ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 24. května 2011
o státní podpoře C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09), kterou Řecko poskytlo některým řeckým kasinům
(oznámeno pod číslem K(2011) 3504)
(Pouze řecké znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/716/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 8. července 2009 podalo konsorcium DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (dále jen „stěžovatel“ nebo „kasino Loutraki“) (2) Komisi stížnost na řecké právní předpisy o vytvoření systému vstupních poplatků kasin a tvrdilo, že systém poskytl státní podporu třem provozovatelům, a to Regency Casino Mont Parnès, kasinu Korfu a Regency Casino Soluň (3). Ve zprávě zaslané e-mailem ze dne 7. října 2009 stěžovatel uvedl, že vůči zveřejnění své totožnosti nemá námitky. Dne 14. října 2009 se uskutečnila schůzka mezi zaměstnanci Komise a zástupci stěžovatele. Dopisem ze dne 26. října 2009 poskytl stěžovatel další údaje k doložení své stížnosti.
(2)
Dne 21. října 2009 předala Komise stížnost Řecku a požádala je, aby dotyčné záležitosti objasnilo. Dopisem ze dne 17. listopadu 2009 požádalo Řecko o prodloužení lhůty pro odpověď, jež Komise schválila ve zprávě zaslané e-mailem ze dne 18. listopadu 2009. Řecko Komisi odpovědělo dne 27. listopadu 2009.
(3)
Dne 15. prosince 2009 předala Komise odpověď Řecka stěžovateli. Stěžovatel podal připomínky k odpovědi Řecka dne 29. prosince 2009.
(4)
Dne 25. února, 4. a 23. března a 13. dubna 2010 si Komise od Řecka vyžádala další informace, které Řecko poskytlo dne 10. března a 1. a 21. dubna 2010.
(5)
Rozhodnutím ze dne 6. července 2010 (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) Komise Řecko informovala, že s ohledem na opatření, které Řecko zavedlo, tj. účtování nižší sazby daně ze vstupu do některých kasin, zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4) a zúčastněné strany byly vyzvány k podání připomínek.
(6)
Dopisem ze dne 9. srpna 2010 požádalo Řecko o prodloužení lhůty pro odpověď, jež Komise schválila dopisem ze dne 18. srpna 2010. Komise obdržela připomínky Řecka k rozhodnutí o zahájení řízení dne 6. října 2010. Další informace týkající se sporného opatření poskytly řecké orgány dne 12. října 2010.
(7)
Po zahájení vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dvou zúčastněných stran: zástupců kasina Mont Parnès, jednoho z příjemců podpory na základě opatření, které byly zaslány v dopise ze dne 4. srpna 2010, a zástupců soukromého kasina Loutraki, jež byly zaslány v dopisech ze dne 8. a 25. října 2010.
(8)
Dopisem ze dne 29. října 2010 předala Komise tyto připomínky řeckým orgánům, aby jim umožnila se k nim vyjádřit. V dopise ze dne 6. prosince 2010 se řecké orgány vyjádřily k připomínkám třetích stran, přičemž se mimo jiné snažily objasnit některé aspekty uplatňování dotyčného režimu a výkladu řeckých právních předpisů, jež jsou důležité pro analýzu tohoto případu.
II. POSUZOVANÉ OPATŘENÍ
II.1 Opatření
(9)
Opatření, jež má být posouzeno, spočívá v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňování řady (5) (částečně závazných) předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % z ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to ve výši 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví,
což pro kasina v soukromém vlastnictví představuje konkurenční nevýhodu.
(10)
Opatření zvýhodňuje veřejná kasina a jedno soukromé kasino (Soluň), jemuž bylo na základě výjimky přiznáno stejné zacházení jako veřejným kasinům, jak je objasněno níže.
II.2 Příjemci
(11)
Příjemci podpory na základě opatření, jež je předmětem analýzy, jsou tato řecká kasina: Mont Parnès (6), Soluň (7), Korfu (8) a Rhodos (9).
(12)
V době vydání rozhodnutí o zahájení řízení se nižší regulovaný vstupní poplatek ve výši 6 EUR vztahoval pouze na tři řecká kasina: Mont Parnès, jehož 49 % akcií bylo privatizováno a 51 % akcií zůstalo pod veřejnou kontrolou; Soluň, které bylo soukromým kasinem, zacházelo se s ním však jako s veřejným kasinem, a Korfu, jež bylo veřejným kasinem. Kasina na Rhodu a Korfu přestala opatření využívat v dubnu 1999 (10) respektive v srpnu 2010 (11), jelikož jakmile byla zcela zprivatizována, přestala účtovat nižší vstupní poplatek.
II.3 Příslušná ustanovení řeckého zákona
(13)
Před liberalizací trhu v roce 1994 působila v Řecku pouze tři kasina, a to Mont Parnès, Korfu a Rhodos. V té době byla kasina veřejnými podniky a jako kluby ve státním vlastnictví je provozoval řecký úřad pro cestovní ruch (EOT) (12). Vstupní poplatek těchto kasin byl stanoven rozhodnutím generálního tajemníka EOT, a to následovně (13):
-
Mont Parnès: v roce 1991 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 2 000 GRD (přibližně 6 EUR) (14);
-
Korfu: v roce 1992 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 1 500 GRD a v roce 1997 jej upravil na 2 000 GRD;
-
Rhodos: v roce 1992 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 1 500 GRD.
(14)
Trh byl na základě zákona č. 2206/1994 liberalizován v roce 1994, kdy se k stávajícím kasinům ve veřejném vlastnictví připojilo šest nově zřízených soukromých kasin (15). Zákon z roku 1994 umožnil udělit celkem čtrnáct licencí, a to pro tři stávající kasina ve veřejném vlastnictví Rhodos, Mont Parnès a Korfu a jedenáct soukromých kasin, jež měla být zřízena (16). Z celkem jedenácti plánovaných nových soukromých kasin však byly licence uděleny pouze šesti kasinům, která posléze začala fungovat, a to kasinům Chalkidiki, Loutraki, Soluň, Rio (Achaia), Xanthi (Thrákie) a Syros (v roce 1995 a 1996); zbývajících pět licencí bylo zrušeno.
(15)
Ustanovení § 2 odst. 10 zákona č. 2206/1994 uvádělo, že vstupní poplatek kasin v určitých oblastech bude stanoven ministerským rozhodnutím; v témže rozhodnutí bude stanoven rovněž procentní podíl poplatku, který představuje příjem řeckého státu. Dne 16. listopadu 1995 rozhodnutí ministra financí (17) stanovilo, že ode dne 15. prosince 1995 jsou všichni provozovatelé kasin, jejichž činnost je upravena zákonem č. 2206/1994 (18), povinni vybírat vstupní poplatek ve výši 5 000 GRD (19) (přibližně 15 EUR) (20). V rozhodnutí se vyžaduje, aby provozovatelé kasin odvedli státu 80 % nominální hodnoty každé vstupenky, zatímco zbývajících 20 %, včetně příslušné DPH, má představovat příjem pro kasino (21). V rozhodnutí je stanoveno, že kasina mohou povolit bezplatný vstup (22). Bez ohledu na částku, kterou skutečně účtují zákazníkům, však musí kasina odvést státu 80 % regulovaného vstupního poplatku (23). Podle rozhodnutí musí kasina odvádět poplatky měsíčně (24). Rozhodnutí rovněž obsahuje ustanovení o zvláštních slevách u vstupenek platných po dobu 15 nebo 30 dnů (25).
(16)
Všechna nová soukromá kasina zřízená podle zákona č. 2206/1994 od roku 1995 uplatňují ministerské rozhodnutí z roku 1995 a účtují (zpravidla, jak bylo objasněno v předchozím bodě) vstupní poplatek ve výši 15 EUR, s výjimkou kasina Soluň, jak bude vysvětleno dále.
(17)
Kasina Mont Parnès, Korfu a Rhodos ve státním vlastnictví však fungovala i nadále jako kluby EOT (26) a až do udělení licencí podle zákona č. 2206/1994 se na ně právní předpisy z let 1994 a 1995 nevztahovaly.
(18)
Z připomínek a vysvětlení vnitrostátních předpisů, které poskytly řecké orgány, Komise vyrozuměla, že systém v praxi fungoval následovně.
(19)
Řecké orgány objasnily, že provozování kasin je v Řecku obecně upraveno zákonem č. 2206/1994. Zvláštní předpisy vztahující se na veřejná kasina, která existovala před přijetím zákona č. 2206/1994, se považují za výjimky, na něž se nevztahují obecná ustanovení zákona (a prováděcí ministerské rozhodnutí z roku 1995), a to až do privatizace těchto kasin a vydání licencí stanovených v zákoně.
(20)
Do doby udělení licencí podle zákona č. 2206/1994 se proto mělo za to, že se na veřejná kasina nevztahuje ministerské rozhodnutí z roku 1995, a to s ohledem na běžný vstupní poplatek ve výši 15 EUR ani s ohledem na požadavek odvést 80 % tohoto poplatku státu. Veřejná kasina začala odvádět 80 % vstupního poplatku teprve po udělení licencí stanovených v zákoně č. 2206/1994 (viz bod 23 a následující body). I pak se však mělo za to, že stávající rozhodnutí EOT, která stanoví výši vstupního poplatku na 6 EUR, představují zvláštní výjimku (stávající lex specialis), která se obecnými ustanoveními zákona č. 2206/1994 a ministerským rozhodnutím z roku 1995 nezměnila, cena vstupního poplatku do veřejných kasin zůstala výjimečně na úrovni 6 EUR a tato kasina odváděla 80 % z poplatku ve výši pouze 6 EUR. Rozhodnutí EOT se považovala za neplatná teprve po privatizaci, kdy již kasina nevlastnil zcela stát. Teprve poté začala kasina účtovat běžný vstupní poplatek ve výši 15 EUR a musela státu odvádět 80 % z částky ve výši 15 EUR.
(21)
Ačkoliv se zdá, že toto mělo být pravidlem, s ohledem na částečnou privatizaci kasina Mont Parnès existovala výjimka, jak potvrdil zákon č. 3139/2003 (který obsahoval rovněž ustanovení o pozdější privatizaci kasina Korfu): v tomto zákoně je výslovně uvedeno, že výše vstupního poplatku do kasina Mont Parnès zůstane ve výši 6 EUR.
(22)
V roce 2000 byl EOT jako provozovatel kasin Korfu a Mont Parnès nahrazen společností Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (společnost pro rozvoj řeckého cestovního ruchu, dále jen „ETA“), kterou zcela vlastnil řecký stát, a od konce roku 2000 do roku 2003, kdy byla kasinům provozovaným společností ETA udělena licence podle zákona č. 2206/1994, se začala ETA nejprve dobrovolně a posléze podle § 24 zákona č. 2919/2001 postupně přizpůsobovat požadavkům, která kasinům ukládal zákon č. 2206/1994, s cílem připravit dva kluby, jež byly dříve ve veřejném vlastnictví, na udělení plné licence a privatizaci (27). Během tohoto přechodného období odváděla společnost ETA státu 80 % z ceny vstupenek do kasin Mont Parnès a Korfu ve výši 6 EUR.
(23)
V roce 2003 bylo kasino Mont Parnès ve veřejném vlastnictví přeměněno na společnost s ručením omezeným a 49 % jeho kapitálu bylo odprodáno soukromému sektoru (28). Licence stanovená v zákoně č. 2206/1994 byla kasinu Mont Parnès udělena v roce 2003 podle zákona č. 3139/2003 (§ 1 odst. 1). Tentýž zákon zachoval výši vstupního poplatku kasina Mont Parnès na úrovni 6 EUR (§ 1 odst. 1 bod vii)).
(24)
V případě kasina Korfu byla licence podle zákona č. 2206/1994 společnosti ETA udělena v roce 2003 na základě zákona č. 3139/2003 (§ 1 odst. 3), takže ETA je mohla zahrnout do pozdější privatizace. Ve stejném ustanovení se uvádělo, že výše vstupního poplatku kasina Korfu bude stanovena novým ministerským rozhodnutím, což znamenalo, že neplatí ministerské rozhodnutí z roku 1995. Podle informací, které má Komise k dispozici, však nebylo nové ministerské rozhodnutí vydáno a kasino Korfu nadále účtovalo poplatek ve výši 6 EUR, a to až do své privatizace v srpnu 2010, kdy začalo účtovat poplatek ve výši 15 EUR (29).
(25)
V případě kasina Rhodos byla licence podle zákona č. 2206/1994 vydána v roce 1996 ministerským rozhodnutím č. Τ/633 ze dne 29. května 1996. Kasino však nadále účtovalo nižší vstupní poplatek a na poplatek ve výši 15 EUR přešlo až po své privatizaci v dubnu 1999: do doby privatizace fungovalo pod kontrolou EOT, a uplatňovalo proto rozhodnutí EOT z roku 1992 (30), které stanovilo výši vstupního poplatku kasina Rhodos ve výši 1 500 GRD.
(26)
Kasino Soluň v soukromém vlastnictví bylo zřízeno a licenci podle zákona č. 2206/1994 obdrželo v roce 1995 (31). Vždy účtovalo nižší poplatek ve výši 6 EUR, který uplatňovala kasina ve veřejném vlastnictví (Mont Parnès a Korfu), a to na základě legislativní vyhlášky č. 2687/1953 (32), která stanoví, že podnikům založeným s pomocí zahraničních investic je poskytnuto přinejmenším stejně příznivé zacházení jako v případě jiných podobných podniků v zemi (33). Když byla tato záležitost jednou nadnesena, správce kasina (tj. Hyatt Regency) požádal, aby byl vstupní poplatek kasina Soluň stanoven ve stejné výši jako v případě kasina Mont Parnès, tj. na 6 EUR. Po obdržení stanoviska Právní rady státu (stanovisko č. 631/1997) byla tato žádost schválena. Od doby vydání licence kasinu Soluň v roce 1995 se na toto kasino vztahoval požadavek odvádět státu 80 % nominální hodnoty vstupenek (34).
III. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(27)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, jelikož měla vážné obavy ohledně diskriminačního daňového zacházení s několika konkrétně určenými kasiny v Řecku, která využívala příznivější daňový režim než ostatní kasina v této zemi.
(28)
Komise se domnívala, že se sporné opatření odchyluje od obecných právních předpisů, které stanoví základní úroveň vstupních poplatků kasin, a zlepšilo tudíž konkurenční postavení příjemců.
(29)
Zdálo se, že sporné opatření představuje pro řecký stát ztrátu příjmů a kasinům s nižším vstupním poplatkem poskytuje výhodu. Na tvrzení řeckých orgánů, že přímou výhodu z nižšího vstupního poplatku má zákazník, Komise odpověděla, že příspěvky zákazníkům mohou přestavovat státní podporu pro podnik, pokud jsou tyto příspěvky podmíněny využíváním konkrétního zboží nebo služby od konkrétního podniku (35).
(30)
Komise rovněž podotkla, že se nezdá, že by byla úroveň zdanění stanovena podle situace jednotlivého kasina (36); Komise vyvodila předběžný závěr, že opatření je selektivní (37).
(31)
Komise se domnívala, že sporné opatření může narušit hospodářskou soutěž mezi kasiny v Řecku a na trhu pro nabývání podniků v Evropě. Komise uvedla, že plně respektuje právo členských států regulovat hazardní hry na svém území s výhradou práva EU, nesouhlasí však s tím, že dotyčné opatření nemůže narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Provozovateli v tomto odvětví jsou často mezinárodní hotelové skupiny, jejichž investiční rozhodnutí mohla být tímto opatřením ovlivněna, a kasina mohou do Řecka přitahovat turisty. Komise proto vyvodila závěr, že opatření může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy (38).
(32)
Komise zastávala předběžně názor, že opatření představuje protiprávní podporu, jelikož bylo řeckými orgány zavedeno bez předchozího schválení Komisí, a že může být požadováno navrácení podpory s výhradou článku 15 procesního nařízení (39).
(33)
Komise nezjistila žádné důvody, na jejichž základě by bylo možno sporné opatření považovat za slučitelné s vnitřním trhem; zdálo se, že opatření představuje neoprávněnou provozní podporu pro kasina využívající opatření (40).
(34)
Komise poznamenala, že pokud se potvrdí její obavy, že opatření obsahuje neslučitelnou státní podporu, bude muset podle čl. 14 odst. 1 procesního nařízení nařídit, aby Řecko od příjemců požadovalo navrácení podpory, není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva (41).
IV. PŘIPOMÍNKY ŘECKÝCH ORGÁNŮ A ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(35)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky Řecka, zástupce společnosti Elliniko Kazino Parnithas AE (dále jen „kasino Mont Parnès“) a zástupců soukromého kasina v Loutraki (dále jen „kasino Loutraki“).
IV.1 Připomínky Řecka a kasina Mont Parnès
(36)
Připomínky, které předložil zástupce kasina Mont Parnès využívajícího opatření, a připomínky obdržené od řeckých orgánů jsou v podstatně totožné a budou v tomto oddíle shrnuty společně.
IV.1.1 Existence podpory
(37)
Řecké orgány i kasino Mont Parnès popírají existenci státní podpory. Tvrdí, že stát nepřišel o žádné příjmy, nebo v případě, že by tomu tak bylo, že kasina nezískala žádnou výhodu.
(38)
Řecké orgány uvedly, že rozdíl v ceně je pouze otázkou regulace cen, jelikož vybíraná daň představuje stejný podíl z příslušné ceny vydaných vstupenek.
(39)
Podle řeckých orgánů není cílem, který sleduje stanovení výše poplatku a požadování odvodu pro stát, zvýšení příjmů státu, nýbrž snaha odradit od hazardních her osoby s nízkými příjmy. Skutečnost, že účtování poplatku vytváří rovněž veřejné příjmy, nemění jeho povahu coby kontrolního opatření. Řecké orgány proto zastávají názor, že požadavek, aby byla zákazníkům vstupujícím do herních oblastí kasin vydána vstupenka se stanovenou cenou, představuje správní kontrolní opatření, které ukládá účtování poplatku, nemá však povahu daně, a nelze je považovat za daňovou zátěž, jak bylo uvedeno v rozhodnutí Rady státu, nejvyššího správního soudu v Řecku, č. 4027/1998 (42).
(40)
Pokud jde o rozdíly v cenách jednotlivých kasin, Řecko uvádí, že se hospodářská a sociální situace jednotlivých kasin liší a není srovnatelná. Řecké orgány tvrdí, že rozdíl mezi poplatky je odůvodněný na základě cílů veřejné politiky: zejména tvrdí, že situace jednotlivých kasin odůvodňuje stanovení jiných cen vstupenek u kasin, která se nacházejí v blízkosti velkých městských center, a u kasin na venkově, kde bydlí převážně venkovské obyvatelstvo, jež má většinou nižší příjmy a nižší úroveň dosaženého vzdělání a je více třeba je odrazovat od hazardních her než obyvatele v městských oblastech, a je zcela v souladu s touto praxí.
(41)
Stěžovatel, kasino Loutraki, poznamenal, že když bylo kasino Korfu v roce 2010 zprivatizováno, vzrostla cena vstupního poplatku z 6 EUR na 15 EUR, což je podle kasina Loutraki v rozporu s tvrzeními týkajícími se veřejné politiky; řecké orgány odpověděly, že odlehlá zeměpisná poloha ostrova Korfu znamená, že toto kasino nesoutěží s ostatními řeckými kasiny, takže nemůže dojít k narušení hospodářské soutěže. Řecké orgány dále tvrdí, že je nezbytné, aby byla výše vstupního poplatku odrazující s cílem ochránit obyvatele Korfu, jelikož změna provozních podmínek kasina po privatizaci nevyhnutelně povede k výraznému zvýšení počtu provozních hodin, celkové úrovně jeho činnosti a jeho přitažlivosti.
(42)
Pokud existuje nějaká výhoda, která byla poskytnuta kasinům s nižším vstupním poplatkem, jelikož přilákají více zákazníků, řecké orgány a kasino Mont Parnès nesouhlasí s názorem, že se musí nutně jednat o ztrátu veřejných příjmů. Není rovněž jisté, zda by v případě, že by byl vstupní poplatek vyšší, tito údajní příjemci podpory vytvořili vyšší příjmy pro stát, takže údajná ztráta příjmů je hypotetická. Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že výhoda v podobě nižšího vstupního poplatku je poskytnuta zákazníkovi a že část poplatku, kterou si ponechává kasino, činí více v případě kasin, která účtují poplatek ve výši 15 EUR, což představuje výhodu pro kasina s vyšším vstupním poplatkem.
(43)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že neexistuje žádný dopad na hospodářskou soutěž ani na obchod, jelikož každé kasino obsluhuje místní trh. Zpochybňují možnost hospodářské soutěže s ostatními formami hazardních her, jak se tvrdí v rozhodnutí o zahájení řízení, a podotýkají, že hazardní hry prostřednictvím internetu jsou v současnosti v Řecku nelegální.
(44)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès uvedly, že i kdyby se uznalo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR mohl ovlivnit nebo dosud ovlivňuje rozhodnutí zahraničních společností investovat do kasin v Řecku, zahraniční společnost může vždy využít legislativní vyhlášku č. 2687/1953, jak to učinila společnost Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE v případě kasina Soluň.
(45)
Stěžovatel tvrdí, že příjemci mohou povolit bezplatný vstup, přičemž musí přesto odvést 80 % poplatku, což podle jeho názoru velmi jasně dokládá, že opatření představuje státní podporu; řecké orgány odpověděly, že tato praxe je výjimečná, jelikož kasina tuto možnost využívají k tomu, aby bezplatný vstup nabídly především zákazníkům z řad VIP nebo celebrit, a že tato praxe je v rozporu s daňovým právem (zákon č. 2238/1994), jelikož se odvod státu ve výši 80 % ceny vstupenky z vlastních zdrojů podniku neuznává jako produktivní výdaj a nelze jej odečíst od příjmů společnosti, takže společnost uplatňující tento postup nese značnou daňovou zátěž.
(46)
Orgány a kasino Mont Parnès Komisi upozornily na další rozdíly mezi kasiny na základě různých daňových a regulačních opatření. Uvedly, že tyto rozdíly zvýhodňují stěžovatele, kasino Loutraki, a vyrovnávají výhody, které mají příjemci v důsledku nižšího vstupního poplatku. Každé kasino zejména odvádí státu určitou část hrubého ročního zisku, podle zákona však kasino Loutraki odvádí nižší část než ostatní kasina. Komise především podotýká, že pokud by skutečně existovala jiná opatření, na která odkázaly řecké orgány a kasino Mont Parnès, pak tato opatření mohou představovat zvláštní opatření podpory ve prospěch kasina Loutraki, jsou-li splněny všechny podmínky stanovené v použitelných právních předpisech EU v oblasti státních podpor. Tato opatření se však každopádně liší od posuzovaného opatření a nespadají do oblasti působnosti tohoto rozhodnutí.
(47)
Řecko rovněž uvedlo, že zvažuje možnost změny své cenové politiky u kasin s cílem odstranit diskriminaci mezi nimi. Dosud však Komisi o zavedení takovéto změny neinformovalo.
(48)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès nepředložily žádné připomínky týkající se slučitelnosti a zákonnosti podpory.
IV.1.2. Vyčíslení a vrácení podpory
(49)
Alternativně řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že i pokud by se zjistilo, že posuzované opatření představuje protiprávní a neslučitelnou státní podporu, bylo by vrácení této podpory v rozporu se dvěma zásadami.
-
Bylo by v rozporu se zásadou přiměřených očekávání občana. Otázka vstupního poplatku do kasin, a zejména skutečnost, nakolik vstupní poplatek představuje pro kasina finanční zátěž, byla předložena Radě státu přibližně před patnácti lety (43). Rada státu na základě vnitrostátního práva rozhodla, že vstupní poplatek nemá povahu daně, což nepřímo prokazuje, že pro kasina nepředstavuje ekonomickou zátěž. Kasina využívající opatření mohla proto přiměřeně jednat na základě předpokladu, že rozdíl v poplatcích nevyvolává otázku státní podpory, jelikož podle vnitrostátního práva se tyto poplatky nepovažovaly za ekonomickou zátěž.
-
Bylo by v rozporu se zásadou, že by se právo nemělo uplatňovat zneužívajícím způsobem. Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že vzhledem k tomu, že kasino Loutraki podalo Komisi stížnost až po patnácti letech od přijetí sporného opatření (v roce 1995), zneužívá své právo obrátit se na Komisi při obraně svých zájmů a práv na základě pravidel týkajících se státních podpor, která jsou obsažena v SFEU.
(50)
Pokud jde o výpočet částky, jež má být navrácena, řecké orgány a kasino Mont Parnès zpochybnily výpočet, který navrhlo kasino Loutraki, podle něhož se má rozdíl v dani za zákazníka, kterou vybrala kasina s vyšším vstupním poplatkem a kasina s nižším vstupním poplatkem, vynásobit počtem zákazníků kasin využívajících opatření. Tento výpočet je podle jejich názoru chybný a svévolný, jelikož není jisté, zda by v případě vyšší ceny vstupenky měla kasina Mont Parnès, Soluň a Korfu (44), která jsou údajnými příjemci podpory, stejnou klientelu.
IV.2 Připomínky kasina Loutraki
(51)
Kasino Loutraki tvrdí, že opatření stanovená ve vnitrostátních právních předpisech představují daňovou diskriminaci ve prospěch některých kasin, jelikož se jednotný odvod státu ve výši 80 % vstupního poplatku do kasin vztahuje na různé daňové základy, konkrétně na dvě různé ceny vstupenek stanovené státem. Vstupní poplatek do kasin využívajících opatření je podstatně nižší než vstupní poplatek u ostatních kasin (6 EUR namísto 15 EUR), což pro stát znamená ztrátu příjmů a vzhledem k narušení hospodářské soutěže, které to způsobuje, představuje státní podporu.
(52)
Kasino Loutraki dále uvádí, že opatření není objektivně odůvodněné, jelikož uložení nižšího vstupního poplatku kasinům využívajícím opatření je ve skutečnosti v rozporu se sociálním cílem a s odůvodněním a charakteristikou stanovení výše vstupního poplatku kasin, jímž se zabývalo rozhodnutí Rady státu č. 4027/1998. Kasino Loutraki uvádí, že nelze přiměřeně tvrdit, že účtováním odlišných cen vstupenek lze dosáhnout správní kontroly a sociální ochrany - v případě kasina Mont Parnès, které se nachází přibližně pouze 20 km od centra Atén, činí vstupní poplatek 6 EUR, zatímco v Loutraki, přibližně 85 km od centra Atén, činí vstupní poplatek 15 EUR; v kasinu Soluň, které se nachází přibližně pouze 8 km od centra Soluně, činí vstupní poplatek 6 EUR, zatímco na Chalkidiki, přibližně 120 km od centra Soluně, činí 15 EUR.
(53)
Kasino Loutraki podotýká, že Řecko původně tvrdilo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR je odůvodněn zvláštní situací každého kasina využívajícího opatření, která souvisí zejména s jeho zeměpisnou polohou (určující některé hospodářské, sociální, demografické a jiné zvláštní znaky), avšak po privatizaci v srpnu 2010 začalo kasino Korfu účtovat poplatek ve výši 15 EUR bez jakéhokoli vysvětlení, proč již tyto zvláštní okolnosti neplatí.
(54)
Co se týká vyčíslení částky, jež má být navrácena, kasino Loutraki tvrdí, že dotyčnou částku představuje rozdíl v dani odvedené za zákazníka, který je vynásoben počtem zákazníků kasin využívajících opatření.
(55)
Pokud jde o zvláštní opatření, na něž odkázaly řecké orgány a kasino Mont Parnès a která podle jejich názoru zvýhodňují kasino Loutraki, přičemž hlavním opatřením je to, že kasino Loutraki údajně odvádí státu nižší podíl hrubého ročního zisku než ostatní kasina, kasino Loutraki tvrdí, že v praxi platí stejnou částku jako jeho konkurenti, a to na základě zvláštní dohody s orgány.
V. POSOUZENÍ
(56)
Posuzované opatření spočívá v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňováním řady předpisů (45), které stanoví jednotný odvod ve výši 80 % vstupního poplatku kasin a různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví, což pro soukromá kasina představuje konkurenční nevýhodu (46).
V.1 Existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(57)
V zájmu zjištění, zda opatření představuje státní podporu, na niž se vztahuje Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU), musí Komise posoudit, zda opatření splňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 této smlouvy. V čl. 107 odst. 1 se uvádí: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“
(58)
Komise v souladu s tím posoudí, zda sporné opatření splňuje všechny čtyři podmínky, které se požadují, má-li opatření představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1.
V.1.1 Poskytnutá výhoda
(59)
Aby opatření představovalo státní podporu, musí příjemcům poskytovat výhodu v podobě osvobození od poplatků, které by museli obvykle hradit ze svých rozpočtů.
(60)
Řecké orgány za prvé uvedly, že opatření nespadá do oblasti působnosti pravidel státní podpory, jelikož výše příspěvku, který musí všechna kasina působící v Řecku odvádět státu, je stejná a činí 80 % hodnoty každé vstupenky, přičemž rozdíl v zacházení vyplývá z cenové politiky stanovené v právních předpisech z let 1994 a 1995, které určily výši vstupního poplatku kasin, jimž byla udělena licence podle zákona č. 2206/1994, na 15 EUR.
(61)
Řecké orgány rovněž tvrdí, že vstupní poplatek je pouze správním kontrolním opatřením a nemá povahu daně, jelikož podle rozhodnutí Rady státu č. 4025/1998 má stanovení výše vstupního poplatku do kasin sociální povahu a nepředstavuje daňové opatření.
(62)
Především je třeba uvést, že stanovení výše poplatků zákonem č. 2206/1994 nelze snadno popsat jako typickou cenovou politiku, jelikož se zdá, že všechna kasina mohou zákazníkům účtovat nižší vstupní poplatek či jim dokonce povolit bezplatný vstup, ačkoliv ve všech případech musí státu odvést 80 % hodnoty vydané vstupenky bez ohledu na částku, která byla zákazníkovi skutečně účtována.
(63)
Při uplatňování pravidel EU v oblasti státních podpor není každopádně důležité, zda je posuzované opatření daňovým opatřením nebo opatřením týkajícím se stanovení ceny, jelikož se článek 107 vztahuje na podpory „v jakékoli formě“, které poskytují výhodu. Skutečnost, že prvořadým cílem není vytvoření daňových příjmů, sama o sobě nepostačuje k tomu, aby se toto opatření nepokládalo za státní podporu.
(64)
I pokud se připustí, že stanovení výše vstupního poplatku kasin může mít sociální cíl, je nutno otázku, zda opatření představuje výhodu rovnající se státní podpoře, posoudit z hlediska dopadů na jednotlivé podniky, aby bylo možno určit, zda některé podniky přispívají k veřejným příjmům méně. Vzhledem ke skutečnosti, že výjimka týkající se uplatňování obecného vstupního poplatku ve výši 15 EUR byla konkrétním kasinům udělena jednotlivě, a zejména vzhledem k tomu, že odvod státu ve výši 80 % je nutno platit na základě nižšího vstupního poplatku, který tato kasina požadují (v zásadě viz výše), je těmto kasinům poskytnuta výhoda.
(65)
Komise uznává právo členských států vymezit na základě svého vnitrostátního práva určité opatření jako daňové opatření či jinak. Posouzení ze strany Komise není v žádném případě zaměřeno na výklad vnitrostátního práva. Toto opatření však umožňuje pravidelné průběžné odvody státu ve výši 80 % ceny každé vstupenky vydané každým kasinem. Komise mimoto podotýká, že podle vnitrostátního práva (zejména zákona č. 2206/1994 a ministerského rozhodnutí z roku 1995) musí být splatné částky uloženy u příslušného finančního úřadu odpovědného za daň z příjmu (47). Ačkoliv klasifikace opatření podle vnitrostátního práva zůstává nedotčena, Komise poznamenává, že opatření má účinky podobné účinkům daňového opatření. V souladu s tím bude proto Komise výhradně pro účely tohoto rozhodnutí a posouzení podle práva EU v oblasti státních podpor odkazovat na opatření jako na „daňové opatření“, „daň“ nebo „zdanění“.
(66)
Posuzované opatření, tj. daňová diskriminace způsobená společným účinkem jednotné daně ze vstupu uplatňované na různé regulované vstupní poplatky, znamená pro kasina v Řecku, která vlastní stát, výhodu oproti kasinům v soukromém vlastnictví. Společný účinek těchto dvou opatření státu je ten, že zatímco kasina v soukromém vlastnictví musí státu odvádět daň ze vstupu ve výši 12 EUR za osobu (80 % z 15 EUR), kasina ve vlastnictví státu platí pouze 4,80 EUR (80 % z 6 EUR) (48).
(67)
Tímto opatřením řecký stát zbavuje veřejná kasina zátěže, kterou by musela jinak nést, pokud by zdanění nebylo diskriminační a bylo by z hlediska hospodářské soutěže neutrální. Nediskriminační zdanění, které je z hlediska hospodářské soutěže neutrální, bylo v Řecku v zásadě zavedeno zákonem č. 2206/1994 o zřízení, organizaci a provozování kasin a o dohledu nad nimi, který stanovil vstupní poplatek ve výši 15 EUR a daň odváděnou státu ve výši 80 % z tohoto vstupního poplatku. Řecký stát však tento nediskriminační a z hlediska hospodářské soutěže neutrální systém zdanění neuplatňuje na veřejná kasina (ani na soukromé kasino Soluň, s nímž se zachází stejně) a místo toho jim povolil hradit daň ze vstupu ve výši pouze 4,80 EUR: proto tyto podniky zvýhodnil. Tato kasina hradí ze svého celkového příjmu nižší daň za osobu. Jejich celkové příjmy zahrnují nejen příjmy plynoucí ze vstupních poplatků (výhradně z ceny vstupenek), nýbrž rovněž z jiných zdrojů výnosů, jako jsou hazardní hry, ubytování, služby barů a restaurací, představení atd.
(68)
Podle ustálené judikatury zahrnuje státní podpora nejen pozitivní výhody, nýbrž rovněž opatření, která snižují výdaje, jež jsou obvykle hrazeny z rozpočtu podniku, a která tudíž sice nepředstavují dotace v úzkém slova smyslu, mají však podobný charakter a stejný účinek (49). Tato výhoda může být poskytnuta prostřednictvím různých forem snížení daňové zátěže podniků, včetně snížení daňového základu.
(69)
V tomto případě získala kasina Korfu, Mont Parnès a Soluň (a do roku 1999 rovněž kasino Rhodos) (50) výhodu podobnou snížení daňového základu, jelikož se (jak bylo objasněno výše) na tato kasina vztahují zvláštní ustanovení, podle nichž je daň, kterou odvádějí za osobu, jíž je povolen vstup do kasina, na nižší úrovni, než je úroveň, která je uložena ostatním kasinům.
(70)
Řecké orgány uvedly, že přímou výhodu z nižšího vstupního poplatku má zákazník. I kdyby však bylo možno tvrdit, že výhodu v důsledku nižší daně ze vstupu mají rovněž zákazníci, jelikož platí nižší celkovou cenu, nebrání to tomu, aby opatření poskytovalo výhodu příslušným podnikům, v tomto případě kasinům využívajícím opatření, jelikož tyto podniky platí nižší částku daně z obdrženého poplatku za zákazníka.
(71)
V případech týkajících se daní bylo prokázáno, že osvobození od daně placené jmenovitě zákazníkem, kterou však vybírá dodavatel, může představovat státní podporu stejně jako jiné pobídky pro spotřebitele, aby nakupovali konkrétní zboží a služby (51).
(72)
V souladu s minulou praxí se Komise domnívá, že snížení daní u spotřebitelů může představovat státní podporu pro podniky, je-li toto snížení podmíněno využíváním konkrétního zboží nebo služby konkrétního podniku (52). Tvrzení, že přímou výhodu má spotřebitel, proto nebrání tomu, aby se opatření považovalo za státní podporu.
(73)
Vzhledem k běžné obchodní praxi kasin v Řecku spočívající v upuštění od vstupního poplatku při současném odvodu daně ze vstupu státu (80 % nominální hodnoty vstupenky) je výhoda poskytnutá veřejným kasinům prostřednictvím daňové diskriminace ještě větší, jelikož náklady na vstup zákazníka jsou u soukromých kasin, u nichž splatná daň ze vstupu činí 12 EUR, podstatně vyšší než je tomu u veřejných kasin, která musí z celkových příjmů ze své činnosti financovat pouze částku ve výši 4,80 EUR.
(74)
Řecké orgány uvedly, že praxe spočívající v povolování bezplatného vstupu do kasin využívajících opatření v určitých dnech v týdnu je výjimečná. Ve vnitrostátních právních předpisech (ministerské rozhodnutí z roku 1995) je však toto výslovně umožněno. Řecko tvrdilo, že tato praxe je vyhrazena pro VIP nebo celebrity, Komise však má k dispozici důkazy ve formě veřejně dostupných informací, jako jsou letáky nabízející bezplatný vstup, jež jsou distribuovány v novinách nebo zveřejněny na internetu, prokazující, že v určitých dnech v týdnu (a to každý týden) je všem zákazníkům běžně umožněn bezplatný vstup (kasino Soluň na svých internetových stránkách například uvádí, že od neděle do čtvrtka trvale umožňuje bezplatný vstup) (53). Nezdá se, že by u kasin využívajících opatření byla tato praxe spočívající v bezplatném vstupu výjimečná.
(75)
Řecko tvrdilo, že tato praxe je v rozporu s vnitrostátním daňovým právem; Komise podotýká, že možnost povolit bezplatný vstup je výslovně uvedena ve vnitrostátních právních předpisech týkajících se kasin a že kasina využívající opatření ji zjevně uplatňují.
(76)
Řecko uvedlo, že odvod státu ve výši 80 % ceny vstupenky hrazený z vlastních zdrojů kasina se neuznává jako produktivní výdaj a podle řeckého daňového zákona jej nelze odpočítat od příjmů společnosti, takže se společnost, která uplatňuje tuto praxi, vystavuje značné daňové zátěži. Komise poznamenává, že tato argumentace ve skutečnosti podporuje tvrzení stěžovatele, že kvůli značné daňové zátěži vyplývající z placení daně z vlastních příjmů si soukromé kasino ve skutečnosti nemůže dovolit, aby umožňovalo bezplatný vstup; podporuje tudíž tvrzení, že kasina s nižším vstupním poplatkem jsou zvýhodněna.
(77)
Řecko rovněž tvrdilo, že vzhledem ke skutečnosti, že si kasina ponechávají 20 % z rozdílného vstupního poplatku, je výhoda poskytnuta kasinům účtujícím vyšší cenu, která zajišťuje čistý příjem ve výši 3 EUR v porovnání s částkou ve výši 1, 20 EUR, kterou získají veřejná kasina. Toto tvrzení je zavádějící, jelikož opomíjí dvě skutečnosti, jež mají pro náležité pochopení skutečných účinků opatření narušujících hospodářskou soutěž zásadní význam. Na straně jedné skutečnost, že orgány stanovily ceny vstupenek, včetně daně ze vstupu, u některých kasin na nižší úrovni, což tato kasina činí přitažlivějšími pro zákazníky, a toto i) mění poptávku v porovnání se strukturou, která by existovala, pokud by kasina soutěžila pouze na základě svých vlastních schopností, tj. na základě individuálního rozsahu a kvality poskytovaných služeb, a ii) za jinak stejných podmínek uměle zvyšuje počet vstupů. Příjem ze vstupních poplatků představuje na druhou stranu (jak bylo objasněno výše) pouze omezenou část celkových příjmů, které zákazník, jehož kasino přiláká, vytvoří pro podnik a z nichž musí kasina platit daň ze vstupu.
(78)
Skutečnost, že daňová diskriminace poskytuje výhodu, se uznává v samotných vnitrostátních právních předpisech. Jak uvedly řecké orgány, kasino Soluň může účtovat nižší vstupní poplatek a odvádět nižší daň na základě legislativní vyhlášky z roku 1953, podle níž je podnikům založeným s pomocí zahraničního kapitálu přiznáno nejpříznivější zacházení poskytované domácím podnikům. Ačkoliv řecké orgány trvají na tom, že dotyčný režim není výhodný, uplatňují tento právní předpis na kasino Soluň z toho důvodu, že představuje nejpříznivější zacházení poskytované domácím podnikům na rozdíl od nevýhodnějšího zacházení uplatňovaného na ostatní soukromá kasina.
(79)
Alternativně řecké orgány a kasino Mont Parnès upozorňují na další rozdíly mezi kasiny na základě daňových nebo regulačních opatření, které podle nich zvýhodňují stěžovatele, kasino Loutraki, a vyrovnávají tudíž případné výhody, které mají příjemci v důsledku nižšího vstupního poplatku (54); Komise poznamenává, že tvrzení, že by jedno opatření (rozdíl ve všeobecném zdanění) mělo být vyrovnáno jiným opatřením (rozdíl v cenách vstupenek a zvláštní daň odváděná z těchto vstupenek), nelze uznat jako argument podporující názor, že posuzované opatření nepředstavuje podporu. Tyto aspekty se každopádně liší (jak již bylo zmíněno) od posuzovaného opatření a nespadají do oblasti působnosti tohoto rozhodnutí (viz 46. bod odůvodnění).
(80)
Komise vyvozuje závěr, že posuzované opatření, tj. daňová diskriminace vyplývající ze společného účinku jednotné daně ze vstupu uplatňované na různé regulované ceny, zvýhodňuje kasina s nižším vstupním poplatkem.
V.1.2 Státní prostředky a přičitatelnost státu
(81)
Výše uvedenou výhodu lze přičíst státu a je financována ze státních prostředků.
(82)
Jak bylo objasněno výše, daňová diskriminace je výsledkem řady správních aktů, vyhlášek a nařízení přijatých řeckým státem, včetně zejména: zákona č. 2206/1994, ministerského rozhodnutí z roku 1995, zákona č. 3139 ze dne 30. dubna 2003, legislativní vyhlášky č. 2687/1953, rozhodnutí generálního tajemníka EOT (spravujícího veřejná kasina) vydaných v souladu se zákonem č. 1624/1951 a vyhláškou č. 4109/1960, konkrétně rozhodnutí EOT č. 535633 ze dne 21. listopadu 1991, které stanoví vstupní poplatek kasina Mont Parnès ve výši 2 000 GRD, a rozhodnutí EOT č. 508049 ze dne 24. března 1992, které stanoví vstupní poplatek kasin Korfu a Rhodos ve výši 1 500 GRD (v případě Korfu byl tento poplatek rozhodnutím č. 532691 ze dne 24. listopadu 1997 později upraven na 2 000 GRD), a licencí udělených každému kasinu podle vnitrostátního práva, které potvrzují příslušný vstupní poplatek a povinnost odvádět 80 % vstupního poplatku platného pro dané kasino.
(83)
Daňová diskriminace je mimoto financována ze státních prostředků. Jestliže stát promine příjmy, které by jinak vybral od podniku, je příslušné opatření financováno ze státních prostředků.
(84)
Z daňového hlediska vyplývá v tomto případě výhoda poskytnutá veřejným kasinům z umělého snížení daňového základu, z něhož se odvádí 80 % daň ze vstupu, tj. z běžné nominální hodnoty vstupenky ve výši 15 EUR na 6 EUR v případě veřejných kasin.
(85)
Soudní dvůr rozhodl (55), že pro účely čl. 107 odst. 1 SFEU vede takovéto diskriminační snížení daňového základu ke ztrátě daňových příjmů státu, která se rovná spotřebě státních prostředků. V posuzovaném případě se řecký stát vzdává daňových příjmů plynoucích z veřejných kasin ve výši 7,20 EUR za vstup, což je rozdíl mezi daní ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina, a daní ve výši 4,80 EUR za vstup, kterou státu odvádějí veřejná kasina. Při posuzování výhody poskytnuté každému kasinu využívajícímu opatření však lze přihlédnout k určitým úpravám (jak je blíže objasněno v oddíle V.4 „Vyčíslení a vrácení podpory“: zejména se zdá, že až do roku 2000 neodváděla kasina Mont Parnès a Korfu státu žádnou daň ze vstupu, takže v tomto případě se výhoda rovná dani ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina).
(86)
Řecko uvedlo, že vzhledem k tomu, že kasina, která účtují nižší vstupní poplatek, mohou přilákat více zákazníků, není jisté, že se stát vzdal svých příjmů. Řecko tvrdí, že opatření proto nepředstavuje státní podporu.
(87)
Jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise toto tvrzení nemůže přijmout. V souladu se svou předchozí praxí se Komise domnívá, že skutečnost, že snížení daně u určitých daňových poplatníků může vést k zvýšení celkové výše příjmů vybraných prostřednictvím této daně, nutně neznamená, že opatření není financováno ze státních prostředků (56).
(88)
Tvrzení řeckých orgánů je mylné v tom, že srovnávací měřítko, na jehož základě porovnávají dopady daňové diskriminace na státní rozpočet, je zkresleno výhodou obsaženou v opatření. Ve své argumentaci řecké orgány vzaly v úvahu dynamický účinek snížení ceny, jež může vést k zvýšení poptávky a rovněž vybrané daně, jelikož vybraná daň je úměrná počtu vstupů. Toto srovnání je však chybné, jelikož k zvýšení poptávky vede nerovnost způsobená výhodou, konkrétně skutečností, že existuje nižší vstupní poplatek, a tudíž nižší daň ze vstupu.
(89)
Řecké orgány každopádně neposkytly žádné důkazy, že tato struktura rozdílných cen maximalizuje celkové daňové příjmy plynoucí z daně ze vstupu uložené kasinům. Pokud by Komise akceptovala argumentaci, že snížení vstupního poplatku na 6 EUR zvyšuje vybranou daň, byly by daňové příjmy nejvyšší tehdy, pokud by ceny všech vstupenek do všech kasin, veřejných i soukromých, činily 6 EUR, což je v rozporu s tvrzením Řecka, že tohoto bodu je dosaženo v důsledku daňové diskriminace vyplývající z rozdílných cen.
(90)
Sporná výhoda je proto financována ze státních prostředků.
V.1.3 Selektivita
(91)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU musí být opatření specifické nebo selektivní v tom, že zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“, aby představovalo státní podporu.
(92)
V judikatuře Soudního dvora (57) je uvedeno: „Pokud jde o posouzení podmínky selektivity, která je definičním znakem pojmu státní podpory, z judikatury vyplývá, že čl. 87 odst. 1 ES [nyní čl. 107 odst. 1 SFEU] ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření zvýhodňovat ‚určité podniky nebo určitá odvětví výroby‘ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci“ (58). Soudní dvůr v řadě případů rovněž rozhodl, že čl. 107 odst. 1 Smlouvy o ES nerozlišuje podle důvodů nebo cílů státních podpor, nýbrž je definuje podle jejich účinků (59). Podle vlastní praxe Komise a judikatury EU v případech týkajících se daní může dotyčná selektivní výhoda vyplývat z výjimky z daňových ustanovení legislativní, regulační nebo správní povahy nebo z volného uvážení finančních úřadů. Selektivní povaha opatření však může být opodstatněná na základě „povahy nebo vnitřního uspořádání systému“, přičemž v tomto případě lze mít za to, že opatření nepředstavuje státní podporu (60).
(93)
Komise za prvé podotýká, že v posuzovaném případě je obecný daňový systém systémem, jenž se v zásadě vztahuje na všechna kasina a který je stanoven v zákoně č. 2206/1994 a v prováděcím ministerském rozhodnutí z roku 1995 (což řecké orgány potvrdily, viz 19. bod odůvodnění výše).
(94)
Komise za druhé uvádí, že dotyčné opatření představuje odchylku od obecného daňového systému. Jak potvrdily řecké orgány, zvláštní ustanovení vztahující se na veřejná kasina (a soukromé kasino Soluň) se pokládají za výjimky z obecných ustanovení zákona č. 2206/1994 a prováděcího ministerského rozhodnutí z roku 1995 (viz 19. bod odůvodnění a následující body).
(95)
Komise podotýká, že až do roku 2003 se na kasina Mont Parnès a Korfu nevztahoval požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % vstupního poplatku. Jak bylo zmíněno výše, tento požadavek začal pro kasina Soluň a Rhodos platit v okamžiku, kdy jim byly uděleny licence podle zákona č. 2206/1994, kasinu Soluň v roce 1995 a kasinu Rhodos v roce 1996. V případě kasin Mont Parnès a Soluň zůstal vstupní poplatek ve výši 6 EUR až do současnosti, v případě kasina Korfu zůstal ve výši 6 EUR do privatizace v srpnu 2010 a v případě kasina Rhodos do privatizace v roce 1999. Požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % a vstupního poplatku ve výši 15 EUR však byl pro ostatní kasina od roku 1995 závazný a byl takto uplatňován.
(96)
Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní.
(97)
Komise za třetí poznamenává, že selektivní povaha opatření může být opodstatněná na základě „povahy nebo vnitřního uspořádání systému“, tj. tím, nakolik výjimky z daňového systému či rozdíly v rámci systému přímo vyplývají ze základních nebo hlavních zásad systému v dotyčném členském státě (jedná se o třetí krok v analýze selektivity). Komise v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora usuzuje, že opatření zavádějící rozlišení mezi podniky nepředstavují státní podporu, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo struktury soustavy poplatků, do níž tato opatření patří (61). Tato opodstatněnost na základě povahy nebo celkového uspořádání daňového systému odráží soulad konkrétního daňového opatření s vnitřní logikou obecného daňového systému. Praxe Komise a judikatura Soudního dvora však zaujímají k takovémuto opodstatnění velmi restriktivní přístup. Důvody, na nichž je toto opodstatnění založeno, musí souviset s daňovým systémem.
(98)
Řecké orgány uvedly, že se individuální situace každého kasina liší a že vstupní poplatky jsou stanoveny na základě této situace, přičemž se přihlíží k tomu, že cílem je stanovit cenu, která odrazuje osoby s nízkými příjmy od hazardních her.
(99)
Komise nemůže tato tvrzení přijmout. Tvrzení, že výše poplatku je stanovena a opodstatněná na základě situace každého kasina s přihlédnutím k tomu, že cílem je odradit osoby s nízkými příjmy od hazardních her, není slučitelná se skutečností, že se kasina Mont Parnès a Soluň, která uplatňují vstupní poplatek ve výši 6 EUR, nacházejí v blízkosti nejlidnatějších oblastí. Je rovněž v rozporu s ustanovením, které výslovně povoluje bezplatný vstup zákazníků, je-li státu přesto odvedeno 80 % vstupního poplatku.
(100)
Komise rovněž podotýká, že není zjevné, proč je tento nižší poplatek nezbytný konkrétně v případě těchto kasin, a nikoli v případě ostatních kasin. Řecké orgány neobjasnily ekonomický výpočet ke stanovení nižšího vstupního poplatku ve výši 6 EUR místo na jiné střední úrovni, nebo za předpokladu, že skutečně existují zvláštní okolnosti, které podle Řecka spočívají především v zeměpisné poloze konkrétního kasina, skutečnost, proč musí všechna kasina využívající opatření (zpravidla, viz výše) účtovat stejný vstupní poplatek místo ceny přizpůsobené jejich individuální situaci. Pokud se například tvrdí, že nižší vstupní poplatek odůvodňují faktory, které souvisí se zeměpisnou polohou každého kasina, toto odůvodnění každopádně neplatí pro kasino Soluň, které (jak se zdá) využívá toto zacházení nikoli kvůli své zeměpisné poloze, nýbrž na základě vnitrostátního předpisu, jenž poskytuje podnikům založeným s pomocí zahraničního kapitálu nejvýhodnější zacházení použitelné na domácí podniky. Při stanovení vstupního poplatku do kasina Soluň nebyla tudíž nikdy (jak se zdá) aspektem jeho zeměpisná poloha. Jako další příklad, po privatizaci v srpnu 2010 začalo kasino Korfu účtovat vstupní poplatek ve výši 15 EUR. Řecké orgány nevysvětlily uspokojivě, proč již nyní výše uvedené zvláštní okolnosti neplatí a proč již není nutná nižší cena vstupenek.
(101)
Komise vyvozuje závěr, že selektivní povaha posuzovaného opatření není opodstatněná na základě povahy nebo obecného uspořádání systému. Komise se domnívá, že sporné opatření obsahuje prvek diskriminace v podobě snížení daňového základu, jež má za následek daňovou úlevu poskytnutou individuálně určeným kasinům, a že tato diskriminace není opodstatněná na základě logiky příslušného obecného daňového systému v Řecku.
(102)
Komise dospěla k závěru, že pro účely čl. 107 odst. 1 SFEU je kritérium selektivity splněno.
V.1.4 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu
(103)
Aby opatření představovalo státní podporu, musí narušovat hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Bez ohledu na právní postavení příjemce nebo zdroje financování toto kritérium předpokládá, že příjemce podpory na základě opatření vykonává hospodářskou činnost.
(104)
V judikatuře Soudního dvora je uvedeno (62): „Za účelem kvalifikace vnitrostátního opatření jako zakázané státní podpory není namístě zjistit skutečný dopad podpory na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, ale pouze přezkoumat, zda může podpora ovlivnit tento obchod a narušit hospodářskou soutěž. Konkrétně, pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení podniku vzhledem k jiným konkurenčním podnikům v obchodě v rámci Společenství, musí být tento obchod považován za ovlivněný podporou. […] Krom toho není nezbytné, aby se zvýhodněný podnik sám o sobě podílel na obchodu uvnitř Společenství. Pokud totiž členský stát poskytne podniku podporu, může zůstat vnitrostátní činnost zachována nebo může být zvýšena s tím důsledkem, že možnosti podniků usazených v jiných členských státech proniknout na trh tohoto členského státu jsou snížené“. Aby bylo možno dojít k závěru, že opatření narušuje hospodářskou soutěž, je navíc podle ustálené judikatury (63) dostačující, že příjemce podpory konkuruje jiným podnikům na trzích otevřených hospodářské soutěži na vnitřním trhu (64). Komise se domnívá, že podmínky uvedené v judikatuře jsou splněny z následujících důvodů.
(105)
Sporné opatření snižuje v porovnání s ostatními kasiny v Řecku daně, které musí příjemci platit, čímž zlepšuje jejich poměrnou finanční situaci a zajišťuje vyšší ziskovost jejich investic, než by tomu bylo v případě, že by toto bylo založeno pouze na jejich vlastních schopnostech.
(106)
Jak již bylo uvedeno, podle ustálené judikatury je kritérium, že podpora musí ovlivnit obchod, splněno, pokud podnik, který je příjemcem podpory, vykonává hospodářskou činnost zahrnující obchod mezi členskými státy. Aby bylo možno vyvodit závěr, že je ovlivněn vnitroevropský obchod, postačuje, že podpora posiluje postavení dotyčného podniku vzhledem k jiným podnikům, které s ním soutěží ve vnitroevropském obchodu. Výše podpory může být relativně nízká, příjemcem může být menší podnik nebo jeho podíl na evropském trhu může být velmi malý a příjemce případně nemusí své výrobky vyvážet, či může vyvážet prakticky veškerou svou výrobu na trh mimo Evropu: nic z toho tento závěr nemění (65).
(107)
Řecko tvrdilo, že poloha kasin a vzdálenosti mezi nimi znamenají, že každé z nich obsluhuje místní trh, a opatření proto nemůže narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Podle ustálené judikatury (66) však neexistuje žádná prahová hodnota, která určuje skutečný nebo možný dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy, a toto kritérium za účelem použitelnosti čl. 107 odst. 1 proto nezávisí na místní nebo regionální povaze poskytnutých služeb nebo významu dotyčné oblasti činnosti.
(108)
Řecko rovněž uvedlo, že trh hazardních her není mezi členskými státy harmonizován, a členské státy mají proto právo regulovat hazardní hry na vnitrostátní úrovni. Řecko cituje judikaturu Soudního dvora, která povoluje omezení jednotného trhu pro služby v odvětví hazardních her s cílem chránit spotřebitele před podvody a trestnou činností (67).
(109)
Komise plně respektuje právo členských států určovat cíle politiky v oblasti hazardních her, pokud jsou případná omezení volného pohybu služeb vhodná k splnění sledovaných cílů, nepřekračují rámec toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů, a jsou uplatňována nediskriminačním způsobem. Komise však nesouhlasí s tím, že z toho vyplývá, že dotyčné opatření nemůže narušit hospodářskou soutěž a neovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(110)
Provozovateli v tomto odvětví jsou často mezinárodní hotelové skupiny (68), které spolu vzájemně soutěží, a jejich rozhodnutí investovat do kasin či jiných hotelových zařízení by mohla být tímto opatřením ovlivněna, jelikož to má dopad na poměrnou ziskovost těchto skupin a jejich investic. Kasina se často nacházejí v turistických oblastech, což naznačuje, že existence kasina může přitahovat do Řecka turisty. Ministerstvem, které v Řecku odpovídá za kasina, je ministerstvo cestovního ruchu. Komise rovněž podotýká, že existuje i určitá přeshraniční mobilita zákazníků. Služby kasin jsou poskytovány na přeshraničním základě - kasina poskytují tyto služby například na výletních lodích spojujících Řecko s Itálií a jinými turistickými oblastmi. Osoby, které chtějí hrát hazardní hry, si mohou vybrat mezi hrou v kasinu a na internetu. On-line hazardní hry představují mezinárodní odvětví podnikání a hráči v Řecku mají přístup k takovýmto službám poskytovaným provozovateli v jiných členských státech. On-line hazardní hry byly předmětem rozsudku, na nějž odkázalo Řecko (viz bod 108). Řecké orgány popřely možnost hospodářské soutěže s jinými formami hazardních her, která byla uvedena v rozhodnutí o zahájení řízení, a poukázaly na to, že hazardní hry prostřednictvím internetu jsou v současnosti v Řecku nelegální. Navzdory současné právní situaci v Řecku samotné řecké orgány připustily, že se hazardní hry prostřednictvím internetu rozrůstají do „nekontrolovatelných rozměrů“ (69). Je třeba odkázat rovněž na rozsudek Soudního dvora ve věci C-65/05 Komise v. Řecko (70), v němž Soudní dvůr rozhodl, že zákon 3037/2002, jenž měl zakázat hazardní hry prostřednictvím internetu v Řecku, představuje neodůvodněnou překážku svobody usazování a volného pohybu služeb.
(111)
Zvyky spotřebitelů a disponibilní příjem, který je k dispozici pro volnočasové činnosti, jako je využívání služeb kasin, mimoto ovlivňuje světová hospodářská krize. V této zvláštní situaci má rozlišení vstupních poplatků ještě rušivější dopad na rozhodnutí spotřebitelů, a tudíž s větší pravděpodobností narušuje hospodářskou soutěž na trhu kasin.
(112)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdily, že i pokud by se uznalo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR mohl nebo dosud může ovlivnit rozhodnutí zahraniční společnosti, zda investovat do kasina v Řecku, či nikoli, může zahraniční společnost vždy využít legislativní vyhlášku č. 2687/1953; Komise podotýká, že se tato vyhláška nepoužívá automaticky a že by ve skutečnosti umožnila, aby bylo výhodnější zacházení poskytnuté kasinům využívajícím opatření (tj. nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR) přiznáno rovněž ostatním podnikům. Toto opatření proto může posuzovanou daňovou diskriminaci dále rozšířit. Komise rovněž podotýká, že ačkoliv legislativní vyhlášku č. 2687/1953 mohla využít i ostatní kasina, pokud by vložila zahraniční kapitál a podala včas příslušnou žádost, její uplatňování podléhá zvláštním svévolným pravidlům, která znamenají, že opatření je selektivní. Jediný další příklad možného použití tohoto právního předpisu, na něž byla Komise upozorněna, se týkal kasina na Syrosu, které podalo žádost, tato však byla zamítnuta, jelikož byla podána až po vložení zahraničního kapitálu, a nikoli předem.
(113)
Při privatizaci kasina Mont Parnès obsahovala kupní smlouva výslovně možnost udělení licence druhému kasinu ve stejném regionu. Pravděpodobnost investice do takovéto transakce jednoznačně závisí na podmínkách hospodářské soutěže se stávajícím provozovatelem. Jelikož nelze vyloučit, že kasina mohou soutěžit s podobnými společnostmi v ostatních členských státech, je nutno mít za to, že tento požadavek stanovený v čl. 107 odst. 1 SFEU je splněn.
(114)
Komise vyvozuje závěr, že sporné opatření může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy tím, že může zlepšit provozní podmínky příjemců, kteří v Řecku přímo vykonávají hospodářské činnosti a musí odvádět tuto daň ze vstupu do kasin.
V.1.5 Závěr
(115)
Komise vyvozuje závěr, že kritéria pro existenci podpory ve smyslu článku 107 SFEU jsou splněna a že opatření představuje podporu pro kasina s nižším vstupním poplatkem. Těmito kasiny jsou kasina Mont Parnès, Korfu, Soluň a Rhodos. Komise má za to, že kasino Rhodos již není příjemcem podpory, jelikož od privatizace v dubnu 1999 přestalo účtovat nižší vstupní poplatek. Komise se domnívá, že řecké orgány ani kasino Mont Parnès nepředložily dostatečná tvrzení, která by mohla tento závěr změnit.
V.2 Slučitelnost podpory
(116)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise zastává názor, že opatření není způsobilé pro žádnou z výjimek stanovených v článcích 106 nebo 107 SFEU.
(117)
Řecko až dosud tvrdilo, že opatření neobsahuje státní podporu, a nepředložilo žádné tvrzení, které by prokazovalo, proč by případnou podporu bylo možno považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(118)
Jak bylo objasněno výše, Komise uznává právo členských států regulovat hazardní hry na svém území s výhradou práva EU a uznává, že takováto regulace, která má kontrolovat hazardní hry a odrazovat od nich, je legitimním cílem veřejné politiky. I kdyby toto skutečně bylo účelem podpory, Komise se nedomnívá, že by podpora spadala do oblasti působnosti čl. 106 odst. 2 SFEU. Jak však bylo uvedeno výše, tvrzení, že opatření má za cíl odrazovat od hazardních her, není slučitelné se skutečností, že ke kasinům, která účtují vstupní poplatek ve výši 6 EUR, patří kasina, jež jsou nejblíže nejlidnatějších oblastí Řecka. Je rovněž v rozporu s výslovným ustanovením, které kasinům umožňuje povolit zákazníkům bezplatný vstup, pokud státu přesto odvedou 80 % vstupního poplatku.
(119)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU týkající se podpor sociální povahy poskytovaných individuálním spotřebitelům, podpor určených k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a podpor poskytovaných hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo se v tomto případě nepoužijí.
(120)
Výjimka stanovená v čl. 107 odst. 3 písm. a), která povoluje podpory, jež mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, se rovněž nepoužije, jelikož posuzované opatření není podmíněno tím, že příjemci vykonávají činnost v oblastech, v nichž existují tyto zvláštní okolnosti (71).
(121)
Sporné opatření nelze stejně tak považovat za podporu, která má napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu nebo napravit vážnou poruchu v hospodářství Řecka, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 3 písm. b). Nemá za cíl ani pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 3 písm. d).
(122)
Sporné opatření je nutno posoudit rovněž na základě ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c), jež povoluje podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Je však třeba uvést, že sporné opatření nespadá do žádného z případů, v nichž Komise uznala, že se použije toto ustanovení, ani do žádných pokynů nebo rámců, které stanoví podmínky, za nichž lze určité druhy podpor považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(123)
Sporné opatření představuje provozní podporu, která uměle posiluje konkurenční postavení určitých podniků vzhledem k jiným podobným podnikům a která není podmíněna tím, že příjemci vykonávají určitou zvláštní činnost za účelem dosažení politických cílů společného zájmu.
(124)
Výhoda, kterou sporné opatření poskytuje, nesouvisí s investicemi, tvorbou pracovních míst ani s konkrétními projekty. Jednoduše osvobozuje dotyčné podniky od poplatků, které musí obvykle hradit podobné podniky, a je ji proto nutno považovat za provozní podporu. Provozní podpora zpravidla nesplňuje kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 písm. c), jelikož narušuje hospodářskou soutěž v odvětvích, v nichž je poskytována, a současně nemůže na základě své povahy dosáhnout žádného z cílů uvedených v tomto ustanovení (72). Ačkoliv tuto podporu lze výjimečně poskytnout v oblastech, které jsou způsobilé na základě výjimky podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a ačkoliv určité oblasti Řecka jsou způsobilé pro tuto podporu, Komise má vážné pochybnosti, zda jsou v daném případě splněna kritéria, na jejichž základě by bylo možno takovouto provozní podporu považovat za slučitelnou. Podle běžné praxe Komise nelze tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož neusnadňuje rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, není časově omezená, nepředpokládá se její postupné snižování a není úměrná tomu, co je nezbytné k odstranění zvláštního hospodářského znevýhodnění dotyčných oblastí.
(125)
Je proto nutno vyvodit závěr, že posuzované opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
V.3 Zákonnost podpory
(126)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, první právní akty, které zavádějí daňovou diskriminaci mezi kasiny, pocházejí z let 1994 a 1995, a Komise proto posuzovala, zda celé opatření představuje „existující podporu“ ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU.
(127)
Daňová diskriminace byla zavedena protiprávně (tj. pro účely práva EU v oblasti státních podpor) v roce 1995, kdy se řecké orgány rozhodly povolit některým kasinům výjimku z obecného pravidla, jež se odchyluje od zákona č. 2206/1994 a ministerského rozhodnutí z roku 1995. Řecké orgány konkrétně veřejným kasinům Mont Parnès, Korfu a Rhodos povolily, aby nadále uplatňovala nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR místo běžného poplatku ve výši 15 EUR, a v roce 1995 toto výhodnější zacházení výslovně přiznaly rovněž kasinu Soluň na základě legislativní vyhlášky z roku 1953 týkající se zahraničního kapitálu. Ostatním pěti soukromým kasinům, která byla od roku 1995 zřízena a byla jim udělena licence podle zákona č. 2206/1994, byl uložen běžný poplatek ve výši 15 EUR a kasina tuto výši poplatku dodržovala. Podle zákona č. 3139/2003 byl u kasin Mont Parnès a Korfu zachován nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR s tím účinkem, že daňová diskriminace byla protiprávně prodloužena a potvrzena. Kasino Soluň má v důsledku diskriminace výhodu, jelikož je mu přiznáno stejné zacházení jako kasinům Mont Parnès a Korfu, což bylo potvrzeno nařízením prezidenta č. 290/1995, které bylo vydáno podle zákona z roku 1953, jak bylo objasněno výše. Opatření vztahující se na kasino Soluň úzce souvisí s opatřeními platnými pro kasina Mont Parnès a Korfu. Řecké orgány sdělily (73), že po roce 1995 byla nadnesena otázka výše vstupního poplatku a správce kasina Soluň požádal, aby byla výše vstupního poplatku v Soluni stanovena na stejné úrovni jako v případě kasina Mont Parnès, tj. 6 EUR; po obdržení stanoviska Právní rady státu (stanovisko č. 631/1997) byla tato žádost schválena. Lze proto předpokládat, že pokud se zacházení s kasiny Mont Parnès a Korfu v roce 2003 změnilo, takže tato kasina musela účtovat poplatek ve výši 15 EUR, pak se mělo změnit rovněž zacházení s kasinem Soluň. K tomu však nedošlo a na základě vnitrostátních předpisů byla daňová diskriminace zachována.
(128)
Žádné z opatření přinášejících prospěch konkrétním kasinům, jež byla popsána výše, nebylo nikdy oznámeno Komisi ani jí schváleno, zcela jistě nikoli podle pravidel EU v oblasti státních podpor.
(129)
V článku 15 procesního nařízení (74) se uvádí, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta počíná dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci buď jako jednotlivá podpora, nebo v rámci režimu podpory. Jakékoli opatření přijaté Komisí nebo členským státem jednajícím na žádost Komise, týkající se protiprávní podpory, přerušuje běh promlčecí lhůty. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu. Promlčecí lhůta se zastaví po dobu, kdy je rozhodnutí Komise předmětem jednání před Soudním dvorem. Jakákoliv podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, je považována za „existující podporu“. Podle čl. 1 písm. c) téhož nařízení však změny „existující podpory“ představují „novou podporu“.
(130)
Komise podotýká, že podle judikatury soudů EU „promlčecí lhůta stanovená v článku 15 nařízení o postupu týkajícím se státních podpor … v žádném případě nevyjadřuje obecnou zásadu, která přeměňuje novou podporu na existující podporu, nýbrž pouze vylučuje navrácení podpor, které byly poskytnuty více než deset let před prvním zásahem Komise“ (75).
(131)
V daném případě Komise ani Řecko na žádost Komise nejednaly až do roku 2009. Komise začala jednat dne 21. října 2009, kdy Řecku předala stížnost a požádala je, aby dotyčné záležitosti objasnilo.
(132)
Veškerá podpora, která byla na základě tohoto opatření poskytnuta ke dni 21. října 1999 nebo posléze (což je deset let přede dnem, kdy Komise předala stížnost řeckému státu a vyžádala si informace), představuje novou a protiprávní podporu, jež byla zavedena bez předchozího oznámení Komisi či rozhodnutí Komise a na niž se vztahuje článek 15 procesního nařízení, pokud jde o její navrácení, jak je podrobněji objasněno níže.
V.4 Vyčíslení a vrácení podpory
(133)
Sporné opatření bylo zavedeno, aniž bylo Komisi předem oznámeno podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Opatření proto představuje protiprávní podporu.
(134)
V článku 14 procesního nařízení se uvádí, že je-li v případech protiprávní státní podpory zjištěno, že tato podpora není slučitelná s vnitřním trhem, je nutno vyžadovat od příjemce navrácení podpory, není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva. Navrácení podpory má pokud možno obnovit konkurenční postavení, které existovalo před poskytnutím podpory. Tvrzení předložená řeckými orgány či kasinem Mont Parnès neodůvodňují odklon od této základní zásady.
(135)
V čl. 14 odst. 1 procesního nařízení je stanoveno: „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“. Podle judikatury Soudního dvora a rozhodovací praxe Komise by příkaz k navrácení podpory porušil obecné zásady práva EU, pokud by Komise svým jednáním vyvolala u příjemce oprávněná očekávání, že podpora byla poskytnuta v souladu s právem EU (76).
(136)
V rozsudku ve věci Forum 187 (77) Soud uvedl, že „právo dovolávat se ochrany legitimního očekávání je otevřeno každému procesnímu subjektu, u kterého vzbudil orgán Společenství podložené naděje. Naopak, nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky, které mu byly poskytnuty správou … Rovněž, i když je opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření Společenství, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, dovolávat takovéto zásady se nemůže, pokud je toto opatření přijato“.
(137)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdily, že případné navrácení podpory by v daném případě bylo v rozporu se zásadou přiměřené důvěry občana na základě rozhodnutí vydaného podle vnitrostátního práva řeckou Radou státu; Komise podotýká, že se jedná o opatření členského státu přijaté vnitrostátním orgánem, a nikoli opatření přijaté orgánem EU v oblasti působnosti výše uvedené judikatury. Rozhodnutí Rady státu mimoto vycházelo výhradně z vnitrostátního práva a nezabývalo se otázkou státní podpory ani hodnocením opatření jako státní podpory. Komise proto nemůže od navrácení podpory upustit na základě těchto tvrzení.
(138)
Řecko a kasino Mont Parnès tvrdily, že kasino Loutraki před podáním stížnosti Komisi otálelo, a porušilo proto zásadu, že by se právo nemělo uplatňovat zneužívajícím způsobem; Komise podotýká, že prodleva na straně stěžovatele nemůže v žádném případě zabránit navrácení protiprávní podpory s přihlédnutím k desetileté promlčecí lhůtě stanovené v článku 15 procesního nařízení.
(139)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení, která s ohledem na výjimečné upuštění od navrácení podpory předložily řecké orgány a kasino Mont Parnès.
(140)
Jak je objasněno v tomto rozhodnutí, vnitrostátní opatření z let 1994 a 1995 ukládala požadavek týkající se jak povinnosti odvádět 80 % hodnoty vstupního poplatku, tak i běžné ceny vstupenky všech kasin ve výši 15 EUR. Pro kasina využívající opatření však požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % ani běžné ceny ve výši 15 EUR neplatil, ačkoliv na ostatní kasina se oba tyto požadavky vztahovaly od roku 1995 a od té doby se používaly v praxi (všechna soukromá kasina získala licence v roce 1995 nebo 1996 a v té době začala opatření uplatňovat s jedinou výjimkou kasina Soluň). Jelikož daňová diskriminace, která vyplývá z rozdílných cen vstupenek a souvisí s 80 % odvodem státu, ve skutečnosti začala v roce 1995, lze mít za to, že období poskytování podpory začalo v roce 1995.
(141)
V souladu se závěry uvedenými v oddíle V.3 „Zákonnost podpory“ se Komise domnívá, že promlčecí lhůta deseti let stanovená v článku 15 procesního nařízení znemožňuje navrácení podpory poskytnuté do dne 21. října 1999.
(142)
Výpočet částky, která má být navrácena, musí vycházet ze skutečnosti, že (jak bylo objasněno v tomto rozhodnutí (viz rovněž bod 85)) se řecký stát vzdává daňových příjmů plynoucích z veřejných kasin ve výši 7,20 EUR za vstup, což je rozdíl mezi daní ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina, a daní ve výši 4,80 EUR za vstup, kterou státu odvádějí veřejná kasina.
(143)
Při výpočtu částky, kterou mají vrátit jednotlivá kasina, je však nutno přihlédnout k určitým aspektům souvisejícím se situací konkrétního kasina, jak je vysvětleno níže.
-
Jak je objasněno v tomto rozhodnutí, požadavek, aby byla státu odvedena částka ve výši 80 % ceny vstupenek, který byl uložen ministerským rozhodnutím z roku 1995, se vztahoval na kasina Korfu a Mont Parnès ode dne, kdy jim byla udělena licence podle zákona č. 2206/1994, tj. v roce 2003 na základě zákona č. 3139/2003. V období od konce roku 2000 do doby udělení licence v roce 2003 však společnost ETA začala státu dobrovolně odvádět 80 % ceny vstupenek (přičemž cena vstupenky činila 6 EUR) (78). Z této informace, kterou poskytly řecké orgány, a s výhradou dalších připomínek, které řecké orgány případně chtějí podat (a které výše uvedené skutečnosti potvrdí nebo vyvrátí), lze odvodit, že do roku 2000 nebyla odváděna žádná daň ze vstupu, a to ani z nižší částky (80 % z 6 EUR). Během prvního období (od 21. října 1999 do konce roku 2000) by proto částka, jež má být navrácena, měla být vypočítána s použitím částky ve výši 12 EUR, což je daň v plné výši, kterou odváděla soukromá kasina v době, kdy veřejná kasina neplatila žádnou daň, která se vynásobí počtem vstupenek vydaných v daném období.
-
Kasinu Soluň byla licence podle zákona č. 2206/1994 udělena v roce 1995 (79). Požadavek týkající se odvodu státu ve výši 80 % ceny vstupenek se na kasino Soluň vztahoval od doby udělení licence v roce 1995. Kasino Soluň účtovalo nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR, který účtovala i kasina Mont Parnès a Korfu. Částku, kterou má vrátit kasino Soluň, je proto nutno vypočítat tak, že se počet vstupenek vydaných ode dne 21. října 1999 vynásobí částkou 7,20 EUR.
-
Kasinu Rhodos byla licence podle zákona č. 2206/1994 udělena v roce 1996. V té době začalo uplatňovat cenu vstupenek ve výši 6 EUR, po privatizaci v dubnu 1999 však přešlo na cenu ve výši 15 EUR. Z připomínek podaných během formálního vyšetřovacího řízení má Komise za to, že po privatizaci v dubnu 1999 přestalo být kasino Rhodos příjemcem podpory, takže navrácení podpory tímto kasinem brání promlčecí lhůta stanovená v článku 15 procesního nařízení.
(144)
Komise nemá k dispozici dostatečné údaje, aby mohla dospět k přesnému odhadu částek, jež mají vrátit jednotlivá kasina využívající opatření. Žádné ustanovení práva EU však nevyžaduje, aby Komise v případě, že nařídí navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou se společným trhem, stanovila přesnou částku podpory, jež má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informaci, která členskému státu a podniku, který je příjemcem podpory, umožní stanovit tuto částku bez větších potíží. Komise se tedy může platně omezit na konstatování povinnosti vrácení dotyčné podpory a přenechat vnitrostátním orgánům výpočet přesné částky, která má být vrácena, na základě pokynů, jež Komise uvede ve svém rozhodnutí.
(145)
Na základě informací poskytnutých členským státem uvádí Komise níže potřebné pokyny pro navrácení podpory.
(146)
Následující tabulka podává celkový přehled o počtu vstupenek vydaných jednotlivými kasiny každý rok (jak je uvedeno v tabulce, poskytnuté údaje nejsou úplné) a uvádí předběžný odhad částek, jež mají být navráceny jednotlivými kasiny, s výhradou případných dalších připomínek, které může Řecko chtít podat poté, co provedlo výpočty týkající se navrácení podpory.
Odhadovaný počet vstupenek vydaných jednotlivými kasiny
ROK
KASINO
Mont Parnès
Korfu
Soluň
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12.1999)
Informace chybí
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2001
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2002
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2003
Informace chybí do 1. května 2003
Ke dni 1. května 2003:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
(…)
(…)
(…)
(…)
2005
(…)
(…)
(…)
(…)
2006
(…)
(…)
(…)
(…)
2007
(…)
(…)
(…)
(…)
2008
(…)
(…)
(…)
(…)
2009 (do 22.10):
(…)
(…)
(…)
(…)
Celkem do dne 22.10.2009
(…)
(…)
(…)
(…)
Vstupenky vydané po dni 22.10.2009
Informace chybí
Informace chybí
Informace chybí
Informace chybí
Předběžný odhad částky, kterou mají vrátit jednotlivá kasina
(v statisících EUR, zaokrouhlené údaje)
Mont Parnès
Korfu
Soluň
Rhodos
Algoritmus a výpočet
Pro období 22.10.1999-2000 (82):
počet vstupenek
(x1) × 12 = A1
Pro období 22.10.1999-2000:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 12 = A2 ([…] EUR)
Pro období 22.10.1999-22.10.2009:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 7,20 = AB3 ([…] EUR)
Nepoužitelné
Pro období 2000-22.10.2009:
počet vstupenek
(y1) × 7,20 = B1
Pro období 2000-22.10.2009:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 7,20 = B2 ([…] EUR)
Pro období 22.10.2009 do současnosti:
počet vstupenek
(z1) × 7,20 = C1
Pro období 22.10.2009 do současnosti:
počet vstupenek
(z2) × 7,20 = C2
Pro období 22.10.2009-30.8.2010 (83):
počet vstupenek
(z3) × 7,20 = C3
Celková částka, která má být navrácena
A1 + B1 + C1
Je třeba vypočítat
A2 + B2 + C2
Je třeba vypočítat
AB3 + C3
Je třeba vypočítat
Nepoužitelné
Celková částka, která má být navrácena
Je třeba vypočítat
(147)
Komise dále podotýká, že čl. 108 odst. 3 Smlouvy má odkladný účinek. Komise neobdržela žádné informace ohledně toho, že sporné opatření bylo od doby vydání rozhodnutí o zahájení řízení pozastaveno. Řecké orgány proto opatření patrně dosud uplatňují (84). Řecko musí od příjemce získat podporu, která byla poskytnuta do dne vydání tohoto rozhodnutí. Komise podotýká, že po privatizaci v srpnu 2010 přestalo kasino Korfu účtovat vstupní poplatek ve výši 6 EUR a přešlo na cenu ve výši 15 EUR. Při výpočtu částky, která má být navrácena, je proto nutno vzít v úvahu pouze období do srpna 2010.
(148)
Na základě výše uvedených tvrzení musí Komise Řecku nařídit navrácení neslučitelné státní podpory, která byla příjemcům poskytnuta protiprávně. Komise podotýká, že Řecko musí s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí zrušit veškeré dosud existující daňové výhody poskytované na základě posuzovaného opatření.
(149)
Co se týká budoucnosti, Řecko uvedlo, že zkoumá možnou změnu cenové politiky kasin, která by měla odstranit diskriminaci mezi kasiny. Podle Řecka tento nový právní předpis ukončí uplatňování posuzovaného opatření. Řecko však Komisi dosud neinformovalo o případném pokroku v tomto směru ani o žádných změnách, které byly skutečně provedeny. Komise se domnívá, že přijetí nového právního předpisu je zásadní pro vyřešení otázek diskriminace mezi kasiny v Řecku, a vybízí Řecko, aby neprodleně přijalo potřebná opatření.
VI. ZÁVĚR
(150)
Na základě výše uvedených úvah, příslušné judikatury a zvláštních znaků tohoto případu má Komise za to, že sporné opatření spočívající v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňováním řady předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % z ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví,
představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise rovněž konstatuje, že sporné opatření bylo zavedeno v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, a představuje proto protiprávní podporu.
(151)
Komise uvádí, že podle článku 14 procesního nařízení může být od příjemce vyžadováno navrácení protiprávní podpory, a nařídí, aby Řecko zajistilo navrácení protiprávní podpory, kterou obdrželo každé z kasin využívajících opatření. Komise podotýká, že promlčecí lhůta deseti let stanovená v článku 15 procesního nařízení znemožňuje navrácení případné podpory poskytnuté do dne 21. října 1999. Řecko by s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí mělo zrušit všechny dosud existující daňové výhody poskytované na základě opatření, jež je předmětem tohoto rozhodnutí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora spočívající v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou Řecko zavedlo současným uplatňováním řady (částečně závazných) předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví ve výši 6 EUR respektive 15 EUR,
byla zavedena protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a není slučitelná s vnitřním trhem, jelikož kasinům Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Soluň a Korfu využívajícím opatření (za předpokladu, že kasino Rhodos přestalo být příjemcem podpory v dubnu 1999) poskytla neoprávněnou konkurenční výhodu.
Článek 2
1. Řecko získá od kasin využívajících opatření neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1, která byla poskytnuta ode dne 21. října 1999.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 (85).
4. Řecko zruší s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí veškerou dosud existující daňovou diskriminaci, která byla způsobena podporou uvedenou v článku 1.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Řecko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Řecko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří získali podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý z nich v rámci sporného opatření získal a která je vypočtena podle pokynů obsažených v tomto rozhodnutí;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Řecko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Řecko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Řecké republice.
V Bruselu dne 24. května 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 24 maggio 2011
sugli aiuti di Stato concessi dalla Grecia a favore di determinati casinò in Grecia [C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09)]
[notificata con il numero C(2011) 3504]
(Il testo in lingua greca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/716/UE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi delle disposizioni succitate (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
In data 8 luglio 2009, il consorzio DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (2) (in prosieguo «il denunciante» o «Loutraki») presentava una denuncia alla Commissione contro la normativa greca che stabilisce un regime di prelievi sui diritti d’ingresso ai casinò, asserendo che tale regime aveva fornito aiuti di Stato a tre operatori, segnatamente il casinò Regency di Mont Parnés, il casinò di Corfù e il casinò Regency di Salonicco (3). Con messaggio di posta elettronica del 7 ottobre 2009, il denunciante indicava di non opporsi alla divulgazione della sua identità. Il 14 ottobre 2009 i servizi della Commissione hanno incontrato i rappresentanti del denunciante. Con lettera del 26 ottobre 2009, il denunciante forniva ulteriori dettagli a sostegno della denuncia.
(2)
Il 21 ottobre 2009 la Commissione trasmetteva la denuncia alla Grecia, invitandola a chiarire le questioni sollevate. Con lettera del 17 novembre 2009, la Grecia ha chiesto una proroga dei termini di risposta, accordata dalla Commissione con messaggio di posta elettronica del 18 novembre 2009. Il 27 novembre la Grecia ha trasmesso la sua risposta alla Commissione.
(3)
Il 15 dicembre 2009 la Commissione ha trasmesso la risposta delle autorità elleniche al denunciante, il quale ha presentato le proprie controdeduzioni al riguardo in data 29 dicembre 2009.
(4)
Il 25 febbraio, il 4 e il 23 marzo e il 13 aprile 2010 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni alla Grecia, cui essa ha dato riscontro in data 10 marzo e 1o e 21 aprile 2010.
(5)
Con decisione del 6 luglio 2010 («la decisione di avvio»), la Commissione ha informato le autorità elleniche dell’avvio della procedura d’indagine formale a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a una misura varata dalla Grecia, e segnatamente l’imposizione di un tributo inferiore sui diritti d’ingresso a taluni casinò. La decisione di avvio è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e le parti interessate sono state invitate a presentare osservazioni (4).
(6)
Con lettera del 9 agosto 2010, la Grecia ha chiesto una proroga dei termini di risposta, che la Commissione le ha accordato con lettera del 18 agosto 2010. La Commissione ha ricevuto le osservazioni della Grecia sulla decisione di avvio in data 6 ottobre 2010. Le autorità elleniche hanno trasmesso ulteriori informazioni concernenti la misura contestata in data 12 ottobre 2010.
(7)
A seguito dell’avvio dell’indagine la Commissione ha ricevuto le osservazioni di due parti interessate: quelle dei rappresentanti del casinò di Mont Parnés, uno dei beneficiari della misura, con lettera del 4 agosto 2010 e quelle dei rappresentanti del casinò privato di Loutraki, con lettere dell’8 e del 25 ottobre 2010.
(8)
Con lettera del 29 ottobre 2010, la Commissione ha trasmesso dette osservazioni alle autorità elleniche, per dare loro la possibilità di rispondere. Con missiva del 6 dicembre 2010, le autorità elleniche hanno presentato commenti alle osservazioni presentate dagli interessati, fornendo tra l’altro chiarimenti su taluni aspetti dell’applicazione del regime contestato e sull’interpretazione della normativa greca pertinente per l’analisi del caso.
II. LA MISURA OGGETTO DI VALUTAZIONE
II.1. La misura
(9)
La misura oggetto di valutazione consiste in una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò, cui la Grecia ha dato esecuzione applicando simultaneamente una serie di disposizioni, parzialmente cogenti (5), le quali:
-
fissavano un prelievo uniforme dell’80 % sul prezzo dei biglietti d’ingresso, e
-
stabilivano prezzi d’ingresso imposti differenziati per i casinò pubblici e per quelli privati, segnatamente 6 EUR per i casinò pubblici e 15 EUR per i casinò privati,
così da determinare per questi ultimi uno svantaggio nella concorrenza.
(10)
La misura favorisce i casinò pubblici e un casinò privato, quello di Salonicco, che in via eccezionale ha ottenuto lo stesso trattamento accordato ai casinò pubblici, come illustrato in maggior dettaglio di seguito.
II.2. I beneficiari
(11)
I beneficiari della misura oggetto d’esame sono i seguenti casinò greci: Mont Parnés (6), Salonicco (7), Corfù (8) e Rodi (9).
(12)
All’epoca della decisione di avvio, il prezzo imposto di ingresso inferiore, di 6 EUR, veniva praticato solo da tre casinò greci: quello di Mont Parnés, che per il 49 % era stato ceduto a investitori privati, mentre il 51 % era ancora sotto il controllo statale; quello di Salonicco, che pur essendo un casinò privato riceveva un trattamento analogo a quello dei casinò statali, e quello di Corfù, di proprietà dello Stato. I casinò di Rodi e di Corfù non beneficiano più della misura dall’aprile 1999 (10) e dall’agosto 2010 (11) rispettivamente, in quanto dal momento della completa privatizzazione non hanno più praticato il prezzo d’ingresso inferiore.
II.3. Le disposizioni pertinenti della legge ellenica
(13)
Prima della liberalizzazione del mercato, avvenuta nel 1994, erano solo tre i casinò operanti in Grecia, a Mont Parnés, Corfù e Rodi. All’epoca i casinò erano aziende di Stato, gestite come circoli statali dall’Ente nazionale ellenico del turismo (EOT) (12). Il prezzo d’ingresso a tali casinò era fissato con decisione adottata dal segretario generale dell’EOT come segue (13):
-
Mont Parnés: nel 1991 l’EOT aveva fissato il prezzo d’ingresso a 2 000 GRD (circa 6 EUR) (14),
-
Corfù: nel 1992 l’EOT aveva fissato il prezzo d’ingresso a 1 500 GRD e nel 1997 lo ha adeguato portandolo a 2 000 GRD,
-
Rodi: nel 1992 l’EOT aveva fissato il prezzo d’ingresso a 1 500 GRD.
(14)
Il mercato è stato liberalizzato nel 1994 con la legge 2206/1994, quando ai casinò statali esistenti sono stati affiancati sei casinò privati di nuova costituzione (15). La legge del 1994 sanciva la concessione di 14 licenze in totale, tre per i casinò statali esistenti di Rodi, Mont Parnés e Corfù e 11 per i casinò privati da istituire (16). Degli 11 nuovi casinò privati previsti, tuttavia, solo sei hanno ottenuto la licenza e hanno avviato l’attività, segnatamente i casinò di Chalkidiki, Loutraki, Salonicco, Rio (Achaia), Xanthi (Tracia) e Syros (nel 1995 e 1996), mentre le cinque licenze rimanenti sono state annullate.
(15)
A norma dell’articolo 2, paragrafo 10, della legge 2206/1994, il prezzo d’ingresso ai casinò in talune zone sarebbe stato fissato con decisione ministeriale; la stessa decisione avrebbe anche determinato la percentuale di prelievo che sarebbe stata incamerata dallo Stato. Il 16 novembre 1995 con decisione del ministero delle Finanze (17) è stato stabilito che a far data dal 15 dicembre 1995 tutti gli operatori dei casinò regolamentati dalla legge 2206/1994 (18) avrebbero dovuto praticare un prezzo d’ingresso pari a 5 000 GRD (19) (15 EUR circa) (20). La decisione prevede che i gestori dei casinò versino all’erario un prelievo pari all’80 % del valore impresso su ciascun biglietto, mentre il 20 %, compresa la relativa IVA, rappresenta un’entrata per il casinò (21). La decisione contempla la possibilità che i casinò concedano l’ingresso gratuito (22), ma a prescindere dal prezzo realmente praticato ai clienti, essi sono tenuti a versare all’erario l’80 % del prezzo imposto (23). La decisione prevede che i casinò versino il prelievo operato a cadenza mensile (24). Essa prevede altresì la possibilità di praticare sconti specifici sui biglietti validi per 15 o 30 giorni (25).
(16)
A partire dal 1995, a norma della legge 2206/1994, tutti i casinò privati di nuova costituzione applicano la decisione ministeriale del 1995 e praticano il prezzo d’ingresso di 15 EUR a biglietto come regola generale, come spiegato nel paragrafo precedente, con la sola eccezione di Salonicco, come precisato di seguito.
(17)
Tuttavia, i casinò statali di Mont Parnés, Corfù e Rodi hanno continuato ad operare come circoli dell’EOT (26) e non hanno applicato la normativa del 1994 e del 1995 fino alla concessione delle licenze di cui alla legge 2206/1994.
(18)
Sulla base delle osservazioni e delle spiegazioni sulla normativa nazionale presentate dalle autorità elleniche, la Commissione desume che, in concreto, il regime funzionasse come segue.
(19)
Le autorità elleniche hanno spiegato che, in linea generale, la gestione dei casinò in Grecia è disciplinata dalla legge 2206/1994. Le disposizioni speciali applicabili ai casinò pubblici in vigore prima della legge 2206/1994 si considerano in deroga all’applicazione delle disposizioni generali della legge (e della decisione ministeriale di attuazione del 1995), in attesa della privatizzazione di quei casinò e del rilascio delle licenze, come previsto dalla legge.
(20)
Pertanto, fino alla data in cui hanno ottenuto le licenze a norma della legge 2206/1994, si è ritenuto che la decisione ministeriale del 1995 non si applicasse ai casinò pubblici relativamente al prezzo comune d’ingresso di 15 EUR o all’obbligo di versare all’erario l’80 % di tale somma. I casinò pubblici hanno cominciato a versare il prelievo dell’80 % solo successivamente all’ottenimento delle licenze di cui alla legge 2206/1994 (cfr. i considerando 23 e sgg. di seguito). Anche allora, tuttavia, poiché le deliberazioni precedenti dell’EOT che fissavano il prezzo d’ingresso a 6 EUR erano state ritenute un’eccezione specifica (una lex specialis pregressa) non modificata dalle disposizioni generali della legge 2206/1994 e dalla decisione ministeriale del 1995, il prezzo d’ingresso ai casinò pubblici è eccezionalmente rimasto di 6 EUR, e tali casinò hanno pertanto versato l’80 % di tale importo. Le decisioni dell’EOT sono state considerate inapplicabili solo dopo la privatizzazione, quando i casinò non erano più interamente di proprietà statale. Solo allora i casinò hanno iniziato ad applicare il normale prezzo d’ingresso di 15 EUR, e hanno iniziato a dover corrispondere l’80 % dei 15 EUR quale prelievo statale.
(21)
Per quanto possa sembrare che questa avrebbe dovuto essere la norma, vi è stata un’eccezione nella privatizzazione parziale del casinò di Mont Parnés, confermata dalla legge 3139/2003 (che decretava anche la privatizzazione del casinò di Corfù in una data successiva): detta legge prevedeva espressamente che il prezzo d’ingresso al casinò di Mont Parnés restasse di 6 EUR.
(22)
Nel 2000 l’EOT è stato sostituito nella gestione dei casinò di Corfù e Mont Parnés da Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Ente per lo sviluppo del turismo greco, «ETA»), organismo interamente detenuto dallo Stato, e dalla fine del 2000 fino al 2003, quando i casinò hanno ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994, l’ETA ha cominciato, prima su base volontaria e in seguito conformemente all’articolo 24 della legge 2919/2001, ad adeguarsi gradualmente alle disposizioni previste per i casinò dalla legge 2206/1994, al fine di completare il passaggio dei due casinò dallo status di circoli di proprietà statale al regime di concessione e privatizzazione (27). Durante questo periodo di transizione, l’ETA versava allo Stato l’80 % dei 6 EUR del biglietto d’ingresso ai casinò di Mont Parnés e Corfù.
(23)
Nel 2003, il casinò di proprietà statale di Mont Parnés è stato convertito in una società a responsabilità limitata e il 49 % del suo capitale è stato ceduto a privati (28). La licenza per il casinò di Mont Parnés di cui alla legge 2206/1994 è stata infine concessa nel 2003 con la legge 3139/2003 (articolo 1, paragrafo 1), che ha inoltre mantenuto il prezzo d’ingresso al casinò di Mont Parnés a 6 EUR [articolo 1, paragrafo 1, punto vii)].
(24)
Nel caso del casinò di Corfù, la licenza di cui alla legge 2206/1994 è stata inizialmente concessa all’ETA nel 2003 a norma della legge 3139/2003 (articolo 1, paragrafo 3) in modo che l’ETA potesse includerla in una successiva privatizzazione. La stessa disposizione prevedeva che il prezzo d’ingresso al casinò di Corfù sarebbe stato fissato da una nuova decisione ministeriale, presupponendo pertanto la non applicabilità della decisione ministeriale del 1995. Tuttavia, secondo le informazioni in possesso della Commissione, tale nuova decisione ministeriale non è stata mai emanata e il casinò di Corfù ha continuato ad applicare la tariffa di 6 EUR fino alla privatizzazione, avvenuta nell’agosto 2010, quando ha cominciato ad applicare il prezzo di 15 EUR (29).
(25)
Per quanto concerne il casinò di Rodi, la licenza di cui alla legge 2206/1994 è stata concessa nel 1996 con decisione ministeriale Τ/633 del 29 maggio 1996, ma il casinò ha continuato ad applicare il prezzo d’ingresso ridotto e lo ha portato a 15 EUR solo dopo la privatizzazione, avvenuta nell’aprile 1999: fino ad allora, infatti esso era gestito dall’EOT e di conseguenza applicava la decisione dell’EOT del 1992 (30) che fissava il prezzo d’ingresso al casinò di Rodi a 1 500 GRD.
(26)
Il casinò di Salonicco, di proprietà privata, è stato costituito e ha ottenuto la licenza di cui alla legge 2206/1994 nel 1995 (31). Esso ha sempre praticato il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR applicato dai casinò pubblici (Mont Parnés e Corfù) a norma del decreto legislativo 2687/1953 (32), che prevede che le imprese costituite con investimenti esteri possano godere di un trattamento perlomeno altrettanto favorevole di quello applicato ad altre imprese analoghe nel paese (33). Nel momento in cui è stata sollevata la questione, l’amministrazione del casinò (cioè Hyatt Regency) ha fatto richiesta di equiparare il prezzo del biglietto d’ingresso al casinò di Salonicco a quello di Mont Parnés, e segnatamente a 6 EUR. Sentito il parere dell’Avvocatura dello Stato (parere 631/1997), la richiesta è stata accolta. Dalla concessione della licenza nel 1995, il casinò di Salonicco è tenuto a versare all’erario l’80 % del valore impresso sui biglietti d’ingresso (34).
III. MOTIVI DI AVVIO DELL’INDAGINE
(27)
La Commissione ha avviato un’indagine formale a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE in quanto nutriva seri sospetti di discriminazione fiscale a favore di alcuni specifici casinò greci, che godevano di un regime fiscale più favorevole rispetto ad altri casinò nel paese.
(28)
La Commissione riteneva che la misura contestata si discostasse dalle norme giuridiche generali che stabiliscono il livello normale dei prelievi sugli ingressi ai casinò, migliorando di conseguenza la posizione concorrenziale dei beneficiari.
(29)
La misura oggetto di contestazione sembrava costituire una perdita di gettito per lo Stato greco e conferiva un vantaggio ai casinò che applicavano i prezzi più bassi. All’argomentazione avanzata dalle autorità elleniche, che il prezzo d’ingresso inferiore andava a diretto vantaggio del cliente, la Commissione ha risposto che un sussidio ai consumatori poteva configurarsi come aiuto di Stato alle imprese se la sovvenzione fosse subordinata all’utilizzo di un determinato bene o servizio fornito da una determinata impresa (35).
(30)
La Commissione osservava inoltre che il livello d’imposizione non sembrava essere stato fissato secondo le circostanze del singolo casinò (36); la Commissione concludeva in via provvisoria che la misura era selettiva (37).
(31)
La Commissione ha ritenuto che la misura contestata era atta a falsare la concorrenza fra i casinò in Grecia, e nel mercato europeo di acquisizione di imprese. La Commissione ha affermato di rispettare pienamente il diritto degli Stati membri di regolamentare, conformemente al diritto dell’Unione, il gioco d’azzardo sul loro territorio, ma non riteneva che tali argomenti dimostrassero che la misura in oggetto non avesse effetti di distorsione della concorrenza o non incidesse sugli scambi tra gli Stati membri. Gli operatori del settore erano spesso catene alberghiere internazionali la cui strategia di investimento potrebbe essere influenzata dalla misura e i casinò potrebbero rappresentare un’attrattiva per i turisti che intendano visitare la Grecia. A parere della Commissione, pertanto, la misura poteva falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri (38).
(32)
La Commissione ha ritenuto provvisoriamente che la misura costituisse un aiuto illegale, in quanto applicato dalle autorità elleniche senza la previa autorizzazione della Commissione, e che l’aiuto potesse essere soggetto a recupero, a norma dell’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE («il regolamento di procedura») (39).
(33)
La Commissione non aveva individuato motivi per considerare la misura contestata compatibile con il mercato interno; essa sembrava configurarsi come un aiuto ingiustificato al funzionamento dei casinò che ne beneficiavano (40).
(34)
Nel caso in cui fossero confermate le sue perplessità in merito al carattere di aiuto di Stato incompatibile della misura in questione, la Commissione osservava che, a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento di procedura, avrebbe dovuto ingiungere alla Grecia di recuperare l’aiuto presso i beneficiari, salvo i casi in cui si ritenesse che tale recupero fosse contrario ai principi generali del diritto (41).
IV. OSSERVAZIONI RICEVUTE DALLE AUTORITÀ ELLENICHE E DALLE PARTI INTERESSATE
(35)
Nel corso dell’indagine formale, la Commissione ha ricevuto le osservazioni della Grecia, dei rappresentanti di Elliniko Kazino Parnithas AE («Mont Parnés») e dei rappresentanti del casinò privato di Loutraki («Loutraki»).
IV.1. Osservazioni della Grecia e di Mont Parnés
(36)
Le osservazioni presentate dai rappresentanti del casinò beneficiario di Mont Parnés e quelle ricevute dalle autorità elleniche sono essenzialmente identiche e verranno riassunte congiuntamente nella presente sezione.
IV.1.1 Presenza di aiuto
(37)
Sia le autorità elleniche, sia Mont Parnés negano che vi sia stato alcun aiuto di Stato. Essi sostengono che lo Stato non rinuncia ad alcun gettito o, se lo fa, i casinò non ne traggono alcun vantaggio.
(38)
Le autorità elleniche sostengono che la differenziazione dei prezzi attiene esclusivamente alla regolamentazione degli stessi, giacché la percentuale dell’imposta prelevata sul prezzo dei biglietti d’ingresso staccati è identica.
(39)
Stando alle autorità elleniche, l’obiettivo perseguito nella fissazione di un prezzo d’ingresso e nel richiedere il versamento di una quota dello stesso all’erario non è di produrre gettito per lo Stato, ma di scoraggiare il gioco d’azzardo fra le persone con reddito basso. Il fatto che il prezzo d’ingresso produca anche un gettito per lo Stato non ne altera la natura di misura di contenimento. Le autorità elleniche sostengono pertanto che l’obbligo di emettere un biglietto d’ingresso a un determinato prezzo per i clienti che accedono alle zone di gioco nei casinò costituisce una misura di controllo amministrativo che impone un onere ma non ha natura di imposta e non può essere considerata come un onere fiscale, come sancito dalla sentenza n. 4027/1998 del Consiglio di Stato, la suprema corte amministrativa della Grecia (42).
(40)
Per quanto concerne le differenze fra i prezzi praticati dai diversi casinò, la Grecia sostiene che le circostanze economiche e sociali dei vari casinò sono diverse e non comparabili. Le autorità elleniche affermano che la distinzione fra gli oneri è giustificata da motivi di politica pubblica: esse sostengono, in particolare che le circostanze dei vari casinò giustificano e sono pienamente coerenti con la pratica di fissare prezzi d’ingresso diversi per i casinò situati in prossimità di grandi centri urbani rispetto ai casinò ubicati nelle aree rurali, dove la maggioranza della popolazione ha livelli di reddito e di istruzione più bassi e va maggiormente scoraggiata dal gioco d’azzardo rispetto agli abitanti delle zone urbane.
(41)
Il denunciante, Loutraki, ha osservato che nel 2010, quando è stato privatizzato il casinò di Corfù, il biglietto d’ingresso è passato da 6 EUR a 15 EUR, fatto che a suo parere Loutraki è in contrasto con le motivazioni di politica pubblica; le autorità elleniche hanno risposto che in virtù della posizione geografica remota dell’isola di Corfù il casinò non è in concorrenza con nessun altro dei casinò greci, per cui non vi può essere distorsione della concorrenza. Esse aggiungono che l’imposizione di un prezzo d’ingresso con efficacia deterrente è essenziale per tutelare gli abitanti di Corfù, giacché le mutate condizioni di gestione del casinò dopo la privatizzazione porteranno inevitabilmente a un deciso aumento delle ore di apertura, del livello generale di attività e della sua capacità di attrarre i clienti.
(42)
Secondo le autorità elleniche e Mont Parnés, se i casinò che praticano prezzi più bassi sono avvantaggiati in quanto attirano un numero maggiore di clienti, non si ha necessariamente una perdita di gettito pubblico. Né si può asserire con certezza che se il prezzo d’ingresso fosse maggiore questi presunti beneficiari produrrebbero maggiori entrate per l’erario; pertanto, l’asserita perdita di entrate è solo ipotetica. Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono che il prezzo d’ingresso inferiore va a favore del cliente e che la quota trattenuta dal casinò sul prezzo è maggiore per i casinò in cui l’ingresso costa 15 EUR, a vantaggio dei casinò che praticano prezzi più elevati.
(43)
Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono che non vi sono effetti sulla concorrenza o sugli scambi, in quanto ogni casinò serve un mercato locale. Esse contestano l’asserita possibilità di concorrenza con altre forme di gioco d’azzardo menzionata nella decisione di avvio, e precisano che attualmente in Grecia il gioco d’azzardo su Internet è illegale.
(44)
Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono inoltre che, anche se si ammettesse che il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR possa aver influenzato o possa tuttora influenzare la decisione di una società straniera di investire in un casinò in Grecia, detta società potrebbe sempre avvalersi del decreto legislativo 2687/1953, come ha fatto Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Salonicco) AE nel caso del casinò di Salonicco.
(45)
Il denunciante sostiene che i beneficiari hanno la possibilità di far entrare i clienti gratuitamente, a patto che l’80 % sia versato, il che, a suo parere, dimostra chiaramente che la misura costituisce un aiuto di Stato; le autorità elleniche rispondono che questa prassi è eccezionale, in quanto i casinò vi ricorrono principalmente per offrire l’ingresso gratuito a VIP o clienti famosi, ed è in contrasto con la normativa fiscale (legge 2238/1994), in quanto il versamento dell’80 % del prezzo del biglietto allo Stato attingendo alle risorse proprie dell’impresa non costituisce una spesa produttiva e non può essere dedotto dalle entrate della società, per cui una società che attui tale prassi incorre in un onere fiscale notevole.
(46)
Le autorità elleniche e Mont Parnés richiamano inoltre l’attenzione della Commissione su altre differenze fra casinò in base a varie misure fiscali e regolamentari. Essi affermano che tali differenze favoriscono il denunciante, Loutraki, e compensano i vantaggi di cui godono i beneficiari in ragione del prezzo d’ingresso inferiore. In particolare, ciascun casinò versa una percentuale dell’utile lordo annuo allo Stato, ma per legge Loutraki versa una percentuale minore rispetto ad altri. Al riguardo, la Commissione osserva, in primo luogo, che tali eventuali altre misure citate dalle autorità elleniche e da Mont Parnés, se effettivamente sussistenti, possono costituire un aiuto separato a beneficio di Loutraki, ove siano soddisfatte tutte le disposizioni della normativa dell’UE applicabile in materia di aiuti di Stato. Tuttavia, dette misure sono distinte dalla misura oggetto d’esame, e non rientrano nel campo di applicazione della presente decisione.
(47)
Infine, la Grecia ha affermato che sta considerando la possibilità di modificare la propria politica di determinazione dei prezzi dei casinò, al fine di eliminare le discriminazioni. Tuttavia, non ha ancora comunicato alla Commissione l’attuazione di nessuna modifica di questo tipo.
(48)
Le autorità elleniche e Mont Parnés non hanno presentato alcuna osservazione sulla compatibilità e sulla legalità dell’aiuto.
IV.1.2. Quantificazione e recupero dell’aiuto
(49)
In subordine, le autorità elleniche e Mont Parnés asseriscono che anche se si dovesse accertare che la misura in esame costituisce un aiuto di stato illegittimo e incompatibile, il suo recupero sarebbe in contrasto con due principi:
-
il principio del legittimo affidamento. La questione del prezzo d’ingresso ai casinò, e nello specifico di in che misura il prezzo d’ingresso costituisca un onere finanziario per i casinò, è stata sottoposta al Consiglio di Stato circa 15 anni fa (43). Il Consiglio di Stato ha statuito, ai sensi della legge greca, che il prezzo d’ingresso non ha carattere d’imposta, con ciò dimostrando indirettamente che esso non costituisce un onere economico per i casinò. I casinò beneficiari potevano quindi ragionevolmente fare affidamento sul fatto che le differenze tra tali prezzi, che non costituivano un onere economico ai sensi della normativa nazionale, non avrebbero comportato l’esistenza di aiuti di Stato;
-
il principio che vieta l’esercizio abusivo di un diritto. Le autorità greche e Mont Parnés affermano che poiché Loutraki ha presentato denuncia alla Commissione solo quindici anni dopo l’adozione della misura contestata (nel 1995), esso ha abusato del diritto di ricorso alla Commissione in difesa dei propri interessi e diritti ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato contenute nel TFUE.
(50)
In merito al calcolo dell’importo da recuperare, le autorità elleniche e Mont Parnés contestano il calcolo proposto da Loutraki, consistente nel moltiplicare la differenza dell’ammontare della tassa tra il singolo biglietto a prezzo superiore e quello a prezzo inferiore per il numero di ingressi nei casinò beneficiari. A loro parere, tale calcolo è inesatto e arbitrario, in quanto non è certo che applicando un prezzo d’ingresso più alto i casinò presunti beneficiari di Mont Parnés, Salonicco e Corfù (44) avrebbero la stessa clientela.
IV.2. Osservazioni presentate da Loutraki
(51)
Loutraki afferma che le disposizioni normative nazionali costituiscono una discriminazione fiscale a favore di taluni casinò, in quanto il prelievo uniforme dell’80 % da corrispondere allo Stato sugli ingressi si applica a diverse basi imponibili, e segnatamente ai due diversi prezzi d’ingresso stabiliti dallo Stato. Il fatto che il prezzo d’ingresso ai casinò beneficiari è significativamente inferiore al prezzo in vigore negli altri casinò (6 EUR rispetto a 15 EUR) rappresenta una perdita di entrate per lo Stato e, in ragione della distorsione della concorrenza che causa, costituisce aiuto di Stato.
(52)
Loutraki aggiunge che la misura non è oggettivamente giustificata, in quanto l’applicazione di un prezzo inferiore per l’ingresso nei casinò beneficiari si pone in realtà in contrasto con lo scopo sociale, la motivazione e le caratteristiche della fissazione di un prezzo d’ingresso ai casinò, come definiti nella sentenza n. 4027/1998 del Consiglio di Stato. Loutraki afferma che non si può ragionevolmente sostenere che sia possibile conseguire scopi di tutela sociale e controllo amministrativo praticando prezzi d’ingresso diversi - giacché ad esempio nel casinò di Mont Parnés, che dista appena 20 km dal centro di Atene, il costo del biglietto d’ingresso è di 6 EUR mentre a Loutraki, a circa 85 km dal centro di Atene, il costo è di 15 EUR; al casinò di Salonicco, che si trova a circa 8 km dal centro di Salonicco, il costo del biglietto d’ingresso è di 6 EUR, mentre l’ingresso al casinò di Chalkidiki, a circa 120 km dal centro di Salonicco, costa 15 EUR.
(53)
Loutraki fa osservare che la Grecia aveva precedentemente sostenuto che il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR era giustificato dalle circostanze particolari di ciascun casinò beneficiario, relative soprattutto alla posizione geografica (che determinava talune caratteristiche economiche, sociali, demografiche e altre specificità); eppure, quando il casinò di Corfù è stato privatizzato, nell’agosto del 2010, esso ha cominciato ad applicare il prezzo di 15 EUR senza che fosse fornita alcuna spiegazione delle ragioni per cui non erano più d’applicazione tali circostanze speciali.
(54)
In merito alla quantificazione dell’importo da recuperare, Loutraki sostiene che tale somma è data dalla differenza nel prelievo fiscale per cliente moltiplicata per il numero di ingressi nei casinò beneficiari.
(55)
Per quanto concerne le misure distinte citate dalle autorità elleniche e Mont Parnés che andrebbero a favore di Loutraki (principalmente quella che consentirebbe a Loutraki di versare all’erario una minor percentuale di utile lordo annuo rispetto agli altri casinò), Loutraki ribatte che all’atto pratico ha versato lo stesso importo dei suoi concorrenti, sulla base di un accordo separato con le autorità.
V. VALUTAZIONE
(56)
La misura da valutare consiste in una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò, messa in atto dalle autorità elleniche tramite l’applicazione contemporanea di una serie di disposizioni (45) che prevedevano un prelievo uniforme dell’80 % sui diritti d’ingresso ai casinò e fissavano prezzi imposti differenziati per i casinò pubblici e per quelli privati, segnatamente 6 EUR per i casinò pubblici e 15 EUR per quelli privati, così da determinare per i casinò privati uno svantaggio nella concorrenza (46).
V.1. Esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(57)
Per poter stabilire se la misura costituisca aiuti di Stato a norma del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), la Commissione deve valutare se essa è conforme alle condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, dello stesso trattato. A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, «salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(58)
Pertanto, la Commissione valuterà se la misura controversa soddisfa tutte e quattro le condizioni richieste e se si configura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1.
V.1.1. Vantaggio conferito
(59)
Per costituire aiuto di Stato, una misura deve conferire ai beneficiari un vantaggio che li sollevi da oneri che sarebbero normalmente a carico del loro bilancio.
(60)
Le autorità elleniche hanno affermato, in primo luogo, che la misura non rientra nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, in quanto il livello del contributo che tutti i casinò operanti in Grecia devono corrispondere allo Stato è uniforme, pari all’80 % del valore di ciascun biglietto d’ingresso, mentre l’elemento di differenza nel trattamento viene dalla politica di determinazione dei prezzi stabilita dalle norme del 1994 e del 1995, che fissano il prezzo d’ingresso ai casinò concessionari ai sensi della legge 2206/1994 a 15 EUR.
(61)
Le autorità elleniche sostengono inoltre che il prezzo d’ingresso è solo una misura di controllo amministrativo ma che non è, per sua stessa natura, un’imposta, in quanto secondo la sentenza n. 4025/1998 pronunciata dal Consiglio di Stato la determinazione del prezzo d’ingresso ai casinò ha carattere sociale e non è una misura fiscale.
(62)
Si fa presente, anzitutto, che la fissazione dei prezzi con la legge 2206/1994 non si presenta come una tipica misura di determinazione dei prezzi, in quanto sembra che tutti i casinò abbiano la facoltà di praticare ai propri clienti un prezzo d’ingresso inferiore, se non addirittura concedere l’ingresso libero, fermo restando l’obbligo in tutti i casi di corrispondere allo Stato l’80 % del valore del biglietto d’ingresso staccato, a prescindere da quanto effettivamente richiesto al cliente.
(63)
Ad ogni buon conto, ai fini dell’applicazione della normativa dell’UE in materia di aiuti di Stato, è irrilevante se la misura oggetto di esame sia un’imposta o una misura di fissazione dei prezzi, poiché l’articolo 107 è d’applicazione in caso di aiuti sotto qualsiasi forma che conferiscano un vantaggio. Il fatto che la misura non sia principalmente intesa a produrre gettito fiscale non è di per sé sufficiente a sottrarla alla qualifica di aiuto di Stato.
(64)
Anche ammettendo che la fissazione di un prezzo d’ingresso ai casinò possa avere un fine sociale, per valutare se detta misura dà luogo a un vantaggio che costituisce aiuto di Stato è necessario considerarne gli effetti sulle singole imprese, al fine di determinare se alcune imprese contribuiscano in misura minore al gettito dello Stato. Poiché alcuni casinò hanno ottenuto individualmente l’esenzione dall’applicazione del prezzo generale d’ingresso di 15 EUR, e poiché in particolare il prelievo dell’80 % viene corrisposto allo Stato sul prezzo inferiore che tali casinò sono tenuti a praticare (in linea di principio, cfr. supra), tali casinò godono effettivamente di un vantaggio.
(65)
La Commissione riconosce il diritto degli Stati membri di definire una misura come avente natura fiscale o di altro tipo ai sensi dell’ordinamento giuridico nazionale. La valutazione della Commissione non intende in alcun modo interpretare l’ordinamento giuridico nazionale. Tuttavia, la misura in questione ha l’effetto di consentire il regolare versamento all’erario dell’80 % del prezzo di ogni biglietto di ingresso emesso da ciascun casinò. Inoltre, la Commissione fa osservare che ai sensi della legge nazionale (in particolare la legge 2206/1994 e la decisione ministeriale del 1995), gli importi dovuti devono essere versati presso il competente ufficio delle entrate (47). Ferma restando la classificazione della misura ai sensi della legge nazionale, pertanto, la Commissione osserva che la misura produce effetti simili a quelli di una misura fiscale. Di conseguenza, soltanto ai fini della presente decisione e della valutazione alla luce del diritto dell’UE sugli aiuti di Stato, la Commissione farà qui riferimento alla misura utilizzando i termini «misura fiscale», «imposta» o «imposizione».
(66)
La misura in oggetto, e segnatamente la discriminazione fiscale prodotta dall’effetto congiunto di un’imposta uniforme sui diritti d’ingresso applicata a prezzi d’ingresso imposti differenziati, pone i casinò di proprietà statale in Grecia in una posizione di vantaggio rispetto a quelli privati. L’effetto di questi due aspetti dell’intervento statale è che mentre i casinò privati sono tenuti a versare allo Stato un’imposta sugli ingressi pari a 12 EUR a persona (l’80 % di 15 EUR) i casinò statali versano solo 4,80 EUR (l’80 % di 6 EUR) (48).
(67)
Con tale misura, lo Stato greco solleva i casinò pubblici da un onere che essi avrebbero dovuto altrimenti sostenere, se l’imposizione fosse stata non discriminatoria e la concorrenza neutrale. Il principio di un’imposizione fiscale non discriminatoria e neutrale sotto il profilo della concorrenza è stato sancito in linea di principio dalla Grecia con la legge 2206/1994 sulla costituzione, l’organizzazione, l’esercizio e la sorveglianza dei casinò, che fissava il prezzo degli ingressi a 15 EUR e l’imposta da versare allo Stato nella misura dell’80 % di tale importo. Tuttavia, lo Stato greco non ha applicato tale regime d’imposizione non discriminatorio e neutrale sotto il profilo della concorrenza ai casinò pubblici (o a quello privato di Salonicco, che riceve il medesimo trattamento) in quanto ha consentito loro di versare soltanto un’imposta di 4,80 EUR sul prezzo del biglietto d’ingresso, favorendo con ciò tali imprese. Detti casinò hanno dovuto sostenere un onere fiscale minore a persona sul totale delle loro entrate. Il totale di tali entrate comprende non solo i proventi degli ingressi al casinò (derivanti esclusivamente dal prezzo dei biglietti d’ingresso) ma anche quelli provenienti da altre fonti di reddito, come le scommesse, le strutture ricettive, i servizi di ristorazione e i bar, gli spettacoli ecc.
(68)
Secondo una costante giurisprudenza, il concetto di aiuto vale a designare non soltanto prestazioni positive, ma anche interventi quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti (49). Tale vantaggio può essere concesso tramite vari tipi di riduzione dell’onere fiscale delle imprese, inclusa una riduzione dell’imponibile.
(69)
Nel caso in esame, i casinò di Corfù, Mont Parnés e Salonicco (e fino al 1999 anche quello di Rodi) (50) hanno ricevuto un vantaggio simile a una riduzione della base imponibile in quanto, come in precedenza illustrato, sono soggetti a disposizioni specifiche che fissano l’importo dell’imposta che tali casinò sono tenuti a corrispondere allo Stato per ciascun ingresso a un livello inferiore di quello imposto ad altri casinò.
(70)
Le autorità greche hanno sottolineato che il beneficiario diretto di una minore imposizione fiscale è il cliente. Tuttavia, per quanto si possa sostenere che anche i clienti traggono un beneficio dal minore onere fiscale sugli ingressi, giacché pagano un prezzo complessivo inferiore, ciò non toglie il fatto che la misura conferisca un vantaggio alle imprese in questione, cioè i casinò beneficiari, che versano un minor ammontare di oneri fiscali per ciascun cliente ammesso al casinò.
(71)
È stato dimostrato nei casi di natura fiscale che le esenzioni dalle imposte versate nominalmente dal consumatore ma percepite dal fornitore possono costituire aiuti di Stato, così come altri incentivi ai consumatori per l’acquisto di particolari beni e servizi (51).
(72)
In sintonia con le precedenti prassi (52), la Commissione ritiene che le riduzioni delle tasse imposte ai consumatori possano configurarsi come aiuto di Stato alle imprese se la riduzione è subordinata all’utilizzo di un determinato bene o servizio fornito da una determinata impresa. Pertanto, la tesi secondo cui il diretto beneficiario è il cliente non osta alla conclusione che si tratta di un aiuto di Stato.
(73)
Inoltre, poiché la prassi commerciale corrente seguita dai casinò in Grecia è quella di rinunciare a riscuotere il prezzo d’ingresso, pur corrispondendo i diritti d’ingresso allo Stato (nella misura dell’80 % del valore impresso sul biglietto), il vantaggio conferito ai casinò pubblici dalla discriminazione fiscale è ancora maggiore, in quanto il costo sostenuto per l’ingresso di ciascun cliente è considerevolmente maggiore per i casinò privati, per i quali l’imposta dovuta su ciascun biglietto è di 12 EUR, rispetto ai casinò pubblici, che devono versare solo 4,80 EUR a biglietto rispetto ai loro proventi complessivi.
(74)
Le autorità elleniche sostengono che la prassi di concedere l’ingresso gratuito ai casinò beneficiari in taluni giorni della settimana è eccezionale. Eppure, il caso è specificamente previsto dalla legislazione nazionale (la decisione ministeriale del 1995). La Grecia sostiene che tale prassi è riservata ai VIP o alle celebrità, ma la Commissione è in possesso di prove (sotto forma di informazioni pubblicate, come i pieghevoli distribuiti con le riviste, che offrono ingressi gratuiti, e su Internet) che dimostrano come sia consuetudine offrire l’ingresso gratuito a tutti i clienti in determinati giorni della settimana, tutte le settimane (il casinò di Salonicco, ad esempio, pubblicizza sulla sua pagina web che l’ingresso è gratuito continuativamente da domenica a giovedì) (53): fra i casinò beneficiari, quindi, la prassi degli ingressi gratuiti non sembra essere un’eccezione.
(75)
La Grecia ha sostenuto che la prassi è in contrasto con la normativa fiscale nazionale; la Commissione rileva che la possibilità di concedere l’ingresso gratuito è espressamente prevista dalla normativa nazionale sui casinò e i casinò beneficiari vi fanno manifestamente ricorso.
(76)
La Grecia ha affermato che l’80 % del prezzo del biglietto versato all’erario e rinveniente dalle risorse proprie dei casinò non è riconosciuto come spesa produttiva e che ai sensi della normativa fiscale greca non può essere dedotto dalle entrate della società, per cui una società che attui tale prassi incorre in un onere fiscale notevole. La Commissione osserva che, in effetti, questo ragionamento va a sostegno di quanto affermato dal denunciante, che proprio per il notevole onere fiscale sostenuto da un casinò privato che deve attingere dalle proprie entrate quanto dovuto all’erario, è impossibile nella realtà che esso si possa permettere di concedere l’ingresso gratuito al cliente, il che va a rafforzare la tesi dell’esistenza di un vantaggio per i casinò che praticano prezzi inferiori.
(77)
La Grecia ha inoltre affermato che poiché i casinò trattengono il 20 % del prezzo d’ingresso differenziato, ciò va a vantaggio dei casinò che applicano un prezzo d’ingresso superiore, che assicura loro un reddito netto di 3 EUR, a fronte del margine di 1,20 EUR ottenuto dai casinò statali. Questa argomentazione è fuorviante, poiché non tiene conto di due elementi cruciali per comprendere adeguatamente i reali effetti anticoncorrenziali della misura. Da un lato, il fatto che le autorità abbiano fissato per determinati casinò un prezzo di ingresso inferiore, inclusi i diritti d’ingresso, rende tali casinò più allettanti per i clienti e ciò i) dirotta la domanda dall’andamento che sarebbe prevalente se i casinò dovessero competere solo sulla base dei propri meriti, secondo la gamma e la qualità dei servizi offerti da ciascuno, e ii) a parità di condizioni, produce un aumento artificioso del numero di ingressi. Dall’altra, come illustrato in precedenza, i proventi dei biglietti di ingresso costituiscono solo una percentuale limitata dei proventi complessivi che un cliente attratto da un determinato casinò può generare per l’impresa, e rispetto ai quali i casinò sono tenuti a corrispondere l’imposta sugli ingressi.
(78)
Infine, il fatto che la discriminazione fiscale conferisca un vantaggio è riconosciuto dalle stesse disposizioni nazionali pertinenti. Come riferito dalle autorità elleniche, il casinò di Salonicco può praticare il prezzo d’ingresso più basso, e corrispondere un’imposta inferiore, a norma del decreto legislativo del 1953 che prevede che le imprese costituite con capitali esteri possono ottenere il trattamento più favorevole accordato alle imprese nazionali. Pur sostenendo che il regime contestato non è vantaggioso, infatti, le autorità elleniche lo applicano al casinò di Salonicco in quanto esso rappresenta il trattamento migliore concesso alle imprese nazionali, a fronte di quello più oneroso applicato ad altri casinò privati.
(79)
In subordine, le autorità elleniche e Mont Parnés citano altre differenze fra i casinò in termini di misure fiscali o regolamentari che, essendo a favore del denunciante (Loutraki) compenserebbero i vantaggi di cui godono i casinò che praticano il prezzo d’ingresso inferiore (54); la Commissione osserva che l’argomentazione secondo cui una misura (una differenza nell’imposizione generale) sarebbe compensata da un’altra (la differenza nei prezzi d’ingresso e nei relativi prelievi specifici) non vale a dimostrare che la misura oggetto d’esame non costituisce aiuti di Stato. Ad ogni buon conto, come già osservato, questi aspetti sono distinti dalla misura oggetto di valutazione, e non rientrano nel campo di applicazione della presente decisione (cfr. punto 46).
(80)
La Commissione conclude che la misura in esame, segnatamente la discriminazione fiscale prodotta dall’effetto congiunto di un’imposta uniforme sugli ingressi applicata a prezzi imposti diversificati conferisce un vantaggio ai casinò che praticano i prezzi più bassi.
V.1.2 Risorse statali e imputabilità allo Stato
(81)
Il vantaggio di cui trattasi è imputabile allo Stato ed è finanziato da risorse statali.
(82)
Come illustrato in precedenza, la discriminazione fiscale è il risultato di una serie di atti amministrativi, decreti e regolamenti adottati dallo Stato greco, comprendente nello specifico: la legge 2206/1994; la decisione ministeriale del 1995; la legge 3139 del 30 aprile 2003; il decreto legislativo 2687/1953; le decisioni del segretario generale dell’EOT (ente di gestione dei casinò pubblici) emesse ai sensi della legge 1624/1951 e il decreto 4109/1960, segnatamente la decisione dell’EOT 535633 del 21 novembre 1991, che fissa il prezzo d’ingresso al casinò di Mont Parnés a 2 000 GRD, e la decisione dell’EOT 508049 del 24 marzo 1992, che fissa il prezzo d’ingresso ai casinò di Corfù e Rodi a 1 500 GRD (nel caso di Corfù, adeguato in seguito a 2 000 GRD con decisione 532691 del 24 novembre 1997); nonché le licenze concesse a ciascun casinò ai sensi della normativa nazionale, che confermano il prezzo d’ingresso e l’obbligo di versare l’80 % di tale prezzo all’erario.
(83)
Inoltre, la discriminazione fiscale è finanziata tramite risorse statali. Se lo Stato rinuncia ad entrate che un’impresa verserebbe altrimenti nelle sue casse in circostanze normali, la relativa misura è finanziata tramite risorse statali.
(84)
In termini fiscali, il vantaggio conferito ai casinò pubblici in questo caso deriva dalla riduzione artificiosa della base imponibile su cui si effettua il prelievo dell’80 %, dal prezzo d’ingresso generale di 15 EUR al prezzo di 6 EUR applicato nei casinò statali.
(85)
La Corte di giustizia ha sancito che una riduzione discriminatoria della base imponibile di questo tipo porta a una perdita di gettito fiscale per lo Stato, che è equivalente al consumo di risorse statali a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (55). In termini generali, nel caso oggetto di valutazione lo Stato greco rinuncia al gettito fiscale dei casinò pubblici per un importo pari a 7,20 EUR a persona, che è la differenza fra l’imposta di 12 EUR a persona versata allo Stato dai casinò privati, e l’imposta di 4,80 EUR a persona versata dai casinò statali. In sede di valutazione del vantaggio ricevuto da ciascun casinò beneficiario, tuttavia, si può tener conto di taluni aggiustamenti (illustrati più dettagliatamente nella sezione V.4, «Quantificazione e recupero»: in particolare, pare che fino al 2000 i casinò di Mont Parnés e Corfù non abbiano versato all’erario alcuna imposta sugli ingressi, per cui in quel caso il vantaggio è corrispondente all’imposta di 12 EUR per ingresso versata allo Stato dai casinò privati).
(86)
La Grecia ha sostenuto che poiché i casinò che praticano un prezzo inferiore possono attirare un numero maggiore di clienti, non vi è certezza del fatto che lo Stato stia rinunciando al proprio gettito. La Grecia afferma che la misura, di conseguenza, non costituisce un aiuto di Stato.
(87)
Come già indicato nella decisione di avvio, la Commissione non condivide questa argomentazione, in quanto, secondo la sua prassi abituale, ritiene che il fatto che una riduzione fiscale nei confronti di taluni contribuenti possa generare un aumento nel livello generale del gettito di una determinata imposta non significa necessariamente che la misura non sia finanziata da risorse statali (56).
(88)
La tesi delle autorità elleniche è erronea, in quanto il parametro sulla base del quale esse misurano gli effetti della discriminazione fiscale sul bilancio dello Stato è falsato dal vantaggio insito nella misura. Nel loro ragionamento, le autorità greche hanno tenuto conto dell’effetto dinamico di una riduzione del prezzo, che potrebbe aumentare la domanda e, di conseguenza, l’imposta riscossa, poiché quest’ultima è proporzionale al numero di ingressi. Ma questo raffronto è scorretto, poiché è proprio la disparità creata dal vantaggio, e segnatamente l’esistenza di un prezzo inferiore e quindi di un onere fiscale inferiore per ingresso, a far crescere la domanda.
(89)
In ogni caso, le autorità elleniche non hanno fornito alcuna prova a sostegno del fatto che il gettito fiscale totale degli ingressi ai casinò sia ottimizzato da questo regime di prezzi differenziati. Se la Commissione dovesse seguire il ragionamento per cui una diminuzione del prezzo d’ingresso a 6 EUR produce un aumento dell’imposta percepita, il gettito fiscale sarebbe ottimizzato se tutti i biglietti d’ingresso costassero 6 EUR in tutti i casinò, sia pubblici che privati, contrariamente a quanto affermato dalle autorità greche, secondo le quali questa condizione ottimale è ottenuta in virtù della discriminazione fiscale derivante dai prezzi differenziati.
(90)
Di conseguenza il vantaggio contestato è finanziato tramite risorse statali.
V.1.3 Selettività
(91)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, per costituire aiuti di Stato una misura deve essere specifica o selettiva, favorendo talune «imprese o talune produzioni».
(92)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (57), «in merito alla valutazione del requisito della selettività, che è un elemento costitutivo della nozione di aiuto di Stato, da una giurisprudenza costante risulta che l’articolo 87, paragrafo 1, CE richiede di stabilire se, nell’ambito di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia tale da favorire “talune imprese o talune produzioni” rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga, tenuto conto dell’obiettivo perseguito dal detto regime» (58). La Corte ha inoltre ribadito in svariate occasioni che l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE non distingue gli interventi statali a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti (59). Sulla base della prassi della Commissione e della giurisprudenza dell’UE nelle cause in materia fiscale, il vantaggio selettivo di cui trattasi può derivare da un’eccezione alle disposizioni fiscali di natura legislativa, regolamentare o amministrativa o da una pratica discrezionale da parte delle autorità fiscali. Tuttavia, la natura selettiva di una misura può essere giustificata dalla «natura o dalla struttura di tale sistema», nel qual caso si può concludere che la misura non costituisce aiuto di Stato (60).
(93)
In primo luogo, la Commissione osserva che nel caso in esame il sistema fiscale generale è il sistema applicato, in linea generale, a tutti i casinò, istituito dalla legge 2206/1994 e dalla decisione ministeriale di attuazione del 1995 (punto confermato dalle autorità elleniche, cfr. punto 19).
(94)
In secondo luogo, la Commissione osserva che la misura in questione costituisce una deviazione dal regime fiscale generale. Come confermato dalle autorità elleniche, le disposizioni speciali applicabili ai casinò statali (e al casinò privato di Salonicco) sono considerate eccezioni alle disposizioni generali della legge 2206/1994 e della decisione ministeriale di attuazione del 1995 (cfr. punti 19 e sgg. di cui sopra).
(95)
La Commissione precisa che l’obbligo di versare l’80 % del prezzo d’ingresso non ha riguardato i casinò di Mont Parnés e Corfù fino al 2003. Come osservato in precedenza, si è cominciato ad applicare tale disposizione ai casinò di Salonicco e Rodi quando questi hanno ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994, Salonicco nel 1995 e Rodi nel 1996. Il prezzo d’ingresso ad oggi è rimasto di 6 EUR per Mont Parnés e Salonicco, ed è rimasto sempre di 6 EUR fino alla privatizzazione, avvenuta nell’agosto 2010 per il casinò di Corfù e nel 1999 per quello di Rodi. Tuttavia, sia l’obbligo di versare l’80 % che il prezzo d’ingresso di 15 EUR sono vincolanti per gli altri casinò fin dal 1995 e come tali sono applicati da allora.
(96)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che la misura in esame è selettiva.
(97)
Terzo, la Commissione fa osservare che il carattere selettivo di una misura può essere giustificato dalla «natura o dalla struttura di tale sistema», vale a dire dalla misura in cui le eccezioni del regime fiscale o le differenziazioni all’interno dello stesso derivano direttamente dai principi basilari o di riferimento del sistema dello Stato membro interessato (terza fase dell’analisi di selettività). La Commissione, in sintonia con la giurisprudenza consolidata della Corte, ritiene che la nozione di aiuto di Stato non riguardi tuttavia i provvedimenti statali che stabiliscono una differenziazione tra imprese qualora tale differenziazione risulti dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale in cui tali provvedimenti si inseriscono (61). Tale giustificazione sulla base della natura o della struttura del sistema fiscale riflette la coerenza di una misura fiscale specifica con la logica interna del sistema fiscale nel suo complesso. Tuttavia, la prassi della Commissione e la giurisprudenza della Corte hanno adottato un approccio molto restrittivo rispetto a giustificazioni di questo tipo. I motivi dedotti devono essere inerenti al regime fiscale.
(98)
Le autorità elleniche hanno dichiarato che le circostanze in cui ciascun casinò opera sono diverse e che i prezzi d’ingresso sono stabiliti alla luce di tali circostanze, tenuto conto dell’obiettivo di fissare un prezzo tale da scoraggiare il gioco d’azzardo fra le persone con reddito basso.
(99)
Tali argomentazioni non possono essere condivise dalla Commissione. La tesi secondo cui il livello di prezzo è determinato e giustificato alla luce delle circostanze di ogni singolo casinò, tenendo presente che l’obiettivo è quello di scoraggiare il gioco d’azzardo fra le persone con reddito basso non è compatibile con il fatto che i casinò di Mont Parnés e Salonicco, che applicano il prezzo di 6 EUR, sono entrambi vicini alle aree più popolate in Grecia, né è compatibile con la possibilità, esplicitamente contemplata, di far entrare i clienti gratuitamente a patto che l’80 % dei diritti d’ingresso sia comunque versato allo Stato.
(100)
La Commissione osserva altresì che non è evidente la ragione per cui il prezzo più basso è specificamente necessario nel caso di questi casinò e non nel caso degli altri. Le autorità elleniche non hanno spiegato i calcoli economici effettuati per definire il prezzo d’ingresso più basso a 6 EUR invece che ad un qualsivoglia altro livello intermedio, ovvero, nell’ipotesi che sussistano effettivamente delle circostanze specifiche (che stando alle autorità elleniche consistono principalmente nella posizione geografica dei singoli casinò), la ragione per la quale tutti i casinò beneficiari devono praticare lo stesso prezzo d’ingresso (come regola generale, cfr. supra) piuttosto che un prezzo adeguato alla propria situazione particolare. Ad esempio, se si sostiene che il minor prezzo d’ingresso è giustificato da fattori specifici legati alla posizione geografica di ciascun casinò, tale ragionamento non potrebbe comunque applicarsi al casinò di Salonicco, che pare goda di tale trattamento non in considerazione della sua posizione geografica, quanto piuttosto in virtù di una disposizione nazionale che consente alle imprese costituite con capitali stranieri di godere del miglior trattamento applicabile alle imprese nazionali. Pertanto, nella fissazione del prezzo d’ingresso al casinò di Salonicco, non sembra sia stata mai presa in considerazione la sua posizione geografica. A titolo di ulteriore esempio, il casinò di Corfù ha cominciato a praticare il prezzo d’ingresso di 15 EUR dopo la privatizzazione, avvenuta nell’agosto 2010. Le autorità elleniche non hanno spiegato in modo soddisfacente le ragioni per cui le circostanze speciali citate in precedenza non fossero valide in questo caso, né le ragioni per cui non fosse più necessario praticare il prezzo più basso nella vendita dei biglietti d’ingresso.
(101)
La Commissione conclude che il carattere selettivo della misura in esame non è giustificato dalla natura o dalla struttura generale del sistema. La Commissione ritiene che la misura contestata include un elemento di discriminazione sotto forma di riduzione della base imponibile, risultante in un vantaggio fiscale a favore di ciascun singolo casinò, e che tale discriminazione non è giustificata dalla logica del regime fiscale generale pertinente in Grecia.
(102)
La Commissione conclude che il criterio di selettività ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE è soddisfatto.
V.1.4 Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi
(103)
Per costituire aiuto di Stato, una misura deve falsare la concorrenza e incidere sugli scambi. A prescindere dallo status giuridico del beneficiario o dalle fonti di finanziamento, questo criterio presuppone che il beneficiario della misura eserciti un’attività economica.
(104)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, «per qualificare una misura nazionale come aiuto di Stato vietato non è necessario dimostrare un’incidenza effettiva di tale aiuto sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma basta esaminare se l’aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza. In particolare, quando l’aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi intracomunitari, questi ultimi devono ritenersi influenzati dall’aiuto […]. Non è peraltro necessario che l’impresa beneficiaria partecipi essa stessa agli scambi intracomunitari. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un’impresa, l’attività sul mercato nazionale può essere mantenuta o incrementata, con la conseguente diminuzione delle possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare nel mercato di tale Stato membro (62). Inoltre, secondo la giurisprudenza consolidata (63), per concludere che una misura falsa la concorrenza e incide sugli scambi fra gli Stati membri è sufficiente che il beneficiario sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza nel mercato interno (64). La Commissione ritiene che le condizioni previste nella giurisprudenza siano soddisfatte nel caso in esame, per le seguenti ragioni.
(105)
La misura contestata alleggerisce la pressione fiscale sui beneficiari rispetto agli altri casinò in Grecia, rafforzando così la loro posizione finanziaria comparativa e aumentando la redditività dei loro investimenti rispetto ai risultati che essi avrebbero conseguito facendo affidamento solo sulle proprie forze.
(106)
Come già indicato, la giurisprudenza costante afferma che il criterio che l’aiuto deve essere atto a pregiudicare gli scambi è soddisfatto, se l’impresa beneficiaria svolge un’attività economica che comporta scambi fra gli Stati membri. Per poter trarre la conclusione che gli scambi all’interno dell’UE sono pregiudicati, è sufficiente che l’aiuto sia atto a rafforzare la posizione dell’impresa rispetto a quella di imprese concorrenti negli scambi all’interno dell’UE. Né l’importo relativamente esiguo di un aiuto, né le dimensioni modeste dell’impresa beneficiaria o della sua quota sul mercato comunitario, né il fatto che l’impresa beneficiaria non svolga attività di esportazione o che esporti quasi tutta la sua produzione al di fuori della Comunità modificano in alcun modo tale conclusione (65).
(107)
La Grecia ha sostenuto che la posizione dei casinò e le distanze fra di loro fanno sì che ciascuno si rivolga a un mercato locale e che, pertanto, la misura non può falsare la concorrenza o incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Tuttavia, secondo la giurisprudenza (66), non esiste una soglia che determini l’effetto reale o potenziale sulla concorrenza e sugli scambi fra gli Stati membri e la condizione per l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, di conseguenza può ricorrere indipendentemente dal carattere locale o regionale dei servizi forniti o dall’importanza del settore di attività interessato.
(108)
La Grecia sostiene altresì che il settore del gioco d’azzardo non è armonizzato fra gli Stati membri, che hanno pertanto la facoltà di disciplinarlo a livello nazionale. La Grecia cita la giurisprudenza della Corte di giustizia, che ammette la restrizione del mercato unico nei confronti dei servizi nel settore del gioco d’azzardo, volta a tutelare i consumatori contro le frodi e i reati (67).
(109)
La Commissione rispetta appieno il diritto degli Stati membri di determinare gli obiettivi della propria politica nel settore del gioco d’azzardo, a condizione che le eventuali restrizioni alla libera prestazione dei servizi siano idonee al conseguimento degli obiettivi perseguiti, non vadano oltre quanto necessario per raggiungere tali obiettivi e siano applicate in modo non discriminatorio. Tuttavia, la Commissione non ritiene che si possa su questa base concludere che la misura in esame non è atta a falsare la concorrenza e a influenzare gli scambi fra gli Stati membri.
(110)
Gli operatori del settore sono spesso catene alberghiere internazionali (68), in concorrenza fra loro, le cui decisioni di investire nei casinò o in altre strutture alberghiere possono essere influenzate dalla misura, poiché questa ha un impatto sulla redditività comparativa dei gruppi e sui loro investimenti. Sovente i casinò si trovano in località turistiche, il che fa ritenere che la presenza di un casinò possa essere un’attrattiva per i turisti che intendano visitare la Grecia. Il ministero greco competente per i casinò è il ministero del Turismo. La Commissione osserva inoltre che vi è anche una certa mobilità transfrontaliera dei clienti. Inoltre, i servizi del casinò sono spesso forniti in un contesto transfrontaliero: ad esempio, i casinò operano anche sulle navi da crociera che collegano la Grecia con l’Italia e altre destinazioni. Più generalmente, coloro che vogliono giocare d’azzardo possono scegliere se farlo in un casinò oppure on line. Il gioco d’azzardo on line è un’attività economica internazionale e i giocatori d’azzardo in Grecia possono accedere ai servizi di questo tipo forniti da operatori di altri Stati membri. Infatti, il gioco d’azzardo on line è stato oggetto della sentenza cui fa riferimento la Grecia (cfr. considerando 108). Le autorità elleniche negano che vi possa essere concorrenza con altre forme di gioco d’azzardo, come osservato nella decisione di avvio, e precisano che il gioco d’azzardo su internet attualmente in Grecia è illegale. Tuttavia, malgrado l’attuale quadro normativo nazionale, le autorità elleniche stesse hanno ammesso che il gioco d’azzardo su internet ha raggiunto «dimensioni incontrollabili» (69). Al riguardo, va inoltre ricordata la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-65/05 Commissione v Grecia, che ha sancito che la legge 3037/2002, che vieta la pratica del gioco d’azzardo via Internet in Grecia, rappresenta un ostacolo ingiustificato alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi (70).
(111)
Inoltre, la crisi economica generale incide sulle abitudini dei consumatori e sul reddito disponibile per le attività ricreative come i servizi offerti dal casinò. Contesto pertanto, nel quadro attuale, la differenziazione dei prezzi di ingresso può avere effetti distorsivi ancora maggiori sulle scelte dei consumatori e pertanto è atta a falsare la concorrenza sul mercato dei casinò in misura perfino maggiore.
(112)
Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono che pur ammettendo che il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR potrebbe aver influito (o potrebbe ancora influire) sulla decisione di investire in un casinò in Grecia da parte di una società straniera, quest’ultima potrebbe sempre avvalersi del decreto legislativo 2687/1953; la Commissione osserva che l’applicazione del decreto non è automatica, e in effetti consentirebbe di concedere anche ad altre imprese il trattamento più vantaggioso accordato ai casinò beneficiari (vale a dire il prezzo d’ingresso inferiore, di 6 EUR). Questa misura è pertanto passibile di propagare ulteriormente la discriminazione fiscale in esame. Inoltre, la Commissione osserva che per quanto altri casinò avrebbero potuto evocare il decreto legislativo 2687/1953 se avessero apportato capitali esteri e presentato la domanda a tempo debito, l’applicazione di tale normativa è soggetta a norme arbitrarie specifiche che ne fanno una misura selettiva. L’altro unico esempio di eventuale applicazione della legge sottoposto all’attenzione della Commissione concerneva il casinò di Syros, che si è visto respingere la propria domanda perché presentata dopo l’importazione del capitale straniero, e non prima.
(113)
Successivamente, al momento della privatizzazione del casinò di Mont Parnés, il contratto di vendita prevedeva specificamente l’eventualità che fosse concessa una licenza per un secondo casinò nella stessa regione. Chiaramente, la possibilità di investimento in questa operazione sarebbe dipesa dalla situazione concorrenziale con l’operatore esistente. Poiché non si può escludere che i casinò possano trovarsi in una situazione di concorrenza con società simili in altri Stati membri, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE questa disposizione deve considerarsi soddisfatta.
(114)
La Commissione conclude che la misura contestata può falsare la concorrenza e incidere sugli scambi fra gli Stati membri migliorando potenzialmente le condizioni d’esercizio dei beneficiari, che sono direttamente impegnati in attività economiche e tenuti al pagamento dell’imposta sugli ingressi dei casinò in Grecia.
V.1.5. Conclusioni
(115)
La Commissione conclude constatando che sono soddisfatti i criteri attestanti l’esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107 del TFUE e che la misura si configura come aiuto di Stato a beneficio dei casinò con diritti d’ingresso inferiori. Si tratta dei casinò di Mont Parnes, Corfù, Salonicco e Rodi. La Commissione è a conoscenza del fatto che il casinò di Rodi non è più un beneficiario, in quanto ha cessato di praticare il prezzo inferiore al momento della sua privatizzazione, avvenuta nell’aprile 1999. La Commissione ritiene che né le autorità elleniche, né Mont Parnés hanno formulato una tesi sufficiente a modificare tale conclusione.
V.2. Compatibilità dell’aiuto
(116)
Come indicato nella decisione di avvio, la Commissione è dell’avviso che per la misura non ricorre la possibilità di alcuna delle esenzioni di cui agli articoli 106 o 107 del TFUE.
(117)
Finora la Grecia ha sostenuto che la misura non comporta aiuti di Stato e non ha presentato alcuna argomentazione a sostegno dell’eventuale possibile compatibilità dell’aiuto.
(118)
Come illustrato in precedenza, la Commissione riconosce il diritto degli Stati membri di regolamentare il gioco d’azzardo sul loro territorio soggetto al diritto dell’UE e accetta che una regolamentazione di tal sorta, intesa a controllare e scoraggiare il gioco d’azzardo, sia un obiettivo legittimo delle misure di politica pubblica. Tuttavia, anche se questo fosse effettivamente lo scopo dell’aiuto, la Commissione non ritiene che ciò lo possa far rientrare nel campo di applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Tuttavia, come già precisato, la tesi che vuole che la misura abbia l’obiettivo di scoraggiare il gioco d’azzardo non è compatibile con il fatto che si annoverino fra i casinò che applicano il prezzo di 6 EUR per l’ingresso anche quelli in prossimità delle aree più popolate della Grecia. Né è compatibile con la possibilità, esplicitamente contemplata, di far entrare i clienti gratuitamente a patto che l’80 % dei diritti d’ingresso sia comunque versato allo Stato.
(119)
Le esenzioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE, per gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali e gli aiuti concessi all’economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania non sono d’applicazione nel caso in esame.
(120)
L’esenzione di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), che ammette gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico di regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione non è egualmente d’applicazione, in quanto la misura oggetto d’esame non condiziona i beneficiari a svolgere qualsivoglia attività in talune regioni che si trovano in circostanze particolari (71).
(121)
Allo stesso modo, la misura contestata non può considerarsi come volta a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia della Grecia, a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), né ha come obiettivo di promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio come previsto dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera d).
(122)
La misura contestata, in definitiva, deve essere esaminata alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), che prevede che siano concessi aiuti destinati a favorire lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Tuttavia, si fa osservare che la misura contestata non rientra in nessuno dei casi per cui la Commissione ammette che tale punto sia d’applicazione, o in nessuno degli orientamenti o dei quadri di riferimento che definiscono le circostanze in cui è ammissibile che taluni tipi di aiuto siano considerati compatibili con il mercato interno.
(123)
La misura contestata costituisce un aiuto al funzionamento che rafforza artificiosamente la posizione concorrenziale di talune imprese rispetto a imprese analoghe, il quale non è condizionato alla prestazione da parte dei beneficiari di alcuna azione specifica rivolta al raggiungimento di obiettivi di natura politica di interesse comune.
(124)
In particolare, il vantaggio concesso dalla misura contestata non è collegato a investimenti, alla creazione di posti di lavoro o a progetti specifici. Semplicemente solleva le imprese interessate da oneri che sarebbero normalmente a carico di imprese analoghe e deve pertanto essere considerato come aiuto al funzionamento. Come regola generale, gli aiuti al funzionamento non rispondono alle condizioni previste dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), in quanto falsano la concorrenza nel settore in cui sono concessi e non possono, per loro stessa natura, operare il raggiungimento di nessuno degli obiettivi di cui alla suddetta disposizione (72). Per quanto tali aiuti possano essere concessi in via eccezionale nelle regioni ammissibili all’esenzione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a) del TFUE e benché determinate regioni della Grecia rientrino in tale categoria, la Commissione nutre forti perplessità che essi possano rispondere alle condizioni che ammettono la concessione di tali aiuti al funzionamento nel caso in esame. Nella prassi corrente della Commissione tali aiuti non possono considerarsi compatibili con il mercato interno, in quanto non facilitano lo sviluppo di alcune attività o settori economici, non sono limitati nel tempo, non è prevista nessuna riduzione graduale e non sono proporzionati a ciò che è necessario per porre rimedio a uno svantaggio economico specifico dei territori interessati.
(125)
Si deve pertanto concludere che la misura in esame è incompatibile con il mercato interno.
V.3 Legalità dell’aiuto
(126)
Come indicato nella decisione di avvio, i primi atti che danno origine alla discriminazione fiscale per i casinò risalgono agli anni 1994-1995; la Commissione ha considerato di conseguenza la possibilità che la misura nel suo complesso rappresenti «un aiuto esistente» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, del TFUE.
(127)
La discriminazione fiscale è stata introdotta illecitamente - ai sensi del diritto dell’UE sugli aiuti di Stato - nel 1995, anno in cui le autorità elleniche hanno deciso di concedere ai casinò talune deroghe dalla regola generale espressa con la legge 2206/1994 e la decisione ministeriale del 1995. Le autorità elleniche, nello specifico, hanno concesso ai casinò di Mont Parnés, Corfù e Rodi la possibilità di continuare ad applicare un prezzo d’ingresso inferiore (pari a 6 EUR) invece del prezzo fisso di 15 EUR; in particolare, nel 1995 tale trattamento più vantaggioso è stato concesso al casinò di Salonicco ai sensi del decreto legislativo sui capitali esteri del 1953. Il prezzo fisso di 15 EUR è stato imposto (ed effettivamente rispettato) agli altri cinque casinò privati che sono stati costituiti e dotati di licenza ai sensi della legge 2206/1994 dal 1995. Inoltre, a norma della legge 3139/2003 il prezzo d’ingresso più basso di 6 EUR è stato specificatamente mantenuto per i casinò di Mont Parnés e Corfù, con l’effetto di prorogare e confermare illegalmente la discriminazione fiscale. Il casinò di Salonicco, pertanto, beneficia della discriminazione, in quanto gode dello stesso trattamento accordato a Mont Parnés e Corfù, che è stato confermato dal decreto presidenziale 290/1995, emesso a norma della legge del 1953, come indicato in precedenza. Le disposizioni applicate al casinò di Salonicco sono strettamente collegate a quelle applicate a Mont Parnés e Corfù. Le autorità elleniche hanno riferito (73) che dopo il 1995 è stata sollevata la questione del prezzo del biglietto d’ingresso, a seguito della richiesta presentata dal direttore del casinò di Salonicco di equiparare il prezzo del biglietto d’ingresso al casinò allo stesso livello di quello di Mont Parnés, e segnatamente 6 EUR; dopo la formulazione di un parere da parte dell’Avvocatura dello Stato (parere 631/1997) la richiesta è stata accolta. Si può ipotizzare, pertanto, che così come il trattamento riservato ai casinò di Mont Parnés e Corfù era cambiato nel 2003, tanto che essi avevano dovuto applicare il prezzo di 15 EUR, avrebbe dovuto cambiare anche il trattamento riservato al casinò di Salonicco. Ma questo non è successo e conformemente alle disposizioni nazionali la discriminazione fiscale è stata mantenuta.
(128)
Nessuna delle misure a beneficio di determinati casinò come sopra illustrate è stata mai notificata né approvata dalla Commissione, certamente non ai sensi delle norme dell’UE in materia di aiuti di Stato.
(129)
L’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (74) prevede che i poteri della Commissione per quanto riguarda il recupero degli aiuti sono soggetti ad un periodo limite di 10 anni. Il periodo limite inizia il giorno in cui l’aiuto illegale viene concesso al beneficiario come aiuto individuale o come aiuto rientrante in un regime di aiuti. Il periodo limite è interrotto da qualsiasi azione intrapresa dalla Commissione o da uno Stato membro che agisca su richiesta della Commissione nei confronti dell’aiuto illegale. Ogni interruzione fa ripartire il periodo da zero. Il periodo limite viene sospeso per il tempo in cui la decisione della Commissione è oggetto di un procedimento dinanzi alla Corte di giustizia. Ogni aiuto per il quale è scaduto il periodo limite è considerato un «aiuto esistente». Tuttavia, a norma dell’articolo 1, lettera c) del medesimo regolamento, si intende per «nuovi aiuti»«le modifiche degli aiuti esistenti».
(130)
La Commissione fa osservare che secondo la giurisprudenza dei tribunali dell’UE, «il periodo limite di cui all’articolo 15 del regolamento di procedura in materia di aiuti di Stato […] non esprime in alcun modo un principio generale secondo cui un nuovo aiuto viene trasformato in aiuto esistente, ma preclude meramente il recupero degli aiuti concessi più di dieci anni prima del primo intervento della Commissione» (75).
(131)
Nel presente caso, la Commissione non è intervenuta, né lo ha fatto la Grecia su richiesta della Commissione, fino al 2009. La Commissione è intervenuta il 21 ottobre 2009, quando ha trasmesso la denuncia alla Grecia, invitandola a fare chiarezza sulle questioni sollevate.
(132)
Di conseguenza, qualsivoglia aiuto concesso nell’ambito della misura in esame alla data del 21 ottobre 1999 o successivamente ad essa (vale a dire dieci anni prima del giorno in cui la Commissione ha trasmesso la denuncia allo Stato greco chiedendo informazioni) costituisce un aiuto nuovo e illecito, cui è stata data applicazione senza previa notifica o decisione della Commissione, soggetto all’applicazione dell’articolo 15 del regolamento di procedura per quanto concerne il recupero, come illustrato in maggior dettaglio di seguito.
V.4 Quantifica e recupero
(133)
La misura contestata è stata attuata senza previa notifica alla Commissione, come previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. Pertanto, la misura costituisce un aiuto illegale.
(134)
A norma dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999, nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali incompatibili con il mercato interno, l’aiuto deve essere recuperato dal beneficiario, a meno che ciò non sia in contrasto con un principio generale del diritto. Il recupero dell’aiuto si propone di ripristinare la posizione concorrenziale esistente prima della concessione dell’aiuto, nella misura del possibile. Nessuna delle argomentazioni addotte dalle autorità elleniche o da Mont Parnés sono state tali da giustificare un discostamento generale da questo principio di base.
(135)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, «la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario». La giurisprudenza della Corte di giustizia e la prassi decisionale della Commissione hanno stabilito, in particolare, che un ordine di recupero di un aiuto comporta una violazione di un principio generale del diritto dell’UE qualora, per effetto dell’azione della Commissione, sia sorto nel beneficiario il legittimo affidamento che l’aiuto è stato accordato conformemente alla legislazione dell’UE (76).
(136)
Nella sua sentenza nella causa Forum 187 (77), la Corte ha affermato che «il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento si estende a tutti i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione comunitaria abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, nessuno può invocare una violazione di tale principio in mancanza di assicurazioni precise da parte dell’amministrazione […] Allo stesso modo, qualora un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento comunitario idoneo a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio di tale principio nel caso in cui detto provvedimento venga adottato».
(137)
Le autorità elleniche e il casinò di Mont Parnés sostengono che qualsivoglia recupero dell’aiuto nel caso in questione sarebbe contrario al principio del ragionevole affidamento del cittadino, alla luce della sentenza pronunciata secondo il diritto nazionale dal Consiglio di Stato greco; la Commissione osserva che si tratta di una decisione nazionale adottata da un’autorità nazionale, e non di una decisione adottata da un’autorità dell’UE nell’ambito di applicazione della giurisprudenza succitata. Inoltre, la sentenza del Consiglio di Stato si è basata esclusivamente sul diritto nazionale e non ha messo in discussione alcuna questione di aiuti di Stato o la classificazione di qualsivoglia misura in quanto aiuto di Stato. La Commissione, di conseguenza, non può dispensare dal recupero sulla base di tali argomentazioni.
(138)
La Grecia e Mont Parnés sostengono che Loutraki ha tardato nello sporgere denuncia alla Commissione, violando in tal modo il principio secondo cui un diritto non deve essere esercitato abusivamente; la Commissione fa osservare che il ritardo da parte di un denunciante non può, in nessun caso, ostare al recupero di un aiuto illegittimo, rammentando il limite del periodo di dieci anni previsto dall’articolo 15 del regolamento di procedura.
(139)
La Commissione pertanto non può accettare l’argomentazione addotta dalle autorità elleniche e da Mont Parnés affinché, in via straordinaria, non si proceda al recupero.
(140)
Come illustrato nella presente decisione, le misure nazionali del 1994-1995 prevedevano sia l’obbligo di corrispondere l’80 % del prezzo d’ingresso sia il prezzo fisso di 15 EUR per l’ingresso a tutti i casinò. Tuttavia, né l’obbligo di versare l’80 %, né il prezzo fisso di 15 EUR sono stati applicati ai casinò beneficiari, per quanto entrambi siano stati imposti ad altri casinò a partire dal 1995, e lo sono stati in pratica fin da allora (tutti i casinò privati hanno avuto la concessione delle licenze nel 1995 o nel 1996 e hanno cominciato ad applicare la misura all’epoca, con la sola eccezione del casinò di Salonicco). Poiché la discriminazione fiscale risultante dalla differenziazione dei prezzi dei biglietti d’ingresso e i relativi versamenti dell’80 % all’erario sono effettivamente cominciati nel 1995, si può considerare il 1995 la data d’inizio del periodo di concessione dell’aiuto.
(141)
In sintonia con le conclusioni cui è giunta alla sezione V.3, «Legalità degli aiuti», la Commissione ritiene che sulla base del periodo limite di dieci anni di cui all’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999, è prescritto il recupero di qualsivoglia aiuto concesso prima del 21 ottobre 1999.
(142)
Il calcolo dell’importo da recuperare si deve basare sul fatto che, come illustrato nella presente decisione (cfr. anche il considerando 85) lo Stato greco rinuncia al gettito fiscale che gli deriva dal prelievo sui casinò pubblici per un importo pari a 7,20 EUR a persona, che è la differenza fra i diritti di 12 EUR a persona pagati allo Stato dai casinò privati e i diritti di 4,80 EUR a persona versati allo Stato dai casinò statali.
(143)
Nel calcolo dell’importo da recuperare presso ciascun casinò, tuttavia, occorre tener conto di taluni aspetti concernenti la situazione dei singoli casinò, come illustrato di seguito.
-
Come indica la presente decisione, l’obbligo di versare l’80 % del prezzo dei biglietti d’ingresso all’erario, imposto dalla decisione ministeriale del 1995, è stato applicato ai casinò di Corfù e di Mont Parnés a partire dal giorno in cui hanno ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994, vale a dire nel 2003 a norma della legge 3139/2003. Tuttavia, dalla fine del 2000 e fino al momento della concessione della licenza, nel 2003, l’ETA ha cominciato di propria iniziativa a versare allo Stato l’80 % del prezzo del biglietto d’ingresso (pari a 6 EUR) (78). Da tale informazione, fornita dalle autorità elleniche e soggetta a ulteriori osservazioni che le autorità elleniche volessero eventualmente presentare (a conferma o smentita di quanto sopra) si può dedurre che non sono state versate imposte sui diritti d’ingresso fino al 2000, nemmeno sulla base della tariffa più bassa (l’80 % di 6 EUR). Nel corso del primo periodo, pertanto (dal 21 ottobre 1999 alla fine del 2000), la somma da recuperare deve essere calcolata sulla base dell’importo di 12 EUR, che rappresenta la totalità dell’imposta versata dai casinò privati al momento in cui i casinò statali non stavano versando alcuna imposta, moltiplicata per il numero di biglietti staccati durante lo stesso periodo.
-
Il casinò di Salonicco ha ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994 nel 1995 (79). L’obbligo di versare all’erario l’80 % del prezzo dei biglietti d’ingresso viene applicato al casinò di Salonicco dal momento in cui gli è stata concessa la licenza, nel 1995. Salonicco applica il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR praticato dai casinò di Mont Parnés e Corfù. L’importo da recuperare dal casinò di Salonicco pertanto andrà calcolato moltiplicando il numero di biglietti emessi dal 21 ottobre in poi per 7,20 EUR.
-
Il casinò di Rodi ha ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994 nel 1996, quando ha cominciato ad applicare il prezzo d’ingresso di 6 EUR, ma è passato al prezzo di 15 EUR al momento della privatizzazione, avvenuta nell’aprile 1999. Dalle osservazioni presentate nel corso dell’indagine formale, alla Commissione risulta che il casinò di Rodi non è più stato un beneficiario dal momento della privatizzazione, nell’aprile 1999, per cui il recupero presso questo casinò è caduto in prescrizione, in virtù del periodo limite sancito dall’articolo 15 del regolamento di procedura.
(144)
La Commissione non possiede dati sufficienti per poter determinare una stima accurata degli importi da recuperare da ciascun casinò beneficiario. Tuttavia, nessuna norma del diritto dell’UE impone che la Commissione, all’atto di ordinare la restituzione di un aiuto dichiarato incompatibile con il mercato comune, determini l’importo esatto dell’aiuto da restituire. È infatti sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano allo Stato membro e al destinatario della decisione stessa di determinare senza difficoltà eccessive tale importo. La Commissione può dunque validamente limitarsi a constatare l’obbligo di restituzione dell’aiuto in questione e lasciare alle autorità nazionali il compito di calcolare l’ammontare preciso dell’aiuto da restituire sulla base degli orientamenti forniti dalla Commissione nella presente decisione.
(145)
Sulla base delle informazioni presentate dagli Stati membri, la Commissione fornisce i necessari orientamenti per il recupero come di seguito.
(146)
La tabella indicata di seguito presenta un panorama generale del numero di biglietti emessi ogni anno da ciascun casinò (come indicato nella tabella, le informazioni presentate non sono complete) e una stima preliminare degli importi da recuperare presso ciascun casinò, passibili di ulteriori osservazioni che la Grecia volesse eventualmente sottoporre dopo aver effettuato i calcoli relativi al recupero.
Stima del numero di biglietti emessi da ciascun casinò
ANNO
CASINÒ
Mont Parnés
Corfù
Salonicco
Rodi
1999
(dal 22.10.1999 al 31.12.1999)
Informazioni non disponibili
[…] (80)
[…]
[…] (81)
2000
Informazioni non disponibili
[…]
[…]
[…]
2001
Informazioni non disponibili
[…]
[…]
[…]
2002
Informazioni non disponibili
[…]
[…]
[…]
2003
Informazioni non disponibili fino al 1o maggio 2003
Al 1o maggio 2003:
[…]
[…]
[…]
[…]
2004
[…]
[…]
[…]
[…]
2005
[…]
[…]
[…]
[…]
2006
[…]
[…]
[…]
[…]
2007
[…]
[…]
[…]
[…]
2008
[…]
[…]
[…]
[…]
2009 (fino al 22.10.2009)
[…]
[…]
[…]
[…]
Totale al 22.10.2009
[…]
[…]
[…]
[…]
Biglietti emessi dopo il 22.10.2009
Informazioni non disponibili
Informazioni non disponibili
Informazioni non disponibili
Informazioni non disponibili
Stime preliminari sull’importo da recuperare presso ciascun casinò
(Milioni di EUR, importi arrotondati)
Mont Parnés
Corfù
Salonicco
Rodi
Algoritmo e calcolo
Per il periodo dal 22.10.1999 al 2000 (82):
numero di biglietti
(x1) × 12 = A1
Per il periodo dal 22.10.1999 al 2000:
numero di biglietti
([…] biglietti) × 12 = A2 (EUR[…])
Per il periodo dal 22.10.1999 al 22.10.2009:
numero di biglietti
([…] biglietti) × 7,20= AB3 (EUR[…])
Non applicabile
Per il periodo dal 2000 al 22.10.2009:
numero di biglietti
(y1) × 7,20 = B1
Per il periodo dal 2000 al 22.10.2009:
numero di biglietti
([…] biglietti) × 7,20 = B2 (EUR[…])
Per il periodo dal 22.10.2009 ad oggi:
numero di biglietti
(z1) × 7,20 = C1
Per il periodo dal 22.10.2009 ad oggi:
numero di biglietti
(z2) × 7,20 = C2
Per il periodo dal 22.10.2009 al 30.8.2010 (83):
numero di biglietti
(z3) × 7,20 = C3
Importo totale da recuperare
A1 + B1 + C1
Da calcolare
A2 + B2 + C2
Da calcolare
AB3 + C3
Da calcolare
non applicabile
Importo totale da recuperare
Da calcolare
(147)
La Commissione osserva altresì che l’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE ha effetto sospensivo. La Commissione non ha ricevuto alcuna informazione relativamente alla sospensione della misura contestata a partire dalla decisione di avvio. Presumibilmente, pertanto, la misura è stata attuata continuativamente dalle autorità elleniche fino ad oggi. Qualsivoglia aiuto concesso fino all’adozione della presente decisione deve essere recuperato dalla Grecia presso il beneficiario. La Commissione fa osservare che il casinò di Corfù ha cessato di praticare il prezzo di 6 EUR per il biglietto d’ingresso per passare a 15 EUR al momento della sua privatizzazione, nell’agosto 2010, per cui nel calcolo della somma da recuperare si terrà conto soltanto del periodo fino all’agosto 2010.
(148)
Alla luce delle argomentazioni di cui sopra, la Commissione dovrebbe ordinare alla Grecia il recupero dell’aiuto di Stato incompatibile illegalmente concesso ai beneficiari. La Commissione precisa che la Grecia è tenuta a cancellare tutti i vantaggi fiscali ancora in essere generati dalla misura oggetto di valutazione, con effetto a far data dall’adozione della presente decisione.
(149)
Per quanto concerne il futuro, la Grecia ha indicato che sta esaminando l’eventualità di una modifica alla politica di determinazione dei prezzi d’ingresso ai casinò, al fine di eliminare la discriminazione fra le case da gioco. Secondo la Grecia, questa nuova normativa porrà fine alla misura in esame. Tuttavia, la Grecia non ha comunicato alla Commissione gli eventuali progressi compiuti in tal senso, né le eventuali modifiche già effettivamente poste in essere. La Commissione è dell’avviso che l’adozione di una nuova normativa di tal sorta sia cruciale per la risoluzione della discriminazione fra i casinò in Grecia, e invita le autorità elleniche ad adottare senza indugio le misure necessarie.
VI. CONCLUSIONI
(150)
Alla luce delle considerazioni di cui sopra, della giurisprudenza pertinente e delle caratteristiche specifiche del caso in esame, la Commissione ritiene che la misura contestata, concernente una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò cui le autorità elleniche hanno dato esecuzione applicando una serie di disposizioni, le quali:
-
fissavano un prelievo uniforme dell’80 % sul prezzo dei biglietti d’ingresso, e
-
stabilivano prezzi d’ingresso imposti differenziati per i casinò pubblici e per quelli privati, segnatamente 6 EUR per i casinò pubblici e 15 EUR per i casinò privati;
costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. La Commissione è inoltre del parere che la misura contestata è stata applicata in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE e di conseguenza costituisce un aiuto illegale.
(151)
La Commissione fa altresì osservare che ai sensi dell’articolo 14 del regolamento di procedura, tutti gli aiuti illegali devono essere recuperati presso il beneficiario e che ordinerà alla Grecia il recupero dell’aiuto illegale ricevuto da ciascuno dei casinò beneficiari. La Commissione fa osservare che conformemente al periodo limite di dieci anni, di cui all’articolo 15 del regolamento di procedura, è prescritto il recupero di tutti gli aiuti concessi prima del 21 ottobre 1999, e intima alla Grecia di annullare tutti i vantaggi fiscali ancora in essere conferiti nel quadro della misura oggetto della presente decisione, con effetto a partire dalla data di adozione della stessa,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato consistente in una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò cui la Grecia ha dato esecuzione applicando simultaneamente una serie di disposizioni, parzialmente vincolanti, le quali:
-
fissavano un prelievo uniforme dell’80 % sul prezzo dei biglietti d’ingresso, e
-
fissavano prezzi imposti differenziati per i casinò statali e per quelli privati, rispettivamente a 6 EUR e a 15 EUR,
è stato applicato illegalmente, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea ed è incompatibile con il mercato interno, avendo conferito ai casinò beneficiari Regency Casino Mont Parnés, Regency Casino Salonicco e al casinò di Corfù (fermo restando che il casinò di Corfù ha cessato di essere un beneficiario nell’aprile del 1999) un indebito vantaggio sotto il profilo della concorrenza.
Articolo 2
1. La Grecia deve recuperare dai casinò beneficiari l’aiuto incompatibile di cui all’articolo 1, concesso dal 21 ottobre 1999.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (84).
4. La Grecia annulla tutte le discriminazioni fiscali in essere generate dall’aiuto di cui all’articolo 1 con effetto a partire dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. La Grecia attua la decisione entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Grecia trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto l’aiuto nel quadro della misura di cui all’articolo 1 e la somma totale dell’aiuto ricevuto da ciascuno di essi nel quadro della misura contestata, calcolato conformemente agli orientamenti contenuti nella presente decisione;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Grecia informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. La Grecia trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
La Repubblica ellenica è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 24 maggio 2011