ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/508
ze dne 1. října 2014
o údajné infrastrukturální podpoře ve prospěch podniku Propapier PM2 GmbH poskytnuté Německem - Státní podpora - SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(oznámeno pod číslem C(2014) 6847)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 smlouvy o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 29. října 2008 podala Smurfit Kappa Group (dále jen „skupina Smurfit Kappa“ nebo „stěžovatel“) u Komise stížnost, podle níž získal podnik Propapier PM2 GmbH infrastrukturální podporu. Stížnost byla zaregistrována pod číslem jednacím CP 327/08 a (pod číslem NN 45/10) zanesena do rejstříku protiprávní podpory.
(2)
Dopisem ze dne 27. října 2010 informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s údajnou podporou řízení na základě čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala všechny zúčastněné strany, aby k údajné podpoře podaly své připomínky.
(4)
Dopisem ze dne 28. ledna 2011 podalo Německo své připomínky (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 31. ledna 2011). Připomínky obdržela Komise rovněž od těchto zúčastněných stran: dne 11. února 2011 společné připomínky od Německého městského sněmu (Deutscher Städtetag), Německého okresního sněmu (Deutscher Landkreistag), Německého sdružení měst a obcí (Deutscher Städte- a Gemeindebund) a Sdružení komunálních podniků (Verband kommunaler Unternehmen, zkr. VKU) a dne 14. února 2011 připomínky stěžovatele (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 1. března 2011). Komise předala tyto připomínky německým orgánům, aby jim umožnila vyjádřit jejich stanovisko; v návaznosti na to obdržela dne 13. dubna 2011 připomínky Německa (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 26. dubna 2011).
(5)
Dne 17. ledna 2013 se uskutečnila schůzka zástupců útvarů Komise a Německa. V dopise ze dne 25. února 2013 předložilo Německo doplňující informace. Dopisem ze dne 26. dubna 2013, na který Německo odpovědělo dopisem ze dne 14. května 2013, si útvary Komise vyžádaly další informace.
(6)
Prostřednictvím emailu ze dne 23. května 2013 si Komise vyžádala další informace, které Německo poskytlo prostřednictvím emailů ze dne 24. května 2013, 27. května 2013 a 28. května 2013.
(7)
V návaznosti na schůzku zástupců útvarů Komise, Německa, zvýhodněného podniku a znalců, která se konala dne 6. června 2013, oznámilo Německo možnost předložení doplňujícího písemného vyjádření. Na základě další žádosti o sdělení informací ze dne 15. října 2013 poskytlo Německo prostřednictvím emailu ze dne 4. listopadu 2013, 13. prosince 2013, 18. prosince 2013, 6. ledna 2014 a 24. dubna 2014 další obsáhlé připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Podnik Propapier PM2 GmbH (dále jen „podnik Propapier“) patří do skupiny Progroup AG (dále jen „skupina Progroup“). Skupina Progroup vyrábí a prostřednictvím svých dceřiných společností distribuuje podkladové papíry z vlnité lepenky a vlnitou lepenku. Stěžovatel, skupina Smurfit Kappa, je jedním z největších výrobců papíru v Evropské unii.
(9)
Dne 2. dubna 2008 schválila (4) Komise veřejnou regionální podporu podniku Propapier na zřízení papírny na výrobu podkladového papíru z vlnité lepenky a přidružené elektrárny v nově otevřeném areálu, který vznikl jako rozšíření stávající průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva v Eisenhüttenstadtu ve spolkové zemi Braniborsko - tato oblast připadala v této době v úvahu jako možný příjemce veřejné regionální podpory podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU.
(10)
Stěžovatel zastával názor, že některé projekty výstavby infrastruktury financované státem v novém areálu průmyslové oblasti, kde se nachází nové výrobní zařízení podniku Propapier, mají sloužit výhradně této papírně, a musí být proto klasifikovány jako vyhrazená infrastruktura a státní podpora ve prospěch podniku Propapier.
(11)
Stěžovatel mezi ně zařadil navíc i tyto infrastrukturální projekty (viz oddíl 2.1): vybudování čističky odpadních vod, výstavba parkoviště a nové spojovací komunikace a rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva.
(12)
Stěžovatel kromě toho tvrdil, že podnik Propapier je zvýhodňován rovněž nepřiměřeně nízkými poplatky za využívání čističky odpadních vod (viz oddíl 2.2).
2.1. PODPORA V SOUVISLOSTI S BUDOVÁNÍM ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD A DALŠÍ INFRASTRUKTURY
(13)
V červenci 2008 poskytla spolková země Braniborsko z prostředků programu pro rozvoj komunální hospodářské infrastruktury v rámci společného programu (SP)“Zlepšování regionálních hospodářských struktur“ (dále jen „režim SP“ (5)) přímý příspěvek ve výši 33 808 200 EUR (6) na vybudování nové čističky odpadních vod v novém areálu eisenhüttenstadtské průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. V této souvislosti je třeba poznamenat, že režim SP ve vztahu k financování zřízení či výstavby zařízení pro čištění odpadních vod byl předmětem rozhodnutí ve věci státní podpory N 644e/02 (7), v níž Komise v roce 2003 s platností pro programové období 2004-2006 došla k závěru, že podpora poskytnutá v rámci tohoto režimu nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ve prospěch vlastníka a provozovatele čističky odpadních vod.
(14)
Komise v tomto rozhodnutí z roku 2003 zastávala názor, že příspěvky vyplacené na základě režimu platného v letech 2004-2006 je třeba chápat jako vnitřní převod státních prostředků, a nikoli jako státní podporu ve prospěch vlastníka a provozovatele, protože jejími příjemci nejsou hospodářské podniky. V daném případě se jedná o plnění, které je tradičním úkolem veřejné služby zajišťované obecními subjekty. Z definice tohoto režimu plyne, že příjemcem musí být místní úřad nebo sdružení zřízené pro zvláštní účely (Zweckverband) podléhající obecnímu dozoru. Podporu lze poskytnout jen tehdy, když mezi příjemcem daného opatření, tj. čističky odpadních vod, a uživatelem tohoto zařízení neexistuje žádné právní, osobní ani hospodářské propojení.
(15)
Příspěvek ve výši 42 260 340 EUR představoval 80 % celkových uznatelných nákladů. Příjemcem tohoto příspěvku je Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (dále jen „sdružení TAVZ“), což je mezikomunální veřejnoprávní sdružení zřízené pro zvláštní účely, pověřené zajišťováním dodávek pitné vody a zpracování odpadních vod. Sdružení TAZV je zároveň vlastníkem i provozovatelem čističky odpadních vod a hradilo zbývajících 20 % celkových veřejných investičních nákladů.
(16)
Podpora byla poskytnuta pod podmínkou, že do 15. srpna 2008 budou prokazatelně splněny právní a finanční předpoklady pro nastěhování hlavního investora (v tomto případě podniku Propapier). Výstavba zařízení byla zahájena v říjnu 2008, do provozu bylo zařízení uvedeno v březnu 2010.
(17)
Stěžovatel zastává názor, že zařízení sdružení TAZV představuje vyhrazenou infrastrukturu, protože prakticky celou kapacitu této čističky odpadních vod využívá podnik Propapier. Tvrdí, že zařízení bylo od začátku koncipováno jako čistička odpadních vod, která bude sloužit podniku Propapier, a že představovalo podmínku, bez jejíhož splnění by se papírna v tomto regionu nemohla usadit (jelikož výroba papíru vyžaduje velké množství vody).
(18)
O vyhrazená infrastrukturální opatření přijatá ve prospěch podniku Propapier se podle stěžovatelova názoru jedná i v případě dalších infrastrukturálních projektů: stavby parkoviště v blízkosti areálu podniku Propapier a nové vozovky spojující průmyslovou oblast se státní vozovkou č. 112 a rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva. V rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k předběžnému závěru, že tyto projekty nepředstavují selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier, a nelze je proto také považovat za vyhrazenou infrastrukturu. I přesto však vyzvala třetí strany, aby k těmto opatřením podaly své připomínky.
2.2. NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD
(19)
Dalším bodem stížnosti týkajícím se čističky odpadních vod je tvrzení, že podnik Propapier za používání tohoto zařízení platí o 0,95 EUR za m3 méně, než kolik by si za takovou službu účtoval soukromý investor.
(20)
Výše uživatelských poplatků je stanovena na základě příslušného právního předpisu, tj. zákona o místních poplatcích ve spolkové zemi Braniborsko (8) (dále jen „KAG Brandenburg“). Podle § 6 KAG Brandenburg se poplatek vypočítá tak, aby pokrýval, ale nepřevyšoval veškeré uplatnitelné náklady na příslušnou čističku odpadních vod (náklady na výstavbu, správu, údržbu, provoz, obsluhu a odvody), předpokládané úroky a předpokládané odpisy. Prostředky podpory, které obec obdrží z jiných státních zdrojů (v tomto případě příspěvek ve výši 33,8 milionu EUR z režimu SP), se při stanovení výše předpokládaných úroků z vlastního vloženého kapitálu nezohledňují. (9) Stěžovatel zastává názor, že prostředky podpory, které sdružení TAZV obdrželo z režimu SP, byly jejich příjemcem, tj. sdružením TAZV, v podobě nižších poplatků za zpracování odpadních vod předány uživateli čističky.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ (10)
(21)
Předmětná opatření je třeba klasifikovat jako státní podporu tehdy, když jsou splněny tyto předpoklady: i) opatření musí představovat podporu poskytovanou státem nebo ze státních prostředků, ii) danému podniku musí díky těmto opatřením vzniknout určitá hospodářská výhoda, iii) tato výhoda musí být selektivní, a iv) opatření musejí nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy. O státní podporu se jedná tehdy, když jsou současně splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(22)
Rozhodnutí o zahájení řízení nijak nezpochybňuje, že v rámci všech opatření byly použity státní prostředky a že by případně mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu.
(23)
Komise k příslušným bodům stížnosti uvedla, že je nutno rozlišovat mezi 1) údajnou státní podporou na vybudování čističky odpadních vod poskytnutou ve prospěch sdružení TAZV a 2) údajnou podporou poskytnutou podniku Propapier v podobně nižších poplatků za zpracování odpadních vod.
(24)
V rozhodnutí o zahájení řízení se kromě toho zkoumá otázka, zda podnik Propapier
i.
vybudováním čističky odpadních vod
či prostřednictvím jiných infrastrukturních projektů pro nový areál průmyslové oblasti, ve kterém se nachází nové výrobní prostory podniku Propapier, jmenovitě
ii.
nového parkoviště,
iii.
nové vozovky a
iv.
rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva,
získal selektivní výhodu, nebo zda se jedná o vyhrazené projekty ve prospěch podniku Propapier. (11) Jelikož opatření podle čl. 107 odst. 1 může být jako státní podpora klasifikováno jen tehdy, když je selektivní (tzn. když podnikům nacházejícím se v situaci, která je z právního i věcného hlediska vzhledem k cíli tohoto opatření srovnatelná, ukládá odlišné podmínky), musela Komise přezkoumat, zda podnik Propapier získal díky uvedeným opatřením selektivní výhodu.
(25)
Veřejnou regionální investiční podporu ve prospěch podniku Propapier Komise již schválila. Jelikož opatření vztahující se na ostatní infrastrukturální projekty jsou prováděna v podporované oblasti, která je podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU způsobilá pro regionální podporu, a jelikož tato opatření mají mít údajně těsnou spojitost s investičním záměrem, který je předmětem regionální podpory, případně jsou na tento záměr výhradně vázaná, dospěla Komise k předběžnému závěru, že pokud by tato opatření prokazatelně přinášela selektivní zvýhodnění podniku Propapier, byla by součástí investičního záměru podniku Propapier, a musela by tudíž splňovat požadavky pokynů k státní regionální podpoře na období 2007-2013 (12) (dále jen „pokyny k regionální podpoře“). Komise vyslovila pochybnost ohledně slučitelnosti investiční podpory v podobě vyhrazené infrastruktury, a to zejména s ohledem na dodržení vysoké míry podpory a motivačního účinku.
(26)
Podle pokynů k regionální podpoře smějí podniky, jimž byla poskytnuta investiční podpora, získat navíc i podporu na provoz. Slučitelnost podpory na provoz s vnitřním trhem pak ale musí být přezkoumána nezávisle na slučitelnosti investiční podpory, a to za použití kritérií uvedených v oddíle 5 pokynů k regionální podpoře. Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že pokud by podniku Propapier byla formou nižších poplatků za zpracování odpadních vod poskytnuta podpora na provoz, která by nebyla slučitelná se zásadou účastníka trhu v tržním hospodářství, musela by být tato podpora na provoz klasifikována jako neslučitelná s pokyny k regionální podpoře a příslušnou schvalovací praxí Komise při poskytování podpory na provoz. Uvádí se v něm, že sídlo příjemce podpory se sice totiž nachází v regionu, který je způsobilý pro regionální podporu (region způsobilý pro regionální podporu podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU), nejsou však splněny jiné důležité předpoklady pro slučitelnost podpory na provoz s vnitřním trhem. Nic tak podle tohoto rozhodnutí nenasvědčuje tomu, že by podpora na provoz byla odůvodněná, ať už sama o sobě, nebo s ohledem na podporu regionálního rozvoje, nebo že by její výše byla úměrná kompenzovaným nevýhodám. Upozorňuje navíc, že poskytování podpory na provoz není časově omezeno a její výše se postupem času nesnižuje. Komise proto vyslovila pochybnost ohledně základní slučitelnosti podpory na provoz poskytované formou nižších poplatků s vnitřním trhem.
3.1. PŘÍSPĚVKY NA INFRASTRUKTURÁLNÍ PROJEKTY VČETNĚ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD PODPOROVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ
3.1.1. Parkoviště, rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva, nová vozovka
(27)
V rámci předběžného přezkumu bylo zjištěno, že kapacita parkoviště neodpovídá stavu, který popisuje stěžovatel, a že toto parkoviště se nenachází v bezprostřední blízkosti výrobních prostor podniku Propapier. Zjištěno bylo rovněž to, že parkovací místa jsou obecně přístupná a slouží nejen průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, ale i dalším průmyslovým oblastem ve městě a že počet těchto parkovacích míst by mohl obci umožnit zrušení parkovacích míst pro nákladní vozidla uvnitř města. Podnik Propapier si proto postavil i vlastní parkovací místa, kde mohou parkovat i nákladní vozidla. Komise tak dospěla k závěru, že výstavbou parkoviště podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(28)
Ohledně nové spojovací vozovky vybudované mezi průmyslovou oblastí a státní silnicí č. 112 Komise shledala, že díky výstavbě této vozovky se omezila hustota dopravního provozu a znečištění ovzduší v centru Eisenhüttenstadtu, protože nákladní vozidla jedoucí do průmyslové oblasti se mohou nyní městskému středu vyhnout, a zkrátila se rovněž doba dojezdnosti do nejbližšího regionálního střediska. Komise proto dospěla k závěru, že výstavbou nové vozovky podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(29)
Co se týče prací na rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva, Komise shledala, že práce nebyly uskutečněny za účelem selektivního zvýhodnění podniku Propapier, nýbrž tvoří součást nezbytné a pravidelné péče o udržování vodních cest. Komise proto dospěla k závěru, že rozšířením a prohloubením kanálu Odra-Spréva podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(30)
V té době však Komise nemohla zcela vyloučit možnost, že uvedená infrastrukturální opatření přinášejí podniku Propapier větší prospěch než ostatním podnikům.
(31)
Komise si proto vyžádala připomínky od třetích stran s tím, že svůj konečný názor na to, zda předmětná opatření představují státní podporu, si utvoří teprve po jejich obdržení. Současně tehdy vyzvala Německo, aby během formálního vyšetřovacího řízení poskytlo další informace o výstavbě parkoviště, nové vozovky a rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva.
3.1.2. Příspěvek na výstavbu čističky odpadních vod
(32)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k závěru, že pokud by bylo v důsledku vývoje na vnitřním trhu nutné začít považovat režim podpor N 644e/02 za státní podporu, pak by za státní podporu musela být považována rovněž existující podpora ve prospěch sdružení TAZV.
(33)
Komise nicméně vyjádřila pochyby o tom, že čistička odpadních vod představuje vyhrazenou infrastrukturu. V této souvislosti bylo zjištěno, že kromě podniku Propapier využívají toto zařízení jen dva další uživatelé: kanadský podnik 5N PV, který je dodavatelem fotovoltaických materiálů, a podnik EnBW, který je dodavatelem energie. Zároveň však nebylo známo, jaký podíl kapacity čističky odpadních vod na oba tyto zákazníky fakticky připadá. Na základě informací, o které se v té době mohl přezkum opírat, nemohla Komise posoudit, zda by výstavba nové čističky odpadních vod byla nutná i za předpokladu, že by sloužila jen těmto dva podnikům. Jeden z obou zmíněných uživatelů, jmenovitě elektrárna provozovaná podnikem EnBW, byl navíc do projektu podniku Propapier přímo zapojen, protože svou elektrickou energii dodává tato elektrárna podniku Propapier, který ji využívá pro svůj výrobní proces. (13)
(34)
Jestliže podnik Propapier využívá kapacitu čističky odpadních vod z 90 %, jak tvrdí stěžovatel, bylo by podle názoru Komise třeba zvážit, zda tato skutečnost sama o sobě není dostatečným důkazem toho, že výhradním nebo alespoň převážným uživatelem této čističky měl být podnik Propapier (a jedná se tudíž o výhradní zařízení vybudované ve prospěch podniku Propapier). V souvislosti s tím bylo nutno důkladněji přezkoumat argument Německa, že o využívání této čističky odpadních vod by měli mít v budoucnu zájem i další uživatelé.
(35)
Komise kromě toho konstatovala, že je třeba vzít v úvahu, jaký velký počet investorů se může v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva usídlit a jak velkou část kapacity čističky by tito investoři v průměru využívali. V souvislosti s touto otázkou vyzvala Komise Německo, aby dodalo podrobnější informace o celkové koncepci rozvoje této průmyslové oblasti a o nevyužitých kapacitách čističky odpadních vod, které by mohly být přiděleny potenciálním uživatelům. Německo kromě toho mělo předložit i další informace o technické proveditelnosti modulového přístupu při výstavbě čističky odpadních vod. (14)
(36)
Jak již bylo řečeno, Komise dospěla k předběžnému závěru, že pokud by se prokázalo, že opatření týkající se infrastrukturálních projektů jsou selektivní, znamenalo by to, že jsou součástí investičního záměru podniku Propapier, a musela by tudíž splňovat požadavky pokynů k regionální podpoře, zvláště pak ustanovení týkající se maximální míry podpory a motivačního účinku.
3.2. NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD
(37)
Stejně jako v případě opatření týkajících se výstavby čističky odpadních vod zastávalo i v této věci Německo názor, že pokud by poplatky stanovené podniku Propapier obsahovaly prvky podpory, jednalo by se o existující podporu. Podle názoru Německa se rozhodnutí Komise ve věci N 644e/02, kterým byl schválen režim SP, vztahuje i na nepřímé účinky tohoto programu.
(38)
Komise nicméně ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že případnou podporu v podobě nižších poplatků za čištění odpadních vod rozhodnutí N 644e/02 nezahrnuje, a že pokud by měla být výše poplatků kvalifikována jako podpora, jednalo by se o novou podporu.
(39)
V rámci posouzení otázky, zda zmíněné poplatky představují pro podnik Propapier hospodářskou výhodu, vyjádřila Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení pochybnost ohledně toho, zda poplatky, které si účtuje sdružení TAZV, odrážejí celkovou výši nákladů a zda by soukromý investor stanovil poplatky ve stejné výši.
(40)
Komise zastávala názor, že poplatky uložené podniku Propapier nepokrývají náklady na čištění odpadních vod v celé jejich výši, protože Německo samo připustilo, že tyto poplatky pokrývají pouze 20 % předpokládaného úroku z vlastního kapitálu, neboť příspěvek ve výši 80 %, který obec na vybudování zařízení obdržela z dalších veřejných zdrojů, nelze brát při kalkulaci předpokládaných úroků v úvahu. Komise k tomu ve svém rozhodnutí o zahájení řízení uvedla především to, že jak směrnice 2000/60/ES (dále jen „rámcová směrnice EU o vodě“), (15) tak i KAG Brandenburg stanoví, že poplatky za používání čističky odpadních vod musí pokrývat veškeré náklady. (16) V rozhodnutí o zahájení řízení se navíc odkazuje na věci InfraLeuna (17) a Kimberly-Clark/Scott (18), v nichž Komise zastává názor, že poplatky, které je podnik za normálních okolností povinen hradit, odpovídají plné výši nákladů.
(41)
Stěžovatel argumentoval tím, že aby bylo možné určit, zda se jedná o výhodu, je zapotřebí srovnat výši poplatků, které podnik Propapier skutečně hradí, s výší poplatků, které si by na místě sdružení TAZV účtoval soukromý investor.
(42)
Německo navrhlo, aby poplatky hrazené podnikem Propapier byly srovnány s průměrnými sazbami evidovanými v rámci daného odvětví, a poukázalo na studii, podle níž se tato průměrná sazba pohybuje mezi 0,24 EUR a 1 EUR za m3. (19)
(43)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení konstatuje, že zásada soukromého investora se zdá být v daném případě použitelná. Vyslovila nicméně pochybnost ohledně toho, zda je existenci státní podpory možné vyloučit na základě uvedené referenční hodnoty, navíc když jsou příslušné údaje očividně zkreslené. I když uvedené poplatky jiných obcí odrážejí plnou výši nákladů, je zjevné, že rozdílné sazby jsou důsledkem rozdílných místních podmínek, které by pro soukromého investora byly důvodem pro různou výši sazeb. Komise proto ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila pochybnost o tom, že by na základě těchto údajů bylo možné zvýhodnění podniku Propapier vyloučit.
(44)
Jak je vyloženo ve 26. bodě odůvodnění, v případě, že opatření skutečně představují novou podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pochybuje Komise o jejich slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 SFEU. Kdyby se mělo ukázat, že poplatky představují veřejnou regionální podporu na provoz, bylo na místě o jejich slučitelnosti s vnitřním trhem pochybovat, protože tato podpora není časově omezená, její výše se postupem času nesnižuje a není zaměřena na kompenzaci specifických (nedoložených) nevýhod regionu.
4. PŘIPOMÍNKY NĚMECKA A PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
4.1. PŘEDSTAVUJÍ INFRASTRUKTURÁLNÍ PROJEKTY FINANCOVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ VYHRAZENOU INFRASTRUKTURU VE PROSPĚCH PODNIKU PROPAPIER?
4.1.1. Parkoviště
Vyjádření stěžovatele
(45)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení neuznala stěžovatelem uvedený počet parkovacích míst. Podle stěžovatelova vyjádření pocházejí uvedené údaje (parkovací místa pro 186 osobních a 71 nákladních vozidel) z předběžného plánu rozvoje, který si nechal vypracovat Eisenhüttenstadt.
(46)
Podle vyjádření stěžovatele se v původních stavebních plánech podniku Propapier nepočítalo s výstavbou soukromého parkoviště, a i když si podnik Propapier staví své vlastní parkoviště, je to právě tento podnik, jenž má z tzv. veřejného parkoviště přednostní prospěch: podle dopravního značení jsou parkovací místa pro nákladní automobily vyhrazena elektrárně a podniku Propapier. Parkoviště se navíc nachází v bezprostřední blízkosti výrobních prostor podniku Propapier (sahá až k hranicím papírny a sousedí i s elektrárnou, která byla původně součástí záměru podniku Propapier). Součástí parkoviště nejsou žádné odpočinkové prostory, které lze u veřejného parkoviště tohoto druhu zpravidla očekávat.
(47)
Stěžovatel tvrdí, že poloha parkoviště je nepříznivá a příliš odlehlá na to, aby parkoviště mohly využívat i jiné městské firmy a aby městu umožnila zrušit parkovací místa pro nákladní vozidla v městském centru.
Vyjádření Německa
(48)
Podle vyjádření Německa nepředstavuje parkoviště žádnou selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier. Parkoviště je obecně přístupné a neslouží pouze průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Podnik Propapier má navíc k dispozici vlastní parkovací místa (213 míst pro osobní vozidla a 27 míst pro nákladní vozidla) a údajně mu právě bylo uděleno stavební povolení na zřízení dalších parkovacích ploch pro 120 osobních vozidel.
(49)
Německo nesouhlasí s názorem stěžovatele, že parkoviště slouží přednostně podniku Propapier a že má nepříznivou polohu a příliš odlehlou na to, aby mohlo nahradit parkovací místa v městském centru.
(50)
Podle Německa bylo stěžovatelem zmiňované dopravní značení vyhrazující parkovací místa pro nákladní vozidla pracovníkům elektrárny pouze přechodné a odůvodněné stavebními pracemi v elektrárně. Tyto práce byly podle Německa ukončeny na konci března roku 2011. Na nové vozovce je vjezd na parkoviště označen a značení se nevztahuje na žádný jednotlivý podnik či zařízení.
4.1.2. Vozovka
Vyjádření stěžovatele
(51)
Stěžovatel nesouhlasí s tvrzením Německa, že nová vozovka má sloužit jako spojení průmyslové oblasti se státní silnicí B 112; podle vyjádření stěžovatele končí vozovka několik metrů za papírnou a nic nenasvědčuje tomu, že by měla někam pokračovat; ale i kdyby měla vést někam dál, nebude sloužit žádnému jinému podniku, protože tímto směrem se už žádný jiný podnik nenachází.
(52)
Stěžovatel se proto domnívá, že parkoviště i vozovka přinášejí selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier a jejich používání je vyhrazeno tomuto podniku.
Vyjádření Německa
(53)
Podle Německa bude nová vozovka spojovat stávající průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva a její novou severní část se státní vozovkou B 112. Německo tvrdí, že vozovka sníží hustotu dopravního provozu a znečištění ovzduší v centru Eisenhüttenstadtu, nákladním vozidlům umožní vyhnout se městskému centru a průmyslovým a obchodním podnikům zkrátí dobu dojezdnosti do Frankfurtu nad Odrou přinejmenším o jednu třetinu. Vozovka je součástí celkového rozvoje průmyslové oblasti, který je naplánován už od roku 1993, a podnikům ve Frankfurtu nabízí lepší dopravní spojení s říčním přístavem v Eisenhüttenstadtu. Německo tvrdí, že vozovka byla naplánována již v rámci oderského programu zemské vlády.
(54)
Vozovka nabízí další možnosti rozvoje pro průmyslové oblasti ArcelorMittal a některé další. Její výstavba probíhala ve dvou fázích; její poslední úsek byl po určitém zpoždění, které bylo způsobeno technickými problémy, dobudován v roce 2013.
4.1.3. Rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva
(55)
V roce 2008 rozšířilo město Eisenhüttenstadt průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva, aby přilákalo nové podniky. Práce na rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva byly podle vyjádření Německa prováděny v rámci nezbytné a pravidelné péče o udržování vodní cesty, která je součástí transevropské sítě (TEN). Od roku 2003 jsou po celé délce kanálu budována zdymadla (v současnosti probíhá výstavba zdymadla v Kersdorfu, novostavba zdymadla ve Fürstenwalde byla odložena). Německo uvádí, že tyto práce nijak nesouvisejí s příchodem podniku Propapier a že tomuto podniku nepřinášejí žádnou selektivní výhodu.
4.1.4. Jedná se v případě čističky odpadních vod o infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier?
Vyjádření stěžovatele
(56)
Stěžovatel tvrdí, že podpora nemůže být součástí režimu, který podle rozhodnutí ve věci N 644e/02 žádnou podporu nepředstavuje, protože tento režim skončil na konci roku 2006, a v době přidělení investiční podpory na výstavbu čističky odpadních vod sdružení TAZV už tudíž neexistoval.
(57)
Stěžovatel dále tvrdí, že na režim se nelze odvolávat i proto, že čistička odpadních vod neposkytuje žádné veřejné služby, nýbrž byla zřízena pouze k přednostnímu užívání podnikem Propapier.
(58)
Podle stěžovatele je v papírenském průmyslu - a to i v Německu - pravidlem, že recyklační papírny mají svá vlastní zařízení na čištění odpadních vod, takže argument Německa, že podniky musejí být připojeny k veřejnému systému čištění odpadních vod, nemá oporu.
(59)
Podle vyjádření stěžovatele není předmětná čistička odpadních vod součástí celkového hospodářského plánu dané průmyslové oblasti, který se vztahuje na všechny potenciální investory, nýbrž plán její výstavby byl vypracován a předložen až v roce 2007, tedy zároveň s plánem výstavby papírny podniku Propapier a zmíněné elektrárny. Návrh usnesení o rozvoji průmyslové oblasti, který město Eisenhüttenstadt předložilo dne 7. listopadu 2007, se podle stěžovatele týká pouze dvou nebo tří investorů. Stěžovatel tvrdí, že město Eisenhüttenstadt začalo svou průmyslovou oblast propagovat teprve v roce 2010, a naznačuje, že k hledání dalších investorů přistoupilo teprve v návaznosti na stížnost skupiny Smurfit Kappa.
(60)
Podle stěžovatelova názoru je z konkrétních stavebních parametrů zařízení sdružení TAZV jednoznačně zřejmé, že toto zařízení bylo budováno přesně tak, aby vyhovovalo potřebám podniku Propapier. Technické vlastnosti čističek odpadních vod jsou zcela specifické pro dané odvětví. Čističky odpadních vod z recyklačních papíren mají zpravidla anaerobní a aerobní fázi čištění, zatímco běžné čističky komunálních odpadních vod vystačí většinou jen s fází aerobního čištění. Okolnost, že čistička odpadních vod sdružení TAZV má fáze obě, představuje doplňující argument ve prospěch tvrzení, že toto zařízení neslouží veřejnému zájmu, nýbrž představuje infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier.
(61)
Podle názoru stěžovatele je velmi nepravděpodobné, že by se při plánování zařízení braly v úvahu jiné kapacitní nároky než nároky papírny podniku Propapier (a k němu přidružené elektrárny, která je nyní ve vlastnictví podniku EnBW). Stěžovatel argumentuje tím, že podnik EnBW není žádným nezávislým uživatelem, protože investice do elektrárny úzce souvisí s projektem papírny a bez této výroby provozované podnikem Propapier by na její realizaci nedošlo.
(62)
Stěžovatel podotýká, že jeden investor, který se v průmyslové oblasti usídlil, podnik 5N PV, využívá jen velmi malé procento dostupné kapacity čističky odpadních vod sdružení TAZV a že jeho nároky na čištění odpadních vod by mohlo uspokojit již dříve existující zařízení tohoto druhu. Jelikož podnik společnosti 5N PV zahájil svůj provoz údajně už v květnu 2008, tj. dva roky před zprovozněním nové čističky odpadních vod sdružení TAZV, využíval zprvu tohoto již dříve existujícího zařízení.
(63)
Stěžovatel uvádí, že neexistovaly žádné prognózy, na jejichž základě by bylo možné očekávat, že přijdou noví potenciální investoři a spolu s tím vzroste i poptávka po zpracování odpadních vod, a že nebyly k dispozici žádné informace o tom, zda a kdy bude možné tyto nové kapacity využívat. V současnosti údajně nejsou k dispozici téměř žádné volné kapacity. Stěžovatel se kromě toho odvolává i na jeden článek z tisku (uveřejněný dne 3. února 2011 v Märkische Oderzeitung), který přináší zprávu o technické závadě na aktivační nádrži a konstatuje, že všechny volné nádrže již využívají stávající průmysloví uživatelé.
(64)
Německo podle stěžovatelova názoru implicite potvrzuje, že čističku odpadních vod nebude používat už žádný další podnik, a sice svým tvrzením, že poplatky za používání nové čističky odpadních vod sdružení TAZV jsou ve srovnání s poplatky za používání staršího zařízení nižší díky tomu, že nové zařízení nevyžaduje výstavbu nákladného kanalizačního systému mezi jednotlivými uživateli (tím potvrdilo, že k čističce nebude připojen žádný další uživatel).
(65)
Podle stěžovatele je z údajů sdružení TAZV zřejmé, že podnik Propapier využívá nejméně 90 % denní kapacity zařízení.
(66)
Stěžovatel uvádí, že Německem zmiňovaná modulární konstrukce čističky odpadních vod má ryze teoretický charakter a nepřinesla úspory z rozsahu, neboť druhý modul stojí 80 % až 90 % prvního. Poměrně vysoké náklady na připojení modulů svědčí o tom, že vstupní investice ve výši 42 milionů EUR představují selektivní opatření, které přináší prospěch v první řadě podniku Propapier.
(67)
Podle vyjádření stěžovatele může podnik Propapier díky okolnosti, že se nové zařízení sdružení TAZV nachází v bezprostřední blízkosti zařízení podniku Propapier vedle elektrárny a papírny, opětovně využívat bioplyn vznikající při anaerobním zpracování jeho odpadních vod.
(68)
Na základě tohoto tvrzení vyvozuje stěžovatel závěr, že zařízení sdružení TAZV je vyhrazenou infrastrukturou sloužící ve prospěch podniku Propapier a že financování výstavby čističky odpadních vod z veřejných prostředků představuje investiční podporu tohoto podniku. Podle názoru stěžovatele by proto Komise měla přezkoumat, zda toto opatření ve spojení s regionální investiční podporou poskytnutou papírně podniku Propapier (státní podpora SA.23827) splňuje všechny podmínky pokynů k regionální podpoře.
Vyjádření Německa
(69)
Podle Německa nepředstavují opatření žádnou podporu, protože byla vydána v rámci režimu N 644e/02, který žádnou podporu neobsahuje.
Veřejnou infrastrukturu mohou využívat všichni za stejných podmínek
(70)
Německo tvrdí, že čistička odpadních vod nepředstavuje vyhrazenou infrastrukturu sloužící ve prospěch podniku Propapier: jedná se podle něho o veřejnou infrastrukturu, která spadá do oblasti zabezpečení a slouží ochraně životního prostředí a zdraví obyvatel. Všechny podniky, které nyní sídlí v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva nebo se tam v budoucnu usadí, by měly nárok na připojení k této veřejné čističce odpadních vod a na její využívání za stejných podmínek. Výše poplatků by byla vypočítána podle týchž zákonem stanovených zásad. Čistění odpadních vod spadá v Německu do působnosti obcí, přičemž připojení k čističce odpadních vod a její používání je povinné. Uživatelé neměli možnost rozhodnout se pro jiného poskytovatele této služby, protože ji poskytuje pouze obec.
(71)
Německo odmítá stěžovatelův výrok, že papírny mají zpravidla své vlastní systémy zpracování odpadních vod, a proto nemusejí být připojeny k systémům obecním, přičemž konstatuje, že připojení k zařízení sdružení TAZV a jeho používání je pro podnik Propapier jeho zákonnou povinností. (20) Výjimky z této povinnosti připojení jsou podle Německa velmi omezené (pouze na případy, kdy připojení není možné nebo prakticky uskutečnitelné). O tom, jakým způsobem výrobci papíru zpracovávají odpadní vodu, existuje jen omezené množství volně přístupných údajů, z těchto údajů nicméně vyplývá, že na obecní čističky odpadních vod jsou připojeny mnohé papírny.
Infrastruktura nebyla vybudována výlučně pro podnik Propapier
(72)
Německo nesouhlasí s tvrzení stěžovatele, že zařízení sdružení TAZV byla budováno tak, aby odpovídalo technickým potřebám podniku Propapier: dvoufázový proces čištění odpadních vod není ničím specifickým pro papírenský průmysl, je obvyklý v řadě různých odvětví a dvoustupňové čištění odpadních vod provádí i velký počet obecních čističek odpadních vod. Technické vlastnosti zařízení sdružení TAZV (dvoufázový biologický proces) údajně odpovídají aktuálně platné technické normě, přičemž byla zohledněna okolnost, že velká část odpadní vody bude silně znečištěná. Německo připouští, že obecní čističky odpadních vod, které zpracovávají výlučně odpadní vodu ze sanitárních zařízení nebo vodu jen mírně znečištěnou, zpravidla nemívají zvláštní fázi vstupní úpravy, zdůrazňuje však, že v zařízeních, která musejí zpracovávat odpadní vodu z průmyslové výroby, je dvoufázové zpracování běžné. Německo předložilo seznam 18 německých papíren vyrábějících recyklovaný papír, které jsou připojeny k obecním čističkám odpadních vod, a konstatuje, že v papírenském průmyslu se používají oba druhy obecních čističek odpadních vod (jednofázové i dvoufázové).
(73)
Podle vyjádření Německa je čistička odpadních vod součástí balíku obecných infrastrukturálních opatření, která byla přijata za účelem rozvoje průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Žádné z těchto opatření není vyhrazeno ve prospěch nějakého jednotlivého podniku. Rozhodnutí o výstavbě čističky, připojení k tomuto zařízení a jeho používání nebylo v pravomoci ani podniku Propapier, ani žádného jiného potenciálního uživatele.
(74)
Německo odmítá výklad, podle něhož byla čistička odpadních vod sdružení TAZV vybudována výlučně pro podnik Propapier. Příslušné orgány prohlašují, že její výstavba byla plánována už v rámci jiných potenciálních investic v letech 2004-2006, dlouho před příchodem podniku Propapier.
(75)
Německo uvádí, že kapacita infrastruktury pro čištění odpadních vod, která je k dispozici mimo průmyslovou oblast, je omezená a zbývající použitelná kapacita nemůže uspokojit více než potřeby jednoho dalšího (menšího) investora; Německo potvrdilo, že podnik 5N PV byl zprvu skutečně připojen k již existujícímu zařízení.
(76)
Okolnost, že příchod podniku Propapier zavdal podnět k zahájení výstavby dlouho plánované čističky odpadních vod, nelze podle Německa vykládat jako selektivní zvýhodnění podniku Propapier. Německo se odvolává na stanovisko generálního advokáta Van Grevena, který ve věci C-225/91 (Matra v. Komise) (21) potvrdil, že je nevyhnutelné, aby infrastrukturu ze začátku využíval hlavně podnik, který se v nově vybudované průmyslové oblasti usadí jako první. Jakmile ovšem rozvoj regionu očekávaným způsobem pokročí, tak se tento stav změní.
(77)
Německo sdělilo, že všechny tři podniky, které v současnosti v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva sídlí, tj. Propapier, 5N PV a elektrárna společnosti EnBW, jsou k čističce odpadních vod připojeny a toto zařízení používají. Německo dále uvádí, že v průběhu času se uvažovalo i příchodu některých dalších společností (jedno nebo dvě zařízení na výrobu alternativních paliv, továrna na výrobu fotovoltaického skla, nabídky investic do různých odvětví, které předložilo několik investorů, průmyslovou oblast navštívilo také několik potenciálních investorů, aby si toto místo prohlédli), ale že další rozvoj průmyslové oblasti bude, zvláště pak v důsledku krize, která měla obzvláště nepříznivé dopady ve znevýhodněných oblastech, vyžadovat čas.
Současná kapacita
(78)
Německo odmítá stěžovatelovy úvahy, z nichž má vyplývat, že Německo neuvedlo, jakou kapacitu čistička odpadních vod sdružení TAZV nabízí uživatelům, že podnik Propapier využívá nejméně 90 % její dostupné kapacity a že žádná volná kapacita už nezbývá.
(79)
Podle Německa má čistička odpadních vod sdružení TAZV ve své stávající podobě volnou kapacitu, kterou mohou využít noví potenciální investoři. Tři stávající uživatelé podle Německa dohromady využívají kapacitu [ 500] (22) m3/h, přičemž maximální kapacita zařízení sdružení TAZV je 638 m3/h. Celková míra vytížení tohoto zařízení je tudíž asi [60-80] % a k dispozici je volná kapacita odpovídající zhruba [150-250] m3/h. Podnik Propapier využívá průměrnou kapacitu [300-500] m3/h, maximální hodnota se pohybuje kolem [400-500] m3/h. Průměrně tedy podnik Propapier využívá [ 70] % a maximálně [ 70] % celkové kapacity zařízení sdružení TAZV.
Modulární konstrukce zařízení sdružení TAZV
(80)
Německo tvrdí, že koncepce zařízení sdružení TAZV od začátku počítala s jeho modulárním rozšiřováním, úměrným postupnému rozvoji průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Modulární koncepce zařízení je podle Německa zřejmá ze stručného popisu zařízení sdružení TAZV z roku 2007, ve kterém se hovoří o potenciálně silně znečištěné vodě z papírenského průmyslu, výroby bioetanolu a dalších průmyslových odvětví.
(81)
Německo uvádí, že hlavní konstrukční části zařízení jsou již v této fázi výstavby dimenzovány tak, aby po jeho rozšíření umožňovaly zajišťovat maximální kapacitu. Tak například jmenovitá světlost pětikilometrového potrubí, jímž se odvádí zpracovaná voda z čističky do Odry, je údajně více než trojnásobkem hodnoty odpovídající potřebám zařízení v jeho nynější fázi výstavby (potrubí je schopno pojmout 1 945 m3/h, zatímco v současnosti je objem vypouštěné vody ve špičce pouze 638 m3/h), a sdružení TAZV má podle Německa navíc možnost rozšířit svou čističku odpadních vod na sousední pozemek a zvětšit tak její plochu o další 3,3 ha. Potenciální uživatelé by po takovém modulárním rozšíření čističky odpadních vod měli rovnocennou možnost využívání její kapacity.
(82)
Německo je proto přesvědčeno, že nynější vysoký podíl podniku Propapier na využívání celkové kapacity čističky odpadních vod neopravňuje k tvrzení, že se jedná o selektivní výhodu v jeho prospěch, nýbrž představuje pouze momentální stav, protože předmětná infrastruktura je koncipována tak, aby - po svém modulárním rozšíření - byla schopna uspokojit za stejných podmínek i potřeby dalších uživatelů. K tomu dojde teprve postupem času, protože čistička odpadních vod je součástí celkového hospodářského plánu pro daný region, který zahrnuje několik takových postupně rozšiřovaných oblastí nacházejících se v různých fázích rozvoje. Nynější situace, kdy v této průmyslové oblasti sídlí pouze tři investoři, je jen přechodným stadiem rozvoje oblasti, která v tomto regionu vznikla již v roce 1994. Přibližně polovina průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva (35 ha) je stále ještě volná a k dispozici dalším investorům. V roce 2011 Německo odhadovalo, že tato plocha bude obsazena během 5 let, a dodává k tomu, že areál se může rozrůstat ještě i dál, do oblastí „Severovýchod“ (40 ha) a „Sever“ (160 ha).
(83)
Německo odmítá stěžovatelův názor, že modulární konstrukce zařízení sdružení TAZV nepovede k úsporám z rozsahu. Německé orgány tvrdí, že modulární rozšíření zařízení sdružení TAZV je realizovatelné ve třech fázích, a to za podstatně nižších nákladů na kapacitu na m3 než při vstupní investici:
-
Fáze 1 (nárůst kapacity o 33 %, zvýšení objemu odpadní vody o 213 m3) je realizovatelná během několika málo měsíců a náklady by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 19 ha činily 1,2 až 1,5 milionu EUR,
-
Fáze 2 (nárůst kapacity o 69 %, zvýšení objemu odpadní vody o 426 m3) je realizovatelná během několika málo měsíců a náklady by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 38 ha činily 5,3 až 5,6 milionu EUR,
-
Fáze 3 (rozšíření na sousední pozemek; nárůst kapacity o 100 %, zvýšení objemu odpadní vody o 638 m3) by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 57 ha stála 17 až 18 milionů EUR. Zvýšení kapacity o 100 % by vyžadovalo realizaci možnosti počítající s rozšířením na sousední pozemek, přičemž náklady by nepřesáhly 18 milionů EUR.
(84)
Německo argumentuje tím, že modulární konstrukce čističky odpadních vod odpovídá požadavku hospodárného a úsporného investování prostředků a musí být chápána v souvislosti s tím, že v nových spolkových zemích bývaly dříve čističky odpadních vod naddimenzované. Sankcionování tohoto modulární dimenzování jako selektivního zvýhodňování by ve svých praktických důsledcích vedlo tomu, že infrastruktury budou od začátku neekonomicky předimenzované. Na pokrytí nákladů takto předimenzovaných zařízení by navíc nestačily poplatky.
(85)
Hodnocení současné omezené kapacity zařízení jako selektivní výhody by působilo jako pobídka k budování neekonomicky předimenzované infrastruktury.
(86)
Článek z tisku, na který poukázal stěžovatel (srov. 63. bod odůvodnění), není podle názoru Německa relevantní. Podle příslušných orgánů by vybudování dodatečné nádrže, která by kromě mimořádných událostí technického rázu nebyla využívána, bylo v rozporu s pravidly hospodárného a úsporného plánování platnými v rámci společného programu (SP).
(87)
Podle vyjádření stěžovatele platí uživatelé nového zařízení sdružení TAZV nižší poplatky, než jaké se platí za stávající obecní zařízení, protože nové zařízení nevyžaduje rozsáhlý potrubní systém potřebný k propojení všech jednotlivých uživatelů. Německo odmítá závěr stěžovatele, že k novému zařízení se kvůli tomu nemohou připojit žádní další uživatelé. Podle vyjádření Německa je možnost připojení dalších komerčních uživatelů bezproblémová, přičemž omezení je podmíněno v první řadě velikostí potrubí, které odvádí zpracovanou vodu do Odry.
(88)
Německo odmítá tvrzení stěžovatele, že podnik Propapier může využívat bioplyn produkovaný zařízením sdružení TAZV. Možnost využívat tento bioplyn uživatelé čističky odpadních vod podle Německa nemají. Bioplyn využívá sdružení TAZV ve své vlastní třímegawattové elektrárně.
(89)
Německo odmítá tvrzení, že se sháněním dalších potenciálních investorů, kteří by se chtěli usadit v průmyslové oblasti, se začalo teprve poté, co skupina Smurfit Kappa podala svou stížnost. Úkolem zajistit ekonomické využití průmyslových a komerčních prostor, mj. průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, pověřilo město Eisenhüttenstadt již v roce 1998 investora Center Ostbrandenburg. Podklady pro plánování průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva existují už od roku 1995.
(90)
Německo z toho vyvozuje závěr, že zařízení sdružení TAZV nepředstavuje vyhrazenou infrastrukturu sloužící ve prospěch podniku Propapier.
(91)
Německo dospělo rovněž k závěru, že infrastrukturní opatření týkající se nově vybudované části průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva (výstavba a zprovoznění čističky odpadních vod a další stavební opatření - parkoviště, vozovka, rozšíření/prohloubení kanálu) představují obecná rozvojová opatření, která nepřinášejí podniku Propapier žádnou selektivní výhodu a neslouží k výhradnímu užívání ze strany podniku Propapier. Okolnost, že tuto infrastrukturu v současnosti využívá jen několik málo podniků, které se v průmyslové oblasti usadily jako první, představuje podle vyjádření Německa přechodné stádium, které je neodmyslitelnou součástí perspektivy rozvoje dané oblasti.
4.2. PŘEDSTAVUJÍ NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD VÝHODU VE PROSPĚCH PODNIKU PROPAPIER?
Vyjádření stěžovatele
(92)
Stěžovatel souhlasí s postojem Komise vyjádřeným v rozhodnutí o zahájení řízení (srov. 63. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení a 38. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), že rozhodnutí ve věci N 644e/02 se na poplatky za používání čističky odpadních vod nevztahuje. Výše poplatků by proto měla odrážet celkovou výši nákladů spojených s jejím používáním. Okolnost, že kalkulace výše poplatků se řídí zákonem o místních poplatcích (Kommunalabgabengesetz), nižší poplatky a z toho plynoucí zvýhodnění podniku Propapier neospravedlňuje.
(93)
Stěžovatel argumentuje tím, že čistička odpadních vod neposkytuje žádné veřejné služby, nýbrž byla vybudována pouze proto, aby ji mohl přednostně využívat podnik Propapier.
(94)
Podle stěžovatele se na základě všech tří metod, které Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení navrhla (zohlednění plné výše nákladů, cena soukromého poskytovatele, referenční cena), ukázalo, že stanovená výše poplatků podnik Propapier zvýhodňuje.
Zohlednění plné výše nákladů
(95)
Stěžovatel argumentuje dále tím, že nejen článek 9 rámcové směrnice EU o vodě, ale i skutečnost, že většina recyklačních papíren používá vlastní čističku odpadních vod, svědčí pro výpočet zohledňující plnou výši nákladů. Poplatky, které platí podnik Propapier, pokrývají podle stěžovatele pouze 20 % předpokládaného úroku z použitého vlastního kapitálu a nezohledňují tu část vlastního kapitálu, kterou tvoří 80 % příspěvek poskytnutý z veřejných prostředků na úhradu nákladů spojených s výstavbou čističky odpadních vod.
Cena soukromého poskytovatele (test soukromého investora)
(96)
Podle stěžovatelova vyjádření chce mít soukromý hospodářský subjekt nebo vlastník papírny pokryté přinejmenším celkové náklady, takže tato metoda je v souladu s výše uvedeným zohledněním plné výše nákladů.
Referenční cena
(97)
Stěžovatel souhlasí s výkladem Komise obsaženým v rozhodnutí o zahájení řízení, že na základě srovnání s referenčními cenami nelze pravděpodobně existenci podpory vyloučit. Srovnání zohledňující pouze papírny, které používají obecní systém pro zpracování odpadních vod, není podle stěžovatele reprezentativní, protože většina papíren by měla svou vlastní čističku odpadních vod.
(98)
Stěžovatel tvrdí, že Německo předložilo o poplatcích, které platí za čištění odpadních vod jiné papírny, jen velmi selektivní informace (jednu studii, srovnání se sazbami v průmyslové oblasti Spreetal/Schwarze Pumpe a jedno staré rozhodnutí z roku 1990) a že tyto příklady nemohou sloužit jako základ pro výpočet referenční ceny mimo jiné proto, že výše poplatků závisí na výši dotací a investičních nákladů a že v různých regionech mohou platit různé právní předpisy. Stěžovatel nabízí srovnání se svým vlastním zařízením, které využívá obecní systém čištění odpadních vod v (důvěrná informace), a ve svém výpočtu dochází k závěru, že podnik Propapier by za předpokladu stavebních investic ve výši 42 miliony EUR (jako v Eisenhüttenstadtu) musel hradit 4 EUR/m3, což je vysoko nad úrovní poplatků, které v současnosti podnik Propapier platí.
(99)
Stěžovatel tvrdí, že Německem uvedený článek byl uveřejněn v roce 2004 a vychází ze studie uveřejněné v roce 2002, která čerpá z údajů z let 2001-2002. Poukazuje v této souvislosti na přílohu 6 písemného prohlášení Německa ze dne 30. ledna 2009, jehož součástí byl článek z jednoho internetového zpravodajského serveru, který nesl název „Das Papier 2004-T174“. (23) Tato studie zahrnuje podle vyjádření stěžovatele sedm anonymních papíren, přičemž není jasné, zda tyto papírny provozují svou vlastní čističku odpadních vod, nebo jsou připojeny ke komunálnímu systému čištění odpadních vod, a zda zohledněné náklady zahrnovaly pouze náklady na provoz (bez kapitálových nákladů či případných dalších neprovozních nákladů). Pokud by studie srovnávala pouze papírny s vlastní čističkou odpadních vod, měla by brát v úvahu i kapitálové náklady.
Vyjádření Německa
(100)
Německo trvá na svém stanovisku, že případná výhoda vyplývající z výše poplatků za používání zařízení sdružení TAZV by nepředstavovala žádnou státní podporu, protože rozhodnutí Komise ve věci N 644e/02 se podle názoru Německa vztahuje i na nepřímé účinky režimu SP, tj. i na poplatky. Německo argumentuje rovněž tím, že jelikož opatření ve věci N 644e/02 bylo prohlášeno za opatření, které žádnou podporu neobsahuje, nemůže představovat státní podporu na úrovni uživatele. Podle názoru Německa změnila Komise svůj postoj k otázce, zda podpora poskytnutá jednomu provozovateli infrastruktury může být dále předána uživateli infrastruktury, teprve poté, co Tribunál vydal rozsudek ve věci Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Německo připouští, že platnost rozhodnutí ve věci N 644e/02 ohledně poskytnutí investiční podpory pro sdružení TAZV skončila. Německé orgány nicméně zdůrazňují, že příslušný právní předpis, který je základem rozhodnutí ve věci N 644e/02, se shoduje s tím, na jehož základě bylo přijato opatření ve prospěch sdružení TAZV. Právní základ byl pouze aktualizován, po stránce obsahové však zůstal beze změn. Německo proto argumentuje tím, že ze samotné aktualizace právního základu nelze automaticky vyvozovat, že se jedná o státní podporu.
(102)
Německo zdůrazňuje, že kalkulace nákladů je transparentní a v souladu s právními předpisy.
Podnik Propapier není hospodářsky zvýhodňován
(103)
Německo zaujalo stanovisko ke třem možnostem vypočítání výše poplatků, které by měl hradit podnik využívající služby v oblasti zpracování odpadních vod (68. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení): zohlednění plné výše nákladů, cena soukromého poskytovatele, referenční cena.
Zohlednění plné výše nákladů o žádném zvýhodnění nesvědčí
(104)
Německo nesouhlasí s názorem, že poplatky hrazené podnikem Propapier nepokrývají plnou výši nákladů. Postup výpočtu výše nákladů je stanoven zákonem (a řídí se zásadou návratnosti nákladů s tou výjimkou, že při stanovení výše předpokládaných úroků se neberou v úvahu dotace třetích stran (25)). Podle právních předpisů by náklady měly být pokryty, nikoli však překročeny. Sdružení TAZV má pokryty všechny náklady, které mu vznikají, a to včetně úroků z podílu sdružení TAZV na investovaném kapitálu. Kalkulace fiktivních úroků z dotací, které poskytla spolkové země, je neoprávněná, protože sdružení TAZV tyto náklady nevznikly.
(105)
Podnik Propapier nebyl nijak selektivně zvýhodněn, protože poplatky jsou pro všechny uživatele nově vybudovaného zařízení stejné.
(106)
Odpověď, zda by bez příspěvku poskytnutého na vybudování čističky odpadních vod v rámci režimu SP byly vyšší, závisí podle Německa na mnoha faktorech, například na dostupnosti jiných finančních prostředků.
(107)
Zásada, že znečišťovatel platí, ani rámcová směrnice EU o vodě údajně nezavazuje příslušné orgány k tomu, aby do výše úroků z použitého kapitálu započítávaly i dotace. Rámcová směrnice EU o vodě podle nich předepisuje, že musejí být pokryty náklady na vodohospodářské služby, avšak pokud jde o provedení tohoto předpisu, ponechává členským státům volný prostor. V daném případě jsou údajně veškeré náklady sdružení TAZV (na vodohospodářské služby) pokryty. Zásada, že znečišťovatel platí, nemá podle nich absolutní platnost, nýbrž musí být „zohledněna“. V daném případě byla tato zásada zohledněna tak, že kalkulace zahrnula veškeré náklady sdružení TAZV.
(108)
V rámcové směrnici EU o vodě je řeč o „přiměřené“ výši příspěvku. Německo k tomu uvádí, že poplatky, které hradí podnik Propapier, jsou ve srovnání s jinými oblastmi Německa či Evropské unie srovnatelně vysoké. Německé orgány dále konstatují, že podle rámcové směrnice EU o vodě mohou členské státy přihlédnout k sociálním, environmentálním a ekonomickým důsledkům úhrady, jakož i ke geografickým a klimatickým podmínkám dotčených oblastí.
(109)
Německo uvádí, že srovnání s věcmi Kimberly-Clark či InfraLeuna (viz 70. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení) není na místě. Ve věci Kimberly-Clark je předmětem sporu to, že určitému podniku byla poskytnuta zvýhodněná sazba, která zavdala důvod k podezření, že je možné, že nejsou pokryty veškeré náklady. V daném případě jsou však veškeré náklady pokryty a sazební podmínky jsou pro všechny uživatele stejné. Ve věci Kimberly-Clark jde podle Německa o to, že průmyslová oblast byla zpřístupněna s ohledem na zvláštní potřeby jednoho jediného podniku, kdežto v daném případě je průmyslová oblast přístupná většímu počtu příchozích investorů.
(110)
Ve věci InfraLeuna je předmětem rozhodnutí výše cen za používání soukromých infrastruktur stanovená soukromými podniky, zatímco v dané věci se jedná o využívání komunální infrastruktury a o poplatky, jejichž výši neurčuje trh, nýbrž zákon. V daném případě nesli uživatelé údajně všechny náklady, které za normálních okolností musí nést společnost provozující čističku odpadních vod. Na neliberalizovaném trhu se službami v oblasti zpracování odpadních vod jsou podle Německa nákladové faktory, které musí být zohledněny, stanoveny zákonem, a to pro všechny podniky stejně (KAG Brandenburg).
(111)
Rozhodnutí ve věcech Wagner a Weida Leder, která jsou uvedena v rozhodnutí o zahájení řízení (71. bod odůvodnění a poznámka pod čarou č. 19), se týkala dotací na vybudování soukromých čističek odpadních vod. V daném případě však podnik Propapier nezískal žádné dotace na dobrovolné soukromé investice, nýbrž hradil poplatky za užívání, které mu ukládal zákon.
Test soukromého investora není použitelný
(112)
Voda není podle názoru Německa běžné zboží. Odvětví zpracování odpadních vod je v Německu rozčleněno na regionální monopoly, které drží obce jako veřejnoprávní subjekty plnící úkoly v oblasti zpracování odpadních vod. Zpracování odpadních vod proto v Německu nemá podobu hospodářské činnosti, nýbrž je výkonem veřejné správy, který je povinností obcí. Sdružení TAZV je činné jako veřejný orgán, a nikoli jako podnik, jehož chování lze prověřovat testem tržního investora. V Německu je připojení k čističce odpadních vod a její používání povinné. Uživatelé by neměli možnost volby jiného poskytovatele této služby, protože tuto službu poskytuje pouze obec. Poplatky ukládá zákon, schválily je příslušné orgány a nesmějí být vyšší než náklady.
(113)
Odvětví zpracování odpadních vod je v Německu soukromému podnikání otevřeno jen v omezené míře. Soukromé podniky by se na činnosti v tomto odvětví mohly podílet pouze na základě provozovatelských či podnikových smluv týkajících se technické stránky plnění zákonných povinností obcí vztahujících se na čištění odpadních vod. Odpovědnost za plnění daného úkolu nese nicméně obec, kterou k vypsání takové zakázky žádný právní předpis nezavazuje. Soukromé podniky by kromě toho mohly zajišťovat plnění technických úkolů (ve výjimečných případech též účtovat poplatky), avšak ani v takovém případě nesmí výše poplatků překročit jejich náklady. Sdružení TAZV žádnou třetí stranu plněním technických úkolů nepověřilo.
(114)
Vzhledem k tomu, že poplatky jsou stanoveny zákonem a nesmějí přesáhnout výši nákladů na infrastrukturu, neexistuje žádný trh, na kterém by nějaké soukromé podniky mohly určovat výši poplatků za využívání služeb v oblasti zpracování odpadních vod s cílem dosahování zisku. K hospodářské soutěži mezi soukromými podniky nebo mezi soukromými a veřejnoprávními podniky o koncového spotřebitele tu nedochází.
(115)
Podle názoru Německa není v takovém případě možné srovnávat chování dotyčného provozovatele s chováním soukromého investora. Test soukromého investora není tudíž použitelný
Referenční ceny
(116)
Vzhledem k tomu, že připojení k čističce odpadních vod je povinné, neexistuje v tomto odvětví žádná hospodářská soutěž, a tedy ani tvorba tržních cen, které by byly použitelné jako referenční hodnoty pro přezkoumání výhody z hlediska právních předpisů v oblasti státní podpory.
(117)
Německo odmítá stěžovatelův výklad, že komunální systém pro zpracování odpadních vod využívá jen několik málo papíren, a že referenční hodnoty pro toto odvětví, opírající se pouze o údaje z těchto papíren, nejsou tudíž reprezentativní.
(118)
Ve svých připomínkách označilo Německo za nesprávné tvrzení, že podnik Propapier platí poplatek ve výši 0,95 EUR/m3 (jak se uvádí v 72. a 80. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení), a tvrdí, že od roku 2010 hradí poplatek ve výši 1,18 EUR/m3. Tento poplatek je srovnatelně vysoký s jinými lokalitami v Evropské unii, anebo alespoň není neobvyklý. Podle průzkumu Svazu německých papíren (VDP), kterého se zúčastnilo 77 podniků z německého papírenského odvětví představujících 68 % tohoto odvětví, byla průměrná výše poplatků v roce 2007 údajně 1,12 EUR/m3 (v rozpětí od 0,31 EUR/m3 do 2,20 EUR/m3). Poplatek hrazený podnikem Propapier tudíž ležel uvnitř tohoto rozpětí a převyšoval průměrnou hodnotu zjištěnou v rámci tohoto sondování.
(119)
V pozdějších připomínkách Německo Komisi sdělilo, že v roce 2012 se poplatek zvýšil na 1,41 EUR/m3, aby se kompenzovaly ztráty z počáteční provozní fáze čističky odpadních vod. Vzhledem k úsporám na nákladech za energii byl poplatek na začátku roku 2013 v souladu s právně závazným požadavkem, že poplatky musejí pokrývat náklady, nesmí však překročit jejich výši, snížen na 1,39 EUR/m3. Podnik Propapier musel kromě toho svou odpadní vodu před jejím vypuštěním do zařízení sdružení TAZV začít upravovat. Náklady na tuto vstupní úpravu se údajně pohybovaly okolo […] EUR/m3, což celkové náklady podniku Propapier na zpracování odpadní vody zvýšilo na […] EUR/m3; průměrné náklady v tomto odvětví se (v roce 2010) oproti tomu pohybovaly kolem 1,27 EUR/m3.
(120)
Německo uvádí, že srovnání s poplatky, které hradí jiní výrobci papíru v Evropské unii, představuje správné referenční kritérium, na jehož základě si lze ověřit, že k žádnému hospodářskému zvýhodnění nedochází a že námitky, které Komise vznesla proti takovému srovnávání, nejsou zcela přesvědčivé.
(121)
Podle vyjádření Německa představují příklady, které byly Komisi předloženy, průměrné ceny zohledňující plnou výši nákladů. Německo tvrdí, že nemá žádné údaje, které by svědčily o tom, že by tyto poplatky zahrnovaly státní podporu.
(122)
Německo uvádí, že příklad Lenzing Lyocell (26) je velmi přesvědčivý, a to i přesto, že skutkový stav spadá do doby před deseti lety (podnik Propapier platí podle Německa více než dvojnásobný poplatek, poplatky za zpracování odpadních vod se však během posledních 10 let údajně nezvýšily o více než 100 %).
Existující podpora
(123)
Německo předneslo dva argumenty, které mají zdůvodňovat, proč by poplatky v případě, že by představovaly podporu, měly být považovány za existující podporu ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení č. 659/1999.
(124)
Německo prohlašuje, že v roce 2003 dospěla Komise ve svém rozhodnutí ve věci N 644e/02 k závěru, že je-li příjemcem sdružení zřízené pro zvláštní účely (Zweckverband), jako je tomu v případě sdružení TAZV, pak režim SP žádnou státní podporu ve prospěch provozovatelů čističek odpadních vod nepředstavuje. Komise opřela tento svůj závěr o skutečnost, že sdružení zřízené pro zvláštní účely podléhá obecnímu dozoru a zajišťuje poskytování služby obecného hospodářského zájmu. Německo poukazuje na to, že Komise sama v 57. bodě odůvodnění svého rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že předmětný režim by i za předpokladu, že by v důsledku vývoje vnitřního trhu začal představovat podporu, měl být klasifikován jako existující podpora podle čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení (ES) č. 659/1999.
(125)
Jak se uvádí ve 100. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, rozhodnutí ve věci N 644e/02 se podle vyjádření Německa vztahuje i na nepřímé účinky společného programu, tzn. i na poplatky. Poplatky nemusejí být oznamovány, protože metoda stanovení jejich výše je součástí provádění režimu SP.
(126)
Na podporu svého argumentu, že se v případě těchto poplatků jedná o existující podporu, Německo uvádí, že podpora tvořící součást poplatků byla zavedena ještě předtím, než vstoupila dne 1. ledna 1958 v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Podpora zavedená předtím, než vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, zůstává i v případě pozdějších úprav existující podporou, pokud se nezmění „jádro“ původního režimu. (27) Upřesnění všeobecného právního předpisu, který platil už před 1. lednem 1958, nepředstavuje novou podporu podléhající oznamovací povinnosti. (28)
(127)
Německo prohlašuje, že zákony o místních poplatcích platily již před rokem 1958, kdy vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, a použitelné byly i po tomto datu. Ustanovení § 6 odst. 2 KAG Brandenburg v platném znění na základě skutečnosti, že Braniborsko zaujímá část bývalého Pruského království, navazuje na pruský zákon o místních poplatcích ze dne 14. července 1893 (PrKAG) a na bavorský zákon o místních poplatcích (BayGAG). Německo svůj argument podpírá těmito dílčími argumenty:
a)
Uvedené zákony platily bez přerušení i v letech 1919-1933 i v letech 1933-1945.
b)
Současné zákony starých spolkových zemí o místních poplatcích navazují na PrKAG.
c)
KAG Brandenburg zachovává - bez ohledu na zvláštní postavení nových spolkových zemí v důsledku rozdělení Německa - historickou kontinuitu s PrKAG.
Dílčí argument a:
(128)
Již PrKAG počítá s možností obcí vybírat poplatky za využívání veřejných infrastruktur. Zákon o místních poplatcích, který platí od roku 1938 v Bavorsku (a který se stal základem řady podobných zákonů v dalších spolkových zemí v jižním Německu), nabízí tuto možnost také. (29) Podle PrKAG mají být sazby poplatků stanoveny zpravidla tak, aby byly pokryty náklady na správu a údržbu daného zařízení, včetně výdajů na úroky a umoření použitého kapitálu. Ačkoli podle PrKAG musely poplatky pokrývat pouze výdaje na úroky z použitého kapitálu (na infrastrukturu), z rozsudků vydaných na základě PrKAG v poválečné době vyplývá, že v době platnosti PrKAG nebylo úročení dotací třetích stran předepsaným požadavkem.
(129)
PrKAG, popřípadě srovnatelné platné zákony spolkových zemí, nepřestaly platit ani v době Výmarské republiky, ani po uchvácení moci národními socialisty. Zůstaly tedy v platnosti i po roce 1918.
Dílčí argument b:
(130)
Po II. světové válce platil PrKAG jako zemský zákon v rámci právní úpravy, kterou určil Základní zákon z roku 1949 (dále jen „GG“), podle něhož zákony, které s ním nejsou v rozporu, zůstávají v platnosti (článek 123 GG), a prostřednictvím ustanovení, která spolkovým zemím umožňovala vydávat v určitých oblastech vlastní zákony, zůstal v platnosti. Je tudíž zřejmé, že PrKAG platil ve spolkových zemích už předtím, že vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství.
(131)
Po vzniku Spolkové republiky Německo v roce 1949 byl PrKAG v některých západních spolkových zemích postupně nahrazen jednotlivými zákony o místních poplatcích. V souvislosti s tím, jak byl v 60. a 70. letech 20. století PrKAG nahrazován těmito zemskými zákony, došlo k upřesnění této právní úpravy a jejímu terminologickému sjednocení, nicméně jádro tohoto zákona zůstalo zachováno. V platnosti zůstalo především ustanovení, že na dotace třetích stran se nevztahují žádné předpokládané úroky. (30) Úročen byl podle PrKAG pouze cizí kapitál. Podle zemských zákonů se úroky vztahovaly pouze na vlastní kapitál; ani PrKAG, ani tyto zemské zákony však neukládaly předpokládané úroky z dotací.
(132)
Německo je tudíž toho názoru, že současné zákony starých spolkových zemí o místních poplatcích navazují na PrKAG. V daném případě je podle vyjádření Německa důležité zejména zohlednit KAG Severního Porýní-Vestfálska z roku 1969, (31) který byl vzorem pro KAG Brandenburg a který nahradil PrKAG z roku 1906; jakkoli došlo k určitým nezbytným pojmovým úpravám, po stránce obsahové si KAG Severního Porýní-Vestfálska a PrKAG odpovídají (viz 128. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Také v dalších spolkových zemích (například Porýní-Falc, Šlesvicko-Holštýnsko a Hesensko) je základem zákonů o místních poplatcích PrKAG, na který navazují.
Dílčí argument c:
(133)
Německo tvrdí, že v důsledku rozdělení Německa po II. světové válce získal KAG Brandenburg zvláštní postavení. V letech, které následovaly po vzniku NDR, byla obecní samospráva mající svou vlastní oblast působnosti jak v Braniborsku, tak i v ostatních východoněmeckých spolkových zemích zrušena. Byly přijaty právní předpisy v duchu centralistického státního řízení. Zákon o organizaci a správě obcí ze dne 17. května 1990 (32) (které vydala Lidová komora NDR před znovusjednocením Německa dne 3. října 1990) obecní samosprávu opět obnovilo a stanovilo, že za své finanční hospodaření nesou odpovědnost samy obce. Obce kromě toho získaly obce právo vybírat úplaty a poplatky za obecní služby.
(134)
KAG Brandenburg ze dne 27. června 1991 vychází z KAG Severního Porýní-Vestfálska, a téměř se s ním tedy shoduje.
(135)
I přesto, že právní vývoj byl v mezidobí daném existencí NDR odlišný, v úpravě zákonů o místních poplatcích ve východoněmeckých a západoněmeckých spolkových zemích se tato odlišnost neprojevuje. KAG Brandenburg navazuje na právní tradici PrKAG a stojí mimo právní tradici tehdejší NDR. Mezi vodohospodářskou soustavou NDR (a jejím systémem zpracování odpadních vod) a současným systémem zpracování odpadních vod spolkové země Braniborsko neexistuje navíc žádná institucionální kontinuita. Základním kamenem pro vydávání zákonů o místních poplatcích v nových spolkových zemích položil zákon o organizaci a správě obcí ze dne 17. května 1990. Zákony nových spolkových zemí o místních poplatcích po obsahové stránce navazují na zákony o místních poplatcích platné ve starých spolkových zemích, které jsou zase pokračováním PrKAG. Tento stav je nevyhnutelným důsledkem skutečnosti, že přistoupení nových spolkových zemí ke Spolkové republice Německo probíhalo v souladu se Základním zákonem. (33) Tato skutečnost je obzvláště patrná na vzniku a vývoji KAG Brandenburg. KAG Brandenburg patří do právní tradice KAG Severního Porýní-Vestfálska a PrKAG. Rozdělení Německa a přetržení kontinuity právní tradice ve východoněmeckých spolkových zemích, které bylo jeho důsledkem, nesmí vést při výkladu KAG Brandenburg k nevýhodě.
(136)
KAG Brandenburg má historickou kontinuitu s PrKAG.
(137)
Německo argumentuje dále tím, že zásada přiměřenosti a zásada návratnosti nákladů platily už předtím, než v roce 1958 vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Zásada přiměřenosti vyžaduje, aby výše poplatku nebyla zjevně neúměrná hodnotě takto zpoplatněné služby orgánu veřejné správy. Tato zásada je nedílnou součástí zásady právního státu, která je zakotvena v ústavě. Zásada návratnosti nákladů přímo navazuje na PrKAG. Tato zásada nebyla sice uplatňována důsledně ve všech kalkulacích poplatků, příjmy obce z poplatků však přesto nesměly výrazněji překračovat výši jejích výdajů.
Zachování zásady ochrany legitimního očekávání a obecné zásady rovného zacházení
(138)
Německo dále tvrdí, že pokud by došlo k tomu, že Komise bude považovat poplatky vyměřené podniku Propapier za podporu na provoz, byl by požadavek vrácení prostředků podpory v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání a obecnou zásadou rovného zacházení.
(139)
Zásada ochrany legitimního očekávání stanoví, že 1) orgán Unie musí u dotčeného subjektu vyvolat podložená očekávání a 2) že opatrný a obezřetný hospodářský subjekt nesmí být v situaci, kdy může předvídat vydání opatření, které se může dotýkat jeho zájmů.
(140)
Jelikož režim SP (schválený rozhodnutím ve věcí N 644e/2002) nebyl považován za státní podporu, může na straně podniku Propapier vzniknout podložené očekávání, že v jeho prospěch není poskytována žádná podpora. O slučitelnosti tohoto režimu s právem Unie nebyly dříve žádné pochybnosti, protože Evropská komise podobné režimy dosud nepřezkoumávala.
(141)
V případě, že by Komise usoudila, že se jedná o podporu na provoz, požadavek vrácení prostředků podpory, které nejsou součástí poplatků, by byl také v rozporu se zásadou rovného zacházení, podle níž musejí být stejné skutkové situace předmětem stejného zacházení. Požadavek vracení prostředků by zvýhodnil konkurenty podniku Propapier.
4.3. PŘIPOMÍNKY NĚMECKÝCH SDRUŽENÍ OBCÍ A SDRUŽENÍ KOMUNÁLNÍCH PODNIKŮ (VERBAND KOMMUNALER UNTERNEHMEN, ZKR. VKU)
(142)
Německá sdružení obcí a VKU vítají připomínky Německa ze dne 28. ledna 2011, na jejichž formulaci se samy podílely. Odvolávají se zejména na argument, že zpracování odpadních vod v Německu je úkolem obcí, které tím vykonávají veřejnou správu, a nikoli hospodářskou činnost. Závazek zajištění organizace a financování této činnosti na sebe obce berou v rámci své odpovědnosti za výkon povinnosti obecní samosprávy v zájmu občanů.
(143)
Německá sdružení obcí a VKU prohlašují, že ustanovení § 6 odst. 2 věta 5 KAG Brandenburg, podle nějž poplatky za používání čističky odpadních vod musejí pokrývat náklady, předpokládané úroky a předpokládané odpisy, avšak dotace se při stanovení výše předpokládaných úroků z použitého kapitálu nezohledňují, je v zájmu spotřebitelů. Jelikož příspěvky třetích stran nepředstavují prostředky, které by obce investovaly jako svůj vlastní kapitál, neměli by mít spotřebitelé povinnost platit z těchto příspěvků obcím úroky.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(144)
Předmětná opatření je třeba klasifikovat jako státní podporu tehdy, když jsou splněny následující předpoklady: i) opatření musí představovat podporu poskytovanou státem nebo ze státních prostředků, ii) danému podniku musí díky těmto opatřením vzniknout určitá hospodářská výhoda, iii) tato výhoda musí být selektivní, a iv) opatření musejí nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy. O státní podporu se jedná tehdy, když jsou současně splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Již rozhodnutí o zahájení nijak nezpochybňuje, že v rámci všech předmětných opatření byly použity státní prostředky a že by mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže a obchodu na vnitřním trhu.
(146)
Komise k příslušným bodům stížnosti uvedla, že je nutno rozlišovat mezi 1) údajnou státní podporou poskytnutou ve prospěch podniku Propapier v podobě vyhrazených infrastrukturálních opatření (vybudování čističky odpadních vod a některé další infrastrukturní projekty v novém areálu průmyslové oblasti, v němž se nachází nová provozovna podniku Propapier) a 2) údajnou podporou poskytnutou podniku Propapier v podobně nižších poplatků za zpracování odpadních vod.
5.1. PŘEDSTAVUJÍ INFRASTRUKTURNÍ PROJEKTY FINANCOVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ OBECNOU INFRASTRUKTURU NEBO INFRASTRUKTURU VYHRAZENOU VÝLUČNĚ PODNIKU PROPAPIER?
(147)
Komise v minulosti zastávala názor, že veřejná správa může na území své působnosti realizovat činnosti stanovené v rámci územního plánování. V této souvislosti může financovat infrastruktury, z nichž budou mít prospěch všichni obyvatelé. Komise rovněž zastává názor, že není podstatné, z jakého důvodu jsou tyto infrastruktury budovány, děje-li se tak k celkovému obecnému užitku. Pakliže však infrastruktury tohoto druhu slouží pouze jednomu soukromému podniku, musí jejich financování převzít tento podnik. Z toho vyplývá, že Komise musí u státních podpor zkoumat konkrétní účinky opatření, a nikoli sledované cíle. V daném případě se proto Komise domnívá, že je třeba prověřit, které infrastruktury mají obecný užitek (včetně podniku Propapier) a které slouží pouze podniku Propapier. Neboť podnik Propapier musí financovat pouze tyto druhé. (34)
(148)
Komise konstatuje, že parkoviště, vozovku a kanál Odra-Spréva podnik neprovozuje ve smyslu právních předpisů Unie v oblasti hospodářské soutěže, protože jejich využívání je bezplatné. V daném případě tudíž nevzniká otázka, zda tyto infrastruktury představují státní podpory ve prospěch jejich vlastníka a provozovatele.
5.1.1. Parkoviště
(149)
Stěžovatel tvrdí, že parkoviště je na nepříznivém místě a příliš odlehlé na to, aby ho mohly využívat i jiné městské firmy a aby městu umožnilo zrušit parkovací místa pro nákladní vozidla v městském centru. Německo fakticky neprokázalo opak. Ovšem sama skutečnost, že se v bezprostřední blízkosti nějakého podniku nachází parkoviště, nemůže automaticky znamenat to, že toto parkoviště je parkovištěm vyhrazeným pro tento podnik nebo že tomuto podniku přednostně slouží. Stěžovatelem zmiňované dopravní značení (viz 46. bod odůvodnění), které vyhrazovalo parkovací místa pro nákladní vozidla pracovníkům elektrárny, bylo pouze přechodné a zdůvodněné stavebními pracemi v elektrárně, které byly koncem března 2011 ukončeny. Komise konstatuje, že parkoviště je volně přístupné a označené na veřejné vozovce, aniž by na této značce bylo uvedeno, že parkoviště je vyhrazeno nějakému jednotlivému podniku. Otázka, jestli jsou součástí parkoviště odpočinkové prostory, nemá z hlediska klasifikace tohoto parkoviště jako obecné infrastruktury žádný význam.
(150)
Německo předložilo dostatečné důkazy pro to, že parkoviště nebylo budováno výlučně pro podnik Propapier, nýbrž bylo součástí celkového hospodářského plánu dané průmyslové oblasti. Podnik Propapier kromě toho používá i svá vlastní parkovací místa pro 27 nákladních vozidel a 213 osobních vozidel. Plánuje rovněž výstavbu dalších parkovacích ploch pro 120 nákladních vozidel (stavební povolení bylo již uděleno). Německo již v době, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, potvrdilo, že vlastní parkovací plochy podniku Propapier nabízejí dostatečný počet parkovacích míst pro vozidla jeho pracovníků, dodavatelů a návštěvníků.
(151)
Na základě výše uvedených důvodů Komise potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že parkoviště není výlučně vyhrazeno podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.2. Vozovka
(152)
V případě vozovky se jedná o vozovku veřejnou. Je součástí celkové koncepce rozvoje této průmyslové oblasti, která vznikla již v roce 1993, dlouho předtím, než se podnik Propapier rozhodl v této oblasti usadit. Není pravda, že vozovka končí několik metrů za papírnou podniku Propapier, jak uvádí stěžovatel, nýbrž spojuje stávající průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva a její severní část, kam se bude tato průmyslová oblast rozšiřovat, se státní vozovkou B 112. Poslední úsek byl dokončen v roce 2013. Nová vozovka může sloužit i dalším podnikům, protože průmyslové oblasti ArcelorMittal i dalším průmyslovým oblastem nabízí nové možnosti rozvoje. Tato vozovka umožňuje průmyslovým a obchodním podnikům zkrátit dobu dojezdnosti do Frankfurtu nad Odrou a frankfurtským podnikům nabízí lepší dopravní spojení s říčním přístavem v Eisenhüttenstadtu.
(153)
Komise proto potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že vozovka není vyhrazena podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.3. Rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva
(154)
Stěžovatel ve své stížnosti uvedl, že infrastrukturální opatření přijatá v rámci rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva byla vyhrazena výlučně podniku Propapier a zahrnovala státní podporu ve prospěch podniku Propapier. V roce 2008 rozšířilo město Eisenhüttenstadt průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva, aby přilákalo nové podniky. Od roku 2003 jsou po celé délce kanálu (který je součástí transevropské sítě (TEN)) budována zdymadla. Žádná skutečnost však nesvědčí o tom, že by mezi těmito infrastrukturálními opatřeními a příchodem podniku Propapier existovala příčinná souvislost, ani o tom, že by v rámci těchto opatření byla podniku Propapier poskytnuta nějaká selektivní výhoda; Komise je s Německem zajedno rovněž v názoru, že rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva je součástí nezbytné a pravidelné péče o udržování kanálu.
(155)
Komise proto potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva nepředstavuje selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.4. Čistička odpadních vod
(156)
Komise konstatuje, že kapacita stávající infrastruktury pro zpracování odpadních vod, která se nachází mimo novou část průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, je omezená. Zbývající kapacita stávající čističky odpadních vod v Eisenhüttenstadtu by mohla uspokojit leda potřeby nového menšího investora. V případě, že by do nové průmyslové oblasti přišel jeden větší nebo několik menších investorů, přestala by dostačovat.
(157)
Komise dále konstatuje, že čistička odpadních vod sdružení TAZV nebyla vybudována výlučně pro podnik Propapier. Její výstavba byla plánována už v rámci jiných potenciálních investic v letech 2004-2006, dlouho před příchodem podniku Propapier. Německo předložilo důkazy o tom, že s čističkou odpadních vod se počítalo již v rámci plánu hospodářského rozvoje průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Německo přineslo rovněž důkazy o tom, že proběhlo několik informačních kampaní, které měly získat pro nový areál průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva investory, které však byly až dosud neúspěšné, protože nové investory (kromě podniku Propapier, EnWB a 5N PV) se regionálním orgánům doposud přilákat nepodařilo.
(158)
Ačkoli je čistička odpadních vod - díky své vstupní anaerobní fázi čištění - technicky uzpůsobena tak, aby umožňovala zpracování silně znečištěné vody z průmyslové výroby, jako je výroba podkladových papírů z vlnité lepenky za použití starého papíru, mohla by být tato vstupní anaerobní fáze čištění zajímavá i pro jiné uživatele produkující vysoce znečištěnou vodu z průmyslové výroby obsahující organické složky, jako jsou výrobci nápojů a potravin. Z hlediska zpracování průmyslově znečištěné vody, která obsahuje vysoký podíl znečišťujících organických složek, kromě toho čističky odpadních vod se vstupní anaerobní fází čištění nabízejí celou řadu ekonomických a ekologických výhod.
(159)
I když zařízení sdružení TAZV při své stávající velikosti slouží hlavně k pokrytí potřeb podniku Propapier, je využíváno rovněž, a to za stejných podmínek, oběma dalšími podniky, které se v této oblasti usadily. Modulární konstrukce zařízení umožňuje jeho další rozšiřování, aby mohlo zpracovávat odpadní vodu od dalších uživatelů. Ale i bez tohoto modulárního rozšíření tvoří současné kapacitní rezervy zhruba [20-40] %, které mohou být využity pro zpracovávání odpadních vod od dalších uživatelů, přičemž aktuální celkovou kapacitu by bylo možno zvýšit na dvojnásobek (viz 80. až 84. bod odůvodnění). Čistička odpadních vod je bez jakékoli diskriminace přístupná všem uživatelům (pro nové investory, kteří se v této průmyslové oblasti usadí, je připojení k čističce a její používání povinné) a může zpracovávat odpadní vodu i od jiných než papírenských podniků.
(160)
Skutečnost, že zařízení sdružení TAZV je v současné době využíváno převážně (v průměru [ 70] % a maximálně [ 70] %) podnikem Propapier, nemusí podle názoru Komise nutně znamenat to, že se jedná o zařízení představující vyhrazenou infrastrukturu, neboť z hospodářského hlediska je jeho modulární konstrukce v době, kdy je k dispozici jen omezené množství veřejných rozpočtových prostředků, smysluplná. Náklady, které by vyžadovalo zdvojnásobení kapacity zařízení sdružení TAZV a které by podle odhadu Německa tvořily méně než 50 % vstupních investičních nákladů, svědčí v rozporu s tvrzením stěžovatele, že modulární konstrukce zařízení umožňuje úspory z rozsahu.
(161)
Skutečnost, že veřejná regionální podpora na vybudování předmětného zařízení byla poskytnuta pod podmínkou, že se hlavní investor (v tomto případě podnik Propapier) usadí v novém areálu průmyslové oblasti, považuje Komise za postup odpovídající řádnému veřejnému hospodaření s prostředky, jejichž množství je omezené, neboť budovat hned od začátku rozsáhlou veřejnou infrastrukturu, která nemá dosud zajištěné využití nebo jejíž kapacita je naddimenzovaná, postrádá rozumný smysl.
(162)
Argument, že papírny zpravidla využívají své vlastní čističky odpadních vod, lze na základě číselných údajů, které předložilo Německo, odmítnout. I když některé podniky v papírenském odvětví, jakož i v jiných odvětví průmyslu, využívají svých vlastních zařízení na čištění (nebo předčištění) odpadní vody, sama tato skutečnost ještě nesvědčí o tom, že v případech, kdy průmysloví uživatelé využívají veřejných čističek odpadních vod, jsou ze strany státu tímto způsobem zvýhodňováni, neboť tito uživatelé platí poplatky, a průběžně tak hradí příslušné náklady.
(163)
Komise proto dospěla k závěru, že čistička odpadních vod je obecnou infrastrukturou, a dotace poskytnuté sdružení TAZV tudíž nepředstavují investiční podporu ve prospěch podniku Propapier. Na rozdíl od parkoviště, vozovky a kanálu Odra-Spréva je provoz čističky odpadních vod hospodářskou činností, protože její provozovatel nabízí službu (zpracování odpadních vod) za úplatu jiným účastníkům trhu. Komise nicméně konstatovala, že případná podpora ve prospěch sdružení TAZV by v každém případě představovala existující podporu (51. až 57. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení). Případné podpory ve prospěch sdružení TAZV proto nemusejí být v tomto rozhodnutí dále přezkoumávány.
(164)
Souhrnný závěr, k němuž Komise dospěla, je tedy takový, že projekty budování infrastruktury v novém areálu průmyslové oblasti, kde se nachází nové výrobní zařízení podniku Propapier, nejsou určeny výhradně pro tuto papírnu, a nemohou být proto klasifikovány jako vyhrazená infrastruktura a státní podpora ve prospěch podniku Propapier. To znamená, že podpořené investice nepředstavují jednu investici ve smyslu 60. bodu pokynů k regionální podpoře, která by zahrnovala veřejnou regionální investiční podporu ve prospěch papírny podniku Propapier, již Komise schválila ve svém konečném rozhodnutí ve věci SA.23827 (2013/C) (viz poznámku pod čarou č. 4). Hodnocení investiční podpory ve prospěch podniku Propapier, které bylo předmětem uvedeného rozhodnutí, se tedy tímto rozhodnutím nemění.
5.2. MAJÍ BÝT NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD POVAŽOVÁNY ZA STÁTNÍ PODPORU?
(165)
Co se týče argumentu Německa, že v případě opatření, jež bylo přijato ve prospěch daného provozovatele v rámci režimu, který Komise nepovažovala za podporu, nelze uvažovat o žádné „podpoře“, jež by mohla být uživateli příslušné infrastruktury předána, chtěla by Komise znovu poukázat na to, že rozhodnutí o režimu podpor N 644e/02 neobsahuje žádný výrok o tom, jestli poplatky za používání infrastruktury nemohou za určitých okolností představovat podporu ve prospěch uživatele této infrastruktury. Komise trvá na tom, co konstatovala ve svém konečném rozhodnutí, že nebyla informována o žádném režimu poplatků, který by se týkal dotací poskytnutých v rámci ohlášeného režimu SP; rozhodnutí o schválení tohoto režimu nelze tudíž chápat jako schválení implicitně přípustných podpor, jejichž právním základem by byl zákon o místních poplatcích.
(166)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou neslučitelné s vnitřním trhem, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy“.
(167)
Skutečnost poskytnutí státní podpory musí být stanovena nezávisle na tom, 1) zda rámcová směrnice EU o vodě a německé právní předpisy, které tuto směrnici provádějí, vyžadují úplné krytí nákladů spojených s poskytováním služeb v oblasti zpracování odpadních vod a 2) zda poplatky jsou v souladu s tím, co tyto právní předpisy stanoví. Jinak řečeno, opatření, která jsou v souladu s rámcovou směrnicí EU o vodě i s platnými německými právními předpisy, mohou i přesto představovat státní podporu, pakliže jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU (viz 144. bod odůvodnění).
Státní prostředky a přičitatelnost
(168)
Poplatky, které mají být hrazeny za používání čističky odpadních vod, určuje a vybírá obec v souladu s § 6 zákona o místních poplatcích ve spolkové zemi Braniborsko. Je-li stanovená výše poplatků nižší, než by byla výše poplatků soukromého investora, znamená to pro obec ztrátu příjmů.
(169)
Opatření by pak bylo financováno státem nebo ze státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože příjem obce by byl v důsledku výhody poskytnuté podniku Propapier nižší.
(170)
Je-li výše poplatků stanovena tak, že z toho určitému podniku vzniká výhoda, bylo by to nutné přičítat také státu, protože stanovení výše poplatků je úkolem veřejnoprávní instituce - města Eisenhüttenstadt.
Hospodářská výhoda
(171)
Jak bylo objasněno v rozhodnutí o zahájení řízení, (35) Komise musela přezkoumat, zda stanovené poplatky, které byly uloženy podniku Propapier za využívání čističky odpadních vod, představují pro podnik Propapier (selektivní) hospodářskou výhodu.
(172)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora zahrnuje pojem „výhody“ nejen pozitivní plnění, jako jsou dotace, ale rovněž opatření, která různým způsobem snižují náklady, jež obvykle nese podnik, a která tak, aniž by byla subvencemi v užším slova smyslu, mají tutéž povahu a stejné účinky. (36)
(173)
Uplatní-li se tento přístup na případ, který je předmětem tohoto rozhodnutí, vzniká otázka, zda jsou poplatky uložené podniku Propapier za využívání čističky odpadních vod nižší než náklady, které by za normálních tržních podmínek musel nést srovnatelný podnik, tj. zda výše poplatků je v souladu se zásadou účastníka trhu v tržním hospodářství. Tuto otázku lze podle názoru Komise přezkoumat dvojím způsobem:
-
srovnáním ceny, kterou platí podnik Propapier, s referenční výší poplatků, které se za zpracování odpadních vod v příslušném členském státě obvykle účtují,
-
na základě analýzy ziskovosti ex ante, z níž vyplyne, že soukromý poskytovatel by si účtoval poplatky ve stejné výši.
Referenční cena
(174)
Vzhledem k Německem popsanému způsobu, jakým je organizován trh (viz 112. a 113. bod odůvodnění), a vzhledem ke skutečnosti, že (ani soukromí) provozovatelé si za své služby nemohou účtovat ceny podle svého vlastního uvážení, jelikož ceny předepisuje zákon (KAG Brandenburg), je Komise toho názoru, že není možné stanovit referenční ceny, které by si za obvyklých tržních podmínek účtoval soukromý provozovatel.
(175)
Komise dále konstatuje, že Německo předložilo údaje o cenách, které v odvětví, v němž působí podnik Propapier, platí jiné podniky. Ačkoli Německo tvrdí, že předložené referenční ceny představují průměrné ceny odrážející plnou výši nákladů, nelze na jejich základě poznat, zda tyto poplatky obsahují státní podporu. Pochybnost Komise ohledně použitelnosti těchto údajů jako východiska srovnání se nepodařilo rozptýlit. Důvodem toho je především skutečnost, že tyto ceny mohou podle názoru Komise odrážet různé nákladové položky a není jisté, zda neobsahují státní podporu.
Analýza ziskovosti ex ante
(176)
Vzhledem k tomu, že nejsou k dispozici spolehlivé referenční tržní hodnoty, je Komise toho názoru, že k odpovědi na otázku, zda uskutečněný právní úkon odpovídá obvyklým tržním podmínkám, lze dojít za pomoci jiné obecně uznávané standardní metody posuzování cen. V případě infrastruktur, které nejsou vyhrazeny žádnému jednotlivému uživateli, nýbrž jsou k dispozici všem uživatelům, lze podle názoru Komise soudit, že zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena tehdy, když uživatelé dané infrastruktury, nahlíženo z hlediska ex ante, dodatečně přispívají k ziskovosti provozovatele. (37)
(177)
Tato skutečnost nastává v případě, že dohoda provozovatele s jednotlivým spotřebitelem umožňuje tomuto provozovateli pokrytí nákladů vyplývajících z této dohody a dosažení přiměřeného zisku na základě spolehlivých střednědobých vyhlídek. (38)
(178)
V této analýze by kromě toho měly být zohledněny veškeré příjmy a očekávané dodatečné výdaje, které provozovateli v souvislosti s činností daného uživatele vzniknou. (39)
(179)
Tyto dodatečné náklady zahrnují veškeré kategorie výdajů či případných investic, jako například dodatečné personální, technické a investiční náklady, které jsou spojeny s přítomností uživatele. (40) Náklady, které by provozovatel musel nést v každém případě, tedy i mimo rámec dohody s uživatelem, se naopak nezohledňují.
(180)
Vzhledem k těmto faktorům je Komise toho názoru, že zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena, tzn. že nižší poplatek nepředstavuje výhodu ve prospěch podniku Propapier, a to z následujících důvodů:
a)
Čistička odpadních vod je k dispozici všem uživatelům a její užívání není vyhrazeno podniku Propapier.
b)
Poplatek hrazený podnikem Propapier zahrnuje náklady na provoz, správu, údržbu, obsluhu a odvody, předpokládané odpisy a předpokládané úroky z 20 % vlastního kapitálu, který byl do čističky odpadních vod investován. Tento poplatek tudíž pokrývá veškeré dodatečné náklady, které provozovateli čističky odpadních vod v souvislosti s činností podniku Propapier vznikají.
(181)
Co se týče přiměřenosti zisku, který by měly poplatky kromě pokrytí dodatečných nákladů přinášet, je třeba konstatovat, že poplatky v daném případě pokrývají nejen dodatečné náklady, ale i předpokládané úroky z 20 % investovaného vlastního kapitálu. Podle výše definovaného způsobu výpočtu dodatečných nákladů to sice nelze výslovně označit za přiměřený zisk, pro provozovatele jsou nicméně tyto poplatky zdrojem dodatečného příjmu, jak by tomu bylo i v případě přiměřeného zisku.
(182)
Vzhledem k tomu, že poplatky nejsou pro podnik Propapier žádnou výhodou, a nepředstavují tudíž státní podporu, nemusela se Komise již zabývat otázkou, zda se jedná o podporu existující (viz 123. až 137. bod odůvodnění) nebo podporu na provoz (viz 26. bod odůvodnění), anebo zda je taková případná podpora na provoz slučitelná s vnitřním trhem. Vzhledem k tomuto zjištění může Komise ponechat otevřenu také otázku, zda by byl požadavek vracení poplatků (v případě, že by byly klasifikovány jako podpora na provoz) v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání a se zásadou rovného zacházení.
6. ZÁVĚR
(183)
Komise tudíž dospěla k závěru, že vybudování čističky odpadních vod sdružením TAZV, stejně jako výstavba parkoviště, nové vozovky a rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva nepředstavují vyhrazená infrastrukturní opatření.
(184)
Komise dále dospěla rovněž k závěru, že poplatky účtované za zpracování odpadních vod nepředstavují státní podporu. Zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena, a podniku Propapier PM2 GmbH tudíž nevzniká žádná hospodářská výhoda.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Německem realizovaná infrastrukturní opatření nepředstavují infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier PM2 GmbH. Poplatky, které podniku Propapier za používání čističky odpadních vod účtuje sdružení TAZV, neobsahují státní podporu. Infrastrukturní opatření a sazební režimy poplatků proto nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 1. října 2014.
BESLUIT (EU) 2015/508 VAN DE COMMISSIE
van 1 oktober 2014
betreffende de vermoedelijke infrastructuursteun van Duitsland ten gunste van Propapier PM2 GmbH - SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 6847)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gelet op Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (1),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij schrijven van 29 oktober 2008 heeft de Smurfit Kappa Group (hierna: „Smurfit Kappa” of „klager”) een klacht bij de Commissie ingediend volgens welke Propapier PM2 GmbH infrastructuursteun zou hebben ontvangen. De klacht is onder dossiernummer CP 327/08 geregistreerd en (met dossiernummer NN 45/10) naar het register van onrechtmatige steunmaatregelen overgeheveld.
(2)
Bij schrijven van 27 oktober 2010 heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden ten aanzien van de mogelijke steun.
(3)
Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft alle belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen over de vermoedelijke steun te maken.
(4)
Bij schrijven van 28 januari 2011 heeft Duitsland opmerkingen ingediend (de niet-vertrouwelijke versie van die opmerkingen is op 31 januari 2011 toegekomen). Bovendien heeft de Commissie opmerkingen van de volgende belanghebbenden ontvangen: op 11 februari 2011 gemeenschappelijke opmerkingen van Deutsche Städtetag, Deutsche Landkreistag en Deutsche Städte- und Gemeindebund alsook van Verband kommunaler Unternehmen (VKU), en op 14 februari 2011 opmerkingen van de klager (de niet-vertrouwelijke versie van die opmerkingen is op 1 maart 2011 toegekomen). De Commissie heeft die opmerkingen aan de Duitse autoriteiten meegedeeld om hen in de gelegenheid te stellen hun opmerkingen te maken; de desbetreffende opmerkingen van Duitsland zijn op 13 april 2011 bij de Commissie toegekomen (de niet-vertrouwelijke versie op 26 april 2011).
(5)
Op 17 januari 2013 heeft een bijeenkomst tussen vertegenwoordigers van de diensten van Commissie en Duitsland plaatsgevonden. Bij schrijven van 25 februari 2013 heeft Duitsland aanvullende inlichtingen meegedeeld. Bij schrijven van 26 april 2013, waarop Duitsland bij schrijven van 14 mei 2013 heeft geantwoord, hebben de diensten van de Commissie om nadere inlichtingen gevraagd.
(6)
Bij e-mail van 23 mei 2013 heeft de Commissie om nadere informatie gevraagd, die Duitsland bij e-mails van 24 mei 2013, 27 mei 2013 en 28 mei 2013 heeft meegedeeld.
(7)
Ingevolge een bijeenkomst van 6 juni 2013 tussen vertegenwoordigers van de diensten van de Commissie en de begunstigde onderneming alsook deskundigen, heeft Duitsland mogelijke aanvullende conclusies aangekondigd. Ingevolge een verder verzoek om inlichtingen van 15 oktober 2013 heeft Duitsland bij e-mails van 4 november 2013, 13 december 2013, 18 december 2013, 6 januari 2014 en 24 april 2014 uitgebreide verdere opmerkingen doen toekomen.
2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN
(8)
Propapier PM2 GmbH (hierna „Propapier”) behoort tot Progroup AG (hierna: „Progroup”). Progroup produceert en verhandelt via haar dochterondernemingen gegolfde verpakkingsproducten en golfkarton. De klager, Smurfit Kappa, is een van de grootste papierproducenten van de Europese Unie.
(9)
Op 2 april 2008 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht (4) aan regionale steun voor de oprichting van een papierfabriek voor gegolfde verpakkingsproducten en een bijbehorende elektriciteitscentrale door Propapier in een pas ontsloten uitbreidingszone van het betrokken industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal in Eisenhüttenstadt in de deelstaat Brandenburg - dit gebied kwam toen voor regionale steun overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder a), VWEU in aanmerking.
(10)
De klager was van mening dat bepaalde uit staatsmiddelen gefinancierde infrastructuurprojecten in de uitbreidingszone van het industriegebied, waarin de nieuwe fabriek van Propapier ligt, uitsluitend voor de papierfabriek bestemd waren, en dan ook als bestemmingsinfrastructuur en staatssteun ten gunste van Propapier moesten worden aangemerkt.
(11)
De klager noemde in dat verband de volgende infrastructuurprojecten (zie punt 2.1 hieronder): oprichting van een afvalwaterbehandelingsinstallatie, bouw van een parkeerterrein en een nieuwe verbindingsweg alsook uitbreiding en uitdieping van het Oder-Spree-kanaal.
(12)
Bovendien stelde de klager dat de voor het gebruik van de afvalwaterbehandelingsinstallatie vastgestelde vergoedingen te laag zijn (zie punt 2.2 hieronder).
2.1. STEUN VOOR DE OPRICHTING VAN EEN AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE EN ANDERE INFRASTRUCTUUR
(13)
In juli 2008 verleende de deelstaat Brandenburg uit middelen van het programma voor de ontwikkeling van gemeentelijke economische infrastructuur in het kader van de gemeenschappelijke taak „Verbetering van de regionale economische structuur” (hierna „GA-regeling”) (5) een directe subsidie van 33 808 200 EUR (6) voor de oprichting van een nieuwe afvalwaterbehandelingsinstallatie in een uitbreidingszone van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal in Eisenhüttenstadt. In dit verband moet worden opgemerkt dat de GA-regeling voor de financiering van de oprichting c.q. de ontwikkeling van afvalwaterbehandelingsinstallaties het voorwerp was van staatssteunzaak N 644e/02 (7), waarin de Commissie in 2003 voor de programmeringsperiode 2004-2006 vastgesteld heeft dat de in het kader van deze regeling verleende steun geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU ten gunste van de eigenaar en exploitant van de afvalwaterbehandelingsinstallatie vormt.
(14)
In dit besluit van 2003 is de Commissie van mening dat subsidies op basis van de van 2004 tot 2006 geldende versie van de regeling als interne overdracht van staatsmiddelen moeten worden beschouwd en geen staatssteun ten gunste van de eigenaars en exploitanten vormen, omdat de begunstigden geen marktdeelnemers zijn en het bij de dienstverlening om een klassieke openbaredienstverleningstaak gaat waarmee de verantwoordelijke gemeentelijke instellingen belast zijn. Volgens de voorschriften van de regeling moet de begunstigde altijd een territoriaal publiekrechtelijk lichaam of een intercommunale vereniging met een bepaald doel zijn. Steunverlening is slechts dan mogelijk wanneer geen juridische, persoonlijke of economische banden tussen de begunstigde van de maatregel, d.w.z. de afvalwaterbehandelingsinstallatie, en de gebruiker van de installatie bestaan.
(15)
De subsidie bedroeg 80 % van de totale subsidiabele kosten van 42 260 340 EUR. Begunstigde van de subsidie is het „Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt” (hierna „TAZV”), een publiekrechtelijke intercommunale die met de drinkwatervoorziening en afvalwaterbehandeling belast is. TAZV is zowel eigenaar als exploitant van de afvalwaterbehandelingsinstallatie. Zij droeg de overige 20 % van de totale publieke investeringskosten.
(16)
De steunverlening was aan de verplichting gekoppeld dat tot 15 augustus 2008 de juridische en financiële voorwaarden voor de vestiging van een hoofdinvesteerder (in dit geval Propapier) aantoonbaar vervuld zijn. Met de oprichting van de installatie werd in oktober 2008 begonnen en zij werd in maart 2010 in bedrijf gesteld.
(17)
De klager verdedigt de mening dat de TAZV-installatie bestemmingsinfrastructuur vormt, omdat Propapier nagenoeg de hele afvalwaterbehandelingscapaciteit van de installatie gebruikt. Hij stelt dat de installatie vanaf het begin als afvalwaterbehandelingsinstallatie voor Propapier opgezet werd en een basisvoorwaarde vormde voor de vestiging van een papierfabriek in de regio (omdat voor de papierproductie grote hoeveelheden water nodig zijn).
(18)
Volgens de klager gaat het ook bij de andere infrastructuurprojecten - de bouw van een parkeerterrein naast het fabrieksterrein van Propapier en een nieuwe weg die het industriegebied met Bundesstraße 112 verbindt, alsook de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal - om infrastructuurmaatregelen die voor Propapier bestemd zijn. In het besluit tot inleiding van de procedure is de Commissie tot de voorlopig conclusie gekomen dat deze geen selectief voordeel voor Propapier vormen en dan ook niet als bestemmingsinfrastructuur moeten worden beschouwd. Desondanks heeft zij derden uitgenodigd hun opmerkingen over deze maatregelen te maken.
2.2. VERLAAGDE VERGOEDINGEN VOOR HET GEBRUIK VAN DE AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE
(19)
Een verder punt van bezwaar met betrekking tot de afvalwaterbehandelingsinstallatie is dat de door Propapier voor het gebruik ervan te betalen vergoeding van 0,95 EUR per kubieke meter, lager is dan de vergoeding die een private investeerder voor een dergelijke dienstverlening zou vragen.
(20)
De hoogte van de gebruiksvergoeding vloeit voort uit de betrokken wet, de gemeentebelastingwet voor de deelstaat Brandenburg (8) (hierna „KAG Brandenburg”). Volgens § 6 KAG Brandenburg moet de berekening van de vergoeding zo gebeuren dat alle opneembare kosten van de betrokken afvalwaterbehandelingsinstallatie (oprichtings-, onderhouds-, bedrijfs-, personeels- en belastingadministratiekosten), toegerekende rente en toegerekende afschrijvingen gedekt, maar niet overschreden worden. Steun die de gemeente uit andere staatsbronnen ontvangt (in onderhavig geval een subsidie van 33,8 miljoen EUR op basis van de GA-regeling), moet bij de vaststelling van de toegerekende rente over het geïnvesteerd eigen vermogen echter niet (9) in aanmerking worden genomen. De klager is van mening dat de steun die TAZV uit de GA-regeling heeft ontvangen door de begunstigde TAZV, in de vorm van verlaagde afvalwatervergoedingen aan de gebruikers van de afvalwaterbehandelingsinstallatie is doorberekend.
3. REDENEN OM DE PROCEDURE IN TE LEIDEN (10)
(21)
De onderhavige maatregelen zijn als staatssteun te kwalificeren wanneer de volgende voorwaarden vervuld zijn: i) het moet om steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd gaan, ii) voor de onderneming moet daaruit een economisch voordeel ontstaan, iii) het voordeel moet selectief zijn, en iv) de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Staatssteun is aanwezig wanneer de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU cumulatief vervuld zijn.
(22)
In het besluit tot inleiding van de procedure wordt niet in twijfel getrokken dat alle maatregelen het gebruik van staatsmiddelen omvatten en dat zij mogelijkerwijs de concurrentie op de interne markt zouden kunnen vervalsen.
(23)
De Commissie heeft met betrekking tot de punten van bezwaar vastgesteld dat tussen 1) vermoedelijke staatssteun ten gunste van TAZV voor de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie en 2) vermoedelijke steun voor Propapier in de vorm van verlaagde afvalwaterbehandelingsvergoedingen een onderscheid moet worden gemaakt.
(24)
Bovendien is in het besluit tot inleiding van de procedure onderzocht of voor de onderneming Propapier door
i.
de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie,
alsook door de andere infrastructuurprojecten in de uitbreidingszone van het industriegebied waarin de nieuwe fabriek van Propapier ligt, met name
ii.
het nieuwe parkeerterrein,
iii.
de nieuwe weg, en
iv.
de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal,
een selectief voordeel ontstaat dan wel of het daarbij om voor Propapier bestemde infrastructuur gaat (11). Omdat een maatregel overeenkomstig artikel 107, lid 1, slechts als staatssteun kan worden gekwalificeerd wanneer zij selectief is (d.w.z. wanneer zij ondernemingen die zich ten aanzien van het met de maatregel beoogde doel in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie bevinden, verschillend behandelt), moet de Commissie onderzoeken of voor Propapier door de maatregelen een selectief voordeel is ontstaan.
(25)
De Commissie heeft reeds regionale investeringssteun voor Propapier goedgekeurd. Daar de maatregelen voor de andere infrastructuurprojecten in een steunregio uitgevoerd worden die voor regionale steun overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder a) VWEU in aanmerking komt, en deze maatregelen nauw verbonden met c.q. bestemd voor een investeringsproject zouden zijn dat regionale steun ontvangt, heeft de Commissie de voorlopige opvatting verdedigd dat die maatregelen, wanneer zij „selectief” ten gunste van Propapier zouden blijken genomen te zijn, een deel van een investeringsproject van Propapier zouden vormen, zodat zij de vereisten van de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (12) (hierna „richtsnoeren regionale steun”) zouden moeten vervullen. De Commissie heeft twijfel geuit met betrekking tot de verenigbaarheid van investeringssteun in de vorm van bestemmingsinfrastructuur, met name gezien de maximale steunintensiteit en het stimulerend effect.
(26)
Overeenkomstig de richtsnoeren regionale steun mogen ondernemingen waaraan investeringssteun verleend werd, bovendien ook bedrijfssteun ontvangen. De verenigbaarheid van de bedrijfssteun met de interne markt moet dan echter onafhankelijk van de verenigbaarheid van de investeringssteun onderzocht worden, en wel in het licht van de criteria van punt 5 van de richtsnoeren regionale steun. De Commissie is in haar besluit tot inleiding van de procedure tot de slotsom gekomen dat ingeval bedrijfssteun voor Propapier in de vorm van verlaagde afvalwaterbehandelingsvergoedingen aanwezig zou zijn, die niet verenigbaar zou zijn met het principe van de investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt, deze bedrijfssteun als onverenigbaar met de richtsnoeren regionale steun en de betrokken goedkeuringspraktijk van de Commissie met betrekking tot bedrijfssteun zou moeten worden gekwalificeerd. De locatie van de steunbegunstigde ligt weliswaar in een regio die voor bedrijfssteun in aanmerking komt (steunregio overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder a), VWEU), maar andere belangrijke voorwaarden voor de verenigbaarheid van de bedrijfssteun met de interne markt zijn niet vervuld. Zo zouden er geen aanknopingspunten voor zijn dat de bedrijfssteun of naar de aard ervan of ten aanzien van de ondersteuning van de regionale ontwikkeling gerechtvaardigd zou zijn, of dat de hoogte ervan op passende wijze in verhouding zou zijn met de op te heffen nadelen. Bovendien zou de bedrijfssteun noch in de tijd beperkt zijn noch mettertijd verminderen. De Commissie heeft dan ook twijfel geuit met betrekking tot de principiële verenigbaarheid met de interne markt van bedrijfssteun in de vorm van verlaagde vergoedingen.
3.1. SUBSIDIES VOOR PUBLIEK ONDERSTEUNDE INFRASTRUCTUURPROJECTEN INCLUSIEF DE AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE
3.1.1. Parkeerterrein, verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal, nieuwe weg
(27)
In het kader van het voorlopig onderzoek is vastgesteld dat de capaciteit van de parking niet overeenstemt met de stelling van de klager en dat de parking zich niet in de onmiddellijke omgeving van het fabrieksterrein van Propapier bevindt. Bovendien is vastgesteld dat de parkeerplaatsen algemeen toegankelijk zijn en niet alleen voor de het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal, maar ook voor de andere bedrijventerreinen in de binnenstad bruikbaar zijn en dat gezien het aantal parkeerplaatsen de gemeente parkeerplaatsen voor vrachtwagens in de binnenstad zou kunnen sluiten. Bovendien bouwt Propapier dus eigen parkeerplaatsen die ook voor vrachtwagens toegankelijk zijn. De Commissie is dan ook van mening dat voor Propapier door de bouw van de parking waarschijnlijk geen selectief voordeel ontstaat.
(28)
Ten aanzien van de nieuwe verbindingsweg tussen het industriegebied en Bundesstraße 112 heeft de Commissie vastgesteld dat door de aanleg van de straat de verkeersdichtheid en de luchtvervuiling in het centrum van Eisenhüttenstadt verminderd zijn, dat vrachtwagens zo op hun weg naar het industriegebied de binnenstad kunnen vermijden en dat de rijtijd naar het dichtstbij gelegen regionale centrum korter is geworden. De Commissie is dan ook van mening dat voor Propapier door de bouw van de nieuwe weg waarschijnlijk geen selectief voordeel ontstaat.
(29)
Wat de verbredings- en uitdiepingswerkzaamheden aan het Oder-Spree-kanaal betreft, heeft de Commissie vastgesteld dat deze niet uitgevoerd zijn om Propapier een selectief voordeel te verschaffen, maar dat zij deel uitmaken van het noodzakelijke regelmatige onderhoud van de waterwegen. De Commissie is dan ook van mening dat voor Propapier door de verbreding en uitdieping van het Oder-Spree-kanaal waarschijnlijk geen selectief voordeel ontstaat.
(30)
Op dat tijdstip kon de Commissie echter niet volledig uitsluiten dat deze infrastructuurmaatregelen Propapier in hogere mate ten goede komen dan andere ondernemingen.
(31)
De Commissie heeft dan ook derden verzocht hun opmerkingen te maken voordat zij zich een definitieve mening over de aanwezigheid van staatssteun ten aanzien van deze maatregelen vormt. Tegelijk heeft zij Duitsland toen verzocht tijdens de formele onderzoeksprocedure verdere inlichtingen over de bouw van de parking en de nieuwe straat, alsook over de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal mee te delen.
3.1.2. Subsidie voor de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie
(32)
In haar besluit tot inleiding van de procedure kwam de Commissie tot de conclusie dat, als steunregeling N 644e/02 naar aanleiding van de ontwikkeling van de interne markt ondertussen als steun zou moeten worden beschouwd, deze als bestaande steun voor TAZV zou moeten worden beschouwd.
(33)
De Commissie heeft echter twijfel geuit dat de afvalwaterbehandelingsinstallatie bestemmingsinfrastructuur vormt. In dit verband is vastgesteld dat er naast Propapier nog twee verdere gebruikers van de installatie zijn: de Canadese toeleverancier van de zonnepanelenindustrie 5N PV en het energiebedrijf EnBW. Bovendien was niet bekend welk aandeel in de capaciteit van de afvalwaterbehandelingsinstallatie deze klanten werkelijk toekomt. Op basis van de op dit tijdstip van het onderzoek voorhanden zijnde inlichtingen kon de Commissie niet beoordelen of de bouw van een nieuwe afvalwaterbehandelingsinstallatie voor deze beide ondernemingen alleen noodzakelijk was. Bovendien was een van deze beide andere gebruikers, namelijk de door EnBW geëxploiteerde elektriciteitscentrale, direct bij het Propapier-project betrokken, aangezien het energiebedrijf de stroom voor het productieproces van de papierfabriek levert (13).
(34)
Wanneer Propapier daadwerkelijk 90 % van de afvalwaterbehandelingscapaciteit gebruikt, zoals de klager stelt, dan rijst volgens de Commissie de vraag of dit feit op zich niet reeds een voldoende bewijs vormt dat de installatie uitsluitend of ten minste prioritair voor het gebruik door Propapier bestemd (en dan ook voor Propapier bestemd) is. Het argument van Duitsland dat in de toekomst verdere gebruikers op de afvalwaterbehandelingsinstallatie een beroep zouden doen, moest dan ook grondiger worden onderzocht.
(35)
Bovendien is vastgesteld dat in aanmerking moet worden genomen hoeveel investeerders zich maximaal in het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal kunnen vestigen en welke capaciteit van de installatie zij gemiddeld zouden gebruiken. In dat verband is Duitsland verzocht gedetailleerde inlichtingen over het totaalconcept van de ontsluiting van het industriegebied en over de resterende capaciteit van de afvalwaterbehandelingsinstallatie die aan potentiële gebruikers kan worden toegewezen, ter beschikking te stellen. Duitsland zou bovendien verdere informatie over de technische haalbaarheid van de modulaire aanpak bij de bouw van de afvalwaterbehandelingsinstallatie moeten voorleggen. (14)
(36)
Zoals reeds uiteengezet, was de Commissie voorlopig van mening dat de maatregelen voor het infrastructuurproject, voor zover zij „selectief” zouden blijken te zijn, een deel van het investeringsproject van Propapier zouden vormen, zodat zij de vereisten van de richtsnoeren regionale steun en met name de bepalingen met betrekking tot de maximale steunintensiteit en het stimulerend effect zouden moeten vervullen.
3.2. VERLAAGDE VERGOEDINGEN VOOR HET GEBRUIK VAN DE AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE
(37)
Duitsland verdedigde net als bij de maatregel voor de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie het standpunt dat, voor zover de door Propapier te betalen vergoeding steunelementen inhield, het daarbij om bestaande steun zou gaan. Volgens Duitsland strekt het besluit van de Commissie in zaak N 644e/02, waarbij de GA-regeling goedgekeurd werd, ook tot indirecte werkingen van de regeling uit.
(38)
De Commissie kwam echter in haar besluit tot inleiding van de procedure tot de conclusie dat besluit N 644e/02 niet geldt voor mogelijke steun in de vorm van verlaagde afvalwatervergoedingen en dat het daarbij, voor zover de vergoeding als steun zou moeten worden gekwalificeerd, om nieuwe steun zou handelen.
(39)
Bij de beoordeling van de vraag of voor Propapier door de vergoedingen een economische voordeel ontstaat, heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure twijfel geuit of de door TAZV geheven vergoedingen de volledige kosten weergeven en of, als een private investeerder de vergoedingen zou hebben vastgesteld, deze even hoog zouden zijn geweest.
(40)
De Commissie verdedigde de mening dat de door Propapier te betalen vergoeding de kosten van de afvalwaterbehandeling niet volledig dekt, omdat Duitsland zelf toegegeven heeft dat deze vergoedingen slechts 20 % van de toegerekende rente voor het geïnvesteerd eigen vermogen dekken, omdat de subsidie van 80 % die de gemeente uit andere staatsbronnen voor de oprichting van de installatie ontvangen zou hebben bij de berekening van de toegerekende rente niet in aanmerking zou hoeven te worden genomen. In dat verband heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure allereerst vastgesteld dat noch Richtlijn 2000/60/EG (hierna „EU-waterkaderrichtlijn”) (15) noch de KAG Brandenburg voorschrijven dat de vergoedingen voor het gebruik van een afvalwaterbehandelingsinstallatie alle kosten moeten dekken (16). In het besluit tot inleiding van de procedure is bovendien aan de zaken InfraLeuna (17) en Kimberly-Clark/Scott (18) gerefereerd waarin de Commissie de opvatting verdedigt dat vergoedingen ten bedrage van de volledige kosten met de kosten overeenstemmen die een onderneming normaal te dragen heeft.
(41)
De klager heeft aangevoerd dat wat betreft de vaststelling van het voordeel, de hoogte van de door Propapier daadwerkelijk betaalde vergoedingen vergeleken moet worden met de hoogte van de vergoedingen die een private investeerder in plaats van TAZV zou heffen.
(42)
Duitsland heeft voorgesteld de door Propapier betaalde vergoedingen met de in de sector opgetekende gemiddelde tarieven te vergelijken en noemde een studie volgens dewelke de gemiddelde vergoeding tussen de 0,24 EUR en 1 EUR per kubieke meter ligt (19).
(43)
De Commissie heeft in het besluit tot inleiding van de procedure vastgesteld dat het principe van de private investeerder op het voorliggende geval van toepassing lijkt te zijn. Zij heeft echter twijfel geuit of door de toepassing van een dergelijk principe de aanwezigheid van staatssteun kan worden uitgesloten, te meer daar de gegevens duidelijk vervormd zijn. Ook al geven de genoemde vergoedingen van andere gemeenten de volledige kosten weer, toch komen de verschillende tarieven kennelijk uit verschillende plaatselijke omstandigheden voort die voor een private investeerder verschillende vergoedingshoogten zouden rechtvaardigen. De Commissie heeft in het besluit tot inleiding van de procedure dan ook twijfels geuit dat de aanwezigheid van een voordeel voor Propapier op grond van deze gegevens kan worden uitgesloten.
(44)
Zoals in overweging 26 behandeld, heeft de Commissie, voor zover de maatregel daadwerkelijk nieuwe steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt, twijfels aan de verenigbaarheid ervan met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, VWEU. Mocht blijken dat de vergoeding regionale bedrijfssteun vormt, dan zouden twijfels bestaan aan de verenigbaarheid ervan met de interne markt, omdat deze steun noch in de tijd beperkt is, noch met de tijd verlaagd wordt, noch op de compensatie van bepaalde (niet aangetoonde) nadelen van de regio gericht is.
4. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND EN OPMERKINGEN VAN DERDEN MET BETREKKING TOT HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
4.1. GAAT HET BIJ DE UIT PUBLIEKE MIDDELEN GEFINANCIERDE INFRASTRUCTUURPROJECTEN OM VOOR PROPAPIER BESTEMDE INFRASTRUCTUUR?
4.1.1. Parking
Opmerkingen van de klager
(45)
In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie het door de klager vermelde aantal parkeerplaatsen niet aanvaard. Volgens de klager zijn de vermelde gegevens (parkeerplaatsen voor 186 personenwagens en 71 vrachtwagens) uit het door Eisenhüttenstadt bestelde voorlopige ontsluitingsplan afkomstig.
(46)
Volgens de klager voorzien de oorspronkelijke bouwplannen van Propapier niet in de bouw van een private parking, en ook al zou Propapier zijn eigen parking bouwen, dan nog zou de zogenaamde publieke parking prioritair Propapier ten goede komen; een verkeersbord vermeldt parkeerplaatsen voor vrachtwagens voor de elektriciteitscentrale en voor de papierfabriek. Bovendien zou de parking zich in de onmiddellijke omgeving van het fabrieksterrein van Propapier bevinden (hij zou tot aan de grenzen van de papierfabriek reiken en aan de elektriciteitscentrale grenzen, die eerst deel van het project van Propapier zou hebben uitgemaakt). De parking zou niet de rustvoorzieningen bieden die in de regel van een dergelijke publieke parking te verwachten zijn.
(47)
De klager stelt dat de locatie van de parking ongunstig en te afgelegen is om door andere bedrijven in de binnenstad te kunnen worden gebruikt en ertoe te leiden dat de stad parkeerplaatsen voor vrachtwagens in de binnenstad kan sluiten.
Opmerkingen van Duitsland
(48)
Volgens Duitsland verschaft de parking Propapier geen selectief voordeel. Hij zou algemeen toegankelijk zijn en niet alleen het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal bedienen. Verder zou Propapier over eigen parkeerplaatsen (213 voor personenwagens en 27 voor vrachtwagens) beschikken en zou er reeds een bouwvergunning voor bijkomende parkeerplaatsen voor 120 personenwagens zijn afgegeven.
(49)
Duitsland spreekt de door de klager te kennen gegeven mening tegen dat de parking prioritair Propapier ten goede komt en dat de locatie van de parking ongunstig en te afgelegen is om andere bedrijfsvestigingen in de binnenstad van Eisenhüttenstadt te kunnen bedienen.
(50)
Volgens Duitsland was het door de klager aangevoerde verkeersbord dat parkeerplaatsen voor vrachtwagens voor de elektriciteitscentrale vermeldde, van voorbijgaande aard en op bouwwerkzaamheden in de elektriciteitscentrale terug te voeren. Deze werkzaamheden zouden eind maart 2011 beëindigd zijn. De toegang tot de parking zou langs de nieuwe weg op een verkeersbord zijn aangegeven, dat niet alleen op een bepaalde onderneming of een bepaalde installatie betrekking zou hebben.
4.1.2. Straat
Opmerkingen van de klager
(51)
De klager spreekt de verklaringen van Duitsland tegen dat de nieuwe weg het industriegebied met Bundesstraße B 112 verbindt; volgens de klager eindigt de weg enkele meters achter de papierfabriek, zonder dat het voornemen duidelijk zichtbaar is deze door te trekken; mocht hij toch doorgetrokken worden, dan zou hij niet voor andere ondernemingen kunnen dienen, omdat binnen het bereik ervan geen onderneming gevestigd is.
(52)
De klager is dan ook van mening dat de parking en de weg Propapier een selectief voordeel bieden en voor het gebruik door Propapier bestemd zijn.
Opmerkingen van Duitsland
(53)
Volgens Duitsland zal de nieuwe weg het huidige industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal en de noordelijke uitbreidingsgebieden ervan met Bundesstraße B 112 verbinden. Hij zou de verkeersdichtheid en de luchtverontreiniging in het centrum van Eisenhüttenstadt verminderern, zou vrachtwagens in staat stellen het stadscentrum te mijden en zou voor industrieel en commercieel verkeer naar Frankfurt (Oder) de rijtijd met ten minste een derde verkorten. Hij zou deel uitmaken van de algemene ontsluiting van het reeds in 1993 geplande industriegebied en ondernemingen in Frankfurt een betere toegang tot de binnenhaven van Eisenhüttenstadt bieden. Duitsland stelt dat de weg reeds in het Oder-programma van de deelstaatregering gepland was.
(54)
Hij zou voor het ArcelorMittal-industriegebied en andere industriegebieden verdere ontwikkelingsmogelijkheden bieden. De weg zou in twee fasen gebouwd zijn; na enige vertraging vanwege technische moeilijkheden zou het laatste deel in 2013 voltooid worden.
4.1.3. Verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal
(55)
In 2008 heeft Eisenhüttenstadt het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal uitgebreid om ondernemingen aan te trekken. Volgens Duitsland vonden de werkzaamheden voor de verbreding en uitdieping van het Oder-Spree-kanaal plaats in het kader van het noodzakelijke regelmatige onderhoud van de waterweg, die deel uitmaakt van de trans-Europese netwerken (TEN). Sedert 2003 zouden over de hele lengte van het kanaal sluizen zijn gebouwd (op dit moment de sluis Kersdorf, het opnieuw bouwen van de sluis Fürstenwalde zou uitgesteld zijn). Duitsland voert aan dat er geen verband met de vestiging van Propapier bestaat en aan Propapier geen selectief voordeel verschaft wordt.
4.1.4. Gaat het bij de afvalwaterbehandelingsinstallatie om voor Propapier bestemde infrastructuur?
Opmerkingen van de klager
(56)
De klager voert aan dat de steun niet onder de regeling kan vallen die volgens het besluit in de zaak N 644e/02 geen steun vormt, omdat de geldigheidsduur van de regeling eind 2006 zou zijn afgelopen en de regeling daardoor op het moment van de verlening van de investeringssteun voor de bouw van de TAZV-afvalwaterbehandelingsinstallatie niet van kracht zou zijn geweest.
(57)
De klager stelt verder dat de regeling ook daarom niet toepasselijk is omdat de afvalwaterbehandelingsinstallatie niet voor openbare dienstverlening bedoeld is, maar alleen voor prioritair gebruik door Propapier is opgericht.
(58)
Volgens de klager heeft de papierindustrie - ook in Duitsland - in de regel eigen afvalwaterbehandelingsinstallaties voor kringlooppapierfabrieken, zodat Duitslands argument dat ondernemingen verplicht zijn zich op het openbare afvalwatersysteem aan te sluiten, niet steekhoudend is.
(59)
Volgens de klager maakt de afvalwaterbehandelingsinstallatie geen deel uit van een economisch gepland totaalconcept voor het industriegebied dat zich tot alle potentiële investeerders uitstrekt, maar werd deze reeds in 2007 tegelijk met de papierfabriek van Propapier en de elektriciteitscentrale ontwikkeld en voorgesteld. Het ontwerpbesluit van Eisenhüttenstadt over de ontsluiting van het industriegebied van 7 november 2007 zou slechts op twee of drie investeerders betrekking hebben. De klager stelt dat Eisenhüttenstadt pas sedert 2010 het industriegebied promoot en suggereert dat de stad pas ingevolge de klacht van Smurfit Kappa naar andere investeerders op zoek is gegaan.
(60)
Volgens de klager blijkt uit structurele bijzonderheden van de TAZV-installatie duidelijk dat zij speciaal op de behoeften van Propapier toegesneden is. De technische kenmerken van afvalwaterbehandelingsinstallaties zouden uitgesproken sectorspecifiek zijn. Bij waterbehandelingsinstallaties voor kringlooppapierfabrieken zou in de regel een anaerobe en aerobe zuivering worden toegepast, terwijl bij klassieke gemeentelijke afvalwatersystemen vaak slechts aerobe zuivering wordt toegepast. De omstandigheid dat bij de TAZV-afvalwaterbehandelingsinstallatie beide zuiveringsprocessen worden toegepast, vormt een extra argument dat deze niet het publiek belang dient, maar voor Propapier bestemde infrastructuur vormt.
(61)
Volgens de klager is het zeer onwaarschijnlijk dat bij de planning van de installatie met een andere capaciteitsbehoefte dan die van de Propapier-papierfabriek (en de aanvullende elektriciteitscentrale ervan, die nu eigendom is van EnBW) rekening is gehouden. De klager argumenteert dat EnBW geen onafhankelijke gebruiker is, omdat de investering in de elektriciteitscentrale nauw met het papierfabriekproject verband houdt en zonder de papierfabriek niet zou zijn gedaan.
(62)
De klager stelt dat de andere in het industriegebied gevestigde investeerder, 5N PV, slechts een zeer gering percentage van de beschikbare afvalwaterbehandelingscapaciteit van TAZV gebruikt en dat zijn behoefte op het gebied van afvalwaterbehandeling door de reeds voorhanden afvalwaterbehandelingsinstallatie had kunnen worden gedekt. Aangezien 5N PV reeds in mei 2008, dat wil zeggen twee jaar voor de inbedrijfname van de nieuwe TAZV-installatie, met zijn activiteiten begonnen is, heeft het eerst de bestaande afvalwaterbehandelingsinstallatie gebruikt.
(63)
De klager voert aan dat er geen prognoses voor de te verwachten afvalwaterbehandelingsbehoefte van potentiële andere investeerders zijn en dat geen informatie voorhanden is over het feit of en wanneer deze extra capaciteit beschikbaar zal zijn. Momenteel zou in ieder geval nauwelijks vrije capaciteit voorhanden zijn. Verder verwijst de klager naar een persartikel (Märkische Oderzeitung van 3 februari 2011) waarin over een technisch defect in een actief-slibbekken bericht werd en vastgesteld werd dat de huidige industriële gebruikers alle beschikbare bekkens nodig hebben.
(64)
Volgens de klager heeft Duitsland impliciet bevestigd dat geen andere onderneming de waterbehandelingsinstallatie zal gebruiken toen het vaststelde dat de vergoedingen voor de nieuwe TAZV-installatie lager zijn dan die voor de bestaande installatie, omdat bij de nieuwe installatie geen duur kanaalsysteem tussen individuele gebruikers vereist is (en daarmee bevestigde dat er geen andere gebruikers bijkomen).
(65)
Volgens de klager blijkt uit de TAZV-gegevens dat Propapier ten minste 90 % van de dagcapaciteit van de installatie gebruikt.
(66)
De klager voert aan dat de door Duitsland gestelde modulaire bouwwijze van de afvalwaterbehandelingsinstallatie een louter theoretisch karakter heeft en niet tot grote voordelen leidt aangezien de tweede module 80 à 90 % van de eerste kost. De vergelijkenderwijs hoge kosten voor het toevoegen van modulen zouden erop wijzen dat de eerste investering van 42 miljoen EUR in de eerste plaats Propapier als selectieve maatregel ten goede komt.
(67)
Volgens de klager kan Propapier op grond van de omstandigheid dat de nieuwe TAZV-installatie zich in de onmiddellijke omgeving van de Propapier-installatie naast de elektriciteitscentrale en de papierfabriek bevindt, het bij de anaerobe behandeling van het afvalwater ervan ontstaand biogas hergebruiken.
(68)
Op grond van het vorenstaande komt de klager tot de conclusie dat de TAZV-installatie voor Propapier bestemde infrastructuur vormt en dat de publieke financiering van de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie investeringssteun voor Propapier vormt. Volgens de klager zou de Commissie dan ook moeten onderzoeken of deze maatregel in samenhang met de voor de Propapier-papierfabriek verleende regionale investeringssteun (steunzaak SA.23827) alle voorwaarden van de richtsnoeren regionale steun vervult.
Opmerkingen van Duitsland
(69)
In het kader van de steunvrije regeling N 644e/02 verleende maatregelen zouden geen steun zijn.
De publieke infrastructuur staat voor allen op gelijke voorwaarden ter beschikking
(70)
Duitsland stelt dat de afvalwaterbehandelingsinstallatie niet voor Propapier bestemd is; het zou om publieke infrastructuur op beveiligingsgebied gaan, die gericht is op de bescherming van het milieu en de bescherming van de bevolking tegen ziekten. Alle ondernemingen die nu in het industriegebied aan het Oder-Spree-Kanal gevestigd zijn, zouden het recht hebben zich bij de publieke afvalwaterbehandelingsinstallatie aan te sluiten en deze op gelijke voorwaarden te gebruiken. De vergoedingen zouden volgens dezelfde wettelijk vastgestelde beginselen worden berekend. De afvalwaterbehandeling zou in Duitsland tot de bevoegdheid van de gemeenten behoren; aansluiting erbij en gebruik ervan zouden verplicht zijn. De gebruikers zouden niet de mogelijkheid hebben voor een andere dienstenaanbieder dan de gemeente te kiezen.
(71)
Duitsland verwerpt de verklaring van de klager dat papierfabrieken in de regel hun eigen afvalwaterbehandelingssystemen hebben en niet verplicht zijn zich bij de gemeentelijke afvalwatersystemen aan te sluiten, en stelt vast dat Propapier wettelijk verplicht is (20) zich bij de TAZV-installatie aan te sluiten en deze te gebruiken. Uitzonderingen op deze aansluitingsverplichting zouden zeer beperkt zijn (alleen als de aansluiting niet mogelijk of niet realistisch is). Er zouden alleen in beperkte gevallen algemeen toegankelijke gegevens over de behandeling van het afvalwater van papierfabrikanten beschikbaar zijn, maar deze gegevens zouden aantonen dat talrijke papierfabrieken bij gemeentelijke afvalwaterbehandelingsinstallaties zijn aangesloten.
De infrastructuur zou niet speciaal voor Propapier opgericht zijn
(72)
Duitsland is het niet eens met de verklaring van de klager dat de TAZV-installatie op de technische behoeften van Propapier is toegesneden; de tweefasige afvalwaterbehandeling zou niet kenmerkend zijn voor de papierindustrie, maar zou in veel verschillende branches gewoon zijn, en verschillende gemeentelijke afvalwaterbehandelingsinstallaties zouden een tweefasige afvalwaterbehandeling toepassen. De technische kenmerken van de TAZV-installatie (tweefasig biologisch proces) zouden op de huidige technische norm gebaseerd zijn, waarbij er rekening mee is gehouden dat een aanzienlijk deel van het afvalwater sterk verontreinigd zou zijn. Duitsland geeft toe dat gemeentelijke afvalwaterbehandelingsinstallaties die uitsluitend afvalwater uit sanitaire installaties of licht verontreinigd water zuiveren, in de regel geen afzonderlijke voorzuiveringsfase hebben, maar benadrukt dat de tweefasige zuivering bij installaties die industrieel afvalwater moeten behandelen, gewoon is. Duitsland heeft een lijst voorgelegd met 18 papierfabrieken in Duitsland die kringlooppapier produceren en op gemeentelijke afvalwaterinstallaties zijn aangesloten, en stelt vast dat beide soorten gemeentelijke afvalwaterinstallaties (eenfasige en tweefasige) in de papiersector in gebruik zijn.
(73)
Volgens Duitsland maakt de afvalwaterbehandelingsinstallatie deel uit van een pakket algemene infrastructuurmaatregelen die voor de ontsluiting van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal getroffen zijn. Geen van deze maatregelen zou voor één enkele onderneming bestemd zijn. Propapier of potentiële gebruikers zouden geen beslissingsvrijheid hebben voor wat betreft de bouw van de installatie, de aansluiting op de installatie en het gebruik van de installatie.
(74)
Duitsland verwerpt de stelling dat de TAZV-afvalwaterbehandelingsinstallatie speciaal voor Propapier gebouwd zou zijn. De autoriteiten verklaren dat de bouw reeds in het kader van andere potentiële investeringen in de jaren 2004-2006, lang voor de vestiging van Propapier, gepland is.
(75)
Duitsland voert aan dat de voorhanden zijnde capaciteit van de afvalwaterbehandelingsinfrastructuur buiten het industriegebied beperkt is en de beschikbare restcapaciteit louter volstaat om de behoefte van één extra (kleinere) investeerder te dekken; Duitsland bevestigt dat 5N PV inderdaad eerst op de voorhanden zijnde installatie aangesloten was.
(76)
De omstandigheid dat de vestiging van Propapier de aanzet heeft gegeven tot het begin van de bouw van de sinds lang geplande afvalwaterbehandelingsinstallatie, kan volgens Duitsland niet als selectief voordeel voor Propapier uitgelegd worden. Duitsland refereert aan de conclusie van advocaat-generaal Van Gerven die in de zaak C-255/91 (Matra/Commissie) (21) heeft bevestigd dat het onvermijdelijk is dat de infrastructuur in de aanlooptijd hoofdzakelijk gebruikt wordt door de eerste onderneming die zich in het pas geopende industriegebied gevestigd heeft. Dat zou echter veranderen als de ontwikkeling van de regio het gehoopte verloop kent.
(77)
Duitsland deelt mee dat alle drie de ondernemingen die thans in het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal gevestigd zijn, d.w.z. Propapier, 5N PV en de EnBW-elektriciteitscentrale, op de afvalwaterbehandelingsinstallatie aangesloten zijn en deze gebruiken. Duitsland zet verder uiteen dat op verschillende momenten verschillende andere vestigingen in overweging zijn genomen (één of twee biobrandstofwaterzuiveringsinstallaties, één fabriek van zonnepanelenglas, investeringsvoorstellen die aan verschillende investeerders in verschillende sectoren gedaan zijn, en bezichtiging van de vestiging door verschillende potentiële investeerders), dat de verdere ontwikkeling van het industriegebied, met name met het oog op de crisis die de benadeelde gebieden bijzonder sterk getroffen zou hebben, echter tijd zal kosten.
Huidige capaciteit
(78)
Duitsland verwerpt de verklaringen van de klager volgens dewelke Duitsland de afvalwatercapaciteit voor de gebruikers van de TAZV-installatie niet vermeld heeft, Propapier de beschikbare capaciteit voor ten minste 90 % benut en er geen vrije capaciteit is.
(79)
Volgens Duitsland heeft de TAZV-afvalwaterbehandelingsinstallatie in haar huidige vorm vrije capaciteit voor potentiële nieuwe investeerders. De drie huidige gebruikers zouden samen een capaciteit van [ 500] (22) m3/h opnemen, terwijl de maximumcapaciteit van de TAZV-installatie 638 m3/h zou bedragen. De totale capaciteitsbelasting zou hiermee ongeveer [60-80] % bedragen en er zou vrije capaciteit van rond de [150-250] m3/h voorhanden zijn. De door Propapier gebruikte gemiddelde capaciteit zou [300-500] m3/h bedragen en de maximumwaarde zou [400-500] m3/h bedragen. Propapier zou hiermee gemiddeld [ 70] % en ten hoogste [ 70] % van de totale capaciteit van de TAZV-installatie gebruiken.
Modulaire bouwwijze van de TAZV-installatie
(80)
Duitsland stelt dat de TAZV-installatie van begin af aan op een modulaire uitbreiding in het kader van de stapsgewijze ontsluiting van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal berekend was. De modulaire planning van de installatie zou uit de TAZV-Kurzbeschreibung 2007 blijken, waarin van potentieel sterk verontreinigd water uit de papierindustrie, de bio-ethanolproductie en andere industrietakken sprake is.
(81)
Duitsland voert aan dat centrale componenten van de installatie reeds in de huidige ontwikkelingsfase op de maximumcapaciteit na een uitbreiding berekend zijn. Zo zou de nominale diameter van de 5 km lange afvoerleiding van de afvalwaterbehandelingsleiding naar de Oder bijvoorbeeld meer dan driemaal zo groot zijn als in de huidige ontwikkelingsfase vereist is (zij zou een volume van 1 945 m3/h aankunnen, terwijl de huidige maximumafvoer slechts 638 m3/h zou bedragen), en zou TAZV de optie hebben het terrein van de afvalwaterbehandelingsinstallatie met een 3,3 ha groot naburig perceel uit te breiden. Potentiële gebruikers zouden na een dergelijke modulaire uitbreiding ook een gelijkwaardige toegang tot de afvalwaterbehandelingsinstallatie hebben.
(82)
Duitsland stelt dan ook dat het toenmalige hoge aandeel van Propapier in de totale capaciteit van de afvalwaterbehandelingsinstallatie geen selectief voordeel rechtvaardigde, maar slechts een momentopname vormde omdat de infrastructuur erop berekend was - door modulaire uitbreiding - andere gebruikers op gelijke voorwaarden toe te laten. Dit zou tijd kosten want de afvalwaterbehandelingsinstallatie zou deel uitmaken van een economisch gepland totaalconcept voor dit gebied dat verschillende uitbreidingsgebieden in verschillende fasen zou omvatten. De toenmalige situatie met slechts drie daar gevestigde investeerders zou een tijdelijke fase zijn van de sedert 1994 aan de gang zijnde ontsluiting van het industriegebied in deze streek. Ongeveer de helft van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal (35 ha) zou nog voor andere investeerders beschikbaar zijn. Duitsland schatte in 2011 dat deze oppervlakte binnen 5 jaar bezet zou zijn en voegt eraan toe dat dan nog een bijkomende uitbreiding in de andere gebieden ten noordoosten (40 ha) en ten noorden (160 ha) mogelijk zou zijn.
(83)
Duitsland verwerpt de opvatting van de klager dat de modulaire bouwwijze van de TAZV-installatie niet tot grote voordelen zou leiden. De Duitse autoriteiten verklaren dat de modulaire uitbreiding van de TAZV-installatie in drie fasen realiseerbaar is, en wel tegen aanzienlijk geringere kosten per toegevoegde m3 capaciteit dan bij de eerste investering:
-
fase 1 (capaciteitsverhoging met 33 %, bijkomend afvalwatervolume van 213 m3) zou binnen enkele maanden realiseerbaar zijn en zou 1,2 à 1,5 miljoen EUR bij een extra industriegebied van rond de 19 ha kosten;
-
fase 2 (capaciteitsverhoging met 69 %, bijkomend afvalwatervolume van 426 m3) zou binnen enkele maanden realiseerbaar zijn en zou 5,3 à 5,6 miljoen EUR bij een extra industriegebied van rond de 38 ha kosten;
-
fase 3 (uitbreiding tot aangrenzend perceel; capaciteitsverhoging met 100 %, bijkomend afvalwatervolume van 638 m3) zou 17 à 18 miljoen EUR bij een extra industriegebied van rond de 57 ha kosten. Een capaciteitsverhoging met 100 % zou de uitoefening van de optie op het naburig perceel vereisen en tot 18 miljoen EUR kosten.
(84)
Duitsland argumenteert dat de modulaire bouwwijze van de afvalwaterbehandelingsinstallatie met het vereiste economische en spaarzame gebruik van de middelen in overeenstemming is, en in het kader van de vroegere overdimensionering van de afvalwaterbehandelingsinstallaties in de nieuwe federale deelstaten te zien is. Het sanctioneren van een dergelijke modulaire dimensionering als selectief voordeel zou inderdaad ertoe leiden infrastructuren van meet af aan oneconomisch te overdimensioneren. Daarenboven zouden de vergoedingen de kosten voor een dergelijke overdimensionering niet dekken.
(85)
De beoordeling van de huidige beperking van de installatie als selectief voordeel zou leiden tot het stimuleren van een oneconomische overdimensionering van de infrastructuur.
(86)
Volgens Duitsland is het door de klager aangevoerde persartikel (cf. overweging 63) niet relevant. Volgens de autoriteiten is de bouw van een extra ongebruikt bekken enkel en alleen voor technische incidenten in strijd met de in het kader van de Gemeinschaftsaufgabe opgelegde voorschriften van een spaarzame en economische planning.
(87)
Volgens de klager betalen de gebruikers van de nieuwe TAZV-installatie lagere vergoedingen dan die van de bestaande gemeentelijke installatie, terwijl bij de nieuwe installatie geen omvangrijk leidingensysteem vereist zou zijn om alle gebruikers met elkaar te verbinden. Duitsland verwerpt de conclusie van de klager dat aan de nieuwe installatie dan ook geen andere gebruikers kunnen worden toegevoegd. Volgens Duitsland kunnen andere bedrijfsgebruikers probleemloos aangesloten worden, waarbij de beperking in de eerste plaats bepaald wordt door de grootte van de leiding waardoor het behandelde water naar de Oder stroomt.
(88)
Duitsland verwerpt de stelling van de klager dat Propapier het door de TAZV-installatie geproduceerde biogas zou kunnen gebruiken. De gebruikers van de afvalwaterbehandelingsinstallatie zouden niet de mogelijkheid hebben het biogas te gebruiken. TAZV zou het biogas in haar eigen elektriciteitscentrale van 3 MW gebruiken.
(89)
Duitsland verwerpt de stelling dat het pas na de klacht van Smurfit Kappa begonnen is andere potentiële investeerders voor het industriegebied aan te trekken; reeds in 1998 zou Eisenhüttenstadt het Investor Center Ostbrandenburg met de verkoop van industrie- en bedrijfsterreinen, onder andere in het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal, hebben belast. Sedert 1995 zouden planningsdocumenten voor het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal bestaan.
(90)
Duitsland concludeert dat de TAZV-installatie geen voor Propapier bestemde infrastructuur vormt.
(91)
Duitsland concludeert verder dat de infrastructuurmaatregelen in het uitgebreide industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal (bouw en beschikbaarstelling van de afvalwaterbehandelingsinstallatie en de andere bouwkundige maatregelen - parking, weg, uitdieping/verbreding van het kanaal) algemene ontsluitingsmaatregelen zijn die geen selectief voordeel voor Propapier vormen en niet voor het gebruik door Propapier gereserveerd zijn. Volgens Duitsland is de omstandigheid dat de infrastructuur momenteel alleen door een paar bedrijven die zich daar het eerst gevestigd hebben, gebruikt wordt immanent aan het feit dat het om een tijdelijke fase in de ontwikkeling gaat.
4.2. ONTSTAAT ER VOOR PROPAPIER DOOR VERLAAGDE VERGOEDINGEN VOOR HET GEBRUIK VAN DE AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE EEN VOORDEEL?
Opmerkingen van de klager
(92)
De klager gaat akkoord met de door de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure tot uitdrukking gebrachte standpunt (cf. overweging 63 van het besluit tot inleiding van de procedure en overweging 38 van voorliggend besluit) dat het besluit in de zaak N 644e/02 niet geldt voor de vergoedingen voor het gebruik van de afvalwaterbehandelingsinstallatie. Bijgevolg zouden in de vergoedingen de totale kosten van het gebruik tot uiting moeten komen. De omstandigheid dat de berekening van de vergoedingen op de Kommunalabgabengesetz berust, zou lagere vergoedingen en het daaruit voor Propapier voortkomende voordeel niet rechtvaardigen.
(93)
De klager argumenteert dat de afvalwaterbehandelingsinstallatie geen openbare dienst levert, maar alleen voor prioritair gebruik door Propapier is opgericht.
(94)
Volgens de klager blijkt uit alle drie de door de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure voorgestelde methoden (volledigekostenmethode, prijs van een private aanbieder, referentieprijs) dat door de geheven vergoedingen voor Propapier een voordeel ontstaat.
Volledigekostenmethode
(95)
De klager argumenteert verder dat niet alleen artikel 9 van de EU-waterkaderrichtlijn, maar ook het feit dat de meeste kringlooppapierfabrieken over hun eigen afvalwaterbehandelingsinstallatie beschikken, voor de berekening van de volledige kosten pleit. De door Propapier betaalde vergoeding zou slechts 20 % van de toegerekende rente voor het aangewende eigen vermogen dekken en zou geen rekening houden met het deel van het eigen vermogen dat van de publieke bijdrage van 80 % in de bouwkosten van de afvalwaterbehandelingsinstallatie afkomstig is.
Prijs van een private aanbieder (criterium van de private investeerder)
(96)
Volgens de klager wil een private marktdeelnemer of een eigenaar van een papierfabriek ten minste alle kosten dekken, zodat deze methode met de voornoemde volledigekostenmethode overeenstemt.
Referentieprijs
(97)
De klager gaat akkoord met de door de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure tot uitdrukking gebrachte standpunt dat door het gebruik van referentieprijzen de aanwezigheid van steun waarschijnlijk niet kan worden uitgesloten. Het zou niet representatief zijn alleen papierfabrieken die gemeentelijke afvalwatersystemen gebruiken, te vergelijken omdat de meeste papierfabrieken hun eigen afvalwaterbehandelingsinstallatie zouden hebben.
(98)
De klager voert aan dat Duitsland slechts zeer selectieve informatie over de door andere papierfabrieken betaalde afvalwatervergoedingen voorgelegd heeft (een studie, vergelijking met de tarieven in het industriegebied Spreetal/Schwarze Pumpe en een oud besluit uit 1990), en dat deze voorbeelden onder meer hierom geen basis voor de berekening van een referentieprijs kunnen vormen omdat de vergoedingen van subsidies en investeringskosten afhingen en de wetgeving per streek kan verschillen. De klager vergelijkt met zijn eigen installatie die het gemeentelijke afvalwatersysteem in (vertrouwelijke informatie) gebruikt, en berekent dat Propapier, rekening houdend met een bouwinvestering van 42 miljoen EUR (zoals in Eisenhüttenstadt) 4 EUR/m3 zou moeten betalen, wat veel meer is dan de thans door Propapier betaalde vergoeding.
(99)
De klager voert aan dat het door Duitsland aangevoerd artikel in 2004 is verschenen en gebaseerd is op een in 2002 verschenen studie die op gegevens van 2000/2001 steunt. Hij verwijst hier naar bijlage 6 van Duitslands conclusie van 30 januari 2009, die een artikel uit de onlinenieuwsbron „Das Papier 2004-T174” (23) bevatte. Volgens de klager heeft de studie op slechts zeven anonieme papierfabrieken betrekking en wordt het niet duidelijk of deze een eigen afvalwaterbehandelingsinstallatie exploiteren of op het gemeentelijke systeem aangesloten zijn, en of de in aanmerking genomen kosten enkel de bedrijfskosten (zonder vermogens- c.q. andere niet-bedrijfskosten) omvatten. Als de studie slechts papierfabrieken met een eigen afvalwaterbehandelingsinstallatie vergelijkt, zouden de vermogenskosten in aanmerking genomen moeten worden.
Opmerkingen van Duitsland
(100)
Duitsland blijft bij zijn standpunt dat een eventueel voordeel dat uit de voor het gebruik van de TAZV-installatie geheven vergoedingen voortvloeit, geen staatssteun vormt omdat het besluit van de Commissie in de zaak N 644e/02 volgens Duitsland ook voor de indirecte gevolgen van de GA-regeling, d.w.z. de vergoedingen, geldt. Duitsland argumenteert verder dat de maatregel die in de zaak N 644e/02 vrij van steun verklaard werd, geen staatssteun op het niveau van de gebruiker kan vormen. Volgens Duitsland heeft de Commissie haar standpunt met betrekking tot de vraag of steun voor een infrastructuurexploitant aan de gebruiker van een infrastructuur doorberekend kan worden, pas na het arrest van het Gerecht in de zaak-Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24) gewijzigd.
(101)
Duitsland erkent dat het besluit in de zaak N 644e/02 bij de verlening van de investeringssteun voor TAZV verstreken was. De Duitse autoriteiten benadrukken echter dat het betrokken rechtsvoorschrift dat aan het besluit in de zaak N 644e/02 ten grondslag lag, overeenstemt met dit op grond waarvan de maatregel voor TAZV verleend werd. De rechtsgrondslag zou alleen geactualiseerd zijn maar inhoudelijk onveranderd gebleven zijn. Duitsland argumenteert dan ook dat de actualisering van een rechtsgrondslag op zich niet automatisch tot een kwalificering als staatssteun leidt.
(102)
Duitsland beklemtoont dat de kostenberekening transparant en wettelijk vastgesteld is.
Geen economisch voordeel voor Propapier
(103)
Duitsland maakt opmerkingen over de drie mogelijkheden om de vergoeding voor een onderneming te berekenen die afvalwaterbehandelingsdiensten gebruikt (overweging 68 van het besluit tot inleiding van de procedure): volledigekostenmethode, prijs van een private aanbieder, referentieprijs.
Bij toepassing van de volledigekostenmethode zou geen voordeel blijken
(104)
Duitsland spreekt de opvatting tegen dat de door Propapier betaalde vergoeding niet de volledige kosten dekt. De kostenberekening is wettelijk vastgesteld (en moet principieel de kosten dekken, met uitzondering van het feit dat subsidies van derden bij de berekening van de toegerekende rente niet in aanmerking worden genomen (25)). Volgens de wettelijke voorschriften moeten de kosten gedekt, maar mogen deze niet overschreden worden. Alle voor TAZV ontstane kosten zouden gedekt zijn, inclusief de rente over het aandeel van TAZV in het geïnvesteerde vermogen. De berekening van fictieve rente over subsidies van de deelstaat zou niet gerechtvaardigd zijn omdat deze kosten voor TAZV niet ontstaan zouden zijn.
(105)
Voor Propapier zou geen selectief voordeel ontstaan omdat de vergoedingen voor alle gebruikers van de pas opgerichte installatie gelijk zouden zijn.
(106)
Of de vergoeding zonder de in het kader van de GA-regeling verleende subsidies voor de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie hoger geweest zou zijn, zou van veel factoren afhangen, bv. van de beschikbaarheid van andere financiële middelen.
(107)
De autoriteiten zouden noch op grond van het beginsel dat de vervuiler betaalt, noch op grond van de EU-waterkaderrichtlijn verplicht zijn in de berekening van de rente voor het aangewende vermogen subsidies te betrekken. De EU-waterkaderrichtlijn zou voorschrijven dat de kosten van de waterdiensten gedekt moeten zijn, maar zou de lidstaten speelruimte laten bij de omzetting. In het voorliggende geval zouden alle kosten van TAZV (van de waterdienst) gedekt zijn. Het beginsel dat de vervuiler betaalt, zou niet absoluut gelden, maar zou „in aanmerking genomen” moeten worden. In het voorliggende geval zou ermee rekening worden gehouden door alle kosten van TAZV in de berekening te betrekken.
(108)
In de EU-waterkaderrichtlijn is sprake van een „redelijke” bijdrage. Duitsland stelt dat de door Propapier betaalde vergoedingen in vergelijking met andere gebieden in Duitsland of de Europese Unie relatief hoog zijn. De Duitse autoriteiten stellen verder vast dat de lidstaten volgens de EU-waterkaderrichtlijn met de sociale, ecologische en economische gevolgen van de kostendekking alsook de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken regio’s rekening kunnen houden.
(109)
Duitsland voert aan dat een vergelijking met de zaken Kimberly-Clark of InfraLeuna (zie ook overweging 70 van het besluit tot inleiding van de procedure) niet steekhoudend is. Voorwerp van de zaak-Kimberly-Clark is een voorkeurstarief voor een onderneming op grond waarvan het vermoeden bestond dat mogelijk niet alle kosten gedekt zijn. In het voorliggende geval zouden alle kosten gedekt zijn en zouden de tariefvoorwaarden voor alle gebruikers gelijk zijn. In de zaak-Kimberly-Clark zou een industriegebied volgens de bijzondere behoeften van één enkele onderneming ontsloten zijn, terwijl het industriegebied in het voorliggende geval voor meerdere vestigingen ontsloten zou zijn.
(110)
Voorwerp van het besluit in de zaak-InfraLeuna zou de prijsvorming van private ondernemingen voor het gebruik van private infrastructuren zijn, terwijl de voorliggende zaak op het gebruik van gemeentelijke infrastructuur en wettelijk vastgestelde, niet-marktgerelateerde vergoedingen betrekking zou hebben. In het voorliggende geval zouden de gebruikers alle kosten gedragen hebben die een afvalwatermaatschappij normaal te dragen heeft. Op een niet geliberaliseerde afvalwatermarkt zouden de kostenfactoren waarmee rekening moet worden gehouden, wettelijk vastgesteld zijn en voor alle ondernemingen gelijk zijn (KAG Brandenburg).
(111)
De in het besluit tot inleiding van de procedure genoemde besluiten in de zaken Wagner en Weida Leder (overweging 71 en voetnoot 19) zouden subsidies voor de oprichting van private afvalwaterbehandelingsinstallaties betreffen. In het voorliggende geval zou Propapier echter geen subsidies betreffende vrijwillige private investeringen ontvangen, maar zou zij bij wet aan haar opgelegde gebruiksvergoedingen betalen.
Het criterium van de private investeerder is niet van toepassing
(112)
Volgens Duitsland is water geen gewone handelswaar. De afvalwaterbehandelingssector in Duitsland zou in regionale monopolies van de publieke gemeentelijke instanties die verantwoordelijk zijn voor afvalwaterverwijdering, zijn opgedeeld. Afvalwaterbehandeling in Duitsland zou dan ook geen economische activiteit, maar een verplichte overheidstaak van de gemeenten zijn. TAZV zou als publieke overheid en niet als onderneming handelen, waarvan de handelwijze volgens het criterium van de marktinvesteerder kan worden onderzocht. In Duitsland zou een aansluit- en gebruiksverplichting bestaan. De gebruikers zouden niet de mogelijk hebben voor een andere dienstenaanbieder dan de gemeente te kiezen. De vergoedingen zouden wettelijk vastgesteld zijn, door de autoriteiten aangenomen worden en zouden de kosten niet mogen overschrijden.
(113)
De afvalwaterbehandelingssector in Duitsland zou slechts in beperkte mate voor private ondernemingen toegankelijk zijn. Zij zouden alleen op basis van bedrijfsvoerings- of exploitatiecontracten bij de technische vervulling van de wettelijke afvalwaterverwijderingsverplichtingen kunnen meewerken. De verantwoordelijkheid voor de opdracht zou echter bij de gemeente blijven die juridisch niet verplicht zou zijn het contract aan te besteden. Verder zouden private ondernemingen technische opdrachten kunnen uitvoeren (of in uitzonderingsgevallen de vergoedingen kunnen heffen), maar ook in dit geval zouden de vergoedingen hun kosten niet mogen overschrijden. TAZV zou geen technische opdrachten aan derden hebben overgedragen.
(114)
Omdat de vergoedingen juridisch zouden zijn vastgelegd en de kosten van de infrastructuur niet zouden mogen worden overschreden, zou er geen markt bestaan waarop private ondernemingen met winstoogmerk afvalwatervergoedingen zouden kunnen vaststellen. Er vindt geen concurrentie tussen private ondernemingen of tussen private en publiekrechtelijke ondernemingen om eindverbruikers plaats.
(115)
Volgens Duitsland is het in dergelijk geval niet mogelijk de handelwijze van de exploitant met de handelwijze van een private investeerder te vergelijken. Het criterium van de private investeerder is dan ook niet van toepassing.
Referentieprijzen
(116)
Gezien de verplichting tot aansluiting bij de afvalwaterbehandelingsinstallatie zou er geen concurrentie en dus ook geen marktprijs zijn die als benchmark voor het staatssteunrechtelijk onderzoek van het voordeel zou kunnen worden gebruikt.
(117)
Duitsland verwerpt de stelling van de klager dat slechts weinig papierfabrieken gemeentelijke afvalwatersystemen gebruiken en gegevens van deze papierfabrieken dan ook geen representatieve basis van een benchmark voor de sector vormen.
(118)
In zijn opmerkingen heeft Duitsland terecht gesteld dat Propapier geen vergoeding van 0,95 EUR/m3 (zoals de overwegingen 72 en 80 van het besluit tot inleiding van de procedure aangegeven), maar sedert 2010 een vergoeding van 1,18 EUR/m3 betaalt. Deze vergoeding zou in vergelijking met andere vestigingen in de Europese Unie relatief hoog c.q. in ieder geval niet ongewoon zijn. Volgens een rondvraag van het Verband Deutscher Papierfabriken onder 77 ondernemingen van de Duitse papierindustrie, die 68 % van de sector vertegenwoordigen, zouden de vergoedingen in 2007 gemiddeld rond de 1,12 EUR/m3 (bandbreedte van 0,31 EUR/m3 tot 2,20 EUR/m3) gelegen hebben. De door Propapier betaalde vergoeding zou binnen deze bandbreedte en boven het gemiddelde van deze steekproef liggen.
(119)
In latere opmerkingen zou Duitsland de Commissie ervan in kennis hebben gesteld dat de vergoeding in 2012 tot 1,41 EUR/m3 verhoogd zou zijn om de verliezen in de aanloopfase van de afvalwaterbehandelingsinstallatie te dekken. Om op de energiekosten te bezuinigen zou de vergoeding begin 2013 in overeenstemming met de juridische verplichting dat de vergoedingen de kosten moeten dekken maar deze niet mogen overschrijden, op 1,39 EUR/m3 zijn vastgesteld. Daarenboven zou Propapier het afvalwater moeten voorbehandelen voordat het in de TAZV-installatie geloosd wordt. De kosten voor de voorbehandeling zouden rond de […] EUR/m3 liggen, wat de totale kosten voor de afvalwaterbehandeling voor Propapier op […] EUR/m3 zou brengen; in vergelijking daarmee lagen de gemiddelde kosten in de sector (2010) rond de 1,27 EUR/m3.
(120)
Duitsland voert aan dat de vergelijking met door andere papierfabrikanten in de Europese Unie betaalde vergoedingen de juiste benchmark voor het onderzoek is, dat er geen sprake is van een economisch voordeel, en dat de bezwaren van de Commissie betreffende een dergelijke vergelijking niet steekhoudend zijn.
(121)
Volgens Duitsland gaat het bij de aan de Commissie meegedeelde voorbeelden om gemiddelde prijzen op volledigekostenbasis. Duitsland heeft geen aanknopingspunten dat de vergoedingen staatssteun inhouden.
(122)
Duitsland voert aan dat het voorbeeld Lenzing Lyocell (26) steekhoudend is, ook al dateren de feiten van tien jaar geleden (Propapier zou meer dan het dubbele van de vergoeding betalen, maar de afvalwatervergoedingen zouden de laatste 10 jaar niet meer dan 100 % gestegen zijn).
Bestaande steun
(123)
Duitsland voert twee argumenten aan waarom de vergoedingen, voor zover zij steun vormen, als bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), punt v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 te beschouwen zijn.
(124)
Duitsland verklaart dat de Commissie in 2003 in haar besluit in de zaak N 644e/02 geconcludeerd heeft dat de GA-regeling geen staatssteun voor de exploitanten van afvalwaterbehandelingsinstallaties vormt voor zover het bij de verantwoordelijke instantie - net als bij TAZV - om een doelcorporatie zou gaan. De Commissie heeft deze vaststelling gebaseerd op het feit dat een doelcorporatie onder gemeentelijk toezicht staat en met een dienst van algemeen economische belang belast is. Zoals de Commissie echter zelf in overweging 57 van het besluit tot inleiding van de procedure vastgesteld heeft, zou de regeling, ook al zou ze intussen vanwege de ontwikkeling van de interne markt staatssteun moeten vormen, volgens artikel 1, onder b), punt v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 als bestaande steun te kwalificeren zijn.
(125)
Zoals in overweging 100 van dit besluit uiteengezet, omvat het besluit in de zaak N 644e/02 volgens Duitsland ook de rechtstreekse gevolgen van de Gemeinschaftsaufgabe, d.w.z. de vergoedingen. De vergoedingen zouden geen afzonderlijke aanmelding vereisen, omdat de methode voor de berekening van de vergoedingen deel uitmaakt van de uitvoering van de regeling.
(126)
Gezien de argumentatie dat het bij de vergoedingen om bestaande steun zou gaan, voert Duitsland aan dat deze in de vergoedingen vervatte steun reeds voor de inwerkingtreding van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap op 1 januari 1958 van kracht was. Vóór de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag bestaande steun zou ook bij latere wijzigingen bestaande steun blijven zolang de „kern” van de oorspronkelijke regeling behouden zou blijven. (27) De precisering van een reeds vóór 1 januari 1958 geldend algemeen voorschrift zou geen aanmeldingsplichtige nieuwe steun vormen. (28)
(127)
Duitsland verklaart dat de gemeentebelastingwetten reeds voor de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag in 1958 bestonden en ook daarna nog van toepassing waren. § 6, lid 2, van de geldende KAG Brandenburg zou vanwege het feit dat Brandenburg gedeeltelijk op het grondgebied van het voormalige Koninkrijk Pruisen ligt, op de gemeentebelastingwet voor het Koninkrijk Pruisen van 14 juli 1893 (PrKAG) en de gemeentebelastingwet Beieren (BayGAG) teruggaan. Duitsland baseert dit argument op de volgende onderargumenten:
a)
Deze wetten zijn ook in de periode 1919-1933 en 1933-1945 blijven gelden.
b)
De huidige gemeentebelastingwetten van de vroegere federale deelstaten zouden op de PrKAG teruggaan.
c)
De KAG Brandenburg staat - ongeacht de bijzondere positie van de nieuwe federale deelstaten vanwege de deling van Duitsland - in historische continuïteit met de PrKAG.
Onderargument a):
(128)
De PrKAG zou reeds de mogelijkheid van heffing van vergoedingen door de gemeenten voor het gebruik van publieke infrastructuren ingehouden hebben. De vergoedingenbelastingwet, die sinds 1938 in Beieren in werking is (en de basis vormt voor een reeks gelijkaardige wetten in andere Zuid-Duitse federale deelstaten), zou eveneens die mogelijkheid bieden. (29) Volgens de PrKAG zouden de tarieven van de vergoedingen in de regel zo moeten zijn vastgesteld, dat de beheer- en onderhoudskosten van de organisatie, inclusief de uitgaven voor de rente over en de delging van het aangewende vermogen, gedekt worden. Hoewel de vergoedingen volgens de PrKAG alleen de uitgaven voor de rente over het (voor de infrastructuur) aangewende vermogen zouden moeten dekken, impliceren vonnissen uit de naoorlogse periode betreffende de PrKAG dat de PrKAG niet in rente over subsidies van derden voorziet.
(129)
De PrKAG c.q. vergelijkbare bestaande wetten van de deelstaten zouden noch in de Weimarrepubliek noch na de machtsgreep van de nationaalsocialisten buiten werking zijn gesteld. Bijgevolg zouden zij ook na 1918 in werking zijn gebleven.
Onderargument b):
(130)
Na de tweede wereldoorlog zou de PrKAG als deelstaatrecht onder de grondwet van 1949, overeenkomstig de wetten die er niet mee in strijd zijn, zijn blijven gelden (artikel 123 grondwet van 1949) en door bepalingen die de federale deelstaten in de mogelijkheid zouden hebben gesteld op bepaalde gebieden wetten uit te vaardigen, in werking zijn gebleven. Dientengevolge zou duidelijk zijn dat de PrKAG reeds vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap in de Duitse federale deelstaten gegolden zou hebben.
(131)
Na de oprichting van de Bondsrepubliek Duitsland in 1949 zou de PrKAG in enkele West-Duitse federale deelstaten geleidelijk aan door de betrokken gemeentebelastingwetten opgevolgd zijn. Met de opvolging van de PrKAG door deze federale wetten in de jaren 1960 en 1970 zou de regeling gepreciseerd en terminologisch aangepast zijn, waarbij de kern van de wet echter behouden zou zijn. Met name zou onveranderd zijn gebleven dat over subsidies van derden geen toegerekende rente wordt vastgesteld. (30) Onder de PrKAG zou alleen voor het vreemd vermogen rente zijn bepaald. Onder de wetten van de deelstaten zou de rente ook voor het eigen vermogen zijn bepaald; noch de PrKAG noch deze deelstaatwetten zouden echter in toegerekende rente over subsidies hebben voorzien.
(132)
Duitsland is dan ook van mening dat de huidige gemeentebelastingwetten van de oude federale deelstaten op de PrKAG teruggaan. Volgens Duitsland zou het in voorliggend geval bijzonder belangrijk zijn de KAG Noordrijn-Westfalen uit 1969 (31) in aanmerking te nemen, die als model voor de KAG Brandenburg gediend zou hebben en de PrKAG uit 1906 zou hebben opgevolgd; ondanks de vereiste begripsmatige aanpassingen zou de KAG Noordrijn-Westfalen inhoudelijk aan de PrKAG beantwoorden (zie overweging 128 van dit besluit). Ook de gemeentebelastingwetten van andere federale deelstaten (bv. Rijnland-Palts, Sleeswijk-Holstein en Hessen zouden de PrKAG als basis gehad hebben en deze hebben opgeheven.
Onderargument c):
(133)
Duitsland voert aan dat de KAG Brandenburg door de deling van Duitsland na de tweede wereldoorlog een bijzondere positie inneemt. In de jaren na de oprichting van de DDR zou het gemeentelijke zelfbestuur met zijn eigen werkingssfeer in Brandenburg en de andere Oost-Duitse federale deelstaten afgeschaft zijn. De regelingen zouden in de zin van het centralistische staatsbestuur getroffen zijn. Met de Kommunalverfassung van 17 mei 1990 (32) (die door de Volkskammer van de DDR vóór de hereniging op 3 oktober 1990 uitgevaardigd werd) zou het gemeentelijk zelfbestuur hersteld zijn en vastgesteld zijn dat de gemeenten hun financieel beheer op eigen verantwoording regelen. Met het oog daarop zijn zij gerechtigd geworden vergoedingen voor gemeentelijke prestaties te heffen.
(134)
De KAG Brandenburg van 27 juni 1991 berust op de KAG Noordrijn-Westfalen en stemt er nagenoeg mee overeen.
(135)
Ondanks het feit dat het recht zich in de DDR tijdelijk anders ontwikkelde, zou een verschillende behandeling van de gemeentebelastingwetten van de Oost- en West-Duitse federale deelstaten niet aangewezen zijn. De KAG Brandenburg zou de rechtstraditie van de PrKAG voortzetten en niet in de rechtstraditie van de voormalige DDR staan. Er zou ook geen institutionele continuïteit bestaan tussen het (afval)waterbehandelingssysteem van de DDR en het huidige afvalwaterbehandelingssysteem van de deelstaat Brandenburg. De Kommunalverfassung van 17 mei 1990 zou de grondslag voor de uitvaardiging van de gemeentebelastingwetten in de nieuwe federale deelstaten hebben gelegd. De gemeentebelastingwetten van de nieuwe federale deelstaten zouden inhoudelijk bij de gemeentebelastingwetten van de oude federale deelstaten aanknopen, die zelf op de PrKAG teruggingen. Dit zou een onvermijdelijk gevolg zijn van het feit dat de nieuwe federale deelstaten van de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomstig de grondwet toegetreden zijn. (33) Dat zou vooral uit de ontstaansgeschiedenis van de KAG Brandenburg duidelijk worden. De KAG Brandenburg zou in de rechtstraditie van de KAG Noordrijn-Westfalen en de PrKAG staan. De deling van Duitsland en de daardoor onderbroken rechtstraditie in de Oost-Duitse federale deelstaten zou gezien de interpretatie van de KAG Brandenburg niet tot een nadeel mogen leiden.
(136)
De KAG Brandenburg zou in historische continuïteit met de PrKAG staan.
(137)
Duitsland argumenteert verder dat ook het gelijkwaardigheids- en het kostendekkingsbeginsel reeds vóór de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag in 1958 gegolden zouden hebben. Het gelijkwaardigheidsbeginsel zou vereisen dat een vergoeding niet in hoge mate onevenredig is met de waarde van de daarmee vereffende prestatie van de overheid. Dit maakt deel uit van het in de grondwet verankerde beginsel van de rechtsstaat. Het kostendekkingsbeginsel zou rechtstreeks uit de PrKAG volgen. Ook al zou dit beginsel niet bij alle berekeningen van vergoedingen strikt toegepast worden, toch mogen de inkomsten uit vergoedingen van een gemeente de betrokken uitgaven niet aanzienlijk overschrijden.
Inachtneming van het beginsel van gewettigd vertrouwen en het algemene beginsel van gelijke behandeling
(138)
Verder voert Duitsland aan dat een terugvordering van de steunelementen voor het geval dat de Commissie de aan Propapier aangerekende vergoedingen als bedrijfssteun zou beschouwen, indruist tegen het beginsel van gewettigd vertrouwen en het algemene beginsel van gelijke behandeling.
(139)
Het beginsel van gewettigd vertrouwen houdt in dat 1) een orgaan van de Unie gegronde verwachtingen bij de betrokkene moet hebben gewekt en 2) een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel niet heeft kunnen voorzien.
(140)
Omdat de GA-regeling (goedgekeurd bij het besluit in de zaak N 644e/02) niet als staatssteun werd gezien, zou bij Propapier de gegronde verwachting kunnen hebben bestaan dat er geen steun ten gunste van haar aanwezig was. Aan de verenigbaarheid van deze regeling met het Unierecht zou voordien geen twijfel hebben bestaan, omdat dergelijke regelingen tot nu toe nog niet door de Europese Commissie onderzocht zouden zijn.
(141)
Een terugvordering van het niet in de vergoedingen vervatte steunelement in geval van een kwalificatie als bedrijfssteun door de Commissie zou ook indruisen tegen het beginsel van gelijke behandeling, volgens hetwelk gelijke feiten gelijk behandeld moeten worden. Een terugvordering zou de concurrenten van Propapier een voordeel verschaffen.
4.3. OPMERKINGEN VAN DE DEUTSCHE GEMEINDEVERBÄNDE EN VKU
(142)
De deutsche Gemeindeverbände en VKU begroeten de opmerkingen van Duitsland van 28 januari 2011, waaraan zij meegewerkt hebben. Zij refereren met name aan het argument dat afvalwaterbehandeling in Duitsland een niet-economische overheidstaak van de gemeenten is. De gemeenten belasten zich met de organisatie en financiering van deze activiteit in het kader van hun gemeentelijke verplichte opdracht tot zelfbestuur in het belang van de burger.
(143)
De deutsche Gemeindeverbände en VKU verklaren dat § 6, lid 2, zin 5, van de KAG Brandenburg, volgens hetwelk de vergoedingen voor het gebruik van de afvalwaterbehandelingsinstallatie de kosten, de toegerekende rente en de toegerekende afschrijvingen moeten dekken, terwijl subsidies bij de vaststelling van de toegerekende rente voor het aangewende eigen vermogen niet in aanmerking moeten worden genomen, in het belang van de verbruiker is. Omdat subsidies van derden geen door de gemeenten geïnvesteerd eigen vermogen zouden vormen, zouden de verbruikers ook geen rente over deze subsidies aan de gemeenten moeten betalen.
5. STAATSSTEUNRECHTELIJKE BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
(144)
De onderhavige maatregelen zijn als staatssteun te kwalificeren als de volgende voorwaarden vervuld zijn: i) het moet om steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, gaan, ii) voor de onderneming moet daaruit een economisch voordeel ontstaan, iii) het voordeel moet selectief zijn, en iv) de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Staatssteun is aanwezig wanneer de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU cumulatief vervuld zijn.
(145)
Reeds in het besluit tot inleiding van de procedure is niet betwist dat alle onderhavige maatregelen de inzet van staatsmiddelen omvatten en dat zij de concurrentie en de handel op de interne markt zouden kunnen vervalsen.
(146)
De Commissie stelt met betrekking tot de punten van bezwaar vast dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen 1) vermoedelijke staatssteun ten gunste van Propapier door bestemmingsinfrastructuurmaatregelen (oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie en bepaalde andere infrastructuurprojecten in de uitbreidingszone van het industriegebied waar zich de nieuwe fabriek van Propapier bevindt), alsook 2) vermoedelijke steun voor Propapier in de vorm van verlaagde afvalwaterbehandelingsvergoedingen.
5.1. GAAT HET BIJ DE UIT PUBLIEKE MIDDELEN GEFINANCIERDE INFRASTRUCTUURPROJECTEN OM GEMEENSCHAPPELIJKE OF OM UITSLUITEND VOOR PROPAPIER BESTEMDE INFRASTRUCTUUR?
(147)
In het verleden heeft de Commissie de opvatting verdedigd dat het publiek bestuur op zijn gebied ruimtelijkeordeningswerkzaamheden mag uitvoeren. In die zin mag het infrastructuren financieren die de totale bevolking ten goede komen. Bovendien verdedigt de Commissie de mening dat het geen rol speelt om welke reden deze infrastructuren tot stand gebracht zijn zolang dit ten voordele van de gemeenschap gebeurt. Wanneer daarentegen dergelijke infrastructuren alleen voor een private onderneming nuttig zijn, moet deze zich met de financiering belasten. Dit volgt uit het feit dat de Commissie bij staatssteun de concrete gevolgen van de maatregel en niet de nagestreefde doelstellingen moet onderzoeken. Daarom is de Commissie in het voorliggende geval van mening dat onderzocht moet worden welke infrastructuren de gemeenschap (Propapier inbegrepen) dienen en welke alleen voor Propapier nuttig zijn. Alleen de laatste zouden immers door Propapier gefinancierd moeten worden. (34)
(148)
De Commissie stelt vast dat de parking, de weg en het Oder-Spree-kanaal niet door ondernemingen in de zin van het concurrentierecht van de Europese Unie geëxploiteerd worden, omdat gebruik ervan kosteloos is. Daarom is in het voorliggende geval niet de vraag aan de orde van staatssteun ten gunste van de eigenaren en exploitanten van deze infrastructuren.
5.1.1. Parking
(149)
De klager stelt dat de locatie van de parking ongunstig en te afgelegen is om door andere bedrijven in de binnenstad te kunnen worden gebruikt, en ertoe te leiden dat de stad parkeerplaatsen voor vrachtwagens in de binnenstad kan sluiten. Duitsland heeft inderdaad niet het tegendeel bewezen; toch betekent het feit alleen dat zich in de onmiddellijke omgeving van een onderneming een parking bevindt niet automatisch dat de parking voor deze onderneming bestemd is of daaraan prioritair ten goede komt. Het door de klager aangevoerde feit dat een verkeersbord parkeerplaatsen voor vrachtwagens voor de elektriciteitscentrale aanwees (zie overweging 46), was slechts van voorbijgaande aard en op bouwwerkzaamheden in de elektriciteitscentrale terug te voeren, die eind maart 2011 werden voltooid; de Commissie stelt vast dat de parking vrij toegankelijk is en vanop de openbare weg bewegwijzerd is, zonder een bepaalde onderneming te vermelden. Of de parking rustvoorzieningen biedt, is voor de kwalificatie ervan als gemeenschappelijke infrastructuur niet relevant.
(150)
Duitsland heeft voldoende bewijzen ingediend dat de parking niet speciaal voor Propapier gebouwd werd, maar deel uitmaakte van een economisch gepland totaalconcept voor het industriegebied. Bovendien beschikt Propapier over eigen parkeerplaatsen voor 27 vrachtwagens en 213 personenwagens. Er zijn extra parkeerplaatsen voor 120 personenwagens gepland (de bouwvergunning is reeds afgegeven). Duitsland heeft reeds bij de uitvaardiging van het besluit tot inleiding van de procedure bevestigd dat de eigen parkeerplaatsen van Propapier voor het parkeren van de auto’s van de medewerkers, toeleveranciers en bezoekers ervan volstonden.
(151)
Op grond van de vorenstaande overwegingen bevestigt de Commissie haar voorlopige opvatting uit het besluit tot inleiding van de procedure dat de parking niet uitsluitend voor Propapier bestemd is en geen staatssteun inhoudt.
5.1.2. Weg
(152)
Bij de weg gaat het om een openbare weg. Hij maakt deel uit van het totale ontsluitingsplan voor het bedrijfsgebied, dat reeds in 1993 opgesteld werd, ruim voordat Propapier besloot zich daar te vestigen. Anders dan de klager stelt, eindigt de weg niet op enkele meters achter de papierfabriek van Propapier, maar verbindt hij het huidige industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal en de noordelijke uitbreidingsgebieden ervan met Bundesstraße B 112. Het laatste stuk weg is in 2013 voltooid. De nieuwe weg kan ook andere ondernemingen ten goede komen omdat hij voor het ArcelorMittal-industriegebied en andere industriegebieden verdere ontwikkelingsmogelijkheden biedt. De weg kan de rijtijd voor het industrieel en commercieel verkeer naar Frankfurt (Oder) verkorten en biedt ondernemingen in Frankfurt een betere toegang tot de binnenhaven van Eisenhüttenstadt.
(153)
De Commissie bevestigt bijgevolg haar voorlopige opvatting uit het besluit tot inleiding van de procedure dat de weg niet uitsluitend voor Propapier bestemd is en geen staatssteun inhoudt.
5.1.3. Verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal
(154)
De klager voerde in zijn klacht aan dat de infrastructuurmaatregelen in het kader van de verbreding en uitdieping van het Oder-Spree-kanaal uitsluitend voor Propapier bestemd waren en staatssteun ten gunste van Propapier inhielden. In 2008 heeft Eisenhüttenstadt het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal uitgebreid om ondernemingen aan te trekken. Sedert 2003 worden over de hele lengte van het kanaal (dat deel uitmaakt van de trans-Europese netwerken (TEN)) sluizen gebouwd. Niets wijst echter op een causaal verband tussen deze infrastructuurmaatregelen en de vestiging van Propapier of op de verlening van een selectief voordeel ten gunste van Propapier in het kader van deze maatregelen; verder is de Commissie het met Duitsland eens dat de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal deel uitmaakt van het vereiste regelmatige onderhoud van het kanaal.
(155)
De Commissie bevestigt bijgevolg haar voorlopige opvatting uit het besluit tot inleiding van de procedure dat de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal geen selectief voordeel ten gunste van Propapier vormt en geen staatssteun inhoudt.
5.1.4. Afvalwaterbehandelingsinstallatie
(156)
De Commissie stelt vast dat de capaciteit van de bestaande afvalwaterbehandelingsinfrastructuur buiten het uitgebreide industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal slechts beperkt is. De restcapaciteit van de bestaande afvalwaterbehandelingsinstallatie in Eisenhüttenstadt zou enkel nog de behoefte van een kleine extra investeerder hebben kunnen dekken, maar zou in het geval van de vestiging van een grotere of meerdere kleine investeerders in het nieuwe industriegebied echter niet meer voldoende geweest zijn.
(157)
De Commissie stelt verder vast dat de TAZV-afvalwaterbehandelingsinstallatie niet speciaal voor Propapier opgericht is. De bouw was reeds in het kader van andere potentiële investeringen in de jaren 2004-2006, lang voor de vestiging van Propapier, gepland. Duitsland heeft bewijzen ingediend dat de afvalwaterbehandelingsinstallatie reeds in het kader van de economische ontsluiting van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal gepland was. Duitsland heeft verder bewijzen voor meerdere promotiecampagnes ingediend om investeerders voor de uitbreidingszone van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal te winnen, die tot nu toe echter geen succes hadden omdat de regionale autoriteiten er tot nu toe niet in geslaagd zijn extra investeerders (naast Propapier, EnBW en 5N PV) aan te trekken.
(158)
Hoewel de afvalwaterbehandelingsinstallatie technisch - door de anaerobe eerste zuivering - zo is ingericht dat zij sterk verontreinigd industrieel afvalwater zoals dat van fabrikanten van gegolfde verpakkingsproducten uit oud papier kan behandelen, zou een anaerobe eerste zuivering ook voor andere gebruikers interessant zijn, die met organische ingrediënten sterk verontreinigd industrieel afvalwater produceren, zoals ondernemingen uit de dranken- en levensmiddelenindustrie. Daarenboven bieden waterbehandelingsinstallaties met een anaerobe eerste zuivering voor industrieel afvalwater dat sterk met organische ingrediënten verontreinigd is, talrijke economische en ecologische voordelen.
(159)
Ook al dekt de TAZV-installatie in haar huidige grootte hoofdzakelijk de behoefte van Propapier, toch wordt zij ook - onder dezelfde voorwaarden - door de beide andere in het gebied gevestigde ondernemingen gebruikt. Door haar modulaire bouwwijze kan de installatie voor de behandeling van het afvalwater van andere gebruikers worden uitgebreid. Ook zonder modulaire uitbreiding bestaan momenteel capaciteitsreserves van ongeveer [20-40] % die voor afvalwater van andere ondernemingen kunnen worden gebruikt, waarbij de huidige totale capaciteit tot het dubbele zou kunnen worden verhoogd (zie overwegingen 80 tot 84). De waterbehandelingsinstallatie staat niet-discriminerend voor alle gebruikers open (voor nieuwe investeerders die zich in het industriegebied vestigen bestaat een aansluitings- en gebruiksverplichting), en de installatie kan ook afvalwater van niet in de papierindustrie werkzame ondernemingen behandelen.
(160)
Volgens de Commissie betekent het feit dat de TAZV-installatie momenteel overwegend (gemiddeld voor [ 70] % en ten hoogste voor [ 70] %) door Propapier gebruikt wordt, niet noodzakelijk dat het bij de installatie om bestemmingsinfrastructuur gaat, omdat haar modulaire bouwwijze uit economisch oogpunt in tijden van beperkte publieke begrotingsmiddelen zinvol is. In tegenstelling tot de stelling van de klager blijkt uit de voor de verdubbeling van de capaciteit van de TAZV-installatie nodige kosten, die door Duitsland op minder dan 50 % van de eerste investeringskosten geschat worden, dat door de modulaire bouwwijze van de installatie schaalvoordelen mogelijk zijn.
(161)
Het feit dat de regionale steun voor de oprichting van de installatie verleend is onder de voorwaarde dat een hoofdinvesteerder (in dit geval Propapier) zich in de uitbreidingszone van het industriegebied vestigt, wordt door de Commissie als goed publiek beheer van krappe hulpbronnen gezien, omdat het niet zinvol is met de oprichting van een grote publieke infrastructuur te beginnen alvorens het gebruik ervan gewaarborgd is of om deze te overdimensioneren.
(162)
Het argument dat papierfabrieken in de regel over eigen afvalwaterbehandelingsinstallaties beschikken, kan door de door Duitsland ingediende cijfers afgewezen worden. Ook wanneer enkele ondernemingen van de papierindustrie, zoals ook in andere industrietakken, over eigen afvalwater(voor)behandelingsinstallaties beschikken, wijst deze omstandigheid alleen er nog niet op dat in gevallen waarin industriële gebruikers de publieke afvalwaterbehandelingsinstallatie gebruiken, de staat de gebruikers een voordeel verleent, want de gebruikers dekken de kosten in de loop der tijd door de door hen betaalde vergoedingen.
(163)
De Commissie komt dan ook tot de slotsom dat het bij de afvalwaterbehandelingsinstallatie om gemeenschappelijke infrastructuur gaat en de subsidie voor de TAZV-installatie dus geen investeringssteun voor Propapier vormt. Anders dan de parking, de weg en het Oder-Spree-kanaal vormt de exploitatie van de afvalwaterbehandelingsinstallatie een economische activiteit, omdat de exploitanten ervan een dienst (afvalwaterbehandeling) tegen een vergoeding op de markt aanbieden. De Commissie heeft echter vastgesteld dat eventuele aan TAZV verleende steun in ieder geval bestaande steun zou vormen (overwegingen 51 tot 57 van het besluit tot inleiding van de procedure). Daarom hoeft eventuele steun ten gunste van TAZV in het voorliggende besluit niet verder onderzocht worden.
(164)
Samenvattend komt de Commissie tot de slotsom dat de uit staatsmiddelen gefinancierde infrastructuurprojecten in de uitbreidingszone van het industriegebied waarin de fabriek van Propapier ligt, niet uitsluitend voor de papierfabriek bestemd waren en dan ook niet als bestemmingsinfrastructuur en niet als staatssteun ten gunste van Propapier te kwalificeren zijn. Dat betekent dat deze ondersteunde investeringen niet één investeringsproject, in de zin van punt 60 van de richtsnoeren regionale steun met de regionale investeringssteun voor de papierfabriek van Propapier, vormen die in het eindbesluit in de zaak SA.23827 (2013/C) (zie voetnoot 4) is goedgekeurd. Dientengevolge wordt de beoordeling van de investeringssteun voor Propapier, die het voorwerp van het genoemde besluit was, door het voorliggende besluit niet aangetast.
5.2. ZIJN DE VERLAAGDE VERGOEDINGEN VOOR HET GEBRUIK VAN DE AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE ALS STAATSSTEUN TE BESCHOUWEN?
(165)
Gezien het argument van Duitsland dat bij een maatregel die aan de exploitant in het kader van een door de Commissie niet als steun gekwalificeerde regeling verleend is, geen „steun” aan de gebruiker van de betrokken infrastructuur doorberekend kan worden, zou de Commissie er nog eens op willen wijzen dat er in het besluit over de steunregeling N 644e/02 geen uitspraak over gedaan is of de voor het gebruik van de infrastructuur geheven vergoedingen in bepaalde omstandigheden steun ten gunste van de gebruiker van de infrastructuur vormen. De Commissie blijft bij haar vaststelling uit het besluit tot inleiding van de procedure dat zij niet in kennis is gesteld van een vergoedingenregeling die voor de in het kader van de aangemelde regeling verleende subsidies zou gelden; daarom kan het besluit tot goedkeuring van de regeling niet als goedkeuring voor impliciet toegestane steun waarvan de rechtsgrondslag de gemeentebelastingwet is, beschouwd worden.
(166)
Volgens artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(167)
De aanwezigheid van staatssteun moet onafhankelijk van het feit vastgesteld worden 1) of de EU-waterkaderrichtlijn en de Duitse rechtsvoorschriften ter omzetting van deze richtlijn een volledige dekking van de kosten voor de beschikbaarstelling van de afvalwaterbehandelingsdiensten vereisen, en 2) of de vergoedingen met de bepalingen van deze rechtsvoorschriften in overeenstemming zijn. Met andere woorden, maatregelen die zowel met de EU-waterkaderrichtlijn als met de geldende Duitse rechtsvoorschriften in overeenstemming zijn, kunnen toch staatssteun vormen wanneer alle voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU (zie overweging 144) vervuld zijn.
Staatsmiddelen en toerekenbaarheid
(168)
De voor het gebruik van de afvalwaterbehandelingsinstallatie te betalen vergoedingen worden in overeenstemming met § 6 van de gemeentebelastingwet van de deelstaat Brandenburg door de gemeente vastgesteld en geheven. Worden de vergoedingen zo vastgesteld dat zij onder de vergoedingen liggen die een private investeerder geheven zou hebben, dan betekent dit een verlies aan inkomsten voor de gemeente.
(169)
De maatregel zou daardoor in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU door de staat of uit staatsmiddelen worden verleend omdat de inkomsten van de gemeente door het aan Propapier verleende voordeel zouden dalen.
(170)
Wordt de hoogte van de vergoedingen zo vastgesteld dat voor een onderneming daaruit een voordeel ontstaat, dan zou dit ook aan de staat moeten worden toegerekend omdat deze vaststelling van de vergoedingen op een publieke instelling - de stad Eisenhüttenstadt - terug te voeren is.
Economisch voordeel
(171)
Zoals in het besluit tot inleiding van de procedure (35) gesteld, moest de Commissie onderzoeken of de door Propapier te betalen afvalwaterbehandelingsvergoedingen zo vastgesteld zijn dat zij voor Propapier een (selectief) economisch voordeel opleveren.
(172)
Immers, volgens vaste rechtspraak van het Hof omvat het begrip voordeel niet enkel positieve prestaties, zoals subsidies, maar eveneens maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor - zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn - van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden. (36)
(173)
Past men dit op het voorliggende geval toe, dan rijst de vraag of de door Propapier te betalen afvalwaterbehandelingsvergoedingen lager zijn dan de kosten die een vergelijkbare onderneming onder normale marktvoorwaarden te dragen zou hebben, d.w.z. of de hoogte van de vergoedingen in overeenstemming is met het beginsel van de marktdeelnemer die markteconomisch handelt. Om dit te onderzoeken, zijn er volgens de Commissie twee mogelijkheden:
-
een vergelijking van de door Propapier betaalde prijs met een referentieprijs die in de betrokken lidstaat voor de afvalwaterbehandeling gewoonlijk geheven wordt;
-
een rendabiliteitsanalyse vooraf die aantoont dat een private aanbieder even hoge vergoedingen zou hebben geheven.
Referentieprijzen
(174)
Gezien de door Duitsland beschreven organisatie van de markt (zie overwegingen 112-113) en met het oog op het feit dat (zelfs private) exploitanten de prijzen voor hun diensten niet vrij kunnen vaststellen, omdat de prijzen wettelijk (door de KAG Brandenburg) voorgeschreven zijn, is de Commissie van mening dat het niet mogelijk is referentieprijzen vast te stellen die een private exploitant onder normale marktvoorwaarden gevraagd zou hebben.
(175)
De Commissie stelt verder vast dat Duitsland gegevens heeft ingediend over de prijzen die andere ondernemingen uit de branche waarin Propapier actief is, betalen. Hoewel Duitsland aanvoert dat de ingediende referentieprijzen gemiddelde prijzen zijn waarin de volledige kosten tot uiting komen, is er geen aanwijzing of deze vergoedingen staatssteun inhouden. De twijfels van de Commissie aan de bruikbaarheid van deze gegevens als basis voor een vergelijking konden niet worden weggenomen. Dit is vooral daarop terug te voeren dat deze prijzen volgens de Commissie onder bepaalde omstandigheden verschillende kostenrealiteiten weergeven en het niet zeker is of zij staatssteun inhouden.
Rendabiliteitsanalyse vooraf
(176)
Aangezien betrouwbare marktreferentiewaarden ontbreken, verdedigt de Commissie de opvatting dat aan de hand van een andere, algemeen erkende standaardwaarderingsmethode kan worden vastgesteld of een rechtshandeling onder op de markt gebruikelijke voorwaarden heeft plaatsgevonden. Volgens de Commissie kan bij infrastructuren die voor alle gebruikers openstaan en niet voor een bepaalde gebruiker bestemd zijn, het beginsel van de markteconomisch handelende vermogensverschaffer/marktdeelnemer als vervuld worden beschouwd wanneer de gebruikers van de infrastructuur vooraf beschouwd incrementeel aan de rendabiliteit van de exploitant bijdragen. (37)
(177)
Dit is het geval wanneer de overeenkomst van de exploitant met de afzonderlijke gebruiker de exploitant in de mogelijkheid stelt de kosten uit de overeenkomst te dekken met een redelijke winstmarge op basis van stevige vooruitzichten op middellange termijn. (38)
(178)
Daarenboven moeten bij deze analyse alle inkomsten en alle verwachte incrementele kosten die voor de exploitant in verband met de activiteiten van de betrokken gebruiker ontstaan, in aanmerking worden genomen. (39)
(179)
Dit soort incrementele kosten kan alle uitgaven- of investeringscategorieën omvatten, zoals incrementele kosten voor personeel, uitrusting en investeringen die ontstaan door de aanwezigheid van de gebruiker. (40) Daarentegen hoeven kosten die de exploitant ongeacht de met de gebruiker aangegane regeling hoe dan ook had moeten maken, niet in aanmerking te worden genomen.
(180)
Gezien deze factoren is de Commissie van mening dat het beginsel van de markteconomisch handelende vermogensverschaffer/marktdeelnemer vervuld is, d.w.z. dat de verlaagde vergoeding voor Propapier om de volgende redenen geen voordeel inhoudt:
a)
De waterbehandelingsinstallatie staat voor alle gebruikers open en is niet voor Propapier bestemd.
b)
De door Propapier betaalde vergoeding omvat bedrijfs-, onderhouds-, personeels- en belastingadministratiekosten, toegerekende afschrijvingen en toegerekende rente over 20 % van het in de afvalwaterbehandelingsinstallatie geïnvesteerde eigen vermogen. De vergoeding dekt dus alle incrementele kosten die voor de exploitant van de afvalwaterbehandelingsinstallatie in verband met de activiteiten van Propapier ontstaan.
(181)
Gezien de passende winstmarge die naast de incrementele kosten door de vergoedingen gedekt moet worden, moet worden vastgesteld dat de vergoedingen in het voorliggend geval niet alleen de incrementele kosten, maar ook de toegerekende rente over 20 % van het geïnvesteerd eigen vermogen dekken. Ook als dit overeenkomstig de hierboven omschreven aanpak voor de berekening van de incrementele kosten niet uitdrukkelijk als passende winst is vastgelegd, vormt dit voor de exploitant toch extra inkomsten, zoals het ook bij een passende winst het geval zou zijn.
(182)
Aangezien de vergoedingen Propapier geen voordeel opleveren en dus geen staatssteun vormen, diende de Commissie niet te onderzoeken of zij bestaande steun (zie overwegingen 123 tot 137) of bedrijfssteun (zie overweging 26) vormen dan wel of dergelijke bedrijfssteun met de interne markt verenigbaar zou zijn. Gezien deze vaststelling kan de Commissie ook de vraag openlaten of een terugvordering van de vergoedingen (in geval van een kwalificatie als bedrijfssteun) tegen het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel zou indruisen.
6. SLOTSOM
(183)
De Commissie komt bijgevolg tot de slotsom dat noch de oprichting van de TAZV-waterbehandelingsinstallatie, de bouw van de parking en de nieuwe weg noch de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal bestemmingsinfrastructuurmaatregelen vormen.
(184)
Verder komt de Commissie tot de slotsom dat de voor de afvalwaterbehandeling geheven vergoedingen geen staatssteun vormen. Het beginsel van de markteconomisch handelende vermogensverschaffer/marktdeelnemer is vervuld, en dus wordt aan Propapier PM2 GmbH geen economisch voordeel verschaft,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Bij de door Duitsland uitgevoerde infrastructuurmaatregelen gaat het niet om voor Propapier PM2 GmbH bestemde infrastructuur. De door TAZV voor het gebruik van de afvalwaterbehandelingsinstallatie van Propapier geheven vergoedingen houden geen staatssteun in. Om die reden vormen de infrastructuurmaatregelen en de regels betreffende de vaststelling van vergoedingen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 1 oktober 2014.