur voor easyJet opgenomen, die in zoverre van de toepasselijke tariefverordening afweek dat zij enkel tarieven op grond van vertrekkende passagiers bevatte. Daarnaast werd een kortingensysteem ingevoerd, gebaseerd op het aantal extra passagiers dat door easyJet in het betrokken jaar vervoerd was ten opzichte van het voorgaande jaar. Dit speciale kortingensysteem werd later onder de benaming „groeisteun” in de tariefverordening 2006 opgenomen (zie overwegingen 36 en 39). Bovendien kwamen FBS en easyJet bestemmingssteun overeen in de vorm van een eenmalige betaling van […] EUR voor elke nieuwe dagelijkse rotatie (frequentie) die easyJet zou uitvoeren. De betalingen uit hoofde van dit systeem werden echter in 2004 gestaakt. In totaal werden in het kader van het systeem 19 nieuwe dagelijkse rotaties van easyJet gesteund.
(43)
De oorspronkelijke looptijd van de overeenkomst tussen FBS en easyJet bedroeg tien jaar, met de mogelijkheid voor easyJet om de overeenkomst met nog eens tien jaar te verlengen. Op 11 september 2007 sloten FBS en easyJet een wijzigingsovereenkomst (hierna „easyJet-wijzigingsovereenkomst van 2007” genoemd), waarin de looptijd en andere voorwaarden van de oorspronkelijke overeenkomst gewijzigd werden. Met deze wijzigingsovereenkomst werd de looptijd van de easyJet-overeenkomst van 2003 - in haar gewijzigde vorm - beperkt tot het tijdstip waarop de luchthaven BER zou worden geopend (destijds voorzien voor 2011). Wat de luchthavengelden betreft, bevatte de easyJet-wijzigingsovereenkomst van 2007 een „dynamische verwijzing” naar de algemene tariefverordening van de luchthaven (17). Volgens die verordening gold de in Schönefeld toepasselijke tariefverordening ook voor easyJet, zelfs indien FBS de tariefverordening na de sluiting van de overeenkomst zou wijzigen.
(44)
In de periode 2003-2006 nam het verkeer van easyJet op Schönefeld sterk toe. De onderneming was zelfs in staat het aantal op Schönefeld gestationeerde toestellen sneller uit te breiden dan in de overeenkomst met FBS was afgesproken. Daarmee werd Schönefeld in 2006 de grootste basis van easyJet buiten het Verenigd Koninkrijk.
(45)
Deze situatie blijkt uit tabel 5 waarin de ontwikkeling van het verkeer van easyJet in Schönefeld wordt weergegeven (zowel in absolute cijfers als als percentage van het totale aantal passagiers in Schönefeld tussen 2004 en 2010).
Tabel 5
Ontwikkeling van het easyJet-verkeer in Schönefeld tussen 2004 en 2010
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Percentage easyJetpassagiers ten opzichte van het totale aantal passagiers op Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Vestiging van andere luchtvaartmaatschappijen in Schönefeld
(46)
Afgezien van de vestiging van easyJet als hoofdgebruiker trachtte FBS ook andere LCC aan te trekken. In dit verband werden individuele overeenkomsten gesloten met de volgende lagekostenmaatschappijen: Germanwings GmbH („Germanwings”), Ryanair Limited („Ryanair”), Volare Airlines S.p.A. („Volare”), V-Bird Airlines bv („V-Bird”), Norwegian Air Shuttle AS („Norwegian Air Shuttle”), Icelandair Reykjavik Airport („Icelandair”) evenals de luchtvaartmaatschappij Aer Lingus Limited („Aer Lingus”) die in dit besluit als LCC wordt beschouwd (18).
(47)
In het geval van Ryanair en Germanwings werden twee vervolgovereenkomsten gesloten, een in 2003 en een in 2004.
(48)
De overeenkomsten met Ryanair, Volare en V-Bird evenals de eerste overeenkomst met Germanwings werden gesloten vóór de vaststelling en de datum van inwerkingtreding van tariefverordening 2004 (zie overweging 33). In deze overeenkomsten werden de vanaf Schönefeld geëxploiteerde verbindingen en de dienovereenkomstige frequenties beschreven. De overeenkomsten voorzagen in financiële prikkels in de vorm van betalingen aan de individuele luchtvaartmaatschappijen waartoe was besloten om deze ondernemingen ertoe over te halen activiteiten op Schönefeld te beginnen of uit te breiden, zonder eerst op een nieuwe tariefverordening met financiële stimuleringsmaatregelen te hoeven wachten. Aan deze betalingen was de voorwaarde verbonden dat de luchtvaartmaatschappij ten minste een bepaald percentage van de vluchten die in het kader van de in de overeenkomsten vastgelegde activiteiten waren gepland, moesten uitvoeren (19). In de eerste overeenkomst met Ryanair was een betaling van […] miljoen EUR voor een jaar (looptijd van de overeenkomst) opgenomen. De overeenkomsten met V-Bird en Volare omvatten betalingen van elk […] miljoen EUR gedurende drie jaar, in degressieve jaarlijkse tranches. In de eerste overeenkomst met Germanwings was een betaling vastgelegd in de vorm van een degressieve korting op de toepasselijke luchthavengelden gedurende drie jaar. Bovendien was bepaald dat FBS de kosten van marketingactiviteiten ten belope van […] EUR per jaar moest dragen.
(49)
De andere overeenkomsten die tijdens of na de inwerkingtreding van de tariefverordening 2004 werden gesloten, berustten in wezen op dezelfde beginselen. In deze overeenkomsten werden eveneens de vanaf Schönefeld geëxploiteerde verbindingen en de dienovereenkomstige frequenties beschreven. Aldus konden de betreffende luchtvaartmaatschappijen verschillende financiële prikkels in aanmerking nemen. Niettemin bevatten de overeenkomsten een „dynamische verwijzing” naar de algemene tariefverordening van de luchthaven. Volgens die verordening gold de in Schönefeld toepasselijke tariefverordening ook te allen tijde voor de betreffende luchtvaartmaatschappij, zelfs indien FBS de tariefverordening na de sluiting van de overeenkomst zou wijzigen (20). De overeenkomsten bevatten clausules waarin was bepaald dat sommige in de tariefverordening vervatte prikkels slechts konden worden toegekend indien de luchtvaartmaatschappij ten minste een bepaald percentage van de in het kader van de voorgenomen activiteiten geplande vluchten zou uitvoeren. Bovendien was in enkele overeenkomsten vastgelegd dat FBS een deel van de marketingkosten van de betreffende luchtvaartmaatschappijen met subsidies zou financieren. De overeenkomst met Norwegian Air Shuttle bevatte bijvoorbeeld een eenmalige subsidie van […] EUR van FBS ter dekking van de aantoonbare marketingkosten van de luchtvaartmaatschappij. Aer Lingus en Icelandair kregen ook eenmalige betalingen ten bedrage van […] EUR respectievelijk […] EUR aangeboden om een deel van hun marketingkosten te financieren.
(50)
Onderstaande tabel bevat een overzicht van de looptijden van de verschillende overeenkomsten.
Tabel 6
Looptijden van de overeenkomsten tussen FBS en verschillende LCC
Luchtvaartmaatschappij/Overeenkomst
Datum van sluiting van de overeenkomst
Beoogde looptijd (21)
Ryanair (eerste overeenkomst)
31 maart 2003
1 mei 2003 t.e.m. 30 april 2004
Ryanair (tweede overeenkomst)
28 april 2004
1 mei 2003 t.e.m. 30 april 2008
Germanwings (eerste overeenkomst)
14 oktober 2003 (22)
26 oktober 2003 t.e.m. 31 oktober 2006
Germanwings (tweede overeenkomst)
23 december 2004
1 mei 2004 t.e.m. 30 april 2008
Volare
22 oktober 2003 (23)
26 oktober 2003 t.e.m. 31 maart 2007 (24)
V-Bird
3 november 2003 (25)
3 november 2003 t.e.m. 3 november 2007 (26)
Icelandair
6 juni 2004
6 juni 2004 t.e.m. 31 maart 2009
Norwegian Air Shuttle
17 mei 2004
29 maart 2004 t.e.m. 31 maart 2009
Aer Lingus
13 mei 2004
30 maart 2004 t.e.m. 31 maart 2009
(51)
Tabel 7 geeft de verkeersontwikkeling van de betrokken luchtvaartmaatschappijen in Schönefeld weer tussen 2003 en 2010.
Tabel 7
Ontwikkeling van de passagiersaantallen van de LCC waarop het onderzoek in de periode 2003 tot en met 2010 betrekking had
Ontwikkeling van de passagiersaantallen van luchtvaartmaatschappijen met individuele overeenkomsten in de periode 2003 tot 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Totale percentage van deze luchtvaart-maatschappijen in het passagiersverkeer van Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Over het geheel genomen heeft de uitvoering van de LCC-strategie tot een drastische toename van het verkeer in Schönefeld geleid. Zoals uit tabel 1 blijkt, is het aantal passagiers tussen 2003 en 2004 bijna verdubbeld (een stijging van 1,7 miljoen tot 3,3 miljoen). Ook daarna bleef het aantal passagiers duidelijk toenemen, tot 5 miljoen in 2005 en tot 6 miljoen in 2006. Van 2003 tot en met 2009 verviervoudigde het aantal passagiers.
3.4. Terminal B en de verhuur van ruimten in deze terminal aan easyJet
(53)
De terminals B en A in de luchthaven Schönefeld staan met elkaar in verbinding en vormen samen de noordterminal. Wat de capaciteit betreft is terminal B een van de kleinste terminals in Schönefeld. De meeste passagiers en luchtvaartmaatschappijen maken gebruik van terminal A die aanmerkelijk groter is. In terminal B bevinden zich slechts de incheckbalie voor passagiers en bagage evenals de veiligheidscontrole van passagiers. Alle overige onderdelen van de afhandelingsprocedure van passagiers worden in de aangrenzende terminal A verricht. Daartoe behoren het wachten voor het vertrek, de voorbereiding op het instappen in het vliegtuig alsook het instappen zelf. Verder komen alle passagiers en hun bagage aan in terminal A.
(54)
Ter voorbereiding op het aanzienlijke extra verkeersvolume dat op grond van de overeenkomst met easyJet van 2003 kon worden verwacht, sloot FBS in maart 2004 nog een overeenkomst met deze luchtvaartmaatschappij. Met deze tweede overeenkomst (de „easyJet-huurovereenkomst van 2004”) verleende FBS easyJet het exclusieve gebruiksrecht voor de incheckbalies en bemanningsruimten in terminal B van Schönefeld. De overeengekomen huur moest los van de luchthavengelden worden betaald. Bovendien werden easyJet zogenaamde „branding-rechten” toegekend, waardoor de luchtvaartmaatschappij haar logo op bepaalde plaatsen mocht aanbrengen.
(55)
In de periode 2004-2007 huurde easyJet een oppervlakte van circa […] m2 in de vorm van kantoorruimten en incheckbalies, wat neerkomt op […] % van de totale oppervlakte van terminal B. In februari 2008 verhuisde easyJet naar aparte kantoorruimten, waardoor de door haar gebruikte kantoorruimte in terminal B tot […] m2 werd beperkt.
(56)
De vrije ruimten van terminal B, waaronder hallen en gangen evenals de daar aanwezige cafés, kunnen ook door de passagiers van andere luchtvaartmaatschappijen worden gebruikt omdat terminal A en terminal B niet van elkaar zijn gescheiden.
(57)
De passagiersafhandeling in terminal B verschilt van die in andere terminals door een technisch onderdeel van de veiligheidsapparatuur van het bagageafhandelingssysteem: het in terminal B gebruikte systeem is voorzien van een geïntegreerd röntgenapparaat voor de screening van bagage. In terminal A vindt de röntgencontrole plaats zodra de passagiers de incheckruimte betreden. Volgens Duitsland is de technische efficiëntie van de apparatuur in terminal B vergelijkbaar met die van het afhandelingssysteem in terminal A.
3.5. De maatregelen waarop de formele onderzoeksprocedure betrekking heeft
(58)
De volgende maatregelen zijn voorwerp van de formele onderzoeksprocedure:
-
de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst („maatregel 1”), waarvan FBS volgens het inleidingsbesluit de potentiële begunstigde was;
-
de in de easyJet-overeenkomst van 2003 vastgelegde tariefregelingen („maatregel 2”), waarvan easyJet als potentiële begunstigde werd aangemerkt;
-
de voorwaarden, zoals de kortingen op luchthavengelden en verschillende financiële prikkels die aan een aantal andere LCC werden aangeboden in het kader van de in tabel 6 genoemde overeenkomsten (hierna tezamen „maatregel 3” genoemd), en waarvan Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus en Icelandair als potentiële begunstigden werden vermeld;
-
de easyJet-huurovereenkomst van 2004 („maatregel 4”), waarvan easyJet als potentiële begunstigde werd genoemd.
4. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
4.1. Maatregel 1: de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst
(59)
In het inleidingsbesluit merkte de Commissie op dat Schönefeld gedurende een bepaalde periode verlies had geleden en ook nu nog verliesgevend was. Bovendien stelde zij vast dat de compensatie van deze verliezen door de door BFG behaalde winst cruciaal was voor het voortbestaan van FBS. De Commissie kwam tot de voorlopige conclusie dat FBS door deze kruissubsidiëring, die voortvloeide uit de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst, een economisch voordeel had ontvangen dat zij onder normale marktvoorwaarden wellicht niet zou hebben gekregen. De Commissie beschouwde dit economisch voordeel als selectief, omdat het slechts aan één onderneming ten goede kwam. Voorts vervalste het de mededinging en had het een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten.
(60)
Bovendien kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat dit economische voordeel met staatsmiddelen werd bekostigd en derhalve aan de staat kon worden toegerekend. Wat de staatsmiddelen betreft, benadrukte de Commissie dat FBS een overheidsonderneming is met de Duitse bondsregering en twee deelstaten als aandeelhouders. Daarnaast bekleedden acht van de twaalf leden van de raad van commissarissen een overheidspositie. Daarom was de Commissie van mening dat de middelen van FBS als staatsmiddelen moesten worden beschouwd. Ten aanzien van de vraag of maatregel 1 aan de staat kon worden toegerekend, wees de Commissie in het bijzonder op de aard van de activiteiten van FBS en betoogde dat luchthavens voor verschillende beleidsterreinen van wezenlijk belang zijn en dat de openbare autoriteiten over het algemeen „niet afwezig” zijn wanneer de exploitant van een luchthaven besluiten neemt over de ontwikkeling op lange termijn van de desbetreffende infrastructuur.
(61)
De Commissie oordeelde daarom dat de maatregel in kwestie mogelijk staatssteun vormde. Zij twijfelde aan de verenigbaarheid van deze potentiële steun met de interne markt, met name op grond van de uitzondering van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. In dat verband stelde de Commissie vast dat de betrokken maatregel, indien hij als staatssteun kon worden aangemerkt, exploitatiesteun zou vormen, dat hij niet noodzakelijk en evenredig leek om een doel van openbaar belang te verwezenlijken en dat hij niet gepaard ging met een herstructureringsproces. Bovendien betwijfelde de Commissie of de maatregel verenigbaar was met de bepalingen van artikel 106, lid 2, VWEU, en deelde daarover mee dat de Duitse autoriteiten niet hadden aangetoond dat FBS belast was met diensten van algemeen economisch belang. Daarenboven verwees de Commissie naar de punten 34 en 35 van de communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (hierna „de richtsnoeren luchtvaartsteun” genoemd) (27), waarin wordt bepaald dat het gehele beheer van een luchthaven slechts in uitzonderlijke gevallen als een economische dienst van algemeen belang kan worden beschouwd.
4.2. Maatregel 2: de easyJet-overeenkomst van 2003
(62)
De Commissie verklaarde in het inleidingsbesluit dat de door easyJet betaalde luchthavengelden aanmerkelijk lager waren dan het tarief dat in de toen geldende tariefverordening was bepaald. Voorts benadrukte zij dat de aan andere LCC op Schönefeld toegekende kortingen weliswaar op de toen geldende tariefverordening berustten, maar dat een dergelijke „dynamische verwijzing” naar de tariefverordening niet in de easyJet-overeenkomst van 2003 was opgenomen. Daarom nam de Commissie voorlopig het standpunt in dat de easyJet-overeenkomst van 2003 een bijzonder voordeel voor easyJet inhield, waardoor de mededinging waarschijnlijk werd vervalst en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig werd beïnvloed.
(63)
Bovendien kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat deze maatregel met staatsmiddelen bekostigd werd en aan de staat moest worden toegeschreven, onder meer op grond van de met betrekking tot maatregel 1 aangevoerde argumenten die ook op maatregel 2 van toepassing zijn. Verder betoogde de Commissie dat voor het sluiten van overeenkomsten zoals de met easyJet en met andere LCC gesloten overeenkomsten, hoogstwaarschijnlijk de goedkeuring van de raad van commissarissen nodig was geweest, waarvan de leden merendeels uit vertegenwoordigers van overheidsinstanties bestonden. Ook merkte de Commissie op dat de door FBS gepubliceerde tariefverordening door het ministerie voor Stadsontwikkeling, Wonen en Verkeer van de deelstaat Brandenburg moest zijn goedgekeurd. Deze elementen werden als verdere aanwijzingen beschouwd dat maatregel 2 (en maatregel 3) eveneens aan de staat moesten worden toegerekend. Voorts wees de Commissie erop dat de minister-president van de deelstaat Brandenburg deel uitmaakte van de raad van commissarissen van FBS en dat het ministerie voor Stadsontwikkeling, Wonen en Verkeer onder zijn toezicht viel.
(64)
Afgezien daarvan betwijfelde de Commissie of de maatregel, indien hij als staatssteun kon worden aangemerkt, verenigbaar was met de interne markt, met name in het licht van de bepalingen van de richtsnoeren luchtvaartsteun.
4.3. Maatregel 3: overeenkomsten met diverse andere LCC
(65)
In het inleidingsbesluit verklaarde de Commissie dat de in Schönefeld ingevoerde kortingsregeling om het verkeersvolume op te voeren slechts aan bepaalde luchtvaartmaatschappijen ten goede kwam, en benadrukte het gebrek aan transparantie van dit kortingensysteem. De Commissie wees erop dat enkele van de onderzochte tariefregelingen waren ingevoerd op een moment waarop de geldende tariefverordening geen bepalingen inzake kortingen bevatte, en dat de tariefverordening 2004 speciaal was ontwikkeld om met terugwerkende kracht een rechtsgrondslag voor deze regelingen te scheppen. Volgens de Commissie kon de in de tariefverordening 2004 vervatte kortingsregeling niet rechtmatig in werking treden omdat deze tariefverordening door de bevoegde autoriteiten slechts was goedgekeurd op voorwaarde dat de desbetreffende kortingsregelingen bij de Europese Commissie zouden worden aangemeld; deze aanmelding bleef evenwel achterwege (28). In het licht van deze bevindingen kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat de betrokken regelingen de desbetreffende luchtvaartmaatschappijen een bijzonder voordeel toekenden. Bovendien was zij van oordeel dat dit economische voordeel waarschijnlijk de mededinging vervalste en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde.
(66)
Ten aanzien van de toekenning van staatsmiddelen in het kader van maatregel 3 en de toerekenbaarheid van deze maatregel aan de staat, bracht de Commissie dezelfde argumenten naar voren als met betrekking tot de easyJet-overeenkomst van 2003.
(67)
Ten slotte betwijfelde de Commissie of de regelingen in kwestie, indien zij als staatssteun konden worden aangemerkt, verenigbaar waren met de interne markt, met name in het licht van de bepalingen van de richtsnoeren luchtvaartsteun.
4.4. Maatregel 4: de easyJet-huurovereenkomst van 2004
(68)
Wat de overeenkomst tussen FBS en easyJet inzake het gebruik van terminal B van de luchthaven Schönefeld betreft, verwees de Commissie in het inleidingsbesluit naar de uitspraak van de rechtbank Potsdam (29). De rechtbank had vastgesteld dat easyJet het exclusieve gebruik van een volledige terminal van de luchthaven (terminal B) was toegekend en dat alle andere luchtvaartmaatschappijen die aanvankelijk van deze terminal gebruik maakten, het veld moesten ruimen. Deze terminal bood een aantal voordelen waarover de overige terminals van de luchthaven Berlijn-Schönefeld niet beschikken. Zo is de terminal uitgerust met een meerlagige bagagetransportinstallatie, waardoor bagage aanmerkelijk sneller kan worden afgehandeld dan met de eenlagige transportsystemen in de overige terminals.
(69)
Volgens de Commissie had de rechtbank vastgesteld dat er geen reden was om easyJet een exclusief recht te verlenen voor het gebruik van terminal B. Andere luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven Berlijn-Schönefeld eveneens bedienden, hadden evenveel passagiers afgehandeld en evenveel verbindingen aangeboden als easyJet. Afgezien daarvan was de Commissie van mening dat de huur die easyJet aan FBS betaalde, […] EUR per maand, lager was dan de marktconforme huur.
(70)
Zij stelde zich daarom voorlopig op het standpunt dat de easyJet-huurovereenkomst van 2004 een bijzonder voordeel voor easyJet inhield. Bovendien meende de Commissie dat dit economisch voordeel waarschijnlijk de mededinging vervalste en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde.
(71)
Ten aanzien van de toekenning van staatsmiddelen in het kader van maatregel 4 en de toerekenbaarheid van deze maatregel aan de staat, bracht de Commissie dezelfde argumenten naar voren als met betrekking tot de easyJet-overeenkomst van 2003.
(72)
Ten slotte betwijfelde de Commissie of de maatregel, indien hij als staatssteun kon worden aangemerkt, verenigbaar was met de interne markt, met name in het licht van de bepalingen van de richtsnoeren luchtvaartsteun.
5. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
5.1. Air France
(73)
Volgens Air France vormden de verlaagde tarieven die FBS in Schönefeld aanrekende, geen algemene maatregel, omdat de daartoe vereiste officiële bekendmaking in dit geval niet had plaatsgevonden. Bovendien was de looptijd van de easyJet-overeenkomst van 2003 (20 jaar) in strijd met de besluitvormingspraktijk van de Commissie. Een dergelijke langdurige ondersteuning viel niet objectief te rechtvaardigen, en een stimulerend effect kon niet worden aangetoond.
(74)
Wat het gebruik van terminal B door easyJet betreft, was Air France van mening dat dit de enige terminal was die slechts voor één luchtvaartmaatschappij bestemd was. De easyJet-huurovereenkomst van 2004 was niet via een aanbestedingsprocedure tot stand gekomen. EasyJet was de enige luchtvaartmaatschappij die in Schönefeld een vlotte en betrouwbare bagageafhandelingsdienst kon aanbieden.
5.2. Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG (hierna „Lufthansa” genoemd) wees er in haar opmerkingen op dat de bedrijfsontwikkeling op de drie Berlijnse luchthavens (Tegel, Schönefeld en Tempelhof) zeer gunstig verliep en dat de brutowinst in de afgelopen drie jaar ongeveer […] % bedroeg. Volgens Lufthansa werd Schönefeld door de vanuit Tegel opererende luchtvaartmaatschappijen gesubsidieerd.
5.3. Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (hierna „Germania” genoemd) was van oordeel dat de in Schönefeld geboden voordelen die voortvloeiden uit de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst tussen FBS en BFG, door de passagiers van luchthaven Tegel werden gefinancierd. Volgens Germania leidden de wijze waarop de tarieven berekend werden en de betrekkingen tussen de exploitanten van de luchthavens Schönefeld en Tegel, die volgens Germania als collusie moesten worden aangemerkt, tot kruissubsidiëring. Germania meende dat FBS, wat de compensatie van verliezen betreft, niet handelde als een particuliere investeerder in een markteconomie. De onderneming achtte het onwaarschijnlijk dat de kosten van FBS in Schönefeld door de exploitatie gedekt konden worden.
(77)
Verder betoogde Germania dat de luchtvaartmaatschappijen in Schönefeld exploitatiesteun ontvingen op basis van hun individuele overeenkomsten inzake luchthavengelden. Daarenboven was de tariefverordening 2004 niet goedgekeurd, en ook niet bekendgemaakt.
(78)
Volgens Germania was de huurprijs die easyJet voor het gebruik van terminal B betaalde, niet marktconform. Dit kwam neer op een voorkeursbehandeling en staatssteun. Dankzij het exclusieve gebruik van de volledige terminal kon easyJet een efficiëntere service bieden, terwijl andere luchtvaartmaatschappijen deze mogelijkheid niet hadden.
5.4. DBA
(79)
Volgens DBA Luftfahrtgesellschaft (hierna „DBA” genoemd), een lagekostenmaatschappij en dochteronderneming van Air Berlin die sinds 2008 actief is, was de prijsconcurrentie op de luchtvaartmarkt van Berlijn bijzonder intensief. De concurrentievoorwaarden waren met de uitvoering van de LCC-strategie in Schönefeld, en met name met de komst van Germanwings en easyJet, nog verder aangescherpt. Daardoor waren de vanuit Tegel opererende luchtvaartmaatschappijen onder druk komen te staan, vooral andere LCC zoals Air Berlin/DBA.
(80)
Volgens DBA was de huurprijs die easyJet voor het gebruik van terminal B betaalde, niet marktconform. Bovendien kwam het exclusieve gebruik van de bagagetransportinstallatie in terminal B neer op een voorkeursbehandeling die relevant was in het licht van het mededingingsrecht.
5.5. Association of European Airlines
(81)
De Association of European Airlines (Vereniging van Europese luchtvaartmaatschappijen, hierna „AEA” genoemd), die de belangen van Europese luchtvaartmaatschappijen behartigt, is van oordeel dat kruissubsidiëring tussen Tegel en Schönefeld, evenals tussen leden van de AEA die voornamelijk vanuit Tegel opereerden enerzijds en de concurrerende, gesubsidieerde luchtvaartmaatschappijen die in Schönefeld gevestigd waren anderzijds, discriminerend was. Zonder deze mededingingsverstorende kruissubsidiëring zouden de vanuit Schönefeld opererende luchtvaartmaatschappijen volgens de AEA niet levensvatbaar zijn geweest en zouden de tarieven in Tegel aanmerkelijk lager zijn geweest. Gezien de geografische nabijheid van Tegel en Schönefeld was deze subsidiëring, vanuit het oogpunt van de overheid, niet nodig geweest.
(82)
Volgens de AEA waren bovendien de in het inleidingsbesluit genoemde maatregelen objectief niet te rechtvaardigen, en waren de kortingen en financiële prikkels willekeurig en discriminerend en daarom niet verenigbaar met de richtsnoeren luchtvaartsteun.
5.6. Germanwings
(83)
Volgens Germanwings had FBS zich tegenover haar steeds als een particuliere investeerder gedragen. Ondanks de geleidelijke vermindering van de verleende kortingen had Germanwings haar routenet vanaf Schönefeld uitgebouwd. De onderneming had erop vertrouwd dat de financiële afspraken met FBS in overeenstemming waren met de wet, vooral omdat de drie Berlijnse luchthavens tezamen één systeem vormden.
(84)
Germanwings verklaarde dat de luchthavens Hamburg, Dresden, Leipzig en Lübeck (30) niet als geschikte alternatieven van Schönefeld konden worden beschouwd omdat zij in de eerste plaats binnenlandse routes bediende. Gezien de korte vliegduur op de binnenlandse routes lagen de genoemde luchthavens te ver van Berlijn verwijderd om als geschikte alternatieve luchthavens te kunnen worden beschouwd.
(85)
Verder betoogde Germanwings dat de huur van terminal B door easyJet in strijd was met de mededingingsregels en de staatssteunregels, omdat de onderneming op geen enkele wijze aan de financiering van de terminal had deelgenomen en de verhuur zonder aanbestedingsprocedure had plaatsgevonden. Bovendien zou de huurprijs te laag zijn indien in aanmerking werd genomen dat terminal B, in tegenstelling tot terminals A en C, over een moderne bagagetransportinstallatie beschikte.
5.7. Luchthaven Lübeck
(86)
Deze luchthaven verklaarde dat er geen negatieve effecten van de bedrijfsstrategie van FBS konden worden waargenomen.
5.8. Ryanair
(87)
Ryanair was van mening dat er ten aanzien van korte en middellange vluchten geen concurrentie was tussen de luchthavens Dresden, Hamburg en Lübeck enerzijds en Schönefeld anderzijds. Daarvoor was de afstand tussen Schönefeld en Dresden, Hamburg en Lübeck te groot. Een overeenkomst met Schönefeld had daarom geen gevolgen voor de andere genoemde luchthavens.
(88)
Ryanair verklaarde dat de door haar in Schönefeld betaalde tarieven overeenkwamen met de in de tariefverordening vervatte informatie, en strookten met de in de sector gebruikelijke tarieven. De overeenkomst met FBS leek op een aantal met particuliere luchthavens gesloten overeenkomsten en zou door een investeerder in een markteconomie op dezelfde manier zijn gesloten. Ryanair legde een studie van een adviesbureau […] over, waarin de contractuele regelingen tussen Ryanair en FBS werden onderzocht. Op grond van een vergelijkende analyse van luchthaven Schönefeld met de luchthavens Liverpool en Luton, kwam het bureau tot de conclusie dat de houding van FBS ten aanzien van Ryanair strookte met wat door een particuliere investeerder in een markteconomie zou worden verwacht.
(89)
Volgens Ryanair is Berlijn een prominent Europees economisch en bestuurlijk centrum, zoals Londen of Milaan, en vormt het daarom een belangrijke Europese bestemming. De in Berlijn gevestigde luchtvaartmaatschappijen konden er daarom op vertrouwen dat er steeds voldoende passagiers zouden zijn die naar Berlijn wilden reizen.
5.9. EasyJet
(90)
Met betrekking tot de easyJet-overeenkomst van 2003 brengt easyJet naar voren dat een particuliere investeerder in een markteconomie in FBS’ plaats eenzelfde soort strategie zou hebben gekozen. FBS heeft immers dankzij de maatregel een aanzienlijke toename van het aantal passagiers en betere jaarresultaten geregistreerd.
(91)
Bovendien verklaarde easyJet dat het feit dat FBS en easyJet een individuele tariefovereenkomst hadden gesloten, niet noodzakelijk betekende dat discriminerende kortingen werden verleend. EasyJet betoogde dat aan andere luchtvaartmaatschappijen met vergelijkbare groeidoelstellingen precies dezelfde voorwaarden waren toegekend. Hoe dan ook waren de kortingen in het licht van de door easyJet geboden schaalvoordelen gerechtvaardigd. Een groot aantal van de passagiers op de luchthaven Schönefeld waren klanten van easyJet, zodat deze onderneming een onevenredig grote bijdrage aan de verbetering van de resultaten van FBS had geleverd.
(92)
Wat het gebruik van terminal B betreft, verklaarde easyJet dat het geen afgesloten terminal betrof. De onderneming heeft inderdaad een aparte incheckruimte en bijbehorende kantoren in de noordelijke terminal van luchthaven Schönefeld gehuurd. Deze ruimte was grotendeels toegankelijk voor het publiek en werd ook door passagiers van andere luchtvaartmaatschappijen gebruikt. Toen de overeenkomst met easyJet werd ondertekend was er in terminal B voldoende vrije capaciteit beschikbaar, dus andere luchtvaartmaatschappijen werden niet benadeeld. EasyJet benadrukte dat zij, sinds het begin van haar activiteiten op Schönefeld in 2004, de luchtvaartmaatschappij met veruit het grootste passagiersvolume was. Het exclusieve gebruik van bepaalde delen van terminal B was daarom objectief gerechtvaardigd.
(93)
Verder voldeed het bagageafhandelingssysteem in terminal B volgens easyJet slechts aan de gebruikelijke technische standaarden, en had de onderneming derhalve geen voordeel genoten ten opzichte van andere luchtvaartmaatschappijen.
(94)
Ten aanzien van de marktwaarde van terminal B merkte easyJet op dat de huurprijs hoger was dan de marktwaarde van terminal B omdat de terminal niet groot genoeg was om aan de capaciteitsbehoeften van easyJet te voldoen. Een vergelijking van de huurprijzen moet daarom gebaseerd zijn op een vergelijking van de prijzen van de terminal met de huurprijzen van soortgelijke ruimten op luchthaven Schönefeld of - wat de kantoren betreft - met die van kantoorruimten in de onmiddellijke omgeving van de luchthaven.
5.10. FBS
(95)
FBS refereerde aan de bijzondere situatie van Berlijn, namelijk het luchthavensysteem (oorspronkelijk bestaande uit drie luchthavens) en de plannen voor de bouw van een centrale luchthaven Berlin-Brandenburg (BER). In 2003 werd de verkeerscapaciteit op Schönefeld slechts voor ongeveer de helft benut en waren de activiteiten niet kostendekkend. Volgens FBS zou de sluiting van Schönefeld onder meer tot het verlies van de exploitatievergunning voor Schönefeld hebben geleid, die voor de exploitatie door BER onontbeerlijk was.
(96)
FBS wees erop dat de door de Commissie in het inleidingsbesluit als potentiële concurrenten aangeduide luchthavens, in werkelijkheid niet met de luchthavens van Berlijn concurreerden, omdat de afstand te groot was.
(97)
Met betrekking tot de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst betoogde FBS dat dergelijke overeenkomsten tussen de ondernemingen binnen een groep in het bedrijfsleven aan de orde van de dag waren. FBS was van mening dat de winstoverdracht tussen de drie luchthavens van Berlijn een louter interne aangelegenheid van de onderneming was. Volgens FBS vormde het luchthavensysteem één onderneming die gemeenschappelijke belangen behartigde en onderling verbonden was door het vennootschapsrecht. Het luchthavensysteem vormde één geografische markt en productmarkt. Het sluiten van een dergelijke overeenkomst was derhalve een normale marktpraktijk die in dit geval bovendien commercieel zinvol was.
(98)
FBS bestreed enkele van de voorlopige conclusies van het inleidingsbesluit met betrekking tot de toekenning van staatsmiddelen. Volgens de onderneming mocht op grond van het feit dat de tariefverordening door de overheid moest worden goedgekeurd, niet worden geconcludeerd dat de middelen van FBS door de staat gecontroleerd werden. FBS verklaarde dat het stelsel van tariefverordeningen in gelijke mate voor openbare en particuliere aandeelhouders van de luchthaven gold en overeenkomstig de wettelijke voorschriften rekening hield met het openbaar belang inzake de exploitatie van het luchtverkeer. Volgens FBS had de minister-president van de deelstaat Brandenburg, die tevens lid was van de raad van commissarissen van FBS, geen gezag over het ministerie dat belast was met de goedkeuring van tariefverordeningen. Wat de vaststelling van tarieven betreft, vielen de rechtsbetrekkingen tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen bovendien uitsluitend onder het privaatrecht en waren ze civielrechtelijk bindend, ongeacht de goedkeuring van het relevante orgaan.
(99)
Voorts verklaarde FBS dat de tariefverordening dezelfde functie had als algemene bedrijfsvoorwaarden en een wezenlijk bestanddeel vormde van de overeenkomst tussen een luchthaven en een luchtvaartmaatschappij, los van de goedkeuring door de overheid. De tariefverordening, met inbegrip van alle kortingensystemen, was sinds 1 mei 2004 zonder onderscheid aan alle luchtvaartmaatschappijen aangeboden. De individuele contractuele regelingen waren slechts bedoeld om bilaterale afwikkelingsvoorwaarden en nauwkeurige doelstellingen vast te stellen. Via deze overeenkomsten zouden geen bijzondere voordelen zijn toegekend.
(100)
FBS voerde aan dat zij in 2003, na de mislukte privatisering die te wijten was aan het verschil in bezettingsgraad van de twee belangrijkste Berlijnse luchthavens - vrijwel volledige bezetting in Tegel zonder noemenswaardige expansiemogelijkheden versus een aanzienlijke vrije capaciteit op Schönefeld, de toekomstige vestigingsplaats van BER - maatregelen moest nemen om het luchtverkeer in de agglomeratie van Berlijn duurzaam en economisch efficiënt te organiseren.
(101)
Voorts verklaarde FBS dat het in het belang van de FBS-groep nodig was geweest de activiteiten op Schönefeld in stand te houden met het oog op de toekomstige exploitatie van de luchthaven BER. Volgens FBS zou zelfs een voorlopige sluiting van Schönefeld het bereiken van de strategische doelstelling op lange termijn - de exploitatie van een centrale Berlijnse luchthaven op het terrein van Schönefeld - de facto onmogelijk hebben gemaakt.
(102)
Daarom moest de exploitatie van Schönefeld van 2003 tot de opening van de luchthaven BER economisch zo efficiënt mogelijk worden voortgezet. FBS voegde hieraan toe dat, om tot een betere benutting van de in Schönefeld beschikbare capaciteit te komen, op voorstel van een gerenommeerd adviesbureau besloten werd de LCC-strategie ten uitvoer te leggen. Deze strategie werd als de economisch gunstigste oplossing voor FBS beschouwd, omdat het waarschijnlijk werd geacht dat de voorgenomen tariefverordening met het daarin vervatte systeem van gerichte en degressief gestaffelde financiële prikkels binnen korte tijd tot een toename van het verkeersvolume op Schönefeld zou leiden.
(103)
Volgens FBS was de LCC-strategie uiterst succesvol. Het aantal passagiers nam sprongsgewijs toe zonder dat het passagiersvolume op de overige Berlijnse luchthavens terugliep. FBS benadrukte dat het grotere verkeersvolume tot hogere inkomsten had geleid en dat de economische moeilijkheden snel overwonnen konden worden. Reeds in 2006 was het bedrijfsresultaat (EBIT) van FBS voor het eerst positief. Volgens FBS was ervan uitgegaan dat deze positieve ontwikkeling zich zou voortzetten, wat vooral van belang was voor het financieringsvermogen van de nieuwe luchthaven.
(104)
De onderneming zette uiteen dat de in 2003 aangevangen strategische omwenteling om economische redenen noodzakelijk was geweest en dat FBS zich daarom gedragen had als een voorzichtige investeerder in een markteconomie. Op basis van het businessplan dat aan de LCC-strategie ten grondslag lag, kon FBS ervan uitgaan dat de luchthavenexploitatie niet onrendabel zou blijven. FBS verwees naar de door het accountantskantoor […] in opdracht uitgevoerde studie (hierna „de studie van de eerste accountant” genoemd). In deze studie van 2007 werd bevestigd dat het, vanuit het oogpunt van een investeerder in een markteconomie, verstandig was geweest de LCC-strategie uit te voeren en een daarmee samenhangende tariefverordening vast te stellen.
(105)
FBS verklaarde dat de individuele overeenkomsten die vóór de inwerkingtreding van de tariefverordening 2004 in het kader van de LCC-strategie met een aantal lagekostenmaatschappijen waren gesloten, noodzakelijk waren geweest om de luchtvaartmaatschappijen over te halen zich in Schönefeld te vestigen. FBS verwees hierbij naar een tweede studie die aan het accountantskantoor […] in opdracht was gegeven, en die eveneens in 2007 werd voltooid. In het kader van deze studie werd de rentabiliteit van de verschillende overeenkomsten van maatregel 3 onderzocht en werd geconcludeerd dat FBS zich bij het sluiten van deze overeenkomsten als een voorzichtige investeerder in een markteconomie had gedragen. Alle individuele overeenkomsten met de verschillende luchtvaartmaatschappijen zouden op louter economische overwegingen berusten en gesloten zijn met het doel de financiële situatie van FBS op korte termijn te verbeteren.
(106)
De easyJet-overeenkomst van 2003 vormde volgens FBS een belangrijk onderdeel van de LCC-strategie en hield daarom geen staatssteun in. De LCC-strategie zou voor easyJet, een van de grootste LCC van Europa, een stimulans zijn geweest om zich op Schönefeld te vestigen.
(107)
Dankzij de geslaagde sluiting van een overeenkomst met easyJet (die als „hoofdgebruiker” werd beschouwd), was FBS in staat geweest andere luchtvaartmaatschappijen over te halen zich in Schönefeld te vestigen. De contractuele betrekkingen met easyJet (waaronder de verplichting om een minimumaantal vliegtuigen op Schönefeld te stallen) hadden beide partijen een grote mate van planningszekerheid verschaft en in aanzienlijke mate bijgedragen tot de verbetering van de rentabiliteit van Schönefeld.
(108)
FBS voerde aan dat de easyJet-overeenkomst van 2003 niet wezenlijk van de tariefverordening 2004 verschilde en niet tot een ongeoorloofde toekenning van voordelen had geleid. Bovendien merkte de onderneming op dat de easyJet-wijzigingsovereenkomst van 2007 uitdrukkelijk verwees naar de tariefverordening 2006 die toen van toepassing was.
(109)
Voorts verklaarde FBS dat de individuele overeenkomsten met de LCC vóór de vaststelling van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 waren gesloten. Sommige overeenkomsten dateerden zelfs al van vóór de beschikking van de Commissie in de zaak-Brussels South Charleroi Airport (31).
(110)
Daarnaast had easyJet bij de huur van bedrijfsruimten in terminal B volgens FBS geen bijzonder voordeel genoten. De toewijzing van een volledige terminal aan easyJet zou gebaseerd zijn op economische en praktische overwegingen vanwege het grote aantal passagiers van de luchtvaartmaatschappij in Schönefeld. De toewijzing van terminalruimte was een op Duitse en internationale luchthavens gangbare praktijk. Bovendien waren er geen reclamerechten verleend die easyJet bevoordeeld zouden hebben ten opzichte van andere luchtvaartmaatschappijen, omdat easyJet - net als alle andere luchtvaartmaatschappijen - enkel „branding-rechten” voor de eigen incheckruimte had verworven.
6. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND
6.1. Overheidsinvloed
(111)
Duitsland voerde aan dat de staat geen zeggenschap had over de middelen van FBS en dat de aanwending ervan niet aan de staat kon worden toegerekend. Volgens Duitsland werden de betreffende stimulansen en kortingen niet met openbare middelen gefinancierd, maar vloeiden zij voort uit de bedrijfsactiviteiten van een op grond van het privaatrecht opererende onderneming.
(112)
In verband hiermee verklaarde Duitsland dat FBS en haar dochterondernemingen, hoewel zij deels overheidseigendom waren, niet door de overheid werden bestuurd maar bewust aan de beginselen van concurrentie en vrije markt waren onderworpen. Duitsland voegde hieraan toe dat de openbare aandeelhouders van FBS verwachtten dat er winst zou worden gemaakt.
6.2. De zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst (maatregel 1)
(113)
Duitsland was van mening dat de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst geen kruissubsidiëring inhield waarmee staatssteun gemoeid kon zijn.
(114)
Duitsland benadrukte dat de luchthavens van Berlijn zowel in publiekrechtelijke zin als volgens de rechtsvoorschriften van de Unie (32) zo sterk met elkaar waren verbonden dat ze één enkel „luchthavensysteem” vormden. Het doel van een dergelijk luchthavensysteem was om de verschillende luchthavens als één enkele luchthaven met verscheidene start- en landingsbanen te behandelen. FBS en BFG moesten daarom als één onderneming worden beschouwd. Duitsland wees erop dat de Commissie zelf een zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst, een gemeenschappelijke IT-structuur, gecentraliseerde sleutelfuncties en gezamenlijke businessplannen als criteria heeft genoemd om een onderneming binnen een groep als niet-autonoom aan te merken (33).
(115)
Volgens Duitsland hield de overdracht van winst geen overdracht in van de kosten van Schönefeld naar Tegel en Tempelhof. De luchthavengelden in Tegel werden hierdoor niet beïnvloed. De tarieven die op de drie luchthavens werden aangerekend, waren gebaseerd op de kosten die door elk van die luchthavens werden gemaakt.
(116)
Bovendien verklaarde Duitsland dat FBS, zoals elke andere particuliere onderneming, een strategisch plan ten uitvoer legde om op lange termijn winst te maken. Het voornaamste kenmerk van dit plan was één enkele luchthaven voor Berlijn op de locatie Schönefeld te vestigen.
6.3. Rechtsgeldigheid van de tariefverordening 2004
(117)
Volgens Duitsland gaf de voorlopige conclusie van de Commissie in het inleidingsbesluit, dat tariefverordeningen die door de bevoegde autoriteiten van de deelstaat niet zonder voorbehoud zijn goedgekeurd, niet rechtsgeldig zouden zijn (34), de in Duitsland bestaande rechtssituatie niet correct weer. De goedkeuring door de bevoegde deelstaatautoriteiten overeenkomstig § 43 a van de Luftverkehrszulassungsordnung (Verordening betreffende de toelating van het luchtverkeer) (35) is geen voorwaarde voor de rechtsgeldigheid van de tariefverordening. Volgens vaste rechtspraak van het federale hooggerechtshof (Bundesgerichtshof) en de lagere rechtbanken in Duitsland vormden de bekendgemaakte tariefverordeningen van de luchthavens „algemene bedrijfsvoorwaarden” (allgemeine Geschäftsbedingungen) in de zin van het Duitse civielrecht (36). Dit betekende dat de tariefverordeningen - of zij nu door de bevoegde autoriteiten waren goedgekeurd of niet - als contractuele voorwaarden fungeerden die automatisch werden aangeboden aan de luchtvaartmaatschappijen die van de luchthavens gebruikmaakten (37).
(118)
Volgens Duitsland had de arrondissementsrechtbank Potsdam in haar vonnis van 20 oktober 2004, waarnaar de Commissie in overweging 22 van het inleidingsbesluit (38) verwees, deze situatie niet onderkend. Bovendien was tegen het vonnis beroep aangetekend. In verband daarmee had de hogere rechtbank (Oberlandesgericht) van Brandenburg een instructie gegeven dat het vonnis van de arondissementsrechtbank Potsdam niet moest worden gehandhaafd. Duitsland verklaarde dat de klacht vervolgens was ingetrokken in het kader van een schikking in het hoofdgeding tussen de aan de rechtszaak deelnemende partijen. Bijgevolg was het vonnis van de arrondissementsrechtbank Potsdam nooit rechtsgeldig geworden en had het door de intrekking van de klacht zijn werking verloren, hoewel het niet uitdrukkelijk werd vernietigd. Duitsland merkte op dat de arrondissementsrechtbank Potsdam inmiddels haar rechtsinterpretatie had gewijzigd en in een volgende, zeer identieke rechtszaak een klacht met betrekking tot de tariefverordening van Schönefeld had verworpen.
6.4. Individuele overeenkomsten tussen FBS en bepaalde luchtvaartmaatschappijen (maatregelen 2 en 3)
(119)
Duitsland verklaarde dat het tariefstelsel en de individuele contractuele regelingen met verschillende luchtvaartmaatschappijen in de context van de uitvoering van de LCC-strategie moesten worden geplaatst.
(120)
Duitsland voerde aan dat de Berlijnse luchthavens niet met elkaar concurreerden omdat zij deel uitmaakten van één „luchthavensysteem”. Schönefeld had een complementaire functie in zoverre het de luchthaven Tegel moest ontlasten, die de grenzen van zijn capaciteit had bereikt. De LCC-strategie was een legitieme methode om de belasting van de luchthaven indirect te controleren. Deze strategie had niet tot een vermindering van het aantal passagiers in Tegel geleid, integendeel, beide luchthavens waren erin geslaagd hun passagiersaantallen in de jaren voor de inleiding van de formele onderzoekprocedure aanmerkelijk te verhogen. Bovendien concurreerden de Berlijnse luchthavens, gezien de afstand, niet met de luchthavens Leipzig, Dresden, Hamburg of Lübeck, met name wat de prijsbewuste LCC-passagiers betreft.
(121)
Volgens Duitsland was het voor de uitvoering van de LCC-strategie belangrijk een luchtvaartmaatschappij als hoofdgebruiker te vinden die Schönefeld als basis zou gebruiken. Dit was de eerste stap in de opbouw van een groot verkeersvolume op deze luchthaven, waardoor Schönefeld aantrekkelijker zou worden voor andere luchtvaartmaatschappijen. Indien voor Schönefeld dezelfde voorwaarden hadden gegolden als voor Tegel, zou het onmogelijk zijn geweest een dergelijke hoofdgebruiker te vinden, zoals blijkt uit de mislukte pogingen in de jaren negentig om luchtvaartmaatschappijen over te halen van Tegel naar Schönefeld te verhuizen. Om het verkeer te verleggen en de capaciteit van Schönefeld efficiënt te benutten, was het noodzakelijk geweest stimulansen te creëren om vliegverkeer aan te trekken. De LCC-strategie zorgde voor passende stimulansen, zoals een tariefverordening die kwantumkortingen en andere financiële prikkels omvatte.
(122)
Het zou noodzakelijk zijn geweest de LCC-strategie vóór de inwerkingtreding van de tariefverordening 2004 uit te voeren door individuele overeenkomsten met verscheidene luchtvaartmaatschappijen te sluiten, om de door Schönefeld veroorzaakte verliezen zo snel mogelijk te beperken en een gunstige positie op de toen snel groeiende LCC-markt te verwerven. Duitsland wees erop dat een officiële wijziging van de tariefverordening tot aanzienlijke administratiekosten zou hebben geleid en niet snel genoeg voltooid had kunnen worden om zo spoedig mogelijk, d.w.z. tegen eind 2003, met de uitvoering van de LCC-strategie te beginnen.
(123)
Duitsland verklaarde dat FBS zich, door de maatregelen in kwestie te nemen, gedragen had als een investeerder in een markteconomie omdat de zakelijke beslissingen van FBS op de LCC-strategie berustten en de individuele overeenkomsten gesloten waren op grond van een degelijk businessplan dat door een bedrijfsadviesbureau was ontwikkeld. Duitsland verwees verder naar de door twee accountantskantoren, […] en […], verrichte evaluaties waartoe FBS opdracht had gegeven om na te gaan of de LCC-strategie en de individuele overeenkomsten in overeenstemming waren met het criterium van de investeerder in een markteconomie, wat inderdaad het geval bleek te zijn.
(124)
Duitsland gaf aan dat volgens de accountants kon worden aangetoond dat zowel wat het besluit van het management betreft inzake een strategische heroriëntatie als met betrekking tot de invoering van een plan met financiële prikkels, een investeerder in een markteconomie dezelfde beslissingen zou hebben genomen. […] berekende de netto contante waarde (NCW) van de easyJet-overeenkomst van 2003 en de in tabel 6 genoemde individuele overeenkomsten (met uitzondering van de overeenkomst met V-Bird); deze bleken alle positief. […] was daarom tot de conclusie gekomen dat een investeerder in een markteconomie op precies dezelfde wijze zou hebben gehandeld als FBS. Toch uitte […] twijfels, met name over de door de partijen aanvankelijk afgesproken looptijd van de easyJet-overeenkomst van 2003. […] meende dat een voorzichtige investeerder bij het sluiten van een overeenkomst met een dergelijke looptijd (tien jaar met een mogelijkheid tot verlenging met nog eens tien jaar) naar alle waarschijnlijkheid rekening zou hebben gehouden met het effect van de voorgenomen overeenkomst op de toekomstige exploitatie van de luchthaven BER, die vóór het verstrijken van de easyJet-overeenkomst van 2003 in bedrijf zou worden genomen (39). Volgens […] had het bestaan van de easyJet-overeenkomst van 2003 mogelijk een neerwaartse druk uitgeoefend op de luchthavengelden die FBS van andere luchtvaartmaatschappijen kon vragen voor het gebruik van BER, wat de rentabiliteit van de toekomstige luchthaven zou kunnen aantasten. Duitsland verklaarde echter dat dit bezwaar met betrekking tot de aanvankelijk voorgenomen looptijd van de easyJet-overeenkomst van 2003 niet meer relevant was omdat deze overeenkomst was aangepast door de easyJet-wijzigingsovereenkomst van 2007. Deze wijzigingsovereenkomst bepaalde dat de overeenkomst niet meer van toepassing was zodra de opening van BER - toen voor 2011 gepland - een feit zou zijn.
(125)
Verder gaf Duitsland in zijn reactie op de opmerkingen van andere belanghebbenden aan, dat de opvattingen van sommige belanghebbenden over de tariefverordening 2004 en over de individuele overeenkomsten met LCC deels onjuist en uit hun verband gerukt zijn. Duitsland onderstreepte dat de tariefverordening voor Schönefeld bedoeld was om de uitbreiding met nieuwe bestemmingen te bevorderen en dat zij niet discriminerend was, omdat iedere luchtvaartmaatschappij die erin slaagde voldoende passagiers aan te trekken, of die nieuwe verbindingen of nieuwe frequenties in Schönefeld tot stand bracht, van deze kortingen profiteerde.
6.5. De easyJet-huurovereenkomst van 2004 (maatregel 4)
(126)
Wat het gebruik van terminal B door easyJet betreft, wees Duitsland erop dat de luchtvaartmaatschappij slechts een deel (24 %) van het bruikbare oppervlak van de terminal had gehuurd. Dat een bepaalde luchtvaartmaatschappij toestemming krijgt om kantoorruimte en incheckbalies te gebruiken in een specifiek deel van een terminal, was volgens Duitsland gangbare praktijk op internationale luchthavens en hield geen voorkeursbehandeling in.
(127)
Met betrekking tot het exclusieve recht dat aan easyJet was toegekend, verklaarde Duitsland dat het gebruik van terminal B door andere luchtvaartmaatschappijen, gezien het grote aantal door easyJet vervoerde passagiers, louter om praktische redenen niet mogelijk was omdat de capaciteit van de terminal door de activiteiten van easyJet reeds overschreden was.
(128)
Verder voerde Duitsland aan dat het exclusieve gebruiksrecht van bepaalde terminaldelen op luchthaven Schönefeld ook aan andere luchtvaartmaatschappijen was toegekend. Met name de Lufthansa-groep (Condor, Sunexpress en Germanwings) zou oorspronkelijk van het alleengebruik van terminal D geprofiteerd hebben toen deze terminal in 2004-2005 werd gebouwd.
(129)
Bovendien betwistte Duitsland de opmerkingen van enkele belanghebbenden over maatregel 4 en betoogde het dat de door sommige belanghebbenden genoemde huurgegevens onjuist en ongegrond waren. De door easyJet betaalde huur was op basis van de voor Schönefeld gebruikelijke huurprijzen vastgesteld. Duitsland vond dat de huren in Schönefeld, in tegenstelling tot wat sommigen beweerden, niet met die in Tegel vergeleken konden worden.
(130)
Wat de mogelijke voordelen voor easyJet betreft die zouden voortvloeien uit de aanwezigheid van de speciale bagagetransportinstallatie in terminal B, verklaarde Duitsland dat deze installatie door dezelfde onderneming was geproduceerd als de installatie in terminal A en dat hij volgens dezelfde technische normen was ontworpen. Als gevolg van de geïntegreerde röntgentechnologie was de installatie in terminal B evenwel ingewikkelder, wat aanleiding gaf tot een geringere technische capaciteit, langere transporttijden van de bagage en een grotere storingsgevoeligheid. In die zin hield de bagagetransportinstallatie in terminal B voor easyJet in feite een nadeel in ten opzichte van luchtvaartmaatschappijen die het luchtverkeer via terminal A afhandelden. Bovendien kon, door de opstelling van de gebouwen, bagage vanuit terminal A in aanzienlijk kortere tijd naar het wachtende vliegtuig worden getransporteerd dan vanuit terminal B. Dat betekende voor easyJet nog een nadeel ten opzichte van de in terminal A gevestigde luchtvaartmaatschappijen.
(131)
Duitsland verklaarde dat, in tegenstelling tot wat sommige belanghebbenden beweerden, de bagagetransportinstallatie die door easyJet werd gebruikt, niet was vernieuwd. Het röntgenapparaat was in 2003 om veiligheidsredenen enkel in het bestaande bagagetransportsysteem geïntegreerd.
(132)
Ten slotte betoogde Duitsland dat de toewijzing van het door easyJet verwerkte passagiersverkeer aan terminal B op niet-discriminerende en objectieve criteria was gebaseerd, zij het zonder voorafgaande aanbesteding maar dat was in dergelijke gevallen ook niet nodig, noch volgens het Duitse recht, noch volgens het recht van de Unie. Toen easyJet in 2004 besloot vanaf Schönefeld vluchten te gaan uitvoeren, was het volgens Duitsland duidelijk geweest dat deze luchtvaartmaatschappij van meet af aan een aanzienlijk aandeel in het totale verkeer op de luchthaven zou hebben. Inderdaad maakten de activiteiten van easyJet in 2004 reeds 30 % van het totale verkeersvolume van Schönefeld uit. Het was passend en zinvol geweest om de activiteiten van easyJet in één terminal samen te brengen, waarbij terminal B vanwege zijn vrije capaciteit het meest geschikt werd geacht. Volgens Duitsland was de toegang tot Schönefeld niet beperkt of ontzegd aan andere luchtvaartmaatschappijen, omdat de luchthaven voldoende capaciteit had voor alle potentieel geïnteresseerde luchtvaartmaatschappijen.
7. BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN
(133)
Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(134)
Aan alle in artikel 107, lid 1, bedoelde criteria dient te zijn voldaan. Om te kunnen vaststellen of een maatregel staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moet derhalve aan alle vier de volgende voorwaarden zijn voldaan. De financiële steun:
-
wordt door de staat of met staatsmiddelen bekostigd;
-
begunstigt bepaalde ondernemingen of bepaalde producties;
-
vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen, en
-
beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig.
(135)
In de onderhavige zaak betoogde Duitsland dat FBS zich steeds had gedragen zoals een voorzichtige, naar rentabiliteit strevende investeerder in een markteconomie dat in een soortgelijke situatie zou doen; derhalve hadden de betrokken maatregelen geen economisch voordeel opgeleverd dat de onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben ontvangen. Indien dit inderdaad het geval is, dan vormen de door FBS uitgevoerde maatregelen geen staatssteun.
7.1. Beginsel van de investeerder in een markteconomie - algemene overwegingen
(136)
Om te beoordelen of een bepaalde overeenkomst die door een openbare onderneming met een derde partij is gesloten voor de levering van goederen of het verrichten van diensten, aan die derde partij een economisch voordeel verschaft, gaat de Commissie na of een voorzichtige investeerder in een markteconomie, die zich door winstgevendheidsvooruitzichten laat leiden, in een vergelijkbare situatie dezelfde maatregelen zou hebben genomen. Het gedrag van een openbare onderneming - zoals FBS - kan met dat van een hypothetische voorzichtige investeerder worden vergeleken door na te gaan hoe deze investeerder zich bij het sluiten van de desbetreffende transactie zou hebben gedragen, rekening houdend met de op dat moment beschikbare informatie en te verwachten ontwikkelingen en ongeacht de daaropvolgende gebeurtenissen.
(137)
Het criterium van de te verwachten winstgevendheid voor de betrokken openbare onderneming is derhalve van cruciaal belang. Dat houdt echter niet noodzakelijkerwijs in dat een transactie enkel geen staatssteun inhoudt wanneer hij door een investeerder wordt gesloten met als enig doel om op korte termijn winstgevendheid te bereiken. Volgens het Hof kan het gedrag van een openbare investeerder worden vergeleken met dat van een particuliere investeerder die zich door winstgevendheidsvooruitzichten op lange termijn laat leiden (40).
(138)
In de onderhavige zaak heeft de Commissie eerst onderzocht of de door FBS sinds 2003 gevolgde LCC-strategie op middellange en lange termijn tot positieve resultaten kon leiden dan wel of het uit rentabiliteitsoverwegingen verstandig zou zijn geweest Schönefeld te sluiten. Vervolgens heeft de Commissie elke maatregel die voorwerp was van de formele onderzoekprocedure aan het criterium van de investeerder in een markteconomie getoetst. Uit dit onderzoek is gebleken dat de betreffende maatregelen geen staatssteun vormen.
7.2. Vooronderzoek: beoordeling van de strategische opties van FBS vanuit het oogpunt van een investeerder in een markteconomie
(139)
In de punten 2, 3.1 en 3.2 zijn de economische omstandigheden beschreven waaronder FBS de luchthaven Schönefeld in het begin van de jaren negentig en in 2003 exploiteerde.
(140)
Zoals in deze punten wordt uiteengezet, exploiteerde FBS eveneens de andere luchthavens van Berlijn, Tempelhof en Tegel. Tempelhof werd op grond van zijn specifieke kenmerken en zijn ligging in stedelijk gebied van meet af aan niet als voor uitbreiding geschikte infrastructuur in aanmerking genomen. Tegel was een moderne luchthaven die zowel voor luchtvaartmaatschappijen als voor passagiers over het algemeen aantrekkelijker was dan Schönefeld omdat hij over een modernere infrastructuur beschikte en dichter bij het stadscentrum lag. In de jaren negentig werd Tegel al bijna volledig benut en kon het niet substantieel worden uitgebreid om capaciteitsproblemen op lange termijn te voorkomen. Daarentegen was de capaciteit van Schönefeld nog lang niet uitgeput, en de luchthaven kon indien nodig worden uitgebreid.
(141)
Een tweede belangrijk punt in dit verband was het vooruitzicht dat er in Berlijn één enkele luchthaven zou komen die alle bestaande Berlijnse luchthavens moest vervangen en die in Schönefeld zou worden gevestigd. Zoals in overweging 14 is uiteengezet, werd het besluit om dit project uit te voeren in mei 1996 geformaliseerd door een overeenkomst tussen de Duitse regering en de deelstaten Berlijn en Brandenburg.
(142)
Het derde belangrijke element was de mislukte poging in de jaren negentig om een deel van het luchtverkeer van Tegel naar Schönefeld te verleggen, en het feit dat na een stagnatie in de tweede helft van de jaren negentig het vliegverkeer in Schönefeld tussen 2000 en 2003 gestaag afnam. In 2003 moesten de overheidsinstanties erkennen dat de privatisering van de Berlijnse luchthavens mislukt was.
(143)
Tegen deze achtergrond onderzochten de autoriteiten en FBS in hetzelfde jaar de verschillende strategische opties die FBS ter beschikking stonden. Zoals hierboven reeds is opgemerkt, werd in die tijd niet getwijfeld aan het beoogde doel om op de locatie van Schönefeld één enkele nieuwe luchthaven te bouwen, waarbij zou worden gebruikgemaakt van een deel van de reeds aanwezige infrastructuur (41). Daarom legden FBS en de overheidsinstanties zich erop toe, voor de periode vanaf 2003 tot de in 2011 geplande opening van BER, een optimale strategie voor Schönefeld te vinden. Daartoe werd, zoals in overweging 28 reeds is opgemerkt, een bedrijfsadviesbureau in de arm genomen dat een studie opstelde; deze studie beval aan stimulansen te creëren om lagekostenmaatschappijen (Low COST Carriers, LCC) aan te trekken.
(144)
Afgezien van de LCC-strategie (optie 1) beschikte FBS nog over de mogelijkheid om de tot dan in Schönefeld gevolgde strategie voort te zetten (optie 2) of om Schönefeld tot de opening van de nieuwe luchthaven BER voorlopig te sluiten (optie 3).
7.2.1. Optie 1 versus optie 2
(145)
Zoals hieronder wordt uiteengezet, zou het voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten op middellange en lange termijn laat leiden, verstandig zijn geweest om voor optie 1 te kiezen en niet voor optie 2, indien hij in de plaats van FBS zou moeten beslissen.
De studie van het adviesbureau
(146)
Zoals in de overwegingen 29 en 30 reeds is aangegeven, toonde het bedrijfsadviesbureau aan dat er, om allerlei structurele redenen, mogelijkheden waren voor een aanzienlijke uitbreiding van het luchtverkeer in Berlijn en dat Berlijn ten opzichte van de luchthavens van andere hoofdsteden in 2003 nog over veel vestigings- en groeimogelijkheden voor LCC-verkeer beschikte.
(147)
Het bureau vergeleek het LCC-verkeer in Berlijn met dat van andere grote steden. Hieruit bleek dat de LCC-frequentie per inwoner in Berlijn aanzienlijk lager was (0,011) dan in andere grote Europese steden zoals Londen (0,029), Brussel (0,040), Keulen (0,030) en Dublin (0,051). Uit de vergelijking kwam ook naar voren dat het procentuele aandeel van de LCC-frequentie ten opzichte van de totale frequentie in Berlijn veel lager was dan in andere belangrijke Europese steden. Op basis van deze cijfers zou het procentuele aandeel van naar schatting […] minstens tot […] en misschien zelfs tot […] verhoogd kunnen worden.
(148)
Op grond van de ervaringen in andere belangrijke steden raamde het bedrijfsadviesbureau dat bij maatregelen om het LCC-verkeer uit te breiden, twee derde van het extra LCC-verkeer zou bestaan uit „nieuwe passagiers”, dat wil zeggen passagiers die niet vanuit Berlijn zouden vliegen indien de bedoelde maatregelen geen extra LCC-aanbod zouden scheppen (42). Volgens het bureau viel te verwachten dat een deel van deze „nieuwe passagiers” van andere vervoerwijzen, zoals trein of bus, zouden worden „weggelokt”.
(149)
Op basis van deze analyses voorzag het adviesbureau dat het LCC-verkeer in Schönefeld op korte termijn, d.w.z. tussen 2003 en 2005, zou toenemen met 600 000 tot 900 000 passagiers per jaar, en op middellange termijn, d.w.z. van 2005 tot 2010, met nog eens 300 000 passagiers per jaar. Door deze sterke toename was te verwachten dat Schönefeld tussen 3 miljoen en 4,2 miljoen meer passagiers zou verwerken dan in 2003. Dit betekende dat FBS er redelijkerwijs vanuit kon gaan dat in 2010 een totaalvolume van tussen de 4,7 miljoen en 5,9 miljoen passagiers zou worden bereikt. (43)
(150)
Aansluitend werd in de studie de uitvoerbaarheid van een op LCC gerichte strategie in Schönefeld in detail onderzocht, waarbij mogelijke obstakels en factoren werden genoemd die het succes van een dergelijke strategie zouden kunnen ondermijnen.
(151)
Vervolgens werden de operationele eisen van de LCC, die in een aantal opzichten van die van traditionele luchtvaartmaatschappijen verschillen, diepgaand onderzocht. Deze analyse was gebaseerd op de situatie op een reeks Europese luchthavens die door LCC gebruikt werden, en concludeerde dat de voornaamste door LCC gestelde voorwaarden zijn:
-
korte omlooptijd (25-30 minuten (44)) - belangrijkste eis;
-
tot een minimum beperkte luchthavendiensten bij de verwerking van passagiers en bagage, maar een hoge kwaliteitsnorm bij de verplichte dienstverrichtingen;
-
„walk-boarding” (45) in plaats van het - duurdere - gebruik van vliegtuigslurven, met een kortere afstand tussen terminal en tarmac;
-
eenvoudige en functionele infrastructuur zonder dure IT-systemen, en intuïtieve en eenvoudige bewegwijzering in de luchthaven;
-
voldoende vervoersverbindingen met de luchthaven;
-
exclusieve toewijzing van pieren/gates, verkoop- en incheckbalies evenals de beschikbaarstelling van voldoende kantoorruimte aan de LCC.
(152)
Volgens het bedrijfsadviesbureau kon Schönefeld over het algemeen aan deze eisen voldoen. Met name korte omlooptijden waren operationeel gezien mogelijk. Bovendien wees het bureau op de aanwezigheid van optimale verbindingen met de luchthaven voor bus-, trein- en autoverkeer. Wel stelde de studie vast dat er een aantal - relatief onbelangrijke - leemten en tekortkomingen waren op het gebied van walk-boarding, de exclusieve toewijzing van terminal- en kantoorruimte, intuïtieve bewegwijzering in de luchthaven en de afstanden tussen terminals en tarmac. Het adviesbureau suggereerde een reeks, relatief beperkte, mogelijke aanpassingen om volledig tegemoet te komen aan de eisen van de LCC die overwogen vluchten van/naar Schönefeld in hun activiteiten op te nemen, waarbij het ten dele rekening hield met de oplossingen die in andere door LCC gebruikte luchthavens worden toegepast. Omvangrijke investeringen in de infrastructuur of ingrijpende veranderingen van de bestaande infrastructuur werden niet noodzakelijk geacht. Het leek met name mogelijk om, wat de walk-boarding betreft, binnen enkele maanden en voor geringe kosten de bestaande infrastructuur uit te breiden met walk-boarding gates.
(153)
Verder onderzocht het adviesbureau de concurrentiedruk waaraan de LCC-activiteiten zouden worden blootgesteld indien FBS tot uitbreiding van de luchthaven voor LCC-verkeer zou besluiten. Het kwam tot de conclusie dat de concurrentiedruk beperkt zou blijven, vooral omdat de dichtstbijzijnde internationale luchthavens die omvangrijke LCC-verkeersvolumes konden verwerken, zoals Dresden, Leipzig of Hannover, te ver weg lagen om een belangrijke potentiële bedreiging te vormen. Volgens het bureau betekende dit dat de aanzienlijke mogelijkheden voor LCC-verkeer in de regio Berlijn inderdaad in Schönefeld verwezenlijkt konden worden.
(154)
Bovendien noemde en analyseerde het bureau de verschillende opties waarover FBS beschikte om de LCC aantrekkelijke luchthaventarieven aan te bieden. Dit aspect werd voor een eventuele LCC-strategie als doorslaggevend beschouwd. Het valt inderdaad niet te ontkennen dat LCC, door hun eigen prijsbeleid ten aanzien van passagiers dat voortvloeit uit een op grote volumes en aantrekkelijke prijzen gerichte strategie, van de luchthavenexploitanten verlangen dat zij lage luchthavengelden aanrekenen. Omdat LCC bovendien vaak luchtvaartmaatschappijen zijn die „punt-tot-punt”- in plaats van „hub-and-spoke”-verbindingen aanbieden, kunnen zij op zeer flexibele en dynamische wijze nieuwe vliegverbindingen tot stand brengen, bestaande verbindingen stopzetten of de frequenties opvoeren of beperken. Daardoor kunnen zij meer druk op de luchthavenexploitanten uitoefenen om de luchthavengelden zo laag mogelijk te houden. Het was daarom duidelijk dat een LCC-strategie zonder aantrekkelijker tariefstelsel in Schönefeld tot mislukken gedoemd was.
(155)
De door het adviesbureau onderzochte en beoordeelde opties waren i) een algemene verlaging van de luchthavengelden, ii) kwantumkortingen, iii) een prestatiegebonden differentiëring, en iv) een combinatie van de genoemde basisopties. Op grond van een juridische beoordeling en een bedrijfseconomische evaluatie van deze opties, werd een aanpak aanbevolen die bestond uit een combinatie van een algemene verlaging van de luchthavengelden, een kwantumkorting voor passagiersbelasting en een differentiatie van de luchthavengelden naargelang van de aangeboden diensten, welke met name de vrijstelling van parkeergelden inhield bij omlooptijden van minder dan 30 minuten. Afgezien van de algemene verlaging van de luchthavengelden waren deze maatregelen er vooral op gericht alleen LCC te begunstigen die hun activiteiten naar Schönefeld zouden verleggen; zij waren niet bedoeld voor luchtvaartmaatschappijen die reeds van Schönefeld gebruikmaakten. Deze strategie moest ertoe leiden nieuwe luchtvaartmaatschappijen aan te trekken zonder de inkomsten die door reeds op Schönefeld opererende luchtvaartmaatschappijen werden gegenereerd, negatief te beïnvloeden.
(156)
Ten slotte werden door het bedrijfsadviesbureau een aantal mogelijke maatregelen genoemd en geanalyseerd waarmee de niet-luchtvaartgebonden („non-aviation”-) inkomsten konden worden verhoogd - met name de exploitatie van restaurants en levensmiddelenketens, parkeerfaciliteiten, shuttles, advertentieruimte enz. Bij deze aanbevelingen werd rekening gehouden met het volume en de aard (46) van het extra verkeer dat van de voorgenomen LCC-strategie werd verwacht.
(157)
De studie was op een degelijke methode gebaseerd en bevatte een uitvoerige beoordeling waarin met alle relevante factoren rekening werd gehouden. Vooral de kwantificering van de mogelijkheden voor extra LCC-verkeer, die gebaseerd is op de specifieke kenmerken van de regio Berlijn evenals op de ervaringen van grote „benchmark-luchthavens”, berustte op een zorgvuldige analyse. Ook het onderzoek naar de mate waarin een LCC-strategie door concurrerende luchthavens zou kunnen worden gedwarsboomd, was zinvol en leidde tot deugdelijke conclusies. De beoordeling van de eisen van de LCC die eventueel bereid waren activiteiten op Schönefeld te starten, en de opsomming van de maatregelen waarmee Schönefeld volledig aan deze eisen tegemoet zou kunnen komen, waren eveneens overtuigend. Deze analyse was inderdaad systematisch en zeer gedetailleerd uitgevoerd. Hetzelfde gold voor de analyse van de verschillende mogelijke luchthavengelden waarmee LCC moesten worden aangetrokken.
(158)
Bovendien moet erop gewezen worden dat het bedrijfsadviesbureau in het kader van de studie een reeks documenten voor FBS opstelde, die samen met de door FBS zelf geproduceerde documenten (zoals een ex-antefinancieringsplan van 5 september 2003 met winstgevendheidsprognoses) de basis vormden voor het besluit van FBS. Tabel 8 bevat een overzicht van de financiële resultaten die in 2003 verwacht werden van de LCC-strategie enerzijds en van een strategie waarbij FBS zich zou blijven concentreren op het traditionele verkeer (in de studie van de tweede expert als „optie 1” aangemerkt) anderzijds. Met betrekking tot de LCC-strategie werden twee scenario’s in aanmerking genomen, een „pessimistisch scenario” en een „realistisch scenario”, die verschilden wat betreft het niveau van het verwachte extra verkeer.
Tabel 8
Financiële gevolgen van optie 1 en optie 2 in termen van verwachte winstmarge in Schönefeld in de periode 2003-2012 (in miljoen EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Winstmarge zonder LCC (optie 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Winstmarge met LCC (optie 2 - „pessimistisch scenario”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Winstmarge met LCC (optie 3 - „realistisch scenario”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Bron:
Financieringsplan van FBS.
(159)
Zowel wat het „realistische” als wat het „pessimistische” scenario betreft, werden de bovenstaande ramingen afgeleid van de door het bedrijfsadviesbureau opgestelde prognoses inzake het extra LCC-verkeer. Deze ramingen leken te bevestigen dat de LCC-strategie tot een gunstiger financiële situatie zou leiden dan de contrafeitelijke strategie, waarbij FBS zich bleef richten op traditionele luchtvaartmaatschappijen. Bij de keuze van optie 1 zou FBS er inderdaad vanuit moeten gaan dat zij tot 2012 aanzienlijke verliezen zou lijden, zonder in staat te zijn deze verliezen aanmerkelijk terug te dringen. Daarentegen kon bij de uitvoering van de LCC-strategie een duidelijke en gestage afname van de verliezen worden verwacht, waarbij volgens het „realistische scenario” vanaf 2009 een herstel van de winstgevendheid waarschijnlijk was.
(160)
De conclusies van de studie, in combinatie met de eigen prognoses van FBS, zouden door een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten op middellange tot lange termijn laat leiden, als degelijke basis voor een strategische beslissing worden beschouwd. Een dergelijke investeerder zou er derhalve verstandig aan hebben gedaan optie 1 te kiezen in plaats van optie 2.
De studie van de eerste accountant
(161)
Zoals reeds uiteengezet, gaf de FBS het accountantskantoor […] („eerste accountant”) de opdracht een onderzoek uit te voeren waarbij het materiaal waarop FBS zich bij haar beslissing over de LCC-strategie gebaseerd had, aan een stresstest werd onderworpen („studie van de eerste accountant”). In deze studie, die in 2007 werd voltooid, werd de conclusie getrokken dat het vanuit het oogpunt van een investeerder in een markteconomie verstandig was geweest de LCC-strategie met de betreffende tariefverordening, d.w.z. de tariefverordening 2004, in te voeren. Als basis voor zijn analyse gebruikte de eerste accountant een reeks documenten uit 2003, met name een door FBS opgesteld financieringsplan voor de periode 2004-2012, evenals stukken die het bedrijfsadviesbureau in verband met zijn studie voor FBS had opgesteld.
(162)
De conclusies van de eerste accountant stemmen overeen met de conclusies die in de studie van het adviesbureau worden getrokken. Hoewel de studie van de eerste accountant niet van doorslaggevend belang is voor de beoordeling door de Commissie, vormt zij toch een bijkomend element waaruit blijkt dat een investeerder in een markteconomie er verstandig aan zou doen optie 1 te kiezen in plaats van optie 2.
Conclusie
(163)
Gezien het voorafgaande wordt geconcludeerd dat het voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten op middellange en lange termijn liet leiden, verstandig zou zijn geweest om in 2003 de voorkeur te geven aan optie 1 boven optie 2, indien hij in plaats van FBS had moeten beslissen.
7.2.2. Optie 3 in vergelijking met optie 1 en 2
(164)
Zoals reeds is opgemerkt, was de sluiting van Schönefeld, althans tot de opening van BER, een mogelijke optie voor FBS geweest (optie 3). FBS had deze beslissing niet alleen in 2003 (het jaar waarin FBS besloot de LCC-strategie uit te voeren), maar ook eerder of later kunnen nemen. Uit de beschikbare documenten blijkt dat FBS deze optie kennelijk nooit ernstig heeft overwogen, tenminste niet na de sluiting van de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst in 1992. Bovendien zijn de voordelen van een dergelijke optie in de studie van het bedrijfsadviesbureau niet onderzocht.
(165)
Om te beoordelen of een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten op middellange en lange termijn laat leiden, deze optie als voordeliger zou hebben aangemerkt dan optie 1 en 2, is het noodzakelijk het BER-project in aanmerking te nemen. Zoals in overweging 14 is uiteengezet, werd in januari 1992 begonnen met de planning voor de aanleg van een enkele luchthaven voor Berlijn, en werd op 20 juni 1993 bekendgemaakt dat het gebied ten zuiden van Schönefeld, naast de bestaande luchthaven, een van de mogelijke vestigingsplaatsen voor de infrastructuur van de nieuwe luchthaven BER was. Het was derhalve al in 1992/1993 meer dan een vage mogelijkheid dat de gemeenschappelijke luchthaven van Berlijn in Schönefeld gevestigd zou worden. Deze mogelijkheid werd zekerheid met de op 28 mei 1996 gesloten overeenkomst tussen de deelstaten Berlijn en Brandenburg. Die is sindsdien nooit meer ter discussie gesteld.
(166)
Tegen deze achtergrond zou de sluiting van Schönefeld voor een voorzichtige investeerder talrijke belangrijke nadelen met zich hebben meegebracht. Allereerst zij eraan herinnerd dat Tegel, toen Tempelhof geleidelijk zijn activiteiten staakte, sinds de jaren negentig meer en meer de grenzen van zijn capaciteit bereikte; bovendien was het verkeer in Tegel sinds deze periode duidelijk toegenomen, zoals blijkt uit tabel 1 (47). Tegel kon in geen geval het gehele luchtverkeer in de Berlijnse regio verwerken. Schönefeld was nodig om voor voldoende luchthavencapaciteit in Berlijn te zorgen, en de sluiting van Schönefeld zou ernstige congestie hebben veroorzaakt. Van 1991 tot 2003 werd namelijk tussen de 13 % en 20 % van het totale passagiersvervoer van Berlijn in Schönefeld afgehandeld. Schönefeld was vooral nodig in piekperioden, d.w.z. op momenten waarop in Berlijn een groot aantal chartervluchten moest worden verwerkt. Bovendien was Schönefeld onmisbaar voor vrachtverkeer, omdat Schönefeld in tegenstelling tot Tegel over een 24-uursvergunning beschikt en er daarom ook nachtvluchten mogelijk zijn. Bovendien konden Tegel en Tempelhof niet zo sterk worden uitgebreid dat de capaciteitsproblemen op lange termijn zouden worden overwonnen (48).
(167)
Daar komt nog bij dat Schönefeld zelf over een aanzienlijke vrije capaciteit beschikte en daarom extra verkeer had kunnen afhandelen. Zoals uit tabel 1 blijkt, was het dankzij de aanwezigheid van Schönefeld mogelijk om het vliegverkeer in Berlijn op termijn aanmerkelijk uit te breiden, met name na de invoering van de LCC-strategie in 2003. Het vliegverkeer in Berlijn nam tussen 2003 en 2006 toe van 13,3 miljoen passagiers tot 18,4 miljoen passagiers, waarbij meer dan 80 % van deze toename door Schönefeld werd opgevangen. Daarom zou Berlijn door de sluiting van Schönefeld niet alleen een aanzienlijk deel van het beschikbare verkeer hebben verloren, maar zou het ook van een belangrijke bron van potentiële groei zijn beroofd.
(168)
De verwachting dat de sluiting van een luchthaven tot capaciteitsproblemen zou kunnen leiden in de regio waar de luchthaven gevestigd is en de mogelijkheden tot uitbreiding van het luchtverkeer in deze regio zou kunnen beperken, zou op zich een voorzichtig handelende investeerder die zich veeleer door winstgevendheidsvooruitzichten dan door beleidsdoelstellingen van de overheid laat leiden, niet noodzakelijk van sluiting afhouden. In het onderhavige geval zouden de sluiting van Schönefeld en de gevolgen daarvan voor de totale capaciteit van de luchthaveninfrastructuur in de regio Berlijn, en derhalve voor het luchtverkeer in deze regio in zijn geheel, echter een grote impact hebben gehad op het verkeer op BER als toekomstige enige luchthaven van de regio Berlijn, bij de aanvang van zijn activiteiten. In geval van sluiting van Schönefeld zou de exploitatie van BER onder veel slechtere omstandigheden, d.w.z. met een aanmerkelijk lager verkeersvolume, begonnen zijn dan indien de activiteiten van Schönefeld werden voortgezet. Dit zou een voorzichtige investeerder in een markteconomie, indien hij in de positie van FBS zou verkeren, van een sluiting hebben weerhouden, omdat de winstgevendheid van de onderneming door die sluiting ongunstig zou worden beïnvloed.
(169)
Indien Schönefeld vóór de opening van BER gesloten was, had FBS de activiteiten op BER van onderaf moeten opbouwen. Daartoe had zij de in Tegel opererende luchtvaartmaatschappijen ertoe moeten overhalen hun activiteiten naar de nieuwe luchthaven te verplaatsen (in plaats van hun activiteiten eenvoudig stop te zetten). Voorts had FBS luchtvaartmaatschappijen die niet op Berlijn vlogen, moeten overhalen activiteiten in Berlijn te beginnen. Een dergelijke situatie was veel ongunstiger dan indien Schönefeld ten tijde van de opening van BER al in bedrijf was. In het laatstgenoemde scenario zou het initiële verkeer van de nieuwe luchthaven voor een groot deel op „natuurlijke” wijze op gang worden gebracht door reeds op Schönefeld opererende luchtvaartmaatschappijen en door ondernemingen die uit hoofde van de LCC-strategie vanaf 2003 waren aangetrokken.
(170)
Bovendien zou de sluiting van Schönefeld vergaande gevolgen hebben gehad voor de administratie van het BER-project. De exploitatievergunning van de luchthaven zou worden ingetrokken. Daardoor zou de planningsprocedure volledig opnieuw moeten worden ingeleid en zou een nieuwe exploitatievergunning voor de in gebruik te nemen luchthaven moeten worden aangevraagd. Daarentegen behoefde bij een voortzetting van de activiteiten in Schönefeld tot de opening van BER slechts de exploitatievergunning van Schönefeld te worden uitgebreid, wat een aanzienlijk eenvoudiger administratieve procedure met zich meebracht, die duidelijk minder kostbaar en tijdrovend was en tot veel minder onzekerheid leidde over het resultaat ervan. In geval van een volkomen nieuwe planningsprocedure en nieuwe exploitatievergunningen zou vooral de onzekere uitkomst van de milieueffectbeoordeling van het project een grote onzekerheidsfactor vormen. Bovendien wordt algemeen erkend dat de aanvaarding van een volkomen nieuw luchthavenproject door het publiek aanzienlijk gevoeliger ligt dan de loutere uitbreiding van luchthaveninfrastructuur die al in gebruik is.
(171)
De stopzetting van de activiteiten in Schönefeld zou tevens ontslagkosten met zich meebrengen, en bij de opening van BER zou nieuw personeel moeten worden aangeworven, aangesteld en geschoold. Dit zou tot extra uitgaven en operationele moeilijkheden hebben geleid ten opzichte van een scenario waarbij het personeel in Schönefeld onmiddellijk beschikbaar was om bij de opening van de nieuwe luchthaven ter plaatse te worden ingezet.
(172)
De bovengenoemde aspecten zijn daarom zo moeilijk te kwantificeren omdat zij betrekking hebben op de economische situatie van een toekomstige luchthaven op korte, middellange en lange termijn. Het staat echter buiten kijf dat deze aspecten van grote invloed zijn op de economische voorwaarden voor de opening en exploitatie van BER alsook op de uitvoerbaarheid van het project dat voor FBS van groot strategisch belang is. Daarom moeten deze negatieve omstandigheden, zelfs op kwalitatieve basis, als voldoende zwaarwegend worden beschouwd om op te wegen tegen de eventuele voordelen die van een sluiting van Schönefeld in de vorm van besparingen op de vaste kosten kunnen worden verwacht. Dit geldt vooral wanneer te verwachten valt dat een strategie waarmee een uitbreiding van het LCC-verkeer in Schönefeld wordt beoogd, tot positieve bedrijfsresultaten zal leiden.
7.2.3. Conclusie van het vooronderzoek
(173)
In het licht van bovenstaande overwegingen wordt geconcludeerd dat het voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie niet verstandig zou zijn geweest om Schönefeld op enig tijdstip tussen 1992 en de opening van BER te sluiten. Bovendien zou een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten laat leiden, van de in 2003 beschikbare drie strategische opties voor optie 1, d.w.z. de LCC-strategie, en niet voor optie 2 of 3 kiezen. In het kader van deze strategie zou hij LCC aantrekkelijke luchthavengelden (en/of financiële prikkels ter vermindering van de met de luchthavengelden verbonden kosten) hebben geboden om deze ondernemingen over te halen zich in Schönefeld te vestigen.
7.3. Beoordeling van de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst (maatregel 1)
(174)
In het inleidingsbesluit vroeg de Commissie zich af of FBS zich, gezien de aanhoudende verliezen in Schönefeld, wel als een voorzichtige investeerder in een markteconomie had gedragen toen zij de op het niveau van de FBS-groep in Schönefeld geleden verliezen compenseerde met de exploitatiewinst van Tegel en Tempelhof (49).
(175)
De zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst werd op 6 augustus 1992 ondertekend, d.w.z. geruime tijd vóór het arrest in de zaak „Aéroports de Paris” (50) van 12 december 2000. Daarom kon Duitsland met recht ervan uitgaan dat de financiering van de luchthaveninfrastructuur geen staatssteun vormde, en hoefden deze maatregelen niet bij de Commissie te worden aangemeld. Hieruit volgt dat de Commissie nu niet op grond van de staatssteunregels de rechtmatigheid van de financieringsmaatregelen ter discussie kan stellen, die vóór het arrest in de zaak „Aéroports de Paris” (51), d.w.z. vóór 12 december 2000, werden vastgesteld (52). De zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst zou derhalve alleen na de genoemde datum staatsssteun kunnen inhouden. Het tijdsbestek van het onderzoek van de Commissie naar deze maatregel is derhalve beperkt tot de periode vanaf 12 december 2000 tot de datum waarop de formele onderzoekprocedure werd ingeleid.
(176)
Zoals Duitsland heeft verklaard, is het sluiten van zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomsten binnen een groep ondernemingen een gangbare praktijk, met name om fiscale redenen. Bovendien is het „in evenwicht brengen” van winst en verlies in de verschillende ondernemingen van een groep eveneens gebruikelijk. Dit kan gebeuren in de vorm van een winstafdrachtovereenkomst of eenvoudig in de vorm van dividenduitkeringen van de dochter- aan de moederonderneming. Het loutere feit dat de FBS-groep in 1992 een zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst gesloten heeft en deze vervolgens heeft gehandhaafd, kan derhalve niet als staatssteun worden aangemerkt.
(177)
De Commissie heeft met betrekking tot het criterium van de investeerder in een markteconomie reeds het volgende verklaard: „[…] dat met betrekking tot de investeringsbeslissingen van een ondernemer een ruime beoordelingsmarge in acht moet worden genomen. De criteria [het criterium van de investeerder in een markteconomie] moeten echter wel worden toegepast wanneer er voor de verstrekking van openbare middelen redelijkerwijze geen andere plausibele verklaring is dan ze als staatssteun te beschouwen. Deze aanpak moet ook worden gevolgd bij elke interne subsidiëring van een onrendabele afdeling van een openbaar concern door een winstgevende afdeling. In particuliere ondernemingen geschieden dergelijke overdrachten ofwel wanneer de betrokken onderneming een strategisch plan heeft dat op lange termijn een reëel uitzicht op winst biedt, ofwel wanneer de onderlinge subsidiëring het concern in zijn geheel een nettowinst oplevert. Bij interne subsidiëring in openbare participatiemaatschappijen zal de Commissie rekening houden met soortgelijke strategische doelstellingen.” (53)
(178)
Bijgevolg kan in dit geval de onderlinge subsidiëring niet als een bevoordeling van Schönefeld worden aangemerkt indien deze deel uitmaakt van een strategisch plan dat op lange termijn een reëel uitzicht op winst biedt of indien deze voor de FBS-groep als geheel een voordeel inhoudt.
(179)
Om alle in punt 7.2.2 uiteengezette redenen was het tenminste sinds 1992, en derhalve lang voor het arrest in de zaak „Aéroports de Paris” (54) duidelijk dat het zin had de activiteiten in Schönefeld voort te zetten in plaats van de luchthaven te sluiten, ook indien deze gedurende vele jaren verlies opleverde. De sluiting van Schönefeld zou de luchthaven BER (die als enige toekomstige luchthaven van Berlijn op lange termijn tenminste winstgevend moest zijn) zelfs zware economische schade hebben toegebracht en bovendien de uitvoerbaarheid van dit belangrijke strategische project in de waagschaal hebben gesteld. Het besluit om een enkele luchthaven in Berlijn te bouwen, berustte niet alleen op overwegingen op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu, maar hield ook rekening met de te verwachten verkeerstoename en de stijgende inkomsten. Zoals in het besluit van de Commissie tot goedkeuring van de steun voor de luchthaven BER wordt uiteengezet, hing het succes van het project af van de verwachte passagierstoename in Berlijn (55) op één enkele luchthaven (56). Om de exploitatie van Schönefeld voort te zetten en eventueel van Schönefeld een winstgevende luchthaven te maken (door luchtvaartmaatschappijen allereerst aan te moedigen hun basis naar Schönefeld te verplaatsen, en vervolgens de LCC-strategie uit te voeren), moest de winstgevendheid van de luchthaven worden gewaarborgd door een deel van de door Tegel en Tempelhof behaalde winst voor de financiering van Schönefeld te gebruiken. De interne subsidiëring maakte derhalve in dit geval deel uit van „een strategisch plan dat op lange termijn een reëel uitzicht op winst biedt” en betekende voor de FBS-groep als geheel hoe dan ook een voordeel ten opzichte van een contrafeitelijke situatie waarbij Schönefeld gesloten zou worden. FBS kon erop rekenen dat deze voordelen op lange termijn - de succesvolle opening en de rendabele exploitatie van één enkele nieuwe luchthaven voor Berlijn en wijde omtrek (evenals de verwachte winst die de exploitatie van Schönefeld na enige jaren van praktische uitvoering van de LCC-strategie zou opleveren) - zouden opwegen tegen de verliezen die Schönefeld voorafgaand aan de opening van BER zou lijden.
(180)
Bijgevolg heeft de FBS-groep de luchthaven Schönefeld noch met het sluiten en uitvoeren van de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst, noch met het voortzetten van de exploitatie van de luchthaven een economisch voordeel toegekend (57). Het sluiten van de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst en de uitvoering ervan sinds 12 december 2000 vormen derhalve geen staatssteun.
7.4. Overeenkomsten tussen FBS en verschillende luchtvaartmaatschappijen: inleidende opmerkingen
(181)
Alvorens over te gaan tot de beoordeling van de tussen FBS en verschillende luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten is het zinvol enkele inleidende opmerkingen te maken, met name in het licht van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak-Charleroi (het „Charleroi-arrest”) (58), dat werd vastgesteld nadat de formele onderzoekprocedure in de onderhavige zaak was ingeleid.
7.4.1. Toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie op de tussen FBS en verschillende luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten
(182)
Enkele belanghebbenden betoogden dat de betreffende overeenkomsten de betrokken luchtvaartmaatschappijen een economisch voordeel hadden verschaft omdat de in het kader van de overeenkomsten aangeboden voorwaarden afweken van de algemene regeling die van toepassing was op luchthavengelden in Schönefeld, dan wel omdat niet aan alle ondernemingen dezelfde voorwaarden waren aangeboden.
(183)
De kernvraag die met deze argumenten wordt opgeworpen is deze: wanneer een officieel tariefstelsel van toepassing is op een door een overheidsonderneming geëxploiteerde luchthaven, en wanneer de luchthavenexploitant kortingen op deze vergoedingen geeft of financiële prikkels met hetzelfde effect als kortingen (59) aanbiedt, verschaffen die kortingen en prikkels (60) als zodanig de betrokken luchtvaartmaatschappijen onder alle omstandigheden een economisch voordeel?
(184)
Deze vraag moet ontkennend worden beantwoord. In het Charleroi-arrest, dat met name betrekking had op het feit dat het Waals Gewest - dat bevoegd was voor het vaststellen van de luchthavengelden - een luchtvaartmaatschappij een korting had aangeboden, oordeelde het Hof: „De loutere omstandigheid dat het Waals Gewest in casu beschikt over regelgevende bevoegdheden tot vaststelling van luchthavenheffingen, sluit niet uit dat een systeem van kortingen op deze heffingen dient te worden getoetst aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, aangezien een dergelijk systeem door een particuliere onderneming kan worden ingevoerd.” (61) Dit betekent dat kortingen op luchthavengelden (of financiële prikkels die de nettogeldstroom van luchtvaartmaatschappijen aan luchthavenexploitanten verminderen) niet automatisch een economisch voordeel inhouden. Om te kunnen beoordelen of er sprake is van een voordeel, moet onderzocht worden of een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten laat leiden, de betreffende luchtvaartmaatschappij soortgelijke kortingen en prikkels had verleend (62).
(185)
Er kunnen voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie die een luchthaven exploiteert, veel redenen zijn om niet alle luchtvaartmaatschappijen dezelfde voorwaarden aan te bieden. Het kan met name verstandig zijn een luchtvaartmaatschappij die de luchthaven een groot passagiersvolume bezorgt, bepaalde financiële prikkels (ook in de vorm van marketingsubsidies) en speciale kortingen op de officiële luchthavengelden te geven. Dergelijke gunstige voorwaarden kunnen objectief gerechtvaardigd zijn op grond van het te verwachten extra verkeer en de door dit extra verkeer gegenereerde inkomsten uit niet-luchtvaartgerelateerde activiteiten (63). Een andere rechtvaardiging is dat de marge per passagier die uit de door de luchtvaartmaatschappij betaalde luchthavengelden voortvloeit, in absolute zin aanzienlijk kan zijn wegens het grote passagiersvolume, ook indien deze marge als gevolg van de kortingen en financiële prikkels lager is.
(186)
Een investeerder in een markteconomie die een luchthaven exploiteert, kan bij het vaststellen van de aan de luchtvaartmaatschappijen aangeboden voorwaarden met allerlei factoren rekening houden. Daartoe behoren niet alleen de verwachte toename van het verkeer, maar ook het tijdstip waarop over de overeenkomst met de luchtvaartmaatschappij wordt onderhandeld (evenals de situatie waarin de luchthaven op dat moment verkeert, vooral met het oog op de bezettingsgraad), de verbindingen die de luchtvaartmaatschappij van plan is te bedienen (64), de operationele eisen die de luchtvaartmaatschappij aan de luchthaven stelt, het soort diensten waaraan behoefte is en de kenmerken daarvan, de druk die door de luchtvaartmaatschappijen tijdens de onderhandelingen wordt uitgeoefend (65) enz.
(187)
Voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie die een luchthaven exploiteert, kan het derhalve gerechtvaardigd zijn aan verschillende luchtvaartmaatschappijen verschillende voorwaarden aan te bieden op het gebied van luchthavengelden en financiële stimuleringsmaatregelen, hetzij in de vorm van bilaterale overeenkomsten, hetzij in de vorm van besluiten voor de vaststelling van de luchthavengelden waarin kortingenregelingen of stimuleringsmaatregelen zijn opgenomen (66). Om te kunnen beoordelen of dergelijke kortingen en financiële prikkels een economisch voordeel inhouden, moet worden onderzocht of de luchthavenexploitant er, op het moment van zijn beslissing om de kortingen en prikkels aan te bieden, redelijkerwijs vanuit kon gaan dat deze beslissing rendabel zou zijn, met andere woorden of zij in vergelijking met de contrafeitelijke situatie tot meer winst (of minder verlies) zou leiden.
(188)
Bovendien is er voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie - in tegenstelling tot wat sommige belanghebbenden beweren - met betrekking tot de voorwaarden die een luchthavenexploitant de luchtvaartmaatschappijen via bilaterale overeenkomsten aanbiedt (zoals bijvoorbeeld speciale subsidies voor het openstellen van nieuwe verbindingen), en die niet voortvloeien uit in een officiële tariefverordening vervatte kortingssystemen of stimuleringsmaatregelen, geen reden om te waarborgen dat deze voorwaarden op algemene en transparante critera gebaseerd zijn; dit geldt immers voor alle luchtvaartmaatschappijen. Bij de onderhandeling over een bilaterale overeenkomst met een luchtvaartmaatschappij wordt van een voorzichtige investeerder in een markteconomie verwacht dat hij zich niet laat leiden door een reeks van tevoren vastgelegde transparante criteria, die zijn onderhandelingsruimte beperken, maar dat hij veeleer alle relevante aspecten van de door de luchtvaartmaatschappij voorgestelde diensten tegen elkaar afweegt. Daarom zijn de door sommige belanghebbenden gemaakte opmerkingen met betrekking tot het gebrek aan transparantie van de door FBS aangeboden kortingen en financiële prikkels in deze zaak, voor wat de toepassing van het criterium van een investeerder in een markteconomie betreft, irrelevant.
7.4.2. Rechtmatigheid van de tariefverordening 2004 en van de bilaterale overeenkomsten tussen FBS en verschillende luchtvaartmaatschappijen volgens nationaal recht
(189)
De vraag of de tariefverordening 2004 al dan niet volgens het nationale recht in werking is getreden, is weliswaar volgens het Duitse recht belangrijk, maar is in de context van de toepassing van het criterium van de investeerder in een markteconomie niet relevant. Het feit dat een korting op algemeen toepasselijke luchthavengelden of een financiële prikkel met vergelijkbare werking in de vorm van een bilaterale overeenkomst is verleend en niet op grond van een in een officiële tariefverordening vastgelegde algemene regeling, is niet van belang. Feit is dat een voorzichtige investeerder in een markteconomie kan besluiten om kortingen of prikkels via één van de twee mechanismen te verlenen en dat het welslagen van een dergelijke beslissing niet van het gekozen mechanisme afhangt. Daarom doet de vraag of de door FBS aan bepaalde luchtvaartmaatschappijen aangeboden voorwaarden gebaseerd zijn op de loutere omzetting van een rechtsgeldige, toepasselijke tariefverordening of van bilaterale regelingen, niet ter zake.
(190)
Bovendien is de vraag of FBS volgens nationaal recht bevoegd was om bilaterale overeenkomsten te sluiten die voorwaarden bevatten welke afwijken van de in de officiële tariefverordening neergelegde voorwaarden (67), eveneens irrelevant. Zo bepaalde het Hof in het Charleroi-arrest: „[…] is de verenigbaarheid van het gedrag van de steunverlener met het nationale recht geen element dat in aanmerking moet worden genomen om uit te maken of deze laatste het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie in acht heeft genomen dan wel een met artikel 87, lid 1, EG strijdig economisch voordeel heeft verleend.” (68)
7.4.3. Effecten van de voorwaarden die aan de op Tegel opererende luchtvaartmaatschappijen zijn aangeboden
(191)
Sommige belanghebbenden betoogden in hun opmerkingen dat de in Schönefeld opererende luchtvaartmaatschappijen door de lage luchthavengelden en andere gunstige voorwaarden die daarop van toepassing waren, door de op Tegel opererende luchtvaartmaatschappijen werden gesubsidieerd. Deze vermoedelijke kruissubsidiëring zou een gevolg zijn van het feit dat FBS de lage tarieven in Schönefeld compenseerde met hoge tarieven in Tegel.
(192)
In deze opmerkingen werd verondersteld dat de in Schönefeld aangeboden voorwaarden slechts vrij van steun zouden zijn indien zij overeenkwamen met de in Tegel geldende voorwaarden.
(193)
Dit is echter niet het geval. Allereerst verschillen Tegel en Schönefeld niet alleen op het gebied van luchthavengelden maar ook in allerlei andere opzichten, met name wat het soort luchthaveninfrastructuur betreft en de afstand tot het stadscentrum. Daarom kunnen zij niet als volledig substitueerbaar worden beschouwd. Dit blijkt wel uit de mislukte pogingen om luchtvaartmaatschappijen over te halen hun activiteiten van Tegel naar Schönefeld te verplaatsen voordat de LCC-strategie ten uitvoer werd gelegd.
(194)
Bovendien werden luchtvaartmaatschappijen niet „gedwongen” vanaf Tegel of Schönefeld te opereren. Daarnaast beschikten zij over twee andere opties, namelijk om noch vanuit Tegel, noch vanuit Schönefeld te opereren of met een geringere capaciteit van deze luchthavens gebruik te maken (en hun toestellen en bemanning op andere routes in te zetten dan die van/naar Berlijn; gebleken is immers dat LCC hun capaciteit heel snel aan nieuwe marktvoorwaarden kunnen aanpassen). Derhalve zou iedere poging van FBS om een luchtvaartmaatschappij die overweegt in Schönefeld activiteiten aan te vangen, dezelfde voorwaarden als in Tegel op te leggen, ertoe kunnen leiden dat de onderneming haar plannen zou laten varen en besluiten noch vanuit Tegel, noch vanuit Schönefeld te opereren dan wel minder vluchten vanuit Berlijn aan te bieden.
(195)
Er was dus voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie geen reden om bij het vaststellen van de luchthavengelden voor Schönefeld rekening te houden met de in Tegel geldende voorwaarden. Ook de beperking dan wel de staking van de activiteiten op Tempelhof zou, op grond van dezelfde overwegingen en in het licht van het beperkte economische belang van deze luchthaven, voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie geen reden zijn om bij het vaststellen van de luchthavengelden voor Schönefeld rekening te houden met de in Tempelhof geldende voorwaarden.
7.4.4. Toepassing van het criterium van de investeerder in een markteconomie op de overeenkomsten tussen de luchthaven en de luchtvaartmaatschappijen
(196)
De Commissie merkt op dat de betreffende overeenkomsten als onderdeel van de tenuitvoerlegging van de LCC-strategie moeten worden beschouwd, die op middellange en lange termijn tot positieve bedrijfsresultaten voor Schönefeld moeten leiden.
(197)
Om te beoordelen of een van de betrokken overeenkomsten een economisch voordeel toekent, moet worden onderzocht of een voorzichtige investeerder in een markteconomie op het moment waarop de overeenkomst werd gesloten, zou hebben aangenomen dat dankzij de overeenkomst meer winst kon worden behaald dan anders mogelijk zou zijn geweest. Deze hogere winst wordt berekend aan de hand van het verschil tussen de incrementele inkomsten die van de uitvoering van de overeenkomst kunnen worden verwacht (d.w.z. het verschil tussen de inkomsten die gegenereerd zouden worden wanneer er een overeenkomst wordt gesloten en de inkomsten zonder overeenkomst) en de incrementele kosten die de overeenkomst vermoedelijk met zich zal meebrengen (d.w.z. het verschil tussen de kosten die ontstaan wanneer er een overeenkomst wordt gesloten en de kosten die zich zonder overeenkomst zouden voordoen); de aldus berekende kasstroom moet met een passend disconteringspercentage worden verminderd.
(198)
Daarnaast moeten bij dit onderzoek alle relevante incrementele inkomsten en kosten in verband met de transactie in aanmerking worden genomen. De verschillende elementen (kortingen op luchthavengelden, marketingsubsidies, andere financiële prikkels) mogen niet afzonderlijk worden gewaardeerd. Immers, de volgende passage van het Charleroi-arrest luidt: „In het kader van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder dient de handelstransactie […] evenwel in haar geheel te worden beschouwd om uit te maken of de overheid en de door haar gecontroleerde entiteit zich, samen beschouwd, als rationele ondernemers in een markteconomie hebben gedragen. De Commissie moet immers bij de evaluatie van de litigieuze maatregelen rekening houden met alle relevante elementen en hun context […].” (69)
(199)
De voorziene incrementele inkomsten dienen met name de inkomsten uit de luchthavengelden te bevatten, rekening houdend met de kortingen en de door de overeenkomst te verwachten verkeerstoename evenals de vermoedelijke niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten die door het extra verkeer worden gegenereerd. De voorziene incrementele kosten moeten in het bijzonder alle incrementele bedrijfs- en investeringskosten omvatten die niet zouden zijn ontstaan als de overeenkomst niet gesloten was; bovendien moeten de kosten voor marketingsubsidies en voor andere financiële prikkels tot de incrementele kosten worden gerekend.
7.5. Beoordeling van de easyJet-overeenkomst van 2003 (maatregel 2)
(200)
De easyJet-overeenkomst van 2003 werd vóór de inwerkingtreding van de tariefverordening 2004 voor een periode van tien jaar gesloten met de optie deze periode met nog eens tien jaar te verlengen.
(201)
Duitsland heeft documenten voorgelegd met de vooraf opgestelde financiële vooruitzichten voor het project, die met name gebaseerd zijn op de prognoses van FBS van 17 december 2003, d.w.z. die vóór de sluiting van de overeenkomst tussen FBS en easyJet op 19 december 2003 waren opgesteld (zie overweging 42). FBS veronderstelde dat de overeenkomst in de periode van 2004 tot 2012 een jaarlijkse verbetering van haar bedrijfsresultaat zou opleveren en dat in 2010 het operationele break-evenpunt zou zijn bereikt.
Tabel 9
Het door FBS verwachte extra bedrijfsresultaat als gevolg van de easyJet-overeenkomst van 2003 (in miljoen EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Bedrijfsresultaat zonder easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Extra bedrijfsresultaat met easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Totaal bedrijfsresultaat
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
De Commissie beschouwt deze prognoses en de aannames die daaraan ten grondslag liggen, als een solide basis om de easyJet-overeenkomst van 2003 te ondertekenen.
(203)
De verkeersprognoses die op grond van de easyJet-overeenkomst van 2003 werden opgesteld, berustten op het aantal vliegtuigen die easyJet volgens de overeenkomst in de loop der tijd op Schönefeld moest stallen, evenals op een bezettingsgraad van […], een cijfer dat gezien de gebruikelijke bezettingsgraad van LCC aannemelijk lijkt.
(204)
In het businessplan was rekening gehouden met alle relevante incrementele kosten en inkomsten, waaronder de luchtvaartgerelateerde en niet-luchtvaartgerelateerde inkomstencategorieën, en de kosten van de financiële prikkels voor easyJet. In de prognoses was met name rekening gehouden met het extra verkeer en de bijkomende vliegbewegingen die op grond van de overeenkomst en de daarin opgenomen voorwaarden werden verwacht.
(205)
Om deze strategische beslissing aan een stresstest te onderwerpen, droeg FBS ten slotte het accountantskantoor […] (hierna „tweede accountant” genoemd) op te onderzoeken of een voorzichtige investeerder in een markteconomie die naar winstgevendheid streeft, deze overeenkomst in 2003 zou hebben ondertekend. In dit verslag („studie van de tweede accountant”), dat in 2007 werd voltooid, werden ook overeenkomsten met andere luchtvaartmaatschappijen onderzocht.
(206)
De tweede accountant baseerde zijn analyse van de easyJet-overeenkomst van 2003 op de reeds in overweging 158 genoemde prognoses van FBS.
(207)
Hij onderzocht de deugdelijkheid van de door FBS opgestelde kosten- en inkomstenprognoses uitvoerig en paste, op basis van de informatie die op het moment waarop de overeenkomst werd gesloten beschikbaar was, de hypothesen van FBS aan wanneer hij van mening was dat deze niet juist waren.
(208)
Zo verrichtte de tweede accountant bijvoorbeeld een aanpassing in het businessplan waarbij hij investeringskosten van […] miljoen EUR voor de aanleg van een extra pier voor easyJet in terminal B toevoegde. Verder werden aanpassingen doorgevoerd om er rekening mee te houden dat de prognoses van FBS berustten op een ontwerpovereenkomst met easyJet die niet volledig overeenstemde met de uiteindelijk ondertekende overeenkomst. De tweede accountant bracht derhalve wijzigingen in het businessplan aan om ervoor te zorgen dat dit plan en de voorwaarden van de overeenkomst volledig overeenstemden.
(209)
Bovendien berekende hij op basis van de prognoses van FBS (met de genoemde aanpassingen) de netto contante waarde (NCW) van de easyJet-overeenkomst van 2003 voor de periode 2004-2007 per 30 december 2003. Onder de NCW van een tijdreeks verwachte kasstromen (inkomsten en uitgaven) wordt verstaan de gedisconteerde som van de afzonderlijke gedurende de relevante periode verwachte kasstromen. De NCW is een bedrijfseconomisch kengetal dat door ondernemingen wordt gebruikt om de rentabiliteit van een project te beoordelen. De tweede accountant berekende de geaggregeerde NCW van de easyJet-overeenkomst van 2003 aan het eind van elk jaar tot het verstrijken van de overeenkomst. Hiertoe berekende hij het voor de discontering van de kasstromen toe te passen disconteringspercentage volgens de klassieke methode van het Capital Asset Pricing Model (CAPM) (70), zodat dit disconteringspercentage een werkelijke weergave vormde van de kapitaalkosten van FBS in 2003.
(210)
De resulterende netto contante waarden worden in tabel 10 weergegeven:
Tabel 10
NCW van de kasstromen die van de easyJet-overeenkomst van 2003 worden verwacht
Geaggregeerd NCW per jaarultimo (waarde op 30 december 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Netto contante waarde
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(in miljoen EUR)
Bron:
Studie van de tweede accountant.
(211)
Deze waarden zijn allemaal positief en bevestigen dat het een verstandige beslissing was om in 2003 de overeenkomst met easyJet te sluiten.
(212)
De tweede accountant wees er in zijn verslag op dat de impact op de luchthaven BER van de overeenkomst in de oorspronkelijke versie, d.w.z. met een geldigheidsduur van tien jaar met de mogelijkheid om deze met nog eens tien jaar te verlengen, door FBS in 2003, toen zij overwoog de overeenkomst te sluiten, niet in aanmerking was genomen. Volgens deze deskundige zou de easyJet-overeenkomst van 2003 met haar oorspronkelijke voorwaarden nog verscheidene jaren na de openstelling van BER, die voor 2011 was gepland, van kracht blijven. Bovendien bevatte deze overeenkomst voorwaarden die ogenschijnlijk gunstiger waren dan de voorwaarden van de geplande algemene tariefverordening die bij de opening van BER van kracht zou worden. Er bestond derhalve volgens de tweede accountant een risico dat de bestaande easyJet-overeenkomst van 2003 ertoe zou leiden dat andere luchtvaartmaatschappijen FBS onder flinke druk zouden zetten om het verschil tussen de op BER toepasselijke algemene tarieven en de met easyJet overeengekomen tarieven te verkleinen. In 2003 was dit risico evenwel uiterst gering, in het licht van de snel veranderende LCC-markt nauwelijks te voorzien en al helemaal niet te kwantificeren. In feite heeft dit risico zich nooit voorgedaan. Immers, de easyJet-overeenkomst van 2003 werd vervangen door de easyJet-wijzigingsovereenkomst van 2007 die met de opening van de luchthaven BER zou vervallen.
(213)
De tweede studie bevestigt derhalve dat een voorzichtige investeerder in een markteconomie de easyJet-overeenkomst van 2003 gesloten zou hebben.
(214)
Geconcludeerd kan worden dat de easyJet-overeenkomst van 2003 geen staatssteun inhoudt.
7.6. Beoordeling van de overeenkomsten met andere luchtvaartmaatschappijen (maatregel 3)
(215)
De beslissing van FBS om overeenkomsten aan te gaan met Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle en Aer Lingus was eveneens gebaseerd op ex-anteprognoses betreffende het incrementele verkeer alsook de incrementele inkomsten en kosten, waaruit bleek dat het sluiten van deze overeenkomsten rendabel zou zijn.
(216)
Voor elk van deze overeenkomsten werden de prognoses inzake het verwachte verkeersvolume berekend op grond van het aantal vliegbewegingen dat in het kader van de geplande activiteiten van de luchtvaartmaatschappijen te verwachten viel en op grond van representatieve hypothesen ten aanzien van hun bezettingsgraad. In deze prognoses werd rekening gehouden met de vooruitzichten betreffende alle relevante incrementele kosten en inkomsten, waaronder de luchtvaartgerelateerde en niet-luchtvaartgerelateerde inkomstencategorieën, en met de kosten van de door FBS geboden financiële prikkels voor de luchtvaartmaatschappijen.
(217)
Evenals in het geval van de easyJet-overeenkomst van 2003 werden de ex-anteprognoses van FBS door de tweede accountant aan een stresstest onderworpen. Deze test wees uit dat overeenkomsten die met deze luchtvaartmaatschappijen in alle gevallen in elk jaar van de volledige looptijd incrementele inkomsten zouden opleveren die hoger waren dan de incrementele kosten (ondanks andere, voorzichtigere conclusies). Deze conclusie is gebaseerd op de analyse die de tweede accountant voor elke overeenkomst heeft uitgevoerd op grond van deze aangepaste prognoses die volledig overeenstemmen met de in de punten 7.4.4. en 7.5 beschreven methode. De tweede accountant baseerde zijn onderzoek en aanpassingen uitsluitend op de gegevens en prognoses waarover FBS beschikte toen deze de mogelijkheid onderzocht om een overeenkomst te sluiten.
(218)
De ex-ante-NCW’s voor acht van de betrokken overeenkomsten gedurende de periode van de voorgenomen looptijd, als berekend door de tweede accountant, zijn in tabel 11 weergegeven.
Tabel 11
NCW’s van de overeenkomsten tussen FBS en verschillende LCC
Luchtvaartmaatschappij/Overeenkomst
Beoogde looptijd
NCW gedurende de gehele looptijd
(in EUR)
Ryanair (eerste overeenkomst)
1 mei 2003 t.e.m. 30 april 2004
[…]
Ryanair (tweede overeenkomst)
1 mei 2003 t.e.m. 30 april 2008
[…]
Germanwings (eerste overeenkomst)
26 oktober 2003 t.e.m. 31 oktober 2006
[…]
Germanwings (tweede overeenkomst)
1 mei 2004 t.e.m. 30 april 2008
[…]
Volare
26 oktober 2003 t.e.m. 31 maart 2007
[…]
Icelandair
6 juni 2004 t.e.m. 31 maart 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 maart 2004 t.e.m. 31 maart 2009
[…]
Aer Lingus
30 maart 2004 t.e.m. 31 maart 2009
[…]
Bron:
Studie van de tweede accountant
(219)
Zoals uit deze studie blijkt, zijn alle NCW’s positief. Daarom zou een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten laat leiden, er verstandig aan hebben gedaan de voorwaarden van deze overeenkomsten op het moment van de ondertekening ervan, te aanvaarden.
(220)
Voor de overeenkomst met V-Bird (71) werd geen NCW berekend. Volgens de tweede accountant was er geen vooraf opgesteld businessplan voor deze overeenkomst beschikbaar. Toch lijken de voorwaarden van deze overeenkomst sterk op die van de overeenkomst met Volare. Beide overeenkomsten zijn bijna tegelijkertijd gesloten en hadden vrijwel dezelfde looptijd (drieënhalf resp. vier jaar). De overeenkomsten voorzagen de toepassing van de tariefverordening 2003 voor het bepalen van de luchthavengelden evenals de toekenning van dezelfde financiële prikkel in de vorm van een subsidie van […] EUR voor Volare en V-Bird. De in beide overeenkomsten vastgestelde bedrijfsvoorwaarden betroffen een vrijwel gelijk aantal vliegbewegingen en hetzelfde type vliegtuigen. Bovendien was het op het moment dat de overeenkomsten werden gesloten, aannemelijk dat deze luchtvaartmaatschappijen ongeveer dezelfde bezettingsgraad zouden hebben. Derhalve was het uit deze overeenkomsten voortvloeiende incrementele verkeer vergelijkbaar. En ten slotte kon wat beide overeenkomsten betreft, worden aangenomen dat zij vergelijkbare incrementele bedrijfskosten voor FBS zouden opleveren. Gezien de gelijkenissen tussen de twee overeenkomsten ligt het voor de hand te concluderen dat de overeenkomst met V-Bird de test van de particuliere investeerder in een markteconomie doorstaat.
(221)
V-Bird beëindigde zijn activiteiten op 8 oktober 2004 en vroeg het faillissement aan; dit verzoek werd op 18 oktober 2004 ingewilligd. V-Bird werd begin januari 2005 geliquideerd. Er is derhalve geen onderneming meer die direct of indirect van mogelijke staatssteun in verband met de V-Bird-overeenkomst heeft geprofiteerd.
(222)
Gezien het voorafgaande kan worden geconcludeerd dat geen van de in tabel 6 genoemde overeenkomsten staatssteun bevat.
7.7. Beoordeling van de easyJet-huurovereenkomst van 2004 (maatregel 4)
(223)
Enkele partijen waren van mening dat de easyJet-huurovereenkomst van 2004 het exclusieve gebruik van terminal B op Schönefeld aan easyJet toekende en andere luchtvaartmaatschappijen de toegang tot terminal B ontzegde.
(224)
Zoals in overweging 55 is aangegeven, huurde easyJet van 2004 tot 2007 een oppervlakte van ongeveer […] m2 in de vorm van kantoorruimte en incheckbalies, wat neerkomt op 24 % van de totale oppervlakte van terminal B. De openbare ruimten in terminal B (gangen, hal en café) zijn ook voor de passagiers van andere luchtvaartmaatschappijen toegankelijk, omdat terminal B en terminal A niet van elkaar gescheiden zijn.
(225)
De toewijzing van incheckbalies aan bepaalde luchtvaartmaatschappijen en de toekenning van branding- en reclamerechten voor deze ondernemingen in de onmiddellijke omgeving zijn gebruikelijke praktijken op Europese en internationale luchthavens, en regelingen op dit gebied zijn schering en inslag.
(226)
Met name wanneer een luchtvaartmaatschappij of een alliantie van luchtvaartmaatschappijen een aanzienlijk aantal passagiers van of naar een bepaalde luchthaven vervoert, is het vanuit operationeel (en dus ook zakelijk) oogpunt logisch hun activiteiten in één enkele terminal onder te brengen. Hierdoor worden de operationele procedures van zowel de luchthaven als de luchtvaartmaatschappij geoptimaliseerd.
(227)
Daarom verschaft een exploitant van een luchthaven een luchtvaartmaatschappij niet noodzakelijk een economisch voordeel wanneer hij haar het exclusieve gebruik van alle incheckbalies en kantoorruimten in een terminal toekent. Dit zou uitsluitend het geval zijn indien de luchthavenexploitant de luchtvaartmaatschappij bepaalde ruimten voor exclusief gebruik zou aanbieden die de behoefte van de onderneming overtreffen (waarbij andere luchtvaartmaatschappijen ervan worden weerhouden beschikbare capaciteit te gebruiken), of indien de voor de ruimte verschuldigde huur overdreven laag zou zijn. Zoals in het onderstaande wordt uiteengezet, zijn geen van de genoemde voorwaarden op de easyJet-huurovereenkomst van 2004 van toepassing.
(228)
Sinds het begin van haar activiteiten in Schönefeld was easyJet verreweg de grootste luchtvaartmaatschappij. Zij vervoerde tussen 2004 en 2007 tussen […] % en […] % van alle passagiers in Schönefeld. Reeds in 2003 werd voorspeld dat easyJet wat verkeersvolume betreft, veruit de grootste luchtvaartmaatschappij zou zijn. Dankzij de contractuele verplichting van easyJet om in Schönefeld een bepaald aantal vliegtuigen te stationeren, kon FBS overeenkomstig grote aantallen passagiers verwachten zodra easyJet met haar activiteiten zou beginnen.
(229)
Volgens de internationale burgerluchtvaartorganisatie bedroeg de capaciteit van terminal B rond de 600 000 passagiers per jaar, een aantal dat aanmerkelijk kleiner is dan het aantal passagiers dat easyJet volgens de verwachting vanaf 2004 van en naar Schönefeld zou vervoeren ([…] miljoen (72)). Daaruit blijkt dat FBS met het easyJet-huurverdrag van 2004 volstrekt niet beoogde capaciteit „op te potten”, met het doel andere luchtvaartmaatschappijen van concurrentie met easyJet in Schönefeld uit te sluiten. In 2006 werden in terminal B […] miljoen passagiers afgehandeld, zonder grote technische aanpassingen - meer dan het dubbele van de theoretische capaciteit. Dat een zo groot aantal passagiers kon worden verwerkt, was voornamelijk te danken aan het feit dat de terminalfaciliteiten slechts door één luchtvaartronderneming werden gebruikt, waardoor een optimale passagiersdoorstroming kon worden bereikt.
(230)
Wat de huurprijs betreft, heeft een vergelijking van de huurprijzen op verschillende luchthavens geen zin, omdat zij qua capaciteit, marktvoorwaarden en kwaliteit van de faciliteiten uiteenlopen. De door easyJet betaalde huurprijzen kwamen in feite overeen met het huurprijsschema van FBS, zonder kortingen.
(231)
In terminal B betaalde easyJet […] EUR per m2 voor de incheckruimte en […] EUR per m2 voor kantoorruimte. Met andere luchtvaartmaatschappijen in andere terminals werden soortgelijke bedragen voor vergelijkbare faciliteiten overeengekomen. Zo betaalde Germanwings eveneens […] EUR per m2 voor incheckbalies in terminal A. Aeroflot betaalde […] EUR per m2 voor een kantoorruimte in terminal A. Voor easyJet huurde Condor kantoorruimte in terminal B; zij betaalde een lage huur voor hetzelfde soort faciliteiten. Terwijl easyJet […] EUR per m2 voor kantoorruimte betaalde, bedroeg de huurprijs voor Condor slechts […] EUR per m2.
(232)
Dit soort vergelijking is zinvol om te beoordelen of de easyJet-huurovereenkomst van 2004 een economisch voordeel inhield. In tegenstelling tot een overeenkomst die alle activiteiten van een luchtvaartmaatschappij op een luchthaven alsook de voornaamste financiële betrekkingen tussen de luchtvaartmaatschappij en de luchthaven regelt (73), heeft een huurovereenkomst voor incheckruimten en kantoorruimten betrekking op de toegang tot faciliteiten die, althans binnen een bepaalde luchthaven, over het algemeen als standaardfaciliteiten kunnen worden beschouwd. Bovendien zijn de in dergelijke overeenkomsten bepaalde huurbedragen lager dan de luchthavengelden, marketingsubsidies en andere financiële prikkels. Tegen deze achtergrond bestaat er voor de luchthavenexploitant geen sterke prikkel om op maat gesneden huren vast te leggen of bij de luchtvaartmaatschappijen zo hoog mogelijke huren te bedingen. De luchthavenexploitant heeft er economisch gezien veel meer belang bij de activiteiten van een bepaalde luchtvaartmaatschappij aan een plaats te binden, ten einde operationele efficiëntie ten behoeve van zijn klant te waarborgen. Dit geldt met name wanneer de luchthavenexploitant, zoals in het geval van FBS, probeert luchtvaartmaatschappijen aan te trekken en hen over te halen hun verkeer uit te breiden.
(233)
In tegenstelling tot wat de belanghebbenden beweren, zou het derhalve niet zonder meer nuttig zijn om luchtvaartmaatschappijen ruimte toe te wijzen op basis van aanbestedingen. Dit schijnt op Europese luchthavens een zeer ongebruikelijke praktijk te zijn. Van een voorzichtige, naar rentabiliteit strevende luchthavenexploitant kan worden verwacht dat hij voor elke op de luchthaven opererende belangrijke luchtvaartmaatschappij geschikte ruimten vindt qua capaciteit en andere kenmerken, en een passende huur aanrekent die overeenstemt met de in de luchthaven gebruikelijke praktijk.
(234)
Om deze redenen houdt de hoogte van de huur geen economisch voordeel in wanneer deze sterk overeenkomt met de huur die andere luchtvaartmaatschappijen die van de luchthaven gebruikmaken, wordt aangerekend, zoals voor de easyJet-huurovereenkomst van 2004 geldt.
(235)
Bovendien is het voor een luchthavenexploitant van belang dergelijke overeenkomsten af te sluiten voor een duur die overeenstemt met de looptijd van de „hoofd”-overeenkomst waarin de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij zijn geregeld, zoals voor de easyJet-huurovereenkomst van 2004 geldt.
(236)
Wat de bagagetransportinstallatie betreft zijn de in terminal A en in terminal B beschikbare systemen in technisch opzicht identiek, op één aspect na: de bagagetransportinstallatie in terminal B is uitgerust met een vast röntgenapparaat. Dit is op verzoek van de politie geïnstalleerd. Anders zou de exploitatievergunning van terminal B worden ingetrokken. De technische apparatuur van de bagagetransportinstallatie in terminal B verschaft easyJet geen operationeel voordeel zoals een snellere of soepelere afhandeling van bagage. Zij biedt slechts een geïntegreerde methode om röntgencontroles uit te voeren, maar dit heeft geen invloed op de incheckprocedure van de luchtvaartmaatschappij.
(237)
In feite bezorgt het geïntegreerde veiligheidssysteem easyJet veeleer operationele moeilijkheden. Wanneer een stuk bagage niet conform is en manuele controle nodig is, moet de passagier opnieuw naar de controleruimte in terminal B worden geroepen. De passagier bevindt zich op dat moment echter reeds in de vertrekhal en moet op de hoogte gesteld en teruggevoerd worden. Dit is een omslachtige procedure die tot gevolg heeft dat passagiers die via terminal B reizen, uiterlijk ten minste 30 minuten voor vertrek moeten inchecken. EasyJet hanteert momenteel een tijdslimiet van 40 minuten, omdat er anders geen garantie is dat de procedure tijdig wordt afgerond. In terminal A bestaan dergelijke beperkingen niet. Daar is een tijdslimiet van 20 minuten voor vertrek gebruikelijk, wat geen technische problemen oplevert.
(238)
Een ander probleem heeft te maken met het feit dat de bagagetransportinstallaties in terminal B en terminal A verschillen wat hun storingsgevoeligheid betreft. Door de geïntegreerde veiligheidstechnologie en daardoor grotere complexiteit was de bagagetransportinstallatie in terminal B in de periode van mei tot december 2004 […] % van de bedrijfstijd beschikbaar, terwijl de bagagetransportinstallatie in terminal A […] % van de tijd gebruiksklaar was.
(239)
Op grond van al deze overwegingen kan worden geconcludeerd dat geen van de bepalingen van de easyJet-huurovereenkomst van 2004 een economisch voordeel verschafte. Derhalve bevat deze overeenkomst geen staatssteun,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De volgende maatregelen die Duitsland ten aanzien van de onder a) tot en met l) genoemde ondernemingen heeft vastgesteld, vormen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie:
a)
de op 6 augustus 1992 tussen Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH en Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH gesloten zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst;
b)
de op 19 december 2003 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en easyJet Airline Company Ltd gesloten overeenkomst;
c)
de op 31 maart 2003 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Ryanair Limited gesloten overeenkomst;
d)
de op 28 april 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Ryanair Limited gesloten overeenkomst;
e)
de op 14 oktober 2003 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Germanwings GmbH gesloten overeenkomst;
f)
de op 23 december 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Germanwings GmbH gesloten overeenkomst;
g)
de op 22 oktober 2003 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Volare Airlines S.p.A. gesloten overeenkomst;
h)
de op 3 november 2003 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en V-Bird Airlines bv gesloten overeenkomst;
i)
de op 6 juni 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Icelandair Reykjavik Airport gesloten overeenkomst;
j)
de op 17 mei 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Norwegian Air Shuttle AS gesloten overeenkomst;
k)
de op 13 mei 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Aer Lingus Limited gesloten overeenkomst;
l)
de in maart 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en easyJet Airline Company Ltd gesloten huurovereenkomst inzake het gebruik van bepaalde ruimten en faciliteiten in terminal B van de luchthaven Schönefeld.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 20 februari 2014.