ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/494
ze dne 9. července 2014
o opatřeních SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP), která provedlo Slovinsko ve prospěch podniku Adria Airways d.d.
(oznámeno pod číslem C(2014) 4543)
(Pouze slovinské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise zahájit v souvislosti s podporou SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1) řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Oznámením SANI č. 5628 ze dne 11. března 2011, které bylo zaevidováno téhož dne, oznámilo Slovinsko Komisi podporu na záchranu podniku Adria Airways d.d. (dále jen „Adria“ nebo „podnik“) ve formě státní záruky a zvýhodněné půjčky ve výši 6,2 milionu EUR.
(2)
Dopisy ze dne 31. března 2011 a 12. dubna 2011 poskytly slovinské orgány doplňkové informace. Komise si další informace vyžádala dopisem ze dne 29. dubna 2011, na nějž slovinské orgány neodpověděly. Dne 13. července 2011 se uskutečnila schůzka se slovinskými orgány a jejich poradci, během níž bylo Komisi sděleno, že oznámená podpora na záchranu nebude vzhledem k nepříznivé finanční situaci podniku postačovat a že Slovinsko zamýšlí vložit do podniku Adria v hotovosti částku ve výši 50 milionů EUR. Dne 1. srpna 2011 Slovinsko své oznámení podpory na záchranu stáhlo.
(3)
V návaznosti na informace, podle nichž Slovinsko dne 30. září 2011 provedlo výše uvedený vklad v hotovosti, se Komise rozhodla ve svém předběžném šetření z moci úřední pokračovat a vyžádala si další informace dopisy ze dne 12. září 2011, 28. listopadu 2011 a 17. dubna 2012, na něž slovinské orgány odpověděly dopisy ze dne 11. října 2011, 27. prosince 2011, 13. ledna 2012 a 18. května 2012. E-mailem ze dne 7. listopadu 2012 mimoto slovinské orgány poskytly memorandum vyhotovené právními zástupci podniku Adria.
(4)
Na žádost slovinských orgánů se dne 12. července 2012 uskutečnila schůzka za účasti zástupců podniku Adria a holdingové společnosti PDP ve vlastnictví státu (2), která je jedním z akcionářů podniku Adria. Na této schůzce předložily slovinské orgány a zástupci podniku Adria a společnosti PDP vysvětlení a argumenty týkající se posuzovaných opatření.
(5)
Dopisem ze dne 20. listopadu 2012 Komise Slovinsku sdělila, že se s ohledem na podporu rozhodla zahájit řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva“). Slovinsko své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podalo dopisem ze dne 21. ledna 2013. Komise si od Slovinska vyžádala další informace dopisem ze dne 5. března 2013, na nějž Slovinsko odpovědělo dne 19. dubna 2013. Další informace poskytlo Slovinsko dne 16. září 2013. Komise si od Slovinska vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 6. listopadu 2013, na nějž Slovinsko odpovědělo dne 4. prosince 2013 a 6. a 17. ledna 2014. Dne 25. března a 5. prosince 2013 a 8. ledna 2014 se konaly schůzky se slovinskými orgány a jejich právními zástupci.
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 8. března 2013 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatřením vyjádřily.
(7)
Dne 8. dubna 2013 obdržela Komise připomínky od jedné zúčastněné strany, a to společnosti Ryanair. Komise tyto připomínky předala Slovinsku, které mělo možnost se k nim vyjádřit; připomínky Slovinska byly obdrženy dopisem ze dne 13. května 2013.
2. SLOVINSKÝ TRH LETECKÉ DOPRAVY
(8)
Podnik Adria je slovinský národní letecký dopravce a nejdůležitější leteckou společností na lublaňském letišti. V roce 2011 přepravil 73,4 % cestujících, kteří využili lublaňské letiště, poté se v roce 2012 toto číslo snížilo na 71,3 % a v roce 2013 na 69,8 % (4).
(9)
Ačkoli je přítomnost nízkonákladových dopravců ve Slovinsku omezená (společnost easyJet provozuje z Lublaně pouze jednu linku a společnost Wizz Air dvě), v roce 2013 na ně připadalo 12,6 % cestujících ve veřejné dopravě (5). V současnosti létá z Lublaně na svá hlavní uzlová letiště pět dalších konkurentů, a to společnosti Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines a Air Serbia.
3. PŘÍJEMCE
(10)
Adria je velký podnik s přibližně 450 zaměstnanci. V roce 2013 měl obrat ve výši 142,3 milionu EUR a vykázal ztráty ve výši 3 milionů EUR (odhadované údaje). Má jedenáct letadel, převážně regionálních. Vlastníky podniku Adria jsou v současnosti mimo jiné Republika Slovinsko s 69,9 % podílem, společnost Bank Assets Management Company (BAMC) (na niž byla převedena některá aktiva banky Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (dále jen „banka NLB“)) s 19,6 % podílem, ABANKA d.d. s 4,7 % podílem a holdingová společnost PDP s 2,1 % podílem.
(11)
Finanční situace podniku Adria se od roku 2008 trvale zhoršovala a podnik zaznamenal nižší tržby, záporný zisk před zdaněním (EBT) a záporný vlastní kapitál. Další údaje o finanční situaci podniku Adria mezi roky 2007 a 2011 jsou uvedeny v oddíle 7.1.
(12)
Dne 1. srpna 2012 zahájilo Slovinsko společně se společností PDP a bankami NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d. a Unicredit Bank of Slovenia d.d. proces privatizace podniku Adria a vyžádaly si nabídky na odkup 74,87 % akcií podniku. V týž den zveřejnila slovinská agentura pro správu kapitálových aktiv (AUKN) veřejnou výzvu pro investory k vyjádření nezávazného zájmu o koupi většinového podílu akcií podniku (7). Zdá se však, že tento proces byl zrušen a privatizace podniku Adria začne později nanovo.
4. POPIS OPATŘENÍ A PLÁNU RESTRUKTURALIZACE
4.1. Opatření č. 1: navýšení kapitálu v roce 2007
(13)
K 31. prosinci 2006 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 1
Vlastnická struktura podniku Adria před navýšením kapitálu v roce 2007
Název
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
3,2
(14)
Dne 19. února 2007 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 10,9 milionu EUR. Fond KAD ve vlastnictví státu upsal přibližně 99,6 % vydaných akcií, zatímco zbytek upsali individuální akcionáři. Všechny akcie byly upsány do 5. dubna 2007.
(15)
Splacený kurz činil 27 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] (11) byla hodnota akcií v září 2006 vyčíslena na […] EUR za akcii.
(16)
Po navýšení kapitálu v roce 2007 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 2
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2007
Název
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
1,8
4.2. Opatření č. 2: navýšení kapitálu v roce 2009
(17)
Dne 13. ledna 2009 se představenstvo podniku Adria rozhodlo navýšit základní kapitál vydáním nových akcií. V důsledku toho se kapitál podniku Adria zvýšil o 2,36 milionu EUR. Fond KAD upsal přibližně 99,5 % vydaných akcií a zbytek upsali individuální akcionáři. Všechny akcie byly upsány do 20. července 2009.
(18)
Splacený kurz činil 22 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] byla hodnota akcií v září 2008 vyčíslena na […] EUR za akcii.
(19)
Po navýšení kapitálu v roce 2009 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 3
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2009
Název
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
2,9
4.3. Opatření č. 3: navýšení kapitálu v roce 2010
(20)
Dne 2. září 2010 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 2,5 milionu EUR. Přibližně 80 % vydaných akcií upsala holdingová společnost PDP (nástupnická společnost fondů KAD a SOD). Zbývajících 20 % vydaných akcií upsaly dvě soukromé cestovní agentury: Kompas d.d. a Palma d.o.o. (každá 10 %). Všechny akcie byly upsány do 1. října 2010.
(21)
Splacený kurz činil 12 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] byla hodnota akcií v červnu 2009 vyčíslena na […] EUR.
(22)
Po navýšení kapitálu v roce 2010 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 4
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2010
Název
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
2,4
4.4. Opatření č. 4: navýšení kapitálu v roce 2011
(23)
Dne 21. září 2011 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 69,7 milionu EUR. Republika Slovinsko upsala v hotovosti akcie v hodnotě 49,5 milionu EUR a společnost PDP upsala rovněž v hotovosti akcie v hodnotě 0,5 milionu EUR. Zbývající část navýšení kapitálu (tj. 19,7 milionu EUR) měla podobu kapitalizace pohledávek ze strany několika bank: a) 13,83 milionu EUR ze strany banky NLB, b) 3,35 milionu EUR ze strany banky Abanka Vipa d.d., c) 1,24 milionu EUR ze strany banky Unicredit Bank of Slovenia d.d. a d) 1,28 milionu EUR ze strany banky Hypo Alpe-Adria Bank d.d. K navýšení kapitálu došlo dne 30. září 2011.
(24)
Schválený kurz činil 1 EUR za akcii, což je minimální hodnota, kterou připouštějí slovinské právní předpisy. Zpráva o ocenění vyhotovena nebyla.
(25)
Po navýšení kapitálu v roce 2011 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 5
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2011
Název
%
Republika Slovinsko
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
0,1
Plán restrukturalizace ze září 2011
(26)
Podle slovinských orgánů se stát, společnost PDP a banky rozhodly podílet na navýšení kapitálu v roce 2011 na základě plánu nazvaného „program finanční a obchodní restrukturalizace“ (dále jen „plán restrukturalizace“) ze září 2011. Tento plán obsahoval potřebná opatření pro finanční a obchodní restrukturalizaci podniku Adria, která umožní obnovení jeho životaschopnosti. Plán byl jednoznačně vyhotoven pro účely oznámení podpory na restrukturalizaci, jelikož odkazuje na pojmy jako „vlastní příspěvek“ a „narušení hospodářské soutěže“, které se obvykle v obchodních plánech nevyskytují.
(27)
Podle plánu restrukturalizace, který byl předložen původně, by podnik Adria dosáhl životaschopnosti v roce 2013 (základní a optimistický scénář) nebo v roce 2014 (pesimistický scénář). Podle původně předloženého plánu restrukturalizace byly potíže podniku Adria způsobeny: a) […].
(28)
Původně předložený plán restrukturalizace stanovil řadu opatření, jejichž cílem byla restrukturalizace podniku Adria a obnovení jeho životaschopnosti: a) […].
(29)
Podle původně předloženého plánu restrukturalizace mělo navýšení kapitálu v roce 2011 o 69,7 milionu EUR pokrýt záporný vlastní kapitál podniku Adria ve výši […], splacení závazků ve výši […] EUR (neuhrazené závazky vůči dodavatelům ve výši […] EUR a včasné splacení bankovních úvěrů ve výši […] EUR) a financování restrukturalizačních opatření s částkou ve výši […] EUR.
(30)
Celkové náklady restrukturalizace by na druhou stranu činily […] EUR, přičemž by byly částečně financovány z částky ve výši 50 milionů EUR, kterou v hotovosti vložily slovinský stát a společnost PDP. Příspěvek podniku Adria na restrukturalizační náklady („vlastní příspěvek“) by činil […] EUR a vyplýval by z kapitalizace pohledávek v souvislosti s bankovními úvěry (19,7 milionu EUR), […]. V původně předloženém plánu restrukturalizace se jako kompenzační opatření zvažoval prodej podniku AAT a zrušení pravidelných leteckých linek.
(31)
Vzhledem k pochybnostem, které Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení řízení, předložilo Slovinsko řadu aktualizací plánu restrukturalizace. Plán restrukturalizace v současnosti předpokládá dobu trvání restrukturalizace do roku 2015 a zahrnuje několik dodatečných restrukturalizačních opatření, aby byla zajištěna udržitelnější životaschopnost. K dodatečným restrukturalizačním opatřením (spolu s finančním dopadem v období 2014-2015) patří: a) […].
4.5. Opatření č. 5: akvizice podniku Adria Airways Tehnika d.d. v letech 2010-2011
(32)
Podnik AAT, 100 % dceřiná společnost podniku Adria, byl založen v roce 2010. Do té doby se jednalo o technickou servisní divizi podniku Adria nazývanou SVL. Podnik AAT působí v oblasti údržby letadel a poskytuje služby podniku Adria i jiným zákazníkům.
(33)
V období od listopadu 2010 do března 2011 získaly společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana (správce lublaňského letiště, jehož většinovým vlastníkem je stát) od podniku Adria ve dvou fázích podíly v podniku AAT ve výši 52,3 %, resp. 47,7 %. V první fázi odkoupila společnost PDP v podniku AAT 18,24 % podíl ve formě 2 676 346 preferenčních akcií bez hlasovacích práv, a to za cenu 1 EUR za akcii. Společnost Aerodrom Ljubljana současně získala v podniku AAT podíl ve výši 31,16 % (4 570 881 akcií), a to konverzí dluhu ve výši přibližně 4,6 milionu EUR na preferenční akcie bez hlasovacích práv. Ve druhé fázi počátkem roku 2011 prodal podnik Adria své zbývající podíly v podniku AAT takto: společnost PDP získala 5 000 000 kmenových akcií za cenu 1 EUR za akcii a navýšila svůj podíl v podniku na 52,33 %, zatímco společnost Aerodrom Ljubljana navýšila svůj podíl v podniku AAT na 47,67 %, a to kapitalizací pohledávek vůči podniku Adria v hodnotě 2,2 milionu EUR.
(34)
Celková uhrazená cena tudíž činila 14,7 milionu EUR, tj. 1 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění z dubna 2010 byla hodnota podniku AAT jakožto technické servisní divize podniku Adria k prosinci 2009 stanovena v rozmezí od 14,4 milionu EUR do 14,9 milionu EUR.
5. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(35)
Komise se dne 20. listopadu 2012 rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení. V rozhodnutí o zahájení řízení se Komise předběžně domnívala, že podnik Adria bylo možno v době, kdy byla uvedená opatření provedena, nebo nejpozději od roku 2008 považovat za podnik v obtížích. Komise vyslovila pochybnosti ohledně pěti posuzovaných opatření a dospěla k předběžnému závěru, že všechna tato opatření zahrnovala státní podporu.
(36)
Co se týká opatření č. 1 a 2, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení zastávala názor, že se fond KAD nacházel pod jednoznačným a přímým vlivem slovinského státu, a dospěla k předběžnému závaru, že účast fondu KAD na navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 zahrnovala státní prostředky a lze ji přičíst Slovinsku. Ačkoli byla cena akcií, kterou fond KAD skutečně zaplatil, nižší než hodnota stanovená ve dvou zprávách o ocenění, Komise vyslovila ohledně těchto zpráv pochybnosti, jelikož mezi oceněním akcií a navýšením kapitálu uběhla značná doba. Jelikož byl fond KAD v té době většinovým vlastníkem podniku Adria, Komise se domnívala, že cílem navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 bylo financování existující investice fondu KAD v podniku, který bylo možno považovat za podnik v obtížích.
(37)
Při posuzování opatření č. 3 Komise uvedla, že společnost PDP je nástupnickou společností fondů KAD a SOD, jejichž jednání Komise předběžně považovala za přičitatelné státu. Komise mimoto jako prvek přičitatelnosti státu zdůraznila skutečnost, že slovinský stát vlastní ve společnosti PDP nepřímo 100 % podíl (prostřednictvím fondů KAD, SOD a DSU (společnost pro správu majetku, která je zcela ve vlastnictví státu)), a poukázala na některé nepřímé důkazy přičitatelnosti ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (14). Obdobně jako v případě opatření č. 1 a 2 byla sice cena akcií, kterou společnost PDP skutečně uhradila, nižší než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, Komise však vyslovila ohledně zprávy pochybnosti, jelikož mezi oceněním akcií a navýšením kapitálu uběhlo 15 měsíců. Komise se rovněž předběžně domnívala, že účast dvou soukromých cestovních agentur (Kompas d.d. a Palma d.o.o.) na navýšení kapitálu v roce 2010 společně se společností PDP sama o sobě nepostačuje k tomu, aby rozptýlila pochybnosti Komise v souvislosti s možným zvýhodněním podniku Adria (15).
(38)
Ve vztahu k opatření č. 4 Komise uvedla, že investice Slovinska jednoznačně zahrnovala státní prostředky, a zopakovala svůj předběžný závěr, že jednání společnosti PDP lze přičíst státu. Komise vyslovila rovněž pochybnosti ohledně účasti banky NLB na opatření č. 4, kterou lze považovat za přičitatelnou státu vzhledem ke skutečnosti, že a) většinovým vlastníkem banky NLB byl v té době stát, b) stát měl většinu hlasů v představenstvu a dozorčí radě banky a c) jednání státem kontrolované banky mohlo být ovlivněno orgány veřejné moci.
(39)
Při posuzování, zda opatření č. 4 zahrnovala nepatřičnou selektivní výhodu pro podnik Adria, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že skutečnost, že banky souhlasily s kapitalizací pohledávek pouze v případě, že stát vloží do podniku Adria hotovost, a zejména rozdílná povaha příspěvků státu a společnosti PDP v porovnání s příspěvkem bank (hotovost a konverze dluhu), postačuje k tomu, aby zakládala nikoli nevýznamné pochybnosti ohledně rovnocennosti navýšení kapitálu v roce 2011. Komise rovněž uvedla, že na rozdíl od předchozích navýšení kapitálu došlo k navýšení kapitálu v roce 2011 bez zprávy o ocenění.
(40)
Co se týká tvrzení slovinských orgánů, že se rozhodly podílet na opatření č. 4 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011, Komise poznamenala, že plán restrukturalizace v zásadě nepostačoval ke splnění kritérií soukromého investora, jelikož některé odhady v plánu restrukturalizace byly (jak se zdálo) založeny na nejistých nebo nejasných předpokladech. Komise mimoto zdůraznila, že by soukromý investor uvážil riziko toho, že předchozí navýšení kapitálu představovala protiprávní státní podporu, a posoudil by dopad rizika možného příkazu Komise k navrácení podpory na ziskovost investice. Komise rovněž uvedla, že se banky mohly rozhodnout k účasti na navýšení kapitálu kvůli zájmu, který Slovinsko projevilo o podnik Adria, a to mnohem dříve, než bylo rozhodnuto o navýšení kapitálu v roce 2011.
(41)
S ohledem na opatření č. 5 Komise zopakovala svůj předběžný názor, že jednání společnosti PDP lze přičíst státu a že byly použity státní prostředky. Pokud jde o společnost Aerodrom Ljubljana, Komise dospěla k témuž předběžnému závěru, jelikož v době nabytí podniku AAT byl většinovým vlastníkem této společnosti stát. Komise rovněž pokládala za nepravděpodobné, že by se orgány veřejné moci nepodílely na důležitých rozhodnutích společnosti Aerodrom Ljubljana, správce lublaňského letiště, a to kvůli strategickému významu letiště pro zemi jakožto hlavní vstupní brány pro mezinárodní lety.
(42)
Jelikož k první fázi získání akcií podniku AAT došlo bezprostředně po navýšení kapitálu v roce 2010, byla Komise názoru, že by se obě opatření neměla posoudit odděleně, nýbrž jako součást rozsáhlejší akce na podporu podniku Adria. Při posuzování zprávy, která stanovila hodnotu akcií podniku AAT, Komise uvedla, že podnik AAT byl oceněn jako součást technické servisní divize podniku Adria (v té době SVL) a při stanovení hodnoty podniku AAT se přihlíželo k souvisejícím synergiím. Komise se však domnívala, že ve zprávě měla být hodnota divize SLV/podniku AAT vyčíslena jako hodnota samostatného subjektu bez ohledu na vnitroskupinové synergie, jelikož podnik AAT vznikl v roce 2010 odštěpením od podniku Adria a byl prodán jako samostatný subjekt. Komise vyslovila rovněž obavy v souvislosti se značným časovým odstupem mezi oceněním a prodejem akcií podniku AAT.
(43)
Komise vyslovila taktéž pochybnosti ohledně slučitelnosti pěti posuzovaných opatření s vnitřním trhem, zejména kvůli skutečnosti, že slovinské orgány neuvedly žádné možné důvody slučitelnosti.
(44)
Vzhledem k povaze dotyčných opatření a skutečnosti, že podnik Adria bylo možno v době provedení těchto opatření považovat za podnik v obtížích, Komise uvedla, že slučitelnost opatření lze posoudit pouze podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, a zejména na základě pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (16) (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“). Komise za prvé uvedla, že patrně nejsou splněny podmínky podpory na záchranu stanovené v části 3.1 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. V souvislosti s podporou na restrukturalizaci, která je vymezena v části 3.2 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, Komise zdůraznila, že uvedená opatření byla provedena před jejich oznámením Komisi a bez existence věrohodného plánu restrukturalizace, který by splňoval podmínky stanovené v pokynech pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, což je okolnost, která sama o sobě postačuje k tomu, aby byla vyloučena slučitelnost opatření s vnitřním trhem (17).
(45)
Komise vyslovila rovněž pochybnosti ohledně plánu restrukturalizace, jelikož se zdálo, že není dostatečně důkladný, aby umožnil obnovení dlouhodobé životaschopnosti podniku Adria, poněvadž některé jeho odhady vycházely z nevyčíslených, nejistých nebo nejasných předpokladů. Komise měla také pochybnosti, zda lze kompenzační opatření, která se v plánu restrukturalizace předpokládala, považovat za vhodná a/nebo dostatečná, jelikož se zdálo, že jsou nezbytná k obnovení životaschopnosti podniku Adria. Pokud jde o prodej podniku AAT, k tomu došlo několik měsíců před schválením plánu restrukturalizace, a to v době (konec roku 2010, začátek roku 2011), kdy podnik Adria naléhavě nutně potřeboval financování. Rovněž zrušení pravidelných leteckých linek se nejevilo jako přijatelné kompenzační opatření, jelikož většina těchto tras (27 z celkem 31) byla v plánu restrukturalizace označena jako ztrátová a jejich zrušení by bylo každopádně nezbytné k zajištění životaschopnosti podniku. Komise měla rovněž pochybnosti, zda lze plně přijmout navrhovaný vlastní příspěvek podniku Adria ve výši […] EUR, zejména kvůli tomu, že nebylo jasné, zda lze jako vlastní příspěvek započítat částky vyplývající z prodeje podniku AAT a kapitalizace pohledávek v souvislosti s bankovními úvěry. Jelikož byl podnik Adria v době provedení těchto opatření patrně podnikem v obtížích a podnik v obtížích může obdržet pouze podporu na záchranu a/nebo restrukturalizaci, vyslovila Komise rovněž pochybnosti ohledně toho, zda byla dodržena zásada „jednou a dost“, zejména v souvislosti s navýšením kapitálu v roce 2011.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
6.1. Připomínky Slovinska
(46)
Ve svých připomínkách k rozhodnutí Komise o zahájení řízení trvalo Slovinsko na tom, že opatření č. 1, 2 a 3 nezahrnovala státní podporu, jelikož rozhodnutí fondu KAD a společnosti PDP nelze přičíst státu. Slovinsko zejména uvedlo, že 100 % podíl státu nepostačuje k vyvození závěru, že opatření lze přičíst státu. Slovinsko mimoto poznamenalo, že zprávy o ocenění, v nichž byla vyčíslena hodnota akcií, byly adekvátní, byla tudíž dodržena zásada investora v tržním hospodářství, takže zvýhodnění podniku Adria je vyloučeno. Co se týká konkrétně opatření č. 3, Slovinsko tvrdilo, že upsání 20 % akcií dvěma soukromými cestovními agenturami za rovnocenných podmínek spolu se společností PDP bylo významné a prokazovalo, že trh o životaschopnosti podniku Adria nepochybuje, což vylučuje existenci státní podpory.
(47)
V souvislosti s opatřením č. 5 Slovinsko zopakovalo, že jednání společnosti PDP nelze přičíst státu. Co se týká jednání společnosti Aerodrom Ljubljana, Slovinsko se domnívalo, že vliv státu na její rozhodnutí o nabytí podniku AAT nelze odvozovat od skutečnosti, že někteří členové dozorčí rady byli navrženi státem a fondy KAD a SOD. Slovinsko se rovněž domnívalo, že zprávu o ocenění z dubna 2010, která stanovila hodnotu podniku AAT jakožto technické servisní divize podniku Adria v rozmezí od 14,4 milionu EUR do 14,9 milionu EUR, nelze považovat za zastaralou a že neexistují žádné náznaky, že ve zprávě o ocenění byly zohledněny synergie s podnikem Adria. Slovinsko mimoto uvedlo, že zápisy ze zasedání představenstva společností PDP a Aerodrom Ljubljana prokazují, že rozhodnutí o nabytí podniku AAT bylo přijato na základě ekonomicky racionálních úvah. Z těchto důvodů je existence státní podpory v opatření č. 5 vyloučena.
(48)
Slovinsko zpochybnilo rovněž hodnocení podniku Adria jakožto podniku v obtížích a domnívalo se, že podnik Adria byl v obtížích teprve od ledna 2011, tj. v době provedení opatření č. 4.
(49)
Co se týká opatření č. 4, Slovinsko existenci podpory vyloučilo a tvrdilo, že kapitalizaci pohledávky ze strany banky NLB nelze přičíst státu. Slovinsko se rovněž domnívalo, že nesplácené úvěry přeměněné na vlastní kapitál byly plně zajištěny zástavními právy k letadlům a budovám a že jejich konverzí na kapitál převzaly banky nové obchodní riziko. V tomto smyslu odpovídá kapitalizace pohledávek vkladu v hotovosti. Slovinsko také uvedlo, že při rozhodování o investici se banky a stát ovlivnily vzájemně a že toto rozhodnutí bylo (podle názoru Slovinska) založeno na spolehlivém plánu restrukturalizace, a Slovinsko dospělo k závěru, že investiční rozhodnutí byla přijata souběžně, což vylučuje nepatřičnou výhodu pro podnik Adria.
(50)
Jelikož se Slovinsko domnívalo, že opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnují státní prostředky, nepředložilo žádné důvody slučitelnosti těchto opatření. Slovinsko však uvedlo důvody slučitelnosti u opatření č. 4, pokud by Komise dospěla k závěru, že toto opatření představuje státní podporu. Jelikož podle Slovinska je podnik Adria v obtížích teprve od ledna 2011 (viz 48. bod odůvodnění), opatření č. 4 představuje na základě předloženého plánu restrukturalizace slučitelnou podporu na restrukturalizaci podle části 3.2 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(51)
Pokud jde o obnovení životaschopnosti, Slovinsko se domnívalo, že plán restrukturalizace zajišťuje dlouhodobou životaschopnost podniku Adria, a zdůraznilo, že v souladu s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci obsahuje plán restrukturalizace průzkum trhu a analýzu příčin, které vedly k potížím podniku, a že předpokládá ukončení činností, které by ze strukturálního hlediska zůstaly i po restrukturalizaci ztrátové. Jak je uvedeno v 31. bodě odůvodnění, Slovinsko předložilo řadu aktualizací plánu restrukturalizace, který v současnosti předpokládá dobu trvání restrukturalizace do roku 2015 a obsahuje několik dodatečných restrukturalizačních opatření, aby byla zajištěna udržitelnější životaschopnost. Slovinsko také zdůraznilo, že aktualizovaný plán restrukturalizace zajišťuje i podle pesimistického scénáře dlouhodobou životaschopnost podniku do konce roku 2015 s návratností vlastního kapitálu (ROE) ve výši […] % v roce 2014 a ve výši […] % v roce 2015, což přesahuje úrovně, které Komise schválila v rozhodnutí týkajícím se společnosti Air Malta (18).
(52)
Slovinsko zastává názor, že snížení kapacity (ve formě zrušení pravidelných leteckých linek) o […] % v zimní sezóně a […] % v letní sezóně, uvolnění letištních časů na určitých letištích, včetně koordinovaných (přetížených) letišť, a prodej podniku AAT představují vhodná a přiměřená kompenzační opatření. Slovinsko také uvedlo,že zrušené trasy byly ve skutečnosti ziskové, a to na základě tzv. „hrubého ziskového rozpětí“ (kladný příspěvek C1), což Komise v rozhodnutích týkajících se společností Air Malta a České aerolinie (19) akceptovala.
(53)
S ohledem na omezení podpory na minimum (vlastní příspěvek) Slovinsko v souladu s tím, co bylo uvedeno výše, tvrdilo, že prodej podniku AAT nezahrnuje státní podporu, a proto by se výnosy z tohoto prodeje ve výši 14,7 milionu EUR měly považovat za vlastní příspěvek. Slovinsko se rovněž domnívalo, že by se za vlastní příspěvek měla v plné výši považovat kapitalizace pohledávek ze strany bank, tj. 19,7 milionu EUR. Slovinsko poskytlo údaje o hodnotě letadel, která byla zastavena v souvislosti s dotyčnými úvěry, spolu s příslušnou zprávou společnosti AVAC (20) prokazující hodnoty těchto letadel. Po připočtení prodeje řady aktiv […] přesáhne vlastní příspěvek podle aktualizovaného plánu restrukturalizace [50-54] %.
(54)
Co se týká zásady „jednou a dost“, Slovinsko se domnívalo, že tato zásada byla dodržena, jelikož opatření č. 1, 2, 3 a 5, která předcházela opatření č. 4, nezahrnovala státní podporu podniku Adria.
6.2. Připomínky zúčastněných stran
(55)
Během formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky pouze od společnosti Ryanair, která souhlasila s předběžným zjištěním Komise, že opatření, která jsou předmětem posouzení, zahrnovala podporu a nejsou slučitelná s vnitřním trhem.
(56)
Společnost Ryanair však tvrdila, že v rozhodnutí o zahájení řízení nebylo posouzení Komise týkající se zásady investora v tržním hospodářství úplné, jelikož Komise měla uvážit, zda by se soukromý investor nerozhodl podnik Adria zlikvidovat místo toho, aby mu poskytl další kapitál (21). Společnost Ryanair rovněž uvedla, že Komise měla v rozhodnutí o zahájení řízení posoudit, zda nebyla likvidace podniku Adria pro stát výhodnější než poskytnutí dalších finančních prostředků. Ačkoli se společnost Ryanair domnívala, že nemá k dispozici dostatek informací, aby se mohla vyjádřit k plánu restrukturalizace, pochybovala o tom, že podnik Adria bude opět ziskový.
(57)
Společnost Ryanair také tvrdila, že podpora poskytnutá podniku Adria poškozuje její postavení na trhu, jelikož maří snahy společnosti Ryanair o rozvoj trhu a způsobuje jí ztrátu příjmů.
6.3. Vyjádření Slovinska k připomínkám zúčastněných třetích stran
(58)
Slovinsko se podrobně zabývalo tvrzeními, která ve svých připomínkách uvedla společnost Ryanair. Slovinsko zejména uvedlo, že se na kapitálových injekcích ve prospěch podniku Adria nepodílel jen stát, nýbrž i soukromí investoři a subjekty, jejichž jednání nelze podle Slovinska přičíst státu. Slovinsko se mimoto domnívalo, že si společnost Ryanair mylně vyložila judikaturu, když tvrdila, že by stát měl před restrukturalizací a dlouhodobou životaschopností podniku Adria upřednostnit jeho úpadek. Podle Slovinska je test, který uvedla společnost Ryanair, chybný, jelikož by byl použitelný pouze na věřitele podniku Adria, nikoli však na investory: jelikož Slovinsko nemělo vůči podniku žádné pohledávky, nemohlo požadovat jeho likvidaci.
(59)
Slovinsko uvedlo, že se Komise zabývala předpoklady plánu restrukturalizace podniku Adria, a zdůraznilo, že pochybnosti společnosti Ryanair ohledně možného obnovení životaschopnosti podniku Adria jsou nepodložené. Slovinsko rovněž tvrdilo, že údajné poškození tržního postavení společnosti Ryanair nebylo doloženo.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(60)
Toto rozhodnutí se zabývá nejprve otázkou, zda je podnik Adria podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci (oddíl 7.1). Poté analyzuje, zda posuzovaná opatření zahrnují státní podporu pro podnik Adria ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (oddíl 7.2) a zda je tato podpora zákonná (oddíl 7.4) a slučitelná s vnitřním trhem (oddíl 7.5).
7.1. Potíže podniku Adria
(61)
Finanční situace podniku Adria se trvale zhoršovala od roku 2008, kdy podnik zaznamenal nižší tržby, záporný zisk před zdaněním (EBT) a záporný vlastní kapitál. Klíčové finanční parametry podniku Adria v období od roku 2007 do roku 2011 podle informací, které poskytly slovinské orgány, byly následující:
Tabulka 6
Klíčové finanční údaje podniku Adria od roku 2007 do června 2011 (v milionech EUR)
2007
2008
2009
2010
červen 2011
Obrat
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Čistý výsledek
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBTDA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Zapsaný kapitál
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Vlastní kapitál
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Poměr dluhu k vlastnímu kapitálu
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Peněžní tok z provozních činností
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Podnik Adria uzavřel účetní rok 2011 se ztrátami ve výši 12 milionů EUR (24), zatímco v roce 2012 dosáhly ztráty 10,8 milionu EUR (25). Rovněž se zdá, že v roce 2013 snížil podnik Adria ztráty na 3,1 milionu EUR (26).
(63)
V bodě 10 písm. a) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je uvedeno, že podnik je považován za podnik v obtížích, pokud „došlo ke ztrátě více než poloviny zapsaného kapitálu a ke ztrátě více než jedné čtvrtiny tohoto kapitálu došlo za posledních 12 měsíců“. Toto ustanovení odráží předpoklad, že podnik, který zaznamenal významnou ztrátu zapsaného kapitálu, není schopen zamezit ztrátě, která by jej v krátkodobém nebo střednědobém výhledu téměř jistě odsoudila k ukončení podnikatelské činnosti (jak je stanoveno v bodě 9 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(64)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, v období od roku 2007 do června 2011 nedošlo ke ztrátě zapsaného kapitálu, nýbrž ve skutečnosti se zapsaný kapitál zvýšil. Komise však podotýká, že vlastní kapitál podniku byl v letech 2010 a 2011 záporný. Podnik současně nepřijal vhodná opatření, aby snížení vlastního kapitálu řešil. V dřívějších případech (27) dospěla Komise k závěru, že pokud má podnik záporný vlastní kapitál, v zásadě se předpokládá, že kritéria uvedená v bodě 10 písm. a) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci jsou splněna, přičemž v případě podniku Adria tomu tak bylo nejméně od roku 2010. Rovněž Tribunál dospěl v nedávném rozsudku (28) k závěru, že podnik se záporným vlastním kapitálem je podnikem v obtížích.
(65)
Potíže podniku Adria patrně vyvrcholily koncem roku 2010. Tisk v té době zmiňoval možnost, že na podnik Adria bude uvalena nucená správa, nebo že vyhlásí úpadek (29). To lze považovat za signál, že nejpozději v té době splňoval podnik Adria kritéria pro to, aby byl předmětem kolektivního úpadkového řízení podle slovinských právních předpisů ve smyslu bodu 10 písm. c) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(66)
Z výše uvedených důvodů Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení vyvozuje závěr, že v letech 2010 a 2011, tj. v době provedení opatření č. 3, 4 a 5, byl podnik Adria podnikem v obtížích ve smyslu bodu 10 písm. a) a/nebo písm. c) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(67)
Z tabulky 6 v 61. bodě odůvodnění mimoto vyplývá, že v letech 2010 a 2011 bylo možno podnik Adria považovat za podnik v potížích rovněž ve smyslu bodu 11 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, v němž se uvádí, že podnik může být považován za podnik v obtížích, „kdy jsou patrné typické příznaky […], například narůstající ztráta, klesající obrat, rostoucí skladové zásoby, nadbytečná kapacita, slábnoucí peněžní tok, narůstající dluh, narůstající úroky a klesající nebo nulová hodnota čistých aktiv“.
(68)
Komise se však domnívá, že mezi roky 2007 a 2009 nevykazoval podnik Adria typické příznaky podniku v obtížích podle bodu 11 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Co se týká roku 2008, podnik Adria poprvé v posuzovaném období vykázal ztráty ve výši 3,2 milionu EUR. Jak Slovinsko správně podotklo, v roce 2008 se příjmy a peněžní tok podniku Adria v porovnání s předchozím rokem zvýšily (z 179,2 milionu EUR na 205,4 milionu EUR, resp. z 16,9 milionu EUR na 18,5 milionu EUR). Jeho zapsaný kapitál byl stálý a činil 6,8 milionu EUR.
(69)
Komise rovněž uvádí, že v roce 2008 měl podnik Adria čistý zisk před zdaněním (EBT) ve výši 3,2 milionu EUR a v roce 2009 pak ve výši 14 milionů EUR. V těchto letech byl hospodářský výsledek podniku bez odpisů kladný a podnik dosáhl EBTDA ve výši 10,9 milionu EUR, resp. 1,6 milionu EUR (viz tabulka 6 v 61. bodě odůvodnění). Od roku 2010 byl EBTDA podniku Adria záporný. Jelikož o opatření č. 2 bylo rozhodnuto v lednu 2009 a akcie byly zcela upsány v červenci 2009, nemůže Komise dospět s jistotou k závěru, že v té době existovala jednoznačně zjistitelná tendence k záporným výsledkům, která by umožňovala vyvodit závěr, že podnik Adria byl podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(70)
Komise proto zastává názor, že v letech 2007-2009, tj. v době provedení opatření č. 1 a 2, nebyl podnik Adria podnikem v obtížích.
7.2. Existence státní podpory
(71)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(72)
Aby bylo možno vyvodit závěr ohledně existence státní podpory, musí Komise posoudit, zda jsou u každého z pěti posuzovaných opatření splněna kumulativní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy (tj. převod státních prostředků, selektivní výhoda, možné narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu uvnitř EU).
7.2.1. Opatření č. 1 a 2: navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009
(73)
Komise nejprve analyzuje, zda opatření č. 1 a 2 poskytla podniku Adria nepatřičnou selektivní výhodu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise v této souvislosti uvedla, že cena akcií, kterou uhradil fond KAD, byla nižší než hodnota stanovená ve dvou zprávách o ocenění. Fond KAD získal nové akcie podniku Adria v únoru 2007 za cenu ve výši 27 EUR za akcii, což je méně než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, která k […] činila […] EUR za akcii (viz 15. bod odůvodnění). V lednu 2009 získal fond KAD akcie za cenu ve výši 22 EUR za akcii, což je méně než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, která k […] činila […] EUR za akcii (viz 18. bod odůvodnění). Komise však vyslovila pochybnosti ohledně spolehlivosti těchto zpráv, mimo jiné kvůli značnému časovému odstupu mezi navýšením kapitálu (únor 2007, resp. leden 2009) a oceněním akcií podniku ([…], resp. […]).
(75)
Komise posoudila údaje a důkazy, které v souvislosti s těmito zprávami Slovinsko předložilo po zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Co se týká opatření č. 1, Slovinsko objasnilo, že údaje, z nichž zpráva vycházela, pocházejí ze dne 30. září 2006 a že v době vyhotovení zprávy odhadcem se jednalo o poslední dostupné údaje. Pokud jde o opatření č. 2, zpráva o ocenění akcií byla zadána ve stejné době, kdy valná hromada akcionářů podniku Adria rozhodla o navýšení kapitálu. Komise nemá důvod domnívat se, že odhadce (P&S Capital) nebyl zcela nezávislý.
(76)
Ačkoli je pravdou, že mezi oceněním akcií podniku a navýšením kapitálu uběhlo […] měsíců, Komise nenašla žádné důkazy, které by prokazovaly, že tento časový odstup měl skutečně dopad na odhadovanou hodnotu akcií podniku Adria.
(77)
Komise poznamenává, že metoda ocenění použitá ve zprávách (čistá současná hodnota očekávaných volných peněžních toků (30)) je v případech akvizic obecně uznávaná. Z podrobné analýzy zpráv o ocenění mimoto vyplývá, že použité vzorce byly pro účely ocenění přiměřené a byly náležitě použity a že předpoklady a odhady týkající se růstu obratu a ziskovosti se jeví jako realistické. Ve zprávě o ocenění akcií pro kapitálovou injekci v roce 2007 (opatření č. 1) byly odhadovaný průměrný růst příjmů a ziskovost v rozmezí, které bylo zaznamenáno v minulosti. Ve zprávě o ocenění akcií pro kapitálovou injekci v roce 2009 (opatření č. 2) byly odhadovaný růst příjmů a ziskovost nižší než v minulosti, a to z těchto důvodů: a) vysoký hospodářský růst v roce 2008 způsobený především slovinským předsednictvím EU; b) pomalý světový hospodářský růst a c) napjatá situace na finančních trzích. Rovněž ostatní předpoklady použité ve zprávách se jevily jako realistické. Komise mimoto bere na vědomí, že fond KAD byl většinovým vlastníkem podniku Adria již před navýšeními kapitálu (31) a že cílem navýšení kapitálu bylo financování existující (ziskové) investice fondu KAD.
(78)
Na základě výše uvedených skutečností Komise uvádí, že navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 byla v souladu s tržními podmínkami a neznamenala pro podnik Adria nepatřičnou výhodu.
(79)
Komise proto vyvozuje závěr, že opatření č. 1 a 2 představovala investice, které by uskutečnil i investor v tržním hospodářství ve srovnatelné situaci (32), existence státní podpory je proto vyloučena, aniž by bylo nutné blíže posoudit splnění ostatních kumulativních podmínek stanovených v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.2. Opatření č. 3: navýšení kapitálu v roce 2010
(80)
Jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění, jednou z nezbytných podmínek existence státní podpory je to, že opatření poskytuje příjemci nepatřičnou selektivní výhodu. V následující části Komise posoudí, zda je v případě opatření č. 3 tato podmínka splněna.
(81)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že cena ve výši 12 EUR za akcii, kterou společnost PDP a soukromé cestovní agentury zaplatily za akcie podniku Adria, byla nižší než cena ve výši […] EUR za akcii, která byla stanovena ve zprávě o ocenění. Stejně jako v případě opatření č. 1 a 2 však Komise vyslovila ohledně spolehlivosti této zprávy pochybnosti, a to zejména kvůli skutečnosti, že mezi navýšením kapitálu (září 2010) a oceněním akcií ve zprávě ([…]) uběhlo […] měsíců.
(82)
Informace, které poskytly slovinské orgány, pochybnosti Komise v této souvislosti do jisté míry zmírnily. Komise však připomíná, že na základě týchž informací a ocenění se dvě soukromé cestovní agentury (Kompas d.d. a Palma d.o.o.) na navýšení kapitálu v roce 2010 podílely 20 %, zatímco společnost PDP vložila zbývajících 80 % kapitálu. Soukromé cestovní agentury a společnost PDP se na opatření podílely za stejných podmínek a upsaly akcie k témuž dni. Soukromá účast i příspěvek společnosti PDP měly podobu vkladu v hotovosti. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zdůraznila, že soukromou účast ve výši 20 % lze v zásadě považovat za známku toho, že trh dotyčnou investici podpořil, ačkoli transakci je nutno posoudit v širším kontextu situace podniku Adria v té době a skutečnosti, že opatření č. 3 představovalo třetí navýšení kapitálu v rozmezí přibližně 3,5 roku.
(83)
Komise za prvé uvádí, že Slovinsko předložilo důkazy prokazující, že agentury Kompas d.d. a Palma d.o.o. byly společnosti zcela v soukromém vlastnictví, v nichž stát neměl žádnou kontrolu ani vliv. Jak je uvedeno v 79. bodě odůvodnění, opatření č. 1 a 2 nepředstavovala státní podporu. Vzhledem k tomu nelze mít patrně za to, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria ovlivnila investiční rozhodnutí, která by přijal i soukromý investor. Komise bere rovněž na vědomí, že soukromé cestovní agentury upsaly akcie podniku Adria k témuž dni jako společnost PDP, zaplatily stejnou cenu, jejich investice se uskutečnila za stejných podmínek a navýšení kapitálu ze strany společnosti PDP a soukromých cestovních agentur se uskutečnilo v hotovosti.
(84)
I kdyby Komise dospěla k závěru, že účast společnosti PDP zahrnovala státní prostředky a že ji lze přičíst státu (viz v tomto smyslu 89. až 91. bod odůvodnění), ve smyslu ustálené judikatury (33) nelze 20 % soukromou účast považovat v porovnání s veřejným zásahem za zanedbatelnou. S ohledem na výše uvedené skutečnosti nemůže Komise dospět k závěru, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria bylo skutečně ovlivněno jednáním společnosti PDP. Tento závěr nemění ani skutečnost, že se podnik Adria považoval v roce 2010 za podnik v obtížích (viz oddíl 7.1).
(85)
Z důkazů předložených Slovinskem mimoto nevyplývá, že soukromé cestovní agentury měly při investování do podniku Adria jinou motivaci než dosažení zisku. Komise v této souvislosti odkazuje na zprávu předloženou Slovinskem, která se týkala strategických směrů podniku Adria na období 2009-2014 (a kterou měli investoři zjevně k dispozici v době přijetí investičního rozhodnutí), podle níž se očekávalo, že podnik Adria bude v období od roku 2010 do roku 2014 ziskový, a to na základě kapitálové injekce ve výši přibližně 2,5 milionu EUR a provedení určitých opatření ze strany podniku Adria, včetně zvýšení průměrného výnosu z cestujícího a snížení nákladů. Tuto zprávu lze pokládat za další náznak toho, že soukromé cestovní agentury byly skutečně přesvědčeny o ziskovosti své investice.
(86)
Komise se proto domnívá, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria je rovnocenné rozhodnutí společnosti PDP a že jejich investice byla významná. Komise nemá mimoto důvod pochybovat o tom, že se soukromé cestovní agentury rozhodly investovat do podniku Adria za účelem dosažení zisku. Komise proto vyvozuje závěr, že opatření č. 3 neznamenalo nepatřičnou výhodu pro podnik Adria, existence státní podpory je tudíž vyloučena, aniž by bylo nutné blíže posoudit, zda jsou splněny ostatní kumulativní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.3. Opatření č. 4: navýšení kapitálu v roce 2011
(87)
Dne 30. září 2011 upsalo Slovinsko v hotovosti 70 % akcií podniku Adria (49,5 milionu EUR), které byly vydány v rámci navýšení kapitálu v roce 2011. Slovinsko investovalo finanční prostředky prostřednictvím slovinské agentury pro správu kapitálových aktiv (AUKN). Společnost PDP upsala v hotovosti další 1 % akcií (0,5 milionu EUR). Zbývající část navýšení (tj. 19,7 milionu EUR) měla podobu kapitalizace pohledávek ze strany několika bank: 20 % ze strany banky NLB, 5 % ze strany banky Abanka Vipa d.d., 2 % ze strany banky Unicredit Bank of Slovenia d.d. a 2 % ze strany banky Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
Agentura AUKN byla založena zákonem o správě a řízení kapitálových investic Republiky Slovinsko (34), její správní radu jmenovalo Státní shromáždění, agentura byla přímým uživatelem rozpočtu Republiky Slovinsko a její zaměstnanci byli státními úředníky (35). Je tudíž zřejmé, že jednání agentury AUKN lze přičíst státu a že zahrnovalo státní prostředky, což Slovinsko nezpochybnilo. Komise dále vyzdvihuje tiskovou zprávu úřadu předsedy vlády Slovinska ze dne 23. června 2011: „Na dnešním zasedání vláda […] rozhodla, že agentura [AUKN] přispěje na vlastní kapitál podniku Adria Airways, d. d. částkou ve výši 49,5 milionu EUR a akciová společnost [PDP] zaplatí částku ve výši 500 000 EUR […]. Aktivní zapojení do tohoto procesu umožní Republice Slovinsko uspokojovat i v budoucnu její potřeby v oblasti služeb pravidelné letecké dopravy, které poskytuje dopravce se sídlem ve Slovinsku.“ (36)
(89)
S ohledem na společnost PDP se Komise domnívá, že existuje řada ukazatelů ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (37), které umožňují vyvodit závěr, že společnost PDP byla založena za účelem provádění politik, o nichž rozhodly slovinské orgány veřejné moci, a že její rozhodnutí investovat v rámci opatření č. 4 lze přičíst státu a zahrnuje státní prostředky. Komise především uvádí, že 100 % podíl ve společnosti PDP vlastní nepřímo slovinský stát (prostřednictvím fondů KAD, SOD a DSU). Komise v tomto smyslu připomíná své rozhodnutí ve věci ELAN (38), v němž dospěla k závěru, že opatření fondů KAD a DSU, dvou vlastníků společnosti PDP, lze přičíst státu. Stát má mimoto veškeré hlasy ve výboru akcionářů, který jmenuje představenstvo společnosti. Podle článku 19 stanov společnosti PDP musí představenstvo schválit nákup cenných papírů, jestliže hodnota transakce přesáhne 500 000 EUR.
(90)
Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení připomíná rovněž prohlášení bývalého slovinského ministra financí na konci jeho funkčního období dne 28. října 2011 (tj. po provedení opatření č. 4): „Založením zvláštní restrukturalizační společnosti (PDP) jsme slovinským podnikům poskytli nový zdroj financování, know-how a odborných znalostí založených na osvědčených postupech při restrukturalizaci podniků. Podniky Adria Airways a Unior představují nepochybně největší úspěch.“ (39) Toto tvrzení lze pokládat za nepřímý důkaz přičitatelnosti státu ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine. Tvrzení Slovinska, že toto prohlášení je nutno posoudit v politickém kontextu konce funkčního období ministra financí a pokládat je za „odvážné a dostatečně jasné [prohlášení], aby je bylo možno úspěšně sdělit prostřednictvím médií“, se nejeví jako přesvědčivé. Jako další nepřímý důkaz uvádí Komise tiskovou zprávu úřadu předsedy vlády Slovinska ze dne 23. června 2011 (viz 88. bod odůvodnění), která prokazuje, že slovinská vláda rozhodla, že společnost PDP přispěje k navýšení kapitálu v roce 2011 částkou ve výši 0,5 milionu EUR.
(91)
Na základě výše uvedených skutečností se Komise domnívá, že účast společnosti PDP na navýšení kapitálu v roce 2010 zahrnovala státní prostředky a že jednání této společnosti lze přičíst státu.
(92)
Co se týká bank, Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení poznamenává, že banky Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank of Slovenia d.d. a Hypo Alpe-Adria Bank d.d. jsou čistě soukromými subjekty. Pokud jde o banku NLB, v době provedení opatření č. 4 byl jejím většinovým vlastníkem stát, a to buď přímo (45,62 % akcií), nebo nepřímo prostřednictvím fondů SOD (4,07 %) a KAD (4,03 %) (40), zatímco jediným dalším významným akcionářem banka KBC Bank (25 %). Skutečnost, že stát je většinovým vlastníkem banky NLB, což se promítá ve většině hlasů ve správní a dozorčí radě, naznačuje přičitatelnost opatření státu. Ze stanov banky NLB však nemůže Komise s jistotou odvodit, že její rozhodnutí o investici do podniku Adria lze přičíst státu. Rovněž z řídicí struktury banky NLB neodvodila Komise zasahování ze strany orgánů veřejné moci. Komise nenašla v tomto ohledu ani žádné nepřímé důkazy ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine. Z výše uvedených důvodů se Komise domnívá, že rozhodnutí banky NLB o účasti na opatření č. 4 nelze přičíst Slovinsku.
(93)
Po objasnění, že jednání agentury AUKN a společnosti PDP je přičitatelné státu, musí Komise posoudit, zda toto jednání znamenalo pro podnik Adria nepatřičnou selektivní výhodu.
(94)
Slovinsko uvedlo, že rozhodnutí bank investovat do podniku Adria byla přijata souběžně s rozhodnutím státu, což samo o sobě existenci výhody vylučuje.
(95)
Komise za prvé připomíná svůj závěr, že v roce 2011, v době provedení opatření č. 4, byl podnik Adria podnikem v obtížích (viz 66. bod odůvodnění).
(96)
Komise mimoto uvádí, že účast bank na kapitálové injekci v roce 2011 měla podobu konverze 26 % jejich stávajících pohledávek vůči podniku Adria na kapitál. Stát a společnost PDP vložily na druhou stranu hotovost. Slovinsko tvrdilo, že z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR, která byla předmětem konverze, odpovídá částka ve výši [10-20] milionů EUR vkladu v hotovosti, jelikož tato část úvěrů byla plně zajištěna. Podle Slovinska převzaly banky při konverzi nové riziko, což lze považovat za rovnocenné vložení nových finančních prostředků ve výši [10-20] milionů EUR.
(97)
Komise posoudila informace, které poskytlo Slovinsko, a dospěla k závěru, že částka ve výši [10-20] milionů EUR z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR, která byla předmětem konverze, byla skutečně plně a náležitě zajištěna, a to hlavně zástavními právy k letadlům ve vlastnictví podniku Adria. Ke stanovení hodnoty těchto letadel použil podnik Adria zprávu „Aircraft Value Reference“, kterou v dubnu 2011 zveřejnila nezávislá společnost Aircraft Value Analysis Company (dále jen „AVAC“). Tato zpráva uvádí současné a budoucí hodnoty a nájemné u mnoha typů letadel, a to vždy horní a dolní mez. Při ocenění letadel, která byla dána do zástavy jako jistota, byly použity hodnoty značně nižší než horní mez uvedená společností AVAC. Komise zastává názor, že vzhledem k nezávislosti společnosti AVAC a rozsáhlému využívání této zprávy v odvětví poskytuje zpráva spolehlivý základ pro určení hodnoty letadel.
(98)
Pohledávky ve výši [0-10] milionů EUR, které byly kapitalizovány, však nebyly plně zajištěny. U této části nemůže Komise vyvodit závěr, že je rovnocenná vkladu v hotovosti a že banky převzaly nové riziko. Podmínky zbývajícího dluhu se zlepšily a celková úroveň rizika se významně snížila, jelikož zbývající část dluhů (které se konverze netýkala) měla kolaterál ve stejné výši jako před konverzí. Toto celkové riziko se dále snížilo v důsledku skutečnosti, že jako podmínku kapitalizace pohledávek musel podnik Adria […]. V některých případech mimoto podmínky nesplaceného dluhu (úroková sazba, splátkový kalendář atd.) […].
(99)
Slovinsko převzalo na druhou stranu plně riziko u částky ve výši nejméně 49,5 milionu EUR, jelikož po navýšení kapitálu v roce 2011 se stalo akcionářem podniku Adria. Banky převzaly nové riziko, nikoli však ve stejné výši jako Slovinsko, jelikož se jejich postavení v důsledku konverze dluhu na kapitál zlepšilo. Zdá se tudíž, že při rozhodování o investici do podniku Adria nebyly banky ve srovnatelné situaci jako stát.
(100)
Nelze rovněž vyloučit, že rozhodnutí bank investovat do podniku Adria bylo ovlivněno jednáním státu. Ve výroční zprávě podniku Adria za rok 2011 se uvádí, že „vláda […] Slovinska dne 20. ledna 2011 jednoznačně zformulovala své stanovisko a uznala význam podniku Adria Airways jakožto národního leteckého dopravce pro slovinské hospodářství, slovinské občany a hosty ze zahraničí. Ve svém rozhodnutí objasnila vláda záměr zachovat podnik Adria Airways jakožto slovinského národního leteckého dopravce […]“. Toto rozhodnutí, které bylo vydáno před přijetím plánu restrukturalizace v září 2011, mohlo usnadnit rozhodování bank o investici, jelikož stát již naznačil záměr podpořit podnik Adria (41).
(101)
Na základě výše uvedených tvrzení vylučuje Komise tvrzení Slovinska, že stát a banky investovaly za rovnocenných podmínek.
(102)
Komise však musí analyzovat, zda je investice Slovinska do podniku Adria v souladu s tržními podmínkami. Slovinsko tvrdí, že se rozhodlo podílet na opatření č. 4 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011, což by se mělo pokládat za dodržení zásady investora v tržním hospodářství.
(103)
Komise na úvod podotýká, že na rozdíl od předchozích navýšení kapitálu došlo k navýšení kapitálu v roce 2011 bez zprávy o ocenění. Podle judikatury by soukromý investor zvažující rekapitalizaci podniku se značnými dluhy požadoval plán restrukturalizace, který je schopen zajistit jeho životaschopnost (42). V daném případě slovinské orgány uvedly, že se rozhodly podílet na navýšení kapitálu v roce 2011 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011.
(104)
Komise však již vyvodila závěr, že podnik Adria byl v roce 2011 podnikem v obtížích (viz 66. bod odůvodnění). To samo o sobě znamená nepravděpodobnost toho, že stát mohl očekávat, že podnik Adria dosáhne v přiměřené lhůtě obvyklé návratnosti investovaného kapitálu. Komise proto trvá na svém názoru uvedeném v rozhodnutí o zahájení řízení, že plán restrukturalizace nelze považovat za dostatečný, pokud jde o odůvodnění navýšení kapitálu v roce 2011 jako opatření, které je v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Plán restrukturalizace (v původní verzi ze září 2011) za prvé předpokládal obnovení životaschopnosti v roce 2013 s velmi nízkým ziskovým rozpětím (zisk před zdaněním) (realistický scénář předpokládal v roce 2013 ziskové rozpětí ve výši […] %, v roce 2014 ve výši […] % a v roce 2015 ve výši […] %). Nedostatečnou ziskovost pro akcionáře prokazuje rovněž skutečnost, že plán předpokládal v témže období obzvláště nízké úrovně vlastního kapitálu, a to v rozmezí od […] EUR v roce 2011 do […] EUR v roce 2015. To znamená, že by se kapitál vložený v září 2011 (69,7 milionu EUR) během období restrukturalizace značně snížil, a nepřinášel by tudíž žádné skutečné výnosy.
(105)
Slovinsko předložilo řadu průběžných zpráv vyhotovených podniky Airconomy a Adria v období od dubna do září 2011 (tj. před přijetím plánu restrukturalizace ze září 2011), které měly (jak se usuzovalo) obsahovat vyčíslení, jež chybělo v plánu restrukturalizace, a které byly v té době zjevně poskytnuty všem akcionářům podniku Adria a rovněž státu. Komise však podotýká, že se průběžné zprávy týkají období 2011-2012, zatímco plán restrukturalizace obsahoval výhledy do roku 2015, […]. Komise se proto domnívá, že průběžné zprávy neposkytují potřebné chybějící informace, aby plán restrukturalizace splňoval kritérium investora v tržním hospodářství.
(106)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že navýšení kapitálu v roce 2011 poskytlo podniku Adria nepatřičnou výhodu. Tato výhoda je selektivní, jelikož jediným příjemcem byl podnik Adria.
(107)
Komise musí rovněž posoudit, zda mohlo opatření č. 4 narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož podnik Adria zvýhodnilo v porovnání s jeho konkurenty, kteří veřejnou podporu neobdrželi. Je zřejmé, že opatření č. 4 mohlo ovlivnit obchod uvnitř EU a hospodářskou soutěž, jelikož podnik Adria soutěží s ostatními leteckými společnostmi v EU, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy („třetího balíčku“) v platnost dne 1. ledna 1993. V případě cestování na relativně kratší vzdálenosti v EU mimoto letecká doprava soutěží se silniční a železniční dopravou, a proto mohli být dotčeni i silniční a železniční dopravci.
(108)
Opatření č. 4 tudíž podniku Adria umožnilo pokračovat v činnosti, takže nemusel jako ostatní konkurenti čelit důsledkům, které obvykle vyplývají ze složité finanční situace.
(109)
Na základě výše uvedených tvrzení vyvozuje Komise závěr, že opatření č. 4 zahrnovalo státní podporu ve prospěch podniku Adria ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.4. Opatření č. 5: prodej podniku AAT v letech 2010-2011
(110)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise z důvodů uvedených v 41. a 42. bodě odůvodnění k předběžnému závěru, že získání akcií podniku AAT společnostmi PDP a Aerodrom Ljubljana poskytlo podniku Adria nepatřičnou výhodu.
(111)
Vzhledem k rozdílné povaze příspěvků společností PDP a Aerodrom Ljubljana (hotovost v porovnání s kapitalizací pohledávek) a vzhledem k odůvodnění týkajícímu se opatření č. 4 (viz 94. až 101. bod odůvodnění) vyvozuje Komise závěr, že u opatření č. 5 lze přiměřeně vyloučit tvrzení ohledně rovnocennosti.
(112)
Komise však musí posoudit, zda byla investiční rozhodnutí společností PDP a Aerodrom Ljubljana ekonomicky racionální v tom smyslu, že by obezřetný subjekt v tržním hospodářství ve srovnatelné situaci jednal stejně. Komise v této souvislosti nejprve podotýká, že celková cena, kterou uhradily společnosti Aerodrom Ljubljana a PDP, tj. 14,7 milionu EUR, byla v rozmezí, které bylo stanoveno ve zprávě o ocenění podniku AAT. Komise však ohledně zprávy o ocenění vyslovila pochybnosti a uvedla, že hodnota podniku AAT (v té době technické servisní divize podniku Adria nazývané SVL) měla být stanovena jako hodnota samostatného subjektu bez ohledu na vnitroskupinové synergie. Komise rovněž podotkla, že mezi oceněním podniku AAT/SVL ([…]) a jeho prodejem (listopad 2010 - březen 2011) uběhla značná doba.
(113)
Komise musí za prvé uvést, že zprávu o ocenění vyhotovil nezávislý odborník (KPMG) a není důvod domnívat se, že odborník neprovedl tento úkol zcela nezávisle. Co se týká časového odstupu mezi oceněním a prodejem akcií, Slovinsko objasnilo, že zpráva o ocenění vycházela z finanční situace podniku Adria k 31. prosinci 2009, což byly poslední údaje, u nichž byl proveden externí audit. Komise konstatuje, že opatření č. 5 bylo provedeno v listopadu 2010, tj. méně než rok po dni ocenění podniku AAT podle zprávy o ocenění. Ačkoli zpráva o ocenění podniku AAT přihlíží k negativním výhledům podniku Adria, byl v ní podrobně posouzen obchodní segment služeb údržby, oprav a generálních oprav a vyvozen závěr, že se negativní tendence, která byla zaznamenána u podniku Adria, podniku AAT netýká a že podnik AAT je ziskový. Podrobnější posouzení zprávy o ocenění ukazuje, že podnik AAT/SVL byl oceněn jako samostatná obchodní jednotka, aniž byly uváženy možné synergie s podnikem Adria. V této souvislosti se zdá, že zpráva o ocenění byla vyhotovena v době, kdy bylo známo, že podnik AAT začne poskytovat služby v oblasti údržby, oprav a generálních oprav i dalším externím zákazníkům, zejména společnosti Spanair, která případně nahradí podnik Adria jako hlavního zákazníka podniku AAT. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že zpráva o ocenění obsahovala poslední dostupné auditované finanční údaje podniku AAT, byla vyhotovena nezávislým odborníkem a věrohodně vycházela ze všech příslušných obchodních aspektů, je její použití jako referenčního dokumentu u dotyčného opatření přijatelné. Ačkoliv je pravdou, že krize ještě nebyla u konce, rok 2009 byl rokem, kdy bylo slovinské hospodářství zasaženo nejvíce. V listopadu 2010, kdy se společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana rozhodly koupit podnik AAT, uváděly odhady růstu HDP v letech 2010, 2011 a 2012 pro Slovinsko opět kladné údaje (1,1 %, 1,9 %, resp. 2,6 %) (43). Za této situace by soukromý investor neprovedl nutně nové ocenění, jelikož mohl předpokládat, že zpráva o ocenění vycházející z údajů za rok 2009 podává o podniku přesnou představu.
(114)
Důležitější však je, že Slovinsko poskytlo důkazy prokazující, že v době provedení opatření č. 5 byl podnik AAT ziskový, neměl žádné dluhy po splatnosti a byl schopen splácet své dluhy ze zisku. Slovinsko předložilo výhledy podniku AAT do roku 2014, podle nichž by podnik AAT dosáhl v roce 2010 zisku po zdanění ve výši […] EUR, načež by byl i nadále ziskový a v roce 2014 by dosáhl zisku ve výši přibližně […] EUR. Zdá se, že při přijímání investičních rozhodnutí měly společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana tyto výhledy k dispozici.
(115)
Slovinsko předložilo rovněž důkazy, že společnost Aerodrom Ljubljana rozhodla o investici do podniku AAT na základě ekonomických aspektů. V srpnu a září 2010 posoudily představenstvo a dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana možnost získání akcií podniku AAT. Společnost Aerodrom Ljubljana posoudila výhodnost vyrovnání řady nesplacených pohledávek vůči podniku Adria na základě podmínek transakce, které zahrnovaly pevný výnos z preferenčních akcií podniku AAT ve výši 8 %, […]. Ačkoli z jiného ocenění vyplývala nižší cena akcií, dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana dospěla k závěru, že podmínky konverze ([…]) odůvodňují vyšší cenu akcií.
(116)
Co se týká druhé fáze prodeje podniku AAT, zápis ze zasedání dozorčí rady společnosti Aerodrom Ljubljana ze dne 21. ledna 2011 naznačuje, že byly projednány výhody a nevýhody jednotlivých cen akcií a zrušení prodejní opce společnosti Aerodrom Ljubljana. Od prodejní opce bylo upuštěno v době nabytí kmenových akcií počátkem roku 2011, dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana však dospěla k závěru, že to bylo z ekonomického hlediska racionální, jelikož výměnou za upuštění od prodejní opce se společnosti Aerodrom Ljubljana podařilo docílit rovné účasti na řízení podniku AAT navzdory skutečnosti, že vlastnila menší podíl než společnost PDP. Dozorčí rada mimoto uvedla, že koupě podniku AAT bude mít pro společnost Aerodrom Ljubljana pozitivní dopad: pokud by podnik Adria ukončil činnost, snížily by se odhadované příjmy letiště v roce 2011 o […] %.
(117)
Slovinsko předložilo také důkazy, že vedení společnosti PDP rozhodlo o získání preferenčních a kmenových akcií podniku AAT na základě ekonomicky racionálních důvodů. Zápis ze zasedání vedení společnosti PDP prokazuje, že vedení společnosti provedlo vlastní ocenění podniku AAT, podle něhož byla cena v rozmezí od […] EUR do […] EUR, což je rozpětí stanovené ve zprávě o ocenění zmíněné v 34. bodě odůvodnění. Ačkoli vnitřní návratnost investice společnosti PDP činila […] %, společnosti PDP se podařilo získat od podniku AAT lepší podmínky, včetně pevných dividend ve výši 8 %.
(118)
Komise proto vyvozuje závěr, že rozhodnutí společností PDP a Aerodrom Ljubljana o účasti na opatření č. 5 neznamenala nepatřičnou výhodu pro podnik Adria, jelikož oba investoři jednali jako obezřetné subjekty v tržním hospodářství a jejich investiční rozhodnutí byla z ekonomického hlediska opodstatněná. Není proto nutné posoudit, zda jsou splněny ostatní kumulativní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.3. Závěr ohledně existence podpory
(119)
Z výše uvedených důvodů vyvozuje Komise na straně jedné závěr, že opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnovala státní podporu pro podnik Adria.
(120)
Jak je uvedeno v oddíle 7.2.3, Komise se na druhou stranu domnívá, že opatření č. 4 zahrnovalo státní podporu, a posoudí proto jeho zákonnost a slučitelnost s vnitřním trhem.
7.4. Zákonnost podpory - opatření č. 4
(121)
V čl. 108 odst. 3 Smlouvy je stanoveno, že členský stát neprovede zamýšlená opatření podpory, dokud Komise nepřijme konečné rozhodnutí, kterým se toto opatření povoluje. Komise podotýká, že se Slovinsko podílelo na navýšení kapitálu v roce 2011 (opatření č. 4), aniž by je oznámilo Komisi za účelem schválení. Komise vyjadřuje politování nad tím, že Slovinsko nedodrželo povinnost zdržet se jednání, a porušilo tudíž svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
7.5. Slučitelnost podpory - opatření č. 4
(122)
Slovinsko se domnívá, že pokud by Komise shledala v opatření č. 4 státní podporu, byla by tato podpora slučitelná s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, konkrétně jako podpora na restrukturalizaci podle pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(123)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze povolit podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise se domnívá, že slučitelnost opatření č. 4 lze posoudit pouze podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, zejména podle ustanovení pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, která se týkají podpory na restrukturalizaci.
7.5.1. Způsobilost
(124)
Podle bodu 33 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci jsou pro podporu na restrukturalizaci způsobilé pouze podniky v obtížích ve smyslu bodů 9 až 13 těchto pokynů. Komise již vyvodila závěr, že podnik Adria byl v roce 2011, tj. v době provedení opatření č. 4, podnikem v obtížích v (viz 66. bod odůvodnění).
(125)
V bodě 12 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je uvedeno, že nově vytvořený podnik není pro podporu na záchranu či restrukturalizaci způsobilý, i když je jeho počáteční finanční situace nejistá. Za nově vytvořený se podnik považuje v zásadě během prvních tří let po zahájení činnosti v příslušné oblasti. Podnik Adria byl založen v roce 1961 a nelze jej považovat za nově vytvořený podnik. Podnik Adria rovněž nepatří do obchodní skupiny ve smyslu bodu 13 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(126)
Komise proto vyvozuje závěr, že podnik Adria je způsobilý pro podporu na restrukturalizaci.
7.5.2. Obnovení dlouhodobé životaschopnosti
(127)
Podle bodu 34 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci musí být poskytnutí podpory na restrukturalizaci podmíněno prováděním plánu restrukturalizace, který musí být ve všech případech jednotlivé podpory schválen Komisí. V bodě 35 je objasněno, že plán restrukturalizace, jehož doba trvání musí být co nejkratší, musí v přiměřené lhůtě a na základě realistických předpokladů ohledně budoucích podmínek fungování podniku obnovit jeho dlouhodobou životaschopnost.
(128)
Podle bodu 36 musí plán popsat okolnosti, které způsobily obtíže podniku, a zohledňovat současnou situaci a budoucí vyhlídky týkající se trhu, a to podle scénáře v nejlepším případě, scénáře v nejhorším případě a základního scénáře.
(129)
Plán musí počítat s přeměnou, která podniku po dokončení restrukturalizace umožní pokrýt všechny její náklady, včetně odpisových a finančních nákladů. Očekávaná kapitálová návratnost musí být dostatečná na to, aby restrukturalizovanému podniku umožnila konkurovat na trhu na základě jeho vlastních předností (bod 37 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(130)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise měla pochybnosti, zda je plán restrukturalizace dostatečně důkladný, aby umožnil obnovit dlouhodobou životaschopnost podniku Adria, jelikož se zdálo, že některé jeho odhady jsou založeny na nevyčíslených, nejistých nebo nejasných předpokladech. Komise si mimoto nebyla jistá, zda podnik skutečně dosáhne životaschopnosti do konce roku 2013, jak bylo stanoveno v původním plánu restrukturalizace.
(131)
Během formálního vyšetřovacího řízení předložilo Slovinsko řadu aktualizací plánu restrukturalizace. Podle aktualizovaného plánu dojde k obnovení životaschopnosti podniku Adria v roce 2014 nebo 2015. Doba trvání restrukturalizace tudíž činí nejvýše pět let v souladu s předchozí rozhodovací praxí v odvětví letecké přepravy cestujících (44). Komise dále podotýká, že zejména v odvětví letecké dopravy je nutno v současné hospodářské situaci dosáhnout stabilizace provozní výkonnosti a výkonnosti služeb, aby byla zajištěna dlouhodobá životaschopnost jako pevný základ pro budoucí růst, a nikoli pouze krátkodobý obrat, což přirozeně trvá několik let.
(132)
Plán restrukturalizace zdůrazňuje, že hlavním účelem procesu restrukturalizace podniku Adria je dlouhodobá životaschopnost a v prvé řadě přijetí jednoznačné strategie a tržní orientace s řadou klíčových cílů: lepší finanční situace a od roku 2013 žádné ztráty, snížení nákladů složitosti a dosažení jasné, konkurenceschopné a udržitelné jedinečné prodejní struktury. Podle plánu podnik dosažením těchto cílů […].
(133)
Plán restrukturalizace popisuje rovněž okolnosti, které vedly k potížím podniku Adria a jež byly způsobeny především světovou hospodářskou krizí, malou velikosti primárního trhu podniku Adria (Slovinsko a sousední země), nízkou kapacitou jeho leteckého parku (především letouny CRJ200), […].
(134)
Plán restrukturalizace obsahuje scénář v nejlepším případě, scénář v nejhorším případě a základní scénář a analýzu rizik, která by mohla mít dopad na restrukturalizaci podniku Adria, jako jsou například změny cen paliva, riziko vyplývající z kolísání směnného kurzu nebo potenciální rizika týkající se leteckého parku. Ve všech případech se očekává, že do konce období restrukturalizace se podnik Adria stane opět životaschopným. Podle základního scénáře má podnik Adria dosáhnout v roce 2014 čistého ziskového rozpětí ve výši […] % a v roce 2015 ve výši […] %, poměru dluhu k vlastnímu kapitálu ve výši […] v roce 2014 a […] v roce 2015 a návratnosti vlastního kapitálu ve výši […] % v roce 2014 a […] % v roce 2015. Podle scénáře v nejhorším případě se čisté ziskové rozpětí v roce 2014 sníží na […] % a v roce 2015 na […] %, poměr dluhu k vlastnímu kapitálu vzroste na […] v roce 2014 a […] v roce 2015, zatímco návratnost vlastního kapitálu bude v roce 2014 činit […] % a v roce 2015 pak […] %.
(135)
Těžištěm plánu je restrukturalizace a zmenšení sítě podniku Adria, která byla ztrátová kvůli nadměrné kapacitě leteckého parku, leteckého personálu a ostatních zaměstnanců. Za tímto účelem plán restrukturalizace předpokládá významné omezení počtu tras a četnosti letů a rovněž menší letecký park s vyšší palivovou efektivitou, který sestává z […] letounů v roce 2015 ([…]), většinou […].
(136)
Plán restrukturalizace předpokládá uzavření […] tras a dodatečné omezení četnosti letů. Významně se sníží rovněž počet pravidelných leteckých linek a v roce 2015 dosáhne […]. Během období restrukturalizace sníží podnik Adria svou kapacitu o [11-14] % z hlediska ASK (45).
(137)
Restrukturalizační opatření, která se plánu předpokládají s ohledem na snížení nákladů (např. […] atd.) a zvýšení příjmů (např. […] atd.), představují další krok správným směrem k dosažení udržitelnější životaschopnosti. Dodatečná restrukturalizační opatření (viz 31. bod odůvodnění) mimoto předpokládají vyšší příjmy a nižší náklady s celkovým pozitivním dopadem ve výši […] EUR v roce 2014 a […] EUR v roce 2015, posílí tudíž obnovení životaschopnosti podniku Adria. Komise se proto domnívá, že iniciativy týkající se snížení nákladů a zvýšení příjmů umožní podniku Adria stát se do roku 2015 opět životaschopným.
(138)
Z důkazů, které Slovinsko předložilo, mimoto vyplývá, že podnik Adria v současnosti směřuje k dosažení většiny cílů stanovených v plánu restrukturalizace, což dále dokládá spolehlivost plánu.
(139)
Pokud jde o obnovení životaschopnosti, na základě aktualizací plánu restrukturalizace, které předložilo Slovinsko, vyvozuje Komise závěr, že dopad jednotlivých restrukturalizačních opatření je náležitě vyčíslen a že se ve všech scénářích předpokládá v celém období restrukturalizace do roku 2014 a 2015 životaschopnost na odpovídajících úrovních. Vzhledem k významným restrukturalizačním opatřením, která byla přijata, a dosavadnímu pokroku se proto Komise domnívá, že plán restrukturalizace umožní podniku Adria v přiměřené lhůtě obnovit jeho dlouhodobou životaschopnost.
7.5.3. Zamezení přílišnému narušení hospodářské soutěže (kompenzační opatření)
(140)
Podle bodu 38 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je třeba přijmout kompenzační opatření s cílem omezit nepříznivý dopad na podmínky obchodování na přijatelnou úroveň. Tato opatření mohou zahrnovat prodej aktiv, snížení kapacity nebo omezení přítomnosti na trhu a omezení vstupních překážek na dotčených trzích (bod 39 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(141)
V této souvislosti nebude ukončení ztrátových činností, které by bylo v každém případě nutné pro obnovení životaschopnosti podniku, za účelem posouzení kompenzačních opatření považováno za snížení kapacity nebo omezení působnosti na trhu (bod 40 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(142)
Slovinsko jako kompenzační opatření pro podnik Adria navrhuje: a) […] pravidelných leteckých linek, b) přenechání letištních časů na řadě letišť, včetně koordinovaných letišť, c) omezení leteckého parku a d) prodej podniku AAT.
(143)
Slovinsko předložilo důkazy, které prokazují, že trasy zrušené podle plánu restrukturalizace byly v souladu s rozhodnutími Komise v předchozích případech (46) z hlediska rozpětí příspěvku C1 ziskové. Rozpětí příspěvku C1 bere v úvahu náklady na let, cestující a distribuci (tj. variabilní náklady), které lze přičíst každé jednotlivé trase. Všechny trasy s kladným příspěvkem C1 proto vytvářejí dostatečné příjmy nejen k pokrytí variabilních nákladů trasy, nýbrž přispívají rovněž k uhrazení fixních nákladů podniku. Z pohledu Komise je rozpětí příspěvku C1 vhodným ukazatelem pro posouzení, zda určitá trasa přispívá k ziskovosti letecké společnosti.
(144)
Co se týká kapacity, plán restrukturalizace uvádí, že celková kapacita podniku v roce 2011 činila […] ASK, zatímco na konci období restrukturalizace v roce 2015 má kapacita podniku Adria podle očekávání činit přibližně […] ASK, to představuje snížení zhruba o [11-14] %. Po vyloučení tras se záporným příspěvkem C1 se tento údaj sníží na [6-8] %.
(145)
Komise mimoto podotýká, že v důsledku změn sítě tras uvolnil podnik Adria řadu letištních časů, některé z nich na koordinovaných (47) letištích, jako je například Dublin a Kodaň. Tyto letištní časy umožní konkurenčním leteckým společnostem provozovat určité trasy a zvýšit kapacitu.
(146)
Pokud jde o omezení leteckého parku, Komise bere na vědomí, že podnik Adria zmenšil svůj letecký park z […] letadel v roce 2011 na […] letadel a tento počet by se podle plánu restrukturalizace neměl do konce období restrukturalizace v roce 2015 změnit. Co se týká prodeje podniku AAT, Komise se domnívá, že toto opatření je jako kompenzační opatření přijatelné, zejména s přihlédnutím k závěru vyvozenému v 118. bodě odůvodnění, že nezahrnuje státní podporu.
(147)
Při posuzování vhodnosti kompenzačních opatření vezme Komise v úvahu strukturu trhu a podmínky hospodářské soutěže, aby bylo možné zajistit, že žádné takové opatření nepovede ke zhoršení struktury trhu (bod 39 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci). Kompenzační opatření musí být úměrná rušivým účinkům podpory a zejména velikosti a relativnímu významu daného podniku na trhu nebo trzích, na nichž působí. Míru snížení kapacity či omezení působnosti na trhu je třeba stanovit případ od případu (bod 40 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(148)
Komise za prvé podotýká, že podnik Adria má z hlediska produktivní kapacity celého odvětví letecké dopravy v Unii a výstupu (z hlediska počtu cestujících) podíl na trhu pouze ve výši 0,15 % (1,17 milionu cestujících v roce 2011). U malého dopravce, jakým je podnik Adria, by další snížení počtu letadel a kapacity mohlo mít negativní dopad na jeho životaschopnost, aniž by poskytlo přiměřené tržní příležitosti jeho konkurentům.
(149)
Co se týká nejdůležitější části kompenzačních opatření, snížení kapacity, Komise považuje omezení ziskových tras přibližně o [6-8] % mezi rokem 2011 a 2015 za dostatečné, zejména v porovnání s jinými případy restrukturalizace leteckých společností (48). Toto snížení kapacity na ziskových trasách je vyšší než v případě společnosti Air Malta. Celkové snížení kapacity o [11-14] % je mimoto podobné 15 % snížení, které bylo schváleno v případě společnosti Austrian Airlines (49).
(150)
Komise rovněž podotýká, že Slovinsko je podporovanou oblastí, která je způsobilá pro regionální investiční podporu pro účely čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy (50). V bodě 56 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je stanoveno, že „[v podporovaných oblastech] mohou platit méně přísné podmínky, co se týče provádění kompenzačních opatření a výše příspěvku ze strany příjemce podpory. V případě, že je to v zájmu regionálního rozvoje a pokud je snížení kapacity nebo omezení účasti na trhu považováno za nejvhodnější opatření pro zamezení přílišnému narušení hospodářské soutěže, může být požadované snížení v podporovaných oblastech nižší než v těch, které podporovány nejsou.“
(151)
V tomto kontextu považuje Komise kompenzační opatření, která navrhlo Slovinsko, podle pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci za dostatečná a přiměřená, aby bylo zajištěno, že nepříznivý dopad na podmínky obchodování vyplývající z poskytnutí podpory na restrukturalizaci podniku Adria je omezen na přijatelnou úroveň.
7.5.4. Podpora omezená na minimum (vlastní příspěvek)
(152)
Podle bodu 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je k omezení výše podpory na úplné minimum nezbytný významný příspěvek na restrukturalizační náklady poskytnutý z vlastních zdrojů příjemce. To může zahrnovat prodej aktiv, která nejsou nezbytně nutná pro přežití podniku, nebo financování z vnějších zdrojů za tržních podmínek.
(153)
Takové přispění musí být skutečné, tj. opravdové, bez všech očekávaných budoucích výnosů, jako je peněžní tok (bod 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci). Vlastní příspěvek nesmí přirozeně obsahovat žádnou další státní podporu. U velkých podniků považuje Komise obvykle za přiměřený příspěvek ve výši alespoň 50 % restrukturalizačních nákladů. Za výjimečných okolností a v případě zvlášť závažných problémů se však Komise může spokojit i s nižším příspěvkem (bod 44 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(154)
Vzhledem k celkovým restrukturalizačním nákladům ve výši […] EUR činí navrhovaný vlastní příspěvek podniku Adria […] EUR, tj. přibližně [50-54] % celkových restrukturalizačních nákladů. Podle plánu restrukturalizace je vlastní příspěvek rozdělen následovně:
a)
[…];
b)
veškeré výnosy z prodeje podniku AAT (tj. 14,7 milionu EUR);
c)
celá kapitalizace pohledávek, kterou provedly banky v rámci opatření č. 4 (19,7 milionu EUR).
(155)
Co se týká podbodu i) 154. bodu odůvodnění, Komise se domnívá, že tato opatření jsou přijatelná jako vlastní příspěvek a jsou odůvodněná. Většina aktiv již byla skutečně prodána, a výnosy z jejich prodeje lze proto jednoznačně započítat jako vlastní příspěvek. Slovinsko mimoto předložilo důkazy, že zbývající aktiva jsou v současnosti předmětem prodeje a jejich hodnota byla stanovena v souladu s externím oceněním, včetně ocenění společností AVAC v případě letadel (viz 97. bod odůvodnění).
(156)
Co se týká podbodu ii) 154. bodu odůvodnění, Komise v 118. bodě odůvodnění dospěla k závěru, že opatření č. 5 nezahrnuje státní podporu, výnosy z prodeje podniku AAT by se proto měly považovat za součást vlastního příspěvku.
(157)
Pokud jde o kapitalizaci pohledávek v podbodu iii) 154. bodu odůvodnění, Slovinsko se domnívá, že by se jako vlastní příspěvek měla započítat celá kapitalizace pohledávek, kterou banky provedly v rámci opatření č. 4. Komise v této souvislosti zastává názor, že konverze nezajištěného dluhu obvykle neprokazuje důvěru trhu ve společnost, jelikož nezajištění věřitelé nepřebírají nová rizika související s prováděním plánu restrukturalizace. V případě podniku Adria však Slovinsko prokázalo, že kapitalizované pohledávky byly do značné míry plně zajištěny, tj. [10-20] milionů EUR z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR (viz 97. bod odůvodnění). Pokud by byl podnik Adria zlikvidován, mohly banky plně zajištěnou částku získat zpět. Z toho vyplývá, že se banky vzdaly plně zajištěné pohledávky, kterou byly schopny získat zpět v plné výši, a nahradily ji vlastním kapitálem podniku Adria ve stejné hodnotě. Konverzí dluhu na kapitál proto banky převzaly nové riziko nejméně s ohledem na částku ve výši [10-20] milionů EUR, jelikož neměly jistotu, zda bude jejich investice do podniku Adria zisková.
(158)
Komise se proto domnívá, že kapitalizace pohledávek souvisejících s plně zajištěnými úvěry, tj. částka ve výši [10-20] milionů EUR, je přijatelná jako vlastní příspěvek.
(159)
S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem dosáhne výše vlastního příspěvku podniku Adria […] EUR, tj. [46-48] % restrukturalizačních nákladů. U velkých podniků, jako je Adria, by výše vlastního příspěvku měla obvykle činit 50 %. Podle bodu 56 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci však může být Komise méně přísná, pokud jde o výši vlastního příspěvku v podporovaných oblastech, jak tomu bylo v případě Slovinska v době provedení opatření (viz 150. bod odůvodnění). V předchozích případech, například ve věci Air Malta, schválila Komise úroveň vlastního příspěvku ve výši přibližně 45 %.
(160)
Komise se proto domnívá, že požadavky stanovené v bodě 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci byly splněny.
7.5.5. Zásada „jednou a dost“
(161)
Podpora musí dodržet rovněž bod 72 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, který stanoví, že podnik, který obdržel podporu na záchranu a restrukturalizaci v posledních deseti letech, není pro takovouto podporu způsobilý (zásada „jednou a dost“).
(162)
Jelikož opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnují státní podporu a jelikož se zdá, že podnik Adria neobdržel v minulých deseti letech žádnou podporu na záchranu ani restrukturalizaci, vyvozuje Komise závěr, že s ohledem na opatření č. 4 je zásada „jednou a dost“ dodržena.
7.6. Závěr ohledně opatření č. 4
(163)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise konstatuje, že Slovinsko provedlo v roce 2011 protiprávně kapitálovou injekci ve prospěch podniku Adria v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise se však domnívá, že opatření a plán restrukturalizace splňují podmínky stanovené v pokynech pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Komise proto považuje tuto podporu za slučitelnou s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Navýšení kapitálu podniku Adria Airways d.d. v letech 2007, 2009 a 2010, která Republika Slovinsko provedla ve prospěch podniku Adria Airways d.d., nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Nabytí podniku Adria Airways Tehnika d.d. společnostmi PDP a Aerodrom Ljubljana d.d. v letech 2010 a 2011 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Kapitálová injekce ve výši 50 milionů EUR ve prospěch podniku Adria Airways d.d., kterou Republika Slovinsko provedla v roce 2011, představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Tato podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Republice Slovinsko.
V Bruselu dne 9. července 2014.
BESLUIT (EU) 2015/494 VAN DE COMMISSIE
van 9 juli 2014
betreffende steunmaatregel SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) door Slovenië ten uitvoer gelegd ten behoeve van Adria Airways d.d.
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 4543)
(Slechts de tekst in de Sloveense taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gezien het besluit van de Commissie om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden ten aanzien van steunmaatregel SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij SANI-aanmelding nr. 5628 van 11 maart 2011, die op dezelfde dag is geregistreerd, heeft Slovenië bij de Commissie aanmelding gedaan van reddingssteun ten behoeve van Adria Airways d.d. (hierna „Adria” of „de onderneming” genoemd) in de vorm van een staatsgarantie en een zachte lening van 6,2 miljoen EUR.
(2)
Bij brieven van 31 maart 2011 en 12 april 2011 hebben de Sloveense autoriteiten aanvullende inlichtingen verstrekt. Bij schrijven van 29 april 2011 heeft de Commissie om extra informatie verzocht, maar er is geen antwoord van de Sloveense autoriteiten ontvangen. Op 13 juli 2011 heeft een bijeenkomst met de Sloveense autoriteiten en hun adviseurs plaatsgevonden. Daarop is de Commissie meegedeeld dat de aangemelde reddingssteun ontoereikend zou zijn gezien de ongunstige financiële situatie waarin de onderneming zich bevond, en dat Slovenië voornemens was 50 miljoen EUR in contanten in Adria te pompen. Op 1 augustus 2011 heeft Slovenië zijn aanmelding van de reddingssteun ingetrokken.
(3)
Na berichten dat Slovenië de bovenvermelde injectie van contanten op 30 september 2011 toch had doorgevoerd, heeft de Commissie besloten haar voorlopige, ambtshalve gevoerde onderzoek voort te zetten. Zij heeft om verdere inlichtingen verzocht bij brieven van 12 september 2011, 28 november 2011 en 17 april 2012, waarop de Sloveense autoriteiten hebben geantwoord bij brieven van 11 oktober 2011, 27 december 2011, 13 januari 2012 en 18 mei 2012. Daarnaast hebben de Sloveense autoriteiten per e-mail van 7 november 2012 een memorandum ingediend dat door de wettelijke vertegenwoordigers van Adria was opgesteld.
(4)
Op verzoek van de Sloveense autoriteiten heeft op 12 juli 2012 een bijeenkomst plaatsgevonden met vertegenwoordigers van Adria en de overheidsholding PDP (2),·één van de aandeelhouders van Adria. Tijdens die bijeenkomst hebben de Sloveense autoriteiten en de vertegenwoordigers van Adria en PDP toelichting gegeven bij en argumenten aangevoerd ter staving van de onderzochte maatregelen.
(5)
Bij brief van 20 november 2012 heeft de Commissie Slovenië meegedeeld dat zij had besloten de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „VWEU” genoemd) ten aanzien van de steunmaatregel in kwestie in te leiden (hierna: „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd). Slovenië heeft bij brief van 21 januari 2013 zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure ingediend. De Commissie heeft om aanvullende inlichtingen verzocht bij schrijven van 5 maart 2013, waarop Slovenië op 19 april 2013 heeft geantwoord. Op 16 september 2013 heeft Slovenië nadere informatie gezonden. De Commissie heeft Slovenië om aanvullende inlichtingen verzocht bij schrijven van 6 november 2013, waarop Slovenië op 4 december 2013, 6 januari 2014 en 17 januari 2014 heeft geantwoord. Op 25 maart en 5 december 2013 en op 8 januari 2014 hebben bijeenkomsten met de Sloveense autoriteiten en hun wettelijke vertegenwoordigers plaatsgevonden.
(6)
Het besluit tot inleiding van de procedure van de Commissie is op 8 maart 2013 in het Publicatieblad van de Europese Unie (3) verschenen. De Commissie heeft alle belanghebbenden verzocht haar hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregelen te doen toekomen.
(7)
Op 8 april 2013 heeft de Commissie opmerkingen van één belanghebbende, nl. Ryanair, ontvangen. Zij heeft deze aan de Sloveense autoriteiten gezonden, die in de gelegenheid werden gesteld hun standpunt ter zake kenbaar te maken. Slovenië heeft bij schrijven van 13 mei 2013 zijn opmerkingen toegezonden.
2. DE SLOVEENSE LUCHTVERVOERSMARKT
(8)
Adria is de Sloveense nationale luchtvaartmaatschappij en de belangrijkste luchtvaartmaatschappij op de luchthaven van Ljubljana. In 2011 heeft Adria 73,4 % van de passagiers vervoerd die via de luchthaven van Ljubljana hebben gevlogen. Sindsdien is dit percentage afgenomen tot 71,3 % in 2012 en 69,8 % in 2013 (4).
(9)
Hoewel er maar weinig lagekostenmaatschappijen in Slovenië aanwezig zijn (easyJet vliegt slechts op één bestemming vanuit Ljubljana en Wizz Air op twee), waren zij in 2013 goed voor 12,6 % van de lijnpassagiers (5). Momenteel zijn er vijf andere concurrenten die vanuit Ljubljana naar hun grootste hubs vliegen, namelijk Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines en Air Serbia.
3. DE BEGUNSTIGDE
(10)
Adria is een grote luchtvaartmaatschappij met circa 450 werknemers. In 2013 behaalde de onderneming een omzet van 142,3 miljoen EUR en leed zij een verlies van 3 miljoen EUR (ramingen). Haar vloot bestaat uit 11 vliegtuigen, voornamelijk regionale jets. Momenteel is Adria onder meer in handen van de Republiek Slovenië (69,9 %), de overheidsmaatschappij voor beheer van bankactiva (waaraan bepaalde activa van Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (hierna „NLB” genoemd) zijn overgedragen) (19,6 %), ABANKA d.d. (4,7 %) en PDP (2,1 %).
(11)
Vanaf 2008 is de financiële situatie van Adria continu verslechterd: de omzet liep terug, het resultaat vóór belasting (EBT) was negatief en het eigen vermogen zakte onder nul. Voor aanvullende gegevens over de financiële situatie van Adria tussen 2007 en 2011, zie afdeling 7.1.
(12)
Op 1 augustus 2012 heeft Slovenië samen met PDP, NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d. en Unicredit Bank of Slovenia d.d. een aanvang gemaakt met het privatiseringsproces van Adria door om biedingen op 74,87 % van de aandelen van de onderneming te verzoeken. Op die dag heeft de vermogensbeheerder van de Republiek Slovenië (AUKN) immers een openbare oproep aan investeerders gepubliceerd om niet-bindende blijken van belangstelling in te dienen in het kader van het verkoopproces van een meerderheidsaandelenpakket in de onderneming (7). Het lijkt er evenwel op dat dit proces is geannuleerd en dat het privatiseringsproces van Adria op een later tijdstip opnieuw zal worden opgestart.
4. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN EN HET HERSTRUCTURERINGSPLAN
4.1. Maatregel 1: de kapitaalverhoging van 2007
(13)
Op 31 december 2006 had Adria de volgende aandeelhoudersstructuur:
Tabel 1
Aandeelhoudersstructuur van Adria vóór de kapitaalverhoging van 2007
Naam
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Overige (incl. individuele aandeelhouders)
3,2
(14)
Op 19 februari 2007 besloot de aandeelhoudersvergadering van Adria het kapitaal van de onderneming met 10,9 miljoen EUR te verhogen. Op die kapitaalverhoging werd voor ongeveer 99,6 % ingetekend door KAD, een fonds dat volledig in handen is van de overheid. Op het resterende deel werd ingetekend door individuele aandeelhouders. Op 5 april 2007 was op alle aandelen ingetekend.
(15)
De betaalde prijs bedroeg 27 EUR per aandeel. In een taxatieverslag van […] (11) werd de waarde van de aandelen in september 2006 op […] EUR per aandeel geraamd.
(16)
Na de kapitaalverhoging van 2007 zag de aandeelhoudersstructuur van Adria er als volgt uit:
Tabel 2
Aandeelhoudersstructuur van Adria na de kapitaalverhoging van 2007
Naam
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Overige (incl. individuele aandeelhouders)
1,8
4.2. Maatregel 2: de kapitaalverhoging van 2009
(17)
Op 13 januari 2009 besloot de raad van bestuur van Adria het kapitaal van de onderneming te verhogen door nieuwe aandelen uit te geven. Als gevolg daarvan werd het kapitaal van Adria Airways met 2,36 miljoen EUR verhoogd. Op die kapitaalverhoging werd voor ongeveer 99,5 % ingetekend door KAD. Op het resterende deel werd ingetekend door individuele aandeelhouders. Op 20 juli 2009 was op alle aandelen ingetekend.
(18)
De betaalde prijs bedroeg 22 EUR per aandeel. In een taxatieverslag van […] werd de waarde van de aandelen in september 2008 op […] EUR per aandeel geraamd.
(19)
Na de kapitaalverhoging van 2009 zag de aandeelhoudersstructuur van Adria er als volgt uit:
Tabel 3
Aandeelhoudersstructuur van Adria na de kapitaalverhoging van 2009
Naam
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Overige (incl. individuele aandeelhouders)
2,9
4.3. Maatregel 3: de kapitaalverhoging van 2010
(20)
Op 2 september 2010 besloot de aandeelhoudersvergadering van Adria het kapitaal van de onderneming met 2,5 miljoen EUR te verhogen. Op die kapitaalverhoging werd voor ongeveer 80 % ingetekend door de holding PDP (de opvolger van KAD en SOD). Twee particuliere reisbureaus, nl. Kompas d.d. en Palma d.o.o., tekenden in op de resterende 20 % (elk voor 10 %). Op 1 oktober 2010 was op alle aandelen ingetekend.
(21)
De betaalde prijs bedroeg 12 EUR per aandeel. In een taxatieverslag van […] werd de waarde van de aandelen in juni 2009 op […] EUR per aandeel geraamd.
(22)
Na de kapitaalverhoging van 2010 zag de aandeelhoudersstructuur van Adria er als volgt uit:
Tabel 4
Aandeelhoudersstructuur van Adria na de kapitaalverhoging van 2010
Naam
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Overige (incl. individuele aandeelhouders)
2,4
4.4. Maatregel 4: de kapitaalverhoging van 2011
(23)
Op 21 september 2011 besloot de aandeelhoudersvergadering van Adria het kapitaal van de onderneming met 69,7 miljoen EUR te verhogen. De Republiek Slovenië tekende in voor 49,5 miljoen EUR en PDP voor 0,5 miljoen EUR, beide telkens in contanten. De rest van de kapitaalverhoging (ten belope van 19,7 miljoen EUR) vond plaats via een schuldconversie door verschillende banken: a) 13,83 miljoen EUR door NLB, b) 3,35 miljoen EUR door Abanka Vipa d.d., c) 1,24 miljoen EUR door Unicredit Bank of Slovenia d.d., en d) 1,28 miljoen EUR door Hypo Alpe-Adria Bank d.d. De kapitaalverhoging is op 30 september 2011 doorgevoerd.
(24)
De overeengekomen prijs bedroeg 1 EUR per aandeel, het in Slovenië wettelijk toegestane minimum. Er is geen taxatieverslag opgesteld.
(25)
Na de kapitaalverhoging van 2011 zag de aandeelhoudersstructuur van Adria er als volgt uit:
Tabel 5
Aandeelhoudersstructuur van Adria na de kapitaalverhoging van 2011
Naam
%
Republiek Slovenië
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Overige (incl. individuele aandeelhouders)
0,1
Het herstructureringsplan van september 2011
(26)
Volgens de Sloveense autoriteiten hebben de staat, PDP en de banken besloten om aan de kapitaalverhoging van 2011 deel te nemen op basis van een van september 2011 daterend plan met als titel „Financial and Business Restructuring Program” (hierna „het herstructureringsplan” genoemd). Dat plan bevatte de nodige maatregelen voor de herstructurering van de financiën en bedrijfsactiviteiten van Adria, waardoor de onderneming opnieuw levensvatbaar zou worden. Het plan was duidelijk geschreven met het oog op de aanmelding van herstructureringssteun aangezien erin werd verwezen naar concepten zoals „eigen bijdrage” en „concurrentieverstoring”, die gewoonlijk niet in een bedrijfsplan worden aangetroffen.
(27)
Volgens het oorspronkelijk ingediende herstructureringsplan zou Adria opnieuw levensvatbaar zijn in 2013 (optimistische en basisscenario) of 2014 (pessimistische scenario). Nog volgens het oorspronkelijk ingediende herstructureringsplan werden de moeilijkheden van Adria veroorzaakt door: a) […].
(28)
Het oorspronkelijk ingediende herstructureringsplan bevatte een aantal maatregelen die erop waren gericht Adria te herstructureren en wederom levensvatbaar te maken: a) […].
(29)
Volgens het oorspronkelijk ingediende herstructureringsplan zou de kapitaalverhoging van 2011 ter grootte van 69,7 miljoen EUR ook het negatieve eigen vermogen van Adria ten belope van […] EUR, de terugbetaling van verplichtingen ten bedrage van […] EUR ([…] EUR aan achterstallige betalingen aan leveranciers en […] EUR aan vervroegde terugbetalingen van bankleningen), alsook de financiering van herstructureringsmaatregelen ter waarde van […] EUR dekken.
(30)
De totale kosten van de herstructurering zouden evenwel […] EUR bedragen en ten dele worden gefinancierd door de injectie van 50 miljoen EUR in contanten door de Sloveense staat en PDP. De bijdrage van Adria aan de herstructureringskosten („eigen bijdrage”) zou […] EUR belopen en afkomstig zijn van een conversie van bankleningen in eigen vermogen (19,7 miljoen EUR), […]. In het oorspronkelijk ingediende herstructureringsplan werden de verkoop van AAT en de schrapping van lijndienstbestemmingen als compenserende maatregelen beschouwd.
(31)
In het licht van de twijfels die de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure had geuit, heeft Slovenië een aantal bijwerkingen van het herstructureringsplan ingediend. Zo wordt er thans in het herstructureringsplan van uitgegaan dat de herstructurering tot 2015 zal duren. Voorts bevat het plan nu diverse aanvullende herstructureringsmaatregelen om een duurzamere levensvatbaarheid te garanderen. Hierna volgt een overzicht van de aanvullende herstructureringsmaatregelen en de financiële gevolgen ervan voor 2014-2015: a) […].
4.5. Maatregel 5: de overname van Adria Airways Tehnika d.d. in 2010-2011
(32)
Adria Airways Tehnika (hierna „AAT” genoemd), een volle dochteronderneming van Adria, is in 2010 opgericht. Voordien was dit de interne onderhoudsafdeling van Adria, bekend onder de naam SVL. AAT is actief in de sector van het vliegtuigonderhoud en werkt voor Adria en andere klanten.
(33)
Tussen november 2010 en maart 2011 hebben PDP en Aerodrom Ljubljana (de exploitant van de luchthaven van Ljubljana, waarin de overheid een meerderheidsbelang heeft) in twee fasen respectievelijk 52,3 % en 47,7 % van AAT overgenomen van Adria. In een eerste fase heeft PDP een belang van 18,24 % in AAT gekocht in de vorm van 2 676 346 preferente aandelen zonder stemrecht tegen een prijs van 1 EUR per aandeel. Tegelijkertijd heeft Aerodrom Ljubljana een belang van 31,16 % in AAT verworven (4 570 881 aandelen) via de conversie van schuld in preferente aandelen zonder stemrecht voor een bedrag van ongeveer 4,6 miljoen EUR. In een tweede fase heeft Adria begin 2011 haar resterende aandelen in AAT als volgt van de hand gedaan: PDP verwierf 5 000 000 gewone aandelen tegen 1 EUR per aandeel en verhoogde zijn belang in de onderneming tot 52,33 %, terwijl Aerodrom Ljubljana haar belang in AAT tot 47,67 % heeft opgetrokken middels de conversie van 2,2 miljoen EUR aan vorderingen op Adria.
(34)
In totaal werd derhalve een prijs betaald van 14,7 miljoen EUR, d.w.z. 1 EUR per aandeel. In een taxatieverslag van april 2010 was de waarde van AAT als onderhoudsafdeling van Adria bepaald tussen 14,4 en 14,9 miljoen EUR (in december 2009).
5. HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(35)
Op 20 november 2012 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure ingeleid. In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie het voorlopige standpunt ingenomen dat Adria op het moment waarop de bovenbeschreven maatregelen werden genomen, dan wel ten minste vanaf 2008, als een onderneming in moeilijkheden kon worden beschouwd. De Commissie heeft ook twijfels geuit ten aanzien van de vijf onderzochte maatregelen en kwam tot de voorlopige conclusie dat al deze maatregelen staatssteun behelsden.
(36)
Wat de maatregelen 1 en 2 betreft, was de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure van oordeel dat de Sloveense staat een duidelijke en rechtstreekse invloed op KAD had. Zij kwam dan ook tot de voorlopige conclusie dat met de deelneming van KAD aan de kapitaalverhogingen van 2007 en 2009 overheidsmiddelen waren gemoeid en dat deze maatregelen dus aan Slovenië waren toe te rekenen. De werkelijk door KAD betaalde prijs van de aandelen was weliswaar lager dan de in twee taxatieverslagen vastgestelde waarde, maar de Commissie had twijfels bij die verslagen omdat er veel tijd was verlopen tussen het tijdstip van de waardering van de aandelen en het tijdstip waarop de kapitaalinjecties plaatsvonden. Gelet op het feit dat KAD destijds een meerderheidsaandeelhouder van Adria was, was de Commissie de mening toegedaan dat met de kapitaalverhogingen van 2007 en 2009 werd beoogd een bestaande investering van KAD te financieren in een bedrijf dat als een onderneming in moeilijkheden kon worden beschouwd.
(37)
Bij de beoordeling van maatregel 3 merkte de Commissie op dat PDP de opvolger is van KAD en SOD, waarvan het optreden volgens haar voorlopige standpunt toe te rekenen was aan de staat. Een verder bewijs van de toerekenbaarheid van de maatregel aan de staat was volgens de Commissie het feit dat de Sloveense staat indirect voor 100 % eigenaar is van PDP (via KAD, SOD en DSU (vermogensbeheerder die volledig in handen is van de staat)). Voorts verwees de Commissie naar een aantal indirecte bewijzen van toerekenbaarheid in de zin van de Stardust Marine-jurisprudentie (14). Evenals bij de maatregelen 1 en 2 was de werkelijk door PDP betaalde prijs van de aandelen lager dan de in een taxatieverslag vastgestelde waarde, maar de Commissie had twijfels bij het verslag omdat er een periode van niet minder dan 15 maanden was verstreken tussen het tijdstip van de waardering van de aandelen en het tijdstip waarop de kapitaalinjectie plaatsvond. De Commissie was tevens in eerste instantie van oordeel dat het feit dat twee particuliere reisbureaus (Kompas d.d. en Palma d.o.o.) samen met PDP aan de kapitaalinjectie van 2010 deelnamen, op zich niet volstond om haar twijfel weg te nemen ten aanzien van een mogelijk voordeel voor Adria (15).
(38)
Ten aanzien van maatregel 4 merkte de Commissie op dat met de investering door Slovenië duidelijk overheidsmiddelen waren gemoeid. Zij herhaalde dan ook haar voorlopige conclusie dat het optreden van PDP aan de Staat was toe te rekenen. De Commissie heeft ook twijfels geuit met betrekking tot de deelneming van NLB aan maatregel 4, welke als toerekenbaar aan de staat kan worden aangemerkt in het licht van het feit dat: a) de staat toentertijd een meerderheidsbelang had in NLB, b) de staat de meerderheid van de stemmen bezat in zowel de raad van bestuur als de raad van toezicht van de bank, en c) het gedrag van een staatsbank door de overheid kan worden beïnvloed.
(39)
In verband met het onderzoek of maatregel 4 Adria een onrechtmatig selectief voordeel heeft opgeleverd, heeft de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure gewezen op het feit dat de banken pas met de schuldconversie instemden op voorwaarde dat de staat contanten in Adria zou pompen. Zij heeft met name ook geattendeerd op het verschillende karakter van de bijdragen van, enerzijds, de Staat en PDP (contanten) en, anderzijds, de banken (schuldconversie), hetgeen in haar ogen voldoende is om redelijke twijfel te wekken of de kapitaalverhoging van 2011 wel pari passu heeft plaatsgevonden. De Commissie merkte ook op dat bij de kapitaalverhoging van 2011, anders dan bij de eerdere kapitaalverhogingen, geen taxatieverslag is opgesteld.
(40)
Wat de bewering van de Sloveense autoriteiten betreft dat zij op grond van het herstructureringsplan van september 2011 hadden besloten aan maatregel 4 deel te nemen, stipte de Commissie aan dat het herstructureringsplan in beginsel niet aan het criterium van de particuliere investeerder voldeed omdat sommige in het herstructureringsplan voorkomende voorspellingen op onzekere of onduidelijke aannamen leken te zijn gebaseerd. De Commissie benadrukte bovendien dat een particuliere investeerder rekening zou hebben gehouden met het risico dat de eerdere kapitaalverhogingen onrechtmatige staatssteun vormden, alsook met het effect van het risico van een mogelijk Commissiebevel tot terugvordering van de steun op de winstgevendheid van de investering. Ten slotte wees de Commissie erop dat de banken tot deelneming aan de kapitaalinjectie kunnen hebben besloten omdat Slovenië reeds ver vóór de datum waarop tot de kapitaalverhoging van 2011 is besloten, belangstelling voor Adria toonde.
(41)
Met betrekking tot maatregel 5 herhaalde de Commissie haar eerdere voorlopige standpunt dat het optreden van PDP aan de Staat was toe te rekenen en dat er van staatsmiddelen sprake was. Wat Aerodrom Ljubljana betreft, kwam de Commissie tot dezelfde voorlopige conclusie, gezien het feit dat de staat op het moment van de verwerving van AAT reeds een meerderheidsbelang in eerstgenoemde onderneming had. De Commissie achtte het tevens onwaarschijnlijk dat de overheid niet betrokken was bij belangrijke beslissingen van Aerodrom Ljubljana, de beheerder van de luchthaven van Ljubljana, gelet op het strategische belang van de luchthaven voor het land als voornaamste toegangspoort voor internationale vluchten.
(42)
Gezien het feit dat de eerste fase van de verwerving van aandelen van AAT onmiddellijk na de kapitaalverhoging van 2010 plaatsvond, was de Commissie de mening toegedaan dat beide maatregelen niet apart dienden te worden beoordeeld maar als onderdeel van een ruimere operatie die bedoeld was om Adria te steunen. Bij het bestuderen van het verslag waarin de waarde van de aandelen van AAT werd vastgesteld, constateerde de Commissie dat AAT werd gewaardeerd als onderdeel van de onderhoudsafdeling van Adria (toen SVL) en dat het verslag bij de waardebepaling van AAT met de daaruit voortvloeiende synergieën rekening hield. De Commissie vond evenwel dat SLV/AAT in het verslag als een afzonderlijke entiteit had moeten zijn gewaardeerd en dat synergieën binnen de groep buiten beschouwing hadden moeten blijven, aangezien AAT in 2010 van Adria was afgesplitst en als een afzonderlijke entiteit was verkocht. Daarnaast uitte de Commissie ook haar bezorgdheid ten aanzien van het aanzienlijke tijdsverschil tussen de waardering en de verkoop van de aandelen van AAT.
(43)
De Commissie had ook twijfels in verband met de verenigbaarheid met de interne markt van de vijf te beoordelen maatregelen, vooral omdat de Sloveense autoriteiten geen mogelijke verenigbaarheidsgronden hadden aangedragen.
(44)
In het licht van het karakter van de maatregelen in kwestie en gezien het feit dat Adria ten tijde van de verlening van de maatregelen als een onderneming in moeilijkheden kon worden beschouwd, wees de Commissie erop dat de verenigbaarheid van de maatregelen alleen kon worden getoetst op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, en met name aan de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (16) (hierna „de richtsnoeren” genoemd). In de eerste plaats merkte de Commissie op dat niet leek te zijn voldaan aan de voorwaarden die in afdeling 3.1 van de richtsnoeren aan reddingssteun worden gesteld. In verband met herstructureringssteun als omschreven in afdeling 3.2 van de richtsnoeren benadrukte de Commissie dat de onderzochte maatregelen vóór de aanmelding ervan aan de Commissie waren verleend, zonder dat er sprake was van een geloofwaardig herstructureringsplan dat aan de in de richtsnoeren gestelde voorwaarden voldeed, een omstandigheid die op zichzelf zou volstaan om verenigbaarheid van de maatregelen met de interne markt uit te sluiten (17).
(45)
De Commissie heeft ook twijfels geuit ten aanzien van het herstructureringsplan. Dit plan leek immers niet solide genoeg om de levensvatbaarheid van Adria op lange termijn te herstellen, aangezien sommige voorspellingen daarin op niet-gekwantificeerde, onzekere en onduidelijke aannamen waren gebaseerd. De Commissie achtte het ook twijfelachtig of de compenserende maatregelen waarin het herstructureringsplan voorzag, als passend en/of toereikend konden worden aangemerkt, daar zij noodzakelijk leken om de levensvatbaarheid van Adria te herstellen. Wat de verkoop van AAT betrof, werd erop gewezen dat deze diverse maanden vóór de goedkeuring van het herstructureringsplan plaatsvond op een moment - eind 2010, begin 2011 - dat Adria kennelijk hoge nood aan financiering had. De schrapping van lijndienstbestemmingen leek evenmin aanvaardbaar als compenserende maatregel, gezien het feit dat het merendeel van deze bestemmingen (27 van de 31) in het herstructureringsplan als verliesgevend werd beschreven en dat de schrapping ervan hoe dan ook vereist zou zijn om de levensvatbaarheid van de onderneming te garanderen. De Commissie betwijfelde ook of de voorgestelde eigen bijdrage van Adria ten belope van […] EUR volledig aanvaardbaar was, vooral omdat onduidelijk was of de bedragen die de verkoop van AAT en de conversie van bankleningen in eigen vermogen opleverden als eigen bijdrage konden worden beschouwd. Daar Adria ten tijde van de verlening van de maatregelen in moeilijkheden leek te verkeren en aangezien ondernemingen in moeilijkheden alleen reddings- en/of herstructureringssteun mogen ontvangen, betwijfelde de Commissie tevens of het beginsel dat de steun eenmalig moet zijn, in acht zou worden genomen, met name in het licht van de kapitaalverhoging van 2011.
6. OPMERKINGEN OVER HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
6.1. Opmerkingen van Slovenië
(46)
In zijn opmerkingen met betrekking tot het Commissiebesluit tot inleiding van de procedure betoogt Slovenië dat de maatregelen 1, 2 en 3 geen staatssteun behelzen omdat de beslissingen van KAD en PDP niet als aan de staat toerekenbaar kunnen worden aangemerkt. Slovenië wijst er in het bijzonder op dat een staatsdeelneming van 100 % niet volstaat om te concluderen dat de maatregelen aan de staat kunnen worden toegerekend. Slovenië merkt bovendien op dat de taxatieverslagen waarin de aandelen worden gewaardeerd, correct waren. Op grond daarvan is volgens Slovenië het beginsel van de investeerder in een markteconomie in acht genomen, wat betekent dat Adria geen voordelen had genoten. Wat meer bepaald maatregel 3 betreft, voert Slovenië aan dat de intekening door twee reisbureaus op 20 % van de aandelen op voet van gelijkheid (pari passu) met PDP significant was en aantoonde dat de markt niet twijfelde aan de levensvatbaarheid van Adria, waardoor er dus geen sprake was van staatssteun.
(47)
In verband met maatregel 5 herhaalt Slovenië dat het optreden van PDP niet als toerekenbaar aan de staat kan worden beschouwd. Wat het optreden van Aerodrom Ljubljana betreft, meent Slovenië dat uit het feit dat sommige leden van de raad van toezicht door de staat, KAD en SOD zijn voorgedragen, niet kan worden afgeleid dat de staat invloed heeft uitgeoefend op de beslissing van de onderneming om AAT te kopen. Slovenië vindt bovendien dat het van april 2010 daterende taxatieverslag, waarin AAT als onderhoudsafdeling van Adria op 14,4 miljoen EUR à 14,9 miljoen EUR werd gewaardeerd, niet als achterhaald kan worden aangemerkt en dat er geen enkele aanwijzing is dat het taxatieverslag met de synergieën met Adria rekening heeft gehouden. Daarnaast tonen de notulen van de raden van bestuur van zowel PDP als Aerodrom Ljubljana volgens Slovenië aan dat de beslissing om AAT te verwerven op basis van economisch rationele overwegingen is genomen. Om die redenen zou er bij maatregel 5 geen sprake zijn van staatssteun.
(48)
Slovenië betwist tevens dat Adria een onderneming in moeilijkheden was, en stelt dat, als dat al zo was, Adria pas vanaf januari 2011, d.w.z. ten tijde van maatregel 4, in moeilijkheden zou hebben verkeerd.
(49)
Wat maatregel 4 betreft, sluit Slovenië uit dat er van steun sprake was met het argument dat de schuldconversie van NLB niet aan de staat toerekenbaar is. Bovendien is Slovenië van mening dat de uitstaande leningen die in eigen vermogen zijn geconverteerd, volledig waren afgedekt door de verpanding van vliegtuigen en gebouwen en dat de banken, door de conversie van deze leningen in eigen vermogen, nieuwe bedrijfsrisico's liepen. In deze zin zou de schuldconversie met een injectie van contanten kunnen worden gelijkgesteld. Slovenië wijst er ook op dat de banken en de staat elkaar hebben beïnvloed bij het nemen van de investeringsbeslissing, die - volgens Slovenië - op een betrouwbaar herstructureringsplan was gebaseerd, en concludeert dat de investeringsbeslissingen gelijktijdig werden genomen, waardoor Adria geen enkel onrechtmatig voordeel heeft genoten.
(50)
Aangezien Slovenië vindt dat er met de maatregelen 1, 2, 3 en 5 geen staatsmiddelen waren gemoeid, heeft het voor deze maatregelen geen verenigbaarheidsgronden aangedragen. Het land heeft echter wel verenigbaarheidsgronden aangevoerd voor maatregel 4 ingeval de Commissie de maatregel als staatssteun zou aanmerken. Aangezien Adria volgens Slovenië pas vanaf januari 2011 in moeilijkheden zou hebben verkeerd (zie overweging 48), zou maatregel 4 op basis van het ingediende herstructureringsplan verenigbare herstructureringssteun in de zin van afdeling 3.2 van de richtsnoeren vormen.
(51)
Wat het herstel van de levensvatbaarheid betreft, is Slovenië de mening toegedaan dat het herstructureringsplan de levensvatbaarheid van Adria op lange termijn garandeert. Het land benadrukt dat het herstructureringsplan, conform de richtsnoeren, een marktstudie en een analyse van de oorzaken van de moeilijkheden van de onderneming bevat, en dat het plan voorziet in de staking van de activiteiten die na de herstructurering structureel verliesgevend zouden blijven. Zoals in overweging 31 is aangegeven, heeft Slovenië een aantal bijwerkingen van het herstructureringsplan ingediend. Thans wordt er in het plan van uitgegaan dat de herstructurering tot 2015 zal duren. Voorts bevat het nu diverse aanvullende herstructureringsmaatregelen om een duurzamere levensvatbaarheid te garanderen. Slovenië benadrukt tevens dat het geactualiseerde herstructureringsplan tegen eind 2015 de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn zal garanderen, zelfs in het worstcasescenario met een rendement op het eigen vermogen van […] % in 2014 en van […] % in 2015, hoger dan de niveaus waarmee de Commissie in het besluit betreffende Air Malta genoegen heeft genomen (18).
(52)
Slovenië is van mening dat de capaciteitsinkrimping (in de vorm van de schrapping van lijndiensten) met respectievelijk […] % en […] % in het winter- en het zomerseizoen, het beschikbaar stellen van slots op bepaalde luchthavens, inclusief gecoördineerde (overbelaste) luchthavens, en de verkoop van AAT passende en evenredige compenserende maatregelen vormen. Slovenië beweert tevens dat de geschrapte bestemmingen wel degelijk winstgevend waren op grond van de zogeheten „brutomarge” (positieve C1-bijdrage) die de Commissie in de zaken betreffende Air Malta en České aerolinie (19) heeft aanvaard.
(53)
Wat de beperking van de steun tot het minimum (eigen bijdrage) betreft, beweert Slovenië, zoals hierbovenis uiteengezet, dat met de verkoop van AAT geen steun is gemoeid en dat de opbrengst (ten belope van 14,7 miljoen EUR) derhalve als eigen bijdrage moet worden gezien. Slovenië vindt tevens dat de schuldconversies van de banken voor het volledige bedrag (nl. 19,7 miljoen EUR) als eigen bijdrage moeten worden geteld. Slovenië heeft ook de waarde van de voor de leningen in kwestie in pand gegeven vliegtuigen medegedeeld, samen met het desbetreffende AVAC-verslag (20) tot staving van de waarde van de betrokken vliegtuigen. Als daarbij nog rekening wordt gehouden met de verkoop van een aantal activa […], dan zou de omvang van de eigen bijdrage volgens het geactualiseerde herstructureringsplan op meer dan [50-54] % uitkomen.
(54)
Volgens Slovenië is het beginsel dat de steun eenmalig moet zijn, in acht genomen omdat de maatregelen 1, 2, 3 en 5 - die van vóór maatregel 4 dateren - geen staatssteun ten gunste van Adria behelsden.
6.2. Opmerkingen van belanghebbenden
(55)
Tijdens de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie alleen opmerkingen ontvangen van Ryanair, die het eens is met de voorlopige bevindingen van de Commissie dat de onderzochte maatregelen staatssteun behelsden en onverenigbaar waren met de interne markt.
(56)
Ryanair voerde echter aan dat de beoordeling van het beginsel van de investeerder in een markteconomie in het besluit tot inleiding van de procedure onvolledig was, aangezien de Commissie had moeten nagaan of een particuliere investeerder niet meteen voor de liquidatie van Adria zou hebben gekozen in plaats van de onderneming extra kapitaal te verschaffen (21). Ryanair betoogt dat de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure had moeten onderzoeken of de liquidatie van Adria niet winstgevender voor de staat zou zijn geweest dan de verstrekking van extra middelen. Ryanair gaf weliswaar toe over onvoldoende informatie te beschikken om opmerkingen over het herstructureringsplan te geven, maar de onderneming betwijfelde of Adria nog opnieuw winstgevend zou worden.
(57)
Ryanair stelde tevens dat alle steun aan Adria ongunstig was voor de marktpositie van Ryanair, omdat dergelijke steun niet alleen de inspanningen van Ryanair dwarsboomt om haar markt verder uit te breiden, maar ook inkomstenverliezen voor de maatschappij met zich meebrengt.
6.3. Reactie van Slovenië op de opmerkingen van de belanghebbenden
(58)
Slovenië is uitgebreid ingegaan op de argumenten die Ryanair in haar opmerkingen heeft aangevoerd. Slovenië heeft in het bijzonder opgemerkt dat niet alleen de staat aan de kapitaalinjecties in Adria had deelgenomen, maar ook particuliere investeerders, alsook entiteiten waarvan het optreden, volgens Slovenië, niet aan de staat kan worden toegerekend. Voorts meent Slovenië dat Ryanair de jurisprudentie verkeerd interpreteert wanneer de maatschappij beweert dat de staat een faillissement had moeten verkiezen boven de herstructurering van Adria en het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn. Volgens Slovenië is de toets van Ryanair niet sluitend omdat deze alleen toepasselijk is op de schuldeisers en niet op de investeerders van Adria: Slovenië had geen vorderingen op de onderneming en kon bijgevolg niet om de liquidatie ervan verzoeken.
(59)
Slovenië merkte op dat de Commissie nader was ingegaan op het herstructureringsplan van Adria en benadrukte dat de twijfels van Ryanair of Adria opnieuw levensvatbaar kon worden, ongegrond zijn. Tot slot acht Slovenië de vermeende schadelijke invloed op de marktpositie van Ryanair niet bewezen.
7. BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN
(60)
In dit besluit wordt eerst ingegaan op de kwestie of Adria een onderneming in moeilijkheden is in de zin van de richtsnoeren (afdeling 7.1). Vervolgens wordt beoordeeld of de onderzochte maatregelen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU ten gunste van Adria behelzen (afdeling 7.2). Daarna wordt nagegaan of die eventuele steun als rechtmatig kan worden aangemerkt (afdeling 7.4) en verenigbaar is met de interne markt (afdeling 7.5).
7.1. Moeilijkheden van Adria
(61)
Vanaf 2008 is de financiële situatie van Adria continu verslechterd: de omzet liep terug, het resultaat vóór belasting was negatief en het eigen vermogen zakte onder nul. Volgens de door de Sloveense autoriteiten verstrekte gegevens zagen de essentiële financiële parameters van Adria tussen 2007 en 2011 er als volgt uit:
Tabel 6
Financiële kerngegevens voor de periode 2007 - juni 2011 (miljoen EUR)
2007
2008
2009
2010
Juni 2011
Omzet
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Nettoresultaat
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBT+DA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Maatschappelijk kapitaal
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Eigen vermogen
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Ratio vreemd vermogen/eigen vermogen
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Kasstroom uit bedrijfsactiviteiten
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Adria heeft het boekjaar 2011 afgesloten met een verlies van 12 miljoen EUR (24) en in 2012 bedroeg het verlies 10,8 miljoen EUR (25). Tevens lijkt het erop dat Adria het verlies in 2013 heeft weten te beperken tot 3,1 miljoen EUR (26).
(63)
Volgens punt 10, onder a), van de richtsnoeren verkeert een onderneming in moeilijkheden wanneer „meer dan de helft van het maatschappelijk kapitaal is verdwenen en meer dan een kwart van dit kapitaal tijdens de afgelopen twaalf maanden is verloren gegaan”. Deze bepaling is gebaseerd op de aanname dat een onderneming die met een enorm verlies van haar maatschappelijk kapitaal wordt geconfronteerd, niet in staat zal zijn de verliezen te stelpen die op korte of middellange termijn vrijwel zeker tot het faillissement van de onderneming zouden leiden (zoals aangegeven in punt 9 van de richtsnoeren).
(64)
Zoals in het besluit tot inleiding van de procedure is vermeld, is er tussen 2007 en juni 2011 geen maatschappelijk kapitaal verloren gegaan, maar is dit kapitaal zelfs gestegen. De Commissie merkt evenwel op dat het eigen vermogen van de onderneming in 2010 en 2011 negatief werd. Tegelijkertijd heeft de onderneming geen passende maatregelen genomen om de daling van haar eigen vermogen tegen te gaan. In eerdere zaken (27) heeft de Commissie geconcludeerd dat indien een onderneming een negatief eigen vermogen heeft, automatisch mag worden aangenomen dat aan de criteria van punt 10, onder a), van de richtsnoeren is voldaan, wat sinds ten minste 2010 voor Adria het geval zou zijn. Ook het Gerecht heeft in een recent arrest (28) geconcludeerd dat een onderneming met een negatief eigen vermogen een onderneming in moeilijkheden is.
(65)
Voorts leken de moeilijkheden van Adria eind 2010 een hoogtepunt te hebben bereikt. In de pers werd toen melding gemaakt van de mogelijkheid dat Adria onder het beheer van een curator zou worden gesteld of zelfs het faillissement zou aanvragen (29). Dit kan worden gezien als een teken dat Adria, althans op dat moment, volgens het Sloveense recht aan de voorwaarden voldeed om aan een collectieve insolventieprocedure te worden onderworpen (zoals bedoeld in punt 10, onder c), van de richtsnoeren).
(66)
Om de bovenvermelde redenen concludeert de Commissie, net als in het besluit tot inleiding van de procedure, dat Adria in 2010 en 2011 (d.w.z. ten tijde van de verlening van de maatregelen 3, 4 en 5) een onderneming in moeilijkheden was in de zin van punt 10, onder a), en/of punt 10, onder c), van de richtsnoeren.
(67)
Bovendien blijkt uit tabel 6 in overweging 61 dat Adria in 2010 en 2011 ook kon worden aangemerkt als een onderneming in moeilijkheden in de zin van punt 11 van de richtsnoeren, waarin wordt gesteld dat een onderneming als onderneming in moeilijkheden kan worden beschouwd „wanneer de typische symptomen […] aanwezig zijn, zoals toenemende verliezen, een dalende omzet, groeiende voorraden, overcapaciteit, een geringere kasstroom, een toenemende schuldenlast, toenemende rentelasten en een vermindering of een verdwijning van de waarde van de nettoactiva”.
(68)
De Commissie is evenwel de mening toegedaan dat Adria tussen 2007 en 2009 niet de typische symptomen van een onderneming in moeilijkheden zoals vermeld in punt 11 van de richtsnoeren vertoonde. In 2008 heeft Adria voor het eerst in de beschouwde periode een verlies geleden, nl. van 3,2 miljoen EUR. Zoals Slovenië terecht opmerkt, zijn de inkomsten en de kasstroom van Adria in 2008 gestegen ten opzichte van een jaar eerder (nl. van 179,2 miljoen EUR tot 205,4 miljoen EUR, respectievelijk van 16,9 miljoen EUR tot 18,5 miljoen EUR). Bovendien is het maatschappelijk kapitaal van de onderneming stabiel gebleven op 6,8 miljoen EUR.
(69)
De Commissie wijst er tevens op dat Adria in 2008 en 2009 een nettoresultaat vóór belasting heeft behaald van respectievelijk 3,2 miljoen EUR en 14 miljoen EUR. In dezelfde jaren was het economische resultaat van de onderneming, exclusief afschrijvingen, positief met een EBT+DA van respectievelijk 10,9 miljoen EUR en 1,6 miljoen EUR (zie tabel 6 in overweging 61). Vanaf 2010 werd de EBT+DA van Adria negatief. Aangezien in januari 2009 tot maatregel 2 is besloten en de aandelen in juli 2009 waren voltekend, kan de Commissie niet met zekerheid zeggen of er op dat moment een duidelijk herkenbare tendens van negatieve resultaten zichtbaar was waaruit zij kon besluiten dat Adria een onderneming in moeilijkheden was in de zin van de richtsnoeren.
(70)
De Commissie is derhalve van oordeel dat Adria in 2007-2009, d.w.z. wanneer de maatregelen 1 en 2 zijn verleend, niet als een onderneming in moeilijkheden kon worden aangemerkt.
7.2. Bestaan van staatssteun
(71)
Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(72)
Om te kunnen uitmaken of er van staatssteun sprake is, moet de Commissie voor elk van de te beoordelen vijf maatregelen nagaan of aan de cumulatieve criteria van artikel 107, lid 1, VWEU (nl. overdracht van staatsmiddelen, selectief voordeel, mogelijke concurrentieverstoring en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten) is voldaan.
7.2.1. Maatregelen 1 en 2: de kapitaalverhogingen van 2007 en 2009
(73)
De Commissie zal eerst analyseren of maatregelen 1 en 2 aan Adria een selectief onrechtmatig voordeel hebben verleend.
(74)
In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie in dit verband opgemerkt dat prijs die KAD voor de aandelen heeft betaald, onder de waarde lag die in twee taxatieverslagen was vastgesteld. KAD heeft de nieuwe aandelen van Adria in februari 2007 verworven tegen een prijs van 27 EUR per aandeel, wat lager is dan de in een taxatieverslag bepaalde waarde van […] EUR per aandeel op […] (zie overweging 15). In januari 2009 heeft KAD de aandelen verworven tegen een prijs van 22 EUR per aandeel, wat lager is dan de in een taxatieverslag bepaalde waarde van […] EUR per aandeel op […] (zie overweging 18). De Commissie twijfelde evenwel aan de betrouwbaarheid van deze verslagen, onder meer omdat er veel tijd was verlopen tussen het tijdstip waarop de kapitaalverhogingen plaatsvonden (respectievelijk februari 2007 en januari 2009), en het tijdstip van de waardering van de aandelen van de onderneming (respectievelijk […] en […]).
(75)
De Commissie heeft de gegevens en bescheiden bestudeerd die Slovenië na de inleiding van de formele onderzoeksprocedure in verband met deze verslagen heeft ingediend. Met betrekking tot maatregel 1 heeft Slovenië uitgelegd dat de gegevens waarop het verslag was gebaseerd, dateren van 30 september 2006 en de meest recente beschikbare gegevens waren op het tijdstip waarop de taxateur het verslag heeft opgesteld. Wat maatregel 2 betreft, blijken het besluit tot het bestellen van het taxatieverslag en het besluit van de algemene vergadering van Adria tot het doorvoeren van een kapitaalverhoging op hetzelfde moment te zijn genomen. Bovendien heeft de Commissie geen reden om aan te nemen dat de taxateur (P&S Capital) niet volledig onafhankelijk was.
(76)
Daarbij komt nog dat, hoewel er een tijdsverschil van […] maanden was tussen het moment waarop de aandelen van de onderneming zijn gewaardeerd en het moment waarop de kapitaalverhogingen plaatsvonden, de Commissie geen bewijzen heeft waaruit blijkt dat dit verschil ook daadwerkelijk van invloed is geweest op de geraamde waarde van de aandelen van Adria.
(77)
De Commissie wijst erop dat de in de verslagen gehanteerde waarderingsmethode (netto contante waarde van verwachte vrije kasstromen (30)) algemeen aanvaard is voor overnamezaken. Daarenboven blijkt uit een gedetailleerde analyse van de verslagen dat de daarin gebruikte formules geschikt waren voor waarderingsdoeleinden en correct zijn toegepast, alsook dat de aannamen en projecties betreffende de omzetgroei en de winstgevendheid realistisch leken. Meer in het bijzonder liggen de in het taxatieverslag met betrekking tot de kapitaalinjectie van 2007 (maatregel 1) voorspelde gemiddelde percentages voor de omzetgroei en de winstgevendheid in de lijn van die welke in het verleden zijn waargenomen. In het taxatieverslag met betrekking tot de kapitaalinjectie van 2009 (maatregel 2) liggen de voorspelde gemiddelde percentages voor de inkomstengroei en de winstgevendheid lager dan die welke in het verleden zijn waargenomen, omdat a) de sterke economische groei in 2008 vooral aan het Sloveense EU-voorzitterschap toe te schrijven was; b) de wereldeconomie in een traag tempo groeide, en c) er spanningen heersten op de financiële markten. Ook de overige aannamen die in de verslagen zijn gehanteerd, lijken realistisch. Voorts merkt de Commissie op dat KAD reeds vóór de kapitaalverhogingen meerderheidsaandeelhouder van Adria was (31), en dat met de kapitaalverhogingen werd beoogd een bestaande (en winstgevende) investering van KAD te financieren.
(78)
Op grond van het bovenstaande vindt de Commissie dat de kapitaalverhogingen van 2007 en 2009 als marktconform kunnen worden aangemerkt en geen onrechtmatig voordeel voor Adria opleverden.
(79)
De Commissie concludeert bijgevolg dat de maatregelen 1 en 2 investeringen waren die een investeerder in een markteconomie in vergelijkbare omstandigheden (32) zou hebben gedaan, en sluit daarom uit dat er van staatssteun sprake was, zonder dat verder moet worden onderzocht of eventueel aan de rest van de cumulatieve voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan.
7.2.2. Maatregel 3: de kapitaalverhoging van 2010
(80)
Zoals in overweging 73 is opgemerkt, is één van de voorwaarden die moeten zijn vervuld opdat er van staatssteun sprake is, dat de maatregel aan de begunstigde een onrechtmatig selectief voordeel heeft verleend. Hierna zal de Commissie onderzoeken of met betrekking tot maatregel 3 aan deze voorwaarde is voldaan.
(81)
In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie opgemerkt dat de prijs van 12 EUR per aandeel die PDP en de particuliere reisbureaus voor de aandelen van Adria hebben betaald, onder de prijs van […] EUR per aandeel lag die in een taxatieverslag was vastgesteld. Evenals bij de maatregelen 1 en 2 had de Commissie vragen bij de betrouwbaarheid van dit verslag, vooral omdat er een lange periode van […] maanden was verstreken tussen het tijdstip waarop de kapitaalverhoging plaatsvond (september 2010), en het tijdstip waarop in het verslag de waarde van de aandelen was bepaald([…]).
(82)
De door de Sloveense autoriteiten verstrekte inlichtingen hebben de twijfels die de Commissie ter zake koesterde, tot op zekere hoogte weggenomen. Los daarvan herinnert de Commissie er echter aan dat twee particuliere reisbureaus (Kompas d.d. en Palma d.o.o.) op grond van dezelfde inlichtingen en waardering voor een percentage van 20 % aan de kapitaalverhoging hebben deelgenomen, terwijl PDP de overige 80 % van het kapitaal heeft verschaft. De particuliere reisbureaus en PDP hebben onder dezelfde voorwaarden deelgenomen en hebben op dezelfde datum op de aandelen ingetekend. Bovendien namen de particuliere deelneming en de bijdrage van PDP dezelfde vorm aan, namelijk een injectie van contanten. In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie erop geattendeerd dat een particuliere deelneming van 20 % in beginsel kan worden gezien als een teken dat de investering in kwestie door de de markt werd gesteund, maar dat de transactie ook moet worden bekeken in de bredere context van de positie waarin Adria toen verkeerde, en in het licht van het feit dat maatregel 3 de derde kapitaalverhoging was binnen een tijdsbestek van ongeveer 3,5 jaar.
(83)
De Commissie wijst er eerst en vooral op dat Slovenië bewijsmateriaal heeft verstrekt waaruit blijkt dat Kompas d.d. en Palma d.o.o. volledig particuliere ondernemingen zijn waarover de staat geen enkele vorm van zeggenschap of invloed uitoefent. Bovendien hielden de maatregelen 1 en 2, zoals in overweging 79 is aangegeven, geen staatssteun in. In het licht hiervan lijkt het erop dat de investeringsbeslissingen die een particuliere investeerder zou hebben genomen, niet kunnen worden geacht van invloed te zijn geweest op de beslissing van de particuliere reisbureaus om in Adria te investeren. De Commissie merkt tevens op dat de particuliere reisbureaus op dezelfde datum als PDP op de aandelen van Adria hebben ingetekend, dat zij dezelfde prijs hebben betaald, dat hun investering onder dezelfde voorwaarden heeft plaatsgevonden, en dat de kapitaalverhoging door zowel PDP als de particuliere reisbureaus de vorm van een injectie van contanten heeft aangenomen.
(84)
Zelfs als de Commissie zou concluderen dat de deelneming van PDP staatsmiddelen zou behelzen en aan de staat toerekenbaar zou zijn (zie in dat verband de overwegingen 89, 90 en 91, dan nog kan een particuliere deelneming van 20 % volgens vaste rechtspraak hoe dan ook niet als verwaarloosbaar worden beschouwd in vergelijking met het overheidsoptreden (33). Bovendien kan de Commissie, gezien het bovenstaande, niet concluderen dat de beslissing van de particuliere reisbureaus om in Adria te investeren effectief door het gedrag van PDP was beïnvloed. Het feit dat Adria in 2010 als een onderneming in moeilijkheden werd beschouwd (zie afdeling 7.1), doet niet af aan deze conclusie.
(85)
Daarenboven blijkt uit het door Slovenië ingediende bewijsmateriaal niet dat de particuliere reisbureaus andere motieven dan het behalen van winst hadden om in Adria te investeren. In dit verband verwijst de Commissie naar een door Slovenië verstrekt verslag over de strategische oriëntaties van Adria voor de periode 2009-2014 - dat kennelijk beschikbaar was voor de investeerders op het moment waarop zij hun investeringsbeslissing hebben genomen. In dat verslag werd ervan uitgegaan dat Adria tussen 2010 en 2104 winst zou maken, mits tot een kapitaalinjectie van ongeveer 2,5 miljoen EUR zou worden overgegaan en Adria bepaalde maatregelen zou nemen, zoals onder meer het verhogen van de gemiddelde inkomsten per passagier en het reduceren van de kosten. Dit verslag kan worden gezien als een extra aanwijzing dat de particuliere reisbureaus wel degelijk overtuigd waren van de winstgevendheid van hun investering.
(86)
De Commissie is daarom de mening toegedaan dat de particuliere reisbureaus hun beslissing om in Adria te investeren op voet van gelijkheid met PDP hebben genomen en dat het om een niet te verwaarlozen investering ging. Bovendien heeft de Commissie geen redenen om eraan te twijfelen dat de particuliere reisbureaus in Adria besloten te investeren met de bedoeling winst te behalen. In het licht van het bovenstaande concludeert de Commissie dat maatregel 3 Adria geen onrechtmatig voordeel heeft opgeleverd en zij sluit daarom uit dat er van staatssteun sprake was, zonder dat verder moet worden onderzocht of eventueel aan de rest van de cumulatieve voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan.
7.2.3. Maatregel 4: de kapitaalverhoging van 2011
(87)
Op 30 september 2011 heeft Slovenië voor 70 % (49,5 miljoen EUR) in contanten ingetekend op de in 2011 doorgevoerde kapitaalverhoging van Adria. Slovenië heeft het geld geïnvesteerd via de vermogensbeheerder van Slovenië (AUKN). Daarnaast heeft PDP voor nog eens 1 % (0,5 miljoen EUR) in contanten ingetekend. De rest van de kapitaalverhoging (ten belope van 19,7 miljoen EUR) vond plaats via een schuldconversie door verschillende banken: 20 % door NLB, 5 % door Abanka Vipa d.d., 2 % door Unicredit Bank of Slovenia d.d. en 2 % door Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
AUKN is opgericht bij de wet inzake de corporate governance van kapitaalinvesteringen van de Republiek Slovenië (34), de raad van bestuur ervan is aangewezen door de Nationale Assemblee, het betreft een primaire gebruiker van de begroting van de Republiek Slovenië en het personeel ervan zijn ambtenaren (35). Het is dus duidelijk dat het optreden van AUKN toerekenbaar was aan de staat en dat daar staatsmiddelen mee waren gemoeid, wat bovendien niet door Slovenië wordt betwist. Als extra element wijst de Commissie op een persmededeling van 23 juni 2011 van het kabinet van de eerste minister van Slovenië: „Tijdens de vergadering van vandaag heeft de regering […] besloten dat [AUKN] voor een bedrag van 49,5 miljoen EUR zal bijdragen aan het eigen vermogen van Adria Airways, d. d., en dat de vennootschap op aandelen [PDP] 500 000 EUR zal betalen […]. Met haar actieve betrokkenheid bij dit proces zou de Republiek Slovenië ook in de toekomst willen waken over haar belangen op het terrein van geregelde luchtdiensten die door een luchtvaartmaatschappij met zetel in Slovenië worden aangeboden” (vertaling) (36).
(89)
In verband met PDP meent de Commissie dat er een aantal indicaties in de zin van de Stardust Marine-jurisprudentie (37) zijn op basis waarvan zij kan concluderen dat PDP is opgericht om beleidsmaatregelen uit te voeren waartoe door de Sloveense overheid is besloten en dat de beslissing van PDP om in maatregel 4 te investeren toerekenbaar is aan de staat en staatsmiddelen behelst. Ten eerste wijst de Commissie erop dat de Sloveense staat indirect voor 100 % eigenaar is van PDP (via KAD, SOD en DSU). In dit verband herinnert de Commissie aan haar besluit in de zaak ELAN (38), waarin zij tot de conclusie kwam dat het optreden van KAD en DSU, twee van de eigenaars van PDP, toerekenbaar was aan de staat. Bovendien beschikt de staat over alle stemrechten in de aandeelhouderscommissie, die op haar beurt de raad van bestuur van de onderneming benoemt. Volgens artikel 19 van de statuten van PDP moet de raad van bestuur zijn toelating geven voor de aankoop van effecten wanneer de waarde van de transactie meer dan 500 000 EUR bedraagt.
(90)
Net als in haar besluit tot inleiding van de procedure herinnert de Commissie ook aan de verklaring van de voormalige Sloveense minister van Financiën aan het einde van zijn ambtstermijn op 28 oktober 2011 (d.w.z. nadat maatregel 4 was genomen): „Met de oprichting van de speciale herstructureringsmaatschappij (PDP) hebben we Sloveense ondernemingen voorzien van een nieuwe bron van financiering, knowhow en deskundigheid, gebaseerd op gevallen van goede praktijken voor de herstructurering van ondernemingen. Adria Airways en Unior zijn ontegenzeglijk de grootste succesverhalen” (vertaling) (39). Deze verklaring kan worden gezien als indirect bewijs voor de toerekenbaarheid aan de staat in de zin van de Stardust Marine-jurisprudentie. Het door Slovenië aangevoerde argument dat deze verklaring in de politieke context van het aflopen van de ambtstermijn van de minister van Financiën moet worden gezien als een „boude [verklaring] die eenvoudig genoeg is om met succes via de media te worden gecommuniceerd”, lijkt niet overtuigend. Tot slot verwijst de Commissie naar de persmededeling van 23 juni 2011 van het kabinet van de eerste minister van Slovenië (zie overweging 88) als een indirect bewijsstuk. Uit dat persbericht blijkt immers dat de Sloveense regering had beslist dat PDP een bijdrage van 0,5 miljoen EUR zou leveren aan de kapitaalverhoging van 2011.
(91)
In het licht van het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat met de deelneming van PDP aan de kapitaalverhoging van 2010 staatsmiddelen waren gemoeid en dat het optreden van PDP aan de staat kan worden toegerekend.
(92)
Wat de banken betreft, stipt de Commissie in overeenstemming met haar besluit tot inleiding van de procedure aan dat Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank of Slovenia d.d. en Hypo Alpe-Adria Bank d.d. louter particuliere entiteiten zijn. In verband met NLB zij erop gewezen dat de staat op het moment dat maatregel 4 is genomen, een meerderheidsbelang in de bank had (direct (45,62 % van de aandelen) en indirect via SOD (4,07 %) en KAD (4,03 %)) (40), met KBC Bank als enige andere significante aandeelhouder (25 %). Het meerderheidsbelang van de staat in NLB, wat zich vertaalt in de meerderheid van de stemmen in de raad van bestuur en de raad van toezicht, is een indicatie van de toerekenbaarheid van de maatregelen aan de staat. Op basis van de statuten van NLB kan de Commissie echter niet met zekerheid concluderen dat de beslissing van de bank om in Adria te investeren, aan de staat kan worden toegerekend. De Commissie heeft evenmin uit de bestuursstructuur van NLB kunnen afleiden dat er van overheidsbemoeienis sprake is. Noch heeft zij indirect bewijs ter zake in de zin van de Stardust Marine-jurisprudentie gevonden. Om de bovenstaande redenen acht de Commissie de beslissing van NLB om aan maatregel 4 deel te nemen, niet toerekenbaar aan Slovenië.
(93)
Zodra duidelijk is aangetoond dat het optreden van AUKN en PDP toerekenbaar is aan de staat, moet de Commissie nagaan of dit optreden Adria een selectief onrechtmatig voordeel heeft opgeleverd.
(94)
Ten eerste beweert Slovenië dat de beslissing van de banken om in Adria te investeren, samenviel met de beslissing van de staat, wat op zich het bestaan van elk voordeel zou uitsluiten.
(95)
De Commissie herinnert eerst en vooral aan haar conclusie dat Adria een onderneming in moeilijkheden was in 2011, het tijdstip waarop maatregel 4 is verleend (zie overweging 66).
(96)
Voorts merkt de Commissie op dat de deelneming van de banken aan de kapitaalinjectie van 2011 de vorm heeft aangenomen van een conversie van 26 % van hun bestaande vorderingen op Adria in eigen vermogen. Daartegenover staat dat de staat en PDP tot een injectie van contanten zijn overgegaan. Slovenië betoogt dat van het totaalbedrag van 19,7 miljoen EUR dat in eigen vermogen is omgezet, [10-20] miljoen EUR zou neerkomen op een injectie van contanten omdat dat gedeelte van de leningen volledig door zekerheden was gedekt. Volgens Slovenië zouden de banken met de conversie nieuwe risico's zijn aangegaan die als gelijkwaardig aan een injectie van [10-20] miljoen EUR aan vers geld kunnen worden gezien.
(97)
De Commissie heeft de door Slovenië verstrekte informatie beoordeeld en concludeert dat [10-20] miljoen EUR van het bedrag van 19,7 miljoen EUR dat in eigen vermogen is omgezet, inderdaad volledig en afdoende was gedekt door de inpandgeving van vooral vliegtuigen die eigendom van Adria waren. Om de waarde van deze vliegtuigen te bepalen, heeft Adria zich gebaseerd op het verslag „Aircraft Value Reference” dat in april 2011 is gepubliceerd door de onafhankelijke onderneming Aircraft Value Analysis Company („AVAC”). Dit verslag bevat de actuele en toekomstige waarden en leasingkosten van meerdere vliegtuigtypen, met vermelding van minimum- en maximumwaarden. Bij de waardering van de in pand gegeven vliegtuigen werden waarden gehanteerd die aanzienlijk lager lagen dan de door AVAC opgegeven maximumwaarde. De Commissie is van oordeel dat het verslag een betrouwbare basis vormt voor de bepaling van de waarde van de vliegtuigen gezien het onafhankelijke karakter van AVAC en het wijdverbreide gebruik ervan in de sector.
(98)
Een bedrag van [0-10] miljoen EUR aan in eigen vermogen omgezette schulden was echter niet volledig met zekerheden gedekt. Voor dat bedrag kan de Commissie niet concluderen dat het gelijkwaardig was aan een injectie van contanten en dat de banken daarmee nieuwe risico's aangingen. Bovendien zijn de aan de resterende schuld verbonden voorwaarden verbeterd en is het totale risico sterk verminderd, aangezien het uitstaande (niet-geconverteerde) deel van de schuld werd gedekt door zekerheden van dezelfde omvang als vóór de conversie. Dit totale risico wordt verder verminderd doordat de schuldconversie afhankelijk was gesteld van de voorwaarde dat Adria moest […]. Daarnaast zijn in sommige gevallen de aan de uitstaande schuld verbonden voorwaarden (rentevoet, aflossingsschema enz.) […].
(99)
Daartegenover staat dat Slovenië het volledige risico voor een bedrag van ten minste 49,5 miljoen EUR op zich heeft genomen, daar het met de kapitaalinjectie van 2011 de enige aandeelhouder van Adria werd. De banken zijn weliswaar nieuwe risico's aangegaan, maar niet in dezelfde mate als Slovenië aangezien hun positie als gevolg van de schuldconversie is verbeterd. Uit het bovenstaande blijkt dat wanneer de banken besloten in Adria te investeren, zij zich niet in eenzelfde positie als de staat bevonden.
(100)
Ook kan niet worden uitgesloten dat de beslissing van de banken om in Adria te investeren, door het gedrag van de staat was beïnvloed. In het jaarverslag 2011 van Adria wordt erop gewezen dat „[d]e regering van […] Slovenië haar standpunt op 20 januari 2011 duidelijk kenbaar heeft gemaakt en zich heeft uitgesproken over het belang van Adria Airways als nationale luchtvaartmaatschappij voor de Sloveense economie, Sloveense burgers en buitenlandse gasten. In haar beslissing ontvouwt de regering haar plan om ervoor te zorgen dat Adria Airways de nationale luchtvaartmaatschappij van Slovenië blijft […]” (vertaling). Deze beslissing, die ruim vóór de goedkeuring van het herstructureringsplan in september 2011 is genomen, kan het voor de banken gemakkelijker hebben gemaakt om te beslissen in Adria te investeren, aangezien de staat reeds te kennen had gegeven dat hij sterk geneigd was om Adria te ondersteunen (41).
(101)
Op grond van het bovenstaande verwerpt de Commissie argumenten van of Slovenië dat de staat en de banken op voet van gelijkheid (pari passu) hebben geïnvesteerd.
(102)
De Commissie moet echter wel nog nagaan of de investering van Slovenië in Adria marktconform was. Slovenië betoogt dat het op basis van het herstructureringsplan van september 2011 heeft besloten aan maatregel 4 deel te nemen, wat in overeenstemming moet worden geacht met het beginsel van de investeerder in een markteconomie.
(103)
De Commissie merkt voorshands op dat de kapitaalverhoging van 2011, anders dan de eerdere kapitaalverhogingen, plaatsvond zonder enig taxatieverslag. Bovendien zou een particuliere investeerder die een herkapitalisatie van een onderneming met aanzienlijke schulden overwoog, volgens de rechtspraak een herstructureringsplan eisen dat de rendabiliteit van de onderneming zou kunnen herstellen (42). In het onderhavige geval beweren de Sloveense autoriteiten dat zij op basis van het herstructureringsplan van september 2011 hadden besloten aan de kapitaalverhoging van 2011 deel te nemen.
(104)
De Commissie heeft evenwel reeds geconcludeerd dat Adria in 2011 in moeilijkheden verkeerde (zie overweging 66). Dit feit op zich al maakt het onwaarschijnlijk dat de staat van Adria kon verwachten dat de onderneming binnen een redelijke termijn een normaal rendement op het geïnvesteerde kapitaal zou kunnen behalen. Bovendien blijft de Commissie bij haar in het besluit tot inleiding van de procedure geformuleerde standpunt dat het herstructureringsplan niet toereikend kan worden geacht om de kapitaalverhoging van 2011 als zijnde in overeenstemming met het beginsel van de investeerder in een markteconomie aan te merken. Ten eerste werd in het herstructureringsplan (in zijn oorspronkelijke versie van september 2011) voorspeld dat Adria in 2013 levensvatbaar zou zijn met zeer lage winstmarges (EBT) (in het realistische scenario werd uitgegaan van winstmarges van […] % in 2013, […] % in 2014 en […] % in 2015). Het ontoereikende rendement voor de aandeelhouders blijkt ook uit het feit dat in het plan voor dezelfde periode een bijzonder laag eigen vermogen werd verwacht, variërend van […] EUR in 2011 tot […] EUR in 2015. Dit zou betekenen dat het in september 2011 ingebrachte kapitaal - 69,7 miljoen EUR - tijdens de herstructureringsperiode sterk zou zijn verminderd en dus eigenlijk geen rendement zou opleveren.
(105)
Slovenië heeft een reeks tussentijdse verslagen verschaft die zijn opgesteld door Airconomy en Adria en die dateren van de periode april-september 2011 (d.w.z. van vóór het herstructureringsplan van september 2011). Deze verslagen werden geacht de cijfergegevens te bevatten die in het herstructureringsplan ontbraken en zijn kennelijk zowel aan alle toenmalige aandeelhouders van Adria als aan de staat verstrekt. De Commissie merkt evenwel op dat de tussentijdse verslagen betrekking hebben op de periode 2011-2012, terwijl het herstructureringsplan prognoses bevatte tot en met 2015, […]. Op grond hiervan is de Commissie van oordeel dat de tussentijdse verslagen niet de ontbrekende informatie verstrekken die ervoor moet zorgen dat het herstructureringsplan aan de toets van de investeerder in een markteconomie voldoet.
(106)
Op basis van het bovenstaande concludeert de Commissie dat de kapitaalverhoging van 2011 Adria een onrechtmatig voordeel heeft opgeleverd. Dat voordeel had een selectief karakter aangezien Adria de enige begunstigde was.
(107)
Tot slot moet de Commissie onderzoeken of het waarschijnlijk was dat maatregel 4 de concurrentie zou verstoren en het handelsverkeer tussen de lidstaten zou beïnvloeden doordat Adria een voordeel genoot ten opzichte van concurrenten die geen overheidssteun ontvingen. Het lijkt duidelijk dat maatregel 4 het handelsverkeer binnen de EU en de mededinging kon beïnvloeden daar Adria met andere EU-luchtvaartmaatschappijen concurreert, vooral sinds de inwerkingtreding van de derde fase van de liberalisering van het luchtvervoer („derde pakket”) op 1 januari 1993. Voor reizen over relatief kortere afstanden binnen de EU concurreert luchtvervoer bovendien met weg- en spoorvervoer, waardoor ook weg- en spoorvervoerders kunnen worden getroffen.
(108)
Als gevolg van maatregel 4 kon Adria bijgevolg haar bedrijfsactiviteiten voortzetten zonder dat de onderneming, zoals haar concurrenten, werd geconfronteerd met de gevolgen die gewoonlijk uit tegenvallende financiële resultaten voortvloeien.
(109)
In het licht van de bovenstaande argumenten concludeert de Commissie dat maatregel 4 moet worden aangemerkt als staatssteun ten gunste van Adria in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
7.2.4. Maatregel 5: de verkoop van AAT in 2010-2011
(110)
In haar besluit tot inleiding van de procedure kwam de Commissie om de in de overwegingen 41 en 42 vermelde redenen tot de voorlopige conclusie dat de verwerving van de aandelen van AAT door PDP en Aerodrom Ljubljana Adria een onrechtmatig voordeel opleverde.
(111)
Gezien het verschillende karakter van de inbreng van PDP en Aerodrom Ljubljana (contanten versus schuldconversie) en in het licht van de in verband met maatregel 4 gevolgde redenering (zie overwegingen 94 tot en met 101), concludeert de Commissie dat de pari passu-argumentering voor maatregel 5 mutatis mutandis kan worden uitgesloten.
(112)
De Commissie moet niettemin beoordelen of de investeringsbeslissingen van PDP en Aerodrom Ljubljana uit economisch oogpunt rationeel waren door na te gaan of een prudente partij in een markteconomie in vergelijkbare omstandigheden op dezelfde wijze zou hebben gehandeld. In dit opzicht merkt de Commissie in de eerste plaats op dat de totale prijs die Aerodrom Ljubljana en PDP hebben betaald, nl. 14,7 miljoen EUR, binnen de waardemarge viel die in het taxatieverslag van AAT was vastgesteld. De Commissie had evenwel bedenkingen bij het taxatieverslag. Zij betoogde immers dat daarin de waarde van AAT (toen de onderhoudsafdeling van Adria, bekend onder de naam SVL) als op zichzelf staande entiteit beoordeeld had moeten worden, zonder rekening te houden met synergieën binnen de groep. De Commissie wees er tevens op dat er van een aanzienlijk tijdsverschil sprake was tussen de waardering van AAT/SVL ([…]) en de verkoop van AAT (november 2010-maart 2011).
(113)
Eerst en vooral moet de Commissie aanstippen dat het taxatieverslag is opgesteld door een onafhankelijke deskundige (KPMG) en dat er geen redenen zijn om niet aan te nemen dat de deskundige zijn taak volledig onafhankelijk heeft uitgevoerd. Met betrekking tot het tijdsverschil tussen de waardering en de verkoop van de aandelen heeft Slovenië uitgelegd dat het taxatieverslag gebaseerd was op de financiële situatie van Adria per 31 december 2009, de laatste gegevens die aan een externe audit waren onderworpen. De Commissie merkt op dat de eerste fase van maatregel 5 in november 2010 werd uitgevoerd, d.w.z. minder dan een jaar na de waarderingsdatum van AAT volgens het taxatieverslag. Voorts wordt in het taxatieverslag van AAT weliswaar rekening gehouden met de negatieve vooruitzichten voor Adria, maar op basis van een diepgaand onderzoek van de bedrijfssector van de onderhouds-, reparatie- en revisiediensten wordt geconcludeerd dat de negatieve trend waardoor de onderneming werd gekenmerkt, niet van toepassing was op AAT en dat AAT een winstgevende entiteit was. Voorts blijkt uit een grondige evaluatie van het taxatieverslag dat AAT/SVL daarin toch als een afzonderlijk bedrijfsonderdeel is beoordeeld zonder dat de potentiële synergieën met Adria in aanmerking zijn genomen, waardoor het erop lijkt dat het taxatieverslag is opgesteld toen al bekend was dat AAT onderhouds-, reparatie- en revisiediensten zou gaan verlenen aan andere externe klanten, en met name aan Spanair, dat uiteindelijk Adria als voornaamste klant van AAT zou vervangen. Op grond van het bovenstaande en gezien het feit dat het verslag de meest recente, gecontroleerde financiële gegevens over AAT bevatte, dat het door een onafhankelijke deskundige was opgesteld, en dat het op geloofwaardige wijze op alle relevante bedrijfsaspecten was gebaseerd, is het gebruik ervan als referentie-instrument voor de maatregel in kwestie aanvaardbaar. Tot slot zij erop gewezen dat hoewel de crisis nog niet voorbij was, 2009 het jaar lijkt te zijn geweest waarin de Sloveense economie het hardst werd getroffen. In november 2010, toen PDP en Aerodrom Ljubljana besloten AAT te kopen, werd er voor 2010, 2011 en 2012 voor Slovenië immers wederom een positieve bbp-groei voorspeld van respectievelijk 1,1 %, 1,9 % en 2,6 % (43). Onder die omstandigheden zou een particuliere investeerder niet noodzakelijkerwijze een nieuwe taxatie hebben uitgevoerd, omdat hij kon aannemen dat het op gegevens van 2009 gebaseerde taxatieverslag een correct beeld van het bedrijf gaf.
(114)
Belangrijker is dat Slovenië het bewijs heeft geleverd dat AAT op het moment waarop maatregel 5 werd doorgevoerd winstgevend was, geen achterstallige schulden had, en in staat was haar schuldendienst te verzekeren met behulp van haar winsten. Voorts heeft Slovenië de prognoses voor AAT tot en met 2014 verstrekt, waaruit blijkt dat AAT in 2010 een winst na belastingen van […] EUR zou realiseren en ook in de jaren daarna winstgevend zou blijven, waarbij in 2014 een winst van ongeveer […] EUR zou worden geboekt. Deze prognoses blijken beschikbaar te zijn geweest voor PDP en Aerodrom Ljubljana toen zij hun investeringsbeslissingen namen.
(115)
Slovenië heeft tevens het bewijs geleverd dat Aerodrom Ljubljana haar beslissing om in AAT te investeren op basis van economische overwegingen heeft genomen. In augustus en september 2010 hebben de raad van bestuur en de raad van toezicht van de onderneming Aerodrom Ljubljana de mogelijkheid bestudeerd om aandelen in AAT te verwerven. Aerodrom Ljubljana heeft onderzocht of het opportuun was een aantal uitstaande vorderingen op Adria te vereffenen in het licht van de aan de transactie verbonden voorwaarden, die onder meer een vast rendement van 8 % op preferente aandelen van AAT omvatten, […]. Hoewel een andere waardering een lagere prijs voor de aandelen opleverde, heeft de raad van toezicht van Aerodrom Ljubljana geconcludeerd dat de voorwaarden van de conversie ([…]) een hogere aandelenprijs rechtvaardigden.
(116)
Met betrekking tot de tweede fase van de verkoop van AAT blijkt uit de notulen van de vergadering van de raad van toezicht van Aerodrom Ljubljana van 21 januari 2011 dat de voor- en nadelen van de verschillende aandelenprijzen en de beëindiging van de putoptie van Aerodrom Ljubljana zijn besproken. De putoptie is meer in het bijzonder opgegeven ten tijde van de verwerving van de gewone aandelen begin 2011, maar de raad van toezicht van Aerodrom Ljubljana concludeerde desondanks dat het economisch rationeel was om dit te doen omdat Aerodrom Ljubljana in ruil voor het opgeven van de putoptie heeft weten te verkrijgen dat zij als gelijkwaardig medebestuurder van AAT kan optreden ondanks het feit dat zij minder aandelen bezit dan PDP. Daarnaast heeft de raad van bestuur opgemerkt dat het kopen van AAT positieve gevolgen zou hebben voor Aerodrom Ljubljana: indien Adria haar activiteiten zou hebben gestaakt, dan zou dit in 2011 tot een daling van de geraamde inkomsten van de luchthaven met […] % hebben geleid.
(117)
Slovenië heeft ook het bewijs geleverd dat het bestuur van PDP op economisch rationele gronden heeft besloten de preferente en de gewone aandelen van AAT te verwerven. Uit de notulen van de bestuursvergaderingen van PDP blijkt immers dat de holding een eigen waardering van AAT heeft verricht, die een prijs tussen […] EUR en […] EUR heeft opgeleverd, wat binnen de bandbreedte ligt van het in overweging 34 bedoelde taxatieverslag. Hoewel het effectief rendement van de investering van PDP […] % zou bedragen, is PDP erin geslaagd bij AAT betere voorwaarden te bedingen, zoals onder meer een vast dividend van 8 %.
(118)
De Commissie concludeert bijgevolg dat de beslissingen van PDP en Aerodrom Ljubljana om aan maatregel 5 deel te nemen, Adria geen onrechtmatig voordeel hebben opgeleverd omdat beide investeerders zich als prudente marktpartijen hebben gedragen en hun investeringsbeslissingen op deugdelijke economische gronden hebben genomen. Er behoeft derhalve niet te worden onderzocht of eventueel aan de rest van de cumulatieve voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan.
7.3. Conclusies ten aanzien van de vraag of er sprake is van staatssteun
(119)
Enerzijds concludeert de Commissie om de hierboven uiteengezette redenen dat de maatregelen 1, 2, 3 en 5 geen staatssteun aan Adria inhouden.
(120)
Anderzijds meent de Commissie, zoals in afdeling 7.2.3 is toegelicht, dat maatregel 4 staatssteun behelsde. Zij zal dan ook de rechtmatigheid van deze maatregel en de verenigbaarheid ervan met de interne markt onderzoeken.
7.4. Rechtmatigheid van de steun - maatregel 4
(121)
In artikel 108, lid 3, VWEU is bepaald dat een lidstaat een steunmaatregel niet tot uitvoering kan brengen voordat de Commissie de beslissing heeft genomen de maatregel goed te keuren. De Commissie stipt aan dat Slovenië aan de kapitaalinjectie van 2011 (maatregel 4) heeft deelgenomen zonder dit van tevoren ter goedkeuring aan de Commissie voor te leggen. De Commissie betreurt dat Slovenië zich niet aan de stand-stillbepaling heeft gehouden en daarmee de krachtens artikel 108, lid 3, VWEU op het land rustende verplichting niet is nagekomen.
7.5. Verenigbaarheid van de steun - maatregel 4
(122)
Mocht de Commissie tot de bevinding komen dat maatregel 4 staatssteun behelst, dan zou deze volgens Slovenië op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar zijn met de interne markt, met name als herstructureringssteun in de zin van de richtsnoeren.
(123)
Overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken toegestaan zijn, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Zoals in het besluit tot inleiding van de procedure is aangegeven, is de Commissie van oordeel dat de verenigbaarheid van maatregel 4 enkel kan worden getoetst aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, en met name aan de in de richtsnoeren vervatte bepalingen betreffende herstructureringssteun.
7.5.1. Kwalificatie voor herstructureringssteun
(124)
Overeenkomstig punt 33 van de richtsnoeren komen alleen ondernemingen in moeilijkheden in de zin van de punten 9 tot en met 13 van de richtsnoeren voor herstructureringssteun in aanmerking. In dit verband heeft de Commissie al geconcludeerd dat Adria een onderneming in moeilijkheden was in 2011, het tijdstip waarop maatregel 4 is verleend (zie overweging 66).
(125)
Volgens punt 12 van deze richtsnoeren komt een pas opgerichte onderneming niet voor reddings- of herstructureringssteun in aanmerking, zelfs niet wanneer haar aanvankelijke financiële positie onzeker is. Een onderneming wordt in beginsel als een nieuw opgerichte onderneming beschouwd gedurende de eerste drie jaar na de aanvang van activiteiten in de betrokken sector. Adria is in 1961 opgericht en kan dus niet als een pas opgerichte onderneming worden beschouwd. Adria maakt evenmin deel uit van een concern in de zin van punt 13 van de richtsnoeren.
(126)
De Commissie concludeert bijgevolg dat Adria voor herstructureringssteun in aanmerking komt.
7.5.2. Herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn
(127)
Volgens punt 34 van de richtsnoeren mag alleen herstructureringssteun worden verleend indien deze afhankelijk wordt gesteld van de tenuitvoerlegging van een herstructureringsplan, dat voor alle individuele steunmaatregelen door de Commissie dient te worden goedgekeurd. In punt 35 wordt toegelicht dat het herstructureringsplan, waarvan de looptijd zo kort mogelijk moet zijn, binnen een redelijk tijdsbestek de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming dient te herstellen en gebaseerd dient te zijn op realistische veronderstellingen betreffende de toekomstige bedrijfsomstandigheden.
(128)
Overeenkomstig punt 36 van de richtsnoeren moet het plan de omstandigheden beschrijven die tot de moeilijkheden van de onderneming hebben geleid en rekening houden met de actuele situatie en de verwachte ontwikkeling op de markt aan de hand van bestcase-, worstcase- en neutrale scenario's.
(129)
Het herstructureringsplan moet zorgen voor een omslag waardoor de onderneming, nadat de herstructurering is voltooid, in staat is al haar kosten te dekken, met inbegrip van afschrijvingen en financiële lasten. Het verwachte rendement op het eigen vermogen dient voldoende te zijn om de geherstructureerde onderneming in staat te stellen op eigen kracht op de markt te concurreren (punt 37 van de richtsnoeren).
(130)
Zoals in het besluit tot inleiding van de procedure is vermeld, betwijfelde de Commissie of het herstructureringsplan solide genoeg was om de levensvatbaarheid van Adria op lange termijn te herstellen, aangezien sommige voorspellingen daarin op niet-gekwantificeerde, onzekere of onduidelijke aannamen gebaseerd leken te zijn. Bovendien was de Commissie niet zeker of de onderneming eind 2013 levensvatbaar zou zijn, zoals in het oorspronkelijke herstructureringsplan was aangegeven.
(131)
Tijdens de formele onderzoeksprocedure heeft Slovenië een aantal bijwerkingen van het herstructureringsplan ingediend. Volgens het geactualiseerde plan zou Adria in 2014 of 2015 opnieuw levensvatbaar zijn. De herstructurering zou derhalve maximaal 5 jaar in beslag nemen, wat in de lijn ligt van eerdere mededingingszaken in de sector van het passagiersluchtvervoer (44). De Commissie stipt bovendien aan dat de huidige economische omstandigheden het met name in het luchtvervoer noodzakelijk maken om de operationele en serviceprestaties te stabiliseren teneinde de levensvatbaarheid op lange termijn te waarborgen als een solide basis voor toekomstige groei, zodat er niet slechts van een korte tijdelijke omslag sprake is. Dat neemt van nature meerdere jaren in beslag.
(132)
In het herstructureringsplan wordt benadrukt dat de belangrijkste doelstelling van het herstructureringsproces van Adria het verzekeren van de levensvatbaarheid op lange termijn is. Hoofddoel van het plan is een duidelijke strategie en marktoriëntatie vast te stellen met diverse essentiële doelstellingen: bewerkstelligen van een grotere financiële draagkracht en vermijden van verliezen vanaf 2013, verminderen van de complexiteitskosten en realiseren van een duidelijk, concurrerend en duurzaam uniek verkoopargument (unique selling proposition). Volgens het plan zal de onderneming door het verwezenlijken van deze doelstellingen […].
(133)
In het herstructureringsplan worden ook de omstandigheden beschreven die tot de moeilijkheden van Adria hebben geleid. Deze moeilijkheden werden vooral veroorzaakt door de mondiale financiële crisis, de geringe omvang van de primaire markt van Adria (Slovenië en de buurlanden daarvan), de lage capaciteit van haar vloot (hoofdzakelijk CRJ200-vliegtuigen), […].
(134)
Het herstructureringsplan bevat voorts bestcase-, worstcase- en neutrale scenario's, alsook een analyse van de risico's die gevolgen kunnen hebben voor de herstructurering van Adria, zoals schommelingen van de brandstoffenprijs, uit wisselkoersbewegingen voortvloeiende risico's of potentiële risico's in verband met de vloot. In alle gevallen wordt aangenomen dat Adria na afloop van de herstructureringsperiode wederom levensvatbaar zal zijn. In het neutrale scenario wordt ervan uitgegaan dat Adria een netto winstmarge van […] % in 2014 en van […] % in 2015 zal realiseren, een ratio vreemd vermogen/eigen vermogen van […] % in 2014 en van […] % in 2015, en een rendement op het eigen vermogen van […] % in 2014 en van […] % in 2015. In het worstcasescenario zou de netto winstmarge teruglopen tot […] % in 2014 en tot […] % in 2015 en zou de ratio vreemd vermogen/eigen vermogen stijgen tot […] % in 2014 en tot […] % in 2015, terwijl het rendement op het eigen vermogen in 2014 […] % en in 2015 […] % zou bedragen.
(135)
Het plan is er vooral op gericht het netwerk van Adria te herstructureren en te reduceren omdat dit verliesgevend was wegens overcapaciteit wat de vloot, het vliegend personeel en andere medewerkers betrof. Om dat doel te bereiken, voorziet het herstructureringsplan in een sterke vermindering van de bestemmingen en de frequenties, alsook in een kleinere en brandstofefficiëntere vloot die tegen 2015 zou bestaan uit […] vliegtuigen ([…]), vooral […].
(136)
Het herstructureringsplan voorziet ook in de schrapping van […] bestemmingen en een verdere reductie van de frequenties. Ook het aantal lijndienstbestemmingen zou scherp dalen tot […] in 2015. Alles samen zou Adria haar capaciteit in termen van ASK (45) tijdens de herstructureringsperiode met [11-14] % hebben ingekrompen.
(137)
De in het plan opgenomen herstructureringsmaatregelen op het gebied van kostenbesparingen (bv. […] enz.) en inkomstenverhogingen (bv. […] enz.) vormen een extra stap in de juiste richting om tot een duurzamere levensvatbaarheid te komen. Voorts moeten de aanvullende herstructureringsmaatregelen (zie overweging 31) resulteren in hogere inkomsten en lagere kosten met een totaal positief effect van […] EUR in 2014 en […] EUR in 2015, wat het herstel van de levensvatbaarheid van Adria in de hand werkt. De Commissie is bijgevolg de mening toegedaan dat de initiatieven om de kosten te drukken en de inkomsten te verhogen, ervoor kunnen zorgen dat Adria tegen 2015 weer levensvatbaar is op lange termijn.
(138)
Bovendien blijkt uit het door Slovenië verstrekte bewijsmateriaal dat Adria momenteel op schema ligt om de meeste in het herstructureringsplan vervatte doelstellingen te realiseren, wat een extra indicatie vormt van de betrouwbaarheid van het plan.
(139)
Ten aanzien van het herstel van de levensvatbaarheid concludeert de Commissie op basis van de door Slovenië ingediende actualiseringen van het herstructureringsplan dat het effect van de verschillende herstructureringsmaatregelen naar behoren is gekwantificeerd en dat volgens alle scenario's gedurende de gehele herstructureringsperiode tot en met 2014 en 2015 een adequate levensvatbaarheid zou zijn gewaarborgd. In het licht van de doorgevoerde ingrijpende herstructureringsmaatregelen en de tot dusver geboekte vooruitgang meent de Commissie derhalve dat het herstructureringsplan Adria in staat zal stellen haar levensvatbaarheid op lange termijn binnen een redelijk tijdsbestek te herstellen.
7.5.3. Voorkoming van ongerechtvaardigde vervalsing van de mededinging (compenserende maatregelen)
(140)
Volgens punt 38 van de richtsnoeren dienen compenserende maatregelen te worden genomen om te garanderen dat de ongunstige effecten op de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zo beperkt mogelijk blijven. Bij deze maatregelen kan het onder meer gaan om afstoting van activa, inkrimping van capaciteit of van de aanwezigheid op de markt, en verlaging van de toegangsdrempels op de betrokken markten (punt 39 van de richtsnoeren).
(141)
In dit verband wordt de staking van verliesgevende activiteiten welke hoe dan ook nodig is om de levensvatbaarheid te herstellen, bij de beoordeling van de compenserende maatregelen niet beschouwd als een inkrimping van de capaciteit of de aanwezigheid op de markt (punt 40 van de richtsnoeren).
(142)
Slovenië stelt de volgende compenserende maatregelen voor Adria voor: a) […] lijndienstbestemmingen, b) beschikbaar stellen van slots op diverse luchthavens, inclusief gecoördineerde luchthavens, c) inkrimping van de vloot, en d) de verkoop van AAT.
(143)
Slovenië heeft bewijsmateriaal verstrekt dat aantoont dat de bestemmingen die in het kader van het herstructureringsplan worden geschrapt, winstgevend waren op basis van de C1-dekkingsbijdrage, een indicator die de Commissie reeds in eerdere zaken heeft gehanteerd (46). Bij de C1-dekkingsbijdrage wordt rekening gehouden met de aan elke afzonderlijke bestemming toe te rekenen vlucht-, passagiers- en verkoopkosten (d.w.z. variabele kosten). Alle bestemmingen met een positieve C1-dekkingsbijdrage leveren bijgevolg voldoende inkomsten op om niet alleen de variabele kosten van een bestemming te dekken, maar ook om aan de dekking van de vaste kosten van de onderneming bij te dragen. Volgens de Commissie lijkt de C1-dekkingsbijdrage inderdaad het meest geschikte cijfer om te beoordelen of een specifieke bestemming aan de winstgevendheid van de luchtvaartmaatschappij bijdraagt.
(144)
Wat de capaciteit betreft, wordt in het herstructureringsplan gesteld dat de totale capaciteit van de onderneming in 2011 […] ASK bedroeg, terwijl wordt verwacht dat de capaciteit van Adria aan het einde van de herstructureringsperiode in 2015 ongeveer […] ASK zal belopen, wat neerkomt op een daling met circa [11-14] %. Als bestemmingen met een negatieve C1-dekkingsbijdrage buiten beschouwing worden gelaten, daalt dit percentage tot [6-8] %.
(145)
De Commissie stipt bovendien aan dat Adria als gevolg van de wijzigingen in het bestemmingennetwerk slots op diverse luchthavens, waaronder gecoördineerde luchthavens (47) zoals Dublin en Kopenhagen, beschikbaar heeft gesteld. Met behulp van deze slots kunnen concurrerende luchtvaartmaatschappijen op bepaalde bestemmingen vliegen en hun capaciteit opvoeren.
(146)
Wat ten slotte de inkrimping van de vloot betreft, merkt de Commissie op dat Adria haar vloot heeft gereduceerd van […] vliegtuigen in 2011 tot […] vliegtuigen, een aantal dat volgens het herstructureringsplan ongewijzigd zou blijven tot het einde van de herstructureringsperiode in 2015. De Commissie vindt de verkoop van AAT aanvaardbaar als compenserende maatregel, vooral gelet op de in overweging 118 bereikte conclusie dat deze maatregel geen staatssteun behelst.
(147)
Wanneer de Commissie nagaat of de compenserende maatregelen passend zijn, houdt zij rekening met de marktstructuur en de mededingingsvoorwaarden om ervoor te zorgen dat een dergelijke maatregel niet resulteert in een aantasting van de marktstructuur (punt 39 van de richtsnoeren). De compenserende maatregelen moeten in verhouding staan tot de mededingingsverstorende effecten van de steun en met name tot de grootte en het relatieve belang van de onderneming op haar markt of markten. De omvang van de inkrimping moet van geval tot geval worden bepaald (punt 40 van de richtsnoeren).
(148)
De Commissie wijst er in de eerste plaats op dat het marktaandeel van Adria in de gehele productiecapaciteit en productie van de luchtvaartsector in de Unie (in termen van passagiers) slechts 0,15 % (1,17 miljoen passagiers in 2011) bedraagt. Voor een kleine luchtvaartmaatschappij zoals Adria kunnen verdere inkrimpingen van de vloot en de capaciteit een negatief effect op de levensvatbaarheid van de maatschappij sorteren, zonder dat zulks voor concurrenten enige marktkansen van betekenis oplevert.
(149)
Wat het belangrijkste onderdeel van de compenserende maatregelen, de capaciteitsvermindering, betreft, acht de Commissie een reductie op rendabele bestemmingen met ongeveer [6-8] % tussen 2011 en 2015 voldoende, zeker in vergelijking met andere herstructureringen van luchtvaartmaatschappijen (48). De capaciteitsvermindering op rendabele bestemmingen is groter dan in de zaak Air Malta. Bovendien is de totale capaciteitsinkrimping met [11-14] % vergelijkbaar met de in de zaak Austrian Airlines aanvaarde reductie van 15 % (49).
(150)
Ten slotte stipt de Commissie aan dat Slovenië een steungebied voor regionale investeringssteun in de zin van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU is (50). Volgens punt 56 van de richtsnoeren kunnen in steungebieden „voor de goedkeuring van steun echter minder strenge voorwaarden worden gesteld ten aanzien van de tenuitvoerlegging van compenserende maatregelen en de omvang van de bijdrage van de begunstigde onderneming. Wanneer behoeften inzake regionale ontwikkeling zulks rechtvaardigen, is in gevallen waarin inkrimping van de capaciteit of van de aanwezigheid op de markt de geschiktste maatregel lijkt te zijn om buitensporige vervalsing van de mededinging te voorkomen, de vereiste inkrimping in steungebieden beperkter dan in andere gebieden”.
(151)
Tegen deze achtergrond acht de Commissie de door Slovenië voorgestelde compenserende maatregelen in de zin van de richtsnoeren toereikend en evenredig om te garanderen dat de uit de verlening van herstructureringssteun aan Adria voortvloeiende ongunstige effecten op de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zo beperkt mogelijk blijven.
7.5.4. Beperking van de steun tot het minimum (eigen bijdrage)
(152)
Overeenkomstig punt 43 van de richtsnoeren dient de steun ontvangende onderneming uit eigen middelen een belangrijke bijdrage aan de herstructurering te leveren teneinde het steunbedrag tot het strikt noodzakelijke minimum van de herstructureringskosten te beperken. Deze bijdrage kan onder meer afkomstig zijn van de verkoop van activa die voor het voortbestaan van de onderneming niet onontbeerlijk zijn, dan wel van externe financiering tegen marktvoorwaarden.
(153)
De eigen bijdrage moet reëel - dus effectief - zijn, onder uitsluiting van alle voor de toekomst verwachte winst en kasstromen (punt 43 van de richtsnoeren). Logischerwijs mag de eigen bijdrage geen verdere staatssteun omvatten. In het geval van grote ondernemingen beschouwt de Commissie in de regel een bijdrage van ten minste 50 % van de herstructureringskosten als passend. In uitzonderlijke omstandigheden en in geval van een bijzondere noodsituatie kan de Commissie evenwel een lagere bijdrage accepteren (punt 44 van de richtsnoeren).
(154)
De totale herstructureringskosten bedragen […] EUR en de voorgestelde eigen bijdrage van Adria […] EUR, wat neerkomt op ongeveer [50-54] % van het totaal. Volgens het herstructureringsplan kan de eigen bijdrage als volgt worden uitgesplitst:
a)
[…];
b)
het totaalbedrag van de verkoop van AAT (d.w.z. 14,7 miljoen EUR);
c)
het totaalbedrag van de schuldconversie door de banken in het kader van maatregel 4 (19,7 miljoen EUR).
(155)
Wat overweging 154, onder a), betreft, vindt de Commissie dat deze maatregelen aanvaardbaar zijn en terecht als eigen bijdrage lijken te kunnen worden aangemerkt. Het merendeel van de activa is immers effectief verkocht, waardoor de opbrengsten van de verkoop duidelijk als eigen bijdrage kunnen worden meegeteld. Bovendien heeft Slovenië het bewijs geleverd dat de verkoop van de rest van de activa momenteel aan de gang is en dat de waarde van deze activa is bepaald op basis van externe waarderingen, zoals onder meer de AVAC-waardering van de vliegtuigen (zie overweging 97).
(156)
Wat overweging 154, onder b), betreft, lijkt het, gezien de conclusie van de Commissie in overweging 118 dat maatregel 5 geen staatssteun behelst, redelijk om de opbrengst van de verkoop van AAT als een onderdeel van de eigen bijdrage te beschouwen.
(157)
Ten slotte meent Slovenië dat de volledige in overweging 154, onder c), bedoelde schuldconversie die in het kader van maatregel 4 door de banken is uitgevoerd, als eigen bijdrage moet meetellen. In dit verband is de Commissie van oordeel dat de conversie van ongedekte schuld normalerwijze niet als een bewijs van het vertrouwen van de markt in de onderneming kan worden gezien, omdat de concurrente crediteurs geen nieuwe risico's met betrekking tot de uitvoering van het herstructureringsplan op zich nemen. In het geval van Adria heeft Slovenië echter aangetoond dat de in eigen vermogen geconverteerde schuld voor een aanzienlijk deel volledig met zekerheden was gedekt: het betrof [10-20] miljoen EUR van het totaalbedrag van 19,7 miljoen EUR (zie overweging 97). Indien Adria zou zijn geliquideerd, dan zouden de banken dus het volledig met zekerheden gedekte bedrag hebben kunnen terugvorderen. De banken hebben bijgevolg afstand gedaan van een volledig met zekerheden gedekte vordering, die zij volledig zouden hebben kunnen terugvorderen, en deze vervangen door aandelen van Adria met dezelfde waarde. Door de schuldconversie hebben de banken derhalve een nieuw risico van ten minste [10-20] miljoen EUR op zich genomen, aangezien zij er niet zeker van konden zijn dat hun investering in Adria winstgevend zou zijn.
(158)
Op grond hiervan acht de Commissie de conversie van de volledig met zekerheden gedekte leningen, nl. [10-20] miljoen EUR, aanvaardbaar als eigen bijdrage.
(159)
Gezien het bovenstaande zou de eigen bijdrage van Adria […] EUR of [46-48] % van de herstructureringskosten bedragen. Voor een grote onderneming zoals Adria moet de eigen bijdrage normaal gesproken 50 % belopen. Overeenkomstig punt 56 van de richtsnoeren kan de Commissie in steungebieden echter minder strenge voorwaarden stellen ten aanzien van de omvang van de bijdrage, zoals voor Slovenië het geval was toen de maatregelen zijn verleend (zie overweging 150). In eerdere zaken, zoals de zaak Air Malta, heeft de Commissie genoegen genomen met een eigen bijdrage van ongeveer 45 %.
(160)
De Commissie is bijgevolg van oordeel dat aan de vereisten van punt 43 van de richtsnoeren is voldaan.
7.5.5. Beginsel van de eenmaligheid van de steun
(161)
Tot slot moet de steun voldoen aan punt 72 van de richtsnoeren, waarin is bepaald dat een onderneming die de afgelopen tien jaar reddings- of herstructureringssteun heeft ontvangen, niet voor reddings- of herstructureringssteun in aanmerking komt (het eenmaligheidsbeginsel).
(162)
Aangezien de maatregelen 1, 2, 3 en 5 geen staatssteun behelzen en aangezien het erop lijkt dat Adria de voorbije tien jaar geen reddings- of herstructureringssteun heeft genoten, concludeert de Commissie dat met betrekking tot maatregel 4 aan het eenmaligheidsbeginsel is voldaan.
7.6. Conclusie ten aanzien van maatregel 4
(163)
In het licht van het bovenstaande komt de Commissie tot de bevinding dat Slovenië in 2011 op onrechtmatige wijze tot een kapitaalinjectie in Adria is overgegaan en daardoor inbreuk heeft gepleegd op artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De Commissie is evenwel van mening dat de maatregel en het herstructureringsplan beantwoorden aan de in de richtsnoeren gestelde voorwaarden. De Commissie verklaart de steun dan ook verenigbaar met de interne markt,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De kapitaalverhogingen van Adria Airways d.d. in 2007, 2009 en 2010, die de Republiek Slovenië met betrekking tot Adria Airways d.d. heeft doorgevoerd, vormen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
De overname van Adria Airways Tehnika d.d. door PDP en Aerodrom Ljubljana d.d. in 2010 en 2011 vormt geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
De kapitaalinjectie van 50 miljoen EUR in Adria Airways d.d., die de Republiek Slovenië in 2011 heeft doorgevoerd, vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
De steunmaatregel is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 3
Dit besluit is gericht tot de Republiek Slovenië.
Gedaan te Brussel, 9 juli 2014.