ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. února 2011
o státní podpoře C 58/06 (ex NN 98/05) Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr
(oznámeno pod číslem K(2011) 632)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/501/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1)
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 21. prosince 2006 sdělila Komise Německu rozhodnutí pokládat „starý systém financování“ dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (dále jen „svaz VRR“) za existující podporu. Součástí rozhodnutí bylo zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ohledně „nového systému financování“ (3) VRFR, na jehož základě je podniku Rheinische Bahngesellschaft AG (dále jen „podnik RBG“) a podniku Bahnen der Stadt Monheim GmbH (dále jen „podnik BSM“) vyplácena kompenzace za plnění závazků veřejné služby. Komise Německo současně vyzvala k podání připomínek. Na žádost Německa se dne 1. února 2007 konala schůzka. Své připomínky Německo předložilo dne 18. dubna 2007 a 4. května 2007.
(2)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo dne 31. března 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(3)
Připomínky Komise obdržela od jediné zúčastněné strany a dopisem ze dne 29. května 2007 je postoupila Německu. Příležitosti vyjádřit se k těmto připomínkám ve lhůtě jednoho měsíce využilo Německo dopisem ze dne 29. června 2007.
(4)
Na žádost Německa se dne 31. ledna 2008 konala další schůzka, v návaznosti na niž Německo dne 5. května 2008 a 3. července 2008 v souladu s žádostí Komise předložilo další údaje.
(5)
Dopisy ze dne 2. října 2007, 30. ledna 2008 a 4. dubna 2008 poskytla zúčastněná strana bližší vysvětlení ke své původní argumentaci.
(6)
Dopisem ze dne 10. července 2008 požádala Komise Německo o další vysvětlení k předloženým informacím; Německo dále dostalo příležitost reagovat ve lhůtě jednoho měsíce na další vysvětlení, jež podala zúčastněná strana. Své odpovědi předložilo Německo dopisem ze dne 5. srpna 2008 a 30. září 2008.
(7)
Dopisem ze dne 16. prosince 2009 vyzvala Komise Německo a zúčastněnou stranu, aby jí do 10. ledna 2010 předložily stanoviska ke slučitelnosti předmětných opatření s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 (5). Uvedenou lhůtu Komise na žádost Německa a zúčastněné strany prodloužila do 12. ledna 2010. Německo své stanovisko předložilo dopisem ze dne 12. ledna 2010. Zúčastněná strana nepředložila ve lhůtě stanovisko žádné a dopisem ze dne 13. ledna 2010 Komisi sdělila, že již nemá o účast v řízení zájem.
(8)
Dopisem ze dne 12. ledna 2010 Německo Komisi dále sdělilo, že byly jak akty, jimiž bylo podnikům RBG a BMS svěřeno provozování služeb v rámci závazků veřejné služby, tak nový systém financování svazu VRR změněny, tak aby bylo dosaženo jejich souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007.
2. ÚČASTNÍCI ŘÍZENÍ
(9)
Svaz VRR zřídilo několik měst a okresů v oblasti Porýní a Porúří, aby splnilo svou povinnost v oblasti plánování a organizace místní hromadné dopravy na svém území s tím, že za poskytování veřejných dopravních služeb vyplácelo kompenzace. Svaz VRR tvoří dva právně oddělené veřejnoprávní subjekty, a to účelové sdružení Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (dále jen „účelové sdružení ZV VRR“) (6) a veřejnoprávní dopravní svaz Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR (dále jen „dopravní svaz VRR AöR“) (7).
(10)
Za účelem financování kompenzací, jež jsou vypláceny jako protiplnění za závazky veřejné služby, je účelové sdružení ZV VRR oprávněno vybírat od členských měst a okresů poplatky vypočtené na poměrném základě. Právní základ výběru těchto poměrných poplatků tvoří ustanovení § 19 a 20 stanov účelového sdružení Verkehrsverbund Rhein-Ruhr ze dne 21. června 2006 ve znění z 10. prosince 2008 (Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr vom 21. Juni 2006 in der Fassung vom 10. Dezember 2008, dále jen „stanovy účelového sdružení ZV VRR“) (8).
(11)
Podniky RBG (9) a BSM (10), jež jsou předmětnými opatřeními pravděpodobně zvýhodněny, působí v oblasti místní veřejné (autobusové, tramvajové a železniční) dopravy ve spádové oblasti Düsseldorfu. Jejich trasy patří do veřejné dopravní sítě svazu VRR.
(12)
Podniky RBG a BSM obsluhují tratě místní hromadné dopravy na základě povolení, které vydala düsseldorfská krajská vláda v souladu se zákonem o přepravě osob (Personenbeförderungsgesetz, „PBefG“), zejména v souladu s ustanovením § 13 uvedeného zákona. Toto povolení zakládá výlučné právo žadatele obsluhovat danou trasu. Jako protiplnění musí podnik, jemuž je toto povolení vydáno, poskytovat dopravní služby místní hromadné dopravy v souladu s podmínkami, jež povolení stanoví; jedná se zejména o četnost obsluhy, počet obsluhovaných kilometrů a další kvalitativní parametry.
3. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
3.1 NÁZEV, VYČLENĚNÉ PROSTŘEDKY A DOBA TRVÁNÍ
(13)
Název: Finanzielle Unterstützung für die BSM und die RBG (Finanční podpora pro podniky BSM a RBG).
(14)
Na předmětné opatření jsou v případě podniku BSM vyčleněny prostředky ve výši mezi […] mil. EUR a […] mil. EUR ročně a v případě podniku RBG mezi […] mil. EUR a […] mil. EUR ročně. Prostředky vyčleněné na vyplácení kompenzací v souladu s finanční směrnicí a se smlouvou o ovládnutí a odvodu zisku pocházejí z veřejných zdrojů. Účinnost této finanční směrnice a smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku je stanovena na dobu neurčitou.
3.2 PŘÍJEMCI A CÍL
(15)
Příjemci předmětných kompenzací jsou oba uvedené podniky, RBG a BSM.
(16)
Cílem opatření je zajistit v zájmu obyvatelstva obslužnost místní hromadnou dopravou v přiměřeném rozsahu. Podle § 4 stanov účelového sdružení ZV VRR spočívá cíl spolupráce mezi spolkovou zemí Severní Porýní-Vestfálsko, svazem VRR a dopravními podniky v tom, zvýšit atraktivitu místní hromadné dopravy; tomuto cíli má sloužit koordinované plánování a koncepce nabídky služeb, jednotné a cenově příznivé tarify, koordinované poskytování informací cestujícím s přihlédnutím k potřebám osob s postižením, jakož i jednotné kvalitativní standardy.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
4.1 PŘEDMĚT ŘÍZENÍ
(17)
Rozhodnutí o zahájení řízení se týká pouze těch kompenzací vyplacených podnikům RBG a BSM, jež byly poskytnuty v rámci „nového systému financování“ zřízeného rozhodnutím svazu VRR ze dne 28. června 2005 a jsou vázány na plnění závazků veřejné služby v oblasti služeb autobusové a tramvajové dopravy. Toto závěrečné rozhodnutí se tudíž týká pouze uvedených kompenzací vyplacených podnikům RBG a BSM.
4.2 NOVÝ SYSTÉM FINANCOVÁNÍ
(18)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení Komise konstatovala existenci dvou souborů opatření k financování podniků RBG a BSM:
-
financování dopravních podniků v Porýní a Porúří, např. podniků RBG a BSM, ze strany svazu VRR a
-
křížové subvencování podniků RBG a BSM ze strany městských holdingových společností měst Düsseldorf a Monheim.
(19)
Právní základ obou souborů opatření tvoří směrnice o financování místní veřejné silniční osobní dopravy v dopravním svazu Porýní a Porúří ze dne 28. června 2005 (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, dále jen „finanční směrnice“) a její přílohy (11).
(20)
V případě druhého souboru opatření tvoří právní základ navíc dvoustranné smlouvy, jednak mezi podnikem RBG a holdingovou společností města Düsseldorf, jednak mezi podnikem BSM a městem Monheim.
4.2.1 FINANCOVÁNÍ PODNIKŮ RBG A BSM ZE STRANY SVAZU VRR
(21)
Svaz VRR vyplácí podnikům, jež na jeho území poskytují veřejné dopravní služby, částečnou náhradu jejich nákladů. Systém financování platný od roku 1990 (dále jen „starý systém financování“) byl rozhodnutím ze dne 28. června 2005 nahrazen novým, výrazně pozměněným systémem (dále jen „nový systém financování“).
(22)
Tento nový systém financování byl naposledy pozměněn dne 10. září 2009 v souvislosti s tím, že dne 3. prosince 2009 mělo vstoupit v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007.
(23)
Reforma schválená dne 28. června 2005 měla za cíl uvést v soulad systém financování svazu VRR s rozsudkem ve věci Altmark (12). V odstavcích 5.4.3 až 5.4.5 finanční směrnice je popsán způsob, jakým je třeba rozsudek ve věci Altmark, zejména čtvrté kritérium, naplnit. Podle odstavce 5.4.3 je výše subvencí určována na základě analýzy nákladů průměrného, dobře řízeného podniku, který je adekvátním způsobem vybaven dopravními prostředky tak, aby dokázal plnit uložené závazky veřejné služby. Podle odstavce 5.4.4 stanoví svaz VRR na základě této analýzy každoročně parametry pro výpočet kompenzací v jednotlivých níže popsaných kategoriích; příloha 9 finanční směrnice stanoví metodu, jak tyto parametry aktualizovat (resp. indexovat). Odstavec 5.4.5 stanoví, že jsou kompenzace omezeny na náklady, jež příslušným podnikům při plnění závazků veřejné služby prokazatelně vznikají, a že parametry pro výpočet kompenzací pravidelně přezkoumává znalec.
(24)
Nový systém financování je podrobně popsán ve finanční směrnici a jejích přílohách.
(25)
Podle odstavce 2.1 finanční směrnice financuje svaz VRR plnění závazků veřejné služby na svém území. Odstavce 2.2.1 až 2.2.4 stanoví čtyři kategorie nákladů, jež může svaz VRR financovat. Tyto kategorie, jež jsou podrobněji vysvětleny v příloze 1 finanční směrnice, jsou popsány níže (použité zkratky odpovídají číslování nákladových kategorií ve finanční směrnici):
(26)
a)
náklady na zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury (dále jen „nákladová kategorie 1“): do této kategorie patří náklady na výstavbu a údržbu infrastrukturních zařízení pevně spojených s danou lokalitou a bezpečnostních a navigačních systémů, jimiž jsou tato zařízení vybavena. Pojem „infrastruktura“ zahrnuje tramvajové koleje, vyhrazené autobusové pruhy, zařízení P&R, autobusové zastávky, nádraží, garáže, dílny a bezpečnostní a navigační systémy. Spadají sem i náklady na personál, jehož je k plnění vyjmenovaných úkolů zapotřebí.
(27)
b)
Režijní a distribuční náklady vynaložené na popud svazu či zadavatele (dále jen „nákladová kategorie 2“): do této kategorie spadají veškeré vícenáklady, jež dopravním podnikům vznikají z titulu členství ve svazu VRR. Tyto náklady jsou dány centralizovaným plánováním a koordinací, marketingem, finančním řízením, distribucí a kontrolou poskytnutých služeb.
(28)
c)
Kvalitativní požadavky na vozidla dodržované na popud svazu či zadavatele (dále jen „nákladová kategorie 3“): do této kategorie jsou řazeny veškeré vícenáklady vzniklé v souvislosti s dodržováním kvalitativních požadavků na vozidla. Dopravní podniky mohou žádat o úhradu vícenákladů na pořízení klimatizovaných vozidel, uzavřených televizních okruhů, nízkopodlažní techniky, pohonu na plyn, výtahů pro osoby s postižením či motorů šetrnějších k životnímu prostředí.
(29)
d)
Dopravní plnění navíc či jiná plnění v oblasti provozu poskytnutá z popudu svazu či zadavatele. Tato kategorie se člení na tři podkategorie:
I.
vícenáklady vzniklé z titulu závazku uloženého bezprostředně zadavatelem či svazem VRR, jenž spočívá v poskytování nelukrativních služeb v době slabého provozu (dále jen „nákladová kategorie 4a“),
II.
sociálněpolitické závazky ve spojení s provozním zadáním, jež stanovil podílník (13) (dále jen „nákladová kategorie 4b“); a dále
III.
provozní, resp. systémová zadání - zadání stanovená zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě a jež vede k ekonomické újmě (dále jen „nákladová kategorie 4c“).
(30)
Podle finanční směrnice mohou veřejné dopravní podniky za poskytování veřejných dopravních služeb požadovat kompenzaci. Žádost musí obsahovat podklady uvedené v oddílu 5, 7 a 8 finanční směrnice, např. výpočet nákladů na plnění závazků veřejné služby a uvedení případných finančních prostředků z jiných zdrojů. Žádost o kompenzaci musí dopravní podniky předložit nejpozději 31. října roku, jenž předchází počátku plnění závazků veřejné služby.
(31)
Na základě informací, jež dopravní podniky podle odstavců 5.4.2 a přílohy 2 finanční směrnice předloží, vypočte svaz VRR kompenzaci, jejíž výše musí odpovídat nákladům, které by plněním týchž závazků vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku. Následně vydá svaz VRR finanční výměr. Tento právně závazný výměr potvrzuje akt svěření provozu veřejných služeb danému podniku a stanoví kompenzaci v každé ze čtyř nákladových kategorií. Na konci roku musí veřejný dopravní podnik písemně doložit, jaké příjmy a náklady mu plněním závazků veřejné služby vznikly. Svaz VRR tento doklad přezkoumá a následně vydá druhý závazný správní výměr, jenž stanoví přesnou částku, kterou daný podnik jako kompenzaci obdrží.
4.2.2 FINANCOVÁNÍ PODNIKŮ RBG A BSM V RÁMCI KŘÍŽOVÉHO SUBVENCOVÁNÍ
(32)
Stanovy účelového sdružení ZV VRR upravují možnost, aby města a okresy, jež vlastní nějaký dopravní podnik, tomuto podniku vyplatily kompenzaci přímo a její výši si odečetly od poměrného poplatku, který účelovému sdružení odvádějí.
(33)
Ustanovení § 19 stanov účelového sdružení upravuje pět forem těchto přímých plateb:
-
dobrovolná přímá a nepřímá plnění města či okresu, včetně výnosů z cenných papírů, které toto město či okres do dopravního podniku vložil,
-
dobrovolná plnění třetích osob,
-
křížové subvencování na základě smluv o rozdělení příjmů, je-li dopravní podnik součástí holdingové společnosti a jsou-li jeho ztráty hrazeny ze zisků jiných podniků, např. dodavatelů energie a médií,
-
rozdělení zisku podniků, v nichž daný dopravní podnik drží účasti či podíly,
-
rozdíl mezi poměrným poplatkem a celkovým záporným hospodářským výsledkem dopravního podniku.
(34)
Částky vyplacené podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR jsou zohledňovány při výpočtu kompenzace, kterou danému dopravnímu podniku vyplácí svaz VRR. Podle oddílu 8 finanční směrnice svaz VRR žádost podniku o financování zamítne, pokud (komunální) podílník využil jedné či více z možností podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR. Tato částka je odečtena od plateb, na něž má dopravní podnik podle finanční směrnice nárok.
(35)
Jak město Düsseldorf, tak město Monheim možností podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR využilo a uzavřelo smlouvu s podnikem RBG, resp. podnikem BSM. Tyto smlouvy jsou popsány v následujících oddílech.
(36)
Údajné křížové subvencování podniku RBG ze strany podniku Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: Podle informací, jež předložil původní stěžovatel, převádí podnik Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH zřejmě zisky, jichž dosahují finančně úspěšné společnosti jeho holdingu (Stadtwerke Düsseldorf AG a Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH), ztrátovým dceřiným podnikům RBG a Bädergesellschaft Düsseldorf; děje se tak na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku.
(37)
Údajné křížové subvencování podniku RBG ze strany města Düsseldorf: Komise dále na základě údajů, jež předložil původní stěžovatel, poukázala na přímé subvence, jež podnik RBG obdržel od města Düsseldorf. Tyto subvence pocházejí zřejmě z dividend, jež byly městu Düsseldorf vyplaceny z jeho akciového podílu v podniku RWE AG ve výši 1,1 %.
(38)
Roční platby města Düsseldorf ve prospěch podniku RBG: V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení Německo uvedlo, že podniky Stadtwerke Düsseldorf AG a Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (jenž od 18. června 2007 působí pod obchodní firmou Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, dále jen „holdingová společnost“) mezi sebou nikdy neuzavřely smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Holdingová společnost však podniku RBG ročně vyplácí částky za plnění závazků veřejné služby a svaz VRR tyto platby při výpočtu kompenzací za plnění závazků veřejné služby zohledňuje. Německo dále uvedlo, že jsou dividendy z akcií podniku RWE vypláceny městu, a nikoli podniku RBG.
(39)
Křížové subvencování podniku BSM: Původní stěžovatel dále uvedl, že jsou ze zisků posledně uvedeného podniku financovány roční ztráty podniku BSM; děje se tak na základě smlouvy mezi podnikem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH a podnikem Elektrizitätswerke der Stadt Monheim GmbH. BSM je 100 % dceřiným podnikem podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (14).
(40)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení Německo uvedlo, že dne 27. října 1987 uzavřely podniky BSM a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, jež nabyla účinnosti dne 1. ledna 1988. Podle § 4 odst. 1 uvedené smlouvy vyplácí BSM podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH svůj veškerý zisk a získává od něj úhradu svých veškerých ztrát.
4.3 POCHYBNOSTI KOMISE O KOMPENZACÍCH VYPLÁCENÝCH PODNIKŮM RBG A BSM NA ZÁKLADĚ „NOVÉHO SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ“
4.3.1 EXISTENCE PODPORY
(41)
Pokud jde o existenci podpory, dospěla Komise na počátku formálního vyšetřovacího řízení k závěru, že jsou obě předmětná opatření spojena s vynakládáním státních prostředků a lze je přičíst státu.
(42)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise vysvětlila, že podle názoru Německa nevedou předmětná finanční opatření k poskytnutí selektivní ekonomické výhody, neboť jsou splněna všechna čtyři kritéria dle rozsudku ve věci Altmark a tato finanční opatření nemohou narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Na základě informací, jež Německo během předběžného šetření předložilo, však Komise vyjádřila tyto pochybnosti:
(43)
V souvislosti s prvním kritériem dle rozsudku ve věci Altmark dospěla Komise k předběžnému závěru, že členským podnikům svazu VRR byl na základě povolení obsluhovat autobusové a tramvajové trasy, která jim vydal příslušný regionální orgán, uložen závazek veřejné služby.
(44)
Pokud jde o druhé kritérium dle rozsudku ve věci Altmark, vyvolala pochybnosti Komise otázka, zdali závazku veřejné služby skutečně odpovídají všechny čtyři nákladové kategorie a je-li tento závazek jednoznačně definován. Nejasnost panovala i v tom, zdali alespoň část nákladů na předmětná opatření nehradí dané podniky ve svém vlastním podnikatelském zájmu a zdali by tato část neměla být hrazena pouze z vybraného jízdného. Komise dále konstatovala, že Německo nepředložilo k parametrům ani k metodě výpočtu kompenzací podrobnosti.
(45)
V rozhodnutí o zahájení řízení nemohla Komise vyloučit, že je tato kompenzace vyšší nežli částka potřebná k úplnému či částečnému pokrytí nákladů na plnění závazků veřejné služby (třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark).
(46)
Vzhledem k tomu, že byla povolení pro členské dopravní podniky svazu VRR vydána bezprostředně bez vyhlášení veřejné soutěže, vyjádřila Komise pochybnost, je-li splněno čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark. Neměla dost informací, aby mohla posoudit, zdali kompenzace vypočtená z průměrných nákladů všech podniků, jež jsou financovány prostřednictvím svazu VRR, odpovídá nákladům, které by vznikly dobře řízenému podniku, který dává k dispozici dopravní prostředky.
(47)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise názor, že financování předmětných opatření ovlivňuje obchod mezi členskými státy a že narušuje či by mohlo narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
4.3.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(48)
Jelikož nemohla Komise vyloučit existenci státní podpory, zkoumala její případnou slučitelnost s vnitřním trhem podle článku 93 SFEU.
(49)
Podle rozsudku ve věci Altmark nelze článek 93 SFEU použít přímo, nýbrž jen prostřednictvím tří nařízení Rady, jež byla na jeho základě přijata (15). Komise tedy vycházela z toho, že právní rámec pro posouzení slučitelnosti závazků veřejné služby s vnitřním trhem tvoří nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (16) a nařízení Rady (EHS) č. 1107/70 ze dne 4. června 1970 o poskytování podpor dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (17).
(50)
V rozhodnutí o zahájení řízení vycházela Komise z toho, že Německo vyjmulo dané dopravní služby z oblasti působnosti nařízení (EHS) č. 1191/69 a že použitelný právní rámec představuje pouze nařízení (EHS) č. 1107/70.
(51)
Ohledně slučitelnosti podpory s ustanovením čl. 3 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1107/70 vyjádřila Komise pochybnost, zdali závazky, za nějž jsou podnikům BSM a RBM vypláceny kompenzace, představují závazky veřejné služby a zdali vyplácené částky odpovídají nákladům, jež při plnění těchto závazků vznikají.
5. STANOVISKO NĚMECKA (18)
5.1 ROZSAH ŘÍZENÍ
(52)
Německo nejprve předložilo informace o kontextu, v němž byl nový systém financování uplatňován. Vysvětlilo zejména, že starý systém financování zůstal v platnosti do konce roku 2005 (31. prosince 2005). Nový systém financování schválený 28. června 2005 vstoupil v platnost 1. ledna 2006.
(53)
Německo zdůraznilo, že podnět došlý na počátku probíhajícího řízení podalo dopisem ze dne 27. ledna 1999 město Langenfeld, jež podnět obnovilo dne 21. ledna 2004. Řízení Komise se tak mělo podle názoru Německa týkat pouze starého systému financování, jenž platil do konce roku 2005. Rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně nového systému financování Německo zpochybnilo. Podle jeho názoru neprovedla Komise vzhledem k neexistenci podnětu, který by se týkal nového systému financování platného od roku 2006, dostatečně podrobné předběžné posouzení, a Německo tak nemělo příležitost objasnit dosud otevřené body.
5.2 NOVÝ SYSTÉM FINANCOVÁNÍ PLATNÝ OD ROKU 2006
(54)
Podle názoru Německa je nový systém financování koncipován tak, aby zajišťoval soulad se všemi čtyřmi kritérii podle rozsudku ve věci Altmark. Za tímto účelem se při výpočtu kompenzací, jež svaz VRR dopravním podnikům za plnění závazků veřejné služby vyplácí, přihlíží ke všem finančním tokům - přímým platbám a křížovým subvencím.
5.3 VYMEZENÍ ZÁVAZKŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY (PRVNÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(55)
Německo se vyjádřilo k pochybnostem Komise ohledně vymezení závazků veřejné služby a pověřovacího aktu (bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení) a dále ohledně nákladových kategorií 1, 2, 3 a 4 (bod 62-71 téhož rozhodnutí).
5.3.1 POVĚŘOVACÍ AKT
(56)
K otázce, musí-li členské dopravní podniky svazu VRR skutečně plnit jednoznačně vymezené závazky veřejné služby, Německo upřesnilo, že povolení obsluhovat autobusové a tramvajové trasy, jež byla vydána podle zákona o přepravě osob (19), nepředstavují jediný právní základ. Tyto závazky veřejné služby jsou dále upřesněny v plánech místní dopravy (20), resp. po přechodnou dobu od vstupu „nového systému financování“ v platnost (21) v rozhodnutích příslušných městských a okresních zastupitelstev a v odpovídajících finančních výměrech, jež svaz VRR vydává na základě své finanční směrnice. Ke svěření plnění závazků veřejné služby danému podniku tak dochází na základě trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice).
(57)
Pokud jde o podnik RBG, schválilo zastupitelstvo města Düsseldorf nový systém financování svazu VRR usnesením ze dne 15. prosince 2005. Podle usnesení vychází plán místní dopravy města Düsseldorf rovněž z finanční směrnice, jež je součástí nového systému financování. Plán místní dopravy na léta 2002-2007 schválilo zastupitelstvo města Düsseldorf dne 20. března 2003. Pro podnik RBG dále platí plány místní dopravy sousedních měst a okresů (okresu Rhein-Kreis Neuss, města Neuss a okresu Mettmann). Všechny tyto dopravní plány obsahují ustanovení o síti, kterou musí podnik RBG zajistit (služby a infrastrukturu). Pro autobusové a (pozemí a podzemní) tramvajové trasy, jež RBG provozuje, má tento podnik k dispozici povolení vydaná podle zákona o přepravě osob.
(58)
V případě podniku BSM schválilo nový systém financování svazu VRR zastupitelstvo města Monheim usnesením ze dne 10. listopadu 2005 a obvodní zastupitelstvo okresu Mettmann usnesením ze dne 19. prosince 2005. Druhé uvedené usnesení dále stanoví, že s novým systémem financování musí být v uveden v soulad plán místní dopravy okresu Mettmann (22). Tento plán na rok 2004 upravuje síť (služeb a infrastruktury), kterou má podnik BSM zajistit. K autobusovým trasám, jež podnik BSM obsluhuje, byla vydána povolení na základě zákona o přepravě osob.
5.3.2 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 1: ZAJIŠTĚNÍ DOPRAVNÍ OBSLUŽNOSTI A ÚDRŽBY INFRASTRUKTURY:
(59)
Německo upřesnilo, že k poskytování veřejných dopravních služeb musí být podnik vybaven vozidly. Infrastrukturu k poskytování těchto služeb zajišťuje v Německu i ostatních členských státech zpravidla stát. Podle názoru Německa tak zajišťování této infrastruktury nepředstavuje hospodářskou výhodu. Německo dále zdůrazňuje, že svaz VRR financuje u této infrastruktury pouze údržbu, nikoli však výstavbu. Náklady na údržbu navíc svaz nefinancuje v plné výši, nýbrž jen náklady fixní (variabilní náklady na užívání infrastruktury předmětem kompenzace nejsou). Německo předložilo analýzu nadrámcových plnění, jež musí podniky za účelem splnění závazků veřejné služby poskytovat. Tato analýza uvádí několik kritérií, zejména využívání infrastrukturní kapacity. Příjmy, jež z užívání infrastruktury plynou (např. příjmy z reklamy), jsou při výpočtu těchto vícenákladů odečteny.
(60)
Podle zákona o přepravě osob a jeho prováděcích předpisů (23) jsou podniky RBG a BSM povinny infrastrukturu potřebnou k provozování dopravních služeb, pro něž byla těmto podnikům vydána povolení, udržovat v provozuschopném stavu v souladu s určitými kvalitativními požadavky (zejména pokud jde o vybavení zastávek). Nad rámec těchto právních předpisů platí pro oba podniky další požadavky, jež stanoví směrnice o vybavení zastávek svazu VRR 08/1991 (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) a aktuálně platné plány místní dopravy. V případě podniku RBG se tyto požadavky týkají např. dynamického systému informací pro cestující na 192 zastávkách a počítačem podporovaného systému monitorování provozu. V případě BSM se tyto další požadavky týkají bezpečnosti, informací na zastávkách, pohodlí cestujících a čistoty.
5.3.3 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 2: REŽIJNÍ A DISTRIBUČNÍ NÁKLADY VYNALOŽENÉ NA POPUD SVAZU ČI ZADAVATELE
(61)
Další vysvětlení Německa se týkalo jednak uvedené kategorie nákladů, do níž spadají režijní a distribuční náklady (např. servis předplatného, zajišťování parkovacích míst P + R pro cestující, kteří dojíždějí, a reklama na tato místa, dále podpora pořadatelů velkých akcí a call center), jednak rozdělení příjmů a dalších koordinačních činností. Příjmy související s touto nákladovou kategorií jsou odečítány, tak aby bylo možno určit výši vícenákladů vzniklých v důsledku úředně uloženého nadrámcového plnění.
(62)
Pro tuto kategorii neplatí žádné právní požadavky. Podniky RBG a BSM musí tyto povinnosti plnit v rámci dohody o spolupráci a dohody o rozdělení příjmů, které uzavřely se svazem VRR a které jsou předpokladem jejich účasti na systému financování svazu VRR. Podrobnosti k uvedeným povinnostem stanoví směrnice k dohodě o spolupráci. V souladu s plánem místní dopravy okresu Mettmann musí oba uvedené podniky plnit další povinnosti zařazené do této kategorie. Posledním stupněm pověřovacího aktu je pak příslušný finanční výměr svazu VRR.
5.3.4 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 3: KVALITATIVNÍ POŽADAVKY NA VOZIDLA DODRŽOVANÉ NA POPUD SVAZU ČI ZADAVATELE
(63)
Podle upřesňujícího vysvětlení Německa vyplývají vícenáklady spojené s kvalitativními požadavky na vozidla z požadavků, jež stanovil svaz VRR či zadavatelé. Jedná se např. o vozidla ekologicky šetrnější, než stanoví zákonné předpisy, či o používání klimatizovaných a nízkopodlažních vozidel. Tyto požadavky mohou stanovit pro celý svaz VRR nebo na místní úrovni příslušná města či okresy. Pro výpočet hodnoty nadrámcových plnění, která podniky místní veřejné dopravy poskytují, platí tytéž zásady jako v případě předchozích nákladových kategorií.
(64)
Plán místní dopravy města Düsseldorf ukládá podniku RBG povinnost investovat do nízkopodlažních a ekologicky zvláště šetrných vozidel. Zastupitelstvo města Düsseldorf tomuto podniku dále uložilo povinnost zabudovat do svých vozidel se vznětovým motorem filtry částic. Podle plánu místní dopravy okresu Mettmann musí podnik BSM investovat do nízkopodlažních vozidel.
5.3.5 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 4: NADRÁMCOVÁ DOPRAVNÍ PLNĚNÍ ČI JINÁ PLNĚNÍ V OBLASTI PROVOZU POSKYTNUTÁ Z POPUDU SVAZU ČI ZADAVATELE
(65)
Podle vysvětlení Německa se tato kategorie skládá ze tří jednoznačně vymezených podkategorií:
(66)
i)
Nákladová kategorie 4a: vícenáklady na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - zadání stanovené zadavatelem či svazem: Jak Německo uvedlo, nejsou služby poskytované dle zadání zadavatele v době slabého provozu (24) lukrativní. Tyto služby jsou však v zájmu dostupnosti dopravních služeb úředně předepsány (svazem VRR nebo příslušným městem či okresem) jako závazné. Závazky podniku RBG poskytovat dopravní služby v dobách slabého provozu jsou zakotveny v plánech místní dopravy města Düsseldorf, okresu Rhein-Kreis Neuss a okresu Mettmann. Podnik BSM je podle vydaných povolení a plánu místní dopravy okresu Mettmann povinen poskytovat dopravní služby v dobách slabého provozu. Posledním stupněm pověřovacího aktu je pak příslušný finanční výměr svazu VRR.
(67)
ii)
Nákladová kategorie 4b: sociálněpolitické závazky v provozní oblasti - zadání stanovené podílníkem: k této kategorii Německo upřesnilo, že jsou podniky RBG a BSM povinny uplatňovat kolektivní smlouvu vyjednanou se Svazem komunálních zaměstnavatelů Severního Porýní-Vestfálska a že důsledkem toho jsou vyšší průměrné tabulkové platy. Městské podniky jsou dále podle kolektivních smluv, které soukromé podniky v tomto odvětví zpravidla neuzavírají, povinny nabízet zaměstnanecké penzijní pojištění či na toto pojištění přispívat. Na základě členství ve (veřejném) systému připojištění musí podnik RBG hradit do tohoto systému za své zaměstnance příspěvky. Nabízet zaměstnanecké penzijní pojištění je podle zvláštní kolektivní smlouvy povinen i podnik BSM. Tyto náklady jsou určeny jako rozdíl mezi referenční mzdovou tabulkou (mzdovou tabulkou TV-N, skupiny V, stupně 2, která je obsažena v kolektivní smlouvě a kterou zpravidla používají soukromé podniky) a skutečnou mzdou včetně skutečných nákladů navíc na zaměstnanecké penzijní pojištění.
(68)
iii)
Nákladová kategorie 4c: ostatní provozní, resp. systémová zadání - zadání stanovená zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě a jež vede k ekonomické újmě. Podle údajů Německa se v tomto případě jedná o otevřenou kategorii nákladů, které lze kompenzovat na základě individuálně prokazované ekonomické újmy, která je způsobena plněním provozních požadavků či zadání pro oblast místní veřejné dopravy (např. zvláštních požadavků na ochranu životního prostředí či nabídkou doplňkových služeb u příležitosti velkých veřejných akcí). Podle vysvětlení Německa tento druh zadání pro podnik RBG ani BSM neplatí.
5.4 PARAMETRY, NA JEJICHŽ ZÁKLADĚ BUDE KOMPENZACE VYPOČTENA (DRUHÉ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(69)
Na začátku svých připomínek objasnilo Německo postup při stanovení parametrů používaných k výpočtu kompenzací a předložilo příslušné informace.
(70)
U parametrů pro vypočtení kompenzací rozlišuje Německo mezi různými nákladovými kategoriemi.
(71)
V souvislosti se zajištěním dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury (nákladová kategorie 1) Německo upřesňuje, že svaz VRR používá jako parametr při výpočtu kompenzace určitou částku na kilometr železniční nebo silniční sítě v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví.
(72)
Pokud jde o režijní a distribuční náklady vynaložené na popud svazu či zadavatele (nákladová kategorie 2), Německo udává, že při výpočtu kompenzace používá svaz VRR v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví určitou příjmovou částku z tržeb za prodej vlastních výrobků a služeb.
(73)
U kvalitativních požadavků na vozidla dodržovaných na popud svazu či zadavatele (nákladová kategorie 3) Německo upřesňuje, že se v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví u parametru pro výpočet kompenzace jedná o určitou částku, která je podložená minimální kvalitou standardního vozidla.
(74)
U nadrámcového dopravního plnění či jiných plnění v oblasti provozu poskytnutých z popudu svazu či zadavatele (nákladová kategorie 4) rozlišuje Německo tři podkategorie.
(75)
U první podkategorie „vícenáklady na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - úkoly stanovené zadavatelem či svazem“ (nákladová kategorie 4a) používá svaz VRR k výpočtu kompenzace parametr, který je založen na rozdílu mezi mezními výnosy a mezními náklady na kilometr. Tento parametr se mění v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví.
(76)
U druhé podkategorie slouží jako parametr částka, která vyplyne ze srovnání vyšších mezd s opatřeními určité kolektivní dohody („TV-N, skupina V, stupeň 2“) (nákladová kategorie 4b), která obsahuje téměř stejnou mzdovou tabulkou. Na základě tohoto parametru bude v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví určena částka na jednoho cestujícího.
(77)
Německo udává, že zbylé požadavky související s provozem či systémem uloženým příslušným orgánem nebo svazem VRR, jež se zdůvodňují na individuálním základě a vedou k ekonomické újmě (nákladová kategorie 4c), se nakonec vypočítávají vždy jednotlivě, pokud jsou řádně zdokumentovány.
5.5 ŽÁDNÉ NADMĚRNÉ KOMPENZACE (TŘETÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(78)
Podle vysvětlení Německa musí všechny dopravní podniky svazu VRR v zájmu prokázání, že v souvislosti se závazky veřejné služby nedochází k žádným nadměrným kompenzacím, předložit každoroční doklady o použití.
(79)
Z těchto dokladů o použití musí vyplynout skutečné náklady (výdaje minus příjmy), které vznikly při plnění závazků veřejné služby, a ty pak budou prověřeny finančním kontrolorem a svazem VRR, pokud jde o jejich správnost a úplnost. Pokud svaz VRR z těchto dokladů o použití zjistí, že došlo k nadměrné kompenzaci, budou podle tvrzení Německa tyto nadměrné prostředky vyžádány zpět.
(80)
V souvislosti s tímto zpětným vyžádáním je třeba rozlišovat mezi kompenzacemi udělenými svazem VRR na základě správního aktu a přímými kompenzacemi vyplacenými dopravnímu podniku podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR.
(81)
V prvním případě je správní akt ve finanční směrnici označen jako pozitivní finanční výměr. Podle oddílu 7.4.1 finanční směrnice nařizuje navrácení nadměrných finančních prostředků sám svaz VRR.
(82)
V druhém případě vydá svaz VRR podle oddílu 7.4.1 finanční směrnice nejprve negativní finanční výměr nebo závazné sdělení o výši přípustných kompenzačních částek. Pro tento případ počítá oddíl 8.3 finanční směrnice s tím, že svaz VRR informuje město nebo okres, které/který je podílníkem dopravního podniku, o tom, že je povinno/povinnen nadměrné finanční prostředky vyžádat zpět.
5.6 PRŮMĚRNÝ, SPRÁVNĚ ŘÍZENÝ A DOPRAVNÍMI PROSTŘEDKY PŘIMĚŘENĚ VYBAVENÝ PODNIK (TŘETÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(83)
Německo objasňuje, že - navzdory připomínkám Komise v rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení - se při stanovování parametrů výpočtu kompenzace za poskytnutí veřejných služeb zohledňují veškeré dostupné informace od veřejných a soukromých dopravních podniků uvnitř oblasti svazu VRR či mimo ni. Svaz VRR vypočítal náklady (tj. požadované údaje), které vyplývají z činností průměrného, správně řízeného podniku v rámci plnění závazků veřejné služby stanovených ve třech prvních kategoriích, za pomoci svého vlastního znalce/účetního kontrolora znalce společnosti Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (dále jen „IVT“). Společnost IVT disponuje díky srovnávací analýze údaji pocházejícími z řady dopravních podniků se sídlem v Německu a Rakousku. Požadované údaje byly při zohlednění určitých (např. regionálních) zvláštností upraveny svazem VRR. Požadované údaje se u čtvrté kategorie vypočítávají na základě zohlednění určitých regionálních tržních údajů.
(84)
Svaz VRR nakonec u jednotlivých nákladových kategorií stanoví marži průměrných tržních cen. Tyto požadované údaje byly vypočteny pro rok 2003 a aktualizovány jednak podle rejstříků v souladu s přílohou 9 finanční směrnice (ustanovení týkající se „vývoje na straně nákladů“), a jednak podle zvyšování/snižování objemu a strukturálních změn.
(85)
Německo zvlášť zdůrazňuje, že podle jeho názoru skutečnost, že určitý podnik plní závazky veřejné služby (tím, že svým zaměstnancům například na základě sociálněpolitických rozhodnutí vyplácí vyšší mzdy), neumožňuje závěr, že tento podnik není dobře řízen.
5.7 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A OVLIVNĚNÍ OBCHODU MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(86)
Německo je toho názoru, že veřejné financování nákladů na údržbu neovlivňuje obchod mezi členskými státy, neboť tuto infrastrukturu užívají výlučně příjemci těchto finančních prostředků. Financováním nákladů na údržbu není dále poškozen žádný konkrétní a hospodářské soutěži otevřený trh, tj. místní regionální trh s dopravou, neboť systém financování svazu VRR zabraňuje tomu, aby dopravní podniky použily prostředky vázané na náklady na údržbu infrastruktury (u trhů uzavřených hospodářské soutěži) na trhu otevřeném hospodářské soutěži. Kromě toho musí veřejné dopravní podniky u jednotlivých nákladových kategorií vést oddělené účetnictví.
5.8 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(87)
Německo zaujme stanovisko k slučitelnosti domnělé státní podpory pouze u druhé podkategorie čtvrté kategorie, tj. u sociálněpolitických závazků v provozní oblasti na základě zadání stanovených podílníkem (25), neboť dle jeho názoru neexistuje žádná státní podpora ve prospěch podniku RBG či podniku BSM. Německo uvádí, že kompenzace vyšších mzdových nákladů je v každém případě na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU slučitelná s vnitřním trhem.
5.9 SLUČITELNOST S VNITŘNÍM TRHEM NA ZÁKLADĚ NAŘÍZENÍ (ES) Č. 1370/2007
(88)
Dne 3. prosince 2009 vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007, a proto Komise Německo vyzvala, aby na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 zaujalo stanovisko k slučitelnosti „nového systému financování“ s vnitřním trhem.
(89)
Německo je zásadně toho názoru, že Komise by měla posuzovat slučitelnost „nového systému financování“ s vnitřním trhem na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 až od 3. prosince 2009.
(90)
Dále Německo uvádí, že „nový systém financování“ - pokud by představoval státní podporu - je slučitelný také s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007.
(91)
Německo kromě toho informovalo Komisi o následujících opatřeních „nového systému financování“, pomocí kterých by tento systém měl být přizpůsoben požadavkům nařízení č. 1370/2007:
(92)
a)
Pověření závazky veřejné služby Závazky veřejné služby, které byly uloženy podniku RBG (usnesením příslušného orgánu ze dne 25. června 2005) a podniku BSM (usnesením příslušného orgánu ze dne 26. listopadu 2009), byly shrnuty v jediné smlouvě o veřejných službách omezené na dobu trvání deseti let.
(93)
b)
Úprava přílohy nařízení Rady (ES) č. 1370/2007 Čistý finanční dopad bude vypočten v souladu s ustanoveními přílohy nařízení (ES) č. 1370/2007.
6. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(94)
Komise obdržela poznámky pouze od jedné zúčastněné strany, která požádala o zachování důvěrnosti. Původní stěžovatel, město Langenfeld, žádné připomínky nepředložil.
(95)
Zúčastněná strana zpochybňuje zjištění Komise, podle nějž „starý systém financování“ představuje existující státní podporu.
(96)
Ke křížovým subvencím zúčastněná strana poznamenává, že se zde jedná o praxi obyčejně označovanou jako „komunální svaz podniků“ („kommunaler Querverbund“), která je společná řadě holdingových společností v Německu, ale která je podle údajů zúčastněné strany zpochybněna rozsudkem spolkového finančního dvora (26). Podle názoru zúčastněné strany nemůže být vzhledem k automatickému odvodu vyloučena nadměrná kompenzace v případě, že dojde k takové křížové subvenci na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku. Zúčastněná strana popírá, že by svaz VRR při praktickém provádění svého systému financování skutečně křížové subvence zohledňoval a v důsledku toho odpovídajícím způsobem přizpůsoboval své finanční příspěvky.
(97)
Vzhledem k financování ze strany svazu VRR zúčastněná strana vysvětluje, že z důvodů uvedených dále není nový systém financování svazu VRR v praxi prováděn způsobem odpovídajícím finanční směrnici.
(98)
Podle údajů zúčastněné strany se závazky veřejné služby stanovují neprůhledným způsobem ve spolupráci s dopravními podniky. Trojí pověřovací akt musí splnit stejné požadavky na transparentnost jako jediný pověřovací akt. Podle názoru zúčastněné strany nelze povolení udělená v souladu se zákonem o přepravě osob zpravidla považovat za uložení závazku veřejné služby, neboť se tak děje z iniciativy daných dopravních podniků, které tímto způsobem určují podmínky poskytování služeb. Kromě toho může dopravní podnik sám později požádat o přizpůsobení povolení. Zúčastněná strana je dále toho názoru, že plány místní dopravy nepředstavují žádný pověřovací akt, neboť se jejich prostřednictvím neukládá žádný závazek veřejné služby, nýbrž vytyčují pouze velmi obecné politické cíle.
(99)
K zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury zúčastněná strana uvádí, že závazky nejsou nijak přesně definovány a předkládán bývá pouze soubor zcela obecně financovatelných opatření. Zúčastněná strana dále vysvětluje, že velká část investic v rámci této kategorie je běžně prováděna dopravními podniky v jejich vlastním hospodářském zájmu.
(100)
U režijních a distribučních nákladů vynaložených na popud svazu či zadavatele zúčastněná strana tvrdí, že režijní a distribuční náklady spojené s účastí na dopravním svazu, jakým je svaz VRR, tvoří aspekt obecných hospodářských rámcových podmínek v tomto odvětví. Žádný z dopravních podniků neprovádí v praxi svou činnost mimo dopravní svaz. Podle názoru zúčastněné strany je proto splnění režijních a distribučních nákladů vynaložených na popud svazu nutným předpokladem pro udělení povolení, které by jinak příslušný orgán zamítl. Účast na dopravním svazu přináší konec konců určité hospodářské výhody, např. úspory vyplývající z velikosti svazu.
(101)
U kvalitativních požadavků na vozidla dodržovaných na popud svazu či zadavatele zúčastněná strana namítá, že v novém systému financování není přesně definováno, jaký druh vozidla by samotné dopravní podniky zakoupily ve vlastním hospodářském zájmu.
(102)
U vícenákladů na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - úkolů stanovených zadavatelem či svazem zúčastněná strana vysvětluje, že tento druh služeb by při dobrém plánování bylo možné nabídnout za mezní náklady, neboť podle názoru zúčastněné strany musí dopravní podnik svoji potřebu vozidel a personálu spočítat podle potřeby v době špičky.
(103)
U sociálněpolitických závazků v provozní oblasti na základě zadání stanovených podílníkem zúčastněná strana namítá, že vznik vyšších nákladů na zaměstnance nelze považovat za závazek veřejné služby nebo za službu obecného hospodářského zájmu, neboť nesouvisí s poskytováním dopravních služeb.
(104)
U provozních, resp. systémových zadání - zadání stanovených zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě, jež vedou k ekonomické nevýhodě, zúčastněná strana tvrdí, že je nelze považovat za závazek veřejné služby a že se u nich nejedná o zadání pro dopravní podniky.
(105)
V souvislosti s druhým kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana zdůrazňuje, že v novém systému financování svazu VRR pro druhou a třetí podkategorii čtvrté kategorie závazků veřejné služby neexistuje žádný společný systém pro stanovení parametrů. Podle údajů zúčastněné strany nemohou soutěžící u žádné z kategorií ověřit správnost stanovení parametrů, neboť ty se nezveřejňují. K tomu se o rozpočtu svazu VRR na rok 2006 hlasovalo teprve v únoru/březnu roku 2006. To poukazuje na to, že parametry pro rok 2006 nebyly určeny předem.
(106)
V souvislosti s třetím kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana uvádí, že závazky veřejné služby nelze sledovat zcela odděleně od podnikatelských činností dopravních podniků. Nadto je u každé kategorie zapotřebí individuálně ověřit nadměrné kompenzace. Podle názoru zúčastněné strany nový systém financování nezajišťuje, že případné příjmy či jiné hospodářské výhody, jež jsou spojené se závazkem veřejné služby, budou u různých kategorií zohledněny. Ke křížovým subvencím dochází automaticky, a proto není v silách systému financování svazu VRR zabránit nadměrným kompenzacím.
(107)
V souvislosti s čtvrtým kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana uvádí, že na základě jí dostupných informací nemůže posoudit přiměřenost srovnávací metody používané svazem VRR. Celkový počet podniků, jejichž údaje byly srovnávány, nerozhoduje o tom, zda tyto srovnávací údaje odráží náklady typického, dobře řízeného podniku. To závisí spíše na konkrétním výběru podniků a správném vyhodnocení údajů z různých druhů podniků.
(108)
Vzhledem k ovlivnění hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy zúčastněná strana sdílí odhad Komise, podle něhož opatření představují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
(109)
V daném případě je dle názoru zúčastněné strany možné použít nařízení (EHS) č. 1191/69. Německo nevyužilo možnosti vyjmout dané služby z oblasti působnosti nařízení. Zdůvodnění Spolkového správního soudu, který rozhodl protikladně, je chybné. Podle názoru zúčastněné strany sporná opatření neodpovídají ustanovením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nejsou proto slučitelná s vnitřním trhem.
(110)
Zúčastněná strana vznáší obecnou námitku, že svaz VRR nedisponuje prostředky nezbytnými k dohledu na dodržování ustanovení nového systému financování. Svaz VRR proto nemůže zaručit splnění čtvrtého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark.
(111)
Závěrem se zúčastněná strana zvláště ve svých pozdějších připomínkách zabývá podrobně způsobem, kterým se svaz VRR financuje z příspěvků svých členských měst a okresů.
7. PŘIPOMÍNKY NĚMECKA K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(112)
Německo nejdříve namítlo, že Komisi předložilo veškeré potřebné informace, a proto nejsou připomínky k tvrzením zúčastněné strany nutné. Později však Německo zaujalo stanovisko k určitým tvrzením zúčastněné strany.
(113)
Německo objasňuje, že rozpočet svazu VRR není pro vlastní pověření závazky veřejné služby a stanovení parametrů relevantní. V současnosti neexistuje žádná povinnost zveřejňovat údaje ke stanovení parametrů používaných při výpočtu kompenzací.
(114)
Německo odporuje tvrzení zúčastněné strany, že služby v době slabého provozu mohou být poskytovány za mezní náklady. Nadto popírá, že účast na dopravním svazu představuje obecný předpoklad pro poskytování veřejných dopravních služeb.
(115)
Německo zdůrazňuje, že příjmy, které při plnění závazků veřejné služby u různých kategorií vznikají, jsou jednotlivým kategoriím přidělovány skutečně správně a že by svaz VRR v každém případě nadměrně vysoké zisky přezkoumal.
(116)
Německo objasňuje, že se přenesení závazku k dodržení vyšších kvalitativních standardů vozidel na plány místní přepravy cestujících opírá o rozhodnutí příslušných městských a okresních rad a finanční směrnice svazu VRR.
(117)
Ke křížovým subvencím Německo zdůrazňuje, že přenos zisků a ztrát se děje automaticky pouze v rámci účetnictví, netýká se však plateb samotných.
8. ROZSAH ŘÍZENÍ A KONEČNÉHO ROZHODNUTÍ
(118)
V daném případě Německo tvrdilo, že Komise není oprávněná učinit rozhodnutí podle čl. 6 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (27) (nyní článek 108 SFEU), neboť se stížnost města Langenfeld původně týkala starého systému financování, na který se nynější formální vyšetřování nevztahuje.
(119)
Komise poukazuje na to, že postupovala v souladu s ustanoveními čl. 10 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které jí ukládá povinnost prověřit každou jí dostupnou informaci, pokud jde o nepřípustné státní podpory, bez ohledu na jejich zdroj. Nadto provedla předběžné posouzení v souladu s jejími závazky podle čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999.
(120)
Komisi se proto nezapovídá vynést v daném případě rozhodnutí o ukončení formálního vyšetřovacího řízení týkajícího se nového systému financování. Komise kromě toho poukazuje na to, že se nynější vyšetřování na starý systém financování nevztahuje.
(121)
U financování potřebného k plnění závazku veřejné služby vycházela Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z toho, že „nový systém financování“ vstoupil v platnost dne 28. června 2005, tedy v den, kdy padlo rozhodnutí o jeho uplatnění.
(122)
Jak však Německo během formálního vyšetřovacího řízení objasnilo, nevstoupil nový systém financování v platnost rozhodnutím učiněným dne 28. června 2005, nýbrž teprve dne 1. ledna 2006.
(123)
Komise tak mohla dospět k závěru, že starý systém financování platil až do 31. prosince 2005. Jak již Komise uvedla ve svém rozhodnutí ze dne 20. prosince 2006, u starého systému financování se jedná o existující státní podporu. Komise proto omezuje své posouzení na období od 1. ledna 2006.
(124)
Německo Komisi sdělilo, že vzhledem ke vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007 byl nový systém financování změněn v září roku 2009. Ve finanční směrnici byly změněny především pověřovací akty a pravidla upravující udělování kompenzací.
(125)
Komise je toho názoru, že si nemůže vytvořit konečný názor o existenci státní podpory a možné slučitelnosti změněného nového systému financování s nařízením (ES) č. 1370/2007, aniž by Německu předtím poskytla možnost vyjádřit své připomínky k pochybnostem Komise ohledně provedených změn.
(126)
Komise proto omezí toto závěrečné rozhodnutí na kompenzace vyplacené podnikům RBG a BSM, jež byly poskytnuty na základě nového systému financování a smluv o rozdělení příjmů pro období let 2006 až 2009, aniž by zaujala stanovisko k finanční směrnici změněné roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 a k pověřovacímu aktu změněnému roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007. Komise si vyhrazuje právo posoudit finanční směrnici změněnou roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 a pověřovací akt změněný roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 v případě, že vzniknou pochyby o jejich slučitelnosti s předpisy EU o státních podporách.
9. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY
(127)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
9.1 STÁTNÍ PROSTŘEDKY A PŘIČITATELNOST STÁTU
(128)
V zájmu posouzení poskytnutí státních prostředků a jejich přičitatelnosti je třeba rozlišovat mezi kompenzacemi svazu VRR ve prospěch dopravních podniků na základě finanční směrnice na jedné straně a přímými platbami ve prospěch dopravních podniků na základě ustanovení § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR na straně druhé.
(129)
V případě kompenzací svazu VRR ve prospěch dopravních podniků na základě finanční směrnice Komise tvrdí, že svaz VRR je veřejnoprávní institucí financovanou z finančních příspěvků, které svazu VRR odvádí města a okresy, jež jsou jeho členy. Komise proto dospěla k závěru, že tyto příspěvky jsou placeny ze státních prostředků. Svaz VRR je součástí regionální správy. Jeho finanční výměry je proto také třeba přičíst státu.
(130)
U přímých plateb ve prospěch dopravních podniků na základě ustanovení § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR ve spojení se smlouvami o rozdělení příjmů Komise zjišťuje, že veřejným podnikům či institucím je třeba přičíst všech pět možností, které tento režim stanoví.
(131)
Komise konstatuje, že platby podnikům RBG a BSM prováděné na základě smluv o rozdělení příjmů resp. dohod mezi podílníky pochází rovněž od veřejných podniků. Město Düsseldorf drží 100 % podílů v podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH a město Monheim drží 100 % podílů v podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Z tohoto důvodu a nezávisle na statusu právního subjektu či na jiném právním statusu jsou oba podniky veřejným podnikem ve smyslu čl. 2 odst. b) směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (28).
(132)
Komise proto dospěla k závěru, že platby podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH resp. podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH na účet podniku RBG resp. podniku BSM jsou financovány ze státních prostředků.
(133)
Soudní dvůr ovšem také rozhodl, že i přes schopnost státu kontrolovat veřejný podnik a mít na jeho činnost hlavní vliv se nelze beze všeho domnívat, že tato kontrola bude v konkrétním případě skutečně prováděna. Veřejný podnik může v závislosti na míře samostatnosti, kterou mu stát ponechá, jednat více méně nezávisle. Pouhá skutečnost, že veřejný podnik podléhá státní kontrole, proto nestačí k tomu, aby se opatření tohoto podniku, jako jsou předmětná finanční podpůrná opatření, přičetla státu. Kromě toho je zapotřebí prověřit, zda je možno vycházet z toho, že se státní orgány nějakým způsobem podílely na vydání těchto opatření. V tomto ohledu Soudní dvůr již vzal v úvahu skutečnost, že přičitatelnost podpůrného opatření přijatého veřejným podnikem státu lze odvodit ze souboru indicií vyplývajících z okolností daného případu a ze souvislostí, za nichž k tomuto opatření došlo (29).
(134)
Takovými indiciemi mohou být začlenění veřejného podniku do struktur veřejné správy, druh jeho činnosti a její provádění na trhu za normálních podmínek hospodářské soutěže se soukromými hospodářskými účastníky, právní status podniku (tedy zda podléhá veřejnému právu nebo obecnému právu obchodních společností), intenzita dohledu vedení podniku ze strany státních orgánů nebo každá další indicie, která odkazuje na podíl orgánu nebo na nepravděpodobnost chybějícího podílu na vydání opatření, přičemž je třeba zohlednit také jejich rozsah, obsah či podmínky (30).
(135)
V souvislosti s poskytováním veřejných dopravních služeb Komise za prvé konstatuje, že tyto činnosti mají zásadní význam v rámci oblastí politik, jako jsou dopravní politika, regionální hospodářský rozvoj nebo městské a územní plánování. Orgány se zpravidla na rozhodnutích ohledně kompenzací za závazek veřejné služby nepodílí.
(136)
V souvislosti s dohledem nad činnostmi podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH a podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH Komise zadruhé zjišťuje, že podle nejnovějších dostupných informací sedm z deseti členů dozorčí rady podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH jsou členové městské rady města Düsseldorf (31) a že všech sedm členů dozorčí rady podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH jsou členy městské rady města Monheim (32). V obou případech je starosta členem dozorčí rady.
(137)
Komise zjišťuje zatřetí, že platby uskutečněné na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku podléhaly povolení dozorčí rady podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Přesuny kapitálu podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH vyžadují rovněž povolení jeho dozorčí rady.
(138)
Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že rozhodnutí jednotlivých holdingových podniků města Düsseldorf a města Monheim o poskytnutí finančních prostředků podnikům RBG a BSM musí být přičtena státu.
(139)
Z tohoto důvodu dospěla Komise k závěru, že opatření jsou financována ze státních prostředků a jsou přičitatelná Německu.
9.2 SELEKTIVNÍ HOSPODÁŘSKÁ VÝHODA
(140)
Dále je třeba zjistit, zda opatření poskytují podnikům RBG a BSM selektivní hospodářskou výhodu.
(141)
Z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že „jestliže má být státní zásah považován za vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky-příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby, takže tyto podniky ve skutečnosti nejsou finančně zvýhodněny, a účinkem uvedeného zásahu tedy není poskytnout těmto podnikům výhodnější soutěžní postavení oproti konkurenčním podnikům, nespadá takový zásah do působnosti čl. 92 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 1 SFEU). Nicméně, aby v konkrétním případě takové vyrovnání nebylo kvalifikováno jako státní podpora, musí být splněny určité podmínky“ (33).
(142)
K tomu Německo udává, že financování podniků RBG a BSM ze zmíněných opatření - jak financování prostřednictvím křížových subvencí resp. přímého financování od veřejných podílníků na jednotlivých podnicích, tak přímé financování svazem VRR - odpovídá čtyřem kritériím dle rozsudku ve věci Altmark, a proto ho nelze považovat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
9.2.1 PODNIK PŘIJÍMAJÍCÍ KOMPENZACI JE SKUTEČNĚ POVĚŘEN PLNĚNÍM JASNĚ DEFINOVANÝCH ZÁVAZKŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(143)
Zaprvé je podle výše uvedeného rozsudku třeba stanovit, zda byl „podnik-příjemce skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby“ a zda byly tyto povinnosti „jasně definovány“.
(144)
V daném případě byly podniky RBG a BSM pověřeny plněním závazků veřejné služby prostřednictvím tzv. trojího pověřovacího aktu; u tohoto trojího pověřovacího aktu se jedná o:
-
povolení daná düsseldorfskou krajskou vládou,
-
plány místní přepravy cestujících města Düsseldorf, města Neuss, porýnského okresu Neuss a okresu Mettmann,
-
konkrétní pozitivní a negativní finanční výměry o výši přípustných kompenzací, které vydává svaz VRR na základě oddílu 7.2 finanční směrnice.
(145)
Německo předložilo Komisi kopie těchto aktů.
(146)
V reakci na připomínky zúčastněné strany Komise konstatuje, že ke splnění prvního kritéria dle rozsudku ve věci Altmark není nezbytně nutné, aby závazek veřejné služby byl převeden jediným aktem, i když by to vedlo k větší transparentnosti.
(147)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zastávala názor, že v daném případě závazek veřejné služby zahrnuje poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem, tramvají a po železnici na základě povolení udělených podnikům RBG a BSM podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob (viz bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení).
(148)
Komise dále konstatuje, že závazek veřejné služby podniků RBG a BSM k přepravě osob vyplývá jak z uděleného povolení, tak ze závazku k dodržování plánů místní přepravy cestujících, pokud jde o intenzitu, trasy a další požadavky; ve finančním výměru svazu VRR uděleném na základě finanční směrnice jsou tyto podmínky dále rozvedeny.
(149)
Komise proto dospěla k závěru, že v daném případě závazek veřejné služby zahrnuje celkové poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem, tramvají a po železnici na základě povolení udělených podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob, jimiž disponují podniky RBG a BSM (viz bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení).
(150)
To znamená, že se závazek veřejné služby neomezuje jen na čtyři nákladové kategorie, za něž dopravní podniky mohou žádat kompenzaci, nýbrž se vztahuje i na zajištění dopravních služeb v době špičky. Definice čtyř nákladových kategorií, za něž dopravní podniky mohou žádat kompenzaci, je relevantní pouze při posuzování slučitelnosti druhého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark.
(151)
Komise proto dospěla k závěru, že závazek veřejné služby, který podniky RBG a BSM musí plnit - tj. veškeré dopravní služby stanovené v povoleních a plánech místní přepravy cestujících -, je trojím pověřovacím aktem jasně a jednoznačně stanoven.
9.2.2 PARAMETRY, NA JEJICHŽ ZÁKLADĚ JE VYROVNÁNÍ VYPOČTENO, MUSEJÍ BÝT PŘEDEM STANOVENY OBJEKTIVNÍM A TRANSPARENTNÍM ZPŮSOBEM
(152)
Za druhé musí Komise zjistit, zda „parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem“.
(153)
Komise poukazuje na to, že pro splnění druhého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark se nevyžaduje, aby přesná částka kompenzace byla stanovena předem, pokud metodika a příslušné parametry pro výpočet této částky budou předem stanoveny způsobem, který neponechá žádný prostor pro pozdější odchylky činěné z důvodu přehodnocení.
(154)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochyby o tom, zda všechny čtyři nákladové kategorie, u nichž finanční směrnice počítá s kompenzacemi, se skutečně vztahují na závazek veřejné služby, zda je tento závazek jasně definován a zda alespoň část nákladů, které spadají pod tyto nákladové kategorie, by ve svém vlastním hospodářském zájmu neměly nést podniky samy (viz body 61 až 75 rozhodnutí o zahájení řízení). Německo a zúčastněná strana předložily k tomuto bodu další informace.
(155)
Komise nejprve konstatuje, že čtyři nákladové kategorie navzdory znění finanční směrnice nepředstavují žádný závazek veřejné služby (viz také výše oddíl o plnění prvního kritéria dle rozsudku ve věci Altmark) (34), nýbrž stanovují nákladové kategorie, za něž dopravní podniky mohou požádat o kompenzaci. Nepokrývají všechny nákladové kategorie určitého dopravního podniku. Především nezahrnují ani zajištění vozového parku (nýbrž pouze dodatečné požadavky na kvalitu), ani konkurenceschopné mzdy, které jsou vypláceny na lukrativních úsecích v dobách dopravní špičky. Tento bod bude předmětem dalšího posouzení také v oddíle posuzujícím třetí a čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark.
(156)
Komise musí dále přezkoumat každý bod, u něhož vyjádřila své pochyby, a posoudit ho vzhledem k obdrženým připomínkám. Pochyby Komise se týkaly těchto bodů:
-
Odpovídají nákladové kategorie nákladům, které vznikají v důsledku plnění závazků veřejné služby?
-
Je možné zahrnout otevřenou nákladovou kategorii, jak je tomu v případě finanční směrnice?
-
Jsou parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem?
(157)
Nákladová kategorie 1: Zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury:
(158)
Z informací dodatečně poskytnutých Německem může Komise usoudit, že se kompenzace za tuto nákladovou kategorii omezuje na infrastrukturu, která je potřebná k poskytování veřejných služeb hromadné autobusové, tramvajové a železniční dopravy na základě povolení udělených podnikům RBG a BSM podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob. Co se týče přesné definice infrastruktury, Komise konstatuje, že trojí pověřovací akt jasně stanoví, jakou infrastrukturu musí dopravní podniky zajistit.
(159)
U nákladové kategorie 2 nevyjádřila Komise žádné pochyby.
(160)
Nákladová kategorie 3: Kvalitativní požadavky na vozidla dodržované na popud svazu či zadavatele
(161)
U tohoto bodu Komise konstatuje, že Německo prokázalo, že dopravní podniky by nezakoupily vozidla s požadovaným standardem kvality, neboť by možné vyšší příjmy, kterých by mohlo být docíleno díky lepší kvalitě služeb, nestačily na pokrytí dodatečných nákladů.
(162)
Nákladová kategorie 4: Nadrámcová dopravní plnění či jiná plnění v oblasti provozu poskytnutá z popudu svazu či zadavatele
(163)
U tohoto bodu Komise konstatovala, že Německo v případě služeb v době slabého provozu prokázalo, že by je dopravní podniky ve svém vlastním hospodářském zájmu neposkytly.
(164)
Druhá pochybnost u tohoto bodu se týkala skutečnosti, že třetí podkategorie nákladové kategorie 4 byla otevřenou nákladovou kategorií, prostřednictvím které dopravní podniky mohou požádat o kompenzace ostatních úkolů v provozní oblasti resp. úkolů systémových (úkolů stanovených zadavatelem či svazem), jež se prokazují na individuálním základě a vedou k ekonomické nevýhodě.
(165)
Komise k tomu konstatuje, že podle sdělení Německa podniky RBG a BSM neobdržely žádné kompenzace v rámci této podkategorie.
(166)
V příloze 2 a 8 finanční směrnice je stanovena metoda výpočtu kompenzací, na které mají jednotlivé dopravní podniky nárok.
(167)
Příloha 2 obsahuje podrobný popis čtyř nákladových kategorií i dotazníkové listy, jež mají svazu VRR zprostředkovat informace, na jejichž podkladě může vypočíst kompenzaci za každou ze čtyř nákladových kategorií u každého z provozovaných odvětví dopravy (autobusové, tramvajové a železniční). Je v ní obsažen popis informací potřebných pro výpočet nákladů za zajištěnou infrastrukturu (nákladová kategorie 1), za režijní a provozní úkoly (nákladová kategorie 2), za dodatečné standardy kvality vozidel (nákladová kategorie 3), za jízdy v době slabého provozu (nákladová kategorie 4a) a za sociálněpolitické závazky v rámci kolektivních smluv (nákladová kategorie 4b).
(168)
Náklady, které dopravním podnikům vznikají v důsledku každého z možných opatření spadajících pod čtyři nákladové kategorie, je zapotřebí přidělit. Příloha 2 obsahuje jak definici použitelných nákladových kategorií podle účetních zásad, tak i dotazníkové listy, které jsou dopravní podniky povinny používat při udávání svých běžných nákladů. V příloze 2 však nejsou udány žádné přesné parametry v eurech. Dokonce se zdůrazňuje, že parametry pro každou oblast obsluhy a provozní odvětví musí být stanoveny individuálně.
(169)
Výpočet kompenzací, jež spadají pod nákladové kategorie 1, 2 a 3, musí probíhat na základě nákladových kategorií určených k účtování a při zohlednění nákladů na materiál a energie, pronájem a leasing a režijních nákladů, jakož i odpisů a úroků. U první podkategorie nákladové kategorie 4 používá svaz VRR parametr pro výpočet kompenzace, který je založen na rozdílu mezi mezními příjmy a mezními náklady na kilometr ujetý užitkovým vozidlem a řídí se provozním odvětvím a oblastí obsluhy. U druhé podkategorie nákladové kategorie 4 - sociálněpolitické závazky v oblasti obsluhy (podle zadání stanovených podílníkem) - je parametrem sazba nákladů, která se určí na základě srovnání vyšších mezd s ustanoveními určité kolektivní smlouvy („TV-N, skupina V, stupeň 2“). Tato částka se určuje na řidiče (při odečtení cizích podniků a řidičů zaměstnaných po 1. lednu 2006, čili po prvním použití kolektivní smlouvy TV-N) a rozlišuje se podle oblasti obsluhy a provozního odvětví, neboť různé dopravní podniky vyjednaly rozdílné kolektivní smlouvy a sociální dávky.
(170)
Výchozí údaje pochází z roku 2003 a byly aktualizovány podle rejstříků v souladu s přílohou 9 finanční směrnice (ustanovení týkající se „vývoje na straně nákladů“). Příloha 9 obsahuje řadu indicií, jež jsou přiřazeny vždy určitému druhu nákladů a vybírány tak, že odráží co nejvěrněji cenový vývoj určitého druhu nákladů.
(171)
Německo předalo Komisi negativní finanční výměry, které byly podnikům RBG a BSM předány svazem VRR podle oddílu 7.4.2 finanční směrnice. Finanční výměry obsahují ke každé nákladové kategorii tyto informace: parametry v eurech na jednotku výkonu; počet jednotek výkonu; kompenzační částku, která je definována jakožto výsledek parametrů na jednotku výkonu a počtu jednotek výkonu.
(172)
Pro ilustraci jsou v posloupném řazení uvedeny parametry pro podnik RBG určené na provoz městské dráhy v roce 2007 (35):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
(Bedienungsgebiet = místní síť; Baustein = kategorie nákladů; Parameter in EUR je Leistungseinheit = parametr v EUR na výkonnostní jednotku; Leistungseinheit = výkonnostní jednotka; Ausgleichsbetrag in EUR = kompenzace v EUR; Summe = suma)
(173)
Zkratky BS 1-4c se týkají jednotlivých nákladových kategorií. U každé ze čtyř nákladových kategorií se stanoví určitý parametr v eurech pro každé z provozních odvětví podniků BSM a RBG (v tomto případě pro městskou dráhu). Tento parametr se poté vynásobí očekávaným počtem jednotek výkonu. Takto získaná částka je určena jako předběžná kompenzační částka.
(174)
Komise proto dospěla k závěru, že metoda, kterou svaz VRR používá v doručených finančních výměrech podniků RBG a BSM pro výpočet kompenzací, je založena na objektivně, transparentně a předem stanovených parametrech.
(175)
Komise proto dospěla k závěru, že druhé kritérium dle rozsudku ve věci Altmark bylo splněno.
9.2.3 ŽÁDNÉ NADMĚRNÉ KOMPENZACE
(176)
Třetí podmínkou uvedenou v rozsudku ve věci Altmark je to, že vyrovnávací platba nepřevyšuje to, „co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(177)
Komise je toho názoru, že v souvislosti s plněním tohoto kritéria je nejprve třeba posoudit, zda nadměrná kompenzace může být vyloučena pouze na základě negativních finančních výměrů, které podnikům RBG a BSM vystavil svaz VRR. Pokud by tomu tak nebylo, posoudí Komise následně, zda Německo doložilo, že konkrétní použití v letech 2006 až 2009 ve spojení se stávajícími smlouvami mezi podniky a obcemi, v jejichž vlastnictví se podniky nachází, postačí k tomu, aby se vyloučila nadměrná kompenzace podniků RBG a BSM.
(178)
Komise konstatuje, že postup při poskytování kompenzace je v oddílech 5, 7 a 8 finanční směrnice podrobně představen. Dopravní podniky musí podat svoji žádost o kompenzaci nejpozději do 31. října roku, který předchází začátku plnění závazku veřejné služby. V oddíle 5.4 finanční směrnice je stanovena maximální výše kompenzací, na které má podnik nárok. Za tímto účelem jsou stanoveny mezní hranice, a to kompenzací, finanční částky a dostupných finančních prostředků.
(179)
Kompenzace bude vypočtena na základě údajů definovaných v příloze 2 finanční směrnice pro každou ze čtyř nákladových kategorií. Na základě informací, jež dopravní podniky podle přílohy 2 předložily, vypočte svaz VRR parametry, ve kterých se musí odrážet náklady, které by při plnění týchž závazků vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, a které jsou vykázány ve finančních výměrech.
(180)
Za finanční částku platí finanční prostředky, které má k dispozici daná obec. Ty se případně navyšují o veškeré přebytky, kterých daný dopravní podnik dosáhl činnostmi, které nespadají do čtyř nákladových kategorií.
(181)
Dostupné finanční prostředky se definují jako rozdíl mezi kompenzací a výší financování.
(182)
Svaz VRR učiní předběžné rozhodnutí o kompenzaci, na kterou má daný dopravní podnik nárok, a vyplácí ji ve čtyřech částečných splátkách dne 15. února, 15. května, 15. srpna a 15. listopadu. Platba uskutečňovaná dne 15. února se provádí na základě výměru pro předchozí rok; změny se zohlední v částečné splátce prováděné dne 15. května (viz oddíl 7.3 finanční směrnice).
(183)
Zvláštní pravidla platí pro podniky, jako jsou podniky RBG a BSM, jež dostávají své kompenzace na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku resp. smlouvy s jejich holdingovou společností. V těchto případech svaz VRR vydá zamítavé rozhodnutí. V rozhodnutí je uvedena výše kompenzace, na kterou má podnik nárok. Finanční směrnice počítá s možností, že takové podniky mohou požádat o závazné sdělení o výši přípustných kompenzací (viz bod 7.2 finanční směrnice).
(184)
V tomto případě počítá finanční směrnice kromě toho s tím, že v případě důležitosti podpory musí podnik přijímající podporu spolu s obcí, která je jeho vlastníkem, předem učinit opatření bránící nadměrným kompenzacím. Zatím nebyla učiněna žádná odpovídající opatření, neboť Německo je toho názoru, že předmětná opatření nepředstavují žádnou státní podporu.
(185)
Dopravní podniky mají každý rok povinnost uvést skutečné náklady, které jim při plnění závazků veřejné služby vznikly. Svaz VRR tyto údaje posoudí a v případě, že předem vypočtená kompenzace převyšuje skutečné náklady, nařídí navrácení přebytků.
(186)
Komise má za to, že nynější samotné znění finanční směrnice z následujících důvodů nestačí na to, aby se předešlo nadměrným kompenzacím podniků RBG a BSM:
a)
Výnosy z lukrativních dopravních služeb v době dopravní špičky se nezohledňují: Podle nynějšího znění finanční směrnice platí za závazky veřejné služby jen ty závazky uložené podnikům, které spadají pod čtyři nákladové kategorie, u nichž finanční směrnice počítá s kompenzacemi. Výpočet kompenzace zohledňuje výnosy ze služeb spadajících pod čtyři nákladové kategorie, tj. zejména ze služeb v době slabého provozu a v odlehlých oblastech; vyjmuty jsou však výnosy z lukrativních dopravních služeb v době špičky.
b)
Neexistuje žádný mechanismus pro navrácení nadměrných kompenzací obdržených na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku V současné podobě finanční směrnice stanoví rozdílný přístup k podnikům, které přijímají kompenzace od svazu VRR, a podnikům, které dostávají kompenzace ve formě smluv o ovládnutí a odvodu zisku. Zatímco v prvním případě disponují podniky kompenzací vypočtenou podle finanční směrnice, dostane se podnikům v druhém případě plné pokrytí jejich nákladů. Podniky jsou oprávněny k tomu, aby si ponechaly rozdíl mezi svými skutečnými ztrátami a částkou, která jim přísluší na základě finanční směrnice, neboť neexistuje žádný právně závazný postup, který by svaz VRR opravňoval k požadavku na vrácení tohoto rozdílu.
(187)
Kompenzace za závazky veřejné služby může v daném případě proběhnout přímo z příspěvků veřejného podílníka dotyčných podniků, na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku a/nebo od svazu VRR. Komise konstatuje, že třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark nepředpisuje, že platby musí proběhnout prostřednictvím organizačního orgánu - v tomto případě svazu VRR. Musí však být zaručeno, že každoroční kompenzace nepřekročí částku potřebnou k pokrytí všech nákladů skutečně spojených s závazkem veřejné služby.
(188)
Ve finančních výměrech je stanoveno, že v nich stanovená částka je za předpokladu dodatečného posouzení skutečně vzniklých nákladů nejvyšší částkou, kterou je třeba zaplatit. Za maximální finanční částku platí finanční prostředky, které má určitá obec k dispozici.
(189)
Dopravní podniky mají každý rok povinnost uvést skutečné náklady, které jim při plnění závazků veřejné služby vznikly. Dodatečné posouzení odráží skutečné náklady, které u každého provozního odvětví vznikly v každé ze čtyř kategorií. Částka dodatečně zjištěných nákladů bude poté srovnána s částkou předběžně udaných nákladů Aby se umožnilo srovnání, bude dodatečný výpočet zaznamenán ve finančních výměrech, jejichž struktura odpovídá předběžným finančním výměrům. Jak Německo udává, u podniků RBG a BSM se vystavují předběžné a dodatečné finanční výměry na každý rok, který je nutno posoudit. Svaz VRR tyto údaje posoudí a v případě, že předběžná kompenzace převyšuje skutečné náklady, nařídí navrácení přebytku. U nadměrných kompenzací nebo metody žádosti o navrácení nadbytečných prostředků však finanční směrnice nestanoví žádný podrobný režim.
(190)
V případě období od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2009 musí proto Komise prověřit, zda podniky RBG a BSM neobdržely určitou kompenzaci. Německo předalo Komisi informace týkající se skutečných plateb vyplacených podnikům RBG a BSM. Nadto Německo Komisi poskytlo každoroční výpočty zisků a ztrát podniků RBG a BSM. Příjmy a náklady každého podniku každoročně prověřují auditoři, kteří také potvrdili jednotlivé roční uzávěrky.
(191)
V roce 2006 vznikly podniku RBG ztráty v rozsahu 65 milionů EUR (36). Ztráty byly uhrazeny jejich převzetím spolkovou zemí Severní Porýní-Vestfálsko a svazem VRR ve výši 64,1 milionu EUR. Tato částka je o 7 milionů EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. V roce 2007 činily nutné kompenzace, jež spolková země Severní Porýní-Vestfálsko a svaz VRR podniku RBG vyplatily, celkem 52,2 milionu EUR. Tato částka je o 17,5 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. Podnik RBG dosáhl v roce 2007 nulového bilančního zisku. V roce 2008 obdržel podnik RBG za plnění závazků veřejné služby kompenzace ve výši 41,9 milionu EUR, jež pokryly jeho ztráty, čímž podnik RBG dosáhl nulový bilanční zisk. Tato částka je o 14,1 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. V roce 2009 obdržel podnik RBG za plnění závazků veřejné služby kompenzace ve výši 45,3 milionu EUR, jež pokryly jeho ztráty, čímž podnik RBG dosáhl nulový bilanční zisk. Tato částka je o 11,4 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok.
(192)
V letech 2006-2009 činily ztráty podniku BSM ve veřejné přepravě cestujících tyto částky […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (37) (2008) a […] EUR (2009). Při srovnání těchto ztrát s částkami stanovenými ve finančních výměrech Komise zjistila, že ztráty podniku BSM ve veřejné přepravě cestujících přesahují částky stanovené ve finančních výměrech. Celkové ztráty - tj. částka obnosů schválených ve finančních výměrech a dodatečné ztráty - byly pokryty smlouvou o ovládnutí a odvodu zisku s podnikem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH tak, aby byl roční přebytek/schodek podniku BSM nulový.
(193)
Komise konstatuje, že převzetí dodatečných ztrát není založeno na novém systému financování, ale výhradně na smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla uzavřena před otevřením trhu pro autobusovou dopravu v některých členských státech v roce 1995. Toto otevření trhu bylo vlastním rozhodnutím členských států, a proto smlouva o ovládnutí a odvodu zisku - pokud by měla být podporou (38) - podle čl. 1 písm. b) bodu v procesního nařízení představuje existující podporu.
(194)
Komise konstatuje, že trh pro služby přepravy cestujících byl otevřen prostřednictvím právních předpisů Unie dne 3. prosince 2009 se vstupem v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Podle čl. 1 písm. b) bodu v nařízení (ES) č. 659/1999 platí v důsledku liberalizace činností na základě právního aktu Unie všechny existující podpory pro služby přepravy cestujících od tohoto data jako nové podpory. Z důvodů rozvedených v bodech 114 až 124 pokrývá tento výměr pouze období do doby vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007.
(195)
Díky tomu může Komise pro období mezi roky 2006 a 2009 konstatovat, že podniky BSM a RBG neobdržely na základě nového systému financování žádné nadměrné kompenzace a že třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark je tím vzhledem k platbám na základě nového systému financování splněno.
9.2.4 PRŮMĚRNÝ, SPRÁVNĚ ŘÍZENÝ A DOPRAVNÍMI PROSTŘEDKY PŘIMĚŘENĚ VYBAVENÝ PODNIK
(196)
A konečně rozsudek ve věci Altmark předpokládá, že „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, [je] úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(197)
Pověření sporným závazkem veřejné služby neproběhlo ani u podniku RBG, ani u podniku BSM v rámci otevřeného, transparentního a nediskriminačního výběrového řízení. V souvislosti s otázkou, zda byl splněn čtvrtý předpoklad zmíněný v rozsudku ve věci Altmark, musí Komise prověřit druhou, rozsudkem stanovenou možnost, podle níž je třeba vypočítat úroveň vyrovnání na základě analýzy nákladů průměrného, správně řízeného a dopravními prostředky přiměřeně vybaveného podniku.
(198)
Německo uvádí, že parametry používané při výpočtu kompenzací jsou stanoveny na základě průměrných nákladů všech podniků, které spadají pod nový systém financování svazu VRR.
(199)
V průběhu formálního vyšetřování Německo sdělilo, že svaz VRR odvodil náklady, jež při plnění závazku veřejné služby, který spadá pod čtyři nákladové kategorie, vznikají průměrnému, správně řízenému a dopravními prostředky přiměřeně vybavenému podniku, ze statistických údajů svého znalce. Při zohlednění určitých (např. regionálních) zvláštností byly údaje poté upraveny svazem VRR. Svaz VRR nakonec u jednotlivých nákladových kategorií stanoví marži průměrných tržních cen.
(200)
V této souvislosti Komise zaprvé konstatuje, že cílem použití statistických údajů je zajistit, aby byla kompenzace stanovena podle nákladů průměrného podniku.
(201)
Zadruhé disponují všichni poskytovatelé veřejných dopravních služeb povolením, příp. smlouvou o veřejných službách a musejí splnit určité požadavky, jež jim byly uloženy na základě povolení resp. smluv (např. v zájmu splnění nezbytných požadavků na kvalitu musí být přiměřeně vybaveni dopravními prostředky).
(202)
Jak je však stanoveno v rozhodnutí o zahájení řízení, nemůže použití statistických údajů o nákladech na dopravu samo o sobě vést k závěru, že provozovatelé dopravy, kteří akceptovali požadavek poskytovat služby podle těchto parametrů, musí být považováni za řádně řízené podniky. Statistické údaje, které sloužily jako základ pro stanovení uvedené částky, se týkaly pouze skutečných nákladů na dopravní obslužnost v různých regionech (Německu a Rakousku) v roce 2003. Není proto prokázáno, že průměrná výše těchto nákladů představuje náklady dobře fungujícího podniku. Komise dospěla k tomuto závěru také v konečných rozhodnutích ve věci C 3/08 - dopravní podniky v Jihomoravském kraji (39) a ve věci C 16/07 - Postbus AG (40). Důvody uvedené v posledním rozhodnutí v bodech 85 a 86 platí i pro toto rozhodnutí.
(203)
Komise dále konstatuje, že statistické údaje byly zjištěny za rok 2003 a poté každoročně aktualizovány v souladu s rejstříkem podle přílohy 9 finanční směrnice, jakož i podle zvyšování/snižování objemu a strukturálních změn. U vývoje na straně nákladů se budou převážně používat metody, které u košíku místní veřejné silniční osobní dopravy používá sdružení německých dopravních podniků, jakož i údaje spolkového statistického úřadu. Takový způsob aktualizace údajů však nemůže souhrným způsobem odrážet nárůst efektivity, kterého odvětví v mezičase dosáhlo.
(204)
Komise nakonec konstatuje, že ze skutečnosti, že finanční směrnice počítá s nákladovou kategorií 4b (kompenzace za tyto vícenáklady, jež vznikají na základě politicky vyvolaného použití osobních tarifů, které převyšují náklady modelů odměňování, jež jsou na trhu běžné), lze odvodit, že dopravní podniky v rámci svazu VRR vyplácí mzdy, které jsou vyšší než běžné tržní mzdy. Německo potvrdilo, že podniky RBG a BSM takové mzdy vyplácejí a přijímají kompenzace v rámci nákladové kategorie 4b.
(205)
Celkově vzato z důkazů, jež Komise obdržela, nevyplývá, že výše kompenzací byla vypočtena na základě srovnání nákladů vzniklých podnikům RBG a BSM s náklady dobře řízeného podniku. Výše kompenzací tak nebyla vypočtena na základě přihlédnutí k dobře řízenému podniku.
(206)
Komise proto dospěla k závěru, že u plateb, které byly vyplaceny podnikům RBG a BSM jakožto kompenzace za plnění závazků veřejné služby, nebylo splněno čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark.
9.2.5 ZÁVĚR
(207)
Z důvodu nesplnění čtvrtého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark dospěla Komise k názoru, že systém financování v daném případě vedl k hospodářskému zvýhodnění podniků RBG a BSM.
9.3 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(208)
Systém financování by mohl vést k narušení hospodářské soutěže, neboť finanční prostředky z veřejných zdrojů posilují pozici podniků pověřených závazkem veřejné služby a umožňují jim využít tyto výhody k prodloužení svěření provozu veřejných služeb, zatímco konkurenti v případě zájmu o svěření provozu veřejných služeb tyto výhody použít nemohou. Skutečnost, že podniky jsou potencionálně vedeny jako interní podniky, nezabrání možným dopadům na hospodářskou soutěž, neboť tyto podniky spolu s dalšími veřejnými a soukromými podniky působí na jednom trhu.
(209)
Podniky, které dostávají finanční prostředky, by nadto mohly těchto výhod využít v hospodářské soutěži s jinými podniky na jiných trzích.
9.4 OVLIVNĚNÍ OBCHODU MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(210)
Podle ustálené judikatury je třeba považovat obchod mezi členskými státy za narušený, pokud opatření spojené se zvýhodněním posiluje pozici podniku ve srovnání s jeho konkurenty při obchodování v rámci Unie (41). Takové posílení pozice zvýhodněného podniku v soutěži s jinými podniky při obchodování v rámci Unie nejen narušuje hospodářskou soutěž (či hrozí ji narušit), ale také poškozuje obchod mezi členskými státy (42).
(211)
Z tohoto důvodu je třeba prověřit, zda finanční prostředky poskytnuté svazem VRR dopravním podnikům RBG a BSM představují hospodářskou výhodu, která posiluje jejich pozici ve srovnání s jejími konkurenty při obchodování v rámci Unie.
(212)
Komise nejprve poukazuje na to, že trh služeb přepravy cestujících v Německu, na němž tyto podniky působí, je otevřen konkurenci podniků z jiných členských států (43).
(213)
Ve svém rozsudku ve věci Altmark stanovil Tribunál dále toto:
„77.
V tomto ohledu je třeba nejprve poukázat na to, že není nijak vyloučeno, že veřejná dotace udělená podniku, který poskytuje pouze místní nebo regionální dopravní služby a neposkytuje dopravní služby mimo svůj domovský stát, by nicméně mohla mít vliv na obchod mezi členskými státy.
78.
Jestliže členský stát poskytne podniku veřejnou dotaci, může být totiž díky této dotaci poskytování dopravních služeb uvedeným podnikem zachováno nebo rozšířeno s tím důsledkem, že příležitosti podniků usazených v jiných členských státech poskytovat své dopravní služby na trhu tohoto státu se zmenšují …“ (44).
(214)
Komise dále konstatuje, že financování dopravních podniků RBG a BSM svazem VRR z veřejných zdrojů, jež je spojeno s hospodářskou výhodou, zlepšuje jejich finanční situaci. Díky této posílené finanční situaci mají možnost i nadále poskytovat dopravní služby. Tato situace vede mimo jiné k tomu, že se zmenšují šance jiných podniků z Německa a dalších členských států nabízet své dopravní služby na trhu, na němž působí tyto dva dopravní podniky (ve spádové oblasti Düsseldorfu), i když je to právně možné.
(215)
Komise dospěla proto k závěru, že financování podniků RBG a BSM jako kompenzace za plnění závazků veřejné služby posiluje jejich pozici vůči konkurenci při obchodování v rámci Unie, a proto narušuje obchod mezi členskými státy.
9.5 ZÁVĚR
(216)
Komise proto dospěla k závěru, že se v případě finančních prostředků poskytnutých podnikům RBG a BSM za plnění závazků veřejné služby jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(217)
Článek 93 SFEU stanoví podmínky slučitelnosti podpor, které jsou uděleny v souvislosti s podporou dopravy nebo převzetím závazků veřejné služby v oblasti dopravy.
(218)
Komise konstatuje, že čl. 106 odst. 2 nemůže být v daném případě použit u podniků v oblasti veřejné dopravy, neboť článek 93 představuje vůči čl. 106 odst. 2 lex specialis (45).
(219)
Podle rozsudku ve věci Altmark (46) nemohl být článek 93 SFEU použit bezprostředně, nýbrž pouze na základě nařízení Rady, zejména nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (EHS) č. 1107/70.
(220)
Dne 3. prosince 2009 vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Tímto nařízením byla současně zrušena nařízení (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70.
(221)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 se vztahuje na kompenzace za závazky veřejné služby, jež se týkají veřejné přepravy cestujících po železnici a jiných druhů dopravy po kolejnicích, jakož i po silnici. Z tohoto důvodu musí Komise posoudit slučitelnost předmětných opatření s vnitřním trhem na základě nařízení (ES) č. 1370/2007, které představovalo v době rozhodnutí Komise platný právní akt.
(222)
V nařízení (ES) č. 1370/2007 jsou stanoveny podmínky, za kterých příslušný orgán může vyplatit kompenzaci za závazky veřejné služby ve formě služeb přepravy cestujících, jež jsou poskytovány na základě smluv o veřejných službách. V daném případě proběhlo svěření plnění závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice).
(223)
Komise dále konstatuje, že v daném případě zúčastněná strana nepopřela použitelnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Komise kromě toho konstatuje, že Německo je toho názoru, že nařízení (ES) č. 1370/2007 by mělo být používáno zásadně pouze v případě kompenzací, které byly poskytnuty po 3. prosinci 2009.
(224)
Po posouzení tvrzení předložených Německem však Komise dospěla k závěru, že ta nezpochybňují použití předpisů o podporách ratione temporis, podle kterých Komise musí opřít svá zdůvodnění o právní předpisy, jež byly platné v době rozhodnutí. Komise je toho názoru, že je třeba prověřit smlouvy o veřejných službách na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 z těchto důvodů:
(225)
Komise nejprve konstatuje, že samotné nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje způsoby svého vstupu v platnost a stanoví své použití ratione temporis. Podle článku 12 nařízení (ES) č. 1370/2007 vstoupilo toto nařízení v platnost dne 3. prosince 2009. Podle čl. 10 odst. 1 se k tomuto datu zrušuje nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise tak již nemůže opřít své posouzení o nařízení (EHS) č. 1191/69, jež v době vynesení rozhodnutí již nebylo v platnosti, nýbrž musí je založit na nařízení (ES) č. 1370/2007.
(226)
Zadruhé Komise konstatuje, že nařízení (ES) č. 1370/2007 neobsahuje žádné odkazy na to, že by nebylo použitelné pro smlouvy o veřejných službách, které byly zadány ještě před jeho vstupem v platnost. Ustanovení čl. 8 odst. 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 obsahuje přechodná opatření u zakázek, jež byly přiděleny před vstupem v platnost nařízení. Toto ustanovení představuje v podstatě výjimku z použití čl. 8 odst. 2 nařízení, který se týká použití předpisů stanovených v článku 5, které upravují přidělování zakázek. Je nutné konstatovat, že v přechodném období by nebyla zapotřebí výjimečná opatření ohledně přidělování zakázek, pokud by smlouvy o veřejných službách, které byly přiděleny před vstupem v platnost nařízení, nespadaly do jeho oblasti působnosti. Článek 8 tak naopak potvrzuje, že se ostatní ustanovení nařízení na tyto zakázky vztahují.
(227)
Zatřetí Komise poukazuje na to, že v daném případě nelze použít oznámení Komise o stanovení použitelných pravidel pro hodnocení nezákonné státní podpory (47). V tomto oznámení je výslovně stanoveno, že se nedotkne výkladu nařízení Rady a Komise v oblasti státních podpor. Nařízení (ES) č. 1370/2007 však stanoví pravidla pro jejich použití v čase.
(228)
Začtvrté Komise zdůrazňuje, že Soudní dvůr také potvrdil zásadu, podle níž se nové pravidlo okamžitě použije na budoucí účinky situace, která vznikla za platnosti dřívějšího pravidla. Rovněž rozhodl, že zásada ochrany legitimního očekávání nemůže být natolik rozšířena, aby obecně bránila použití nového pravidla na budoucí účinky situací, které vznikly za platnosti dřívějšího pravidla (48).
(229)
Za páté Soudní dvůr rozhodl, že hmotněprávní pravidla Společenství musejí být vykládána jako vztahující se na situace vzniklé před jejich vstupem v platnost pouze tehdy, pokud z jejich znění, cíle a struktury jasně vyplývá, že jim musí být přiznán takový účinek (49). Tato poslední podmínka je, jak je rozvedeno v bodě 228, v případě nařízení (ES) č. 1370/2007 jednoznačně splněna.
(230)
Za šesté Komise kromě toho konstatuje, že Soudní dvůr dospěl ve stejném rozsudku mimo jiné k závěru, že v případě, že se právní režim platný v okamžiku oznámení úmyslu o poskytnutí podpory ze strany členského státu změní ještě před rozhodnutím Komise, musí se Komise rozhodovat na základě nových předpisů (50). Soudní dvůr dále rozvedl, že oznámením zamýšlené podpory ze strany členského státu se nevytváří žádná definitivní právní situace a žádná ochrana legitimního očekávání, což by mělo za následek, že by Komise rozhodovala o slučitelnosti těchto podpor s vnitřním trhem na základě pravidel platných v okamžiku tohoto oznámení. V důsledku toho by vznikl rozpor, když by se členskému státu, který naopak svou oznamovací povinnost nesplnil, povolilo, aby přidělením nezákonné státní podpory vytvořil definitivní právní situaci.
(231)
V daném případě se proto použije nařízení (ES) č. 1370/2007 (51).
10.1 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM NA ZÁKLADĚ NAŘÍZENÍ (ES) Č. 1370/2007
(232)
Podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 musí být „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením slučitelné se společným trhem“. Komise dále zkoumá, zda finanční směrnice a kompenzace vyplacené na jejím základě podnikům RBG a BSM splňují ustanovení podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(233)
Podle čl. 3 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 platí: „Pokud příslušný orgán rozhodne o udělení výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace jakékoli povahy za plnění závazků veřejné služby jím vybranému provozovateli, provede to v rámci smlouvy o veřejných službách.“
(234)
V daném případě proběhlo svěření plněním závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice). Komise proto dospěla k závěru, že článek 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 je naplněn.
(235)
V článku 4 nařízení (ES) č. 1370/2007 je stanoven tento povinný obsah smluv o veřejných službách:
(236)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) - jasně vymezené závazky veřejné služby: Jak je rozvedeno v oddíle 8.2.1, byly podniky RBG a BSM pověřeny jasně vymezenými zakázkami veřejných služeb.
(237)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) - ukazatele, na základě kterých se vypočítá platba kompenzace, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, který zabraňuje nadměrnému poskytnutí kompenzací: Podle oddílu 9.2.2 se v negativním finančním výměru stanoví ukazatele kompenzací objektivním a transparentním způsobem udáním nejvyšší částky u každé nákladové kategorie pro každé provozní odvětví předtím, než dojde k plnění závazku veřejné služby.
(238)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 - způsoby rozdělování nákladů a příjmů: Na základě výše jmenovaných ukazatelů existují způsoby rozdělování nákladů a příjmů, jež se vztahují na čtyři nákladové kategorie, kterých se kompenzace týká. U každé ze čtyř různých kategorií závazků veřejné služby budou náklady a výnosy přiděleny na oddělené účty, přičemž se použijí účetní zásady platné podle německého práva a nezávislý znalec spolu se svazem VRR budou provádět každoroční audit.
(239)
Ustanovení čl. 4 odst. 3 - omezení doby trvání smluv o veřejných službách na maximálně deset let v případě autokarové a autobusové dopravy a maximálně patnáct let v případě služeb v přepravě cestujících po železnici nebo jinými druhy drážní dopravy: Původně proběhlo svěření závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice). Po vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007 byly závazky veřejné služby uložené dopravním podnikům sloučeny v jediném aktu na dobu trvání omezenou na deset let. Na smlouvy o veřejných službách, jež existovaly již před vstupem v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007, se vztahují přechodná opatření. Podle čl. 8 odst. 3 písm. d) nařízení (ES) č. 1370/2007 mohou smlouvy o veřejných službách, jež byly zadány od 26. července 2000 a přede dnem 3. prosince 2009 na základě jiného řízení než spravedlivého nabídkového řízení, zůstat v platnosti po plánovanou dobu trvání, pokud je jejich doba trvání omezená a srovnatelná s dobou trvání podle článku 4. V daném případě byla smlouva zadána v období uvedeném v čl. 8 odst. 3 písm. d), aniž by se konalo řízení pro zadávání zakázek. Z tohoto důvodu platí omezená doba trvání podle článku 4. Doba trvání smlouvy je nyní omezena na deset let; proto je v souladu s pravidly podle čl. 4 odst. 3.
(240)
Ustanovení čl. 4 odst. 5 - požadavek na splnění určitých sociálních norem Použitelné kolektivní smlouvy jsou uvedeny v jednotlivých aktech, neboť podniky RBG a BSM jsou povinny uplatňovat kolektivní smlouvu vyjednanou se Svazem komunálních zaměstnavatelů Severního Porýní-Vestfálska.
(241)
Ustanovení čl. 4 odst. 6 - požadavek na splnění určitých norem kvality Ustanovení k normám kvality jsou uvedena v jednotlivých pověřovacích aktech.
(242)
Na základě údajů v bodech 54 a dále je Komise toho názoru, že trojí pověřovací akt obsahuje veškerá ustanovení podle článku 4 nařízení (ES) č. 1370/2007.
(243)
V článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007 jsou stanovena ustanovení upravující zadávání smluv o veřejných službách. Podle přechodných ustanovení čl. 8 odst. 2 nařízení (ES) č. 1370/2007 však musí zadávání smluv o veřejné dopravě po železnici a silnici probíhat v souladu s článkem 5 teprve od 3. prosince 2019. Ustanovení článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007 proto v daném případě nelze použít.
(244)
Komise opět upozorňuje Německo na to, že členské státy musejí během tohoto přechodného období učinit opatření k postupnému uplatnění článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007.
(245)
Podle čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 musí veškeré kompenzace odpovídat ustanovením článku 4 a přílohy nařízení.
(246)
Komise odkazuje nejprve na to, že, jak bylo uvedeno výše, v daném případě byla naplněna všechna ustanovení článku 4.
(247)
V příloze nařízení (ES) č. 1370/2007 se stanoví, že kompenzace nesmí překročit částku, která odpovídá finančnímu obnosu složenému z následujících faktorů: nákladů vzniklých v souvislosti se závazkem veřejné služby, minus zisky z tarifu, minus jakékoli kladné finanční dopady vzniklé v rámci sítě provozované v souvislosti s daným závazkem (závazky) veřejné služby, plus přiměřený zisk. V příloze je dále stanoveno, že výpočet nákladů a příjmů musí být proveden v souladu s platnými účetními a daňovými zásadami. Dále musí účetnictví z důvodů transparentnosti probíhat odděleně.
(248)
V daném případě Komise konstatuje, že kompenzace za závazky veřejné služby, jak je uvedeno v oddíle 9.2.3, probíhá v souladu s ustanoveními přílohy a že kompenzace nevedly ke vzniku nadměrné kompenzace. Ze zjištění výnosů z úhrad za používání, příjmů, jiných kladných finančních účinků a z nákladů spojených se závazkem veřejné služby vyplynulo, že podnikům BSM a RBG vznikly z důvodu plnění závazků veřejné služby každoroční ztráty. Tyto ztráty byly v letech 2006 až 2009 vždy pokryty z kompenzací, čímž se docílilo dosažení nulového bilančního zisku.
(249)
Komise dále konstatuje, že v daném případě podniky nedosáhly žádného přiměřeného zisku. Nadto se prověřují náklady a příjmy přiřazené k závazkům veřejné služby tak, aby byly v souladu s platnými účetními a daňovými zásadami. Za účelem větší transparentnosti probíhá u služeb, které spadají pod závazek veřejné služby, a u činností, jež pod tento závazek nespadají, oddělené účtování předmětných podniků.
(250)
Na základě výše uvedeného dospěla Komise k závěru, že kompenzace za závazky veřejné služby brání nadměrným kompenzacím a jsou v souladu s ustanoveními článků 4 a 6 nařízení (ES) č. 1370/2007 a jeho přílohou.
(251)
Proto se Komise domnívá, že v daném případě byly splněny obecné zásady pro právní posuzování slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jak je uvedeno výše. Komise dále konstatuje, že posouzení kompenzace za závazky veřejné služby ve prospěch podniků RBG a BSM podle nařízení (ES) č. 1107/70 by vedlo ke stejným závěrům.
(252)
Komise tak dospěla k závěru, že podpora poskytnutá ve prospěch podniků RBG a BSM podle článku 93 SFEU a čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 je slučitelná s vnitřním trhem.
11. ZÁVĚR
(253)
Komise dospěla k závěru, že podpora podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 a článku 93 SFEU je slučitelná s vnitřním trhem. Komise poukazuje na to, že toto rozhodnutí se týká slučitelnosti opatření ve formě státních podpor s vnitřním trhem a že toto posouzení nepředjímá posuzování Komise týkající se používání právních předpisů Unie pro veřejné zakázky a koncese v tomto případě.
(254)
Komise poukazuje na to, že podle ustálené judikatury Tribunálu může zkoumat slučitelnost určité státní podpory s vnitřním trhem nezávisle na možném porušení jiného právního předpisu Unie, pokud tento jiný právní předpis není spojen s předmětem podpory natolik úzce, že by oddělené zkoumání nebylo možné.
(255)
V daném případě Komise konstatuje, že by možné porušení pravidel pro veřejné zakázky a koncese, jako např. předmětné udělení povolení určených podnikům BSM a RBG, nezpůsobilo nutně narušení hospodářskou soutěž, které by v důsledku této podpory mohlo ještě zesílit. Toto rozhodnutí je tím omezeno na posouzení státních podpor,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpory, jež v letech 2006-2009 Německo poskytlo podniku Rheinbahn AG a podniku Bahnen der Stadt Monheim na základě směrnice o financování místní veřejné silniční osobní dopravy v dopravním svazu Porýní a Porúří, jsou podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 a článku 93 Smlouvy o fungování Evropské unie slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 23. února 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 febbraio 2011
relativa all’aiuto di Stato C 58/06 (ex NN 98/05) al quale la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e Rheinische Bahngesellschaft (RBG) nel Verkehrsverbund Rhein-Ruhr
[notificata con il numero C(2011) 632]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/501/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2 (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi di detti articoli (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 21 dicembre 2006 la Commissione ha notificato alla Germania la propria decisione di considerare aiuto di Stato esistente il «vecchio sistema di finanziamento» del Verkehrsverbunds Rhein-Ruhr (in appresso «VRR») e di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE in relazione al «nuovo sistema di finanziamento» (3) del VRR, in base al quale le società Rheinische Bahngesellschaft AG (in appresso «RBG») e Bahnen der Stadt Monheim GmbH (in appresso «BSM») ricevono compensazioni per obblighi di servizio pubblico. Contestualmente la Commissione ha invitato la Germania a presentare le sue osservazioni. Su richiesta della Germania, si è svolto un incontro il 1o febbraio 2007. La Germania ha presentato le proprie osservazioni in data 18 aprile 2007 e 4 maggio 2007.
(2)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 31 marzo 2007 (4). La Commissione ha invitato tutte le parti interessate a prendere posizione sulle misure entro un mese dalla pubblicazione.
(3)
La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di un terzo interessato, trasmesse alle autorità tedesche con lettera del 29 maggio 2007. Alla Germania è stato concesso un mese di tempo per rispondere a tali osservazioni. Con lettera del 29 giugno 2007, la Germania ha presentato i propri commenti alla Commissione.
(4)
Su richiesta della Germania, il 31 gennaio 2008 si è svolto un secondo incontro, a seguito del quale le autorità tedesche, come richiesto dalla Commissione, hanno trasmesso ulteriori informazioni, rispettivamente in data 5 maggio 2008 e il 3 luglio 2008.
(5)
Con lettere del 2 ottobre 2007, 30 gennaio 2008 e 4 aprile 2008 il terzo interessato ha precisato ulteriormente le proprie osservazioni iniziali.
(6)
Con lettera del 10 luglio 2008, la Commissione ha chiesto alle autorità tedesche chiarimenti in merito alle informazioni presentate; la Germania, alla quale era stato concesso un mese per rispondere alle osservazioni del terzo interessato, ha trasmesso i propri commenti con lettere datate 5 agosto 2008 e 30 settembre 2008.
(7)
Con lettera del 16 dicembre 2009, la Commissione ha chiesto alla Germania e al terzo interessato di trasmettere, entro il 10 gennaio 2010, le proprie osservazioni riguardo alla compatibilità delle misure in oggetto con il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 (5). Sia le autorità tedesche che il terzo interessato hanno chiesto una proroga. La Commissione ha prorogato il termine al 12 gennaio 2010 per entrambe le parti. La Commissione ha ricevuto le osservazioni della Germania con lettera del 12 gennaio 2010. Il terzo interessato non ha presentato commenti entro il termine previsto e, con lettera del 13 gennaio 2010, ha comunicato alla Commissione di non essere più interessato a partecipare al procedimento.
(8)
Con lettera del 12 gennaio 2010, le autorità tedesche hanno inoltre notificato alla Commissione di aver modificato sia gli atti di incarico per RBG e BMS sia il nuovo sistema di finanziamento del VRR, onde renderli conformi al regolamento (CE) n. 1370/2007.
2. LE PARTI
(9)
Il VRR è stato istituito congiuntamente da diversi comuni e distretti della regione geografica del Rhein-Ruhr per assolvere ai compiti di progettazione e organizzazione di servizi di trasporto pubblico locale di passeggeri che incombono loro ed erogare compensazioni per la fornitura di servizi di trasporto pubblico. Il VRR è costituito da due enti di diritto pubblico giuridicamente separati, lo «Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr» (in appresso «ZV VRR») (6) e il «Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR» (in appresso «Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR») (7).
(10)
Lo ZV VRR è autorizzato a prelevare contributi dai comuni e dai distretti che ne fanno parte, allo scopo di finanziare le compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico. La base giuridica di detto prelievo sono gli articoli 19 e 20 dello statuto dello SV VRR del 21 giugno 2006, nella versione del 10 dicembre 2008 (Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, in appresso lo «statuto dello ZVRR») (8).
(11)
Le imprese RGB (9) e BSM (10), presunte beneficiarie dell’aiuto in oggetto, operano nel settore del trasporto pubblico locale (autobus, tram e treno) nella regione di Düsseldorf. Le loro linee fanno parte della rete dei trasporti pubblici del VRR.
(12)
RGB e BSM servono le linee del trasporto pubblico locale di passeggeri in virtù delle autorizzazioni rilasciate loro dall’amministrazione distrettuale di Düsseldorf (Bezirksregierung Düsseldorf) ai sensi della legge sul trasporto delle persone (Personenbeförderungsgesetz, in appresso «PbefG»), in particolare del suo articolo 13. L’impresa cui è rilasciata l’autorizzazione ottiene il diritto esclusivo di servire una determinata linea; in contropartita essa deve fornire servizi locali di trasporto pubblico nel rispetto delle condizioni previste dall’autorizzazione, soprattutto per quando riguarda la frequenza dei servizi, i chilometri serviti e altri parametri qualitativi.
3. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO
3.1. TITOLO, BILANCIO E DURATA
(13)
Titolo: Sostegno finanziario a favore di BSM e RBG.
(14)
Il bilancio annuo ammonta a un importo compreso tra […] (11) e […] milioni di EUR a favore di BSM e tra […] e […] milioni di EUR per RBG. Il bilancio per le compensazioni è costituito da fondi pubblici, ai sensi degli orientamenti sul finanziamento e dell’accordo di controllo e di trasferimento di utili. Gli orientamenti sul finanziamento e l’accordo di controllo e trasferimento di utili sono in vigore a tempo indeterminato.
3.2. BENEFICIARI E OBIETTIVO DELL’AIUTO
(15)
Beneficiarie delle compensazioni in questione sono le due imprese RBG e BSM.
(16)
Obiettivo dell’aiuto è fornire alla popolazione servizi adeguati di trasporto pubblico locale. In forza dell’articolo 4 dello statuto dello ZV VRR, la cooperazione tra il Land Nordrhein-Westfalen, il VRR e le imprese di trasporti persegue lo scopo di rendere più attraente il servizio di trasporto pubblico locale grazie a una programmazione e gestione integrate dei servizi forniti, a tariffe uniformi interessanti per gli utenti, a un’informazione coerente dei viaggiatori nonché andando incontro alle esigenze dei disabili.
4. MOTIVI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
4.1. OGGETTO DEL PROCEDIMENTO
(17)
La decisione relativa all’avvio del procedimento riguarda unicamente le compensazioni a favore di RBG e BSM erogate sulla base del «nuovo sistema di finanziamento», istituito in forza della decisione del VRR del 28 giugno 2005, e concernenti gli obblighi di servizio pubblico relativi ai servizi di trasporto locale mediante autobus e tram. Anche la presente decisione definitiva riguarda pertanto solo dette compensazioni a favore di RBG e BSM.
4.2. Il «NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO»
(18)
Nella sua decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione individuava due pacchetti di misure di finanziamento a favore di RBG e di BSM, ovvero:
-
finanziamento da parte di VRR di imprese di trasporti nella regione geografica Rhein-Ruhr, tra cui RBG e BSM,
-
sovvenzioni incrociate a favore di RBG e di BSM erogate dalle società comunali di holding delle città di Düsseldorf e di Monheim.
(19)
La base giuridica di entrambi i pacchetti di misure sono gli orientamenti per il finanziamento del trasporto pubblico nel VRR (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, in appresso «gli orientamenti sul finanziamento») e i relativi allegati (12).
(20)
La base giuridica per il secondo pacchetto di misure comprende anche gli accordi bilaterali tra RBG o BSM e le società di holding dei comuni di Düsseldorf e di Monheim.
4.2.1. FINANZIAMENTI DI VRR A FAVORE DI RBG E BSM
(21)
VRR finanzia le imprese che forniscono servizi di trasporto pubblico nella sua regione, allo scopo di coprire una parte dei loro costi. Con la decisione del 28 giugno 2005, il sistema di finanziamento in vigore dal 1990 (il «vecchio sistema di finanziamento») è stato sostituito da un nuovo sistema significativamente modificato (il «nuovo sistema di finanziamento»).
(22)
L’ultima modifica al nuovo sistema di finanziamento è stata apportata il 10 settembre 2009 nella prospettiva dell’entrata in vigore, il 3 dicembre 2009, del regolamento n. 1370/2007.
(23)
La riforma del 28 giugno 2005 intendeva rendere conforme il sistema di finanziamento del VRR alla sentenza emessa nel caso Altmark (13). Le sezioni da 5.4.2 a 5.4.5 degli orientamenti sul finanziamento illustrano le modalità di applicazione della sentenza Altmark in relazione soprattutto al suo quarto criterio. Ai sensi della sezione 5.4.3 l’importo della sovvenzione è stabilito sulla base dell’analisi dei costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico pertinenti. Conformemente alla sezione 5.4.4 il VRR, sulla base di detta analisi, determina ogni anno i parametri per il calcolo delle compensazioni relative a ciascuna delle quattro categorie descritte in appresso; all’allegato 9 degli orientamenti sul finanziamento è definito il metodo per aggiornare (ovvero indicizzare) tali parametri. Conformemente alla sezione 5.4.5, gli importi compensativi per le singole imprese sono limitati ai costi dimostrabili sorti per adempiere gli obblighi di servizio pubblico e i parametri per il calcolo della compensazione sottostanno a rotazione al controllo di revisori contabili.
(24)
Il nuovo sistema di finanziamento viene esaurientemente descritto negli orientamenti per il finanziamento e nei relativi allegati.
(25)
Ai sensi della sezione 2.1 degli orientamenti per il finanziamento VRR finanzia l’adempimento di obblighi di servizio pubblico nella regione geografica di competenza. Alle sezioni da 2.2.1 a 2.2.4 sono definite quattro categorie di costi finanziabili dal VRR. Tali categorie sono illustrate più nel dettaglio all’allegato 1 degli orientamenti. Le quattro categorie sono le seguenti (le abbreviazioni riportate corrispondono alla numerazione delle categorie di costi degli orientamenti sul finanziamento):
(26)
a)
fornitura di infrastruttura (Infrastrukturvorhaltung, in appresso «categoria di costi 1»): questa categoria comprende i costi per la costruzione e la manutenzione di impianti fissi e i relativi sistemi di sicurezza e di navigazione. Il concetto di «infrastruttura» comprende i binari del tram, le corsie preferenziali degli autobus, i nodi di scambio modale, le fermate degli autobus, le stazioni, i garage e le officine, i sistemi di sicurezza e di navigazione. In questa categoria sono compresi inoltre i costi per il personale addetto a tali mansioni;
(27)
b)
i compiti di gestione e di marketing imposti dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Regie- und Vertriebsaufgaben, in appresso «categoria di costi 2»): questa categoria comprende tutti i costi supplementari che imcombono alle imprese di trasporti in virtù della loro appartenenza al VRR. Tali costi sono legati alla gestione centralizzata delle attività di programmazione, coordinamento, marketing e gestione finanziaria, distribuzione e controllo delle prestazioni richieste;
(28)
c)
norme qualitative per i veicoli definite dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Fahrzeugqualitätsstandards, in appresso «categoria di costi 3»): questa categoria comprende tutti i costi supplementari che insorgono a causa delle norme qualitative previste per i veicoli. Le imprese di trasporti possono chiedere il rimborso dei costi supplementari per l’acquisto di veicoli climatizzati, con videosorveglianza, pianale ribassato, motore a gas, elevatore per l’accesso dei disabili o motore maggiormente ecocompatibile;
(29)
d)
servizi di trasporto supplementari o altri servizi connessi alle prestazioni richieste dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Verkehrsmehr- oder Andersleistungen im Betriebsbereich). Questa categoria si suddivide in tre sottocategorie:
I)
costi supplementari generati dall’obbligo imposto direttamente dall’autorità competente o dal VRR, di fornire servizi non lucrativi in orari di minor traffico (in appresso «categoria di costi 4a»);
II)
obblighi sociopolitici connessi alle condizioni imposte dall’azionista (14) («in appresso categoria di costi 4b»);
III)
condizioni relative alle attività o al sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR, giustificate singolarmente e che comportano svantaggi economici (in appresso «categoria di costi 4c»).
(30)
A norma degli orientamenti sul finanziamento le imprese di trasporti pubblici possono chiedere una compensazione per la fornitura di servizi di trasporto pubblico. Alla domanda deve essere allegata la documentazione di cui alle sezioni 5, 7 e 8 degli orientamenti sul finanziamento, tra cui il calcolo dei costi per la fornitura degli obblighi di servizio pubblico e le informazioni circa eventuali finanziamenti erogati da altri organismi. Le società di trasporto devono inoltrare la domanda di compensazione entro il 31 ottobre dell’anno che precede l’anno per il quale richiedono la compensazione degli obblighi di servizio pubblico.
(31)
Sulla base delle informazioni trasmesse dalle imprese di trasporti in conformità alla sezione 5.4.2 e all’allegato 2 degli orientamenti sul finanziamento, il VRR calcola le compensazioni, che devono essere conformi ai costi che un’impresa media gestita in modo efficiente sosterrebbe per adempiere ai medesimi obblighi. Il VRR adotta quindi una decisione di finanziamento. Questa decisione giuridicamente vincolante conferma l’incarico e fissa le compensazioni per ciascuna delle 4 categorie di costi. Alla fine di ogni anno la società di trasporto pubblico deve notificare gli introiti e i costi relativi all’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Il VRR controlla i dati presentati. Viene infine adottata una seconda decisione giuridicamente vincolante che fissa l’importo esatto della compensazione da versare alla società.
4.2.2. FINANZIAMENTI A FAVORE DI RBG E BSM MEDIANTE SOVVENZIONI INCROCIATE
(32)
Lo statuto dello ZV VRR prevede la possibilità che i comuni e i distretti proprietari di una società di trasporto eroghino direttamente a quest’ultima la compensazione e detraggano l’importo corrispondente dai contributi che devono versare allo ZV VRR.
(33)
L’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR prevede 5 modalità diverse per effettuare tali pagamenti diretti:
-
contribuzioni volontarie dirette o indirette del comune o del distretto, compresi i dividenti delle azioni che la città o il distretto investono nelle imprese di trasporto,
-
pagamenti volontari di terzi,
-
sovvenzioni incrociate sotto forma di contratti di suddivisione dei ricavi, qualora l’impresa di trasporti faccia parte di una società di holding e le sue perdite siano coperte dai ricavi di altre imprese, come le società di servizi pubblici,
-
distribuzione degli utili di imprese delle quali l’impresa di trasporti detiene quote o azioni,
-
differenza tra l’allocazione e il disavanzo totale dell’impresa di trasporti.
(34)
Gli importi erogati ai sensi dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR sono presi in conto nel calcolo della compensazione che il VRR eroga all’impresa di trasporto. A norma della sezione 8 degli orientamenti sul finanziamento, la domanda di finanziamento di un’impresa è respinta se l’azionista (comunale) ha fatto uso di una o più opzioni di cui all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR. L’importo corrispondente è detratto dai pagamenti ai quali l’impresa di trasporti ha diritto ai sensi degli orientamenti sul finanziamento.
(35)
Sia il comune di Düsseldorf che il comune di Monheim hanno fatto uso della possibilità di cui all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR e hanno sottoscritto contratti con RBG e BSM. Detti contratti sono illustrati nei considerando sottostanti.
(36)
Le presunte sovvenzioni incrociate erogate da Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH a favore di RBG: secondo le informazioni trasmesse in un primo momento dall’autore della denuncia, ricorrendo ad accordi di controllo e di trasferimento Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH verserebbe i ricavi delle sue holding redditizie (Stadtwerke Düsseldorf AG und Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH) alle sue controllate deficitarie (RBG e Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH).
(37)
Le presunte sovvenzioni incrociate erogate dal comune di Düsseldorf a favore di RGB: sulla base delle informazioni trasmesse dall’autore iniziale della denuncia, la Commissione ha esaminato le sovvenzioni dirette che il comune di Düsseldorf ha erogato a RBG. Dette sovvenzioni provengono, a quanto pare, dai dividendi versati alla città di Düsseldorf per la quota della RWE AG che essa detiene, e che sono pari allo 1,1 % del capitale totale.
(38)
Pagamenti annui erogati da Düsseldorf a favore di RBG: nella sua risposta alla decisione di avvio del procedimento, la Germania ha affermato che non è mai esistito un accordo di controllo e di trasferimento di utili tra Stadtwerke Düsseldorf AG e Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (dal 18 giugno 2007: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, in appresso «società di holding»). La società di holding ha tuttavia effettuato pagamenti annui a favore di RGB per assolvere obblighi di servizio pubblico; il VRR tiene conto di tali pagamenti ai fini del calcolo delle compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico. La Germania ha inoltre affermato che i dividendi delle azioni RWE sono versati al comune e non a RBG.
(39)
Le sovvenzioni incrociate a favore di BSM: secondo le informazioni trasmesse dall’autore della denuncia iniziale, i ricavi di quest’ultima impresa servono a compensare il disavanzo annuo di BSM in virtù di un accordo tra Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH e Elektrizitätswerken der Stadt Monheim GmbH. BSM è una controllata al 100 % di Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
Nella sua risposta all’avvio del procedimento, la Germania ha dichiarato che il 27 ottobre 1987 è stato concluso un accordo di controllo e di trasferimento di utili tra BSM e Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, accordo entrato in vigore il 1o gennaio 1988. In virtù dell’articolo 4, primo comma di detto accordo, la totalità dei ricavi di BSM viene trasferita a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, la quale, da parte sua, compensa il disavanzo totale di BSM.
4.3. DUBBI DELLA COMMISSIONE IN MERITO ALLE COMPENSAZIONI EROGATE A RBG E A BSM SULLA BASE DEL «NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO»
4.3.1. SUSSISTENZA DI AIUTI DI STATO
(41)
Nella decisione d’avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione ha concluso, in merito alla sussistenza di un aiuto di Stato, che le due misure in questione fanno uso di risorse statali e che sono quindi imputabili allo Stato.
(42)
Nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione ha osservato che, secondo la Germania, le misure in oggetto non concedono un vantaggio economico selettivo, poiché tutti e quattro i criteri definiti nella causa Altmark sono rispettati e le misure di finanziamento non falsano la concorrenza né incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Al riguardo, sulla base delle informazioni trasmesse dalla Germania nel corso delle indagini preliminari, la Commissione ha tuttavia espresso i dubbi riportati in appresso.
(43)
In merito al primo criterio Altmark, la Commissione è giunta in via provvisoria alla conclusione che alle imprese operanti nel VRR era stato imposto un obbligo di servizio pubblico in virtù dell’autorizzazione, concessa dall’amministrazione regionale competente, di servire una linea di autobus e di tram.
(44)
In merito al secondo criterio Altmark, la Commissione ha messo in dubbio il fatto che tutte e quattro le categorie di costi prevedessero effettivamente obblighi di servizio pubblico e che tali obblighi fossero stati definiti in modo chiaro. Né era chiaro, se almeno una parte dei costi delle misure in questione non potesse essere sostenuta dalle imprese interessate, nel loro proprio interesse commerciale, e potesse pertanto essere coperta unicamente dal ricavato della vendita dei titoli di trasporto. La Commissione ha inoltre osservato che la Germania non aveva fornito informazioni dettagliate in merito ai parametri e al metodo di calcolo delle compensazioni.
(45)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione non è stata in grado di escludere che la compensazione fosse superiore all’importo necessario per coprire in tutto o in parte i costi necessari per adempiere gli obblighi di servizio pubblico (terzo criterio Altmark).
(46)
Poiché le autorizzazioni per le imprese di trasporti nell’ambito del VRR sono state concesse direttamente senza procedura di appalto pubblico, la Commissione dubitava che fosse stato rispettato il quarto criterio Altmark. La Commissione non disponeva infatti di informazioni sufficienti per valutare se, sulla base dei costi medi, tutte le compensazioni calcolate dalle imprese finanziate dal VRR fossero in linea con i costi che deve sostenere un’impresa gestita in modo efficiente e dotata di mezzi di trasporto.
(47)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha ritenuto che il finanziamento delle misure in oggetto potesse incidere sugli scambi tra gli Stati membri e potesse falsare o minacciare di falsare la concorrenza.
4.3.2. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(48)
Poiché la Commissione non era riuscita ad escludere la presenza di un aiuto di Stato, ne ha esaminato l’eventuale compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 93 del TFUE.
(49)
Stando alla sentenza Altmark, l’articolo 93 del TFUE è applicabile non direttamente, ma solo in virtù delle tre decisioni del Consiglio adottate sulla sua base (16). Il regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, relativo all’azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (17) e il regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (18) costituiscono pertanto il quadro giuridico pertinente per valutare la compatibilità degli obblighi di servizio pubblico con il mercato interno.
(50)
Nella decisione di avvio, la Commissione è partita dal presupposto che la Germania avesse escluso i servizi in questione dal campo di applicazione del regolamento (CEE) n. 1191/69 e che pertanto l’unico quadro giuridico applicabile fosse il regolamento (CC) n. 1107/70.
(51)
Riguardo alla compatibilità dell’aiuto con gli articoli 3, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1170/70, la Commissione dubitava che gli obblighi, per i quali BSM e RBG ottengono compensazioni, siano obblighi di servizio pubblico e che gli importi erogati corrispondano ai costi generati da tali obblighi.
5. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA (19)
5.1. OGGETTO DEL PROCEDIMENTO
(52)
La Germania ha innanzitutto trasmesso informazioni generali sull’attuazione del nuovo sistema di finanziamento, ricordando in particolare che il vecchio sistema di finanziamento è rimasto in vigore fino al 31 dicembre 2005. Il nuovo sistema, adottato il 28 giugno 2005, è entrato in vigore il 1o gennaio 2006.
(53)
La Germania ha sottolineato che la denuncia all’origine del procedimento in corso è stata trasmessa dal comune di Langenfeld con lettera datata 27 gennaio 1999 e rinnovata con lettera del 21 gennaio 2004. Secondo la Germania, il procedimento della Commissione dovrebbe pertanto riguardare solo il vecchio sistema di finanziamento, che è rimasto in vigore fino alla fine del 2005. La Germania esprime dubbi circa la decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale in relazione al nuovo sistema di finanziamento. Osserva che la Commissione, in mancanza di una denuncia riguardante nello specifico il nuovo sistema di finanziamento in vigore dal 2006, non ha effettuato una valutazione preliminare sufficientemente dettagliata, non dando così alle autorità tedesche la possibilità di esprimersi su questioni che necessitano un chiarimento.
5.2. IL NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO IN VIGORE DAL 2006
(54)
Stando alla Germania, il nuovo sistema di finanziamento è tale da garantire il rispetto dei quattro criteri Altmark. A tal fine, il calcolo delle compensazioni tiene conto di tutti i flussi finanziari (pagamenti diretti e sovvenzioni incrociate), erogati dal VRR per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico.
5.3. DEFINIZIONE DI OBBLIGO DI SERVIZIO PUBBLICO (PRIMO CRITERIO ALTMARK)
(55)
La Germania ha presentato osservazioni in merito ai dubbi espressi dalla Commissione sulla definizione degli obblighi di servizio pubblico e sull’atto di incarico (considerando 61 della decisione di avvio del procedimento) nonché sulle categorie di costi 1, 2, 3 e 4 (considerando da 62 a 71 della medesima decisione).
5.3.1. L’ATTO D’INCARICO
(56)
In merito al vincolo delle società di trasporto di adempiere effettivamente obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti, la Germania precisa che le autorizzazioni (20) concesse ai sensi della legge sul trasporto delle persone (PbefG) per servire linee di autobus e di tram non costituiscono l’unica base giuridica applicabile. Inoltre, detti obblighi di servizio pubblico sono ulteriormente precisati nel piano dei servizi locali di trasporto (Nahverkehrsplan) (21) ossia, per un periodo transitorio successivo all’entrata in vigore del «nuovo sistema di finanziamento» (22), nelle decisioni in materia dei consigli comunali e distrettuali e nelle relative decisioni di finanziamento emesse dal VRR sulla base degli orientamenti sul finanziamento. L’assegnazione degli obblighi di servizio pubblico è effettuata con un atto d’incarico che prevede tre fasi (l’autorizzazione, il piano dei servizi dei trasporti locali e la decisione di finanziamento del VRR conformemente ai propri orientamenti per il finanziamento).
(57)
Il consiglio comunale di Düsseldorf ha autorizzato il nuovo sistema di finanziamento del VRR per RBG con decisione del 15 dicembre 2005. In forza di tale decisione il piano dei servizi locali di trasporto del comune di Düsseldorf si basa anche sugli orientamenti sul finanziamento, integrati nel nuovo sistema di finanziamento. Il piano di servizi dei trasporti locali 2002-2007 è stato adottato dal consiglio comunale di Düsseldorf il 20 marzo 2003. RGB è inoltre tenuta a rispettare i piani dei servizi locali di trasporto dei comuni e dei distretti limitrofi (Rhein-Kreis a Neuss, comune di Neuss, Kreis Mettmann). Detti piani dei servizi locali di trasporto prevedono disposizioni relative alla rete che RBG deve mettere a disposizione (servizi e infrastrutture). Nel quadro della legge sul trasporto delle persone (PbefG) sono state concesse autorizzazioni a RBG per le linee di bus e di tram (di superficie e sotterranee) da essa gestite.
(58)
Il consiglio comunale di Monheim e il consiglio distrettuale di Mettmann hanno autorizzato il nuovo sistema di finanziamento del VRR per BSM con decisioni rispettivamente del 10 novembre 2005 e del 19 dicembre 2005. L’ultima decisione prevede inoltre che il piano dei servizi locali di trasporto per il distretto di Mettmann (23) debba essere adeguato al nuovo sistema di finanziamento. Il piano dei servizi locali di trasporto del distretto di Mettmann prevede disposizioni riguardanti la rete che deve essere messa a disposizione da BSM (servizi e infrastrutture). In forza della legge sul trasporto delle persone (PbefG) sono state concesse a BSM autorizzazioni per le linee di autobus da essa servite.
5.3.2. CATEGORIA DI COSTI 1: FORNITURA DELL’INFRASTRUTTURA (INFRASTRUKTURVORHALTUNG)
(59)
La Germania precisa che l’impresa deve essere dotata di autoveicoli per la fornitura dei servizi di trasporto pubblico. In Germania e in tutti gli altri Stati membri l’infrastruttura utilizzata per effettuare i servizi di trasporto pubblico è di norma messa a disposizione dallo Stato. Pertanto, secondo le autorità tedesche, mettendo a disposizione l’infrastruttura non viene concesso un vantaggio economico alle aziende in questione. La Germania sottolinea altresì che il VRR finanzia solo la manutenzione, ma non la costruzione dell’infrastruttura. Inoltre il VRR non finanzia la totalità dei di costi di manutenzione, ma solo i costi fissi (i costi variabili, legati all’uso dell’infrastruttura, non sono compensati). La Germania effettua un’analisi degli oneri supplementari generati dagli obblighi di servizio pubblico che tiene conto di diversi criteri, in particolare dell’utilizzazione della capacità dell’infrastruttura. Gli introiti generati dall’utilizzazione dell’infrastruttura (ad esempio la pubblicità) sono stati detratti dal calcolo dei costi supplementari.
(60)
Ai sensi della legge sul trasporto delle persone (PbefG) e delle sue disposizioni di attuazione (24), RBG e BSM hanno l’obbligo di mantenere agibile, secondo determinati standard qualitativi, l’infrastruttura necessaria per assicurare i servizi di trasporto per i quali hanno ottenuto l’autorizzazione (soprattutto l’equipaggiamento delle fermate). Oltre alle richiamate disposizioni, entrambe le imprese devono soddisfare alcuni requisiti supplementari previsti sia dagli orientamenti del VRR in merito all’equipaggiamento delle fermate (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) sia dai relativi piani dei servizi locali di trasporto. Per RBG, ciò riguarda ad esempio un sistema dinamico di informazione dei passeggeri in 192 fermate e un sistema di controllo computerizzato. I requisiti supplementari per BSM riguardano la sicurezza, l’informazione alle fermate, il comfort e la pulizia.
5.3.3. CATEGORIA DI COSTI 2: COMPITI DI GESTIONE E DI MARKETING IMPOSTI DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE REGIE- UND VERTRIEBSMEHRKOSTEN)
(61)
Le autorità tedesche forniscono ulteriori precisazioni in merito a questa categoria di costi nella quale figurano in particolare i costi legati ad attività gestionali e di marketing (ad esempio sostegno alla sottoscrizione di abbonamenti, aree di sosta «park & ride» per i pendolari e promozione dell’iniziativa, sostegno agli organizzatori di grandi eventi, call center) nonché in merito alla distribuzione degli introiti e ad altre attività di coordinamento. In questa categoria di costi le entrate attribuibili vengono detratte onde calcolare i costi relativi agli oneri supplementari imposti dalle autorità pubbliche.
(62)
Questa categoria non sottostà a norme giuridiche. RGB e BSM devono svolgere le attività di cui sopra nell’ambito di un accordo di cooperazione e di un accordo sulla distribuzione degli introiti, stipulati con il VRR e che costituiscono il prerequisito per la loro partecipazione al sistema di finanziamento del VRR. Gli orientamenti in materia di accordi di cooperazione contengono indicazioni in merito alle suddette attività. Secondo il piano dei servizi dei trasporti locali, RBG e BSM devono inoltre soddisfare altre condizioni riguardanti la categoria in questione. Le relative decisione del VRR costituiscono l’ultima fase dell’atto d’incarico.
5.3.4. CATEGORIA DI COSTI 3: NORME QUALITATIVE PER I VEICOLI DEFINITE DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE FAHRZEUGQUALITÄTS-STANDARDS)
(63)
Stando alle precisazioni delle autorità tedesche, i costi supplementari connessi alle norme qualitative per i veicoli sono generati dal rispetto dei requisiti fissati dal VRR e/o dalle autorità locali. Tali requisiti riguardano ad esempio l’uso di veicoli con una ecocompatibilità superiore a quella prevista dalla legge, di veicoli climatizzati o di veicoli a pianale ribassato. Detti requisiti possono essere imposti per tutta l’area del VRR o, a livello locale, dai comuni o dai distretti interessati. Per calcolare gli oneri supplementari per le imprese di trasporto locale si applicano i medesimi principi delle categorie precedenti.
(64)
Il piano dei servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf impone a RBG di investire in veicoli a pianale ribassato e in veicoli particolarmente ecocompatibili. Il consiglio comunale di Düsseldorf ha inoltre imposto a RBG di installare filtri del particolato diesel nei veicoli utilizzati. Il piano di servizi dei trasporto locali del distretto di Mettmann prevede che BSM investa in veicoli a pianale ribassato.
5.3.5. CATEGORIA DI COSTI 4: SERVIZI DI TRASPORTO SUPPLEMENTARI O ALTRI SERVIZI CONNESSI ALLE ATTIVITÀ IMPOSTE DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE VERKEHRSMEHR- ODER ANDERSLEISTUNGEN IM BETRIEBSBEREICH)
(65)
Le autorità tedesche precisano che questa categoria è articolata tre sottocategorie chiaramente definite:
(66)
i)
categoria di costi 4a: costi supplementari di servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti: la Germania ha spiegato che i servizi di trasporto pubblico forniti nelle ore di minor traffico (25) su richiesta delle autorità competenti non sono redditizi. Questi servizi sono tuttavia imposti della autorità (VRR, comuni e i distretti interessati) per motivi di accessibilità ai servizi di trasporto. L’obbligo di RBG di fornire servizi di trasporto in ore di minor traffico è previsto dai piani di servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf, del distretto di Rhein-Kreise a Neuss e del distretto di Mettmann. Nel quadro delle autorizzazioni concesse e del piano di servizi dei trasporti locali, BSM è tenuta a prestare servizi di trasporto nelle ore di minor traffico. La decisione di finanziamento del VRR costituisce l’ultima fase dell’atto d’incarico.
(67)
ii)
categoria di costi 4b: obblighi sociopolitici connessi alle condizioni imposte dall’azionista (Sozialpolitische Verpflichtungen im Betriebsbereich - Vorgaben des Anteilseigners): per questa categoria, la Germania ha specificato che RBG e BSM sono tenute ad applicare l’accordo collettivo negoziato con l’organizzazione municipale dei lavoratori della Renania settentrionale - Vestfalia (Kommunalen Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen), a cui corrispondono retribuzioni mediamente superiori. In virtù degli accordi collettivi, a cui di norma le imprese private non partecipano, le imprese comunali sono inoltre tenute ad attivare un’assicurazione pensionistica aziendale o a contribuirvi (betriebliche Altersversorgung). In virtù della sua adesione al fondo pensionistico integrativo (pubblico), RBG deve versare i contributi per i suoi dipendenti in tale fondo. Anche BSM è tenuta ad offrire un fondo pensionistico aziendale in virtù di un determinato accordo collettivo. Questi costi vengono calcolati come la differenza tra la tabella delle retribuzioni di riferimento (ovvero la tabella TV-N, V grado, 2o scatto, utilizzata di norma dalle imprese private e riportata nel contratto collettivo) e la retribuzione effettiva, inclusi i costi supplementari per il fondo pensionistico aziendale.
(68)
iii)
categorie di costo 4c: altre condizioni relative alle attività o al sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR, giustificate individualmente e che comportano svantaggi economici (Sonstige Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingte Vorgaben - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben - gemäß individuellem Nachweis, die zu wirtschaftlichen Nachteilen führen): la Germania precisa al riguardo che si tratta di una categoria aperta per la quale, sulla base di prove concrete, può essere concessa una compensazione per svantaggi economici dovuti all’adempimento di determinate condizioni o attività imposte dal sistema di servizi pubblici di trasporto locale (ad esempio determinati requisiti ambientali o l’offerta di servizi supplementari in occasione di grandi eventi). La Germania afferma che simili condizioni non vigono per RBG e BSM.
5.4. PARAMETRI PER IL CALCOLO DELLE COMPENSAZIONI (SECONDO CRITERIO ALTMARK)
(69)
Nelle loro osservazioni le autorità tedesche hanno innanzitutto spiegato il procedimento utilizzato per determinare i parametri per il calcolo delle compensazioni, fornendo informazioni al riguardo.
(70)
Le autorità tedesche utilizzano parametri diversi per il calcolo delle compensazioni a seconda della categoria di costi.
(71)
Riguardo alla fornitura di infrastruttura (categoria di costi 1), la Germania precisa che il VRR, per ogni area da servire (Bedienungsgebiet) e ogni settore della rete (Betriebszweig) si basa su un determinato importo per chilometro di binario o di strada come parametro per il calcolo della compensazione.
(72)
Riguardo ai compiti di gestione e di marketing imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti (categoria di costi 2), stando alle informazioni della Germania per il calcolo della compensazione il VRR si basa su un determinato importo relativo all’introito netto delle vendite dei titoli di viaggio che varia a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(73)
Riguardo alle norme qualitative per i veicoli, fissati dal VRR o dalle autorità locali competenti, (categoria di costi 3), la Germania precisa che il parametro per il calcolo della compensazione, a seconda dell’area servita e del settore della rete, si riferisce al costo di un veicolo standard che rispetti le norme minime di qualità.
(74)
Per i servizi di trasporto supplementari e altri servizi connessi alle attività richieste dal VRR o dalle autorità competenti locali (categoria di costi 4), la Germania individua tre sottocategorie.
(75)
Riguardo alla prima categoria (costi supplementari dei servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti - categoria di costi 4a), per il calcolo della compensazione il VRR fa uso di un parametro che si basa sulla differenza tra il ricavo marginale e il costo marginale per chilometro. Tale parametro differisce a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(76)
Il parametro concernente la seconda sottocategoria è un importo ricavato dal confronto tra le retribuzioni superiori e le disposizioni di un determinato contratto collettivo («TV-N, grado V, scatto 2») (categoria di costi 4b), che presenta tariffe salariali molto simili. Sulla base di questo parametro viene determinato l’importo per autista, a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(77)
Infine, secondo le informazioni fornite dalla Germania, altri obblighi connessi con le attività o con le peculiarità del sistema imposto dalle autorità competenti o dal VRR, che risultano giustificati nello specifico e comportano uno svantaggio economico (categoria di costi 4c), sono sempre calcolati individualmente, a patto che siano debitamente documentati.
5.5. NESSUNA SOVRACOMPENSAZIONE (TERZO CRITERIO ALTMARK)
(78)
La Germania ha spiegato che tutte le imprese di trasporti nel VRR devono presentare ogni anno una relazione sui costi e sull’impiego dei fondi, onde dimostrare che non è verificata sovracompensazione in relazione agli obblighi di servizio pubblico.
(79)
Tali relazioni devono indicare i costi reali generati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico (spese meno entrate), la cui correttezza e completezza sono poi controllate da un revisore dei conti e dal VRR. Qualora, sulla base di detta relazione, il VRR rilevi sovracompensazioni, la Germania ne predispone il recupero.
(80)
Riguardo al recupero occorre distinguere tra compensazioni erogate dal VRR sulla base di un atto amministrativo e compensazioni dirette erogate all’impresa di trasporti sulla base dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR.
(81)
Nel primo caso l’atto amministrativo è detto «decisione positiva di finanziamento» (positiver Finanzierungsbescheid) in conformità agli orientamenti sul finanziamento. Ai sensi della sezione 7.4.1 di detti orientamenti, lo stesso VRR dispone il recupero delle sovracompensazioni.
(82)
Nel secondo caso il VRR emette dapprima una «decisione negativa di finanziamento» (ablehnender Finanzierungsbescheid), conformemente alla sezione 7.4 degli orientamenti sul finanziamento, o una dichiarazione vincolante relativa all’importo autorizzato delle compensazioni. In questo caso la sezione 8.3 degli orientamenti sul finanziamento prevede che il VRR informi il comune o il distretto, proprietario dell’impresa di trasporti, in merito all’obbligo di recuperare le sovracompensazioni.
5.6. IMPRESA DI TRASPORTI MEDIA, GESTITA IN MODO EFFICIENTE E ADEGUATAMENTE DOTATA DI MEZZI DI TRASPORTO (QUARTO CRITERIO ALTMARK)
(83)
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Germania afferma di aver tenuto conto di tutte le informazioni disponibili fornite da imprese di trasporti pubbliche e private, operanti all’interno e all’esterno del territorio del VRR, per definire i parametri per il calcolo della compensazione per la fornitura di servizi pubblici. Coadiuvato dal proprio esperto/revisore dei conti (la società Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH, in appresso «IVT»), il VRR ha definito i costi (ovvero i dati di previsione, Soll-Daten) che un’impresa media e gestita in modo efficiente sosterrebbe per assolvere a tutti gli obblighi di servizio pubblico concernenti le prime tre categorie. IVT dispone di dati comparativi relativi a un gran numero di imprese di trasporti con sede in Germania e in Austria provenienti da un’analisi comparata. Il VRR ha adeguato i dati di previsione tenendo conto di determinate peculiarità (ad esempio regionali). I dati di previsione per la quarta categoria sono stati individuati sulla base di determinati dati di mercato regionali.
(84)
Il VRR ha infine indicato un margine per i prezzi di mercato medi relativi alle singole categorie. Questi dati di previsione sono stati determinati per il 2003 e aggiornati in base a un indice conforme all’allegato 9 degli orientamenti sul finanziamento (disposizioni relative all’aggiornamento dei costi).
(85)
Secondo la Germania, il fatto che un’impresa assolva a un obbligo di servizio pubblico (ad esempio retribuendo meglio i propri dipendenti a seguito di decisioni di ordine socio-politico) non consente assolutamente di concludere che essa non sia gestita bene.
5.7. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA E INCIDENZA SUGLI SCAMBI TRA STATI MEMBRI
(86)
Secondo la Germania, il finanziamento pubblico per i costi di mantenimento dell’infrastruttura non incide sugli scambi tra gli Stati membri, poiché tale infrastruttura è utilizzata esclusivamente dai beneficiari degli aiuti. Inoltre, la Germania osserva che il finanziamento dei costi di mantenimento non riguarda un mercato particolare, aperto alla concorrenza, ovvero il mercato regionale locale dei trasporti, poiché il sistema di finanziamento del VRR impedisce che i finanziamenti erogati per i costi relativi al mantenimento dell’infrastruttura (laddove il mercato sia chiuso alla concorrenza) siano utilizzati dalle imprese in un mercato aperto alla concorrenza. Inoltre le imprese di trasporti pubblici devono tenere registrazioni contabili separate per le singole categorie di costo.
5.8. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(87)
Dato che, a suo parere, non sussistono aiuti di Stato a favore di RBG o BSM, la Germania presenta osservazioni solo in merito alla compatibilità dell’aiuto presunto a favore della seconda sottocategoria della quarta categoria, ovvero agli obblighi sociopolitici in ambito aziendale connessi alle condizioni imposte dall’azionista (26). La Germania afferma che le compensazioni per le maggiori retribuzioni sono sicuramente compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
5.9. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO AI SENSI DELL’ORDINAMENTO (CE) N. 1370/2007
(88)
Poiché il regolamento (CE) n. 1370/2007 è entrato in vigore il 3 dicembre 2009, la Commissione ha chiesto alla Germania di presentare le proprie osservazioni in merito alla compatibilità con il mercato interno del «nuovo sistema di finanziamento» conformemente a detto regolamento.
(89)
In linea di principio, le autorità tedesche ritengono che la Commissione debba controllare la compatibilità del nuovo sistema di finanziamento con il mercato interno sulla base del regolamento (CE) n. 1370/2007 solo a partire dal 3 dicembre 2009.
(90)
Inoltre sostengono che il «nuovo sistema di finanziamento» - se mai costituisse un aiuto di Stato - sarebbe compatibile con le disposizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(91)
La Germania ha altresì informato la Commissione in merito ai seguenti adeguamenti del «nuovo sistema di finanziamento» che tengono conto del regolamento n. 1370/2007:
(92)
a)
assegnazione di obblighi di servizio pubblico: gli obblighi di servizio pubblico assegnati a RBG (con decisione delle autorità competenti del 25 giugno 2009) e BSM (con decisione delle autorità competenti il 26 novembre 2009) sono stati integrati in un unico contratto di servizio pubblico della durata di dieci anni.
(93)
b)
Applicazione dell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007: l’effetto finanziario netto viene calcolato conformemente alle disposizioni dell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007.
6. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALLE PARTI INTERESSATE
(94)
La Commissione ha ricevuto osservazioni solo da parte di un terzo interessato, che ha chiesto il trattamento riservato. L’autore della denuncia iniziale, la città di Langenfeld, non ha presentato osservazioni.
(95)
Il terzo interessato mette in discussione l’affermazione della Commissione secondo la quale il «vecchio sistema di finanziamento» costituirebbe un aiuto esistente.
(96)
In merito alle sovvenzioni incrociate, il terzo interessato ha affermato che si tratterebbe di una pratica nota come «kommunaler Querverbund», adottata in Germania da un gran numero di società comunali di holding che tuttavia, stando al terzo interessato, è stata messa in discussione da una sentenza della Corte federale delle finanze (Bundesfinanzhof) (27). Secondo il terzo interessato, qualora una sovvenzione incrociata di questo tipo sia effettuata mediante un accordo di controllo e di trasferimento non è possibile escludere una sovracompensazione, dato il carattere automatico del trasferimento. Il terzo interessato dubita che, in fase di applicazione pratica del sistema di finanziamento, il VRR tenga effettivamente conto delle sovvenzioni incrociate, adeguando di conseguenza i relativi importi finanziari.
(97)
Per quando riguarda il finanziamento tramite il VRR, il terzo interessato sostiene che il nuovo sistema di finanziamento del VRR, come formulato negli orientamenti sul finanziamento, non è applicato nella prassi.
(98)
Stando al terzo interessato, gli obblighi di servizio pubblico sarebbero concordati con le stesse imprese di trasporto in maniera non trasparente. Secondo il terzo interessato, un atto d’incarico in tre fasi dovrebbe soddisfare i requisiti della chiarezza allo stesso modo di un unico atto d’incarico. A suo parere, le autorizzazioni concesse a norma della legge sul trasporto delle persone (PbefG) non possono essere considerate come un’imposizione di obblighi di servizio pubblico poiché sono concesse su iniziativa dell’impresa di trasporti interessata la quale determina così anche le condizioni per la fornitura dei propri servizi. Inoltre, un’impresa di trasporti può richiedere che l’autorizzazione venga adeguata in un secondo momento. Il terzo interessato ritiene inoltre che i piani dei servizi locali di trasporto non costituiscono un adeguato atto d’incarico poiché essi non impongono obblighi di servizio pubblico, ma definiscono solo obiettivi politici in un modo estremamente generico.
(99)
In merito alla fornitura di infrastruttura, il terzo interessato afferma che gli obblighi non sono definiti con precisione e che viene solo indicato un insieme di misure che possono genericamente usufruire di finanziamenti. Egli dichiara inoltre che la maggior parte degli investimenti in questa categoria è effettuata dalle imprese di trasporto nel loro stesso interesse economico.
(100)
In merito ai compiti di gestione e di marketing imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato osserva che i compiti di gestione e di marketing che derivano dalla partecipazione a un’associazione di trasporti come il VRR sono un aspetto delle condizioni quadro economiche generali del settore. Di fatto, nessuna impresa di trasporti opera al di fuori di un’associazione di trasporto. Pertanto, secondo il terzo interessato, l’adempimento dei compiti di gestione e di marketing è un requisito necessario per ottenere l’autorizzazione che, in caso contrario, sarebbe rifiutata dalle autorità competenti. Infine, la partecipazione a un’associazione di trasporto comporta determinati vantaggi economici, come ad esempio le economie di scala.
(101)
Riguardo alle norme qualitative per i veicoli fissate dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato osserva che il nuovo sistema di finanziamento del VRR non definisce esattamente quali sono i tipi di veicolo che le imprese di trasporto acquistano nel loro proprio interesse economico.
(102)
Riguardo ai costi supplementari di servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato ritiene che tali servizi possano essere forniti a costi marginali se sono ben pianificati poiché, a suo parere, l’impresa di trasporti deve calcolare le sue richieste relativamente a veicoli e personale basandosi sulle ore di punta.
(103)
Riguardo agli obblighi sociopolitici connessi alle attività imposte dall’azionista, il terzo interessato ritiene che i maggiori costi di personale non possano essere considerati come obbligo di servizio pubblico o come servizio d’interesse economico generale poiché non sono in relazione alla fornitura dei servizi di trasporto.
(104)
In merito alle altre condizioni riguardanti le attività o il sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR giustificate singolarmente e che comportano svantaggi economici, il terzo interessato afferma che non sono da considerarsi come obblighi di servizio pubblico e che non si tratta di condizioni per le imprese di trasporto.
(105)
Per quanto riguarda il secondo criterio Altmark, il terzo interessato sottolinea che il nuovo sistema di finanziamento del VRR non prevede un sistema comune per definire i parametri relativamente alla seconda e alla terza sottocategoria della quarta categoria di obblighi di servizio pubblico nel nuovo sistema di finanziamento del VRR. Secondo il terzo interessato, i concorrenti non sono in grado di controllare la correttezza dei parametri per nessuna categoria, visto che tali parametri non sono pubblicati. Inoltre il bilancio del VRR per l’anno 2006 è stato votato solo in febbraio/marzo 2006, il che indicherebbe che i parametri per l’anno 2006 non erano stati definiti in anticipo.
(106)
In merito al terzo criterio Altmark, il terzo interessato sostiene che gli obblighi di servizio pubblico non possono essere valutati astraendo completamente dalle attività commerciali dell’impresa di trasporti. Inoltre, la sovracompensazione dovrebbe venir esaminata individualmente per ogni singola categoria. A suo parere, il nuovo sistema di finanziamento non garantisce che gli introiti rilevanti o altri vantaggi connessi agli obblighi di servizio pubblico siano tenuti in conto nelle diverse categorie. Dato il carattere automatico delle sovvenzioni incrociate, sarebbe impossibile evitare sovracompensazioni nel nuovo sistema di finanziamento del VRR.
(107)
In merito al quarto criterio Altmark, il terzo interessato sostiene di non essere in grado di esprimersi in merito all’adeguatezza del metodo di benchmarking utilizzato dal VRR sulla base delle informazioni in suo possesso. Il numero totale delle imprese di cui vengono esaminati i dati non sarebbe decisivo per stabilire se tali dati comparativi rispecchiano i costi di un impresa media gestita in modo efficiente. Più importanti a tal fine sarebbero una selezione corretta delle imprese e la corretta ponderazione dei dati provenienti da diversi tipi di impresa.
(108)
Per quanto riguarda gli effetti sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri, il terzo interessato condivide la valutazione preliminare della Commissione, secondo la quale la misura costituirebbe aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(109)
Secondo il terzo interessato nella fattispecie sarebbe applicabile il regolamento (CEE) n. 1191/69. La Germania non avrebbe fatto uso della possibilità di esentare i servizi in oggetto dal campo di applicazione di detto regolamento. Il ragionamento che ha portato il tribunale amministrativo federale (Bundesverwaltungsgericht - BvewG) a decidere in senso contrario sarebbe erroneo. A parere del terzo interessato, le misure in questione non sono conformi alle disposizioni del regolamento (CEE) n. 1196/69 e, pertanto, non sono compatibili con il mercato interno.
(110)
In generale, il terzo interessato sottolinea che il VRR non disporrebbe dei mezzi necessari per controllare l’osservanza delle disposizioni del nuovo sistema di finanziamento. Il VRR non sarebbe pertanto in grado di garantire il rispetto del quarto criterio Altmark.
(111)
Infine, soprattutto nelle osservazioni presentate da ultimo, il terzo interessato spiega nel dettaglio il modo in cui il VRR è finanziato mediante i contributi delle città e dei distretti che ne fanno parte.
7. POSIZIONE DELLA GERMANIA IN MERITO ALLE OSSERVAZIONI DEL TERZO INTERESSATO
(112)
La Germania ha innanzitutto affermato di aver messo a disposizione della Commissione tutte le informazioni necessarie e che non riteneva pertanto necessario commentare le osservazioni del terzo interessato. Tuttavia, in un secondo momento, la Germania ha preso posizione su alcune affermazioni del terzo interessato.
(113)
La Germania afferma che il bilancio del VRR non ha rilevanza ai fini dell’effettiva assegnazione degli obblighi di servizio pubblico e della definizione dei parametri. Inoltre, non esiste attualmente l’obbligo di pubblicare i dati utilizzati per definire i parametri per il calcolo delle compensazioni.
(114)
La Germania controbatte l’asserzione del terzo interessato secondo cui sarebbe possibile fornire servizi in orari di minor traffico a costi marginali. Contesta inoltre che la partecipazione a un’associazione di trasporti costituisca un requisito generico per la fornitura di servizi di trasporto pubblico.
(115)
La Germania sottolinea che gli introiti generati dall’adempimento di obblighi di servizio pubblico relativi alle diverse categorie sono effettivamente e correttamente assegnati alle singole categorie e che profitti inadeguatamente elevati sarebbero in ogni caso esaminati dal VRR.
(116)
La Germania precisa che l’imposizione di obblighi relativi a norme qualitative superiori per i veicoli si fonda sui piani dei servizi locali di trasporti, sulle decisioni dei consigli comunali e distrettuali competenti e sugli orientamenti in materia di finanziamento del VRR.
(117)
In merito alle sovvenzioni incrociate, la Germania sottolinea che il trasferimento dei guadagni e delle perdite si effettua automaticamente solo a livello contabile, ma non per quanto riguarda il pagamento effettivo.
8. PORTATA DEL PROCEDIMENTO E DELLA DECISIONE FINALE
(118)
Nel caso presente la Germania fa valere che la Commissione non è abilitata ad adottare una decisione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (28) [l’attuale articolo 108 del TFUE], in quanto la denuncia del comune di Langenfeld in origine si riferiva al vecchio sistema di finanziamento, che esula dal procedimento di indagine formale in questione.
(119)
La Commissione precisa di aver proceduto conformemente al disposto dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, che le impone di esaminare qualunque informazione disponibile su aiuti di Stato illeciti, quale che ne sia la provenienza. In aggiunta, conformemente a quanto disposto dall’articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento, essa ha proceduto a una valutazione preliminare.
(120)
Nulla vieta pertanto alla Commissione, nel caso presente, di pronunciarsi sulla conclusione del procedimento di indagine formale relativo al nuovo sistema di finanziamento. La Commissione sottolinea inoltre che l’indagine attuale non si riferisce al vecchio sistema di finanziamento.
(121)
In ordine alle sovvenzioni erogate per assolvere agli obblighi di servizio pubblico, nella sua decisione di avvio la Commissione era partita dal presupposto che il «nuovo sistema di finanziamento» fosse entrato in vigore il 28 giugno 2005, vale a dire il giorno in cui è stata adottata la decisione relativa alla sua attuazione.
(122)
Come la Germania ha tuttavia chiarito nel corso del procedimento di indagine formale, il nuovo sistema di finanziamento è entrato in vigore non con la decisione del 28 giugno 2005, ma solo dal 1o gennaio 2006.
(123)
La Commissione può quindi giungere alla conclusione che il vecchio sistema di finanziamento era in vigore fino al 31 dicembre 2005. Come essa ha già precisato nella sua decisione del 20 dicembre 2006, il vecchio sistema di finanziamento costituiva un aiuto esistente. La Commissione limita pertanto la propria valutazione al periodo decorrente dal 1o gennaio 2006.
(124)
La Germania ha notificato alla Commissione che il nuovo sistema di finanziamento è stato modificato nel settembre 2009 per tener conto dell’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007. In particolare, negli orientamenti per il finanziamento sono stati modificati l’atto di incarico e le disposizioni in materia di compensazioni.
(125)
La Commissione ritiene di non essere in grado di formarsi un’opinione definitiva circa la sussistenza di un aiuto di Stato e circa la conformità del sistema di finanziamento modificato col regolamento (CE) n. 1370/2007, senza offrire prima alle autorità tedesche la possibilità di formulare osservazioni sugli eventuali rilievi della Commissione in merito alle modifiche apportate.
(126)
Per questo motivo la Commissione limita la presente decisione alle sole compensazioni a favore di RBG e BSM, corrisposte sulla base del nuovo sistema di finanziamento e dei contratti di ripartizione dei ricavi per gli anni 2006-2009, senza prendere posizione sulle modifiche apportate agli orientamenti per il finanziamento e agli atti di incarico nel 2009, per conformarsi al regolamento (CE) n. 1370/2007. La Commissione si riserva peraltro il diritto di procedere a un riesame di dette modifiche, qualora dovessero sorgere dubbi circa la loro conformità alla disciplina dell’Unione in materia di aiuti di Stato.
9. SUSSISTENZA DI UN AIUTO DI STATO
(127)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, i quali, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
9.1. RISORSE STATALI E IMPUTABILITÀ ALLO STATO
(128)
Per valutare se siano state utilizzate risorse statali o imputabili allo Stato, occorre distinguere tra le compensazioni versate dal VRR alle imprese di trasporti sulla base degli orientamenti in materia di finanziamento, da un lato, e i pagamenti diretti alle imprese di trasporti in base all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR, dall’altro.
(129)
In ordine alle compensazioni versate dal VRR a imprese di trasporti sulla scorta degli orientamenti per il finanziamento, la Commissione rileva che il VRR è un organismo di diritto pubblico, finanziato da contributi erogati dai comuni e dai distretti che del VRR fanno parte. La Commissione giunge pertanto alla conclusione che detti contributi vengono pagati con risorse statali. Il VRR forma parte dell’amministrazione regionale. Le sue decisioni di finanziamento sono quindi a loro volta imputabili allo Stato.
(130)
In ordine ai pagamenti diretti a imprese di trasporto sulla scorta dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR, per effetto dei contratti di ripartizione dei ricavi, la Commissione rileva che tutte e cinque le opzioni previste da questa norma sono imputabili a imprese o enti pubblici.
(131)
La Commissione constata che i versamenti a favore di RBG e BSM, effettuati nel quadro degli accordi di ripartizione dei ricavi ovvero degli accordi tra azionisti, provengono a loro volta da imprese pubbliche. Il comune di Düsseldorf detiene il 100 % delle azioni nella holding della Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH e il comune di Monheim detiene il 100 % delle azioni della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Per questa ragione, quand’anche il loro status giuridico non fosse quello di enti di diritto pubblico, entrambe sono imprese pubbliche ai sensi dell’articolo 2, lettera b), della direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (29).
(132)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che i versamenti della holding della Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, non meno che della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, a favore di RBG o di BSM sono finanziati con risorse statali.
(133)
Peraltro la Corte di giustizia ha statuito altresì che, ove lo Stato sia in grado di controllare un’impresa pubblica e di esercitare un’influenza dominante sulle operazioni di quest’ultima, l’esercizio effettivo di tale controllo nel caso concreto non può essere automaticamente presunto. Un’impresa pubblica può agire con maggiore o minore indipendenza, a seconda del grado di autonomia concessole dallo Stato. Il solo fatto che un’impresa pubblica si trovi sotto il controllo dello Stato non è sufficiente per imputare a quest’ultimo misure adottate da tale impresa, quali i provvedimenti di sostegno finanziario di cui trattasi. Resta ancora da verificare se le autorità pubbliche possano aver svolto un qualche ruolo nell’adozione di tali misure. A tale riguardo la Corte ha segnalato che l’imputabilità allo Stato di un provvedimento di aiuto adottato da un’impresa pubblica può essere dedotta da un insieme di indizi risultanti dalle circostanze del caso di specie e dal contesto nel quale il provvedimento in questione è stato adottato (30).
(134)
Indizi del genere possono essere l’integrazione dell’impresa pubblica nelle strutture della pubblica amministrazione, la natura delle sue attività e l’esercizio di queste sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati, lo status giuridico dell’impresa (il suo essere soggetta al diritto pubblico ovvero al diritto comune delle società), l’intensità della tutela esercitata dalle autorità pubbliche sulla gestione dell’impresa, ovvero qualsiasi altro indizio che indichi, nel caso concreto, un coinvolgimento delle autorità pubbliche o l’improbabilità di una mancanza di coinvolgimento nell’adozione di un provvedimento, tenuto conto anche dell’ampiezza del medesimo, del suo contenuto ovvero delle condizioni che esso comporta (31).
(135)
Per quanto attiene alla fornitura di servizi pubblici di trasporto, la Commissione rileva anzitutto che queste attività in genere assumono una rilevanza fondamentale in ambiti come la politica dei trasporti, lo sviluppo economico regionale o la pianificazione urbanistica e territoriale. Di massima, decisioni in merito a compensazioni per obblighi di servizio pubblico non vengono prese all’insaputa delle autorità.
(136)
In secondo luogo, con riferimento alla sorveglianza sulle attività della holding Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH e della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH da parte dello Stato, la Commissione rileva che, stando alle più recenti informazioni disponibili, sette dei dieci membri del consiglio di vigilanza della holding siedono nel consiglio comunale di Düsseldorf (32) e che tutti e sette i membri del consiglio di vigilanza della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH siedono nel consiglio comunale di quella città (33). In entrambi i casi il sindaco figura tra i membri del consiglio di vigilanza.
(137)
In terzo luogo la Commissione constata che i pagamenti effettuati nel quadro di un accordo di controllo e di trasferimento di utili, nel caso della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH richiedevano l’approvazione del consiglio di vigilanza. Anche i trasferimenti di capitale della holding Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH sono soggetti all’approvazione del suo consiglio di vigilanza.
(138)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che le decisioni delle varie imprese controllate dalle holding del comune di Düsseldorf e del comune di Monheim, circa i versamenti da operare a favore di RBG e di BSM sono a loro volta imputabili allo Stato.
(139)
Ne consegue altresì, a giudizio della Commissione, che le misure in questione sono finanziate con risorse statali e imputabili alla Germania.
9.2. SELETTIVITÀ DEL VANTAGGIO ECONOMICO
(140)
Va poi appurato se RBG e BSM, grazie alle misure, godano di un vantaggio economico selettivo.
(141)
La sentenza Altmark ha evidenziato «che, nei limiti in cui un intervento statale deve essere considerato come una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico, cosicché tali imprese non traggono, in realtà, un vantaggio finanziario e il suddetto intervento non ha quindi l’effetto di collocarle in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto a quelle che fanno loro concorrenza, tale intervento non ricade nell’ambito di applicazione dell’articolo 92, paragrafo 1, del trattato [l’attuale articolo 107, paragrafo 1, del TFUE]. Tuttavia, affinché in un caso concreto una siffatta compensazione possa sottrarsi alla qualificazione di aiuto di Stato, devono ricorrere taluni presupposti.» (34).
(142)
A questo proposito la Germania sostiene che il finanziamento di RBG e di BSM attraverso le misure di cui trattasi - sia il finanziamento attraverso sovvenzioni incrociate ovvero il finanziamento diretto ad opera degli azionisti pubblici delle rispettive imprese sia il finanziamento diretto attraverso il VRR - è conforme ai quattro criteri della sentenza Altmark e pertanto non assimilabile ad aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
9.2.1. EFFETTIVO AFFIDAMENTO DI OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO CHIARAMENTE DEFINITI ALL’IMPRESA AVVANTAGGIATA
(143)
In base alla sentenza suddetta, va anzitutto appurato se l’impresa beneficiaria sia «effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico» e se detti obblighi siano «definiti in modo chiaro».
(144)
Nel caso di specie, RBG e BSM, in forza di un cosiddetto atto d’incarico triplice sono state investite di obblighi di servizio pubblico; questo incarico triplice comporta:
-
le autorizzazioni dell’amministrazione distrettuale di Düsseldorf,
-
il piano dei servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf, del comune di Neuss, del distretto di Neuss e del distretto di Mettmann,
-
le decisioni di finanziamento positive e negative in merito alle compensazioni ammissibili, adottate dal VRR a norma della sezione 7.2 degli orientamenti in materia di finanziamento.
(145)
La Germania ha presentato alla Commissione copia degli atti in questione.
(146)
In risposta alle osservazioni formulate dal terzo interessato, la Commissione rileva che per soddisfare il primo criterio Altmark non è strettamente indispensabile che l’obbligo di servizio pubblico venga stipulato in un unico atto, seppure così facendo la trasparenza risulterebbe maggiore.
(147)
Nella decisione di avvio (considerando 61) la Commissione aveva considerato che l’obbligo di servizio pubblico, nel caso di specie, comportava la fornitura di servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada (autobus e tram) e su rotaia, in base alle autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM a norma degli articoli 8 e 13 della legge PBefG.
(148)
La Commissione rileva inoltre che l’obbligo di servizio pubblico che incombe a RBG e BSM di trasportare viaggiatori si evince dalle autorizzazioni rilasciate, non meno che dall’obbligo di rispettare i piani di trasporto locale di viaggiatori con riferimento alla frequenza del servizio, agli itinerari e a requisiti di altro tipo; nella decisione di finanziamento del VRR adottata in base agli orientamenti per il finanziamento tali condizioni sono precisate ulteriormente.
(149)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che nel caso presente l’obbligo di servizio pubblico comporta la fornitura complessiva dei servizi pubblici di trasporto di passeggeri (autobus, tram e ferrovia) in base alle suddette autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM (cfr. il considerando 61 della decisione di avvio).
(150)
Ciò significa che l’obbligo di servizio pubblico non si limita alle quattro categorie di costi per le quali le imprese di trasporti possono sollecitare una compensazione, ma si estende alla fornitura di servizi di trasporto durante le ore di punta. La definizione delle quattro categorie di costi, per le quali le imprese possono chiedere una compensazione, rileva solo in sede di esame della compatibilità con il secondo criterio Altmark.
(151)
Per la Commissione ne consegue che l’obbligo di servizio pubblico cui RBG e BSM devono assolvere - vale a dire tutti i servizi di trasporto stabiliti nelle autorizzazioni e nei piani di trasporto locale di passeggeri -, è definito in modo chiaro e univoco nel triplice atto di incarico.
9.2.2. CALCOLO DELLA COMPENSAZIONE IN BASE A PARAMETRI DEFINITI PREVENTIVAMENTE IN MODO OBIETTIVO E TRASPARENTE
(152)
In secondo luogo la Commissione deve accertare se «i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione [siano stati] previamente definiti in modo obiettivo e trasparente».
(153)
La Commissione sottolinea che, per il soddisfacimento del secondo criterio Altmark, non è necessario fissare esattamente in anticipo l’importo della compensazione, sempre che la metodologia e i parametri d’applicazione per calcolare tale importo vengano definiti preventivamente in un modo che non consenta margine per successive variazioni discrezionali.
(154)
Nella decisione di avvio, la Commissione aveva manifestato perplessità circa il fatto che tutte e quattro le categorie di costi, per le quali gli orientamenti in materia di finanziamento prevedono il pagamento di compensazioni, corrispondessero effettivamente a obblighi di servizio pubblico, fossero chiaramente definite, e si era chiesta se le imprese non dovessero farsi carico in proprio di almeno una parte dei relativi costi, nel loro interesse economico (cfr. i considerando 61-75 della decisione di avvio). La Germania e il terzo interessato hanno fornito al riguardo ulteriori informazioni.
(155)
La Commissione rileva anzitutto che, contrariamente alla formulazione degli orientamenti in materia di finanziamento, di per sé le quattro categorie di costi non corrispondono a obblighi di servizio pubblico (cfr. anche la sezione relativa al soddisfacimento del primo criterio Altmark) (35), ma rappresentano piuttosto categorie di costi per le quali le imprese di trasporto possono sollecitare una compensazione. Esse non coprono tutte le categorie di costi cui un’impresa di trasporti deve far fronte. Ne sono esclusi in particolare sia la messa a disposizione di veicoli (seppure viene tenuto conto di requisiti aggiuntivi di qualità) sia gli stipendi concorrenziali che su tratte redditizie vengono pagati nelle ore di punta. Anche quest’ultimo aspetto verrà approfondito nella sezione dedicata alla disamina del terzo e del quarto criterio Altmark.
(156)
La Commissione deve poi indagare su ognuno dei punti in merito ai quali aveva manifestato perplessità, ed esaminarli tenendo a mente le osservazioni pervenute. I dubbi della Commissione avevano riguardato gli aspetti seguenti:
-
le categorie di costi corrispondono effettivamente a costi determinati dal soddisfacimento di obblighi di servizio pubblico?
-
è possibile includere una categoria di costi aperta, come prevedono gli orientamenti in materia di finanziamento?
-
i parametri in base ai quali vengono calcolate le compensazioni sono stati definiti a monte in modo obiettivo e trasparente?
(157)
Categoria di costi 1: messa a disposizione di infrastrutture.
(158)
Dalle informazioni aggiuntive che le autorità tedesche hanno trasmesso la Commissione può evincere che la compensazione corrisposta per tale categoria di costi è limitata alle infrastrutture necessarie per allestire i servizi pubblici di trasporto (autobus, tram e ferrovia) sulla base delle autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM ai sensi degli articoli 8 e 13 della legge PbefG. Quanto all’esatta definizione delle infrastrutture, la Commissione constata che il triplice atto di incarico precisa con chiarezza le infrastrutture che le imprese di trasporti devono mettere a disposizione.
(159)
La Commissione non aveva espresso dubbi in ordine alla categoria di costi 2.
(160)
Categoria di costi 3: requisiti qualitativi per i veicoli definiti dal VRR o dagli organi locali competenti
(161)
In ordine a questo aspetto la Commissione rileva che le autorità tedesche hanno dimostrato che le imprese di trasporti non acquisterebbero veicoli conformi ai requisiti qualitativi, in quanto eventuali maggiori introiti permessi da una migliore qualità del servizio non basterebbero a coprire i costi aggiuntivi.
(162)
Categoria di costi 4: servizi di trasporto supplementari o prestazioni connesse richieste dal VVR o dagli organi locali competenti
(163)
A questo riguardo la Commissione constata che la Germania ha dimostrato che le imprese di trasporti non fornirebbero servizi in orari di scarsa affluenza per proprio interesse economico.
(164)
Il secondo dubbio relativo a questo aspetto riguardava al circostanza che la terza sottocategoria di costi 4 è una categoria aperta, tramite la quale le imprese di trasporti possono sollecitare compensazioni per qualsiasi altra specifica connessa col servizio o col sistema (su richiesta del VVR o degli organi locali), documentata individualmente e in grado di determinare uno svantaggio economico.
(165)
Stando alle informazioni fornite dalla Germania, al riguardo RBG e BSM non hanno percepito compensazioni.
(166)
Negli allegati 2 e 8 agli orientamenti in materia di finanziamento è definito il metodo di calcolo delle compensazioni che le singole imprese di trasporti possono ottenere.
(167)
L’allegato 2 comporta una descrizione dettagliata delle quattro categorie di costi nonché moduli con i quali vengono trasmesse al VRR le informazioni in base alle quali esso calcola le compensazioni da corrispondere per i singoli servizi (autobus, tram, ferrovia), in ordine a ciascuna delle quattro categorie di costi. L’allegato precisa le informazioni necessarie per calcolare i costi relativi alla messa a disposizione di infrastrutture (categoria 1), ai compiti di gestione e di commercializzazione (categoria 2), ai requisiti di qualità aggiuntivi per i veicoli (categoria 3), al servizio di trasporto negli orari di bassa affluenza (categoria 4a) nonché agli obblighi di politica sociale nel quadro degli accordi tariffari (categoria 4b)
(168)
I costi inerenti alle quattro categorie che ciascuna delle misure possibili determina per le imprese di trasporti devono essere corrisposti. Nell’allegato 2 figura una definizione delle categorie di costi applicabili in base a norme contabili, unitamente a moduli che le imprese di trasporti devono usare per dichiarare le loro spese correnti. L’allegato 2 non comporta tuttavia parametri precisi formulati in euro. Viene anzi sottolineato che i parametri vanno definiti singolarmente per ciascuna tipologia di servizio e di attività.
(169)
Il calcolo dei costi che ricadono nelle categorie 1, 2 e 3 deve avvenire in base a norme contabili e tenendo conto dei costi per materiale ed energia, nolo o leasing, costi generali non meno che ammortamenti e interessi. Per la prima sottocategoria della categoria 4 il VRR calcola la compensazione in base a un parametro fondato sul differenziale tra ricavi marginali e costi marginali per chilometro di percorrenza, che è specifico per ciascun tipo di servizio e per singola area servita. Per la seconda sottocategoria della categoria 4 - obblighi di politica sociale connessi (secondo indicazioni dell’azionista) - il parametro è un’aliquota di costi determinata comparando i salari più elevati con le disposizioni di un dato accordo collettivo («TV-N, grado V, secondo scatto»). L’importo viene calcolato per conducente (escludendo imprese estranee e conducenti assunti dal 1o gennaio 2006 in poi, ovvero dalla prima applicazione della tabella TV-N) e varia a seconda del tipo di servizio e dell’area servita, in quanto le diverse imprese di trasporti hanno negoziato accordi collettivi e prestazioni sociali aggiuntive che differiscono tra loro.
(170)
I dati di partenza risalgono al 2003 e sono stati attualizzati secondo un indice conforme all’allegato 9 degli orientamenti (disposizioni relative all’aggiornamento dei costi). L’allegato 9 precisa una serie di indici, riferiti a determinate tipologie di costi e scelti in modo da rispecchiare l’andamento medio dei prezzi per una data tipologia con la massima esattezza possibile.
(171)
La Germania ha trasmesso alla Commissione le decisioni di finanziamento negative, significate a RBG e BSM dal VRR a norma della sezione 7.4.2 degli orientamenti in materia di finanziamento. Le decisioni specificano le informazioni seguenti per ciascuna categoria di costo: parametro in euro per unità di prestazione; numero delle unità di prestazione; ammontare della compensazione, ottenuto moltiplicando il numero delle unità di prestazione per il parametro unitario.
(172)
A mo’ di illustrazione si riportano qui di seguito i parametri applicati da RBG e per il servizio della Stadtbahn 2007 (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
[Bedienungsgebiet = Tipo di servizio Baustein = Modulo Parameter in EUR je Leistungseinheit = Parametro in EUR per unità di prestazione Leistungseinheit = Unità di prestazione Ausgleichsbetrag in EUR = Ammontare della compensazione in EUR Summe = Totale]
(173)
Le sigle si riferiscono alle singole categorie di costi. Per ognuna delle quattro categorie e per ogni tipo di servizio gestito da BSM e RBG (in questo caso la Stadtbahn) è fissato un parametro in euro. Quest’ultimo viene poi moltiplicato per il numero preventivato di unità di prestazione, e l’importo che ne risulta viene assunto quale ammontare provvisorio della compensazione.
(174)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che le decisioni di finanziamento significate dal VRR a RBG e BSM si fondano su un metodo di calcolo i cui parametri sono stati preventivamente fissati in modo obiettivo e trasparente.
(175)
Ne consegue, a giudizio della Commissione, che il secondo criterio Altmark risulta soddisfatto.
9.2.3. ASSENZA DI SOVRACOMPENSAZIONE
(176)
In base al terzo criterio sancito dalla sentenza Altmark, «la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento».
(177)
La Commissione è del parere che, per stabilire se tale criterio sia soddisfatto, occorra dapprima esaminare se le sole decisioni di finanziamento negative significate dal VRR a RBG e BSM bastino a escludere una sovracompensazione. Se ciò non dovesse risultare sufficiente, in un secondo tempo la Commissione esamina se la Germania abbia dimostrato che l’applicazione concreta del regime per gli esercizi 2006-2009, unitamente agli accordi in vigore tra le imprese e i comuni che ne detengono il pacchetto azionario, sia sufficiente a escludere una sovracompensazione a favore di RBG e BSM.
(178)
La Commissione rileva che le sezioni 5, 7 e 8 degli orientamenti illustrano esaurientemente la procedura per assegnare le compensazioni. Le imprese di trasporti devono farne richiesta entro il 31 ottobre dell’anno che precede l’adempimento dell’obbligo di servizio pubblico. La sezione 5.4 degli orientamenti stabilisce l’ammontare massimo della compensazione cui un’impresa ha diritto. A tal fine sono previsti tre massimali, rispettivamente per la compensazione, il finanziamento e i fondi disponibili.
(179)
L’ammontare della compensazione viene calcolato sulla base dei dati definiti nell’allegato 2 degli orientamenti per ciascuna delle quattro categorie di costi. Le informazioni trasmesse dalle imprese a norma dell’allegato 2 permettono al VRR di calcolare parametri che devono rispecchiare i costi che incombono a un’impresa media, gestita in modo efficiente, per assolvere gli obblighi di servizio pubblico precisati nelle decisioni di finanziamento.
(180)
L’ammontare dei finanziamenti equivale al volume dei fondi di cui un dato comune può disporre. Questi possono eventualmente registrare un incremento attraverso i maggiori utili che un’impresa di trasporto può realizzare grazie ad attività che non rientrano nelle quattro categorie di costi.
(181)
I fondi disponibili corrispondono al differenziale tra l’ammontare della compensazione e quello del finanziamento.
(182)
Il VRR prende una decisione provvisoria in merito al pagamento della compensazione cui un’impresa di trasporto ha diritto e lo versa in quattro rate rispettivamente il 15 febbraio, il 15 maggio, il 15 agosto e il 15 novembre. Il versamento del 15 febbraio avviene sulla base della decisione per l’anno precedente; eventuali correzioni vengono operate sulla rata versata il 15 maggio (cfr. la sezione 7.3 degli orientamenti).
(183)
Per imprese come RBG e BSM, che percepiscono la loro compensazione attraverso un accordo di controllo e di trasferimento di utili, ovvero attraverso un contratto con la rispettiva holding, valgono norme particolari. In questi casi il VRR adotta una decisione negativa, nella quale è fissato l’importo della compensazione cui l’impresa ha diritto. In alternativa gli orientamenti prevedono che imprese del genere possano chiedere una comunicazione vincolante sull’ammontare delle compensazioni ammesse (cf. la sezione 7.2 degli orientamenti).
(184)
In quest’ultimo caso gli orientamenti prevedono altresì che, ove la compensazione possa configurarsi come aiuto di Stato, l’impresa e il comune che ne detiene la proprietà debbano premunirsi per evitare una sovracompensazione. Stante che la Germania ritiene che la misura in questione non costituisca aiuto di Stato, finora nessun provvedimento è stato preso in tal senso.
(185)
Le imprese di trasporti sono tenute a dichiarare ogni anno i costi effettivi cui hanno dovuto far fronte per adempiere agli obblighi di servizio pubblico. Il VRR controlla questi dati e, ove la compensazione preventivamente calcolata superi i costi effettivi, dispone il recupero delle sovracompensazioni.
(186)
La Commissione è del parere che l’attuale formulazione degli orientamenti non basti a escludere sovracompensazioni a favore di RBG e BSM per i motivi seguenti.
a)
Non viene tenuto conto degli introiti da servizi di trasporto redditizi in orari di punta - In base al testo attuale sono assimilati a servizio pubblico solo gli obblighi imposti alle imprese che rientrano nelle quattro categorie di costi per le quali gli orientamenti prevedono il pagamento di una compensazione. Il calcolo della compensazione tiene conto dei ricavi da servizi che rientrano nelle quattro categorie, ovvero in particolare da servizi in orari di minor traffico e in zone remote; non si tiene invece conto dei ricavi da servizi di trasporto redditizi in orari di punta.
b)
Manca un meccanismo di recupero per sovracompensazioni percepite ai sensi di accordi di controllo e di trasferimento di utili - Nella loro formulazione attuale, gli orientamenti prevedono un trattamento distinto per imprese che percepiscono compensazioni dal VRR rispetto a quelle che ricevono una compensazione sotto forma di accordi di controllo e di trasferimento degli utili. Mentre le prime percepiscono solo l’importo della compensazione, calcolato a norma degli orientamenti, i costi delle seconde sono interamente coperti. Queste ultime sono autorizzate a trattenere la differenza tra le loro reali perdite e l’ammontare cui hanno diritto a norma degli orientamenti, non essendo prevista una procedura giuridicamente vincolante che autorizzi il VRR a recuperare tale differenza.
(187)
La compensazione per obblighi di servizio pubblico nel caso di specie può avvenire direttamente attraverso conferimenti degli azionisti pubblici delle imprese interessate, un accordo di controllo e di trasferimento degli utili e/o tramite il VRR. La Commissione rileva che il terzo criterio Altmark non impone pagamenti attraverso l’autorità organizzativa, in questo caso il VRR. Va però garantito che la compensazione annuale non superi quanto necessario per coprire tutti i costi effettivi inerenti agli obblighi di servizio pubblico.
(188)
Le decisioni di finanziamento precisano che l’importo ivi definito costituisce l’importo massimo da versare, salvo verifica a posteriori dei costi effettivamente insorti. Il massimale dei finanziamenti è rappresentato dai fondi che un dato comune ha a propria disposizione.
(189)
Le imprese di trasporto sono tenute a dichiarare annualmente i costi effettivi cui hanno dovuto far fronte per assolvere agli obblighi di servizio pubblico. L’esame a posteriori verifica i costi effettivi che per ogni tipo di servizio rientravano in ciascuna delle quattro categorie. Il totale dei costi accertati ex post viene poi raffrontato con il totale provvisorio dei costi dichiarati. Il calcolo a posteriori è sancito dalle decisioni di finanziamento, che ricalcano l’impostazione delle decisioni provvisorie per rendere possibile un confronto. Stando alle indicazioni delle autorità tedesche, queste decisioni di finanziamento provvisorie e a posteriori vengono predisposte nel caso di RBG e BSM per ogni anno da esaminare. Il VRR procede alla verifica di questi dati e, ove la compensazione provvisoria superi i costi effettivi, ordina il recupero dell’eccedente. Gli orientamenti in materia di finanziamento non contemplano tuttavia alcuna disciplina dettagliata in caso di sovracompensazioni o una procedura per il recupero di versamenti in eccesso.
(190)
Di conseguenza, per il periodo 1o gennaio 2006-31 dicembre 2009 la Commissione deve verificare se BSM e RBG abbiano percepito una sovracompensazione. La Germania ha trasmesso alla Commissione informazioni in merito agli effettivi pagamenti versati a BSM e RBG, oltre al computo annuale degli utili e delle perdite per entrambi. Gli introiti e le spese di ciascuna impresa vengono verificati ogni anno da revisori dei conti, i quali hanno anche certificato i conti dei singoli esercizi.
(191)
Nel 2006 RBG ha registrato perdite pari a 65 milioni di EUR (37). Il passivo è stato rilevato e coperto, a concorrenza di 64,1 milioni di EUR, dal Land Renania settentrionale-Vestfalia e dal VRR. Tale importo risulta inferiore di 7 milioni di EUR a quello cui RBG avrebbe avuto diritto stando alla decisione di finanziamento del VRR. Nel 2007 le compensazioni che il Land Renania settentrionale-Vestfalia e il VRR dovevano pagare a RBG totalizzavano 52,2 milioni di EUR, un importo comunque inferiore di 17,5 milioni di EUR a quello cui RBG avrebbe avuto diritto stando alla decisione di finanziamento del VRR. L’utile iscritto a bilancio da RBG nel 2007 è pari a zero. Nel 2008 l’impresa ha percepito compensazioni relative all’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico per un totale di 41,9 milioni di EUR, che hanno permesso di coprire le sue perdite e chiudere il bilancio in pareggio. Il totale delle compensazioni cui RBG avrebbe avuto diritto, stando alla decisione di finanziamento del VRR, supera l’importo percepito di 14,1 milioni di EUR. Nel 2009 l’impresa ha percepito compensazioni relative all’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico per un totale di 45,3 milioni di EUR, che hanno permesso di coprire le sue perdite e chiudere il bilancio in pareggio. Il totale delle compensazioni cui RBG avrebbe avuto diritto, stando alla decisione di finanziamento del VRR, supera l’importo percepito di 11,4 milioni di EUR.
(192)
Negli anni 2006-2009 le perdite registrate da BSM nel servizio pubblico di trasporto viaggiatori sono state pari a […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) e […] EUR (2009). Nel raffrontare dette perdite con gli importi stabiliti dalle decisioni di finanziamento, la Commissione rileva che dette perdite superano gli importi che figurano nelle decisioni di finanziamento. Le perdite complessive - vale a dire il totale degli importi autorizzati nelle decisioni di finanziamento e le perdite aggiuntive - sono state coperte dall’accordo di controllo e trasferimento degli utili con la Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, di modo che il bilancio annuale di BSM si è chiuso con un saldo nullo.
(193)
La Commissione constata che il rilevamento delle passività aggiuntive si fonda non già sul nuovo sistema di finanziamento, ma esclusivamente sull’accordo di controllo e trasferimento degli utili. Questo accordo è stato stipulato prima dell’apertura del mercato dei servizi di trasporto con autobus, avvenuta nel 1995 in alcuni Stati membri. Dato che questa apertura di mercato è intervenuta per iniziativa autonoma degli Stati membri, l’accordo di controllo e di trasferimento degli utili - qualora si tratti di aiuto di Stato (39) - ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto v), del regolamento di procedura, costituisce un aiuto esistente.
(194)
La Commissione rileva che il mercato dei servizi di trasporto viaggiatori è stato aperto dalla legislazione dell’Unione il 3 dicembre 2009, data alla quale è entrato in vigore il regolamento (CE) n. 1370/2007. A norma dell’articolo 1, lettera b), punto v) del regolamento (CE) n. 659/1999, per effetto della liberalizzazione delle attività mediante un atto legislativo dell’Unione, da quella data tutti gli aiuti esistenti per i servizi di trasporto viaggiatori sono da considerare nuovi aiuti. Per le ragioni esposte nei considerando 114-124, la presente decisione copre solo il periodo posteriore all’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(195)
Ne consegue che la Commissione, per il periodo 2006-2009 può rilevare che BSM e RBG, in base al nuovo sistema di finanziamento, non hanno percepito sovracompensazioni e che pertanto il terzo criterio Altmark, con riferimento a tutti i pagamenti in forza del nuovo sistema di finanziamento, risulta soddisfatto.
9.2.4. IMPRESA DI TRASPORTI MEDIA, GESTITA IN MODO EFFICIENTE E ADEGUATAMENTE DOTATA DI MEZZI DI TRASPORTO
(196)
Da ultimo, la sentenza Altmark prevede che, «quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione [va] determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti a essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento».
(197)
Né a RBG né a BSM gli obblighi di servizio pubblico in questione sono stati affidati con una procedura di appalto pubblico aperta, trasparente ed esente da discriminazioni. Per stabilire quindi se il quarto criterio citato nella sentenza Altmark risulti soddisfatto, la Commissione deve esaminare la seconda alternativa ivi prevista, in base alla quale l’ammontare della compensazione va determinato sulla scorta di un’analisi dei costi cui dovrebbe far fronte un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto.
(198)
La Germania sostiene che i parametri applicati per calcolare la compensazione da corrispondere sono fissati sulla base dei costi medi di tutte le imprese che aderiscono al sistema di finanziamento del VRR.
(199)
Nel corso del procedimento di indagine formale le autorità tedesche hanno comunicato che il VRR ha determinato i costi a carico di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente provvista di mezzi di trasporti per adempiere agli obblighi di servizio pubblico che rientrano nelle quattro categorie di costi, avvalendosi delle statistiche elaborate dal suo perito. I dati hanno poi formato oggetto di un adeguamento da parte del VRR in funzione di determinate peculiarità (ad esempio regionali). Sulla base dell’analisi condotta il VRR fissa una forcella per i prezzi medi di mercato nelle singole categorie.
(200)
Al riguardo la Commissione rileva anzitutto che il ricorso a dati statistici intende garantire che la compensazione da corrispondere venga determinata in funzione dei costi sostenuti da un’impresa media.
(201)
In secondo luogo, tutte le imprese che effettuano servizio pubblico di trasporto devono disporre di un’autorizzazione ovvero di un contratto di servizio pubblico, oltre a soddisfare determinati requisiti imposti dalle loro autorizzazioni o dai loro contratti (ad esempio devono essere adeguatamente dotate di mezzi di trasporto per offrire la qualità di servizio richiesta).
(202)
Come però è già stato rilevato nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, il ricorso a dati statistici per determinare i costi di trasporto non può di per sé autorizzare la conclusione che aziende che abbiano dichiarato la disponibilità a conformarsi a questi parametri nella prestazione del servizio siano da considerarsi imprese gestite in modo efficiente. I dati statistici sulla base dei quali l’importo in questione è stato determinato riguardano esclusivamente i costi effettivi per servizi di trasporto in regioni diverse (Germania e Austria) nell’anno 2003. In nessun modo è possibile dare per acquisito che la media di quei costi corrisponda ai costi di un’impresa che operi con un margine di utile ragionevole. In altre due decisioni finali - nel caso C 3/08 Southern Moravia Bus Companies (40) e nel caso C 16/07 Postbus AG (41) - la Commissione è giunta all’identica conclusione. Le motivazioni addotte nella seconda decisione, ai considerando 85 e 86, sono valide anche per la decisione presente.
(203)
La Commissione rileva inoltre che i dati statistici erano relativi all’anno 2003 e sono stati poi attualizzati annualmente a norma dell’allegato 9 degli orientamenti in materia di finanziamento, nonché in base a incrementi/decrementi di volume e ad altri mutamenti di struttura. Per aggiornare la componente costi degli indici di prezzo statistici vengono sostanzialmente utilizzati metodi applicati anche dall’associazione delle imprese tedesche di trasporti per il paniere della Federazione dei trasporti locali di viaggiatori (ÖPNV) presso il Verband Deutscher Verkehrsunternehmen, oltre a dati elaborati dall’Istituto federale di statistica. Un siffatto metodo di attualizzazione non è comunque in grado di rispecchiare in termini complessivi gli incrementi di efficienza che il settore ha realizzato nel frattempo.
(204)
Da ultimo la Commissione rileva che dalla presenza di una categoria di costi 4b negli orientamenti in materia di finanziamento (compensazione dei costi supplementari dovuti alla scelta politica di applicare un contratto collettivo che prevede salari superiori alla media di mercato) si può desumere che le imprese di trasporti che aderiscono al VRR pagano stipendi superiori alla media di mercato. La Germania ha confermato che RBG e BSM pagano salari del genere e ottengono il versamento di compensazioni nell’ambito della categoria di costi 4b.
(205)
Nel complesso, i riscontri che la Commissione ha potuto ottenere non permettono di concludere che l’ammontare delle compensazioni versate sia stato calcolato sulla base di un raffronto tra i costi sostenuti da RBG e BSM e quelli di un’impresa gestita in modo efficiente. L’entità della compensazione non è quindi stata quantificata prendendo a riferimento un’impresa gestita secondo efficienza.
(206)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che il quarto criterio Altmark, con riferimento alle compensazioni versate a RBG e BSM per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico non risulta soddisfatto.
9.2.5. CONCLUSIONE
(207)
Stante che il quarto criterio Altmark non è soddisfatto, a giudizio della Commissione nel caso di specie il sistema di finanziamento ha determinato un vantaggio economico per RBG e BSM.
9.3. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA
(208)
Il sistema di finanziamento potrebbe generare una distorsione della concorrenza, in quanto il finanziamento pubblico rafforza la posizione delle imprese investite di una missione di servizio pubblico e permette loro di sfruttare questi vantaggi per prolungare l’affidamento di tali compiti, mentre i concorrenti non possono godere dello stesso vantaggio quando manifestano il proprio interesse per un affidamento. La circostanza che le imprese possano essere inquadrate come aziende municipalizzate non scongiura eventuali ripercussioni sulla concorrenza, giacché queste imprese sono presenti su uno stesso mercato con altri operatori pubblici e privati.
(209)
Inoltre, le imprese che percepiscono i finanziamenti potrebbero sfruttare questi vantaggi per competere con altre imprese su mercati diversi.
9.4. RIPERCUSSIONI SUGLI SCAMBI FRA STATI MEMBRI
(210)
Secondo una giurisprudenza costante, si considera che influenzi gli scambi fra Stati membri qualsiasi misura in grado di avvantaggiare un’impresa e di rafforzarne la posizione sul mercato dell’Unione a scapito dei concorrenti (42). Un rafforzamento del genere della posizione dell’impresa avvantaggiata rispetto agli altri concorrenti che operano sul mercato dell’Unione, non solo falsa (o minaccia di falsare) la concorrenza, ma incide anche sugli scambi fra Stati membri (43).
(211)
Occorre pertanto esaminare se le imprese di trasporto RBG e BSM beneficino di un vantaggio economico grazie ai finanziamento concessi dal VRR, tale da rafforzare la loro posizione rispetto a quella di concorrenti operanti sul mercato dell’Unione.
(212)
La Commissione sottolinea anzitutto che il mercato dei servizi di trasporto viaggiatori in Germania, sul quale operano dette imprese, è aperto alla concorrenza di imprese stabilite in altri Stati membri (44).
(213)
Nella sentenza Altmark la Corte ha poi evidenziato quanto segue:
«77.
A tale proposito, occorre osservare che non è affatto escluso che una sovvenzione pubblica concessa a un’impresa attiva solo nella gestione di servizi di trasporto locale o regionale e non di servizi di trasporto al di fuori del suo Stato d’origine possa, tuttavia, incidere sugli scambi fra Stati membri.
78.
Infatti, quando uno Stato membro concede una sovvenzione pubblica a un’impresa, la fornitura di servizi di trasporto da parte di detta impresa può risultarne invariata o incrementata, con la conseguenza che le possibilità delle imprese aventi sede in altri Stati membri di fornire i loro servizi di trasporto sul mercato di tale Stato membro ne risultano diminuite (…)» (45).
(214)
La Commissione rileva inoltre che il vantaggio economico connesso con il finanziamento pubblico alle imprese di trasporti RBG e BSM, ad opera del VRR, migliora la situazione finanziaria delle medesime. Questo consolidamento permette loro di continuare a fornire i servizi di trasporto, e nel contempo riduce le opportunità di altre imprese tedesche o di Stati membri diversi di offrire i propri servizi di trasporto nell’area metropolitana di Düsseldorf, sulla quale operano RBG e BSM, pur avendone giuridicamente la facoltà.
(215)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che i finanziamenti versati a RBG e BSM, a titolo di compensazione per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico, ne rafforzi la posizione rispetto ai concorrenti sul mercato dell’Unione, incidendo in tal modo sugli scambi fra Stati membri.
9.5. CONCLUSIONE
(216)
Per la Commissione ne consegue che i fondi concessi a RBG e BSM per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
10. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO COL MERCATO INTERNO
(217)
L’articolo 93 TFUE precisa che sono compatibili aiuti richiesti dalle esigenze di coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio.
(218)
La Commissione constata che nel caso di specie l’articolo 106, paragrafo 2, non può applicarsi alle imprese operanti nei servizi pubblici di trasporto, in quanto l’articolo 93 costituisce una lex specialis rispetto all’articolo 106, paragrafo 2 (46).
(219)
In base alla sentenza Altmark (47) l’applicazione dell’articolo 93 TFUE non può più essere invocata direttamente, ma solo in forza di regolamenti del Consiglio, segnatamente del regolamento (CEE) n. 1191/69 o del regolamento (CEE) n. 1107/70.
(220)
Il 3 dicembre 2009 è entrato in vigore il regolamento (CE) n. 1370/2007, con la contestuale abrogazione dei regolamenti (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70.
(221)
Il regolamento (CE) n. 1370/2007 si applica alle compensazioni per i servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e ferroviari, nonché per altri tipi di trasporto su rotaia. La Commissione deve pertanto esaminare la compatibilità delle misure in questione col mercato interno alla luce del regolamento (CE) n. 1370/2007, che al momento della decisione della Commissione costituiva l’atto giuridico in vigore.
(222)
Il regolamento (CE) n. 1370/2007 definisce le condizioni alle quali l’autorità competente può versare una compensazione relativa agli obblighi di servizio pubblico nel trasporto di passeggeri imposti per contratto. Nel caso presente l’assegnazione degli obblighi di servizio pubblico è avvenuta attraverso il cosiddetto atto d’incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani di servizio dei trasporti locali e la decisione di finanziamento del VRR conformemente ai suoi orientamenti).
(223)
La Commissione rileva inoltre che il terzo interessato non ha contestato l’applicabilità, nel caso presente, del regolamento (CE) n. 1370/2007. Le autorità tedesche considerano peraltro che detto regolamento in linea di principio dovrebbe applicarsi solo a compensazioni versate dal 3 dicembre 2009 in poi.
(224)
Dopo aver vagliato le argomentazioni esposte dalla Germania, la Commissione è tuttavia giunta alla conclusione che esse non contestano l’applicazione ratione temporis della disciplina in materia di aiuti, in base alla quale la Commissione deve motivare la propria argomentazione sulla base delle norme vigenti al momento della sua decisione. La Commissione è del parere che i contratti di servizio pubblico vadano vagliati sulla base del regolamento (CE) n. 1370/2007, per le ragioni qui di seguito esposte.
(225)
Anzitutto la Commissione rileva che il regolamento medesimo definisce le modalità della propria entrata in vigore e applicazione ratione temporis. Ai sensi del suo articolo 12, l’entrata in vigore è fissata al 3 dicembre 2009. L’articolo 10, paragrafo 1, prevede che a quella data venga abrogato il regolamento (CEE) n. 1191/69. Ne consegue che la Commissione non può più fondare la propria valutazione sul regolamento (CEE) n. 1191/69, il quale alla data di adozione della propria decisione non era più in vigore, e che essa deve invece fare riferimento al regolamento (CE) n. 1370/2007.
(226)
In secondo luogo la Commissione rileva che il regolamento (CE) n. 1370/2007 non comporta indicazioni che ne precludano l’applicazione ai contratti di servizio pubblico aggiudicati anteriormente alla sua entrata in vigore. L’articolo 8, paragrafo 3, contempla disposizioni transitorie per gli appalti aggiudicati prima dell’entrata in vigore del regolamento stesso. Si tratta sostanzialmente di un’eccezione all’applicazione dell’articolo 8, paragrafo 2, relativo all’osservanza delle regole per le aggiudicazioni dei contratti, le quali sono a loro volta definite dall’articolo 5. In definitiva, non sarebbe stato necessario prevedere disposizioni transitorie per le procedure di aggiudicazione, se i contratti di servizio pubblico assegnati prima dell’entrata in vigore del regolamento esulassero dal suo campo d’applicazione. Al contrario, l’articolo 8 offre la riprova che le rimanenti disposizioni del regolamento si applicano a tali contratti.
(227)
In terzo luogo la Commissione sottolinea che la sua comunicazione relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegalmente concessi (48), nel caso di specie non è d’applicazione. Detta comunicazione precisa espressamente che l’interpretazione dei regolamenti del Consiglio e della Commissione in materia di aiuti di Stato resta impregiudicata. Il regolamento (CE) n. 1370/2007 comporta tuttavia disposizioni relative alla sua applicazione nel tempo.
(228)
In quarto luogo la Commissione ribadisce che anche la Corte di giustizia ha confermato il principio in base al quale una nuova norma si applica immediatamente agli effetti futuri di situazioni sorte in vigenza della vecchia norma. Essa ha altresì statuito che il principio della tutela del legittimo affidamento non può essere esteso al punto di impedire, in via generale, che una nuova norma si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte in vigenza della norma antecedente (49).
(229)
In quinto luogo la Corte ha stabilito che le norme di diritto sostanziale dell’Unione devono essere interpretate nel senso che non riguardano situazioni consolidatesi anteriormente alla loro entrata in vigore, ove emerga chiaramente dalla loro formulazione, dalla loro finalità o dal loro impianto sistematico che si deve attribuire a esse tale effetto (50). Il regolamento (CE) n. 1370/2007 soddisfa appieno quest’ultimo requisito, come già esposto al considerando 228.
(230)
In sesto luogo la Commissione rileva che la Corte, nella medesima sentenza, è giunta alla conclusione che, qualora il regime giuridico in vigore al momento della notifica di un progetto d’aiuto da parte di uno Stato membro dovesse mutare prima che la Commissione si pronunci, quest’ultima debba decidere sulla base delle nuove norme (51). La Corte ha inoltre esplicitato che la notifica da parte di uno Stato membro di un aiuto progettato non determina in alcun modo una situazione giuridica consolidata e un diritto al legittimo affidamento, giacché ciò implicherebbe che la Commissione si pronunci in merito alla compatibilità dell’aiuto col mercato comune in base alle norme in vigore nel momento in cui la notifica è stata effettuata. Di conseguenza sarebbe contraddittorio permettere a uno Stato membro che neppure ha ottemperato al proprio obbligo di notifica di generare una situazione giuridica consolidata con l’erogazione di aiuti illeciti.
(231)
Per queste ragioni nel caso presente è d’applicazione il regolamento (CE) n. 1370/2007 (52).
10.1. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO COL MERCATO INTERNO AI SENSI DEL REGOLAMENTO (CE) N. 1370/2007
(232)
L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 recita: «Le compensazioni di servizio pubblico per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico di passeggeri […], erogate a norma del presente regolamento, sono compatibili con il mercato comune.» Qui di seguito la Commissione esamina se gli orientamenti in materia di finanziamento e le compensazioni versate a RBG e BSM sulla base della stessa siano conformi al disposto del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(233)
L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento recita: «L’autorità competente che decide di concedere all’operatore che ha scelto un diritto di esclusiva e/o una compensazione di qualsivoglia natura a fronte dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblico deve farlo nell’ambito di un contratto di servizio pubblico.»
(234)
Nel caso presente l’affidamento di obblighi di servizio pubblico è avvenuta attraverso il cosiddetto atto d’incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani dei servizi locali e la decisione di finanziamento del VRR previsti dagli orientamenti per il finanziamento). A giudizio della Commissione ne consegue che l’articolo 3 del regolamento è stato rispettato.
(235)
L’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1370/2007 fissa una serie di requisiti obbligatori per i contratti di servizio pubblico.
(236)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera a) - Obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti. Come esposto nella sezione 8.2.1, a RBG e a BSM sono stati affidati obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti.
(237)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera b) - I parametri per il calcolo della compensazione vanno stabiliti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente, per evitare sovracompensazioni. Come esposto nella sezione 9.2.2, della decisione di finanziamento negativa, i parametri per calcolare le compensazioni sono stati definiti in modo obiettivo e trasparente, indicando l’ammontare massimo per ciascuna categoria di costi, in ordine ai singoli tipi di servizio, preventivamente all’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico.
(238)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera c) e articolo 4, paragrafo 2 - Regole generali di ripartizione dei costi e dei ricavi. Sulla base dei parametri suddetti vi sono chiare regole per ripartire i costi e i ricavi, con riferimento alle quattro categorie di costi per le quali si procede a compensazione. Per ciascuna delle quattro categorie di obblighi di servizio pubblico costi e ricavi vengono imputati su conti distinti, secondo principi di contabilità fissati dall’ordinamento tedesco, con una verifica annuale ad opera di un revisore dei conti neutro e del VRR.
(239)
Articolo 4, paragrafo 3 - Durata massima dei contratti di servizio pubblico di dieci anni per i servizi di autobus e di 15 anni per i servizi di trasporto di passeggeri per ferrovia o con altri modi di trasporto su rotaia. In origine l’affidamento di obblighi di servizio pubblico avveniva attraverso il cosiddetto atto di incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani dei servizi locali e la decisione di finanziamento del VRR previsti dagli orientamenti per il finanziamento). In seguito all’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007 gli obblighi di servizio pubblico per le imprese di trasporto sono stati sintetizzati in un unico atto per operatore con una durata massima di dieci anni. Per contratti di servizio pubblico già in corso al momento dell’entrata in vigore del regolamento si applicano disposizioni transitorie. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera d), del regolamento, i contratti di servizio pubblico aggiudicati a decorrere dal 26 luglio 2000 e anteriormente al 3 dicembre 2009 con una procedura diversa da una procedura aperta di appalto possono mantenere la loro validità per la durata prevista, sempre che quest’ultima sia limitata e comparabile a quella prevista dall’articolo 4. Nel caso presente l’affidamento era stato dato nell’arco temporale di cui all’articolo 8, paragrafo 3, lettera d), senza però ricorrere a una procedura di appalto. Resta pertanto valido il limite di durata ai sensi dell’articolo 4. Attualmente la durata del contratto è limitata a dieci anni e rispetta di conseguenza il disposto dell’articolo 4, paragrafo 3.
(240)
Articolo 4, paragrafo 5 - Rispetto obbligatorio di determinati standard sociali. I contratti collettivi d’applicazione sono precisati nei singoli atti, giacché RBG e BSM sono tenuti a rispettare il contratto collettivo negoziato con la Federazione dei datori di lavoro comunali della Renania settentrionale-Vestfalia.
(241)
Articolo 4, paragrafo 6 - Esigenza di conformarsi a determinati standard di qualità. Le disposizioni relative agli standard di qualità sono precisate nei singoli atti d’incarico.
(242)
In base alle considerazioni esposte nei considerando 54 e seguenti, la Commissione è del parere che l’atto di incarico triplice comporti tutti gli elementi obbligatori di cui all’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(243)
L’articolo 5 del regolamento fissa le disposizioni per l’aggiudicazione di contratti di servizio pubblico. Ai sensi delle disposizioni transitorie di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007, l’aggiudicazione di incarichi di servizio pubblico di trasporto su rotaia e su strada deve conformarsi all’articolo 5 solo a decorrere dal 3 dicembre 2019. Di conseguenza le disposizioni dell’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1370/2007 non si applicano nel caso presente.
(244)
La Commissione ricorda alle autorità tedesche che durante questo periodo di transizione gli Stati membri devono prendere provvedimenti per applicare gradualmente l’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(245)
Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007, tutte le compensazioni devono essere conformi alle disposizioni dell’articolo 4 e dell’allegato del regolamento.
(246)
La Commissione precisa anzitutto, come già esposto, che nel caso presente tutti i requisiti dell’articolo 4 sono stati rispettati.
(247)
L’allegato al regolamento (CE) n. 1370/2007 prevede che la compensazione non possa eccedere l’importo corrispondente alla somma dei fattori seguenti: costi sostenuti in relazione a un obbligo di servizio pubblico meno i ricavi delle tariffe, meno eventuali effetti finanziari positivi generati all’interno della rete gestita in base all’obbligo o agli obblighi di servizio pubblico, più un ragionevole utile. L’allegato stabilisce poi che il calcolo delle spese e delle entrate deve essere effettuato in conformità dei principi contabili e fiscali in vigore. Inoltre la contabilità deve essere tenuta separata per motivi di trasparenza.
(248)
Nel caso presente la Commissione rileva che la compensazione per obblighi di servizio pubblico, come esposto nella sezione 9.2.3, è conforme alle disposizioni dell’allegato e che i versamenti non hanno determinato sovracompensazione. Calcolati i ricavi delle tariffe, gli utili, altri effetti finanziari positivi e i costi inerenti agli obblighi di servizio pubblico, è risultato che BSM e RBG registravano annualmente perdite nell’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico. Negli anni 2006-2009 questo disavanzo è sempre stato coperto da compensazioni, portando in tal modo il saldo di bilancio a zero.
(249)
Peraltro la Commissione rileva che nel caso presente le imprese non conseguono un utile ragionevole. I costi e i ricavi attinenti agli obblighi di servizio pubblico vengono inoltre verificati, per accertarne la conformità alla normativa contabile e fiscale in vigore. Per aumentare la trasparenza le imprese in questione tengono una contabilità separata per le prestazioni che rientrano negli obblighi di servizio pubblico e le attività che non ne fanno parte.
(250)
Alla luce di quanto precede, la Commissione giunge alla conclusione che la compensazione per obblighi di servizio pubblico evita sovracompensazioni ed è conforme al disposto degli articoli 4 e 6 del regolamento (CE) n. 1370/2007, nonché al relativo allegato.
(251)
La Commissione ritiene pertanto che i principi generali in base ai quali viene valutata la compatibilità di un aiuto col mercato interno nel caso presente siano stati rispettati. La Commissione rileva inoltre che la verifica della compensazione per obblighi di servizio pubblico a favore di RBG e BSM ai sensi del regolamento (CEE) n. 1107/70 porterebbe alle identiche conclusioni.
(252)
La Commissione riscontra dunque che l’aiuto a favore di RBG e BSM, ai sensi dell’articolo 93, TFUE e dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007, è compatibile col mercato interno.
11. CONCLUSIONI
(253)
La Commissione giunge alla conclusione che l’aiuto è compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 e dell’articolo 93, TFUE. La Commissione ricorda che la presente decisione riguarda la compatibilità delle misure quali aiuti di Stato, e che questa valutazione lascia impregiudicato l’esame, da parte della Commissione, del rispetto nel caso di specie della legislazione dell’Unione in materia di pubblici appalti e concessioni.
(254)
La Commissione precisa che, in base a una giurisprudenza costante, essa ha la facoltà di valutare la compatibilità di un aiuto di Stato col mercato interno indipendentemente da eventuali infrazioni contro un’altra norma giuridica dell’Unione, sempre che non vi sia un nesso talmente indissociabile con l’oggetto dell’aiuto da non rendere possibile una valutazione distinta.
(255)
Nel caso di specie la Commissione rileva che un’eventuale infrazione alla normativa in materia di appalti pubblici e concessioni, quale il rilascio delle licenze a BSM e RBG, non comporterebbe necessariamente un effetto distorsivo della concorrenza maggiore di quello inerente all’aiuto. La presente decisione si limita pertanto alla disamina degli aiuti di Stato.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti di Stato cui la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Rheinbahn AG e Bahnen der Stadt Monheim negli anni 2006-2009, sulla base degli orientamenti in materia di finanziamento del servizio pubblico di trasporto locale (ÖSPV) all’interno del Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 e dell’articolo 93 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, sono compatibili col mercato interno.
Articolo 2
Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 febbraio 2011