ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
o státní podpoře SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Rozdílné sazby daně z letecké dopravy, které zavedlo Irsko
(oznámeno pod číslem C(2012) 5037)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/199/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V roce 2009 obdržela Komise v souvislosti se státní podporou stížnost od provozovatele leteckých služeb (dále jen „stěžovatel“), jež se týkala řady aspektů daně z letecké dopravy, kterou zavedlo Irsko, včetně rozdílných daňových sazeb vztahujících se na lety do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu, jež údajně zvýhodňovaly společnost Aer Arann.
(2)
Dopisem ze dne 13. července 2011 Komise Irsko informovala, že se s ohledem na rozdílné daňové sazby uplatňované v rámci irské daně z letecké dopravy rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Komise irské orgány požádala, aby kopii rozhodnutí předaly příjemcům.
(3)
Dne 9. srpna 2011 a 5. září 2011 zaslal provozovatel leteckých služeb, společnost Ryanair Ltd. (dále jen „Ryanair“), dopisy související s rozhodnutím Komise o zahájení řízení. Komise na tyto dopisy odpověděla dne 5. října 2011. Dne 17. října 2011 zaslala společnost Ryanair další dopis.
(4)
Po prodloužení lhůty pro odpověď předložily irské orgány dne 15. září 2011 své připomínky k rozhodnutí Komise.
(5)
Dne 18. října 2011 bylo rozhodnutí Komise o zahájení řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatření vyjádřily.
(6)
Dne 17. listopadu 2011 poskytla společnost Ryanair svou odpověď na tuto výzvu. Dopisem ze dne 28. listopadu 2011 se Komise společnosti Ryanair dotázala, zda jsou některé informace uvedené v jejím podání důvěrné, a nemohou být proto sděleny irským orgánům. Dopisem ze dne 30. listopadu 2011 společnost Ryanair potvrdila, že podání ze dne 17. listopadu 2011 lze předat irským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 12. prosince 2011 předala Komise připomínky společnosti Ryanair irským orgánům, které se k nim vyjádřily dne 13. ledna 2012.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Od 30. března 2009 zavedly irské orgány spotřební daň na osobní leteckou dopravu. Vnitrostátním právním základem daně je oddíl 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008 (Finance (No. 2) Act 2008), který zavádí spotřební daň, na niž se odkazuje jako na „daň z letecké dopravy“ a kterou musí provozovatelé leteckých služeb platit za „každého cestujícího odlétajícího z letiště“, jež se nachází v Irsku (3). Daň je splatná při odletu cestujícího z letiště letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům. I když má být daň v konečném důsledku přenesena na cestující v ceně letenky, za výběr a platbu této daně odpovídají provozovatelé leteckých služeb (4).
(9)
V době svého zavedení byla tato daň vypočítávána podle vzdálenosti mezi letištěm, kde byla cesta zahájena, a letištěm, kde končila, v sazbě i) 2 EUR v případě cesty z letiště do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu a ii) 10 EUR v ostatních případech.
(10)
V návaznosti na šetření Komise v souvislosti s možným porušením nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (5) a článku 56 Smlouvy o volném pohybu služeb se sazby počínaje 1. březnem 2011 změnily tak, že se na všechny odlety bez ohledu na vzdálenost vztahuje jednotná sazba daně ve výši 3 EUR (6).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(11)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení s ohledem na nižší daňovou sazbu, která se v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 vztahovala na určité trasy, jelikož se domnívala, že představuje státní podporu, a měla pochybnosti ohledně její slučitelnosti s vnitřním trhem.
(12)
Při posuzování selektivnosti daného opatření Komise v souladu s ustálenou judikaturou (7) nejprve určila příslušný referenční daňový systém a poté analyzovala, zda opatření představovalo odchylku od tohoto systému, a pokud ano, zda je tato odchylka v souladu s povahou a logikou daňového systému.
(13)
Komise dospěla k závěru, že v daném případě je referenčním systémem zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku.
(14)
Komise zaznamenala, že systém daně z letecké dopravy stanovil jednu obecnou či běžnou sazbu vztahující se téměř na všechny lety a sníženou sazbu u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Komise měla za to, že běžná sazba představovala referenční systém, zatímco snížená sazba, která se vztahovala na náležitě vymezenou kategorii letů, se jevila jako výjimka z referenčního systému.
(15)
Komise pochybovala, zda je snížená sazba odůvodněna vzdáleností mezi destinací, kde let započal, a destinací, kde byl ukončen.
(16)
Za prvé, sazba se neuplatňovala na základě skutečné délky trasy, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a místem určení.
(17)
Za druhé se nezdálo, že struktura a objektivní povaha daně souvisí se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňové orgány, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost (hluk a znečištění ovzduší) byly u všech cestujících odlétajících z irského letiště naprosto stejné bez ohledu na místo určení a vzdálenost. Dotyční provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(18)
Za třetí, daňový systém se nevyznačoval jasně koncipovaným odlišením výše daně v poměru k vzdálenosti letů, nýbrž stanovil pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátké vzdálenosti a druhou pro všechny ostatní lety. Zdá se, že toto kritérium zvýhodňovalo lety v rámci Irska a do některých západních částí Spojeného království, a rozlišovalo tudíž mezi vnitrostátními lety a lety uvnitř Unie. V daném případě irské orgány tvrdily, že by vyšší poplatek u destinací, na něž se vztahovala nižší sazba, nebyl přiměřený v poměru k ceně. Komise zjistila, že cena letek u vnitrostátních destinací není nutně nižší než cena letenek u letů do jiných destinací v Unii. Nezdá se, že by nižší daňová sazba byla odůvodněna povahou a logikou systému daně z letecké dopravy, a proto se považovala za selektivní opatření.
(19)
Jelikož se zdálo, že jsou splněna rovněž všechna ostatní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, usuzovalo se, že opatření představuje státní podporu pro provozovatele leteckých služeb, kteří provozují trasy, na něž se vztahuje snížená sazba.
(20)
Nezdálo se, že by podpora spadala do oblasti působnosti některých pokynů k slučitelnosti státní podpory, které Komise vydala. Jelikož se zdálo, že opatření představuje provozní podporu, která rozlišuje mezi lety v rámci Unie, nebylo ji možno považovat za slučitelnou přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Na podporu se mimoto nevztahovala žádná z ostatních výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(21)
Komise proto měla pochybnosti ohledně slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem a v souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8), se rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení a vyzvala Irsko a ostatní zúčastněné strany k podání připomínek.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(22)
V reakci na oznámení v Úředním věstníku (9) obdržela Komise připomínky irských orgánů a společnosti Ryanair.
4.1. Připomínky irských orgánů
4.1.1. Dotyčná daň je daní uloženou spotřebitelům
(23)
Irské orgány uvedly, že daň z letecké dopravy je na základě své povahy v podstatě daní uloženou spotřebitelům. V zájmu snadného uplatňování uložily irské orgány každé letecké společnosti povinnost odvádět daňové správě příslušnou částku za každého cestujícího odlétajícího z irského letiště, kterého dotyčná letecká společnost přepravila. Provozovatelé leteckých služeb však mohou daň přenést na cestující a vybírat ji od nich.
(24)
Daň z letecké dopravy je mimoto obvykle uvedena v ceně letenky a/nebo v obecných podmínkách provozovatelů jako daň nebo dávka spolu s ostatními poplatky a daněmi. Daň proto nezvýhodňuje žádného provozovatele leteckých služeb, jelikož se jedná pouze o jinou dávku, daň nebo poplatek, jenž je fakticky účtován spotřebiteli.
4.1.2. Neexistence výhody pro určité provozovatele
(25)
Irské orgány uvedly, že podmínkou pro to, aby daň z letecké dopravy spadala do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je zvýhodnění určitých provozovatelů. Podle irských orgánů může být v případě, kdy je daň z letecké dopravy v podstatě daní uloženou spotřebitelům, ať už ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, obtížné pochopit, jak by mohla daň zvýhodňovat určité provozovatele.
(26)
Se všemi provozovateli je bez ohledu na to, zda musí účtovat daňovou sazbu ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, bezesporu zacházeno stejně. Vzniká otázka, zda jsou zvýhodněni provozovatelé leteckých služeb, kteří musí účtovat pouze sazbu daně ve výši 2 EUR. Podle irských orgánů by daň z letecké dopravy mohla představovat podporu pouze za situace, kdy by letecké společnosti provozující lety do destinací nacházejících se maximálně 300 km od letiště v Dublinu musely vybírat daň z letecké dopravy ve výši 10 EUR a mohly si ponechat rozdíl mezi sazbou ve výši 10 EUR a sazbou ve výši 2 EUR. Tak tomu však nebylo. V tomto ohledu je důležité uvést, že irské orgány neměly při navrhování dotyčné daně na mysli žádného konkrétního provozovatele nebo obchodní model.
4.1.3. Nejsou zvýhodněni irští provozovatelé leteckých služeb
(27)
Za prvé je třeba podotknout, že Irsko již nemá národní letecké dopravce, jelikož stát odprodal svou majetkovou účast ve společnosti Aer Lingus, která byla původně národním leteckým dopravcem, a zůstal mu menšinový podíl.
(28)
Pokud by daň měla dopad na irské provozovatele leteckých služeb, tento dopad by se u jednotlivých provozovatelů velmi lišil. Irské orgány uvádějí, že trasy uvnitř Unie, které podléhaly vyšší sazbě ve výši 10 EUR, provozovaly převážně stejné irské letecké společnosti. V příslušném období měli tři provozovatelé leteckých služeb u letů, na něž se vztahovala nižší sazba, podíl na trhu ve výši přibližně [93-97] (10) %, dominantní postavení však měli i na trhu letecké dopravy uvnitř Unie a připadalo na ně [82-87] (10) % veškerých těchto letů uvnitř Unie.
(29)
Irské orgány zejména tvrdily, že případné znevýhodnění, na něž upozornila společnost Ryanair, je jednoznačně neudržitelné, jelikož na společnost Ryanair připadá přibližně [56-63] (10) % cestujících přepravených na trasách, na něž se vztahovala nižší sazba (viz tabulka 1).
Tabulka 1
Podíly irských provozovatelů leteckých služeb na trhu na trasách s odletem z irských letišť.
Podíly na trhu
Do 300 km
Nad 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
CELKEM
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Zdroj:
Informace, které Irsko poskytlo na základě údajů tří irských provozovatelů leteckých služeb a údajů získaných od irského statistického úřadu (Central Statistics Office).
(30)
Tabulka 1 ukazuje, že jediný operátor, kterého by bylo možno na základě menšinového podílu státu považovat za národního dopravce (Aer Lingus), měl mnohem větší podíl letů, na něž se vztahovala vyšší sazba ([35-40] (*) %) než letů, u nichž platila nižší sazba ([16-23] (*) %). Pokud by proto měla nižší daňová sazba nějaký dopad na letecké společnosti, byla by společnost Aer Lingus značně znevýhodněna.
(31)
Co se týká společnosti Aer Arann, o které stěžovatel rovněž tvrdil, že má výhody z údajné podpory, irské orgány uvedly, že mezi rokem 2007 a 2010 zaznamenala tato společnost významný pokles obratu i snížení počtu cestujících. Po zavedení daně vykázala společnost Aer Arann ztráty ve výši 18 milionů EUR. Zdá se proto, že tato letecká společnost byla nejziskovější před zavedením daně. Irské orgány rovněž podotkly, že existovala pouze jedna vnitrostátní trasa, na niž stěžovatel soutěžil se společnosti Aer Arann, a že na této trase provozoval stěžovatel téměř [37-42] (*) % letů. Pokud jde o lety do destinací v zahraničí, které využívaly nižší sazbu (západní část Spojeného království), stěžovatel provozoval více než [37-42] (*) % pravidelných letů, zatímco společnosti Aer Arann a Aer Lingus měly menší podíly.
(32)
Provozovatelé leteckých služeb, kteří nepocházejí z Irska, mohli vždy provozovat lety, na něž se vztahovala nižší sazba daně. V tomto ohledu neměl stát žádnou rozhodovací pravomoc. Irské orgány tvrdí, že pokud by existovala výhoda vyplývající z provozování letů, na něž se vztahovala nižší daňová sazba, rozhodli by se zahraniční provozovatelé (ze zemí mimo Irsko) tyto lety provozovat. Protože zahraniční letecké společnosti tyto lety neprovozují, svědčí to o tom že z nižší sazby neplyne žádná výhoda.
4.1.4. Nižší sazba byla zavedena s cílem zamezit uplatňování daňové sazby, která by nebyla přiměřená v poměru k ceně letenky
(33)
Irské orgány zdůraznily, že rozlišení sazeb mělo do výše daně zavést prvek přiměřenosti v poměru k vzdálenosti, jelikož u bližších destinací jsou ceny obvykle nižší. Ačkoliv se uznává, že mezi vzdáleností a cenou neexistuje úplná korelace, usuzovalo se, že tato korelace postačuje k zdůvodnění rozdělení daně na dvě úrovně. Irské orgány mají za to, že mechanismus zajišťující přesnější rozlišování na základě vzdálenosti by vedl k tomu, že by systém byl mimořádně složitý a administrativně náročný.
4.1.5. Žádné narušení hospodářské soutěže
(34)
Irské orgány uvedly, že nižší daňová sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže a neměla žádný vliv na obchod. Za prvé, jelikož daň je na základě své povahy daní uloženou spotřebitelům, nemá žádný zjevný dopad na provozovatele leteckých služeb. Za druhé, rozdílné daňové sazby neodlišují irský trh od trhů ostatních členských států. Z letů, na něž se vztahovala nižší sazba, tvořily velkou většinu jiné než vnitrostátní lety (68 % v porovnání s 32 % čistě vnitrostátních letů). Za třetí, provozovatelé leteckých služeb působí na trhu, který je otevřený hospodářské soutěži, což znamená, že trh je otevřený novým účastníkům, na něž se nižší daňová sazba vztahuje za stejných podmínek jako na ostatní provozovatele leteckých služeb. Pokud by nižší daňová sazba zvýhodňovala určité provozovatele, letecké společnosti ze zemí mimo Irsko by se pravděpodobně rozhodly provozovat trasy, na něž se vztahovala nižší sazba. Protože se noví účastníci neobjevili, svědčí to o tom, že nižší sazba nezvýhodňovala určité provozovatele leteckých služeb.
4.1.6. Případná podpora by byla podporou de minimis nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad
(35)
Irské orgány tvrdily, že i kdyby se nižší daňová sazba považovala za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, měla by být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož by se buď jednalo o podporu de minimis, nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad.
4.2. Připomínky třetích stran
4.2.1. Ryanair
(36)
Co se týká hodnocení nižší daňové sazby jako státní podpory, společnost Ryanair souhlasila s předběžným názorem, který Komise vyslovila ve svém rozhodnutí ze dne 13. května 2011, že nižší daňová sazba zvýhodňuje určité provozovatele leteckých služeb a představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Společnost Ryanair však nesouhlasí s názorem Komise, že i) vyšší sazbu ve výši 10 EUR je nutno považovat za „běžnou“ sazbu a že ii) společnost Ryanair získala prostřednictvím opatření výhodu.
(37)
Co se týká stanovení „běžné“ či „obvyklé“ sazby v rámci daňového systému, společnost Ryanair tvrdila, že názor Komise, že běžnou sazbu představuje vyšší sazba ve výši 10 EUR a že všichni provozovatelé, kteří podléhají nižší sazbě ve výši 2 EUR, získali výhodu, je subjektivní. Podle společnosti Ryanair neexistuje důvod, proč by se za běžnou sazbu měla považovat vyšší sazba, a nikoli nižší sazba. Jelikož dvoustupňová sazba byla nahrazena jednotnou sazbou, je pravděpodobné, že nová sazba je kompromisem mezi původními sazbami. Přiměřenou referenční hodnotou pro posouzení možné újmy nebo výhod plynoucích z dvoustupňového systému je proto nová sazba.
(38)
Společnost Ryanair dále uvedla, že dvoustupňová daň z letecké dopravy neposkytla společnosti Ryanair žádnou výhodu. Při posuzování opatření, které může představovat státní podporu, musí vzít Komise v úvahu jeho celkové dopady na potenciálního příjemce, a zejména zohlednit případné výhody a nevýhody údajné podpory. V období, kdy platil dvoustupňový daňový systém, zaplatila společnost Ryanair daně uvedené v tabulce 2.
Tabulka 2
Přepravení cestující a zaplacená daň v období od 30. března 2009 do 1. března 2011
Kategorie destinace u letů z letiště v Dublinu
Cestující podléhající dani
Zaplacená daň
Podíl
Ve vzdálenosti do 300 km v rámci státu (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Ve vzdálenosti do 300 km mimo stát (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km v rámci EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km mimo EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
CELKEM
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Jelikož se společnost Ryanair domnívá, že by se za běžnou sazbu měla považovat nová jednotná sazba ve výši 3 EUR, měla by společnost Ryanair v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 jako daň z letecké dopravy uhradit částku ve výši […] (*) EUR (12). To je o […] (*) EUR méně než částka, která byla skutečně zaplacena (viz tabulka 2). Společnost Ryanair tudíž tvrdí, že z nižší daně neměla žádný prospěch, nýbrž že byla spíše znevýhodněna.
4.3. Poznámky Irska k připomínkám třetí strany
(40)
Dne 13. ledna 2012 se irské orgány vyjádřily k připomínkám společnosti Ryanair: za prvé, nesouhlasily s popisem daně, který uvedla společnost Ryanair, jelikož daň je podle jejich názoru v podstatě daní uloženou spotřebitelům a nižší daňová sazba neposkytuje leteckým společnostem žádnou výhodu. Za druhé nechápou, jak by společnost Ryanair mohla být stranou, která je nejvíce bezprostředně a negativně dotčena nižší sazbou, zejména proto, že na ni připadá [56-63] (*) % cestujících přepravených na linkách, které podléhají nižší sazbě. Za třetí není tvrzení, že nižší daňová sazba byla navržena s cílem podpořit společnost Aer Arann, nikterak podloženo. Irské orgány neměly při navrhování daně z letecké dopravy na mysli žádného konkrétního provozovatele. Za čtvrté, tvrzení společnosti Ryanair, že vyšší sazbu ve výši 10 EUR nelze považovat za běžnou sazbu daně z letecké dopravy, postrádá logiku. V rámci dvoustupňového daňového systému se vyšší sazba vztahovala na 85 až 90 % všech odletů. Irské orgány zopakovaly, že odchylku od běžné sazby ve výši 10 EUR umožnily s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru ke vzdálenosti.
5. POSOUZENÍ
5.1. Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy
(41)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(42)
Aby se na opatření vztahoval čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí být toto opatření selektivní (13). Při zjišťování, zda je opatření selektivní, musí Komise posoudit, zda opatření zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (14). Podle ustálené judikatury (15) je daňové opatření a priori selektivní, pokud představuje odchylku od běžně uplatňovaného obecného daňového rámce.
(43)
Komise proto musí nejprve určit příslušný referenční daňový systém. Co se týká zdanění, Komise podotýká, že stanovení systému zdanění spadá v zásadě do výlučné pravomoci členských států. Při navrhování svého daňového systému se irské orgány rozhodly vymezit odlet cestujícího letadlem z letiště nacházejícího se v Irsku jako zdanitelné plnění u daně z letecké dopravy. Referenčním systémem je proto zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají letadlem z letiště v Irsku. Cílem tohoto systému je zvýšení příjmů státního rozpočtu. Závěr, že referenčním systémem je zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku, potvrdily irské orgány ve své odpovědi na připomínky třetí strany.
(44)
Za druhé, v souladu s ustálenou judikaturou (16) musí Komise rozhodnout, zda dotyčné daňové opatření představuje odchylku od určeného referenčního systému.
(45)
Společnost Ryanair uvedla, že by se za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy měla považovat nižší sazba ve výši 2 EUR nebo alternativně jednotná sazba ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Kromě určitých destinací v západní části Spojeného království se však nižší sazba vztahuje pouze na vnitrostátní destinace a podle irských orgánů jde pouze o 10-15 % všech letů, které podléhají dani. Nelze ji proto považovat za běžnou daňovou sazbu. Co se týká sazby ve výši 3 EUR, ta neplatila v době, na kterou se vztahuje toto rozhodnutí, a nelze ji proto považovat za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy platnou v té době. Komise proto konstatuje, že běžnou sazbou referenčního systému byla vyšší sazba ve výši 10 EUR, zatímco snížená sazba ve výši 2 EUR, která se vztahovala na úzce vymezenou kategorii letů, představovala výjimku z referenčního systému.
(46)
Za třetí, Komise musí přezkoumat, zda jsou tyto výjimky odůvodněné „povahou nebo celkovou strukturou systému“ (17) v daném členském státě. Je-li tomu tak, nemá se za to, že opatření poskytuje selektivní výhodu, a nepředstavuje tudíž státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti je třeba uvést, že podle ustálené judikatury (18) jsou důležité základní a řídící zásady referenčního systému, nikoli zásady dotyčného opatření.
(47)
Podle irských orgánů byla nižší sazba stanovena s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru k vzdálenosti letu. Komise podotýká, že odůvodnění nesouvisí se základními a řídícími zásadami samotného daňového systému, nýbrž spíše se zásadami samotné odchylky. Struktura a objektivní povaha daně nesouvisela se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňový orgán, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost ze strany cestujících, kteří odlétají z irského letiště, (např. hluk a znečištění) byly naprosto stejné bez ohledu na místo určení letu a vzdálenost. Dotčení provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(48)
Daňový systém se mimoto nevyznačuje jasně koncipovaným rozlišením výše daně v poměru ke skutečné délce letů. Za prvé, daňová sazba nebyla uplatňována na základě skutečné délky letu, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a příslušnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu. Za druhé, daňový systém stanoví pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhou pro všechny ostatní lety.
(49)
I kdyby důvod pro odchylku spočíval v povaze a logice zásad systému daně z letecké dopravy, Soudní dvůr uvedl, že výhoda musí být soudržná nejen s rysy vlastními daňové soustavě, ale také pokud jde o fungování této soustavy (19). Jak je uvedeno v 47. bodě odůvodnění, daňový systém ve skutečnosti nezajišťoval přiměřené sazby v poměru ke skutečné délce letů, jelikož platné sazby byly stanoveny na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a dotyčnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu a jelikož byly platné pouze dvě sazby: jedna pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhá pro všechny ostatní lety. Cena letenek do vnitrostátních destinací nemusí být nutně nižší než u letů do jiných destinací v Unii. Opatření proto nemohlo dosáhnout svého cíle spočívajícího v zajištění přiměřeného zdanění v poměru k vzdálenosti letu. V tomto případě irské orgány ani třetí strana netvrdily, že dopadem odchylky bylo to, že výše daní byla skutečně úměrná vzdálenosti. Naopak, irské orgány uznávají, že mezi vzdáleností a sazbou daně neexistuje úplná korelace.
(50)
Komise proto nevidí žádný důvod k tomu, aby změnila svůj předběžný názor, že nižší sazba daně nebyla v souladu s logikou a celkovou strukturou systému daně z letecké dopravy. Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní a není odůvodněné povahou a logikou systému.
(51)
Výdaje související s daněmi představují náklady, které obvykle hradí podnik.
(52)
Uplatnění daně z letecké dopravy může ovlivnit příjmy leteckých společností, které musí tuto daň platit, tím, že zvyšuje ceny letenek, jež mohou společnosti nabízet svým zákazníkům, nebo snižuje u každé prodané letenky marži, jestliže se letecké společnosti rozhodnou, že daň nepřenesou na zákazníky. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že „jelikož letištní poplatky přímo a automaticky ovlivňují cenu letu, projeví se rozdíly v poplatcích, které musí hradit cestující, automaticky v dopravních nákladech, a tudíž […] přístup k vnitrostátním letům bude v porovnání s přístupem k letům uvnitř Společenství zvýhodněn“ (20) [neověřený překlad - pozn. překl.].
(53)
Snížená sazba u určitého typu letů má proto na provozovatele leteckých služeb, kteří nabízejí tento typ letů, menší dopad než běžná sazba. Tito provozovatelé leteckých služeb jsou osvobozeni od nákladů, jež by jinak museli nést, takže náklady, které musí přenést na své zákazníky nebo které musí sami nést, jsou nižší.
(54)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila provozovatele leteckých služeb na trasách, na něž se vztahovala tato sazba. Nižší náklady, které museli přenést na zákazníky nebo přímo převzít, představovaly finanční prostředky, které tito provozovatelé leteckých služeb mohli ušetřit, a tudíž zlepšily jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními provozovateli leteckých služeb, kteří soutěží na trhu letecké dopravy. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Komise podotýká, že lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovali především provozovatelé leteckých služeb se silnou vazbou na Irsko (společnosti Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair byly založeny v Irsku a dosud zde mají své ústředí). Snížená sazba proto ve skutečnosti zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(55)
Komise nemůže přijmout tvrzení společnosti Ryanair, že výhoda byla omezena na rozdíl mezi nižší sazbou a sazbou ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Tato sazba neplatila ve stejné době jako nižší sazba, a v případě, je-li výhoda stanovena v systému s jednou nižší daňovou sazbou a jednou vysokou sazbou, nezachycuje použití referenční hodnoty, která je stanovena někde mezi těmito dvěma sazbami, celou poskytnutou výhodu.
(56)
Společnost Ryanair dále tvrdí, že z nižší daňové sazby měla menší prospěch než například společnost Aer Arann, jelikož většina jejích letů se uskutečňuje do destinací, na něž se vztahovala vyšší sazba. Výhodou plynoucí z uplatňování nižší daňové sazby ve výši 2 EUR je rozdíl mezi touto sazbou a běžnou sazbou ve výši 10 EUR. Při uplatňování nižší sazby na určité lety měla společnost Ryanair stejně jako všechny ostatní letecké společnosti provozující lety, na něž se vztahovala tato sazba, výhodu odpovídající rozdílu mezi oběma sazbami.
(57)
Irské orgány tvrdí, že daň měla být přenesena na cestující, a proto na úrovni provozovatelů leteckých společností neexistovala žádná výhoda. V této souvislosti Komise podotýká, že snížená sazba oproti běžné sazbě dotyčné daně může provozovateli leteckých služeb, který musí hradit sníženou sazbu, poskytnout selektivní výhodu i v případech, kdy existuje právní požadavek na přenesení dotyčné daně na zákazníky (21). Komise rovněž podotýká, že v dotyčném případě neexistoval žádný mechanismus, který by zajišťoval skutečné přenesení daně, nýbrž že bylo ponecháno na provozovateli leteckých služeb, aby rozhodl, zda a jak bude daň přenesena na cestující. Ve své stížnosti stěžovatel ve skutečnosti tvrdil opak, a sice že nemohl náklady na daň přenést na své zákazníky, jelikož pokud by tak učinil, mělo by to nepřiměřený dopad na ceny jeho letenek. Komise proto nesouhlasí s irskými orgány, že na úrovni provozovatelů leteckých služeb neexistovala žádná výhoda: provozovatelé, kteří mohli u určitých letů využít nižší daňovou sazbu, museli na své zákazníky přenést nižší náklady než ostatní. V souladu s praxí Komise, pokud jde o opatření podpory vyplývající ze spotřební daně (22), se má za to, že osvobození od těchto poplatků poskytuje provozovateli leteckých služeb, který musí daň platit, výhodu bez ohledu na skutečnost, že se tento subjekt může rozhodnout, že náklady přenese na své zákazníky.
(58)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila určité provozovatele leteckých služeb. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovaly především letecké společnosti se silnou vazbou na Irsko (Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair). Snížená sazba proto zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(59)
Skutečnost, že irské orgány umožnily uplatňování nižší daňové sazby, než je běžná sazba, měla pro stát za následek ztrátu daňových příjmů, a opatření bylo tudíž financováno ze státních prostředků. Jelikož o nižší sazbě rozhodly vnitrostátní orgány, je za opatření odpovědný stát.
(60)
V porovnání se svými konkurenty byli provozovatelé leteckých služeb, kteří využívali nižší sazbu, osvobozeni od nákladů, které by jinak museli nést, nebo je přenést na své zákazníky. Nižší sazba daně z letecké dopravy proto zlepšila jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními podniky, které soutěží na trhu letecké dopravy, a narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
(61)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží v obchodě uvnitř Unie, je nutno mít za to, že tento obchod je dotyčnou podporou ovlivněn (23). Postačuje skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trzích, které jsou otevřeny hospodářské soutěži (24). Odvětví letecké dopravy se vyznačuje silnou hospodářskou soutěží mezi provozovateli z různých členských států, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy v platnost („třetí balíček“) dne 1. ledna 1993, a to nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům (25), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (26) a nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23. července 1992 o tarifech a sazbách za letecké služby (27). Snížená sazba proto mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož posílila postavení některých provozovatelů leteckých služeb, kteří soutěží na trhu, který je na úrovni Unie zcela liberalizován.
(62)
Jelikož jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 Smlouvy, opatření představuje státní podporu poskytnutou všem provozovatelům leteckých služeb, kteří provozovali lety, které profitovaly ze snížené sazby.
5.2. Zákonnost
(63)
Irské orgány tím, že opatření neoznámily před jeho zavedením, nesplnily své povinnosti podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Opatření podpory proto představuje protiprávní státní podporu.
5.3. Slučitelnost podpory se Smlouvou
(64)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, má-li usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jelikož podpora představovala provozní podporu snižující běžné výdaje některých provozovatelů leteckých služeb, je podle ustálené judikatury Soudního dvora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem (28). Podpora nespadá do oblasti působnosti žádných pokynů ke slučitelnosti státní podpory, které Komise v tomto ohledu vydala. Nevztahují se na ni zejména pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (29), jelikož není spojena se zahájením činnosti určitých linek. Irské orgány netvrdily, že podporu lze považovat za slučitelnou podle pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (30), ani neposkytly žádné informace, které by toto prokazovaly. Naopak objasnily, že cílem daně je zvýšení příjmů, a nikoli ochrana životního prostředí. Tuto úvahu podporuje skutečnost, že dotyčná daň postrádá jednoznačnou nebo přiměřenou souvislost se snižováním množství využívané energie, znečištění nebo emisí plynů, hladiny hluku atd. Komise proto nepovažuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(65)
Na dotyčnou podporu se nevztahuje ani žádná jiná výjimka stanovená v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(66)
I kdyby byla podpora slučitelná s některou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy, čemuž tak není, Soud konstatoval, že řízení podle článků 107 a 108 Smlouvy nesmí vést k výsledku, který by byl v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy. Soudní dvůr rovněž uvedl, že aspekty podpory, které jsou v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy, než jsou ustanovení článků 107 a 108, mohou být tak nerozlučně spjaty s předmětem podpory, že není možné je posuzovat izolovaně (31). Jak je popsáno v 10. bodě odůvodnění, v tomto konkrétním případě se na rozdílné sazby vztahovalo šetření Komise, v jehož rámci bylo zjištěno, že tyto sazby porušují nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy o volném pohybu služeb, jelikož rozdílné sazby vytvářely při provozování leteckých služeb uvnitř Unie méně výhodné podmínky než u vnitrostátních leteckých služeb. Ve věcech týkajících se letištních poplatků Soud výslovně uvedl, že se ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb vztahují rovněž na odvětví dopravy (32). V tomto případě vyplývá státní podpora z rozdílu v samotných daňových sazbách. Jelikož daň a podpora představují dva prvky jednoho a téhož daňového opatření, jsou vzájemně neoddělitelné (33), a státní podporu proto nelze poskytnout, aniž by nebyla porušena zásada volného pohybu služeb. Podporu tudíž nelze prohlásit za slučitelnou se Smlouvou, jelikož by to nevyhnutně porušilo ustanovení nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy.
(67)
Komise proto vyvozuje závěr, že podporu nelze považovat za slučitelnou se Smlouvou.
6. ZÁVĚR
(68)
Komise konstatuje, že nižší sazba daně z letecké dopravy u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu stanovená v oddíle 55 odst. 2 finančního zákona (č. 2), a zejména v čl. 2 písm. b) tohoto zákona, která platila v období od 30. března 2009 do 1. března 2011, představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Irsko tuto podporu zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
(69)
Státní podpora není slučitelná s žádnou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy. Jelikož u dotyčného opatření nelze předpokládat žádné jiné důvody slučitelnosti, toto opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
(70)
Státní podporu představuje rozdíl mezi nižší sazbou daně z letecké dopravy a běžnou sazbou ve výši 10 EUR (tj. 8 EUR na cestujícího) vyměřenou u každého cestujícího. To se týká všech letů provozovaných s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujícími ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Příjemci podpory jsou společnosti Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann a další letečtí dopravci, které musí Irsko ještě určit.
(71)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 musí Komise v případech protiprávní podpory, kdy je přijato záporné rozhodnutí, dotyčný členský stát požádat, aby učinil všechna nezbytná opatření, aby příjemci podporu navrátili. Irsko by proto mělo zajistit navrácení neslučitelné podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě nižší sazby daně z letecké dopravy vztahující se na všechny lety provozované s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujících ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 podle oddílu 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008, kterou Irsko zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 nepředstavují státní podporu, jsou-li splněny podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (34).
Článek 3
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rozhodnutí Komise schvalujícím dotyčný režim podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem do výše maximální intenzity podpory vztahující se na daný druh podpory.
Článek 4
1. Irsko zajistí, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, zahrnují rovněž úroky, které se účtují ode dne, kdy byly částky dány příjemcům k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (35).
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí okamžitě a účinně.
2. Irsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Irsko tyto informace:
(a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý příjemce obdržel v rámci režimu;
(b)
celkovou částku (jistina a úroky z vymáhané částky), kterou má každý příjemce navrátit;
(c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
(d)
podklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Irsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 navrácena. Na žádost Komise předloží Irsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané částky, které již příjemci vrátili.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Irsku.
V Bruselu dne 25. července 2012.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 luglio 2012
riguardante l’aiuto di Stato SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Tassi di imposizione differenziati applicati dall’Irlanda al trasporto aereo
[notificata con il numero C(2012) 5037]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2013/199/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma delle disposizioni succitate (1), e tenuto conto di dette osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Nel 2009 la Commissione ha ricevuto da un operatore aereo (in appresso “il denunciante”) una denuncia relativa a un presunto aiuto di Stato concernente diversi aspetti della tassa sul trasporto aereo attuata dall’Irlanda, tra cui i tassi di imposizione differenziati applicati ai voli le cui destinazioni si trovano a meno di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino, favorendo presumibilmente Aer Arann.
(2)
In una lettera del 13 luglio 2011 la Commissione ha informato l’Irlanda della propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato, in relazione alle aliquote di imposizione differenziate applicate nell’ambito della tassa irlandese sui viaggi aerei. La Commissione ha chiesto alle autorità irlandesi di inoltrare ai beneficiari una copia della decisione.
(3)
Il 9 agosto 2011 e il 5 settembre 2011 l’operatore aereo Ryanair Ltd. (in appresso “Ryanair”) ha inviato lettere relative alla decisione della Commissione di avviare il procedimento. La Commissione ha risposto il 5 ottobre 2011. Ryanair ha inviato un’altra lettera il 17 ottobre 2011.
(4)
A seguito di una proroga del termine per inviare le risposte, il 15 settembre 2011 le autorità irlandesi hanno presentato le loro osservazioni in merito alla decisione della Commissione.
(5)
Il 18 ottobre 2011 la decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni riguardo alla misura in questione.
(6)
Il 17 novembre 2011 Ryanair ha risposto inviando le proprie osservazioni. Con lettera del 28 novembre 2011 la Commissione ha chiesto a Ryanair se la sua dichiarazione contenesse eventuali informazioni riservate che non dovevano essere trasmesse alle autorità irlandesi. Il 30 novembre 2011 Ryanair ha confermato che le osservazioni inviate il 17 novembre 2011 potevano essere trasmesse alle autorità irlandesi.
(7)
Con lettera del 12 dicembre 2011 la Commissione ha inoltrato le osservazioni di Ryanair alle autorità irlandesi, le quali, a loro volta, hanno inviato i loro commenti il 13 gennaio 2012.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(8)
A decorrere dal 30 marzo 2009 le autorità irlandesi hanno introdotto un diritto di accisa sul trasporto aereo passeggeri. La base giuridica nazionale dell’imposta è la sezione 55 del Finance (No. 2) Act 2008 (la seconda legge finanziaria del 2008), che introduce un diritto di accisa cui si fa riferimento come “tassa sui viaggi aerei” e che i vettori aerei sono tenuti a versare a “ogni partenza di un passeggero di un aereo da un aeroporto” ubicato in Irlanda (3). La tassa diventa esigibile quando un passeggero parte da un aeroporto a bordo di un aereo in grado di trasportare più di 20 persone, che non è utilizzato per espletare funzioni di Stato o per scopi militari. Se in ultima analisi la tassa viene prelevata dal costo del biglietto pagato dai passeggeri, la responsabilità di riscuotere e pagare la tassa è degli operatori aerei (4).
(9)
All’epoca dell’introduzione della tassa, l’importo da riscuotere era calcolato in funzione della distanza tra l’aeroporto di partenza e quello di arrivo al tasso di i) 2 euro nel caso di partenza da un aeroporto per una destinazione ubicata entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino e di ii) 10 euro in tutti gli altri casi.
(10)
A seguito di un’indagine della Commissione su una possibile infrazione del regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 settembre 2008, recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità (5) e dell’articolo 56 del trattato relativo alla libera prestazione dei servizi, i tassi sono stati modificati e, a partire dal 1o marzo 2011, su tutte le partenze, a prescindere dalle distanze, si applica un tasso unico di 3 euro (6).
3. MOTIVI PER AVVIARE IL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(11)
La Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale per quanto riguarda il tasso d’imposizione ridotto che è stato applicato ad alcune rotte nel periodo dal 30 marzo 2009 al 1o marzo 2011, poiché riteneva configurasse aiuto di Stato e nutriva dubbi circa la sua compatibilità con il mercato interno.
(12)
Nella sua valutazione sul carattere selettivo della misura, la Commissione, in linea con la giurisprudenza consolidata (7), ha innanzitutto identificato il pertinente sistema fiscale di riferimento, occupandosi successivamente di verificare se la misura costituisse una deroga a tale sistema e, in caso affermativo, se l’Irlanda avesse dimostrato che tale deroga potesse essere giustificata dalla natura e dalla logica del sistema stesso.
(13)
La Commissione ha concluso che, nel caso di specie, il sistema di riferimento è la tassazione dei passeggeri del trasporto aereo in partenza da un aeroporto ubicato in Irlanda.
(14)
La Commissione ha osservato che il sistema di tassazione dei viaggi aerei prevedeva un tasso generale o normale applicabile a quasi tutti i voli e un tasso ridotto per i voli verso destinazioni ubicate entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino. I servizi della Commissione hanno concluso che il tasso normale costituiva il sistema di riferimento mentre il tasso ridotto, applicato a una categoria ben delimitata di voli, sembrava costituire un’eccezione.
(15)
La Commissione nutriva dubbi sul fatto che la distanza tra l’aeroporto di partenza e quello di destinazione potesse giustificare l’applicazione di un tasso ridotto.
(16)
Innanzitutto, il tasso non si applicava in funzione dell’effettiva lunghezza del viaggio ma considerando la distanza tra l’aeroporto di Dublino e quello di destinazione.
(17)
In secondo luogo, la struttura e la natura oggettiva della tassa non sembravano essere legate alla distanza del volo, bensì al fatto che il luogo di partenza fosse un aeroporto irlandese. Il rapporto con l’autorità fiscale, il fatto imponibile (ovvero la partenza da un aeroporto irlandese) e le ripercussioni negative per la società irlandese (inquinamento acustico e atmosferico) erano esattamente le stesse per tutti i passeggeri in partenza da un aeroporto irlandese, indipendentemente dalla destinazione del volo e della distanza. Gli operatori aerei interessati si trovavano nella stessa situazione fattuale e giuridica rispetto all’obiettivo perseguito.
(18)
In terzo luogo, il sistema fiscale non presentava una differenziazione articolata tra i livelli di tassazione in funzione della distanza del volo, ma fissava semplicemente due tassi: uno per i voli a distanza molto ridotta e l’altro per tutti gli altri voli. Questo criterio sembrava favorire i voli interni e quelli diretti verso alcune zone occidentali del Regno Unito, operando quindi una discriminazione tra i voli nazionali e quelli all’interno dell’Unione. Nel caso di specie, le autorità irlandesi hanno osservato che applicare il tasso più alto alle destinazioni soggette al tasso ridotto sarebbe stato sproporzionato rispetto al prezzo del biglietto. La Commissione ha concluso che il prezzo dei biglietti per le destinazioni nazionali non è necessariamente inferiore a quello dei voli verso altre destinazioni dell’UE. Pertanto, la riduzione del tasso non è sembrata giustificata dalla natura e dalla logica del sistema di tassazione dei viaggi aerei e la misura è stata quindi considerata selettiva.
(19)
Giacché anche tutti gli altri criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato risultavano soddisfatti, la Commissione ha concluso che la misura si configurava come un aiuto di Stato a favore dei vettori aerei che avevano effettuato le rotte soggette all’applicazione del tasso ridotto.
(20)
L’aiuto non sembrava rientrare nell’ambito d’applicazione di nessun orientamento della Commissione che stabilisce la compatibilità degli aiuti di Stato. Inoltre, dal momento che sembrava costituire un aiuto al funzionamento che discriminava i voli all’interno dell’Unione, l’aiuto non poteva essere considerato direttamente compatibile a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c, del trattato. Per giunta, l’aiuto non rientrava in nessuna delle altre esenzioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2 o paragrafo 3, del trattato.
(21)
Di conseguenza, la Commissione nutriva dubbi in merito alla compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno e, conformemente all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (8), ha deciso di avviare il procedimento di indagine formale invitando l’Irlanda e altre parti interessate a presentare le loro osservazioni.
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(22)
In risposta all’avviso pubblicato nella Gazzetta ufficiale (9), la Commissione ha ricevuto osservazioni dalle autorità irlandesi e da Ryanair.
4.1. Osservazioni delle autorità irlandesi
4.1.1. La tassa è una tassa a carico dei consumatori
(23)
Le autorità irlandesi affermano che, per sua natura, la tassa sui viaggi aerei è essenzialmente una tassa a carico dei consumatori. Per facilità di applicazione, le autorità irlandesi hanno imposto a ciascuna compagnia aerea l’obbligo di versare direttamente al servizio delle entrate l’importo pertinente per ciascun passeggero in partenza da un aeroporto irlandese a bordo di un volo operato da quella compagnia. Gli operatori aerei sono tuttavia autorizzati a trasferire la tassa prelevandola dai loro passeggeri.
(24)
Inoltre, la tassa sui viaggi aerei figura di norma tra le voci che compongono il prezzo del biglietto e/o è riportata tra le altre spese e tasse nei termini e condizioni generali delle compagnie. Di conseguenza, la tassa non conferisce un vantaggio a nessun operatore aereo in particolare, dal momento che si tratta semplicemente di un’ulteriore tassa, prelievo o commissione che è di fatto a carico del consumatore.
4.1.2. Assenza di vantaggi a favore di operatori specifici
(25)
Secondo le autorità irlandesi, il conferimento di un vantaggio a operatori specifici è un requisito essenziale perché la tassa sui viaggi aerei rientri nella definizione di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Dal momento che questa tassa, sia essa di 10 euro o 2 euro, è fondamentalmente una tassa a carico dei consumatori, risulta difficile stabilire in che modo possa conferire un vantaggio a determinati operatori.
(26)
È indubbio che tutti gli operatori, siano essi obbligati ad applicare la tassa di 10 euro o di 2 euro, sono in condizioni di parità. La questione è piuttosto quella di stabilire se sia conferito un vantaggio collettivamente agli operatori tenuti ad applicare soltanto la tassa di 2 euro. Secondo le autorità irlandesi, l’unico scenario realistico in cui la tassa sui viaggi aerei potrebbe costituire aiuto di Stato è quello in cui le compagnie aeree che effettuano viaggi verso destinazioni entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino sarebbero obbligate a riscuotere la tassa di 10 euro ma al contempo autorizzate a trattenere la differenza tra il tasso di 10 euro e quello di 2 euro. Tuttavia non era questo il caso. A questo proposito è importante sottolineare che, nel definire la tassa in questione, le autorità irlandesi non avevano in mente nessun operatore o modello di attività in particolare.
4.1.3. Gli operatori aerei irlandesi non traggono nessun vantaggio
(27)
È innanzitutto opportuno precisare che l’Irlanda non possiede più compagnie aeree nazionali di per sé, dato che lo Stato ha ceduto la sua partecipazione in Aer Lingus, l’ex compagnia di bandiera, di cui detiene ora una partecipazione minoritaria.
(28)
Se la tassa avesse avuto un effetto sulle compagnie aeree irlandesi, questo sarebbe stato estremamente diverso a seconda degli operatori. Le autorità irlandesi fanno presente che le rotte all’interno dell’Unione che erano soggette al tasso più alto di 10 euro erano gestite prevalentemente dalle stesse compagnie irlandesi. Nel periodo in esame i tre operatori aerei hanno detenuto circa il [93-97] (10) % del mercato dei voli a cui era applicato il tasso ridotto, ma sono stati dominanti anche nel mercato dei viaggi aerei all’interno dell’Unione, detenendo l’[82-87] (10) % di tutti i voli di questo tipo all’interno dell’Unione.
(29)
Le autorità irlandesi hanno in particolare affermato che lo svantaggio dichiarato da Ryanair è palesemente ingiustificato, dal momento che la compagnia ha trasportato circa il [56-63] (10) % dei passeggeri lungo le tratte soggette all’applicazione del tasso ridotto (cfr. tabella 1).
Tabella n. 1
quote di mercato degli operatori aerei irlandesi sulle rotte in partenza dagli aeroporti irlandesi
Quote di mercato
Entro un raggio di 300 km
Oltre i 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
TOTALE
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Fonte:
informazioni fornite dall’Irlanda basate sui dati presentati dai tre operatori aerei irlandesi e su dati tratti dal Central Statistics Office (Istituto centrale di statistica).
(30)
Dalla tabella n. 1 si evince che il solo operatore che potrebbe eventualmente essere classificato come operatore di bandiera in virtù della partecipazione statale di minoranza (Aer Lingus) ha detenuto una quota molto maggiore di voli soggetti all’applicazione del tasso più elevato ([35-40] (*) %) rispetto ai voli soggetti al tasso ridotto ([16-23] (*) %). Pertanto, ammettendo che il tasso ridotto abbia avuto un qualche effetto sulle compagnie aeree, Aer Lingus ne sarebbe stata notevolmente svantaggiata.
(31)
Per quanto concerne Aer Arann, la quale, secondo il denunciante, beneficerebbe anch’essa del presunto aiuto, le autorità irlandesi sottolineano che tra il 2007 e il 2010 la compagnia ha registrato un calo significativo del fatturato e del numero dei passeggeri. A seguito dell’introduzione della tassa, Aer Arann ha dichiarato una perdita di 18 milioni di euro. Risulta pertanto che prima dell’introduzione della tassa la compagnia era al culmine della sua redditività. Le autorità irlandesi fanno presente inoltre che il denunciante e Aer Arann erano concorrenti solo su un’unica rotta interna, di cui circa il [37-42] (*) % dei voli era effettuato dal denunciante. Per quanto riguarda i voli internazionali che beneficiavano del tasso ridotto (diretti nella parte occidentale del Regno Unito), il denunciante ha gestito oltre il [37-42] (*) % dei voli di linea mentre le quote di Aer Arann e di Aer Lingus sono state inferiori.
(32)
Inoltre, gli operatori aerei non irlandesi hanno sempre avuto la possibilità di effettuare voli soggetti al tasso ridotto. In tale contesto lo Stato non godeva di alcun potere discrezionale. Le autorità irlandesi affermano che, se avessero avuto un vantaggio nell’operare i voli soggetti al tasso ridotto, gli operatori stranieri (non irlandesi) avrebbero deciso di effettuarli, ma l’assenza di compagnie straniere che effettuano tali voli suggerisce che il tasso ridotto non ha conferito alcun vantaggio.
4.1.4. Il tasso ridotto è stato introdotto per evitare di applicare un tasso di imposizione sproporzionato rispetto al prezzo del biglietto
(33)
Le autorità irlandesi sottolineano che lo scopo della differenziazione dei tassi era di introdurre nella tassa un elemento di proporzionalità in funzione della distanza, dal momento che i prezzi dei biglietti sono generalmente inferiori per le destinazioni più vicine. Pur ammettendo l’assenza di una correlazione perfetta tra distanza e prezzo, la correlazione esistente è stata comunque ritenuta sufficiente per giustificare la divisione della tassa in due livelli. Le autorità irlandesi ritengono che un eventuale meccanismo che consenta una differenziazione più precisa in funzione della distanza renderebbe il sistema estremamente complesso e oneroso dal punto di vista amministrativo.
4.1.5. Assenza di distorsione della concorrenza
(34)
Le autorità irlandesi sostengono che il tasso di imposizione più basso non ha generato alcuna distorsione della concorrenza e non ha avuto effetti sugli scambi. Innanzitutto, la tassa, dal momento che per sua natura era una tassa a carico del consumatore, non ha avuto effetti percepibili sugli operatori aerei. In secondo luogo, i tassi di imposizione diversi non distinguevano il mercato irlandese da quello degli altri Stati membri La stragrande maggioranza dei voli soggetti all’applicazione del tasso più basso era diretta all’estero (68 % contro il 32 % di voli nazionali). In terzo luogo, gli operatori aerei sono attivi in un mercato aperto alla concorrenza, il che significa che il mercato era aperto a nuovi soggetti cui sarebbe stato imposto il tasso più basso, alle stesse condizioni degli altri operatori aerei. Se il tasso più basso avesse conferito un vantaggio a determinati operatori, le compagnie non irlandesi avrebbero presumibilmente deciso di operare rotte soggette al tasso inferiore. Il fatto che nessun nuovo operatore sia entrato sul mercato indica che il tasso più basso non ha conferito un vantaggio a determinati vettori aerei.
4.1.6. L’eventuale aiuto sarebbe un aiuto de minimis o avrebbe un effetto trascurabile sugli operatori aerei interessati
(35)
Le autorità irlandesi affermano che, anche se dovesse essere considerato aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, del trattato, il tasso ridotto dovrebbe essere comunque ritenuto compatibile con il mercato interno in quanto aiuto de minimis o per i suoi effetti trascurabili sugli operatori aerei coinvolti.
4.2. Osservazioni dei terzi interessati
4.2.1. Ryanair
(36)
Per quanto attiene alla natura di aiuto di Stato del tasso più basso di imposizione, Ryanair concorda con l’opinione preliminare della Commissione contenuta nella decisione del 13 maggio 2011, ovvero che il tasso inferiore conferisce un vantaggio a determinati operatori aerei e si configura come un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Tuttavia, Ryanair non condivide la posizione della Commissione secondo cui i) il tasso di 10 euro deve essere considerato il tasso “normale” e ii) la misura ha conferito un vantaggio a Ryanair.
(37)
Per quanto concerne la definizione di tasso “normale” o “standard” nell’ambito del sistema fiscale, Ryanair afferma che la posizione della Commissione, secondo cui il tasso di 10 euro è normale e tutti gli operatori cui è stato applicato il tasso di 2 euro hanno ottenuto un vantaggio, è arbitraria. Per Ryanair non c’è motivo di ritenere “normale” il tasso più elevato, e non quello più basso. Inoltre, dal momento che il doppio tasso è stato sostituito da un tasso unico, quest’ultimo risulta probabilmente da una combinazione dei due tassi iniziali. Pertanto il nuovo tasso sarebbe il riferimento ragionevole per valutare ogni potenziale danno o agevolazione derivante dal doppio sistema.
(38)
Ryanair afferma inoltre di non aver tratto alcun un vantaggio dalla doppia tassa sui viaggi aerei. Nel valutare se una misura si configura come un aiuto di Stato, la Commissione deve tener conto degli effetti globali sul potenziale beneficiario e, in particolare, dedurre ogni spesa specifica che grava sull’agevolazione conferita dal presunto aiuto. Nel periodo di applicazione del sistema di doppia tassazione, Ryanair ha versato le imposte riprese nella tabella n. 2.
Tabella n. 2
passeggeri trasportati e tasse corrisposte nel periodo dal 30 marzo 2009 al 1o marzo 2011.
Categoria di destinazione rispetto all’aeroporto di Dublino
Passeggeri tassati
Tassa versata
Quota
Entro 300 km sul territorio nazionale (2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Entro 300 km al di fuori del territorio nazionale (2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Oltre 300 km all’interno dell’UE
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Oltre 300 km al di fuori dell’UE
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
TOTALE
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Dal momento che ritiene che il nuovo tasso unico di 3 EUR debba essere considerato l’importo normale, nel periodo dal 30 marzo 2009 al 1o marzo 2011 Ryanair avrebbe dovuto versare a titolo dell’imposta sui viaggi aerei l’importo di […] (*) euro (12), ovvero […] (*) euro in meno rispetto alla somma effettivamente versata (vd. tabella n. 2). Ryanair sostiene pertanto di non aver tratto alcun beneficio dall’applicazione del tasso più basso, semmai di esserne stata danneggiata.
4.3. Osservazioni dell’Irlanda sui commenti delle parti interessate
(40)
Il 13 gennaio 2012 le autorità irlandesi hanno presentato le loro osservazioni sui commenti di Ryanair. In primo luogo le autorità irlandesi non concordano con la descrizione della tassa fatta da Ryanair, poiché, secondo loro, si tratta essenzialmente di una tassa a carico dei consumatori e il tasso inferiore non conferisce un vantaggio alle compagnie aeree. In secondo luogo, non è chiaro come Ryanair possa essere la parte più direttamente e negativamente lesa dal tasso ridotto, in particolare dal momento che ha trasportato circa il [56-63] (*) % dei passeggeri sui voli soggetti alla tassa inferiore. In terzo luogo non vi sono prove a dimostrazione del fatto che il tasso inferiore sia stato pensato per sostenere Aer Arann. Le autorità irlandesi non avevano in mente nessun operatore in particolare quando hanno stabilito la tassa in questione. In quarto luogo, l’argomentazione di Ryanair per cui il tasso più alto di 10 euro non deve essere considerato il tasso normale dell’imposta sui viaggi aerei è priva di logica. Nell’ambito del sistema di doppia imposizione, il tasso più elevato è stato applicato a una percentuale di voli in partenza compresa tra l’85 e il 90 %. Le autorità irlandesi hanno ribadito di aver concesso una deroga al tasso standard di 10 euro, al fine di introdurre nella tassa un elemento di proporzionalità legato alla distanza.
5. VALUTAZIONE
5.1. Esistenza di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato
(41)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato “sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”.
(42)
Per rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, una misura deve essere selettiva (13). Per stabilire il carattere selettivo di una misura, la Commissione deve valutare se la misura favorisca “talune imprese o talune produzioni” rispetto ad altre che si trovano in una situazione di fatto e di diritto analoga alla luce dell’obiettivo perseguito dal provvedimento interessato (14). Secondo la giurisprudenza consolidata (15), una misura fiscale è selettiva a priori se costituisce una deroga alla normale applicazione del quadro fiscale generale.
(43)
Pertanto la Commissione deve innanzitutto identificare il pertinente sistema fiscale di riferimento. Per quanto concerne la tassazione, la Commissione osserva che, in linea di principio, la definizione del sistema fiscale è di competenza esclusiva degli Stati membri. Nell’elaborare il proprio sistema fiscale, le autorità irlandesi hanno deciso di definire come elemento imponibile della tassa sui viaggi aerei la partenza di un passeggero di un aereo da un aeroporto situato in Irlanda. Il sistema di riferimento è pertanto la tassazione dei passeggeri di voli in partenza da un aeroporto in Irlanda. L’obiettivo del sistema è di alimentare il bilancio statale. La conclusione che il sistema di riferimento sia la tassazione dei passeggeri di aerei in partenza da un aeroporto ubicato in Irlanda è stata confermata dalle autorità irlandesi nella loro risposta alle osservazioni della parte terza.
(44)
In secondo luogo, in linea con la giurisprudenza consolidata (16), la Commissione deve stabilire se la misura in questione costituisca una deroga al sistema di riferimento individuato.
(45)
Ryanair sostiene che il tasso ridotto di 2 euro (oppure il tasso unico di 3 euro introdotto il 1o marzo 2011) deve essere considerato il tasso normale nel quadro del sistema di imposizione dei viaggi aerei. Tuttavia, dal momento che il tasso ridotto si applicava esclusivamente alle destinazioni nazionali, ad eccezione di alcune destinazioni nella parte occidentale del Regno Unito e, secondo le autorità irlandesi, solo al 10-15 % di tutti i voli interessati, esso non può essere considerato “normale”. Per quanto concerne il tasso di 3 euro, questa tariffa non era in vigore all’epoca cui la presente decisione fa riferimento e non può pertanto essere considerata come il tasso normale del sistema di imposizione dei viaggi aerei di quel momento. La Commissione conclude perciò che il tasso più elevato di 10 euro è il tasso normale del sistema di riferimento, mentre il tasso ridotto di 2 euro, applicato a una categoria ben determinata di voli, costituisce un’eccezione.
(46)
In terzo luogo la Commissione deve esaminare se tali eccezioni sono giustificate dalla “natura o dalla struttura generale del sistema” (17) nello Stato membro. Se così fosse, la misura non è considerata tale da conferire un vantaggio selettivo e non costituisce pertanto aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. In tale contesto è opportuno osservare che, stando alla giurisprudenza (18), prevalgono i principi informatori o basilari del sistema di riferimento e non quelli della particolare misura in questione.
(47)
Secondo le autorità irlandesi il tasso più basso è stato introdotto per aggiungere nella tassa un elemento di proporzionalità in funzione della distanza del volo. Per la Commissione il ragionamento non è legato ai principi informatori o basilari del sistema tributario stesso, ma piuttosto a quelli della deroga. La struttura e la natura oggettiva della tassa non erano legate alla distanza del volo, bensì al fatto che il luogo di partenza fosse un aeroporto irlandese. Il rapporto con l’autorità fiscale, il fatto imponibile (ovvero la partenza da un aeroporto irlandese) e le ripercussioni negative per la società irlandese causate dalla partenza dei passeggeri da un aeroporto irlandese (per esempio, inquinamento acustico e atmosferico) erano esattamente le stesse indipendentemente dalla destinazione del volo e della distanza. Gli operatori aerei interessati si trovavano pertanto in una situazione fattuale e giuridica analoga rispetto all’obiettivo perseguito.
(48)
In aggiunta, il sistema fiscale non presentava una differenziazione articolata tra i livelli di tassazione in funzione della distanza effettiva dei voli. Innanzitutto, il tasso di imposizione non si applicava in base all’effettiva lunghezza del volo ma in funzione della distanza tra l’aeroporto di Dublino e quello di destinazione, a prescindere dal luogo di partenza. In secondo luogo, il sistema fiscale prevedeva solo due tassi: uno per i voli a distanza molto ridotta dall’aeroporto di Dublino e l’altro per tutti gli altri voli.
(49)
Inoltre, anche se il motivo della deroga risiede nella natura e nella logica dei principi del sistema di tassazione dei viaggi aerei, la Corte ha stabilito che una data agevolazione deve essere coerente non solamente con le caratteristiche inerenti al sistema tributario di cui trattasi, ma anche relativamente all’attuazione di detto sistema (19). Come accennato al punto 47, il sistema fiscale di fatto non assicurava tassi proporzionati in funzione della lunghezza effettiva dei voli, giacché il tasso applicabile era fissato in base alla distanza tra l’aeroporto di Dublino e quello di destinazione, a prescindere dal luogo effettivo di partenza, e prevedeva solo due tassi: uno per i voli a distanza molto ridotta dall’aeroporto di Dublino e l’altro per tutti gli altri voli. Il prezzo dei biglietti per i voli nazionali non è necessariamente inferiore a quello dei voli verso altre destinazioni dell’UE. La misura non era pertanto in grado di conseguire il suo obiettivo, ovvero garantire la proporzionalità della tassa in funzione della distanza del volo. Nel caso di specie, né le autorità irlandesi né nessun’altra parte terza ha rilevato che l’effetto della deroga è stato proprio quello di rendere la tassa effettivamente proporzionale alla distanza. Al contrario, le autorità irlandesi riconoscono l’assenza di una correlazione perfetta tra la distanza e il tasso di imposizione.
(50)
La Commissione ritiene pertanto che non vi sia motivo di modificare la sua opinione preliminare, ovvero che il tasso più basso non rientra nella logica e nella struttura generale del sistema di imposizione dei viaggi aerei. Di conseguenza, la Commissione ritiene che la misura sia selettiva e non giustificata dalla natura e dalla logica del sistema.
(51)
La spesa per le tasse costituisce un costo generalmente sostenuto dall’impresa.
(52)
L’applicazione della tassa sui viaggi aerei può incidere sulle entrate della compagnia aerea soggetta al pagamento dell’imposta, causando un aumento dei prezzi dei biglietti per i clienti, oppure riducendo il margine di profitto per ogni biglietto venduto, nel caso in cui la compagnia decida di non trasferire la tassa al consumatore. A tal proposito la Corte ha stabilito che: “dato che l’importo delle tasse aeroportuali incide direttamente e automaticamente sul prezzo del tragitto, il fatto di stabilire differenze tra gli importi delle tasse gravanti sui passeggeri si ripercuote automaticamente sul costo del trasporto, che privilegia […], l’accesso ai voli nazionali o regionali rispetto all’accesso ai voli intracomunitari” (20).
(53)
Rispetto al tasso normale quindi, il tasso ridotto per un determinato tipo di voli ha un minore effetto sugli operatori aerei che li offrono, i quali sono sollevati da un costo che di norma dovrebbero sostenere e hanno una spesa inferiore da trasferire ai loro passeggeri o di cui farsi carico.
(54)
Di conseguenza, la Commissione conclude che il tasso più basso di imposizione fiscale ha fornito un vantaggio agli operatori aerei che hanno effettuato le rotte soggette a questo tasso. Grazie al costo inferiore che hanno trasferito ai clienti o sostenuto direttamente, questi operatori aerei hanno risparmiato, migliorando così la loro situazione finanziaria rispetto ad altri vettori aerei concorrenti nel mercato del trasporto aereo. Il vantaggio corrisponde alla differenza tra il tasso più basso di 2 euro e il tasso normale di 10 euro nel periodo compreso tra il 30 marzo 2009 e il 1o marzo 2011. La Commissione osserva che i voli soggetti al tasso ridotto sono stati per la maggior parte effettuati da operatori aerei con un forte legame con l’Irlanda (Aer Lingus, Aer Arann e Ryanair sono state fondate in Irlanda dove hanno tuttora le loro sedi centrali). Pertanto, il tasso ridotto ha conferito un vantaggio reale agli operatori aerei irlandesi rispetto agli altri operatori dell’Unione.
(55)
La Commissione non può accettare l’argomentazione di Ryanair, secondo cui il vantaggio era limitato alla differenza tra il tasso più basso e quello di 3 euro, introdotto solo il 1o marzo 2011. Questo importo non era in vigore nello stesso periodo di applicazione del tasso ridotto e, se all’interno di un sistema che prevede due tassi, uno più basso e uno più alto, è prevista un’agevolazione, adottare un termine di riferimento fissandolo all’incirca a metà tra i due tassi non tiene conto di tutto l’aiuto che è stato concesso.
(56)
Ryanair sostiene inoltre di aver tratto meno benefici dal tasso più basso rispetto, per esempio, a Aer Arann, dal momento che le destinazioni della maggioranza dei suoi voli sono interessate dall’applicazione del tasso più alto. Tuttavia, il vantaggio derivante dall’applicazione del tasso più basso di 2 euro è la differenza tra tale tasso e quello standard di 10 euro. Nell’applicare il tasso ridotto ad alcuni voli, Ryanair, come tutte le altre compagnie che hanno effettuato voli soggetti a tale tasso, ha beneficiato di un vantaggio corrispondente alla differenza tra i due tassi.
(57)
Secondo le intenzioni delle autorità irlandesi, la tassa doveva essere trasferita ai passeggeri, non comportando quindi alcun vantaggio per gli operatori aerei. In tale contesto la Commissione osserva che la riduzione del tasso normale di una data imposta può conferire un vantaggio selettivo all’operatore aereo soggetto al pagamento del tasso ridotto anche nella situazione in cui questi sia obbligato per legge a trasferire tale imposta al consumatore (21). La Commissione rileva inoltre che, nel caso di specie, la misura non prevedeva un meccanismo che assicurasse l’effettivo trasferimento della tassa ai passeggeri, bensì lasciava liberi gli operatori di decidere se e come trasferire l’imposta. Di fatto, nella sua denuncia, il denunciante affermava il contrario, ovvero che non poteva trasferire il costo dell’imposta sui passeggeri onde evitare un effetto sproporzionato sui prezzi dei biglietti. La Commissione non concorda quindi con le autorità irlandesi sul fatto che non vi fosse un vantaggio per gli operatori aerei: i vettori soggetti al tasso ridotto per alcuni voli trasferivano un costo inferiore ai loro passeggeri rispetto agli altri vettori. Questa posizione è in linea con la pratica della Commissione in materia di misure di aiuto derivanti da un diritto di accisa (22), secondo cui le esenzioni da tali diritti conferiscono un vantaggio all’operatore aereo soggetto al pagamento dell’imposta, a prescindere dal fatto che decida di trasferire il costo ai suoi clienti.
(58)
Di conseguenza, la Commissione conclude che il tasso più basso ha conferito un vantaggio a determinati operatori aerei. Il vantaggio corrisponde alla differenza tra il tasso più basso di 2 euro e il tasso normale di 10 euro nel periodo compreso tra il 30 marzo 2009 e il 1o marzo 2011. I voli soggetti al tasso ridotto sono stati effettuati per la maggior parte da operatori con un forte legame con l’Irlanda (Aer Lingus, Aer Arann e Ryanair). Pertanto, il tasso ridotto ha conferito un vantaggio reale agli operatori aerei irlandesi rispetto agli altri operatori dell’Unione.
(59)
Il fatto che le autorità irlandesi abbiano autorizzato un tasso d’imposta più basso rispetto al tasso normalmente applicato ha provocato una perdita di gettito per lo Stato, implicando perciò il ricorso a risorse statali. Dal momento che l’applicazione del tasso ridotto è stata decisa dalle autorità nazionali, la misura è imputabile allo Stato.
(60)
Gli operatori aerei che hanno beneficiato del tasso ridotto sono stati esonerati da costi che altrimenti avrebbero dovuto sostenere o trasferire ai passeggeri e hanno migliorato la loro situazione finanziaria rispetto ai loro concorrenti sul mercato del trasporto aereo, falsando o minacciando di falsare la concorrenza.
(61)
Allorché un aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi all’interno dell’Unione, questi sono da considerarsi influenzati dall’aiuto (23). È sufficiente che il destinatario dell’aiuto sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza (24). Il settore del trasporto aereo è caratterizzato da un’intensa concorrenza tra operatori di diversi Stati membri, in particolare a partire dall’entrata in vigore, il 1o gennaio 1993, della terza fase di liberalizzazione dei trasporto aerei (“terzo pacchetto”), ovvero del regolamento (CEE) n. 2407/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sul rilascio delle licenze ai vettori aerei (25), del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie (26) e del regolamento (CEE) n. 2409/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sulle tariffe aeree per il trasporto di passeggeri e di merci (27). Il tasso ridotto ha pertanto influito sugli scambi tra Stati membri poiché ha rafforzato la posizione di alcuni operatori aerei concorrenti in un mercato interamente liberalizzato a livello dell’Unione.
(62)
Giacché tutti gli altri criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sono soddisfatti, la misura si configura come un aiuto di Stato a vantaggio di tutti i vettori aerei che hanno effettuato voli soggetti all’applicazione del tasso ridotto.
5.2. Legittimità
(63)
Venendo meno all’obbligo di notifica della misura prima di darvi esecuzione, le autorità irlandesi non hanno rispettato le disposizioni di cui all’articolo 108, paragrafo 3, del trattato. Di conseguenza, la misura costituisce un aiuto di Stato illegittimo.
5.3. Compatibilità dell’aiuto con il TFUE
(64)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato, possono considerarsi compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Dal momento che l’aiuto ha costituito un aiuto al funzionamento che riduceva le spese correnti di alcuni operatori aerei, secondo la giurisprudenza della Corte la misura è in linea di principio incompatibile con il mercato interno (28). L’aiuto non rientra nell’ambito d’applicazione di nessun orientamento della Commissione che stabilisce la compatibilità degli aiuti di Stato in quest’ambito e, in particolare, non rientra negli orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali (29), dal momento che non è legato all’apertura di determinate rotte. Le autorità irlandesi non hanno presentato argomenti né fornito informazioni per dimostrare che l’aiuto poteva essere ritenuto compatibile ai sensi della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale (30), ma, al contrario, hanno precisato che l’obiettivo della misura è l’aumento del reddito e non la tutela dell’ambiente. Il fatto che la tassa in questione non sia affatto legata in modo chiaro o proporzionale alla riduzione, per esempio, del consumo energetico, dell’inquinamento, delle emissioni di gas a effetto serra o dell’inquinamento acustico, avalla tale ragionamento. La Commissione pertanto ritiene che l’aiuto non sia compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
(65)
L’aiuto non rientra in nessuna delle altre esenzioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2 o paragrafo 3, del trattato.
(66)
Inoltre, anche se l’aiuto fosse compatibile con una delle eccezioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2 o 3, del trattato, ma ciò non è il caso, la Corte ha stabilito che la procedura prevista dagli articoli 107 e 108 del trattato non deve portare a un risultato contrario alle disposizioni specifiche del trattato. La Corte ha inoltre affermato che quegli aspetti dell’aiuto che contravvengono a norme specifiche del trattato, diverse dagli articoli 107 e 108, possono essere così indissolubilmente connessi all’oggetto dell’aiuto da rendere impossibile una loro valutazione separata (31). Nel caso di specie, come illustrato al punto 10, la differenziazione dei tassi è stata oggetto di un’indagine della Commissione, a seguito della quale è stata giudicata non conforme al regolamento (CE) n. 1008/2008 e all’articolo 56 del trattato sulla libera prestazione dei servizi, poiché ha imposto condizioni più onerose per la prestazione dei servizi di trasporto aereo all’interno dell’Unione rispetto a quelle previste per gli stessi servizi entro i confini nazionali. Nelle cause in materia di tasse aeroportuali, la Corte ha esplicitamente stabilito che le disposizioni in materia di libera prestazione dei servizi contenute nel trattato si applicano anche al settore dei trasporti (32). Nel caso di specie l’aiuto di Stato deriva proprio dalla differenziazione dei tassi di imposizione. Dal momento che la tassa e l’aiuto costituiscono due elementi della stessa misura fiscale, essi sono inseparabili (33) e l’aiuto di Stato non può quindi essere concesso senza violare il principio della libera prestazione dei servizi. Di conseguenza, in nessun caso l’aiuto può essere dichiarato compatibile con il trattato, poiché violerebbe inevitabilmente le disposizioni del regolamento (CE) n. 1008/2008 e l’articolo 56 del trattato.
(67)
La Commissione conclude pertanto che l’aiuto non può essere considerato compatibile con il trattato.
6. CONCLUSIONI
(68)
La Commissione ritiene che il tasso ridotto della tassa sui viaggi aerei per i voli la cui destinazione si trova entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino, previsto dalla sezione 55 del Finance (No. 2) Act 2008, in particolare l’articolo 2, lettera b), per il periodo dal 30 marzo 2009 al 1o marzo 2011, costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. L’Irlanda ha dato illegalmente esecuzione all’aiuto di Stato in questione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato.
(69)
L’aiuto di Stato non è conforme a nessuna deroga prevista dall’articolo 107, paragrafi 2 e 3 del trattato. Dal momento che non è riscontrabile nessun altro elemento attestante la compatibilità della misura in questione, questa è incompatibile con il mercato interno.
(70)
L’aiuto di Stato corrisponde alla differenza tra il tasso più basso dell’imposta sui viaggi aerei, prelevata da ciascun passeggero, e il tasso normale di 10 euro (ovvero 8 euro per passeggero). Sono interessati tutti i voli effettuati da aeromobili di capacità superiore a 20 passeggeri e non utilizzati per svolgere funzioni di Stato o a scopi militari, in partenza da un aeroporto con oltre 10 000 passeggeri l’anno verso una destinazione situata entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino. I beneficiari sono Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann e altri vettori aerei che l’Irlanda deve indicare.
(71)
Conformemente all’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, in caso di decisione negativa relativa a casi di aiuti illegali, la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dai beneficiari. Si invita pertanto l’Irlanda a procedere al recupero dell’aiuto ritenuto incompatibile,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato consistente in un tasso d’imposizione ridotto della tassa sui viaggi aerei applicabile a tutti i voli con un aeromobile di capacità superiore a 20 passeggeri e non utilizzato per espletare funzioni di Stato o a scopi militari, in partenza, nel periodo compreso tra il 30 marzo 2009 e il 1o marzo 2011, da un aeroporto con oltre 10 000 passeggeri l’anno verso una destinazione situata entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino, attuato illegalmente dall’Irlanda in applicazione della sezione 55 del Finance (No. 2) Act 2008, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 2
L’aiuto individuale concesso a norma del regime di cui all’articolo 1 non costituisce aiuto di Stato se soddisfa le condizioni previste da un regolamento adottato conformemente all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 (34).
Articolo 3
L’aiuto individuale concesso nel quadro del regime di cui all’articolo 1, che, al momento della concessione, soddisfa le condizioni di un regolamento adottato a norma dell’articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 o di una decisione della Commissione che approva un regime di aiuti, è compatibile con il mercato interno, fino alle intensità massime di aiuto applicabili a quel tipo di aiuto.
Articolo 4
1. L’Irlanda procede al recupero dell’aiuto incompatibile concesso nel quadro del regime di cui all’articolo 1 presso i beneficiari.
2. Gli importi da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state posti a disposizione dei beneficiari fino alla data del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi devono essere calcolati secondo il regime dell’interesse composto conformemente al capitolo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (35).
Articolo 5
1. Il recupero degli aiuti concessi dal regime di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. L’Irlanda garantisce l’attuazione della presente decisione entro un termine di quattro mesi a decorrere dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, l’Irlanda trasmette le seguenti informazioni:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto un aiuto nell’ambito del regime di cui all’articolo 1 e l’importo complessivo dell’aiuto ricevuto da ciascuno di loro a norma del suddetto regime;
b)
l’importo totale, in capitale e interessi, da recuperare presso ogni beneficiario;
c)
la descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione e
d)
i documenti attestanti che ai beneficiari è stato ordinato di rimborsare l’aiuto.
2. L’Irlanda informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’attuazione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto concesso nel quadro del regime di cui all’articolo 1, e trasmette immediatamente, su semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione. L’Irlanda provvede inoltre a fornire inoltre informazioni dettagliate circa l’importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 7
L’Irlanda è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 25 luglio 2012