ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. dubna 2011
o opatřeních učiněných Dánskem (C 2/03) ve prospěch TV2/Danmark
(oznámeno pod číslem K(2011) 2612)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/839/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky (2), a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 5. dubna 2000 obdržela Komise stížnost dánské komerční televizní společnosti SBS Broadcasting SA/TvDanmark (dále jen „SBS/TvDanmark“) týkající se státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2/DANMARK (dále jen „TV2 (3)“). Jednání se stěžovatelem proběhlo dne 3. května 2000. Dopisy ze dne 28. února 2001, 3. května 2001 a 11. prosince 2001 předložil stěžovatel dodatečné informace.
(2)
Dopisem ze dne 5. června 2002 zaslaly útvary Komise dánským orgánům žádost o informace, na kterou dánské orgány odpověděly dopisem ze dne 10. července 2002. Jednání s dánskými orgány proběhla dne 25. října 2002 a 19. listopadu 2002. Dodatečné informace byly zaslány dopisy ze dne 19. listopadu 2002 a 3. prosince 2002.
(3)
Dopisem ze dne 24. ledna 2003 (4) informovala Komise Dánsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ohledně státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 14. března 2003 (5). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k opatřením vyjádřily.
(5)
Komise obdržela vyjádření dánských orgánů dopisem ze dne 24. března 2003. Komise dále obdržela vyjádření řady zúčastněných stran. TvDanmark zaslala vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Evropské sdružení komerčních televizních společností (Association of Commercial Television in Europe - ACT) zaslalo vyjádření dopisem ze dne 14. dubna 2003. Komerční televizní společnosti Antena 3 TV a Gestevisión Telecinco zaslaly svá vyjádření dne 16. dubna 2003. Komerční televizní společnost TV3 předložila své vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Komise tato vyjádření zaslala Dánsku, jež na ně reagovalo dopisem ze dne 12. září 2003.
(6)
Komise obdržela další informace od stěžovatele dopisy ze dne 15. prosince 2003 a 6. ledna 2004. Dne 17. prosince 2003 proběhlo jednání mezi stěžovatelem a útvary Komise s cílem vyjasnit informace předložené stěžovatelem v dopisu ze dne 15. prosince 2003. Komise postoupila informace dánské vládě, která na ně reagovala dopisem ze dne 15. března 2004. Jednání mezi dánskými orgány a útvary Komise proběhlo dne 9. února 2004.
(7)
Dne 19. května 2004 přijala Komise rozhodnutí o veřejných prostředcích poskytnutých mezi rokem 1995 a rokem 2002 společnosti TV2 formou koncesionářských poplatků a jiných opatření (6). Rozhodnutí dospělo k závěru, že podpora je slučitelná se společným trhem s výjimkou částky 628,2 milionu DKK (přibližně 84,3 milionu EUR), kterou je nutno vrátit včetně úroků („rozhodnutí o vrácení“).
(8)
Proti rozhodnutí Komise o vrácení následně podaly odvolání jak TV2 a dánské orgány, tak soukromé televizní společnosti Viasat a SBS/Tv Danmark.
(9)
Dánské orgány rozhodnutí Komise o vrácení provedly. TV2 ve skutečnosti vrátila částku 1 050 milionů DKK (7).
(10)
Provedené vrácení vedlo v TV2 k finanční krizi. Dánsko proto v roce 2004 oznámilo rekapitalizaci TV2.
(11)
Rozhodnutím ze dne 6. října 2004 (8) Komise schválila rozhodnutí dánské vlády o rekapitalizaci TV2 navýšením jejího kapitálu o 440 milionů DKK a přeměnou státní půjčky ve výši 394 milionů DKK na majetkovou účast („rekapitalizační opatření“). Toto rozhodnutí napadly dvě žaloby podané společnostmi SBS a Viasat.
(12)
Dne 22. října 2008 (9) Soud prvního stupně (nyní Tribunál) sice potvrdil rozsah pověření veřejnou službou společnosti TV2, ale rozhodnutí Komise o vrácení zrušil (dále jen „rozsudek Soudu“). Proti tomuto rozsudku nebylo podáno žádné odvolání.
(13)
Následkem rozsudku Soudu musela Komise přijmout nové rozhodnutí, protože je znovu otevřeno formální vyšetřovací řízení, jež se týká období 1995-2002.
(14)
Soudní řízení ve věci rekapitalizace k tomu vedlo k usnesení Soudu prvního stupně (10) ze dne 24. září 2009 (dále jen „usnesení Soudu“), jež prohlásilo žalobu ve věci T-12/05 za bezpředmětnou. Podle bodu odůvodnění č. 35 usnesení Soudu existuje totiž úzká vazba mezi rozhodnutím o vrácení a rozhodnutím o rekapitalizaci. Vzhledem ke zrušení rozhodnutí o vrácení Soud prvního stupně proto rozhodl, že rekapitalizační rozhodnutí ztratilo jakoukoliv podstatu a smysl. Soud uvedl, že „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí, je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S (11)“. Zrušení rozhodnutí o vrácení proto vyžaduje „nové přezkoumání všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2“. Proti tomuto usnesení nebylo podáno žádné odvolání.
(15)
V souladu s rozsudkem Soudu musela Komise v tomto rozhodnutí zohlednit při svém posouzení opatření přijatá dánskými orgány v roce 2004 následkem vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(16)
Jak vyplývá z 13., 14. a 15. bodu odůvodnění uvedených výše, toto rozhodnutí se týká pouze státních opatření ve prospěch TV2 za období 1995-2002 a Komise navíc v souladu s rozsudkem Soudu prvního stupně při svém posouzení v rámci tohoto rozhodnutí zohlední také rekapitalizační opatření z roku 2004, která vyplynula z vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(17)
Dopisem ze dne 20. března 2009 požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(18)
Poté, co dánské orgány požádaly o různá prodloužení lhůty na odpověď, zaslaly své vyjádření dne 26. června 2009. V příloze svého dopisu dánské orgány předložily také připomínky TV2.
(19)
S dánskými orgány a/nebo TV2 byla zorganizována různá jednání, počítaje v to dne 25. srpna 2009, 7. února 2011 a 4. března 2011.
(20)
Komise rovněž zaslala dodatečné žádosti o informace, počítaje v to žádosti ze dne 22. září 2010, 28. října 2010, 19. listopadu 2010 a 14. ledna 2011, na které dánské orgány odpověděly zejména dne 17. listopadu 2010, 30. listopadu 2010, 3. února 2011, 24. února 2011 a 7. března 2011. V březnu a dubnu 2011 dánské orgány také předložily různé podklady týkající se případu.
(21)
Komise rovněž obdržela vyjádření třetích stran, a to zejména SBS/TvDanmark dne 7. února 2011.
(22)
Je také nutno zaznamenat, že dne 4. srpna 2008 Komise přijala rozhodnutí, že nevznese námitky proti záchranné podpoře ve prospěch TV2 formou úvěru ve výši 1 000 milionů DKK (12). Proti tomuto rozhodnutí podala odvolání konkurenční společnost MTG/Viasat. Tribunál rozhodl pozastavit řízení, dokud Komise nepřijme ve věci restrukturalizace své rozhodnutí (13).
(23)
Dne 4. února 2009 Dánsko oznámilo Komisi na základě čl. 108 odst. 3 SFEU restrukturalizační plán týkající se TV2 Danmark A/S (dále jen „restrukturalizační případ“). Dopisem ze dne 2. července 2009 Komise Dánsku oznámila, že v záležitosti restrukturalizačního plánu zahájila řízení (14).
(24)
Vyšetřování Komise v záležitosti restrukturalizace probíhalo souběžně s posuzováním v rámci této věci a rozhodnutí Komise ve věci restrukturalizace bude přijato souběžně a zároveň s tímto rozhodnutím.
II. PODROBNÝ POPIS
II.1 VNITROSTÁTNÍ POZADÍ PŘÍPADU
II.1.1 DÁNSKÝ TELEVIZNÍ TRH BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(25)
Během období 1995-2002 působily v Dánsku dvě veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a to konkrétně Danmarks Radio („DR“) a TV2. Společnost DR byla téměř výlučně financována koncesionářskými poplatky. TV2 byla financována částečně z koncesionářských poplatků ale také z příjmů z reklamy.
(26)
TV2 byla založena v roce 1986 (15) jako nezávislý autonomní subjekt financovaný vládními úvěry. Společnost zahájila celostátní vysílání dne 1. října 1988. Provozovala pozemní kanál TV2 a v roce 2000 kromě toho začala provozovat satelitní kanál TV2 Zulu. Koncem roku 2002 se z veřejnoprávního kanálu TV2 Zulu stal komerční placený televizní kanál. Vláda kromě toho schválila osm stanic jako regionální stanice TV2. TV2 měla vysílat programy z regionálních stanic TV2 na svém celoplošném pozemním kanálu.
(27)
Během období 1995-2002 působily na dánském trhu celostátních televizí kromě dvou veřejnoprávních televizních společností dvě komerční stanice, a to TvDanmark a TV3/3+. Komerční televizní společnosti konkurovaly společnosti TV2 na celostátním trhu televizní reklamy. TvDanmark je součástí SBS Broadcasting SA a vysílala v Dánsku na dvou kanálech. Od roku 1997 provozovala TvDanmark kanál TvDanmark2 prostřednictvím sítě sestávající z 10 lokálních komerčních televizních stanic a od roku 2000 provozovala na základě britského povolení k vysílání satelitní kanál TvDanmark1. Satelitní kanály TV3 a 3 + začaly vysílat v roce 1992. Jsou součástí Modern Times Group (MTG).
II.1.2 PRÁVNÍ POŽADAVKY BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(28)
Zákonná ustanovení upravující veřejnou službu, jež byla v platnosti ve vyšetřovaném období 1995-2002, jsou stanovena v po sobě následujících verzích zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „zákon o rozhlasovém a televizním vysílání“) (16).
(29)
Úkolem TV2 je poskytovat a šířit celostátní a regionální televizní programy. Rozšiřování může probíhat prostřednictvím rádiových zařízení, včetně satelitních nebo kabelových systémů. Předpisy týkající se povinností TV2 vydává ministerstvo kultury.
(30)
TV2 plní povinnosti veřejné služby. Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (17) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu.
(31)
Jak je uvedeno v rozsudku Soudu (18), přesné definice úkolů veřejné služby společnosti TV2 se časem vyvíjely, ale ve všech případech tyto definice závazků veřejné služby, které přináležely TV2 během různých vyšetřovaných období, požadují „kvalitu, všestrannost a rozmanitost“, jež jsou zásadními kvalitativní požadavky na službu veřejnoprávního vysílání, jímž byla TV2 pověřena.
(32)
Další definici veřejné služby lze najít ve stanovách TV2. Stanovy například upřesňují povinnosti TV2 při vysílání, pokud jde o umění a kulturu, dánskou filmovou produkci, programy pro děti, mládež a etnické menšiny. TV2 je rovněž povinna vysílat sdělení branně bezpečnostního charakteru.
(33)
Veřejné služby plněné TV2 jsou financovány podílem společnosti na koncesionářských poplatcích, příjmem z reklamy vysílané na TV2 a dalšími příjmy. Verze zákona o rozhlasovém a televizním vysílání z roku 1994 (19) stanovila, že kolektivní činnosti TV2 jsou financovány částkami převedenými z fondu TV2 v souladu s rámcovými rozpočty vypracovanými ministerstvem kultury, příjmy z prodeje programů a jinými příspěvky, dotacemi atd. Je nutno zaznamenat, že v roce 1995 a 1996 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků a příjmů z reklamy ze zvláštního fondu (fond TV2) (20).
(34)
Požadavky na vysílání komerčních televizních stanic, které přesahuje vysílání v jednotlivé místní oblasti, stanoví kapitola 5 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Kapitola 6 pojednává o provozování lokálního rozhlasového a televizního vysílání. Tyto požadavky se týkají hlavně získání povolení. Programové požadavky na držitele povolení stanoví vládní nařízení č. 874 o evropském obsahu a č. 1349 o místních rozhlasových a televizních stanicích (21). Podle těchto nařízení musí síťové stanice, které získaly povolení k místnímu televiznímu vysílání, vysílat lokální programy po dobu alespoň jedné hodiny denně a produkovat značnou část svých programů v dánštině nebo pro dánské publikum. Protože TV3, 3 + a první kanál stanice TvDanmark vysílají na základě britského povolení k vysílání, platí tato pravidla pouze pro TvDanmark2.
II.1.3 KOMERČNÍ ČINNOSTI TV2
(35)
TV2 vykonávala v období 1995-2002 řadu komerčních činností, protože za tím účelem získala počínaje 1. lednem 1997 (22) samostatný právní základ. Tyto činnosti mohly zahrnovat komerční využívání technického zařízení, vytváření nových společností nebo kapitálové investice do stávajících společností. Během období 1995-2002 tyto činnosti m.j. zahrnovaly reklamy, prodej programů, pronájem vysílacích stožárů, merchandising, internetové aktivity, další prodej práv na vysílání sportovních pořadů atd.
(36)
Počínaje lednem 2001 musela TV2 vést oddělené účetnictví pro své veřejnoprávní podnikání na jedné straně a „ostatní podnikání“ na straně druhé, pokud posledně jmenované přesáhlo 5 % obratu a 3 miliony DKK za rok. Muselo být uplatňováno úplné nákladové účetnictví, stanovení cen neveřejnoprávních služeb/produktů muselo být založeno na tržních podmínkách a převádění kapitálu mezi veřejnoprávním podnikáním a ostatním podnikáním muselo probíhat v souladu se zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství a nesmělo zahrnovat prostředky z koncesionářských poplatků (23).
II.2 OPATŘENÍ
(37)
TV2 získávala mezi rokem 1995 a rokem 2002 příjmy z koncesionářských poplatků.
(38)
Ministr kultury stanoví na jeden nebo několik roků najednou výši koncesionářského poplatku, jehož jsou plátci majitelé rozhlasových a televizních přijímačů (24). Televizní koncesionářský poplatek vybírá DR a na základě rozhodnutí ministra kultury v rámci dohody o médiích uzavřené s dánským parlamentem jsou příjmy z koncesionářských poplatků poté rozděleny mezi DR a TV2.
(39)
Ministr kultury stanoví pravidla týkající se vzniku a ukončení povinnosti uhradit koncesionářské poplatky, lhůt splatnosti a výběru, upomínacích poplatků atd. V případě nezaplacení včas nabíhají úroky podle zákona o úrocích. Poplatky a nezaplacené částky může vybírat dánská hypoteční banka. Nezaplacená částka může být např. strhnuta ze mzdy dotčené osoby v souladu s předpisy o výběru osobních daní stanovených v zákonu o srážkové dani.
(40)
Do roku 1997 pocházely příjmy TV2 (příjmy z reklamy a koncesionářských poplatků) z fondu TV2. Od roku 1997 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků přímo od DR.
(41)
V roce 1995 a roce 1996 dostávala TV2 příjmy z reklamy z fondu TV2 (25).
(42)
TV2 kromě toho dostala z rozhlasového fondu 58 milionů DKK za své rostoucí závazky v oblasti dánské filmové produkce.
(43)
V roce 1997, když byl fond TV2 zrušen, z něj TV2 dostala navíc 167 milionů DKK na investici do digitalizace svého produkčního systému a 50 milionů DKK na pokrytí provozních nákladů.
(44)
TV2 kromě toho byla podle zákona o společnostech osvobozena od placení daně z příjmu právnických osob. Výhoda plynoucí pro TV2 z tohoto osvobození dosáhla za vyšetřované období částky 159,4 milionu DKK. V lednu 2001 zavedl dánský stát mechanizmus, který zamezil důsledkům osvobození od daně pro komerční činnosti TV2. TV2 musela převést 30 % přebytku ze své neveřejnoprávní služby na činnosti v oblasti služby veřejné. Tato sazba odpovídá běžné sazbě daně z příjmů právnických osob, kterou Dánsko zavedlo v roce 2000.
(45)
Náklady na rozběh činnosti a na provozní ztrátu společnosti TV2 v počátečním období byly financovány ze státních úvěrů. Podle původních úvěrových smluv měla TV2 platit úroky z půjčeného kapitálu a splatit celou úvěrovou jistinu. TV2 ovšem byla po celé vyšetřované období osvobozena od placení úroků a využívala moratoria na úvěrové splátky. Výhoda z bezúročných úvěrů s odloženým splácením na rozběh činnosti a z úvěrů na provoz během vyšetřovaného období činí 341,8 milionu DKK.
(46)
Až do konce roku 1996 poskytovala vláda záruky za úvěry, které si fond TV2 bral na financování provozu TV2. Když byl fond zrušen, byly státem zaručené úvěry převedeny na TV2. Výhoda plynoucí pro TV2 z této záruky činí 9,8 milionu DKK.
(47)
Během vyšetřovaného období mělo Dánsko přístup ke třem pozemním vysílacím frekvencím s celostátním pokrytím, které byly vyhrazeny pro veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti. Jedna frekvence byla vyhrazena pro TV2, druhá pro DR a třetí byla určena pro digitální televizní vysílání.
(48)
TV2 platila poplatek za užívání vyhrazené celostátní vysílací frekvence Radě pro IT a telekomunikace, jež je státním orgánem spadajícím pod ministerstvo pro výzkum, technologii a vývoj (26). Výše tohoto poplatku byla stanovena v dánském zákonu o rozpočtu. Během vyšetřovaného období zaplatila TV2 na poplatcích za frekvenci ročně mezi 2 a 4 miliony DKK.
(49)
Dánsko mělo rovněž přístup k frekvencím s pouze regionálním pokrytím. V roce 1997 zavedla vláda možnost propojit regionální frekvence za účelem širšího pokrytí (vysílací síť). V období 1998-2001 musely všechny lokální komerční televizní stanice s povolením vysílat v síťovém systému platit státu roční poplatek (27). Regionální stanice TV2 tyto poplatky platit nemusely, protože vysílají ve „volných oknech“ na celostátní frekvenci TV2. Komerční televizní společnost TvDanmark byla jediným provozovatelem, který tento poplatek za svůj druhý kanál platil. Celkový poplatek, který TvDanmark zaplatila, činí 85,0 milionu DKK.
(50)
Vlastníci anténových zařízení mají povinnost přenášet programy veřejné služby TV2 přes svá zařízení (povinný přenos - must-carry).
III. VYJÁDŘENÍ ZÚČASTNĚNÝCH STRAN A DÁNSKA
(51)
Zaprvé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise různé připomínky zúčastněných stran. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(52)
TvDanmark považovala poskytnutí celostátní vysílací frekvence státem za státní podporu, protože se stát vzdává příjmů z tohoto nedostatkového aktiva. Konkurenti pronikají nejvýše na 77 % území. TvDanmark poznamenala, že skutečnost, že poplatek za využívání síťového systému byl požadován pouze od TVDanmark2 a nikoliv od lokálních stanic TV2, i když jsou obě tyto televizní společnosti z hospodářského a obchodního hlediska ve stejném postavení, představuje státní podporu pro lokální stanice TV2. Podle ACT, Antena 3 TV a Telecinco vyžaduje zásada neutrality ES týkající se prostředků přenosu, aby poplatku podléhaly všechny druhy vysílacích sítí.
(53)
ACT, Antena 3 TV a Telecinco s ohledem na osvobození od placení daně z příjmů právnických osob poznamenaly, že povinnost odvádět 30 % ze zisku z komerční činnosti na činnost TV2 v oblasti poskytování služeb veřejného zájmu nelze považovat za odpovídající odvodu daně z příjmů právnických osob státu, protože narušuje hospodářskou soutěž na televizním trhu.
(54)
Různé třetí strany se domnívaly, že definici služby veřejného zájmu, jež je v náplni práce TV2, nelze považovat za odůvodněnou. Kritizována byla rovněž skutečnost, že by byly splněny podmínky pověření a proporcionality. TvDanmark zejména poznamenala, že výpočet nadměrného vyrovnání prováděný Komisí by měl zohlednit prospěch, který TV2 získala díky osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročným úvěrům s odložením splátek, státním zárukám za provozní úvěry a bezplatné vysílací frekvenci. TvDanmark uvedla, že obecné výkyvy trhu v oblasti příjmů z televizní reklamy jsou omezené a neopravňují posílení kapitálu TV2.
(55)
Pokud jde o reklamní trh, TvDanmark uvedla, že cenová politika TV2 neumožňuje komerčním provozovatelům pokrýt jejich náklady na jednotlivou službu. TvDanmark musí stanovit cenu svých TRP přibližně o 30-40 % níže než TV2, aby byla tržně přijatelná (TRP nebo GRP společnosti TV2 mají vyšší hodnotu kvůli lepšímu územnímu pokrytí) (28). Kvůli jedinečnému postavení TV2 z hlediska pokrytí a rozpočtu na programy vloží inzerent vždy určitou část svého rozpočtu do TV2, aby získal co největší dopad z hlediska počtu kontaktů, míry zasažení a/nebo dané četnosti v rámci rozpočtu. TvDanmark předložila číselné údaje, které prokazují, že její činnost byla od období 1997-2002 ztrátová, a tvrdí, že nekalá soutěž ze strany TV2 ji zbavila možnosti vytvářet dostatečné příjmy. TvDanmark rovněž předložila analýzu tvorby cen na dánském trhu televizní reklamy vypracovanou Copenhagen Economics. Zpráva porovnala průměrné a mezní ceny na trhu a došla k závěru, že hospodářská soutěž existuje pouze v oblasti reziduální poptávky, a srovnávání by proto mělo být založeno na mezních cenách. TvDanmark kromě toho předložila údaje srovnávající ceny za reklamu u TV2 s cenami v jiných druzích médií a jiných zemích.
(56)
Společnost TV3 uvedla, že kvůli tomu, aby byla tržně přijatelná, byla nucena poskytovat za umístění reklam velké slevy, protože TV2 nabízí mezní mimořádnou slevu na část rozpočtů na televizní reklamu, která inzerentům zbývá, pokud inzerenti i tuto část umístí u TV2.
(57)
Zadruhé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dánských orgánů. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(58)
Dánské orgány se domnívaly, že vysílací frekvence vyhrazené TV2 nelze považovat za zvýhodnění, protože lokální televizní stanice mají také vysílací frekvence, které jsou jim vyhrazeny. TV2 se proto nedostalo zvláštního zacházení. Společnost TV2 za používání frekvence platila stejně jako ostatní stanice.
(59)
Pokud jde o osvobození od daně z příjmů právnických osob, dánské orgány uvedly, že zisk z komerční činnosti byl celkem omezený a že metoda, jež byla zvolena za účelem neutralizace osvobození TV2 od daně z příjmů právnických osob ve vztahu ke komerčním činnostem, zabránila tomu, aby tyto činnosti získaly z tohoto osvobození finanční prospěch.
(60)
Pokud jde o otázku proporcionality, dánské orgány uvedly, že převod částky 167 milionů DKK z fondu TV2 byl přidělen na digitalizaci vysílací sítě. Tuto částku proto nelze označovat za volný vlastní kapitál.
(61)
Dánské orgány rovněž uvedly, že přebytek za období 1995-2002 odrážel vzhledem k obratu TV2 přiměřenou míru návratnosti. Kromě toho existovala potřeba kapitálu jako tlumiče pro případ náhlého propadu příjmů z reklamy a TV2 nesměla ze zákona přijímat úvěry přesahující 4 % jejího ročního obratu. Podle dánských orgánů k tomu stát jednal v souladu se „zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství“, protože vlastní kapitál TV2 nepřesáhl míru, kterou by běžný tržní investor poskytl. Takový kapitál není v rozporu se Smlouvou, pokud se kapitál nepoužije ke křížovému dotování komerčních aktivit TV2.
(62)
Pokud jde o chování TV2 na reklamním trhu, dánské orgány poznamenaly, že TV2 důsledně určovala své ceny tak, aby dosáhla co největších příjmů. Ceny byly stanoveny výlučně na základě nabídky a poptávky. Určovaly se jednou ročně na základě odhadu prováděného reklamním oddělením TV2, který se týkal komerčního počtu diváků (věková skupina 21-50 let), programových plánů, hospodářského vývoje a stavu hospodářské soutěže na trhu. Součástí tohoto odhadu nebyly provozní náklady TV2 a ani částka z koncesionářských poplatků. TV2 měla na dánském trhu nejvyšší ceny, a tak se nemůže jednat o snižování cen, jež by vedlo k narůstající potřebě státních prostředků.
(63)
Dánské úřady předložily zprávu RBB Economics o hospodářské soutěži na dánském trhu v oblasti televizní reklamy. Zpráva dospěla k závěru, že průměrné čisté ceny TV2 byly ve skutečnosti vyšší než ceny jejích konkurentů a že rozdíly mezi cenami za reklamu u společností TV2 a TvDanmark se daly vysvětlit rozdíly v jejich relativní úspěšnosti z hlediska programové nabídky a schopnosti přitáhnout diváky.
(64)
Zatřetí, následkem rozsudku požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(65)
Dánské orgány zaslaly své připomínky a předložily rovněž vyjádření TV2. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(66)
Pokud jde o příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996, dánské orgány a TV2 tvrdily, že dánský stát nemá nad těmito částkami žádnou kontrolu, a že je proto nelze považovat za státní prostředky. Pokud jde o číselné údaje, dánské orgány nepotvrdily částky uváděné Komisí, ale spíše vysvětlily, že výpočet částek za reklamu za roky 1995 a 1996 by měl zohlednit skutečnost, že část finančních prostředků z fondu TV2 byla použita k financování regionálních stanic TV2 a že tato část mohla být financována pouze z koncesionářských poplatků. Dánské orgány přesto vyjádřily souhlas s tím, že pro výpočet čistých nákladů služby veřejného zájmu by se měl v každém případě zohlednit příjem z reklamy a že tento příjem představuje příjem vytvořený činnostmi v oblasti služby veřejného zájmu.
(67)
Dánské orgány a TV2 se dále odvolaly na rozsudek Soudu a tvrdily, že jsou splněny podmínky rozsudku ve věci Altmark ze dne 24. července 2003 (29). V této souvislosti dánské orgány připomenuly, že stejně jako ve věci BUPA (30) se případ TV2 týká okolností, jež existovaly již přede dnem vynesení rozsudku ve věci Altmark. Domnívaly se, že podmínky rozsudku ve věci Altmark musí být uplatněny v souladu s jejich duchem a účelem tak, aby mohly být zohledněny zvláštní okolnosti případu. Uvedly, že v souladu s nimi z rozsudku vyplývá, že jediný požadavek, který Soud dánskému státu uložil, je, že by měl „v podstatě“ vyhovět podmínkám Altmark.
(68)
Konkrétněji se dánské orgány a TV2 domnívaly, že postup použitý ke stanovení koncesionářského poplatku byl transparentní a splňoval požadavky druhého kritéria Altmark alespoň ve své podstatě, což je podle nich na základě rozhodnutí Soudu dostačující. Domnívaly se, že třetí kritérium bylo rovněž splněno, protože TV2 bylo umožněno dosáhnout přiměřeného zisku. Pokud jde o čtvrtou podmínku rozsudku ve věci Altmark, zdůraznily různé kontroly, jimž TV2 podléhá, a odvolaly se také na judikaturu ve věci BUPA a rozsudek Soudu s tvrzením, že tato zkouška by měla být v tomto konkrétním případě do určité míry zmírněna či splněna pouze ve své podstatě. Na základě věci Chronopost (31) rovněž zdůraznily, že v praxi nelze porovnávat TV2 s běžným, dobře provozovaným podnikem. Dánské orgány také zůstaly u svého názoru, že vyrovnání by splnilo zkoušku investora v podmínkách tržního hospodářství.
(69)
Dánské orgány a TV2 byly dále názoru, že státní podpora by měla být prohlášena za slučitelnou. Vysvětlily postup, který vedl k navýšení základu kapitálu v TV2, a zdůraznily různé důvody, proč byl tento kapitál nutný k tomu, aby TV2 splnila své úkoly veřejné služby.
(70)
Po rozsudku Soudu předložily připomínky také některé třetí strany. V podstatě vysvětlily, proč by podmínky rozsudku ve věci Altmark neměly být považovány za splněné, a to zejména kvůli skutečnosti, že hospodářské zprávy předložené Soudu nejsou dostatečné k tomu, aby prokázaly splnění druhého a čtvrtého kritéria. Zdůraznily rovněž, že by Komise měla zůstat u svého závěru ze zrušeného rozhodnutí o vrácení, tj. že podpora nebyla slučitelná.
IV. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
IV.1 STÁTNÍ PODPORA VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(71)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(72)
Komise musí posoudit, zda výše popsaná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.1. PŘÍTOMNOST STÁTNÍCH PROSTŘEDKŮ A PŘIČITATELNOST STÁTU
(73)
Komise musí posoudit, zda dotčená opatření mají dopad na státní prostředky.
(74)
Pokud jde o koncesionářský poplatek, Komise bere na vědomí zjištění Soudu v jeho rozsudku (32). Platí zejména následující: částka je stanovena dánskými orgány; povinnost uhradit koncesionářský poplatek nevyplývá ze smluvního vztahu mezi TV2 a osobou povinnou k poplatku, ale z pouhého vlastnictví televizního nebo rozhlasového přijímače; je-li to nutné, je koncesionářský poplatek vybírán v souladu s předpisy o vybírání osobních daní; a konečně podíl TV2 na příjmu z koncesionářských poplatků stanoví dánské orgány. Soud dospěl k závěru, že prostředky z koncesionářských poplatků jsou dánským orgánům k dispozici a jsou pod jejich kontrolou, a že proto představují státní prostředky.
(75)
Pokud jde o příjmy z reklamy v letech 1995 a 1996, Soud ve svém rozsudku zdůraznil, že koncesionářský poplatek a příjmy z reklamy jsou svou povahou dvě odlišné záležitosti (33).
(76)
V tomto ohledu se Soud ve svém rozsudku (34) domníval, že ze strany Komise došlo k chybnému uvažování, když se domnívala, že příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 je nutno považovat za státní prostředky.
(77)
Podle rozsudku ve věci Preussen Elektra (35) musí Komise prokázat, zda lze příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 označit za státní prostředky. Za tímto účelem musí posoudit, zda měl dánský stát nad těmito příjmy z reklamy kontrolu.
(78)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí následující skutečnosti, které jsou důležité pro rozhodnutí, zda příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 představují státní prostředky.
(79)
V roce 1995 a 1996 obdržela TV2 příjmy z reklamy od fondu TV2, který je sám obdržel od TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame byl samostatný, státem vlastněný subjekt nezávislý na TV2. Společnost byla zřízena, aby jednala jako zprostředkovatel pro prodej reklamy na TV2 na komerčním základě (36). TV2 Reklame měla s inzerenty smluvní vztah.
(81)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky z TV2 Reklame do fondu TV2. O převodu místo toho rozhodoval dánský stát (37). Ministr kultury měl za úkol rozhodnout o části zisků TV2 Reklame, které měly být převedeny do fondu TV2. Takové rozhodnutí bylo přijímáno pro jeden nebo více roků najednou a po schválení dánským parlamentem (stálým parlamentním výborem pro finance). Ministr kultury mohl po schválení finančním výborem rozhodnout, že nepřevedený zisk bude použit ke splacení předešlé státní záruky ve prospěch TV2 Reklame nebo ke kulturním účelům.
(82)
Ve skutečnosti byly v roce 1995 a 1996 převedeny do fondu TV2 všechny finanční prostředky TV2 Reklame.
(83)
Fond TV2 byl založen s cílem poskytovat TV2 příjmy pocházející z koncesionářských poplatků a z výnosů z reklamy. Fond TV2 patřil ke skupině TV2. Byl spravován správní radou TV2.
(84)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky fondu TV2 do TV2 na ročním základě. O převodu do TV2 místo toho rozhodoval dánský stát. Fond TV2 měl ve skutečnosti zákonnou povinnost převádět prostředky ve prospěch TV2 podle rámcových rozpočtů, které připravoval ministr kultury (38).
(85)
Ve skutečnosti nedostala TV2 v roce 1995 a 1996 z fondu TV2 všechny příjmy z reklamy.
(86)
V rámci fondu TV2 navíc neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy na jedné straně a pro koncesionářské poplatky na straně druhé. Příjmy nepřevedené na TV2 se hromadily ve fondu TV2. Na TV2 byly převedeny v okamžiku, kdy byl fond TV2 zrušen.
(87)
Podle TV2 a dánských orgánů patřily příjmy z reklamy TV2, která na ně údajně měla právní nárok. Odvolávaly se při tom na dopis ministra spravedlnosti ze dne 22. listopadu 2003, ve kterém se uvádělo, že prostředky fondu TV2 lze použít pouze na pokrytí činností TV2. Podle TV2 a dánských orgánů proto existovala zákonná povinnost převádět případně příjmy z reklamy z fondu TV2 na TV2. Avšak jak je ukázáno výše, neexistovala žádná zákonná povinnost převést na TV2 všechny příjmy z reklamy a záleželo na konkrétním rozhodnutí ministra, zda a v jaké výši se mají finanční prostředky na TV2 převést.
(88)
Pokud jde o TV2, je nutno dodat, že tato společnost neměla žádné smluvní vztahy s konečnými inzerenty a neměla žádný vliv na činnosti v oblasti reklamy (39). Dánská vláda potvrdila, že výhledové příjmy z reklamy na následující rok byly stanoveny nezávisle na TV2.
(89)
Na základě výše uvedených informací se Komise domnívá, že ministr měl kontrolu nad částkami, které se nacházely ve společnosti TV2 Reklame a ve fondu TV2. Konkrétně i) dánský stát rozhodoval, zda se má část nebo všechny příjmy z reklamy převést do fondu TV2 a na TV2; ii) v roce 1995 a 1996 nezískala TV2 všechny příjmy z reklamy a iii) se všechny nepřevedené příjmy z reklamy hromadily ve fondu TV2, kde se ve skutečnosti smíchaly s koncesionářskými poplatky.
(90)
Z těchto důvodů se Komise domnívá, že v tomto konkrétním případě představují příjmy z reklamy za rok 1995 a 1996, které byly převedeny na TV2 přes společnost TV2 Reklame a fond TV2, státní prostředky.
(91)
V každém případě by se výše státní podpory, kterou by bylo možno prohlásit za slučitelnou, nelišila v případě, kdy by příjmy z reklamy nebyly označeny za státní prostředky (quod non). V souladu s ustálenou praxí Komise a jak je uvedeno ve sdělení o vysílání z roku 2001 (40), příjmy z veřejné služby, jako jsou příjmy z reklamy, musí být zohledněny při výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu, tj. i v případě, že nejsou považovány za státní prostředky, protože tyto příjmy snižují potřebu financování z veřejných prostředků. Dánské orgány tento názor sdílejí (41).
(92)
Je nutno dodat, že převod ad-hoc finančních prostředků z rozhlasového fondu na TV2 se týká příjmů z koncesionářských poplatků, které byly dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. To samé platí pro převod ad-hoc finančních prostředků z fondu TV2, když byl zrušen, protože vedle prvků uvedených v souvislosti s kontrolou dánského státu nad fondem TV2 byly prostředky fondu TV2 uvolněné v okamžiku jeho zrušení dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. Jelikož prostředky zůstávaly pod veřejnou kontrolou, je na ně nutno také pohlížet jako na státní prostředky. Protože jsou příjmy z reklamy považovány za státní prostředky a protože o převodu na TV2 v době zrušení fondu rozhodl stát, nemá na tento závěr v žádném případě vliv tvrzení dánských orgánů, že paušální částka převedená na TV2 v souvislosti se zrušením fondu pochází výlučně z příjmů za reklamu.
(93)
Pokud jde o další státní opatření, Komise je názoru, že v osvobození od daně z příjmů právnických osob jsou obsaženy veřejné prostředky, protože ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (42).
(94)
Bezúročné úvěry s odložením splátek poskytnuté TV2 jsou udělovány přímo státem a přidělovány z veřejného rozpočtu. Zřeknutím se úroků a splátek u těchto úvěrů přichází dánský stát o příjmy, a tyto finanční prostředky proto představují prostředky státní. Kromě toho dánský stát ručí za provozní úvěry. Prospěch ze státní záruky spočívá v tom, že riziko spojené se zárukou nese stát. Skutečnost, že riziko nese stát, by měla být běžně odměněna přiměřenou prémií. Zřekne-li se stát takové odměny, jedná se jak o zvýhodnění TV2, tak o úbytek státních prostředků (43).
(95)
Stát navíc pro TV2 vyhradil celostátní vysílací frekvenci, za niž TV2 platí státnímu subjektu poplatek. Roční poplatek placený TV2 se ve vyšetřovaném období pohyboval mezi 2 a 4 miliony DKK.
(96)
Při neexistujícím základu pro srovnání poplatku placeného za celostátní vysílací frekvenci, lze tento poplatek porovnat pouze s poplatkem placeným za povolení pokrýt větší část obyvatelstva prostřednictvím síťového systému. Poplatek placený TV2 za frekvenci s celostátním pokrytím je výrazně nižší, než poplatek za síťový systém uložený TvDanmark, který se pohybuje mezi 5 miliony DKK v roce 1997 a 30 miliony DKK v roce 2001, ačkoliv síť regionálních frekvencí TvDanmark dosahuje pokrytí pouze v míře 77 %. TV2 tak mohla pokrýt větší část dánského obyvatelstva za nižší cenu.
(97)
Komise je proto názoru, že poplatek za vysílací frekvenci neodráží tržní podmínky a že tím, že stát nepožadoval za aktivum tržní sazbu, se zřekl příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu.
(98)
Protože TV2 nevysílá za použití systému lokálních frekvencí s cílem vytvořit celostátní síť, není naopak povinna platit poplatek za síťový systém. Protože stát nemohl oprávněně tento poplatek od TV2 vybírat, nezřekl se příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu, a nedošlo tak k žádnému dopadu na státní prostředky.
(99)
Stejně tak Komise není schopna zjistit žádné státní prostředky v právním ustanovení, kterým jsou vlastníci anténových zařízení povinni přenášet programy veřejných služeb pomocí těchto zařízení (must-carry), protože zde stát nepřichází o žádný příjem a ani aktivně nepřevádí finanční prostředky těmto subjektům. TV2 tak má sice prospěch z ustanovení o přístupu, ale nezískává přitom žádnou výhodu ze státních prostředků (44).
(100)
Všechna výše uvedená opatření jsou přičitatelná dánskému státu, protože, jak je popsáno výše, obsahují v té či oné podobě rozhodnutí přijaté dánským státem.
IV.1.2. SELEKTIVNÍ ZVÝHODNĚNÍ A NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(101)
Komise se domnívá, že příjmy z koncesionářského poplatku, převody z fondu TV2 (včetně příjmů za reklamu v letech 1995 a 1996) a rozhlasového fondu, osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročné úvěry s odložením splátek, státní záruka u provozních úvěrů a přístup k celostátní frekvenci za výhodných podmínek poskytují TV2 hospodářskou a finanční výhodu, která zbavuje tuto společnost provozních nákladů, které by za obvyklých okolností musel nést její rozpočet. Konkurenti TV2 navíc stejné finanční prostředky neobdrželi.
(102)
Státní opatření, kterými se vyrovnávají čisté dodatečné náklady služby obecného hospodářského zájmu, se nicméně za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nepokládají, jsou-li splněny čtyři podmínky vysvětlené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark (45):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(103)
Jak bude dále rozvedeno v části tohoto rozhodnutí věnované slučitelnosti (viz 160. bod odůvodnění a následující tohoto rozhodnutí), z rozsudku Soudního dvora vyplývá, že první podmínka rozsudku ve věci Altmark je splněna.
(104)
Pokud jde o druhé kritérium Altmark, podle kterého parametry, na jejichž základě je vyrovnání za plnění veřejné služby vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, musí Komise posoudit právní a hospodářské podmínky, kterými se během vyšetřovaného období řídilo stanovení výše příjmů z koncesionářského poplatku vyplácených TV2. V tomto ohledu Komise zaznamenává, že postup byl následující.
(105)
Podle bodů 29 a 30 dopisu dánských orgánů ze dne 24. března 2003 určoval zákon o rozhlasovém a televizním vysílání, jenž platil během vyšetřovaného období (46), způsob, jakým byla stanice TV2 jako celek financována (koncesionářský poplatek, příjmy z reklamy a jiné zdroje příjmů), a stanovil, že ministr kultury určuje podíl TV2 a DR na koncesionářských poplatcích, a tím i výši vyrovnání, jež bylo poskytováno TV2. Je nutno připomenout, že za roky 1995 a 1996 obdržela TV2 svůj podíl na koncesionářských poplatcích od fondu TV2.
(106)
V souladu s ustálenou praxí byla výše tohoto vyrovnání stanovena ministrem po konzultacích s finančním výborem dánského parlamentu a v rámci dohody o médiích uzavřené s většinou politických stran v dánském parlamentu. V dotčeném období byly uzavřeny tři dohody o médiích: dohoda o médiích na období 1994-1997 uzavřená dne 16. září 1993, dohoda o médiích na období 1997-2000 uzavřená dne 10. května 1996 a dohoda o médiích na období 2001-2004 uzavřená dne 28. března 2000.
(107)
Příjem z koncesionářských poplatků tak byl stanoven na celkem dlouhé období. Během vyšetřovaného období neprošlo vyrovnání poskytované TV2 žádnou následnou revizí, a to ani v době, kdy příjem TV2 poklesl. Například ačkoliv příjem TV2 z reklamy se v roce 1999 výrazně snížil, nedošlo k úpravě vyrovnání, ve které by se tato skutečnost odrazila.
(108)
Podle dánských orgánů bylo vyrovnání stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz.
(109)
V roce 1995 a v roce 1999 provedla auditorská společnost KPMG hloubkové hospodářské analýzy. KPMG pomáhala monitorovací skupina složená ze zástupců vedoucích subjektů na trhu, a to v případě zprávy z roku 1999 také ze zástupců konkurentů TV2. Pozornost se zejména zaměřila na údaje o možných příjmech z jiných zdrojů než z koncesionářských poplatků, jako byly např. příjmy z reklamy.
(110)
V bodech 164 a 165 svého dopisu ze dne 24. března 2003 dánské orgány uvedly, že konzultační studie KPMG, které se snažily odhadnout co nejpravděpodobnější vývoj obratu v oblasti reklamy na dánském reklamním trhu a zdroje příjmů TV2 a určit nejistoty spojené s těmito odhady, byly vypracovány, aby dánské vládě a dánskému parlamentu poskytly lepší základ pro jejich rozhodování při stanovení a rozdělení koncesionářských poplatků během jednání o mediální politice.
(111)
Podle dánských orgánů byly podklady použité pro stanovení vyrovnání veřejně dostupné. Dohody o médiích byly zveřejněny v tisku a úředním oznámení parlamentních zápisů (Folketingstidende). Právní předpisy, kterými se prováděly dohody o médiích, byly zveřejněny v dánském Úředním věstníku (Lovtidende). Spolu s výše uvedenými hospodářskými analýzami byly rovněž zveřejněny účty TV2.
(112)
Vzhledem k rozsudku musí Komise posoudit, zda by výše popsaný postup nemohl vést k tomu, že by bylo splněno druhé kritérium ve věci Altmark.
(113)
Na jedné straně bere Komise na vědomí, že Soud ve svém rozsudku (47) uvedl, že „(…) je možné, že dotčený postup pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byl objektivní a transparentní vzhledem zejména ke skutečnosti, že byl zapojen dánský parlament, že postup byl založen na hospodářských analýzách vypracovaných auditorskou společností za pomoci monitorovací skupiny, na jejíž práci se podíleli konkurenti TV2, a že tyto analýzy byly zveřejněny stejně jako roční účetní závěrky TV2. V souladu s tím se nedá vyloučit, že by seriózní analýza tohoto postupu mohla dojít k závěru, že Dánské království ještě před tím, než Soudní dvůr stanovil podmínky v rozsudku ve věci Altmark, splnilo v zásadě druhou z těchto podmínek“. K tomu, jak rozhodl Soud, „výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byla vypočítána na základě konkrétního předpokladu, že TV2 bude mít nadále prospěch z ostatních státních opatření (48)“ (např. osvobození od daně atd.).
(114)
Komise zastává názor, že zapojení dánského parlamentu do postupu vedoucímu ke stanovení koncesionářských poplatků zajistilo do jisté míry určitou úroveň transparentnosti a objektivity. O dohodách o médiích, které určily částku koncesionářských poplatků, již měla obdržet TV2, bylo navíc rozhodnuto předem na několik let a během vyšetřovaného období nedošlo nikdy později k úpravě vyrovnání ve prospěch TV2.
(115)
Hospodářské zprávy vypracované KPMG ovšem pouze předpověděly výši příjmů z reklamy náležejících TV2 (tj. stranu příjmů). Pokud jde o stranu nákladů při stanovení vyrovnání, uvedené hospodářské zprávy nezaujaly stanovisko a Komisi se zdá, že dohody o médiích byly založeny pouze na indexaci nákladů, které TV2 měla v předchozích letech. Dánské orgány totiž uvedly, že vyrovnání bylo stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz, které ovšem posuzovaly pouze stranu příjmů a netýkaly se období krytého dohodou o médiích uzavřenou dne 16. září 1993.
(116)
Nikde k tomu nejsou uvedeny parametry, na jejichž základě se mělo vyrovnání vypočítávat. Výše vyrovnání byla stanovena předem, ovšem druhé kritérium Altmark stanoví, že parametry, na jejichž základě je vyrovnání za poskytování veřejné služby vypočteno, musejí být samy o sobě stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem.
(117)
Na základě výše uvedených skutečností se proto Komise domnívá, že druhé kritérium Altmark není splněno. V každém případě platí, že kritéria Altmark jsou kumulativní, a Komise soudí, že čtvrté kritérium splněno není (viz níže).
(118)
Podle čtvrtého kritéria Altmark, „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(119)
V tomto konkrétním případě nebyl poskytovatel veřejné služby TV2 vybrán v řízení o zadání veřejné zakázky. Jelikož veřejná soutěž neproběhla, Komise musí posoudit, zda úroveň vyrovnání byla stanovena na základě nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(120)
Hospodářské a právní podmínky, jimiž se řídilo stanovení vyrovnání ve prospěch TV2, byly popsány výše. Vzhledem k rozsudku a při zohlednění skutečnosti, že Soud uvedl, že součástí postupu zavedeného Dánským královstvím pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 v období 1995-2002 byly mimo jiné hospodářské analýzy vypracované za pomoci konkurentů TV2, musí Komise při posouzení, zda bylo porovnání nákladů TV2 provedeno s náklady průměrného, správně řízeného provozovatele, zohlednit zejména zprávy KPMG z roku 1995 a roku 1999.
(121)
Zprávy vypracované poradenskou společností KPMG zvažují pro jednotlivá období koncesionářských poplatků různé scénáře vývoje na reklamním trhu. Zprávy neobsahují žádné informace o společnosti TV2 jako takové (např. o jejím finančním stavu nebo jejích provozních nákladech), ale dokládají, jak by se příjmy z reklamy mohly vyvíjet a jaká část všeobecného reklamního trhu by mohla vyústit v příjmy TV2. Tím, že poskytly odhady nejpravděpodobnějšího vývoje obratu z reklamy na dánském reklamním trhu a že zjistily nejistoty spojené s těmito odhady, se tyto zprávy staly součástí postupu, jímž se dánské orgány řídily při stanovení koncesionářských poplatků, které měly být poskytnuty TV2.
(122)
Zprávy KPMG neposuzovaly žádné náklady TV2, ani náklady ostatních provozovatelů, ale samy se omezovaly na posouzení vývoje na reklamním trhu a podílu TV2 na příjmech z reklamy. Je nutno také poznamenat, že se tyto zprávy netýkaly prvních roků vyšetřovaného období, které pokrývala dohoda o médiích z roku 1993.
(123)
Do vypracování těchto zpráv byly do určité míry zapojeni konkurenti. U zprávy z roku 1995 se v dokumentu říká, že byly zapojeny „četné zúčastněné strany“, aniž je ze zprávy jasné, o jaké zúčastněné strany se jednalo. Zpráva KPMG z roku 1999 zmiňuje monitorovací skupinu odborníků, ve které skutečně působili konkurenti TV2. Ovšem skutečnost, že hospodářské zprávy byly do určité míry vypracovány za pomoci konkurentů TV2, sama o sobě neznamená, že byla provedena analýza nákladů konkurentů.
(124)
Jinými slovy, tyto zprávy neobsahují analýzu nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby, ale spíše pojednávají o obecnějších otázkách výhledů reklamního trhu a výše budoucích příjmů TV2 z reklamy. Je nutno také dodat, že ceny na reklamním trhu se netvoří pouze na základě nákladů, ale na základě různých prvků, jako je podíl na počtu diváků.
(125)
Dánské orgány a TV2 ve spojení se čtvrtou podmínkou ve věci Altmark uvádějí také právní a věcné argumenty.
(126)
Zaprvé, Dánsko se odvolává na věc BUPA a tvrdí, že čtvrtá podmínka ve věci Altmark není nutně použitelná, nebo alespoň že by Komise měla vzhledem k rozsudku Soudu pouze posoudit, zda je splněna ve své podstatě. Komise zastává názor, že v případě BUPA byla situace velmi vymezená v tom smyslu, že dotčený projekt, který se týkal poskytování zdravotních služeb, nebyl spojen s náklady, tj. na rozdíl od jiných odvětví veřejných služeb byl systém založen na rizikových profilech zákazníků. Za takových okolností proto subjekt nemohl provozovat účinně svou činnost, pokud by pracoval na vlastní náklady. U veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností je ovšem výpočet vyrovnání na základě nákladů a příjmů možný.
(127)
Zadruhé, Dánsko s odkazem na věc Chronopost (49) tvrdí, že poskytovatele veřejné služby jako TV2 nelze srovnávat se soukromým subjektem. Komise je ale názoru, že na rozdíl od otázky rozdělení nákladů v souvislostech posouzení slučitelnosti, o což šlo ve věci Chronopost, spočívá podstata čtvrtého kritéria Altmark přesně v tom, že při neprovedení veřejné soutěže se musí provést srovnání nákladů na poskytnutou veřejnou služby s náklady, které by vynaložil průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky.
(128)
Dánsko k tomu tvrdí, že Národní auditní úřad prováděl jako součást stálého dohledu nad TV2 audity jejich účtů z finančního hlediska a z hlediska řízení a že docházelo ke stálým kontrolám, které se rovněž zaměřovaly na hlediska efektivnosti. Komise se ale domnívá, že skutečnost, že roční účetní závěrky podléhaly schválení ministerstva kultury, není dostatečná k tomu, aby se prokázalo, že náklady TV2 odpovídají nákladům průměrného, správně řízeného podniku. Navíc lze pochybovat o tom, že kontroly ex-post mohou být z hlediska splnění čtvrtého kritéria relevantní, pokud nebyla před stanovením výše vyrovnání provedena žádná analýza nákladů.
(129)
Dánské orgány se navíc odvolávají na zprávu dánského Národního auditního úřadu z roku 2000, která do určité míry porovnala vývoj produktivity TV2 s vývojem produktivity DR a zahraničních veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ a Norsk Riksringkastning „NRK“). V této zprávě dospěl Národní auditní úřad ke zjištění, že jak DR, tak TV2 zlepšily mezi rokem 1990 a 1999 svou produktivitu. DR snížil své náklady spojené s premiérovými vysíláními ve větší míře než TV2, ale v roce 1999 byly hodinové náklady DR na premiérové vysílání přesto o 53 % vyšší než náklady TV2. Hodinové náklady na vysílání byly u DR v roce 1999 přibližně o 29 % vyšší než u TV2. Národní auditní úřad se také domníval, že vývoj produktivity u DR a TV2 byl lepší nebo se rovnal vývoji produktivity u ostatních třech veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností.
(130)
Tato zpráva ale není na prokázání splnění čtvrté podmínky dostatečná.
(131)
Zpráva je totiž z pozdější doby než dohody o médiích, které stanovily výši vyrovnání, a nemůže tak prokázat, že toto vyrovnání bylo stanoveno na základě nákladů, které by vynaložil průměrný podnik při plnění úkolů veřejné služby.
(132)
Zpráva se dále vztahuje na ostatní veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a netýká se tak nákladů „průměrného“ podniku. Není tak například prokázáno, že náklady společnosti DR, která nesmí vytvářet finanční prostředky prostřednictvím reklamy a u níž je úroveň vyrovnání stanovena podle stejné dohody o médiích jako v případě TV2, jsou stejné jako náklady průměrného podniku. Pro účely čtvrtého kritéria Altmark proto není možno na základě srovnání s náklady DR dospět k žádnému závěru.
(133)
Pokud jde o srovnání se zahraničními veřejnoprávními rozhlasovými a televizními společnostmi, zpráva k tomu pouze srovnává vývoj produktivity TV2 s jednou z ostatních veřejnoprávních společností, ale nevyjadřuje názor ohledně úrovně efektivity jako takové, a tak ani o samotných nákladech. Důvodů pro pomalejší vývoj produktivity může být totiž celá řada, a to včetně skutečnosti, že efektivita jako taková byla na počátku vyšší, nebo skutečnosti, že televizní společnost nemohla prodloužit svůj vysílací čas. Například bod 51 zprávy uvádí, že „během dotčeného období měly BBC a SVT téměř stejný vývoj nákladů, tj. růst o přibližně 50 % v reálném vyjádření, zatímco náklady NRK vzrostly o přibližně 60 % v reálném vyjádření. Jak je uvedeno výše, náklady DR v reálném vyjádření vzrostly o 23 % a náklady TV2 o 63 %. Protože, jak již bylo zmíněno, délka vysílání SVT a BBC nevzrostla stejně jako u jiných televizních společností, tento vývoj nákladů znamená, že SVT a BBC nezlepšily svou produktivitu stejným způsobem jako ostatní tři veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti“.
(134)
Komise bere také na vědomí, že bod 50 zprávy uvádí následující: „Protože Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal účty zahraničních veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, mohou existovat rozdíly mezi činnostmi těchto společností a mezi metodami výpočtu používanými pro jednotlivé účetní položky. Znamená to, že použité náklady a z nich odvozené jednotkové náklady se nemusí nutně vztahovat ke stejným činnostem a že nebyly nutně vypočteny podle stejných účetních zásad. Vyplývá z toho, že úrovně jednotkových nákladů se jako takové nedají ke srovnání použít. Protože smyslem zahrnutí zahraničních rozhlasových a televizních společností je porovnat spíše ‚vývoj‘ produktivity než její úroveň jako takovou, zaujal Národní auditní úřad stanovisko, že údaje týkající se zahraničních televizních společností mohou přesto ve své stávající podobě posloužit jako přiměřený ukazatel vývoje“. Bod 53 zprávy rovněž uvádí, že „Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal příčiny výše uvedeného vývoje, protože, jak je zmíněno výše, vývoj zjištěných jednotkových nákladů závisí na obsahu programu nabízeného televizními společnostmi a protože analýza každopádně předpokládá, že se kvalita neměnila. Jelikož to představuje bezprostřední potíž při srovnávání dotčených veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, zjištění analýzy by se měla vykládat s jistou obezřetností. V tomto ohledu ministerstvo kultury prohlásilo, že souhlasí s popsaným vývojem jednotkových nákladů a že porovnání jednotkových nákladů DR, TV2 a zahraničních rozhlasových a televizních společností je nutno vykládat s jistou obezřetností“.
(135)
Vzhledem k výše uvedeným důvodům Komise proto zastává názor, že zpráva neprokazuje, že náklady TV2 představují náklady, které by průměrný, správně řízený podnik vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(136)
Na základě výše uvedených skutečností Komise na závěr soudí, že čtvrté kritérium Altmark není splněno, a protože jsou tato kritéria kumulativní, nesplňuje vyrovnání poskytnuté TV2 podmínky stanovené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark. Jak bude prokázáno níže, Komise každopádně soudí, že toto vyrovnání lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(137)
Komise musí také posoudit, zda by dotčená opatření mohla splnit zkoušku „investora v tržním hospodářství“. Dánské orgány a TV2 tvrdí, že opatření nelze označit za státní podporu, protože splňují podmínky zkoušky investora v tržním hospodářství. Domnívají se zejména, že v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství bylo zcela oprávněné ponechat přebytek TV2 k navýšení kapitálu.
(138)
V tomto ohledu je nutno předběžně poznamenat, že otázka, zda by bylo možno opatření odůvodnit v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství, je jiná než otázka, zda by bylo možno opatření považovat za nutná pro plnění úkolů veřejné služby (viz níže posouzení slučitelnosti), tj. skutečnost, že k výkonu svých úkolů veřejné služby by TV2 mohla potřebovat určitou míru rezerv a kapitálu, ještě neznamená, že by soukromý investor ponechal tyto finanční prostředky ve společnosti a nevyžadoval by dividendy.
(139)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise stanovit, zda by se za podobných okolností dalo od soukromého investora srovnatelného velikostí se subjekty, které spravují veřejný sektor, očekávat, že přistoupí ke vkladům kapitálu stejného rozsahu (50). Ačkoliv jednání soukromého investora, s nímž je nutno porovnávat zásah veřejného investora, nemusí být jednáním běžného investora, který vynakládá kapitál s cílem dosáhnout poměrně krátkodobě zisku, musí být alespoň jednáním soukromé holdingové společnosti nebo soukromé skupiny podniků sledujících strukturální politiku a vedených vyhlídkou na ziskovost v dlouhodobějším časovém úseku.
(140)
Podle ustálené judikatury musí být dále zkouška investora v tržním hospodářství provedena v okamžiku přijetí rozhodnutí a ne následně (ex-post) (51).
(141)
Jelikož je v tomto konkrétním případě Dánsko jediným akcionářem společnosti TV2, je také prvním a posledním věřitelem, kterého je nutno v případě úpadku společnosti vyplatit. Z hlediska investora by tak dánský stát mohl usilovat o návratnost své investice tím, že by požadoval odměnu v podobě úroku z půjčky nebo výnosu z kapitálového podílu.
(142)
V tomto ohledu Komise zaznamenává, že během dotčeného období se Dánsko zřeklo nároku na placení úroků a umožnilo, aby úvěry zůstaly bez splátek. Dánský stát navíc nepožadoval žádnou odměnu z kapitálu, který se v TV2 nahromadil. Dánský stát proto nevyžadoval obvyklou návratnost své investice, jak by věřitel nebo majitel společnosti běžně učinil.
(143)
Dánské orgány dále nepředložily žádné přijatelné prvky pro odůvodnění, proč mělo ze strategického hlediska smysl reinvestovat přebytek do TV2 místo toho, aby požadovaly odměnu v podobě úroků nebo dividend. Takové rozhodnutí by za běžných okolností učinil investor pouze tehdy, pokud by se domníval, že opětovné investování vytvoří u jeho původní investice přidanou hodnotu.
(144)
V tomto konkrétním případě není prokázáno, že by existoval podnikatelský plán nebo zřetelná vypracovaná podnikatelská strategie, která by ukazovala, že tomu tak bylo. Neexistují ani žádné jiné náznaky, které by svědčily o tom, že TV2 plánovala rozvinout své činnosti tak, aby podobnou přidanou hodnotu vytvořila. Komise se tímto tvrzením nesnaží spoléhat na formální argumenty, aby odmítla tvrzení dánských orgánů o zkoušce investora v tržním hospodářství, ale pouze posuzuje, zda by se investor v tržním hospodářství rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 na základě podkladů, které měl k dispozici v okamžiku, kdy by toto rozhodnutí přijímal. Při zohlednění informací dostupných v okamžiku, kdy byly finanční prostředky ponechány v TV2 (52), a nezávisle na ohledech spojených s potřebami úkolů veřejné služby, které zajišťovala TV2 a na které by nebral ohled soukromý investor, se Komise přesto domnívá, že neexistoval žádný podnikatelský plán, investiční projekt nebo jiný prvek, na jejichž základě by se racionální soukromý investor domníval, že by reinvestování vytvořilo u jeho původní investice přidanou hodnotu, a že by se rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 místo toho, aby požadoval odměnu.
(145)
Dánské orgány kromě toho použily jako ukazatel výnos z obratu, aby prokázaly, že při reinvestování finančních prostředků do TV2 jednaly jako soukromý investor. V tomto konkrétním případě je ovšem nutno zdůraznit, že dánská vláda jedná ve skutečnosti jako finančník TV2 v tom smyslu, že jí poskytuje na pokrytí části jejích provozních nákladů značné výnosy. Výše těchto výnosů má přímý dopad na výsledky, jichž je TV2 schopna dosáhnout. V praxi lze koeficient výkonnosti zlepšit pouhým navýšením částky státních finančních prostředků. Protože nadměrné finanční prostředky vedou také k neefektivitě a ta zase k většímu čerpání státních prostředků, není zdaleka jisté, že zvýšené financování vede k odpovídajícím lepším výsledkům.
(146)
Chování dánských orgánů proto nelze považovat za chování investora v tržním hospodářství. Jak bude prokázáno níže, Komise ale každopádně soudí, že vyrovnání lze považovat za slučitelné. Jak již bylo zmíněno, zkouška investora v tržním hospodářství je jinou otázkou než otázka, zda bylo pro dánský stát odůvodnitelné ponechat přebytek v TV2 za účelem vytvoření kapitálu nutného pro úkoly veřejné služby.
(147)
Komise na závěr soudí, že během vyšetřovaného období opatření upřednostňovala TV2. Na trhu televizního vysílání se TV2 nachází v hospodářské soutěži s ostatními televizními společnostmi, kterým se stejného zvýhodnění nedostalo. Opatření je proto nutno považovat za selektivní a narušující hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.3. OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(148)
Státní opatření spadají pod ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. To nastává vždy, když jsou dotčené činnosti součástí obchodní výměny uvnitř Společenství.
(149)
Soudní dvůr vypracoval rozsáhlý výklad tohoto pojmu. Podle judikatury Soudního dvora, pokud státní podpora posílí postavení určitého podniku ve srovnání s ostatními podniky zapojenými do hospodářské soutěže v obchodu v rámci Společenství, je nutno považovat tyto podniky za dotčené touto podporou (53). Skutečnost, že příslušný podnik nepůsobí v oblasti vývozu, nevylučuje možnost ovlivnění obchodu. Poskytne-li členský stát určitému podniku podporu, mohou být díky podpoře zachovány vnitrostátní činnosti nebo mohou dokonce vzrůst, což ve svém důsledku snižuje možnosti jiných podniků na trh proniknout. Podpora tak umožňuje příjemci zachovat si podíl na trhu, který by jinak mohli získat konkurenti z jiných členských států (54).
(150)
V bodě 18 sdělení o vysílání Komise s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedla, že „lze obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Rovněž reklama v případě veřejných vysílacích organizací, které mají oprávnění prodávat vysílací čas pro reklamu, má přeshraniční účinek, zejména u jazykově stejnorodých oblastí přes hranice jednotlivých států. Kromě toho se vlastnická struktura soukromých vysílacích organizací může rozšířit na více členských států.“
(151)
Komise v tomto případě zaznamenává, že TV2 vyvíjí činnost na mezinárodním trhu a vyměňuje televizní programy (55). Nachází se v přímé hospodářské soutěži se soukromými televizními společnostmi, které vyvíjejí činnost na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu. Finanční prostředky vložené do organizace TV2 poskytly této společnosti konkurenční zvýhodnění při získávání audiovizuálních práv a při investování do programů, které mohou být následně prodávány. Opatření podpory k tomu dostala TV2 do výhodného postavení ve srovnání s jejími konkurenty v rámci Evropské unie, protože oslabila jejich možnosti, aby sami do Dánska pronikli.
(152)
Komise proto dochází k závěru, že opatření ve prospěch TV2 ovlivnila obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.4. ZÁVĚR
(153)
Protože jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise dochází k závěru, že výše popsaná opatření ve prospěch TV2 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(154)
Jelikož TV2 začala vysílat v roce 1989, byla všechna opatření poskytnuta TV2 po přistoupení Dánska k Evropské unii. Z tohoto důvodu představují opatření včetně koncesionářského poplatku novou státní podporu (a ne stávající ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU).
IV.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(155)
Komise soudí, že čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 písm. a), b), c) a d) SFEU nejsou zjevně použitelné a ani dánské orgány či TV2 v tomto ohledu netvrdily opak.
(156)
Komise proto posoudí, zda by nebylo možno použít čl. 106 odst. 2 SFEU.
(157)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(158)
Aby opatření mohlo využít této odchylky, musí být splněny následující podmínky:
-
příslušná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková jasně definována členským státem („definice“),
-
členský stát musí příslušný podnik výslovně pověřit poskytováním této služby („pověření“),
-
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě musí bránit plnění zvláštních úkolů, které byly podniku svěřeny, a výjimka z těchto pravidel nesmí ovlivňovat rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie („proporcionalita“).
(159)
Sdělení Komise z roku 2001 o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (56) (dále jen „sdělení o vysílání“) stanoví zásady a metody, které má Komise v úmyslu uplatňovat v odvětví rozhlasového a televizního vysílání, aby zajistila soulad s výše uvedenými podmínkami.
IV.2.1. DEFINICE
(160)
Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (57) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu. Veřejná služba v oblasti vysílání je podrobněji vymezena ve stanovách TV2, které uvádějí, že TV2 musí veškerému dánskému obyvatelstvu poskytovat programy skládající se ze zpravodajských, všeobecně informačních, vzdělávacích, uměleckých a zábavných pořadů (58).
(161)
Komise bere na vědomí, že Soudní dvůr přijal v rozsudku (59) stanovisko ohledně veřejné služby, kterou musí TV2 ze zákona poskytovat.
(162)
Zaprvé je nutno připomenout, že členské státy mají široký prostor pro uvážení při vymezení toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu, a Komise tudíž může zpochybnit definici těchto služeb vytvořenou členským státem pouze v případě zjevného pochybení (60).
(163)
Jak je k tomu uvedeno v odstavci 33 sdělení o vysílání, spadá definice poslání veřejné služby veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti do pravomoci členských států.
(164)
Pokud jde konkrétněji o služby obecného veřejného zájmu, judikatura Soudního dvora uznala, že členské státy mohou oprávněně definovat takové služby tak, aby zahrnovaly obecné programy (61).
(165)
Když členské státy v Amsterodamském protokolu (62) prohlásily, „že systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“, odkazovaly přímo na veřejnoprávní systémy rozhlasového a televizního vysílání, které zavedly a pověřily vysíláním obecných televizních programů pro veškeré obyvatelstvo těchto států.
(166)
Ve svém rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že pravomoc členských států definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce a kvalitativně, aby se pokrylo vysílaní široké škály programů, nemůže být popírána, stejně jako možnost členských států uchýlit se při financování služeb obecného hospodářského zájmu k financování prostřednictvím reklamy (63).
(167)
Možnost členského státu definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce, se zahrnutím vysílání obecných programů, nemůže být zpochybněna skutečností, že veřejnoprávní rozhlasová a televizní společnost vykonává krom toho obchodní činnosti, zejména prodej vysílacího času pro reklamu. Otázka definice poslání veřejné služby se totiž nesmí zaměňovat s otázkou finančního mechanismu, který byl vybrán pro poskytování těchto služeb (64).
(168)
Soud k tomu ujasnil, že Komise nemusí srovnávat programy TV2 s programy komerčních kanálů. Učinit prostřednictvím srovnávací analýzy programů definici vysílací služby obecného hospodářského zájmu závislou na škále programů nabízených komerčními televizními společnostmi by znamenalo připravit členské státy o jejich pravomoc definovat veřejnou službu. Definice služby obecného hospodářského zájmu by tak ve skutečnosti závisela při konečné analýze na komerčních provozovatelích a jejich rozhodnutí, zda vysílat či nevysílat určité programy.
(169)
Soudní dvůr (65) také potvrdil, že povinnosti uložené komerčním televizním společnostem nejsou srovnatelné s povinnostmi veřejné služby uloženými TV2. Záměrem těchto povinností veřejné služby je poskytovat veškerému dánskému obyvatelstvu pestrý televizní program, který odpovídá požadavkům kvality, všestrannosti a rozmanitosti. Tyto povinnosti veřejné služby podmiňují celou televizní činnost TV2 způsobem více omezujícím, než činí minimální povinnosti stanovené dánským zákonem pro poskytnutí povolení vysílat.
(170)
Soudní dvůr proto dospěl k závěru (66), že „definice použitá dánskými orgány je jistě široká, jelikož v důsledku své zejména kvalitativní povahy ponechává vysílací organizaci volnost, aby stanovila skladbu programů. Přesto se nedopouští nepřesnosti. Naopak pověření TV2 je zcela jasné a přesné: poskytovat celé dánské populaci pestrý televizní program zaměřující se na kvalitu, všestrannost a rozmanitost“.
(171)
Na základě výše uvedených skutečností a s přihlédnutím ke zvláštní povaze odvětví televizního vysílání Komise považuje z hlediska výkladových ustanovení protokolu „širokou“ definici, jež pověřuje danou televizní společnost úkolem poskytovat vyváženou a rozmanitou programovou nabídku v souladu s jejím posláním, za oprávněnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Taková definice by odpovídala záměru uspokojovat demokratické, společenské a kulturní potřeby jednotlivých společností a zachovat mediální pluralitu včetně kulturní a jazykové rozmanitosti.
(172)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že lze přijmout definici veřejné služby poskytované společností TV2.
(173)
Je nutno dodat, že během vyšetřovaného období TV2 provozovala internetové stránky jako součást svého úkolu veřejné služby. Internetové stránky informují uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2. Komise může souhlasit s tím, že internetové stránky TV2, jež se omezují na informování uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2, spadají mezi úkoly TV2 v oblasti vysílání v rámci veřejné služby. Zahrnutí provozování těchto stránek do poslání veřejné služby proto neobsahuje zjevné pochybení. TV2 kromě toho provozovala komerční internetové stránky s hrami atd. Tuto komerční internetovou službu TV2 je nutno považovat za čistě obchodní činnosti, protože nabízí interaktivní produkty na osobní žádost, jako jsou hry nebo „chat rooms“, které se neliší od podobných komerčních produktů. Tyto činnosti se proto nacházejí mimo rámec veřejné služby poskytované TV2.
IV.2.2. POVĚŘENÍ
(174)
Aby poslání veřejné služby mohlo využít odchylky podle čl. 106 odst. 2 SFEU, musí jím být TV2 pověřena na základě úředního aktu. Komise bere na vědomí, že zákon o rozhlasovém a televizním vysílání (67) formálně pověřil TV2 úkolem veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Komise bere rovněž na vědomí rozsudek, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že „je zjevné, že TV2 má takový úkol [úkol veřejné služby]“ (68).
(175)
Jelikož právní definice nedostatečně ujasňuje, jaké další služby jsou povoleny jako veřejná služby, je nutno, aby veřejnoprávní televizní společnost získala formální předchozí souhlas s každou činností, kterou si TV2 přeje zahájit jako veřejnou službu. Komise bere na vědomí, že v období 1995-2002 TV2 neposkytovala takové další služby kromě rámce svých úkolů vysílání v oblasti veřejné služby. Internetové stránky nabízející služby, jako jsou hry, byly totiž provozovány jako obchodní činnost, zatímco internetové stránky, které pouze informovaly uživatele o televizních programech TV2 vysílaných v rámci veřejné služby, nelze od služby vysílání oddělit. Komise proto dochází k závěru, že v období 1995-2002 byla TV2 pověřena úkolem vysílání v rámci veřejné služby řádným způsobem.
(176)
Jak je však uvedeno v odstavcích 41 až 43 sdělení o vysílání z roku 2001, nestačí, aby veřejnoprávní televizní společnost byla formálně pověřena poskytováním veřejné služby, je rovněž nezbytné, aby veřejná služby byla poskytována tak, jak se v pověřovacím aktu předpokládá. Jelikož není úkolem Komise, aby posuzovala plnění jakýchkoliv norem kvality, je žádoucí, aby existoval vhodný dohlížecí orgán, přičemž je na členském státu, aby zvolil mechanizmus, který by zajistil účinný dohled, a to za podmínky, že je příslušný orgán nezávislý na pověřeném podniku.
(177)
V těchto souvislostech Komise bere na vědomí, že v roce 2000 provedl Národní auditní úřad zvláštní šetření ohledně podstaty a povahy povinností TV2 v oblasti veřejné služby a také, jak jsou tyto povinnosti ve skutečnosti plněny. Při tomto šetření nebyly zjištěny žádné nedostatky v plnění závazků TV2 při poskytování veřejné služby. V období 2001-2002 navíc existovala Rada veřejné služby, aby zajistila plnění závazků TV2 v oblasti veřejné služby, ačkoliv tento subjekt během krátkého období své existence nevydal v tomto ohledu žádnou zprávu. Komise nemá ani žádné náznaky o tom, že TV2 neplnila své závazky nebo že by její jednání bylo takové, že by jí poskytovaná služba již nemohla být považována za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(178)
Pokud jde o finanční kontrolu služby veřejného vysílání, Komise bere na vědomí, že Národní auditní úřad provedl audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv Národní auditní úřad neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu.
(179)
Pokud jde o přiměřenost, má Komise pravomoc toto posouzení provést. Komise bere na vědomí, že směrnice o transparentnosti byla v Dánsku provedena. Komise obdržela od dánských orgánů údaje nutné k tomu, aby byla schopna posoudit, zda státní financování bylo či nebylo přiměřené.
IV.2.3. PROPORCIONALITA
(180)
Podle rozsudku a sdělení o vysílání z roku 2001 má posouzení proporcionality, jež musí Komise provést, dvě stránky.
(181)
Zaprvé musí Komise vypočítat čisté náklady vynaložené na úkoly veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, a ověřit, zda u těchto nákladů došlo či nedošlo k nadměrnému vyrovnání z hlediska potřeb tohoto subjektu při plnění úkolů veřejné služby.
(182)
Zadruhé musí Komise analyzovat chování TV2 na reklamním trhu. Podle sdělení o vysílání z roku 2001 by totiž veřejnoprávní televizní společnost do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů. Komise proto soudí, že kdykoliv veřejnoprávní televizní stanice sníží ceny za činnosti, které nejsou veřejnou službou, níže, než je nutné k pokrytí nákladů na tuto službu, které by za podobných okolností musel schopný soukromý provozovatel obvykle pokrýt, znamená to, že by mohlo dojít k nadměrnému vyrovnání za plnění povinností veřejné služby.
1. Výše státní podpory a posouzení nadměrného vyrovnání
(183)
Podle směrnice o transparentnosti (69) mají členské státy vést oddělené účty pro veřejnou službu a činnosti, které nejsou veřejnou službou. Náklady a příjmy mají být řádně zaúčtovány na základě jasně stanovených a objektivních zásad nákladového účetnictví.
(184)
Komise přijala názor, že v odvětví vysílání nemůže být oddělené vedení účtů na straně nákladů jednoznačné nebo vůbec proveditelné, protože různé činností sdílejí stejné vstupy. V tomto odvětví mohou členské státy považovat celý program televizních společností za pokrytý posláním veřejné služby, zároveň však umožňovat jeho obchodní využití (70).
(185)
V tomto rozhodnutí musí Komise nejprve zjistit náklady na službu obecného hospodářského zájmu, kterou plnila TV2.
(186)
Jelikož TV2 vyvíjí také obchodní činnosti, musí vést pro své různé činnosti oddělené účetnictví. Od roku 2001 byla TV2 ze zákona povinna vést oddělené účetnictví pro svou veřejnou službu na jedné straně a pro své obchodní činnosti na straně druhé.
(187)
Při výpočtu čistých nákladů musí Komise odečíst z hrubých nákladů na veřejnou službu všechny čisté zisky z komerčního využití činnosti v oblasti veřejné služby. Dánské orgány poskytly číselné údaje v souladu s metodou uvedenou v bodě 56 sdělení o vysílání, aby doložily výkonnost TV2 u komerčních činností a činností v oblasti veřejné služby. Ukazuje se, že většina komerčních činností TV2 sdílela stejný vstup jako činnosti v oblasti veřejných služeb. Důsledkem bylo, že se neprovádělo žádné smysluplné přidělování nákladů k těmto komerčním činnostem. K výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu Komise v takovém případě odečte čisté příjmy z komerčního využití. Za oddělitelné od veřejné služby lze považovat pouze činnosti při komerčním využívání internetu. Ztráty, které TV2 vykazovala u komerčních internetových činností od jejich zahájení v roce 1997, dosahují výše […] (71) milionů DKK.
(188)
Ke zjištění čistých nákladů vynaložených na veřejnou službu Komise poté odečetla od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu příjmy vytvořené činností v oblasti veřejné služby (příjem z reklamy a jiné výnosy z komerční činnosti). Poté bylo od čistých nákladů na veřejnou službu odečteno státní financování v hotovosti. Tento výpočet je znázorněn v níže uvedené tabulce.
(189)
Je nutno poznamenat, že bez ohledu na četné žádosti Komise o poskytnutí přesných částek u výnosů z reklamy za roky 1995 a 1996, nebyly dánské orgány a TV2 schopny předložit jasné a jednoznačné číselné údaje.
(190)
Ve své odpovědi ze dne 26. června 2009 dánské orgány uvedly, že nejsou s to potvrdit, že příjem z reklamy, který TV2 obdržela z fondu TV2, dosáhl v roce 1995 částky 400,1 milionu DKK a v roce 1996 částky 337,7 milionu DKK.
(191)
Ve své odpovědi TV2 uvedla, že i) fond TV2 obdržel v roce 1995 a v roce 1996 zaprvé finanční prostředky od TV2 Reklame (824 a 904,5 milionu DKK) a zadruhé koncesionářské poplatky od státu (330,3 a 356,3 milionu DKK) a že ii) fond TV2 převedl TV2 v roce 1995 částku 730,4 milionu DKK a v roce 1996 částku 694 milionů DKK a regionální stanicím TV2 ve stejných rocích částky 269,6 a 275 milionů DKK. Účelem částek převedených do fondu TV2 bylo pokrýt finanční potřeby TV2 a jejích regionálních stanic.
(192)
Ve svých odpovědích ze dne 26. června 2009, 17. listopadu 2010 a 30. listopadu 2010 dánské orgány k tomu potvrdily argumentaci TV2, podle které byly regionální stanice TV2, jež neměly žádné jiné komerční příjmy, ve skutečnosti zcela financovány pomocí prostředků z koncesionářských poplatků, a proto všechny částky převáděné každoročně regionálním stanicím TV2 mohly pocházet pouze z koncesionářských poplatků převedených do fondu TV2. Taková argumentace znamená, že prostředky z koncesionářských poplatků převedených TV2 lze považovat za rovnající se nejvyšší možné částce koncesionářských poplatků, které byly každý dotčený rok převedeny do fondu TV2, a to po odečtení všech částek převedených regionálním stanicím TV2. Stejně tak dánské orgány a TV2 tvrdí, že to znamená, že drtivá většina finančních prostředků převedených z fondu TV2 společnosti TV2 v roce 1995 a v roce 1996 spočívala v čistých příjmech z reklamy. Taková argumentace znamená, že podle dánských orgánů obdržela TV2 v roce 1995 60,7 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků (zůstatek po odečtení finančních prostředků přidělených regionům) a 669,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy (zůstatek) a v roce 1996 částku 81,3 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků a částku 612,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy.
(193)
Komise není argumentací TV2 a dánských orgánů ohledně výše příjmů z reklamy za období 1995-1996 přesvědčena. Komise zejména zaznamenává, že v rámci fondu TV2 neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy a pro koncesionářské poplatky a že všechny tyto příjmy byly kvůli tomu promíchány. Komise vyjadřuje politování nad tím, že dánské orgány nepředložily jasné a jednoznačné číselné údaje o výši příjmů z reklamy v roce 1995 a v roce 1996. Komise se ale domnívá, že v tomto konkrétním případě není nutno vést v této otázce další vyšetřování, protože tato otázka nepředstavuje důležitý problém, jelikož Komise, jak již bylo uvedeno dříve, soudí, že příjmy z reklamy za období 1995-1996 představují státní prostředky a že se každopádně musí odečíst od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu. Příjmy z reklamy převedené fondem TV2 v roce 1995 a 1996 jsou proto v níže uvedené tabulce uváděny ve stejné řádce jako koncesionářské poplatky.
(194)
Je nutno také poznamenat, že Komise zahrnula do období 1997-2002 koncesionářské poplatky, které byly převedeny na regionální stanice TV2 přes společnost TV2. Protože tyto částky obdržela TV2 a poté je převedla na regiony, Komise se domnívá, že se musí do výpočtů zahrnout jak jako příjmy, tak jako výdaje, což ve skutečnosti znamená, že na níže uvedený výpočet Komise nemají žádný vliv.
(195)
Pokud jde o kapitál vložený do TV2 za účelem digitalizace, je v roce 1997 vykazován jako příjem. Odpovídající odpočty byly zohledněny v okamžiku, kdy k investici došlo. U nákladů na digitalizaci se totiž jedná o náklady na veřejnou službu. Aby nedošlo k dvojímu započtení stejných nákladů, byly od hrubých nákladů na veřejnou službu odečteny odpisy odpovídající uskutečněným investicím. Nehledě na kritiku TV2 v tomto bodě zastává Komise názor, že v souladu s ustálenou praxí při výpočtech státního vyrovnání je nutno zohlednit příjmy od státu nebo z veřejného fondu v roce, kdy byly poskytnuty, a ne v roce, kdy byly vynaloženy nebo použity.
Tabulka 1
Náklady na veřejnou službu a opatření vyrovnání v období 1995-2002 podle výpisu z účtů
(v milionech DKK)
Rok
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Hrubé náklady na poskytování veřejné služby
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investice do digitalizace
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Čisté příjmy z reklamy získané TV2 přímo
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Ostatní příjmy
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Čisté náklady na poskytování veřejné služby
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Koncesionářské poplatky a čisté příjmy z reklamy obdržené v období 1995-1996 z fondu TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Převod při zrušení rozhlasového fondu
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Převod při zrušení fondu TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
i) výše zmíněné koncesionářské poplatky a příjmy z fondu TV2 a rozhlasového fondu a ii) čisté náklady na poskytování veřejné služby - celkem
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Zdroj: roční výkaz zisků a ztrát TV2.
(196)
Jak lze vyvodit z výše uvedené tabulky, financování přesahuje náklady o 628,2 milionu DKK (84,4 milionu EUR).
(197)
Komise bere na vědomí skutečnost, že se TvDanmark domnívá, že při posuzování nadměrného vyrovnání je nutno také zohlednit další opatření ve prospěch TV2, jako je osvobození od placení úroků a daní a přístup k celostátní vysílací frekvenci za výhodných podmínek. Tyto výhody jsou shrnuty v níže uvedené tabulce:
Tabulka 2
Odhadovaný prospěch z osvobození od daně, zřeknutí se úroků a z vysílací frekvence
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Osvobození od daně z příjmů právnických osob
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Narostlé úroky u úvěrů na rozběh činnosti
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Státní záruka u provozních úvěrů
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Poplatek za vysílací frekvenci (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Celkem
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komise souhlasí s tím, že v tomto vyšetřování je nutno brát na tato opatření zřetel. Při výpočtech nadměrného vyrovnání je však není vhodné zahrnout do výpočtu tabulky 1. V souladu se stanoviskem Komise ve věci RAI (73) lze tyto dodatečné zisky považovat za vyrovnání nákladů, které by jinak musely být financovány. Pro výpočet proporcionality státního financování nákladů vynaložených na plnění úkolu veřejné služby se tedy na tyto dodatečné výhody nemá brát zřetel, protože povinnost zaplatit dotčené náklady by úměrně zvýšila původní náklady na veřejnou službu svěřenou TV2. Z hlediska čistého výsledku by nedošlo k žádnému rozdílu. Je ovšem nutno zajistit, aby z těchto výhod měla prospěch pouze veřejná služba a aby tyto výhody nepřesáhly do komerčních činností. Tato otázka je řešena níže v 234. až 237. bodu odůvodnění.
(199)
Dánské orgány a TV2 předložily různé argumenty, aby odůvodnily nadměrné financování vypočítané v 196. bodě odůvodnění. Podle rozsudku musí Komise zejména posoudit, zda bylo nadměrné financování ve skutečnosti nutné k tomu, aby TV2 byla schopna plnit své úkoly veřejné služby.
(200)
V tomto ohledu je nejprve nutno poznamenat, že Amsterodamský protokol (74) zdůraznil zvláštnosti odvětví rozhlasového a televizního vysílání ve srovnání s jinými službami obecného hospodářského zájmu, protože „systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“. Při posuzování slučitelnosti v tomto rozhodnutí musí Komise na tyto zvláštnosti brát ohled.
(201)
Komise k tomu v předchozích rozhodnutích souhlasila s tím, že k zachování poskytování veřejné služby televizními společnostmi je odůvodněna určitá struktura kapitálu. Například ve věci rakouského rozhlasového a televizního vysílání (75) Komise prohlásila, že „podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES ve výkladu Amsterodamského protokolu mohou členské státy v zásadě poskytnout veřejné financování provozovatelům veřejnoprávního vysílání v míře nutné pro zachování výkonu veřejné služby. To se týká nejenom provozních nákladů na výkon služby obecného hospodářského zájmu ale také vlastního kapitálu“.
(202)
Jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku (76), „Komise se nemůže opírat o údajný nedostatek kontroly, aby nařídila navrácení celé částky, o níž Dánské království tvrdí, že představuje rezervu nezbytnou pro veřejnou službu, jestliže byl možný důkladný přezkum všech právních a hospodářských podmínek, za kterých byla vytvořena tato rezerva během období šetření, s ohledem na informace, které měla Komise k dispozici, a jestliže při neexistenci takového přezkumu nebylo možné se platně vyslovit k otázce, zda tato rezerva byla celá, nebo pouze částečně skutečně nezbytná pro veřejnou službu“.
(203)
Soudní dvůr dodal (77), že čistě formální požadavek jako nutnost, aby rezervy byly specifické a průhledné, nemůže odůvodnit příkaz k navrácení, a že skutečnost, že TV2 nikdy nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (78).
(204)
Komise proto musí posoudit všechny prvky, jichž použily dánské orgány ke stanovení vyrovnání poskytnutého TV2 v období 1995-2002 a k rozhodnutí o vytvoření rezerv. V tomto ohledu je postup stanovení koncesionářských poplatků posouzen výše v 105. bodu odůvodnění a následujících.
(205)
Pokud jde o skutečnosti, které vedly dánské orgány k vytvoření rezerv pro plnění úkolů veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, je nutno zohlednit následující prvky předložené dánskými orgány.
(206)
Při vzniku TV2 v roce 1998 nebyl vložen žádný kapitál. Provoz TV2 byl financován pouze pomocí úvěru na rozběh činnosti ve výši 510,8 milionu DKK, který umožnil zakoupit výrobní vybavení TV2, budovy atd. TV2 byla proto kapitálově slabá, protože byla kapitalizována neobvykle vysokými úvěry a neobvykle slabým vlastním kapitálem. Výsledkem bylo, že velmi brzo čelila finančním potížím.
(207)
Audit státních účtů (Rigsrevisionen), což je nezávislý orgán dánského parlamentu, má za úkol provádět jak audity účtů, tak audity řízení. V roce 1995 dospěl k závěru, že podstatnou část finančních problémů TV2 lze přisoudit skutečnosti, že stanice byla založena bez vložení kapitálu (79). Audit státních účtů zejména doporučil, že by stát měl přeměnou úvěrů na rozběh činnosti vložit do TV2 kapitál v přibližné výši 530 milionů DKK. Tím by TV2 získala vlastní kapitál v přibližné výši 350 milionů DKK a míru solventnosti okolo 50 %. Doporučená míra solventnosti ve výši přibližně 50 % odpovídala míře solventnosti podniků v soukromém vlastnictví jako TV2 Norge (Norsko) a TV4 (Švédsko).
(208)
Následkem této zprávy požádali státní auditoři, což jsou členové dánského parlamentu pověření odpovědností za kritický audit mimo jiné účtů státem vlastněných podniků, ministerstvo financí o vyjádření k otázce, zda má TV2 navýšit vlastní kapitál. Ministerstvo financí ve svém vyjádření ze srpna 1995, jež bylo připraveno jako odpověď na návrh Auditu státních účtů, že by TV2 měla mít vlastní kapitál, uvedlo, že „jak při zakládání nového podniku, tak při přeměně stávajících podniků vlastněných státem je nutno zajistit, aby podnik měl potřebný kapitálový základ. Zároveň je ale nutno zajistit, že stát neposkytne nadměrný vklad kapitálu, protože to zaprvé pro stát znamená zbytečný výdaj a zadruhé by to podniku mohlo poskytnout bezdůvodné zvýhodnění v hospodářské soutěži. Je proto nutno zajistit, aby podnik nebyl ani podkapitalizován, ani překapitalizován“. Na tomto základě se dánský stát domníval, že by v TV2 měl být navýšen vlastní kapitál. Bylo ale přijato rozhodnutí, že se stát nebude podílet na vytvoření kapitálu jednorázově. Místo toho měla TV2 vytvořit nutný vlastní kapitál sama pomocí stávajících přebytků.
(209)
Povinnost kapitálového základu se odrazila ve stanovách TV2 z roku 1997. Od roku 1997 stanovy TV2 jasně uvádějí, že počínaje rokem 2001 bude volný vlastní kapitál TV2 dosahovat přinejmenším částky 200 milionů DKK a že tato částka bude používána k vyrovnání provozních ztrát této televizní společnosti (80). Vládní nařízení ze dne 18. srpna 1997 uvedlo, že pro financování možných provozních ztrát musí volný vlastní kapitál TV2, tj. vlastní kapitál po odečtení rezerv a dalších vázaných zdrojů, dosáhnout do konce roku 2000 přinejmenším částky 200 milionů DKK. Volný vlastní kapitál bude navyšován tak, aby koncem roku 1998 dosáhl přinejmenším částky 50 milionů DKK a na konci roku 1999 přinejmenším částky 100 milionů DKK. Počínaje rokem 2001 musí být volný vlastní kapitál podle posledního stavu účtů vždy přinejmenším ve výši 200 milionů DKK. Pokud se dá očekávat, že vlastní kapitál klesne pod uvedené částky, je záležitost předložena ministru kultury. Ministr kultury může ve zvláštních případech a po konzultaci s Rigsrevisionen souhlasit s nižší úrovní vlastního kapitálu a ke svému souhlasu může připojit konkrétní podmínky.
(210)
Vládní nařízení z roku 1997 vydané ministrem a nařizující minimální úroveň volného vlastního kapitálu bylo zveřejněno v dánské Sbírce zákonů (Lovtidende). Počínaje rokem 1998 bylo k tomu v souladu s požadavky stanov navyšování vlastního kapitálu uváděno zejména ve zveřejňované roční účetní závěrce TV2.
(211)
Podle dánských orgánů by nesplnění požadavku stanov na minimální kapitál ve výši 200 milionů DKK zřejmě znamenalo, že by TV2 byla převedena pod státní správu.
(212)
Komise zastává názor, že stěžejní otázkou je určit, zda a do jaké míry byl základ vlastního kapitálu dosažený pomocí vyrovnání nutný pro provádění úkolů veřejné služby TV2.
(213)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti, jež vysvětlují postup a důvody, které vedly k navýšení rezerv TV2 v podobě základu vlastního kapitálu, a vzhledem k rozsudku Soudního dvora Komise soudí, že navýšení rezerv bylo pro plnění úkolů veřejné služby TV2 skutečně nutné.
(214)
Komise má přesto pochybnosti o tom, zda celá částka rezerv byla skutečně oprávněná a nutná, tj. zda celá výše základu vlastního kapitálu dosažená na konci roku 2002 byla skutečně nutná pro plnění úkolů veřejné služby TV2.
(215)
Komise zastává názor, že výše základu vlastního kapitálu, již lze považovat za přiměřenou a nutnou pro zajištění provádění veřejné služby, závisí na skutečnostech a právním rámci každého jednotlivého případu.
(216)
Pokud jde o základ vlastního kapitálu TV2, má Komise k dispozici následující číselné údaje:
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Vázaný vlastní kapitál (digitalizace)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Nevázaný vlastní kapitál
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Vlastní kapitál celkem
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Závazky celkem
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Míra solventnosti (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
K 31. prosinci 2002 vytvořila TV2 vlastní kapitál ve výši 550,5 milionu DKK, a to při započtení 72 milionů DKK vázaného vlastního kapitálu (digitalizace), což odpovídá míře solventnosti ve výši 34 %. Nevázaný vlastní kapitál dosáhl na konci roku 2002 výše 478,5 milionu DKK.
(218)
Komise zaprvé konstatuje, že se u části kapitálu nejednalo o volný vlastní kapitál. Podle účetní závěrky TV2 za rok 1997 (82) totiž Rada pro média „Medieforliget“ rozhodla, že TV2 musí do konce roku 2000 digitalizovat svá výrobní zařízení. Na digitalizaci jak TV2, tak regionálních stanic byla vyčleněna částka ve výši 300 milionů DKK. V roce 1997 byla za tímto účelem TV2 převedena částka 167 milionů DKK. Komise proto zastává názor, že tato částka byla pro potřeby veřejné služby TV2 nutná. Skutečnost, že k datu účinnosti 1. ledna 2003 byly finanční prostředky, které nebyly investovány do digitalizace (tj. zůstatek ve výši 72 milionů DKK), nakonec uvolněny, tento závěr nezpochybňuje, protože tyto částky byly během vyšetřovaného období v účtech TV2 zcela jasně vyčleněny jako vázaný vlastní kapitál a mohly by být použity pouze na digitalizaci, a jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku, skutečnost, že TV2 nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (83).
(219)
Je nutno také poznamenat, že k 31. prosinci 1994 byl vlastní kapitál TV2 záporný ve výši téměř 156 milionů DKK (tj. na začátku období, kterého se týká toto rozhodnutí) a že v roce 1995 a roce 1996 měla TV2 zápornou míru solventnosti a záporný vlastní kapitál, což vysvětluje, proč byl na konci roku 2002 celkový vlastní kapitál nižší než obdržené vyrovnání. TV2 měla nevázaný vlastní kapitál, který přesahoval požadovanou minimální prahovou hodnotu ve výši 200 milionů DKK, až na konci roku 2000.
(220)
Za účelem prokázání, že úroveň vlastního kapitálu TV2 byla oprávněná, dánské orgány předložily prohlášení ze dne 18. listopadu 2002 vypracované PricewaterhouseCoopers. V tomto prohlášení se uvádí, že míra solventnosti TV2 byla na konci vyšetřovaného období nižší než míry solventnosti skandinávských televizních společností srovnatelných s TV2 z hlediska velikosti, činností, struktury a trhů, na nichž působí. Míra solventnosti TV2 byla například nižší než u TV2 Norge (36 %) a značně nižší než u TV4 (Švédsko), u níž dosahovala výše 65 %, to znamená dvojnásobku míry solventnosti TV2. Podle prohlášení byla míra solventnosti TV2 nižší než u jejích protějšků, a nelze ji proto považovat za přemrštěnou. Prohlášení rovněž uvádí, že neexistuje žádný důvod se domnívat, že struktura kapitálu nebyla u srovnatelných televizních společností optimalizována. PricewaterhouseCoopers také uvádí, že míra solventnosti pod 30 % po delší dobu by byla neobvyklá a společnost by se stala citlivou na výkyvy v příjmech.
(221)
Toto srovnání s jinými provozovateli je nutno brát obezřetně, protože tyto provozovatelé neplní stejné úkoly veřejné služby jako TV2, nejsou financováni stejným způsobem a nemají stejný právní status. Toto prohlášení nicméně o něčem vypovídá a lze jej spolu s jinými prvky zohlednit.
(222)
Komise v tomto ohledu bere na vědomí, že dánské orgány předložily informace, jež prokazují, že během období, jehož se týká toto vyšetřování, plánovaly změnit právní status TV2, zapsat ji do obchodního rejstříku jako soukromou akciovou společnost a privatizovat. Jako součást postupu při zapsání TV2 do obchodního rejstříku bylo také analyzováno, jak postupně odstranit převádění koncesionářských poplatků, protože dánské orgány měly v úmyslu zrušit po privatizaci TV2 financování jejich prostřednictvím.
(223)
Kvůli splnění těchto záměrů navázala dánská vláda v červnu 2002 dohodu s parlamentní většinou o úplné liberalizaci dánské mediální politiky. Podle této dohody mělo dojít k přeměně TV2 za účelem její privatizace co nejdříve. Byla provedena analýza finančního základu pro zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti. V létě roku 2002 jmenoval ministr kultury řídicí skupinu složenou ze zástupců ministerstva kultury, financí a „Kammeradvokaten“ s cílem vyjasnit hospodářské východisko pro privatizaci TV2 a její zapsání do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti. Na podporu své činnosti najala řídicí skupina auditní společnost a finančního poradce, aby mohla například vypočítat úroveň potřebného vlastního kapitálu TV2. Auditní společnost dospěla k závěru, že by měl být vlastní kapitál TV2 stanoven na 640 milionů DKK.
(224)
Zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti a stanovení jejího vlastního kapitálu schválil finanční výbor parlamentu (Folketing). Ke změně právního statusu TV2 a jejímu zapsání do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti došlo se zpětnou platností k 1. lednu 2003. Po změně právního statusu TV2 a její přeměny v akciovou společnost byla zrušena řada opatření v její prospěch, jako byly bezúročné půjčky s odkladem splátek a osvobození od daně. V roce 2005 byla privatizace sice odložena, ale TV2 po roce 2004 již nedostávala koncesionářské poplatky.
(225)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že skutečnost, že během poslední části období, kterého se týká toto vyšetřování, dánské orgány již plánovaly změnit zejména právní status TV s potřebou zajistit určitý základ vlastního kapitálu, která to provází, musí být spolu s dalšími prvky Komisí při jejím posuzování slučitelnosti rezerv zohledněna.
(226)
V souladu se svým postupem při přijímání rozhodnutí má Komise v zásadě vstřícný přístup k přeměně státních subjektů, které hospodářsky soutěží s obchodními podniky, na obchodní společnosti, protože tato přeměna může ve svém důsledku omezit narušování hospodářské soutěže tím, že nahradí neomezené státní výhody omezenou výší vlastního kapitálu, a tím, že jasně odliší mezi úlohou státu jako orgánu veřejné moci a podnikatelem, který požaduje návratnost své investice.
(227)
Spolu s jinými prvky, které je nutno zohlednit, Komise navíc soudí, že na úroveň rezerv TV2 se musí nahlížet vzhledem k výkyvům v příjmech z reklamního trhu.
(228)
TV2 byla totiž citlivá na výchylky v příjmech, které jsou nevyhnutelným aspektem reklamního trhu. Například jen za rok 1998-1999 zažila TV2 pokles v příjmech z reklamy ve výši přibližně 104 milionů DKK. Podle dánských orgánů je TV2 schopna čelit podobným poklesům takového rozsahu pouze za předpokladu, že bude mít značnou výši volného vlastního kapitálu, protože příjmy z koncesionářských poplatku byly stanoveny na několik let dopředu. I když TV2 byla méně závislá na příjmech z reklamy než TV2 Norge a TV4, které nemají možnost využívat koncesionářské poplatky, představovalo přesto financování prostřednictvím příjmů z reklamy během dotčeného období důležitý zdroj financování provozu TV2.
(229)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí, že Soudní dvůr ve svém rozsudku (84) upřesnil, že „skutečnost, že TV2 nemusela čerpat v roce 1999 ze svých rezerv, neznamená, že by tyto rezervy měly být považovány za nepřiměřené ve srovnání s jejími potřebami veřejné služby. Je totiž v samotné povaze rezervy vytvořené k řešení nepředvídaných událostí, že nemusí být nutně použita“.
(230)
Komise souhlasí s dánskými orgány v tom, že posouzení potřeb TV2 musí navíc zahrnovat skutečnost, že TV2 měla během roku a mezi různými roky výrazné výchylky v hotovosti, protože hlavní sportovní události jako olympijské hry se konají pouze v intervalech několika let a programová práva se obvykle nabízejí v rámci víceletých smluv. Z výroční zprávy za rok 1995 (85) například vyplývá, že přebytek za rok 1995 byl převeden na rok 1996, aby se pokryl očekávaný schodek v tomto roce, kdy došlo k mimořádně vysokým výdajům v souvislosti s olympijskými hrami a mistrovstvím Evropy v kopané.
(231)
K tomu je také nutno vzít na vědomí, že během vyšetřovaného období neměla TV2 možnost financování prostřednictvím běžných úvěrů. Úvěry na rozběh činnosti byly povoleny až do výše 4 % příjmů podle posledního stavu účtů. Všechny ostatní formy půjček, záruk a finančního pronájmu měla TV2 zakázány s výjimkou běžného provozního úvěru. Důsledkem omezených možností TV2 financovat se pomocí půjček bylo, že její potřeby hotovosti byly v zásadě uspokojovány hotovostí z provozu.
(232)
Úroveň vlastního kapitálu je konečně zřejmá ze zveřejněných účtů. Během dotčeného období provedl generální auditor audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv generální auditor neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu. Jak stanovil Soudní dvůr ve svém rozsudku (86), skutečnost, že auditní subjekt neměl sám oprávnění k tomu, aby zabránil nadměrnému vyrovnání, neumožňuje vyvodit závěr, že dánské orgány kontrolu neprováděly. Dánské orgány naopak uvedly, že pokud by Národní auditní úřad dospěl k závěru, že je základní kapitál příliš velký, mohlo to vést například k tomu, že v příští dohodě o médiích by došlo ke snížení příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2.
(233)
Na základě výše uvedených skutečností shrnutých do společného souboru nepřímých důkazů Komise k první části posouzení proporcionality soudí, že v tomto velmi zvláštním případě a vzhledem k Amsterodamskému protokolu a rozsudku Soudního dvora byla výše vlastního kapitálu vytvořeného na konci roku 2002 (tj. 550 milionů DKK) nutná pro plnění úkolů veřejné služby společností TV2. Částka ve výši 628 milionů DKK obdržená za tímto účelem byla proto přiměřená a nutná na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
(234)
Ačkoliv toto rozhodnutí posuzuje jako možnou státní podporu poskytnutou TV2 v roce 2003 a v roce 2004 pouze rekapitalizační opatření, Komise bere rovněž na vědomí, že dánské orgány předložily informace dokládající, že v roce 2004 dosáhl vlastní kapitál TV2 výše 640 milionů DKK. Do komerčních činností bylo investováno 96 milionů DKK a nelze zjistit, zda se jednalo o financování z vlastního kapitálu nebo z vnějších zdrojů. Pokud se vyjde z předpokladu, že byl použit pouze vlastní kapitál, znamenalo by to, že pro vysílací činnosti TV2 v oblasti veřejné služby bylo dostupných 544 milionů DKK vlastního kapitálu.
(235)
V souvislosti s výše uvedeným 198. bodem odůvodnění je nutno poznamenat, že TV vykonává rovněž řadu komerčních činností. Z hlediska všech činností TV2 se jedná o okrajovou záležitost. Náklady na tyto obchodní činnosti byly přidělovány na základě metody uvedené ve sdělení o vysílání z roku 2001 (87), kde se uvádí, že v rozporu s přístupem obecně zavedeným v jiných odvětvích veřejných služeb se náklady, které lze v plné míře připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě. Sdělení o vysílání z roku 2001 soudilo, že při plném rozdělení těchto nákladů mezi obě činnosti je nebezpečí, že toto rozdělení bude svévolné a nebude smysluplné. Pokud jde o zvýhodnění, které má TV2 kvůli přístupu k vysílací frekvenci, Komise podotýká, že je nedílně spjato s úkolem zajišťovat veřejné služby. Komise také soudí, že v souladu se sdělením o vysílání lze finanční náklady (zisk z úroků) plně přiřadit k činnostem veřejné služby.
(236)
Za účelem neutralizování důsledků osvobození od daně, jehož využívají činnosti veřejné služby, se 30 % zisků z obchodní činnosti převádí na veřejnou službu. To se provádí teprve od roku 2001. Komise proto uznává, že mohlo dojít k narušení televizního trhu v tom, že TV2 při stanovení svých obchodních cen nemusela brát ohled na daň z příjmů právnických osob. V budoucnu by ovšem toto zvýhodnění díky „neutralizačnímu“ mechanizmu nemělo nadále existovat, protože podíl převodu odpovídá současné daňové sazbě. Pokud jde o minulost, nepředstavuje tato skutečnost pro stanovení výše nadměrného vyrovnání potíž, protože veškerý příjem z těchto obchodních činností byl použit na snížení čistých nákladů na veřejnou službu.
(237)
TV2 vykazovala ztrátové obchodní internetové činnosti. Jelikož tyto činnosti nepatří k úkolu veřejné služby v oblasti vysílání, není možné žádné státní financování. Protože kromě toho neexistují žádné jiné činnosti, které byly vykonávány na samostatném základě (stand-alone basis), neexistují ani žádné přebytky z obchodních činností, kterými by se daly krýt ztráty internetových činností.
2. Posouzení chování TV2 na reklamním trhu
(238)
V bodě 58 sdělení o vysílání se uvádí, že „veřejnoprávní vysílací organizace by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů (…). Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby (…)“.
(239)
TvDanmark předložila informace, které dokládají, že není schopna pokrýt samostatné náklady na své televizní činnosti z cen za reklamu, které si účtuje TV2. TvDanmark porovnává své náklady s cenami za reklamu u TRP 21-50, které si účtovala TV2.
(240)
Aby bylo možno uznat opodstatnění tohoto porovnání, musí Komise nejprve zjistit, zda se lze či nelze domnívat, že se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2, a zda se jedná či nejedná o schopného provozovatele.
(241)
Zaprvé musí Komise posoudit, zda se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2. Komise konstatuje následující skutečnosti. Během vyšetřovaného období se sledovanost TV2 pohybuje okolo 35 %, zatímco odpovídající údaj je u TvDanmark přibližně 15 %. Podíl na reklamním trhu se rovněž výrazně liší. Podíl TV2 na trhu se pohybuje okolo 60 %, zatímco u TvDanmark okolo 8 %. Obrat TV2 v oblasti reklamy byl přibližně pětinásobkem obratu TvDanmark. Kromě toho je TV2 jedinou stanicí, která pokrývá 100 % obyvatelstva, zatímco TvDanmark2 pokrývá 77 % a TvDanmark1 ještě méně. Na základě výše uvedených skutečností Komise soudí, že TvDanmark nelze přímo srovnávat s TV2.
(242)
Zadruhé musí Komise zjistit, zda je TvDanmark schopným tržním provozovatelem. Schopného provozovatele lze zjistit pomocí analýzy obecně používaných klíčových údajů a porovnáním výsledků provozovatele s průměrnými výsledky dosahovanými v členském státě. Analýza musí zohlednit různou velikost podniků a jejich konkrétní strukturu nákladů. O provozovatelích vysílání na dánském trhu se ale nedá říci, že by byli v podobné situaci, aby bylo možno provést přímé srovnání koeficientů výkonnosti. Komise proto zastává názor, že provedení analýzy těchto koeficientů na dánském trhu není v tomto konkrétním případě vhodné.
(243)
Komise místo toho provedla analýzu údajů o finančních výsledcích TvDanmark a SBS Broadcasting. Na základě své analýzy není Komise schopna s jistotou stanovit, zda vzniklé ztráty pocházejí z vysokých původních nákladů nutných na rozběh činností, ze kterých se TvDanmark dosud nedokázala vzchopit, nebo zda TvDanmark nevykonává ve skutečnosti svou činnost efektivně. Přes četné žádosti nebyla Komise schopna získat údaje o finančních výsledcích třetího provozovatele, konkrétně TV3, aby mohla provést srovnání se třetím subjektem na trhu. Komise proto nemůže dospět s jistotou k závěru, zda jsou ztráty TvDanmark výsledkem cenové politiky TV2 nebo zda jsou zapříčiněny jinými faktory, které může TvDanmark ovlivnit.
(244)
Protože tedy Komise nemůže s jistotou určit, zda je či není TvDanmark schopným provozovatelem a protože přímé srovnání dvou provozovatelů není možné, je názoru, že výše zadaná zkouška není v tomto konkrétním případě průkazná.
(245)
Komise se proto rozhodla podrobit cenovou politiku TV2 a dostupné údaje o reklamním trhu další analýze, aby byla schopna posoudit, zda TV2 jednala či nejednala tak, aby ve vyšetřovaném období maximalizovala své příjmy z reklamy.
(246)
Zaprvé, Komise porovnala ceny dvou provozovatelů a analyzovala cenovou politiku TV2. Analýza se zaměřuje na období 1998-2002, tedy na období, o němž stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 začala na reklamním trhu uplatňovat cenový „dumping“. Zadruhé, Komise analyzovala dánské výdaje na reklamu s ohledem na EU a zejména na ostatní skandinávské země. Zatřetí, Komise provedla porovnání kontaktních cen (tj. pořizovacích cen na třicet sekund vystavení tisíci diváků) napříč skandinávskými zeměmi a druhy médií.
(247)
Komise bere na vědomí, že chování TV2 na reklamním trhu bylo předmětem vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže. Dánská Rada pro hospodářskou soutěž dne 21. prosince 2005 rozhodla, že TV2 porušila článek 102 SFEU a odpovídající vnitrostátní právní předpisy tím, že na reklamním trhu prosazovala slevy zvyšující věrnost. Toto rozhodnutí bylo zrušeno odvolacím soudem pro hospodářskou soutěž dne 1. listopadu 2006, a poté dne 22. června 2009 potvrzeno vyšším soudem východního Dánska. Proti poslednímu rozhodnutí bylo podáno odvolání u nejvyššího soudu, který dne 18. března 2011 usnesení vyššího soudu potvrdil. Tento případ následoval po předchozím z 29. listopadu 2000, kdy dánská Rada pro hospodářskou soutěž shledala, že slevy TV2 v roce 2000 byly nekorektní. Komise v tomto ohledu konstatuje, že se vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže týká období 2000-2005, a tedy pouze posledního roku období vyšetřovaného v tomto rozhodnutí. Věrností sleva zejména nepotřebuje křížové dotace ve smyslu sdělení o vysílání z roku 2001 (tj. „Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby“). Ve skutečnosti, a jak je vysvětleno níže, TV2 v průměru stanovovala ceny za vysílání reklamy výrazně vyšší než její konkurenti. Věrnostní slevy k tomu znamenají, že zákazníci investují do TV2 větší část svých rozpočtů na reklamu, než by tak učinili za jiných okolností. Obvinění proto vlastně znamená, že TV2 zvýšila své příjmy z reklamy pomocí slev, což ve skutečnosti vedlo k menší potřebě koncesionářských poplatků. Komise každopádně není rozhodnutími dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže vázána.
(248)
Sledovanost a složení diváků, programové obsahy, regulační omezení času na vysílání reklamy a mechanizmus financování stanic jsou faktory, které ovlivňují povahu hospodářské soutěže na reklamním trhu. Ceny se proto liší podle jednotlivých televizních společností. Televizní stanice rovněž prodávají celou škálu odlišených „produktů“, které navíc dosahují různých cen (88).
(249)
Ceny uplatňované stanicemi zahrnují výrazné slevy. Porovnávat ceny za televizní vysílání reklam uvedené v cenících proto nemá význam. Většina televizní reklamy (přibližně 90 % veškeré celostátně vysílané reklamy) probíhá v rámci celoročních dohod, na jejichž základě televizní kanály poskytují roční slevy. K tomu existuje řada dalších slev (pro nové inzerenty, pro méně atraktivní umístění reklam, další množstevní slevy atd.). Vyjednání a zprostředkování dohod provádějí tzv. mediální agentury.
(250)
Aby bylo možné porovnat různé stanice, je nutno stanovit průměr různých uplatňovaných cen. Níže uvedená tabulka uvádí průměrné ceny pro cílovou skupinu TRP 21-50. Tyto ceny byly získány vydělením obratu relevantních stanic z celostátního vysílacího prostoru pro reklamy počtem získaných TRP 21-50, jak je ukázáno níže (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TvDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Rozdíl
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP (90) TvDanmark jako podíl CPP TV2
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Průměrné náklady na bod (CPP) společnosti TV2 za TRP 21-50 vyvážený pokrytím (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TvDanmark jako podíl na vyváženém CPP TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Podle výše uvedených údajů byla cena TvDanmark za TRP 21-50 asi o 30-40 % nižší než cena TV2. Jak Komise tvrdila ve svém rozhodnutí o státní podpoře ve prospěch France 2 a France 3, existuje na trhu s televizní reklamou pozitivní vztah mezi průměrným počtem kontaktů a průměrnou čistou cenou za kontakt (91). Rozdíl v cenách různých televizních společností by proto bylo možno vysvětlit relativně silným postavením stanic z hlediska jejich schopnosti dosáhnout vysokého počtu diváků. V takové situaci je důležité zjistit, zda skutečné cenové rozdíly odrážejí či neodrážejí podmínky na trhu.
(252)
Na rozdíl od situace ve Francii lze v tomto konkrétním případě analyzovat pozorované skutečnosti pouze u dvou provozovatelů vysílání. Sklon lineární regresní přímky se proto vypočítá na základě cen těchto dvou provozovatelů a nebude mít příliš vysoký statistický význam. S tím výsledkem, že nebude možno dospět k žádnému závěru o tom, zda je sklon přímky „přiměřený“ či není.
(253)
Za účelem ověření, zda lze či nelze o skutečném rozdílu v cenách mezi oběma provozovateli prohlásit, že odráží tržní podmínky, je nutno kvůli neutralizaci dominantnějšího postavení TV na trhu uplatnit opravný koeficient. Vyvažující koeficient byl odvozen z výpočtů mediálních agentur a odráží rozdíl v zasáhnutí požadované cílové skupiny, kterého lze dosáhnout při zakoupení 100 TRP 21-50 u TvDanmark a TV2. TvDanmark se nachází lehce pod 70 % zasažení dosahovaného TV2 (při zakoupení 100 TRP 21-50). Při použití tohoto koeficientu se ceny téměř sbližují. Lze konstatovat, že ceny TV2 jsou stále o něco vyšší než ceny TvDanmark. Zdálo by se proto, že rozdíl v cenách jako by odrážel tržní podmínky. K tomuto výsledku je ovšem nutno přistupovat obezřetně, protože je nutno mít na mysli, že podobný opravný koeficient zřejmě není schopen vyvážit všechny rozdíly mezi stanicemi.
(254)
Komise bere rovněž na vědomí, že stěžovatel trvá na tom, že skutečná hospodářská soutěž na trhu televizní reklamy neprobíhá ani na úrovni ceníku, ani na úrovni průměrných cen GRP či TRP, jak je uváděno výše. Místo toho TvDanmark tvrdí, že si provozovatelé vysílání ve skutečnosti konkurují u tzv. mezních cen. Tyto mezní ceny údajně vznikají z dominantnějšího postavení TV2 na trhu. Aby inzerenti dosáhli cílů své kampaně, jsou nuceni kupovat určitou část ratingových bodů výlučně u TV2. U těchto tzv. podmezních jednotek neprobíhá žádná hospodářská soutěž, a TV2 je zde proto schopna dosahovat nadměrných zisků. V důsledku toho si provozovatelé konkurovali u zbývajících ratingových bodů, a tudíž i mezních cen. TvDanmark tvrdí, že tyto ceny byly dokonce nižší než průměrné ceny uváděné výše v tabulkách.
(255)
Odhlédne-li se od otázky, zda je toto tvrzení pravdivé, Komise se domnívá, že takové chování by bylo kvůli silnému postavení TV2 na trhu možné. Ovšem toto vyšetřování má zjistit, zda se TV2 na trhu chovala či nechovala tak, aby se pokoušela maximalizovat své příjmy. V tomto ohledu nelze vyloučit, že TV2 udržovala své ceny na nízké úrovni, aby si uchovala vysoký podíl na trhu, avšak toto chování není v rozporu se snahou maximalizovat příjmy.
(256)
Z výše uvedeného lze stanovit, že během vyšetřovaného období byly ceny TV2 vyšší než ceny TvDanmark. Je také zřejmé, že skutečná úroveň cen v tomto období klesala, i když ceny uváděné v cenících stoupaly. TV2 výrazně zvýšila úroveň slev, jež poskytovala.
(257)
Na základě analýzy cen ovšem nelze zjistit, zda vývoj v cenách skutečně přispěl či nepřispěl k poklesu celkových příjmů z reklamy, a tím ke zvýšení potřeby státního financování. Za účelem vyřešení této otázky Komise provedla níže uvedenou analýzu cenové politiky TV2 a jejích důsledků pro všeobecnou úroveň příjmů z reklamy, jichž TV2 dosahovala.
(258)
Jak je vysvětleno v níže uvedených bodech odůvodnění, TV2 během vyšetřovaného období provedla řadu zvýšení cen a jejich srážek (poskytováním vyšších slev). Níže uvedená tabulka přináší přehled vývoje všeobecné úrovně příjmů TV2 z reklamy během období 1998-2002, tzn. období, o kterém stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 stlačovala na dánském trhu ceny (údaje v milionech DKK).
1998
1999
2000
2001
2002
Příjmy z celostátně vysílané reklamy
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
V roce 1997 přijala TV2 strategické rozhodnutí, že v roce 1998 nebude zvyšovat využívání své kapacity, ale naopak zvýší své ceny. K dalšímu zvýšení cen došlo v roce 1999. Dánské orgány prohlašují, že hospodářská soutěž se v roce 1999 tak vyostřila, že TV2 na zvýšení cen doplatila a její příjem z reklamy poklesl oproti předchozímu roku přibližně o 10 %.
(260)
V roce 2000 TV2 očekávala zostření hospodářské soutěže a své ceny nezvýšila. Kvůli novému systému slev, který TV2 zavedla, došlo ale k poklesu skutečných cen. Výsledkem bylo, že TV2 zvýšila využívání svých kapacit oproti předchozímu roku o 33 %. Cenová opatření vedla k tomu, že se zvýšil obrat TV2 u celostátně vysílané reklamy o 8,4 %. V roce 2001 TV2 své ceny opět zvýšila. Bez ohledu na zvýšení cen kleslo využívání kapacit a příjmy TV2 z reklamy na úroveň roku 1999. V roce 2002 uplatnila TV2 další cenové srážky a čelila mírnému poklesu celkového obratu. Celkový obrat na reklamním trhu ovšem klesl v ještě větší míře.
(261)
Na základě výše uvedeného lze dospět k závěru, že používání rozsáhlých slev vedlo ke snížení skutečné úrovně cen. TV2 dokázala tento pokles v cenách vyrovnat zvýšeným využíváním svých kapacit. Konkurence stejnou možnost neměla, protože neměla v oblasti kapacit k dispozici stejné rezervy. Aby byla tržně přijatelná, byla nucena držet krok s TV2. Během let, kdy TV2 své ceny zvyšovala, docházelo k poklesu jejího celkového obratu z vysílání reklamy. Když TV2 své ceny snižovala, byla naopak schopna svůj celkový obrat zvyšovat. Komise proto dochází k závěru, že srážky v cenách, jež uplatňovala TV2, vedly ve skutečnosti ke zvýšení celkových příjmů. Cenová politika TV2 tudíž zřejmě neprokazuje, že se společnost nesnažila maximalizovat své příjmy.
(262)
Srovnání cen dánských provozovatelů vysílání a analýza cenové politiky TV2 nepřinášejí žádné doklady o tom, zda celkové ceny na dánském trhu televizní reklamy byly či nebyly příliš nízké. Podobně pokleslá úroveň cen mohla být důsledkem toho, že TV2 využívala svého dominantního postavení ke snížení celkové úrovně výdajů na televizní reklamu pod konkurenceschopnou úroveň.
(263)
Kvůli objasnění této otázky Komise provedla analýzu hospodářských údajů z reklamního trhu ve všech zemích EU a porovnala je s Dánskem. Protože dánský trh televizní reklamy lze nejlépe srovnávat s ostatními severoevropskými zeměmi, provedla Komise také porovnání údajů mezi Dánskem a ostatními severskými zeměmi (Finsko, Švédsko a Norsko) (92). Klíčové údaje o výdajích na televizní reklamu, které byly analyzovány, jsou: 1) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu, 2) výdaje na televizní reklamu na jednoho obyvatele a 3) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na hrubém domácím produktu (HDP). Následující tabulka přináší přehled těchto klíčových údajů:
Klíčové číselné údaje o výdajích na televizní reklamu v Dánsku, EU a ostatních severských zemích
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu (v %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Sev.
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Výdaje na televizní reklamu na obyvatele (v EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Sev.
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na HDP (v ‰)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Sev.
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Zdroj: Evropská audiovizuální observatoř, Eurostat.
(264)
Z výše uvedené tabulky lze vyvodit, že podíl televizní reklamy na celkových výdajích na reklamu byl v Dánsku (27 %) ve srovnání s průměrem v EU (37 %) nižší. Údaje však ukazují, že mezi severní a jižní Evropou existuje obecná dělicí čára (93). V jižních členských státech jsou výdaje na televizní reklamu podstatně vyšší než v severních členských zemích (94). Stejný stav lze konstatovat u výdajů na televizní reklamu vyjádřených jako podíl na HDP (95). Také výdaje na televizní reklamu na obyvatele vykazují výrazné rozdíly mezi členskými státy (96). Při srovnání těchto poměrů v rámci severských zemí odpovídají dánské údaje situaci v severských zemích.
(265)
S ohledem na výše uvedené dochází Komise k závěru, že neexistuje jasný a jednoznačný doklad o tom, že by dánský trh televizní reklamy byl systematicky a důsledně utlumován cenovou politikou TV2.
(266)
Stěžovatel předložil rovněž údaje o porovnání kontaktních cen (vyjádřených v CPM (97)) uplatňovaných v rámci daného typu média v různých zemích a napříč typy médií v dané konkrétní zemi. Údaje předložené stěžovatelem porovnávají náklady na kontaktování 1 000 jednotlivců reklamou za použití buď tisku, nebo televize, a to v Dánsku, Norsku a Švédsku (98).
(267)
Tyto údaje ukazují, že televizní reklama je v Dánsku levnější než ve Švédsku a Norsku (99), zatímco u tištěných médií je tomu naopak (100).
(268)
Komise však nemůže ověřit spolehlivost předložených informací a žádné podobné údaje nejsou veřejně dostupné. Vzhledem k tomu, že tyto informace jsou spíše omezené a nezohledňují případné kulturní rozdíly, Komise nemůže dospět k opodstatněnému závěru o úrovni kontaktních cen u různých médií ve skandinávských zemích.
(269)
Komise proto dochází k závěru, že TV2 měla na dánském trhu během vyšetřovaného období nejvyšší ceny a byla schopna stanovit cenu za svůj produkt o 15 až 40 % vyšší než její konkurenti v závislosti na zasažení příslušné cílové skupiny. Ve srovnání se Švédskem a Norskem jsou ceny v Dánsku přibližně o 20 % nižší.
(270)
Vzhledem k výše provedeným analýzám dochází Komise k závěru, že z hlediska státní podpory neexistují žádné jasné důkazy o tom, že se TV2 nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že by její chování na reklamním trhu vedlo ke zvýšené potřebě financování ze státních prostředků.
V. ZÁVĚR
Komise shledává, že Dánsko poskytlo dotčenou podporu neoprávněně, a porušilo tak čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora a na základě výše uvedených skutečností Komise ale soudí, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora je nutno posoudit, zda by výše uvedené zjištění nemohlo vést k nadměrnému vyrovnání ve prospěch TV2, protože částka ve výši 628 milionů DKK, kterou v roce 2004 získal dánský stát zpět od TV2 i s úroky, je nyní považována za slučitelnou a mohla by být státem společnosti TV2 vrácena. Vzhledem k rekapitalizačním opatřením, ke kterým ve skutečnosti došlo v roce 2004 (věc N 313/2004) kvůli finančním potřebám TV2 po vrácení uvedené částky, si je možno představit, že by podobné zpětné proplacení obsahovalo riziko nadměrného vyrovnání. Jak je možno vyvodit z bodů odůvodnění č. 34 a 35 rozsudku Soudního dvora a vzhledem ke skutečnosti, že dánské orgány nedovolily TV2 vyhlásit úpadek, byla povinnost vrátit uvedenou částku nutným předpokladem pro rekapitalizační opatření z roku 2004. Jak stanovil Soud v bodě odůvodnění č. 43 svého rozsudku, „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí [zrušené rozhodnutí a rozhodnutí o rekapitalizaci], je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S. Zrušení rozhodnutí 2006/217 proto pro Komisi znamená nové posouzení všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S“. Kvůli jejich úzké vazbě v důsledku záležitosti vrácení je nutno nahlížet na rekapitalizační opatření z roku 2004 ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou poskytnutou v období 1995-2002 tak, aby se zajistilo, že nedojde k žádnému nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2.
V tomto ohledu konstatuje Komise následující. Po rozhodnutí o vrácení získaly dánské orgány ve skutečnosti zpět částku 1 050 milionů DKK (tj. více než 628 milionů DKK a úroky). Jak je uvedeno v rozsudku Soudu, následkem jeho zrušení rozhodnutí o vrácení zmizel důvod k vrácení částky ve výši 628 milionů DKK navýšené o úroky. Dánské orgány ale předložily prohlášení, v němž uvádějí, že se samy zavázaly nevracet TV2 zpětně získané finanční prostředky nebo, v případě splnění určitých kumulativních podmínek, vrátit TV2 částku, jež by odpovídala nejvýše rozdílu mezi částkou (včetně úroků), kterou TV2 skutečně vrátila za období 1995-2002, a částkou odpovídající rekapitalizačním opatřením. Na základě výše uvedeného příslibu proto neexistuje nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou za období 1995-2002 a ve spojení s rekapitalizačními opatřeními z roku 2004, což je v souladu s rozsudkem Soudu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření učiněná Dánskem ve prospěch TV2/DANMARK mezi rokem 1995 a rokem 2002 formou prostředků z koncesionářských poplatků a dalších opatření uvedených v tomto rozhodnutí jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. dubna 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 aprile 2011
relativa alle misure attuate dalla Danimarca C 2/03 a favore di TV2/Danmark
[notificata con il numero C(2011) 2612]
(Il testo in lingua danese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/839/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (1), in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma delle disposizioni succitate (2) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 5 aprile 2000, la Commissione ha ricevuto la denuncia di un’emittente televisiva commerciale danese, SBS Broadcasting SA/TvDanmark (di seguito «SBS/TVDanmark»), riguardante il finanziamento statale dell’emittente televisiva pubblica danese TV2/Danmark [di seguito «TV2» (3)]. Il 3 maggio 2000 si è tenuto un incontro con la denunciante. Con lettere del 28 febbraio 2001, 3 maggio 2001 e 11 dicembre 2001, la denunciante ha presentato ulteriori informazioni.
(2)
Con lettera del 5 giugno 2002, la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alle autorità danesi, le quali hanno risposto con lettera del 10 luglio 2002. Il 25 ottobre e il 19 novembre 2002 si sono svolti due incontri con tali autorità. Queste ultime hanno fornito informazioni complementari con lettere del 19 novembre e del 3 dicembre 2002.
(3)
Con lettera del 24 gennaio 2003 (4), la Commissione ha informato il Regno di Danimarca della sua decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, riguardo al finanziamento da parte di tale Stato membro dell’emittente di servizio pubblico TV2.
(4)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 14 marzo 2003 (5). La Commissione ha invitato tutte le parti interessate a inviare le loro osservazioni sulle misure in oggetto.
(5)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni delle autorità danesi con lettera del 24 marzo 2003. Inoltre, le hanno inviato osservazioni vari interessati: TVDanmark, con lettera del 14 aprile 2003; l’associazione delle televisioni commerciali europee (ACT), con lettera del 14 aprile 2003; le emittenti televisive commerciali Antena 3 TV e Gestevisión Telecinco, il 16 aprile 2003; l’emittente televisiva commerciale TV3, con lettera del 14 aprile 2003. La Commissione ha trasmesso tali osservazioni alla Danimarca, che ha risposto con lettera del 12 settembre 2003.
(6)
La Commissione ha ricevuto ulteriori informazioni dalla denunciante con lettere del 15 dicembre 2003 e del 6 gennaio 2004. Il 17 dicembre 2003, si è svolto un incontro tra la denunciante e i servizi della Commissione, per chiarire le informazioni inviate dalla denunciante con lettera del 15 dicembre 2003. La Commissione ha trasmesso tali informazioni al governo danese, che ha risposto con lettera del 15 marzo 2004. Il 9 febbraio 2004 vi era stato un incontro tra le autorità danesi e i servizi della Commissione.
(7)
Il 19 maggio 2004, la Commissione ha adottato una decisione sul finanziamento pubblico concesso a TV2 nel periodo compreso fra il 1995 e il 2002 sotto forma di entrate provenienti dal canone e di altre misure (6). La decisione ha concluso che l’aiuto concesso era compatibile con il mercato comune, a eccezione di un importo di 628,2 milioni di DKK (circa 84,3 milioni di EUR), che doveva essere pertanto recuperato con gli interessi (la «decisione di recupero»).
(8)
Successivamente TV2 e le autorità danesi, nonché le emittenti private Viasat e SBS/TVDanmark, hanno proposto dinnanzi alla Corte di giustizia ricorsi contro la decisione di recupero della Commissione.
(9)
Le autorità danesi hanno attuato la decisione di recupero della Commissione. Infatti, TV2 ha rimborsato 1 050 milioni di DKK (7).
(10)
Tale rimborso ha causato la crisi finanziaria di TV2. Di conseguenza nel 2004 la Danimarca ha notificato la ricapitalizzazione di TV2.
(11)
Con decisione del 6 ottobre 2004 (8), la Commissione ha approvato la decisione del governo danese di ricapitalizzare TV2 tramite un aumento di capitale di 440 milioni di DKK e la conversione di un prestito pubblico di 394 milioni di DKK in capitale (le «misure di ricapitalizzazione»). SBS e Viasat hanno presentato due ricorsi di annullamento della decisione al Tribunale.
(12)
In data 22 ottobre 2008 (9), il Tribunale di primo grado (ora il Tribunale) ha emesso una sentenza con la quale, pur confermando l’entità della funzione di servizio pubblico svolta da TV2, annullava la decisione di recupero della Commissione (la «sentenza»). Non è stato presentato ricorso contro detta sentenza.
(13)
A seguito della sentenza del Tribunale, la Commissione ora deve adottare una nuova decisione, poiché ha dovuto riaprire il procedimento formale d’indagine relativamente al periodo 1995-2002.
(14)
Inoltre, il Tribunale ha emesso un’ordinanza (10) (l’«ordinanza») relativa alla causa di ricapitalizzazione, nella quale concludeva che non vi era luogo a statuire sul ricorso. Al punto 35 delle motivazioni dell’ordinanza, il Tribunale ha riscontrato che vi era uno stretto legame fra il recupero e le decisioni di ricapitalizzazione. Il Tribunale ha sancito che a seguito dell’annullamento della decisione di recupero, la decisione di ricapitalizzazione non aveva più sostanza né motivo d’essere. Esso ha affermato che benché le circostanze specifiche della causa in oggetto abbiano indotto la Commissione ad adottare due decisioni, tali decisioni costituiscono due facce della stessa questione giuridica: la qualifica delle misure concesse dal Regno di Danimarca a TV2 e successivamente a TV2 A/S come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE e, in caso affermativo, la determinazione della compatibilità di dette misure con il mercato comune (11). L’annullamento della decisione di recupero, di conseguenza, richiedeva un riesame di tutte le misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2. Non è stato presentato ricorso contro l’ordinanza.
(15)
Conformemente all’ordinanza del Tribunale, la Commissione deve tener conto, nel formulare le proprie valutazioni nell’ambito della presente decisione, delle misure attuate dalle autorità danesi nel 2004 come conseguenza del recupero imposto dalla decisione di recupero successivamente annullata.
(16)
Risulta dai considerando 13, 14 e 15 che la presente decisione verte esclusivamente sulle misure adottate dallo Stato danese a favore di TV2 relativamente agli anni 1995-2000; tuttavia, conformemente con l’ordinanza del Tribunale, ai fini della valutazione nella presente decisione, la Commissione terrà altresì conto delle misure di ricapitalizzazione adottate nel 2004, come conseguenza del recupero imposto dalla decisione di recupero annullata.
(17)
Con lettera datata 20 marzo 2009, la Commissione ha chiesto alle autorità danesi di fornire un’analisi delle conseguenze della sentenza sul caso.
(18)
Dopo aver richiesto varie proroghe del termine fissato, le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni il 26 giugno 2009, allegandovi altresì osservazioni da parte di TV2.
(19)
Si sono tenuti una serie di incontri con le autorità danesi e/o TV2, tra gli altri in data 25 agosto 2009, 7 febbraio 2011 e 4 marzo 2011.
(20)
La Commissione ha inviato ulteriori richieste di informazioni, in data 22 settembre 2010, 28 ottobre 2010, 19 novembre 2010 e 14 gennaio 2011, cui le autorità danesi hanno risposto rispettivamente in data 17 novembre 2010, 30 novembre 2010, 3 febbraio 2011, 24 febbraio 2011 e 7 marzo 2011. Le autorità danesi hanno inoltre trasmesso ulteriori informazioni nel marzo e nell’aprile 2011.
(21)
La Commissione ha ricevuto anche osservazioni di terzi, in particolare da parte di SBS/TVDanmark, il 7 febbraio 2011.
(22)
In data 4 agosto 2008, la Commissione ha adottato una decisione con la quale non sollevava obiezioni in merito all’aiuto alla ristrutturazione che la Danimarca intendeva concedere a TV2 sotto forma di credito agevolato per l’importo di 1 000 milioni di DKK (12). Il concorrente di TV2, MTG/Viasat ha presentato ricorso contro la decisione. Il Tribunale ha deciso di sospendere il procedimento fino alla decisione della Commissione relativa al caso di ristrutturazione (13).
(23)
In data 4 febbraio 2009, a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la Danimarca ha notificato alla Commissione il piano di ristrutturazione relativo a TV2 Danmark A/S (in prosieguo «il caso di ristrutturazione»). Con lettera datata 2 luglio 2009, la Commissione ha informato la Danimarca di aver avviato un procedimento in relazione al caso di ristrutturazione (14).
(24)
L’indagine della Commissione in relazione al caso di ristrutturazione è stata condotta parallelamente con la valutazione del presente caso e la sua decisione in relazione al caso di ristrutturazione sarà adottata parallelamente e contemporaneamente alla presente decisione.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA
II.1. IL CONTESTO NAZIONALE
II.1.1 IL MERCATO TELEVISIVO DANESE NEL PERIODO 1995-2002
(25)
Negli anni 1995-2002, in Danimarca operavano due emittenti del servizio televisivo pubblico, segnatamente Danmarks Radio («DR») e TV2. DR era finanziata quasi esclusivamente mediante i canoni. TV2 era finanziata in parte mediante i canoni, in parte dai proventi pubblicitari.
(26)
TV2 è stata fondata nel 1986 (15) come ente indipendente e autonomo, finanziato con un prestito statale. La società ha cominciato a trasmettere in tutto il territorio nazionale il 1o ottobre 1988 trasmettendo sul canale via terra TV2 e, dal 2000, ha cominciato a trasmettere via satellite sul canale TV2 Zulu. Alla fine del 2002, TV2 Zulu ha smesso di essere un canale di servizio pubblico ed è diventato un canale televisivo commerciale a pagamento. Inoltre, il governo ha riconosciuto come emittenti regionali di TV2 otto emittenti regionali. TV2 doveva ritrasmettere sul suo canale terrestre a copertura nazionale i programmi delle emittenti regionali.
(27)
Fra il 1995 e il 2002, oltre alle emittenti televisive pubbliche, sul mercato televisivo nazionale danese a copertura nazionale operavano due emittenti commerciali, TVDanmark e TV3/3+, in concorrenza con TV2 sul mercato nazionale della pubblicità televisiva. TVDanmark, che fa parte di SBS Broadcasting SA, trasmette in Danimarca su due canali: dal 1997 trasmette sul canale TVDanmark2 tramite una rete comprendente 10 emittenti commerciali locali e dal 2000, con licenza britannica, trasmette via satellite sul canale TVDanmark1. I canali via satellite TV3 e 3+, che fanno parte del Modern Times Group (MTG), hanno iniziato a trasmettere nel 1992.
II.1.2 PRESCRIZIONI DI LEGGE NEL PERIODO 1995-2002
(28)
Nel periodo oggetto d’indagine, ossia dal 1995 al 2002, la disciplina degli obblighi di servizio pubblico era contenuta nelle versioni successive della legge sull’emittenza radiotelevisiva (in prosieguo: la «legge sull’emittenza radiotelevisiva») (16).
(29)
Il compito di TV2 consiste nel fornire e trasmettere programmi televisivi in tutto il paese o a livello regionale. La trasmissione può effettuarsi mediante impianti radiofonici, oppure via satellite o via cavo. Il ministero della Cultura emana le regole che disciplinano gli obblighi di TV2.
(30)
TV2 è soggetta agli obblighi di servizio pubblico. A norma della legge sull’emittenza radiotelevisiva (nella versione del 1994, in vigore nel periodo oggetto della presente decisione) (17), TV2 è un ente indipendente avente lo scopo di fornire e distribuire programmi televisivi a livello nazionale e regionale tramite attività di programmazione indipendenti. La gamma di programmi trasmessi deve perseguire principalmente la qualità, l’universalità e la diversità. Occorre altresì accordare priorità all’aspetto regionale nella definizione del palinsesto delle emittenti regionali di TV2.
(31)
Come indicato dalla sentenza del Tribunale (18), l’esatta definizione della funzione di servizio pubblico di TV2 è cambiata nel tempo, ma tutte le definizioni vigenti nell’arco del periodo oggetto di indagine contemplano i requisiti di «qualità, universalità e diversità» come requisiti qualitativi essenziali dell’attività di servizio pubblico affidata a TV2.
(32)
Nello statuto di TV2 si trova un’altra definizione della funzione di servizio pubblico. Ad esempio, vengono precisati gli obblighi di diffusione televisiva di TV2 per quanto riguarda l’arte e la cultura, la produzione di film danesi e i programmi per bambini, giovani e minoranze etniche. TV2 è inoltre tenuta a trasmettere avvisi di emergenza alla popolazione.
(33)
Le attività di servizio pubblico di TV2 sono finanziate tramite la sua quota del canone televisivo, gli introiti della pubblicità e altre entrate. A norma della legge sulla radiotelediffusione in vigore nel 1994 (19), le attività di TV2 nel loro complesso sono finanziate dalle risorse trasferite dal fondo TV2 conformemente ai bilanci quadro definiti dal ministero della Cultura, tramite gli introiti provenienti dalla vendita di programmi e da altri contributi, sovvenzioni ecc. Si fa osservare che per gli anni 1995 e 1996, la quota di canone e di introiti pubblicitari spettante a TV2 è stata attinta da un fondo (il Fondo TV2) (20).
(34)
Le disposizioni in materia di trasmissione da parte delle emittenti commerciali oltre una singola zona locale sono definite al capitolo 5 della legge sull’emittenza radiotelevisiva. Il capitolo 6 regolamenta i servizi di radio e televisioni locali, che per trasmettere devono in primo luogo ottenere una licenza, come stabilito dalle disposizioni in materia di programmi imposte ai titolari delle licenze, di cui al decreto n. 874, relativo ai programmi e al decreto n. 1349 relativo alle emittenti radiofoniche e televisive locali (21). Secondo tali decreti, le emittenti della rete titolari di una licenza televisiva locale devono trasmettere programmi locali almeno un’ora al giorno e produrre una parte considerevole dei loro programmi in lingua danese o per un pubblico danese. Poiché TV3, 3 + e il canale 1 di TvDanmark trasmettono con licenza britannica, le regole suddette valgono soltanto per TvDanmark2.
II.1.3 LE ATTIVITÀ COMMERCIALI DI TV2
(35)
Fra il 1995 e il 2002, TV2 ha intrapreso una serie di attività commerciali, e dal 1o gennaio 1997 (22) le è stata assegnata una base giuridica distinta per questo scopo, che le consentiva, fra l’altro, di sfruttare i propri impianti tecnici, fondare nuove società o effettuare investimenti di capitale in società esistenti. Nel periodo fra il 1995 e il 2002, tali attività hanno compreso, tra l’altro, annunci pubblicitari, vendita di programmi, nolo di originali (master), merchandising, attività via Internet e rivendita di diritti di trasmissione di eventi sportivi.
(36)
Dal gennaio 2001 TV2 aveva l’obbligo di tenere una contabilità separata rispettivamente per le sue attività di servizio pubblico e per «tutte le altre attività», se il fatturato di queste ultime fosse stato superiore al 5 % del fatturato totale e a 3 milioni di DKK l’anno. Si dovevano contabilizzare tutti i costi, i prezzi dei prodotti e servizi che non rientrano nelle attività di servizio pubblico dovevano essere determinati in base al loro valore di mercato e i trasferimenti di capitale tra le attività di servizio pubblico e le altre attività dovevano essere effettuati alle condizioni dell’economia di mercato, secondo il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e non potevano comprendere risorse provenienti dal canone (23).
II.2. LE MISURE
(37)
Fra il 1995 e il 2002, TV2 ha percepito entrate provenienti dal canone.
(38)
Il ministro della Cultura, una o più volte all’anno, stabilisce l’entità dei canoni che devono pagare tutti i proprietari di apparecchi radiofonici e televisivi (24). Il canone televisivo è percepito da DR ed è ripartito tra DR e TV2 secondo le precise disposizioni del ministro, in base a un accordo relativo ai media concluso con il parlamento danese.
(39)
Il ministro della Cultura stabilisce regole precise sull’entrata in vigore e la scadenza dell’obbligo di pagamento del canone, sui termini temporali di pagamento, sulla riscossione, sulle ammende di mora ecc. A norma della legge relativa agli interessi, vengono applicati interessi in caso di ritardo nel pagamento del canone. I canoni e altri oneri non pagati possono essere riscossi da Hypotekenbank (la banca ipotecaria danese), ad esempio, mediante prelievo dalla retribuzione del debitore, conformemente alle norme relative al prelievo dell’imposta sulle persone fisiche, figuranti nella legge sulla ritenuta alla fonte.
(40)
Fino al 1997, TV2 riceveva la totalità delle sue risorse (entrate provenienti da introiti pubblicitari e canone) dal Fondo TV2. Dal 1997, TV2 riceve la sua quota di canoni direttamente da DR.
(41)
Nel periodo 1995-1996, TV2 ha ricevuto introiti pubblicitari dal Fondo TV2 (25).
(42)
TV2 ha ricevuto altresì 58 milioni di DKK dal Fondo radio per incrementare la sua attività di produzione di film danesi.
(43)
Inoltre, quando il Fondo TV2 è stato liquidato, nel 1997, TV2 ha ricevuto 167 milioni di DKK dal Fondo da investire nella digitalizzazione dei suoi sistemi di produzione e 50 milioni di DKK a copertura dei suoi costi di gestione.
(44)
Inoltre, TV2 è stata esentata dal pagamento dell’imposta sulle società a norma della legge sulle società. Il vantaggio che tale esenzione ha apportato a TV2 nel periodo oggetto d’indagine ammonta a 159,4 milioni di DKK. Nel gennaio 2001, lo Stato danese ha introdotto un regime inteso a neutralizzare gli effetti dell’esenzione fiscale sulle attività commerciali di TV2. Questa ha dovuto trasferire alle sue attività di servizio pubblico il 30 % dei suoi profitti annuali derivanti dalle altre attività. Tale percentuale corrisponde all’aliquota generale dell’imposta sulle società, che la Danimarca ha introdotto nel 2000.
(45)
I costi di costituzione di TV2 e il disavanzo iniziale di gestione sono stati finanziati mediante prestiti dello Stato. Ai sensi dei contratti di prestito originali, TV2 doveva pagare interessi sul capitale e rimborsare i prestiti integralmente. Tuttavia, in tutto il periodo in oggetto TV2 è stata esentata dal pagamento degli interessi e ha beneficiato di una moratoria sul rimborso dei prestiti. Il vantaggio risultante dalla concessione di prestiti di costituzione e di gestione esenti da interessi e da rimborso per il periodo in esame è stato dell’ordine di 341,8 milioni di DKK.
(46)
Sino a tutto il 1996, lo Stato ha fornito garanzie sui prestiti contratti dal Fondo TV2 per finanziare la gestione di TV2. Quando è stato liquidato il Fondo TV2, i prestiti garantiti dallo Stato sono stati trasferiti a TV2. Il vantaggio apportato a TV2 da tali garanzie statali ammonta a 9,8 milioni di DKK.
(47)
Durante il periodo in esame, la Danimarca aveva accesso a tre frequenze di trasmissione via terra su tutto il territorio nazionale riservate alle emittenti pubbliche: una frequenza era riservata a TV2, la seconda a DR e la terza alla televisione digitale.
(48)
Per l’utilizzo della frequenza a essa riservata per la trasmissione su tutto il territorio nazionale, TV2 pagava un canone all’Ente per la tecnologia dell’informazione e la televisione, un organismo statale dipendente dal ministero della Scienza, della tecnologia e dello sviluppo (26). L’entità del canone era stabilità dalla legge finanziaria danese. Nel periodo dell’indagine, TV2 pagava un canone annuale di importo compreso tra i 2 e i 4 milioni di DKK.
(49)
La Danimarca dispone anche di frequenze unicamente a copertura regionale. Nel 1997, il governo ha introdotto la possibilità di connessione fra le frequenze regionali per ottenere una più ampia copertura (messa in rete). Fra il 1998 e il 2001, le emittenti televisive commerciali locali fornite di licenza per trasmettere in rete dovevano pagare un canone annuale allo Stato (27). Le attività regionali di TV2 non erano assoggettate al canone, poiché erano trasmesse in «finestre» della frequenza a copertura nazionale di TV2. L’emittente televisiva commerciale TvDanmark era l’unico operatore a pagare tale canone per il suo secondo canale: il canone totale corrisposto ammontava a 85 milioni di DKK.
(50)
I proprietari di installazioni di antenne collettive hanno l’obbligo di captare e ritrasmettere i programmi di servizio pubblico di TV2 tramite le proprie installazioni («must-carry»).
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI E DELLE AUTORITÀ DANESI
(51)
In primo luogo, la Commissione ha ricevuto varie osservazioni degli interessati a seguito della decisione di avvio del procedimento di indagine formale. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(52)
TVDanmark riteneva che il fatto che lo Stato avesse messo a disposizione una frequenza di trasmissione a copertura nazionale costituisse un aiuto di Stato, poiché lo Stato rinunciava alle proprie entrate per questo bene capitale, che è raro. I concorrenti potevano disporre al massimo di una copertura al 77 %. TvDanmark ha osservato che, poiché essa era la sola società a dover pagare il canone per la rete, che non era preteso per le stazioni locali di TV2, le quali peraltro si trovano nella medesima situazione economica e commerciale, ciò si configurava come un aiuto di Stato a favore di tali stazioni locali di TV2. Secondo ACT, Antena 3 TV e Telecinco, il principio comunitario della neutralità riguardo alle licenze di trasmissione richiede che il pagamento del canone sia imposto a ogni tipo di rete.
(53)
Riguardo all’esenzione dall’imposta sulle società, ACT, Antena 3 TV e Telecinco hanno osservato che l’obbligo di trasferire il 30 % dei profitti derivanti dalle attività commerciali di TV2 alle sue attività di servizio pubblico non può essere considerato equivalente al pagamento allo Stato dell’imposta sulle società, poiché altera la concorrenza sul mercato televisivo.
(54)
Varie parti interessate sostenevano che la definizione di servizio pubblico di TV2 non fosse legittima. Esse ritenevano che non fossero state soddisfatte le condizioni concernenti il trasferimento dei compiti e la proporzionalità. In particolare, TvDanmark ha osservato che, nel calcolare l’eccesso di compensazione, la Commissione avrebbe dovuto tener conto del vantaggio che comportavano, per TV2, l’esenzione dall’imposta sulle società, i prestiti esenti da interessi e rimborsi, la garanzia statale per i prestiti per i costi di gestione e la possibilità di trasmettere gratuitamente. TvDanmark ha sostenuto che, in generale, gli introiti della pubblicità televisiva sono soggetti soltanto a limitate fluttuazioni di mercato, il che non giustifica l’accumulo di capitale di TV2.
(55)
Per quanto riguarda il mercato della pubblicità, TvDanmark ha sostenuto che la prassi di TV2 in materia di prezzi non pone in grado gli operatori commerciali di coprire i propri costi autonomi («stand alone»). Per essere accettata sul mercato, TvDanmark ha dovuto stabilire i suoi prezzi TRP a circa il 30-40 % in meno rispetto a TV2 (i TRP o GRP di TV2 hanno valore maggiore, grazie alla migliore copertura (28). Grazie alla posizione unica di TV2 per quanto riguarda la copertura e il bilancio per i programmi, un inserzionista affiderà sempre una parte del suo bilancio per la pubblicità a TV2, per ottenere il massimo effetto possibile, in termini di numero di persone raggiunte, portata e/o frequenza ottenibili con un determinato bilancio. TVDanmark ha fornito dati che dimostrano che le sue attività si sono chiuse in perdita nel periodo 1997-2002, e ha sostenuto che la concorrenza sleale da parte di TV2 le ha impedito di realizzare profitti sufficienti. TvDanmark ha presentato anche un’analisi dei prezzi sul mercato danese della pubblicità televisiva, realizzata da Copenhagen Economics. In tale relazione sono comparati i prezzi medi e i prezzi marginali sul mercato, e si conclude che vi è concorrenza soltanto sulla domanda residuale e che, di conseguenza, la comparazione deve basarsi soltanto sui prezzi marginali. Inoltre, TvDanmark ha fornito dati comparativi tra i prezzi di TV2 con quelli di altri tipi di media e di altri paesi.
(56)
TV3 ha dichiarato di essere stata costretta a concedere sconti molto ingenti per gli slot pubblicitari per essere accettata sul mercato, poiché TV2 offriva sconti marginali supplementari sulla parte rimanente del bilancio stanziato dagli inserzionisti per la pubblicità televisiva, se essi le riservano anche questa parte.
(57)
In secondo luogo, la Commissione ha ricevuto anche varie osservazioni delle autorità danesi a seguito della decisione di avvio del procedimento d’indagine formale. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(58)
Secondo le autorità danesi, le frequenze di trasmissione assegnate a TV2 non potevano essere considerate un vantaggio, poiché anche le stazioni televisive locali disponevano di frequenze di trasmissione loro riservate. Pertanto, TV2 non ha ricevuto un trattamento speciale. Come le altre stazioni, TV2 pagava un canone per l’impiego della frequenza.
(59)
Per quanto riguarda l’esenzione dall’imposta sulle società, le autorità danesi hanno osservato che i profitti derivanti dalle attività commerciali erano di entità alquanto limitata e che il metodo scelto per neutralizzare l’effetto dell’esenzione di TV2 dall’imposta sulle società sulle sue attività commerciali le impedivano di ottenere qualsivoglia vantaggio economico dall’esenzione.
(60)
Per quanto concerne la proporzionalità, le autorità danesi hanno affermato che l’apporto di 167 milioni di DKK da parte del Fondo TV2 è stato impiegato per la digitalizzazione della rete televisiva. Pertanto, questa somma non può essere considerata come capitale proprio disponibile.
(61)
Le autorità danesi hanno inoltre affermato che l’utile degli anni 1995-2002 rifletteva un ragionevole tasso di rendimento in relazione al fatturato di TV2. Inoltre, il capitale era necessario come riserva cautelativa in caso di improvvisi cali degli introiti della pubblicità, rammentando che la legge vietava a TV2 di contrarre prestiti di entità superiore al 4 % del proprio fatturato annuale. Del resto, stando alle autorità danesi lo Stato stava agendo secondo il principio del «normale investitore privato in un’economia di mercato», poiché il capitale proprio di TV2 non era superiore a quello che avrebbe apportato un normale investitore in un’economia di mercato. Un simile capitale non era quindi in contrasto con il trattato, in quanto non veniva utilizzato per il sovvenzionamento incrociato delle attività commerciali di TV2.
(62)
Per quanto riguarda il comportamento di TV2 sul mercato pubblicitario, le autorità danesi hanno osservato che TV2 aveva sempre fissato i suoi prezzi in modo da ottenere il massimo rendimento possibile. I prezzi venivano fissati unicamente sulla base della domanda e dell’offerta, sulla scorta delle stime della divisione pubblicitaria di TV2 relative, rispettivamente, all’audience commerciale (fascia d’età dai 21 ai 50 anni), ai piani di programmazione, all’andamento congiunturale e alla situazione della concorrenza sul mercato. Tali stime non includevano i costi di gestione di TV2, né le entrate provenienti dal canone. TV2 praticava i prezzi più elevati del mercato danese, il che escludeva la possibilità che avesse proceduto a tagli dei prezzi, con il risultato di accrescere il fabbisogno di finanziamento statale.
(63)
Le autorità danesi hanno presentato una relazione della RBB Economics, riguardante la concorrenza sul mercato danese della pubblicità televisiva. La relazione conclude che, in media, i prezzi netti praticati da TV2 erano effettivamente superiori a quelli delle sue concorrenti e che le differenze tra i prezzi praticati da TV2 e TvDanmark per gli annunci pubblicitari erano dovute alle differenze tra la loro forza rispettiva in termini di palinsesto e di capacità di attirare audience.
(64)
Terzo, a seguito della sentenza del Tribunale, la Commissione ha chiesto alle autorità danesi di presentare la propria analisi delle implicazioni per il caso.
(65)
Le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni, insieme con quelle di TV2. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(66)
Per quanto concerne gli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996, le autorità danesi e TV2 hanno sostenuto che lo Stato danese non aveva controllo sugli importi e pertanto questi non possono essere considerati risorse statali. Le autorità danesi non hanno confermato le cifre fornite dalla Commissione, ma hanno spiegato che i calcoli degli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996 dovevano tenere conto del fatto che parte del finanziamento proveniente dal Fondo TV2 veniva utilizzato per finanziare le emittenti regionali di TV2 e che questa parte non poteva essere finanziata tramite le risorse dei proventi del canone. Tuttavia, le autorità danesi hanno ammesso che gli introiti pubblicitari andassero comunque considerati ai fini del calcolo del costo netto dell’assolvimento dell’obbligo di servizio pubblico e che costituissero un reddito generato dalle attività di servizio pubblico.
(67)
Le autorità danesi e TV2 hanno altresì richiamato la sentenza della Corte di giustizia a riprova del rispetto delle condizioni enunciate nella sentenza Altmark del 24 luglio 2003 (29). Esse hanno ricordato che, come nella causa BUPA (30), il caso TV2 riguardava circostanze già esistenti prima della data della sentenza Altmark. Esse hanno altresì sostenuto che nell’applicare i criteri della causa Altmark, dovevano esserne osservati lo spirito e lo scopo, in modo da tener conto dei fatti del caso specifico. A loro parere, dalla sentenza si evinceva che il solo requisito imposto dalla Corte allo Stato danese era di rispettare «nella sostanza» le condizioni Altmark.
(68)
Nello specifico, le autorità danesi e TV2 affermavano che la procedura seguita per definire il canone era stata trasparente e in conformità con i requisiti del secondo criterio Altmark, per lo meno «nella sostanza», e a loro avviso ciò era sufficiente alla luce della sentenza della Corte. Esse ritenevano altresì soddisfatto il terzo criterio, in quanto TV2 era autorizzata a trattenere un margine ragionevole. Per quanto concerne la quarta condizione Altmark, esse hanno evidenziato i controlli approfonditi applicati a TV2 e hanno sostenuto che la causa BUPA e la sentenza della Corte corroboravano la loro posizione secondo cui nel caso specifico il principio doveva essere applicato in modo più flessibile e avuto riguardo alla sua «sostanza». Citando la causa Chronopost (31), esse hanno sottolineato che in pratica non era possibile paragonare TV2 a un’impresa media gestita in modo efficiente. Inoltre, le autorità danesi hanno ribadito che alla luce del principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato, la compensazione andava approvata.
(69)
Le autorità danesi e TV2 hanno aggiunto che l’aiuto di Stato doveva essere dichiarato compatibile. Esse hanno illustrato il processo che aveva portato all’accumulo di capitale in TV2 e hanno evidenziato i vari motivi per cui TV2 aveva necessità di tale capitale per assolvere ai propri obblighi di servizio pubblico.
(70)
Alcune parti interessate hanno presentato le proprie osservazioni anche successivamente alla sentenza della Corte. Nella sostanza, esse sostenevano che le condizioni di cui alla sentenza Altmark non fossero soddisfatte, in particolare in quanto le relazioni economiche citate dalla Corte non erano sufficienti a dimostrare il rispetto della seconda e della quarta condizione. Esse affermavano altresì che la Commissione doveva mantenere la conclusione formulata nella decisione di recupero annullata, e cioè che l’aiuto non era compatibile.
IV. VALUTAZIONE DELLE MISURE
IV.1. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE
(71)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sancisce che: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(72)
La Commissione deve valutare se tali misure descritte in precedenza costituiscano aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.1. RISORSE STATALI E ATTRIBUZIONE DELLE RESPONSABILITÀ
(73)
La Commissione deve valutare se le misure in questione comportino l’impiego di risorse statali.
(74)
Per quanto concerne il canone, la Commissione prende atto delle conclusioni formulate dal Tribunale nella sua sentenza (32). In particolare, l’entità dell’importo è stabilita dalle autorità danesi; l’obbligo di pagarlo non deriva da un vincolo contrattuale tra la TV2 e il relativo debitore, ma dal mero possesso di un apparecchio televisivo o radiofonico; la riscossione del canone è effettuata, ove opportuno, conformemente alle norme che disciplinano l’esazione delle imposte; e infine, sono le autorità danesi a determinare la quota del canone da versare alla TV2. Il Tribunale ha concluso che i proventi del canone sono a disposizione e sotto il controllo delle autorità danesi, e che, pertanto, costituiscono risorse statali.
(75)
Per quanto concerne gli introiti pubblicitari per il 1995 e 1996, il Tribunale ha precisato nella sua sentenza che la natura di tali introiti è diversa da quella del canone (33).
(76)
Nella sentenza, il Tribunale ha ritenuto (34) che la Commissione fosse venuta meno al proprio obbligo di motivare adeguatamente la sua conclusione secondo cui gli introiti pubblicitari del 1995 e del 1996 vanno considerati come risorse statali.
(77)
Alla luce della sentenza PreussenElektra (35), la Commissione deve dimostrare se gli introiti pubblicitari per gli anni 1995 e 1996 possano configurarsi come risorse di Stato. A tal scopo, essa deve valutare se tali proventi fossero sotto il controllo dello Stato danese.
(78)
Al riguardo, la Commissione tiene conto dei fattori che seguono, utili a stabilire se gli introiti per gli anni dal 1995 al 1996 costituissero risorse statali.
(79)
Nel 1995 e nel 1996, TV2 ha ricevuto i propri introiti pubblicitari dal Fondo TV2, che a sua volta li aveva ricevuti da TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame era una società statale distinta, indipendente da TV2. La società era stata costituita come agente di vendita della pubblicità su TV2 su base commerciale (36). TV2 Reklame aveva un rapporto contrattuale con i propri clienti pubblicitari.
(81)
Non sussisteva alcun obbligo di trasferire i proventi da TV2 Reklame al Fondo TV2: il trasferimento è stato deciso dallo Stato danese (37). In particolare, il ministro della Cultura stabiliva quale parte degli introiti di TV2 Reklame dovesse essere trasferita al Fondo TV2. Tale decisione veniva adottata per uno o più anni per volta, previa approvazione del parlamento danese (commissione per le finanze). Il ministro della Cultura poteva decidere che gli introiti non trasferiti fossero utilizzati per il rimborso della garanzia statale concessa a favore di TV2 Reklame o per scopi culturali.
(82)
In pratica, nel 1995 e nel 1996 l’importo totale dei profitti di TV2 Reklame è stato trasferito al Fondo TV2.
(83)
Il Fondo TV2 è stato costituito allo scopo di fornire a TV2 proventi dalla riscossione del canone e dalla pubblicità. Il Fondo TV2 apparteneva al gruppo TV2 ed era amministrato dal consiglio di amministrazione di TV2.
(84)
Non sussisteva alcun obbligo di trasferire i proventi dal Fondo TV2 a TV2 ogni anno: tale trasferimento era piuttosto deciso dallo Stato danese; infatti, a norma di legge, il Fondo TV2 era tenuto a trasferire i fondi a TV2 conformemente ai bilanci quadro stabiliti dal ministro della Cultura (38).
(85)
In pratica, nel periodo 1995-1996, TV2 non ha ricevuto tutti gli introiti pubblicitari del Fondo TV2.
(86)
Inoltre, non vi era alcuna distinzione fra gli introiti pubblicitari e le entrate del canone. Gli introiti non trasferiti a TV2 si accumulavano nel Fondo TV2. Sono stati successivamente trasferiti a TV2 allorché il Fondo TV2 è stato liquidato.
(87)
Secondo quanto affermato da TV2 e dalle autorità danesi, gli introiti pubblicitari appartenevano a TV2, che ne aveva legittimamente diritto. Esse hanno fatto riferimento a una lettera del ministro della Giustizia, datata 22 novembre 2003, che affermava che le risorse del Fondo TV2 potevano essere utilizzate soltanto a copertura delle attività di TV2. Secondo TV2 e le autorità danesi, sussisteva pertanto un obbligo giuridico di trasferire i proventi pubblicitari dal Fondo TV2 a TV2 in una fase successiva. Tuttavia, come già osservato, non vi era alcun obbligo di legge di trasferire tutti gli introiti pubblicitari a TV2 e spettava al ministro decidere se effettuare il trasferimento delle somme a TV2 e l’entità dello stesso.
(88)
Per quanto concerne TV2, va altresì osservato che l’emittente non aveva relazioni contrattuali con gli inserzionisti né esercitava alcuna influenza sulle attività pubblicitarie (39). Il governo danese ha confermato che la previsione annua degli introiti pubblicitari era effettuata autonomamente rispetto a TV2.
(89)
Sulla base delle suddette informazioni, la Commissione ritiene che il ministro avesse il controllo dei fondi di TV2 Reklame e del Fondo TV2. In particolare, si fa osservare che: (i) era lo stato danese a decidere il trasferimento di parte o tutti gli introiti pubblicitari al Fondo TV2 e quindi a TV2; (ii) nel periodo 1995 e 1996 TV2 non ha ricevuto tutti gli introiti pubblicitari; e (iii) i proventi pubblicitari che non venivano trasferiti venivano accumulati nel Fondo TV2, dove, in pratica, venivano uniti a quelli del canone.
(90)
Per tali ragioni, la Commissione ritiene che, nel caso di specie, i proventi pubblicitari degli anni 1995 e 1996 che sono stati trasferiti a TV2 tramite TV2 Reklame e il Fondo TV2 costituiscano risorse di Stato.
(91)
Ma anche se gli introiti pubblicitari non fossero classificati come risorse di Stato (quod non), ciò non inciderebbe sull’importo dell’aiuto di Stato che potrebbe essere considerato compatibile. Conformemente alla prassi costante della Commissione e alla comunicazione del 2001 sul servizio pubblico di radiodiffusione (40), si deve tenere conto dei redditi derivanti dall’esercizio di attività di servizio pubblico, come gli introiti pubblicitari, ai fini del calcolo dei costi netti della funzione di servizio pubblico; ciò significa che tali redditi, anche laddove non siano considerati come risorse statali, riducono il fabbisogno di finanziamento pubblico. Le autorità danesi condividono questa posizione (41).
(92)
I trasferimenti ad hoc di risorse effettuati dal Fondo radio a favore di TV2 consistevano di risorse provenienti dai canoni, che venivano messe a disposizione di TV2 in seguito a decisione statale. Lo stesso dicasi per il trasferimento ad hoc dal Fondo TV2, quando è stato posto in liquidazione, in quanto non solo lo Stato danese aveva il controllo del Fondo TV2, come già detto, ma il trasferimento delle risorse del Fondo TV2 a TV2 è avvenuto per decisione statale. Poiché tali risorse restavano sotto controllo pubblico, devono essere considerate come risorse statali. E poiché gli introiti pubblicitari sono considerati come risorse statali e il trasferimento a TV2 all’epoca della liquidazione è stato comunque deciso dallo Stato, l’affermazione delle autorità danesi che la somma forfetaria trasferita a TV2 all’atto della liquidazione del Fondo TV2 proveniva unicamente dagli introiti pubblicitari non altera la presente conclusione.
(93)
Riguardo alle altre misure statali, la Commissione è dell’avviso che l’esenzione dal pagamento dell’imposta sulle società costituisca utilizzo di risorse pubbliche, poiché la rinuncia al gettito fiscale è equivalente al consumo di risorse statali sotto forma di spesa fiscale (42).
(94)
I prestiti esenti da interessi e rimborsi a favore di TV2 sono stati concessi direttamente dallo Stato mediante il bilancio statale. Rinunciando agli interessi e ai rimborsi di questi prestiti, lo Stato non percepisce introiti e pertanto tali fondi costituiscono risorse statali. Inoltre, è lo Stato danese a fornire la garanzia su tali prestiti per i costi di gestione. Il vantaggio di una garanzia statale è che il rischio correlato alla garanzia è sostenuto dallo Stato. Poiché lo Stato si assume il rischio, di norma gli si dovrebbe corrispondere una compensazione, mediante un premio adeguato. Dato che lo Stato rinuncia a un simile premio, si tratta al tempo stesso di un vantaggio per TV2 e di una perdita di risorse dello Stato (43).
(95)
Inoltre, lo Stato ha riservato a TV2 una frequenza di trasmissione su tutto il territorio nazionale, per la quale TV2 versa un canone a un organismo statale. Nel periodo dell’indagine, tale canone annuale corrisposto da TV2 è passato da 2 a 4 milioni di DKK.
(96)
In mancanza di una base di comparazione per il canone da versare per trasmettere su tutto il territorio nazionale, è possibile stabilire un raffronto soltanto con il canone da versare per essere autorizzati a raggiungere, tramite una configurazione di rete, una quota maggiore di popolazione. Il canone che TV2 paga per avere la possibilità di trasmettere su tutto il territorio nazionale è molto inferiore al canone per l’utilizzo della rete che TvDanmark ha dovuto pagare, che è passato da 5 milioni di DKK nel 1997 a 30 milioni di DKK nel 2001, sebbene con la sua rete di frequenze regionali TvDanmark giunga a coprire soltanto il 77 %. In tal modo, TV2 ha avuto la possibilità di raggiungere a un prezzo inferiore una quota maggiore della popolazione danese.
(97)
La Commissione pertanto ritiene che il canone per l’utilizzo della frequenza non riflette le condizioni di mercato e che non chiedendo un canone calcolato in base alle condizioni del mercato, lo Stato ha rinunciato a un’entrata del bilancio statale.
(98)
Di converso, poiché TV2, per trasmettere su tutto il territorio nazionale, non deve servirsi di una rete di frequenze locali, essa non è soggetta al canone per l’utilizzo della rete. Lo Stato, non avendo titolo per esigere da TV2 tale canone, non ha dunque rinunciato a un introito fiscale; di conseguenza, non si può parlare in questa sede di risorse statali.
(99)
Similmente, la Commissione non può ravvisare nessun elemento di risorse statali nell’obbligo imposto dalla legge ai proprietari di installazioni di antenne collettive di ritrasmettere attraverso le stesse i programmi di servizio pubblico («must-carry»), perché lo Stato non rinuncia così a un’entrata, né trasferisce attivamente denaro a tali operatori. Questo accesso non conferisce a TV2 nessun vantaggio economico proveniente da risorse statali (44).
(100)
Tutte le misure summenzionate sono attribuibili allo Stato danese in quanto, come sopra descritto, esse hanno comportato una decisione da parte dello Stato danese, in qualsivoglia forma.
IV.1.2. VANTAGGIO SELETTIVO E DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA
(101)
La Commissione ritiene che le risorse derivanti dal canone, i trasferimenti del Fondo TV2 e del Fondo Radio (inclusi gli introiti pubblicitari del 1995 e del 1996), l’esenzione dall’imposta sulle società, il prestito esente da interessi e rimborsi, la garanzia statale sui prestiti per i costi di gestione e l’accesso a condizioni favorevoli a una frequenza di copertura nazionale conferiscono a TV2 un vantaggio economico e finanziario, che la solleva dai costi di gestione che normalmente dovrebbe sostenere con il proprio bilancio. Inoltre, i concorrenti di TV2 non hanno ricevuto gli stessi finanziamenti.
(102)
Tuttavia, le misure statali a compensazione dei costi netti supplementari per la prestazione di servizi d’interesse economico generale non vanno considerate aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE quando vengono soddisfatte le quattro condizioni indicate dalla Corte di giustizia nella causa (45) Altmark:
-
in primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro,
-
in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente,
-
in terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine ragionevole di utile per tale adempimento,
-
in quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, l’entità della necessaria compensazione deve essere determinata in base a un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione per poter soddisfare le pertinenti esigenze di servizio pubblico, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi.
(103)
Come sarà descritto in maggior dettaglio nella sezione della presente decisione relativa alla compatibilità delle misure (ai considerando 160 e segg. della presente decisione), si evince dalla sentenza della Corte che la prima condizione Altmark è soddisfatta.
(104)
Per quanto concerne il secondo criterio Altmark, secondo il quale i parametri utilizzati per calcolare la compensazione devono essere stabiliti anticipatamente in modo trasparente e oggettivo, la Commissione deve valutare le condizioni giuridiche ed economiche in base alle quali è stato definita la quota dei canoni da versare a TV2 nel corso del periodo oggetto d’indagine. A tal fine, la Commissione osserva che la procedura era la seguente.
(105)
Secondo i punti 29 e 30 della lettera delle autorità danesi del 24 marzo 2003, la legge sull’emittenza radiotelevisiva applicabile nel corso del periodo oggetto d’indagine (46) fissava le modalità complessive di finanziamento dell’emittente TV2 (risorse provenienti da canone, introiti pubblicitari e altre fonti di reddito) e attribuiva al ministro della Cultura il compito di fissare la quota del canone da assegnare a TV2 e DR e pertanto l’importo della compensazione da accordare a TV2. Si fa osservare che per gli anni 1995 e 1996, la quota di canone spettante a TV2 è stata attinta dal Fondo TV2.
(106)
Conformemente alla prassi consolidata, l’entità della compensazione era determinata dal ministro di concerto con la commissione per le finanze del parlamento danese in base a un accordo relativo ai mass media concluso con la maggioranza dei partiti politici in parlamento. All’epoca dei fatti, erano in vigore tre accordi sui media: l’accordo del 16 settembre 1993 per il periodo 1994-1997, l’accordo del 10 maggio 1996 per il periodo 1997-2000 e l’accordo del 28 marzo 2000 per il periodo 2001-2004.
(107)
Le entrate provenienti dai canoni erano pertanto fissate per un arco temporale piuttosto lungo. Nel periodo oggetto d’indagine, la compensazione concessa a TV2 non ha subito alcun adeguamento successivo, neppure in seguito al calo dei proventi di TV2. Ad esempio, nonostante la forte contrazione dei proventi pubblicitari di TV2 nel 1999, la compensazione non è stata adeguata di conseguenza.
(108)
Secondo le autorità danesi, l’ammontare della compensazione veniva fissato mediante l’indicizzazione dei prezzi e dei salari nel bilancio preventivo e nella contabilità di TV2, e mediante analisi economiche.
(109)
Analisi economiche approfondite sono state effettuate, rispettivamente, nel 1995 e nel 1999, dalla società di revisione KPMG. Per la relazione del 1999 KPMG è stata assistita da un gruppo di sorveglianza composto dai rappresentanti dei maggiori operatori sul mercato, inclusi i concorrenti di TV2. Si è prestata particolare attenzione alle informazioni sulle entrate potenziali da fonti diverse dal canone, come i proventi pubblicitari.
(110)
Ai punti 164 e 165 della missiva del 24 marzo 2003, le autorità danesi hanno affermato che le analisi effettuate dalla società di consulenza KPMG, che avevano lo scopo di fornire previsioni in merito all’evoluzione del fatturato del mercato pubblicitario danese e delle fonti di entrate di TV2, nonché di definire il livello di incertezza di tali stime, sono state stilate per fornire al governo e al parlamento danesi una base migliore per la determinazione e l’assegnazione delle entrate da canone nell’ambito della definizione delle politiche in materia di mass media.
(111)
Secondo le autorità danesi, i documenti utilizzati per determinare la compensazione erano di dominio pubblico. Gli accordi sui mass media erano pubblicati nei comunicati stampa e negli atti parlamentari (Folketingstidende) e le norme di attuazione degli accordi sui mass media erano state pubblicate sulla gazzetta ufficiale danese (Lovtidende). Anche i bilanci di TV2 erano di pubblico dominio, così come le suddette analisi economiche.
(112)
Alla luce della sentenza della Corte, la Commissione deve valutare se, tenuto conto della procedura descritta, il secondo criterio Altmark possa ritenersi soddisfatto.
(113)
D’altro canto, la Commissione fa osservare che nella sua sentenza (47), il Tribunale ha rilevato che non si può escludere che le summenzionate modalità di fissazione dell’entità dei canoni spettanti alla TV2 potrebbero costituire delle modalità obiettive e trasparenti, dato che esse comportavano, in particolare, l’intervento del parlamento danese, si basavano su analisi economiche stabilite da un’impresa di revisione contabile assistita da un gruppo di sorveglianza composto da esperti e a cui partecipavano i concorrenti della TV2, e dato che tali analisi erano pubblicate, come i conti annuali della TV2. Non si può quindi escludere che un’analisi accurata di tali modalità porti, se del caso, alla conclusione che il Regno di Danimarca aveva garantito, in sostanza, ancora prima della dichiarazione da parte della Corte delle condizioni Altmark, il rispetto della seconda di tali condizioni. Il Tribunale ha inoltre sancito che l’entità dei canoni spettanti a TV2 era calcolato sulla base precisamente dell’ipotesi del mantenimento di tali altre misure statali a favore di detta emittente (48) (vale a dire esenzione dall’imposta ecc.).
(114)
La Commissione ritiene che il coinvolgimento del parlamento danese nel processo di determinazione del canone abbia garantito un certo livello di trasparenza e obiettività. Inoltre, gli accordi sui mass media che definivano l’entità delle risorse provenienti dal canone da attribuire a TV2 erano decisi anticipatamente per svariati anni, pertanto la compensazione a TV2 non è stata mai soggetta ad adeguamenti nel corso del periodo in esame.
(115)
Tuttavia, le relazioni economiche di KPMG hanno fornito solo stime degli introiti pubblicitari di TV2 (cioè sul lato delle entrate), mentre non hanno menzionato la componente dei costi ai fini del calcolo della compensazione; al riguardo, sembra che gli accordi sui media si basassero esclusivamente sull’indicizzazione dei costi di TV2 negli anni precedenti. Infatti, le autorità danesi hanno asserito che le compensazione era stata determinata sulla base dell’indicizzazione dei prezzi e dei salari nei bilanci di previsione e consuntivi di TV2 e sulla base delle analisi economiche, che hanno valutato esclusivamente il lato delle entrate e non hanno incluso il periodo coperto dall’accordo sui mass media del 16 settembre 1993.
(116)
Inoltre, non si forniva alcuna indicazione dei parametri da utilizzare per il calcolo della compensazione. L’importo della compensazione era fissato preventivamente, ma il secondo criterio Altmark prevede che i parametri utilizzati per il calcolo della compensazione siano essi stessi definiti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente.
(117)
Alla luce di quanto esposto, la Commissione ritiene che non sia soddisfatto il secondo criterio Altmark. Comunque, i criteri Altmark sono cumulativi e la Commissione ritiene che i quattro criteri non siano soddisfatti (cfr. di seguito).
(118)
Il quarto criterio Altmark prevede che la scelta dell’impresa da incaricare dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblico dovrebbe essere effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico o, in alternativa, il livello della necessaria compensazione [dovrebbe] essere determinato sulla base di un’analisi dei costi in cui un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, sarebbe incorsa per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento.
(119)
Nel caso in esame, l’impresa incaricata dell’assolvimento dell’obbligo di servizio pubblico TV2 non è stata scelta a seguito di una procedura di appalto pubblico. La Commissione pertanto deve valutare se il livello di compensazione sia stato determinato sulla base dei costi in cui un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione sarebbe incorsa per soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste.
(120)
Le condizioni economiche e giuridiche in cui è stata stabilita la compensazione a TV2 sono state descritte in precedenza. Alla luce della sentenza del Tribunale e tenuto conto del fatto appurato che la procedura adottata dal Regno di Danimarca per stabilire l’entità del canone spettante a TV2 fra il 1995 e il 2002 includeva, fra l’altro, analisi economiche stilate con l’aiuto dei concorrenti di TV2, la Commissione deve tenere in particolare conto le relazioni stilate nel 1995 e nel 1999 da KPMG per determinare se i costi di TV2 fossero paragonabili a quelli di un’impresa media.
(121)
Le relazioni di KPMG considerano diversi scenari sugli eventuali sviluppi del mercato pubblicitario nei relativi periodi di canone. Le relazioni non forniscono informazioni su TV2 in quanto tale (ad esempio, sulla sua situazione finanziaria o sui costi di gestione), ma forniscono stime sulla crescita del mercato pubblicitario e sulla quota dello stesso che potrebbe essere assorbita da TV2. Fornendo stime sulla crescita del fatturato del mercato pubblicitario danese e definendo il grado di incertezza delle stesse, le relazioni venivano utilizzate dalle autorità danesi nell’ambito del procedimento di determinazione della quota del canone da assegnare a TV2.
(122)
Le relazioni di KPMG non valutano i costi di TV2 o di altri operatori, ma si limitano a considerare lo sviluppo del mercato pubblicitario e la quota di entrate pubblicitarie assorbita da TV2. Si fa inoltre notare che le relazioni non coprono i primi anni del periodo in esame, oggetto dall’accordo sui mass media del 1993.
(123)
Vi è stato un certo coinvolgimento dei concorrenti nella redazione delle relazioni. Infatti, nella relazione del 1995 si riferisce che «molti soggetti interessati» sono stati coinvolti, pur senza identificarli. La relazione di KPMG del 1999 menziona un gruppo di sorveglianza composto da esperti che effettivamente comprendeva alcuni concorrenti di TV2. Tuttavia, il fatto che tali relazioni economiche siano state in qualche misura redatte con l’aiuto di concorrenti di TV2 non prova, in sé, che sia stata condotta un’analisi dei costi della concorrenza.
(124)
In altri termini, le relazioni non forniscono nessuna analisi dei costi che un’impresa, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione per poter soddisfare le pertinenti esigenze di servizio pubblico, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, ma si incentrano sulla questione più generale delle prospettive del mercato pubblicitario, nonché sull’entità dei futuri introiti pubblicitari di TV2. Va inoltre notato che i prezzi sul mercato pubblicitario sono determinati da una serie di fattori, quali le quote di audience, e non solo dai costi.
(125)
Le autorità danesi e TV2 hanno inoltre presentato ulteriori argomenti di fatto e di diritto in relazione alla quarta condizione Altmark.
(126)
In primo luogo, la Danimarca ha citato la causa BUPA, asserendo che la quarta condizione Altmark non era necessariamente d’applicazione, o in subordine che la Commissione, alla luce della sentenza del Tribunale, dovesse soltanto valutare se fosse stata soddisfatta «nella sostanza». La Commissione è dell’avviso che la situazione nella causa BUPA sia stata alquanto particolare, nel senso che il regime in questione, che concerneva la fornitura di servizi sanitari, non era basato sui costi ma sui profili di rischio dei pazienti, a differenza di altri settori del servizio pubblico. In quel caso non vi era pertanto possibilità che l’operatore migliorasse l’efficienza intervenendo sui costi. Tuttavia, per le emittenti del servizio pubblico, è possibile calcolare la compensazione sulla base dei costi e delle entrate.
(127)
Secondo, con riferimento alla causa Chronopost (49), la Danimarca ha sostenuto che un fornitore di servizio pubblico come TV2 non potesse essere paragonato a un operatore privato. Tuttavia, la Commissione ritiene che a differenza dell’oggetto del contendere nella causa Chronopost, che concerneva l’imputazione dei costi nel contesto di una valutazione di compatibilità, l’essenza del quarto criterio Altmark è precisamente che, in assenza di una gara d’appalto, i costi del servizio pubblico fornito dovrebbero essere confrontati con quelli di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione.
(128)
Inoltre, la Danimarca ha precisato che la Corte dei conti danese (Rigsrevision) ha effettuato revisioni finanziarie e amministrative dei conti di TV2 nell’ambito delle proprie valutazioni ordinarie di TV2 e che venivano inoltre condotte verifiche di routine, incluse le verifiche sull’efficienza. Ciononostante, la Commissione non ritiene che il fatto che i conti di TV2 fossero sottoposti all’approvazione del ministro della Cultura sia sufficiente a dimostrare che i costi di TV2 fossero quelli di un’impresa media gestita in modo efficiente. Inoltre, è dubbio che i controlli ex post possano essere pertinenti ai fini del soddisfacimento del quarto criterio, laddove nessuna analisi dei costi sia stata effettuata prima della determinazione della compensazione.
(129)
Le autorità danesi hanno fatto particolare riferimento alla relazione 2000 della Corte dei conti danese, in cui la variazione della produttività di TV2 è stata in certa misura confrontata con quella di DR e di talune emittenti di servizio pubblico estere (British Broadcasting Corporation «BBC», Sveriges Television «SVT» e Norsk Riksringkastning «NRK»). Nella relazione, la Corte dei conti danese ha rilevato che sia DR che TV2 avevano migliorato la propria produttività fra il 1990 e il 1999. DR aveva ridotto i costi orari delle prime trasmissioni più di quanto avesse fatto TV2, ma nel 1999 tali costi erano ancora del 53 % superiori a quelli di TV2. I costi di trasmissione orari complessivi di DR nel 1999 erano di circa il 29 % superiori a quelli di TV2. La Corte dei conti danese ha altresì riscontrato che gli incrementi di produttività di DR e TV2 erano migliori o pari a quelli delle altre tre emittenti di servizio pubblico.
(130)
Tuttavia, la succitata relazione non costituisce una prova sufficiente del fatto che sia stata soddisfatta la quarta condizione.
(131)
Infatti, poiché la relazione è stata prodotta successivamente agli accordi sui media che fissavano l’importo della compensazione, essa non dimostra che la compensazione sia stata determinata sulla base dei costi in cui un’impresa media sarebbe incorsa al fine di soddisfare i propri obblighi di servizio pubblico.
(132)
Inoltre, la relazione effettuava un raffronto con altre emittenti di servizio pubblico e pertanto le sue considerazioni non si basavano sui costi di una emittente «media». Ad esempio, non stabiliva che i costi di DR, che non può realizzare introiti pubblicitari e il cui livello di compensazione è stato determinato sulla base dello stesso accordo sui mass media di TV2, fossero quelli di un’impresa media. Ai fini del quarto criterio Altmark è pertanto impossibile trarre alcuna conclusione dal confronto con i costi di DR.
(133)
Per quanto concerne il confronto con le emittenti di servizio pubblico straniere, la relazione ha confrontato solo lo sviluppo della produttività di TV2 con quello di una delle altre emittenti di servizio pubblico, ma senza fornire alcuna informazione sul livello di efficienza in quanto tale, e pertanto sui costi stessi. In particolare, un minor incremento della produttività potrebbe essere dovuto a molti fattori, ad esempio a una efficienza superiore all’inizio del periodo o al fatto che l’emittente non aveva potuto aumentare il tempo di trasmissione. Ad esempio, al paragrafo 51 della relazione si legge chedurante il periodo in questione, la BBC e SVT hanno registrato un aumento dei costi quasi identico, pari a un aumento di circa il 50 % in termini reali, mentre i costi di NRK hanno subito un aumento di circa il 60 % in termini reali. Come già indicato, i costi di DR sono aumentati del 23 % in termini reali, e quelli di TV2 del 63 %. Poiché, come già affermato, il tempo di trasmissione di SVT e BBC non è aumentato nella stessa misura di quello delle altre emittenti, questo aumento dei costi significa che la produttività di SVT e BBC non è aumentata nella stessa misura di quella delle altre tre emittenti di servizio pubblico.
(134)
La Commissione rileva inoltre che al paragrafo 50 la relazione indica che poiché la Corte dei conti nazionale non ha esaminato i conti delle emittenti del servizio pubblico straniere in maggior dettaglio, vi possono essere differenze fra le attività di tali emittenti e fra i metodi di calcolo utilizzati per ciascuna singola voce considerata. Ciò significa che i costi utilizzati e i costi unitari da essi derivati non attengono necessariamente ad attività identiche e non sono stati necessariamente calcolati sulla base dei medesimi principi contabili. Di conseguenza, i livelli dei costi unitari non sono immediatamente confrontabili. Tuttavia, poiché lo scopo dell’inclusione delle emittenti straniere era di fornire elementi per il confronto dello «sviluppo» della produttività piuttosto che del livello di produttività in termini assoluti, la Corte dei conti ritiene che i dati relativi alle emittenti televisive straniere possano comunque, nella loro forma attuale costituire un ragionevole indicatore di sviluppo. Il paragrafo 53 della relazione evidenzia altresì che la Corte dei conti non ha esaminato le cause dei succitati sviluppi in maggior dettaglio, in quanto, come già osservato, lo sviluppo dei costi unitari dichiarati dipende dal contenuto dell’offerta di programmazione delle emittenti e in quanto l’analisi presuppone, comunque, che la qualità sia rimasta invariata. Poiché ciò pone una difficoltà immediata ai fini del confronto fra le emittenti del servizio pubblico interessate, i risultati dell’analisi dovrebbero essere interpretati con una certa cautela. Al riguardo, il ministro della Cultura ha dichiarato di concordare con gli sviluppi dei costi unitari descritti e ha convenuto che il confronto dei costi unitari di DR, TV2 e le emittenti del servizio pubblico straniere dovrebbe essere interpretato con una certa cautela.
(135)
Per le suddette ragioni, la Commissione ritiene che la relazione non dimostra che i costi di TV2 fossero quelli che avrebbe sostenuto un’impresa media gestita in modo efficiente nell’assolvimento dei propri obblighi di servizio pubblico.
(136)
In conclusione, in considerazione di quanto esposto la Commissione ritiene che il quarto criterio di Altmark non sia soddisfatto; pertanto, poiché i criteri in questione sono cumulativi, la compensazione concessa a TV2 non soddisfa le condizioni definite dalla Corte nella sentenza Altmark. Ad ogni modo, come sarà evidenziato di seguito, la Commissione ritiene che la compensazione possa essere considerata compatibile con il mercato interno.
(137)
La Commissione deve inoltre valutare se le misure in questione possano soddisfare il principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato (in prosieguo il «PIPEM»). Le autorità danesi e TV2 hanno sostenuto che le misure non si configurano come aiuto di Stato perché sono soddisfatte le condizioni del PIPEM. In particolare, affermano che era perfettamente giustificato, nell’ambito del PIPEM, lasciare l’eccedenza a TV2 affinché rafforzasse il proprio capitale.
(138)
A riguardo, occorre in primo luogo rilevare che la questione se le misure fossero giustificate nell’ambito del PIPEM non è identica a quella se esse possano essere considerate necessarie per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico (cfr. la valutazione di compatibilità di seguito), poiché il fatto che TV2 dovesse necessariamente avere un certo livello di riserve e capitale per assolvere ai propri obblighi di servizio pubblico non significa che un investitore privato avrebbe immesso capitali nella società senza perseguire una remunerazione.
(139)
In base alla giurisprudenza costante, la Commissione deve determinare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni comparabili a quelle degli enti che gestiscono il settore pubblico avrebbe potuto essere disposto a procedere a effettuare apporti di capitale di simile entità (50). Se il comportamento dell’investitore privato, cui deve essere raffrontato l’intervento dell’investitore pubblico non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, esso deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine.
(140)
Inoltre, secondo la giurisprudenza costante, il PIPEM deve essere applicato al momento della decisione, e non ex post (51).
(141)
Nel caso in oggetto, lo Stato danese è l’unico azionista di TV2, esso è anche il primo e l’ultimo creditore che deve essere rimborsato nel caso di fallimento della società. Pertanto, dal punto di vista di un investitore, lo Stato danese potrebbe perseguire un profitto dal proprio investimento, esigendo una remunerazione sotto forma di interessi sul prestito o di un rendimento sulla propria quota di partecipazione azionaria.
(142)
La Commissione osserva che nel corso del periodo in esame, la Danimarca ha rinunciato al proprio diritto di percepire interessi sui prestiti ed ha concesso una moratoria sui rimborsi. Inoltre, lo Stato danese non ha chiesto alcun rendimento sul capitale da esso accumulato in TV2. Pertanto, lo Stato danese non ha chiesto il normale rendimento sul proprio investimento che di norma sarebbe richiesto da qualsiasi creditore o proprietario di una società.
(143)
Inoltre, le autorità danesi non hanno indicato nessun valido motivo per cui fosse ragionevole, sotto il profilo strategico, reinvestire l’eccedenza in TV2 invece di esigere una remunerazione sotto forma di interessi o dividendi. Di norma, avrebbe deciso in tal senso soltanto un investitore il quale ritenesse, reinvestendo, di aumentare il valore del suo investimento iniziale.
(144)
Nel caso in esame, non risulta che vi fosse un piano industriale o una strategia aziendale complessiva chiara e definita indicanti una simile situazione. Né vi sono altre indicazioni che TV2 intendesse sviluppare le proprie attività per produrre tale valore aggiunto. Nell’affermare ciò, la Commissione non intende utilizzare argomenti formalistici con l’intento di confutare le motivazioni delle autorità danesi sul PIPEM, ma intende semplicemente valutare se un investitore in un’economia di mercato avrebbe deciso di lasciare i fondi in TV2 sulla base delle informazioni in suo possesso al momento di prendere tale decisione. Tuttavia, alla luce delle informazioni disponibili all’epoca in cui i fondi furono lasciati in TV2 (52) e a prescindere dalle funzioni di servizio pubblico di TV2, che un investitore privato non avrebbe considerato, la Commissione osserva che non vi era né un piano industriale né un piano d’investimento né alcun altro elemento tale da far ritenere a un investitore privato razionale che il reinvestimento avrebbe incrementato il valore dell’investimento iniziale e tale pertanto da indurlo a lasciare i capitali in TV2 invece di esigere qualche forma di remunerazione.
(145)
Inoltre, le autorità danesi hanno utilizzato gli utili sul fatturato come parametro per dimostrare di aver agito come un investitore privato nell’effettuare il reinvestimento in TV2. Tuttavia, nel caso in esame occorre sottolineare che il governo danese opera già in veste di finanziatore di TV2, in quanto le destina notevoli fondi a copertura di parte dei suoi costi di gestione. L’importo di tali fondi ha un effetto diretto sui risultati che TV2 è in grado di produrre. In pratica, questo rapporto può essere potenziato semplicemente aumentando l’entità del finanziamento statale. Tuttavia, un finanziamento eccessivo di norma porta anche a inefficienze, che producono a loro volta maggiore pressione sull’erario; è quindi tutt’altro che sicuro che a un aumento del finanziamento corrispondano risultati migliori.
(146)
Pertanto non si può ritenere che le autorità danesi abbiano agito come un investitore privato in un’economia di mercato. Tuttavia la Commissione ritiene che la compensazione possa essere considerata compatibile, come illustrato in dettaglio di seguito. Come già accennato, il PIPEM è altra cosa dal valutare se fosse giustificato per lo Stato danese consentire a TV2 di trattenere l’eccedenza e quindi costituire il capitale necessario per adempiere i propri obblighi di servizio pubblico.
(147)
In conclusione, la Commissione è dell’avviso che durante il periodo oggetto d’esame, TV2 ha tratto un beneficio dalle misure. Nel mercato dell’emittenza televisiva, TV2 concorre con altre emittenti che non hanno ricevuto gli stessi vantaggi. Pertanto, le misure devono essere considerate come selettive e tali da distorcere la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.3. EFFETTI SUGLI SCAMBI
(148)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE si applica alle misure statali se queste incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Il che si verifica sempre quando le attività in questione formano oggetto di scambi intracomunitari.
(149)
La Corte di giustizia ha elaborato un’interpretazione ampia di questo concetto. La giurisprudenza costante ha sancito che allorché un aiuto finanziario concesso dallo Stato rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall’aiuto (53). Il fatto che l’impresa in questione non esporti nulla non esclude che possa esservi incidenza sugli scambi. Quando uno Stato membro concede un aiuto a un’impresa, tale aiuto può avere come conseguenza il sostegno o addirittura il potenziamento delle attività interne, il che a sua volta riduce le possibilità di altre imprese di stabilirsi sul mercato. In tal modo, l’aiuto consente all’impresa beneficiaria di mantenere una quota di mercato che altrimenti avrebbero potuto conquistare imprese concorrenti di altri Stati membri (54).
(150)
Al punto 18 della comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione ha indicato, citando la giurisprudenza della Corte di giustizia, che si può di norma ritenere che il finanziamento statale delle emittenti di servizio pubblico incida sugli scambi tra gli Stati membri. Ciò è particolarmente evidente nel caso dell’acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, che spesso si svolge a livello internazionale. Anche la pubblicità, per le emittenti pubbliche autorizzate a vendere spazi pubblicitari, ha un’incidenza transfrontaliera, specialmente per le aree linguistiche omogenee che travalicano i confini nazionali. Inoltre, la struttura proprietaria delle emittenti commerciali può estendersi al di là di un singolo Stato membro.
(151)
Nel presente caso, la Commissione osserva che TV2 opera sul mercato internazionale e scambia programmi televisivi (55). Essa è in concorrenza diretta con le emittenti commerciali che operano sul mercato dell’emittenza a livello internazionale e che hanno una struttura proprietaria internazionale. I mezzi finanziari messi a disposizione di TV2 le hanno conferito un vantaggio concorrenziale nell’acquisto di diritti televisivi e negli investimenti in programmi, che successivamente potevano essere venduti. Inoltre, le misure di aiuto in questione hanno favorito TV2 rispetto alle sue concorrenti all’interno dell’Unione europea, riducendo le possibilità di queste di stabilirsi in Danimarca.
(152)
Di conseguenza, la Commissione conclude che le misure a favore di TV2 hanno inciso sugli scambi tra gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.4. CONCLUSIONE
(153)
Poiché sussistono tutte le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione conclude che le misure di cui sopra a favore di TV2 costituiscono aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(154)
Poiché TV2 ha iniziato la sua attività nel 1989, tutte le misure a favore di TV2 sono state adottate dopo l’adesione della Danimarca all’Unione europea. Di conseguenza, queste misure, ivi compresi i canoni, costituiscono un regime di aiuti nuovo e non un aiuto di Stato già esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE.
IV.2. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(155)
La Commissione ritiene che non siano palesemente applicabili né l’articolo 107, paragrafo 2, né l’articolo 107 paragrafo 3, lettere a), b), c) e d), TFUE; né le autorità danesi né TV2 hanno presentato argomentazioni in tal senso.
(156)
La Commissione valuterà pertanto se possa essere d’applicazione l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(157)
A norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione».
(158)
Affinché una misura possa beneficiare di tale deroga, devono risultare soddisfatte le seguenti condizioni:
-
il servizio in questione deve essere un «servizio di interesse economico generale» e chiaramente definito come tale dallo Stato membro («definizione»),
-
l’impresa in questione deve essere esplicitamente incaricata dallo Stato membro della prestazione del servizio di cui trattasi («incarico»),
-
l’applicazione delle regole di concorrenza del trattato deve ostacolare l’adempimento della missione specifica affidata all’impresa e l’esenzione dal rispetto di tali regole non deve compromettere lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi dell’Unione («proporzionalità»).
(159)
La comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (56) stabilisce i principi e i metodi che la Commissione intende applicare per garantire il rispetto delle condizioni di cui sopra.
IV.2.1. DEFINIZIONE
(160)
A norma della the Legge sull’emittenza radiotelevisiva (1994) (57), TV2 è un ente indipendente avente lo scopo di fornire e distribuire programmi televisivi a livello nazionale e regionale tramite attività di programmazione indipendenti. La gamma di programmi trasmessi deve perseguire principalmente la qualità, l’universalità e la diversità. Occorre altresì accordare priorità all’aspetto regionale nella definizione del palinsesto delle emittenti regionali di TV2. La funzione di servizio pubblico è specificata in maggior dettaglio nello statuto di TV2, che sancisce che TV2 è tenuta ad assicurare alla popolazione danese un’offerta di programmi comprendente notiziari, informazioni, programmi ricreativi, artistici e culturali (58).
(161)
La Commissione osserva che nella sua sentenza il Tribunale ha analizzato il servizio pubblico che TV2 è tenuta per legge a fornire (59).
(162)
In primo luogo, il Tribunale ha ricordato che gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la definizione di ciò che considerano come SIEG. Pertanto, la definizione di tali servizi da parte di uno Stato membro può essere messa in discussione dalla Commissione solo in caso di errore manifesto (60).
(163)
Inoltre, come enunciato al punto 33 della comunicazione radio-TV, definire la funzione di servizio pubblico dell’emittente pubblica è di competenza degli Stati membri.
(164)
Per quanto riguarda più particolarmente il SIEG della radiodiffusione, la giurisprudenza della Corte ha in sostanza ammesso che gli Stati membri potevano legittimamente definire un SIEG della radiodiffusione che comprendesse la trasmissione di una programmazione generalista (61).
(165)
Quando, nel Protocollo di Amsterdam (62) gli Stati membri hanno affermato che il sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione, essi hanno fatto direttamente riferimento ai sistemi di radiodiffusione pubblici da essi istituiti e incaricati della trasmissione, a vantaggio di tutta la popolazione di tali Stati, di programmi televisivi generalisti.
(166)
Nella sua sentenza, il Tribunale ha sancito che non si può contestare la competenza degli Stati membri a definire il SIEG della radiodiffusione in termini ampi e qualitativi in modo tale da comprendere la trasmissione di un’ampia gamma di programmi, né tanto meno la possibilità per tali Stati membri di ricorrere, per il finanziamento di detto SIEG, al finanziamento pubblicitario (63).
(167)
La possibilità, per uno Stato membro, di definire il SIEG della radiodiffusione in termini ampi, includendo la trasmissione di una programmazione generalista, non può essere rimessa in discussione dal fatto che l’emittente di servizio pubblico esercita anche attività commerciali, segnatamente la vendita di spazi pubblicitari. Infatti, la questione della definizione della funzione di servizio pubblico non deve essere confusa con quella del meccanismo di finanziamento scelto per prestare tali servizi (64).
(168)
Inoltre, il Tribunale ha chiarito che la Commissione non è tenuta a effettuare uno studio comparativo della programmazione di TV2 con quella delle emittenti commerciali. Fare dipendere, tramite un’analisi comparativa dei programmi, la definizione del SIEG della radiodiffusione dall’ambito della programmazione delle emittenti commerciali, avrebbe l’effetto di privare gli Stati membri della competenza a definire il servizio pubblico. In definitiva, la definizione dipenderebbe dagli operatori commerciali e dalle loro decisioni di trasmettere o meno determinati programmi.
(169)
Il Tribunale (65) ha altresì confermato che gli obblighi imposti alle emittenti commerciali non sono paragonabili agli obblighi di servizio pubblico imposti a TV2. Questi ultimi contemplano la fornitura a tutta la popolazione danese di una programmazione varia, e che soddisfi i requisiti di qualità, universalità e diversità. Essi condizionano l’attività televisiva di TV2 nel suo complesso, e in modo più rigido rispetto agli obblighi minimi previsti dalla legge danese per la concessione di una licenza di radiodiffusione.
(170)
Il Tribunale ha pertanto concluso (66) che la definizione, essenzialmente qualitativa, accolta dalle autorità danesi è ampia, poiché lascia l’emittente libera di stabilire la propria gamma di programmi. Tuttavia, essa non incorre nell’addebito di imprecisione. Al contrario, il mandato della TV2 è assolutamente chiaro e preciso: proporre a tutta la popolazione danese una programmazione televisiva varia che deve perseguire la qualità, l’universalità e la diversità.
(171)
In considerazione di quanto esposto e data la natura specifica del settore della telediffusione, la Commissione ritiene che una definizione «ampia», che affidi a una determinata emittente il compito di offrire una programmazione equilibrata e varia nel rispetto di tale funzione, sulla scorta delle disposizioni interpretative del protocollo, può essere considerata legittima ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato CE. Una simile definizione appare coerente con l’obiettivo di soddisfare le esigenze democratiche, sociali e culturali della società e di garantire il pluralismo, inclusa la diversità culturale e linguistica.
(172)
Pertanto, sulla base di quanto sopra, la Commissione ritiene che la definizione di servizio pubblico fornito da TV2 possa essere accolta.
(173)
Si aggiunge altresì che nel periodo in esame, TV2 ha attivato un sito internet nel quadro della sua funzione di servizio pubblico. Il sito internet informa gli utenti sui programmi televisivi di servizio pubblico di TV2. La Commissione conviene sul fatto che il sito internet che si limita a informare gli utenti sui programmi televisivi del servizio pubblico fornito da TV2 ricade fra i compiti di servizio pubblico dell’emittente. Pertanto, includere la gestione di tale sito tra i compiti di servizio pubblico non può essere definito un errore manifesto. Inoltre, TV2 esercitava un servizio internet commerciale con giochi ecc. che, invece, va visto come un’attività puramente commerciale, poiché offre prodotti interattivi intesi a soddisfare una domanda individuale, quale giochi e «chat rooms», che non si distinguono dagli analoghi prodotti commerciali. Pertanto, queste ultime attività non rientrano nella funzione di servizio pubblico di TV2.
IV.2.2. INCARICO
(174)
Perché possa beneficiare dell’eccezione di cui all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, la funzione di servizio pubblico deve essere stata conferita a TV2 mediante un atto giuridico ufficiale. La Commissione osserva che la legge sull’emittenza radiotelevisiva (67) conferisce formalmente a TV2 compiti di servizio televisivo pubblico. La Commissione prende altresì nota della sentenza del tribunale, in cui si sancisce che è evidente che TV2 era investita di una missione di servizio pubblico siffatta (68).
(175)
Tuttavia, poiché dalla definizione presente nel testo di legge non è abbastanza chiaro quali altre forme di attività possono essere svolte a titolo di funzione di servizio pubblico, è necessario che in via preliminare si affidi formalmente a TV2 l’incarico di svolgere le attività supplementari che essa desideri intraprendere a titolo di servizio pubblico. La Commissione osserva che, nel periodo dell’indagine, TV2 non ha offerto altri servizi di questo tipo, che andassero oltre le sue attività televisive di servizio pubblico. In effetti, il sito Internet che offriva altri servizi quali i giochi, era un servizio commerciale, mentre il sito Internet dedicato unicamente a informare gli utenti sui programmi di servizio pubblico di TV2 può esser fatto rientrare nella funzione di servizio pubblico, poiché non lo si può separare dalle attività televisive. Di conseguenza, la Commissione conclude che nel periodo dell’indagine, la funzione di servizio pubblico era stata correttamente conferita aTV2.
(176)
Tuttavia, come è indicato ai punti 41-43 della comunicazione sulla radiodiffusione, non è sufficiente che l’emittente sia stata formalmente incaricata della prestazione del servizio pubblico, ma è altresì necessario che tale servizio pubblico venga effettivamente prestato come previsto nell’atto giuridico con il quale ne è stato conferito l’incarico all’impresa. Poiché non spetta alla Commissione giudicare il rispetto delle esigenze qualitative, è auspicabile che vi sia un’autorità competente e che gli Stati membri scelgano le modalità atte ad assicurare una sorveglianza efficace, a condizione che la suddetta autorità competente sia indipendente dall’impresa alla quale è stato conferito l’incarico.
(177)
In tale riguardo, la Commissione osserva che nel 2000 la Corte dei conti danese ha proceduto a un’indagine speciale sul contenuto e il carattere della funzione di servizio pubblico di TV2, esaminando anche come tali obblighi erano stati soddisfatti nella prassi.. Tale indagine non ha rivelato manchevolezze nell’adempimento degli obblighi di servizio pubblico da parte di TV2. Inoltre, tra il 2001 e il 2002 era operante un Consiglio del servizio pubblico, il cui compito era assicurare che TV2 rispettasse i suoi obblighi di servizio pubblico, ma nel suo breve periodo di attività questo Consiglio non ha pubblicato nessun rapporto a questo riguardo. La Commissione non ha trovato nessuna indicazione che TV2 non abbia adempiuto ai suoi obblighi o abbia operato in modo tale che le sue attività non potessero più essere considerate un servizio d’interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(178)
Per quanto riguarda il controllo finanziario delle attività televisive di servizio pubblico, la Commissione osserva che, in tutto il periodo dell’indagine, i conti di TV2 sono stati riveduti dalla Corte dei conti danese. Oggetto della revisione erano non soltanto la situazione finanziaria ma anche l’amministrazione, sebbene la Corte dei conti non avesse nessun potere d’impedire un eccesso di compensazione per i costi di servizio pubblico di TV2.
(179)
La Commissione tuttavia può valutare la proporzionalità dell’aiuto di Stato. La Commissione osserva che in Danimarca la direttiva sulla trasparenza è stata recepita. Inoltre, la Commissione ha ricevuto dalle autorità danesi i dati necessari per poter valutare se il finanziamento statale sia proporzionato.
IV.2.3. PROPORZIONALITÀ
(180)
Alla luce della sentenza del Tribunale e della comunicazione del 2001 sulla radiodiffusione, la Commissione deve effettuare una duplice valutazione di proporzionalità.
(181)
In primo luogo, la Commissione deve calcolare i costi netti della funzione di servizio pubblico conferita a TV2 e accertare se la compensazione accordata sia stata eccessiva rispetto alle esigenze di TV2 al fine di adempiere ai suoi compiti di servizio pubblico.
(182)
Secondo, la Commissione deve analizzare il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità. La comunicazione del 2001 sulla radiodiffusione precisa che se lo Stato copre la perdita d’introiti di un’emittente di servizio pubblico, questa può essere indotta a tener bassi i prezzi degli annunci pubblicitari o di altre attività commerciali non rientranti nella funzione di servizio pubblico, riducendo così i profitti dei concorrenti. Di conseguenza, la Commissione ritiene che, quando un’emittente di servizio pubblico cala i prezzi delle attività non facenti parte del servizio pubblico sino a un livello inferiore a quello necessario per coprire i costi autonomi che un operatore commerciale efficiente avrebbe dovuto coprire, di norma, in una situazione analoga, ciò indica che vi è un eccesso di compensazione per gli obblighi di servizio pubblico.
1. Ammontare dell’aiuto di Stato e valutazione dell’eccesso di compensazione
(183)
Nella direttiva sulla trasparenza (69), è previsto che gli Stati membri tengano conti separati, distinguendo tra quelli relativi rispettivamente alle attività di servizio pubblico e alle attività non rientranti nel servizio pubblico. Per ogni tipo di attività, si devono iscrivere correttamente le entrate e le spese, in base a principi obiettivi e ben definiti di contabilizzazione dei costi.
(184)
La Commissione ritiene che, nel settore televisivo, per quanto riguarda i costi la separazione contabile può essere difficile, se non addirittura impossibile, poiché si ha un input comune per le diverse attività. In questo settore, gli Stati membri possono considerare come facente parte della funzione di servizio pubblico l’intera programmazione delle emittenti, consentendone tuttavia, al tempo stesso, lo sfruttamento commerciale (70).
(185)
Nella presente decisione, la Commissione intende in primo luogo determinare il costo del SGEI assolto da TV2.
(186)
Poiché TV2 svolge anche attività commerciali, essa deve tenere conti separati per le sue diverse attività. Dal 2001, TV2 è tenuta a norma di legge a tenere conti separati rispettivamente per le sue attività di servizio pubblico e per le sue attività commerciali.
(187)
Nel calcolare i costi netti la Commissione deve sottrarre dai costi lordi delle attività di pubblico servizio tutti i profitti netti dello sfruttamento commerciale di tali attività. Le autorità danesi hanno presentato cifre, relative ai risultati delle attività commerciali e delle attività di servizio pubblico di TV2, corrispondenti al metodo descritto al punto 56 della comunicazione radio-TV. Tali cifre mostrano che la massima parte delle attività commerciali di TV2 hanno avuto un input in comune con le attività di servizio pubblico. Di conseguenza, non è stata possibile nessuna imputazione significativa dei costi alle attività commerciali. In casi del genere, la Commissione detrae gli introiti netti dello sfruttamento commerciale, per ottenere i costi netti delle attività di servizio pubblico. Le attività commerciali via Internet sono le sole che si possono considerare distinte dalle attività di servizio pubblico. Le perdite registrate da TV2 in queste sue attività commerciali via Internet, dal loro inizio nel 1997, ammontano a […] (71) milioni di DKK.
(188)
La Commissione ha quindi dedotto le entrate generate dalle attività di servizio pubblico (introiti pubblicitari e altre entrate commerciali) dai costi lordi nella loro totalità, per ottenere i costi netti del servizio pubblico. Ha poi detratto il finanziamento pecuniario dello Stato dai costi netti del servizio pubblico. Tali calcoli sono indicati nella tabella di seguito.
(189)
Si fa osservare che nonostante i numerosi inviti da parte della Commissione a trasmettere l’importo esatto delle entrate pubblicitarie nel 1995 e 1996, le autorità danesi e TV2 non sono state in grado di fornire dati chiari e inequivocabili.
(190)
Nella loro risposta del 26 giugno 2009, le autorità danesi hanno dichiarato di non essere in grado di confermare che le entrate pubblicitarie trasmesse a TV2 dal Fondo TV2 ammontassero a 400,1 milioni di DKK nel 1995 e a 337,7 milioni di DKK nel 1996.
(191)
Nella sua risposta, TV2 ha indicato che nel 1995 e 1996: i) il Fondo TV2 ha ricevuto entrate pubblicitarie da TV2 Reklame (824 milioni di DKK e 904,5 milioni di DKK) e i canoni dallo Stato (330,3 milioni di DKK e 356,3 milioni di DKK); e ii) il Fondo TV2 ha trasferito 730,4 milioni di DKK e 694 milioni di DKK a TV2, e 269,6 milioni di DKK e 275 milioni di DKK alle emittenti regionali di TV2. Lo scopo dei trasferimenti di tali importi al Fondo TV2 era di coprire le esigenze di finanziamento di TV2 e delle sue emittenti regionali.
(192)
Nelle risposte del 26 giugno 2009, 17 novembre 2010 e 30 novembre 2010, le autorità danesi hanno confermato l’asserzione di TV2 secondo cui, non avendo altri proventi commerciali, le emittenti regionali di TV2 erano in pratica finanziate completamente dai canoni e che tutte le somme trasferite annualmente alle emittenti regionali di TV2 potevano pertanto provenire soltanto dai canoni trasferiti al Fondo TV2. Di conseguenza, le entrate relative ai canoni trasferite a TV2 possono essere considerate equivalenti all’importo massimo di entrate dei canoni trasferito al Fondo TV2 nel corso di tutti gli anni oggetto d’esame, meno gli eventuali importi trasferiti alle emittenti regionali di TV2. Le autorità danesi e TV2 sostengono che ciò significa che la maggior parte dei finanziamenti trasferiti dal Fondo TV2 a TV2 nel 1995 e 1996 era composta dai proventi pubblicitari netti. Secondo le autorità danesi, consegue da tale ragionamento che nel 1995 TV2 ha ricevuto 60,7 milioni di DKK dai canoni (al netto dei trasferimenti alle emittenti regionali) e 669,7 milioni di DKK dagli introiti pubblicitari (netti) nel 1995, mentre nel 1996 ha ricevuto 81,3 milioni di DKK dai canoni e 612,7 milioni di DKK dagli introiti pubblicitari.
(193)
La Commissione non è convinta dal ragionamento di TV2 e delle autorità danesi, sull’importo degli introiti pubblicitari negli anni 1995-1996. In particolare, la Commissione osserva che il Fondo TV2 non teneva una contabilità separata per le entrate provenienti dalla pubblicità e dai canoni, e pertanto tutte le entrate erano mescolate fra loro. La Commissione si rammarica che le autorità danesi non abbiamo fornito cifre chiare e inequivocabili sull’importo degli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996. Tuttavia, nel caso specifico, essa ritiene che non occorra indagare ulteriormente la questione, in quanto non pone un particolare problema; la Commissione, infatti, come già affermato, ritiene che il reddito da pubblicità per gli anni 1995-1996 costituisca una risorsa statale che occorre comunque dedurre dal costo lordo del servizio pubblico. Pertanto, nella tabella che segue i proventi pubblicitari trasferiti dal Fondo TV2 nel periodo 1995-1996 sono elencati nella stessa colonna dei canoni.
(194)
Si fa altresì osservare che per gli anni dal 1997 al 2002 la Commissione ha incluso i canoni trasferiti alle emittenti regionali di TV2 tramite la stessa TV2. La Commissione è dell’avviso che poiché tali somme sono state ricevute da TV2 e successivamente trasferite alle sedi regionali, esse debbano essere incluse nei calcoli sia come entrate sia come spese, il che in pratica significa che esse non incidono sui calcoli della Commissione come di seguito illustrati.
(195)
Per quanto concerne l’apporto di capitale a TV2 per il passaggio al digitale, esso viene riportato per l’anno 1997 come entrata. Le corrispondenti riduzioni sono state incluse nei costi quando sono stati effettuati gli investimenti. I costi per il passaggio al digitale sono costi di servizio pubblico. Per evitare di iscrivere due volte i medesimi costi, si è detratta dai costi lordi delle attività di servizio pubblico la riduzione di capitale corrispondente all’investimento. Malgrado le critiche espresse da TV2 al riguardo, la Commissione è del parere che, conformemente alla costante pratica della Commissione nel calcolo del compensazione statale, le entrate provenienti dallo Stato o da un finanziamento pubblico devono essere imputate nell’anno in cui sono concesse e non in quello in cui vengono spese o impiegate.
Tabella 1
Costi di servizio pubblico e misure di compensazione per il periodo 1995-2002 in base ai conti
(in milioni di DKK)
Anno
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totale
Costi lordi del servizio pubblico
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investimento nella digitalizzazione
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Introiti pubblicitari netti ricevuti direttamente da TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Altri redditi
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Costi netti del servizio pubblico
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Canoni e introiti pubblicitari netti ricevuti nel periodo 1995-1996 dal Fondo TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Trasferimento al momento della liquidazione del Fondo radio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Trasferimento al momento della liquidazione del Fondo TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Totale dei (i) canoni e proventi dei fondi TV2 e Radio suindicati, e (ii) dei costi netti di servizio pubblico
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Fonte: Conti profitti e perdite annuali di TV2.
(196)
Come si può vedere da questa tabella, i finanziamenti superano i costi per l’importo di 628,2 milioni di DKK (pari a 84,4 milioni di EUR).
(197)
La Commissione osserva che, secondo TvDanmark, nel calcolare l’eccesso di compensazione si deve tener conto anche delle altre misure a favore di TV2, quali l’esenzione dal pagamento degli interessi e dell’imposta e l’accesso a condizioni vantaggiose alla frequenza di trasmissione su tutto il territorio nazionale. Tali vantaggi sono compendiati nella tabella 2 qui di seguito.
Tabella 2
Stima dei vantaggi derivanti dall’esenzione fiscale e dallo sgravio degli interessi e del canone di frequenza
(in milioni di DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totale
Esenzione dall’imposta sulle società
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Sgravio degli interessi sul prestito per l’avvio d’impresa
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garanzia statale sul prestito per i costi di gestione
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Canone per la frequenza (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Totale
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
La Commissione concorda sul fatto che tali misure devono essere considerate nella presente indagine. Tuttavia, esse non vanno incluse nel calcolo dell’eccesso di compensazione riportato nella tabella 1. Secondo la posizione assunta dalla Commissione nel caso RAI (73), i vantaggi supplementari di questo genere vanno considerati quali compensazione di costi che, altrimenti, si sarebbero dovuti finanziare. Ne consegue che nella valutazione della proporzionalità del finanziamento statale dei costi inerenti alla funzione di servizio pubblico, si deve tener conto nel calcolo di tali vantaggi supplementari poiché, se fosse stato necessario sostenere i relativi costi, ne sarebbe risultato un corrispondente aumento dei costi di avvio della funzione di servizio pubblico conferita a TV2. Non vi sarebbe nessun effetto sui risultati netti. Nondimeno, ci si deve assicurare che dei vantaggi in questione abbiano beneficiato soltanto le attività di servizio pubblico e non anche le attività commerciali. Questo punto è affrontato ai considerando 234-237 di seguito.
(199)
Le autorità danesi e TV2 hanno presentato diverse argomentazioni a sostegno dell’eccesso di finanziamento di cui al considerando 196. In particolare, alla luce della sentenza del Tribunale, la Commissione deve valutare se l’eccesso di finanziamento è stato di fatto necessario affinché TV2 assolvesse ai suoi obblighi di servizio pubblico.
(200)
In proposito, si fa in primo luogo osservare che il Protocollo di Amsterdam (74) pone l’accento sulle specificità del settore dell’emittenza radiotelevisiva rispetto agli altri SGEI, in quanto il sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione. Tali particolari caratteristiche dovrebbero essere tenute in conto nella valutazione della Commissione sulla compatibilità nella presente decisione.
(201)
Inoltre, in precedenti decisioni la Commissione ha accettato che una certa base di capitale fosse giustificata per assicurare l’esercizio del servizio pubblico da parte delle emittenti. Ad esempio, nella causa sull’emittente austriaca ORF (75), la Commissione ha ritenuto che: «Ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, sulla base dell’interpretazione del Protocollo di Amsterdam, gli Stati membri possono in linea di principio provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico conferita. Ciò non concerne soltanto i costi correnti per l’adempimento del SGEI ma anche i capitali propri».
(202)
Come sancito dal Tribunale nella sua sentenza (76), la Commissione non può basare la sua decisione su un’asserita insufficienza di controllo per ordinare il recupero di tutte le somme fatte valere, da parte del Regno di Danimarca, come costitutive di una riserva necessaria al servizio pubblico, dato che un esame accurato di tutte le condizioni giuridiche ed economiche che hanno presieduto alla costituzione di tale riserva durante il periodo dell’indagine era perfettamente possibile riguardo alle informazioni di cui disponeva la Commissione, e che, in mancanza di tale esame, non era possibile pronunciarsi validamente sulla questione se detta riserva fosse, in tutto o anche solo in parte, effettivamente necessaria al servizio pubblico.
(203)
Il Tribunale aggiungeva che (77) i riferimenti alla necessità di una riserva specifica e trasparente appaiono come riferimenti a un’esigenza puramente formale, inidonea a giustificare il recupero prescritto, e il fatto che la TV2 non fosse tenuta ad attingere dalle sue riserve nel 1999 non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico (78).
(204)
Pertanto la Commissione deve valutare tutti i fattori esaminati dalle autorità danesi nella fissazione della compensazione concessa a TV2 per il periodo 1995-2002 e nella decisione di costituire delle riserve. In merito a tale questione, la Commissione fa riferimento alle sue precedenti valutazioni della procedura seguita per la definizione del canone, di cui al considerando 105.
(205)
Per quanto concerne le considerazioni che hanno indotto le autorità danesi a costituire una riserva per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico di TV2, andranno considerati i seguenti fattori ricordati dalle autorità danesi.
(206)
Al momento della sua costituzione, nel 1988, TV2 non ha ricevuto nessun apporto di capitale. Le sue attività sono state finanziate esclusivamente da un prestito per l’avvio d’impresa pari a 510,8 milioni di DKK, che ha permesso a TV2 di acquisire i propri impianti di produzione, gli edifici ecc. Pertanto, la capitalizzazione di TV2 era inadeguata, in quanto gli apporti finanziari erano principalmente sotto forma di prestiti a fronte di un capitale eccessivamente basso. Di conseguenza, TV2 si è presto trovata in difficoltà economiche.
(207)
La Corte dei conti danese, istituzione indipendente in seno al parlamento danese, ha il compito di effettuare revisioni contabili e amministrative. Nel 1995 l’ente ha concluso che una parte sostanziale dei problemi finanziari di TV2 era da attribuirsi al fatto che l’emittente era stata costituita senza apporto di capitale (79). La Corte dei conti danese ha quindi raccomandato soprattutto che lo Stato apportasse circa 530 milioni di DKK al capitale di TV2 tramite la conversione dei prestiti all’avviamento, il che avrebbe permesso a TV2 di disporre di un capitale di 350 milioni di DKK e di un coefficiente di solvibilità del 50 % circa. Il coefficiente di solvibilità raccomandato, del 50 % circa, corrispondeva a quello delle imprese private come TV2 Norge (Norvegia) e TV4 (Svezia).
(208)
A seguito della relazione, i revisori dei conti dello Stato - cioè i membri del parlamento danese responsabili della verifica dei conti delle imprese di proprietà statale sotto il profilo del rispetto della normativa (critical audit) - hanno chiesto il parere del ministro delle Finanze in merito all’opportunità di aumentare il capitale di TV2. Nell’agosto del 1995, nella sua risposta alla proposta della Corte dei conti danese di effettuare un apporto di capitale a TV2, il ministro delle Finanze ha dichiarato che sia quando si costituiscono nuove imprese di proprietà statale sia quando si convertono imprese già esistenti, tali imprese devono essere dotate della necessaria base di capitale. Ma allo stesso tempo lo Stato non deve effettuare un apporto di capitale eccessivo, in primo luogo perché ciò comporterebbe una spesa inutile per lo Stato, e in secondo luogo perché questo potrebbe costituire un indebito vantaggio competitivo per tale impresa. L’impresa non deve essere né sovracapitalizzata né sottocapitalizzata. Su questa base lo Stato danese ha ritenuto di dover apportare capitale a TV2. Tuttavia, è stato deciso che il rafforzamento con capitale statale non sarebbe avvenuto in un’unica soluzione, ma TV2 avrebbe essa stessa provveduto al rafforzamento del proprio capitale mediante le eccedenze correnti.
(209)
La necessità di una base di capitale è stata inclusa nello statuto di TV2 nel 1997. Da allora, lo statuto di TV2 specifica chiaramente che, a partire dal 2001 il capitale libero dell’emittente deve ammontare almeno a 200 milioni di DKK e deve essere utilizzato per compensare le perdite d’esercizio dell’emittente (80). Il decreto del 18 agosto 1997 prevedeva, a copertura di eventuali perdite di gestione, che il capitale libero - cioè il capitale meno le riserve e altre risorse vincolate - per le attività a livello nazionale dovesse ammontare almeno a 200 milioni di DKK entro la fine del 2000. L’ammontare di capitale libero doveva essere portato ad almeno 50 milioni di DKK entro la fine del 1998 e ad almeno 100 milioni di DKK entro la fine del 1999. Dal 2001, era previsto che il capitale libero non scendesse mai al di sotto dei 200 milioni di DKK, sulla base dei conti più recenti. Nel caso fosse prevista una diminuzione del capitale al di sotto di questo importo, la questione avrebbe dovuto essere sottoposta al ministro della Cultura. In circostanze particolari il ministro della Cultura può, previa consultazione della Corte dei conti, autorizzare, eventualmente a specifiche condizioni, un importo di capitale inferiore.
(210)
Il decreto emanato dal ministero nel 1997 che definisce la soglia minima di capitale libero è stato pubblicato sulla gazzetta ufficiale danese (Lovtidende). Inoltre, dal 1998 l’accumulo di capitale conformemente allo statuto è stato specificamente menzionato nei bilanci consuntivi annuali pubblicati da TV2.
(211)
Secondo le autorità danesi, in caso di mancata osservanza da parte di TV2 del requisito di capitalizzazione minima di 200 milioni di DKK sancito dallo statuto, l’emittente sarebbe posta sotto l’amministrazione statale.
(212)
La Commissione è dell’avviso che la questione essenziale sia determinare se e in che misura il livello di capitalizzazione raggiunto con la compensazione fosse effettivamente necessario per l’esercizio degli obblighi di servizio pubblico da parte di TV2.
(213)
Visto quanto precede in merito alla procedura e alle ragioni che hanno portato alla costituzione delle riserve di TV2 sotto forma di base di capitale, e alla luce della sentenza del Tribunale, la Commissione ritiene che fosse effettivamente necessario costituire una riserva affinché TV2 potesse adempiere la propria funzione di servizio pubblico.
(214)
Tuttavia, la Commissione si chiede se l’intera somma delle riserve fosse realmente giustificata e necessaria, cioè se l’intero importo della base di capitale costituita alla fine del 2002 fosse realmente necessaria per l’esercizio della funzione di servizio pubblico da parte di TV2.
(215)
La Commissione è dell’avviso che l’entità della base di capitale che potrebbe essere considerata proporzionata e necessaria per garantire l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico dipende dalle condizioni di fatto e di diritto di ciascun singolo caso.
(216)
I dati di cui dispone la Commissione per quanto concerne la base di capitale di TV2 sono indicati nella tabella di seguito:
In milioni di DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Capitale stanziato (digitalizzazione)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Capitale libero
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Capitale totale
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Totale passività
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Coefficiente di solvibilità (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Al 31 dicembre 2002, il capitale costituito di TV2 ammontava a 550,5 milioni di DKK, inclusi 72 milioni di capitale destinato alla digitalizzazione, corrispondenti a un coefficiente di solvibilità del 34 %. L’importo di capitale libero alla fine del 2002 era pari a 478,5 milioni di DKK.
(218)
In primo luogo, la Commissione osserva che parte del capitale non era capitale libero. Infatti, sulla base dei conti annuali di TV2 per il 1997 (82), il comitato dei media aveva deciso che TV2 digitalizzasse i propri impianti di produzione entro il 2000. Per la digitalizzazione di TV2 e delle stazioni regionali era stato stanziato l’importo di 300 milioni di DKK. Nel 1997, a tal scopo sono stati trasferiti a TV2 167 milioni di DKK. La Commissione ritiene quindi che questa somma fosse necessaria per le esigenze di servizio pubblico di TV2. Il fatto che i fondi non investiti nella digitalizzazione entro il 1o gennaio 2003 (per un totale di 72 milioni di DKK) siano stati successivamente svincolati non inficia tale conclusione, poiché durante il periodo oggetto d’indagine tali importi sono stati imputati nella contabilità di TV2 come stanziamenti di capitale da utilizzare esclusivamente per la digitalizzazione e, come affermato dal Tribunale nella sua sentenza, il fatto che TV2 non abbia dovuto attingere dalle sue riserve non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico (83).
(219)
Si fa altresì osservare che al 31 dicembre 1994 (all’inizio del periodo oggetto d’esame della presente decisione) TV2 era in passivo (di circa 156 milioni di DKK) e che, nel periodo 1995-1996, l’emittente presentava valori negativi di coefficiente di solvibilità e capitale, il che spiega perché il capitale totale alla fine del 2002 fosse minore della compensazione ricevuta. È stato solo alla fine del 2000 che il capitale libero di TV2 è aumentato fino a superare la soglia minima richiesta di 200 milioni di DKK.
(220)
Per dimostrare che il livello di capitale di TV2 era giustificato, le autorità danesi hanno trasmesso un parere di PricewaterhouseCoopers, datato 18 novembre 2002, nel quale si affermava che il coefficiente di solvibilità di TV2 alla fine del periodo d’indagine era inferiore a quello di altre emittenti scandinave paragonabili a TV2 in termini di dimensioni, attività, struttura e mercati di riferimento. Ad esempio, il coefficiente di solvibilità di TV2 era inferiore a quello di TV2 Norge (36 %) e notevolmente più basso di quello di TV4 (Svezia), che era pari al 65 %, quasi il doppio di quello di TV2. Secondo detto parere, il coefficiente di solvibilità di TV2 era inferiore a quello delle sue omologhe e pertanto non poteva essere considerato eccessivo. Si precisava peraltro che non vi era ragione di ritenere che la struttura di capitale delle emittenti raffrontate a TV2 non fosse ottimizzata. PricewaterhouseCoopers aggiungeva che un coefficiente di solvibilità stabilmente inferiore al 30 % sarebbe insolito ed esporrebbe la società alle fluttuazioni delle entrate.
(221)
Il confronto con altri operatori dovrebbe essere interpretato con la dovuta cautela, in quanto tali emittenti non svolgono le medesime funzioni di servizio pubblico di TV2, non sono finanziate allo stesso modo e non hanno la stessa personalità giuridica. Ciononostante, il parere fornisce alcune indicazioni che meritano di essere considerate insieme ad altri elementi.
(222)
A tal proposito, la Commissione osserva che le autorità danesi hanno trasmesso informazioni da cui risulta che durante l’ultima parte del periodo oggetto d’esame esse avevano programmato di convertire TV2 in una società per azioni e privatizzarla. Nell’ambito del processo di conversione, è stata altresì effettuata un’analisi per individuare le modalità di progressivo abbandono del finanziamento tramite il canone, che le autorità danesi intendevano abolire una volta attuata la privatizzazione di TV2.
(223)
A tal fine, nel giugno 2002 il governo danese si è accordato con la maggioranza del parlamento danese su una vasta manovra politica di liberalizzazione dei mass media danesi. Ai sensi dell’accordo, TV2 doveva essere convertita quanto prima, in vista della privatizzazione, ragion per cui è stata effettuata un’analisi delle esigenze finanziarie necessarie per trasformare TV2 in una società per azioni. Nell’estate del 2002, il ministro della Cultura ha nominato un comitato direttivo composto da rappresentanti dei ministeri della Cultura, delle Finanze e dell’Avvocatura generale (Kammeradvokat) per chiarire la base economica della privatizzazione di TV2 e la sua conversione in una società per azioni. A corredo del proprio lavoro, il comitato direttivo ha incaricato una società di revisione contabile e un consulente finanziario di calcolare, ad esempio, il livello di capitali necessario a TV2. La società di revisione contabile ha concluso che il capitale di TV2 avrebbe dovuto essere pari a 640 milioni di DKK.
(224)
La commissione per le finanze del parlamento danese ha approvato la conversione di TV2 in una società per azioni e la costituzione del suo capitale. La conversione di TV2 in una società per azioni è avvenuta con effetto retroattivo a partire dal 1o gennaio 2003. A seguito della modifica della personalità giuridica di TV2 e della sua conversione in una società per azioni, sono state abolite una serie di misure a favore dell’emittente, come il regime di prestiti esenti da interessi e rimborsi e l’esenzione dalle imposte. Nel 2005 il processo di privatizzazione è stato rimandato, ma TV2 non riceveva già più i proventi del canone dal 2004.
(225)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione ritiene che uno dei fattori di cui occorre tener conto nella valutazione della compatibilità dell’aiuto è che durante l’ultima parte del periodo oggetto d’esame le autorità danesi avevano già previsto di modificare la personalità giuridica di TV2, il che richiedeva la costituzione di una base di capitale.
(226)
Nella prassi corrente della Commissione, in linea di principio essa guarda con favore ai piani di conversione degli enti statali che operano in concorrenza con le imprese commerciali in società per azioni, in quanto ciò può ridurre le distorsioni della concorrenza, attraverso la sostituzione dei vantaggi illimitati concessi dallo Stato con un capitale di ammontare limitato e la creazione di una chiara distinzione fra il ruolo dello Stato come autorità pubblica e il suo ruolo di imprenditore che intende ricavare un profitto dal proprio investimento.
(227)
Fra gli altri fattori da considerare, la Commissione ritiene altresì che occorra tener conto del livello delle riserve di TV2 alla luce delle fluttuazioni degli introiti provenienti dal mercato pubblicitario.
(228)
TV2 infatti era vulnerabile alle fluttuazioni dei proventi pubblicitari, che sono aspetti ineludibili di questo tipo di mercato. Ad esempio, nell’anno 1998-1999 le entrate pubblicitarie di TV2 sono calate di circa 104 milioni di DKK. Stando alle autorità danesi, il solo modo di fronteggiare cali di questa portata era che TV2 disponesse di notevoli risorse di capitale libero, in quanto quelle provenienti dalla riscossione del canone erano fissate anticipatamente per svariati anni. Per quanto TV2 fosse meno dipendente dagli introiti pubblicitari rispetto a TV2 Norge e TV4, che non percepivano un canone, la raccolta pubblicitaria costituiva un’importante fonte di finanziamento per le attività di TV2 durante il periodo in questione.
(229)
A tal proposito, la Commissione prende atto che il Tribunale ha chiarito nella sua sentenza (84) che il fatto che TV2 non fosse tenuta ad attingere dalle sue riserve nel 1999 non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico. Infatti, rientra nella natura stessa di una riserva costituita per evitare un rischio il fatto di non dover essere necessariamente utilizzata.
(230)
La Commissione concorda con le autorità danesi che la valutazione del fabbisogno di TV2 deve altresì tener conto delle sostanziali fluttuazioni di liquidità subite da TV2 tanto nel corso di un singolo anno, che da un anno all’altro, in considerazione del fatto che i principali eventi sportivi, come le Olimpiadi, si svolgono solo a intervalli di alcuni anni e, di norma, i diritti televisivi per tali eventi vengono offerti con contratti pluriennali. Ad esempio, come si rileva dalla relazione annuale 1995 (85), l’eccedenza dell’esercizio 1995 è stata riportata al 1996, a copertura della perdita prevista per quell’anno, dato che l’emittente avrebbe dovuto affrontare spese particolarmente elevate in relazione ai Giochi olimpici e al Campionato europeo di calcio.
(231)
Inoltre, si fa osservare che nel periodo oggetto d’esame a TV2 era precluso il ricorso al finanziamento creditizio ordinario, in quanto i prestiti agli investimenti erano ammessi a concorrenza del 4 % delle entrate, sulla base dell’ultimo bilancio consuntivo. TV2 non poteva contrarre nessuna altra forma di prestito, garanzia, o leasing finanziario, a parte il normale credito a copertura delle spese di gestione. Le limitate possibilità di accesso al credito da parte di TV2 significavano che, in linea di principio, l’emittente doveva coprire il suo fabbisogno di liquidità con i proventi dell’esercizio delle attività correnti.
(232)
Infine, il livello di capitale è indicato nei conti pubblicati. Durante il periodo in questione, la Corte dei conti danese ha effettuato la revisione dei conti di TV2. Oggetto della revisione sono state la situazione finanziaria e quella amministrativa, sebbene la Corte dei conti non avesse nessun potere d’impedire un eccesso di compensazione per i costi di servizio pubblico di TV2. Come sostenuto dal Tribunale nella sua sentenza (86), il fatto che l’ente di revisione contabile non avesse alcun titolo per evitare un eccesso di compensazione, non consente di concludere che non esistesse alcun controllo da parte delle autorità danesi. Al contrario, le autorità danesi hanno affermato che se la Corte dei conti danese avesse concluso che la base di capitale di TV2 era eccessiva, ciò avrebbe potuto comportare, ad esempio, una riduzione delle risorse attribuite a TV2 tramite il canone nel corso del successivo accordo sui mass media.
(233)
In considerazione di tutti gli elementi esposti in precedenza, la Commissione ritiene, per quanto concerne la prima parte della valutazione sulla proporzionalità, che nel caso di specie, visti il Protocollo di Amsterdam e la sentenza del Tribunale, l’importo di capitale costituito alla fine del 2002 (cioè 550 milioni di DKK) era necessario affinché TV2 potesse adempiere alla sua funzione di servizio pubblico. La somma di 628 milioni di DKK ricevuta a tal fine soddisfa pertanto i criteri di proporzionalità e necessità a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(234)
Per quanto la presente decisione non comprenda la valutazione di altri possibili aiuti di Stato concessi a TV2 nel 2003 e 2004 oltre alle misure di ricapitalizzazione, la Commissione osserva altresì che dalla documentazione presentata dalle autorità danesi si evince che nel 2004 il capitale di TV2 ammontava a 640 milioni di DKK. Una somma di 96 milioni di DKK è stata investita in attività commerciali, ma non è dato di sapere se tale importo provenisse dal capitale o da un finanziamento esterno. Ipotizzando che si sia fatto esclusivamente ricorso al capitale, TV2 avrebbe avuto a disposizione 544 milioni di DKK per l’esercizio delle proprie attività di servizio pubblico.
(235)
Per quanto concerne quanto asserito al considerando 198 di cui sopra, si fa osservare che TV2 esercita anche una serie di attività commerciali, che sono peraltro marginali rispetto all’insieme delle sue attività. Il costo di tali attività commerciali è stato ripartito sulla base del metodo presentato nella comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (87), secondo cui, contrariamente all’approccio generalmente adottato per altre tipologie di servizi, i costi che sono interamente imputabili alle attività di servizio pubblico ma che vanno anche a profitto di attività commerciali non devono essere ripartiti fra le due voci ma possono essere imputati integralmente all’espletamento delle attività di servizio pubblico. La comunicazione succitata ha ritenuto che la completa ripartizione di questi costi tra le due attività rischiasse di essere arbitraria e incongrua. Per quanto concerne il vantaggio che TV2 riceve dall’accesso alle frequenze, la Commissione fa osservare che ciò è indissolubilmente legato alla funzione di servizio pubblico, aggiungendo altresì che, in sintonia con la comunicazione summenzionata, i costi del finanziamento (tassi d’interesse agevolato) possono essere attribuiti nella loro totalità alle attività di servizio pubblico.
(236)
Per neutralizzare l’effetto dell’esenzione fiscale di cui beneficiano le attività di servizio pubblico, il 30 % dei profitti prodotti dalle attività commerciali è trasferito a favore del servizio pubblico, ma tale procedura è stata avviata solo nel 2001. Di conseguenza, la Commissione riconosce che potrebbe esservi stata una distorsione del mercato dell’emittenza, per il fatto che TV2, nella definizione dei suoi prezzi commerciali, non doveva tener conto dell’aliquota relativa all’imposta sulle società. Tuttavia, in futuro il vantaggio non dovrebbe più sussistere, poiché, come conseguenza di tale dispositivo di «neutralizzazione», la quota trasferita corrisponde all’aliquota fiscale effettiva. Così come in passato, ciò non costituisce un problema in sede di definizione dell’importo dell’eccesso di compensazione, poiché le entrate totali provenienti dalle attività commerciali sono state utilizzate per ridurre il costo netto delle attività di pubblico servizio.
(237)
TV2 ha registrato perdite nelle sue attività commerciali via Internet. Poiché tali attività non rientrano nella funzione di servizio pubblico, non possono beneficiare di nessun finanziamento statale. Inoltre, poiché nessun’altra attività è stata esercitata su una base «autonoma», non vi è un’eccedenza delle attività commerciali a copertura delle perdite sulle attività va internet.
2. Valutazione del comportamento di TV2 nel mercato della pubblicità
(238)
Secondo il paragrafo 58 della comunicazione relativa al servizio pubblico di radiodiffusione, un’emittente di servizio pubblico potrebbe, per esempio, essere indotta a tenere bassi i prezzi sul mercato degli spazi pubblicitari e delle altre attività non di servizio pubblico, per ridurre le entrate dei concorrenti […]. Ogniqualvolta l’emittente pubblica riduca i prezzi delle attività estranee al servizio pubblico al di sotto di quanto necessario per recuperare le spese autonome che un operatore commerciale efficiente, nelle medesime condizioni, dovrebbe di norma recuperare, tale pratica denota la presenza di una compensazione eccessiva degli obblighi di servizio pubblico […].
(239)
TvDanmark ha trasmesso delle informazioni a dimostrazione del fatto che essa non poteva coprire i costi autonomi delle sue attività televisive praticando i medesimi prezzi applicati da TV2 per la pubblicità. TVDanmark ha messo a confronto i propri costi con i prezzi TRP 21-50 che TV2 applicava per la pubblicità.
(240)
Affinché tale confronto sia valido, la Commissione deve in primo luogo stabilire se TVDanmark possa o no essere considerata in una situazione simile a quella di TV2 e se quest’ultima sia un operatore efficiente.
(241)
Innanzitutto, la Commissione deve valutare se TVDanmark si trovi in una situazione analoga a quella di TV2. La Commissione osserva quanto segue: per il periodo oggetto d’esame, la quota di audience di TV2 nella regione era pari al 35 %, mentre il dato corrispondente per TVDanmark era del 15 % circa. Anche le rispettive quote sul mercato della raccolta pubblicitaria presentavano notevoli differenze. La quota di mercato di TV2 si attestava al 60 %, mentre quella di TVDanmark all’8 %. Il fatturato delle attività pubblicitarie di TV2 era quasi il quintuplo di quello di TVDanmark. Inoltre, TV2 è l’unica emittente che possa raggiungere il 100 % della popolazione, mentre TvDanmark2 ha una copertura del 77 % e TvDanmark1 una copertura ancora inferiore. In considerazione di ciò, non è possibile una comparazione diretta tra TvDanmark e TV2.
(242)
Secondo, la Commissione deve giudicare se TvDanmark sia un operatore efficiente sul mercato. Che un’impresa sia un operatore efficiente, può risultare da un’analisi degli indici generalmente utilizzati e da un raffronto dei risultati di tale operatore con i risultati conseguiti in media nello Stato membro in questione. Nella suddetta analisi, si deve tener conto delle diverse dimensioni delle imprese e della loro specifica strutturazione dei costi. Tuttavia, come già ricordato, gli operatori sul mercato danese non si possono definire in una situazione comparabile tanto da consentire un raffronto diretto dei coefficienti di prestazione. Di conseguenza, la Commissione ritiene che nel caso di specie non sia opportuno procedere all’analisi di tali coefficienti.
(243)
Di converso, la Commissione ha analizzato i dati sui risultati finanziari di TVDanmark e SBS Broadcasting, senza tuttavia poter determinare con sicurezza se le perdite subite siano dovute al fatto che, all’inizio, TvDanmark avesse dovuto sostenere costi elevati di avviamento, che non ha ancora potuto recuperare, oppure se, in effetti, TvDanmark non sia efficiente nelle sue operazioni. Pur avendoli sollecitati a più riprese, la Commissione non è riuscita a ottenere dati sulla terza emittente, TV3, e non ha quindi potuto procedere a un raffronto con questo terzo operatore sul mercato. Ne consegue che la Commissione non può concludere con certezza che le perdite di TVDanmark siano il risultato del comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi o se siano dovute ad altri fattori dipendenti dall’operato della stessa TVDanmark.
(244)
Poiché non si può determinare con sicurezza se TvDanmark sia un operatore efficiente e, poiché non è possibile un raffronto diretto tra i due operatori, la Commissione ritiene che la valutazione summenzionata non porti a nessun risultato decisivo nel caso in oggetto.
(245)
La Commissione ha proceduto dunque a un’analisi più approfondita del sistema di determinazione dei prezzi di TV2 e dei dati disponibili relativi al mercato della pubblicità, per poter accertare se, nel periodo dell’indagine, TV2 abbia agito nell’intento di massimizzare i propri introiti pubblicitari.
(246)
In primo luogo, la Commissione ha confrontato i prezzi dei due operatori e ha analizzato le politiche di determinazione dei prezzi di TV2. L’analisi si è incentrata sugli anni dal 1998 al 2002, quando a detta della denunciante TV2 avrebbe cominciato a praticare una politica di «dumping» dei prezzi sul mercato pubblicitario. Quindi, la Commissione ha analizzato la spesa pubblicitaria danese nel contesto dell’UE e a confronto degli altri paesi scandinavi in particolare. Terzo, è stato effettuato un confronto dei prezzi dei contatti per tutti i paesi e i tipi di mass media scandinavi.
(247)
La Commissione fa osservare che il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità è stato oggetto di indagine da parte delle autorità danesi in materia di concorrenza. Il 21 dicembre 2005, il consiglio danese sulla concorrenza ha rilevato una violazione dell’articolo 102 TFUE e della legislazione nazionale corrispondente da parte di TV2 nell’applicazione di sconti «fedeltà» sul mercato della pubblicità. Tale decisione è stata oggetto di una sentenza di annullamento da parte del tribunale d’appello sulla concorrenza in data 1o novembre 2006, ma successivamente anche di un ricorso dinnanzi all’alta corte orientale, il 22 giugno 2009. La sentenza di quest’ultima giurisdizione è stata portata dinnanzi a un ulteriore grado di giudizio, la corte suprema, che il 18 marzo 2011 ha confermato la sentenza dell’alta corte. Ciò ha fatto seguito a una decisione del consiglio sulla concorrenza del 29 novembre 2000, in cui esso ha ritenuto che gli sconti di TV2 per il 2000 costituissero un abuso di posizione dominante. A tal proposito, la Commissione osserva che l’indagine delle autorità danesi in materia di concorrenza ha riguardato gli anni dal 2000 al 2005, in altri termini gli ultimi anni del periodo oggetto della presente decisione. In particolare, si rileva che uno sconto «fedeltà» non implica necessariamente che sussistano sovvenzioni incrociate, a norma della comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (Ogniqualvolta l’emittente pubblica riduca i prezzi delle attività estranee al servizio pubblico al di sotto di quanto necessario per recuperare le spese autonome che un operatore commerciale efficiente, nelle medesime condizioni, dovrebbe di norma recuperare, tale pratica denota la presenza di una compensazione eccessiva degli obblighi di servizio pubblico). Infatti, come indicato di seguito TV2 praticava mediamente prezzi significativamente più elevati dei suoi concorrenti. Inoltre, gli sconti «fedeltà» comportavano che i clienti collocassero presso TV2 una parte del proprio bilancio pubblicitario maggiore di quella che avrebbero collocato in altre circostanze. Secondo quanto affermato, pertanto, TV2 avrebbe aumentato le proprie entrate pubblicitarie grazie al regime di sconti, riducendo effettivamente la propria dipendenza dai proventi derivanti dal canone. Ad ogni modo, le decisioni delle autorità danesi sulla concorrenza non sono vincolanti per la Commissione.
(248)
Le quote e la composizione dell’audience, il palinsesto, le norme sui tempi pubblicitari e il dispositivo di finanziamento delle emittenti sono tutti fattori che influenzano la natura della concorrenza nel mercato della pubblicità. Di conseguenza, i prezzi sono diversi per le diverse emittenti. Inoltre, le emittenti vendono anche una serie di «prodotti» differenziati, i cui prezzi sono differenti (88).
(249)
I prezzi praticati dalle emittenti comprendono anche notevoli sconti. È pertanto irrilevante mettere a confronto i prezzi di listino della pubblicità televisiva. La maggior parte della pubblicità televisiva (circa il 90 % di tutta la pubblicità nazionale) è governata da accordi annuali tramite i quali i canali televisivi concedono sconti annuali. Vengono concessi inoltre una serie di altri sconti (per nuovi inserzionisti, per slot pubblicitari meno attraenti, sconti speciali in considerazione della quantità ecc.). Gli accordi sono negoziati e agevolati dalle cosiddette agenzie di mass media
(250)
Per poter comparare le varie emittenti, si deve calcolare la media dei diversi prezzi praticati. La tabella di seguito mostra i prezzi medi per la fascia di pubblico dei TRP 21-50. Le cifre sono state ottenute dividendo il fatturato degli spot pubblicitari trasmessi su tutto il territorio nazionale, realizzato dalle varie emittenti, per il numero di TRP 21-50 da esse fornito (89).
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
EUR 283
EUR 270
EUR 252
EUR 251
EUR 211
TV2
EUR 480
EUR 409
EUR 364
EUR 381
EUR 325
Differenza
EUR 197
EUR 139
EUR 112
EUR 130
EUR 114
TVDanmark CPP come quota di TV2 CPP (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
MEDIA CPP di TV2 per il TRP 21-50 ponderato per la copertura (dello 0,7)
EUR 336
EUR 286
EUR 255
EUR 267
EUR 228
CPP di TVDanmark quale quota del CPP ponderato di TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Dalle cifre suindicate, si può osservare che il prezzo TRP 21-50 di TVDanmark era del 30-40 % circa inferiore al prezzo di TV2. Come ha stabilito la Commissione nella decisione riguardante l’aiuto di Stato a favore di France 2 e France 3, sul mercato della pubblicità televisiva vi è una relazione positiva tra il numero medio di mass media e il prezzo medio per ognuno di essi (91). Pertanto, ogni differenza di prezzo fra le emittenti dovrebbe essere spiegata dalla relativa forza dell’emittente in termini di capacità di attirare spettatori. In una simile situazione, è importante accertare se la differenza effettiva tra i prezzi rifletta le condizioni del mercato.
(252)
Contrariamente al caso francese, nel caso in oggetto è possibile soltanto analizzare le osservazioni dei due operatori interessati. L’inclinazione della retta di regressione lineare va quindi calcolata in base ai prezzi di questi due operatori, e avrà scarsa importanza statistica. Sarebbe pertanto impossibile trarre una conclusione sull’eventuale «appropriatezza» dell’inclinazione della retta.
(253)
Per esaminare se l’effettiva differenza di prezzi tra i due operatori sia tale da riflettere le condizioni di mercato, ci si è serviti di un fattore correttivo, nell’intento di neutralizzare la posizione prevalente che TV2 detiene sul mercato. Il fattore di ponderazione è stato attinto da calcoli delle agenzie di mass media e riflette la differenza di copertura raggiungibile nel gruppo target desiderato, comprando 100 TRP 21-50 rispettivamente presso TvDanmark e presso TV2. In media la copertura di TVDanmark è appena al di sotto del 70 % di TV2 (sull’acquisto di 100 TRP 21-50). Se si applica questo fattore, i prezzi convergono maggiormente, per quanto il prezzo di TV2 sia ancora leggermente superiore a quello di TVDanmark. La differenza di prezzo sembra quindi riflettere le condizioni di mercato. Tuttavia, tale risultato va considerato con cautela, in quanto occorre ricordare che un fattore di correzione di questo tipo non potrebbe tener conto di tutte le differenze fra le emittenti.
(254)
La Commissione osserva inoltre che, secondo la denunciante, la concorrenza effettiva sul mercato della pubblicità televisiva non si riflette né sul listino dei prezzi né sui prezzi medi GRP o TRP indicati più sopra. TVDanmark ritiene invece che gli operatori concorrano sui cosiddetti prezzi marginali, che sostiene derivino dalla più forte posizione di TV2 sul mercato. Infatti, per poter conseguire l’obiettivo della loro campagna, gli inserzionisti devono acquistare, esclusivamente da TV2, una certa quota di punti di valutazione. Per queste cosiddette unità inframarginali non vi è stata concorrenza: dunque, TV2 ha potuto realizzare un maggior margine di profitto. Gli operatori si sono allora fatti concorrenza per i punti di valutazione rimanenti e, quindi, con i prezzi marginali. TvDanmark sostiene che tali prezzi erano perfino inferiori ai prezzi medi indicati nelle tabelle di cui sopra.
(255)
A parte la questione dell’eventuale correttezza di tale affermazione, la Commissione ritiene che tale comportamento sarebbe possibile, tenuto conto della forte posizione di TV2 sul mercato. Tuttavia, nel caso in esame si tratta di determinare se il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità fosse teso a cercare di massimizzare le proprie entrate. A tal riguardo, non si può escludere l’eventualità che TV2 mantenesse basso il proprio regime dei prezzi per continuare a detenere un’importante quota di mercato, ma ciò non significa che non cercasse di massimizzare i propri introiti.
(256)
Quanto suesposto dimostra che i prezzi di TV2 erano superiori a quelli di TVDanmark nel periodo oggetto d’esame. È anche evidente che il livello effettivo dei prezzi era in calo in quel periodo, sebbene fossero aumentati i prezzi di listino. TV2 ha aumentato sostanzialmente i propri sconti.
(257)
Tuttavia, in base all’analisi dei prezzi non si può determinare se il loro andamento abbia effettivamente contribuito a ridurre il totale degli introiti pubblicitari e quindi ad accrescere il fabbisogno di finanziamento statale. Per affrontare la questione, la Commissione ha analizzato il comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi e l’incidenza sul livello globale di entrate pubblicitarie.
(258)
Come illustrato al considerando che segue, TV2 ha applicato una serie di aumenti e di riduzioni di prezzo (accordando maggiori sconti) nel periodo oggetto d’indagine. La tabella di seguito mostra l’andamento del totale degli introiti pubblicitari di TV2 (in milioni di DKK) nel periodo 1998-2002, ossia il periodo nel quale, secondo la denunciante, TV2 ha compresso i prezzi sul mercato danese.
1998
1999
2000
2001
2002
Proventi pubblicitari a livello nazionale
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Nel 1997, TV2 ha adottato la decisione strategica di non intensificare l’utilizzo della propria capacità, ma di aumentare i prezzi per il 1998. Un ulteriore aumento dei prezzi è stato operato nel 1999. Le autorità danesi sostengono che nel 1999 la situazione della concorrenza era tale che TV2 ha sofferto dell’aumento dei prezzi e i proventi della sua raccolta pubblicitaria sono calati del 10 % circa rispetto all’anno precedente.
(260)
Nel 2000 prevedendo un considerevole intensificarsi della concorrenza TV2 non ha rialzato i prezzi, che effettivamente erano calati a causa del nuovo regime di sconti introdotto da TV2. Di conseguenza, rispetto all’anno precedente TV2 ha aumentato la propria capacità di utilizzo del 33 %. Nondimeno, il sistema di determinazione dei prezzi ha portato a un incremento dell’8,4 % degli introiti di TV2 per la pubblicità su tutto il territorio nazionale. Nel 2001 TV2 ha aumentato i prezzi ancora una volta. Ciononostante, gli introiti pubblicitari e l’utilizzo della capacità di TV2 sono ripiombati ai livelli del 1999. Nel 2002, TV2 ha operato ancora un ribasso dei prezzi, registrando una leggera contrazione del suo fatturato totale. Tuttavia, il fatturato totale sul mercato della pubblicità ha subito una contrazione anche maggiore.
(261)
Da quanto suesposto si può concludere che a causa dell’applicazione di ampi sconti si è verificato un calo del livello reale dei prezzi. TV2 ha potuto compensare il calo dei prezzi aumentando l’utilizzo della sua capacità. Poiché i suoi concorrenti non disponevano della medesima riserva di capacità, non hanno potuto fare altrettanto. Per essere accettate sul mercato, le concorrenti avrebbero dovuto seguire l’esempio di TV2. Negli anni in cui TV2 ha praticato una politica di rincaro dei prezzi, il suo fatturato pubblicitario totale è diminuito. Di converso, riducendo i prezzi TV2 è riuscita ad aumentare il fatturato totale. La Commissione conclude quindi che la riduzione dei prezzi applicata da TV2 nel complesso le ha apportato, di fatto, maggiori introiti. Di conseguenza, il comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi non sembra suggerire che l’emittente non cercasse di massimizzare i proventi.
(262)
Il raffronto dei prezzi praticati dagli operatori danesi e l’analisi della politica di determinazione dei prezzi di TV2 non fornisce indicazioni in merito al fatto che i prezzi totali praticati sul mercato della pubblicità televisiva in Danimarca fossero troppo bassi. Un basso livello dei prezzi poteva derivare dal fatto che TV2 aveva approfittato della sua posizione dominante per portare il totale delle spese per la pubblicità televisiva al di sotto del livello in cui si sarebbe trovato in condizioni di normale concorrenza.
(263)
Per chiarire questo punto, la Commissione ha analizzato i dati economici riguardanti i mercati della pubblicità in tutti gli Stati UE e li ha comparati con quelli della Danimarca. Poiché il mercato danese della pubblicità televisiva si presta meglio a essere raffrontato con quello degli altri paesi del nord europeo, la Commissione ha anche comparato i dati relativi alla Danimarca con quelli degli altri paesi nordici (Finlandia, Svezia e Norvegia) (92). Gli indici delle spese per la pubblicità televisiva oggetto dell’analisi sono: 1) le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del totale delle spese per la pubblicità; 2) le spese pro capite per la pubblicità televisiva; 3) le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del PNL. I dati relativi a tali indici figurano nella tabella qui di seguito.
Dati relativi alle spese per la pubblicità televisiva in Danimarca, nell’UE e altri paesi nordici
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Spese per la pubblicità televisiva in % sulle spese di pubblicità totali
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
UE
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Nordici
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Spese per la pubblicità televisiva pro capite (in milioni di euro)
DK
39
44
48
51
46
47
44
UE
37
40
45
49
53
60
58
Nordici
32
36
41
44
45
54
49
Spese per la pubblicità televisiva in % del PNL
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
UE
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Nordici
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Fonte: Osservatorio europeo dell’audiovisivo, Eurostat.
(264)
La tabella dimostra che sulle spese pubblicitarie totali per la Danimarca la pubblicità televisiva rappresenta una quota minore (27 %) rispetto alla media dell’UE (37 %). Tuttavia, le cifre evidenziano un generale divario fra nord e sud dell’Europa (93). Negli Stati membri meridionali, le spese per la pubblicità televisiva sono molto più elevate che negli Stati membri settentrionali (94). La medesima situazione si constata per quanto riguarda le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del PNL (95). Anche le spese pro capite per la pubblicità televisiva mostrano una forte differenza tra gli Stati membri (96). Se si considerano i dati sui paesi nordici, la situazione danese corrisponde a quella degli altri paesi nordici.
(265)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione conclude che non sussiste una prova chiara e inequivocabile che il mercato della pubblicità televisiva danese sia stato sistematicamente e notevolmente depresso a seguito del comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi
(266)
La denunciante ha presentato anche dati relativi alle comparazioni tra i prezzi intrasettoriali [calcolati in CPM (97)] ossia i prezzi praticati tra Stati diversi per ciascun tipo di media e per tutti i tipi di media all’interno di un determinato Stato. I dati forniti dalla denunciante mettono a confronto le spese necessarie per raggiungere mille persone con un annuncio pubblicitario tramite la stampa o la televisione in Danimarca, Norvegia e Svezia (98).
(267)
I dati illustrano che la pubblicità televisiva è meno costosa in Danimarca rispetto a Svezia e Norvegia (99), mentre è vero il contrario per la carta stampata (100).
(268)
Tuttavia, la Commissione non è in grado di verificare l’affidabilità dei dati forniti, che non sono di pubblico dominio. Si tratta di dati alquanto limitati, che non tengono conto di eventuali differenze culturali. Di conseguenza, la Commissione non è in grado di trarre conclusioni valide riguardo al livello dei prezzi intrasettoriali relativi ai diversi mass media negli Stati scandinavi.
(269)
La Commissione conclude quindi che, nel periodo dell’indagine, sul mercato danese TV2 applicava per l’attività pubblicitaria i prezzi più elevati, poiché poteva fissare per i suoi prodotti prezzi superiori del 15-40 %, a seconda della sua capacità di penetrazione nel rispettivo target. Rispetto a Svezia e Norvegia i prezzi sono inferiori a quelli danesi di circa il 20 %.
(270)
In base all’analisi da essa effettuata, la Commissione conclude che, per quanto riguarda gli aiuti di Stato, allo stadio attuale non vi sono prove conclusive per negare che TV2 abbia cercato di massimizzare i propri introiti pubblicitari e che da questo suo comportamento sia risultato un maggiore fabbisogno di finanziamento statale.
V. CONCLUSIONI
La Commissione ritiene che la Danimarca abbia dato illegalmente esecuzione all’aiuto in questione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Tuttavia, alla luce della sentenza del Tribunale e sulla scorta delle considerazioni suesposte, la Commissione ritiene che l’aiuto sia compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Alla luce dell’ordinanza del Tribunale, occorre stabilire se la conclusione summenzionata potrebbe causare un eccesso di compensazione a favore di TV2, dal momento che si ritengono compatibili con il mercato interno i 628 milioni di DKK reclamati da TV2 allo Stato danese con gli interessi nel 2004, i quali potrebbero essere restituiti dallo Stato a TV2. La restituzione di tale somma potrebbe causare, verosimilmente, un eccesso di compensazione relativamente alle misure di ricapitalizzazione effettivamente attuate nel 2004 (caso N. 313/2004) in ragione del fabbisogno finanziario di TV2 successivo al recupero. Come indicato ai punti 34 e 35 dell’ordinanza del Tribunale, l’obbligo di recupero è stato effettivamente la condizione indispensabile delle misure di ricapitalizzazione del 2004, poiché le autorità danesi avevano deciso di non permettere il fallimento di TV2. Come sancito dal Tribunale al punto 43 dell’ordinanza, benché le circostanze specifiche della causa in oggetto abbiano indotto la Commissione ad adottare due decisioni, tali decisioni costituiscono due facce della stessa questione giuridica relativamente alla classificazione di aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE e, in tal caso, alla determinazione della loro compatibilità con il mercato comune, delle misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2 e successivamente di TV2 A/S. L’annullamento della decisione 2006/217, di conseguenza, comporta un riesame di tutte le misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2 e successivamente di TV2 A/S da parte della Commissione. In ragione dello stretto legame esistente con la decisione di recupero, le misure di ricapitalizzazione del 2004 a favore di TV2 dovrebbero essere considerate insieme con l’aiuto di Stato concesso fra il 1995 e il 2002 in modo da garantire che non vi siano rischi di un eccesso di compensazione a favore di TV2.
A tal proposito, la Commissione osserva quanto segue: dopo la decisione di recupero, le autorità danesi hanno effettivamente proceduto al recupero di 1 050 milioni di DKK (cioè oltre 628 milioni di DKK, più gli interessi). Come indicato nell’ordinanza del Tribunale, a seguito dell’annullamento della decisione di recupero, non aveva più motivo d’essere il recupero di 628 milioni di DKK più gli interessi. Tuttavia, le autorità danesi hanno presentato una dichiarazione in cui si impegnavano a non restituire la somma recuperata da TV2, ovvero nel caso fossero state soddisfatte talune condizioni cumulative, a restituire a TV2 una somma equivalente al massimo alla differenza fra l’importo (compresi gli interessi) che era stato effettivamente recuperato da TV2 relativamente al periodo 1995-2002 e l’ammontare delle misure di ricapitalizzazione. Conformemente all’ordinanza del Tribunale e tenuto conto dell’impegno succitato assunto dalle autorità danesi, non sussistono rischi che si verifichi un eccesso di compensazione di TV2 relativamente all’aiuto di Stato per gli anni 1995-2002 in collegamento con le misure di ricapitalizzazione del 2004,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le misure attuate dalla Danimarca a favore di TV2/Danmark fra il 1995 e il 2002 sotto forma di entrate provenienti dal canone e di altre misure descritte nella presente decisione sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Danimarca è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 aprile 2011