ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 settembre 2011
sulla misura C 35/10 (ex N 302/10) che la Danimarca intende attuare sotto forma di tasse sul gioco d’azzardo on line nella legge danese relativa alle tasse suoi giochi
[notificata con il numero C(2011) 6499]
(Il testo in lingua danese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/140/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 6 luglio 2010 le autorità danesi hanno notificato, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e ai fini della certezza del diritto, la proposta di legge L 203 relativa alle tasse suoi giochi (la «legge relativa alle tasse suoi giochi» (2)), adottata il 25 giugno 2010. Con lettere dell’11 agosto 2010 e del 22 settembre 2010, la Commissione richiedeva ulteriori informazioni, trasmesse dalle autorità danesi in data 20 ottobre 2010.
(2)
La Commissione ha ricevuto altresì due denunce separate concernenti la proposta di legge relativa alle tasse suoi giochi. La prima è stata presentata il 23 luglio 2010 dall’associazione danese dei produttori di apparecchi da intrattenimento («DAB»), la seconda il 6 agosto 2010 dal gestore di una casa da gioco «tradizionale» (non «on line») - il «Royal Casino». Entrambe le denunce sono state trasmesse alle autorità danesi il 23 settembre 2010 affinché formulassero al riguardo, le proprie osservazioni che le autorità danesi hanno trasmesso con lettera datata 20 ottobre 2010.
(3)
Il 10 novembre 2010 si è tenuto a Bruxelles un incontro con le autorità danesi per discutere della notifica e delle due succitate denunce. Nel corso dell’incontro, le autorità danesi hanno presentato una nota dal titolo «Il dilemma creato dal procedimento in corso sugli aiuti di Stato» in cui annunciavano tra l’altro l’intenzione di procrastinare l’entrata in vigore della legge notificata fintanto che la Commissione non avesse adottato una decisione al riguardo (3).
(4)
Con decisione del 14 dicembre 2010, la Commissione comunicava alla Danimarca di aver deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2 TFUE relativamente alla misura notificata. La decisione della Commissione di avviare il procedimento (di seguito la «decisione di avvio») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni.
(5)
Con lettera datata 14 gennaio 2011, le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni sulla decisione di avvio.
(6)
In totale, 17 parti interessate hanno presentato osservazioni fra l’11 e il 22 febbraio 2011 (5). Tali osservazioni venivano trasmesse alla Danimarca il 16 marzo 2011, fornendole la possibilità di replicarvi. La Commissione ha ricevuto le osservazioni della Danimarca con lettera del 14 aprile 2011.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(7)
A seguito dell’avvio della procedura d’infrazione e dell’invio di un parere motivato, in data 23 marzo 2007, relativamente agli ostacoli alla libera circolazione dei servizi delle scommesse sportive in Danimarca (6), il governo danese ha deciso di avviare la riforma della legislazione nazionale sul gioco d’azzardo e sulle scommesse e di sostituire il regime di monopolio esistente con un regime regolamentato e parzialmente liberalizzato. La liberalizzazione era ritenuta necessaria, fra le altre cose, per conformarsi alla normativa dell’UE e per rispondere alle minacce poste dal gioco d’azzardo illegale on line proposto da operatori di servizi di giochi d’azzardo aventi sede in altre giurisdizioni.
(8)
La legge relativa alle tasse suoi giochi oggetto di notifica fa parte di una serie di norme introdotte al fine di liberalizzare il settore del gioco d’azzardo (7). Ai sensi dell’articolo 1 della legge relativa ai giochi, l’obiettivo generale di questa nuova riforma della normativa sul gioco d’azzardo è:
-
mantenere il consumo di gioco d’azzardo a un livello moderato,
-
proteggere i giovani e altre categorie vulnerabili dallo sfruttamento o dalla dipendenza dal gioco d’azzardo,
-
proteggere i giocatori d’azzardo garantendo che i servizi di gioco d’azzardo siano erogati in modo ragionevole, affidabile e trasparente, nonché
-
garantire l’ordine pubblico e prevenire l’uso del gioco d’azzardo per finalità criminali.
(9)
La legge relativa ai giochi prevede che «la fornitura o l’organizzazione dell’attività di gioco d’azzardo sia esercitata previo rilascio di una licenza, salvo ove diversamente disposto dalla presente legge o da altri atti normativi». Inoltre, la fornitura o organizzazione del gioco d’azzardo è soggetta al pagamento di una tassa (articolo 1 della legge relativa alle tasse suoi giochi).
(10)
L’articolo 5 della legge relativa ai giochi definisce «gioco d’azzardo» le seguenti attività: (i) le lotterie, (ii) il gioco d’azzardo combinato e (iii) le scommesse.
(11)
Per gioco d’azzardo combinato, si intendono «attività in cui il partecipante ha la possibilità di vincere un premio e in cui la probabilità di vincere dipende da una combinazione di abilità e fortuna». Il gioco d’azzardo combinato quindi include giochi offerti sovente dai casinò, quali roulette, poker, baccarat, blackjack e gli apparecchi da gioco che propongono vincite in denaro contante.
(12)
L’articolo 5 della legge relativa ai giochi definisce il gioco d’azzardo on line come «gioco d’azzardo effettuato fra un giocatore e un operatore del gioco d’azzardo tramite comunicazione a distanza». La stessa disposizione definisce l’attività di gioco d’azzardo «tradizionale» come «il gioco d’azzardo effettuato fra un giocatore e un operatore del gioco d’azzardo, o il suo agente, fisicamente presenti». I servizi di scommesse sono definiti come le «attività in cui un partecipante ha la possibilità di vincere un premio e in cui si punta una posta sul risultato di un evento futuro o sulla possibilità che tale evento futuro si verifichi».
(13)
A norma degli articoli da 2 a 17 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i giochi soggetti a imposizione sono (i) le lotterie, incluse le lotterie a classi (a estrazione multipla) e quelle senza scopo di lucro, (ii) le scommesse, incluse le lotterie locali, (iii) i casinò «tradizionali», (iv) i casinò on line, (v) gli apparecchi da gioco che offrono vincite in contanti nelle sale giochi o in locali pubblici, bar ecc. e (vi) i giochi senza posta.
(14)
La legge relativa alle tasse suoi giochi stabilisce diverse aliquote fiscali, a seconda del fatto che i giochi siano proposti da casinò tradizionali o on line.
(15)
A norma dell’articolo 10 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i concessionari che propongono giochi nei casinò tradizionali sono soggetti a un’imposta di base pari al 45 per cento degli introiti lordi delle giocate (puntate meno vincite), meno il valore dei gettoni destinati al fondo mance per il personale, e a un’ulteriore imposta del 30 per cento sugli introiti lordi (meno il valore dei gettoni destinati al fondo mance per il personale) superiori a 4 milioni di DKK (calcolati su base mensile) (8).
(16)
A norma dell’articolo 11 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i concessionari che propongono il gioco d’azzardo in un casinò on line sono soggetti a un’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi.
(17)
I possessori di licenza per l’esercizio di apparecchi da gioco che offrono vincite in contanti (slot machine) in sale giochi e locali pubblici, bar ecc. sono soggetti a un’imposta del 41 per cento degli introiti lordi. Un’ulteriore aliquota del 30 per cento si applica agli apparecchi da gioco che si trovano nei locali pubblici, nei bar ecc. in caso di introiti lordi superiori alle 30 000 DKK, e agli apparecchi da gioco nelle sale giochi per gli introiti lordi superiori ai 250 000 DKK (9).
(18)
Riguardo ai diritti di licenza, la legge relativa ai giochi stabilisce che i richiedenti il rilascio di una licenza per l’offerta di scommesse o giochi d’azzardo on line siano tenuti al pagamento di un diritto pari a 250 000 DKK (350 000 DKK se la richiesta comprende la licenza per il servizio di raccolta delle scommesse e per i giochi d’azzardo on line) e di un canone annuo variabile fra le 50 000 DKK e il 1 500 000 DKK a seconda dei proventi del gioco d’azzardo.
(19)
La legge relativa ai giochi impone agli operatori di servizi di gioco d’azzardo on line di essere stabiliti in Danimarca oppure, nel caso siano residenti in un altro Stato membro dell’UE o del SEE, di nominare un mandatario abilitato (articolo 27).
3. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(20)
La Commissione ha avviato un procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2 TFUE relativamente alla misura in questione, in quanto essa potrebbe costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE.
(21)
In particolare, la Commissione ha ritenuto che, alla luce della giurisprudenza, la misura potesse considerarsi selettiva, e ha ricordato che qualsivoglia valutazione della selettività di una misura fiscale dovrebbe esaminare se una data misura favorisca talune imprese rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga tenuto conto dell’obiettivo perseguito da detto regime (10).
(22)
In considerazione della natura dei giochi offerti on line e nei casinò tradizionali, dell’esperienza sociale fornita dalle due tipologie di gioco d’azzardo e dei profili socioeconomici dei consumatori, la Commissione ha sollevato dubbi sul fatto che le differenze fra il gioco on line e quello tradizionale potessero essere di entità tale da renderli non paragonabili, de jure e de facto, ai fini del trattamento fiscale nell’ambito della legge relativa alle tasse suoi giochi.
(23)
Inoltre, in quella fase del procedimento, la Commissione era del parere che qualora la misura fosse risultata prima facie selettiva, ciò avrebbe significato che le autorità danesi avevano omesso di stabilire se la misura in oggetto potesse essere giustificata dalla logica del regime fiscale.
(24)
A tal riguardo, le autorità danesi hanno sostenuto che l’aliquota applicata ai servizi di gioco d’azzardo on line rappresentava, da un lato, il necessario equilibrio fra l’obiettivo della legislazione danese in materia di gioco d’azzardo di tutelare i giocatori e, dall’altro, l’esigenza di far fronte alla concorrenza degli operatori on line stabiliti in altri paesi in cui vigono aliquote fiscali inferiori.
(25)
Inoltre, relativamente al riferimento fatto dalle autorità danesi in merito agli obiettivi generali perseguiti dalla legge relativa ai giochi (cfr. considerando 7), la Commissione era dell’avviso che tali obiettivi sembravano essere di natura generale ed estranei al regime fiscale. Poiché secondo la giurisprudenza costante sono pertinenti solo obiettivi intrinseci al sistema fiscale, la Commissione ha ritenuto che le autorità danesi non avessero sufficientemente corroborato la propria tesi secondo cui la selettività della misura fiscale in questione era resa necessaria della logica del regime fiscale.
(26)
Inoltre, la Commissione ha ritenuto che la legge notificata comportasse un’agevolazione fiscale concessa mediante l’utilizzo di risorse statali, poiché la rinuncia al gettito fiscale ha conferito ai fornitori di giochi d’azzardo on line un vantaggio in forma di sostanziale riduzione dell’aliquota fiscale applicata. Inoltre, nella misura in cui detto provvedimento procura agli operatori on line stabiliti in Danimarca un vantaggio economico selettivo, esso potrebbe incidere sugli scambi del mercato interno e falsare la concorrenza.
(27)
In conclusione, la Commissione ha espresso dubbi in merito al fatto che la misura notificata possa rientrare nel campo di applicazione di una delle deroghe previste dall’articolo 107, paragrafi 2 e 3 TFUE.
4. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ DANESI
(28)
Con lettera del 14 gennaio 2011, le autorità danesi hanno presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento da parte della Commissione.
(29)
Le autorità danesi, invocando una serie di differenze fattuali ed economiche fra il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale elencate nella loro notifica, hanno ribadito la posizione secondo cui il gioco d’azzardo on line dovrebbe essere considerato come un’attività diversa da quella praticata in modo tradizionale.
(30)
Stando alle autorità danesi, i programmi utilizzati da taluni giochi elettronici proposti dai casinò tradizionali e quelli utilizzati on line non sono identici. A parte il fatto che le piattaforme e i fornitori non sono gli stessi, vi sono importanti differenze fra questi giochi elettronici, in quanto perché si possa giocare nei casinò tradizionali è necessaria la presenza fisica dei giocatori, la quale implica costi di varia natura (ad esempio, per il trasporto, il biglietto d’ingresso, il costo del guardaroba, dei pasti o delle bevande) che non vengono sostenuti giocando con un casinò on line.
(31)
Secondo le autorità danesi, il fatto che taluni Stati membri vietino la pratica del gioco d’azzardo on line, pur consentendo i servizi di gioco d’azzardo tradizionali dipende appunto dalle differenze insite nell’erogazione di questi due tipi di servizi di gioco d’azzardo.
(32)
Inoltre, le autorità danesi sostenevano che la Commissione non aveva tenuto conto delle conclusioni del proprio «Studio sul gioco d’azzardo nel mercato interno dell’Unione europea» (11), pubblicato nel 2006, secondo le quali i casinò on line e quelli tradizionali dovrebbero essere considerati come due mercati separati.
(33)
Le autorità danesi hanno altresì precisato che la valutazione della Commissione si imperniava esclusivamente sui casinò tradizionali e non teneva conto degli apparecchi da gioco (cioè le slot machine, ma non quelle per la roulette, il blackjack, il poker ecc.) situate in locali pubblici tradizionali, bar ecc., o in sale giochi.
(34)
Per quanto concerne la giustificazione delle misure in virtù della logica del regime fiscale, le autorità danesi sostengono che la Commissione potrebbe aver frainteso l’obiettivo della misura notificata. Tale misura non è volta tanto a preservare la competitività internazionale dell’industria danese del gioco d’azzardo, quanto piuttosto a perseguire i quattro obiettivi definiti nella legislazione (mantenere il consumo del gioco d’azzardo a un livello moderato; proteggere i giovani e altre categorie vulnerabili dallo sfruttamento mediante il gioco d’azzardo o dalla dipendenza dal gioco d’azzardo; proteggere i giocatori garantendo che i servizi di gioco d’azzardo siano erogati in modo equo, responsabile e trasparente; garantire l’ordine pubblico e prevenire l’uso del gioco d’azzardo per finalità criminali).
(35)
Relativamente alla differenza di aliquote tra il gioco on line e quello tradizionale, le autorità danesi hanno spiegato di essersi trovate dinnanzi a un dilemma normativo e regolamentare. Da un lato, non potevano più mantenere la situazione di monopolio del momento e procrastinare la liberalizzazione del mercato del gioco d’azzardo on line. Dall’altro, stabilire un livello d’imposizione uniforme per le attività di gioco on line e tradizionali avrebbe pregiudicato gli obiettivi di politica perseguiti dal governo danese in questo settore.
(36)
In particolare, le autorità danesi sostenevano che l’applicazione di un’aliquota uniforme a tutte le attività di gioco d’azzardo avrebbe prodotto soluzioni incoerenti con gli obiettivi perseguiti, a prescindere dal modello fiscale adottato. Infatti, l’adozione di un’aliquota uniforme ridotta del 20 per cento avrebbe fortemente incentivato il gioco nei casinò tradizionali, in contrasto con l’obiettivo generale di tutela dei consumatori.
(37)
D’altro canto, la scelta di un’aliquota uniforme elevata, simile a quella imposta ai casinò tradizionali, avrebbe scoraggiato gli operatori on line dal richiedere una licenza per l’esercizio di questi servizi in Danimarca, vanificando in tal modo gli obiettivi di liberalizzazione che si prefiggeva la legge, e sarebbe stata altresì contraria all’obiettivo generale di tutela dei consumatori, in quanto avrebbe impedito un controllo efficace del gioco d’azzardo on line.
(38)
A sostegno della loro posizione, le autorità danesi hanno trasmesso un memorandum presentato il 6 marzo 2010 dal ministro delle Finanze ai portavoce dei partiti politici presenti nel parlamento danese in merito al livello d’imposta da applicare (12). Il memorandum dimostra come l’attuale trattamento fiscale differenziato vada considerato il risultato di una ponderazione volta, da un lato, a garantire il rispetto della legge e dall’altro a ottimizzare il gettito fiscale mantenendo il gioco d’azzardo a un livello moderato.
(39)
Al riguardo, le autorità danesi hanno ritenuto di dover egualmente tener conto della concorrenza internazionale e del carattere mondiale dell’industria del gioco d’azzardo on line. A tal proposito, le autorità danesi hanno fatto riferimento allo «Studio sul gioco d’azzardo nel mercato interno dell’Unione europea», secondo il quale il costo sostenuto da un operatore per fornire servizi di gioco con un’attività stabilita nel paese non dovrebbe essere superiore al costo d’esercizio dall’estero, in modo che il servizio proposto sia più interessante per i consumatori e che gli operatori possano esercitare l’attività nella propria giurisdizione invece che in altri paesi (13).
(40)
Inoltre, le autorità danesi hanno affermato che il principio sancito dalla Corte di giustizia nella causa Salzgitter, secondo cui la Commissione non dovrebbe procedere a un esame comparativo del livello d’imposizione notificato con quelli applicabili in altri Stati membri per determinare se la misura notificata costituisca un aiuto di Stato (14), non si applica alla legge notificata, giacché il trattamento fiscale differenziato fra le attività di gioco d’azzardo tradizionali e quelle on line si basa esclusivamente su considerazioni interne di natura fiscale. In particolare, il governo danese non ha tenuto alcun conto delle aliquote applicabili in altri Stati membri allo scopo di migliorare la competitività dell’industria danese del gioco d’azzardo, ma ha cercato solamente di raggiungere un buon equilibro rispetto ai quattro obiettivi politici summenzionati della legge notificata.
(41)
Inoltre, le autorità danesi hanno sostenuto che la Commissione aveva frainteso la causa Salzgitter, in quanto vi aveva fatto riferimento non per valutare la natura selettiva della misura notificata, bensì per determinare se la selettività della misura notificata potesse essere ritenuta giustificata.
(42)
Per le suddette ragioni, le autorità danesi sono dell’avviso che le misure fiscali notificate, qualora fossero ritenute selettive, dovrebbero considerarsi giustificate dalla logica del regime fiscale.
5. OSSERVAZIONI PRESENTATE DAI TERZI INTERESSATI
(43)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni di 17 terzi interessati, inclusi i denuncianti: si tratta di sette associazioni (15), sette imprese (16) e tre Stati membri (17).
(44)
Relativamente alla selettività della misura, alcune delle parti interessate sostengono che i casinò on line e tradizionali non si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga, in quanto tali società non operano nello stesso mercato e, di conseguenza, la misura fiscale non si discosta dal regime fiscale generalmente applicabile. Pertanto, la misura fiscale non dovrebbe essere considerata come selettiva.
(45)
A sostegno di tale posizione, i terzi interessati affermano che sussistono differenze sostanziali tra i prodotti offerti dai casinò tradizionali e quelli dei casinò on line. Le attività offerte dai casinò tradizionali costituiscono un’esperienza sociale in cui, a differenza del gioco on line, sono una parte cruciale dell’esperienza di gioco lo scambio verbale, la presenza e l’ambiente fisico. Inoltre, il gioco d’azzardo tradizionale dovrebbe essere considerato come parte dell’esperienza di intrattenimento complessiva, che è accompagnata da altre attività, come quelle offerte da ristoranti, bar, strutture congressuali e servizi alberghieri.
(46)
Di più, le parti interessate sostengono che le attività di gioco d’azzardo on line e tradizionale non presentano i medesimi rischi di dipendenza. A sostegno di tale posizione, rimandano alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, che sancisce che «l’offerta di giochi d’azzardo tramite Internet può rivelarsi una fonte di rischi di natura differente e di maggiore entità in materia di tutela dei consumatori» (18). Si fa altresì riferimento allo studio sul gioco d’azzardo pubblicato dall’Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), secondo cui il gioco d’azzardo on line presenta un rischio reale di dipendenza che, tuttavia, è necessario fronteggiare con un mercato regolamentato del gioco on line.
(47)
Inoltre, secondo alcune parti interessate esiste una segmentazione del mercato dei giochi d’azzardo basata su diversi canali di distribuzione, che costituirebbero un elemento pertinente di distinzione dei diversi mercati rilevanti. A tal proposito, esse citano a un parere dell’Autorità francese garante della concorrenza del 20 gennaio 2011, che osservava che il gioco on line potrebbe essere distinto dal gioco d’azzardo praticato in sale da gioco o presso locali commerciali (20).
(48)
Alcune delle parti interessate hanno altresì messo in evidenza che gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale sono soggetti a una pressione concorrenziale limitata alla zona geografica specifica in cui offrono i propri servizi. Di converso, gli operatori on line devono affrontare una concorrenza agguerrita da parte degli altri operatori on line. In particolare, poiché i giochi d’azzardo nei casinò tradizionali sono vincolati a un luogo fisico, i clienti devono spostarsi fisicamente per raggiungere i casinò. Ad esempio, in Danimarca esistono solo sei località in cui possono operare i casinò tradizionali. Di converso, le attività di gioco d’azzardo on line consentono ai giocatori di avere accesso a una vasta offerta di giochi da parte dei vari operatori internazionali. Inoltre, la forte concorrenza fra i casinò on line è ulteriormente esacerbata dall’esistenza di siti web specializzati che mettono a confronto l’offerta dei vari fornitori di gioco d’azzardo on line, nonché da numerosi blog e fori che consentono ai giocatori di confrontare i prodotti, i prezzi e i servizi offerti dagli operatori on line.
(49)
Al contempo, questi terzi interessati precisano che i margini di profitto del gioco d’azzardo on line sono significativamente inferiori a quelli del gioco d’azzardo «tradizionale», considerata la forte concorrenza fra gli operatori on line, che non è presente fra i casinò tradizionali. Pertanto, i casinò on line avrebbero margini di profitto significativamente più bassi rispetto al tasso di ritorno, cioè la percentuale degli importi giocati che ritorna ai giocatori sotto forma di vincite. Inoltre, i casinò tradizionali possono offrire altri prodotti accessori e beneficiare in tal modo dei proventi accessori degli alberghi, bar o ristoranti dei casinò, il che chiaramente non avviene nell’ambiente di gioco virtuale. Di conseguenza, poiché gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale possono trarre maggiori profitti dal gioco d’azzardo rispetto agli operatori on line, la differenza delle aliquote sarebbe giustificata dal principio di «capacità contributiva», secondo il quale andrebbe imposto un maggior carico tributario a coloro che possono sostenere un onere fiscale più elevato.
(50)
A parte le argomentazioni succitate, alcune parti interessate sostengono altresì che anche qualora la misura danese fosse ritenuta selettiva, il criterio di selettività sarebbe giustificato dalla natura e dalla struttura generale del sistema di prelievo. Lo scopo dell’aliquota differenziata danese era quello di fare in modo che gli operatori on line richiedessero una licenza danese e quindi versassero in futuro le imposte all’erario danese, garantendo al contempo il conseguimento degli obiettivi di tutela dei consumatori sanciti dalla normativa danese in materia di gioco d’azzardo.
(51)
A tal riguardo, alcune parti interessate hanno fatto riferimento alla comunicazione della Commissione del 1998 sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (21), secondo cui la ragion d’essere del sistema tributario è la riscossione di entrate per finanziare la spesa statale. Su tale base, esse ritengono che se l’atto notificato avesse imposto un’aliquota per i giochi d’azzardo on line superiore a quella fissata, non si sarebbe potuto conseguire l’obiettivo di ottimizzare il gettito fiscale proveniente dai servizi di gioco d’azzardo on line forniti ai residenti danesi.
(52)
Per confutare i suddetti argomenti altre parti interessate (in particolare operatori di casinò tradizionali) hanno presentato le proprie osservazioni contro la posizione adottata dalle autorità danesi.
(53)
In sostanza, questi soggetti sostenevano che il regime impositivo danese sia da ritenersi selettivo, giacché esso introduce un trattamento fiscale differenziato fra due gruppi di imprese che si trovano in una situazione che è de jure e de facto analoga, alla luce degli obiettivi della misura. Tali parti affermano che i casinò on line e quelli tradizionali svolgono attività in concorrenza tra loro in un unico e medesimo mercato e che essi si trovano pertanto in situazioni analoghe.
(54)
A sostegno di questa tesi, le parti interessate dichiarano che i giochi forniti dai casinò on line e tradizionali sono simili. Le regole dei giochi d’azzardo dovrebbero essere considerate le stesse e l’interazione virtuale con i croupier o altri giocatori on line è analoga a quella che si verifica realmente nei casinò tradizionali. I produttori degli apparecchi da gioco per i casinò tradizionali produrrebbero inoltre i medesimi apparecchi da utilizzare on line e off line. Pertanto, da un punto di vista tecnico, i giochi d’azzardo offerti on line e off line sarebbero identici in termini di piattaforme tecnologiche, descrizioni, caratteristiche formati e parametri.
(55)
Inoltre, secondo le parti interessate i profili dei consumatori di giochi on line e tradizionali sono analoghi e pertanto l’aspetto relativo ai consumatori non può costituire un fattore di distinzione tra il gioco d’azzardo on line da quello tradizionale.
(56)
Alcuni soggetti interessati non ritenevano che il gioco d’azzardo on line dovesse essere considerato come un’attività diversa dal gioco d’azzardo tradizionale, bensì semplicemente come un altro canale di offerta di giochi al pubblico.
(57)
Oltre ai suddetti argomenti, le parti interessate ritengono che l’attuale mercato dei giochi d’azzardo debba essere considerato come un mercato unico in fase di profondo mutamento, caratterizzato da un forte spostamento dei giocatori dai casinò tradizionali a quelli on line. Vari fattori possono aver contribuito a tale recente sviluppo, ivi inclusi il crescente utilizzo di Internet, i bassi costi d’esercizio dei casinò on line sotto tutti gli aspetti (strutture, personale e costi fissi), nonché il fatto che i casinò on line possono fornire accesso illimitato al gioco d’azzardo on line, ventiquattr’ore su ventiquattro e ovunque, considerato il continuo sviluppo delle nuove tecnologie.
(58)
Le parti interessate prevedono che si assisterà in futuro a un aumento ancora più consistente dello spostamento della quota di mercato dai casinò tradizionali a quelli on line, tenuto conto del ritmo di sviluppo sostenuto del progresso tecnologico, delle iniziative commerciali e della penetrazione del mercato tipici del commercio elettronico, che hanno reso questo settore dell’industria del gioco d’azzardo estremamente dinamico e in trasformazione. A tal riguardo, essi rimandano altresì al parere dell’Avvocato generale Bot nella causa Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22) secondo cui l’impatto dei nuovi mezzi di comunicazione è tale che i giochi di sorte o d’azzardo, in passato disponibili solo in locali appositi, possono ora essere praticati in qualsiasi momento e ovunque, data l’evoluzione di nuove tecnologie come il telefono, la televisione interattiva e Internet.
(59)
Le parti interessate fanno altresì riferimento allo studio della Commissione del 2006 sul gioco d’azzardo nel mercato interno (23) secondo cui «il futuro del gioco d’azzardo nei casinò sarà in misura sempre maggiore basato su server, in quanto gli apparecchi da gioco si stanno spostando sempre più verso programmi di giochi scaricabili» (24). Questa evoluzione sarebbe contraddistinta dallo sviluppo di nuove sedi di gioco ibride.
(60)
Sulla scorta dei suddetti argomenti, le parti interessate concludono che la misura è selettiva in quanto i casinò on line e tradizionali propongono attività che sono in una situazione analoga de jure e de facto. Né tale selettività potrebbe essere giustificata dalla logica del regime fiscale. Inoltre, esse ritengono che l’applicazione di un’aliquota maggiore non scoraggerebbe gli operatori on line che intendano richiedere una licenza in Danimarca.
(61)
Infine, il riferimento da parte delle autorità danesi ai regimi fiscali di altri Stati membri per giustificare l’esigenza di attirare operatori di casinò on line non è pertinente, poiché secondo la giurisprudenza costante qualsivoglia giustificazione dovrebbe basarsi esclusivamente sul regime fiscale nazionale (25). Inoltre, l’argomentazione delle autorità danesi secondo cui la diminuzione dell’aliquota fiscale applicabile a talune imprese è necessaria per rendere il mercato più concorrenziale, è stata costantemente respinta dai tribunali.
6. OSSERVAZIONI DA PARTE DELLA DANIMARCA SULLE OSSERVAZIONI PRESENTATE DAI TERZI
(62)
Nel ribadire la propria opinione che la misura notificata non è selettiva e non costituisce aiuto di Stato, le autorità danesi sottolineano che tutti i governi intervenuti condividono la tesi del governo danese secondo cui è necessario, dal punto di vista normativo, operare una distinzione tra casinò on line e tradizionali.
(63)
Esse precisano altresì che la metodologia utilizzata per definire il mercato rilevante ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE è concepita per le imprese private e si basa su una valutazione della sostituibilità del prodotto sul lato della domanda e dell’offerta e pertanto non dovrebbe essere applicata ai fini della valutazione di un aiuto di Stato. Applicare questa metodologia travalicherebbe i limiti delle regole sugli aiuti di Stato, che nel caso in esame rientrano tra le materie di sovranità statale.
(64)
Le autorità danesi ritengono che il gioco d’azzardo on line dovrebbe essere distinto da quello «tradizionale». A tal proposito, esse citano altresì la posizione della Commissione in un caso di concentrazione, nel quale essa ha ritenuto che gli apparecchi per il gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituissero un mercato del prodotto distinto (26). Esse menzionano anche, fra le altre cose, la decisione adottata dall’Autorità francese garante della concorrenza, secondo cui il gioco del poker nei casinò tradizionali non fa parte dello stesso mercato del poker on line, giacché il poker giocato nei casinò tradizionali richiede autocontrollo e capacità di osservazione degli altri giocatori e comporta sovente maggiori costi e limitazioni dal punto di vista geografico (27). Le autorità danesi fanno infine riferimento a una decisione in materia di concentrazioni adottata dall’Office of Fair Trading britannico, che opera una distinzione fra le agenzie di scommesse autorizzate da una parte e il servizio di raccolta telefonica o via Internet delle scommesse, dall’altra (28).
(65)
Per quanto concerne le differenze nei mercati del prodotto, le autorità danesi precisano che, secondo molti degli intervenuti, nelle case da gioco vengono proposti servizi supplementari, che sono notevolmente più costosi. Da un punto di vista sociologico, le autorità danesi ribadiscono la propria posizione secondo cui i giocatori a distanza e quelli tradizionali appartengono a due diverse tipologie di consumatori, come indicato anche nel recente libro verde della Commissione sul gioco d’azzardo on line nel mercato interno, del 24 marzo 2011, che individuerebbe per i giocatori on line un profilo diverso da quello dei clienti dei casinò o delle agenzie di scommesse tradizionali (29).
(66)
Le autorità danesi ribadiscono che il tasso di ritorno è significativamente maggiore per gli operatori on line, tenuto conto dei minori costi d’esercizio. Esse precisano inoltre che si riscontrano differenze fra i casinò on line e quelli tradizionali negli aspetti tecnici dei programmi utilizzati, nelle diverse regolamentazioni per la concessione delle licenze e nella posizione di dominio territoriale dei casinò tradizionali.
(67)
Le autorità danesi contestano anche l’interpretazione da parte di talune parti interessate in merito al parere succitato dell’Avvocato generale Bot nella causa Liga Portuguesa. Essi osservano che tale parere, relativo alla libera prestazione di servizi, è coerente con l’idea che la situazione di diritto e di fatto degli operatori dei giochi d’azzardo a distanza non è assimilabile a quella degli operatori tradizionali del gioco d’azzardo.
(68)
Tuttavia, le autorità danesi riconoscono che taluni tipi di servizi di gioco d’azzardo on line potrebbero costituire a loro volta un’ulteriore forma di vendita, come nel caso dei servizi di scommesse.
(69)
Per quanto concerne gli scopi della legge notificata, le autorità danesi respingono la tesi sostenuta da talune parti interessate secondo la quale la legge notificata mirerebbe ad attirare gli operatori di gioco d’azzardo stranieri, ribadendo che gli obiettivi perseguiti dal governo sono piuttosto quelli elencati dalla legge relativa ai giochi. Inoltre, lo scopo generale della nuova legge rimarrebbe invariato: generare gettito dal gioco d’azzardo come ogni altro analogo sistema di riscossione delle imposte da versare nelle casse dello Stato.
(70)
Le autorità danesi concordano inoltre con la posizione espressa da talune parti interessate sul fatto che la capacità di pagare del contribuente potrebbe essere considerata una valida giustificazione. Nel caso in esame, la capacità finanziaria degli operatori del gioco d’azzardo on line sarebbe, in effetti, significativamente più bassa.
(71)
Infine, le autorità danesi precisano che il loro regime d’imposizione relativo ai giochi d’azzardo a distanza è configurato in modo tale da assicurare le maggiori entrate possibili. Pertanto, la minore aliquota fiscale applicata ai servizi di gioco d’azzardo on line rifletterebbe l’esigenza di bilanciare i quattro obiettivi definiti nella legge notificata con l’esigenza di ottimizzare il gettito fiscale.
7. VALUTAZIONE DELLA MISURA
7.1. Esistenza di aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE
(72)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
7.1.1. Risorse statali
(73)
L’articolo 107, paragrafo 1 TFUE prevede che la misura sia concessa da uno Stato membro o tramite risorse statali. Una perdita di gettito fiscale equivale al consumo di risorse statali sotto forma di spese fiscali.
(74)
Nel caso in esame, la presenza di risorse statali non è stata contestata da nessuna delle parti, né dalle autorità danesi, né dai denuncianti o dai terzi.
(75)
Consentendo agli operatori del gioco d’azzardo on line di corrispondere delle imposte a un’aliquota relativamente bassa pari al 20 per cento dei propri introiti lordi (30), le autorità danesi rinunciano a un introito che costituisce risorse statali. Di conseguenza, la Commissione è dell’avviso che la misura in questione comporti perdita di risorse statali e sia pertanto concessa tramite risorse statali.
7.1.2. Vantaggio
(76)
La misura deve altresì conferire un vantaggio finanziario al beneficiario. La nozione di vantaggio concerne non solo i benefici positivi ma anche gli interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa (31).
(77)
Nel caso in esame, la presenza di un vantaggio non è stata contestata da nessuna delle parti, né dalle autorità danesi, né dai denuncianti o dai terzi.
(78)
Ai sensi della legge sulle imposte relative ai giochi, le imprese di gioco d’azzardo on line sono tenute a versare un’imposta pari al 20 per cento dei propri introiti lordi. Questa aliquota è sostanzialmente inferiore a quella applicabile agli operatori di gioco d’azzardo tradizionali. Pertanto, le imprese di giochi d’azzardo on line beneficiano di un vantaggio, sotto forma di un minore onere fiscale. Ne consegue che la misura in esame comporta un vantaggio per le imprese che propongono servizi di gioco d’azzardo on line.
7.1.3. Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi
(79)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, la misura deve incidere sugli scambi a livello dell’UE e falsare o minacciare di falsare la concorrenza. Nel caso in esame, i fornitori di giochi d’azzardo on line che si stabiliscono in Danimarca saranno esposti alla concorrenza e saranno coinvolti negli scambi a livello dell’UE. Di conseguenza, la legge relativa alle tasse suoi giochi, che stabilisce un’agevolazione fiscale per le imprese danesi che propongono servizi di gioco d’azzardo on line, incide necessariamente sugli scambi all’interno dell’UE e falsa o minaccia di falsare la concorrenza.
7.1.4. Selettività
(80)
Per configurarsi come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, l’aiuto dovrebbe essere considerato selettivo nella misura in cui favorisce talune imprese o talune produzioni.
(81)
Secondo un’interpretazione consolidata della selettività nella giurisprudenza, una misura è selettiva qualora sia «diretta ad esonerare parzialmente tali imprese dagli oneri pecuniari che derivano dalla normale applicazione del sistema generale di contributi obbligatori imposti dalla legge» (32). Ne consegue che la misura è selettiva se costituisce uno scostamento dall’applicazione della normativa fiscale generale. In base alla giurisprudenza, occorre valutare se una data misura favorisca talune imprese rispetto ad altre che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga, tenuto conto degli obiettivi perseguiti da detto regime (33).
(82)
A tenore della giurisprudenza, se si considera che la misura si discosti dal sistema fiscale generale, essa andrà esaminata per determinare se tale differenziazione risulti dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale in cui tali provvedimenti si inseriscono (34). In altri termini, la questione è se la misura in oggetto, che appare prima facie selettiva, sia giustificata in considerazione della logica del sistema fiscale (35).
(83)
Nel caso in esame, il sistema di riferimento dovrebbe essere il sistema fiscale relativo alle attività di gioco d’azzardo danesi. La legge relativa alle tasse suoi giochi mira a regolamentare il pagamento delle imposte su tutte le attività di gioco d’azzardo proposte o organizzate in Danimarca, che si svolgano on line o tramite strutture «tradizionali». È pertanto a fronte di tale sistema fiscale di riferimento che si dovrebbe valutare la misura in esame (cioè l’aliquota differenziata applicata alle attività di gioco d’azzardo on line).
(84)
Poiché la legge notificata stabilisce che i concessionari che propongono gioco d’azzardo on line versino un’imposta pari al 20 per cento degli introiti lordi, mentre i concessionari che propongono il gioco d’azzardo in casinò tradizionali versano sugli introiti lordi un onere di base pari al 45 per cento e un’imposta supplementare che arriva al 30 per cento, sorge la questione se gli operatori del gioco d’azzardo on line e gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale, soggetti ad aliquote diverse, debbano essere considerati in una situazione di diritto e di fatto analoga.
(85)
A tal riguardo, le autorità danesi hanno costantemente sostenuto che le attività di gioco d’azzardo on line e tradizionali non sono analoghe, dal punto di vista giuridico e fattuale, in termini di piattaforme, costi, margini finanziari, esperienza sociale, fornitori o prodotti.
(86)
Inoltre, come altre parti interessate, esse hanno sottolineato la differenza sostanziale esistente fra le due categorie di operatori, in virtù dell’intensa concorrenza cui sono esposti i casinò on line rispetto all’assenza di concorrenza di cui godono gli operatori «tradizionali».
(87)
Nonostante una serie di differenze oggettive esistenti fra gli operatori del gioco d’azzardo on line e quelli tradizionali (come la presenza fisica rispetto a quella virtuale), la Commissione ritiene che le succitate differenze fra i casinò on line e quelli tradizionali non siano di entità tale da consentire di operare una distinzione sostanziale e decisiva de jure e de facto fra i due tipi di impresa.
(88)
A tal proposito, la Commissione osserva che i giochi offerti dagli operatori tradizionali e da quelli on line sono equivalenti. I giochi offerti dagli operatori on line e tradizionali (come roulette, baccarat, punto banco, blackjack, poker e i giochi proposti dagli apparecchi da gioco) fanno parte della medesima attività di gioco d’azzardo, a prescindere dal fatto che vengano proposti on line o in case da gioco tradizionali. Inoltre, da un punto di vista tecnico, i giochi d’azzardo offerti on line e in strutture tradizionali sembrano essere analoghi in termini di piattaforme tecnologiche, formati e parametri.
(89)
Al riguardo, la Commissione è dell’avviso che, per quanto concerne l’imposizione delle attività di gioco d’azzardo, l’attività on line emerga come un altro canale di distribuzione di tipo analogo alle attività di gioco d’azzardo. A sostegno di tale posizione, la Commissione rileva i notevoli sforzi profusi dai casinò on line per simulare l’esperienza delle strutture tradizionali, tanto che i giocatori on line provano la sensazione di giocare in una casa da gioco tradizionale, invece che in un ambiente virtuale.
(90)
A sostegno della tesi che il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale non sarebbero attività analoghe, di diritto e di fatto, le autorità danesi hanno menzionato, fra le altre cose, una decisione dell’Office of Fair Trading britannico, che opera una distinzione fra le agenzie di scommesse autorizzate da un lato e il servizio di raccolta telefonica o via Internet delle scommesse dall’altro (36). Tuttavia, tale riferimento contraddice la posizione delle autorità danesi secondo la quale i servizi di scommesse on line e off line sono identici (37). A tal riguardo, è peraltro contraddittorio che le autorità danesi considerino i servizi di scommesse off line e on line attività analoghe e quindi soggette alla medesima aliquota d’imposta, mentre ritengono altri tipi di attività di gioco d’azzardo on line e tradizionale come distinti e soggetti pertanto ad aliquote diverse.
(91)
Le autorità danesi hanno anche fatto riferimento alla decisione nel caso Candover-Cinven-Gala (38), che ha sancito che gli apparecchi da gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituivano un mercato del prodotto indipendente (39). Tuttavia, a parte il fatto che tale decisione non riguardava l’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, né la questione della selettività, si fa osservare che per quanto la decisione affermi che «gli apparecchi da gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituiscono un mercato separato del prodotto», essa sancisce anche che «essi possono essere considerati come integrati nel pacchetto del gioco d’azzardo nei rispettivi siti in cui sono ubicati, cioè casinò, sale da bingo, sale giochi, locali pubblici, agenzie di scommesse ecc.» (40).
(92)
Anche le asserite differenze relative ai profili socioeconomici dei consumatori, ai rischi di dipendenza o all’evoluzione del mercato non bastano a dimostrare che il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale costituiscono due tipi diversi di attività non paragonabili, de jure e de facto. Alcuni degli studi citati dalle autorità danesi e dai denuncianti sembrano contenere sufficienti elementi a sostegno delle due opposte tesi. Ad esempio, le autorità danesi fanno riferimento allo studio della Commissione del 2006 sul gioco d’azzardo nel mercato interno (41), sostenendo che esso tende a dimostrare che il mercato on line e quello tradizionale sono mercati separati (42). Di converso, alcune parti interessate citano il medesimo studio (43) per dimostrare che il mercato del gioco d’azzardo on line non dovrebbe essere considerato come un nuovo mercato, ma piuttosto come un’evoluzione di un unico mercato del gioco d’azzardo, caratterizzato dallo sviluppo di nuove sedi di gioco ibride (44).
(93)
Allo stesso modo, si rilevano affermazioni contraddittorie nello studio condotto dal Centro nazionale danese per la ricerca sociale (45), citato sia dalle autorità danesi che dai denuncianti. Mentre le autorità danesi sostengono che il profilo dei giocatori di un casinò tradizionale differisce da quello dei giocatori dei casinò on line in termini di età, sesso e livello d’istruzione, i denuncianti, facendo riferimento allo stesso studio, arrivano alla conclusione opposta, affermando che questo dimostra l’assenza di differenze significative fra i profili dei consumatori che giocano nei casinò tradizionali o in quelli on line. A detta dei denuncianti, lo studio dimostra che i giocatori d’azzardo sia dei casinò tradizionali che di quelli on line appartengono prevalentemente alla stessa categoria: giovani uomini di età compresa fra i 18 e i 24 anni (46).
(94)
In considerazione di quanto precede, la Commissione conclude che i casinò on line e tradizionali dovrebbero essere percepiti come paragonabili da un punto di vista giuridico e fattuale. Poiché sia il gioco d’azzardo on line che quello tradizionale comportano i medesimi rischi, la misura notificata si rivolge tanto al gioco d’azzardo on line quanto a quello tradizionale. La misura in questione introduce un’aliquota differenziata a favore degli operatori dei casinò on line, a danno di quelli tradizionali. Di conseguenza, essa dovrebbe essere considerata prima facie come selettiva a norma dell’articolo 107 TFUE, in quanto costituisce uno scostamento dal sistema fiscale generale.
(95)
La questione se una misura che appare prima facie come selettiva possa essere giustificata dalla natura e dalla struttura generale del sistema fiscale va valutata alla luce della giurisprudenza. Per giustificare la selettività della misura, è possibile far riferimento ai principi orientativi cioè alla ratio del sistema fiscale.
(96)
A tal proposito, le autorità danesi hanno sostenuto che, date le peculiarità del settore interessato, l’aliquota differenziata a favore degli operatori del gioco d’azzardo on line rappresenta il solo modo per garantire l’efficienza del regime fiscale. La fissazione di un’aliquota superiore scoraggerebbe gli operatori del gioco d’azzardo on line dal richiedere una licenza danese, mentre l’applicazione di un’aliquota inferiore a tutti gli operatori interessati sarebbe contraria all’obiettivo generale di mantenere il gioco d’azzardo a livelli ragionevoli.
(97)
Le autorità danesi hanno dichiarato inoltre che la capacità finanziaria degli operatori on line, asseritamente inferiore a quella degli operatori dei casinò tradizionali, giustificava la differenza tra le aliquote imposte alle due categorie di operatori.
(98)
Alla luce delle argomentazioni di cui sopra, la Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza (47) e la comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (48), uno Stato membro deve stabilire se la misura in questione deriva dai principi di base o orientativi di tale sistema. Una giustificazione relativa alla natura o all’economia del sistema fiscale di cui trattasi costituisce un’eccezione al principio di divieto degli aiuti di Stato e deve quindi essere intesa in maniera restrittiva (49).
(99)
Di conseguenza, spetta alle autorità danesi dimostrare che la misura fiscale di cui trattasi è giustificata dalla logica del sistema fiscale. Tuttavia, le autorità danesi non hanno addotto prove sufficienti e convincenti a sostegno di quanto asserito, ovvero che la riduzione dell’aliquota a carico di un particolare segmento (gli operatori on line) di una categoria più vasta (gli operatori del gioco d’azzardo) al fine di assicurarsi che i primi richiedano una licenza danese deriva dai principi e dalla logica che sottendono al sistema fiscale danese. In particolare, l’obiettivo di attrarre in Danimarca fornitori di servizi di gioco d’azzardo on line e sottoporli al quadro normativo danese dovrebbe essere considerato un obiettivo di politica pubblica che esula dalla logica del sistema fiscale.
(100)
Allo stesso modo, rispetto all’asserita minore capacità contributiva degli operatori di gioco d’azzardo on line, le autorità danesi non hanno stabilito che vi fosse una differenza di redditività fra le attività dei casinò on line e di quelli tradizionali tale da giustificare una diversa aliquota fiscale, né hanno dimostrato che la capacità contributiva sia un principio insito nel loro sistema di tassazione diretta delle imprese invocabile nel caso in esame per giustificare l’applicazione di un’aliquota differenziata ai casinò on line rispetto a quelli tradizionali.
(101)
In considerazione di quanto suesposto, ne consegue che la Commissione non ritiene che la selettività della legge notificata sia giustificata alla luce della logica del regime impositivo.
7.1.5. Conclusioni
(102)
Alla luce di quanto suesposto, la Commissione ritiene che i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1 TFUE siano soddisfatti e che la misura che prevede l’applicazione di un’aliquota ridotta alle attività di gioco d’azzardo on line costituisca un aiuto di Stato a favore dei fornitori di tali servizi aventi sede in Danimarca.
7.2. Compatibilità della misura a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE
(103)
L’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea fissa le norme che definiscono la compatibilità di talune misure di aiuto con il mercato interno e stabilisce quali tipi di aiuto possono essere considerati compatibili con lo stesso.
(104)
La Commissione ritiene che la misura in questione possa essere dichiarata compatibile con il mercato interno a norma della deroga disposta dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE, che consente «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.»
(105)
La Commissione osserva che la misura esula dal campo di applicazione degli orientamenti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE. Pertanto, essa deve essere valutata direttamente alla luce della suddetta disposizione del trattato. Per essere compatibile a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE, una misura d’aiuto deve perseguire un obiettivo di interesse comune tenuto conto dei criteri di necessità e proporzionalità. Quando valuta la compatibilità di una misura di aiuto con il mercato interno, la Commissione pondera gli effetti positivi della misura ai fini del conseguimento di un obiettivo di interesse comune con i suoi effetti potenzialmente negativi, quali la distorsione degli scambi e della concorrenza. Questo test si articola in tre fasi. Le prime due fasi concernono gli effetti positivi degli aiuti di Stato, la terza fase gli effetti negativi e il saldo tra effetti positivi e negativi (50). La struttura del test è la seguente:
1)
la misura di aiuto persegue un obiettivo preciso di interesse comune?;
2)
L’aiuto è correttamente strutturato per conseguire l’obiettivo d’interesse comune, ovvero pone rimedio al fallimento del mercato o consegue altri obiettivi? In particolare:
a)
l’aiuto di Stato è uno strumento adeguato, ovvero vi sono altri strumenti che potrebbero servire meglio allo scopo?;
b)
Vi è un effetto di incentivazione, ovvero l’aiuto modifica il comportamento dei potenziali beneficiari?;
c)
La misura di aiuto è proporzionata, ovvero lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con meno aiuti?;
3)
Le distorsioni della concorrenza e l’incidenza sugli scambi sono limitate, di modo che il bilancio complessivo sia positivo?
7.2.1. Obiettivo di interesse comune
(106)
Le autorità danesi hanno dichiarato di aver deciso di effettuare una riforma della normativa sul gioco d’azzardo e sulle scommesse al fine di sostituire il regime di monopolio esistente con un regime regolamentato e parzialmente liberalizzato. Si riteneva la liberalizzazione necessaria, fra le altre cose, al fine di conformarsi alla legislazione dell’UE a seguito dell’avvio della procedura d’infrazione e dell’emissione di un parere motivato, il 23 marzo 2007 (51) nonché per rispondere alla minaccia rappresentata dai servizi di gioco d’azzardo illegali on line proposti da operatori aventi sede in altri paesi.
(107)
Fino ad oggi, il settore del gioco d’azzardo danese è stato essenzialmente un monopolio statale avente come unico concessionario una società controllata dallo Stato, «Danske Spil A/S». Nonostante il quadro normativo vietasse ai fornitori di servizi di gioco d’azzardo stranieri di proporre i propri servizi ai consumatori residenti in Danimarca, molti operatori del gioco d’azzardo on line stabiliti in altri Stati membri e anche in paesi terzi hanno fornito, e forniscono tutt’ora i propri servizi tramite canali non ubicati in Danimarca, come i canali televisivi satellitari che trasmettono dal Regno Unito. Nella notifica presentata, le autorità danesi hanno dichiarato di non aver potuto far rispettare in pratica il divieto imposto ad altri operatori di gioco d’azzardo che propongono i propri servizi in Danimarca, a motivo di cause intentate presso le corti danesi in cui si sosteneva che l’attuale monopolio del gioco d’azzardo danese costituiva una limitazione alla libera circolazione dei servizi. Di conseguenza, persisteva una situazione insoddisfacente in cui la legittimità del monopolio esistente veniva contestata non solo presso le sedi giudiziarie e amministrative, ma anche tramite la fornitura diretta di servizi di gioco d’azzardo on line da parte di operatori privi di licenza stabiliti in altre giurisdizioni.
(108)
Secondo la relazione che accompagna la legge relativa ai giochi, il processo di liberalizzazione è giustificato dagli ultimi sviluppi tecnologici, che hanno reso la Danimarca ormai parte della società mondiale delle comunicazioni in cui i consumatori hanno accesso a una vasta gamma di servizi da parte di operatori stabiliti in varie giurisdizioni. Negli ultimi dieci anni, il gioco d’azzardo si è evoluto diventando un importante prodotto commercializzato tramite Internet, soprattutto a seguito dell’introduzione del poker on line. Internet ha dato ai cittadini danesi la possibilità di confrontare la gamma di prodotti di Danske Spil con quella proposta dagli operatori dei giochi d’azzardo stabiliti nel Regno Unito, a Malta, a Gibilterra o in altri paesi. Da alcuni anni, un numero sempre crescente di danesi ha cominciato a giocare d’azzardo presso gli operatori internazionali. Secondo quanto riferito dalle autorità danesi, il governo temeva che la disponibilità di giochi d’azzardo, se non efficacemente regolamentata e controllata, potesse avere ripercussioni negative sulla società, sotto forma di criminalità e di turbativa dell’ordine pubblico, e potesse causare in soggetti vulnerabili una dipendenza dal gioco d’azzardo. Al contempo, i profitti di Danske Spil hanno registrato una costante diminuzione. Pertanto, le autorità danesi avevano l’esigenza di regolamentare e controllare il gioco d’azzardo offerto ai cittadini danesi allo scopo di incanalare tale attività in un quadro regolamentato e prevenirne così gli effetti negativi a livello sociale.
(109)
A tal proposito, la Commissione ricorda che il settore del gioco d’azzardo non è mai stato soggetto ad alcuna armonizzazione in seno all’Unione europea, tanto che all’articolo 2 la direttiva «servizi», esclude espressamente il gioco d’azzardo dal proprio campo di applicazione (52). Tuttavia, nonostante la mancanza di ogni tipo di legislazione secondaria in quest’ambito, le attività di azzardo transfrontaliere possono rientrare nel campo di applicazione delle libertà fondamentali del trattato, e segnatamente la libertà di stabilimento (articolo 49 TFUE) e la libera prestazione di servizi (articolo 56 TFUE).
(110)
In linea di principio, l’articolo 56 TFUE impone l’eliminazione di qualsiasi restrizione alla libera prestazione di servizi, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, quando sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività dei prestatori dei servizi stabiliti in un altro Stato membro ove forniscono legittimamente servizi analoghi (53). La giurisprudenza costante stabilisce altresì che la normativa di uno Stato membro la quale vieti a operatori stabiliti in altri Stati membri di proporre servizi tramite Internet sul territorio dello Stato membro medesimo costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi di cui all’articolo 56 TFUE. (54) Peraltro, della libertà di prestazione di servizi beneficia tanto il prestatore quanto il destinatario dei servizi (55).
(111)
Nel presente caso, benché la fornitura di servizi d’azzardo rientri innanzitutto nell’ambito di applicazione della libertà fondamentale di cui all’articolo 56 TFUE, la legislazione danese incide anche sulla libertà di stabilimento. A norma dell’articolo 27 della legge relativa ai giochi, la Danimarca impone ai prestatori dei servizi di azzardo on line di essere stabiliti in Danimarca ovvero, se risiedono in un altro Stato membro dell’UE o del SEE, di nominare un mandatario abilitato. Le giustificazioni di tali restrizioni sono le stesse per quanto attiene sia alla libertà di stabilimento sia alla libera prestazione di servizi.
(112)
Le restrizioni delle succitate libertà fondamentali sono accettabili solo nei casi eccezionali previsti dall’articolo 52 TFUE, ovvero se giustificate, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale. L’articolo 52, paragrafo 1 TFUE consente restrizioni giustificate in ragione di motivi di ordine pubblico («ordre public»), di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.
(113)
Per quanto concerne il gioco d’azzardo, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha identificato un certo numero di motivi imperativi di interesse generale, quali gli obiettivi della tutela dei consumatori, della prevenzione delle frodi e dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco, nonché esigenze generali di mantenimento dell’ordine pubblico. In tale contesto, le considerazioni di ordine morale, religioso e culturale nonché le conseguenze moralmente e finanziariamente dannose per l’individuo e la società che sono collegate al gioco d’azzardo e alle scommesse possono giustificare che le autorità nazionali dispongano di un potere discrezionale sufficiente a determinare le esigenze di tutela del consumatore e di mantenimento dell’ordine pubblico. Di conseguenza e in ogni caso, le restrizioni devono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale e devono essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non possono eccedere quanto necessario a tal fine. Esse devono altresì essere applicate senza discriminazioni (56).
(114)
Si fa osservare, tuttavia, che la perdita del gettito fiscale non è una motivazione annoverata fra i motivi elencati all’articolo 52 TFUE né ammessa dalla giurisprudenza (57) e non può pertanto essere considerata come un motivo imperativo di interesse generale che possa esser fatto valere per giustificare un provvedimento che sia, in linea di principio, in contrasto con una libertà fondamentale.
(115)
Per quanto concerne nello specifico la giustificazione relativa alle restrizioni della disposizione sull’attività d’azzardo transfrontaliera, la Corte di giustizia ha sancito che (58):
«57.
In tale contesto si deve rilevare […] che la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale. In assenza di armonizzazione comunitaria in materia, spetta ad ogni singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica.
58.
Il solo fatto che uno Stato membro abbia scelto un sistema di protezione differente da quello adottato da un altro Stato membro non può rilevare ai fini della valutazione della necessità e della proporzionalità delle disposizioni prese in materia. Queste vanno valutate soltanto alla stregua degli obiettivi perseguiti dalle competenti autorità dello Stato membro interessato e del livello di tutela che intendono assicurare.
59.
Gli Stati membri sono conseguentemente liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione perseguito. Tuttavia, le restrizioni che essi impongono devono soddisfare le condizioni che risultano dalla giurisprudenza della Corte per quanto riguarda la loro proporzionalità (sentenza Placanica et al., punto 48).
[…]
69.
Si deve rilevare, in proposito, che il settore dei giochi d’azzardo offerti tramite Internet non costituisce oggetto di un’armonizzazione comunitaria. Uno Stato membro può quindi legittimamente ritenere che il solo fatto che un operatore […] offra legittimamente servizi compresi in tale settore tramite Internet in un altro Stato membro in cui sia stabilito e in cui sia già soggetto, in linea di principio, a determinati requisiti di legge ed al controllo da parte delle competenti autorità di quest’ultimo Stato membro, non possa essere considerato quale garanzia sufficiente di protezione dei consumatori nazionali contro i rischi di frode e di criminalità, alla luce delle difficoltà che, in un siffatto contesto, le autorità dello Stato membro di stabilimento possono incontrare nella valutazione delle caratteristiche qualitative e della correttezza professionale degli operatori.
70.
Inoltre, in considerazione dell’assenza di un contatto diretto tra il consumatore e l’operatore, i giochi d’azzardo accessibili via Internet implicano rischi di natura differente e maggiore importanza rispetto ai mercati tradizionali dei giochi medesimi per quanto attiene ad eventuali frodi commesse dagli operatori nei confronti dei consumatori.»
(116)
In una recente sentenza, la Corte ha inoltre descritto dettagliatamente i rischi associati al gioco d’azzardo on line (59):
«103.
Occorre rilevare che le caratteristiche proprie dell’offerta di giochi d’azzardo tramite Internet possono, in egual maniera, rivelarsi una fonte di rischi di natura differente e di maggiore entità in materia di tutela dei consumatori, e specialmente dei giovani e delle persone aventi una particolare inclinazione al gioco o predisposte allo sviluppo di tale inclinazione, nei confronti dei mercati tradizionali di tali giochi. Oltre alla già menzionata mancanza di contatto diretto tra il consumatore e l’operatore, la facilità tutta particolare e la permanenza dell’accesso ai giochi proposti su Internet, nonché il volume e la frequenza potenzialmente elevati di una simile offerta a carattere internazionale, in un ambiente per di più caratterizzato dall’isolamento del giocatore, dall’anonimato e da un’assenza di controllo sociale, costituiscono altrettanti fattori idonei a favorire uno sviluppo della dipendenza dal gioco e delle spese eccessive legate a quest’ultimo e, di conseguenza, ad accrescere le conseguenze sociali e morali negative che vi si ricollegano, così come evidenziate da una costante giurisprudenza.
104.
Inoltre, occorre osservare che, alla luce del potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri riguardo alla determinazione del livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale nel settore dei giochi d’azzardo, non è necessario, per quanto attiene al criterio di proporzionalità, che una misura restrittiva dettata dalle autorità di uno Stato membro corrisponda ad una concezione condivisa dalla totalità degli Stati membri riguardo alle modalità di tutela del legittimo interesse di cui trattasi (cfr., per analogia, sentenza del 28 aprile 2009, causa C-518/06 Commissione/Italia, Racc. 2009 pag. I-3491, punti 83 e 84).
105.
Tenuto conto delle suesposte considerazioni, occorre riconoscere che una misura di divieto riguardante qualsiasi offerta di giochi d’azzardo via Internet può essere considerata, in linea di principio, idonea a perseguire i legittimi obiettivi di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive legate al gioco e di lotta contro la dipendenza da quest’ultimo, nonché di tutela dei giovani, quand’anche l’offerta di tali giochi resti autorizzata ove effettuata attraverso canali più tradizionali.»
(117)
La mancata armonizzazione del settore del gioco d’azzardo e le differenze tra le normative degli Stati membri relative alla gamma di giochi permessi e agli operatori abilitati a proporli traccia l’immagine di un mercato interno per la fornitura dei servizi d’azzardo transfrontalieri estremamente frammentato. Mentre taluni Stati membri restringono o addirittura vietano l’offerta di taluni giochi di fortuna, altri hanno optato per mercati più aperti. Inoltre, molti Stati membri hanno recentemente rivisto, o hanno in corso di revisione, la propria normativa in materia di gioco d’azzardo in considerazione dell’espansione dei servizi di gioco d’azzardo on line.
(118)
Le autorità danesi non hanno trasmesso dati dettagliati sull’entità del gioco d’azzardo illegale praticato dai cittadini danesi, sottolineando tuttavia che lo sviluppo del settore del gioco d’azzardo on line non regolamentato rappresentava un aspetto preoccupante dal punto di vista sociale.
(119)
Questa tendenza è confermata dal libro verde della Commissione europea del marzo 2011 (60). Il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna il libro verde riferisce che gli introiti lordi del gioco d’azzardo on line in Danimarca ammontavano a 250 milioni di EUR nel 2008, di cui il 14 % (vale a dire 34 milioni di EUR) erano relativi ai giochi da casinò e il 22 % (vale a dire 56 milioni di EUR) al poker (61). Per definizione, sia i giochi da casinò on line che il poker on line sono attività vietate.
(120)
Si prevede che tali importi aumenteranno. Il libro verde segnala che il gioco d’azzardo on line è il segmento in più rapida crescita del mercato del gioco d’azzardo, e ha rappresentato il 7,5 per cento dei proventi annui del mercato complessivo del gioco d’azzardo nel 2008 (EU-27) il cui volume, secondo le previsioni, dovrebbe raddoppiare entro il 2013 (62). In secondo luogo, si stima che in Danimarca la quota dei giochi d’azzardo on line rispetto al consumo nazionale complessivo di giochi d’azzardo sia pari al 21,9 per cento, il che pone la Danimarca al secondo posto nell’UE, dove il valore medio è del 7,5 per cento (63).
(121)
Tenendo conto della giurisprudenza summenzionata, nonché delle caratteristiche generali del mercato del gioco d’azzardo nell’UE, la Commissione riconosce la fondatezza delle argomentazioni addotte dalle autorità danesi per giustificare l’adozione della misura notificata. In particolare, la Commissione è consapevole delle peculiarità delle attività in questione: il gioco d’azzardo on line offerto tramite Internet ha trasformato il settore, che ora è un mercato mondiale in cui i confini fisici non sono più nettamente distinti. In tale contesto, come indicato nel libro verde del 2011 (64), la Commissione rileva anche l’esigenza di controllare il settore del gioco d’azzardo on line per prevenire le conseguenze negative e dannose del gioco d’azzardo on line sui consumatori. Oltre al notevole rischio di dipendenza dal gioco on line delineato da vari studi sociali (65), occorrere prestare un’attenzione particolare ai minorenni e ad altri soggetti vulnerabili, inclusi i giocatori a basso reddito, i giocatori d’azzardo con una storia di dipendenza da gioco e i giovani adulti non consapevoli dei rischi associati al gioco d’azzardo. Al fine di proteggere tali categorie di giocatori potenziali, gli Stati membri dovrebbero poter controllare il settore del gioco d’azzardo on line, imponendo fra l’altro dei limiti d’età o condizioni per il rilascio delle licenze, verificando i sistemi di accettazione dei pagamenti e limitando la commercializzazione o la promozione del gioco d’azzardo on line.
(122)
La riforma intrapresa dalla Danimarca, che ha condotto all’adozione della legge notificata, è pertanto perfettamente conforme all’obiettivo del libro verde della Commissione europea del 24 marzo 2011 sul gioco d’azzardo nel mercato interno, vale a dire contribuire all’introduzione negli Stati membri di un quadro giuridico in materia di gioco d’azzardo on line che garantisca a tutte le parti in causa una maggiore certezza del diritto (66). Il libro verde ha rappresentato una risposta alle conclusioni del Consiglio del dicembre 2010 che accoglieva con favore l’annuncio da parte della Commissione europea di una vasta consultazione sul gioco d’azzardo on line nel mercato interno, intesa ad avviare un dibattito approfondito sui problemi sollevati in particolare dei servizi di gioco d’azzardo on line (67) e alla risoluzione adottata dal Parlamento europeo il 10 marzo 2009 che ha invitato la Commissione a studiare, in stretta collaborazione con i governi nazionali, gli effetti economici e non economici della fornitura di servizi di gioco d’azzardo transfrontaliero (68). Si fa osservare che la riforma legislativa attuata tramite la legge notificata è perfettamente conforme agli obiettivi richiamati dalla Commissione che avevano condotto all’avvio di una procedura di infrazione e alla trasmissione di un parere motivato alle autorità danesi nel marzo 2007 (69).
(123)
Per queste ragioni, la Commissione ritiene che la legge notificata relativa alle tasse suoi giochi, nella misura in cui liberalizzerà il mercato e permetterà agli operatori danesi e stranieri del settore del gioco d’azzardo on line di proporre i propri servizi ai danesi residenti, garantendo al contempo che tali operatori possiedano i requisiti necessari per il rilascio di una licenza danese, persegua un obiettivo preciso di interesse comune.
7.2.2. Aiuto idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito
(124)
Si ritiene che una misura di aiuto sia necessaria e proporzionata quando costituisce uno strumento idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito di interesse comune, ha un effetto d’incentivo sui beneficiari e non genera inutili distorsioni di concorrenza.
(125)
Il governo danese ha deciso di liberalizzare il mercato del gioco d’azzardo on line danese e concedere un numero illimitato di licenze on line. Tuttavia, il rilascio di siffatte licenze è subordinato a una serie di condizioni relative, fra le altre cose, all’affidabilità degli amministratori della società che richiede la licenza. Per attuare la liberalizzazione con successo, il governo danese ha anche deciso di ridurre le imposte a carico degli operatori on line, lasciando invariata solo l’aliquota applicabile agli operatori tradizionali. A tale riguardo, i denuncianti hanno affermato che la diminuzione dell’aliquota per gli operatori on line non era la soluzione più appropriata. Ad esempio, si potrebbe sempre ricorrere al blocco dei pagamenti e della comunicazione (strumenti di isolamento) per conseguire gli obiettivi del processo di liberalizzazione senza dover introdurre aliquote inferiori per gli operatori on line. Secondo i denuncianti, la Danimarca poteva pertanto scegliere di far rispettare il divieto di gioco d’azzardo on line illegale tramite il blocco dei servizi di «pagamento e comunicazione» (filtraggio del sistema dei nomi di dominio, blocco del protocollo internet, blocco dei pagamenti) oppure limitando il numero di licenze da rilasciare.
(126)
Per quanto concerne l’utilizzo dei «sistemi di blocco», il libro verde della Commissione precisa che l’efficienza di un sistema di blocco dipende da una lista predefinita e aggiornata di elementi da bloccare nonché da software efficienti. Tuttavia, come hanno sottolineato le autorità danesi, è opinabile che tali sistemi di blocco possano produrre i risultati attesi, in quanto i giocatori d’azzardo on line potrebbero aggirare il blocco su internet cambiando le «porte» utilizzate, mentre il divieto di taluni pagamenti potrebbe bloccare transazioni commerciali assolutamente legittime diverse dai pagamenti concernenti puntate e premi.
(127)
Per quanto concerne la possibilità di rilasciare un numero limitato di licenze per l’esercizio on line, gli effetti dipendono dal numero di licenze da concedere. Se si tratterà di poche licenze, il numero esiguo di operatori sul mercato ridurrà la concorrenza e inciderà sull’offerta, il che potrebbe significare maggiori costi per i consumatori, sotto forma di un tasso di ritorno minore a quello che si avrebbe con un numero illimitato di licenze. Una limitazione del numero di licenze limita altresì la varietà e la qualità della scelta a disposizione dei consumatori sul mercato e incoraggia in misura minore i produttori ad andare incontro alle richieste e alle esigenze dei consumatori (70). Limitare il numero di licenze solleva anche questioni relative ai criteri per determinare in maniera non arbitraria il numero di licenze, modalità e attribuzione delle competenze per il controllo dei requisiti per il rilascio delle licenze, e infine alle modalità per affrontare il gioco d’azzardo illegale, ovvero quali siano le misure da adottare e quali gli organi preposti a contrastare il gioco d’azzardo illegale (71).
(128)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione ritiene che l’applicazione di un’aliquota inferiore alle attività d’azzardo on line costituisca uno strumento atto a conseguire gli obiettivi di liberalizzazione perseguiti dalla nuova legge relativa ai giochi. Le misure d’aiuto garantiranno agli operatori che intendono fornire servizi di gioco d’azzardo ai residenti danesi la possibilità di richiedere una licenza e conformarsi alla normativa nazionale applicabile.
(129)
La Commissione ritiene che la misura di aiuto possa modificare il comportamento dei proponenti stranieri di servizi di gioco d’azzardo on line, poiché l’aliquota inferiore costituisce un incentivo per tali operatori ad ottenere una licenza in Danimarca e pertanto fornire per la prima volta legalmente servizi di gioco d’azzardo on line.
(130)
Una misura d’aiuto è considerata proporzionata solamente se non sarebbe stato possibile ottenere la stessa modifica nel comportamento con un aiuto o una distorsione di entità minore. L’importo dell’aiuto deve limitarsi al minimo necessario per lo svolgimento dell’attività sovvenzionata. Nel caso in esame, la Commissione è dell’avviso che le autorità danesi abbiano concepito la misura in modo da ridurre l’eventuale importo dell’aiuto di Stato in oggetto e mantenere al minimo la distorsione della concorrenza che deriva dalla misura.
(131)
Nel memorandum presentato dal ministro danese delle Finanze il 6 marzo 2010 ai portavoce dei partiti politici presenti nel parlamento danese in merito al livello d’imposta da applicare (72), la scelta della minore aliquota pari al 20 per cento degli introiti lordi per le attività di azzardo on line è stata giustificata con riferimento ai seguenti criteri:
a)
i giochi d’azzardo offerti nell’ambito delle licenze concesse dal governo danese dovrebbero essere adeguati all’attuale offerta dei prestatori di servizi di azzardo on line esteri, ovvero l’aliquota deve essere adeguata per corrispondere agli elevati tassi di ritorno offerti dagli operatori di gioco d’azzardo on line esteri, in modo da indurli a richiedere effettivamente una licenza;
b)
il numero totale di giochi offerti dovrebbe essere incrementato in modo da ottenere un aumento complessivo del fatturato;
c)
i giochi offerti dovrebbero essere così convenienti per i giocatori da dissuaderli dal giocare su siti di operatori (illegali) stranieri;
d)
si dovrebbero utilizzare strumenti di blocco per garantire, insieme con i punti (a)-(c), che il gioco sui siti degli operatori illegali sia ridotto al minimo.
(132)
Nel memorandum le autorità danesi fanno osservare che la legislazione nel Regno Unito, che dovrebbe essere considerata molto vicina alla normativa danese in materia di gioco d’azzardo, stabilisce un’aliquota del 15 per cento per il gioco on line. Le autorità danesi hanno ritenuto di dover fissare un’aliquota per il gioco d’azzardo on line superiore rispetto al Regno Unito, in quanto la Danimarca, a differenza del Regno Unito, introdurrà anche misure di blocco supplementari per rendere ancor più difficile ai giocatori di accedere a siti di gioco d’azzardo gestiti da operatori stranieri che non hanno ottenuto una licenza danese.
(133)
Allo stesso modo, le autorità danesi citano gli esempi di Francia e Italia, che hanno liberalizzato i propri mercati e imposto aliquote superiori rispetto al Regno Unito. Le autorità danesi osservano che i suddetti mercati sono significativamente più estesi rispetto a quello danese. Le dimensioni di un mercato possono avere un’incidenza tangibile sulla disponibilità degli operatori a entrare nel mercato, anche se viene praticata un’aliquota maggiore, in quanto i costi normalmente sostenuti da una società per penetrare in un nuovo mercato tendono ad essere comparativamente maggiori quando tale mercato è più piccolo.
(134)
Il memorandum comprende una simulazione dei possibili effetti sulle entrate causati da aliquote del 15, 20 e 25 per cento, tenendo conto anche dei possibili mutamenti dei modelli di gioco dei consumatori e delle attività degli operatori. Secondo l’esito della simulazione, l’aliquota del 20 per cento è tale da garantire che per gli operatori dei giochi d’azzardo resti sufficientemente conveniente chiedere il rilascio di una licenza danese e offrire servizi interessanti ai giocatori. Un’aliquota maggiore (cioè del 25 per cento) aumenterebbe la pressione sui tassi di ritorno e, di conseguenza, l’effetto positivo sulle entrate sarebbe inferiore a quello previsto con un’aliquota del 20 per cento.
(135)
Il legislatore danese ha pertanto concluso che fissare un’aliquota superiore sul gioco on line si tradurrebbe con tutta probabilità in un prodotto non abbastanza interessante per i giocatori, con un conseguente calo del fatturato che vanificherebbe le prospettive immediate di un maggior gettito fiscale.
(136)
Le conclusioni cui è giunto il legislatore danese riguardo al livello di imposizione adeguato per le attività di azzardo on line sono confermate anche da una relazione stilata da una società di consulenza aziendale, che ha stabilito che imporre un’aliquota del 20 per cento non comporterebbe per lo Stato la rinuncia a un introito che questo avrebbe altrimenti percepito (73). Secondo tale relazione, tale valore rappresenta la più alta aliquota economicamente conveniente - in quanto un’aliquota superiore sarebbe «un’aliquota a rendimento zero», cioè un’aliquota semplicemente troppo elevata perché sia redditizio per gli operatori entrare nel mercato. Pertanto, al di sopra dell’aliquota del 20 per cento, il gettito fiscale comincerebbe a diminuire.
(137)
In considerazione di quanto suesposto, la Commissione ritiene che l’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi applicabile agli operatori on line non sia inferiore a quanto necessario per garantire che vengano conseguiti gli obiettivi della legge relativa ai giochi. Pertanto, la misura di aiuto soddisfa i requisiti di proporzionalità definiti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
7.2.3. Incidenza sulla concorrenza e sugli scambi fra gli Stati membri
(138)
Per quanto riguarda l’incidenza della misura di aiuto sulla concorrenza e sugli scambi, occorre operare un distinguo fra le possibili distorsioni degli scambi fra gli Stati membri e le distorsioni della concorrenza in Danimarca, soprattutto con gli operatori tradizionali di gioco d’azzardo esistenti.
(139)
Rispetto agli scambi fra gli Stati membri, non si prevede un’incidenza negativa. La legge relativa ai giochi consente ai residenti danesi il gioco d’azzardo legale sui siti web di operatori on line provvisti di licenza. Questi siti web non sono riservati ai soli residenti danesi, ma possono essere raggiunti dai residenti di tutti gli Stati membri dell’UE, subordinatamente alle restrizioni imposte dalle rispettive normative nazionali. Fissando un’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi degli operatori di gioco d’azzardo on line, la misura di aiuti danese è ampiamente conforme alle aliquote imposte per gli stessi servizi da altri Stati membri che hanno già operato una riforma delle rispettive normative sul gioco d’azzardo on line. Ad esempio, sia il Belgio che il Regno Unito applicano un’aliquota del 15 per cento degli introiti lordi al gioco d’azzardo on line, mentre altri Stati membri applicano aliquote perfino inferiori sugli introiti lordi (ad esempio, l’Estonia il 5 per cento, la Lettonia il 10 per cento, la Finlandia l’8,25 per cento). Solo la Slovacchia ha fissato un’aliquota maggiore, pari al 27 per cento degli introiti lordi.
(140)
Rispetto alla distorsione della concorrenza all’interno del mercato danese, la misura può potenzialmente andare a beneficio di un gran numero di operatori danesi e stranieri di giochi online che finora non potevano fornire i loro servizi ai residenti danesi. La Danimarca ha presentato un elenco di fornitori di giochi d’azzardo on line che hanno già espresso l’intenzione di presentare una domanda di licenza. Poiché fino ad oggi solo la società controllata dallo Stato era autorizzata a fornire servizi di gioco d’azzardo on line, la liberalizzazione aumenterà la concorrenza generale sul mercato.
(141)
Benché la misura costituisca un aiuto di Stato e la sua attuazione possa comportare ripercussioni per gli operatori tradizionali del gioco d’azzardo, i quali sono tassati ad un tasso che raggiunge il 75 per cento degli introiti lordi, la Commissione ritiene che il saldo complessivo dell’attuazione della misura sarà positivo.
(142)
Come indicato sopra, fissare un’aliquota per il gioco d’azzardo on line pari o simile all’aliquota applicata agli operatori di gioco d’azzardo tradizionale avrebbe portato a una situazione in cui l’industria e i giocatori non avrebbero risposto alla possibilità di fornire legalmente servizi di gioco d’azzardo on line sul mercato danese, vanificando in tal modo gli obiettivi di interesse comune indicati e perseguiti dalla legge relativa ai giochi.
(143)
Di conseguenza, la Commissione conclude che la misura è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE.
8. CONCLUSIONI
(144)
La Commissione è dell’avviso che la legge notificata conferisca un vantaggio fiscale agli operatori di gioco d’azzardo on line mediante risorse statali. La misura è considerata prima facie come selettiva, poiché essa distingue fra gli operatori del gioco d’azzardo on line e quelli dei casinò tradizionali i quali, alla luce degli obiettivi perseguiti dalla misura, si trovano in una situazione analoga de jure e de facto. Le autorità danesi non hanno dimostrato che la selettività prima facie della legge notificata sia giustificata dalla logica del sistema fiscale. Pertanto, la legge notificata si configura come aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE.
(145)
Tuttavia, la Commissione ritiene che la misura di aiuto possa essere considerata compatibile con il mercato interno in quanto soddisfa le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La misura C 35/10 cui la Danimarca intende dare esecuzione sotto forma di tassazione del gioco d’azzardo on line nella legge danese relativa alle tasse suoi giochi è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
L’esecuzione di detta misura è di conseguenza autorizzata.
Articolo 2
Il Regno di Danimarca è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 settembre 2011