ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 29. června 2011
o státní podpoře C 35/08 (ex NN 11/08), kterou Francie poskytla veřejné ìnstituci Institut Français du Pétrole
(oznámeno pod číslem K(2011) 4483)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/26/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru (2), a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (3),
vzhledem k těmto důvodům:
1 POSTUP
(1)
V rámci formálního vyšetřovacího řízení ve věci státní podpory č. C 51/05, kterou Francie poskytla podniku Institut Français du Pétrole (4) (dále jen „IFP“), francouzské orgány informovaly útvary Komise dopisem ze dne 18. července 2006, zaevidovaným dne 19. července 2006, že veřejná instituce IFP byla dne 7. července 2006 přeměněna z profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů na veřejnou instituci průmyslové a obchodní povahy (dále jen „EPIC“). K této změně došlo na základě dvou dokumentů, které francouzské orgány přiložily ke svému dopisu: i) na základě nařízení č. 2006-797 ze dne 6. července 2006 o nových stanovách veřejné instituce IFP a ii) na základě článku 95 zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005 o programu orientace energetické politiky (k jehož provedení bylo výše uvedené nařízení přijato).
(2)
Dopisy ze dne 3. srpna 2007 a 7. května 2008 požádala Komise francouzské orgány o informace a obdržela jejich odpověď v dopisech ze dne 28. září 2007 a ze dne 26. června 2008.
(3)
Dne 16. července 2008 přijala Komise v rámci dříve zahájené věci rozhodnutí (dále jen „rozhodnutí C 51/2005“) ohledně první podpory, kterou Francie poskytla skupině IFP (5). Zdůraznila v něm, že prostřednictvím odděleného řízení zvlášť posoudí otázku existence dodatečné státní podpory ve formě případné neomezené státní záruky vyplývající z toho, že veřejná instituce IPF má postavení veřejné instituce průmyslové a obchodní povahy (EPIC).
(4)
Toto druhé řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU bylo zahájeno rozhodnutím Komise ze dne 16. července 2008 (6) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“), které bylo přijato na základě čl. 4 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (7) (dále jen „procesní nařízení“), ohledně neomezené státní záruky, jíž mohla skupina IFP případně požívat.
(5)
Zveřejněním výše uvedeného rozhodnutí o zahájení řízení dne 11. října 2008 v Úředním věstníku Evropské unie Komise vyzvala zúčastněné třetí strany k předložení připomínek k projednávanému opatření.
(6)
Komise obdržela připomínky Francie dopisem ze dne 14. října 2008.
(7)
Dopisem ze dne 6. listopadu 2008, který Komise zaevidovala téhož dne, poradci ze společnosti UOP Limited informovali Komisi, že jejich klientka si přeje vyjádřit připomínky k projednávanému opatření. S ohledem na čas nezbytný pro překlad požádali o prodloužení termínu k předložení svých připomínek až do 30. listopadu 2008. Komise v dopise ze dne 7. listopadu 2008 uvedla, že souhlasí s odůvodněním této žádosti a že prodlužuje lhůtu pro odpověď společnosti UOP Limited do 30. listopadu 2008. Dopisem ze dne 28. listopadu 2008, který Komise zaevidovala téhož dne, poradci ze společnosti UOP Limited zaslali připomínky své klientky k rozhodnutí o zahájení řízení.
(8)
V témže dopise ze dne 28. listopadu 2008 poradci společnosti UOP Limited požádali o povolení, aby jejich klientka mohla vyjadřovat další připomínky během řízení. Komise dopisem ze dne 17. prosince 2008 odpověděla na tuto žádost a souhlasila s prodloužením lhůty pro odpověď společnosti UOP Limited až do 23. ledna 2009, aby jí umožnila předložit případné další připomínky. V dopise ze dne 23. ledna 2009 zaslali poradci společnosti UOP Limited další připomínky své klientky.
(9)
V dopise ze dne 6. května 2009 Komise informovala francouzské orgány o všech připomínkách, které k rozhodnutí o zahájení řízení vznesla společnost UOP Limited, a to v případě potřeby bez důvěrných údajů. Vyzvala francouzské orgány, aby se k těmto připomínkám vyjádřily nejpozději do dne 8. června 2009. Francouzské orgány dopisem ze dne 2. června 2009 požádaly o prodloužení této lhůty do 22. června 2009, protože připomínky předložené třetí stranou podle nich vyžadovaly podrobnou a hloubkovou analýzu a konzultaci několika ministerských odborů. Komise v dopise ze dne 9. června 2009 schválila prodloužení lhůty do 22. června 2009. Francouzské orgány se vyjádřily k připomínkám společnosti UOP Limited dopisem ze dne 22. června 2009.
(10)
Komise v dopise ze dne 29. července 2009 požádala francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby je poskytly do 24. srpna 2009. Francouzské orgány dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 7. září 2009, Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 20. srpna 2009. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 8. září 2009.
(11)
Komise v dopise ze dne 20. listopadu 2009 požádala francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby je poskytly do dvaceti dnů. Francouzské orgány dopisem ze dne 14. prosince 2009 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 22. ledna 2010, Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 18. prosince 2009. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 13. ledna 2010.
(12)
Dne 20. května 2010 uspořádaly útvary Komise v Bruselu schůzi, na které s francouzskými orgány projednaly, jaké důsledky má pro posuzovanou podporu rozhodnutí Komise ze dne 26. ledna 2010 ve věci státní podpory č. C 56/07 (ex E 15/05) poskytnuté společnosti La Poste (8) (dále jen „rozhodnutí C 56/2007“). Společnost La Poste byla veřejným subjektem, který měl až do té doby postavení rovnocenné veřejné instituci průmyslové a obchodní povahy (9), věc, která se jí týkala (dále jen „věc La Poste“ nebo„věc týkají se pošty“), měla řadu společných znaků s projednávaným opatřením, a proto francouzské orgány předložily v připomínkách k oběma věcem mutatis mutandis tytéž argumenty. Dne 4. června 2010 zaslaly útvary Komise Francii mailem seznam dodatečných otázek, protože si přály mít k dispozici písemné vyjádření francouzských orgánů k několika bodům, které se projednávaly na výše uvedené schůzi. Francouzské orgány poskytly požadovaná vyjádření v dopise ze dne 16. července 2010.
(13)
V dopise ze dne 29. září 2009 požádala Komise francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby jí je zaslaly do dvaceti dnů. Francouzské orgány dopisem ze dne 7. října 2010 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 26. listopadu 2010 a Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 8. října 2010. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 26. listopadu 2010.
2 SKUPINA IFP
(14)
Jak Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení řízení a ve výše uvedeném rozhodnutí C 51/2005 (10), veřejná instituce IFP plní tyto tři úkoly:
-
výzkum a vývoj v oblasti vyhledávání ložisek ropy a plynu a v oblasti technologií rafinace a petrochemie,
-
vzdělávání inženýrů a techniků a
-
poskytování informací a dokumentace souvisejících s těmito odvětvími.
Uzavírá se státem smlouvu o cílech, v níž jsou pokaždé vymezeny hlavní směry její činnosti na období pěti let.
(15)
Veřejná instituce IFP rovněž přímo či nepřímo ovládá obchodní společnosti, s nimiž uzavřela výhradní výzkumné a licenční dohody. Komise na základě souboru souvisejících prvků, jejichž podrobný popis je uveden ve 137. bodě odůvodnění, dospěla v rozhodnutí C 51/2005 k závěru, že celek, který tvoří akciové společnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat a jejich mateřská společnost, veřejná instituce IFP, představuje ve smyslu práva hospodářské soutěže hospodářskou skupinu (dále jen „skupinu IFP“).
(16)
Společnost Axens působí na trhu katalyzátorů a technologií pro rafinerie a petrochemický průmysl. V roce 2006, v době změny postavení mateřské společnosti, dosáhla konsolidovaného obratu 308,45 milionů EUR. IFP a Axens jsou propojeny dvěma výhradními dohodami o rámcové licenci a o licenci na výrobky a smlouvou o aplikovaném výzkumu (11). Protihodnotou za tyto dohody platí dceřiná společnost mateřské společnosti jednak poplatky na základě licenčních smluv a jednak odměnu […] (13) za přístup k výzkumným kapacitám veřejné instituce IFP.
(17)
Společnost Beicip-Franlab se specializuje na vydávání a distribuci programového vybavení v oblasti „Průzkum - Ložiska“ a na provádění studií a poradenské činnosti. V roce 2006 činil její obrat 42 milionů EUR. Výhradní smlouva o vývoji, uvádění na trh a užití, která byla podepsána v roce 2003 na dobu deseti let, stanoví, že [IFP nabízí] společnosti Beicip-Franlab [výsledky svých výzkumů] (**) o algoritmech, modelech nebo metodikách [vyvinutých] (**) IFP v oblasti „Průzkum - Ložiska“ a že Beicip-Franlab může IFP požádat o realizaci produktů na tomto základě. Beicip-Franlab hradí veškeré náklady veřejné instituce IFP na vývoj produktů. Beicip-Franlab kromě toho hradí různé doplňkové odměny […] (*) k pokrytí nákladů na údržbu a užívací práva. V roce 2005 byl podepsán dodatek smlouvy, který upravuje podmínky odměňování, ale zachovává přitom zásadu, že Beicip-Franlab hradí veškeré náklady na vývoj.
(18)
Společnost Prosernat dodává studie a služby, jakož i průmyslové celky v oblasti zpracování plynu a rekuperace síry. V roce 2006 činil její obrat 49,9 milionů EUR. Dohoda o rámcové licenci a smlouva o aplikovaném výzkumu mezi veřejnou institucí IFP a společností Prosernat byly podepsány dne 18. srpna 2003 na dobu deseti let, se zpětným účinkem k 1. lednu 2002, a udělují společnosti Prosernat výhradní licenci na patenty veřejné instituce IFP a [IFP této společnosti nabízí výsledky svých] (**) výzkumů […] (*) v oblasti technologií zpracování plynu a rekuperace síry. Společnost Prosernat platí mateřské společnosti poplatek z ročního obratu jako odměnu za licenci na postupy a také poplatek, který je stanoven podle konkrétního vybavení. Odměna veřejné instituce IFP za přístup společnosti Prosernat k výsledkům výzkumných prací činí […] (*) % z celkového ročního obratu společnosti Prosernat.
(19)
V souladu s článkem 6 rozhodnutí C 51/2005 byla v roce 2009 (14) vložena do výhradních dohod, které upravují odměňování veřejné instituce IFP jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, doložka, která zajišťuje, aby se mateřské společnosti vyplácela minimální nepaušální odměna pokrývající alespoň 25 % nákladů na studie proveditelnosti před aplikovaným výzkumem, 50 % nákladů na aplikovaný výzkum a případně 75 % nákladů na předvýrobní vývojové činnosti (15) ve smyslu Pokynů Společenství pro státní podpory na výzkum a vývoj ze dne 17. února 1996 (16) (dále jen „pokyny pro výzkum a vývoj z roku 1996“), které IFP provádí v oblastech činnosti svých dceřiných společností.
(20)
V souladu s rozhodnutím o zahájení řízení by se v rámci vyšetřování projednávané podpory mělo přihlédnout k potenciálnímu dopadu státní záruky, která vyplývá z toho, že veřejná instituce IFP má postavení EPIC, na všechny subjekty skupiny IFP (tedy na veřejnou instituci IFP a její tři soukromoprávní dceřiné společnosti) (17).
3 POPIS OPATŘENÍ
(21)
Až do roku 2006 měla veřejná instituce IFP formu právnické osoby soukromého práva, profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů, a byla pod hospodářskou a finanční kontrolou francouzské vlády.
(22)
Článek 95 zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005 o programu orientace energetické politiky stanovil, že se IFP stane veřejnou institucí průmyslové a obchodní povahy (EPIC). Tato přeměna nabyla účinnosti od data zveřejnění nařízení č. 2006-797 ze dne 6. července 2006 o stanovách veřejné instituce IFP v Úředním věstníku Francouzské republiky.
(23)
K datu změny postavení na EPIC se z veřejné instituce IFP stala právnická osoba veřejného práva (18).
(24)
Právní důsledky postavení EPIC jsou podrobně vysvětleny v části 2 (Popis opatření) rozhodnutí C 56/2007 a v části 3.2.1 (Právní důsledky postavení EPIC pro IFP) rozhodnutí o zahájení řízení, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis.
4 DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(25)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že pochybnosti související s podporou se týkaly zejména skutečnosti, že nepřiměřený režim obecného práva, který byl zaveden ve prospěch veřejných institucí průmyslové a obchodní povahy (EPIC) v případě konkurzu, je obdobný mechanismu neomezené státní záruky využívajícímu veřejné prostředky:
-
Na veřejné instituce EPIC jakožto právnické osoby veřejného práva se z důvodu obecné zásady nezabavitelnosti majetku právnických osob veřejného práva, kterou francouzské soudy, zejména Kasační soud, uznávají již od konce 19. století (19), nepoužije insolvenční a konkurzní řízení. Podrobnější informace jsou uvedeny v části 3.2.1.1 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně ve 38. až 40. bodě odůvodnění (20).
-
Na druhou stranu pro veřejné instituce EPIC platí zákon ze dne 16. července 1980 a související prováděcí předpisy. Tyto předpisy výslovně stanoví, že stát je orgánem způsobilým k vymáhání dluhů veřejných institucí, udělují mu významné pravomoci, například pravomoc provedení úhrady z moci úřední a pravomoc vytvoření dostatečných zdrojů, a upravují zásadu konečné odpovědnosti státu za dluhy právnických osob veřejného práva. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.2 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně ve 41. až 45. bodě odůvodnění (21).
-
V případě zániku EPIC se použije zásada převodu dluhů na stát nebo na jiný veřejnoprávní subjekt (22), takže všichni věřitelé EPIC mají jistotu, že nikdy nepřijdou o svou pohledávku vůči veřejné instituci. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.3 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně v 46. až 51. bodě odůvodnění (23).
-
EPIC by mohly využít přednostního přístupu k účtům záloh státní pokladny. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.4 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně v 52. bodě odůvodnění (24).
(26)
Kromě toho, jak Komise podrobněji uvedla v 65 až 74. bodě rozhodnutí o zahájení řízení, měla Komise za to, že vysvětlení, které francouzské orgány podaly k právním předpisům, a priori nestačilo k odstranění pochybností.
(27)
Komise dále uvedla, že nelze vyloučit, že z této situace vyplývá selektivní hospodářská výhoda, zejména kvůli podmínkám financování, které se zdají být příznivější, a to i v přesto, že veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti nejsou oceňovány externí ratingovou agenturou. Skupina IFP by mohla být rovněž zvýhodněna ve svých vztazích se zákazníky a dodavateli, pokud se tito zákazníci a dodavatelé domnívají, že jejich pohledávky jsou zaručené státem. Ve fázi předběžného šetření proto nemohlo být vyloučeno, že při dodávce nebo nákupu zboží či služeb spojených s pohledávkou poskytují tito dodavatelé nebo zákazníci veřejné instituci IFP lepší podmínky, než by poskytli podniku, který nedisponuje státní zárukou.
(28)
Komise rovněž na základě informací, které měla k dispozici po předběžném šetření, dospěla k závěru, že neomezená povaha záruky, zejména pokud jde o její trvání, její výši a její rozsah, velice ztěžuje výpočet tržního poplatku, který by veřejná instituce IFP měla státu platit za poskytnutí této ochrany.
(29)
Komise rovněž uvedla, že pochybuje o slučitelnosti státní podpory s vnitřním trhem, protože se prima facie nezdá, že by tato podpora usnadňovala rozvoj některých hospodářských činností nebo regionů.
5 PŘIPOMÍNKY A NÁVRHY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŮVODNÍ PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(30)
V návaznosti na výše uvedené rozhodnutí o zahájení řízení sdělily francouzské orgány Komisi své připomínky a návrhy dopisem ze dne 14. října 2008. Tento dopis doplnil připomínky a návrhy uvedené v předchozích dopisech francouzských orgánů (25) a shrnuté v rozhodnutí o zahájení řízení.
(31)
Ve svých připomínkách ze dne 14. října 2008 francouzské orgány na úvod připomněly, že řízení ve věci skupiny IFP bylo zahájeno souběžně s výše uvedeným řízením ve věci pošty, a uvedly, že proto mutatis mutandis využijí stejné argumenty jako ty, které předložily při vyšetřování uvedené věci (26). Francouzské orgány rovněž upozornily, že i přes výše uvedené obdobné prvky je veřejná instituce IFP jedinečná v tom, že se jedná o výzkumnou instituci pověřenou třemi posláními obecného zájmu (výzkum, vzdělávání a dokumentace), jejíž činnosti jsou z velké části nehospodářské povahy, což je důvodem k financování z veřejných zdrojů. Dále odůvodnily změnu postavení na EPIC: údajným účelem změny postavení bylo dosažení souladu mezi povahou činnosti a způsobem financování IFP na jedné straně s jeho právním postavením na straně druhé, aby se instituce IFP přiblížila k veřejné sféře zrušením postavení profesní instituce soukromého práva.
(32)
Francouzské orgány nesouhlasily s tím, že by se jednalo o státní podporu, protože podle nich nejsou splněny dvě podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, projednávané opatření nezahrnuje převod státních zdrojů (5.1.1) a neposkytuje veřejné instituci IFP žádnou výhodu (5.1.2).
5.1.1 NEEXISTENCE ZÁRUKY, KTEROU BY POSKYTOVAL STÁT A KTERÁ BY ZAHRNOVALA PREVOD STÁTNÍCH PROSTREDKU
(33)
Podle francouzských orgánů a) není veřejným institucím poskytována záruka v důsledku jejich postavení a b) odůvodnění Komise v rozhodnutí o zahájení řízení je chybné.
A. Neexistence neomezené státní záruky
(34)
Jak bylo uvedeno v 41. až 45. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány uvedly na podporu svého tvrzení pět argumentů.
(35)
Za prvé, žádný právní předpis ani žádné rozhodnutí nezavádí zásadu, podle které by stát za dluhy EPIC ručil ze zásady a neomezeně.
(36)
Za druhé, z jurisdikce Státní rady, zejména z rozsudku ve věci Société de l'hôtel d'Albe (27) a ze dvou rozhodnutí ve věci Campoloro (28), vyplývá, že záruky neexistují.
(37)
Za třetí, ústavní zákon ze dne 1. srpna 2001 o rozpočtovém zákoně stanoví, že záruka může vzniknout pouze na základě ustanovení rozpočtového zákona (29), což Státní rada výslovně potvrdila ve své výroční zprávě za rok 2006 (30). Podle znalce, kterého francouzské orgány pověřily ve věci pošty (31), proto od úplného nabytí účinnosti rozpočtového zákona ke dni 1. ledna 2005 nemohla být podle práva poskytnuta žádná implicitní záruka. Na dluhy sjednané po dni 1. ledna 2005 se tudíž nevztahuje žádná implicitní záruka. V případě dluhů sjednaných před dnem 1. ledna 2005 má znalec za to, že vzhledem k tomu, že v této věci neexistuje žádné soudní rozhodnutí, nelze stanovit, zda z důvodu dodržování ústavou chráněných práv věřitele lze nebo nelze vyloučit neplatnost implicitních záruk, které byly poskytnuty před dnem 1. ledna 2005, aniž by byly výslovně povoleny rozpočtovým zákonem.
(38)
Za čtvrté se Francie domnívá, že kdyby měly EPIC nárok na státní záruku, změna jejich postavení by vyžadovala zavedení opatření k ochraně práv věřitelů. Vzhledem k tomu, že takový mechanismus nebyl nikdy zaveden (32), docházejí k závěru, že EPIC naopak nepožívají žádné státní záruky.
(39)
Za páté, francouzské orgány citují článek (33) pana Labetoulle, bývalého předsedy právní sekce Státní rady, podle něhož „z právních předpisů nevyplývá žádné automatické poskytování, využívání a rozsah této záruky [státní záruky, která by se plnoprávně vztahovala na státní veřejné instituce].“
B. Chybné odůvodnění Komise (34)
(40)
Francouzské orgány se domnívají, že v případě EPIC a) není zaručena úhrada individuálních pohledávek, b) není zaručeno zachování existence veřejné instituce nebo jejích závazků.
a) Neexistence záruky za úhradu individuálních pohledávek
(41)
Jak bylo uvedeno v 46. až 49. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že zákon ze dne 16. července 1980 nezakládá záruku. Francie se dovolává dokumentů a jednání při přípravě zákona, výkladu rozhodnutí ve věci Camporolo ze dne 10. listopadu 1999 (35) a dne 18. listopadu 2005 (36) a zásadních článků (37) a tvrdí, že podle ní není v zákoně ze dne 16. července 1980 stanovena povinnost státu vynaložit své vlastní zdroje: výraz „tak učiní“ uvedený v článku 1 prý dává státu pouze pravomoc „zastoupit“ výkonný orgán právnické osoby, kterou zastupuje, na základě „zásady, podle níž má zástupce stejné pravomoci jako zastupovaný“. V rámci tohoto zastoupení může stát pouze vykonávat pravomoci daného výkonného orgánu, do nichž nepatří možnost nakládat státním rozpočtem, protože přidělení výjimečné dotace „nespadá do oblasti výkonu pravomoci zastupovat“.
(42)
Mimo jiné, jak je uvedeno v 50. až 53. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány tvrdí, že objektivní odpovědnosti státu se nelze dovolávat jen kvůli nedostatku aktiv. Podle francouzských orgánů je předpokladem jakékoli záruky to, že ručitel souhlasí s ručením. Jestliže se odpovědnost vztahuje k pochybení nebo, v případě objektivní odpovědnosti, na převzetí následků vlastního činu, nemůže se jednat o záruku. Francie zastává názor, že není možno uplatnit odpovědnost státu pouze z důvodu, že prefekt nebo dozorčí orgán nemohl z důvodu finanční a majetkové situace veřejné instituce přijmout žádná opatření, která by umožnila úhradu pohledávky Je třeba mít za to, že k žádnému provinění nedošlo, protože skutečnost, že prefekt nebo dozorčí orgán nepřijali opatření, není sama o sobě chybou. Francouzské orgány nicméně uznávají, že představitelé státu musí při postupu podle zákona ze dne 16. července 1980 zohledňovat požadavek na kontinuitu veřejné služby, ale domnívají se, že i kdyby soud nařídil odškodnění věřitele, věřitel by se nacházel ve stejné situaci jako v právu obecném, protože při uplatnění obecného práva by byl daný majetek prodán a věřitelé by obdrželi odpovídající částku. Pro věřitele tudíž podle jejich názoru nevyplývá žádná výhoda.
b) Neexistence záruky za zachování veřejné instituce IFP nebo za její závazky
(43)
Jak bylo uvedeno v 54. až 56. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že skutečnost, že se na veřejnoprávní subjekty nepoužijí řízení obecného práva v oblasti soudního vyrovnání a likvidace, nevylučuje možnost konkurzu EPIC nebo konkurzního řízení s tímto subjektem. Francouzské orgány nesouhlasí s analýzou Komise, která vychází ze sdělení o státních podporách ve formě záruk (38) (dále jen sdělení o zárukách), a domnívají se, že v tomto konkrétním případě Komise neprokázala existenci „příznivějších úvěrových podmínek“, které by souvisely s vyloučením možnosti konkurzního řízení, a neposkytla důkazy o tom, že veřejná instituce IFP nemůže upadnout do konkurzu a že insolvenční řízení není možné, protože zákon z roku 1985 je pouze procesní zákon a skutečnost, že EPIC nespadají do jeho oblasti působnosti neznamená, že se v jejich případě nemůže použít ad hoc postup soudního vyrovnání, likvidace nebo „úpadku“.
(44)
Jak je mimo jiné vysvětleno ve 25. až 67. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány tvrdí, že použití „řízení“ zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980 místo hromadného řízení obecného práva by věřitelům neposkytlo žádnou výhodu. Nesouhlasí s tím, že pro vyhodnocení, zda uplatnění určitého řízení v případě platební neschopnosti poskytuje subjektu, který takovému řízení podléhá, výhodu oproti podnikům podléhajícím obchodnímu právu (39), je nutné dodržovat kritéria zveřejnění (40) a rovnocennosti (41), jak Komise požaduje v 81. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, ovšem samy používají tatáž kritéria pro analýzu řízení zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980. Francouzské orgány tvrdí, že pokud jde o kritérium zveřejnění, je řízení řádně vymezeno ratingovými agenturami jako použitelné v případě platební neschopnosti EPIC, zatímco pokud jde o kritérium rovnocennosti, rozlišují případ, kdy lze použít požadavek kontinuity veřejné služby, od případu, kdy takový požadavek uplatnit nelze, a upozorňují, že veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti se nacházejí v takové finanční situaci, že je nepravděpodobné, že by skupina IFP neměla dostatek aktiv, její dostupné prostředky a investice (150,3 milionů EUR) totiž v roce 2007 dosahovaly přibližně pětinásobku jejích úvěrů a finančních dluhů (25,2 milionů EUR):
a)
za předpokladu, že by se nepoužil žádný požadavek veřejné služby, by v případě nedostatku aktiv veřejné instituce řízení zavedené zákonem z roku 1980 neposkytlo věřitelům výhodnější podmínky než řízení podle obecného práva: získali by stejné částky jako věřitelé subjektu, který se řídí obchodním právem, tedy částky vyplývající z realizace aktiv, a po ukončení řízení by již neměli nárok na odvolání (42), protože podle názoru francouzských orgánů se odpovědnosti státu nelze dovolávat na základě pouhého nedostatku aktiv. Lišily by se pouze dva aspekty:
-
pohledávky věřitelů by se nevyřizovaly hromadně: na rozdíl od soukromoprávního řízení, v němž se pohledávky vyřizují hromadně a věřitelé jsou uspokojováni podle přednostního pořadí sestupně a v poměru k disponibilním částkám, řízení zavedené zákonem ze dne 16. července 1980 se vyznačuje tím, že věřitel si zachová svá práva, pouze pokud o to sám požádá. Logika zákona ze dne 16. července 1980 je taková, že „kdo dřív přijde, ten dřív bere“,
-
představitel státu pod dohledem správního soudu (dohled nad závažným proviněním, jak jej ustanovila Státní rada ve výše uvedeném rozhodnutí Campoloro) zastává funkci rovnocennou funkci likvidátora a správce konkurzní podstaty.
b)
za předpokladu, že by musela být zajištěna kontinuita veřejné služby, francouzské orgány připouštějí, že by představitel státu při výkonu svých pravomocí svěřených zákonem ze dne 16. července 1980 mohl rozhodnout, že určitá aktiva nezbytná k plnění poslání veřejné služby nebudou prodána. Pokud by určitý majetek nebyl postoupen a stát by za něj neposkytl náhradu, projevila by se tato skutečnost sníženým prodejem aktiv a odpovídajícím snížením částek, které by mohli obdržet věřitelé. Podle francouzských orgánů toto řízení neuděluje věřitelům veřejné instituce IFP větší práva, než která by měli při použití obchodního práva. Francouzské orgány však připouštějí, že za tohoto předpokladu by bylo možné dovolávat se objektivní odpovědnosti státu, která by se projevila odškodněním věřitelů ve výši újmy, kterou utrpěli (maximálně do výše prodejní hodnoty aktiv, která si stát zachoval z důvodu kontinuity veřejné služby). Věřitelé by tedy případně byli ve stejné situaci, jako kdyby se použilo obecné právo. Francouzské orgány z toho vyvozují, že řízení zavedené zákonem ze dne 16. července 1980 neposkytuje žádnou výhodu oproti řízení podle obecného práva, a že tedy není důvod k tomu, aby veřejná instituce IFP musela podléhat řízení podle obecného práva.
(45)
Jak bylo vysvětleno v 68. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány zdůrazňují, že předpisy, které Komise uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení, zejména v 82. bodě odůvodnění, tedy kodifikační předpis č. 02-060-M95 ze dne 18. července 2002 o úpravě financování a účetnictví státních veřejných institucí výrobní a obchodní povahy a Příručka k finanční organizaci založení, přeměně a zrušení státních veřejných institucí a sdružení veřejného zájmu ze dne 14. listopadu 2006, nelze ani použít ani přenést na veřejnou instituci IFP.
(46)
Francouzské orgány se domnívají, že v případě rekapitalizace dceřiných společností veřejné instituce IFP by se neměla otázka uvedená v 80. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení posuzovat proto, aby se prokázala existence případné státní záruky, ale spíše proto, aby se změřily případné účinky takové záruky, která by případně vytvářela pro veřejnou instituci IFP a její dceřiné společnosti lepší situaci tím, že by usnadnila podmínky jejich rekapitalizace. Domnívají se rovněž, že tvrzení Komise vychází ze dvou nesprávných názorů:
-
Komise se podle nich mýlí, když tvrdí, že by veřejná instituce mohla eventuálně podporovat své dceřiné společnosti prostřednictvím převodů uvnitř skupiny, protože podmínky, za nichž mateřská společnost skupiny, i kdyby to byla veřejnoprávní společnost, může podporovat svou dceřinou společnost v obtížích, jsou podrobně upraveny právem obchodních společností (43) a nijak nesouvisí s pojmem podniku ve smyslu soutěžního práva.
-
francouzské orgány rovněž nesouhlasí s tvrzením, že by veřejné instituci IFP její postavení EPIC a státní záruka, která by z takového postavení případně vyplývala, umožňovalo rekapitalizovat dceřiné společnosti snadněji, než by tomu bylo v případě soukromoprávní mateřské společnosti skupiny. Francouzské orgány tvrdí, že skutečnost, že určitá společnost dočasně nese ztráty jedné ze svých dceřiných společností, je běžnou součástí fungování skupiny společností, jak již podle jejich názoru uznal i soud Evropské unie (44), a že zásah veřejnoprávního investora, který jedná podle stejných pravidel jako soukromoprávní investor, neobsahuje prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (45). Podle jejich názoru je tomu tak zejména v případě veřejné instituce IFP, která má právní možnost (nikoli povinnost) rekapitalizovat svou dceřinou společnost v obtížích podle stejných hodnotících kritérií jako každý dobrý investor. Francouzské orgány rovněž nesouhlasí s tvrzením, že veřejné instituce s postavením EPIC mají možnost „přímého přístupu“ k „účtům státní pokladny“. Upřesňují, že rozpočtový mechanismus „účtu finanční pomoci“, který je upraven článkem 24 rozpočtového zákona, se týká zřízení účtů pro omezené úvěry (jejich výše je omezena rozpočtovým zákonem), které státu umožňují, aby v případě, že si to přeje a může tak učinit (zejména s ohledem na právo Evropské unie), poskytl zálohy různým subjektům. Podle francouzských orgánů nemají veřejné instituce EPIC k těmto účtům „přímý přístup“.
5.1.2 NEEXISTENCE VÝHOD NA ÚROVNI VEREJNÉ INSTITUCE IFP A JEJÍCH DCERINÝCH SPOLECNOSTÍ
(47)
Francouzské orgány se především domnívají, že v tomto konkrétním případě nelze na základě výše uvedeného sdělení o zárukách vyvodit existenci výhody, dále že rozšíření výhod, kterých veřejná instituce IFP údajně požívá z důvodu svého postavení EPIC, na její dceřiné společnosti, akciové společnosti veřejného práva, je v rozporu s rozhodovacími postupy Komise a že v tomto konkrétním případě nebylo prokázáno poskytnutí skutečné hospodářské výhody veřejné instituci IFP a jejím dceřiným společnostem.
(48)
Francouzské orgány se domnívají, že Komise mylně vykládá bod 1.2 výše uvedeného sdělení o zárukách, v němž je stanoveno, že „(…) podporu ve formě záruky představují rovněž výhodnější úvěrové podmínky získané podniky, jejichž právní forma vylučuje konkurzní řízení nebo jiná řízení v případě platební neschopnosti, nebo zajistí výslovnou státní záruku nebo pokrytí ztrát státem“:
-
francouzské orgány za prvé nesouhlasí s tvrzením, že veřejná instituce IFP má kvůli svému postavení EPIC právní formu, která vylučuje konkurzní řízení nebo insolvenční řízení; v každém případě to Komise podle jejich názoru neprokázala, pouze předložila důkaz, že toto postavení znemožňuje použít jeden konkrétní postup (v dané věci řízení zavedené zákonem ze dne 25. ledna 1985);
-
francouzské orgány za druhé popírají, že existuje automatická vazba mezi právní a statutární nemožností stát se předmětem konkurzního nebo insolvenčního řízení a mezi využíváním příznivějších podmínek financování na trzích; podle jejich názoru má Komise při uplatňování bodu 1.2 výše uvedeného sdělení o zárukách povinnost předem prokázat existenci příznivějších úvěrových podmínek, aby bylo možné tvrdit, že podnik, jehož právní forma vylučuje konkurzní nebo insolvenční řízení, je příjemcem podpory ve formě záruk.
(49)
Francouzské orgány dále uvádějí, že Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nepřihlížela ke své rozhodovací praxi při hodnocení případných výhod, které na úrovni dceřiných společností veřejné instituce IFP vyplývají z existence neomezené záruky pro EPIC. Komise podle jejich názoru uvažovala opačně než při zřízení společnosti La Banque Postale (46): tato společnost byla, stejně jako dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, akciovou společností, kterou ze 100 % vlastnil subjekt srovnatelný s veřejnou institucí EPIC, ale Komise dospěla k závěru (a to bez ohledu na závazky, které Francie v této věci přijala), že právní forma veřejnoprávní akciové společnosti umožňuje sama o sobě vyloučit existenci neomezené záruky na úrovni dceřiné společnosti. Stejné uvažování by podle francouzských orgánů mělo vést k závěru, že dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, které mají rovněž postavení veřejnoprávní akciové společnosti, rovněž nemají nárok na neomezenou záruku, která případně vyplývá z postavení EPIC.
(50)
Komise rovněž údajně neprokázala existenci skutečné hospodářské výhody v případě veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností, pouze v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že podmínky financování „se zdají být“ příznivější, aniž by předložila konkrétní důkaz. Z jurisdikce Evropské unie vyplývá, že Komise by měla v tomto konkrétním případě prokázat, že veřejné instituci IFP její postavení EPIC skutečně umožnilo získat příznivější podmínky financování (47). Francouzské orgány tvrdí, že během řízení informovaly o určitých skutečnostech, které prokazovaly, že postavení EPIC veřejné instituci IFP ani jejím dceřiným společnostem neposkytlo a ani nemohlo poskytnout žádnou finanční výhodu, protože při přeměně veřejné instituce IFP byla dodržena obecná zásada kontinuity, zejména na úrovni její činnosti, organizace, účetního a finančního režimu (zdroje a účetní a finanční pravidla) a daňového režimu.
(51)
Francouzské orgány se domnívají, že výše uvedené skutečnosti prokazují, že
-
finanční situace veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností je dobrá, čímž je bezpředmětná otázka jejího případného konkurzu, a tedy i zásahu státu jako konečného ručitele,
-
krátkodobé podmínky financování veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností jsou v případě každého jednotlivého subjektu odlišné a jsou výsledkem konkrétních jednání, které proběhlo intuitu personae s bankami jednotlivých subjektů.
-
ve vztazích veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností s dodavateli rovněž neexistují zvýhodněné podmínky, které by vyplývaly z toho, že uvedení dodavatelé a zákazníci počítají se zárukou státu.
(52)
Francouzské orgány proto dospěly k závěru, že:
-
analýza provedená Komisí v jejím rozhodnutí o zahájení řízení je sporná: veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti nedisponují žádnou státní zárukou,
-
Komise neprokázala existenci výhody, která by pro veřejnou instituci IFP a její dceřiné společnosti vyplývala z postavení EPIC veřejné instituce IFP,
-
Komise proto neprokázala existenci státní podpory ve prospěch veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností.
5.2 NÁVRHY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(53)
Francouzské orgány však za účelem odstranění všech pochybností Komise uvedly, že kdyby Komise souhlasila s ukončením řízení rozhodnutím o neexistenci podpory podle čl. 7 odst. 2 výše uvedeného procesního řízení, jsou ochotny přijmout následující opatření:
-
vyjasnit prováděcí nařízení k zákonu ze dne 16. července 1980,
-
vložit ustanovení o neexistenci záruky do smluv veřejné instituce IFP, které zahrnují pohledávku,
-
vložit ustanovení o neexistenci záruky do smluv o financování dceřiných společností veřejné instituce IFP.
5.2.1 VYJASNENÍ PROVÁDECÍHO NARÍZENÍ K ZÁKONU ZE DNE 16. CERVENCE 1980
(54)
Jak je upřesněno v 94. až 96. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány navrhují vyjasnit výklad zákona ze dne 16. července 1980 úpravou čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce jeho prováděcího nařízení (48). Navrhovaná změna by podle nich odstranila veškeré pochybnosti o významu výrazu „tak učiní“ při organizaci dozorčích pravomocí svěřených prefektovi nebo dozorčímu orgánu, kteří by po provedení změny museli uvolnit prostředky z rozpočtu daného územního celku nebo dané instituce (49). Podle francouzských orgánů by tento návrh vyloučil, že by v budoucnosti mohl zástupce státu při výkonu své dozorčí pravomoci zvýšit prostředky územního celku nebo dotčené instituce státní dotací nebo vkladem veřejných zdrojů.Vložení zmínky upřesňující absenci záruky do smluv veřejné instituce IFP, které by zahrnovaly pohledávku
5.2.2 VLOŽENÍ ZMÍNKY UPŘESŇUJÍCÍ ABSENCI ZÁRUKY DO SMLUV VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP, KTERÉ BY ZAHRNOVALY POHLEDÁVKU
(55)
Jak upřesňují body odůvodnění 97 až 100 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány nesouhlasí s názorem Komise (50), podle kterého by bylo možné uplatnit odpovědnost státu čistě na základě platební neschopnosti veřejné instituce IFP. Podávají nicméně návrh založený na výjimce přijatého rizika (viz rozsudky Státní rady ve věcech Sille (51) a Meunier (52)), přičemž podobně jako ve věci La Poste navrhují, že věřitelům veřejné instituce IFP úředně potvrdí, že za jejich pohledávku nebyla vystavena státní záruka a že v případě platební neschopnosti by nebyl stát povinen převzít finanční závazky podniku při zaplacení pohledávky. Proto by se případné zúčastněné strany, jež se vědomě a se znalostí věci vystavily riziku, nemohly domáhat nároku na odškodné. Francouzské orgány by se proto zavázaly, že společně s veřejnou institucí IFP budou při každé transakci ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se vztahuje smlouva) uvádět tuto zmínku:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky IFP při placení pohledávky“.
(56)
Jak upřesňuje 101. bod odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány rovněž vzaly na vědomí pochybnosti, které Komise vyjádřila v 71. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, ve kterém se uvádí, že výjimka přijatého rizika je, na jedné straně, pravidlo stanovené judikaturou, která se může měnit, a že, na straně druhé, toto pravidlo spočívá na nástrojích sekundárního práva, jež mohou být v případě konfliktu zbaveny platnosti, a nakonec, že návrh francouzských orgánů se nevztahuje na všechny eventuality, neboť pohledávky mohou být nejen finanční, ale také obchodní či jiné.
(57)
Jak upřesňují body odůvodnění 102 až 104 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány poté, co uvedly své zásadní námitky ohledně stanoviska Komise k uplatnění plné odpovědnosti státu za provinění pouze na základě nedostatku aktiv veřejné instituce IFP, poskytly v odpovědi na tyto pochybnosti doplňující údaje:
a)
francouzské orgány se domnívají, že první námitka Komise odpovídá úvaze, že i když vnitrostátní právo členského státu neobsahuje zákonné ustanovení v tomto smyslu, pouhé riziko změny v judikatuře, to znamená změna vnitrostátního práva, postačuje k prokázání existence státní podpory. Komise nemůže zakládat možné opatření podpory na případné změně práva, která je v daném případě více než nepravděpodobná, přičemž výjimka přijatého rizika představuje obecnou zásadu veřejného práva, obsáhle potvrzenou v judikatuře, nikdy nepopíranou a hojně komentovanou;
b)
co se týče druhé námitky, francouzské orgány uznávají, že zákon a právní předpisy jsou nadřazeny smlouvě a že sporná doložka může být kdykoli prohlášena za neplatnou. Nicméně se domnívají, že tato námitka se nedovolává na žádný nadřazený právní předpis, není ničím podepřená, a nemá tedy žádný význam;
c)
nakonec, co se týče třetí námitky, francouzské orgány se domnívají, že tato námitka je založena pouze na předpokladu případné důvěry a očekávání státní záruky na pohledávky ze strany dodavatelů, což je předpoklad, který sám o sobě nemůže zakládat existenci výhody, ale měl by jej potvrdit důkaz svědčící o tom, že veřejné instituci IFP a jejím dceřiným společnostem byla skutečně poskytnuta takováto hospodářská výhoda.
(58)
Přesto, jak upřesňuje 106. bod odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány poznamenávají, že jsou ochotny rozšířit svůj návrh zápisu absence záruky na všechny smlouvy zahrnující pohledávku tak, aby se výslovně vyloučilo veškeré riziko uplatnění plné odpovědnosti státu, založené pouze na platební neschopnosti veřejné instituce IFP.
5.2.3 VLOŽENÍ ZMÍNKY UPŘESŇUJÍCÍ ABSENCI ZÁRUKY DO SMLUV O FINANCOVÁNÍ DCEŘINÝCH SPOLEČNOSTÍ VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT
(59)
Kromě toho, za účelem doplnění navrhovaného mechanismu, francouzské orgány předložily Komisi dodatečný návrh podobný tomu, jenž byl předložen při zakládání La Banque Postale a který spočíval v přijetí písemného závazku týkajícího se podmínek poskytnutí půjček dceřiným společnostem veřejné instituce IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) na trzích, že při každé transakci se uvede ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se vztahuje smlouva), že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato finanční transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou“.
(60)
Jak upřesňují body odůvodnění 107 až 110 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že obě navrhovaná objasňující opatření (jejichž podrobný popis je uveden v 55. a 59. bodě odůvodnění) umožňují objasnit věřitelům veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností jejich práva tak, že Francii nelze považovat, jak uvedla Komise v 87. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, za „odpovědnou za očekávání věřitelů veřejné instituce IFP ohledně existence záruky“ a domnívat se, že svévolně udržuje „neprůhlednou právní situaci“, jež „zvýhodňuje veřejnou instituci IFP a může vést k uvolnění státních prostředků“.
5.3 DOPLŇUJÍCÍ PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(61)
Ve svých dopisech ze dne 16. července 2010 a 26. listopadu 2010 francouzské orgány poskytly doplňující údaje, jež podle nich potvrzují neexistenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP.
(62)
V úvodu svého dopisu ze dne 16. července 2010 připomínají věc France Télécom (53) a skutečnost, že soud Evropské unie připomenul povinnost Komise prokázat existenci skutečné výhody s cílem stanovit existenci státní podpory. Domnívají se, že v tomto případě neomezená záruka, která podle Komise vyplývá z postavení veřejné instituce IFP, neposkytuje ve skutečnosti této instituci žádnou hospodářskou výhodu. Ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 francouzské orgány upřesňují, že podle nich spočívá důkazní břemeno na Komisi. V této souvislosti připomínají požadavky judikatury Evropské unie na důkazy a odůvodnění, zejména pak rozsudku Tribunálu ve výše uvedené věci France Télécom a rozsudků Soudního dvora ve věci Krantz (54) a nověji ve věci Deutsche Post AG (55). Francouzské orgány se domnívají, že analýza předložená Komisí je v tomto případě „založena více na předpokladech, než na konkrétní analýze“.
(63)
Kromě toho francouzské orgány usuzují, že Komise se domnívá, že veřejná instituce IFP by mohla získat výhodu na třech úrovních: i) na úrovni svých vztahů s bankovními a finančními institucemi, ii) na úrovni svých vztahů s dodavateli, iii) na úrovni svých vztahů s třetími průmyslovými partnery, kteří využívají výzkumné služby.
(64)
Co se týče vztahů veřejné instituce IFP s bankovními a finančními institucemi, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP dosud na základě svého postavení EPIC nezískala žádnou hospodářskou výhodu. Překládají Komisi informace potvrzující, že i) v dlouhodobém časovém horizontu veřejná instituce IFP vykazovala nulový dluh za léta 2005, 2006 a 2007 (56), stejně jako za léta 2008 a 2009, že ii) ve střednědobém horizontu veřejná instituce IFP samozřejmě každoročně dojednala úvěrové linie u různých bankovních institucí, ale získala sazby srovnatelné s těmi na trhu, a v každém případě tyto úvěrové linie nikdy nepoužila a nakonec, že iii) v krátkodobém horizontu bylo zadlužení veřejné instituce IFP za dané období téměř nulové anebo nulové.
(65)
Co se týče vztahů s dodavateli, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP, coby veřejný zadavatel, podléhá povinnosti zveřejnit informace a povinnosti uskutečnit veřejné výběrové řízení podle vyhlášky č. 2005-649 ze dne 6. června 2005 (57), a proto nemůže získat žádnou výhodu. V svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 francouzské orgány znovu poukazují na tuto analýzu a upřesňují, že zadávání zakázek veřejné instituce IFP na základě výběrového řízení v souladu se směrnicí 2004/18/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (58) podle nich představuje dostatečnou záruku, že se zabrání narušení hospodářské soutěže na trhu. Podle Francie veřejná instituce IFP, která by získala své dodavatele na základě výběrového řízení v souladu s povinnostmi vyplývajícími z práva Evropské unie, by nemohla být přinejmenším z důvodu neexistence konkrétních důkazů obviněna z toho, že získala neoprávněnou výhodu. Zdůrazňují, že právě v zájmu efektivnosti zadávání veřejných zakázek se zjednodušilo používání elektronických systémů nákupů, přičemž v 13. bodě odůvodnění směrnice 2004/18/ES se například uvádí, že „tato technika nákupů umožňuje veřejným zadavatelům […] disponovat poměrně širokým spektrem nabídek […], a tudíž zajistit optimální využití veřejných prostředků prostřednictvím široké hospodářské soutěže“. V této souvislosti se zmiňují o zprávě (59) Komise, ve které Komise dochází k závěru, že právní předpisy v oblasti zadávání veřejných zakázek mají pozitivní dopad na pokles cen, tedy pokles, jenž je prezentován jako „sociální výhoda“ spravedlivější soutěže mezi uchazeči. Komise tím, že by tyto úspory „připsala“ postavení EPIC veřejné instituce IFP, by se neztotožnila se smyslem směrnice, která ve výběrových řízeních spatřuje hlavní vektor hospodářské soutěže, jež vede ke snížení nákladů veřejné zakázky.
(66)
Konečně, pokud jde o vztahy veřejné instituce IFP s jejími zákazníky, Francie upřesňuje, že příslušné činnosti v oblasti smluvního výzkumu se vztahují na služby poskytované veřejnou institucí IFP na žádost zákazníka, třetí strany nebo dceřiné společnosti v oblasti, která patří do rozsahu úloh veřejné instituce IFP, což nemá z hlediska vlastnictví výsledků pro veřejnou instituci IFP strategický význam, může obohatit poznatky a know-how veřejné instituce z hlediska řízení programů veřejného výzkumu a vývoje, jež uskutečňuje, a nepatří do výhradní oblasti činnosti dceřiných společností. Francouzské orgány poznamenávají, že při poskytování služeb výzkumu těmto zákazníkům se používá specifického vybavení a specifického posudku.
(67)
V této souvislosti Francie tvrdí, že i kdyby měla veřejná instituce IFP na základě svého postavení EPIC výhodu při výkonu těchto hospodářských činností, tato výhoda by neměla žádný materiální dopad na trh. Především by pak nemohla narušit hospodářskou soutěž, ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Pokud jde o běžné období počínající změnou statusu veřejné instituce IFP (ke které došlo v červenci 2006), francouzské orgány nicméně přiznávají, že by veřejná instituce IFP mohla případně dosáhnout snížení poplatků z důvodů nevystavení záruky za řádné provedení smlouvy, které by představovalo zanedbatelnou částku vzhledem k částkám, které banky a pojišťovny obvykle vyžadují. Francouzské orgány z toho vyvozují, že takový účinek nemá charakter výhody, což by zpochybnilo samotnou existenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP.
6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN A STANOVISKO FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
6.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI UOP LIMITED
(68)
Ve svém dopise ze dne 28. listopadu 2008 společnost UOP Limited nejprve zdůvodnila svůj zájem konat jako třetí strana zainteresovaná na řízení (60) a poté předložila několik obecných připomínek s tím, že podle ní je subjekt, který nazývá „IFP/Axens“, příjemcem státní podpory:
-
celek tvořený veřejnou institucí a její dceřinou společností Axens, „IFP/Axens“ je zřejmě nepopiratelně vnímám trhem jako veřejný subjekt (5.1.1);
-
udělení postavení EPIC subjektu „IFP/Axens“ mohlo umožnit a nadále by umožňovalo zásadní narušení hospodářské soutěže na trhu technologií postupů, tedy trhu, na kterém je činná společnost UOP Limited, protože by ho zvýhodnilo ve vztahu k dodavatelům, poskytovatelům kapitálu a zákazníkům (5.1.2).
6.1.1 VNÍMÁNÍ SUBJEKTU „IFP/AXENS“ ZE STRANY TRHU
(69)
Podle společnosti UOP Limited argument francouzských orgánů, že Axens, stejně jako jiné dceřiné společnosti IFP, tvoří samostatné hospodářské subjekty, není možné přijmout. Komise zřejmě oprávněně zdůrazňuje, že i) Axens je 100 % vlastněn veřejnou institucí IFP; ii) uskutečňování výzkumu a vývoje veřejné instituce IFP společností Axens zřejmě odráží strategické priority rozhodnuté státem; iii) vedoucí pracovníci veřejné instituce IFP se účastní řízení společnosti Axens; iv) Axens má s veřejnou institucí IFP exkluzivní smlouvu, která je podstatná pro hospodářskou činnost dceřiné společnosti; a v) především existuje dohoda o prvním použití a přidělování zaměstnanců.
(70)
K informacím uvedeným v předcházejícím bodě odůvodnění společnost UOP Limited doplňuje, že rozhodujícími faktory jsou rovněž to, jak svůj vztah prezentují IFP a Axens a jak to vnímá trh:
-
IFP a Axens na trhu vystupují jako jeden hospodářský subjekt „IFP/Axens“. Na internetové stránce společnosti Axens se údajně především uvádí, že „společnost se už téměř padesát let opírá o úspěch v oblasti výzkumu a vývoje a vlastní průmyslové výroby“ (61). Kromě toho reklamy společnosti Axens na její technologii odkazují na veřejnou instituci IFP. Navíc zaměstnanci společnosti Axens a veřejné instituce IFP občas navštěvují držitele svých licencí společně.
-
Průmyslový tisk uvádí příklad vnímání subjektu „IFP/Axens“ ze strany trhu jako jednoho hospodářského subjektu. Společnost UOP Limited především připojila výňatky z výstřižků z tisku, jež se týkají činnosti subjektu „IFP/Axens“ v oblasti licencí na technologie postupů, anebo se alternativně zmiňují o poskytování takových licencí veřejnou institucí IFP prostřednictvím dceřiné společnosti Axens. Kromě toho společnost UOP Limited poskytla příklady v podobě článků nebo prezentací, ve kterých se zaměstnanci společnosti Axens nechali slyšet, že veřejná instituce IFP vnímá Axens jako zahrnující „všechny příslušné činnosti průmyslové divize a divize Procatalyse“.
6.1.2 VÝHODY PLYNOUCÍ Z POSTAVENÍ EPIC
(71)
Společnost UOP Limited uvádí, že skutečnost, že dodavatelé i zákazníci vnímají společnost Axens jako nakládající s neomezenými státními zdroji za účelem financování svých činností, ji výrazně zvýhodňuje na trhu. I když by se jednalo pouze o vnímání ze strany trhu, tato skutečnost má v globálním kontextu hospodářské krize stále větší význam.
(72)
Co se týče zákazníků, záruky, které údajně nabízí subjekt „IFP/Axens“, mají zvláštní význam na trhu, kde zákazníci předtím, než si vyberou danou technologii, zváží dlouhodobé ekonomické důvody. Na příkladu „aromatických komplexů“ společnost UOP Limited v podstatě vysvětluje, že před zavedením takovýchto technologií musí zákazníci velmi významně investovat do projektování a vybudování výrobních infrastruktur, které si údajně vyžadují několik let práce. Úspěch těchto průmyslových komplexů je ale spojený s výkonností používaných technologií, u kterých zákazníci obecně požadují, aby jim na ně prodejce postupů poskytl záruku (62). Za předpokladu, že by nebyla dosažena požadovaná úroveň výkonnosti, by neváhali se domáhat odpovědnosti prodejce a vyžadovali by plnění přísných závazků, pokud jde o uvedení do původního stavu. Významným faktorem ve volbě kupujících je tedy dlouhodobá platební schopnost prodejce, nejen kvůli dodržení smluvních závazků, ale také z důvodu perspektiv poskytnutých v oblasti výzkumu a vývoje, jež jsou zárukou budoucího zlepšení výkonnosti získaného postupu. Subjekt „IFP/Axens“, vnímaný trhem jako závislý na státu, má tedy údajnou výhodu ve vztahu ke konkurentům, neboť kupující nemají zvláštní důvod pochybovat o jeho dlouhodobém přežití.
(73)
Pokud jde o dodavatele, společnost UOP Limited se domnívá, že subjektu „IFP/Axens“ mohly být poskytnuty zvýhodněné podmínky v porovnání s konkurencí; v tomto směru odkazuje na smlouvy podepsané společně institucí IFP a společností Axens uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení.
(74)
Co se týče finančních trhů, společnost UOP Limited se domnívá, že subjekt „IFP/Axens“ má zvýhodněné podmínky a zvýhodněné úrokové sazby na kapitálových trzích s ohledem na úlohu konečného ručitele, kterým by byl stát. Kromě toho v souvislosti s finanční krizí přítomnost státu a jistota, kterou tato přítomnost představuje pro investory, údajně umožňuje přilákat soukromý kapitál v době nedostatku. Konkurenční podniky nemají podobný přístup k financování nebo jej mohou získat za méně zajímavých podmínek. Podle společnosti UOP Limited vliv hospodářské a finanční krize ještě posílil potenciál opatření narušovat hospodářskou soutěž.
(75)
Ve svém dopise ze dne 23. ledna 2009 společnost UOP Limited odkazuje na své předchozí připomínky a na připomínky předané v rámci řízení týkajícího se výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005. Domnívá se, že tyto informace poskytují dostatek důkazů o významu platební schopnosti smluvních partnerů na dotyčném trhu s licencemi na výrobní postupy. Opakuje argument, podle kterého zákazníci subjektu „IFP/Axens“ předpokládají, že jsou v obchodním vztahu se státním orgánem, jehož dlouhodobá životaschopnost je bez jakéhokoli rizika. Konečně společnost UOP Limited vyzývá Komisi, aby analyzovala dohody mezi společností Axens a jejími zákazníky, přičemž uvádí, že je přesvědčena o tom, že tyto dohody neobsahují žádné ustanovení, jež by mohlo omezit odpovědnost společnosti Axens.
6.2 STANOVISKO FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM SPOLEČNOSTI UOP LIMITED
(76)
Ve svém dopise ze dne 22. června 2009 se francouzské orgány domnívají, že připomínky společnosti UOP Limited jsou „založené na nesprávných, nebo dokonce zcela nepravdivých tvrzeních, a v každém případě nejsou založené na žádném důkazu o existenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP nebo společnost Axens“.
(77)
Francouzské orgány v zásadě popírají relevantnost tvrzení, že trh vnímá „IFP/Axens“ jako veřejný subjekt zvýhodňovaný ve vztahu k zákazníkům, dodavatelům či finančním trhům, a odmítají tvrzení, že subjekt „IFP/Axens“ je orgánem státu, který se vůbec neobává o svou dlouhodobou životaschopnost.
(78)
Francouzské orgány dále rozvíjejí dva argumenty:
-
zaprvé, subjekt IFP/Axens není orgánem státu disponujícím neomezenými zdroji; navíc nic nedokazuje, že tento subjekt je na trhu takto vnímán (6.2.1);
-
zadruhé, postavení EPIC veřejné instituce IFP neposkytuje společnosti Axens žádnou výhodu na trhu (6.2.2).
6.2.1 SUBJEKT IFP/AXENS ÚDAJNĚ NENÍ STÁTNÍM ORGÁNEM DISPONUJÍCÍM NEOMEZENÝMI ZDROJI
(79)
Podle francouzských orgánů, na rozdíl o tvrzení společnosti UOP Limited, dodavatelé a zákazníci subjektu „IFP/Axens“ údajně nevnímají tento podnik jako „státní orgán“ disponující neomezenými zdroji.
(80)
Zaprvé, francouzské orgány odkazují na právní analýzu, kterou předložily Komisi, a na své předchozí připomínky, jež podle nich dokazují, že postavení EPIC veřejné instituce IFP neposkytuje žádnou státní záruku.
(81)
Zadruhé, francouzské orgány poznamenávají, že společnost UOP Limited se dovolává na „údajné víry v neomezenou státní záruku ve prospěch IFP/Axens“, která právně neexistuje, a ani by sama o sobě nepostačovala k prokázání existence státní podpory.
(82)
Zatřetí, i za předpokladu, že by veřejná instituce IFP získala státní záruku - což francouzské orgány popírají - bylo by chybou se domnívat, že by taková záruka byla automaticky rozšířená na dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, protože tato instituce a její dceřiné společnosti údajně tvoří jednu hospodářskou skupinu ve smyslu práva hospodářské soutěže. Podle Francie se na dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, především pak společnost Axens, jako na subjekty soukromého práva podléhající právu obchodních společností, nevztahuje tato záruka, přičemž zásada nezávislosti dceřiných společností odporuje zejména teorii „automatického rozšíření“ záruk v rámci skupiny, kterou předložila společnost UOP Limited. Pojem skupina, který může mít význam v právu hospodářské soutěže, není podle všeho obsažen v právu obchodních společností, a tak poskytnutí záruk v rámci skupiny by podléhalo přísným podmínkám co do formy i obsahu. Jednalo by se především o případ veřejné instituce IFP, kde se vyžaduje povolení správní rady ve smyslu článku 7 jejích stanov. Vedle toho se francouzské orgány domnívají, že Komise již vzala tuto skutečnost na vědomí, neboť uznala, „že právní postavení Banque Postale (právnická osoba soukromého práva) stačí samo o sobě na vyloučení existence jakékoli neomezené záruky pro Banque Postale“ (63).
6.2.2 SPOLEČNOST AXENS NENÍ Z DŮVODU POSTAVENÍ EPIC VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP NIJAK ZVÝHODNĚNA NA TRHU
(83)
Francouzské orgány se domnívají, že argument společnosti UOP Limited, podle něhož trh věří, že subjekt „IFP/Axens“ je státním orgánem s neomezenými zdroji a že požívá výhod vůči svým zákazníkům, dodavatelům i věřitelům, není založen „na žádném hodnověrném důkaze“, a navíc je „nesporně vyvrácen fakty“.
(84)
Francouzské orgány předložily služební zprávu ředitelství pro právní záležitosti a dohody (AJA) společnosti Axens nazvanou „Zásady právní jistoty Axens“ (64), ve které jsou přesně vymezené vztahy mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens. Tyto vztahy se výslovně řídí obecným pravidlem, že Axens nebude od své mateřské společnosti vyžadovat záruku, a to z jakéhokoli důvodu. Francouzské orgány upřesnily, že od tohoto pravidla absence záruky není možná žádná odchylka. Kromě toho se tato zásada připomíná in extenso v dokumentu těmito slovy: „IFP neručí za konání nebo opomenutí společnosti Axens“. Francouzské orgány jasně uvedly, že toto pravidlo se vztahuje na veškeré smlouvy či projekty, jež by mohla společnost Axens uzavřít nebo realizovat se zákazníky, dodavateli nebo na finančních trzích.
6.2.2.1 K vztahům mezi společností Axens a jejími zákazníky
(85)
Podle Francie společnost UOP Limited neodůvodněně vyvozuje z významu státní záruky, jaká je dlouhodobá finanční situace společnosti Axens, zejména co se týče smluvních záruk a závazků údržby klasicky obsažených v licenčních dohodách (65), a rovněž neuvádí důvody, kvůli kterým se „domnívá, že Komise nenalezne žádné ustanovení omezující odpovědnost společnosti Axens“.
(86)
V tomto směru se francouzské orgány jasně vyjádřily, že pravidlo popsané v 84. bodě odůvodnění (podle kterého dceřiná společnost nepředkládá mateřské společnosti žádnou žádost o záruku) se vztahuje rovněž na veškeré záruky, které by mohla společnost Axens vyjednat nebo uzavřít se zákazníkem. Francouzské orgány ilustrovaly své argumenty na příkladu „aromatických komplexů“, který společnost UOP Limited zmínila ve svých připomínkách. Francouzské orgány upřesnily, že obecně společnost Axens volí možnost omezení své odpovědnosti na určitou část poplatku […] (*). Tato politika omezení záruk, která je jednou ze Zásad právní jistoty Axens, se proto výrazně liší od zvyklostí jiných podniků působících v této oblasti, jež mají podle francouzských orgánů ve zvyku poskytovat v určitých případech neomezené záruky.
(87)
Konečně, francouzské orgány připomínají, že povinnosti v oblasti údržby/opravy použitelné v případě škodné události by neměly za následek uvolnění finančního krytí ze strany veřejné instituce IFP:
a)
v případě neplnění závazků ze strany společnosti Axens by kapacita nabízená jejími pojišťovateli odpovědnosti za škodu prostřednictvím různých pojistných linií v rámci jejího globálního programu byla o mnoho větší, než jsou odpovědnostní stropy společnosti Axens smluvně dojednané s držiteli její licence,
b)
velmi významná by byla rovněž schopnost okamžitého nebo rychlého uvolnění zdrojů společnosti Axens, zejména díky jejímu malému zadlužení,
c)
dohody mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens by výslovně omezovaly odpovědnost veřejné instituce IFP v případě neplnění závazků ze strany držitele licence společnosti Axens na částky, které musí být nevyhnutelně ohraničené, protože jsou spojeny s poplatkem, který vybírá veřejná instituce IFP,
d)
pojišťovatel odpovědnosti za škodu společnosti Axens by se výslovně zřekl jakéhokoli uplatňování nároků vůči veřejné instituci IFP z jakéhokoli důvodu.
(88)
Na základě toho francouzské orgány vyvozují, že tvrzení společnosti UOP Limited týkající se existence domnělých výhod, které společnost Axens získává na trhu licencí na výrobní postupy, by se tímto vyvrátila, zejména protože společnost Axens bez přestání uskutečňovala politiku omezování záruk týkajících se odpovědnosti a poskytovaných jejím zákazníkům.
(89)
V svém dopise ze dne 8. září 2009 francouzské orgány jasně uvedly, že omezení odpovědnosti vůči zákazníkům je ustanovené jak v dohodě o rámcové licenci (66), tak v dohodě o licenci na výrobky (67), jež byly uzavřeny mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens a vstoupily v platnost 1. ledna 2001. V obou smlouvách se ustanovuje, že pokud může společnost Axens prokázat, že příčinou neplnění závazků z její strany jsou služby poskytované veřejnou institucí IFP, finanční odpovědnost této instituce se omezí na určité procento (68) částek, které veřejná instituce IFP skutečně vybrala jako poplatek úměrný prodejní transakci, v souvislosti s kterou vznikla reklamace (licence na výrobky) a úměrný k jednotce, která je předmětem sublicence nebo prodejní transakce uskutečněné v rámci sublicence, v souvislosti s kterou vznikla reklamace (rámcová licence). Jinými slovy, odpovědnost veřejné instituce IFP nikdy nesmí přesáhnout 100 % vybraných částek. Kromě toho je v rámcové licenci ustanoveno, že společnost Axens převezme finanční záruky za technickou výkonnost výrobních postupů poskytovaných držitelům sublicencí. Veřejná instituce IFP tedy není odpovědná za technické záruky poskytované společností Axens jejím zákazníkům.
(90)
Vedle toho je třeba upřesnit, že v licenčních smlouvách mezi společností Axens a jejími zákazníky je symetricky zahrnuta skutečnost, že finanční odpovědnost společnosti Axens je obecně omezena na […] (*) % licenčních poplatků zaplacených za každou jednotku, na kterou se vztahuje reklamace. Odpovědnost veřejné instituce IFP je zcela nezávislá na odpovědnosti společnosti Axens, pokud se záruka, kterou tato společnost poskytla svému zákazníkovi, z obchodních důvodů jeví jako vyšší než ta, kterou poskytla veřejná instituce IFP. Stejná zásada se uplatňuje na veškeré licence, které veřejná instituce IFP poskytne třetím stranám, jiným než svým dceřiným společnostem.
(91)
Nakonec francouzské orgány doplnily, že veřejná instituce IFP sleduje zásadu omezovat svou odpovědnost vůči zákazníkům (dceřiným společnostem nebo společnostem mimo skupinu) v případech, kdy pro ně zabezpečuje služby (studie, výzkumy v oblasti zakázek, testy atd.). Odpovědnost, kterou na sebe bere veřejná instituce IFP, potom spočívá v závazku opravit vykonané práce, zatímco ve finanční oblasti platí zásada, že odpovědnost je omezená na […] (*) % skutečně zaplacené odměny se stropem, který může v závislosti na daném případě být až […] (*) %. Pokud se tedy zákazník domnívá, že práce vykonaná veřejnou institucí IFP je chybná, tato instituce nebude v žádné případě povinna neomezeně vykonávat opravy prací.
6.2.2.2 Ke vztahům mezi společností Axens a jejími dodavateli a k podmínkám financování na finančních trzích
(92)
Francouzské orgány popírají jakoukoli relevantnost tvrzení společnosti UOP Limited, že domnělá víra v existenci neomezených finančních záruk ve prospěch společnosti Axens by této společnosti měla poskytovat zvýhodněné podmínky jak ze strany dodavatelů, tak finančních trhů. Podle názoru Francie neposkytla společnost UOP Limited sebemenší důkaz na podporu tohoto tvrzení.
(93)
Francouzské orgány se domnívají, že pravidlo popsané v 84. bodě odůvodnění, podle kterého dceřiná společnost nepodává mateřské společnosti žádnou žádost o záruku, je dostatečné pro to, aby zneplatnilo hypotézu, kterou předkládá společnost UOP Limited.
(94)
Ostatně pokud jde o podmínky půjčky společnosti Axens, stejně jako v případě společností Beicip-Franlab a Prosernat, na finančních trzích, francouzské orgány poznamenávají, že by byly ochotny se zavázat před Komisí, že při každé transakci bude ve smlouvě o financování uvedeno, že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato finanční transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou“ (69).
7 HODNOCENÍ
7.1 EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SMLOUVY O FUNGOVÁNÍ EU
(95)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví: „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(96)
V tomto případě na prokázání existence státní podpory je především zapotřebí ověřit, zda opatření spočívající v udělení postavení EPIC veřejné instituci IFP ze strany Francie dne 7. července 2006 využívá státní zdroje (7.1.1) na poskytnutí neomezené státní záruky vztahující se na hospodářské činnosti (7.1.2). Zatímco rozsah krytí prostřednictvím státní záruky a povaha činností, na než se vztahuje, umožní vymezit dosah tohoto rozhodnutí (7.1.3), následně bude nutné přezkoumat, zda dotyčné opatření poskytuje skupině IFP selektivní výhodu (7.1.4), která by mohla ovlivňovat obchod mezi členskými státy (7.1.5).
7.1.1 VYUŽÍVÁNÍ STÁTNÍCH ZDROJŮ VE FORMĚ NEOMEZENÉ ZÁRUKY
(97)
Se zřetelem na osobitou strukturu hospodářské skupiny ve smyslu práva hospodářské soutěže je zapotřebí zohlednit možný dopad neomezené státní záruky vyplývající z postavení EPIC veřejné instituce IFP na všechny subjekty skupiny IFP, tj. samotnou veřejnou instituci a její dceřiné společnosti, ve dvou fázích:
-
pokud jde o veřejnou instituci IFP, dopad neomezené záruky přímo vyplývá z postavení EPIC: veřejná instituce IFP, coby právnická osoba veřejného práva, nepodléhá obecnému právu týkajícímu se soudního vyrovnání a likvidace podniků v obtížích. Vzhledem k této zvláštnosti by mateřská společnost skupiny IFP mohla přímo vykonávat své hospodářské činnosti za výhodnějších podmínek, než mají další účastníci na trhu, kteří nemají podobnou ochranu (7.1.1.1),
-
pokud jde o činnosti vykonávané přímo dceřinými společnostmi soukromého práva skupiny IFP, které plně podléhají obecnému právu v oblasti konkurzu, přímé uplatnění nároku vůči veřejné instituci, a tedy i státu, je podle všeho nemožné. Proto je za předpokladu nedostatečné výše majetku některé z dceřiných společností vhodné analyzovat, zda by věřitelé společností Axens, Prosernat a Beicip-Franlab mohli těžit z nepřímého mechanismu na základě případné odpovědnosti mateřské společnosti za počínání jejích dceřiných společností, rovnocenné mechanismu záruky (7.1.1.2).
7.1.1.1 Krytí veřejné instituce IFP prostřednictvím neomezené státní záruky, kterou poskytuje postavení EPIC
(98)
Ve výše uvedeném rozhodnutí C 56/2007 došla Komise k závěru (70), že podstatné zvláštnosti postavení veřejné instituce La Poste (71), a zejména pak existence záruky na úhradu jednotlivých pohledávek a na zachování existence a/nebo povinností La Poste, znamenají, že stát plní úlohu konečného ručitele za hospodářské činnosti vykonávané veřejnou institucí.
(99)
V tomto případě se Komise domnívá, že argumenty použité ve výše uvedeném rozhodnutí C 56/2007 je možno v zásadě uplatnit na postavení EPIC veřejné instituce IFP a že se na tuto instituci taktéž vztahuje zvláštní právní stav, pokud jde o uspokojování jejích věřitelů či zachování její existence v případě platební neschopnosti. Pro potřeby této analýzy bude tedy Komise odkazovat na argumenty rozvinuté v části 4.1 („Charakteristika podpory“) výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007.
A. Záruka za úhradu jednotlivých pohledávek
(100)
Nejprve je třeba ověřit argument francouzských orgánů, že právní předpisy nebo judikatura vylučují existenci státní záruky ve prospěch institucí s postavením EPIC (a), a až potom prokázat, že kdyby se veřejná instituce nacházela v situaci zastavení plateb, na její věřitele by se vztahovalo výhodnější řízení než na věřitelské podniky podléhající obecnému právu.
a) Odmítnutí argumentů francouzských orgánů
(101)
Na rozdíl od tvrzení francouzských orgánů Komise může usuzovat, že francouzské právo připouští existenci implicitních záruk, zejména existenci státní záruky v důsledku postavení veřejné instituce. Komise odmítá argumenty francouzských orgánů z těchto důvodů:
(102)
Zaprvé, Komise se odvolává mutatis mutandis na body odůvodnění 120 a 121 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007 v souvislosti s tvrzením francouzských orgánů, že žádný předpis anebo rozhodnutí nestanovuje zásadu, podle níž stát ručí za dluhy subjektů s postavením EPIC. Komise se naopak domnívá, že ačkoli opravdu neexistuje žádný předpis nebo rozhodnutí potvrzující nebo vylučující existenci výslovné státní záruky ve prospěch subjektů EPIC, absence takové záruky nevylučuje existenci záruky implicitní.
(103)
Zadruhé, Komise se odvolává mutatis mutandis na body odůvodnění 122 až 124 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007 v souvislosti s názorem francouzských orgánů, že existuje judikatura o neexistenci záruk, zejména rozsudek ve věci Société de l'hôtel d'Albe (72) a rozsudky ve věci Campoloro (73). Co se týče první věci, jak zdůraznil odborník Komise ve věci La Poste, rozsudek Société de l'hôtel d'Albe se netýká konkrétní situace, v níž by mohla být záruka uplatněna (74). Pokud jde o druhou věc (75), Komise se naopak domnívá, že tato věc ukazuje, že režim odpovědnosti státu při zavádění opatření ohledně postupu pro vymáhání dluhů veřejných institucí vykazuje veškeré vlastnosti záručního mechanismu.
(104)
Zatřetí, Komise se domnívá, že argument francouzských orgánů předložený ve věci La Poste, podle něhož se na dluhy, které vznikly subjektům s postavením EPIC po vstupu v platnost ústavního zákona a rozpočtovém zákoně (LOLF) dne 1. ledna 2005, nemůže vztahovat implicitní záruka, nelze přijmout:
a)
Komise zdůrazňuje, že změna právního postavení veřejné instituce IFP nastala dne 7. července 2006, což je až po vstupu v platnost zákona LOLF. Za takovýchto podmínek není nutné zkoumat argumenty odborníka francouzských orgánů ve věci La Poste ohledně případných dluhů vzniklých před datem 1. ledna 2005, a to i přesto, že na ně francouzské orgány ve svých připomínkách odkazují mutatis mutandis. Ve skutečnosti dluhy, které vznikly veřejné instituci IFP před datem 1. ledna 2005, vznikly profesní instituci ve smyslu zákona č. 4-612 ze dne 17. listopadu 1943 o řízení profesních zájmů (a tedy právnické osobě soukromého práva), a proto se na ně v čase jejich vzniku (76) nemohla vztahovat neomezená záruka plynoucí z postavení EPIC.
b)
Komise nicméně podotýká, že - jak ostatně zdůraznil její odborník ve věci La Poste a jak už vysvětlila ve 130. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, že rozsah povinnosti zahrnout do rozpočtového zákona státní záruky se omezuje na „poskytnutí“ takových záruk; že poskytnutí záruk se vztahuje na případy, ve kterých se stát výslovným projevem vůle rozhodl poskytnout záruku za instituci nebo za transakci; že do rozsahu povinnosti zahrnout záruky do rozpočtového zákona proto nepatří záruky vzniklé na základě právního postavení nebo právní povinnosti, jež se vyznačují tím, že jsou implicitní a automatické; že tato druhá kategorie nezávisí na rozhodnutí státu, ale na skutečnosti, že záruka je vlastně důsledkem již existujícího právního rámce daného státem (77).
c)
Komise na základě toho došla k závěru, že stejně jako v 131. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, argument francouzských orgánů opírající se o LOLF není přesvědčivý a skutečnost, že žádný rozpočtový zákon neupřesňuje, že stát poskytuje záruku veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení, nevylučuje existenci takové implicitní záruky; že Komise není v žádném případě vázána charakteristikou opatření jakožto záruky podle francouzského práva, ani skutečností, že by se jednalo o záruku spadající pod ustanovení LOLF; že podstatné je hodnocení tohoto opatření pouze z hlediska práva Evropské unie; že toto právo uznává existenci implicitní záruky, jestliže je členský stát právně vázán k uhrazení pohledávky jiné osoby v případě její platební neschopnosti (78).
(105)
Začtvrté, Komise odmítá argument francouzských orgánů, že v případě existence státní záruky ve prospěch subjektů s postavením EPIC by si založení každého nového subjektu s tímto postavením (včetně změny právního postavení) žádalo zavedení opatření týkajících se záruk, jež by ochránila právní nároky věřitelů, které vznikly před změnou postavení subjektu, a jejich protiargument (modus tollens), že když takový mechanismus nebyl nikdy zaveden (79), neměla by existovat žádná záruka ve prospěch veřejné instituce IFP:
a)
Jak uvedl odborník Komise ve věci La Poste a jak se uvádí v 133. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, Komise se domnívá, že takové tvrzení vychází z příliš širokého výkladu ústavní ochrany práva vlastnit majetek.
b)
Komise si přeje upřesnit, jak ostatně učinila v 134. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, že právo vlastnit majetek nestanovuje přijetí zvláštního opatření k zaručení práv věřitelů v době přeměny EPIC na společnost podléhající řízení týkajícímu se soudní vyrovnání a likvidace, a že neexistence takových opatření tudíž není známkou absence implicitní záruky.
c)
Komise dodává, jak vysvětlila v bodech odůvodnění 135 a 136 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se odvolává mutatis mutandis, že skutečnost, že francouzské orgány rozhodly o poskytnutí výslovné záruky podniku La Poste (80), když v roce 1990 získal postavení rovnocenné s EPIC, nedokazuje, že už v jeho prospěch neexistovala nějaká implicitní záruka.
(106)
Zapáté, Komise odkazuje na část tohoto rozhodnutí týkající se uplatnění odpovědnosti státu, stejně jako na část 4.1.1 bod A písm. b) podbod 3) výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, pokud je o článek pana Labetoullea citovaný francouzskými orgány (81) a jeho analýzu judikatury Camporolo (82).
(107)
Oproti tomu, co tvrdí francouzské orgány - podle nich předpisy vylučují takovou záruku - Komise podotýká, že existence implicitních záruk vázaných na právní postavení veřejné instituce je potvrzena oznámením Státní rady předloženým v roce 1995 ve věci Crédit Lyonnais, které zakládá existenci implicitní státní záruky pouze na povaze subjektu coby veřejné instituce (83).
(108)
Jak bylo vysvětleno ve zmíněném rozhodnutí C 56/2007, konkrétně v bodech odůvodnění 142 až 145, na které se odkazuje mutatis mutandis, Komise nesdílí výklad francouzských orgánů, podle něhož nelze toto stanovisko Státní rady přenést na veřejnou instituci IFP. V rozhodnutí se konkrétně zdůrazňuje, že toto stanovisko se nijak neodvolává ani na poslání této veřejné instituce ani na to, zda tato veřejná instituce má nebo nemá veřejného účetního. Francouzské orgány nevysvětlují, proč by se podle nich dalo toto stanovisko použít pouze na veřejné instituce s veřejným účetním. Komise dále odmítá argumenty francouzských orgánů, podle nichž toto stanovisko není použitelné, jelikož je starší než zákon LOLF a je v rozporu z pozdější judikaturou Státní rady. Komise současně připomíná v bodě odůvodnění 104 a také ve dříve zmíněném rozhodnutí C 56/2007, že zákon LOLF není překážkou existence implicitní státní záruky ve prospěch veřejné instituce IFP.
(109)
Jak je uvedeno v bodech odůvodnění 146 a 147 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, bere Komise na vědomí oznámení ministra hospodářství, financí a průmyslu ze dne 22. července 2003, jehož předmětem je „registrace mechanismů implicitních nebo výslovných záruk poskytnutých státem“, a které potvrzuje existenci implicitních záruk vyplývajících ze zákonného nebo správního opatření, které „vytváří a nese s sebou finanční důsledky pro stát“. Toto oznámení ukazuje, že státní záruka může vyplývat z právních aktů nejrůznější povahy (84), a připomíná, že založení veřejné instituce může být ze své podstaty spojeno s vytvořením implicitní státní záruky ve prospěch věřitelů této instituce (85).
b) Věřitel veřejné instituce IFP má jistotu, že jeho pohledávka bude uhrazena.
(110)
Podle příkladu dokazování v části 4.1.1. bod A písm. b) zmíněného rozhodnutí C 56/2007, na které odkazuje mutatis mutandis, hodlá Komise nyní dokázat, že se v případě zastavení plateb ze strany veřejné instituce IFP budou její věřitelé nacházet v příznivější situaci než věřitelé podniku, který podléhá obchodnímu právu.
(111)
Zaprvé, jelikož se jedná o veřejné instituce, nevztahují se na ně tradiční omezení úhrady pohledávek subjektu soukromého práva. Na základě skutečností, jimiž se podrobněji zabývají body odůvodnění 150 až 154 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odvolává mutatis mutandis, Komise v tomto prvním bodě dochází k závěru, že:
-
na rozdíl od věřitelů podniků podléhajících obchodnímu právu, věřitelé veřejné instituce IFP (vzhledem k tomu, že tato instituce nepodléhá obecnému právu ve věcech soudního vyrovnání a soudní likvidace podniků v obtížích) neriskují, že jejich pohledávka při ukončení řízení o soudním vyrovnání zanikne úplně nebo částečně,
-
právní subjektivita veřejné instituce IFP není překážkou pro státní záruku,
-
při absenci výslovného omezení odpovědnosti státu za veřejnou instituci IFP se mohou věřitelé této instituce po právu opírat o zásadu, podle níž stát přebírá dluhy veřejné instituce IFP, i když je tato instituce právnickou osobou.
(112)
Zadruhé, v případě vymáhání dluhů veřejných institucí rozhodnutím soudu je řízení podle zákona ze dne 16. července 1980 (a různých souvisejících prováděcích aktů (86)) z důvodů vysvětlených v bodech odůvodnění 113 až 117 příznivější pro věřitele veřejné instituce IFP než soudní řízení obecného práva, jelikož nevede k zániku pohledávky za veřejnou institucí IFP.
(113)
V souladu s rozborem uvedeným v bodech odůvodnění 157 až 161 rozhodnutí C 56/2007, na které se odvolává mutatis mutandis, Komise především poznamenává, že zákon z roku 1980 (87) a jeho prováděcí opatření (88) označují stát jako orgán oprávněný k vymáhání dluhů veřejných institucí a svěřují mu významné pravomoci: provedení úhrady z moci úřední a vytvoření dostatečných zdrojů.
(114)
Podobně jako v souvislosti s body odůvodnění 162 až 168 rozhodnutí C 56/2007, na něž se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že zvláštní řízení stanovené zákonem z roku 1980 a jeho prováděcími předpisy je pouze řízením o vymáhání pohledávek, a nikoliv likvidačním řízením, a že následkem jeho použití pohledávka nezaniká, zatímco následkem uplatnění likvidačního řízení podle obecného práva závěrečný rozsudek pro nedostatek aktiv bez postihu s sebou nese zákaz, aby věřitelé pohledávku dále soudně vymáhali. Komise rovněž poznamenává, že zákon z roku 1980 a související prováděcí předpisy tím, že stanoví odklad úhrady z moci úřední a nepočítají se zastavením plateb, umožňují věřitelům předpokládat, že stále existují nebo budou existovat zdroje pro zaplacení jejich pohledávky za veřejným subjektem. Z těchto dvou aspektů vyplývá, že nedostatek peněžních prostředků je v případě potřeby jištěn státem, nebo je pouze přechodný. Naproti tomu žádné likvidační řízení nestanoví možnost, že se třetí osoba stane odpovědnou za dluhy insolventní osoby, samozřejmě vyjma případu, kdy se jedná o ručitele.
(115)
V souladu s rozborem uvedeným v bodech odůvodnění 170 až 180 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že francouzské právní předpisy dovolují, ba dokonce podporují stát v tom, aby poskytoval dotace veřejným institucím při nedostatku peněžních prostředků přednostně před klasickými bankovními půjčkami, a tyto dotace mohou podle zákona ze dne 16. července 1980 představovat „dodatečné zdroje“. Domnívá se rovněž, že jsou věřitelé s těmito právními dokumenty obeznámeni, a právem se tudíž domnívají, že dozorčí orgán bude schopen nalézt zdroje potřebné k úhradě jejich pohledávky. Komise se domnívá, že předpoklad, za něhož se věřiteli nezdaří dosáhnout splacení své pohledávky za použití řízení podle zákona ze dne 16. července 1980, je málo pravděpodobný.
(116)
Na rozdíl od závěru, k němuž dospěla v souvislosti s věcí La Poste v uvedeném rozhodnutí C 56/2007, Komise zdůrazňuje, že v tomto případě lze uvolnit relativně veliké vlastní zdroje veřejné instituce IFP, jelikož, jak vysvětlily francouzské orgány v bodě odůvodnění 44, hotovost a investice (150,3 milionu EUR) byly na konci roku 2007 přibližně pětkrát vyšší než suma půjček a finančních dluhů (25,2 milionu EUR). Komise tím uznala, že za současného stavu jejích financí je podle všeho málo pravděpodobné, přinejmenším v blízké budoucnosti, že v důsledku nedostatku vlastních zdrojů se veřejná instituce IFP může octnout v platební neschopnosti a vznikne potřeba státního zásahu.
(117)
Přestože je v současné době nedostatek aktiv veřejné instituce IFP nepravděpodobný, neznamená to, že tomu tak bude i v dlouhodobém horizontu. Za těchto okolností by nemožnost uvolnění zdrojů cestou postoupení majetku měla za následek použití jiných záručních mechanismů (zálohy, uplatnění odpovědnosti státu atd.). Ustaví-li totiž zákonodárce systém ochrany majetku, eventuální neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP by mohlo vést k nárůstu sporů o objektivní odpovědnost státu (89). V této souvislosti bere Komise na vědomí argument francouzských orgánů (90), podle něhož by v případě, že by stát považoval aktiva patřící veřejné instituci za nezbytná pro výkon jejího poslání veřejné služby. a postavil se tudíž proti jejich prodeji, nebyl povinen poskytnout vyrovnání prostřednictvím záručních mechanismů. Bere nicméně na vědomí, že francouzské orgány uznaly (i když popírají, že by tím byla veřejná instituce zvýhodněna), že požadavek kontinuity veřejné služby je závazný pro představitele státu při provádění řízení zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980 (91). Komise se také domnívá, že by v důsledku tohoto rozhodnutí veřejné moci nepřistoupit k prodeji aktiv v zájmu zachování veřejné služby mohlo dojít k uplatnění objektivní odpovědnosti státu za porušení rovnosti před veřejnými břemeny.
(118)
Zatřetí, z důvodů, které již byly uvedeny v bodech odůvodnění 185 až 226 rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, má Komise za to, že za málo pravděpodobného předpokladu, že řízení ustavené zákonem ze dne 16. července 1980 neumožní uspokojení věřitele, vykazují prostředky, k nimž by se věřitel mohl uchýlit, aby uplatnil odpovědnost státu, vlastnosti záručního mechanismu.
(119)
Přestože se francouzské orgány domnívají, že odpovědnost státu nelze v zásadě uplatnit, ať se jedná o odpovědnost za zavinění či objektivní odpovědnost (92), současně přiznávají, že za předpokladu existence požadavku kontinuity veřejné služby a závaznosti tohoto požadavku pro představitele státu při provádění řízení podle zákona z roku 1980 by mohl soud nařídit odškodnění věřitele. Francouzské orgány mají za tohoto předpokladu za to, že by věřitel nebyl nijak zvýhodněn, jelikož by odškodnění bylo srovnatelné s odškodněním, které by získal podle obecného práva. Komise v této souvislosti upozorňuje na některé právní zvláštnosti plynoucí ze zákona z roku 1980: v soudní likvidaci podle obecného práva věřitelé (zejména věřitelé z písemné smlouvy) obvykle nezískávají zpět celou svou pohledávku a za podnik v likvidaci třetí osoby většinou dluhy neplatí.
(120)
Francouzské orgány rovněž popírají, že možnosti odškodnění věřitelů prostřednictvím uplatnění odpovědnosti lze považovat za formu záruky. Komise se naopak domnívá, že se uplatnění odpovědnosti státu (za zavinění nebo objektivní odpovědnost) při provádění řízení o vymáhání dluhů veřejných subjektů podle zákona ze dne 16. července 1980 rovná mechanismu záruky podle práva Evropské unie, neboť zajišťuje věřitelům uspokojení jejich pohledávky tím, že donutí stát splatit ji v případě neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) nadto ve věci Société de gestion du port de Campoloro a Société fermière de Campoloro v. Francie (93) (dále jen „věc Campoloro“) uznává existenci automatické záruky.
(121)
A konečně, podobně jako v důkazech předložených v bodech odůvodnění 181 až 184 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se mutatis mutandis odkazuje, Komise vyjadřuje stanovisko, že návrh francouzských orgánů na vyjasnění prováděcího nařízení k zákonu z roku 1980 nestačí k vyloučení toho, že zdroje budou uvolněny díky poskytnutí dotace z veřejných zdrojů.
a)
Francouzské orgány navrhly změnit prováděcí nařízení k zákonu z roku 1980 takto: „Zůstala-li úřední výzva po uplynutí těchto lhůt bez účinku, představitel státu nebo dozorčí orgán zanese výdaj do rozpočtu územního správního celku nebo veřejné instituce, která neplní své závazky. V případě potřeby uvolní potřebné zdroje v rámci rozpočtu správního celku nebo instituce buď snížením prostředků určených na jiné výdaje, nebo dosud nevyužitých, anebo navýšením zdrojů“ (změny jsou podtrženy).
b)
Komise v každém případě poznamenává, jak učinila v 67. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, že právní předpisy ani v současném znění ani ve znění změněném podle francouzských orgánů nevylučují, že zdroje mohou být uvolněny díky navýšení zdrojů předem umožněnému poskytnutím dotace nebo finančního příspěvku z veřejných zdrojů.
(122)
Z důvodů vyložených v bodech odůvodnění 204 až 211 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se mutatis mutandis odkazuje, se Komise domnívá, že kromě toho, že rozhodnutí ESPL ve věci Campoloro dokazuje, že uplatnění odpovědnosti francouzského státu v tomto případě působí jako implicitní záruka za pasiva veřejných orgánů a není spojena s žádnou podmínkou vzniku škody.
a)
Komise zejména konstatuje, že ESLP odmítl argumenty francouzských orgánů (94) založené jednak na tom, že příčinu nelze připsat státu, a jednak na neexistenci záruky státu vůči veřejným orgánům, které mají subjektivitu právnické osoby, a dále konstatuje, že ESLP přihlédl k protiargumentům žalujících stran (95).
b)
Komise upozorňuje, že ESLP konstatoval porušení čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „Úmluva“), konkrétně proto, že „Je tudíž třeba, aby tyto rozsudky byly provedeny, přičemž Soudní dvůr připomíná, že státní orgán nemůže pod záminkou chybějících zdrojů nesplatit dluh na základě soudního rozhodnutí […]“. ESLP rovněž shledal, že došlo k porušení článku 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o lidských právech, neboť žalující strany utrpěly zásah do jejich práva vlastnit majetek, neboť jsou zatíženy zvláštním a přílišným břemenem z důvodu nezaplacení dlužných částek (96). Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nakonec ESLP připsal státu dluhy dlužnických obcí v plné výši (97).
c)
Komise má za to, že z této judikatury vyplývají tři důležité skutečnosti:
-
s výhradou toho, že žalující strany dosáhly soudního rozhodnutí, kterým byla jejich pohledávka uznána, odpovědnost státu plní úlohu implicitní záruky (98), neboť francouzský stát je na jedné straně odsouzen k úhradě celého dluhu právnické osoby veřejného práva (99) a na druhé straně se nerozlišovalo mezi tím, co může souviset s platební neschopností dlužnického orgánu veřejné samosprávy a případným nesplněním povinnosti ze strany státu (neboť ESLP v žádném stadiu řízení nehledá příčinu na straně státu a omezuje se jen na stav platební neschopnosti dlužníka);
-
tato odpovědnost pokrývá dluhy orgánů veřejné moci, které však jsou právnickými osobami. Francouzská vláda se výslovně dovolávala existence právnické osoby a vlastního jmění, aby oponovala uplatnění odpovědnosti francouzského státu, avšak ESLP tento argument odmítl;
-
působnost státní záruky se vztahuje na veřejné orgány, které jsou od něj odvozeny. Záruka je tedy vnitřně spjata s veřejnoprávním statusem dlužníka.
d)
Komise kromě toho konstatuje, že řešení, které přijal ESLP v uvedené věci Campoloro, není ojedinělé, a naopak má svůj původ ve velmi zřetelné tendenci judikatury, která se projevila zejména v rozsudcích Artico v. Itálie (100) a Bourdov v. Rusko (101).
(123)
Z důvodů uvedených v bodech odůvodnění 212 až 220 zmíněného rozhodnutí C 56/2007, na které Komise odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že připomínky francouzských orgánů nejsou takového charakteru, aby mohly způsobit neplatnost tohoto důkazu. Na základě výše uvedeného Komise, podobně jako v závěru, k němuž dospěla ve věci La Poste v bodě odůvodnění 222 uvedeného rozhodnutí C 56/2007 a v rozhodnutí o zahájení řízení, usoudila z toho, co už bylo uvedeno, že za současného stavu francouzského práva může věřitel veřejné instituce IFP, který se nedomohl zaplacení své pohledávky na základě použití postupů podle zákona ze 16. července 1980, získat všechny sumy odpovídající nesplacené pohledávce tak, že se bude domáhat konečné odpovědnosti státu, na rozdíl od toho, k čemu dochází v rámci likvidačního řízení obecného práva, při němž je uspokojení věřitele omezeno hodnotou disponibilního majetku. Komise se proto domnívá, že na odpovědnost státu se má pohlížet jako na záruku, že není omezena žádným francouzským právním předpisem a že je vnitřně spjata s veřejnoprávním postavením dlužnické instituce.
(124)
Kromě toho z důvodů, které už byly vysvětleny v bodech odůvodnění 223 až 226 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, Komise bere na vědomí francouzský návrh na to, aby byla do všech smluv veřejné instituce IFP, z nichž vyplývá dluh, vložena doložka omezující riziko uplatnění objektivní odpovědnosti státu pouze základě platební neschopnosti veřejné instituce IFP. Domnívá se však, že takový právní rámec je křehký a vyvolává pochybnosti o jeho trvalosti, protože výjimku přijatého rizika stanovila jako pravidlo judikatura, která se může dále vyvíjet. Komise se domnívá, že takový návrh je sám o sobě nedostatečný, protože nepočítá se všemi eventualitami: neumožňuje vyloučit, že se státní záruka může uplatnit při všech druzích odpovědnosti (zejména mimosmluvní odpovědnosti a trestní odpovědnosti). Mimoto nelze smluvně stanovit, že stát nebude ručit za dluhy, které má veřejná instituce IFP vůči svým dlužníkům, jelikož veřejná instituce se může například octnout v postavení dlužníka vůči třetí osobě na základě různých právních mechanismů, zejména v případě pohlcení jiného subjektu (102), vůči němuž by měly třetí osoby na první pohled nezjistitelné pohledávky. Závěrem, pokud jde o jednotlivé pohledávky třetích osob, Komise se domnívá, že „odstranit“ státní záruku může jen obecně závazný právní předpis upravující situace a třetí osoby všeho druhu, v němž by bylo uvedeno, že stát není ručitelem veřejné instituce IFP. Nakonec i za předpokladu, že by francouzské návrhy připravily věřitele veřejné instituce IFP o všechny možnosti, jak uplatnit odpovědnost státu za účelem uspokojení své pohledávky (podle Komise je tento předpoklad neověřený), tyto návrhy neumožňují spolehlivě zjistit, k čemu by došlo v případě platební neschopnosti (103) veřejné instituce IFP.
(125)
Za čtvrté, i kdyby věřitel nebyl uspokojen, může způsobit právní účinky přípustného omylu, jehož se dopustil při zakládání pohledávky, a který spočíval v domněnce, že bude tato pohledávka splacena.
(126)
Z důvodů, které již byly vysvětleny v bodech odůvodnění 227, 228 (odstavce 1 až 3) a 229 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že teorie zdánlivosti (104) umožňuje potvrdit, že věřitelé veřejné instituce IFP jsou oprávnění se domnívat na základě souboru souhlasných indicií, že taková záruka skutečně existuje (a to i za předpokladu, quod non, že postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC) veřejné instituce IFP jí z právního hlediska neposkytuje neomezenou záruku francouzského státu). Hlavní relevantní indicie z hlediska teorie zdánlivosti vyplývají na jedné straně z toho, že různé právní předpisy (zákon z roku 1980 a jeho prováděcí opatření) nebo úřední dokumenty (rozpočtové dokumenty) dávají věřiteli právo domnívat se, že stát převezme dluhy institucí s postavením EPIC v případě nedostatku hotovosti nebo že uplatní svou odpovědnost, a na druhé straně chybějící vysvětlení právního stavu po skončení řízení ve věci Campoloro a prvních řízení, která Komise zahájila v souvislosti s postavením institucí EPIC, taktéž utvrzuje víru věřitelů v existenci takové záruky; svou roli tu nakonec sehrává i neexistence jasných informací o účincích zastavení plateb instituce se statusem EPIC.
(127)
V tomto případe by Komise chtěla dodat, že před 7. červencem 2006 byli případní věřitelé veřejné instituce IFP ve smluvním vztahu s profesní institucí ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o řízení profesních zájmů (a tedy právnickou osobou soukromého práva), u níž nebyl důvod domnívat se, že se na ni může vztahovat jakákoli státní záruka.Proto teorie zdánlivosti může být v daném případě relevantní, pouze co se týče pohledávek vzniklých po změně postavení veřejné instituce IFP.
(128)
Komise dospěla k podobnému závěru jako její odborník ve věci La Post, že co se týče pohledávek vzniklých po 7. červenci 2006, i kdyby se za předpokladu, který obhajují francouzské orgány, věřitel mylně domníval, že stát je povinen ručit za dluhy veřejných institucí, konkrétně za veřejnou instituci IFP, jeho omyl by byl přípustný vzhledem k výše uvedeným prvkům a právo by tomu mohlo připisovat účinky. Kdyby věřitel výjimečně nemohl dosáhnout uspokojení své pohledávky, měl by nicméně jistotu, že není možné, aby zanikla.
B. Záruka zachování existence veřejné instituce IFP nebo jejích závazků
(129)
Z důvodů, které byly vysvětleny v bodech odůvodnění 230 až 250 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že i když se v přiměřené lhůtě a s použitím postupů popsaných v předchozí části nepodaří věřiteli instituce s postavením EPIC dosáhnout úhrady své pohledávky, má jistotu, že tato pohledávka mu nezanikne, na rozdíl od situace, v níž se nachází věřitel subjektu soukromého práva v likvidaci, který nemá žádnou jistotu, že jeho pohledávka bude uspokojena.
(130)
Komise zdůrazňuje, že neexistuje žádný postup týkající se likvidace a zániku veřejné instituce z vůle veřejného orgánu, který by byl spojen se zánikem práv a povinností této instituce: v případě zániku z rozhodnutí veřejného orgánu, třebaže to žádný právní předpis výslovně nestanoví, praxe a určité základní zásady správního práva spíše prokazují, že práva a povinnosti veřejných institucí, které jako takové zaniknou, vždy převezme jiný subjekt, popřípadě stát. Jinými slovy, dluhy veřejných institucí vždy přecházejí na jinou právnickou osobu, která nemůže odmítnout jejich převzetí, takže každý věřitel má jistotu, že bude možné domáhat se práv, které mu vyplývají z jeho pohledávky za jiným subjektem, a že jeho pohledávka tedy nezanikne.
(131)
Komise odkazuje na podrobnou analýzu v bodech odůvodnění 233 až 250 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, která se opírá o studii organického vývoje veřejných institucí, kterou provedl odborník ve věci La Poste, a která rozlišuje tři příčiny zániku veřejných institucí (105): případ zániku veřejných institucí uplynutím doby, na kterou byly zřízeny, případ zániku veřejných institucí zánikem jejich poslání a častější případ převodu poslání, který s sebou nevyhnutně nese přechod práv a povinností.
a)
Na základě tohoto znaleckého posudku lze zaprvé soudit, že ačkoli neexistuje obecná právní úprava zániku veřejných institucí, praxe ukazuje, že právní předpis vždy upravuje přesun práv a povinností zanikající instituce buď na stát, nebo na subjekt, který přebírá jeho poslání (106).
b)
Zadruhé, obecně jde o přesun „práv a povinností“ (výraz povinnosti se jistým způsobem vztahuje na dluhy), někdy o převod „majetku“ (107) (formulace, která rovněž zahrnuje dluhy). Jediný zjištěný příklad bezvýhradného zániku veřejné instituce se v každém případě týkal převodu samotných „dluhů“ na jiné subjekty veřejného práva (108).
c)
Zatřetí, i když dojde k zániku poslání, v praxi přebírá práva a povinnosti veřejné instituce jiný subjekt.
d)
Za čtvrté, praxe popsaná ve studii je v souladu s kodifikačním předpisem č. 02-060-M95 z 18. července 2002 a s Příručkou k finanční organizaci založení, přeměně a zrušení státních veřejných institucí (109), tj. práva a povinnosti likvidované instituce s postavením EPIC přecházejí buď na stát nebo na právnickou osobu, která přebírá poslání instituce.
(132)
Komise na základě názoru svého odborníka ve věci La Poste nakonec usoudila, že dluhy veřejných institucí se v praxi vždy převádějí na jinou právnickou osobu veřejného práva v případě zániku veřejné instituce, která vykonávala poslání. Věřitelé těchto veřejných institucí, k nimž náleží veřejná instituce IFP, mají proto jistotu, že jejich neuhrazené pohledávky nezaniknou.
C. Závěr o existenci státní záruky v prospěch veřejné instituce IFP
(133)
Na základě skutečností uvedených za účelem prokázání existence záruky na uspokojení jednotlivých pohledávek a zachovaní existence závazků veřejné instituce IFP Komise dospěla k závěru, že počínaje změnou právního postavení veřejné instituce IFP, k níž došlo 7. července 2006,
-
věřitelé veřejné instituce IFP nenarážejí na obvyklá omezení soukromého práva a veřejného práva, která by mohla bránit plné úhradě pohledávky,
-
věřitelé veřejné instituce IFP mohou k vymáhání svých pohledávek použít zvláštní postupy, které opravňují stát, aby donutil dlužnický subjekt k úhradě pohledávky,
-
francouzské právo věřitelům veřejné instituce IFP nikde nenaznačuje, že by se tato instituce mohla definitivně octnout ve stavu nedostatku peněžních prostředků,
-
rozpočtové dokumenty v případě nedostatku peněžních prostředků naznačují, že stát by mohl poskytnout mimořádný finanční příspěvek subjektům veřejného sektoru, k nimž IFP náleží,
-
neumožňují-li výše popsané postupy věřiteli, aby byl uspokojen, může uplatnit odpovědnost státu, aby dosáhl zaplacení své pohledávky v plné výši,
-
pokud by se výše zvažované činnosti měly rozložit v čase, věřitel má jistotu, že jeho pohledávka nezanikne, i kdyby u veřejné instituce IFP došlo k organickému vývoji.
(134)
Tyto zvláštnosti úzce souvisejí s právním postavením veřejné instituce IFP a znamenají, že stát plní úlohu konečného ručitele. Lze tudíž oprávněně usoudit, že veřejné instituci IFP byla poskytnuta neomezená záruka francouzského státu z důvodu jejího postavení EPIC.
(135)
Neomezená státní záruka ve prospěch veřejné instituce IFP má za následek převod státních zdrojů ve smyslu bodu 2.1 výše uvedeného sdělení o zárukách. Veřejná instituce IFP v praxi neplatí za tuto záruku žádný poplatek. Tímto způsobem dochází ke vzniku výhody a k čerpání státních prostředků, protože stát se zříká odměny, která je s poskytnutím záruk obvykle spojena. Na druhé straně záruka vytváří riziko možného a budoucího čerpání státních zdrojů, jelikož stát by byl povinen platit dluhy veřejné instituce IFP (110).
(136)
Neomezenou státní záruku ve prospěch veřejné instituce IFP lze nakonec přičíst státu, neboť vyplývá z kombinace veřejnoprávního postavení IFP, zásad vnitrostátního práva a dvou právních aktů, tj. zákona ze dne 25. ledna 1985, nyní obchodní zákoník, a zákona č. 80-539 ze dne 16. července 1980 a jeho prováděcích opatření.
7.1.1.2 Neexistence krytí dceřiných společností soukromého práva skupiny IFP neomezenou zárukou
(137)
Jak již Komise uvedla ve svém rozhodnutí týkajícím se uvedené věci C 51/2005 (111), v rozhodnutí o zahájení řízení v této věci a v části 2 (skupina IFP) veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat tvoří z hlediska práva hospodářské soutěže hospodářskou skupinu: veřejná instituce IFP totiž přímo vlastní 100 % kapitálu společnosti Axens a 100 % kapitálu společnosti Beicip-Franlab a nepřímo vlastní 100 % kapitálu společnosti Prosernat, vykonává kontrolu nad svými dceřinými společnostmi prostřednictvím členství svých řídících pracovníků v rozhodovacích orgánech těchto společností, vyjadřuje se zejména ke strategickému směřování a k rozhodnutím zásadního významu pro budoucnost dceřiných společností a je vázáná exkluzivními dohodami o převodu technologií nezbytných k výkonu hospodářských činností dceřiných společností (dohody zahrnují reciproční práva prvního odmítnutí) (112)), jakož i smlouvami o poskytnutí prostor a přidělení pracovníků, takže hospodářská integrace veřejné instituce IFP a jejich dceřiných společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat je dost silná k tomu, aby bylo možné dospět k tomuto závěru. Také je třeba prozkoumat skutečný rozsah státní záruky a prověřit, zda se v případě, že dceřiná společnost soukromého práva veřejné instituce IFP neplní své závazky, mohou uvolnit státní zdroje, a uspokojit její věřitele (jinými slovy, zda se na hospodářské činnosti dceřiných společností veřejné instituce IFP vztahuje či nevztahuje neomezená státní záruka).
(138)
Společnost UOP Limited se ve svých připomínkách k této otázce nevyjadřuje. Její argumenty vycházejí z vnímání subjektu IFP/Axens z pohledu účastníka trhu, z něhož podle ní může vyplynout výhoda pro skupinu IFP jednak ve vztazích s dodavateli, jednak ve vztazích se zákazníky nebo poskytovateli kapitálu. Tento aspekt bude prozkoumán v bodě 7.1.4 tohoto rozhodnutí v souvislosti se zkoumáním výhod, které má skupina IFP z opatření.
(139)
Naproti tomu, jak se uvádí v bodě odůvodnění 47, francouzské orgány popírají existenci státní záruky v prospěch dceřiných společností veřejné instituce IFP zejména z důvodu jejich postavení akciových společností podle obecného práva.
(140)
Podobně jako při dokazování existence neomezené státní záruky v prospěch veřejné instituce IFP v bodě 7.1.1.1 Komise postupně prozkoumá, zda věřitelé dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP získali záruku, pokud jde o uspokojení jejich individuálních pohledávek (A) nebo záruku na zachování závazků těchto dceřiných společností (B) v případě nedostatku majetku.
A. Věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnou záruku, že jejich individuální pohledávky budou uspokojeny
(141)
Dceřiné společnosti veřejné instituce IFP mají právní postavení akciových společností. Jako právnické osoby soukromého práva (na rozdíl od jejich kontrolujícího akcionáře, který je veřejnou institucí) patří v plném rozsahu do působnosti řízení ve věcech soudního vyrovnání a soudní likvidace podle obecného práva (113) ve Francii.
(142)
Než bude prozkoumáno, zda lze uplatnit odpovědnost kontrolujícího akcionáře - veřejné instituce IFP - za počínání dceřiných společností b), je třeba představit řízení o soudní likvidaci podle obecného práva, jemuž by tyto dceřiné společnosti soukromého práva podléhaly v případě zastavení plateb a).
a) Řízení o soudní likvidaci podle obecného práva
(143)
Za předpokladu, že by se některá z dceřiných společností skupiny IFP, akciová společnost, ocitla v situaci zastavení plateb (jinými slovy, nebyla by více schopna splácet své nevyřízené dluhy s pomocí svých likvidních aktiv) a vyrovnání by bylo zjevně nemožné (114), řízení podle obecného práva (115) by vedlo ke vstupu této společnosti do soudní likvidace. O zahájení řízení (116) by v případě potřeby požádal dlužník nejpozději do čtyřiceti pěti dnů po zastavení plateb (pokud již dlužník nepožádal o zahájení smírčího řízení). Účelem takového řízení o soudní likvidaci by bylo ukončení činnosti podniku nebo zpeněžení jeho majetku celkovým či jednotlivým prodejem jeho práv a majetku (117). V rozhodnutí o zahájení soudní likvidace (118) by soud určil konkurzního soudce a za likvidátora by vyjmenoval soudního zplnomocněnce nebo osobu vybranou kvůli její kompetentnosti v dané věci. Likvidátor by vypracoval v měsíci svého jmenování zprávu o situaci podniku a potom by uskutečnil likvidační operace a audit (119) pohledávek (120). Výtěžek z likvidace by se potom rozdělil mezi věřitele podle jejich pořadí (přednostní věřitelé a hypoteční věřitelé, věřitelé, na které se vztahuje zvláštní movitá záruka, věřitelé na základě písemné smlouvy, tj. nepřednostní věřitelé, v poměru jejich pohledávek).
(144)
Pokud již nejsou nevyřízení závazky a likvidátor má dostatečné sumy na to, aby uspokojil věřitele, nebo pokud není možné pokračovat v operacích soudní likvidace kvůli nedostatku majetku, soud vyhlásí soudní likvidaci za ukončenou (121). Po ukončení řízení se na dlužníka vztahuje zásada zákazu dalšího soudního vymáhání pohledávek. Jinými slovy, rozsudek o ukončení soudní likvidace pro nedostatek majetku nedává věřitelům možnost dále soudně vymáhat pohledávky od dlužníka, vyjma případu (122), kdy je pohledávka důsledkem trestního odsouzení nebo práv souvisejících s osobou věřitele.
b) Neexistence záručního mechanismu ve prospěch dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP
(145)
Jak vysvětlil odborník ve věci La Poste, v některých obchodních společnostech, zejména v akciových společnostech a ve společnostech s ručením omezeným nejsou společníci obvykle povinni hradit dluhy organizace, v níž mají účast, nad rámec svého původního vkladu. Přesně do této kategorie patří dceřiné společnosti veřejné instituce jako akciové společnosti. Ve skupině IFP, stejně tak jako v jakékoliv jiné skupině společností se v případě neplnění závazků ze strany dceřiné společnosti, založené ve formě společnosti s omezeným rizikem (v tomto případě akciové společnosti), omezuje odpovědnost mateřské společnosti na ztrátu jejích vkladů (jako v případě každého běžného akcionáře), pokud neexistuje ručení, avaly, záruky, prohlášení o splnění závazků nebo doporučující dopisy (123), které by výslovně zakládaly vznik odpovědnosti mateřské společnosti.
(146)
S ohledem na příslušnost veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností k jedné a té samé skupině ve smyslu práva hospodářské soutěže je třeba prověřit, zda ve francouzském právu obchodních společností vztah hospodářské závislosti, v němž se nacházejí dceřiné společnosti vůči své mateřské společnosti, může nebo nemůže automaticky způsobit vznik odpovědnosti veřejné instituce IFP v případě, že si tyto dceřiné společnosti soukromého práva neplní své závazky, a na základě toho čerpání státních prostředků, když stát zajistil podstatnou část financování veřejné instituce a poskytl jí implicitní neomezenou záruku.
(147)
Po skončení tohoto důkladného prozkoumání může Komise dospět k závěru, že ve francouzském občanském a obchodním právu v případě neplnění závazků ze strany některé dceřiné společnosti v podstatě nelze uplatnit odpovědnost jejího akcionáře, který nad ní vykonává kontrolu, pokud se neprokáže existence zavinění na straně kontrolujícího akcionáře v řízení jeho dceřiné společnosti i). Nedávno uvažované návrhy reformy občanského zákoníku, od nichž bylo poté upuštěno a které se konkrétně týkaly rozšíření zásady odpovědnosti za počínání třetí osoby na případ vztahu mezi mateřskou společností a dceřinými společnostmi, naopak potvrdily, že taková zásada v současnosti ve francouzském právu neexistuje ii).
i) Neexistence obecné odpovědnosti akcionáře za jeho dceřinou společnost
(148)
Podle právní doktríny (124), organizace skupiny není nikdy sama o sobě zdrojem sukcesivní odpovědnosti. Francouzské právo vyznává zásadu osobní odpovědnosti uvedené v článku 1382 občanského zákoníku (125). Proto jedině protiprávní jednání, které lze připsat mateřské společnosti, může umožnit přístup k jejímu majetku.
(149)
V první řadě, pokud je v tomto případě mateřská společnost skupiny IFP právnickou osobou veřejného práva (veřejná instituce IFP), tento problém vyvolává dodatečné potíže: je třeba si totiž nejprve položit otázku, která soustava soudů (správní soudy anebo obecné soudy) je ve francouzském systému v případě potřeby příslušná posoudit případnou odpovědnost právnické osoby veřejného práva kontrolující právnickou osobu soukromého práva, která vstoupila do soudní likvidace.
(150)
Komise poznamenává, že pokud jde o žaloby o odpovědnost při nedostatku majetku (126), kompetenční soud se dlouho domníval, že obecný soud je příslušný v případě, že právnická osoba veřejného práva je řídícím subjektem podle práva (127) a správní soud, když právnická osoba veřejného práva je řídícím subjektem ve skutečnosti (128). V tomto případě je však podle všeho rozdělení pravomocí mezi správní soudy a obecné soudy dále založeno na povaze poskytovaných služeb: veřejná služba v oblasti správy nebo činnost průmyslového a obchodního charakteru.
a)
Pokud jde o veřejnou službu v oblasti správy, kompetenční soud podle všeho upustil od předchozí judikatury, která vycházela z řízení de jure nebo de facto (129) vzhledem ke svému rozhodnutí ve věci Département de la Dordogne (departement Dordogne) (130): soud vyššího stupně tehdy rozhodl ve prospěch příslušnosti správního soudu, protože věc se týkala veřejné služby v oblasti správy, a to tak, že právnická osoba veřejného práva je buď řídícím subjektem de jure anebo de facto právnické osoby soukromého práva, která plní úkoly veřejné služby. Poté, co kompetenční soud připomněl v souvislosti s rozsudkem ve věci Blanco (131), že „odpovědnost, která může náležet státu nebo jiným právnickým osobám veřejného práva z důvodu škod připsaných jejich veřejným službám v oblasti správy, podléhá systému veřejného práva“ (podtržení vloženo) a že jinak je tomu jen v případě, když to zákon výslovně stanovil, rozhodl, že ze zákona z 25. ledna 1985 o vyrovnání a soudní likvidaci podniků (v současnosti kodifikovaného v článcích L. 624-3 a násl. Obchodního zákoníku) nevyplývá, „že by zákonodárce mínil odchylně od zásad, kterými se řídí odpovědnost právnických osob veřejného práva, zahrnout do působnosti obecných soudů přezkum občanskoprávní odpovědnosti státu nebo jiných právnických osob veřejného práva z titulu plnění úkolů veřejné služby v oblasti správy.“ (Podtržení vloženo).
b)
Naopak vzhledem k tomu, že jde o činnost průmyslového nebo obchodního charakteru, jsou k přezkoumání občanskoprávní odpovědnosti právnické osoby veřejného práva vykonávající kontrolu nad soukromou osobou, která vstoupila do likvidace, zjevně příslušné soudy. V rozhodnutí ve věci Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) rozhodl soud pro kompetenční spory zejména, že „ačkoli jsou pro přezkum občanskoprávní odpovědnosti státu či jiných právnických osob veřejného práva v důsledku výkonu správní služby příslušné správní soudy, žaloba v takové záležitosti spadá do pravomoci obecných soudů, jakmile se odpovědnost státu nebo právnické osoby veřejného práva zkoumá z hlediska výkonu činnosti průmyslového nebo obchodního charakteru, přičemž není třeba rozlišovat, zda dotyčný orgán státní moci jednal jako řídící subjekt de jure nebo de facto“. (Podtržení přidáno). Kompetenční soud dospěl k tomuto závěru v uvedené věci tak, že neuznal, že činnosti vykonávané akciovou společností s představenstvem a dozorčí radou (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) mají povahu veřejné služby v oblasti správy, na základě uvážení dvou aspektů: jejího předmětu (133) a způsobu jejího financování (134).
(151)
Co se týče konkrétně akciových společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, dceřiných společnosti soukromého práva kontrolovaných veřejnou institucí IFP, z informací uvedených ve spisu a zejména z informací uvedených v bodě odůvodnění 159 vyplývá, že jejich předmět spadá pod hospodářský účel (135), nikoli pod správní účel. Kromě toho podstatná část zdrojů těchto podniků pochází z provozních příjmů, které vytvářejí jejich hospodářské činnosti, nikoli z veřejného financování. Nakonec je třeba uvést, že tyto dceřiné společnosti veřejné instituce IFP byly založeny jako obchodní společnosti z iniciativy právnické osoby soukromého práva (136) (nikoli právnické osoby veřejného práva, protože k transformaci veřejné instituce IFP na veřejnou instituci s postavením EPIC došlo až 7. července 2006). Průmyslová a obchodní povaha činnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat je tudíž nesporná a v případě soudní likvidace jsou obecné soudy bezpochyby příslušné rozhodovat o případné žalobě o odpovědnosti proti veřejné instituci IFP.
(152)
Za těchto podmínek třeba ověřit podmínky vzniku odpovědnosti kontrolujícího akcionáře z hlediska judikatury kasačního soudu. Jinak podmínky, za nichž lze rozšířit řízení o soudní likvidaci zahájené proti určité osobě (dceřiné společnosti) na jinou právnickou osobu (mateřskou společnost), jsou velice přísné. Ve vztahu k dceřiné společnosti, která neplní své závazky, musí osoby poškozené tímto jednáním dokázat protiprávní jednání mateřské společnosti, aby se domohly náhrady, a zvláště popírání mateřskou společností právní subjektivity její dceřiné společnosti (α) a chybné řízení kontrolované společnosti (β).
α) Popírání právní subjektivity dceřiné společnosti mateřskou společností
(153)
Judikatura kasačního soudu potvrdila možnost rozšířit odpovědnost mateřské společnosti na jednání jejích dceřiných společností ve dvou mimořádných případech (137): jednak když se majetek dceřiných společností zaměňuje s majetkem mateřské společnosti (předpoklad zvaný „záměna majetků“), a jednak když jsou dceřiné společnosti fiktivními právnickými osobami (předpoklad zvaný „fiktivnost právnické osoby“).
(154)
Pokud jde o „záměnu majetků“ (138), tento pojem všeobecně charakterizuje situaci, kdy z příslušných účetních záznamů dvou samostatných právních subjektů nelze určit, ke kterému z nich se vztahuje některá položka aktiv nebo pasiv. K prokázání existence takové záměny majetků však nestačí existence vazeb, ani úzkých, mezi společnostmi skupiny. Kromě toho údaje o společnících nebo řídících pracovnících, ani adresa sídla společnosti (139), neumožňují samy o sobě zjistit záměnu majetků. K vyloučení jakékoliv záměny majetků obvykle stačí formální vymezení vztahů v rámci skupin ve smlouvách uzavřených mezi mateřskou společností a jejími dceřinými společnostmi (140).
(155)
Ve dvou věcech z nedávné doby Metaleurop (141) a AOL Liberté (142) kasační soud podle všeho dokonce zpřísnil svou kontrolu podmínek rozšíření řízení proti mateřské společnosti skupiny. Integrace společností skupiny, dokonce velmi silná, s sebou nezbytně nepřináší záměnu majetků. Podle právní doktríny (143)„[ani] smlouvy o správě hotovosti a výměnách mezi dvěma subjekty, ani výměny zaměstnanců, ani zálohy vyplacené mateřskou společností, ani převzetí mateřskou společností pravomocí řídit dceřinou společnost nenabylo charakter všeobecného zmatku v účtech, který by zdůvodňoval opětovné spojení majetků.“ Proto se zdá, že je zvlášť těžké uplatnit odpovědnost mateřské společnosti za jednání některé její dceřiné společnosti na základě záměny jejich majetků (144), přičemž úroveň důkazů požadovaná kasačním soudem k jejímu prokázání je mimořádně vysoká.
(156)
V tomto případě je třeba konstatovat, že Komise už zdůraznila, že „[…] jelikož veřejná instituce IFP a dotčené dceřiné společnosti jsou samostatnými právními subjekty, jejich účty jsou odděleny“ (145). Kromě toho dohody, které mezi sebou uzavřely veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti, zejména exkluzivní smlouvy o převodu technologií nebo o přidělení zaměstnanců (146), nenabyly charakter všeobecného zmatku v účtech, který by zdůvodňoval opětovné spojení majetků ve smyslu judikatury kasačního soudu, jelikož každé plnění se odděleně účtuje v příslušných výkazech jednotlivých subjektů skupiny IFP, jak stanoví konkrétně body 7.1.4. a 7.3.
(157)
Co se týče „fiktivnosti právnické osoby“, jde o charakteristiku neexistence údajů ve společenské smlouvě dceřiné společnosti (affectio societatis) tak, aby se prokázalo, že ve skutečnosti neexistuje. Kasační soud (147) se domnívá, že společnost je fiktivní, když existence právnické osoby, proti které je zahajováno řízení, je pouze zdánlivá, neboť nemá činnost odlišnou (148) od činnosti majitele společnosti - fyzické nebo právnické osoby.
(158)
Na základě veřejně dostupných informací (149) Komise konstatuje, že veřejná instituce IFP a Axens, Beicip-Franlab a Prosernat nemají ani stejnou adresu, ani stejné provozovny:
a)
veřejná instituce IFP je zapsána v obchodním rejstříku a rejstříku společností (dále jen „ORRS“) v Nanterre pod číslem B 775 729 155 a její sídlo se nachází v Rueil-Malmaison (150). Veřejná instituce IFP má dvě provozovny, které se nacházejí ve Francii, v Solaize (151) a v Pau (152).
b)
Společnost Axens je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 599 815 073 a její sídlo se také nachází v Rueil-Malmaison, avšak na adrese, která není totožná (153) s adresou mateřské společnosti. Její provozovny se také nacházejí v místech, které jsou jiné než je místo její mateřské společnosti, nejčastěji mimo Francie: ve Spojených státech v Houstonu (Texas), v Princetonu (New Jersey), v Savannah (Gruzie) a v Calvert City (Kentucky), v Kanadě v Brockville (Ontario), v Číně v Pekingu, v Japonsku v Tokiu, v Indii v Dillí (New Delhi), v Bahrajnu a v Rusku v Moskvě;
c)
společnost Beicip-Franlab je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 679 804 047 a její sídlo se též nachází v Rueil-Malmaison, avšak na adrese, která není totožná (154) s adresou její mateřské společnosti a společnosti Axens. Má dceřiné společnosti a kanceláře v mnoha zemích světa, zejména v Bahrajnu, Abú Dhabí, v Libyi v Tripolisu, v Malajsii v Kuala Lumpur, ve Spojených státech v Houstonu v Texasu, v Mexiku ve Villahermosa, v Brazílii v Rio de Janeiro a v Rusku v Moskvě;
d)
společnost Prosernat je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 315 251 330 a její sídlo se nachází v Puteaux (155). Společnost uvádí (156), že má zastoupení asi v dvaceti zemích světa, především v Jižní Americe (Argentina, Brazílie, Venezuela), Evropě (Velká Británie, Itálie, Norsko), Severní Africe (Alžírsko, Egypt), v zemích Perského zálivu (Saudská Arábie, Spojené arabské emiráty, Kuvajt, Omán, Katar), Iránu, Rusku a ve Společenství nezávislých států, jakož i v jihovýchodní Asii.
(159)
Kromě toho v tomto případě jsou hospodářské činnosti prováděné jednotlivými dceřinými společnostmi skutečné, takže je přiměřeně nelze hodnotit jako fiktivní, jelikož kasační soud má na hodnocení právnické osoby coby „fiktivní“ velmi přísná kriteria (157):
a)
společnost Axens založená v roce 2001 skutečně provádí hospodářskou činnost na trhu s katalyzátory a technologiemi pro rafinérský a petrochemický průmysl, pro tyto účely zaměstnává přes 600 osob, a díky této činnosti dosahuje roční obrat přibližně 300 milionů EUR.
b)
Společnost Beicip-Franlab založená v roce 1967 vykonává skutečnou činnost v oblasti vydávání a distribuci programového vybavení se zaměřením na „Průzkum - Ložiska“ a provádění studií a poradenské činnosti. Na této činnosti se podílí více než sto zaměstnanců a její roční obrat činí asi čtyřicet milionů EUR.
c)
Společnost Prosernat pořízená v roce 2001 působí v oblasti studií a služeb a výroby zařízení na zpracování plynu a rekuperaci síry. Pro účely výkonu této činnosti podnik zaměstnává přibližně 70 osob a dosahuje obratu přibližně 50 milionů EUR.
(160)
Z uvedeného vyplývá, že kromě případu pochybení při výkonu řízení, který bude prozkoumán v bodech odůvodnění 161 až 164, velice úzce vymezené případy - fiktivnost právnické osoby v případě dceřiné společnosti nebo záměna majetků dceřiné společnosti a mateřské společnosti - ustanovené judikaturou jako předpoklad vzniku odpovědnosti mateřské společnosti za jednání jejích dceřiných společností, nebyly v tomto případě jednoznačně splněny. Komise se proto domnívá, že nejsou splněné podmínky pro automatické uplatnění odpovědnosti veřejné instituce IFP v případě likvidace jejích dceřiných společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat.
β) Odpovědnost za pochybení při řízení dceřiné společnosti mateřskou společností
(161)
Pochybení při výkonu kontroly nad dceřinou společností tradičně může zakládat odpovědnost mateřské společnosti (158). V případě, že se mateřská společnost dopustila nedbalosti při kontrole, kterou je povinna vykonávat při řízení svých dceřiných společností, „zvláště v případě skupin společností judikatura umožňuje domáhat se odpovědnosti mateřské společnosti“ (159). Právní doktrína vyvozuje, že pochybení při řízení dceřiné společnosti v obtížích ze strany její mateřské společnosti, která vystupovala jako řídící subjekt de jure nebo de facto, může založit vznik její odpovědnosti (160) v případě likvidace. Mateřská společnost totiž může být coby společník dceřiné společnosti shledána odpovědnou (161), pokud jí lze připsat chybné jednání, které je příčinou obtíží kontrolované společnosti (162).
(162)
Obecné právo tedy stanoví odpovědnost řídících subjektů vůči jejich společnosti, společníkům nebo věřitelům (163). V případě skupiny se věřitelé dceřiné společnosti, která je v situaci zastavení plateb, budou snažit dokázat, že mateřská společnost měla de jure nebo de facto postavení řídícího subjektu (164) dceřiné společnosti. Odpovědnost mateřské společnosti za pochybení její dceřiné společnosti je potvrzena zejména právem hromadných řízení (165), přesněji v rámci žaloby o odpovědnosti za nedostatek majetku (166), pod podmínkou, že se tato společnost chová jako řídící subjekt (167) své dceřiné společnosti. K uplatnění odpovědnosti mateřské společnosti za pochybení je třeba předložit důkaz o takovém zavinění, a zejména o vztahu příčinnosti mezi pochybením a škodou způsobenou jednáním dceřiné společnosti (168).
(163)
Z uvedeného v každém případě vyplývá, že tyto žaloby nejsou v žádném případě žalobami o záruku, protože jsou vždy založeny na odpovědnosti za pochybení mateřské společnosti. Tyto žaloby též nemohou založit obecnou zásadu odpovědnosti mateřské společnosti za počínání jejích dceřiných společností, která by popřela zásadu omezení odpovědnosti akcionáře za počáteční vklady do akciových společností, s výjimkou předpokladů, že akciové společnosti by byly fiktivními subjekty nebo by se jejich majetek zaměňoval s majetkem mateřské společnosti, které v tomto případě možno vyloučit.
(164)
Nakonec z judikatury kasačního soudu vyplývá, že použití zásady odpovědnosti za pochybení mateřské společnosti při řízení dceřiné společnosti se v žádném případě nepodobá mechanismu, který je rovnocenný záručnímu systému.
ii) Nedávné návrhy reformy odpovědnosti za počínání třetí osoby
(165)
Podle závěrů nedávné parlamentní informační zprávy (169) se tedy zdá, že za současné právní úpravy „řešení přijímaná judikaturou kladou důraz na důležitost překážky, jakou je právní subjektivita právnické osoby v rámci připsatelnosti odpovědnosti“ (170). (Podtržení přidáno).
(166)
V této souvislosti je taková překážka podle všeho rozhodující, protože ve Franci se nedávno rozproudila diskuse o vhodnosti reformy občanského zákoníku, která by rozšířila odpovědnost za počínání třetí osoby (171) (zejména v případě vztahů, v kterých se nacházejí dceřiné společnosti skupiny vůči své mateřské společnosti) na situace hospodářské závislosti. Zdá se, že některá sdružení spotřebitelů (172) zmíněná v uvedené parlamentní zprávě zejména litují toho, že technika „přidružení“ společností umožňuje určitým subjektům v pozdějším sporu namítat právní oddělení společností skupiny v případě zpochybnění odpovědnosti dceřiné společnosti, ačkoli obchodní nabídky byly založeny na obraze skupiny dokonale integrovaných společností nabízejících soubor služeb.
(167)
V článku 1355 předběžného návrhu Catala (173) bylo nedávno navrženo, aby byl stanoven nový právní základ odpovědnosti za počínání třetí osoby, který by přehodnotil zásadu právní nezávislosti dceřiných společností:
„Článek 1355
Plným právem odpovídáme za škody způsobené těmi, jejichž způsob života řídíme nebo jejichž činnost organizujeme, vedeme nebo kontrolujeme ve svém vlastním zájmu. […]“.
(168)
Komentáře autorů tohoto předběžného návrhu objasňují inovace navrhnuté v tomto dokumentu v oblasti mimosmluvní odpovědnosti za počínání třetí osoby. Jeho přijetím by se přidalo do možného základu „řízení a organizování činnosti jiného v osobním zájmu toho, kdo tuto kontrolu vykonává“ (174), čímž by se výrazně změnila současná právní úprava v tom, že od daného okamžiku by tato odpovědnost byla přísná: „nevyžadoval by se důkaz o zavinění řídícím subjektem, nýbrž důkaz o jednání, které by mohlo založit vznik osobní odpovědnosti přímého původce, kdyby nejednal pod kontrolou jiného“ (175).
(169)
V odstavci 2 článku 1360 předběžného návrhu se uvádí tato zásada v případě odpovědnosti mateřské společnosti skupiny společností ve vztahu k jejím dceřiným společnostem:
„Článek 1360
[…] Stejně je odpovědný ten, kdo kontroluje hospodářskou nebo majetkovou činnost profesionála, který je v závislém postavení, i když jedná za sebe samého, pokud poškozený prokáže, že poškozující jednání souvisí s výkonem kontroly. Totéž platí zejména o mateřských společnostech odpovědných za škody způsobené jejich dceřinými společnostmi nebo o poskytovatelích koncesí v případě škod způsobených jejich koncesionáři.“ (Podtržení vloženo.)
(170)
Z uvedeného naopak vyplývá, že za současného stavu francouzského práva uplatnění odpovědnosti mateřské společnosti za počínání její dceřiné společnosti skutečně předpokládá, jak už bylo vysvětleno, předložení důkazu o pochybení mateřské společnosti vůči společnosti dceřiné.
(171)
Pokud jde o předvídatelný vývoj francouzského pozitivního práva, Komise bere na vědomí, že od reformy plánované v tomto směru bylo podle všeho upuštěno. V uvedené parlamentní zprávě se totiž pracovní skupina komise pro zákony vyslovila proti jakémukoli „potvrzení existence objektivní odpovědnosti z důvodu stavu hospodářské závislosti“ (doporučení č. 19). Zdá se však, že taková reforma už není na programu dne: především nefiguruje v návrhu zákona č. 657 o reformě občanskoprávní odpovědnosti (176) předložené na řádném zasedání 2009-2010 (zaevidovaném předsednictvím senátu dne 9. července 2010).
(172)
Následkem toho na rozdíl od odpovědnosti státu v případě neplnění závazků ze strany jeho veřejných institucí, která má vlastnosti záručního mechanismu (zejména) proto, neboť je automatická, za současného stavu francouzského práva neexistuje implicitní a automatické uplatnění odpovědnosti mateřských společností za jednání jejích dceřiných společností soukromého práva, které vstoupily do soudní likvidace.
B. Věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnou záruku, co se týče zachování jejich existence a/nebo jejich povinností.
(173)
Na základě uvedeného může Komise konstatovat, že pokud dceřiné společnosti veřejné instituce IFP coby akciové společnosti zaniknou po skončení řízení o likvidaci, jejich práva a povinnosti zaniknou spolu s nimi. Za podobných okolností by jejich akcionář, který je kontroluje - veřejná instituce IFP, jistě měl možnost předem vložit kapitál (177), aby zabránil jejich zániku a likvidaci. Takový kapitálový vklad by tak mohl zajistit zachování pohledávek, které mají třetí osoby za těmito dceřinými společnostmi.
(174)
Byla by to tedy strategická volba veřejné instituce a nikoli její automatická povinnost ze zákona. Kromě toho by taková volba byla přísně vymezena právem v oblasti státní podpory: za předpokladu, že by takový kapitálový zásah nebyl odůvodněný chováním soukromého investora v tržním hospodářství, po oznámení francouzskými orgány by nadále podléhal předběžné kontrole (a předběžnému souhlasu) Evropské komise.
(175)
Komise může současně dospět k závěru, že v případě řízení o likvidaci věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnu jistotu, že jejich pohledávky budou uhrazeny.
C. Závěr o neexistenci státní záruky pokrývající dceřiné společnosti soukromého práva veřejné instituce IFP
(176)
Na základě uvedeného Komise může dospět k závěru, že na rozdíl od věřitelů veřejné instituce IFP nemají věřitelé dceřiných společností soukromého práva skupiny IFP záruku ani toho, že jejich jednotlivé pohledávky budou uhrazeny, a ani toho, že bude zachována existence těchto akciových společností v případě likvidace. Z toho vyplývá, že se na tyto dceřiné společnosti soukromého práva nevztahuje neomezená státní záruka, na kterou má nárok veřejná instituce IFP z důvodu svého právního postavení. Komise opírá svou analýzu o skutečnost, že věřitelé dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP:
-
nadále podléhají řízení obecného práva ve věcech vyrovnání a likvidace podniků,
-
za současného stavu francouzského práva nemohou automaticky uplatnit odpovědnost akcionáře kontrolujícího dceřiné společnosti - veřejné instituce IFP (a tedy francouzského státu), za jednání jejích dceřiných společností; jsou totiž povinni předložit předběžný důkaz o tom, že se veřejná instituce dopustila chyby, což vylučuje, aby takové uplatnění odpovědnosti bylo automatické, a aby teda mohlo být považováno za záruční mechanismus.
(177)
Komise zdůrazňuje, že podobné závěry už přijala v jiných případech, kdy usoudila, že na akciovou společnost v 100 % vlastnictví veřejné instituce nebo samotného státu, se nevztahuje neomezená státní záruka, jakou získal její akcionář. Pokud jde o akciové společnosti přímo ve vlastnictví státu, Komise se od roku 2003 domnívala ve věci EDF (178), že transformace podniku se statusem EPIC na akciovou společnost obecného práva, a tedy jeho podřízení obecnému konkursnímu právu, mělo za následek zrušení záruky, která se až do té doby na podnik vztahovala. Nedávno se to potvrdilo, když se sám podnik La Poste transformoval na akciovou společnost (179) v 100 % vlastnictví státu. Co se týče akciových společností ve vlastnictví veřejných institucí, Komise uznala v uvedeném rozhodnutí o zřízení La Banque Postale, že právní postavení takové dceřiné společnosti - akciové společnosti v úplném vlastnictví veřejné instituce (v tomto případě podniku La Poste, který měl svého času veřejnoprávní status EPIC) - samo o sobě umožňuje vyloučit existenci neomezené státní záruky v jejím případě (180).
7.1.2 HOSPODÁŘSKÁ POVAHA ČINNOSTÍ VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP KRYTÝCH NEOMEZENOU ZÁRUKOU
(178)
Jak již Komise uvedla ve svých předchozích rozhodnutích týkajících se veřejné instituce IFP (181), veřejná instituce IFP plní podle svých stanov tyto tři úkoly:
-
výzkum a vývoj v oblasti vyhledávání ložisek ropy a plynu a v oblasti technologií rafinace a petrochemie,
-
vzdělávání inženýrů a techniků a
-
poskytování informací a dokumentace souvisejících s těmito odvětvími.
(179)
Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 31, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP je výzkumná instituce, která plní tři úlohy obecného zájmu (výzkum, vzdělávání a dokumentace).
(180)
Komise se rovněž domnívá, že z hlediska úkolů, jimiž byla veřejná instituce IFP pověřena, ji lze kvalifikovat jako „výzkumnou instituci“ ve smyslu bodu 2.2. písm. d) rámce Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace (182) (dále jen „rámec VaVaI“): jejím prvořadým cílem je vykonávat činnosti základního výzkumu (183), aplikovaného výzkumu (184) nebo experimentálního vývoje (185) a rozšiřovat jejich výsledky formou výuky, publikováním nebo převodem technologií.
(181)
V souladu s judikaturou Soudního dvora (186), veřejné financování činností vykonávaných výzkumnou institucí (včetně jejich krytí neomezenou státní zárukou) může mít za následek (187) poskytnutí státní pomoci uvedené instituci, pokud vykonává hospodářskou činnost, to znamená činnost spočívající v poskytování zboží a služeb na daném trhu (188), a to nezávisle na jejím právním postavení a způsobu jejího financování.
(182)
Co se konkrétně týče hospodářské (nebo nehospodářské) povahy činností vykonávaných výzkumnými institucemi, Komise zpřesnila v průběhu své rozhodovací praxe (189), co patří do jedné či druhé kategorie.
(183)
Pokud jde o hlavní činnosti výzkumných institucí, Komise se domnívá, že v zásadě mají nehospodářskou povahu, konkrétně:
-
vzdělávání s cílem zvýšit počty a zlepšit kvalifikaci lidských zdrojů,
-
provádění nezávislého výzkumu i výzkumu prováděného ve spolupráci s jinými subjekty s cílem zvýšit objem znalostí a zlepšit chápání stávajícího know-how;
-
šíření výsledků výzkumu.
(184)
Komise má dále za to, že činnosti sloužící převodu technologií (poskytování licencí, tvorba vedlejších produktů nebo jiných forem řízení znalostí vytvořených výzkumnou institucí) mají nehospodářskou povahu, jestliže jsou „prováděny interně“ (190) a veškeré příjmy z těchto činností jsou reinvestovány do hlavních činností daných výzkumných institucí.
(185)
Komise se naopak domnívá, že výzkum prováděný na základě smluv s průmyslem, pronájem výzkumné infrastruktury nebo poradenská činnost (191) patří do kategorie hospodářských činností.
(186)
V tomto případě neomezená státní záruka poskytnutá veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení EPIC pokrývá jednak její nehospodářské činnosti (což samo o sobě nevyvolává problém z hlediska práva v oblasti státní podpory), a jednak její hospodářské činnosti, které jsou dvojího druhu.
(187)
Co se týče prvního druhu hospodářských činností, francouzské orgány navzdory své domněnce, jak se uvádí v bodě odůvodnění 31, že činnosti veřejné instituce IFP jsou většinou nehospodářské, ve svých dopisech z 13. ledna a 16. července 2010 přiznaly, že mimo výhradní oblasti činnosti svých dceřiných společností poskytovala veřejná instituce IFP služby spočívající především v pronájmu materiálu svým dceřiným společnostem a prostor, přidělování zaměstnanců a v poskytování právních služeb a služeb v oblasti smluvního výzkumu pro třetí osoby a pro své dceřiné společnosti. Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 185, takové činnosti mají skutečně hospodářskou povahu v tom smyslu, v jakém ji obvykle chápe Komise.
(188)
Pokud jde o druhý druh hospodářských činností - činnosti v oblasti převodu technologií, jako je poskytování licencí, tvorba vedlejších produktů nebo jiné formy řízení znalostí, které vytvořila výzkumná instituce -, jsou v podstatě, jak je uvedeno v bodě odůvodnění 184, nehospodářské povahy, jestliže se provádějí interně a jestliže jsou příjmy z nich v plném rozsahu reinvestovány do veřejného výzkumu. V tomto případě však, jak Komise usoudila v uvedeném rozhodnutí C 51/2005, velmi specifické vztahy mezi veřejnou institucí IFP a některými jejími dceřinými společnostmi soukromého práva způsobují, že „[…] některé činnosti veřejné instituce IFP přesahují rámec jejich nehospodářských činností, neboť umožňují jejich komerční využití ze strany jejích dceřiných společností“ (192). Komise totiž dospěla k závěru, že dotyčné dceřiné společnosti nemohou být považovány za hospodářské subjekty nezávislé na mateřské společnosti, vzhledem k tomu, že jejich činnosti jsou začleněny do vývojové strategie veřejné instituce IFP, kde vykonává nejen kontrolu de jure, ale rovněž kontrolu de facto, kde výhradní dohody svědčí o velké hospodářské integraci a kde dotyčné dceřiné společnosti vytvářejí u hospodářských subjektů příslušných odvětví dojem společného subjektu. Převody technologií, zejména těch, které pocházejí z aplikovaného výzkumu (193), mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, je proto třeba považovat za hospodářské činnosti ve smyslu práva hospodářské soutěže.
7.1.3 PŮSOBNOST TOHOTO ROZHODNUTÍ
(189)
Z bodu 7.1.1 vyplývá, že činnosti vykonávané přímo veřejnou institucí IFP jsou kryty státní zárukou na rozdíl od činností vykonávaných jejími dceřinými společnostmi soukromého práva, na které se záruka nevztahuje.
(190)
Kromě toho v rámci činností, které vykonává přímo veřejná instituce IFP, případně zahrnuje státní podporu jen pokrytí státní zárukou těch činností, které mají hospodářskou povahu, pokud jsou splněny i ostatní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(191)
Z bodu 7.1.2 nakonec vyplývá, že tyto hospodářské činnosti se omezují jednak na činnosti smluvního výzkumu, které vykonává veřejná instituce IFP, a jednak na činnosti v oblasti převodu technologií ve výhradních oblastech činnosti dceřiných společností Axens, Prosernat a Beicip-Franlab, jakož i na pronájem infrastruktur, přidělování zaměstnanců a poskytování právních služeb.
7.1.4 EXISTENCE SELEKTIVNÍ VÝHODY PRO SKUPINU IFP
(192)
Pro účely analýzy případných výhod, které by skupina IFP mohla mít z neomezené státní záruky, která byla poskytnuta její mateřské společnosti - veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení EPIC, Komise bude postupovat dvoufázově: nejdříve prozkoumá případné výhody plynoucí mateřské společnosti (7.1.4.1) a poté prozkoumá výhody, které mohly být přeneseny na její dceřiné společnosti (7.1.4.2).
7.1.4.1 Výhody plynoucí veřejné instituci IFP
(193)
V uvedeném rozhodnutí o zahájení řízení - v souladu s bodem 2.1.3 uvedeného oznámení týkajícího se záruk - Komise uvedla, že veřejná instituce IFP může mít výhodu ze svého postavení EPIC, a to zejména díky výhodnějším podmínkám financování (194) na kapitálových trzích, přičemž výhoda vyplývá z neuplatnitelnosti postupu obecného práva v oblasti vyrovnání a soudní likvidace na právnické osoby veřejného práva. Kromě toho, pokud jde o neplnění závazků ze strany veřejné instituce, Komise poznamenala, že státní záruka se vztahuje na všechny pohledávky veřejné instituce IFP, které, jak bylo upřesněno v bodě odůvodnění 71 rozhodnutí o zahájení řízení, „mohou být nejen finanční, ale i obchodní nebo ještě jiného druhu, zejména pohledávky dodavatelů (jejichž faktury nebyly proplaceny) nebo odběratelů (jimž nebyly poskytnuty služby)“.
(194)
Po skončení důkladného prozkoumání uvedeného opatření se Komise rovněž domnívá, že je třeba analyzovat případnou výhodu pro veřejnou instituci IFP v jejích vztazích s bankovními a finančními institucemi (A), dodavateli (B) a odběrateli (C).
A. Neexistence výhody ve vztazích s bankovními a finančními institucemi
(195)
Ačkoli Komise v uvedeném rozhodnutí o zahájení řízení přiznává, že veřejná instituce IFP není předmětem finančního ratingu ze strany externí ratingové agentury (195), současně zdůrazňuje, že finance, které byly poskytnuty veřejné instituci IFP, jsou nevyhnutelně předmětem hodnocení rizika neplnění závazků ze strany věřitelů (196). Jelikož veřejná instituce IFP „využívá úvěrový trh k financování svého dluhu“, Komise uvádí, že ve stadiu předběžného přezkumu nemůže vyloučit, že IFP může být poskytnuta hospodářská výhoda spočívající v tom, že finanční trhy zohledňují skutečnost, že stát plní úlohu konečného ručitele za dluhy veřejné instituce IFP.
(196)
Po skončení důkladného prozkoumání Komise vzala na vědomí informace od Francie uvedené v bodě odůvodnění 64, které jsou shrnuty do tabulky 1, která se nachází v tomto odůvodnění (a kde „tis. EUR“ znamená „tisíc eur“).
Tabulka č. 1
Zadlužení veřejné instituce IFP v období 2005-2010
Subjekt:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
Půjčky a dluhy vůči úvěrovým ústavům (197)
Splatnost do 1 roku (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Splatnost nad 1 rok
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) z toho běžná pomoc od banky a kreditní zůstatky v bankách
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Úroková sazba půjček a dluhů vůči úvěrovým ústavům:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Střednědobé a dlouhodobé půjčky
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Pomoc od bank a krátkodobé úvěrové linky
[Banka č. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Z těchto údajů vyplývá, že pokud jde o dobu splatnosti půjček nad jeden rok, veřejná instituce IFP nepoužila půjčku od peněžního ústavu od změny svého právního postavení, tj. v období od roku 2006 do roku 2009, za které jsou k dispozici údaje. Ve stejném období po změně právního postavení veřejná instituce IFP použila půjčku se splatností do jednoho roku pouze jednou, v roku 2009, v zanedbatelné výši […] (*) EUR. Je třeba však konstatovat, že sazba uplatňovaná [bankou č. 3] (**) (EONIA + […] (*) %) byla o […] (*) bazických bodů vyšší (jinak za stejných podmínek) než sazba sjednaná veřejnou institucí IFP v roce 2005 u [banky č. 1] (**) (EONIA + […] (*) %), kdy byla ještě právnickou osobou soukromého práva, a tedy se na ni ještě nevztahovala státní záruka, která jí v současnosti plyne z jejího právního postavení veřejné instituce.
(198)
Co se týče zvláště roku 2010, francouzské orgány se jasně vyjádřily, že veřejná instituce IFP přijala čtyři návrhy úvěrových linek ve výši […] (*) EUR s roční sazbou v rozpětí EONIA + […] (*) % u [banky č. 4] (**) (plus poplatek za poskytnutí úvěrové linky […] (*) %, tj. […] (*) EUR) nebo u [banka č. 5] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR) a EONIA + […] (*) % u [banky č. 3] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR) nebo u [banky č. 1] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR). Veřejná instituce IFP zároveň přijala další nabídku „spotu“ od [banka č. 3] (**) (v závislost na zvolené době čerpání) se sazbou rovnající se sazbě EURIBOR + […] (*) %. Komise poznamenává, že tyto sazby jsou stejné jako sazby, které veřejná instituce IFP sjednávala před změnou svého právního postavení v roce 2006, kdy byla ještě právnickou osobou soukromého práva, na kterou se nevztahovala státní záruka.
(199)
S ohledem na uvedené Komise uznává, že v době od změny jejího právního postavení do roku 2010 veřejná instituce IFP nezískala na základě svého postavení EPIC žádnou skutečnou hospodářskou výhodu ve svých vztazích s bankovními a finančními institucemi. Jinými slovy, možná výhoda, která podniku mohla plynout neomezené záruky v podobě úrokových sazeb půjček, výhodnějších než byly tržní sazby, se v posuzovaném období neuplatnila.
(200)
Takový závěr se samozřejmě týká pouze minulosti, neboť Komise nemůže předvídat budoucí chování tržních subjektů, ani vývoj, pokud jde o jejich vnímání vlivu státní záruky za riziko neplacení závazků ze strany veřejné instituce IFP. Současně bude v rámci ročních zpráv, které musí zasílat Komisi, potřebné, aby francouzské orgány poskytly informace týkající se úrovně a podmínek zadlužení veřejné instituce IFP a předložily důkaz o tom, že jsou tyto půjčky v souladu s tržními podmínkami, a aby v odhadu maximální hodnoty vlivu záruky doplnily informace o hrubém ekvivalentu odpovídající podpory s pomocí podobné metodiky, jako je ta, která je popsána v tabulce č. 6 a v bodě odůvodnění 300.
(201)
Komise nakonec bere na vědomí návrh francouzských orgánů, aby byla do smlouvy o financování u každé transakce (pro každý nástroj, na který se vztahuje smlouva) uvedena tato písemná zmínka:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky IFP při placení pohledávky“.
(202)
V této souvislosti tento závazek spolu se všemi povinnostmi Francie, a to i tehdy, když sám neumožní vyřešit otázku existence záruky, umožní v případě potřeby uplatnit výjimku přijatého rizika a značně omezit případný negativní vliv záruky.
B. Výhoda ve vztazích s dodavateli
(203)
Pokud jde o dodavatele, na rozdíl od toho, co uvádějí francouzské orgány (viz bod odůvodnění 65), nestačí na vyloučení jakékoli výhody z důvodu jejího postavení EPIC, aby veřejná instituce IFP podléhala povinnosti vyhlásit veřejnou soutěž podle práva Evropské unie nebo vnitrostátního práva: v rámci zorganizované veřejné zakázky každý zájemce - dodavatel může předem počítat s nemožností konkurzu veřejné instituce IFP, když odpovídá na výzvu k podání nabídek. V oblasti veřejných zakázek je třeba též rozlišovat mezi nižší cenou spojenou se zvýšením efektivnosti díky konkurenci zájemců ve veřejných soutěžích - která představuje, jak zdůraznila Komise ve zprávě zmíněné francouzskými orgány, skutečný „zisk společnosti“ - a nižší cenou, která vyplývá z příznivějšího posouzení smluvními partnery rizika neplnění závazků ze strany subjektu, o němž vědí, že je chráněn před rizikem soudní likvidace svým právním postavením veřejné instituce. I když oba tyto faktory směřují k zajištění nižších cen veřejných zakázek, vnitřně jsou velice rozdílné, takže Komise nemůže připisovat účinky jednoho faktoru druhému faktoru.
(204)
Pro účely posouzení nižších cen následkem příznivějšího posouzení rizika neplnění závazků ze strany instituce s postavením EPIC jejími dodavateli, má Komise v úmyslu vycházet v úvahách z nákladů na krytí případného rizika. Při neexistenci státní záruky by totiž dodavatel veřejné instituce IFP, který by chtěl získat srovnatelnou záruku (neboli získat úplné krytí rizika neplnění závazků ze strany smluvního partnera), mohl využít služeb peněžního ústavu nebo specializované pojišťovny. Takové převzetí rizika neplnění závazků především běžně nabízejí společnosti, které se specializují na faktoring (199).
(205)
Komise konstatuje, že poplatek za faktoringovou službu zahrnuje dvě složky:
a)
provizi za financování (nebo úroky z půjček) vypočítanou prorata temporis za účelem krytí předběžného financování zálohy poskytnuté dodavateli, která se odvíjí především od úrokové sazby platné v době postoupení pohledávek;
b)
vlastní provizi za faktoring (200), která se pohybuje v rozpětí od 0,7 % do 2,5 % svěřeného obratu při průměrné sazbě 1,5 % a která je vypočtena z částky pohledávek převedených na platby za účetní služby, služby související s vymáháním pohledávek a se zárukou za řádné plnění smlouvy.
(206)
Francouzské orgány ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 uvedly, že podle jejich názoru se úvahy Komise o úloze faktoringu zakládají na nedokonalém posouzení důvodů, kvůli nimž nějaký podnik může zvolit tento typ služeb. Francouzské orgány samozřejmě uznávají, že faktoringové společnosti mohou zajistit tři služby, a to služby týkající se hotovostních záloh, vymáhání pohledávek a záruk za pohledávky, ale upřesňují, že tyto služby mohou být poskytnuty buď společně nebo jednotlivě. Na základě studie, kterou v roce 2009 provedla Banque de France (201), doplňují, že v nabídce faktorů u těchto služeb převažovalo delegované řízení (tedy finanční transakce bez vymáhání pohledávek), takže využívání faktoringu se pro dodavatele čím dál tím častěji omezovalo na pouhou hotovostní transakci. Komise bere tuto připomínku na vědomí.
(207)
Francouzské orgány mimo jiné sdělily výši plateb, které veřejná instituce IFP provedla faktorům (202) od roku 2004 (za účelem úhrady dodávek nezbytných pro oba typy - tedy hospodářské i nehospodářské činnosti):
Tabulka č. 2
Využití faktoringu dodavateli veřejné instituce IFP v období 2004-2010
Rok
Počet dotčených
dodavatelů
Platby faktorům
v EUR
Počet dotčených
faktur
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Francouzské orgány shledávají, že od změny postavení IFP v roce 2006 se její platby faktorům zvýšily. Vyvozují z toho, že tento vývoj zneplatňuje argumenty Komise ohledně vnímání rizika neplnění závazků ze strany institucí EPIC třetími osobami. Domnívají se, že pokud by veřejná instituce IFP byla od roku 2006 pojištěna státem proti riziku neplnění závazků, využívání služeb faktorů mělo být od tohoto data méně časté, nebo dokonce mělo zcela vymizet.
(209)
Vzhledem k tomu, jak francouzské orgány samy uvádějí v bodě odůvodnění 206, že využití faktoringu vyplývá čím dál tím častěji z potřeby hotovostní zálohy (nárůst služeb v rámci delegovaného řízení) a stále méně z převzetí rizika nezaplacení (pokles služeb týkajících se vymáhání, financování a záruky) a vzhledem k tomu, že v účetnictví IFP není možné rozlišit, který typ faktoringové služby její dodavatelé využili, Komise se naopak domnívá, že vývoj zjištěný veřejnou institucí IFP neumožňuje vyvrátit její názor, a tím méně prokázat, že dodavatelé veřejné instituce IFP usoudili, že se riziko neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP zvýšilo na základě změny jejího postavení.
(210)
Komise uznává, že není schopna dodat přesný odhad výše poplatku nutného pro krytí dodavatelů proti riziku neplnění závazků ze strany IFP, pokud jim již státní záruka nebyla poskytnuta. Komise však konstatuje, že pokud faktoringová provize uvedená v bodě odůvodnění 205.b ve skutečnosti kryje tři různé služby (vymáhání, financování a záruku proti riziku nezaplacení), představuje uvedená maximální výše 2,5 % zaručeného obratu každopádně horní mez poplatku, který je nutný jen pro krytí rizika neplnění závazků.
(211)
V každém případě francouzské orgány mají i nadále možnost oznámit přesnější metodiku odhadu výhody, kterou záruka poskytuje veřejné instituci v jejích vztazích s dodavateli. Tato metodika založená na hospodářském odborném posudku, který byl kontradiktorně projednán v rámci vyšetřování, může být v budoucnosti předmětem kladného rozhodnutí Komise a Francie ji bude moci použít za účelem plnění povinností poskytovat informace, které jsou upřesněny ve výroku tohoto rozhodnutí.
(212)
Co se týče uvedených částek, francouzské orgány ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 uvedly, že náklady na získání tohoto majetku a služeb jsou přímo zahrnuty do sazeb valorizace pracovníků pověřených činnostmi, jichž se týká získání tohoto majetku a služeb (204). Mimo jiné s činnostmi souvisejícími s přefakturováním přiděleného personálu a prostor nejsou spojeny žádné výrazné zvláštní výdaje, jelikož všechny související náklady jsou již zahrnuty do strukturálních nákladů instituce.
(213)
Co se týče majetku a služeb získaných konkrétně za účelem vykonávání hospodářských činností, průměrná roční částka těchto dodávek představuje podle francouzských orgánů pouze malý zlomek (205) průměrného ročního obratu veřejné instituce IFP. Co se týče smluvního výzkumu na základě informací, které shromáždila veřejná instituce IFP prostřednictvím svého systému analytického účetnictví, průměrná roční částka těchto dodávek, které veřejná instituce IFP získala za účelem poskytování svých služeb od roku 2006 do roku 2009, dosahuje výše […] (*) EUR ročně.
(214)
Komise se domnívá, že veřejná instituce IFP získala pro výkon svých hospodářských činností skutečnou hospodářskou výhodu, která spočívá v nižších cenách uplatňovaných jejími dodavateli a vyplývá z výhodnějšího hodnocení rizika neplnění závazků ze strany podniku, ke kterému tito dodavatelé dospěli. Přestože Komise není schopná přesně vyčíslit přesnou částku této výhody, domnívá se, že by v každém případě neměla překročit částku […] (*) EUR ročně (206) průměrně za dané období (2006-2009).
(215)
Komise nakonec poznamenává, že tato výhoda, kterou má veřejná instituce IFP ve vztazích se svými dodavateli je selektivní, protože konkurentům, kteří nadále podléhají řízením obecného práva o soudním vyrovnání a soudní likvidaci, nebyla poskytnuta obdobná státní záruka nerozlučně spojená s právním postavením veřejné instituce IFP.
C. Výhoda ve vztazích k zákazníkům
(216)
Co se týče služeb v oblasti smluvního výzkumu, které poskytuje veřejná instituce IFP, Komise bere na vědomí připomínky společnosti UOP Limited, která uvádí, že v oblasti převodu technologií, což je z principu riziková oblast, jsou nabyvatelé obzvláště citliví na záruky, které jsou jim jejich dodavatelé schopni poskytnout z hlediska krytí smluvní i mimosmluvní odpovědnosti.
(217)
Pokud se však jedná o mimosmluvní odpovědnost, francouzské orgány upřesnily ve svém dopise ze dne 13. ledna 2010, že soukromoprávní společnosti a veřejné instituce ve Francii podléhají bez rozdílu systému veřejného práva (článek 1382 Občanského zákoníku týkající se zejména systému trestní odpovědnosti (207)). Dále uvedly, že činnosti veřejné instituce IFP mají specifické vlastnosti, protože se při nich používají laboratorní nástroje a hořlavé, výbušné nebo toxické látky, které jsou možným zdrojem vysokého „průmyslového“ rizika (208) ve smyslu termínu běžně používaného pojišťovateli. Veřejná instituce IFP od té doby uzavřela různé pojistné smlouvy, aby byla krytá nejen proti klasickým rizikům (odpovědnost za škodu), ale rovněž proti specifickým rizikům, jako jsou rizika spojená se zdroji ionizace nebo rizika související se škodami na strojním zařízení v okolí dolů. Pokud jde o pojištění občanskoprávní odpovědnosti, pojistná smlouva veřejné instituce IFP pokrývá čtyři rizika: odpovědnost za škodu způsobenou provozem, odpovědnost za škodu po uskutečnění dodávky, odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu povolání a zodpovědnost za škodu na životním prostředí.
(218)
Z uvedeného vyplývá, že veřejná instituce IFP se vůbec nijak nezbavila své mimosmluvní odpovědnosti vůči státu tím, že na sebe vzala riziko spojené s uplatněním záruky, která pro ni vyplývá z postavení EPIC v případě vzniku škodné události, ale naopak to, že uzavřela na trhu pojistné smlouvy nutné ke krytí tohoto rizika.
(219)
Pokud jde o smluvní odpovědnost, z informací, které poskytly francouzské orgány v odpovědi na připomínky společnosti UOP Limited, zejména těch, které jsou uvedeny v 91. bodě odůvodnění, vyplývá, že v oblasti poskytování služeb je odpovědnost veřejné instituce IFP vůči jejím zákazníkům (bez ohledu na to, zda se jedná o její vlastní dceřiné společnosti nebo třetí osoby) „omezená na […] (*) % skutečně vybrané odměny a její strop může případně v závislosti na jednotlivých případech dosáhnout až […] (*) %“, takže pokud se zákazník domnívá, že práce, kterou vykonala veřejná instituce IFP je chybná, tato instituce nemůže být v žádném případě povinna neomezeně vykonávat opravy prací. Kromě toho Komise bere na vědomí poznámku francouzských orgánů, které konstatují, že z důvodu zásady nekumulování odpovědností se smluvní strana nemůže domáhat mimosmluvní odpovědnosti, aby dosáhla náhrady škod, které utrpěla ve smyslu smluvního vztahu (209).
(220)
Je však samozřejmé, že se zřetelem na záruku, kterou poskytl stát veřejné instituci IFP, mají její zákazníci jistotu, že se instituce nikdy nedostane do situace soudní likvidace, a bude tedy vždy schopna plnit své smluvní závazky, nebo, pokud tak neučiní, budou odškodněni za neplnění závazků z její strany.
(221)
Podobně jako při úvahách, které vysvětlila v 204. bodě odůvodnění a bodech následujících, se Komise domnívá, že pokud jde o vztahy s dodavateli, při neexistenci státní záruky je zákazník, který chce získat stejnou úroveň ochrany, nucený sjednat u finančního zprostředkovatele (bankovní instituce nebo pojišťovny) záruku za řádné provedení smlouvy (anglicky „performance bond“), aby získal jistotu o řádném plnění smlouvy, která ho váže s veřejnou institucí IFP. Cílem takové ochrany je zaručit tomuto zákazníkovi finanční náhradu v případě škody, která vznikla následkem (úplného nebo částečného) neplnění smlouvy.
(222)
V tomto směru bere Komise na vědomí, že Francie přiznává, nikterak bez jistých výhrad, a jak je uvedeno v 66. bodě odůvodnění, že „jediný předpokládaný účinek pro veřejnou instituci IFP, který by mohl být zjištěný, spočívá ve snížení poplatků z důvodů nevystavení záruky za řádné provedení smlouvy“. Francouzské orgány proto bez dalších upřesnění dochází k závěru, že vzhledem „k částkám, které banky a pojišťovny obvykle vyžadují za takovou službu, se ukazuje, že výsledek takového snížení představuje zanedbatelnou částku“.
(223)
Komise v prvé řadě zdůrazňuje, že při výpočtu nákladů na záruku za řádné plnění smlouvy se zohledňují mnohé faktory, zejména druh smlouvy a krytá částka, počet zaměstnanců, finanční situace, riziko neplnění závazků a míra výskytu škodných událostí v podniku, jehož služby jsou zárukou kryty, stejně jako další čistě finanční aspekty, jako jsou odměny a provize zprostředkovatelů. Na základě veřejně dostupných informací (210) se Komise domnívá, že uplatňovaná sazba se obvykle pohybuje mezi 1 % a 5 % krytého obratu.
(224)
Stanovení cen za krytí specializovanými zprostředkovateli je založeno na statistických technikách, které jsou případně upřesněny podle druhu rizika, takže pro záruku za řádné plnění smlouvy není možné a priori stanovit paušální sazbu. Konečná cena záruky nakonec závisí na odhadované částce případných ztrát a na míře pravděpodobnosti, že k nim dojde. V důsledku toho, zatímco v některých odvětvích (například v odvětvích stavebního inženýrství a veřejných prací nebo v mezinárodním obchodě) lze poskytnout záruku za „dokonalé plnění“, podle všeho nelze uvažovat o tom, aby se v oblasti služeb smluvního výzkumu jednalo o více než záruku za „vynaložení maximálního úsilí“, protože VaV je svým charakterem rizikovou oblastí, v níž ten, kdo si kupuje výzkumné práce, nemá jistotu, zda povedou nebo nepovedou k využitelným výsledkům. V této souvislosti Komise poznamenává, že částka, která je smluvně zaručena klientům veřejné instituce IFP včetně jejích dceřiných společností, se omezuje na cenu poskytnutých výzkumných prací.
(225)
Komise přiznává, že nedokáže poskytnout přesný odhad částky poplatku, která by byla potřebná k zajištění klientům (včetně dceřiných společností) „vynaložení maximálního úsilí“ ze strany veřejné instituce IFP při poskytování výzkumných služeb. Francouzské orgány, jimž byla položena otázka v tomto směru, uvedly ve svém dopise z 26. listopadu 2010, že také nemají informace o výši pojistného, které vyžaduje trh na krytí zvláštních rizik v oblasti výzkumu a vývoje. Komise se však domnívá, že pojistné, které požaduje trh na krytí takového rizika (omezeného na „vynaložení maximálního úsilí“ ve výzkumu, a tedy menšího než riziko související s „řádným plněním“ smlouvy), by celkem logicky mělo být nižší než maximální odhady uvedené v bodě odůvodnění 223. Komise se rovněž domnívá, že maximální sazba 5 % obratu dosaženého v rámci služby kryté pojištěním v každém případě představuje horní mez pojistného, které by mělo byť potřebné ke krytí takového rizika.
(226)
Pokud jde o hodnotu hospodářských činností, které mohou být kryté takovou zárukou, Komise uvádí, že tyto činnosti jsou dvojího druhu: na jedné straně činnosti jako je pronájem infrastruktur, přidělení výzkumného personálu a poskytování právních služeb, jakož i činnosti smluvního výzkumu prováděné veřejnou institucí IFP (pro třetí osoby a také pro její dceřiné společnosti) a na druhé straně činnosti, jako převod technologií veřejné instituce IFP na její dceřiné společnosti ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat. V případě činností prováděných veřejnou institucí IFP ve výhradní oblasti činnosti její dceřiné společnosti Beicip-Franlab (211), Komise ve skutečnosti už konstatovala, že jsou v plném rozsahu financovány z příjmů získaných na trhu poradenství v oblasti těžby ropy a vývoje programového vybavení pro těžbu ropy. Komise prokázala v uvedeném rozhodnutí C 51/2005, že v rámci skupiny neexistují převody veřejného financování z veřejné instituce IFP na její dceřinou společnost Beicip-Franlab, přičemž obchodní vztahy mezi oběma subjekty se uskutečňují za obvyklých tržních podmínek. Jelikož odměny, které společnost Beicip-Franlab vyplatila veřejné instituci IFP, „dostatečně“ (212) pokryly náklady na práce, které IFP provedla ve výhradní oblasti činnosti své dceřiné společnosti, Komise může dospět k závěru, že ceny jsou stanoveny tak, že Beicip-Franlab v každém případe převezme náklady související s případným dodatečným vlivem státní záruky za náklady na výzkum, které nese veřejná instituce IFP. Za těchto podmínek pokrytí obchodních vztahů mezi dceřinou společností a její materskou společností státní zárukou nemá takovou povahu, aby poskytovalo konkurenční výhodu pro činnosti prováděné veřejnou institucí IFP ve výhradních oblastech činnosti její dceřiné společnosti Beicip-Franlab. Jejich případné pokrytí státní zárukou proto nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(227)
Pokud jde o činnosti prvního druhu, které provádí veřejná instituce IFP jak pro třetí osoby, tak pro své dceřiné společnosti, francouzské orgány oznámily ve svém dopisu z 26. listopadu 2010 hodnotu hospodářských činností provedených veřejnou institucí IFP v letech 2006 až 2009. Z těchto informací vyplývá, že průměrná roční suma vztahující se k výzkumným službám za toto období činí přibližně […] (*) EUR, z toho […] (*) EUR bylo pro třetí osoby a […] (*) pro dceřiné společnosti.
(228)
Francouzské orgány kromě toho poskytly údaje týkající se správních služeb, které veřejná instituce poskytla svým dceřiným společnostem během stejného období. Z těchto informací vyplývá, že od roku 2006 činí průměrná roční částka, kterou veřejná instituce IFP naúčtovala svým dceřiným společnostem, přibližně […] (*) EUR za přidělený personál a […] (*) EUR za náklady na domiciliaci (213).
(229)
Pokud jde o činnosti druhého druhu, tj. činnosti v oblasti převodu technologií veřejné instituce IFP na její dceřiné společnosti ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat, je třeba nejdříve zdůraznit, že rozhodnutí C 51/2005 už zohlednilo sumy týkající se činností za rok 2006:
a)
ve výhradní oblasti činnosti společnosti Axens uskutečnila veřejná instituce IFP studie technické proveditelnosti, které předcházely aplikovanému výzkumu, za […] (*) EUR a práce průmyslového výzkumu za […] (*) EUR, čili celkem hospodářskou činnost za […] (*) EUR;
b)
ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat uskutečnila veřejná instituce IFP studie technické proveditelnosti za […] (*) EUR a práce průmyslového výzkumu za […] (*) EUR, čili celkem hospodářskou činnost za […] (*) EUR;
c)
celkem tedy veřejná instituce IFP poskytla výzkumné služby ve výhradních oblastech činnosti svých dceřiných společností za 56,4 milionu EUR (z toho studie technické proveditelnosti za 7,4 milionu EUR a práce průmyslového výzkumu za 49,0 milionu EUR), přičemž z jejích vlastních zdrojů pocházelo jen […] (*) EUR, takže Komise usoudila, že tyto výzkumné činnosti byly podpořeny ze státních prostředků ve výši 11,3 milionu EUR (což představuje 20 % intenzitu podpory (214)).
(230)
Pokud jde o následující roky, v souladu s článkem 5 odst. 1 uvedeného rozhodnutí C 51/2005 až do uplynutí data výlučných dohod bude Francie povinna „odevzdávat Komisi podrobné roční zprávy o projektech, které uskutečnila veřejná instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat.“. Informace obsažené v těchto ročních zprávách umožní přesně vypočítat roční sumu za výzkumné služby, které veřejná instituce IFP vykonala pro své dceřiné společnosti ve výhradní oblasti jejich činnosti.
(231)
Dosud Francie zaslala Komisi roční zprávy za léta 2007, 2008 a 2009. S ohledem na lhůty potřebné ke zpracování účetních údajů se zpráva za rok 2010 odevzdá v průběhu roku 2011.
(232)
Ve výhradních oblastech činnosti společnosti Axens jsou tyto hospodářské činnosti shrnuté za roky 2007 až 2009 v tabulce 3, která se nachází v tomto bodě odůvodnění (v tisících eur).
Tabulka 3
Činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společnosti od roku 2007 do roku 2009
(v tis. EUR)
Celkem
Celkové náklady
Celkové vlastní zdroje
Veřejné zdroje (+) nebo zisk (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Výzkum, který veřejná instituce IFP provádí ve výhradní oblasti činnosti společnosti d'Axens, tedy umožnil hospodářskou činnost ve výši […] (*) EUR v roce 2007, […] (*) v roce 2008 a […] (*) v roce 2009, jež je srovnatelná s činností, kterou Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005 pro rok 2006 ([…] (*) EUR).
(234)
Ve výhradních oblastech činnosti společnosti Prosernat jsou tyto hospodářské činnosti shrnuté za roky 2007 až 2009 v tabulce 4, která se nachází v tomto bodě odůvodnění (v tis. eur).
Tabulka 4
Činnosti veřejné instituce lFP ve výhradních oblastech společnosti Prosernat v letech 2007 až 2009
(v tis. EUR)
Celkem
Celkové náklady
Celkové vlastní zdroje
Veřejné zdroje (+) nebo zisk (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Výzkum, který veřejná instituce IFP provádí ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat, tedy umožnil hospodářskou činnost ve výši […] (*) EUR v roce 2007, […] (*) v roce 2008 a […] (*) v roce 2009, jež je srovnatelná s činností, kterou Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005 pro rok 2006 ([…] (*) EUR).
(236)
Komise se proto domnívá, že veřejná instituce IFP požívala při výkonu svých hospodářských činností skutečné hospodářské výhody, která spočívala v tom, že neplatila prémii odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy nebo přinejmenším záruce za vynaložení maximálního úsilí, a mohla tuto výhodu nabídnout v oblasti výzkumu svým zákazníkům, mezi něž patřily i její dceřiné společnosti Axens a Prosernat v jejich výhradních oblastech činnosti. Aniž by Komise byla schopna tuto výhodu kvůli specifičnosti krytého rizika přesně vyčíslit, domnívá se, že tato výhoda v každém případě, službu po službě, rok po roce, nebude vyšší než částky uvedené v tabulce 5 v tomto bodu odůvodnění (značka „EUR“ v něm znamená EUR a značka „MEUR“ miliony EUR):
Tabulka 5
Horní meze hospodářské výhody, které veřejná instituce IFP požívala díky neomezené záruce ve vztahu se svými klienty v letech 2006 až 2009
2006
2007
2008
2009
Výzkumná činnost
(mimo výhradní oblasti činnosti dceřiných společností)
Obrat
MEUR
Horní mez (215)
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Pro dceřiné společnosti
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Pro třetí strany
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Poskytování administrativních služeb
Fakturování přidělených pracovníků
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Fakturování nákladů na domiciliaci
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Služby ve výhradní oblasti činnosti společnosti Axens
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
Služby ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Celkem pro dceřiné společnosti
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
Celkem pro třetí strany
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
V každém případě mají francouzské orgány i nadále možnost oznámit přesnější metodiku odhadu výhody, kterou záruka poskytuje veřejné instituci v jejích vztazích se zákazníky. Tato metodika založená na hospodářském odborném posudku, který byl kontradiktorně projednán v rámci vyšetřování, může být v budoucnosti předmětem kladného rozhodnutí Komise a Francie ji bude moci použít za účelem plnění povinností poskytovat informace, které jsou upřesněny ve výroku tohoto rozhodnutí.
(238)
Komise nakonec poznamenává, že tato výhoda, kterou má veřejná instituce IFP ve vztazích se svými zákazníky, je selektivní, protože konkurentům, kteří nadále podléhají řízením soudního vyrovnání a soudní likvidace podle obecného práva, nebyla poskytnuta obdobná státní záruka nerozlučně spojená s právním postavením veřejné instituce IFP.
7.1.4.2 Výhody převedené na soukromoprávní dceřiné společnosti skupiny IFP
(239)
Ve vztahu k dceřiným společnostem veřejné instituce IFP Komise v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že ve fázi předběžného šetření nemůže vyloučit, že „veškeré výhody, které by vyplývaly z toho, že veřejná instituce IFP má postavení EPIC, například výhodnější úvěrové podmínky, by mohly být přeneseny rovněž na všechny tři dceřiné společnosti“ (216).
(240)
Z podrobného šetření, na základě důvodů uvedených v části 7.1.1.2, s ohledem na skutečnost, že ve francouzském právu neexistuje obecná odpovědnost akcionáře za dceřiné společnosti ve skupinách společností, nelze mít za to, že veřejná instituce IFP, a tedy francouzský stát, mohou nést odpovědnost za úhradu pohledávek, které mají třetí strany v důsledku hospodářských činností společností Axens a Prosernat, zejména v případě, že by tyto společnosti byly ve stavu soudní likvidace.
(241)
Je však třeba poznamenat, že i když se v rozhodnutí N 531/2005 mělo za to, že La Banque Postale, jak je uvedeno ve 177. bodě odůvodnění, podléhala jakožto akciová společnost z hlediska soudního vyrovnání a likvidace obecnému právu, a proto neměla prospěch z žádné neomezené státní záruky, Komise přesto posuzovala otázku případného převodu účinků státní záruky, které požíval její jediný akcionář, na dceřinou společnost (217).
(242)
Komise konkrétně usoudila (218), že struktura fungování skupiny umožňovala průniky mezi akcionářem (La Poste) a dceřinou společností (La Banque Postale), protože i) dceřiná společnost využívala personální a materiální zdroje mateřské společnosti a ii) platila za využívání těchto zdrojů na základě nákladů mateřské společnosti, takže v případě existence hospodářské výhody, která by snížila náklady společnosti La Poste, by byly poměrně sníženy poplatky, které společnost La Banque Postale odváděla své mateřské společnosti, čímž by došlo k (alespoň částečnému) přenosu této hospodářské výhody na dceřinou společnost.
(243)
Komise v rozhodnutí C 51/2005 obdobně konstatovala, že existuje možnost průniků, zejména pokud jde o rozhodování o tarifech, které veřejná instituce IFP účtuje za služby, které poskytuje společnostem Axens a Prosernat v jejich výhradních oblastech činnosti, takže obchodní vztahy uvnitř skupiny neodpovídají tržní logice, ale nabízejí naopak možnost křížového dotování hospodářských činností dceřiných společností z veřejných prostředků, jimiž disponuje mateřská společnost. Jak bylo uvedeno ve 226. bodě odůvodnění, Komise mimo jiné dospěla k názoru, že vztahy mezi veřejnou institucí IFP a její dceřinou společností Beicip-Prosernat (219) probíhaly za běžných tržních podmínek.
(244)
Ve věci, která se týkala společnosti La Banque Postal, dospěla Komise k názoru, že je nutné, aby se francouzské orgány zavázaly k zavedení mechanismu, který by na úrovni dceřiných společností neutralizoval eventuální výhody, kterých požívala mateřská společnost. V případě podmínek financování tato povinnost spočívala v tom, že „při každé transakci se uvede ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje), že v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. Toto smluvní ustanovení bude zveřejněno v emisním prospektu každé transakce (220).“
(245)
V tomto konkrétním případě se francouzské orgány ve věci úvěrových podmínek dceřiných společností veřejné instituce IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) zavázaly, že v každé smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje) při každé transakci písemně uvedou, že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou.“
(246)
Pokud jde o skutečnost, že dceřiné společnosti využívají personální a materiální zdroje, které jim poskytuje mateřská společnost, jak Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005, „pokud existuje dotace hospodářských činností, vyplývá z úrovně odměn vyplacených dotyčnými dceřinými společnostmi mateřské společnosti a odrazí se v účtech IFP (221).“ Ovšem při posuzování účtů veřejné instituce IFP byly jedinými nákladovými položkami, které Komise zatím nezohlednila, jak pro rok 2006 v rozhodnutí C 51/2005, tak pro další roky ve výročních zprávách předaných francouzskými orgány, položky, které se týkaly pokrytí služeb poskytovaných veřejnou institucí IFP jejím dceřiným společnostem v souvislosti s neomezenou zárukou. Vzhledem k tomu, že se státu neplatila prémie odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy nebo alespoň záruce za vynaložení maximálního úsilí, nemohla být započtena do sazeb za služby poskytované dceřiným společnostem.
(247)
Proto je třeba mít za to, že hospodářská výhoda spočívající ve statutární záruce, které veřejná instituce požívala z důvodu svého postavení, byla tímto způsobem převedena na soukromoprávní dceřiné společnosti Axens a Prosernat.
(248)
Pokud jde o smlouvy, které veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti Axens, Prosernat a Beicip-Franlab společně podepsaly se svými společnými dodavateli a o nichž se Komise zmínila v rozhodnutí o zahájení řízení a společnost UOP Limited ve svých komentářích, viz 73. bod odůvodnění, francouzské orgány sice potvrdily, že tyto smlouvy existují, ale upřesnily, že se týkají v podstatě pouze oblasti (letecké a železniční) přepravy zaměstnanců jednotlivých subjektů. Komise se domnívá, že pokud dceřiné společnosti mohly využít výhodnějších nákupních podmínek poskytnutých skupině IFP, což v případě těchto dodávek není prokázáno, bylo to spíše z důvodu množstevních slev, které dodavatelé případně poskytly při seskupení zakázek, než z důvodu případného dopadu záruky. V každém případě, i kdyby se mělo za to, že analýza uvedená v části 7.1.4.1 B pro veřejnou instituci může v případě dodávek, které dceřiné společnosti získaly spolu s veřejnou institucí, platit i pro tyto společnosti, a že by tyto společnosti proto levnějším nákupem dodávek využívaly výhodu, které veřejná instituce IFP požívá v důsledku záruky, byly by částky, o které se jedná, v tomto případě tak zanedbatelné, že Komise pochybuje, že by mohly představovat skutečnou hospodářskou výhodu.
(249)
V souladu se závěry výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 proto platí, že jediné činnosti, na které by se mohla vztahovat výhoda vyplývající z krytí výzkumných činností ve výhradních oblastech činnosti dceřiných společností prostřednictvím státní záruky, jež byla udělena mateřské společnosti, se omezují na „příspěvek [veřejné instituce IFP] na činnosti v oblastech činností společností Axens a Prosernat“ (222). Pokud se konkrétně jedná o výhody převedené na společnosti Axens a Prosernat, Komise se s ohledem na specifičnost krytého rizika domnívá - aniž by byla schopna vyčíslit přesnou výši této výhody -, že by v žádném případě neměla přesáhnout u jednotlivých služeb a v jednotlivých letech položky uvedené v tabulce 5, bodě odůvodnění 236.
(250)
Komise se domnívá, že taková hospodářská výhoda převedená veřejnou institucí IFP na její soukromoprávní dceřiné společnosti Axens a Prosernat je selektivní, neboť konkurenti těchto společností nemají přístup k technologiím a personálním a materiálním zdrojům veřejné instituce IFP za stejně příznivých podmínek.
7.1.5 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A NEPŘÍZNIVÉ OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(251)
Zkoumané opatření může vést ke snížení provozních nákladů veřejné instituce IFP na služby poskytované třetím stranám (smluvní výzkum) a ke snížení provozních nákladů společností Axens a Prosernat na služby, jež jim poskytuje jejich mateřská společnost (výzkum ve výhradní oblasti jejich činnosti, smluvní výzkum, přidělování personálu a poskytování materiálu a správních služeb), což má za následek zvýhodnění skupiny IFP, a tudíž narušení hospodářské soutěže ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(252)
Vzhledem k tomu, že jsou trhy, na nichž působí skupina IFP, zejména trh v oblasti smluvního výzkumu, pokud jde konkrétně o veřejnou instituci IFP, trhy s katalyzátory a technologiemi určenými pro odvětví rafinace a petrochemický průmysl v případě dceřiné společnosti Axens, studie, služby a vybavení v oblasti zpracování plynu a rekuperace síry v případě dceřiné společnosti Prosernat, široce otevřené obchodu v rámci EU, mohlo by mít takové opatření nepříznivý dopad na konkurenční podniky, jež vykonávají nebo hodlají vykonávat obdobné hospodářské činnosti na dotyčných trzích.
(253)
Za těchto podmínek může existence neomezené státní záruky ve prospěch veřejné instituce IFP narušit hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivnit obchod ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.1.6 ZÁVĚR O POVAZE OPATŘENÍ PODPORY
(254)
Státní statutární záruka ve prospěch veřejné instituce IFP má tedy za následek převod státních zdrojů přičitatelný státu a vede k narušení nebo hrozbě narušení hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy, přičemž zvýhodňuje skupinu IFP.
(255)
Komise dochází k závěru, že tato záruka představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2 PROTIPRÁVNOST OPATŘENÍ PODPORY
(256)
Před změnou svého postavení byla IFP právnickou osobou soukromého práva vytvořenou jako profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů. IFP tak podléhala řízením obecného práva v oblasti soudního vyrovnání a soudní likvidace a nevyužívala státní záruky poskytnuté na základě postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC).
(257)
Vyhláškou ze dne 6. července 2006, vydanou podle zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005, se IFP dne 7. července 2006 stala veřejnou průmyslovou a obchodní institucí (EPIC). Na základě této změny postavení byla veřejné instituci IFP poskytnuta neomezená státní záruka. Dotčené opatření musí být tudíž kvalifikováno jako nová podpora ve smyslu čl. 1 písm. c) procesního nařízení.
(258)
V souladu s čl. 2 odst. 1 procesního nařízení musí členské státy s dostatečným časovým předstihem oznámit „všechny plány na poskytnutí nové podpory“. Vzhledem k tomu, že změna postavení veřejné instituce IFP nebyla Francií formálně oznámena, ale pouze incidenčně sdělena v rámci jiného řízení, a že účinné provedení opatření nebylo podmíněno předběžným schválením ze strany Komise, francouzská vláda poskytnutím uvedené státní podpory porušila čl. 108 odst. 3 SFEU.
(259)
Komise se tudíž domnívá, že toto opatření představuje protiprávní podporu ve smyslu čl. 1 písm. f) procesního nařízení.
7.3 SLUČITELNOST OPATŘENÍ PODPORY
7.3.1 PODPORA V OBLASTI SMLUVNÍHO VÝZKUMU A POSKYTOVÁNÍ SLUŽEB VEŘEJNOU INSTITUCÍ IFP
(260)
Poskytování služeb spočívá v pronájmu výzkumných infrastruktur, přidělování personálu či v poskytování právních služeb (dceřiným společnostem).
(261)
Služby související se smluvním výzkumem pro veřejnou instituci IFP obvykle znamenají poskytnutí pomoci zákazníkovi (třetí straně či dceřiné společnosti (223)), který hodlá vést výzkumné činnosti umožňující lepší pochopení nebo zvládnutí vědeckého nebo technického jevu (224). Žádost může být více méně konkrétní a veřejné instituci IFP může ponechat menší či větší prostor pro vlastní uvážení, od pouhého dodržení technických specifikací přesně stanovených zákazníkem až do poskytnutí kompletní výzkumné služby zahrnující doporučení. […] (*). Na základě každé žádosti předloží veřejná instituce IFP technicko-obchodní návrh společně se smluvními podmínkami realizace, jenž je předmětem jednání se zákazníkem. Francouzské orgány popsaly služby v oblasti smluvního výzkumu a služby, jež poskytuje veřejná instituce IFP v třech oblastech působnosti (CREP, CRRP, CRME).
(262)
Na úrovni CREP jsou služby zaměřené zejména na validaci a/nebo zdokonalení metodik, technologií a programů vyvinutých výzkumným střediskem. Pro účely realizace některých z těchto služeb poskytuje CREP svým průmyslovým partnerům vybavení a algoritmy výpočtů, které jsou specifické pro veřejnou instituci IFP, nebo cenné odborné posudky, jež nejsou k dispozici v rámci obchodní služby poskytované soukromým subjektem. Tyto služby mohou být tříděny podle následujících kategorií:
a)
služby spojené s konkrétním vybavením, jež nemá ve světě obdoby nebo se vyskytuje jen výjimečně (225);
b)
výklad daného případu při použití programů vyvinutých veřejnou institucí IFP, které ještě nebyly uvedeny na trh, nebo jejichž používání v tomto konkrétním kontextu vyžaduje specifické odborné posudky s využitím know-how veřejné instituce IFP (226);
c)
využití zvláštních odborných posudků veřejné instituce IFP (227);
d)
využití odborných posudků v průběhu vývoje pro účely validace know-how, technologií a vyvinutých metodik (228).
(263)
Na úrovni CRRP spočívaly služby v oblasti smluvního výzkumu například v podpoře při zavádění činností - prostřednictvím zahraniční univerzity (229) - spadajících do specifické kompetence IFP v oblasti katalyzátorů, v práci týkající se „[…] (*) (230)“ pro účely pochopení jevů jako […] (*), či ve studii (231) o […] (*).
(264)
Na úrovni CRME spočívaly služby související se smluvním výzkumem - pro výrobce automobilů - například v […] (*) na základě […] (*), […] (*) a na základě metodiky (232) veřejné instituce IFP, dále ve studii […] (*) (233) vyplývající z výzkumných činností veřejné instituce IFP […] (*) nebo z testů […] (*) týkajících se […] (*), které byly vyvinuty veřejnou institucí IFP (234).
(265)
Z tohoto popisu vyplývá, že činnosti související se smluvním výzkumem - prováděné veřejnou institucí IFP pro třetí strany - se zaměřují buď na vypracování technických studií proveditelnosti předcházejících výzkumným činnostem, nebo na nabytí nových znalostí a schopností v oblastech působnosti institutu, nebo na využívání znalostí a technologií vyvinutých veřejnou institucí IFP za účelem vývoje nových výrobků, postupů nebo služeb.
(266)
Francouzské orgány vyčíslily hodnotu činností souvisejících se smluvním výzkumem a s poskytováním služeb, jež veřejná instituce IFP prováděla pro třetí strany v období 2004-2009. Z předložených informací vyplývá, že tyto služby v oblasti výzkumu představují ročně zhruba [0-5] (**) % celkového rozpočtu veřejné instituce IFP (to znamená, že podíl služeb činí […] (*) EUR z rozpočtu přibližně 300 milionů EUR), takže tuto hospodářskou činnost lze hodnotit v rámci činností veřejné instituce jako okrajovou.
7.3.1.1 Předpoklad převodu státní podpory na třetí strany nebo dceřiné společnosti
(267)
V souladu s bodem 3.1.2 rámce pro výzkum, vývoj a inovace platí, že jakmile nezisková výzkumná instituce příležitostně provádí hospodářské činnosti, jako je pronájem vybavení, poskytování služeb podnikům nebo provádění smluv v oblasti výzkumu, veřejné financování těchto hospodářských činností má obecně za následek poskytnutí státní podpory. Pokud je nicméně možné prokázat, že veřejné financování bylo v plném rozsahu převedeno na konečného příjemce a že zprostředkovateli z toho nevyplynula žádná výhoda, lze usoudit, že tomuto zprostředkovateli nebyla poskytnuta státní podpora.
(268)
V tomto případě platí: pokud výzkumná instituce, jakou je veřejná instituce IFP, provádí činnosti v oblasti smluvního výzkumu a zároveň se na ni vztahuje neomezená státní záruka, je třeba konstatovat, že je tato instituce příjemcem státní podpory, pokud se ovšem nepotvrdí, že prodejní cena těchto služeb umožnila převod plné výše státní podpory na její zákazníky.
(269)
Ceny služeb v oblasti smluvního výzkumu veřejné instituce IFP jsou stanoveny na základě jejich úplných výrobních nákladů (235), na něž se uplatní marže, jejíž sazba se mění v závislosti na výsledku jednání se zákazníkem, o kterém se zmiňuje bod odůvodnění 261. Z předchozího vyplývá, že jediná složka nákladů, která veřejnou institucí pravděpodobně nebyla zohledněna, odpovídá právě poplatku za krytí záruky za řádné provedení smlouvy (nebo za vynaložení maximálního úsilí) veřejné instituce IFP.
(270)
Co se týká služeb v oblasti smluvního výzkumu poskytovaných veřejnou institucí IFP svým dceřiným společnostem Axens a Prosernat, Komise se domnívá, že hospodářská výhoda vyplývající ze záruky se může nadále vztahovat buď na veřejnou instituci IFP, nebo jí lze případně využít k jiným účelům, nebo může být tato výhoda vzhledem ke specifické povaze vazeb mezi dceřinými společnostmi a jejich mateřskou společností převedena na tyto dceřiné společnosti formou stanovování cen.
a)
v prvním případě je slučitelnost podpory popsána v této části;
b)
v druhém případě Komise odkazuje na analýzu slučitelnosti (viz část 7.3.2), jež bude z důvodu obezřetnosti zahrnovat předmětné částky, které odpovídají odhadu hospodářské výhody potenciálně převedené na dceřiné společnosti.
(271)
Podobně je tomu u zákazníků, kteří jsou třetími stranami: pokud by bylo možno prokázat, že byla částka odpovídající této složce dodatečných nákladů automaticky převáděna třetím osobám formou stanovování cen, pak by z podrobného posouzení převedených podpor s velkou pravděpodobností vyplynuly částky de minimis (236). Z informací předložených francouzskými orgány je totiž zřejmé, že z většiny fakturovaných služeb vyplývá obrat nižší než […] (*) EUR (tedy maximální výše krytí rizika neplnění závazků je […] (*) EUR), přičemž nejdůležitější smlouva představuje pouze částku ve výši […] (*) EUR (tedy maximální výše krytí rizika neplnění závazků je […] (*) EUR).
(272)
Nelze nicméně vyloučit následující: způsob výpočtu marže uplatňovaný veřejnou institucí IFP ne vždy umožnil, aby byla příjemci služeb v oblasti smluvního výzkumu převedena celá částka státní podpory. V takovém případě by skutečnost, že státu nebyl zaplacen poplatek za záruku za krytí smluv o poskytování služeb v oblasti smluvního výzkumu třetím stranám, představovala dodatečné veřejné financování poskytované veřejné instituci státem.
(273)
Odpovídající veřejné finanční prostředky by tudíž mohly být využity k těmto třem účelům:
a)
buď k financování nehospodářských činností veřejné instituce, jež by nepředstavovalo státní podporu;
b)
nebo k financování jiných činností v oblasti smluvního výzkumu ve prospěch třetích stran či dceřiných společností. Tento předpoklad je předmětem podrobné analýzy v části 7.3.1.2.
c)
nebo k financování výzkumu prováděného veřejnou institucí ve výhradní oblasti činností jejích dceřiných společností, jež by mohlo být připočteno k částkám státní podpory, které již byly převedeny dceřiným společnostem. Tento předpoklad je předmětem podrobné analýzy v části 7.3.2.
7.3.1.2 Slučitelnost státní záruky udělené výzkumné instituci za poskytování služeb v oblasti smluvního výzkumu a služeb, které jsou doplňkem její hlavní činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu
(274)
Před samotným rozborem specifik projednávané věci by Komise ráda znovu potvrdila zásadní postoj, který zaujala v rámci své rozhodovací praxe a podle něhož neomezená státní záruka zahrnující hospodářské činnosti v zásadě představuje státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (237). Komise se obecně domnívá, že neomezené záruky v hospodářském odvětví, jež je otevřeno hospodářské soutěži, jsou neslučitelné se SFEU zejména proto, že z takové záruky vyplývá převzetí všech rizik spojených s hospodářskou činností státem - aniž by podnik, který je příjemcem podpory, nesl náklady tohoto krytí - a že tato záruka vyvolává situaci morálního rizika, jež podnik, který je příjemcem podpory a který je chráněn před jakoukoli hrozbou konkurzu, podněcuje k tomu, aby riskoval více než v situaci, kdy by zcela nesl negativní důsledky svého jednání. Takové neomezené záruky většinou nemohou být v souladu se zásadou proporcionality odůvodněny službami obecného hospodářského zájmu, neboť v případě neomezené záruky není podle všeho možno ověřit, zda výše podpory nepřesahuje čisté náklady na poskytování veřejné služby (238).
(275)
V tomto případě je třeba zdůraznit, že francouzské právní předpisy uložily veřejné instituci IFP povinnosti veřejné služby spočívající v trojím poslání výzkumného, vzdělávacího a dokumentačního charakteru, jež na rozdíl od služeb obecného hospodářského zájmu (239) nespadají ve smyslu práva Unie do rozsahu hospodářských činností. Krytí těchto nehospodářských činností prostřednictvím statutární veřejné záruky tudíž v žádném případě nepředstavuje poskytnutí státní podpory. Celkem vzato má činnost veřejné instituce IFP ve své podstatě nehospodářskou povahu. Dopad záruky, které statutárně využívá, je tudíž znatelný hlavně v jejích nehospodářských činnostech a doplňkového plnění v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb se týká pouze okrajově.
(276)
Naopak v případě, kdy taková záruka pokrývá hospodářské činnosti výzkumných institucí (například smluvní výzkum nebo poskytování služeb), aniž by byla její cena stanovena na úroveň tržní ceny, pro výzkumnou instituci představuje státní podporu, která, jak je vysvětleno výše, může být připočtena k veřejnému financování jejích nehospodářských činností obecného zájmu (nezávislý veřejný výzkum) nebo k financování jejích dalších hospodářských činností v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb, nebo k financování činností spojených s převodem technologií na společnosti Axens a Prosernat (240).
(277)
V prvních dvou případech je nicméně nutno konstatovat, že je v dané věci i přes a priori neomezenou státní záruku výjimečně možné pro období 2006-2009 následně odhadnout horní mez hrubého grantového ekvivalentu účinků této záruky (poplatek za riziko, který státu nebyl uhrazen), jenž navýšil (pokud byl na straně veřejné instituce IFP zachován) veřejné finanční prostředky, které již stát veřejné instituci IFP uhradil za účelem pokrytí čistých nákladů na její nezávislý veřejný výzkum, smluvní výzkum či poskytování služeb.
(278)
Z toho důvodu by Komise ráda zdůraznila, že smluvní výzkum a poskytování služeb krytých státní zárukou jsou nicméně omezeny na činnosti, jež „doplňují“ hlavní činnost spojenou s nezávislým veřejným výzkumem. Konkrétně se jedná o hospodářské činnosti, které:
a)
negativně neovlivňují řádný chod výzkumné instituce, její nezávislost či neutralitu;
b)
jsou předmětem služeb poskytovaných za běžných tržních podmínek, a zejména za tržní cenu, nebo jsou v případě neexistence tržní ceny poskytovány za cenu odrážející veškeré její náklady (kromě dopadu záruky), které jsou navýšeny o přiměřenou marži;
c)
jsou předmětem účetnictví, jež je odděleno od účetnictví týkajícího se činností spojených s nezávislým veřejným výzkumem, zejména pokud jde o příslušné náklady a financování;
d)
jsou vnitřně spjaty s hlavní činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu takovým způsobem, že je technicky nemožné je oddělit, zejména z důvodu využití stejných infrastruktur, stejného vybavení, materiálu nebo technologií, či z důvodu zaměstnání stejných výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků.
(279)
Tyto doplňující činnosti mohou spočívat v plnění smluv o výzkumu, odborných posudcích nebo technických a vědeckých konzultacích, jež případně zahrnují poskytnutí infrastruktur, vybavení v podobě materiálu nebo technologií s výrazným inovačním obsahem, které jsou financovány nebo zaváděny v rámci činností nutných pro nezávislý veřejný výzkum - jež nemá ve světě obdoby nebo se provádí jen výjimečně (241), a s tímto výzkumem spojených, mimo služeb poskytovaných jedním nebo více srovnatelnými výzkumnými institucemi - a jejichž využití vyžaduje znalecký posudek a odborné schopnosti výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků zaměstnaných v prvé řadě výzkumnou institucí s cílem přispět k její práci v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
(280)
Tyto služby umožňují mimo jiné šířit vědecké poznatky mezi veřejným výzkumem a průmyslem tím, že podnikům svých zákazníků nabízí možnost přístupu k experimentálním prostředkům, k technologiím a know-how zaměstnanců veřejné instituce IFP a že této instituci umožňují získávat zpětnou vazbu od uživatelů jejích původních odborných prací, z čehož může čerpat pro budoucí zdokonalení svých činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu. Tyto křížové vedlejší účinky v oblasti vědeckých poznatků přináší zapojeným subjektům a Evropské unii jako celku vzájemný užitek.
(281)
Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 266, smluvní výzkum a poskytování služeb představovaly pouze [0-5] (**) % celkového rozpočtu veřejné instituce IFP za období 2004-2009, což je velmi omezený podíl.
(282)
Fakturované služby vztahující se na každého zákazníka mimo jiné představují částku, která je většinou nižší než […] (*) EUR obratu, takže maximální odhadovaná částka podpory zůstane většinou zanedbatelná, tedy zhruba ve výši […] (*) EUR na smlouvu. Komise se tudíž domnívá, že je dotyčná podpora úměrná cíli obecného zájmu, kterým je šíření vědeckých poznatků v Evropské unii.
(283)
Pokud tyto doplňkové činnosti budou nadále představovat velmi omezený zlomek rozpočtu, který veřejná instituce IFP vyčlenila na své hlavní poslání nezávislého veřejného výzkumu, a vzhledem k pozitivnímu dopadu těchto doplňkových činností na cíle společného zájmu se Komise domnívá, že jejich krytí pomocí státní záruky nemůže v žádném případě změnit podmínky obchodu v takové míře, jež by byla ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU v rozporu se zájmem Evropské unie.
(284)
V rámci výročních zpráv týkajících se dotyčného opatření budou francouzské orgány povinny prokázat, že tato podmínka je v budoucnu nadále plněna. V případě pochybností ohledně doplňkového charakteru činností v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb bude pochopitelně třeba neprodleně informovat Komisi a případně oznámit eventuální státní podpory při zohlednění dopadu státní záruky.
(285)
V této souvislosti Komise bere rovněž na vědomí návrh francouzských orgánů, podle něhož by měla být do každé smlouvy - specificky pokrývající hospodářskou činnost veřejné instituce IFP, a tudíž i její činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb - vložena doložka o vyloučení odpovědnosti státu tak, aby bylo případně možné uplatnit výjimku přijatého rizika a výrazně omezit možné negativní dopady záruky.
7.3.2 PODPORA VE PROSPĚCH IFP VE VÝHRADNÍCH OBLASTECH ČINNOSTI SPOLEČNOSTÍ AXENS A PROSERNAT
7.3.2.1 Základ pro posouzení slučitelnosti podpory
(286)
Vzhledem k tomu, že se jedná o opatření státní podpory, jehož cílem je podpořit práci na výzkumu a vývoji vedenou veřejnou institucí IFP, pro posouzení slučitelnosti se použijí pravidla vztahující se na státní podpory v oblasti výzkumu a vývoje.
(287)
Vzhledem k tomu, že postavení veřejné instituce IFP bylo pozměněno dne 7. července 2006, došlo k poskytnutí dotyčné neomezené státní záruky před 1. lednem 2007, kdy vstoupil v platnost výše uvedený rámec pro výzkum, vývoj a inovace. Proto, pokud se týká posouzení slučitelnosti tohoto opatření, Komise na tuto neoznámenou podporu použije - v souladu se sdělením Komise o určení pravidel použitelných na posouzení protiprávních státních podpor (242) - Rámec Společenství pro státní podporu na výzkum a vývoj z roku 1996, jenž byl platný v okamžiku poskytnutí podpory.
(288)
Nicméně vzhledem k tomu, že krytí hospodářských činností veřejné instituce IFP prostřednictvím neomezené záruky, která byla poskytnuta na základě jejího postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC), má být časově neomezeno, a vzhledem k tomu, že je výjimečně možné (jak již bylo uvedeno v bodě odůvodnění 277) vyčíslit odhad maximálního dopadu záruky v této věci, Komise rovněž prozkoumá, zda je krytí činností veřejné instituce ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat prostřednictvím neomezené záruky slučitelné s vnitřním trhem na základě ustanovení rámce pro výzkum, vývoj a inovace ode dne jeho vstupu v platnost, dne 1. ledna 2007. V každém případě zůstávají závěry analýzy slučitelnosti beze změny, a to bez ohledu na použitý rámec.
7.3.2.2 Fáze výzkumu
(289)
V rámci výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 (243) se Komise domnívala, že činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti jejích dceřiných společností Axens a Prosernat a ve spolupráci s těmito společnostmi skutečně patřily do oblasti výzkumu a vývoje, vzhledem k tomu, že u každého projektu - konkrétně pokud jde o jeho komponenty, vztahy mezi nimi nebo o charakteristiky cílových postupů či výrobků - byly vymezeny problematické body, přičemž pracovní úkony, jejichž výsledky mají široký dosah a jsou patentovány, prováděli zaměstnanci (zejména výzkumní pracovníci a technici) před fází schvalování na základě metod založených na pokusech, výkladu a modelování. Komise rovněž zjistila, že činnosti stejného druhu vedené jinými hospodářskými subjekty odvětví byly obvykle klasifikovány jako výzkumné činnosti (244). Analýza inovativních aspektů činností prováděných v oblasti výzkumu byla vypracována na základě mezinárodně uznávaných standardů manuálu Frascati (245).
(290)
Pokud jde o rok 2006, Komise ve svém výše uvedeném rozhodnutí C 51/2005 (246) posoudila práce prováděné v rámci smluv o výzkumu uzavřených mezi veřejnou institucí IFP a Axens na jedné straně a veřejnou institucí IFP a Prosernat na straně druhé. Komise došla k závěru, že uvedené práce spočívaly na jedné straně v aplikovaném výzkumu a na druhé straně ve studiích technické proveditelnosti prováděných před projekty aplikovaného výzkumu ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996. Tato klasifikace výzkumných činností byla provedena na základě specifických příkladů a vysvětlení uvedených v manuálu Frascati, a to pro každou výzkumnou činnost prováděnou veřejnou institucí IFP a Axens na jedné straně a veřejnou institucí IFP a Prosernat na straně druhé.
(291)
V rámci zpráv předložených v souladu s výše uvedeným rozhodnutím C 51/2005 francouzské orgány roztřídily projekty prováděné ve výhradních oblastech činností společností Axens a Prosernat za období 2007, 2008 a 2009, přičemž použily obě výše uvedené kategorie ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, nebo alternativně činnosti aplikovaného výzkumu ve smyslu bodu 2.2. písm. f) a studie technické proveditelnosti předcházející aplikovanému výzkumu ve smyslu bodu 5.2 rámce pro výzkum, vývoj a inovace z roku 2006. Tyto práce spočívaly ve studii nových způsobů syntézy nebo jejich zdokonalení v měřítku nesouvisejícím s měřítkem průmyslovým. Týkaly se schválení koncepcí a spadaly do aplikovaného výzkumu ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace. Roční souhrnné informace o jednotlivých projektech byly zaslány Komisi společně s výročními zprávami předloženými v rámci výše uvedené podpory C 51/2005.
(292)
Pokud jde o následující roky, Komise připomíná, že v souladu s rozhodnutím C 51/2005 musí Francie Komisi předávat podrobnou výroční zprávu o projektech prováděných veřejnou institucí IFP a tříděných podle kategorie výzkumu.
7.3.2.3 Způsobilé náklady
(293)
V rámci výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 (247) (za rok 2006) a ve výročních zprávách (za roky 2007, 2008 a 2009), náklady na projekty ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat jsou v souladu se způsobilými výdaji vymezenými v příloze II rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, stejně jako se způsobilými náklady ve smyslu bodu 5.1.4 rámce pro výzkum, vývoj a inovace.
(294)
Připomeňme, že náklady na výzkumné činnosti veřejné instituce IFP účtované společnostem Axens a Prosernat zahrnují poplatky přímo přičitatelné projektům a týkají se subdodávek, pracovních cest, pojištění a dokumentace, jakož i dodávek a drobného nehmotného majetku. Zahrnují rovněž další náklady přičitatelné projektům, které se týkají nákladů na výzkumné pracovníky, odpisů dlouhodobých hmotných a nehmotných aktiv, jakož i ostatních režijních nákladů. Tyto náklady vznikají přímo z důvodu výzkumných činností a jsou rozděleny mezi jednotlivé výzkumné projekty v poměru k době, kterou výzkumný personál strávil nad každým projektem. Náklady na horizontální výzkumné a vývojové projekty týkající se metod a zařízení použitých v jiných výzkumných a vývojových projektech jsou přičítány v poměru k nákladům na každý výzkumný a vývojový projekt.
(295)
Tyto náklady odpovídají následujícím kategoriím: náklady na konzultační a rovnocenné služby, náklady na zaměstnance, náklady na nástroje, materiál, pozemky a prostory, jakož i dodatečné režijní náklady a další provozní náklady v souladu s kategoriemi způsobilých nákladů rámce z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace.
(296)
Pokud jde o následující roky, měly by být tyto informace rovněž uvedeny ve výročních zprávách předložených francouzskými orgány.
7.3.2.4 Intenzita podpor
(297)
Z rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 vyplývá, že maximální povolené intenzity pro studie technické proveditelnosti prováděné před projekty aplikovaného výzkumu činí 75 % (bod 5.4.) a pro projekty aplikovaného výzkumu 50 % (bod 5.3.).
(298)
Z rámce pro výzkum, vývoj a inovace vyplývá, že intenzita podpory vypočítaná na základě způsobilých nákladů na projekt nemůže přesáhnout 50 % v případě aplikovaného výzkumu (bod 5.1.2 b) a 65 % v případě studií prováděných před aplikovaným výzkumem vedeným ve velkých podnicích (bod 5.2. b). Připomeňme, že činnosti kryté státní zárukou se týkají pouze aplikovaného výzkumu a studií technické proveditelnosti prováděných veřejnou institucí IFP, přičemž práce na předvýrobním vývoji ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 (nebo experimentálního vývoje ve smyslu rámce pro výzkum, vývoj a inovace) jsou v plném rozsahu financovány společnostmi Axens a Prosernat z vlastních zdrojů z příjmů získaných na trzích.
(299)
Komise vypracovala tabulku č. 6 v bodě odůvodnění 300 na základě seznamů projektů, které podrobně uvádějí roční náklady podle projektů a fází výzkumu, jakož i na základě výkazu vlastních zdrojů veřejné instituce IFP.
(300)
Komise se přitom řídila konzervativním přístupem a zahrnula všechny náklady vztahující se přímo nebo nepřímo na výhradní oblasti činností Axens a Prosernat a vyloučila všechny ostatní výnosy, které nebyly poukázány společnostmi Axens a Prosernat (248). Do této tabulky Komise z důvodu obezřetnosti rovněž zahrnula veškeré možné účinky neomezené záruky za předpokladu - přestože málo pravděpodobného -, že by je veřejná instituce IFP všechny použila na financování výzkumných činností ve výhradních v oblastech činností společností Axens a Prosernat (účinky záruky, pokud jde o vztahy s dodavateli a se zákazníky, nejen dceřinými společnostmi, ale také třetími stranami).
Tabulka č. 6
Maximální odhad celkové výše celkového veřejného financování poskytnutého veřejnou institucí IFP na činnosti ve výhradních oblastech společností Axens a Prosernat v letech 2006 až 2009
(v milionech eur)
2006
2007
2008
2009
Roční náklady na studie technické proveditelnosti (v milionech eur)
Oblast činností IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Oblast činností IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
7,4
3,5
0,9
0,9
Roční náklady na práce aplikovaného výzkumu (v milionech eur)
Oblast činností IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Oblast činností IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
49,0
45,5
52,8
55,2
Vlastní zdroje (v milionech eur)
Částka
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Roční státní podpora (v milionech eur)
Výše veřejného financování (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Horní mez účinků záruky ve vztazích mezi veřejnou institucí a jejími dodavateli
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Horní mez účinků záruky ve vztazích mezi veřejnou institucí a jejími zákazníky (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
ve výhradní oblasti dceřiných společností
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
mimo výhradní oblast dceřiných společností
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Maximální výše veřejného financování
(včetně horní meze účinků záruky)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intenzita podpory
(mimo horní meze účinků záruky)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Horní mez intenzity podpory
(včetně horní meze účinků záruky)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Maximální povolená intenzita (251)
-
ustanovení rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
ustanovení rámce pro výzkum, vývoj a inovace
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Komise prověřila dodržování způsobilých intenzit podle fází výzkumu na základě ročních seznamů projektů vedených v letech 2006 až 2009, zohlednila zároveň největší možné účinky neomezené záruky spojené s postavením IFP jakožto veřejné instituce a jako doplňující prvek podpory začlenila odhad horní meze poplatku za krytí různých druhů rizika. Horní mez intenzity podpory je v každém případě i po začlenění veškerého možného dopadu záruky na vztahy mezi zákazníky a dodavateli stále hluboce pod úrovní maximální povolené intenzity. Závěrem se Komise domnívá, že intenzity podpory povolené rámcem pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámcem pro výzkum, vývoj a inovace jsou dodrženy.
(302)
Pokud jde o následující roky, Komise připomíná, že v souladu s výše uvedeným rozhodnutím C 51/2005 musí Francie předat Komisi výroční zprávu, aby se Komise ujistila, že jsou intenzity podpory dodrženy nejen v rámci jednotlivých fází výzkumu, ale i jednotlivých projektů. Od roku 2010 musí tato zpráva uvádět všechny projekty vedené v oblastech činností Axens a Prosernat, jež jsou tříděny podle kategorie výzkumu, přičemž kromě jejich nákladů - podle fází výzkumu - a výše financování z veřejných zdrojů a vlastních zdrojů přidělených veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi se upřesní také horní mez poplatku za záruku, jejíž odhad byl proveden na základě metody popsané v tomto rozhodnutí, včetně případných účinků na podmínky zadlužení veřejné instituce IFP v souladu s úvahou popsanou v bodě odůvodnění 200.
7.3.2.5 Kumulace podpor
(303)
Ustanovení týkající se kumulace, ať se jedná o ustanovení bodu 5.12 rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 nebo bodu 8 rámce pro výzkum a vývoj a inovace, byla dodržena. Komise totiž vypočítala celkovou výši veřejného financování nezávisle na jeho původu, včetně maximálního dopadu neomezené záruky na roky 2006 až 2009.
(304)
Od roku 2010 francouzské orgány použijí stejnou metodu ve výročních zprávách předložených Komisi.
7.3.2.6 Motivační účinek
(305)
Na základě rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace musejí mít státní podpory motivační účinek, tedy musejí vést k tomu, že způsobí změnu chování příjemce podpory tak, že zvýší jeho činnost v oblasti výzkumu a vývoje (a inovace). K prokázání existence motivačního účinku v případě projektů, které získají podporu pod prahovými hodnotami podrobného přezkumu obecně stačí následující kritéria: zvýšení velikosti projektu, rozšíření jeho rozsahu, urychlení postupu projektu a růst celkové částky určené na výzkum, vývoj a inovace. Pokud bude možné prokázat výrazný účinek na alespoň jeden z těchto prvků, Komise se bude obecně domnívat, že projekt podpory má vzhledem k obvyklému jednání podniku dotyčného odvětví (252) motivační účinek.
(306)
Komise odkazuje na analýzu popsanou v bodech odůvodnění 196 až 198 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, jež se týká strategického zájmu - monitorovaného a schváleného technickými výbory - o výzkumy prováděné veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi v oblasti dlouhodobého zabezpečování dodávek energie, zejména pokud jde o obnovu a zvýšení produkce ropy a zemního plynu (zvýšení míry úspěšnosti při vyhledávání a míry využití ložisek, ale také využití nekonvenčních zdrojů atd.), vývoj postupů rafinace, transformační technologie, vývoj inovativních pohonných látek a účinných pohonných technologií, diverzifikaci energetických zdrojů nezbytnou pro výrobu paliva, přičemž mnohé se řadí mezi priority Evropské unie v oblasti výzkumu, energetické politiky a politiky životního prostředí.
(307)
Pokud jde o rok 2006, Komise se opět odvolává na svou analýzu uvedenou v bodě odůvodnění 199 výše zmíněného rozhodnutí C 51/2005. Veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti mohly podle této analýzy díky veřejné podpoře, jejíž neoddělitelnou součástí je neomezená záruka, úspěšně dokončit dodatečné výzkumné činnosti, které by jinak kvůli technologickým rizikům nebo velmi nejisté povaze návratnosti investic nebyly proveditelné.
(308)
Na základě výročních zpráv zaslaných francouzskými orgány Komise zjišťuje, že v této logice se pokračovalo v letech 2007, 2008 a 2009. V těchto zprávách francouzské orgány u jednotlivých projektů uvedly motivační účinek rozsahu dosažený díky podpoře, zejména pokud jde o rozsah projektu, rychlost postupu daného projektu a navýšení celkové částky určené na výzkum a vývoj.
(309)
Například v roce 2007 vedla skupina IFP - ve výhradní oblasti společnosti Axens - zejména stěžejní projekty […] (*) (253).[…] (*). Bez státní podpory by v uvedení těchto výrobků na trh došlo k několikaletému zpoždění: výzkumné a vývojové projekty by byly zahájeny později, jejich vývoj by byl býval pomalejší a […] (*).
(310)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat jinak státní podpora umožnila zahájit projekt […] (*) týkající se […] (*), vývoj a patentování originálních postupů […] (*) (254) […] (*). [Takový projekt] (**) zahrnoval citlivé a důležité operace vyžadující velké lidské zdroje, jakož i významné technické a finanční prostředky, které by společnost jako je Prosernat nemohla sama vytvořit. Ukázalo se, že veřejná podpora poskytnutá veřejnou institucí IFP je tudíž nevyhnutelná. Pouze veřejná instituce IFP měla specializované týmy, jež byly schopny vyvinout modely potřebné pro vývoj postupů, a laboratorní vybavení, jež umožňovalo zpracování složek nebezpečných pro zdraví.
(311)
V roce 2008 byly díky státní podpoře ve výhradní oblasti společnosti Axens odstraněny bariéry po stránce vědecké a technické […] (*). Kromě toho došlo rovněž k důležitému pokroku ve vývoji projektu […] (*) (255). Státní podpora umožnila veřejné instituci IFP vyvinout ve spolupráci s průmyslovými partnery postup […] (*), který bude na trhu zpřístupněn prostřednictvím licence. Práce na vývoji takového druhu postupu zahrnují jak […] (*), tak […] (*).
(312)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat byl navíc prováděn projekt […] (*) týkající zachycování CO2 ve spalinách. Zachycování/ukládání CO2 (256) je jedním ze zjištěných prostředků k omezení globálního oteplování. Vzhledem ke složení spalin a k jejich nízkému tlaku si veřejná instituce IFP stanovila nové technologické výzvy. Prosernat by nebyl vzhledem k nejistotě ohledně struktury, velikosti, rozložení a právního rámce budoucího trhu technologie zachycování CO2 schopen tento postup vyvinout z vlastních prostředků.
(313)
V roce 2009 lze jako příklad - ve výhradní oblasti společnosti Axens - uvést projekt[…] (*) o postupech […] (*). Jeho cílem byl vývoj […] (*) a vylepšení určitých postupů […] (*). Díky veřejným prostředkům bylo možné prostudovat […] (*), což umožnilo výrazně zdokonalit […] (*). V rámci projektu bylo díky veřejnému financování […] (*) možno prozkoumat řešení, která se výrazně odchylují od stávajících technologií […] (*). Stejně tak se pokračovalo v projektu […] (*) týkajícím se katalyzátorů, které po extrapolaci umožnily diversifikaci nabídky na stále rostoucím trhu […] (*). Bez státní podpory by vývoj katalyzátorů probíhal více po etapách a výkon by se zlepšoval pomaleji. V oblasti […] (*) bylo možno prostřednictvím projektu […] (*), který se týkal inovativních katalyzátorů […] (*), díky státní podpoře prozkoumat nové metody, zatímco prostřednictvím projektu […] (*), jehož cílem bylo prozkoumat hranice technologie (zejména změny zátěže) s cílem […] (*) bylo možno rozšířit jeho spektrum nad rámec stávajícího výkonu.
(314)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat jinak státní podpora například umožnila opětné zahájení a pokračování prací na výzkumu a vývoji v oblasti […] (*), které byly postupně ponechávány stranou. Díky veřejné podpoře tak bylo možno zamezit ztrátám technologických výdobytků minulosti a udržet si na trhu sortiment postupů […] (*). Stejně tak se díky státní podpoře pokračovalo v projektu […] (*) týkajícím se zachycování CO2 […] (*).
(315)
Komise zároveň poznamenává, že v období 2007 až 2009 pokračoval pozitivní vývoj ukazatelů úsilí vyvinutého veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat v oblasti výzkumu a vývoje, na který Komise poukázala v bodě odůvodnění 200 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005.
Tabulka č. 7
Nárůst ukazatelů úsilí vyvinutého veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat v letech 2007, 2008 a 2009
Nárůst ukazatelů
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Výdaje na výzkum a vývoj ve výhradní oblasti
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Zaměstnanci přidělení na výzkum a vývoj ve výhradní oblasti
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Komise mimo jiné opět dospěla ke zjištěním shrnutým v bodech odůvodnění 201 až 203 svého výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005: podíl výdajů na výzkum a vývoj v obratu skupiny IFP je zvláště vysoký, ačkoliv se tato skupina vyvíjí v prostředí, jež podléhá četným a neustále se vyvíjejícím vnitrostátním předpisům, zejména pokud jde o normy v oblasti ochrany životního prostředí či systémy ochrany duševního vlastnictví.
(317)
Jak již bylo uvedeno v bodě odůvodnění 204 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, Komise zohledňuje rozmanitost a strukturu nabídky, jakož i fungování hospodářské soutěže (257) na trhu postupů rafinace či petrochemie. V této souvislosti Komise poznamenává, že někteří konkurenti mají daleko výhodnější konkurenční postavení než skupina IFP; například společnost UOP Limited má na světovém trhu tržní podíl v hodnotě přibližně 57 % oproti pouze 7 % podílu skupiny IFP. Komise se také domnívá, že veřejná podpora poskytnutá výzkumným a vývojovým projektům vedeným skupinou IFP, není svou povahou nebo svou velikostí schopna narušit dynamické pobídky trhu s technologiemi rafinace. Dále je nutno konstatovat, že obchodní partneři Evropské unie, zejména Spojené státy americké, věnují velké rozpočty na financování výzkumu v oblasti energie, které umožnily podpořit výzkumné a vývojové projekty vedené konkurenty skupiny IFP. Někteří konkurenti skupiny IFP, zejména společnost UOP Limited, tak získali významnou státní podporu (258) nebo využívali nepřímých veřejných podpor díky partnerstvím s výzkumnými ústavy a vysokými školami.
(318)
Na závěr se Komise domnívá, že státní podpora ve prospěch skupiny IFP ve výhradní oblasti jejích dceřiných společností Axens a Prosernat měla v letech 2006, 2007, 2008 a 2009 motivační účinek.
(319)
Výroční zprávy, jež bude Francie Komisi předkládat do ukončení výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, budou muset od roku 2010 prokázat, že je vždy prověřen motivační účinek podpory.
(320)
S ohledem na výše uvedené údaje Komise dospívá k závěru, že státní podpora, která byla skupině IFP poskytnuta na provozování činností ve výhradní oblasti činností jejích dceřiných společností Axens a Prosernat, včetně prvku podpory souvisejícího s účinky neomezené záruky, které využívá veřejná instituce IFP, je v souladu s ustanoveními rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, jakož i s ustanoveními rámce pro výzkum, vývoj a inovace s výhradou dodržování podmínek uvedených v těchto ustanoveních.
7.3.3 ZÁVĚR O SLUČITELNOSTI DOTYČNÉHO OPATŘENÍ
(321)
Závěrem uveďme, že podle Komise je dotyčné opatření slučitelné s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v částech 7.3.1 a 7.3.2.
8 NESTRANNOST VE VĚCI ÚPRAVY VLASTNICTVÍ
(322)
Komise by ráda zdůraznila, že nijak nezpochybňuje příslušnost veřejné instituce IFP ke státu, ani nepopírá samotné postavení právnické osoby veřejného práva.
(323)
Podle článku 345 SFEU je Společenství nestranné ve věci úpravy vlastnictví v členských státech a žádné ustanovení Smlouvy nebrání tomu, aby stát držel ve vlastnictví podniky (úplně nebo částečně). Vzhledem k této skutečnosti je nutno použít pravidla hospodářské soutěže stejným způsobem na soukromé i státní podniky. Žádný z obou těchto druhů podniků nesmí být použitím jejích pravidel zvýhodněn nebo znevýhodněn.
(324)
V tomto případě nevyplývá záruka, které využívá veřejná instituce IFP, z vlastnictví, nýbrž z právního postavení podniku. Členské státy mohou svobodně zvolit právní formu podniků, musí však při své volbě dodržovat pravidla hospodářské soutěže vyplývající ze Smlouvy. Zvláště prostá skutečnost, že státní záruka je automaticky spojena se zvláštním právním postavením, nebrání tomu, aby uvedená záruka představovala státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud byly splněny všechny platné podmínky, které jsou v ní uvedeny (259),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Tím, že Francie udělila veřejné instituci IFP postavení veřejné instituce průmyslové a obchodní povahy, poskytla jí počínaje dnem 7. července 2006 neomezenou veřejnou záruku (dále jen „státní záruka“) pokrývající všechny její činnosti.
2. Krytí nehospodářských činností veřejné instituce IFP státní zárukou, zejména krytí jejích činností týkajících se vzdělávání s cílem zvýšit množství a zlepšit kvalifikaci lidských zdrojů, činností nezávislého výzkumu a vývoje s cílem zvýšit objem znalostí a zlepšit chápání stávajícího know-how a činností týkajících se šíření výsledků dosažených v oblasti výzkumu, nepředstavuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
3. V případě činností týkajících se převodů technologií, které veřejná instituce IFP provádí v oblastech stanovených ve výhradní smlouvě o vývoji, uvádění na trh a užití - uzavřené s její dceřinou společností Beicip-Franlab - nepředstavuje krytí státní zárukou státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
4. V případě činností týkajících se převodů technologií, které veřejná instituce IFP provádí v oblastech stanovených ve výhradních smlouvách, jež byly uzavřeny s jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, uvedených v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí Komise ze dne 16. července 2008 ohledně podpory, kterou Francie poskytla skupině IFP (dále jen „rozhodnutí C 51/2005“), krytí státní zárukou představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
5. V případě služeb v oblasti smluvního výzkumu a služeb poskytovaných veřejnou institucí IFP, jak třetím stranám, tak dceřiným společnostem, krytí státní zárukou představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
Článek 2
V případě změny smlouvy uzavřené mezi veřejnou institucí IFP a její dceřinou společností Beicip-Franlab, která je uvedena v čl. 1 odst. 3 tohoto rozhodnutí, oznámí Francie uvedenou smlouvu Komisi a přihlédne k možnému dopadu státní záruky za účelem posouzení případné celkové částky veřejného financování, pokud ovšem nové smluvní podmínky neumožní vyloučení existence státní podpory.
Článek 3
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí státní zárukou v období od 7. července 2006 do 31. prosince 2009 představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem.
Článek 4
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 tohoto rozhodnutí státní zárukou - od 1. ledna 2010 do ukončení platnosti výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, které jsou uvedeny v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí C 51/2005 - představuje podporu slučitelnou s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v článcích 5 a 6 tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Výroční finanční zpráva uvedená v čl. 4 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005 obsahuje kromě prvků již uvedených v čl. 5 odst. 1 uvedeného rozhodnutí také prvky uvedené v odstavcích 2, 3 a 4 tohoto článku.
2. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o výši, úrokové sazbě a smluvních podmínkách pro poskytnutí půjček, které si vzala veřejná instituce IFP v průběhu daného ročního období, jakož i hrubý grantový ekvivalent případného úrokového zvýhodnění spojeného se státní zárukou, pokud se nepředloží důkaz o tom, že tyto smlouvy o úvěru jsou v souladu s běžnými tržními podmínkami, a to buď porovnáním jejich podmínek s podmínkami získanými veřejnou institucí IFP před změnou jejího postavení, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
3. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o hodnotě majetku a služeb, jež veřejná instituce IFP získala od dodavatelů za účelem poskytování hospodářských služeb uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí v průběhu daného ročního období, jakož i maximální odhad hrubého grantového ekvivalentu podpory, jenž vyplývá ze skutečnosti, že dodavatelé příznivěji hodnotili riziko neplnění závazků podnikem. Toto hodnocení se provádí buď uplatněním paušální sazby ve výši 2,5 % na hodnotu provedených nákupů, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
4. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o hodnotě hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí, které veřejná instituce IFP realizovala v průběhu daného ročního období, jakož i maximální odhad hrubého grantového ekvivalentu podpory, jenž vyplývá ze skutečnosti, že nebyl zaplacen poplatek odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy, nebo alespoň za vynaložení maximálního úsilí, která byla příjemcům uvedených hospodářských služeb poskytnuta. Toto hodnocení se provádí buď uplatněním paušální sazby ve výši 5 % na hodnotu poskytnutých služeb, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
Článek 6
1. Celková výše veřejných finančních prostředků přidělených na činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat, včetně maximálního dopadu státní záruky, tak jak byl odhadnut v čl. 5 odst. 2, 3 a 4 tohoto rozhodnutí, musí být nižší než maximální intenzita povolená Rámcem Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace.
2. V případě překročení prahové hodnoty uvedené v odstavci 1 tohoto článku vrátí případně společnost Axens nebo Prosernat přebytek podpory veřejné instituci IFP.
Článek 7
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 5 prostřednictvím státní záruky ode dne 1. ledna 2010 představuje státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v článku 8 tohoto rozhodnutí.
Článek 8
1. Činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP - uvedené v čl. 1 odst. 5 tohoto rozhodnutí -, musí pouze doplňovat její hlavní činnost v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
2. Aby mohly být činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP, považovány za doplňkové, je třeba, aby:
-
negativně neovlivňovaly řádný chod uvedené veřejné instituce IFP, její nezávislost či neutralitu,
-
na ně byly uplatňovány tržní ceny, nebo aby se na ně v případě neexistence tržní ceny uplatnila cena, ve které se kromě možného dopadu státní záruky promítnou veškeré náklady, jež jsou navýšeny o přiměřenou marži,
-
byly předmětem účetnictví, jež je odděleno od účetnictví týkajícího se činností nezávislého veřejného výzkumu (oddělené účetnictví, pokud jde o příslušné náklady a financování), a aby zisky, které z nich vyplývají, byly plně investovány zpět do hlavní činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu,
-
byly vnitřně spjaty s hlavní činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu uvedené veřejné instituce IFP, zejména z důvodu využití stejných infrastruktur, stejného vybavení, materiálu nebo technologií, či z důvodu zaměstnání stejných výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků,
-
nespadaly do oblasti působnosti výhradních dohod uzavřených mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, uvedených v čl. 3 odst. 1 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, jejichž platnost byla případně prodloužena nebo jejichž znění bylo pozměněno v souladu s čl. 3 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005 a v souladu s čl. 12 odst. 2 tohoto rozhodnutí,
-
představovaly okrajový podíl rozpočtu, který veřejná instituce IFP vyčlenila na své činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
3. Francie Komisi každoročně předloží zprávu o činnostech v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP, ve které je upřesněn podíl těchto činností v poměru k rozpočtu veřejné instituce IFP vyčleněnému touto institucí na její činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
Článek 9
1. Francouzské orgány a veřejná instituce IFP zajistí, aby při každé transakci byla ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje) uvedena tato zmínka:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky veřejné instituce IFP při placení pohledávky“.
2. Francouzské orgány zajistí vložení obdobné doložky, kterou se vyloučí odpovědnost státu, do všech smluv týkajících se služeb v oblasti smluvního výzkumu či služeb uvedených v čl. 1 odst. 5 tohoto rozhodnutí.
3. Francouzské orgány zajistí vložení obdobné doložky, kterou se vyloučí odpovědnost veřejné instituce IFP a státu, do všech smluv, které zahrnují pohledávku a které byly uzavřeny akciovými společnostmi Axens, Beicip-Franlab a Prosernat.
4. Veřejná instituce IFP se zdrží vydání jakéhokoli druhu ručení, avalu, záruky, prohlášení o splnění závazků či doporučujícího dopisu ve prospěch akciových společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, které by nebyly v souladu s běžnými tržními podmínkami.
Článek 10
Francie jednotlivě oznámí Komisi podpory, jejichž částka je vyšší než prahové hodnoty stanovené rámcem Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace, a to s přihlédnutím k možnému dopadu státní záruky.
Článek 11
Francie sdělí Komisi do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí opatření, která přijala pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 12
1. Články 4, 5 a 6 tohoto rozhodnutí se použijí do ukončení platnosti výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, které jsou uvedeny v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí C 51/2005.
2. V okamžiku, kdy francouzské orgány Komisi oznámí prodloužení platnosti či pozměnění uvedených výhradních dohod v souladu s čl. 3 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005, zohlední při posouzení celkové výše veřejného financování dopad státní záruky.
Článek 13
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 29. června 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 29 giugno 2011
relativa all'aiuto di Stato C 35/08 (ex NN 11/08) concesso dalla Francia a favore dell'ente pubblico «Institut Français du Pétrole»
[notificata con il numero C(2011) 4483]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/26/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) (1), in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo capoverso,
visto l'accordo sullo spazio economico europeo (2), in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a detti articoli (3),
considerando quanto segue:
1 PROCEDIMENTO
(1)
Nel quadro dell'esame formale del fascicolo dell'aiuto di Stato C 51/05 relativo a misure di aiuto concesse dalla Francia all'Institut Français du Pétrole (4) (in appresso IFP), con lettera del 18 luglio 2006, protocollata il 19 luglio 2006, le autorità francesi hanno informato i servizi della Commissione della trasformazione, avvenuta il 7 luglio 2006, dell'ente pubblico IFP, ex istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali, in ente pubblico a carattere industriale e commerciale (in appresso «EPIC»). La trasformazione risulta da due documenti che le autorità francesi hanno accluso in allegato alla loro lettera: i) il decreto n. 2006-797 del 6 luglio 2006 che fissa il nuovo status giuridico dell'ente pubblico IFP, e ii) l'articolo 95 della legge programmatica n. 2005-781 del 13 luglio 2005 che fissa gli orientamenti della politica energetica (in applicazione del quale è stato adottato il decreto menzionato in precedenza).
(2)
Con lettere del 3 agosto 2007 e del 7 maggio 2008, la Commissione ha inviato richieste di informazioni alle autorità francesi, che hanno riposto con lettere datate rispettivamente 28 settembre 2007 e 26 giugno 2008.
(3)
Nel quadro di un caso precedente, il 16 luglio 2008 la Commissione ha adottato una decisione (in appresso la «decisione C 51/2005») relativa a una prima misura di aiuto cui la Francia ha dato esecuzione a favore del gruppo IFP (5). In tale decisione, la Commissione ha sottolineato che la questione dell'esistenza di un aiuto di Stato supplementare, sotto forma di un'eventuale garanzia illimitata dello Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP, sarebbe stata oggetto di un esame separato nell'ambito di un altro procedimento.
(4)
Questo secondo procedimento, previsto dall'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, è stato oggetto di una decisione della Commissione del 16 luglio 2008 (6) (in appresso «la decisione di avvio del procedimento») adottata a norma dell'articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (7) (in appresso «il regolamento procedurale») contro la garanzia illimitata dello Stato di cui poteva beneficiare il gruppo IFP.
(5)
Pubblicando l'11 ottobre 2008 la decisione di avvio del procedimento summenzionata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, la Commissione ha invitato i terzi interessati a presentare le loro osservazioni sulla misura in esame.
(6)
Con lettera del 14 ottobre 2008, la Commissione ha ricevuto le osservazioni della Francia.
(7)
Con lettera del 6 novembre 2008, protocollata dalla Commissione lo stesso giorno, i consulenti della società UOP Limited hanno informato la Commissione della volontà del loro cliente di formulare osservazioni sulla misura in esame. Tenuto conto del tempo necessario per la traduzione, hanno richiesto una proroga del termine per la trasmissione delle loro osservazioni fino al 30 novembre 2008. Con lettera del 7 novembre 2008, la Commissione ha precisato che accettava la giustificazione di tale richiesta e che avrebbe concesso alla società UOP Limited una proroga del termine per la risposta fino al 30 novembre 2008. Con lettera del 28 novembre 2008, protocollata dalla Commissione lo stesso giorno, i consulenti della società UOP Limited hanno fatto pervenire le osservazioni del loro cliente sulla decisione di avvio del procedimento.
(8)
Nella stessa lettera del 28 novembre 2008, i consulenti della società UOP Limited hanno chiesto il permesso per il loro cliente di fornire osservazioni supplementari nel corso del procedimento. Con lettera del 17 dicembre 2008, la Commissione ha risposto a questa richiesta accettando di prorogare il termine per la risposta della società UOP Limited fino al 23 gennaio 2009, in modo da consentirle di presentare eventuali osservazioni complementari. Con lettera del 23 gennaio 2009, i consulenti della società UOP Limited hanno fatto pervenire le osservazioni complementari del loro cliente.
(9)
Con lettera del 6 maggio 2009, la Commissione ha comunicato alle autorità francesi tutte le osservazioni formulate dalla società UOP Limited sulla decisione di avvio del procedimento, in una versione riservata ove necessario. Le ha invitate a farle pervenire le loro osservazioni entro l'8 giugno 2009. Con lettera del 2 giugno 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga di tale termine fino al 22 giugno 2009, in quanto le osservazioni presentate dalla parte terza rendevano necessarie, secondo loro, un'analisi approfondita e la consultazione di vari servizi ministeriali. Con lettera del 9 giugno 2009, la Commissione ha accettato la proroga fino al 22 giugno 2009. Con lettera del 22 giugno 2009, le autorità francesi hanno trasmesso i loro commenti sulle osservazioni formulate dalla società UOP Limited.
(10)
Con lettera del 29 luglio 2009, la Commissione ha richiesto informazioni complementari alle autorità francesi, invitandole a fornirle una riposta entro il 24 agosto 2009. Con lettera del 19 agosto 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 7 settembre 2009. Con lettera del 20 agosto 2009, la Commissione ha concesso loro tale proroga. Con lettera dell'8 settembre 2009, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.
(11)
Con lettera del 20 novembre 2009, la Commissione ha richiesto nuove informazioni complementari alle autorità francesi, invitandole a fornirle una risposta entro venti giorni. Con lettera del 14 dicembre 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 22 gennaio 2010. Con lettera del 18 dicembre 2009, la Commissione ha concesso loro tale proroga. Con lettera del 13 gennaio 2010, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.
(12)
Il 20 maggio 2010, i servizi della Commissione hanno organizzato una riunione a Bruxelles per discutere con le autorità francesi delle conseguenze sul presente caso della decisione adottata dalla Commissione il 26 gennaio 2010 e relativa all'aiuto di Stato n. C 56/07 (ex E 15/05) accordato a La Poste (8) (in appresso la «decisione C 56/2007»). Poiché La Poste era un ente pubblico che aveva, fino ad allora, uno status assimilabile a quello di un EPIC (9), il caso che la riguardava (in appresso «il casoLa Poste» o il «caso postale») presentava considerevoli somiglianze con la misura in esame e le autorità francesi hanno formulato le stesse argomentazioni, mutatis mutandis, nelle loro osservazioni relative a ciascuno dei due casi. Il 4 giugno 2010, alla Francia è stato inviato per posta un elenco di domande supplementari, con le quali i servizi della Commissione intendevano avere un contributo scritto delle autorità francesi sui vari punti affrontati nel corso della riunione. Il 16 luglio 2010, le autorità francesi hanno comunicato gli elementi richiesti.
(13)
Con lettera del 29 settembre 2010, la Commissione ha richiesto alle autorità francesi di trasmettere informazioni complementari, invitandole a fornire una risposta entro venti giorni. Con lettera del 7 ottobre 2010, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 26 novembre 2010. Con lettera dell'8 ottobre 2010, la Commissione ha concesso tale proroga. Con lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.
2 IL GRUPPO IFP
(14)
Come la Commissione ha specificato nella decisione di avvio del procedimento e nella decisione C 51/2005 summenzionata (10), l'ente pubblico IFP svolge tre missioni:
-
una missione di ricerca e di sviluppo nei campi della prospezione petrolifera e del gas, delle tecnologie di raffinazione e della petrolchimica,
-
una missione di formazione di ingegneri e di tecnici,
-
una missione di informazione e di documentazione dei settori.
Un contratto siglato con lo Stato definisce gli orientamenti generali della sua azione per periodi di cinque anni.
(15)
Inoltre, l'ente pubblico IFP detiene direttamente e indirettamente il controllo di società commerciali con le quali ha concluso accordi esclusivi di ricerca e di licenza. Sulla base di una serie di elementi concordanti, specificati nel considerando 137, nella decisione C 51/2005 summenzionata la Commissione ha ritenuto che l'insieme formato dalle società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat e la loro capogruppo, l'ente pubblico IFP, costituisse un gruppo economico (in appresso «il gruppo IFP») ai sensi del diritto della concorrenza.
(16)
Axens opera sul mercato dei catalizzatori e delle tecnologie per raffinerie e industrie petrolchimiche. Nel 2006, ossia alla data del cambiamento dello status giuridico della sua società madre, ha registrato un volume di affari consolidato di 308,45 milioni di euro. Due accordi esclusivi di licenza quadro e di licenza prodotto e una convenzione di ricerca industriale (11) legano l'ente pubblico IFP e Axens. In cambio di tali accordi, la controllata versa alla capogruppo, da un lato, diritti sui contratti di licenza e, dall'altro lato, un compenso […] (13) per l'accesso alla capacità di ricerca dell'ente pubblico IFP.
(17)
Beicip-Franlab è specializzata nello sviluppo e nella distribuzione di software nel settore «esplorazione-giacimenti», nonché nella realizzazione di studi e nella fornitura di consulenza. Nel 2006, il suo volume di affari è stato pari a 42 milioni di euro. Una convenzione esclusiva di sviluppo, commercializzazione e utilizzo, siglata nel 2003, della durata di dieci anni, stabilisce che [l'IFP proponga a Beicip-Franlab i risultati delle proprie ricerche] (**) su algoritmi, modelli o metodologie [derivanti dall'attività di ricerca] (**) dell'ente pubblico IFP nel settore «esplorazione-giacimenti» e che Beicip-Franlab possa chiedere a quest'ultimo di realizzare prodotti su tale base. Beicip-Franlab copre tutti i costi di sviluppo dei prodotti sostenuti dall'ente pubblico IFP e versa vari compensi integrativi […] (*) volti a coprire manutenzione e diritti di utilizzo. Nel 2005 è stato firmato un atto integrativo che modifica le modalità di compenso, pur ribadendo il principio della copertura totale dei costi di sviluppo da parte di Beicip-Franlab.
(18)
Prosernat fornisce studi e servizi, nonché attrezzature complete nel campo del trattamento del gas e del recupero dello zolfo. Nel 2006 il suo volume di affari è stato pari a 49,9 milioni di euro. Il 18 agosto 2003, tra l'ente pubblico IFP e Prosernat sono stati firmati un accordo di licenza quadro e una convenzione di ricerca industriale con effetto retroattivo al 1o gennaio 2002, della durata di dieci anni, secondo cui Prosernat dispone di una concessione esclusiva di licenza sui brevetti dell'ente pubblico IFP e [quest'ultimo propone i risultati delle proprie] (**) ricerche condotte […] (*) nel settore delle tecnologie di trattamento del gas e di recupero dello zolfo. Prosernat versa alla sua capogruppo una royalty sul volume di affari annuali e una royalty definita caso per caso per le attrezzature. Il compenso dell'ente pubblico IFP per l'accesso di Prosernat ai risultati dei suoi lavori di ricerca ammonta a […] (*) % del volume di affari annuale complessivo realizzato da Prosernat.
(19)
Conformemente all'articolo 6 della decisione C 51/2005 summenzionata, nel 2009 è stata inserita una clausola (14) negli accordi esclusivi che disciplinano i compensi all'ente pubblico IFP da parte delle sue controllate Axens e Prosernat al fine di garantire che alla capogruppo sia versato un compenso minimo non forfettario che copra almeno il 25 % dei costi degli studi di fattibilità preliminari ai lavori di ricerca industriale, il 50 % dei costi di ricerca industriale e, ove del caso, il 75 % dei costi delle attività di sviluppo precompetitive ai sensi della disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo del 17 febbraio 1996 (15) (in appresso «la disciplina R&S del 1996»), condotte dall'ente pubblico IFP negli ambiti di attività delle controllate (16).
(20)
In conformità alla decisione di avvio del procedimento, nel quadro dell'esame della misura in questione, sembrava necessario tenere conto delle possibili ripercussioni della garanzia di Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP su tutte le entità del gruppo IFP (compreso l'ente pubblico IFP e le sue tre controllate di diritto privato) (17).
3 DESCRIZIONE DELLA MISURA
(21)
Fino al 2006 l'ente pubblico IFP era costituito sotto forma di persona giuridica di diritto privato ed era un istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali sottoposto al controllo economico e finanziario del governo francese.
(22)
L'articolo 95 della legge programmatica n. 2005-781 del 13 luglio 2005 che fissa gli orientamenti della politica energetica ha stabilito il principio della trasformazione dell'IFP in EPIC. La trasformazione è diventata effettiva a partire dalla pubblicazione del decreto n. 2006-797 che definisce lo status giuridico dell'ente pubblico IFP nella Gazzetta ufficiale della Repubblica francese in data 6 luglio 2006.
(23)
In quanto EPIC, alla data del cambiamento del suo status giuridico l'ente pubblico IFP è diventato una persona giuridica di diritto pubblico (18).
(24)
Le conseguenze giuridiche della qualificazione di EPIC sono illustrate in maniera approfondita nella parte 2 («descrizione della misura») della decisione C 56/2007 summenzionata, e nella parte 3.2.1 («conseguenze giuridiche dello status giuridico di EPIC dell'IFP») della decisione di avvio del procedimento, alle quali la Commissione fa riferimento mutatis mutandis.
4 MOTIVI CHE HANNO PORTATO ALL'AVVIO DEL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(25)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha in primo luogo considerato che la misura sollevava dubbi riguardo al fatto che il regime che esula dal diritto comune istituito a favore delle EPIC in materia di fallimento equivale a un meccanismo di garanzia illimitata dello Stato che impegna risorse pubbliche.
-
Le procedure di insolvenza e di fallimento non sono applicabili agli EPIC in quanto persone giuridiche di diritto pubblico in virtù di un principio generale di impignorabilità dei beni delle persone giuridiche di diritto pubblico riconosciuto dalla giurisprudenza francese dalla fine del XIX secolo e, in particolare, dalla Corte di cassazione (19). Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.1 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 38 a 40 (20).
-
Sono invece applicabili agli EPIC la legge del 16 luglio 1980 e i relativi testi attuativi, che designano esplicitamente lo Stato come autorità competente per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici, conferendo ad essi considerevoli poteri come l'emissione di ordini di pagamento e la costituzione di risorse sufficienti, e definiscono un principio di responsabilità dello Stato in ultima istanza rispetto ai debiti delle persone giuridiche di diritto pubblico. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.2 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 41 a 45 (21).
-
Nell'ipotesi dello scioglimento di un EPIC, è generalmente applicabile il principio del trasferimento dei debiti allo Stato o a un altro soggetto pubblico (22), in modo tale che qualsiasi creditore di un EPIC ha la garanzia di non perdere mai il credito vantato nei confronti di un ente pubblico. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.3 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 46 a 51 (23).
-
Gli EPIC potrebbero disporre di un accesso privilegiato ai conti di anticipi del Tesoro. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.4 della decisione di avvio del procedimento, in particolare al considerando 52 (24).
(26)
Inoltre, come precisato ai considerando da 65 a 74 della decisione di avvio del procedimento, ai quali la Commissione rimanda per maggiori informazioni, i chiarimenti legislativi e normativi proposti dalle autorità francesi non sembravano sufficienti per eliminare tali dubbi a priori.
(27)
In seguito, la Commissione ha asserito che non si poteva escludere che da tale situazione derivasse un vantaggio economico selettivo, principalmente attraverso condizioni di finanziamento ritenute più favorevoli, anche se l'ente pubblico IFP e le sue controllate non sono oggetto di una valutazione finanziaria da parte di un'agenzia di rating esterna. Il gruppo IFP avrebbe anche potuto essere avvantaggiato nei suoi rapporti con i clienti e i fornitori, poiché questi ultimi avrebbero creduto di beneficiare di una garanzia dello Stato sui loro crediti. Nella fase dell'esame preliminare non si poteva quindi escludere che, in caso di fornitura o di acquisto di beni o di servizi che comportano un credito, i fornitori offrissero all'ente pubblico IFP condizioni migliori rispetto a quelle che sarebbero state concesse a un'impresa non beneficiaria di una garanzia dello Stato.
(28)
Inoltre, sulla base delle informazioni disponibili al termine del suo esame preliminare, la Commissione ha ritenuto che il carattere illimitato della garanzia, in particolare per quanto riguarda la durata, l'importo e la portata, rendesse estremamente difficile il calcolo del prezzo di mercato del premio che l'ente pubblico IFP avrebbe dovuto corrispondere allo Stato per la concessione di tale protezione.
(29)
Infine, la Commissione ha affermato di nutrire dubbi riguardo alla compatibilità dell'aiuto di Stato con il mercato interno, in quanto tale aiuto non sembrava a prima vista inteso a facilitare lo sviluppo di alcune attività o di alcune regioni economiche.
5 OSSERVAZIONI E PROPOSTE DELLE AUTORITÀ FRANCESI
5.1 OSSERVAZIONI INIZIALI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(30)
In seguito alla decisione di avvio del procedimento summenzionata, con lettera del 14 ottobre 2008, le autorità francesi hanno comunicato le loro osservazioni e le loro proposte alla Commissione. La lettera ha integrato le osservazioni e le proposte formulate in lettere antecedenti delle autorità francesi (25) e riassunte nella decisione di avvio del procedimento.
(31)
Nelle loro osservazioni del 14 ottobre 2008, le autorità francesi hanno rammentato in via preliminare che il procedimento nei confronti del gruppo IFP è stato avviato parallelamente al caso postale summenzionato, e hanno quindi affermato di riprendere mutatis mutandis gli stessi argomenti avanzati nella fase di istruzione di tale caso (26). Nonostante queste somiglianze, le autorità francesi hanno tuttavia tenuto a rammentare le specificità dell'ente pubblico IFP: si tratta di un organismo di ricerca cui è stata attribuita una triplice funzione di interesse generale (ricerca, formazione e documentazione), le cui attività sono, in gran parte, non economiche, fatto che giustificherebbe il finanziamento pubblico ad esso concesso. Inoltre, hanno precisato i motivi del suo cambiamento di status giuridico in EPIC: l'allineamento tra la natura delle attività e le modalità di finanziamento dell'IFP, da un lato, e il suo status giuridico, dall'altro lato, avrebbero giustificato il cambiamento di status giuridico, in modo da ravvicinare l'IFP alla sfera pubblica abbandonando la forma di istituto professionale di diritto privato.
(32)
Le autorità francesi hanno contestato l'esistenza di un aiuto di Stato, in quanto, secondo loro, non erano soddisfatte due delle condizioni stabilite dall'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, poiché il meccanismo in esame, da un lato, non implicava alcun trasferimento di risorse di Stato (5.1.1) e, dall'altro lato, non concedeva alcun vantaggio all'ente pubblico IFP (5.1.2).
5.1.1 ASSENZA DI UNA GARANZIA IMPUTABILE ALLO STATO E CHE COMPORTA UN TRASFERIMENTO DI RISORSE DI STATO
(33)
Secondo le autorità francesi, da un lato, gli enti pubblici non beneficiano di alcuna garanzia in ragione della loro forma giuridica (A), mentre, dall'altro lato, il ragionamento della Commissione nella decisione di avvio del procedimento (B) è errato.
A. Assenza di garanzia illimitata dello Stato
(34)
Come precisato ai considerando da 41 a 45 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi adducono cinque motivi a sostegno della loro argomentazione.
(35)
In primo luogo, non esiste alcun testo o decisione che stabilisca il principio secondo il quale lo Stato garantirebbe indefinitamente, in linea di principio, i debiti degli EPIC.
(36)
In secondo luogo, la giurisprudenza del Consiglio di Stato si sarebbe pronunciata sull'assenza di garanzie, in particolare la sentenza Société de l'hôtel d'Albe (27), e le due decisioni adottate nella causa Campoloro (28).
(37)
In terzo luogo, la legge organica del 1o agosto 2001 relativa alle leggi finanziarie (LOLF) prevedeva che soltanto una disposizione della legge finanziaria potesse creare una garanzia (29), come espressamente confermato dal Consiglio di Stato nella sua relazione annuale del 2006 (30). Ne consegue che, secondo l'esperto incaricato dalle autorità francesi nel caso postale summenzionato (31), dall'entrata in vigore completa della LOLF il 1o gennaio 2005, non avrebbe potuto essere legalmente concessa alcuna garanzia implicita. I debiti contratti dal 1o gennaio 2005 non avrebbero beneficiato di una garanzia implicita. Quanto ai debiti contratti in data antecedente al 1o gennaio 2005, l'esperto ritiene che in mancanza di decisione contenziosa, non si può determinare se la caducità delle garanzie implicite fornite antecedentemente al 1o gennaio 2005, la cui concessione non avrebbe potuto essere espressamente autorizzata dalla legge finanziaria, possa o meno essere esclusa sulla base del rispetto dei diritti costituzionalmente tutelati dei creditori.
(38)
In quarto luogo, la Francia ritiene che se gli EPIC beneficiavano di una garanzia dello Stato, il cambiamento del loro status giuridico rendeva necessaria la definizione di misure di salvaguardia dei diritti dei creditori. Poiché tali misure non erano mai state istituite (32), la Francia ne ha dedotto che gli EPIC non beneficiano di alcuna garanzia dello Stato.
(39)
In quinto luogo, le autorità francesi citano un articolo (33) del sig. Labetoulle, ex presidente della sezione del contenzioso del Consiglio di Stato. Secondo il sig. Labetoulle, «non sussiste, nel diritto, alcun automatismo nella concessione, nel beneficio e nella portata di questa garanzia [una garanzia statale che si applicherebbe di diritto agli organismi pubblici dello Stato]».
B. Ragionamento errato della Commissione (34)
(40)
Le autorità francesi ritengono che, per quanto riguarda gli EPIC, il rimborso dei singoli crediti non sia garantito (a), e lo stesso vale per il mantenimento dell'esistenza dell'ente pubblico o dei suoi obblighi (b).
a) Assenza di garanzia riguardo al rimborso di singoli crediti
(41)
Come spiegato ai considerando da 46 a 49 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che la legge del 16 luglio 1980 non potrebbe costituire una garanzia: sulla base dei lavori preparatori della legge, di una interpretazione della giurisprudenza Campoloro del 10 novembre 1999 (35) e del 18 novembre 2005 (36) e di articoli della dottrina (37), la Francia specifica che, a suo avviso, la legge del16 luglio 1980 non prevedrebbe l'obbligo per lo Stato di impegnare le proprie risorse: l'espressione «vi provvede» riportata nell'articolo 1 conferisce allo Stato soltanto un potere di «sostituzione» dell'esecutivo della persona sostituita, nel cui esercizio per principio il sostituente dispone delle medesime competenze del sostituito. Nel quadro di tale sostituzione, lo Stato potrebbe quindi solo esercitare le competenze dell'esecutivo, che non comprendono la possibilità di disporre del bilancio dello Stato, mentre l'attribuzione di una sovvenzione straordinaria si trova al di fuori dell'esercizio di un potere di sostituzione.
(42)
Inoltre, come indicato ai considerando da 50 a 53 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sostengono che la responsabilità senza colpa dello Stato non può essere invocata solo sulla base dell'insufficienza di risorse. In effetti, secondo le autorità francesi, la garanzia presuppone che il garante si faccia carico del fatto del garantito. Poiché la responsabilità implica l'assunzione dell'onere di una colpa oppure, nel caso della responsabilità senza colpa, delle conseguenze di un'azione propria, non può trattarsi di garanzia. Secondo la Francia, la responsabilità dello Stato non può essere invocata per la sola ragione che il prefetto o l'autorità di tutela non abbia potuto adottare alcuna misura in grado di consentire il rimborso del credito a causa della situazione finanziaria e patrimoniale dell'ente o dell'organismo pubblico. La colpa dovrebbe essere esclusa in quanto l'astensione del prefetto o dell'autorità di tutela non potrebbe di per sé essere colposa. Le autorità francesi riconoscono tuttavia che l'esigenza di continuità del servizio pubblico s'impone al rappresentante dello Stato nell'esecuzione della procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980. Ciononostante, secondo le autorità francesi, anche se il giudice ordinasse il risarcimento del creditore, ciò avrebbe l'effetto di riportare il creditore nella situazione in cui si sarebbe trovato nel diritto comune, poiché in quest'ultimo caso il bene in questione sarebbe stato ceduto e la massa dei creditori avrebbe percepito l'importo corrispondente. Il creditore quindi non ne trarrebbe alcun vantaggio.
b) Assenza di garanzia sul mantenimento dell'esistenza dell'ente pubblico IFP o dei suoi obblighi
(43)
Come precisato ai considerando da 54 a 56 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che l'inapplicabilità ai soggetti pubblici della procedura di amministrazione e di liquidazione di diritto comune non escluda la possibilità di fallimento di un EPIC oppure di un procedimento fallimentare a suo carico. Contestano l'analisi della Commissione fondata sulla comunicazione relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (38) (in appresso la «comunicazione sulle garanzie») e ritengono che nel caso in esame la Commissione non avrebbe dimostrato l'esistenza di «condizioni di finanziamento preferenziali» imputabili all'esclusione della possibilità di un procedimento fallimentare né avrebbe dimostrato che l'ente pubblico IFP non possa fallire, né che non sia possibile alcuna procedura concorsuale, in quanto la legge del 1985 è solamente un provvedimento procedurale e la circostanza che gli EPIC non rientrano nel suo campo di applicazione non implica che non possa essere attuata nei loro confronti una procedura specifica di amministrazione controllata, liquidazione o «fallimento».
(44)
Inoltre, come spiegato ai considerando da 57 a 67 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sostengono che l'applicazione della «procedura» istituita dalla legge del 16 luglio 1980, anziché di quella collettiva di diritto comune, non conferisce alcun vantaggio al creditore. Contestano la necessità del rispetto dei criteri di pubblicità (39) e di equivalenza (40) stabilita dalla Commissione al considerando 81 della decisione di avvio del procedimento per valutare se l'applicazione di una procedura specifica in caso di insolvibilità conferisca un vantaggio all'ente che vi è sottoposto rispetto alle imprese sottoposte al diritto commerciale (41), tuttavia si avvalgono di tali criteri per analizzare la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980. Per quanto riguarda il criterio di pubblicità, ritengono che questa procedura sia correttamente individuata dalle agenzie di rating come applicabile nel caso di insolvibilità di un EPIC, mentre in merito al criterio di equivalenza distinguono il caso in cui sia applicabile un'esigenza di continuità del servizio pubblico da quello in cui tale esigenza non si possa applicare, sottolineando che la situazione finanziaria dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate rende improbabile una situazione di carenza di risorse del gruppo IFP, le cui liquidità e investimenti (150,3 milioni di euro) erano pari alla fine del 2007 a circa cinque volte l'importo dei prestiti e dei debiti finanziari (25,2 milioni di euro):
a)
nell'ipotesi in cui non si applichi alcun requisito di servizio pubblico, in caso di insufficienza di risorse dell'organismo pubblico, l'applicazione della procedura istituita dalla legge del 1980 non porrebbe i creditori in una situazione più favorevole rispetto al caso in cui sia applicata la procedura di diritto comune: recupererebbero il medesimo importo dei creditori di un'entità soggetta al diritto commerciale, ossia l'ammontare ricavato dalla realizzazione dell'attivo, e in esito al procedimento i creditori non disporrebbero di altri mezzi di impugnazione (42), in quanto, secondo la Francia, non si può invocare la responsabilità dello Stato sull'unico fondamento dell'insufficienza delle risorse. Solo due aspetti sarebbero diversi:
-
l'assenza di «trattamento in massa» dei creditori: contrariamente alla procedura di diritto privato nella quale i crediti sono trattati in massa e i creditori sono liquidati nell'ordine di privilegio decrescente e in proporzione alle somme disponibili, la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 si distingue per il fatto che solo l'azione del creditore gli consente di tutelare i propri diritti. La logica della legge del 16 luglio 1980 è quella del «primo arrivato, primo servito»;
-
è il rappresentante dello Stato che, sotto il controllo del giudice amministrativo (controllo per colpa grave come stabilito dal Consiglio di Stato nella summenzionata sentenza Campoloro), assume una funzione equivalente a quella del liquidatore e dell'amministratore giudiziario;
b)
nell'ipotesi in cui si debba assicurare la continuità del servizio pubblico, le autorità francesi ammettono che il rappresentante dello Stato, nell'esercizio dei poteri conferitigli dalla legge del 16 luglio 1980, possa decidere di non cedere determinati attivi necessari all'assolvimento di una missione di servizio pubblico. La mancata cessione di determinati beni per ragioni afferenti all'esigenza di continuità del servizio pubblico comporterebbe, se non fosse soggetta a un risarcimento da parte dello Stato, una realizzazione inferiore di attivi e una diminuzione correlativa degli importi recuperabili da parte dei creditori. Secondo le autorità francesi, la procedura non conferirebbe ai creditori dell'ente pubblico IFP diritti superiori a quelli di cui godrebbero in applicazione del diritto commerciale. Le autorità francesi ammettono tuttavia che in questa ipotesi, la responsabilità senza colpa dello Stato potrebbe allora essere invocata e comportare un risarcimento dei creditori pari al pregiudizio subito, ossia corrispondente al massimo al valore venale degli attivi conservati dallo Stato per la continuità del servizio pubblico. I creditori sarebbero quindi posti potenzialmente nella stessa situazione che risulterebbe dall'applicazione del diritto comune. Le autorità francesi ne traggono la conclusione che la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 non conferisce alcun vantaggio rispetto alla procedura di diritto comune e che non è quindi giustificato sottoporre direttamente l'ente pubblico IFP a una procedura di questo genere.
(45)
Come spiegato al considerando 68 della decisione C 56/2007, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sottolineano che i testi menzionati dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, in particolare al considerando 82, segnatamente il provvedimento di codifica n. 02-060-M95 del 18 luglio 2002 sulla regolamentazione finanziaria e contabile degli enti pubblici nazionali a carattere industriale e commerciale e la guida sull'organizzazione finanziaria ai fini della creazione, trasformazione e scioglimento degli organismi pubblici nazionali e dei gruppi di interesse pubblico del 14 novembre 2006, non sono applicabili né trasferibili all'ente pubblico IFP.
(46)
Per quanto riguarda la ricapitalizzazione delle controllate dell'ente pubblico IFP, le autorità francesi ritengono in primo luogo che la questione sollevata al considerando 80 della decisione di avvio del procedimento non dovrebbe essere valutata per dimostrare l'esistenza di un'eventuale garanzia statale, ma per esaminare i possibili effetti di tale garanzia, che porrebbero eventualmente l'ente pubblico IFP e le sue controllate in una situazione preferenziale dovuta a condizioni di ricapitalizzazione più favorevoli. Ritengono inoltre che l'argomentazione della Commissione sia fondata su due idee errate:
-
da un lato, la Commissione commetterebbe un errore di ragionamento riguardo all'eventuale sostegno che l'ente pubblico IFP potrebbe fornire alle proprie controllate mediante un trasferimento all'interno del gruppo, in quanto le condizioni alle quali una capogruppo, quand'anche fosse una persona giuridica di diritto pubblico, può sostenere una delle sue controllate in difficoltà sono rigorosamente disciplinate dal diritto societario (43) e non sono assolutamente legate al concetto di impresa ai sensi del diritto della concorrenza;
-
dall'altro lato, le autorità francesi contestano che la forma giuridica di EPIC dell'ente pubblico IFP, e l'eventuale garanzia dello Stato che una tale forma giuridica comporterebbe, consenta di ricapitalizzare le proprie controllate più facilmente rispetto a capogruppo con uno status giuridico di diritto privato. Secondo le autorità francesi, il fatto che una società sostenga in maniera temporanea le perdite di una delle proprie controllate rientra nell'ambito del normale funzionamento di un gruppo di società, come peraltro è già stato riconosciuto dal giudice dell'Unione europea (44), e l'intervento di un investitore pubblico che agisca secondo le stesse norme di condotta di un investitore privato non implicherebbe elementi di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (45). Ciò varrebbe in particolare nel caso dell'ente pubblico IFP, che avrebbe la possibilità (e non l'obbligo) giuridica di ricapitalizzare una controllata in difficoltà secondo gli stessi criteri di valutazione utilizzati da qualsiasi investitore accorto. Infine, le autorità francesi contestano che gli EPIC dispongono di una possibilità di «accesso diretto» ai «conti del Tesoro», precisando che il dispositivo di bilancio del «conto di partecipazione finanziaria», disciplinato dall'articolo 24 della LOLF, prevede la costituzione di conti di crediti limitativi (soggetti a un massimale ai sensi della legge finanziaria), che consentono allo Stato, se lo vuole e se può (in particolare tenendo conto del diritto dell'Unione europea), di concedere anticipi a vari organismi. Secondo le autorità francesi, gli EPIC non avrebbero un «accesso diretto» a tali conti.
5.1.2 ASSENZA DI QUALSIASI VANTAGGIO A LIVELLO DELL'ENTE PUBBLICO IFP E DELLE SUE CONTROLLATE
(47)
Le autorità francesi ritengono in primo luogo che la comunicazione sulle garanzie summenzionata non consenta di concludere che esiste un vantaggio nel caso in esame, che l'estensione alle controllate dell'ente pubblico IFP, società per azioni di diritto comune, degli eventuali vantaggi di cui l'ente pubblico beneficerebbe, tenuto conto del suo status giuridico di EPIC, sarebbe in contrasto con la prassi decisionale della Commissione e che non vi è prova nel caso in esame di un vantaggio economico effettivo per l'ente pubblico IFP e le sue controllate.
(48)
Le autorità francesi ritengono che la Commissione abbia dato un'interpretazione errata del punto 1.2. della comunicazione sulle garanzie summenzionata che prevede quanto segue: «(…). La Commissione considera come aiuti di Stato concessi in forma di garanzia anche le condizioni di finanziamento preferenziali ottenute da imprese il cui regime giuridico escluda il fallimento o altre procedure concorsuali oppure preveda esplicitamente la concessione di garanzie statali o il ripianamento delle perdite da parte dello Stato»:
-
in primo luogo, le autorità francesi contestano che l'ente pubblico IFP disponga in quanto EPIC di un regime giuridico che escluda il fallimento o altre procedure concorsuali; in ogni caso, la Commissione non lo avrebbe dimostrato, limitandosi a fornire la prova che tale regime non consentirebbe l'applicazione di una procedura particolare (in particolare, la procedura istituita dalla legge del 25 gennaio 1985);
-
in secondo luogo, le autorità francesi negano l'automaticità della relazione tra l'impossibilità giuridica e statutaria di essere oggetto di una procedura fallimentare o di una procedura concorsuale e il beneficio di condizioni preferenziali sui mercati; spetta alla Commissione, in applicazione del punto 1.2. della summenzionata comunicazione sulle garanzie, dimostrare in via preventiva l'esistenza di condizioni di finanziamento preferenziali per ritenere che un'impresa il cui regime giuridico escluda la possibilità di un fallimento o di un'altra procedura concorsuale benefici di un aiuto sotto forma di garanzia.
(49)
Inoltre, nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione avrebbe ignorato la sua prassi decisionale quando ha esaminato i possibili vantaggi derivanti a livello di controllate dell'ente pubblico IFP dall'esistenza di una garanzia illimitata per l'EPIC. La Commissione avrebbe adottato un ragionamento in contrasto con quello adottato in relazione alla creazione di La Banque Postale (46): mentre quest'ultima, come le controllate dell'ente pubblico IFP, era una società per azioni detenuta al 100 % da un organo assimilabile a un EPIC, la Commissione ha ritenuto (senza tenere conto degli impegni sottoscritti dalla Francia in questo ambito) che lo status giuridico di società per azioni di diritto comune consentisse, di per sé, di escludere l'esistenza di qualsiasi garanzia illimitata a livello di controllate. Secondo le autorità francesi, lo stesso ragionamento dovrebbe indurre a ritenere che, avendo anche uno status giuridico di società per azioni di diritto comune, le controllate dell'ente pubblico non beneficino neppure della garanzia illimitata eventualmente conferita dallo stato di EPIC.
(50)
Infine, la Commissione non dimostrerebbe l'esistenza di un vantaggio economico effettivo in capo all'ente pubblico IFP e alle sue controllate, limitandosi a invocare nella decisione di avvio del procedimento condizioni di finanziamento «ritenute» preferenziali, senza fornirne una prova effettiva. La giurisprudenza dell'Unione europea impone che nel caso in esame la Commissione dimostri che lo status di EPIC dell'ente pubblico IFP gli ha effettivamente consentito di ottenere condizioni di finanziamento preferenziali (47). Nel corso del procedimento, le autorità francesi avrebbero comunicato alcuni elementi attestanti che lo stato di EPIC dell'ente pubblico IFP non aveva procurato, e non poteva procurare, alcun vantaggio finanziario all'ente pubblico IFP e alle sue controllate, in quanto la trasformazione dell'ente pubblico IFP era stata effettuata nel rispetto di un principio generale di continuità, in particolare a livello della sua attività, della sua organizzazione, del suo regime contabile e finanziario (risorse e norme contabili e finanziarie) e del suo regime fiscale.
(51)
Le autorità francesi ritengono che gli elementi che precedono dimostrerebbero che:
-
la situazione finanziaria dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate sarebbe buona, fatto che priva di qualsiasi fondamento la questione di un eventuale fallimento e, pertanto, di un intervento in ultima analisi dello Stato;
-
le condizioni di finanziamento a breve termine dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate sarebbero diverse per ognuna di tali entità, e deriverebbero da negoziazioni particolari effettuate intuitu personae con le loro rispettive banche;
-
le relazioni dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate con i loro fornitori e clienti non determinerebbero condizioni preferenziali derivanti da un'aspettativa di detti fornitori e clienti di una garanzia dello Stato.
(52)
Le autorità francesi concludono che:
-
l'analisi effettuata dalla Commissione nella sua decisione di avviare il procedimento è contestabile: l'ente pubblico IFP e le sue controllate non beneficiano infatti di alcuna garanzia statale;
-
la Commissione non ha dimostrato l'esistenza di un vantaggio per l'ente pubblico IFP e le sue controllate derivante dallo status giuridico di EPIC dell'IFP;
-
la Commissione pertanto non ha dimostrato l'esistenza di un aiuto a favore dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate.
5.2 PROPOSTE DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(53)
Nondimeno, al fine di fugare ogni dubbio della Commissione, le autorità francesi si sono dichiarate disposte, se la Commissione accettasse di porre fine al procedimento con una decisione di assenza di aiuto in conformità all'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento procedurale, ad attuare le seguenti misure:
-
un chiarimento del decreto attuativo della legge del 16 luglio 1980;
-
l'inserimento di una clausola che precisa l'assenza di garanzia nei contratti dell'ente pubblico IFP che comportano un credito;
-
l'inserimento di una clausola che precisa l'assenza di garanzia nei contratti di finanziamento delle controllate dell'ente pubblico IFP.
5.2.1 CHIARIMENTO DEL DECRETO ATTUATIVO DELLA LEGGE DEL 16 LUGLIO 1980
(54)
Come precisato ai considerando da 94 a 96 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi propongono di chiarire l'interpretazione della legge del 16 luglio 1980 modificando il quarto capoverso dell'articolo 3-1 del decreto attuativo (48). Secondo le stesse autorità francesi, la modifica deve consentire di fugare ogni dubbio riguardo alla portata dell'espressione «vi provvede» («y pourvoit») nell'organizzazione del potere di tutela conferito al prefetto o all'autorità incaricata della tutela, i quali devono liberare le risorse nell'ambito del bilancio dell'ente o dell'organismo (49). Secondo le autorità francesi, questa proposta esclude che, nell'esercizio del suo potere di tutela, il rappresentante dello Stato possa aumentare le risorse dell'ente o dell'organismo in questione mediante una sovvenzione statale o un'iniezione di risorse pubbliche.
5.2.2 INSERIMENTO DI UNA CLAUSOLA CHE PRECISA L'ASSENZA DI GARANZIE NEI CONTRATTI DELL'ENTE PUBBLICO IFP CHE COMPORTANO UN CREDITO
(55)
Come precisato ai considerando da 97 a 100 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi contestano la posizione della Commissione (50) secondo la quale la responsabilità dello Stato può essere impegnata sull'unico fondamento dell'insolvenza dell'ente pubblico IFP. Le autorità francesi fanno tuttavia una proposta fondata sull'eccezione del rischio accettato (cfr. sentenze del Consiglio di Stato Sille (51) e Meunier (52) suggerendo, analogamente a quanto proposto nel caso postale, di confermare ufficialmente ai creditori dell'ente pubblico IFP che il loro credito non beneficia della garanzia statale e che, in caso di insolvibilità, lo Stato non sarebbe tenuto a sostituirsi finanziariamente all'impresa per il pagamento del credito. Pertanto, gli eventuali interessati, esponendosi in piena consapevolezza, non potrebbero invocare un diritto a riparazione. Le autorità francesi s'impegnano dunque, congiuntamente all'ente pubblico IFP, per ciascuna operazione, a riportare la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto):
«l'emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all'IFP per il pagamento del credito.»
(56)
Come precisato al considerando 101 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi hanno anche preso atto dei dubbi espressi dalla Commissione riguardo al considerando 71 della decisione di avvio del procedimento, secondo cui, da un lato, l'eccezione del rischio accettato è una norma stabilita dalla giurisprudenza che potrebbe cambiare, e, dall'altro lato, tale norma è basata su strumenti di diritto derivato, che potrebbero essere annullati in caso di conflitto, e infine, la proposta delle autorità francesi non tratta tutti i casi possibili, in quanto i crediti possono essere non sono solo finanziari ma anche commerciali o di altra natura.
(57)
Come precisato ai considerando da 102 a 104 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, dopo aver rammentato la loro opposizione in linea di principio alla posizione della Commissione relativa all'impegno della responsabilità senza colpa dello Stato sull'unico fondamento di risorse insufficienti dell'ente pubblico IFP, le autorità francesi hanno fornito elementi complementari per rispondere a tali dubbi:
a)
le autorità francesi ritengono che la prima obiezione della Commissione equivarrebbe a ritenere che, quand'anche il diritto interno di uno Stato membro non preveda una disposizione, il solo rischio di mutamento della giurisprudenza, cioè di cambiamento del diritto interno, sarebbe sufficiente a configurare l'esistenza di un aiuto di Stato. La Commissione non può sostenere l'esistenza di una potenziale misura di aiuto sulla base di un'eventuale variazione del diritto, che nel caso di specie è più che improbabile, in quanto l'eccezione del rischio accettato costituisce un principio generale del diritto pubblico abbondantemente confermato dalla giurisprudenza, mai contraddetto e ampiamente commentato;
b)
per quanto riguarda la seconda obiezione, le autorità francesi riconoscono che la legge e il regolamento prevalgono sul contratto, e che una clausola controversa può sempre essere annullata, tuttavia ritengono che tale obiezione non eccepisca un testo di rango superiore, che non sia avvalorata e che non abbia alcuna portata giuridica;
c)
infine, in merito alla terza obiezione, le autorità francesi ammettono che è basata sulla semplice supposizione di una convinzione o di un'eventuale aspettativa, da parte dei fornitori, riguardo a una garanzia dello Stato sul loro credito, supposizione che non potrebbe fondarsi solo sull'esistenza di un vantaggio, ma dovrebbe essere corroborata da elementi che comprovino che l'ente pubblico IFP e le sue controllate abbiano effettivamente beneficiato di un tale vantaggio economico.
(58)
Nondimeno, come precisato al considerando 106 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi hanno indicato che sarebbero disposte a estendere la loro proposta di precisare l'assenza di garanzia all'insieme dei contratti che comportano un credito, in modo da evitare esplicitamente qualsiasi rischio di coinvolgimento della responsabilità senza colpa dello Stato sulla sola base dell'insolvibilità dell'ente pubblico IFP.
5.2.3 INSERIMENTO DI UNA CLAUSOLA CHE PRECISA L'ASSENZA DI GARANZIE NEI CONTRATTI DI FINANZIAMENTO DELLE CONTROLLATE AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT DELL'ENTE PUBBLICO IFP
(59)
Inoltre, a completamento del dispositivo proposto, le autorità francesi fanno alla Commissione una proposta supplementare analoga a quella fatta al momento della creazione di La Banque Postale, che consiste nell'impegnarsi, per quanto riguarda le condizioni dei prestiti delle controllate dell'ente pubblico IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) sui mercati, a menzionare per iscritto nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione, che «conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa esplicita per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato».
(60)
Come precisato ai considerando da 107 a 110 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che le due misure di chiarimento proposte (i cui dettagli sono rammentati ai considerando 55 e 59) permettano di fornire ai creditori dell'ente pubblico IFP delucidazioni sui loro diritti, in modo che non si possa ritenere, come fa la Commissione nella decisione di avvio del procedimento al considerando 87, che la Francia sia «responsabile delle aspettative create in capo ai creditori dell'ente pubblico IFP quanto all'esistenza di una garanzia» né che alimenti volontariamente una «situazione giuridica opaca» che «procuri un vantaggio all'ente pubblico IFP e possa impegnare le risorse dello Stato».
5.3 OSSERVAZIONI COMPLEMENTARI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(61)
Nelle loro lettere del 16 luglio 2010 e del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno fornito informazioni complementari attestanti, secondo le medesime autorità, l'assenza di aiuto di Stato in capo all'ente pubblico IFP.
(62)
In via preliminare, facendo riferimento alla causa France Télécom (53), nella loro lettera del 16 luglio 2010, le autorità francesi sottolineano che il giudice dell'Unione europea ha rammentato l'obbligo per la Commissione di dimostrare l'esistenza di un vantaggio effettivo ai fini di stabilire l'esistenza di un aiuto di Stato. Ritengono che nel caso in esame la garanzia illimitata derivante dallo status giuridico dell'ente pubblico IFP secondo la Commissione non conferisce in realtà a tale ente un vantaggio economico. Nella loro lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi precisano che, a loro avviso, l'onere della prova incombe alla Commissione. A questo proposito, rammentano i requisiti stabiliti dalla giurisprudenza dell'Unione europea in materia di prova e di motivazione, in particolare dal Tribunale nella causa France Telecom summenzionata e dalla Corte di giustizia nelle cause Krantz (54), e più di recente Deutsche Post AG (55). Le autorità francesi ritengono che l'analisi presentata dalla Commissione nel caso di specie si basi «più su ipotesi che su un'analisi concreta».
(63)
Inoltre, le autorità francesi ritengono che la Commissione sia del parere che l'ente pubblico IFP potrebbe beneficiare di un vantaggio a tre livelli: i) a livello dei suoi rapporti con le istituzioni bancarie e finanziarie, ii) a livello dei suoi rapporti con i fornitori, e iii) a livello dei suoi rapporti con i partner industriali che fanno ricorso alle prestazioni di ricerca.
(64)
Per quanto riguarda i rapporti dell'ente pubblico IFP con le istituzioni bancarie e finanziarie, le autorità francesi ritengono che l'ente pubblico IFP non abbia finora tratto alcun vantaggio economico dal suo status giuridico di EPIC. Forniscono alla Commissione elementi attestanti che, i) nel lungo termine, l'ente pubblico IFP ha presentato un indebitamento pari allo zero nel 2005, 2006 e 2007 (56), nonché nel 2008 e 2009, che ii) nel medio termine, l'ente pubblico IFP ha negoziato annualmente linee di scoperto presso vari istituti bancari, tuttavia ha ottenuto tassi comparabili a quelli del mercato, e in ogni caso non ha mai utilizzato tali linee di credito e che, infine, iii) nel breve termine, l'indebitamento dell'ente pubblico IFP è stato quasi inesistente o inesistente nel periodo considerato.
(65)
Per quanto riguarda i rapporti con i fornitori, le autorità francesi ritengono che l'ente pubblico IFP, quale autorità aggiudicatrice, sia soggetto agli obblighi di pubblicità e di gara previsti dall'ordinanza n. 2005-649 del 6 giugno 2005 (57), e che pertanto non possa beneficiare di alcun vantaggio. Nella loro lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi ribadiscono questa analisi e precisano che l'inserimento delle commesse dell'ente pubblico IFP in una procedura di gara d'appalto conforme alla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (58) costituisce, a loro avviso, una garanzia sufficiente per evitare distorsioni della concorrenza sul mercato. Secondo la Francia, aprendo alla concorrenza i propri fornitori, conformemente agli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione europea, l'ente pubblico IFP non potrebbe, almeno in assenza di qualsiasi elemento di prova specifico, essere accusato di usufruire di un vantaggio illecito. Sottolineano che proprio per garantire l'efficacia delle commesse pubbliche è stato facilitato il ricorso ai sistemi di acquisto elettronici; ad esempio, il considerando 13 della direttiva 2004/18/CE stabilisce che «questa tecnica di acquisizione consente alle amministrazioni aggiudicatrici di disporre […] di un ventaglio particolarmente ampio di offerte […] e, quindi, di assicurare un'utilizzazione ottimale delle finanze pubbliche mediante un'ampia concorrenza». A questo proposito, menzionano una relazione (59) della Commissione in cui si giunge alla conclusione che la regolamentazione degli appalti pubblici ha effetti positivi in termini di riduzione dei prezzi, riduzione presentata come il «vantaggio sociale» di una concorrenza più giusta tra gli offerenti. Pertanto, «imputando» tali economie allo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP, la Commissione non si attiene allo spirito della direttiva, che considera le procedure di selezione il vettore essenziale di una concorrenza più adeguata che si traduce in una riduzione dei costi delle commesse pubbliche.
(66)
Infine, per quanto riguarda i rapporti dell'ente pubblico IFP con i suoi clienti, la Francia precisa che le attività di ricerca contrattuali interessate includono le prestazioni rese dall'ente pubblico IFP su richiesta di un cliente, terzi o collegata, su un argomento che rientra nella sfera di competenza dell'ente pubblico IFP, non presenta per l'ente pubblico IFP un interesse strategico sul piano della proprietà dei risultati, può arricchire le conoscenze e le competenze dell'ente pubblico rispetto alla conduzione dei programmi di ricerca e sviluppo pubblici che gestisce e non rientra nell'ambito di attività esclusivo delle controllate. Le autorità francesi pongono in evidenza che le prestazioni di ricerca acquisite dai clienti richiedono attrezzature e competenze specifiche.
(67)
A questo proposito, la Francia sostiene che, quand'anche l'ente pubblico IFP traesse vantaggio dal suo status giuridico di EPIC per l'esercizio di tali attività economiche, il vantaggio non avrebbe alcun effetto sostanziale sul mercato. In particolare, non potrebbe falsare la concorrenza né incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Nel periodo che inizia dal cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP (avvenuto nel luglio 2006), le autorità francesi riconoscono tuttavia che l'ente pubblico IFP potrebbe eventualmente beneficiare di un alleggerimento degli oneri per l'assenza di sottoscrizione di garanzie di buon fine, che, sulla base degli importi abitualmente richiesti dalle banche e dalle compagnie di assicurazione per fornire questo tipo di servizio, rappresenterebbe tuttavia un importo irrilevante. Le autorità francesi ne traggono la conclusione che tale effetto non avrebbe il carattere di un vantaggio, cosa che rimetterebbe in discussione la stessa esistenza di un aiuto di Stato in capo all'ente pubblico IFP.
6 OSSERVAZIONI DI TERZI E COMMENTI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
6.1 OSSERVAZIONI DELLA SOCIETÀ UOP LIMITED
(68)
Nella sua lettera del 28 novembre 2008, la società UOP Limited giustifica il suo interesse ad agire in qualità di terzi interessati al procedimento (60) prima di formulare osservazioni generali e affermare che, a suo avviso, l'entità da essa denominata «IFP/Axens» beneficerebbe di un aiuto di Stato:
-
l'insieme costituito dall'ente pubblico e dalla sua controllata Axens, «IFP/Axens» sarebbe incontestabilmente percepito dal mercato come un ente pubblico (5.1.1);
-
l'attribuzione a «IFP/Axens» dello status giuridico di EPIC avrebbe consentito e continuerebbe a consentire una significativa distorsione della concorrenza sul mercato delle tecnologie di processo, sul quale la società UOP Limited è attiva, in quanto conferirebbe vantaggi nei rapporti con i fornitori, coloro che conferiscono capitali e i clienti (5.1.2).
6.1.1 LA PERCEZIONE DELL'ENTITÀ «IFP/AXENS» DA PARTE DEL MERCATO
(69)
Secondo la società UOP Limited, l'argomento delle autorità francesi in base al quale Axens, come le altre controllate di IFP, costituirebbe un'entità economica distinta non può essere accolto. La Commissione ha correttamente rilevato che i) Axens è detenuta al 100 % dall'ente pubblico IFP; ii) lo svolgimento da parte di Axens delle attività di ricerca e sviluppo dell'ente pubblico IFP riflette priorità strategiche decise dallo Stato; iii) i responsabili dell'ente pubblico IFP partecipano alla gestione di Axens; iv) Axens gode di un contratto esclusivo con l'ente pubblico IFP, che è essenziale per l'attività economica della controllata; v) esiste in particolare un accordo di primo utilizzo e di messa a disposizione di personale.
(70)
Oltre agli elementi ripresi nel considerando precedente, la società UOP Limited aggiunge che anche l'immagine che IFP e Axens danno dei loro rapporti, nonché la percezione che ne ha il mercato, costituiscono fattori determinanti:
-
IFP e Axens si presentano al mercato comune come un'entità economica unica «IFP/Axens». Il sito Internet di Axens specifica in particolare che «la società è basata da quasi cinquant'anni su successi di ricerca e sviluppo e industriali» (61). Inoltre, la pubblicità di Axens per la sua tecnologia fa riferimento all'ente pubblico IFP. D'altro canto, i dipendenti di Axens e dell'ente pubblico IFP rendono, talvolta, visita ai loro licenziatari insieme;
-
la stampa industriale fornisce un esempio della percezione da parte del mercato di «IFP/Axens» in quanto entità economica unica. La società UOP Limited ha presentato in particolare comunicati stampa che fanno riferimento alle attività di «IFP/Axens» nel settore delle licenze di tecnologie di processo, o che menzionano, in alternativa, la fornitura da parte dell'ente pubblico IFP di tali licenze mediante la controllata Axens. Inoltre, la società UOP Limited ha fornito esempi di articoli o di presentazioni nei quali i dipendenti di Axens avrebbero lasciato intendere che Axens sarebbe percepita dall'ente pubblico IFP come comprendente «tutte le attività della divisione industriale e della società Procatalyse.»
6.1.2 I VANTAGGI CONFERITI DALLO STATUS GIURIDICO DI EPIC
(71)
La società UOP Limited precisa che il fatto che Axens sia percepita dai fornitori e dai clienti come una società che dispone di risorse statali illimitate per finanziare le proprie attività le conferirebbe un considerevole vantaggio sul mercato. Sebbene si tratti soltanto di una percezione del mercato, questo elemento assume ancora più importanza in un contesto mondiale di crisi economica.
(72)
Per quanto riguarda i clienti, le garanzie offerte dall'entità «IFP/Axens» rivestono particolare importanza su un mercato in cui i clienti tengono conto di considerazioni economiche di lungo termine prima di scegliere una determinata tecnologia. Partendo dall'esempio dei «composti aromatici», la società UOP Limited spiega, in sostanza, che prima di utilizzare tali tecnologie, i clienti devono realizzare considerevoli investimenti nella progettazione e nella costruzione delle infrastrutture di produzione, che richiederebbero molti anni di lavoro. Tuttavia, il successo di tali complessi industriali è legato alle prestazioni delle tecnologie utilizzate, riguardo alle quali i clienti richiederebbero generalmente che siano garantite (62) dai venditori di processi. Nell'ipotesi in cui il livello di prestazione richiesto non sia raggiunto, non esiterebbero a chiamare in causa la responsabilità del cessionario e a esigere il rispetto di obblighi rigorosi in materia di ripristino. La solvibilità di lungo termine del cessionario sarebbe quindi un elemento importante nella scelta degli acquirenti, non soltanto per il rispetto degli obblighi contrattuali, ma anche per le prospettive offerte in materia di ricerca e sviluppo, che possono garantire miglioramenti futuri delle prestazioni del processo acquistato. L'entità «IFP/Axens», percepita dal mercato come indipendente dallo Stato, disporrebbe quindi di un vantaggio rispetto ai suoi concorrenti, in quanto gli acquirenti non hanno motivi particolari per nutrire dubbi riguardo alla sua sopravvivenza a lungo termine.
(73)
Riguardo ai fornitori, la società UOP Limited ritiene che possano essere concessi termini preferenziali all'entità «IFP/Axens» rispetto ai suoi concorrenti; a questo proposito, fa riferimento ai contratti conclusi congiuntamente da IFP e da Axens menzionati nella decisione di avvio del procedimento.
(74)
Riguardo ai mercati finanziari, la società UOP Limited ritiene che l'entità «IFP/Axens» usufruisca di condizioni e di tassi di interesse preferenziali sui mercati di capitali, tenuto conto del ruolo di garante che in definitiva lo Stato svolgerebbe. Inoltre, in un contesto di crisi finanziaria, la presenza dello Stato, e la sicurezza che rappresenta per gli investitori, consentirebbe di attirare capitali privati in un contesto di penuria. Le imprese concorrenti non potrebbero accedere a finanziamenti equivalenti, o potrebbero ottenerli soltanto a condizioni economicamente meno interessanti. Secondo la società UOP Limited, gli effetti della crisi economica e finanziaria avrebbero ulteriormente rafforzato la possibilità di distorsioni della concorrenza della misura.
(75)
Nella lettera del 23 gennaio 2009, la società UOP Limited rimanda alle sue osservazioni precedenti e a quelle trasmesse nel quadro della procedura relativa alla decisione C 51/2005 summenzionata. Ritiene che tali informazioni forniscano elementi sufficienti per dimostrare l'importanza della solvibilità dei contraenti sul mercato interessato delle licenze di processo. Ribadisce l'argomento secondo cui i clienti dell'entità «IFP/Axens» presupporrebbero di avere un rapporto commerciale con un organismo dello Stato la cui redditività nel lungo periodo non presenterebbe alcun rischio. Infine, la società UOP Limited invita la Commissione ad analizzare gli accordi tra Axens e i suoi clienti, precisando di essere convinta che non contengano disposizioni che possano limitare la responsabilità a livello di Axens.
6.2 COMMENTI DELLE AUTORITÀ FRANCESI SULLE OSSERVAZIONI DELLA SOCIETÀ UOP LIMITED
(76)
Nella lettera del 22 giugno 2009, le autorità francesi ritengono che le osservazioni della società UOP Limited siano «fondate su affermazioni errate, se non addirittura del tutto false, e in ogni caso non siano basate su elementi tali da dimostrare l'esistenza di un aiuto di Stato a favore dell'ente pubblico Axens».
(77)
In sostanza, le autorità francesi negano qualsiasi pertinenza dell'asserzione formulata secondo cui «IFP/Axens» sarebbe percepita sul mercato comune come un'entità pubblica che beneficia di vantaggi nei confronti dei clienti, dei fornitori e dei mercati finanziari e respingono l'affermazione secondo cui l'entità «IFP/Axens» costituirebbe un organismo dello Stato che non ha alcun problema di redditività a lungo termine.
(78)
Le autorità francesi sviluppano due argomenti:
-
in primo luogo, l'entità «IFP/Axens» non è un organismo dello Stato che dispone di risorse illimitate; inoltre, niente dimostra che l'entità in questione sia percepita come tale sul mercato (6.2.1);
-
in secondo luogo, lo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP non conferisce alcun vantaggio ad Axens sul mercato (6.2.2).
6.2.1 «IFP/AXENS» NON È UN ORGANISMO DELLO STATO CHE DISPONE DI RISORSE ILLIMITATE
(79)
Secondo le autorità francesi, a differenza di quanto affermato dalla società UOP Limited, i fornitori e i clienti dell'entità «IFP/Axens» non percepiscono questa impresa come un «organismo dello Stato» che usufruisce di risorse illimitate.
(80)
In primo luogo, le autorità francesi rimandano all'analisi giuridica che hanno trasmesso alla Commissione e alle loro osservazioni precedenti, che a loro avviso dimostrano che lo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP non conferisce alcuna garanzia dello Stato.
(81)
In secondo luogo, le autorità francesi sottolineano che la società UOP Limited eccepisce una «presunta fiducia in una garanzia illimitata dello Stato a favore di IFP/Axens», che non esistere nel diritto, e che non basta da sola a dimostrare l'esistenza di un aiuto di Stato.
(82)
In terzo luogo, anche supponendo che l'ente pubblico IFP benefici di una garanzia pubblica, aspetto questo contestato dalle autorità francesi, sarebbe errato ritenere che tale garanzia sia automaticamente estesa alle controllate dell'ente pubblico IFP per il motivo che quest'ultimo e le sue controllate formerebbero un gruppo economico ai sensi del diritto della concorrenza. In effetti, secondo la Francia, in qualità di entità di diritto privato, regolamentate dal diritto societario, le controllate dell'ente pubblico IFP, e in particolare Axens, non rientrerebbero nell'ambito di tale garanzia, in quanto il principio di autonomia delle controllate è in contrasto, in particolare, con la teoria proposta dalla società UOP Limited«dell'estensione automatica» delle garanzie in seno a un gruppo. Il concetto di gruppo, che può avere un senso nel diritto della concorrenza, non è riconosciuto nel diritto societario, e la concessione di garanzie in seno a un gruppo è subordinata a rigorose condizioni formali e sostanziali. Ciò vale in particolare per l'ente pubblico IFP, che prevede un'autorizzazione da parte del consiglio di amministrazione ai sensi dell'articolo 7 del proprio status. Inoltre, le autorità francesi ritengono che la Commissione abbia già preso nota di questo punto, in quanto avrebbe riconosciuto «che lo status giuridico di La Banque postale (persona giuridica di diritto privato) era di per sé sufficiente per escludere l'esistenza di garanzie illimitate a livello di La Banque postale (63)».
6.2.2 AXENS NON BENEFICIA DI ALCUN VANTAGGIO SUL MERCATO SULLA BASE DELLO STATUS GIURIDICO DI EPIC DELL'ENTE PUBBLICO IFP
(83)
Le autorità francesi ritengono che l'argomento presentato dalla società UOP Limited, secondo il quale il mercato condividerebbe la convinzione che l'entità «IFP/Axens» sia un organismo dello Stato con risorse illimitate e goda di vantaggi rispetto ai clienti, fornitori e creditori, non sia basato su «elementi seri», e sia inoltre «innegabilmente invalidato dai fatti».
(84)
Le autorità francesi hanno presentato una nota di servizio della direzione degli affari giuridici e degli accordi di Axens, intitolata «Principi di sicurezza giuridica di Axens» (64), che precisa i rapporti esistenti tra l'ente pubblico IFP e Axens. Tali rapporti sono esplicitamente disciplinati dalla regola generale secondo la quale Axens non richiede garanzie alla sua capogruppo, a prescindere dai motivi. Le autorità francesi hanno precisato che non è possibile alcuna deroga per quanto riguarda questa norma di assenza di garanzie. Tale principio viene menzionato in extenso nel documento, nei seguenti termini: «L'IFP non garantisce le azioni o le omissioni di Axens». Le autorità francesi hanno precisato che questa regola si applica a tutti i contratti o progetti che Axens potrebbe concludere con clienti e fornitori e sui mercati finanziari.
6.2.2.1 Sui rapporti tra Axens e i suoi clienti
(85)
Secondo la Francia, la società UOP Limited sostiene senza alcuna giustificazione l'importanza della garanzia pubblica sulla situazione finanziaria a lungo termine di Axens, in particolare per quanto riguarda le garanzie contrattuali e gli obblighi di manutenzione tradizionalmente previsti negli accordi di licenza (65) e non giustifica i motivi per i quali sarebbe «convinta che la Commissione non troverà alcuna disposizione che limiti la responsabilità a livello di Axens».
(86)
Su questi punti, le autorità francesi hanno precisato che la regola descritta al considerando 84 (secondo la quale la controllata non formula alcuna richiesta di garanzia alla capogruppo) si applica anche a tutte le garanzie che Axens potrebbe negoziare o stipulare con un cliente. Le autorità francesi hanno illustrato il loro argomento con l'esempio dei «composti aromatici» menzionato dalla società UOP Limited nei suoi commenti. Le autorità francesi hanno precisato che in linea generale Axens ha deciso di limitare la sua responsabilità a una determinata frazione dei diritti […] (*). Questa politica di limitazione delle garanzie, che costituirebbe uno dei principi di certezza del diritto di Axens, si distingue quindi nettamente dalle prassi di altre imprese attive in questo settore, che, secondo le autorità francesi, avrebbero l'abitudine di accordare in alcuni casi garanzie illimitate.
(87)
Infine, le autorità francesi rammentano che gli obblighi in materia di manutenzione/riparazione applicabili in caso di sinistro non comporterebbero la copertura finanziaria dell'ente pubblico IFP:
a)
in caso di inadempimento di Axens, la capacità offerta dai suoi assicuratori della responsabilità civile attraverso varie linee di assicurazione del suo programma mondiale è largamente superiore ai massimali di responsabilità di Axens stabiliti per contratto con i suoi licenziatari;
b)
altrettanto importante è anche la capacità di mobilitazione immediata o rapida delle risorse di Axens, in particolare attraverso il suo ridotto indebitamento;
c)
le convenzioni tra l'ente pubblico IFP e Axens limitano espressamente la responsabilità dell'ente pubblico IFP in caso di inadempimento di un licenziatario di Axens a importi necessariamente limitati in quanto correlati ai diritti riscossi dall'ente pubblico IFP;
d)
l'assicuratore della responsabilità civile di Axens rinuncia esplicitamente a qualsiasi ricorso contro l'ente pubblico IFP, qualunque ne sia il motivo.
(88)
Le autorità francesi ne traggono la conclusione che le affermazioni della società UOP Limited relative all'esistenza di presunti vantaggi che Axens otterrebbe sul mercato delle licenze di processi siano invalidate, in particolare per il motivo che Axens ha continuato ad attuare una politica di limitazione delle garanzie in materia di responsabilità concesse ai suoi clienti.
(89)
Nella lettera dell'8 settembre 2009, le autorità francesi hanno precisato che la limitazione della responsabilità nei confronti dei clienti è prevista dalla convenzione di licenza quadro (66) e dalla convenzione di licenza prodotti (67) stipulate tra l'ente pubblico IFP e Axens ed entrate in vigore il 1o gennaio 2001. Questi due contratti prevedono che se Axens può provare che il suo inadempimento dipende dalle prestazioni fornite dall'ente pubblico IFP, la responsabilità finanziaria di quest'ultimo sarà limitata a una percentuale (68) degli importi effettivamente incassati dall'ente pubblico IFP a titolo di diritti pro rata per l'operazione di vendita che è all'origine del reclamo (licenza prodotti) e per l'unità oggetto di una sublicenza o per l'operazione di vendita effettuata nel quadro di una sublicenza che è all'origine del reclamo (licenza quadro). In altri termini, la responsabilità dell'ente pubblico IFP non può mai superare il 100 % degli importi percepiti. Inoltre, la licenza quadro prevede che Axens si occupi delle garanzie finanziarie concesse a sublicenziatari in materia di prestazioni tecniche dei processi. L'ente pubblico IFP non è quindi considerato responsabile delle garanzie tecniche concesse da Axens ai suoi clienti.
(90)
Inoltre, è opportuno precisare che i contratti di licenza tra Axens e i suoi clienti prevedono, in maniera simmetrica, che la responsabilità finanziaria di Axens sia in genere limitata a […] (*) % delle royalty versate per ogni unità oggetto di un reclamo. La responsabilità dell'ente pubblico IFP è del tutto indipendente da quella di Axens, mentre per motivi commerciali la garanzia concessa da quest'ultima ai suoi clienti è superiore a quella da essa accordata all'ente pubblico IFP. Lo stesso principio viene applicato a tutte le licenze concesse dall'ente pubblico IFP a terzi diversi dalle sue controllate.
(91)
Infine, le autorità francesi hanno aggiunto che l'ente pubblico IFP per principio limita la sua responsabilità nei confronti dei suoi clienti (controllate o esterni al gruppo) quando presta servizi per conto di questi ultimi (studi, ricerche su richiesta, testi e così via). La responsabilità ammessa dall'ente pubblico IFP consiste quindi in un impegno a rettificare i lavori effettuati, mentre sul piano finanziario il principio è che la responsabilità è limitata a […] (*) % del compenso effettivamente incassato con un massimale che potrebbe eventualmente arrivare fino a […] (*) % a seconda dei casi. Pertanto, se il cliente ritiene che il lavoro effettuato dall'ente pubblico IFP sia difettoso, quest'ultimo non potrà in alcun caso essere obbligato a rifare i lavori indefinitamente.
6.2.2.2 Sui rapporti tra Axens e i suoi fornitori e sulle condizioni di finanziamento sui mercati finanziari
(92)
Le autorità francesi negano qualsiasi pertinenza dell'affermazione della società UOP Limited secondo la quale la presunta fiducia nell'esistenza di risorse finanziarie illimitate a vantaggio di Axens consentirebbe a tale società di ottenere condizioni preferenziali da parte dei suoi fornitori e dei mercati finanziari. Secondo la Francia, la società UOP Limited non fornisce il benché minimo elemento di prova a sostegno di tale asserzione.
(93)
Le autorità francesi ritengono che la regola di cui al considerando 84, secondo la quale la controllata non formula alcuna richiesta di garanzia alla capogruppo, sia sufficiente per invalidare l'ipotesi formulata dalla società UOP Limited.
(94)
Per di più, per quanto riguarda le condizioni di erogazione di prestiti di Axens, nonché di Beicip-Franlab e Prosernat, sui mercati finanziari, le autorità francesi rammentano che sarebbero disposte a impegnarsi con la Commissione a far sì che in tutti i contratti di finanziamento sia menzionato per iscritto per ogni operazione che «conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa espressa per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato» (69).
7 VALUTAZIONE
7.1 ESISTENZA DI UN AIUTO DI SATO AI SENSI DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, DEL TFUE
(95)
L'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE dispone che: «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(96)
Nel caso in esame, per stabilire l'esistenza di un aiuto di Stato, è opportuno in primo luogo verificare se la misura che consiste nella concessione da parte della Francia dello status giuridico di EPIC all'ente pubblico IFP il 7 luglio 2006 prevede il ricorso a risorse statali (7.1.1) per concedere una garanzia pubblica illimitata per le attività economiche (7.1.2). Poiché l'ambito della copertura della garanzia dello Stato e la natura delle attività coperte consentiranno di definire la portata della presente decisione (7.1.3), si tratterà quindi di esaminare se la misura in esame fornisce al gruppo IFP un vantaggio selettivo (7.1.4) che possa incidere sugli scambi tra gli Stati membri (7.1.5).
7.1.1 RICORSO A RISORSE DELLO STATO SOTTO FORMA DI GARANZIA ILLIMITATA
(97)
Tenuto conto della sua struttura particolare di gruppo economico ai sensi del diritto della concorrenza, è necessario prendere in considerazione il possibile effetto della garanzia illimitata dello Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP su tutte le entità del gruppo IFP, vale a dire sullo stesso ente pubblico e sulle sue controllate, procedendo in due tempi:
-
per quanto riguarda l'ente pubblico IFP, l'effetto della garanzia illimitata deriva direttamente dallo status giuridico di EPIC: infatti, l'ente pubblico IFP, in qualità di persona giuridica di diritto pubblico, non è soggetto al diritto comune in materia di amministrazione e di liquidazione giudiziarie delle imprese in difficoltà. Tenuto conto di questa particolarità, la capogruppo del gruppo IFP potrebbe esercitare direttamente le sue attività economiche in condizioni più vantaggiose rispetto ad altri operatori del mercato che non beneficiano di una tutela comparabile (7.1.1.1);
-
per quanto riguarda le attività esercitate direttamente dalle controllate di diritto privato del gruppo IFP, che sono interamente soggette al diritto comune in materia di fallimento, sembra impossibile un coinvolgimento diretto dell'ente pubblico, e pertanto dello Stato. Nell'ipotesi di risorse insufficienti di una controllata, è quindi opportuno analizzare se i creditori di Axens, Prosernat e Beicip-Franlab potrebbero beneficiare di un meccanismo indiretto sulla base di un'eventuale responsabilità della capogruppo legata alle sue controllate, equivalente a un meccanismo di garanzia (7.1.1.2).
7.1.1.1 Copertura dell'ente pubblico IFP mediante una garanzia illimitata dello Stato conferita dal suo status giuridico di EPIC
(98)
Nella decisione C 56/2007 summenzionata, la Commissione ha concluso (70) che le particolarità intrinseche dello status giuridico di ente pubblico di La Poste (71) e in particolare l'esistenza di una garanzia sul rimborso dei singoli crediti e sul mantenimento dell'esistenza e/o degli obblighi di La Poste, implicano che lo Stato svolge un ruolo di garante in ultima istanza sulle attività economiche svolte dall'ente pubblico.
(99)
Nel caso in esame, la Commissione ritiene che gli argomenti utilizzati nella decisione C 56/2007 summenzionata siano in sostanza trasferibili allo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP e che quest'ultimo benefici inoltre di una situazione giuridica particolare per quanto riguarda il rimborso dei suoi creditori e il mantenimento della sua esistenza in caso di insolvenza. Ai fini della presente analisi, la Commissione riprenderà gli argomenti elaborati nella parte 4.1 («Classificazione dell'aiuto») della decisione C 56/2007 summenzionata.
A. Garanzia sul rimborso dei singoli crediti
(100)
Occorre innanzitutto verificare l'argomento delle autorità francesi secondo cui una garanzia dello Stato a favore degli EPIC è esclusa dalla legislazione o dalla giurisprudenza (a), prima di dimostrare che, nell'ipotesi in cui l'ente pubblico IFP sia insolvente, i suoi creditori beneficerebbero di una procedura preferenziale rispetto ai creditori di imprese che rientrano nell'ambito del diritto comune.
a) Rigetto degli argomenti delle autorità francesi
(101)
Contrariamente a quanto affermato dalle autorità francesi, la Commissione può concludere che il diritto francese ammette l'esistenza di garanzie implicite e più in particolare l'esistenza di una garanzia dello Stato dovuta allo status giuridico di ente pubblico. La Commissione respinge gli argomenti delle autorità francesi per i motivi di seguito specificati.
(102)
In primo luogo, la Commissione rimanda ai considerando 120 e 121 della decisione C 56/2007 summenzionata, mutatis mutandis, quando le autorità francesi affermano che nessun testo o decisione stabilisce il principio secondo cui lo Stato garantisce i debiti degli EPIC. La Commissione ritiene invece che, se è vero che non esiste alcun testo o decisione che confermi o escluda l'esistenza di una garanzia esplicita dello Stato a favore degli EPIC, tale assenza non consente di escludere l'esistenza di una garanzia implicita.
(103)
In secondo luogo, la Commissione rimanda ai considerando da 122 a 124 della decisione C 56/2007 summenzionata, mutatis mutandis, quando le autorità francesi ritengono che esista una giurisprudenza sull'assenza di garanzie, in particolare la sentenza Société de l'hôtel d'Albe (72) e le sentenze Campoloro (73). Per quanto riguarda la prima causa, come sottolineato dall'esperto della Commissione nel caso postale, la sentenza Société de l'hôtel d'Albe non riguarda la situazione esatta nella quale la garanzia potrebbe essere attuata (74). Per quanto riguarda la seconda causa (75), la Commissione ritiene invece che dimostri che il regime di responsabilità dello Stato nell'attuazione della procedura per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici presenti tutte le caratteristiche di un meccanismo di garanzia.
(104)
In terzo luogo, la Commissione ritiene che l'argomento presentato dalle autorità francesi nel caso postale, secondo cui i debiti contratti dagli EPIC dall'entrata in vigore della LOLF, il 1o gennaio 2005, non possono beneficiare di una garanzia implicita, non possa essere accolto.
a)
La Commissione sottolinea che il cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP è avvenuto il 7 luglio 2006, ossia successivamente all'entrata in vigore della LOLF. In tali condizioni, non è necessario esaminare gli argomenti avanzati dall'esperto delle autorità francesi nel caso postale su eventuali debiti contratti prima del 1o gennaio 2005, nonostante le autorità francesi vi facciano riferimento mutatis mutandis nelle loro osservazioni. In effetti, i debiti contratti dall'ente pubblico IFP in data anteriore al 1o gennaio 2005, sono stati contratti da un istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali (e quindi da una persona giuridica di diritto privato), e pertanto al momento della loro sottoscrizione (76) non hanno potuto essere coperti dalla garanzia illimitata conferita dallo status giuridico di EPIC.
b)
La Commissione sottolinea tuttavia, come rilevato anche dal suo esperto nel caso postale, e come già spiegato al considerando 130 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale rimanda mutatis mutandis, che l'obbligo di far figurare in una legge finanziaria le garanzie dello Stato è limitato alla «concessione» di tali garanzie, che il fatto di concedere una garanzia copre i casi nei quali, con una manifestazione esplicita di volontà, lo Stato decide di conferire la sua garanzia a un organismo o a un'operazione, che il campo di applicazione dell'obbligo di inserire le garanzie nella legge finanziaria non copre quindi le garanzie derivanti da uno status giuridico o da un obbligo giurisprudenziale, che sono di natura implicita e automatica, che questa seconda categoria non è il risultato di una decisione dello Stato, ma del fatto che lo Stato si pone in un quadro giuridico preesistente di cui la garanzia è solo un effetto (77).
c)
La Commissione ne trae la conclusione, come aveva fatto al considerando 131 della decisione C 56/2007, al quale rimanda mutatis mutandis, che l'argomento delle autorità francesi basato sulla LOLF non è convincente, in quanto il fatto che nessuna legge finanziaria precisi che lo Stato offre la sua garanzia all'ente pubblico IFP a motivo del suo status giuridico non esclude l'esistenza di una garanzia implicita; che in ogni caso la Commissione non è vincolata dalla classificazione nel diritto francese della misura in quanto garanzia, né dal fatto che si tratterebbe di una garanzia che rientra nel campo di applicazione della LOLF; che è pertinente soltanto la classificazione di questa misura rispetto al diritto dell'Unione europea; che quest'ultimo riconosce l'esistenza di una garanzia implicita quando uno Stato membro è giuridicamente tenuto a rimborsare un credito di un'altra persona in caso di inadempimento della medesima (78).
(105)
In quarto luogo, la Commissione respinge l'argomento delle autorità francesi secondo cui, in caso di esistenza di una garanzia dello Stato a favore degli EPIC, la creazione di un nuovo EPIC (anche tramite un cambiamento di status giuridico) richiede l'applicazione di misure di garanzia tali da salvaguardare i diritti dei creditori sorti anteriormente alla trasformazione, e la sua contrapposizione (modus tollens), secondo cui, poiché un tale meccanismo non è mai stato attuato (79), non esisterebbe alcuna garanzia a favore dell'ente pubblico IFP:
a)
come l'esperto della Commissione ha fatto presente nel caso postale, e come rammentato al considerando 133 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che tale affermazione deriverebbe da un'interpretazione troppo ampia della tutela costituzionale del diritto di proprietà;
b)
la Commissione tiene a precisare, come peraltro ha già fatto al considerando 134 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale rimanda mutatis mutandis, che il diritto di proprietà non impone che sia prevista una misura specifica per garantire i diritti dei creditori al momento della trasformazione di un EPIC in società soggetta alle procedure di amministrazione e di liquidazione giudiziarie, e che l'assenza di tali misure non costituisce quindi un'indicazione dell'esistenza di una garanzia implicita;
c)
la Commissione aggiunge, come spiegato ai considerando 135 e 136 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, che il fatto che le autorità francesi abbiano deciso di accordare una garanzia esplicita a La Poste (80) quando quest'ultima ha ottenuto uno status giuridico equiparabile a quello di un EPIC nel 1990 non dimostra che non esistesse già una garanzia implicita a suo favore.
(106)
In ultimo luogo, la Commissione rimanda alla parte della presente decisione relativa all'impegno della responsabilità dello Stato, nonché alla parte 4.1.1 A b) 3) della decisione C 56/2007 summenzionata per quanto riguarda l'articolo del sig. Labetoulle citato dalle autorità francesi (81), nonché alla sua analisi della giurisprudenza Campoloro (82).
(107)
A differenza di quanto affermato dalle autorità francesi, tale garanzia sarebbe, a loro avviso, esclusa dai testi; la Commissione sottolinea che l'esistenza di garanzie implicite legate allo status giuridico di ente pubblico è confermata da una nota del Consiglio di Stato prodotta nel 1995 nella causa Crédit Lyonnais, che dimostra l'esistenza di garanzie implicite sulla base della sola natura di organismo pubblico dell'istituto (83).
(108)
Come spiegato ai considerando da 142 a 145 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione non condivide l'interpretazione delle autorità francesi, secondo cui questo parere del Consiglio di Stato non potrebbe essere trasposto all'ente pubblico IFP, sottolineando in particolare che questo parere non fa riferimento alcuno alla finalità dell'organismo, né alla presenza o meno di un contabile pubblico in seno all'organismo pubblico. D'altronde, le autorità francesi non spiegano il motivo per cui questo parere sarebbe applicabile esclusivamente agli organismi pubblici con contabile pubblico. La Commissione respinge pertanto gli argomenti delle autorità francesi secondo cui il parere non sarebbe applicabile in quanto anteriore alla LOLF e in contrasto con la giurisprudenza successiva del Consiglio di Stato, poiché la Commissione ha sostenuto al considerando 104, e nella decisione C 56/2007 summenzionata, che la LOLF non ostacola l'esistenza di una garanzia implicita dello Stato a favore dell'ente pubblico IFP.
(109)
Infine, come specificato ai considerando 146 e 147 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione prende atto della nota del ministro dell'Economia, delle Finanze e dell'Industria del 22 luglio 2003 incentrata sul «Censimento dei dispositivi di garanzia implicita o esplicita concessa dallo Stato», che conferma l'esistenza di garanzie implicite che discendono da un atto amministrativo o legislativo che «produce e comporta conseguenze finanziarie per lo Stato». Questa nota dimostra che la garanzia statale può discendere da atti giuridici di carattere molto diverso (84) e ricorda che la creazione di un organismo pubblico può comportare una garanzia implicita dello Stato a favore dei creditori di questo organismo (85).
b) Il creditore dell'ente pubblico IFP è sicuro che il suo credito sarà rimborsato.
(110)
Al pari della dimostrazione presentata nella parte 4.1.1. A b) della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione intende dimostrare che, in caso di cessazione dei pagamenti dell'ente pubblico IFP, i creditori di quest'ultimo si troverebbero in una situazione più favorevole rispetto ai creditori di un'impresa soggetta al diritto commerciale.
(111)
In primo luogo, per quanto riguarda gli organismi pubblici, non si applicano le limitazioni tradizionali alla riscossione di un credito di un organismo di diritto privato. Sulla base degli elementi più ampiamente specificati ai considerando da 150 a 154 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione conclude su questo primo punto che:
-
a differenza dei creditori delle imprese soggette al diritto commerciale, i creditori dell'ente pubblico IFP (poiché quest'ultimo non è sottoposto al diritto comune in materia di amministrazione e liquidazione giudiziarie di imprese in difficoltà) non rischiano che il loro credito sia cancellato totalmente o in parte al termine di un procedimento giudiziario di liquidazione;
-
la personalità giuridica dell'ente pubblico IFP non osta alla garanzia statale;
-
in assenza di limitazione esplicita della responsabilità dello Stato nei confronti dell'ente pubblico IFP, i creditori di quest'ultimo possono legittimamente invocare il principio secondo cui lo Stato sostiene i debiti dell'ente pubblico IFP, ancorché questo goda della personalità giuridica.
(112)
In secondo luogo, in caso di ripianamento dei debiti degli organismi pubblici condannati da una decisione giudiziaria, la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 (e da vari testi attuativi (86) è, per i motivi indicati ai considerando da 113 a 117, più favorevole per i creditori dell'ente pubblico IFP rispetto alle procedure giudiziarie di diritto comune, in quanto non può condurre all'estinzione del credito che detengono nei confronti dell'ente pubblico IFP.
(113)
Conformemente all'analisi effettuata ai considerando da 157 a 161 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione sottolinea in primo luogo che la legge del 1980 (87) e le sue misure attuative (88) designano lo Stato come autorità competente per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici e conferisce allo Stato prerogative importanti: l'emissione di ordini di pagamento e la costituzione di risorse sufficienti.
(114)
Al pari delle considerazioni riportate ai considerando da 162 a 168 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che la procedura specifica definita dalla legge del 1980 e dai suoi testi attuativi sia solo una procedura di ripianamento dei debiti e non una procedura di liquidazione, e che in esito alla sua applicazione, il credito non si cancelli, mentre in esito all'applicazione della procedura di liquidazione, la sentenza di chiusura per insufficienza di attivi senza sanzione comporti l'interdizione per i creditori di riavviare i procedimenti. La Commissione sottolinea inoltre che la legge del 1980 e i relativi testi attuativi, prevedendo il rinvio nel tempo del pagamento e non prospettando in alcun momento la situazione di cessazione dei pagamenti, lasciano supporre ai creditori che esistono o esisteranno sempre le risorse necessarie per saldare il credito che detengono nei confronti del soggetto di diritto pubblico. Questi due elementi inducono la Commissione a ritenere che la situazione di insufficienza di liquidità sia ripianata, all'occorrenza dallo Stato, o che sia solo temporanea. Per contro, nessuna procedura di liquidazione prevede la possibilità che un terzo diventi responsabile dei debiti della persona insolvente, salvo chiaramente quando si tratta di un garante.
(115)
Conformemente all'analisi effettuata ai considerando da 170 a 180 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che i testi di diritto francese autorizzino o addirittura incoraggino lo Stato a concedere dotazioni agli organismi pubblici in via preferenziale rispetto ai tradizionali prestiti bancari in caso di situazione d'insufficienza di liquidità; queste dotazioni possono costituire le «risorse aggiuntive» di cui alla legge del 16 luglio 1980. La Commissione ritiene inoltre che questi testi siano noti ai creditori, che hanno motivo di ritenere quindi che l'autorità di tutela sarà in grado di trovare le risorse necessarie perché il loro credito sia rimborsato. La Commissione ritiene pertanto che l'ipotesi in cui il creditore non riesca a ottenere il pagamento del suo credito mediante l'applicazione delle procedure della legge del 16 luglio 1980 sia poco probabile.
(116)
Tuttavia, contrariamente alle conclusioni cui era giunta per La Poste nella decisione C 56/2007 summenzionata, nel caso in esame la Commissione constata che le risorse proprie che l'ente pubblico IFP può liberare sono relativamente elevate, in quanto, come spiegato dalle autorità francesi al considerando 44, le disponibilità e gli investimenti (150,3 milioni di euro) erano pari alla fine del 2007 a circa cinque volte l'importo dei prestiti e dei debiti finanziari (25,2 milioni di euro). La Commissione riconosce quindi che allo stato attuale delle sue finanze, sembra poco probabile, almeno in un prossimo futuro, che una mancanza di risorse proprie possa porre l'ente pubblico IFP nell'impossibilità di far fronte ai propri debiti e comporti la necessità di un intervento statale.
(117)
Anche se attualmente improbabile, è possibile che tale situazione di insufficienza di risorse dell'ente pubblico IFP si verifichi a più lungo termine. In tali circostanze, l'impossibilità di liberare risorse con la cessione di beni indurrebbe a far ricorso ad altri meccanismi di garanzia (anticipi, ricerca di una responsabilità dello Stato e così via). Inoltre, l'adozione di un regime di protezione dei beni da parte del legislatore potrebbe alimentare il contenzioso della responsabilità senza colpa dello Stato a fronte di un'eventuale insolvenza dell'ente pubblico IFP (89). Su questo punto, la Commissione prende atto dell'argomento delle autorità francesi (90) secondo cui, nell'ipotesi in cui lo Stato giudichi un attivo appartenente a un organismo pubblico «indispensabile» all'esecuzione di un compito di servizio pubblico e si opponga a tale cessione, ciò non implica affatto che debba compensare con meccanismi di garanzia. La Commissione constata tuttavia che le autorità francesi hanno riconosciuto (pur contestando che l'ente pubblico IFP possa trarne vantaggio) che l'esigenza di continuità del servizio pubblico s'impone al rappresentante dello Stato nell'esecuzione della procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 (91). Inoltre, la Commissione ritiene che la scelta dell'autorità pubblica di non procedere a cessioni di attivi ai fini del mantenimento di un servizio pubblico potrebbe impegnare la responsabilità senza colpa dello Stato per violazione dell'uguaglianza dinanzi alle cariche pubbliche.
(118)
In terzo luogo, per le ragioni già esposte ai considerando da 185 a 226 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che, nell'ipotesi poco probabile in cui la procedura stabilita dalla legge del 16 luglio 1980 non gli consenta di essere rimborsato, gli strumenti di ricorso di cui dispone il creditore per impegnare la responsabilità dello Stato presentano le caratteristiche di un meccanismo di garanzia.
(119)
Sebbene ritengano che, in linea di principio, la responsabilità dello Stato, con o senza colpa, non possa essere impegnata (92), le autorità francesi riconoscono che, nell'ipotesi in cui un'esigenza di continuità del servizio pubblico fosse vincolante per il rappresentante dello Stato nel dare esecuzione alla procedura prevista dalla legge del 16 luglio 1980, è possibile che il giudice ordini il risarcimento del creditore. In questa ipotesi, le autorità francesi ritengono tuttavia che il creditore non godrebbe di alcun vantaggio, in quanto sarebbe comparabile a quello che avrebbe ottenuto in caso di applicazione del diritto comune. A questo proposito, la Commissione constata talune specificità del diritto speciale istituito dalla legge del 1980: nel diritto comune della liquidazione giudiziaria, i creditori, quanto meno quelli chirografari, non recuperano in linea generale la totalità dei crediti, e nella maggior parte dei casi i debiti dell'impresa in liquidazione non sono pagati da terzi.
(120)
Le autorità francesi contestano inoltre che le possibilità di risarcimento offerte ai creditori per il fatto che entra in gioco la responsabilità dello Stato possano essere assimilate a una forma di garanzia. Al contrario, la Commissione reputa che il coinvolgimento della responsabilità dello Stato (con o senza colpa) nell'attuazione della procedura di ripianamento dei debiti dei soggetti pubblici di cui alla legge del 16 luglio 1980 equivale a un meccanismo di garanzia ai fini del diritto dell'Unione poiché assicura ai creditori il pagamento del credito obbligando lo Stato al risarcimento in caso di insolvenza dell'ente pubblico IFP. Per di più, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU) nella causa Société de gestion du port de Campoloro e Société fermière de Campoloro/Francia (93) (in appresso «la causa Campoloro») tende a riconoscere l'esistenza di una garanzia automatica.
(121)
Infine, al pari della dimostrazione riportata ai considerando da 181 a 184 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che la proposta delle autorità francesi intesa a chiarire il decreto applicativo della legge del 16 luglio 1980 sia insufficiente per escludere che lo svincolo delle risorse possa avvenire mediante un apporto di risorse pubbliche.
a)
Le autorità francesi hanno proposto di modificare il decreto applicativo della legge del 1980 nel seguente modo: «se l'ingiunzione non ha effetti alla scadenza dei termini, il rappresentante dello Stato o l'autorità incaricata della tutela procede all'iscrizione delle spese al bilancio dell'ente o dell'organismo pubblico insolvente. Esso libera, se opportuno, le risorse necessarie nell'ambito del bilancio dell'ente o dell'organismo riducendo gli stanziamenti destinati ad altre voci di spesa e ancora inutilizzati oppure aumentando le risorse» (modifiche sottolineate).
b)
La Commissione rileva tuttavia, come già fatto al considerando 67 della decisione di avvio del procedimento, che i testi, sia nella versione attuale che nella versione proposta dalle autorità francesi, non escludono che lo svincolo delle risorse possa avvenire tramite un aumento delle risorse reso precedentemente possibile mediante una sovvenzione o un apporto di risorse pubbliche.
(122)
Per i motivi già esposti ai considerando da 204 a 211 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene inoltre che la composizione della controversia nella causa Campoloro summenzionata da parte della CEDU dimostri che il coinvolgimento della responsabilità dello Stato francese funge, in questo caso, da garanzia implicita nei confronti dei debiti delle autorità pubbliche senza chi vi sia alcuna condizione di pregiudizio.
a)
La Commissione sottolinea in particolare che la CEDU ha respinto gli argomenti delle autorità francesi che hanno tentato di giustificare la loro argomentazione (94), da un lato, con l'assenza del fatto generatore imputabile allo Stato e, dall'altro lato, con l'assenza di garanzia statale per quanto riguarda le autorità pubbliche dotate di personalità giuridica, e che ha preso in considerazione le argomentazioni contrarie dei ricorrenti (95).
b)
La Commissione osserva che la CEDU ha infine constatato una violazione dell'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (in appresso la «Convenzione»), sulla base della seguente motivazione: «È quindi opportuno che a queste sentenze venga data esecuzione: la Corte ricorda che un'autorità statale non può addurre a pretesto la mancanza di risorse per non onorare un debito fondato su una decisione giudiziaria […]». La CEDU ha constatato inoltre una violazione del protocollo n. 1, articolo 1, di detta Convenzione, in quanto le ricorrenti hanno subito un'ingerenza nel loro diritto di proprietà a causa di un onere speciale ed esorbitane legato a un mancato versamento di importi a loro dovute (96). Tenuto conto di quanto precede, la CEDU imputa allo Stato l'integralità del debito dei comuni debitori (97).
c)
La Commissione ritiene che da tale giurisprudenza si possano trarre tre elementi importanti:
-
purché i ricorrenti ottengano una decisione giudiziaria che riconosca il loro credito, la responsabilità dello Stato funge da garanzia (98) implicita in quanto, da un lato, lo Stato francese è condannato ad estinguere la totalità del debito dell'ente pubblico (99) e, dall'altro lato, non è stata operata alcuna distinzione tra quanto sia imputabile alla situazione di insolvenza dell'ente pubblico debitore e eventuali carenze dovute allo Stato (la CEDU non individua in alcun momento un fatto generatore imputabile allo Stato e si attiene unicamente alla situazione di insolvenza del debitore);
-
questa responsabilità concerne i debiti di autorità pubbliche dotate tuttavia di personalità giuridica. L'esistenza di una personalità giuridica e di un patrimonio proprio è stato espressamente invocato dal governo francese per confutare il coinvolgimento della responsabilità dello Stato francese, argomentazione respinta dalla CEDU;
-
il campo d'applicazione della garanzia statale si estende alle autorità pubbliche che da esso dipendono. La garanzia è dunque intimamente connessa al regime giuridico di diritto pubblico del debitore.
d)
Inoltre, la Commissione constata che la soluzione della CEDU nella causa Campoloro summenzionata non è isolata e si inscrive in una tendenza giurisprudenziale molto affermata, in particolare nelle cause Artico contro Italia (100) e Bourdov contro Russia (101).
(123)
Per i motivi già esposti ai considerando da 212 a 220 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che le osservazioni formulate dalle autorità francesi non siano tali da invalidare questa dimostrazione. Tenuto conto di quanto precede, al pari della conclusione tratta per il caso postale al considerando 222 della decisione C 56/2007 summenzionata e nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione conclude che, allo stato attuale del diritto francese, un creditore dell'ente pubblico IFP, che non abbia ottenuto il rimborso del credito ricorrendo alle procedure della legge del 16 luglio 1980, possa ricevere l'integralità delle somme corrispondenti al credito non onorato chiamando in causa in ultima istanza la responsabilità dello Stato, al contrario di quanto avviene nel quadro di una procedura di liquidazione di diritto comune in cui il creditore è rimborsato in funzione delle risorse disponibili. In base a quanto precede, la Commissione ritiene che la responsabilità dello Stato, che funziona alla stregua di una garanzia, non sia soggetta ad alcuna limitazione nei testi di diritto francese. Essa è intrinsecamente connessa al regime giuridico di diritto pubblico dell'organismo debitore.
(124)
Inoltre, per i motivi già esposti ai considerando da 223 a 226 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione prende atto della proposta francese intesa a inserire una clausola in tutti i contratti dell'ente pubblico IFP che comportano un credito, in modo da limitare il rischio di coinvolgimento della responsabilità senza colpa dello Stato sulla sola base dell'insolvibilità dell'ente pubblico IFP. La Commissione ritiene tuttavia che un tale quadro giuridico resti fragile e che vi siano dubbi sul suo carattere duraturo, poiché l'eccezione per rischio accettato è una norma giurisprudenziale suscettibile di evolvere. La Commissione ritiene tuttavia che una proposta di questo genere sia di per sé insufficiente poiché non copre tutte le ipotesi: non consente di escludere che la garanzia dello Stato possa valere per qualsiasi tipo di responsabilità (in particolare la responsabilità extracontrattuale e la responsabilità penale). Inoltre, è impossibile stabilire, tramite contratto, che lo Stato non è responsabile dei debiti dell'ente pubblico IFP nei confronti dei debitori, in quanto l'ente pubblico IFP può, ad esempio, essere debitore verso terzi in esito a diversi meccanismi giuridici, in particolare se dovesse rilevare un'altra entità (102) che detenga crediti detenuti da terzi non individuabili a prima vista. In definitiva, per quanto riguarda i singoli crediti detenuti da terzi, la Commissione ritiene che solo un testo di portata generale che stabilisca che lo Stato non è garante dell'ente pubblico IFP, applicabile in ogni situazione e a ogni tipologia di terzi, sia tale da «sopprimere» la garanzia illimitata. Anche nell'ipotesi in cui le proposte francesi bloccassero ogni possibilità per un creditore dell'ente pubblico IFP di impegnare la responsabilità dello Stato per ottenere il rimborso del credito (ipotesi non verificabile, secondo la Commissione), queste proposte non consentono di stabilire con chiarezza cosa accadrebbe in caso di insolvenza (103) dell'ente pubblico IFP.
(125)
In quarto luogo, quand'anche non ottenesse soddisfazione, il creditore di un organismo pubblico potrebbe far valere gli effetti giuridici in relazione all'errore legittimo commesso in occasione della concessione del credito, nella convinzione che questo sarebbe stato sempre onorato.
(126)
Per i motivi già esposti ai considerando 227, 228 (dal primo al terzo capoverso) e 229 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che la teoria dell'apparenza (104) permetta di confermare che i creditori dell'ente pubblico IFP avrebbero motivo di credere, sulla base di una serie di indizi concordanti, che tale garanzia esiste senza dubbio (anche supponendo, quod non, che lo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP non possa conferirgli, nel diritto, una garanzia illimitata dello Stato francese). I principali indizi pertinenti ai fini della teoria dell'apparenza riguardano, da un lato, il fatto che vari testi (legge del 16 luglio 1980 e relative misure attuative) o documenti ufficiali (documenti di bilancio) autorizzano il creditore a credere che, in caso di insufficienza di liquidità, lo Stato si faccia carico dei debiti degli EPIC o che la responsabilità statale sia impegnata e, dall'altro lato, al fatto che la mancanza di chiarezza da parte delle autorità francesi sullo stato del diritto in materia a seguito della causa Campoloro e dei primi procedimenti avviati dalla Commissione sul regime giuridico degli EPIC alimenta anch'essa la convinzione dei creditori quanto all'esistenza di una tale garanzia e, infine, al fatto che l'assenza di una chiara indicazione su quali sarebbero gli effetti di una situazione di cessazione dei pagamenti da parte di un EPIC alimenta ugualmente tale convinzione dei creditori.
(127)
Nel caso in esame, la Commissione tiene ad aggiungere che, prima del 7 luglio 2006, gli eventuali creditori dell'ente pubblico IFP erano in relazione contrattuale con un istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali, ossia una persona giuridica di diritto privato di cui non avevano motivo di pensare che potesse essere coperta da una qualsiasi garanzia dello Stato. L'applicazione della teoria dell'apparenza può quindi essere pertinente soltanto per quanto riguarda i crediti formati dopo il cambiamento di regime giuridico dell'ente pubblico IFP.
(128)
Al pari delle conclusioni tratte dal suo esperto nel caso postale, la Commissione conclude che, per quanto riguarda i crediti formati dopo il 7 luglio 2006, quand'anche, nell'ipotesi sostenuta dalle autorità francesi, un creditore dovesse erroneamente ritenere che lo Stato sia tenuto a garantire i debiti degli organismi pubblici e dell'ente pubblico IFP in particolare, l'errore sarebbe legittimo tenuto conto dei summenzionati elementi e potrebbe produrre effetti giuridici. Se, eccezionalmente, il creditore non riuscisse a ottenere il rimborso del credito, gli rimarrebbe tuttavia la certezza che il credito non potrà essere in alcun modo cancellato.
B. Garanzia sul mantenimento dell'esistenza dell'ente pubblico IFP e/o dei suoi obblighi
(129)
Per i motivi già esposti ai considerando da 230 a 250 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che quand'anche, entro un termine ragionevole e dopo aver esperito le procedure descritte nella parte precedente, il creditore di un EPIC non riuscisse a ottenere il rimborso del credito, gli rimarrebbe la certezza che il credito non verrà cancellato, a differenza della situazione in cui si trova il creditore di un'entità di diritto privato in liquidazione, che non dispone di alcuna garanzia che i crediti saranno rimborsati.
(130)
La Commissione sottolinea che non esiste alcun procedimento di liquidazione-scioglimento di organismi pubblici per volontà di un'autorità pubblica che comporti la cancellazione dei relativi diritti e obblighi: in effetti, sebbene non sia previsto espressamente da nessun testo, la pratica e alcuni principi fondamentali del diritto amministrativo tendono a dimostrare che, nel caso in cui una decisione dell'autorità pubblica ne decreti la fine, i diritti e gli obblighi di un organismo pubblico che cessa di esistere in quanto tale sono sempre ripresi da un altro organismo e, in assenza di questi, dallo Stato. In altri termini, i debiti degli organismi pubblici sono sempre trasferiti a un'altra persona giuridica che non può rifiutarli, in modo che ciascun creditore è certo di potersi rivalere nei confronti di un altro organismo e che il credito non sarà pertanto cancellato.
(131)
La Commissione rimanda all'analisi dettagliata presentata ai considerando da 233 a 250 della decisione C 56/2007 summenzionata, che si basa sullo studio condotto dal suo esperto nel caso postale sulle evoluzioni organiche degli organismi pubblici, e che distingue tre cause di scioglimento degli organismi pubblici (105): la decorrenza dei termini, lo scioglimento degli organismi pubblici per il venir meno della missione conferita e, il caso generalmente più frequente, in cui i compiti attribuiti a tali organismi siano trasferiti ad altri, il che comporta necessariamente un trasferimento dei diritti e degli obblighi.
a)
Sulla base di tale studio, è possibile constatare in primo luogo che, in assenza di un regime giuridico generale che disciplini la scomparsa degli organismi pubblici, la pratica mostra che il testo giuridico organizza sempre un trasferimento dei diritti e degli obblighi dall'organismo che scompare verso lo Stato oppure verso l'organismo soggetto che ne eredita la missione (106).
b)
In secondo luogo, si tratta generalmente di un trasferimento «dei diritti e degli obblighi», e il termine «obblighi» fa di certo riferimento ai debiti, e talvolta di un trasferimento di «patrimonio» (107), formulazione che comprende anche i debiti. L'unico esempio rinvenuto di scomparsa pura e semplice di un organismo pubblico comportava in ogni caso il trasferimento degli stessi «debiti» ad altre entità di diritto pubblico (108).
c)
In terzo luogo, anche quando viene meno la missione, in pratica, i diritti e gli obblighi dell'organismo pubblico sono ripresi da un altro organismo.
d)
In quarto e ultimo luogo, la pratica descritta dallo studio è conforme al provvedimento di codifica n. 02-060-M95 del 18 luglio 2002 e alla Guide sur l'organisation financière des créations, transformations et suppressions des établissements publics nationaux menzionate in precedenza (109), ossia che i diritti e gli obblighi di un EPIC liquidato ricadono sullo Stato oppure sulla persona giuridica che ne eredita la missione.
(132)
In definitiva, in accordo con il suo esperto nel caso postale, la Commissione conclude che i debiti degli organismi pubblici sono, nella pratica, sempre trasferiti a un'altra persona giuridica di diritto pubblico in caso di scomparsa dell'organismo pubblico che svolgeva la missione. I creditori di questo tipo di organismi pubblici, cui appartiene l'ente pubblico IFP, sono di conseguenza certi che i crediti non saldati non si estingueranno.
C. Conclusioni sull'esistenza di una garanzia statale a favore dell'ente pubblico IFP
(133)
Sulla base degli elementi forniti al fine di dimostrare l'esistenza di una garanzia per quanto riguarda il rimborso dei singoli crediti e il mantenimento in vita degli obblighi dell'ente pubblico IFP, la Commissione conclude che a partire dal cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP avvenuto il 7 luglio 2006:
-
i creditori dell'ente pubblico IFP non incontrano i consueti ostacoli che nel diritto privato e nel diritto pubblico possono ostare al rimborso integrale di un credito;
-
per recuperare il credito, i creditori dell'ente pubblico IFP dispongono di procedure specifiche in forza delle quali lo Stato è autorizzato a costringere l'organismo debitore a saldare il debito;
-
in nessun momento il diritto francese lascia intendere ai creditori dell'ente pubblico IFP che questo potrebbe trovarsi in una situazione definitiva di insufficienza di liquidità;
-
in caso di insufficienza di liquidità, i documenti di bilancio lasciano intendere che lo Stato potrebbe accordare una sovvenzione straordinaria agli organismi del settore pubblico, tra cui l'ente pubblico IFP;
-
se le procedure descritte in precedenza non consentono al creditore di ottenere soddisfazione, egli può impegnare la responsabilità dello Stato per ottenere il pagamento integrale del credito;
-
se le suddette azioni dovessero protrarsi nel tempo, il creditore è certo che il credito non verrà cancellato anche se l'ente pubblico IFP dovesse subire un'evoluzione organica.
(134)
Queste caratteristiche sono intrinsecamente connesse allo status giuridico dell'IFP in quanto organismo pubblico e implicano che lo Stato svolge un ruolo di garante in ultima istanza. Si può quindi legittimamente concludere che l'ente pubblico IFP benefici di una garanzia illimitata dello Stato francese in virtù del suo status giuridico di EPIC.
(135)
La garanzia statale illimitata a favore dell'ente pubblico IFP comporta un trasferimento di risorse statali ai sensi del punto 2.1 della comunicazione sulle garanzie summenzionata. Infatti, l'ente pubblico IFP non corrisponde alcun premio per tale garanzia. Ne consegue che vi è un vantaggio per l'impresa e una perdita di risorse pubbliche, poiché lo Stato rinuncia alla remunerazione normalmente associata alle garanzie. D'altra parte, la garanzia crea un rischio di impegno potenziale e futuro delle risorse statali e lo Stato potrebbe essere obbligato a pagare i debiti dell'ente pubblico IFP (110).
(136)
Infine, la garanzia statale illimitata a favore dell'ente pubblico IFP è imputabile allo Stato perché deriva dalla combinazione dello status giuridico di diritto pubblico dell'ente pubblico IFP, dei principi di diritto nazionale e di due atti legislativi, ossia la legge del 25 gennaio 1985, divenuta il codice di commercio, e la legge n. 80-539 del 16 luglio 1980, con le relative misure attuative.
7.1.1.2 Assenza di copertura delle controllate di diritto privato del gruppo IFP mediante la garanzia illimitata
(137)
Come già indicato dalla Commissione nella sua decisione relativa al caso C 51/2005 (111) summenzionato, nella decisione di avvio del procedimento relativo al caso in esame e nella parte 2 («Il gruppo IFP»), l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat formano, dal punto di vista del diritto della concorrenza, un gruppo economico: in effetti, l'ente pubblico IFP detiene direttamente il 100 % del capitale di Axens e il 100 % del capitale di Beicip-Franlab e indirettamente il 100 % del capitale di Prosernat, esercita un controllo sulle sue controllate mediante la presenza di dirigenti negli organismi decisionali di queste ultime, si pronuncia in particolare sugli orientamenti strategici e le decisioni fondamentali per il futuro delle controllate ed è legato da accordi esclusivi di trasferimento di tecnologie indispensabili per l'esercizio delle attività economiche delle controllate (accordi che comportano diritti di primo rifiuto (112) reciproci) nonché da contratti di messa a disposizione di locali e di personale, in modo che l'integrazione economica dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat sia abbastanza forte da giungere a tale conclusione. È opportuno quindi esaminare l'esatta portata della garanzia statale per verificare se, in caso di inadempimento di una controllata di diritto privato dell'ente pubblico IFP, possano essere utilizzate risorse pubbliche per risarcire i suoi creditori (in altri termini, se le attività economiche delle controllate dell'ente pubblico IFP siano o meno coperte dalla garanzia illimitata dello Stato).
(138)
Nelle sue osservazioni, la società UOP Limited non si pronuncia su tale questione. La sua argomentazione si basa sulla percezione che gli operatori del mercato hanno dell'entità «IFP/Axens» che sarebbe, a suo avviso, tale da conferire un vantaggio al gruppo IFP, per quanto riguarda i fornitori, i clienti o chi fornisce i capitali. Questo aspetto sarà esaminato nella parte 7.1.4 della presente decisione dedicata all'esame dei vantaggi tratti dalla misura dal gruppo IFP.
(139)
Per contro, come precisato al considerando 47, le autorità francesi contestano l'esistenza di una garanzia statale a favore delle controllate dell'ente pubblico IFP che dipende in particolare dal loro status giuridico di società per azioni di diritto comune.
(140)
Al pari della dimostrazione dell'esistenza di una garanzia illimitata a favore dell'ente pubblico IFP presentata nella parte 7.1.1.1, la Commissione esaminerà successivamente se i creditori delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP beneficiano di una garanzia riguardo al rimborso dei singoli crediti (A) o di una garanzia sul mantenimento degli obblighi delle controllate (B) in caso di insufficienza di risorse.
A. I creditori delle controllate dell'ente pubblico IFP non hanno alcuna garanzia riguardo al rimborso dei singoli crediti
(141)
Le controllate dell'ente pubblico IFP hanno lo status giuridico di società per azioni. In qualità di persone giuridiche di diritto privato (a differenza del loro azionista di controllo, che è un organismo pubblico), rientrano pienamente nel campo di applicazione delle procedure di amministrazione e di liquidazione giuridiche di diritto comune (113) in Francia.
(142)
Prima di esaminare se la responsabilità dell'azionista di controllo, ossia l'ente pubblico IFP, possa essere impegnata per le sue controllate (b), è opportuno presentare la procedura di liquidazione giudiziaria di diritto comune alla quale le controllate di diritto privato sono soggette in caso di cessazione dei pagamenti (a).
a) La procedura di liquidazione giudiziaria di diritto comune
(143)
Supponendo che una delle controllate del gruppo IFP, società per azioni, sia in una situazione di cessazione dei pagamenti (in altri termini, che non sia più in grado di far fronte alle sue passività esigibili con le sue attività disponibili), e che risulti manifestamente impossibile un risanamento (114), la procedura di diritto comune (115) comporterebbe la sua messa in liquidazione controllata. L'avvio del procedimento (116) sarebbe eventualmente richiesto dal debitore entro i quarantacinque giorni successivi alla cessazione dei pagamenti (salvo che il debitore abbia già richiesto l'avvio di un procedimento di conciliazione). La procedura di liquidazione controllata avrebbe lo scopo di porre fine all'attività dell'impresa o di liquidare il suo patrimonio attraverso una cessione globale o separata dei suoi diritti e dei suoi beni (117). Nella sentenza di avvio della liquidazione controllata (118), il tribunale designerebbe un commissario liquidatore e nominerebbe, in qualità di liquidatore, un curatore o una persona scelta per le sue competenze in materia. Il liquidatore redigerebbe quindi, nel mese della sua designazione, una relazione sulla situazione dell'impresa, quindi procederebbe alle operazioni di liquidazione e alla verifica (119) dei crediti (120). Il ricavato della liquidazione sarebbe quindi ripartito tra i creditori a seconda del loro grado (creditori privilegiati e ipotecari, creditori che beneficiano di una garanzia mobiliare speciale, creditori chirografari, vale a dire non privilegiati, in proporzione dei rispettivi crediti).
(144)
Quando non esistono più passività esigibili e il liquidatore dispone di importi sufficienti per soddisfare i creditori, o quando la continuazione delle operazioni di liquidazione controllata è resa impossibile dall'insufficienza delle risorse, il tribunale pronuncia la chiusura della liquidazione controllata (121). Dopo la chiusura del procedimento, il debitore beneficia di un principio di non riapertura dei procedimenti sanzionatori. In altri termini, la dichiarazione di chiusura della liquidazione controllata per insufficienza di attivi non concede ai creditori la possibilità di rivalersi sul debitore, salvo (122) che il credito risulti da una condanna penale o da diritti connessi alla persona del creditore.
b) L'assenza di un meccanismo di garanzia a favore delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP
(145)
Come spiegato dall'esperto della Commissione nel caso postale, in alcune società commerciali, in particolare le società per azioni e le società a responsabilità limitata, i soci non sono di norma obbligati a rimborsare i debiti della struttura cui partecipano, oltre al loro apporto iniziale. In quanto società per azioni, le controllate dell'ente pubblico IFP rientrano proprio in questa categoria. Nel gruppo IFP come in qualsiasi altro gruppo di società, in caso di insolvenza di una controllata costituita sotto forma di società (in questo caso, di una società per azioni), in assenza di cauzioni, conferme, garanzie, lettere di intenzione o lettere amministrative di archiviazione (123) che la coinvolgano esplicitamente, la responsabilità della capogruppo è limitata alla perdita dei suoi conferimenti (come per qualsiasi altro azionista ordinario).
(146)
Tenuto conto dell'appartenenza dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate a uno stesso gruppo economico ai sensi del diritto della concorrenza, è opportuno verificare se, nel diritto societario francese, il rapporto di dipendenza economica nel quale si trovano le controllate rispetto alla capogruppo, in caso di insolvenza delle controllate di diritto privato, impegni automaticamente la responsabilità dell'ente pubblico IFP e, pertanto, mobilizzi risorse pubbliche, poiché lo Stato assicura la maggior parte del suo finanziamento e ha conferito all'ente pubblico una garanzia illimitata implicita.
(147)
In esito al presente esame approfondito, la Commissione può concludere che nel diritto civile e commerciale francese, in caso di insolvenza di una delle controllate, la responsabilità dell'azionista di controllo non viene in linea di principio invocata, salvo che si dimostri l'esistenza di una colpa dell'azionista di controllo nella gestione della controllata (i). I progetti previsti di recente, e in seguito abbandonati, di riforma del Codice civile, intesi a giusto titolo a estendere al caso del rapporto tra capogruppo e controllate di un gruppo il principio della responsabilità per fatto altrui, confermano che, al contrario, tale principio non esiste attualmente nel diritto francese (ii).
i) L'assenza di responsabilità generale dell'azionista derivante dalla sua controllata
(148)
Secondo la dottrina (124), l'organizzazione di un gruppo non può mai essere di per sé una fonte di responsabilità a cascata. Il diritto francese si attiene al principio della responsabilità personale formulato dall'articolo 1382 del Codice civile (125). Soltanto un fatto illecito, imputabile al comportamento della capogruppo, potrebbe quindi consentire di accedere al suo patrimonio.
(149)
In via preliminare, tenuto conto che, nel caso in esame, la capogruppo del gruppo IFP è una persona giuridica di diritto pubblico (l'ente pubblico IFP), la questione comporta un'ulteriore difficoltà: è opportuno in effetti chiedersi in primo luogo quale sia l'organo giurisdizionale (amministrativo o giudiziario) competente nel sistema francese per ricercare l'eventuale responsabilità di una persona giuridica di diritto pubblico che controlla una persona giuridica di diritto privato in liquidazione controllata.
(150)
La Commissione constata che, per quanto riguarda le azioni di responsabilità per insufficienza di risorse (126), il Tribunal des conflits ha a lungo ritenuto che fosse competente il tribunale giudiziario quando la persona pubblica è dirigente di diritto (127) e il tribunale amministrativo quando la persona pubblica è dirigente di fatto (128). Tuttavia, sembra che in materia la ripartizione delle competenze tra gli organi amministrativi e giudiziari sia fondata sul tipo di prestazioni fornite: servizio pubblico amministrativo o attività a carattere industriale o commerciale.
a)
Quando si tratta di un servizio pubblico amministrativo, la giurisprudenza anteriore, basata sulla gestione di diritto o di fatto, sembra essere stata abbandonata dal Tribunal des conflits (129) in seguito alla sua decisione Dipartimento della Dordogna (130): la Corte suprema si era pronunciata a favore della competenza del giudice amministrativo quando si tratta di un servizio pubblico amministrativo, a prescindere dal fatto che la persona pubblica sia un dirigente di diritto o di fatto della persona privata che esercita una funzione di servizio pubblico. Dopo aver rammentato, conformemente alla sentenza Blanco (131) che «la responsabilità che può ricadere sullo Stato o su altre persone giuridiche di diritto pubblico in seguito ai danni imputati ai loro servizi pubblici amministrativi è soggetta a un regime di diritto pubblico» (la sottolineatura è stata aggiunta) e che una diversa soluzione si impone se espressamente prevista dalla legge, il Tribunal des conflits ha ritenuto che dalla legge del 25 gennaio 1985 relativa al risanamento e alla liquidazione controllata delle imprese (attualmente codificata all'articolo L. 624-3 e seguenti del codice commerciale) non risulti «che il legislatore ha inteso, in deroga ai principi che disciplinano la responsabilità delle persone pubbliche, far rientrare nella sfera di competenza dei tribunali giudiziari la ricerca della responsabilità civile dello Stato o di altre persone giuridiche di diritto pubblico a titolo dell'esercizio di una funzione di servizio pubblico amministrativo» (la sottolineatura è stata aggiunta).
b)
Per contro, quando si tratta di un'attività a carattere industriale o commerciale, la competenza per esaminare la responsabilità civile di una persona giuridica di diritto pubblico che controlla un ente privato posto in liquidazione rientra chiaramente in ambito giudiziario. Nella decisione Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132), il Tribunal des conflits ha in particolare ritenuto che «se la ricerca della responsabilità dello Stato o di altre persone giuridiche di diritto pubblico a titolo dell'esercizio di un compito di servizio amministrativo rientra nella sfera di competenza dei tribunali amministrativi, tale azione rientra nell'ambito di competenze dei tribunali giudiziari quando la responsabilità dello Stato o della persona giuridica di diritto pubblico viene ricercata a titolo di un'attività a carattere industriale o commerciale senza che si debba distinguere se il soggetto pubblico interessato abbia agito in qualità di dirigente di fatto o di diritto» (la sottolineatura è stata aggiunta). Per giungere a tale conclusione nella causa allora in esame, il Tribunal des conflits ha escluso il carattere di servizio pubblico amministrativo delle attività condotte da una società per azioni dotata di comitato esecutivo e di consiglio di sorveglianza (la SEM Olympique d'Alès en Cévennes) sulla base di due considerazioni: il suo oggetto (133), da un lato, e le sue modalità di finanziamento (134), dall'altro lato.
(151)
Per quanto riguarda in particolare le società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat, controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP, dalle informazioni contenute nel fascicolo, in particolare quelle rammentate al considerando 159, emerge che il loro obiettivo è economico (135) e non amministrativo. Inoltre, gran parte delle risorse di queste imprese proviene da entrate di esercizio derivanti dalle loro attività economiche e non da un finanziamento pubblico. Infine, va sottolineato che queste controllate dell'ente pubblico IFP sono state create come società commerciali su iniziativa di una persona giuridica di diritto privato (136) (e non da una persona pubblica, in quanto il cambiamento dell'ente pubblico IFP in EPIC è avvenuto il 7 luglio 2006). Inoltre, il carattere industriale e commerciale delle attività di Axens, Beicip-Franlab e Prosernat era incontestabile, e, in caso di liquidazione controllata, gli organismi giurisprudenziali sarebbero senza dubbio competenti per un'eventuale azione relativa alla responsabilità nei confronti dell'ente pubblico IFP.
(152)
In queste condizioni, è opportuno verificare le condizioni di coinvolgimento della responsabilità dell'azionista di controllo rispetto alla giurisprudenza della Corte di cassazione. Orbene, per estendere un procedimento di liquidazione controllata avviato nei confronti di una determinata persona (la controllata) a un'altra persona giuridica (la capogruppo), le condizioni stabilite sono molto rigorose. In caso di controllata insolvente, le vittime delle sue azioni sono costrette a dimostrare il comportamento colpevole della capogruppo per ottenere un risarcimento, in particolare la negazione da parte della capogruppo della personalità giuridica della sua controllata (α) e la direzione colpevole della società controllata (β).
α) La negazione della personalità giuridica della controllata da parte della capogruppo
(153)
La giurisprudenza della Corte di cassazione ha stabilito la possibilità di estendere la responsabilità della capogruppo alle azioni delle sue controllate in due casi eccezionali (137): da un lato, quando il patrimonio delle controllate non è distinto da quello della capogruppo (ipotesi cosiddetta di «confusione del patrimonio») e, dall'altro lato, quando le controllate sono persone giuridiche fittizie (ipotesi cosiddetta di «carattere fittizio della persona giuridica»).
(154)
Per quanto riguarda la «confusione del patrimonio» (138), con tale nozione si definisce in genere la situazione in cui le rispettive contabilità delle due entità giuridiche distinte sono tali da rendere impossibile determinare a quale di loro si riferiscono i vari elementi dell'attivo o del passivo. Tuttavia, per dimostrare l'esistenza di una tale confusione di patrimoni, l'esistenza di legami, anche stretti, tra le società del gruppo, non è sufficiente. Allo stesso modo, l'identità dei soci o dei dirigenti, o l'identità della sede sociale (139), non consentono da sole di stabilire la confusione dei patrimoni. La formalizzazione dei rapporti tra gruppi nell'ambito delle convenzioni concluse dalla capogruppo e dalle sue controllate è sufficiente nella maggior parte dei casi per escludere qualsiasi possibilità di confusione dei patrimoni (140).
(155)
In due casi recenti, Metaleurop (141) e AOL Liberté (142), la Corte di cassazione sembra addirittura aver rafforzato il suo controllo delle condizioni di estensione di un procedimento nei confronti della capogruppo di un gruppo. L'integrazione, anche molto avanzata, delle società del gruppo, non comporta necessariamente la confusione dei patrimoni. Secondo la dottrina (143), «[n]è le convezioni di tesoreria e di scambio tra le due entità, né gli scambi di personale, né gli anticipi di fondi da parte della capogruppo, né la preponderanza della capogruppo sul potere di gestione della controllata, rivestono il carattere di disordine generalizzato dei conti che giustifichi una riunificazione dei patrimoni.» Sembra quindi particolarmente difficile impegnare la responsabilità di una capogruppo riguardo alle azioni di una delle controllate sul fondamento della confusione dei loro patrimoni (144), in quanto il livello di prova richiesto dalla Corte di cassazione per dimostrarla è estremamente elevato.
(156)
Nel caso in esame, è necessario constatare che la Commissione ha già rilevato che «[…] essendo l'ente pubblico IFP e le controllate in questione soggetti giuridici distinti, i loro conti sono separati» (145). Inoltre, le convenzioni concluse tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate, in particolare gli accordi esclusivi di trasferimento di tecnologie, o la messa a disposizione del personale (146), non rivestono il carattere di un disordine generalizzato dei conti che giustificherebbe una riunificazione dei patrimoni ai sensi della giurisprudenza della Corte di cassazione, in quanto ogni prestazione viene specificamente contabilizzata nei rispettivi bilanci di ogni entità del gruppo IFP, come sarà specificato in particolare nelle parti 7.1.4 e 7.3.
(157)
Per quanto riguarda il «carattere fittizio della persona giuridica», si tratta di caratterizzare l'assenza di elementi del contratto di società della controllata (affectio societatis) in modo da dimostrare che non ha una vita societaria effettiva. La Corte di cassazione (147) ritiene di essere in presenza di una società fittizia quando la persona giuridica nei confronti della quale si avvia il procedimento ha soltanto un'esistenza apparente, in quanto non ha un'attività distinta (148) da quella dell'interessato, persona fisica o giuridica.
(158)
Sulla base delle informazioni a disposizione del pubblico (149), la Commissione sottolinea inoltre che l'ente pubblico IFP e Axens, Beicip-Franlab e Prosernat non hanno le stesse coordinate né le stesse sedi di attività.
a)
L'ente pubblico IFP è iscritto al registro del commercio e delle società (in appresso «RCS») di Nanterre con il numero B 775 729 155, e la sua sede sociale è situata a Rueil-Malmaison (150). L'ente pubblico IFP dispone di due istituti, situati in Francia, rispettivamente a Solaize (151) e a Pau (152).
b)
Axens è iscritta all'RCS di Nanterre con il numero B 599 815 073 e anche la sua sede sociale è situata a Rueil-Malmaison, ma a un indirizzo diverso da quello (153) della capogruppo. Anche i suoi centri di attività sono situati in luoghi diversi da quelli della capogruppo, nella maggior parte dei casi al di fuori della Francia: negli Stati Uniti a Houston (Texas), a Princeton (New Jersey), a Savannah (Georgia) e a Calvert City (Kentucky), in Canada a Brockville (Ontario), in Cina a Pechino, in Giappone a Tokyo, in India a New Delhi, in Bahrein, e in Russia a Mosca;
c)
Beicip-Franlab è iscritta all'RCS di Nanterre con il numero B 679 804 047, e anche la sua sede sociale è situata a Rueil-Malmaison, ma a un indirizzo diverso da quello (154) della capogruppo e di Axens. Dispone di filiali e di uffici in vari paesi del mondo, in particolare in Bahrein, ad Abu Dhabi, in Libia a Tripoli, in Malesia a Kuala Lumpur, negli Stati Uniti a Houston in Texas, in Messico a Villahermosa, in Brasile a Rio de Janeiro e in Russia a Mosca;
d)
Prosernat è iscritta all'RCS di Nanterre con il numero B 315 251 330 e la sua sede sociale è situata a Puteaux (155). La società afferma (156) di essere presente in una ventina di paesi nel mondo, in particolare nell'America meridionale (Argentina, Brasile, Venezuela), in Europa (Gran Bretagna, Italia, Norvegia), nell'Africa settentrionale (Algeria, Egitto), nei paesi del Golfo (Arabia Saudita, Emirati Arabi Uniti, Kuwait, Oman, Qatar), in Iran, in Russia e nella Comunità degli Stati indipendenti, nonché nell'Asia sudorientale.
(159)
Inoltre, nel caso in esame, le attività economiche svolte da ciascuna delle controllate sono effettive, per cui non possono ragionevolmente essere definite fittizie, tanto più che la Corte di cassazione si dimostra molto rigorosa quando si tratta di considerare «fittizia» una persona giuridica (157).
a)
La società Axens, creata nel 2001, svolge effettivamente un'attività economica sul mercato dei catalizzatori e delle tecnologie per le raffinerie e le industrie petrolchimiche, per la quale impiega più di 600 persone, e grazie alla quale ogni anno registra un fatturato di circa 300 milioni di euro.
b)
La società Beicip-Franlab, creata nel 1967, svolge un'attività effettiva nello sviluppo e nella distribuzione di software nel settore «esplorazione-giacimenti», nonché nella realizzazione di studi e nella fornitura di consulenza. Questa attività coinvolge più di un centinaio di dipendenti e registra ogni anno un fatturato di una quarantina di milioni di euro.
c)
La società Prosernat, acquisita nel 2001, è attiva nel settore degli studi e dei servizi di produzione di attrezzature per il trattamento del gas e il recupero dello zolfo. Per svolgere questa attività, l'impresa impiega circa 70 persone e realizza un fatturato di una cinquantina di milioni di euro.
(160)
Da quanto precede consegue che, al di fuori del caso dell'errore di gestione che sarà valutato ai considerando da 161 a 164, i casi estremamente limitati - carattere fittizio della persona giuridica della controllata o confusione dei patrimoni della controllata e della capogruppo - previsti dalla giurisprudenza per impegnare la responsabilità della capogruppo per le sue controllate non sono chiaramente soddisfatti nel caso in esame. Di conseguenza, la Commissione ritiene che non esistano le condizioni per chiamare in causa automaticamente la responsabilità dell'ente pubblico IFP in caso di liquidazione delle sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat.
β) La responsabilità per la cattiva amministrazione della controllata da parte della società madre
(161)
Di solito una società madre viene considerata responsabile per gli errori commessi nello svolgimento del controllo sulla controllata (158). Quando quest'ultima ha commesso errori nel controllo che deve svolgere sulla gestione delle sue controllate, «in particolare per i gruppi di società, la giurisprudenza autorizza a chiamare in causa la responsabilità della capogruppo» (159). La dottrina ritiene che l'errore di gestione della capogruppo, che si è comportata come dirigente di diritto o di fatto della controllata in difficoltà, possa impegnarne la responsabilità (160) in caso di liquidazione. In effetti, la capogruppo può essere ritenuta responsabile nella sua veste di socio della controllata (161) se ad essa possono essere imputati errori all'origine delle difficoltà della società controllata (162).
(162)
Il diritto comune prevede quindi la responsabilità dei dirigenti nei confronti della loro società, dei suoi soci o dei suoi creditori (163). Nel caso di un gruppo, i creditori di una delle controllate in cessazione dei pagamenti cercheranno di dimostrare che la capogruppo ha rivestito la funzione di dirigente - di diritto o di fatto (164) - della controllata. La responsabilità per colpa di una capogruppo nei confronti della sua controllata è quindi in particolare sancita dal diritto delle procedure concorsuali (165), e più precisamente nel quadro dell'azione di responsabilità per insufficienza di risorse (166), a condizione che tale società si sia comportata come dirigente (167) della sua controllata. Tuttavia, perché possa essere chiamata in causa la responsabilità per errore della società madre, è necessario fornire la prova di tale errore e, soprattutto, del nesso causa effetto tra l'errore e il danno subito in seguito al comportamento della controllata (168).
(163)
In ogni caso, da quanto precede risulta che tali chiamate in causa non costituiscono in alcun caso azioni di garanzia, poiché si basano sempre sulla responsabilità per colpa della capogruppo. Tali azioni non possono inoltre stabilire un principio generale di responsabilità della capogruppo per le sue controllate, che ignorerebbe il principio della limitazione della responsabilità dell'azionista ai suoi conferimenti di capitale iniziali alle società per azioni, ad eccezione delle ipotesi in cui tali società per azioni siano entità fittizie o abbiano un patrimonio confuso con la loro capogruppo, che possono essere escluse nel caso in esame.
(164)
In definitiva, dalla giurisprudenza della Corte di cassazione emerge che il ricorso al principio della responsabilità per colpa della capogruppo nella gestione della controllata non è in alcun caso un meccanismo equivalente a un regime di garanzia.
ii) I recenti progetti di riforma della responsabilità per fatto altrui
(165)
Allo stato attuale del diritto, sembra quindi, in base alle conclusioni di una recente relazione di informazione parlamentare (169) che «le soluzioni date dalla giurisprudenza pongono in evidenza l'ostacolo costituito dalla personalità giuridica nel quadro dell'imputabilità della responsabilità» (170) (la sottolineatura è stata aggiunta).
(166)
Tale ostacolo sembra dirimente al punto tale che di recente in Francia è stato avviato un dibattito sull'opportunità di una riforma del Codice civile che estenderebbe alle situazioni di dipendenza economica la responsabilità per fatto altrui (171) (in particolare per i rapporti nei quali si trovano le controllate di un gruppo rispetto alla capogruppo). Alcune associazioni di consumatori (172) citate nella relazione parlamentare summenzionata sembrano in particolare deplorare che la tecnica della «costituzione di controllate» di società consenta, in caso di ulteriore controversia, a talune entità di far valere la disomogeneità giuridica delle società del gruppo quando si tratta della responsabilità di una controllata, mentre le offerte commerciali hanno proposto l'immagine di un gruppo di società del tutto integrate che offrono una serie di prestazioni.
(167)
L'articolo 1355 della bozza di progetto Catala (173) ha recentemente proposto di instaurare un nuovo fondamento per la responsabilità per fatto altrui, che rimetterebbe in discussione il principio dell'autonomia giuridica delle controllate.
«Articolo 1355
Si è pienamente responsabili dei danni causati dalle persone di cui si disciplina il modo di vivere o di cui si organizza, regolamenta o controlla l'attività nel proprio interesse. […]»
(168)
I commenti formulati dai redattori della bozza di progetto sono illuminanti riguardo alle novità proposte dal testo in materia di responsabilità extracontrattuale per fatto altrui. La sua adozione aggiungerebbe come possibile fondamento «il fatto di disciplinare e organizzare l'attività altrui nell'interesse personale di chi esercita il controllo» (174), modificando in maniera molto profonda lo stato attuale del diritto, tanto più che tali responsabilità sarebbero rigorose: non sarebbero «subordinate alla prova della colpa del responsabile, ma a quella di un fatto che avrebbe potuto impegnare la responsabilità personale dell'autore diretto se non avesse agito sotto il controllo di altri» (175).
(169)
Il secondo comma dell'articolo 1360 della bozza di progetto stabilisce questo principio nel caso della responsabilità della capogruppo di un gruppo di società verso le proprie controllate:
«Articolo 1360
[…] Allo stesso modo, è responsabile chi controlla l'attività economica o patrimoniale di un professionista in situazione di dipendenza, pur agendo per proprio conto, quando la vittima stabilisce che il fatto dannoso è in relazione con l'esercizio del controllo. Questo vale in particolare nel caso delle capogruppo per i danni causati dalle loro controllate o dai concedenti per i danni causati dai loro concessionari» (la sottolineatura è stata aggiunta).
(170)
Da quanto precede risulta che, per contro, allo stato attuale del diritto francese, l'invocazione della responsabilità della società madre per la sua controllata presuppone, come illustrato in precedenza, che sia fornita la prova della colpa della prima nella situazione della seconda.
(171)
Per quanto riguarda la possibile evoluzione del diritto positivo francese, la Commissione prende atto del fatto che la riforma prevista su questo punto sembra essere stata abbandonata. In effetti, nel quadro della relazione parlamentare summenzionata, il gruppo di lavoro della commissione legislativa si è dichiarato a sfavore di qualsiasi «affermazione dell'esistenza di una responsabilità senza colpa derivante da uno stato di dipendenza economica» (raccomandazione n. 19). Una riforma in questo senso sembra essere diventata irrilevante, in quanto non figura in particolare nella proposta di legge n. 657 relativa alla riforma della responsabilità civile (176) presentata nel corso della sessione ordinaria 2009-2010 (protocollata presso la presidenza del Senato il 9 luglio 2010).
(172)
In conclusione, contrariamente alla responsabilità dello Stato in caso di insolvenza dei suoi organismi pubblici, che ha le caratteristiche di un meccanismo di garanzia per via, in particolare, della sua automaticità, allo stato attuale del diritto francese non esiste l'invocazione implicita e automatica della responsabilità delle capogruppo per le azioni delle loro controllate di diritto privato poste in liquidazione controllata.
B. I creditori delle controllate dell'ente pubblico IFP non dispongono di alcuna garanzia riguardo al mantenimento della loro esistenza e/o dei loro obblighi
(173)
Sulla base di quanto precede, la Commissione può concludere che se, in quanto società per azioni, le controllate dell'ente pubblico IFP si sciogliessero in seguito a un procedimento di liquidazione, i loro diritti e obblighi scomparirebbero insieme a loro. In tali circostanze, l'azionista di controllo, ossia l'ente pubblico IFP, disporrebbe della facoltà di apportare capitali (177) per evitare il loro scioglimento e liquidazione. Tale apporto di fondi potrebbe quindi garantire il mantenimento dei crediti detenuti da terzi sulle controllate.
(174)
Tuttavia, si tratterebbe quindi di una scelta strategica dell'ente pubblico e non di un obbligo giuridico che si imporrebbe automaticamente ad esso. Tale scelta sarebbe inoltre rigorosamente disciplinata dal diritto degli aiuti di Stato: nell'ipotesi in cui non sia giustificato da un comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato, l'intervento di apporto di capitali resterebbe sottoposto al controllo (e all'accordo) preventivo della Commissione europea, previa notifica da parte delle autorità francesi.
(175)
La Commissione può pertanto concludere che in caso di procedimento di liquidazione, i creditori delle controllate dell'ente pubblico IFP non dispongono di alcuna certezza riguardo al pagamento dei loro crediti.
C. Conclusione sull'assenza di garanzia di Stato a copertura delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP
(176)
Sulla base di quanto precede, la Commissione può concludere che, a differenza dei creditori dell'ente pubblico IFP, i creditori delle controllate di diritto privato del gruppo IFP non dispongono di una garanzia sul rimborso dei singoli crediti né sul mantenimento dell'esistenza delle società per azioni in caso di liquidazione. Ne consegue che le controllate di diritto privato non sono coperte dalla garanzia illimitata di cui beneficia l'ente pubblico IFP per via del suo status giuridico. La Commissione basa la sua analisi sul fatto che i creditori delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP:
-
restano sottoposti ai procedimenti di diritto comune in materia di risanamento e di liquidazione di imprese;
-
non possono, allo stato attuale del diritto francese, invocare automaticamente la responsabilità dell'azionista di controllo delle controllate, ossia l'ente pubblico IFP (e pertanto dello Stato francese) in seguito alle azioni delle sue collegate: devono fornire la prova preventiva che l'ente pubblico ha commesso un errore, il che esclude che tale responsabilità sia automatica, e possa quindi essere assimilata a un meccanismo di garanzia.
(177)
La Commissione sottolinea che ha già adottato conclusioni simili in altri casi in cui ha ritenuto che una società per azioni detenuta al 100 % da un ente pubblico o dallo stesso Stato non fosse coperta dalla garanzia pubblica illimitata di cui beneficiava il suo azionista. Per quanto riguarda le società per azioni detenute direttamente dallo Stato, nel 2003 la Commissione ha ritenuto, nella causa EDF (178), che la trasformazione di un EPIC in società per azioni di diritto comune, e quindi il suo assoggettamento al diritto comune fallimentare, comportasse la soppressione della garanzia di cui l'impresa beneficiava fino a quel momento. Questo orientamento è stato di recente ribadito quando la stessa La Poste è stata trasformata in società per azioni (179) detenuta al 100 % dallo Stato. Per quanto riguarda le società per azioni detenute da organismi pubblici, la Commissione ha riconosciuto, nella decisione summenzionata relativa alla creazione di La Banque Postale, che lo status giuridico di una società per azioni controllata interamente detenuta da un organismo pubblico (in questo caso, da La Poste, che all'epoca aveva uno status giuridico di diritto pubblico assimilabile a un EPIC) consentiva di per sé di escludere l'esistenza di una garanzia illimitata al suo livello (180).
7.1.2 CARATTERE ECONOMICO DELLE ATTIVITÀ DELL'ENTE PUBBLICO IFP COPERTE DALLA GARANZIA ILLIMITATA
(178)
Come già precisato dalla Commissione nelle sue decisioni precedenti relative all'ente pubblico IFP (181), in base al suo status, l'ente pubblico IFP assolve tre funzioni
-
una funzione di ricerca e sviluppo nel campo della prospezione petrolifera e di gas e delle tecnologie di raffinazione e petrolchimica,
-
una funzione di formazione di ingegneri e tecnici,
-
una funzione di informazione e di documentazione dei settori.
(179)
Le autorità francesi, come rammentato al considerando 31, ritengono che l'ente pubblico IFP sia un organismo di ricerca cui è stata attribuita una triplice funzione di interesse generale (ricerca, formazione e documentazione).
(180)
La Commissione ritiene inoltre, riguardo alle funzioni ad esso attribuite, che l'ente pubblico IFP possa essere definito un «organismo di ricerca» ai sensi del punto 2.2., lettera d), della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (182) (in appresso, la «disciplina comunitaria R&S&I»): il suo scopo principale è svolgere attività di ricerca fondamentale (183), di ricerca industriale (184) o di sviluppo sperimentale (185) e di diffonderne i risultati, mediante l'insegnamento, la pubblicazione o il trasferimento di tecnologie.
(181)
Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia (186), il finanziamento pubblico delle attività svolte da un organismo di ricerca (inclusa la loro copertura mediante una garanzia pubblica illimitata) può (187) comportare la concessione di un aiuto di Stato purché l'organismo in questione svolga un'attività economica, vale a dire un'attività che consista nell'offrire beni o servizi su un dato mercato (188), indipendentemente dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento.
(182)
Per quanto riguarda il carattere economico (o non economico) delle attività svolte dagli organismi di ricerca, la Commissione ha precisato nel corso della sua prassi decisionale (189) ciò che considera rientrante nell'una o nell'altra categoria.
(183)
Per quanto riguarda le principali attività degli organismi di ricerca, la Commissione ritiene che costituiscano in linea di principio attività di tipo non economico, in particolare:
-
le attività di formazione per disporre di maggiori risorse umane meglio qualificate;
-
le attività di R&S svolte in maniera indipendente in vista di maggiori conoscenze e di una migliore comprensione, inclusa la R&S in collaborazione;
-
la diffusione dei risultati della ricerca.
(184)
Ritiene inoltre che le attività di trasferimento di tecnologia (concessione di licenze, creazione di spin-off e altre forme di gestione di conoscenza create dagli organismi di ricerca) rivestano carattere non economico qualora siano «di natura interna» (190) e tutti i redditi provenienti da dette attività siano reinvestiti nelle attività principali degli organismi di ricerca.
(185)
Per contro, la Commissione ritiene che la ricerca svolta nell'ambito di contratti con l'industria, la cessione in locazione di infrastrutture di ricerca o i lavori di consulenza (191) rivestano un carattere economico.
(186)
Nel caso in esame, la garanzia illimitata conferita all'ente pubblico IFP in considerazione del suo status giuridico di EPIC copre le sue attività non economiche (non sollevando di per sé alcun problema riguardo al diritto degli aiuti di Stato) e le sue attività economiche, che sono di due tipi.
(187)
Per quanto riguarda il primo tipo di attività economiche, pur ritenendo, come indicato al considerando 31, che le attività dell'ente pubblico IFP siano in gran parte non economiche, le autorità francesi hanno riconosciuto, nelle loro lettere del 13 gennaio e del 16 luglio 2010, che al di fuori del campo di attività esclusivo delle sue controllate, l'ente pubblico IFP effettuava prestazioni di servizio consistenti essenzialmente nella locazione di materiali e di locali, nella messa a disposizione di personale e nella fornitura di servizi giuridici a favore delle controllate, nonché prestazioni di ricerca contrattuale per conto di terzi e per conto delle sue controllate. Come indicato al considerando 185, tali attività hanno un carattere economico nel senso abitualmente attribuito dalla Commissione.
(188)
Per quanto riguarda il secondo tipo di attività economiche, i trasferimenti di tecnologie come la concessione di licenze, la creazione di spin-off o altre forme di gestione di conoscenza create dagli organismi di ricerca costituiscono in linea di principio, come rammentato al considerando 184, attività non economiche, se sono di natura interna e se i tutti i redditi provenienti da dette attività sono reinvestiti nella ricerca pubblica. Nel caso in esame, tuttavia, come la Commissione ha concluso nella decisione C 51/2005 summenzionata, le relazioni molto specifiche esistenti tra l'ente pubblico IFP e alcune delle sue controllate di diritto privato sono tali che «[…] alcune attività dell'IFP esulano dal campo delle sue attività non economiche poiché danno luogo a uno sfruttamento commerciale da parte delle sue controllate» (192). La Commissione, infatti, è giunta alla conclusione che le controllate in questione non possono considerarsi operatori autonomi dalla loro capogruppo perché le loro attività si integrano nella strategia di sviluppo dell'IFP, l'istituto esercita un controllo non soltanto legale bensì anche di fatto, una serie di accordi esclusivi dimostra l'esistenza di una forte integrazione economica e, infine, l'IFP e le controllate in questione hanno un'immagine comune presso gli operatori dei settori interessati. I trasferimenti di tecnologie, in particolare quelli risultanti dai lavori di ricerca industriale (193), tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat devono quindi essere considerati attività economiche ai sensi del diritto della concorrenza.
7.1.3 PORTATA DELLA PRESENTE DECISIONE
(189)
Dalla parte 7.1.1 risulta che sono coperte dalla garanzia statale soltanto le attività svolte direttamente dall'ente pubblico IFP, a differenza delle attività svolte dalle sue controllate di diritto privato, che non rientrano nell'ambito di copertura della garanzia.
(190)
Inoltre, tra le attività svolte direttamente dall'ente pubblico IFP, soltanto la copertura di quelle aventi carattere economico mediante la garanzia statale comporta eventualmente un aiuto di Stato, purché siano soddisfatte anche le altre condizioni previste dall'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(191)
Infine, dalla parte 7.1.2 risulta che le attività economiche si limitano, da un lato, alle attività di ricerca contrattuale svolte dall'ente pubblico IFP e, dall'altro lato, alle attività di trasferimento di tecnologie nei settori di attività esclusivi delle controllate Axens, Prosernat e Beicip-Franlab, nonché alle attività di locazione di infrastrutture, di messa a disposizione di personale e di fornitura di servizi giuridici.
7.1.4 ESISTENZA DI UN VANTAGGIO SELETTIVO PER IL GRUPPO IFP
(192)
Per analizzare gli eventuali vantaggi che il gruppo IFP potrebbe trarre dalla garanzia illimitata concessa alla società madre, ossia l'ente pubblico IFP, in virtù del suo status giuridico di EPIC, la Commissione procederà in due tempi: esaminerà in primo luogo gli eventuali vantaggi derivanti per la capogruppo (7.1.4.1) prima di valutare quelli potenzialmente trasferiti alle sue controllate (7.1.4.2).
7.1.4.1 Vantaggi derivanti per l'ente pubblico IFP
(193)
Nella decisione di avvio del procedimento summenzionata, conformemente al punto 2.1.3 della comunicazione sulle garanzie summenzionata, la Commissione ha precisato che ritiene che l'ente pubblico IFP potrebbe trarre vantaggio dal suo status giuridico di EPIC principalmente attraverso condizioni di finanziamento (194) preferenziali sui mercati dei capitali, vantaggio derivante dall'inapplicabilità dei procedimenti di diritto comune in materia di risanamento e di liquidazione controllata alle persone giuridiche di diritto pubblico. Inoltre, in caso di insolvenza dell'ente pubblico, la Commissione ha sottolineato che la garanzia dello Stato riguarderebbe tutti i crediti dell'ente pubblico IFP, che, come precisato al considerando 71 della decisione di avvio del procedimento, «possono essere non soltanto finanziari ma anche commerciali o di altra natura», in particolare crediti detenuti dai fornitori (le cui fatture non sono state pagate), o dai clienti (ai quali non sono stati prestati i servizi).
(194)
In esito all'esame approfondito della misura in questione, la Commissione ritiene che sia opportuno analizzare l'esistenza di un eventuale vantaggio a favore dell'ente pubblico IFP a livello dei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari (A), con i suoi fornitori (B) e con i suoi clienti (C).
A. Assenza di vantaggi a livello dei rapporti con gli istituti bancari e finanziari
(195)
Nella decisione di avvio del procedimento summenzionata, pur riconoscendo che l'ente pubblico IFP non è oggetto di valutazione finanziaria da parte di un'agenzia di rating esterna (195), la Commissione pone in evidenza che i finanziamenti accordati all'ente pubblico IFP sono necessariamente oggetto di una valutazione del rischio di mancato pagamento da parte dei creditori (196). Considerando che l'ente pubblico IFP «fa ricorso al mercato del credito per finanziare il suo debito», la Commissione afferma che non può escludere, nella fase dell'esame preliminare, che quest'ultimo possa beneficiare di un vantaggio economico legato alla presa in considerazione, nella valutazione dei mercati finanziari, del ruolo di garante in ultima istanza svolto dallo Stato riguardo ai debiti dell'ente pubblico IFP.
(196)
In esito a un esame approfondito, la Commissione prende atto degli elementi trasmessi dalla Francia menzionati al precedente considerando 64 più sopra, che sono riassunti nella tabella 1 del presente considerando (nella quale la sigla «KEUR» significa «migliaia di euro»).
Tabella 1
Indebitamento dell'ente pubblico IFP per il periodo 2005-2010
Organismo:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
in KEUR
in KEUR
in KEUR
in KEUR
in KEUR
in KEUR
Prestiti e debiti presso istituti di credito (197)
Scadenze inferiori a un anno (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Scadenze superiori a un anno (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) di cui linee di credito bancario e saldi passivi di banche
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Tasso di interesse dei prestiti e dei debiti contratti presso istituti di credito:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Prestiti a medio e lungo termine
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Misure di sostegno bancarie e linee di credito a breve termine
[Banca n. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banca n. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banca n. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banca n. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Da questi elementi emerge che, per quanto riguarda le scadenze superiori a un anno, dal suo cambiamento di status giuridico l'ente pubblico IFP non ha fatto ricorso a prestiti di istituti di credito, vale a dire nel periodo tra il 2006 e il 2009 per il quale sono disponibili i dati. Nello stesso periodo successivo al cambiamento di status giuridico, l'ente pubblico IFP ha fatto ricorso a prestiti con scadenza inferiore a un anno soltanto una volta, nel 2009, per un importo irrilevante di […] (*) euro. Va inoltre constatato che il tasso applicato all'epoca dalla [Banca n. 3] (**) (EONIA + […] (*) %) era di […] (*) punti base più elevato (con tutti gli altri fattori costanti) del tasso negoziato dall'ente pubblico IFP nel 2005 presso la [Banca n. 1] (**) (EONIA + […] (*) %), quando era ancora una persona giuridica di diritto privato, e quindi non era ancora coperto dalla garanzia statale di cui attualmente usufruisce grazie al suo status giuridico di ente pubblico.
(198)
Per quanto riguarda in modo specifico il 2010, le autorità francesi hanno precisato che l'ente pubblico IFP aveva ricevuto quattro proposte di linee di credito di […] (*) euro, con tassi a un anno compresi tra EONIA + […] (*) % presso la [Banca n. 4] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro) o della [Banca n. 5] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro) e EONIA + […] (*) % presso la [Banca n. 3] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro) o della [Banca n. 1] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro). L'ente pubblico IFP ha anche ricevuto un'altra offerta «spot» dalla [Banca n. 3] (**) (in funzione della durata di prelievo scelta), per un tasso pari a EURIBOR + […] (*) %. La Commissione prende atto del fatto che questi tassi equivalgono a quelli negoziati dall'ente pubblico IFP prima del suo cambiamento di status giuridico del 2006, quando era ancora una persona giuridica di diritto privato non coperta da una garanzia statale.
(199)
Tenuto conto di quanto precede, la Commissione riconosce che, nel periodo compreso tra il cambiamento del suo status giuridico e il 2010, l'ente pubblico IFP non ha tratto un effettivo vantaggio economico dal suo status giuridico di EPIC nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari. In altri termini, risulta che il possibile vantaggio che l'impresa avrebbe potuto trarre dalla garanzia illimitata sotto forma di tasso di interesse per prestiti più favorevole rispetto alle condizioni di mercato non si è concretizzato nel periodo considerato.
(200)
È ovvio che tale conclusione vale soltanto per il passato, poiché la Commissione non può presumere i comportamenti futuri degli operatori del mercato né l'evoluzione della loro percezione degli effetti della garanzia statale sul rischio di mancato pagamento dell'ente pubblico IFP. Nel quadro delle relazioni annuali che le autorità francesi saranno chiamate in futuro a trasmettere alla Commissione, sarà opportuno che le autorità francesi forniscano informazioni relative ai livelli e alle condizioni di indebitamento dell'ente pubblico IFP e la prova che i prestiti sono conformi alle condizioni di mercato, o aggiungano l'equivalente lordo dell'aiuto corrispondente nella stima degli importi massimi degli effetti della garanzia secondo una metodologia analoga a quella descritta nella Tabella 6 riportata al considerando 300.
(201)
Infine, la Commissione prende atto della proposta delle autorità francesi intesa a riportare, per ciascuna operazione, la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto):
«L'emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all'IFP per il pagamento del credito.»
(202)
In questo contesto, tale impegno, unito a tutti gli altri obblighi che incombono alla Francia, e benché non consenta di risolvere da solo la questione dell'esistenza della garanzia, permetterà eventualmente di applicare l'eccezione del rischio accettato e di limitare in misura considerevole le eventuali ripercussioni negative della garanzia.
B. Vantaggio a livello dei rapporti con i fornitori
(203)
Per quanto riguarda i fornitori, a differenza di quanto indicato dalle autorità francesi (cfr. considerando 65), non è sufficiente che l'ente pubblico IFP sia sottoposto, dal diritto dell'Unione europea o dal diritto nazionale, all'obbligo di indire una gara per evitare di trarre vantaggio dal suo status giuridico di EPIC: nel quadro degli appalti pubblici organizzati, ogni fornitore candidato può prevedere l'impossibilità di fallimento dell'ente pubblico IFP quando risponde a una gara d'appalto. È anche opportuno, in materia di acquisti pubblici, distinguere tra la riduzione dei prezzi legata agli incrementi di efficacia che consentono di creare concorrenza tra i candidati durante le gare d'appalto, che, come sottolineato dalla Commissione nella relazione citata dalle autorità francesi, costituisce un effettivo «beneficio sociale», e la riduzione dei prezzi derivante dalla valutazione più favorevole delle controparti contrattuali del rischio di insolvenza di un'entità di cui sanno che è protetta dal rischio di liquidazione controllata in virtù del suo status giuridico di organismo pubblico. Questi due fattori, pur tendendo entrambi a favorire una riduzione dei prezzi degli approvvigionamenti pubblici, hanno caratteristiche intrinsecamente diverse e pertanto la Commissione non ha motivo di imputare gli effetti del secondo al primo.
(204)
Per calcolare la riduzione dei prezzi derivante dalla valutazione più favorevole del rischio di insolvenza di un EPIC da parte dei suoi fornitori, la Commissione intende ragionare in termini di costo della copertura del rischio equivalente. In effetti, in mancanza di garanzia dello Stato, un fornitore dell'ente pubblico IFP che intenda beneficiare di una garanzia comparabile, ossia tutelarsi completamente contro il rischio di insolvenza della controparte contrattuale, potrebbe far ricorso ai servizi di un istituto di credito o di assicurazione specializzato. La copertura contro il rischio di insolvenza è infatti proposta in particolare dalle società specializzate nel factoring (199).
(205)
La Commissione sottolinea che la remunerazione di un servizio di factoring comprende due elementi:
a)
una commissione di finanziamento (o interessi passivi), calcolata secondo un principio di proporzionalità temporale per coprire il finanziamento anticipato dell'anticipo concesso al fornitore, che dipende in particolare dal tasso di interesse in vigore al momento della cessione dei crediti;
b)
una commissione di factoring propriamente detta, compresa (200) tra 0,7 % e 2,5 % del fatturato assegnato, con un tasso medio dell'1,5 %, calcolata sull'importo dei crediti trasferiti per il pagamento dei servizi di gestione contabile, di recupero e di garanzia di buon fine.
(206)
Nella lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno affermato che, a loro avviso, le considerazioni della Commissione sul ruolo del factoring sono basate su una valutazione inadeguata dei motivi per i quali un'impresa può fare ricorso a questo tipo di servizio. Le autorità francesi riconoscono che le società di factoring possono assicurare tre prestazioni di anticipo di cassa, di recupero e di garanzia dei crediti, precisando tuttavia che possono offrire questi servizi congiuntamente o separatamente. Sulla base di uno studio realizzato nel 2009 dalla Banque de France (201), aggiungono che, tra i vari servizi, la gestione delegata, ossia un'operazione di finanziamento senza recupero dei crediti, diventerebbe preponderante nell'ambito dell'offerta dei factor e pertanto il ricorso al factoring si ridurrebbe sempre più a una semplice operazione di cassa per il fornitore. La Commissione prende atto di questa osservazione.
(207)
Inoltre, le autorità francesi hanno comunicato l'importo dei pagamenti effettuati dall'ente pubblico IFP ad alcuni factor (202) dal 2004 (a copertura degli approvvigionamenti necessari per i due tipi di attività, economiche e non economiche):
Tabella 2
Ricorso al factoring dei fornitori dell'ente pubblico IFP per il periodo 2004 - 2010
Anno
Numero di fornitori interessati
Pagamenti a factor
(in euro)
Numero di fatture interessate
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Tutto il periodo
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Le autorità francesi constatano che, a partire dal cambiamento del suo status giuridico nel 2006, i pagamenti effettuati dall'ente pubblico IFP a factor sono aumentati. Ne deducono che tale evoluzione invaliderebbe il ragionamento della Commissione sulla percezione di terzi riguardo al rischio di insolvenza degli EPIC. Ritengono in effetti che se l'ente pubblico IFP avesse beneficiato di una copertura del suo rischio di insolvenza da parte dello Stato a partire dal 2006, il ricorso ai servizi di factor avrebbe dovuto essere meno frequente o totalmente inesistente a partire da tale data.
(209)
Poiché, come indicato dalle autorità francesi al considerando 206, il ricorso al factoring è legato sempre più a esigenze di anticipi di cassa (aumento del servizio di gestione delegata) e sempre meno all'assunzione del rischio di inadempimento (riduzione del servizio di recupero, finanziamento e garanzia), e, nei conti dell'ente pubblico IFP, non è possibile distinguere il ricorso dei suoi fornitori al factoring per tipo di prestazione, la Commissione ritiene al contrario che l'evoluzione constatata dall'ente pubblico IFP non consenta di invalidare il suo ragionamento, e ancor meno di dimostrare che i fornitori dell'ente pubblico IFP avrebbero tratto la conclusione di un aumento del rischio di insolvenza di quest'ultimo in seguito alla modifica del suo status giuridico.
(210)
La Commissione riconosce che non può fornire una stima esatta dell'importo del premio che sarebbe necessario per tutelare i fornitori contro il rischio di insolvenza dell'ente pubblico IFP, se non beneficiava già di una garanzia dello Stato. La Commissione constata tuttavia che, tenuto conto che la commissione di factoring menzionata al considerando 205.b) fornisce in realtà tre prestazioni distinte (recupero, finanziamento e garanzia contro il rischio di inadempimenti), l'importo massimo menzionato del 2,5 %, del fatturato garantito, costituisce in ogni caso un incremento del premio che sarebbe necessario per coprire il solo rischio di insolvenza.
(211)
In ogni caso, le autorità francesi si riservano la possibilità di notificare una metodologia più precisa per stimare il vantaggio conferito dalla garanzia all'ente pubblico nei suoi rapporti con i suoi fornitori. Fondata su uno studio economico su cui sono state espresse opinioni contrastanti nel quadro dell'istruttoria, questa metodologia potrà essere oggetto di un'eventuale decisione positiva della Commissione ed essere utilizzata dalla Francia per adempiere gli obblighi di informazione precisati nel dispositivo della presente decisione.
(212)
Per quanto riguarda gli importi in questione, nella loro lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno sostenuto che il costo di acquisizione di beni e servizi è direttamente incorporato nei tassi di valorizzazione del personale assegnato alle attività interessate dall'acquisizione di detti beni e servizi (204). Inoltre, per quanto riguarda le attività di rifatturazione del personale distaccato e di locali, queste ultime non comportano alcuna spesa specifica rilevante, poiché tutti i relativi costi sono già integrati nei costi di struttura dell'ente.
(213)
Infine, in merito ai beni e ai servizi specificamente acquisiti per svolgere unicamente attività economiche, l'importo annuale medio di forniture rappresenta, secondo le autorità francesi, soltanto una frazione minima (205) del fatturato medio annuale realizzato dall'ente pubblico IFP. Per la ricerca contrattuale, sulla base delle informazioni raccolte dall'ente pubblico IFP tramite il suo sistema di contabilità analitica, l'importo annuale medio delle forniture acquisite dall'ente pubblico per fornire le sue prestazioni tra il 2006 e il 2009 è pari a […] (*) euro all'anno.
(214)
La Commissione ritiene che, per lo svolgimento delle sue attività economiche, l'ente pubblico IFP abbia beneficiato di un vantaggio economico effettivo, consistente in una riduzione dei prezzi praticati dai suoi fornitori, la cui conseguenza è stata una valutazione più favorevole da parte di questi ultimi del rischio di insolvenza dell'impresa. Senza poter quantificare con precisione l'importo esatto di tale vantaggio, la Commissione ritiene che in ogni caso non possa essere superiore a un importo di circa […] (*) euro all'anno (206) in media nel periodo considerato (2006-2009).
(215)
Infine, la Commissione sottolinea che tale vantaggio nei rapporti tra l'ente pubblico IFP e i suoi fornitori è selettivo, in quanto i suoi concorrenti, che restano sottoposti alle procedure giuridiche di amministrazione e liquidazione di diritto comune, non beneficiano di una garanzia comparabile conferita dallo Stato e intrinsecamente legata allo status giuridico di ente pubblico dell'IFP.
C. Vantaggio a livello di rapporti con i clienti
(216)
Per quanto riguarda le prestazioni di ricerca fornite dall'ente pubblico IFP, la Commissione prende atto delle osservazioni della società UOP Limited, quando sostiene che in materia di cessione di tecnologie, che per natura è un settore rischioso, gli acquirenti sono particolarmente sensibili alle garanzie che i prestatori possono fornire, in termini di copertura della responsabilità contrattuale ed extracontrattuale.
(217)
Tuttavia, in merito alla responsabilità extracontrattuale, nella lettera del 13 gennaio 2010, le autorità francesi hanno precisato che in Francia le società di diritto privato e gli organismi pubblici sono indifferentemente sottoposti a un regime di diritto (articolo 1382 del codice civile per quanto riguarda in particolare il regime di responsabilità extracontrattuale (207). Hanno aggiunto che le attività dell'ente pubblico IFP presentano caratteristiche particolari poiché implicano l'utilizzo di strumenti di laboratorio e di prodotti infiammabili, esplosivi o tossici, che sono possibili fonti di un considerevole rischio «industriale» (208), nel significato abitualmente utilizzato dagli assicuratori. L'ente pubblico IFP ha pertanto stipulato vari contratti di assicurazione per coprire non solo i rischi tradizionali (responsabilità civile), ma anche rischi specifici, come i rischi legati alle fonti ionizzanti o i rischi legati ai guasti attorno ai pozzi. Per quanto riguarda la copertura della responsabilità civile, il contratto di assicurazione dell'ente pubblico IFP comprende quattro rischi: la responsabilità civile d'impresa, la responsabilità civile dopo la consegna, la responsabilità civile professionale e i danni all'ambiente.
(218)
Da quanto precede risulta che l'ente pubblico IFP non ha assolutamente scaricato la propria responsabilità extracontrattuale sullo Stato assumendo il rischio di invocare la garanzia che gli deriva dal suo status giuridico di EPIC in caso di sinistro, ma che ha invece stipulato sul mercato i contratti di assicurazione necessari per coprire tale rischio.
(219)
Per quanto riguarda la responsabilità contrattuale, dalle informazioni fornite dalle autorità francesi in risposta alle osservazioni della società UOP Limited, in particolare quelle ritrascritte al considerando 91, risulta che in materia di prestazione di servizi, la responsabilità dell'ente pubblico IFP nei confronti dei suoi clienti (che si tratti delle proprie controllate o di terzi) «è limitata a […] (*) % della remunerazione effettivamente incassata, con un massimale che può eventualmente arrivare a […] (*) % a seconda dei casi», per cui, se il cliente ritiene che il lavoro eseguito dall'ente pubblico IFP sia difettoso, quest'ultimo non può in alcun caso essere obbligato a rifare i lavori indefinitamente. Inoltre, la Commissione prende atto dell'osservazione delle autorità francesi che constatano che, sulla base del principio di non cumulo di responsabilità, una parte contraente non può invocare una responsabilità extracontrattuale per cercare di ottenere un risarcimento dei danni subiti nell'ambito di un rapporto contrattuale (209).
(220)
Tenuto conto della garanzia fornita dallo Stato all'ente pubblico IFP, i suoi clienti sono tuttavia certi che quest'ultimo non sarà mai in una situazione di liquidazione giudiziaria, e sarà quindi sempre in grado di ottemperare agli obblighi contrattuali, o, nell'ipotesi in cui non lo faccia, di essere risarcito per inadempimento.
(221)
Al pari del ragionamento riportato al considerando 204 e seguenti per quanto riguarda i rapporti con i fornitori, la Commissione ritiene che, in assenza di garanzia dello Stato, un cliente che intende beneficiare dello stesso livello di protezione sarebbe indotto a sottoscrivere presso un intermediario finanziario, come ad esempio un istituto bancario o una compagnia di assicurazioni, una garanzia di buon fine (in inglese, «performance bond») per essere certo della liquidazione del contratto che lo lega all'ente pubblico IFP. Lo scopo di tale protezione sarebbe garantire al cliente una compensazione finanziaria in caso di danno derivante da un inadempimento (totale o parziale) del contratto.
(222)
Su questo punto, la Commissione prende atto che la Francia riconosce, non senza alcune riserve, e come menzionato al considerando 66, che «l'unico effetto presunto per l'ente pubblico IFP che può essere individuato sarebbe costituito dall'alleggerimento degli oneri dovuto all'assenza di sottoscrizione di garanzie di buon fine.» Le autorità francesi concludono quindi, senza altre precisazioni, che sulla base «dagli importi abitualmente richiesti dalle banche e dalle compagnie di assicurazione per fornire questo tipo di servizio, emerge che il risultato di tale alleggerimento rappresenterebbe un importo irrilevante.»
(223)
La Commissione pone in evidenza in primo luogo che nel calcolo del costo di una garanzia di buon fine entrano numerosi fattori, in particolare il tipo di contratto e l'importo coperto, le persone impiegate, la situazione finanziaria, il rischio di insolvenza e la sinistrosità dell'impresa la cui prestazione è coperta, nonché altri elementi puramente finanziari come gli onorari o le commissioni degli intermediari. Sulla base delle informazioni disponibili al pubblico (210), la Commissione ritiene che il tasso praticato sia compreso solitamente tra l'1 % e il 5 % del fatturato coperto.
(224)
La fissazione delle tariffe per la copertura da parte degli intermediari è basata su tecniche statistiche, eventualmente affinate per tipo di rischio, in modo che non sia possibile stabilire a priori un tasso forfettario per una garanzia di buon fine. Il prezzo finale della garanzia dipende in definitiva dall'importo previsto delle eventuali perdite e dalla probabilità che si verifichino. Pertanto, mentre in alcuni settori, come quelli del genio civile e della costruzione di opere ed edifici pubblici o del commercio internazionale, può essere proposta una garanzia di «perfetta esecuzione», non sembra auspicabile coprire più di un «migliore sforzo» quando si tratta di prestazioni di ricerca contrattuale, poiché la R&S è per sua natura un settore rischioso, nel quale l'acquirente di lavori di ricerca non ha alcuna certezza sul fatto che si concludano o meno con risultati sfruttabili. A questo proposito, la Commissione constata che l'importo garantito per contratto ai clienti dell'ente pubblico IFP, comprese le controllate, si limita a una volta il prezzo dei lavori di ricerca prestati.
(225)
La Commissione riconosce di non poter fornire una stima esatta dell'importo del premio che sarebbe necessario per garantire ai clienti (fra cui le controllate) il «migliore sforzo» dell'ente pubblico IFP nella realizzazione delle prestazioni di ricerca. Interpellate su questo punto, nella lettera del 26 novembre 2010 le autorità francesi hanno asserito che non disponevano di elementi sui livelli dei premi richiesti dal mercato per coprire i rischi specifici nel settore della R&S. La Commissione ritiene tuttavia che il premio che sarebbe richiesto dal mercato per coprire questo tipo di rischio (limitato ai «migliori sforzi» di ricerca, e quindi minore del rischio legato alla «perfetta esecuzione» di un contratto) dovrebbe, secondo logica, essere inferiore alle stime massime riportate al considerando 223. La Commissione ritiene inoltre che un tasso massimo del 5 % del fatturato derivante dalla prestazione coperta costituisca in ogni caso un aumento del premio che sarebbe necessario per coprire tale rischio.
(226)
Per quanto riguarda il volume delle attività economiche che potrebbero essere coperte da una simile garanzia, la Commissione rammenta che le attività in questione sono di due tipi: da un lato, le attività di locazione di infrastrutture, di messa a disposizione di personale di ricerca e di fornitura di servizi giuridici, nonché le attività di ricerca contrattuale svolte dall'ente pubblico IFP (per conto di terzi e per conto delle sue controllate) e, dall'altro lato, le attività di trasferimento di tecnologie dell'ente pubblico IFP alle sue controllate nei settori di attività esclusivi di Axens e di Prosernat. In effetti, per le attività svolte dall'ente pubblico IFP nel settore di attività esclusivo della sua controllata Beicip-Franlab (211), la Commissione ha già constatato che sono interamente finanziate dai redditi realizzati sul mercato della consulenza in materia di sfruttamento di campi petroliferi e committenza di software di sfruttamento petrolifero. Nella decisione C 51/2005 summenzionata, la Commissione ha stabilito l'assenza di trasferimenti all'interno del gruppo del finanziamento pubblico dell'ente pubblico IFP verso la controllata Beicip-Franlab, in quanto le relazioni commerciali tra le due entità si svolgevano nelle normali condizioni di mercato. Tenuto conto che i compensi versati da Beicip-Franlab all'ente pubblico IFP coprono «ampiamente» (212) il costo dei lavori svolti da quest'ultimo nell'ambito esclusivo della sua controllata, la Commissione può concludere che le tariffe praticate sono tali che Beicip-Franlab si farebbe carico comunque di un eventuale impatto addizionale della garanzia dello Stato sui costi di ricerca sostenuti dall'ente pubblico IFP. In queste condizioni, la copertura mediante la garanzia statale dei rapporti commerciali tra la controllata e la capogruppo non è tale da conferire un vantaggio concorrenziale alle attività svolte dall'ente pubblico IFP negli ambiti di ricerca esclusivi della sua controllata Beicip-Franlab. Pertanto, la loro eventuale copertura da parte della garanzia statale non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(227)
Per quanto riguarda le attività del primo tipo svolte dall'ente pubblico IFP per conto di terzi e delle sue controllate, nella lettera del 26 novembre 2010 le autorità francesi hanno fornito l'importo delle attività economiche realizzate dall'ente pubblico IFP tra il 2006 e il 2009. Da tali informazioni emerge che l'importo annuo medio delle prestazioni di ricerca nel corso del periodo in questione è di circa […] (*) euro, di cui […] (*) euro per conto di terzi, e […] (*) euro per conto delle controllate.
(228)
Le autorità francesi hanno inoltre fornito i dati relativi ai servizi amministrativi prestati dall'ente pubblico IFP alle sue controllate nello stesso periodo. Da tali informazioni risulta che dal 2006 l'importo annuale medio rifatturato dall'ente pubblico IFP alle sue controllate è di circa […] (*) euro per il personale distaccato e di […] (*) euro per le spese di domiciliazione (213).
(229)
Per quanto riguarda le attività del secondo tipo, vale a dire le attività di trasferimento di tecnologie dall'ente pubblico IFP alle sue controllare negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat, va in primo luogo sottolineato che la decisione C 51/2005 riportava già gli importi delle attività per il 2006.
a)
Nell'ambito esclusivo di Axens, l'ente pubblico IFP ha realizzato, per un importo di […] (*) euro, studi di fattibilità tecnica preliminari ad attività di ricerca industriale e, per un importo di[…] (*) euro, lavori di ricerca industriale, ossia in totale, un'attività economica per un importo di […] (*) euro.
b)
Nell'ambito esclusivo di Prosernat, l'ente pubblico IFP ha realizzato, per un importo di […] (*) euro, studi di fattibilità tecnica e, per un importo di […] (*) euro, lavori di ricerca industriale, ossia in totale, un'attività economica di […] (*) euro.
c)
In totale, l'ente pubblico IFP ha quindi realizzato 56,4 milioni di euro di prestazioni di ricerca negli ambiti esclusivi delle sue controllate (di cui 7,4 milioni di euro di studi di fattibilità tecnica e 49,0 milioni di euro di lavori di ricerca industriale), mentre l'importo delle sue risorse proprie era pari soltanto a […] (*) euro, per cui la Commissione ha ritenuto che queste attività di ricerca fossero state sovvenzionate con fondi pubblici per un totale di 11,3 milioni di euro (ossia un'intensità di aiuto (214) del 20 %).
(230)
Per quanto riguarda gli anni successivi, conformemente all'articolo 5, paragrafo 1, della decisione C 51/2005 summenzionata, fino alla data di scadenza degli accordi esclusivi, la Francia è tenuta a «trasmettere alla Commissione una relazione annuale dettagliata dei progetti realizzati dall'IFP negli ambiti di attività esclusivi di Axens e Prosernat». Le informazioni contenute in tali relazioni consentono di calcolare con precisione l'importo annuale delle prestazioni di ricerca realizzate dall'ente pubblico IFP per conto delle sue controllate e nei loro ambiti esclusivi.
(231)
Per il momento, la Francia ha trasmesso alla Commissione le relazioni annuali per il 2007, il 2008 e il 2009. Tenuto conto dei tempi necessari per il trattamento dei dati contabili, la relazione per il 2010 sarà trasmessa nel corso del 2011.
(232)
Negli ambiti esclusivi di Axens, le attività economiche sono riassunte per gli anni dal 2007 al 2009 nella Tabella 3 riportata nel presente considerando (in migliaia di euro).
Tabella 3
Attività dell'ente pubblico IFP nei settori esclusivi di Axens tra il 2007 e il 2009
(in migliaia di euro)
Totale
Oneri totali
Risorse proprie totali
Risorse pubbliche (+) o beneficio (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Le prestazioni di ricerca effettuate dall'ente pubblico IFP nell'ambito esclusivo di Axens hanno quindi realizzato un'attività economica di […] (*) euro nel 2007, […] (*) euro nel 2008 e […] (*) euro nel 2009, che è comparabile a quella che la Commissione aveva constatato per il 2006 ([…] (*) euro) nella decisione C 51/2005.
(234)
Negli ambiti esclusivi di Prosernat, queste attività economiche sono riassunte per gli anni dal 2007 al 2009 nella Tabella 4 riportata nel presente considerando (in migliaia di euro).
Tabella 4
Attività dell'ente pubblico IFP negli ambiti esclusivi di Prosernat tra il 2007 e il 2009
(in migliaia di euro)
Totale
Oneri totali
Risorse proprie totali
Risorse pubbliche (+) o beneficio (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Le prestazioni di ricerca effettuate dall'ente pubblico IFP nell'ambito esclusivo di Prosernat hanno quindi realizzato un'attività economica di […] (*) euro nel 2007, […] (*) euro nel 2007, […] (*) euro nel 2008 e […] (*) euro nel 2009, che è comparabile a quella che la Commissione aveva constatato per il 2006 ([…] (*) euro) nella decisione C 51/2005.
(236)
Sulla base di quanto precede, la Commissione ritiene che, per lo svolgimento delle sue attività economiche, l'ente pubblico IFP abbia beneficiato di un vantaggio economico effettivo, che consiste nell'assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o quantomeno di migliore sforzo, che ha potuto offrire ai suoi clienti sulle attività di ricerca, compreso alle sue controllate Axens e Prosernat nel loro ambito esclusivo. Senza essere in grado di quantificare l'importo esatto del vantaggio, tenuto conto della particolarità del rischio coperto, la Commissione ritiene che in ogni caso non possa superare, prestazione per prestazione, anno per anno, gli importi indicati nella Tabella 5 riportata nel presente considerando (in cui la sigla «EUR» significa «euro» e la sigla «MEUR» significa «milioni di euro»):
Tabella 5
Incrementi del vantaggio economico tratto dall'ente pubblico IFP dalla garanzia illimitata nei suoi rapporti con i clienti tra il 2006 e il 2009
2006
2007
2008
2009
Prestazioni di ricerca (esclusi i settori esclusivi delle controllate)
CA
(in MEUR)
Incremento (215)
(premio di copertura)
CA
(in MEUR)
Incremento
(premio di copertura)
CA
(in MEUR)
Incremento
(premio di copertura)
CA
(in MEUR)
Incremento
(premio di copertura)
Per conto delle controllate
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Per conto di terzi
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestazione di servizi amministrativi
Rifatturazione di personale distaccato
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Rifatturazione di spese di domiciliazione
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestazioni nel settore esclusivo di Axens
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
Prestazioni nel settore esclusivo di Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Totale per le controllate
[…] (*)
[…] (*) MEUR
[…] (*)
[…] (*) MEUR
[…] (*)
[…] (*) MEUR
[…] (*)
[…] (*) MEUR
Totale per i terzi
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
In ogni caso, le autorità francesi conservano la possibilità di comunicare una metodologia più precisa per stimare il vantaggio conferito dalla garanzia all'ente pubblico nei suoi rapporti con i clienti. Fondata su uno studio economico su cui sono state espresse opinioni contrastanti nel quadro dell'istruttoria, questa metodologia potrà essere oggetto di un'eventuale decisione positiva della Commissione ed essere utilizzata dalla Francia per adempiere gli obblighi di informazione precisati nel dispositivo della presente decisione.
(238)
Infine, la Commissione sottolinea che tale vantaggio nei rapporti tra l'ente pubblico IFP e i suoi clienti è selettivo, in quanto i suoi concorrenti, che restano sottoposti alle procedure giuridiche di amministrazione e liquidazione di diritto comune, non beneficiano di una garanzia comparabile conferita dallo Stato e intrinsecamente legata allo status giuridico di ente pubblico dell'IFP.
7.1.4.2 Vantaggi trasferiti alle controllate di diritto privato del gruppo IFP
(239)
Per quanto riguarda le controllate dell'ente pubblico IFP, nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha asserito di non poter escludere, nella fase dell'esame preliminare, che «dei vantaggi derivanti dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP, come condizioni di prestito più favorevoli, potrebbero beneficiare anche le tre controllate» (216).
(240)
In esito al presente esame approfondito, per i motivi specificati nella parte 7.1.1.2, tenuto conto dell'assenza, nel diritto francese, di responsabilità generale dell'azionista per le sue controllate nei gruppi di società, non vi è ragione di ritenere che l'ente pubblico IFP e, pertanto, lo Stato francese, possa essere responsabile del rimborso dei crediti detenuti da terzi sulle attività economiche di Axens e Prosernat, in particolare nell'ipotesi in cui queste ultime siano poste in liquidazione giudiziaria.
(241)
È opportuno tuttavia sottolineare che nella decisione N 531/2005 summenzionata, pur avendo ritenuto, come rammentato al considerando 177, che in quanto società per azioni La Banque Postale restava sottoposta al diritto comune in materia di risanamento e di liquidazione giudiziaria e quindi non beneficiava, per proprio conto, di una garanzia illimitata dello Stato, la Commissione ha tuttavia trattato la questione di un eventuale trasferimento alla controllata degli effetti della garanzia pubblica conferita al suo azionista unico (217).
(242)
Più precisamente, la Commissione ha ritenuto (218) che la struttura organizzativa del gruppo abbia determinato una permeabilità tra l'azionista (La Poste) e la controllata (La Banque Postale), dovuta all'effetto combinato di i) utilizzo da parte della controllata di risorse umane e materiali messi a disposizione dalla capogruppo e ii) remunerazione di tali risorse sulla base dei costi sostenuti dalla capogruppo, per cui in caso di vantaggio economico tale da determinare una riduzione dei costi di La Poste, la remunerazione versata da La Banque Postale alla sua capogruppo sarebbe ridotta proporzionalmente, inducendo un trasferimento, almeno parziale, di tale vantaggio economico alla controllata.
(243)
Allo stesso modo, nella decisione C 51/2005 summenzionata, la Commissione ha ritenuto che esistesse una certa porosità, in particolare nella scelta della tariffazione effettuata dall'ente pubblico IFP per le prestazioni fornite ad Axens e Prosernat nel loro ambito esclusivo, per cui i rapporti commerciali tra i gruppi non avrebbero obbedito a una logica di mercato, ma avrebbero offerto invece la possibilità di una sovvenzione incrociata delle attività economiche delle controllate mediante fondi pubblici messi a disposizione dalla capogruppo. Come rammentato al considerando 226, la Commissione ha inoltre concluso che i rapporti tra l'ente pubblico IFP e la sua controllata Beicip-Prosernat (219) si svolgevano in condizioni normali di mercato.
(244)
Nella causa summenzionata relativa a La Banque Postale, la Commissione ha ritenuto necessario che le autorità francesi si assumessero impegni che consentissero di istituire un meccanismo che annullasse, a livello di controllata, i vantaggi eventualmente presenti in capo alla capogruppo. Per quanto riguarda le condizioni di finanziamento, tale obbligo consiste nel «menzionare per iscritto nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione, che, conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa esplicita per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato. Il prospetto di emissione di ogni operazione deve rendere nota tale disposizione contrattuale.» (220)
(245)
Nel caso in esame, le autorità francesi si sono impegnate, per quanto riguarda le condizioni di prestito delle controllate dell'ente pubblico IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), a menzionare per iscritto nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione, che, «conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa esplicita per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato».
(246)
Per quanto riguarda l'utilizzo delle risorse umane e materiali messe a disposizione dalla capogruppo, come sottolineato dalla Commissione nella decisione C 51/2005 summenzionata, «[se] vi è sovvenzione delle attività economiche, questa risulta dal livello dei compensi versati dalle controllate in questione alla capogruppo e si rispecchia nei conti dell'IFP» (221). Orbene, nell'esame dei conti dell'ente pubblico IFP, gli unici elementi di costo che non sono già stati presi in considerazione dalla Commissione, per il 2006 nella decisione C 51/2005 summenzionata e per gli anni successivi nelle relazioni annuali trasmesse dalle autorità francesi, sono quelli relativi alla copertura, mediante la garanzia illimitata, delle prestazioni fornite dall'ente pubblico IFP alle sue controllate. Poiché non è stato pagato allo Stato, il premio corrispondente a una garanzia di buon fine, o quantomeno di migliore sforzo, non ha potuto essere calcolato nei servizi prestati alle controllate.
(247)
Ne consegue che occorre ritenere che il vantaggio economico derivante per l'ente pubblico dalla garanzia statutaria sia stato a questo titolo trasferito alle sue controllate di diritto privato Axens e Prosernat.
(248)
Per quanto riguarda i contratti conclusi dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate Axens, Prosernat e Beicip-Franlab con fornitori comuni, che la Commissione ha menzionato nella sua decisione di avvio del procedimento e che la società UOP Limited ha anche menzionato nei suoi commenti, come indicato al considerando 73, la loro esistenza è stata confermata dalle autorità francesi, le quali hanno tuttavia precisato che riguardavano essenzialmente il settore dei trasporti (aerei e ferroviari) per i trasferimenti professionali del personale delle varie entità. La Commissione ritiene che se le controllate hanno potuto beneficiare di condizioni di acquisto più favorevoli concesse al gruppo IFP, cosa che non è stata necessariamente stabilita per quanto riguarda le forniture in causa, ciò sarebbe dovuto più a una politica di sconto sui volumi eventualmente attuata dai fornitori in caso di acquisti in comune che a un eventuale impatto della garanzia. In ogni caso, anche supponendo che l'analisi presentata nella parte 7.1.4.1, punto B per l'ente pubblico possa essere trasferita alle controllate per le forniture acquisite in comune con l'ente pubblico, e che queste ultime beneficino di tale meccanismo di trasferimento del vantaggio derivante dalla garanzia di cui usufruisce l'ente pubblico IFP acquistando a un prezzo inferiore le prestazioni, gli importi in questione sarebbero talmente irrilevanti che la Commissione dubita che possano rivestire il carattere di un effettivo vantaggio economico.
(249)
Ne consegue che, conformemente alle conclusioni della decisione C 51/2005 summenzionata, le uniche attività che possono beneficiare di un vantaggio tratto dalla copertura della garanzia dello Stato concessa alla capogruppo per le attività di ricerca svolte negli ambiti di attività esclusivi delle controllate si limitano al «contributo [dell'ente pubblico IFP] alle attività negli ambiti di specializzazione di Axens e Prosernat» (222). Per quanto riguarda in particolare i vantaggi trasferiti ad Axens e a Prosernat, pur non potendo quantificare con esattezza l'importo di tali vantaggi, tenuto conto delle caratteristiche specifiche del rischio coperto, la Commissione ritiene che in ogni caso non possa superare, prestazione per prestazione, anno per anno, gli importi indicati nella Tabella 5 riportata nel considerando 236.
(250)
La Commissione ritiene che tale vantaggio economico trasferito dall'ente pubblico IFP alle sue controllate di diritto privato Axens e Prosernat sia selettivo, in quanto i concorrenti di queste ultime non hanno accesso alle tecnologie e alle risorse umane e materiali dell'ente pubblico IFP a condizioni altrettanto favorevoli.
7.1.5 DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA E INCIDENZA SUGLI SCAMBI
(251)
La misura esaminata potrebbe comportare una riduzione dei costi di funzionamento dell'ente pubblico IFP per le prestazioni fornite a terzi (ricerca contrattuale) e una riduzione dei costi di finanziamento di Axens e di Prosernat per le prestazioni da queste ultime acquisite dalla capogruppo (ricerca nel loro ambito esclusivo, ricerca contrattuale, messa a disposizione di personale e di materiali, prestazione di servizi amministrativi), favorendo il gruppo IFP e falsando la concorrenza ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(252)
Visto che i mercati sui quali il gruppo IFP è attivo, in particolare quello della ricerca contrattuale, per quanto riguarda direttamente l'ente pubblico IFP, quelli dei catalizzatori e delle tecnologie per le raffinerie e le industrie petrolchimiche per quanto riguarda la controllata Axens e quello degli studi, dei servizi e delle attrezzature nel settore del trattamento del gas e del recupero dello zolfo per quanto riguarda la controllata Prosernat, sono largamente aperti agli scambi in seno all'Unione europea, misure siffatte potrebbero avere un impatto sfavorevole sulle imprese concorrenti che svolgono, o desiderano sviluppare, attività economiche simili sui mercati interessati.
(253)
In queste circostanze, l'esistenza di una garanzia statale illimitata a favore dell'ente pubblico IFP è tale da falsare la concorrenza e incidere sugli scambi ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
7.1.6 CONCLUSIONI SULLA NATURA DI AIUTO DELLA MISURA
(254)
La garanzia statale a favore dell'ente pubblico IFP comporta quindi un trasferimento di risorse statali imputabili allo Stato e falsa o minaccia di falsare la concorrenza e gli scambi tra Stati membri a favore del gruppo IFP.
(255)
La Commissione conclude che questa garanzia costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
7.2 ILLEGALITÀ DELLA MISURA DI AIUTO
(256)
Prima del suo cambiamento di status giuridico, l'IFP era una persona giuridica di diritto privato, costituita sotto forma di istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali. A tale titolo, l'IFP era sottoposto alle procedure di diritto privato in materia di amministrazione e di liquidazione giudiziarie e non beneficiava della garanzia statale conferita dallo status giuridico di EPIC.
(257)
Con decreto del 6 luglio 2006, adottato in applicazione della legge n. 2005-781 del 13 luglio 2005, il 7 luglio 2006 l'IFP è diventato un EPIC. Questo cambiamento di status giuridico è all'origine della concessione all'ente pubblico IFP di una garanzia illimitata dello Stato. La misura in questione deve quindi essere considerata un nuovo aiuto ai sensi dell'articolo 1, punto c), del regolamento procedurale.
(258)
Conformemente all'articolo 2, punto 1, del regolamento procedurale, gli Stati membri hanno l'obbligo di notificare tempestivamente «qualsiasi progetto di concessione di un nuovo aiuto». Poiché il cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP non è stato notificato dalla Francia, ma soltanto segnalato in modo incidentale nel quadro di un altro procedimento e l'applicazione effettiva della misura non è stata subordinata all'approvazione preventiva della Commissione, il governo francese ha dato esecuzione all'aiuto di Stato in questione in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
(259)
Ne consegue che la Commissione ritiene che tale misura costituisca un aiuto illegale ai sensi dell'articolo 1, punto f), del regolamento procedurale.
7.3 COMPATIBILITÀ DELLA MISURA DI AIUTO
7.3.1 AIUTO NEL SETTORE DELLA RICERCA CONTRATTUALE E DELLE PRESTAZIONI DI SERVIZI FORNITE DALL'ENTE PUBBLICO IFP
(260)
Le prestazioni di servizi consistono nella locazione di infrastrutture di ricerca, nella messa a disposizione di personale o nella prestazione di servizi giuridici (per conto delle controllate).
(261)
Le prestazioni di ricerca contrattuale consistono in genere per l'ente pubblico IFP nel fornire il suo sostegno a un cliente (terzi o controllata (223) che intende svolgere attività di ricerca che consentano di comprendere o controllare in maniera più adeguata un fenomeno scientifico o tecnico (224). La richiesta può essere più o meno precisa e lasciare all'ente pubblico IFP un margine di manovra più o meno ampio, che può variare dal semplice rispetto di un capitolato d'oneri rigorosamente definito dal cliente alla fornitura di una prestazione completa di ricerca che include alcune raccomandazioni. […] (*) Sulla base di ogni richiesta, l'ente pubblico IFP formula una proposta tecnico-commerciale, accompagnata dalle condizioni contrattuali di realizzazione, che sono oggetto di una negoziazione con il cliente. Le autorità francesi hanno illustrato le prestazioni di ricerca contrattuale e le prestazioni di servizi fornite dall'ente pubblico IFP nei tre settori di competenza (CREP, CRRP, CRME).
(262)
A livello del CREP, le prestazioni sono intese in particolare a convalidare e/o migliorare le metodologie, le tecnologie e i software sviluppati dal centro di ricerca. Inoltre, per realizzare alcune di tali prestazioni, il CREP mette a disposizione dei suoi partner industriali attrezzature e algoritmi di calcolo appartenenti all'ente pubblico IFP o competenze rare che non sono disponibili nel quadro di un servizio commerciale fornito da un operatore privato. Queste prestazioni possono essere classificate nelle seguenti categorie:
a)
prestazioni legate a un'attrezzatura specifica di cui non sono disponibili equivalenti nel mondo, o lo sono soltanto in misura limitata (225);
b)
interpretazione di casi facendo ricorso a software sviluppati dall'ente pubblico IFP che non sono ancora commercializzati o il cui utilizzo in questo contesto particolare richiede conoscenze specifiche avvalendosi delle competenze dell'ente pubblico IFP (226).
c)
utilizzo di una competenza particolare dell'ente pubblico IFP (227);
d)
utilizzo di una competenza in corso di sviluppo per convalidare la competenza, le tecnologie e le metodologie sviluppate (228).
(263)
A livello del CRRP, le prestazioni di ricerca contrattuale sono consistite, per esempio, in un aiuto all'attuazione, da parte di un'università straniera (229), di attività rientranti nello specifico campo di competenza dell'IFP nel settore dei catalizzatori, nel quadro di due lavori riguardanti il «[…] (*) (230)» per valutare i fenomeni di […] (*), o di uno studio (231) su […] (*).
(264)
A livello del CRME, le prestazioni di ricerca contrattuale sono consistite, per esempio, per conto dei costruttori automobilistici, in […] (*) a partire […] (*), da un […] (*) e da una metodologia (232) dell'ente pubblico IFP, e in uno studio […] (*) (233) derivante da ricerche dell'ente pubblico IFP […] (*), o in prove di […] (*) su […] (*) sviluppato dall'ente pubblico IFP (234).
(265)
Da tale descrizione risulta che le attività di ricerca contrattuale svolte dall'ente pubblico IFP per conto di terzi sono intese alla realizzazione di studi di fattibilità tecnici preliminari ad attività di ricerca o all'acquisizione di nuove conoscenze e attitudini nei settori di competenza dell'istituto o all'utilizzo delle conoscenze e delle tecnologie sviluppate dall'ente pubblico IFP per mettere a punto nuovi prodotti, processi o servizi.
(266)
Le autorità francesi hanno fornito una quantificazione delle attività di ricerca contrattuale e delle prestazioni di servizi per conto di terzi dell'ente pubblico IFP per il periodo 2004-2009. Dalle informazioni trasmesse risulta che le prestazioni di ricerca rappresentano ogni anno circa [0-5] (**) % del bilancio totale dell'ente pubblico IFP (ossia […] (*) euro di prestazioni su circa 300 milioni di euro di bilancio), per cui questa attività economica può essere considerata residuale nell'ambito delle attività dell'ente pubblico.
7.3.1.1 Ipotesi di un trasferimento dell'aiuto di Stato a terzi o alle controllate
(267)
Conformemente al punto 3.1.2 della disciplina R&S&I, quando un organismo di ricerca senza scopo di lucro svolge occasionalmente attività economiche, come la cessione in locazione di infrastrutture, la fornitura di servizi a imprese commerciali o l'esecuzione di contratti di ricerca, il finanziamento pubblico di siffatte attività economiche, in generale, costituisce aiuto di Stato. Tuttavia, se si riesce a dimostrare che il finanziamento statale è stato integralmente trasmesso al destinatario finale e che all'intermediario non è stato concesso alcun vantaggio, si può ritenere che quest'ultimo non abbia beneficiato di aiuti di Stato.
(268)
Nel caso in esame, poiché l'organismo di ricerca costituito dall'ente pubblico IFP svolge attività di ricerca contrattuale in quanto coperto da una garanzia pubblica illimitata, si deve ritenere che benefici di un aiuto di Stato, salvo che si dimostri che il prezzo di vendita delle prestazioni ha consentito di trasferire integralmente l'aiuto di Stato ai suoi clienti.
(269)
Le tariffe delle prestazioni di ricerca contrattuale dell'ente pubblico IFP vengono stabilite sulla base del loro costo totale (235), al quale si applica un margine il cui tasso varia a seconda del risultato della negoziazione con il cliente menzionata al considerando 261. Detto questo, l'unico elemento di costo che non sembra essere stato preso in considerazione dall'ente pubblico corrisponde al premio di copertura della garanzia di buon fine (o di migliore sforzo) dell'ente pubblico IFP.
(270)
Per quanto riguarda le prestazioni di ricerca contrattuale effettuate dall'ente pubblico IFP per conto delle sue controllate Axens e Prosernat, la Commissione ritiene che il vantaggio economico derivante dalla garanzia può restare in capo all'ente pubblico IFP e se del caso essere destinato ad altri usi oppure, tenuto conto delle caratteristiche specifiche dei legami che le uniscono alla loro capogruppo, essere trasferito alle controllate mediante la tariffazione:
a)
nel primo caso, la compatibilità dell'aiuto è illustrata nella presente parte;
b)
nel secondo caso, la Commissione rimanda all'analisi di compatibilità presentata nella parte 7.3.2, che, a titolo prudenziale, include gli importi presi in considerazione nella stima del vantaggio potenzialmente trasferito alle controllate.
(271)
Allo stesso modo, per quanto riguarda i clienti terzi, se si potesse stabilire che un importo corrispondente a questo elemento di costo supplementare è stato sistematicamente trasferito ai terzi mediante la tariffazione praticata, da un esame approfondito degli aiuti trasferiti emergerebbero molto verosimilmente importi de minimis (236). Dalle informazioni trasmesse dalle autorità francesi risulta infatti che la maggior parte delle prestazioni fatturate producono meno di […] (*) euro di fatturato (ossia un importo massimo di copertura del rischio di insolvenza di […] (*) euro), poiché il contratto più importante è di […] (*) euro (ossia un importo massimo di copertura del rischio di insolvenza di […] (*) euro).
(272)
Non si può tuttavia escludere che il comportamento in merito al margine adottato dall'ente pubblico IFP non abbia sempre consentito di trasferire totalmente l'importo dell'aiuto di Stato al cliente delle prestazioni di ricerca contrattuale. In tale caso, il mancato pagamento del premio della garanzia allo Stato per la copertura dei contratti di ricerca contrattuale forniti ai terzi costituirebbe un finanziamento pubblico supplementare messo a disposizione dell'ente pubblico dallo Stato.
(273)
I fondi pubblici corrispondenti potrebbero quindi essere destinati a tre usi:
a)
per il finanziamento delle attività non economiche dell'ente pubblico, che non comporterebbe un aiuto di Stato;
b)
per il finanziamento di altre attività di ricerca contrattuale per conto di terzi o delle controllate. Tale ipotesi è analizzata in modo approfondito nella parte 7.3.1.2;
c)
per il finanziamento delle attività di ricerca svolte dall'ente pubblico nell'ambito esclusivo di attività delle controllate, che potrebbe quindi aggiungersi agli importi di aiuto di Stato già trasferiti alle controllate. Tale ipotesi è analizzata in modo approfondito nella parte 7.3.2.
7.3.1.2 Compatibilità di una garanzia statale conferita a un organismo di ricerca per l'esercizio di prestazioni di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi accessorie alla sua attività principale di ricerca pubblica indipendente
(274)
Prima di esaminare le particolarità del caso in esame, la Commissione intende ribadire la posizione di principio da essa adottata nella sua prassi decisionale, secondo la quale una garanzia illimitata dello Stato che copra attività economiche costituisce in linea di principio un aiuto di Stato incompatibile (237). In generale, la Commissione ritiene che le garanzie illimitate in un settore economico aperto alla concorrenza siano incompatibili con il TFUE, in particolare per il motivo che tale garanzia fa ricadere sullo Stato tutti i rischi connessi a un'attività economica senza che l'impresa beneficiaria sostenga il costo della copertura e che potrebbe comportare una situazione di rischio morale che incoraggi l'impresa beneficiaria, protetta da qualsiasi minaccia di fallimento, ad aumentare l'assunzione di rischi rispetto ad una situazione in cui sosterrebbe interamente le conseguenze negative delle sue azioni. In virtù del principio di proporzionalità, nella maggior parte dei casi le garanzie illimitate non possono essere giustificate da attività economiche di interesse generale, in quanto risulta impossibile, nel caso di una garanzia illimitata, verificare che l'importo dell'aiuto non superi i costi netti di fornitura del servizio pubblico (238).
(275)
Nel caso in esame, va sottolineato che la legislazione francese ha attribuito all'ente pubblico IFP obblighi di servizio pubblico che consistono in una triplice funzione di ricerca, di formazione e di documentazione, che, a differenza dei servizi di interesse generale economico (239), non rientrano nel campo delle attività economiche ai sensi del diritto dell'Unione europea. La copertura mediante una garanzia pubblica statutaria di tali attività non economiche non comporta quindi alcuna concessione di aiuti di Stato. Inoltre, gran parte dell'attività dell'ente pubblico IFP è di carattere non economico. Le ripercussioni della garanzia di cui usufruisce per status si concentrano pertanto principalmente sulle attività non economiche e riguardano le prestazioni accessorie di ricerca contrattuale e di servizi soltanto a titolo incidentale.
(276)
Per contro, quando copre le attività economiche di organismi di ricerca, per esempio di ricerca contrattuale o di prestazioni di servizi, senza essere oggetto di una tariffazione al prezzo di mercato, tale garanzia conferisce all'organismo di ricerca un aiuto di Stato che, come spiegato in precedenza, può aggiungersi al finanziamento pubblico delle sue attività non economiche di interesse generale (ricerca pubblica indipendente), al finanziamento delle altre attività economiche di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi o, infine, al finanziamento delle attività di trasferimento tecnologico alle società Axens e Prosernat (240).
(277)
Nei primi due casi, è necessario constatare che nella fattispecie, nonostante il carattere a priori illimitato della garanzia dello Stato, in via eccezionale è possibile stimare a posteriori, per gli anni dal 2006 al 2009, un incremento dell'equivalente sovvenzione lordo degli effetti della garanzia (il premio di rischio non pagato allo Stato), che ha aumentato (a condizione che sia stato conservato in capo all'ente pubblico IFP) i fondi pubblici già versati dallo Stato all'ente pubblico IFP per coprire i costi netti della sua attività di ricerca pubblica indipendente e di ricerca contrattuale o di prestazione di servizi.
(278)
A questo proposito, la Commissione tiene a sottolineare che la ricerca contrattuale e la prestazione di servizi coperte dalla garanzia dello Stato si limitano tuttavia ad attività «accessorie» all'attività principale di ricerca pubblica indipendente, vale a dire attività economiche che:
a)
non incidono negativamente sul normale funzionamento, l'indipendenza o la neutralità dell'organismo di ricerca;
b)
sono svolte nelle normali condizioni di mercato, e in particolare a un prezzo di mercato, o in mancanza di esso, a un prezzo che rifletta tutti i suoi costi (escluse le ripercussioni della garanzia), aumentato di un margine ragionevole;
c)
sono oggetto di una contabilità distinta da quella delle attività di ricerca pubblica indipendente, in particolare per quanto riguarda i rispettivi costi e finanziamenti;
d)
sono intrinsecamente legate all'attività principale di ricerca pubblica indipendente in modo tale che non è tecnicamente possibile separarle, tenuto conto in particolare dell'utilizzo delle stesse infrastrutture, attrezzature, materiali o tecnologie o dell'impiego degli stessi ricercatori, scienziati, ingegneri, progettisti o tecnici.
(279)
Le attività accessorie possono consistere nell'esecuzione di contratti di ricerca, perizie o consulenze tecniche o scientifiche, che implicano l'eventuale messa a disposizione di infrastrutture, attrezzature, materiali o tecnologie ad alto contenuto innovativo, finanziati o attuati nel quadro di lavori di ricerca pubblica indipendente per i quali sono necessari e di cui non sono disponibili equivalenti nel mondo, o lo sono soltanto in misura limitata (241) al di fuori delle prestazioni offerte da uno o più organismi di ricerca comparabili, il cui utilizzo richiede l'esperienza e le competenze di ricercatori, scienziati, ingegneri, progettisti o tecnici impiegati in via principale dall'organismo di ricerca per contribuire alle sue attività di ricerca pubblica indipendente.
(280)
Tali prestazioni consentono inoltre di diffondere la conoscenza scientifica tra il settore della ricerca pubblica e il settore industriale, offrendo alle imprese clienti la possibilità di accedere alle risorse sperimentali, alle tecnologie e alle competenze del personale dell'ente pubblico IFP, e consentendo a quest'ultimo di accumulare esperienze sulle applicazioni dei suoi lavori originali, che sono fonti di miglioramento futuro delle sue attività di ricerca pubblica indipendente. Tali risultati incrociati in materia di conoscenze scientifiche sono reciprocamente vantaggiosi per le varie parti coinvolte e per l'Unione europea nel complesso.
(281)
Come indicato al considerando 266, le prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi rappresentavano soltanto [0-5] (**) % del bilancio totale dell'ente pubblico IFP nel periodo compreso tra il 2004 e il 2009 e ciò costituisce una percentuale estremamente limitata.
(282)
Inoltre, riferite a ciascun cliente, le prestazioni fatturate sono nella maggior parte dei casi di importo inferiore a […] (*) euro di fatturato, per cui l'importo massimo stimato dell'aiuto spesso resta irrilevante, ossia pari a circa […] (*) euro per contratto. La Commissione ritiene pertanto che l'aiuto in questione sia proporzionato all'obiettivo di interesse generale di divulgazione della conoscenza scientifica nell'Unione europea.
(283)
A condizione che le attività accessorie continuino a rappresentare una parte molto limitata dei bilanci destinati dall'ente pubblico IFP al suo compito principale di ricerca pubblica indipendente, e tenuto conto degli effetti positivi delle attività accessorie in termini di obiettivi di interesse comune, la Commissione è del parere che la loro copertura mediante la garanzia dello Stato non può in alcun caso alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse dell'Unione europea, ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.
(284)
Nel quadro delle relazioni annuali relative alla misura in questione, spetta alle autorità francesi fornire la prova che la condizione di continuità sia soddisfatta in futuro. In caso di dubbio sul carattere accessorio delle attività di ricerca contrattuale o delle prestazioni di servizi, è opportuno informarne tempestivamente la Commissione e, se del caso, notificare gli eventuali aiuti di Stato tenendo conto delle ripercussioni della garanzia statale.
(285)
In questo contesto, la Commissione prende anche atto della proposta delle autorità francesi intesa a inserire in ogni contratto riguardante in modo specifico l'attività economica dell'ente pubblico IFP, e quindi le sue attività di ricerca contrattuale e le prestazioni di servizi, una clausola di non responsabilità dello Stato, in modo che sia possibile applicare eventualmente l'eccezione del rischio accettato e limitare in misura considerevole le eventuali ripercussioni negative della garanzia.
7.3.2 AIUTO AL GRUPPO IFP NEGLI AMBITI DI ATTIVITÀ ESCLUSIVI DI AXENS E DI PROSERNAT
7.3.2.1 Base per l'esame della compatibilità dell'aiuto
(286)
Trattandosi di una misura di aiuto dello Stato intesa a sostenere le attività di R&S svolte dall'ente pubblico IFP, le norme applicabili per l'esame di compatibilità sono quelle relative agli aiuti di Stato alla ricerca e allo sviluppo.
(287)
Poiché il cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP è avvenuto il 7 luglio 2006, la data di concessione della garanzia illimitata in questione da parte dello Stato è anteriore al 1o gennaio 2007, data di entrata in vigore della disciplina R&S&I summenzionata. Inoltre, per quanto riguarda l'esame della compatibilità della misura in questione, conformemente alla comunicazione relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegalmente concessi (242), la Commissione applicherà all'aiuto non notificato la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alla ricerca e allo sviluppo del 1996 che era in vigore al momento della concessione dell'aiuto.
(288)
Tuttavia, tenuto conto del fatto che la copertura delle attività economiche dell'ente pubblico IFP mediante la garanzia illimitata conferita dal suo status giuridico di EPIC dovrebbe estendersi illimitatamente nel tempo e del fatto che, come spiegato al considerando 277, è possibile in via eccezionale quantificare le ripercussioni massime della garanzia nel caso in esame, la Commissione esaminerà anche la compatibilità con il mercato interno della copertura mediante la garanzia illimitata delle attività svolte dall'ente pubblico negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat sulla base delle disposizioni della disciplina R&S&I a partire dal 1o gennaio 2007, data della sua entrata in vigore. In ogni caso, le conclusioni dell'analisi di compatibilità restano invariate a prescindere dalla disciplina utilizzata.
7.3.2.2 Fasi di ricerca
(289)
Nel quadro della decisione C 51/2005 (243) summenzionata, la Commissione ha ritenuto che le attività svolte dall'ente pubblico IFP negli ambiti di attività esclusivi e in collaborazione con le sue controllate Axens e Prosernat rientrassero effettivamente nel campo della R&S, in quanto sono stati individuati elementi innovativi per ogni progetto per quanto riguarda le componenti, i loro rapporti o le caratteristiche dei processi o i prodotti interessati, in quanto le attività venivano svolte in primo luogo nella fase di omologazione da un personale costituito principalmente da ricercatori e tecnici, sulla base di metodi fondati sulla sperimentazione, l'interpretazione e la modellizzazione e i cui risultati erano di ampia portata e brevettati. La Commissione ha anche constatato che le attività dello stesso tipo svolte da altri operatori del settore sono abitualmente classificate come attività di ricerca (244). L'analisi degli aspetti innovativi delle attività di ricerca è stata effettuata sulla base delle norme riconosciute a livello internazionale del manuale di Frascati (245).
(290)
Per quanto riguarda il 2006, nella decisione C 51/2005 (246) summenzionata la Commissione ha esaminato le attività svolte nel quadro delle convenzioni di ricerca concluse tra l'ente pubblico IFP e Axens, da un lato, e l'ente pubblico IFP e Prosernat, dall'altro lato. La Commissione ha concluso che tali attività consistevano, da un lato, in attività di ricerca industriale e, dall'altro lato, in studi di fattibilità preliminari a progetti di ricerca industriale, ai sensi della disciplina R&S del 1996. Tale classificazione delle attività di ricerca è stata effettuata sulla base degli esempi e delle spiegazioni specifiche forniti dal manuale di Frascati, per ogni attività di ricerca svolta dall'ente pubblico IFP e Axens, da un lato, e dall'ente pubblico IFP e Prosernat, dall'altro lato.
(291)
Inoltre, nel quadro delle relazioni trasmesse conformemente alla decisione C 51/2005 summenzionata, le autorità francesi hanno classificato i progetti realizzati negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat per il 2007, il 2008 e il 2009 utilizzando le due categorie summenzionate ai sensi della disciplina R&S del 1996, o in alternativa le attività di ricerca industriale, ai sensi del punto 2.2., lettera f) e gli studi di fattibilità economica preliminari alle attività di ricerca industriale, ai sensi del punto 5.2 della disciplina R&S&I del 2006. Tali lavori consistono nello studio di nuove vie di sintesi o del loro perfezionamento su una scala non correlata a quella industriale. Sono volti alla convalida di concetti e rientrano nella ricerca industriale ai sensi della disciplina R&S del 1996 e della disciplina R&S&I. Insieme alle relazioni annuali comunicate nel quadro dell'aiuto C 51/2005 menzionato in precedenza sono state trasmesse schede sintetiche annuali per ogni progetto.
(292)
Per gli anni successivi, la Commissione rammenta che, conformemente alla decisione C 51/2005 summenzionata, la Francia ha l'obbligo di presentare alla Commissione una relazione annuale che comprenda una descrizione dettagliata dei progetti attuati dall'ente pubblico IFP classificati per categorie di ricerca.
7.3.2.3 Costi ammissibili
(293)
Nel quadro della decisione C 51/2005 (247) summenzionata (per il 2006), e nelle relazioni annuali (per il 2007, il 2008 e il 2009), i costi dei progetti negli ambiti esclusivi di Axens e di Prosernat sono conformi alle spese ammissibili definite nell'allegato II della disciplina R&S del 1996, e lo stesso vale per i costi ammissibili ai sensi del punto 5.1.4 della disciplina R&S&I.
(294)
Si ricorda che i costi di fatturazione delle attività di ricerca dell'ente pubblico IFP ad Axens e Prosernat includono gli oneri direttamente imputabili ai progetti e riguardano subappalti, trasferte, assicurazioni, documentazione, nonché forniture e piccole attrezzature. Includono anche gli altri oneri imputabili ai progetti come il costo del personale di ricerca, gli ammortamenti delle immobilizzazioni materiali e immateriali, nonché altre spese generali. Tali costi sono sostenuti direttamente in conseguenza delle attività di ricerca e sono ripartiti tra i diversi progetti di ricerca proporzionalmente al tempo dedicato dal personale di ricerca a ogni progetto. Inoltre, i costi dei progetti di R&S orizzontali concernenti i metodi e le attrezzature utilizzati negli altri progetti di ricerca e sviluppo sono imputati proporzionalmente ai costi di ogni progetto di R&S.
(295)
Tali costi corrispondono rispettivamente alle seguenti categorie: costi di servizi di consulenza e affini, costo del personale, costi di strumenti, attrezzature, terreni ed edifici e altri costi di gestione, conformemente alle categorie dei costi ammissibili della disciplina del 1996 e della disciplina R&S&I.
(296)
Per gli anni successivi, queste informazioni dovranno anche essere riportate nelle relazioni annuali trasmesse dalle autorità francesi.
7.3.2.4 Intensità di aiuto
(297)
Dalla disciplina di R&S del 1996 risulta che le intensità massime autorizzate sono del 75 % per gli studi di fattibilità tecnica preliminari a progetti di ricerca industriale (punto 5.4) e del 50 % per i progetti di ricerca industriale (punto 5.3).
(298)
Dalla disciplina R&S&I risulta che l'intensità di aiuto, calcolata in base ai costi ammissibili del progetto, non può superare il 50 % per la ricerca industriale (punto 5.1.2, lettera b) e il 65 % per gli studi preliminari ad attività di ricerca industriale svolte nelle grandi imprese (punto 5.2., lettera b). Si rammenta che le attività coperte dalla garanzia statale riguardano unicamente la ricerca industriale e gli studi di fattibilità tecnica condotti dall'ente pubblico IFP, in quanto i lavori di sviluppo precompetitivo ai sensi della disciplina R&S del 1996 (o di sviluppo sperimentale ai sensi della disciplina R&S&I) sono interamente finanziati da Axens e Prosernat con risorse proprie sfruttando redditi realizzati sui mercati.
(299)
La Commissione ha redatto la Tabella 6 di cui al considerando 300 sulla base degli elenchi di progetti contenenti il dettaglio dei costi annuali per progetto e per fase di ricerca, nonché sulla base dell'estratto delle risorse proprie dell'ente pubblico IFP.
(300)
In tale esercizio, la Commissione ha seguito un approccio conservativo includendo tutti i costi rientranti direttamente o indirettamente negli ambiti di attività esclusivi di Axens e Prosernat ed escludendo tutti i ricavi che non fossero quelli versati da Axens e Prosernat (248). In via prudenziale, nella tabella la Commissione ha anche inserito tutti i possibili effetti della garanzia illimitata nell'ipotesi, poco probabile, che siano stati tutti utilizzati dall'ente pubblico IFP per il finanziamento delle attività di ricerca negli ambiti esclusivi di Axens e di Prosernat (effetti della garanzia nei rapporti con i fornitori e con i clienti, non soltanto le controllate, ma anche i terzi).
Tabella 6
Stima massima dell'importo totale del finanziamento pubblico totale fornito dall'ente pubblico IFP per le attività svolte negli ambiti esclusivi di Axens e di Prosernat tra il 2006 e il 2009
(in milioni di euro)
2006
2007
2008
2009
Costo annuale degli studi di fattibilità tecnica (in milioni di euro)
Ambito di attività IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Ambito di attività IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totale
7,4
3,5
0,9
0,9
Costo annuale dei lavori di ricerca industriale (in milioni di euro)
Ambito di attività IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Ambito di attività IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totale
49,0
45,5
52,8
55,2
Risorse proprie (in milioni di euro)
Importo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Aiuto di Stato annuale (in milioni di euro)
Importo del finanziamento pubblico (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Incremento dell'effetto della garanzia nei rapporti dell'ente pubblico con i suoi fornitori
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Incremento dell'effetto della garanzia nei rapporti dell'ente pubblico con i suoi clienti (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
nel campo esclusivo delle controllate
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
al di fuori del campo esclusivo delle controllate
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Importo massimo del finanziamento pubblico
(compreso l'incremento dell'effetto della garanzia)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intensità di aiuto
(escluso l'incremento dell'effetto della garanzia)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Incremento dell'intensità di aiuto
(compreso l'incremento dell'effetto della garanzia)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Intensità massima autorizzata (251)
-
disposizioni della disciplina R&S del 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
disposizioni della disciplina R&S&I
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
La Commissione ha verificato il rispetto delle intensità ammissibili per fase di ricerca sulla base degli elenchi annuali dei progetti realizzati tra il 2006 e il 2009, tenendo conto dell'effetto massimo possibile della garanzia illimitata legata allo status giuridico di ente pubblico dell'IFP, integrando come elemento complementare dell'aiuto l'incremento stimato dei premi di copertura dei vari rischi. In tutti i casi, anche integrando tutte le eventuali ripercussioni della garanzia nei rapporti con i clienti e i fornitori, l'incremento dell'intensità di aiuto resta a un livello molto inferiore a quello dell'intensità massima autorizzata. In conclusione, la Commissione ritiene che siano rispettate le intensità di aiuto autorizzate dalla disciplina R&S del 1996 e dalla disciplina R&S&I.
(302)
Per gli anni successivi, la Commissione rammenta che, conformemente alla decisione C 51/2005 summenzionata, la Francia ha l'obbligo di presentare alla Commissione una relazione annuale in modo che quest'ultima si assicuri che siano rispettate anche le intensità di aiuto per fase di ricerca e per progetto. Dal 2010 la relazione deve presentare tutti i progetti realizzati negli ambiti di attività di Axens e di Prosernat, classificati per categorie di ricerca, precisando, oltre ai loro costi per fase di ricerca e gli importi del finanziamento pubblico e delle risorse proprie stanziate dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate, l'incremento dell'importo del premio della garanzia, stimato grazie al metodo descritto nella presente decisione, compresi gli eventuali effetti sulle condizioni di indebitamento dell'ente pubblico IFP conformemente al ragionamento presentato al considerando 200.
7.3.2.5 Cumulo
(303)
Le disposizioni in materia di cumulo, siano esse quelle specificate al punto 5.12 della disciplina R&S del 1996 o al punto 8 della disciplina R&S&I, sono rispettate. La Commissione, infatti, ha calcolato l'ammontare del finanziamento pubblico totale prescindendo dalla sua origine, ivi compreso l'effetto massimo della garanzia illimitata per il periodo dal 2006 al 2009.
(304)
Dal 2010 le autorità francesi applicano lo stesso metodo nelle relazioni annuali trasmesse alla Commissione.
7.3.2.6 Effetto incentivante
(305)
Sulla base della disciplina R&S del 1996 e della disciplina R&S&I, gli aiuti di Stato devono avere un effetto di incentivazione, devono cioè determinare un cambiamento di comportamento da parte del beneficiario inducendolo ad accrescere il suo livello di attività di R&S (e di innovazione). I seguenti criteri sono in genere sufficienti per dimostrare l'esistenza di un effetto incentivante dei progetti che beneficiano di aiuti al di sotto delle soglie oggetto di un esame approfondito: aumento in termini di dimensione, portata, ritmo e importo totale destinato alle attività di R&S&I. Qualora si possa dimostrare un effetto significativo su almeno uno di questi elementi, tenuto conto del comportamento normale di un'impresa nel settore interessato, la Commissione, in generale, concluderà che il progetto di aiuto ha un effetto di incentivazione (252).
(306)
La Commissione rimanda all'analisi descritta ai considerando da 196 a 198 della decisione C 51/2005 summenzionata riguardante l'interesse strategico, verificato e convalidato da comitati tecnici, per le attività di ricerca condotte dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate nel settore della sicurezza a lungo termine degli approvvigionamenti energetici, in particolare per quanto riguarda il rinnovamento delle riserve e l'aumento della produzione di petrolio e di gas (aumento del tasso di successo nell'esplorazione e della percentuale di recupero dei giacimenti, sfruttamento di risorse non convenzionali e simili), l'ideazione di processi di raffinazione, le tecnologie di conversione, lo sviluppo di carburanti innovativi e di tecnologie per motori efficienti, la diversificazione delle fonti energetiche per la produzione di carburanti, di cui un gran numero è compreso tra le priorità dell'Unione europea in materia di ricerca, di politica energetica e di politica ambientale.
(307)
Per quanto riguarda il 2006, la Commissione ribadisce la sua analisi, presentata al considerando 199 della decisione C 51/2005 summenzionata, secondo la quale, grazie al sostegno pubblico, di cui la garanzia illimitata costituisce parte integrante, l'ente pubblico IFP e le sue controllate hanno potuto portare a buon fine attività di ricerca integrative che non si sarebbero potute realizzare a causa dei rischi tecnologici o della notevole incertezza dei ritorni sull'investimento.
(308)
La Commissione constata, sulla base delle relazioni annuali trasmesse dalle autorità francesi, che tale logica è continuata nel 2007, nel 2008 e nel 2009. Nelle relazioni le autorità francesi hanno indicato per ogni progetto l'effetto incentivante ottenuto grazie all'aiuto, in particolare in termini di portata e ritmo del progetto e di aumento dell'importo totale destinato alla R&S.
(309)
A titolo di esempio, nel 2007, nell'ambito esclusivo di Axens, il gruppo IFP ha in particolare condotto alcuni progetti faro, […] (*) (253).[…] (*). Senza l'aiuto pubblico, l'immissione sul mercato dei prodotti sarebbe stata posticipata di vari anni: i progetti di R&S sarebbero statti avviati successivamente, il loro sviluppo sarebbe stato più lento e […] (*).
(310)
Inoltre, nell'ambito esclusivo di Prosernat, l'aiuto di Stato ha consentito di avviare il progetto […] (*) relativo al […] (*), di mettere a punto e brevettare processi originali di […] (*) (254) […] (*). [Tale progetto] (**) implicava operazioni delicate e difficili che richiedevano considerevoli investimenti in risorse umane, tecniche e finanziarie che una società come Prosernat non poteva realizzare da sola. Il sostegno pubblico fornito dall'ente pubblico IFP è quindi risultato indispensabile. In particolare, soltanto l'ente pubblico IFP disponeva di équipe specializzate capaci di mettere a punto i modelli necessari per lo sviluppo del processo e di attrezzature da laboratorio adeguati per il trattamento di componenti pericolosi per la salute.
(311)
Nel 2008, nell'ambito esclusivo di Axens, l'aiuto di Stato ha consentito di eliminare gli ostacoli scientifici e tecnici in […] (*). Inoltre, vi sono stati importanti sviluppi per quanto riguarda il progetto […] (*) (255). L'aiuto di Stato ha consentito all'ente pubblico IFP di sviluppare, in associazione con partner industriali, un processo […] (*), che sarà accessibile sul mercato mediante licenza. I lavori di sviluppo di un processo di questo tipo implicano […] (*), e […] (*).
(312)
Inoltre, nell'ambito esclusivo di Prosernat, è stato attuato un progetto […] (*) relativo alla cattura di CO2 nei fumi. La cattura/lo stoccaggio di CO2 (256) (CSC) è uno dei mezzi individuati per ridurre il riscaldamento climatico. Tenuto conto della composizione dei fumi e della loro bassa pressione, l'ente pubblico IFP ha raccolto nuove sfide tecnologiche. Prosernat non avrebbe potuto sviluppare questo processo con fondi propri tenuto conto dell'incertezza riguardante la struttura, l'ampiezza, lo sviluppo e il quadro normativo del futuro mercato della cattura del CO2.
(313)
Nel 2009, nell'ambito esclusivo di Axens, può essere citato a titolo di esempio il progetto […] (*) sui processi […] (*). Il suo scopo era sviluppare […] (*) e migliorare alcuni processi […] (*). Grazie ai fondi pubblici, […] (*) ha potuto essere studiato, consentendo di migliorare sensibilmente le […] (*). Grazie al finanziamento pubblico, il progetto […] (*) ha potuto valutare soluzioni innovative rispetto alle tecnologie esistenti, […] (*). Allo stesso modo, è stato continuato il progetto […] (*) relativo a catalizzatori che, in seguito a un'estrapolazione, hanno consentito di diversificare l'offerta sul mercato in piena espansione di […] (*). Senza l'aiuto pubblico, i catalizzatori sarebbero stati sviluppati in maniera molto più sequenziale e il miglioramento delle prestazioni sarebbe stato più lento. In materia […] (*), il progetto […] (*), che riguardava catalizzatori innovativi […] (*) ha potuto esplorare nuove piste grazie all'aiuto pubblico, mentre il progetto […] (*), inteso a studiare i limiti della tecnologia (variazione della capacità in particolare) per poter […] (*), ha potuto ampliare il suo spettro al di là delle prestazioni esistenti.
(314)
Inoltre, nell'ambito esclusivo di Prosernat, l'aiuto pubblico ha consentito, per esempio, di rilanciare e proseguire i lavori di R&S intrapresi in materia di […] (*) ma progressivamente accantonati. Il sostegno pubblico ha quindi consentito di evitare di perdere i risultati tecnologici ottenuti in precedenza e di mantenere una gamma di processi di […] (*) sul mercato. Allo stesso modo, il progetto […] (*) relativo alla cattura del CO2 […] (*) è stato proseguito grazie all'aiuto pubblico.
(315)
La Commissione sottolinea inoltre che l'evoluzione positiva dei diversi indicatori che misurano l'impegno prodigato nell'attività di ricerca e sviluppo dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate Axens e Prosernat che aveva constatato al considerando 200 della decisione C 51/2005 summenzionata è continuato tra il 2007 e il 2009.
Tabella 7
Progressione degli indicatori relativi all'impegno dell'ente pubblico e delle sue controllate Axens e Prosernat nel 2007, nel 2008 e nel 2009
Progressione degli indicatori
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Spesa prevista per la ricerca e sviluppo nell'ambio esclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Personale previsto per la ricerca e sviluppo nell'ambio esclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Inoltre, la Commissione ribadisce le constatazioni riassunte ai considerando da 201 a 203 della decisione C 51/2005 summenzionata: la quota della spesa per la ricerca e lo sviluppo rispetto al volume di affari del gruppo IFP è particolarmente elevata, mentre quest'ultimo si evolve in un contesto sottoposto a numerose normative nazionali in continua evoluzione, in particolare per quanto riguarda le norme ambientali o i regimi di protezione della proprietà intellettuale.
(317)
Come ha già fatto al considerando 204 della decisione C 51/2005 summenzionata, la Commissione prende atto della diversità e della struttura dell'offerta nonché del funzionamento della concorrenza (257) sul mercato dei processi di raffinazione o petrolchimici. A questo proposito, constata che alcuni concorrenti godono di una posizione concorrenziale molto più forte di quella del gruppo IFP, tenuto conto che, per esempio, la società UOP Limited dispone di una quota del mercato mondiale pari al 57 %, a fronte di una quota per il gruppo IFP soltanto del 7 %. Inoltre, la Commissione ritiene che il sostegno pubblico accordato ai progetti di R&S condotti dal gruppo IFP, considerate le sue proporzioni o la sua natura, non è in grado di ostacolare gli incentivi dinamici del mercato delle tecnologie di raffinazione. Inoltre, è necessario constatare che i partner commerciali dell'Unione europea, in particolare gli Stati Uniti, stanziano bilanci notevoli per finanziare la ricerca in campo energetico, consentendo di sostenere progetti di ricerca e sviluppo condotti dai concorrenti del gruppo IFP. Alcuni concorrenti del gruppo IFP, in particolare la società UOP Limited, hanno ricevuto sostegni pubblici notevoli (258) o usufruiscono di sostegni pubblici indiretti grazie a numerosi partenariati con istituti di ricerca e università.
(318)
In definitiva, la Commissione conclude che l'aiuto di Stato a favore del gruppo IFP nell'ambito esclusivo delle sue controllate Axens e Prosernat ha avuto un effetto incentivante per gli anni 2006, 2007, 2008 e 2009.
(319)
A partire dal 2010, le relazioni annuali trasmesse dalla Francia alla Commissione fino alla scadenza degli accordi esclusivi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat dovranno dimostrare che l'effetto incentivante dell'aiuto viene sempre verificato.
(320)
Tenuto conto degli elementi che precedono, la Commissione conclude che l'aiuto di Stato accordato al gruppo IFP per le attività nell'ambito esclusivo delle sue controllate Axens e Prosernat, ivi compreso l'elemento di aiuto connesso agli effetti della garanzia illimitata di cui l'ente pubblico IFP beneficia, è conforme alle disposizioni della disciplina R&S del 1996 e a quelle della disciplina R&S&I, fatto salvo il rispetto delle condizioni ivi enunciate.
7.3.3 CONCLUSIONE SULLA COMPATIBILITÀ DELLA MISURA IN QUESTIONE
(321)
In conclusione, la Commissione ritiene che la misura in questione sia compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni enunciate nelle parti 7.3.1 e 7.3.2.
8 NEUTRALITÀ PER QUANTO RIGUARDA IL REGIME DELLA PROPRIETÀ
(322)
La Commissione tiene a sottolineare che non rimette in alcun modo in discussione l'appartenenza allo Stato dell'ente pubblico IFP, né ne contesta lo status giuridico di persona giuridica di diritto pubblico in quanto tale.
(323)
Ai sensi dell'articolo 345 del TFUE, l'Unione ha una posizione neutra nei confronti del regime di proprietà negli Stati membri e nessuna disposizione del trattato osta a che lo Stato sia proprietario di imprese (in tutto o in parte). Ferme restando queste considerazioni, le norme in materia di concorrenza devono applicarsi nella stessa maniera alle imprese private e a quelle pubbliche. Nessuno di questi due tipi di imprese potrebbe essere avvantaggiato o svantaggiato dall'applicazione delle suddette norme.
(324)
Nel caso di specie, la garanzia di cui l'ente pubblico IFP beneficia non risulta dalla proprietà ma dal regime giuridico dell'impresa. Gli Stati membri sono liberi di scegliere la forma giuridica delle imprese ma devono, nella loro scelta, rispettare le norme in materia di concorrenza sancite dal trattato. In particolare, il semplice fatto che la garanzia dello Stato sia automaticamente connessa a un regime giuridico particolare non impedisce a detta garanzia di costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE se risultano riunite le condizioni applicabili (259),
HA ADOTTATO LA SEGUENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. La concessione da parte della Francia dello status giuridico di ente pubblico a carattere industriale e commerciale all'IFP ha conferito a quest'ultimo, a partire dal 7 luglio 2006, una garanzia pubblica illimitata (in appresso «la garanzia statale») su tutte le sue attività.
2. La copertura mediante la garanzia statale delle attività non economiche dell'ente pubblico IFP, in particolare delle sue attività di formazione volte a disporre di maggiori risorse umane meglio qualificate, delle sue attività di ricerca e sviluppo svolte in maniera indipendente in vista di maggiori conoscenze e di una migliore comprensione e delle sue attività di diffusione dei risultati della ricerca, non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
3. La copertura mediante la garanzia statale delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall'ente pubblico IFP nei settori previsti dalla convenzione esclusiva di sviluppo, di commercializzazione e di utilizzo conclusa con la sua controllata Beicip-Franlab non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
4. La copertura mediante la garanzia statale delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall'ente pubblico IFP nei settori previsti dalle convenzioni esclusive concluse con le sue controllate Axens e Prosernat menzionate all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione della Commissione del 16 luglio 2008 concernente la misura di aiuto a cui la Francia ha dato esecuzione a favore del gruppo IFP (in appresso la «decisione C 51/2005») costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
5. La copertura mediante la garanzia statale delle prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi fornite dall'ente pubblico IFP, per conto di terzi e per conto delle controllate, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
Articolo 2
In caso di modifica della convenzione tra l'ente pubblico IFP e la sua controllata Beicip-Franlab menzionata all'articolo 1, paragrafo 3, della presente decisione, la Francia notifica detta convenzione alla Commissione, tenendo conto dell'eventuale effetto della garanzia statale per valutare l'eventuale importo totale del finanziamento pubblico, tranne che nel caso in cui le nuove condizioni contrattuali consentano di escludere la presenza di aiuti di Stato.
Articolo 3
Per il periodo compreso tra il 7 luglio 2006 e il 31 dicembre 2009, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all'articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, ha costituito un aiuto compatibile con il mercato interno.
Articolo 4
A partire dal 1o gennaio 2010, e fino al termine degli accordi esclusivi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat menzionate all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione C 51/2005, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all'articolo 1, paragrafo 4, della presente decisione, costituisce un aiuto compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni di cui agli articoli 5 e 6 della presente decisione.
Articolo 5
1. La relazione finanziaria annuale menzionata all'articolo 4, paragrafo 2, della decisione C 51/2005 include, oltre agli elementi già menzionati all'articolo 5, paragrafo 1, di detta decisione, gli elementi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo.
2. La relazione finanziaria annuale include l'importo, il tasso di interesse e le condizioni contrattuali dei prestiti contratti dall'ente pubblico IFP nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima dell'equivalente sovvenzione lordo dell'eventuale abbuono di interessi legato alla garanzia statale, salvo che si fornisca la prova che i contratti di prestito sono conformi alle normali condizioni del mercato, confrontando le loro condizioni con quelle ottenute dall'ente pubblico IFP prima del cambiamento del suo status giuridico o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
3. La relazione finanziaria annuale include l'importo dei beni e dei servizi acquisiti dall'ente pubblico IFP presso fornitori per effettuare le prestazioni economiche menzionate all'articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell'equivalente sovvenzione lordo dell'aiuto risultante da una valutazione più favorevole da parte dei fornitori del rischio di insolvenza dell'impresa. Tale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 2,5 % all'importo delle acquisizioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
4. La relazione finanziaria annuale include l'importo delle attività economiche, menzionate all'articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, realizzate dall'ente pubblico IFP nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell'equivalente sovvenzione lordo dell'aiuto risultante dall'assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine, o quantomeno di migliore sforzo, offerta ai beneficiari di dette prestazioni economiche. Tale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 5 % all'importo delle prestazioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
Articolo 6
1. L'importo totale dei fondi pubblici destinati alle attività dell'ente pubblico IFP negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat, ivi compreso l'effetto massimo della garanzia statale stimato di cui all'articolo 5, paragrafi 2, 3 e 4, della presente decisione, deve essere inferiore all'intensità massima autorizzata dalla disciplina comunitaria degli aiuti a favore di ricerca, sviluppo e innovazione.
2. In caso di superamento della soglia menzionata al paragrafo 1 del presente articolo, l'aiuto eccedente viene eventualmente rimborsato dalla controllata Axens o Prosernat interessata all'ente pubblico IFP.
Articolo 7
A partire dal 1o gennaio 2010, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all'articolo 1, paragrafo 5, costituisce un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni previste all'articolo 8 della presente decisione.
Articolo 8
1. Le attività di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi realizzate dall'ente pubblico IFP menzionate all'articolo 1, paragrafo 5, della presente decisione, devono restare accessorie alla sua attività principale di ricerca pubblica indipendente.
2. Per essere considerate accessorie, le attività di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi dell'ente pubblico IFP devono:
-
non pregiudicare il normale funzionamento, l'indipendenza e la neutralità dell'ente pubblico IFP;
-
essere offerte a un prezzo di mercato o, in mancanza di prezzo di mercato, a un prezzo che tenga conto, fatta eccezione per il possibile impatto della garanzia statale, di tutti i costi, incrementati di un margine ragionevole;
-
essere oggetto di una contabilità distinta da quella delle attività di ricerca pubblica indipendente (separazione contabile dei rispettivi costi e finanziamenti), e i profitti da esse derivanti devono essere interamente reinvestiti nell'attività principale di ricerca pubblica indipendente;
-
essere intrinsecamente legate all'attività principale di ricerca pubblica indipendente dell'ente pubblico IFP, in particolare mediante l'utilizzo delle stesse infrastrutture, attrezzature, materiali o tecnologie, o l'impiego degli stessi ricercatori, scienziati, ingeneri, progettisti o tecnici;
-
esulare dall'ambito degli accordi esclusivi conclusi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat menzionati all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione C 51/2005 summenzionata, eventualmente prorogati o modificati conformemente all'articolo 3, paragrafo 2, della decisione C 51/2005 e all'articolo 12, paragrafo 2, della presente decisione;
-
rappresentare una parte residua del bilancio previsto dall'ente pubblico IFP alle sue attività di ricerca pubblica indipendente.
3. La Francia trasmette ogni anno alla Commissione una relazione sulle attività di ricerca contrattuale e di prestazione di servizi condotte dall'ente pubblico IFP, che precisi qual è l'importo ad esse destinato nel bilancio previsto dall'ente pubblico IFP per le sue attività di ricerca pubblica indipendente.
Articolo 9
1. Le autorità francesi e l'ente pubblico IFP si impegnano a riportare la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione:
«l'emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all'IFP per il pagamento del credito.»
2. Le autorità francesi fanno inserire una clausola analoga, che esclude la responsabilità dello Stato, in tutti i contratti relativi alle prestazioni di ricerca contrattuale o di servizi menzionate all'articolo 1, paragrafo 5, della presente decisione.
3. Le autorità francesi fanno inserire una clausola analoga, che esclude la responsabilità dell'ente pubblico IFP e dello Stato, in tutti i contratti che implicano un credito conclusi dalle società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat.
4. L'ente pubblico IFP si astiene dal fornire qualsiasi forma di cauzione, avallo, garanzia, lettera di intenzione o lettera amministrativa di archiviazione a vantaggio delle società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat che non sia conforme alle normali condizioni di mercato.
Articolo 10
La Francia notifica alla Commissione gli aiuti di importo superiore alle soglie previste dalla disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione, tenendo conto dell'eventuale impatto della garanzia statale.
Articolo 11
La Francia è tenuta a segnalare alla Commissione, entro un termine di due mesi dalla data di notifica della presente decisione, le misure intraprese per conformarvisi.
Articolo 12
1. Gli articoli 4, 5 e 6 della presente decisione si applicano fino al termine degli accordi esclusivi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat, menzionati all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione C 51/2005.
2. Quando notificano alla Commissione una proroga o modifica di detti accordi esclusivi, conformemente all'articolo 3, paragrafo 2, della decisione C 51/2005, le autorità francesi tengono conto dell'impatto della garanzia statale per valutare l'importo totale del finanziamento pubblico.
Articolo 13
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 29 giugno 2011