ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 24. května 2011
o opatření částečné privatizace C 15/10 (ex NN 21/10), které provedlo Řecko u kasina Mont Parnès
(oznámeno pod číslem K(2011) 3505)
(Pouze řecké znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/647/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky, a s ohledem na jejich připomínky (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 23. června 2002 podala společnost Egnatia AE, jež byla od té doby v důsledku fúze převzata společností Athinaiki Techniki a jež je členem konsorcia Casino Attikis (dále jen „CA“ či „stěžovatel“), Evropské komisi stížnost na údajné porušení pravidel vnitřního trhu EU při údajně netransparentní a diskriminační veřejné soutěži vedené řeckými orgány při prodeji 49 % podílu na kapitálu společnosti Elliniko Kazino Parnithas AE (dále jen „kasino Mont Parnès“) úspěšnému uchazeči, tj. konsorciu Hyatt Regency (dále jen „HR“ nebo „údajný příjemce“) (2).
(2)
Dopisem ze dne 3. října 2002 zaslalo Generální ředitelství pro vnitřní trh a služby Evropské komise (dále jen „GŘ pro vnitřní trh“) kopii spisu Generálnímu ředitelství pro hospodářskou soutěž Evropské komise (dále jen „GŘ pro hospodářskou soutěž“) za účelem souběžné analýzy tohoto případu podle pravidel EU o státních podporách.
(3)
E-mailem ze dne 9. prosince 2002 poskytl zákonný zástupce stěžovatele příslušným útvarům Komise k případu dodatečné informace.
(4)
Dopisem ze dne 24. ledna 2003 informovala Komise o stížnosti na státní podporu řecké orgány a vyzvala Řecko, aby ujasnilo otázky přednesené ve stížnosti. Řecké orgány odpověděly dne 4. března 2003.
(5)
Dne 27. ledna 2003 se pracovníci Komise setkali se zákonným zástupcem stěžovatele.
(6)
Dne 12. února 2003 a 22. srpna 2003 předložil zákonný zástupce údajného příjemce útvarům Komise své podklady.
(7)
Dopisy ze dne 31. března 2003 a 16. května 2003 předložil stěžovatel GŘ pro hospodářskou soutěž dodatečné informace.
(8)
Dne 10. dubna 2003 se zaměstnanci Komise setkali se zástupcem údajného příjemce.
(9)
V období od 15. července 2003 do 16. září 2003 vedla Komise korespondenci se stěžovatelem ohledně odděleného posouzení otázek státní podpory a upozornila stěžovatele na svůj rozhodovací postup, podle nějž postoupení veřejného majetku v rámci veřejné soutěže nepředstavuje státní podporu, bylo-li toto řízení uskutečněno transparentně a bez diskriminace. Stěžovatele proto informovala, že nepřijme žádné stanovisko, dokud GŘ pro vnitřní trh neukončí přezkum postupu při udělení veřejné zakázky.
(10)
Dopisy ze dne 22. ledna 2004 a 4. srpna 2004 ukončilo GŘ pro vnitřní trh své šetření a dospělo k závěru, že postup při udělení zakázky nevykázal žádné nedostatky. Dopisem ze dne 2. června 2004 informovalo GŘ pro hospodářskou soutěž stěžovatele, že podle čl. 20 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (3), uzavřelo stížnost na státní podporu.
(11)
Dne 18. února 2005 předložil stěžovatel u Soudu prvního stupně (nyní Tribunál) návrh na zrušení rozhodnutí Komise tento případ uzavřít.
(12)
Usnesením ze dne 26. září 2006 odmítl Soud prvního stupně žalobu jako nepřípustnou, protože dopis nepředstavuje napadnutelný akt ve smyslu článku 230 Smlouvy o založení Evropského společenství (Smlouvy o ES) (nyní článek 263 Smlouvy o fungování Evropské unie - SFEU) (4).
(13)
Dne 18. prosince 2006 podal stěžovatel u Soudního dvora odvolání proti usnesení Soudu prvního stupně.
(14)
Rozsudkem ze dne 17. července 2008 (5) Soudní dvůr usnesení zrušil, protože se domníval, že sporný akt představoval napadnutelný akt, který nebyl v souladu s povinnostmi Komise podle procesního nařízení, a věc vrátil k projednání Soudu prvního stupně.
(15)
Dopisem ze dne 26. září 2008 stáhlo GŘ pro hospodářskou soutěž dopis o uzavření případu ze dne 2. června 2004 a případ znovu otevřelo.
(16)
V usnesení ze dne 29. června 2009 shledal Soud prvního stupně, že o projednávané žalobě již není třeba rozhodnout, protože byl dotčený dopis stažen (6). Proti tomuto usnesení Soudu prvního stupně podal stěžovatel dne 7. září 2009 odvolání se zdůvodněním, že soud měl považovat stažení dopisu za protiprávní a měl je zrušit.
(17)
E-mailem ze dne 11. září 2009 předložil stěžovatel Komisi další informace.
(18)
Dne 14. října 2009 se zaměstnanci Komise setkali se zástupci stěžovatele. Po tomto setkání předložil stěžovatel při korespondenci s Komisí další informace.
(19)
Dopisem ze dne 21. října 2009 si Komise od Řecka vyžádala dodatečné informace. Dopisem ze dne 13. listopadu 2009 požádalo Řecko o více času na odpověď a Komise mu e-mailem ze dne 18. listopadu 2009 vyhověla. Řecko Komisi odpovědělo dne 11. a 14. ledna 2010.
(20)
Rozsudkem ze dne 6. května 2010 odpověděl Soudní dvůr na žádost o vydání rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 234 Smlouvy o ES (nyní článek 267 SFEU), jež byla předložena Simvoulio tis Epikreatis (státní radou) a jež se týkala zejména použití pravidel EU v oblasti zadávání veřejných zakázek na dotčenou veřejnou soutěž. Soudní dvůr dospěl mimo jiné k závěru, že smlouva tohoto typu, jež měla být zadána v dotčené veřejné soutěži, nespadá jako celek do působnosti směrnic týkajících se veřejných zakázek (7). Soudní dvůr k tomu dodal, že tento závěr nevylučuje skutečnost, že podobná smlouva musí dodržovat základní pravidla a obecné zásady Smlouvy, a to zejména svobodu usazování a zásadu volného pohybu kapitálu.
(21)
Dopisem ze dne 6. července 2010 informovala Komise Řecko o svém rozhodnutí zahájit ohledně tohoto opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(22)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (8). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření podaly své připomínky.
(23)
Po zahájení řízení obdržela Komise připomínky od dvou zúčastněných stran, a to konkrétně od zástupců údajného příjemce (Athens Resort Casino Holdings (9) jménem HR) (10) a od zástupců stěžovatele (Club Hotel Casino Loutraki jménem CA) (11). Řecko podalo své připomínky dopisem ze dne 6. srpna 2010. Připomínky obou zúčastněných stran byly zaslány Řecku dopisem ze dne 29. října 2010 a Řecko na ně reagovalo dopisem ze dne 25. listopadu 2010.
(24)
Dne 16. prosince 2010 (12) Soudní dvůr vynesl rozsudek, podle nějž Tribunál (dříve Soud prvního stupně) při určení, zda je původní žaloba na „správní uzavření“ případu ze strany Komise bezpředmětná, nerozhodl správně.
2. POPIS OPATŘENÍ
(25)
V říjnu roku 2001 řecké orgány vyhlásily výběrové řízení na postoupení 49 % podílu na kapitálu kasina Mont Parnès (13). Do soutěže se přihlásili dva uchazeči, a to konkrétně Kazino Attikis (dále jen „Kasino Attikis“ či „CA“) a konsorcium s názvem Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (dále jen „konsorcium Hyatt Regency“ či „HR“), a oba se v souladu s příslušnými vnitrostátními předpisy dostali do druhého kola veřejné soutěže (14). V řízení, jež bylo údajně neplatné, byla zakázka udělena HR. Následující odstavce 26 až 29 popisují události, které podle informací, jež má Komise k dispozici, vedly k tomuto udělení.
(26)
Podle platných vnitrostátních předpisů měl být vítězný uchazeč vyhlášen na základě předložené nabídky (dražba se vzestupnou cenou), přičemž výchozí prodejní cena byla stanovena na 80 milionů EUR. Hodnotící komise měla rozlepit obálky předložené uchazeči s jejich finanční nabídkou a oznamovat postupně všechny nabídky. Uchazeči s nižší nabídkou měli mít možnost předložit v zapečetěné obálce novou nabídku pro další kolo. Tato nová nabídka měla být přinejmenším rovna původní vyšší nabídce navýšené o 1 % (15). Toto postupné předkládání zvyšujících se nabídek mělo pokračovat v samostatných kolech až do okamžiku, kdy by se jeden z uchazečů stáhl. V tom případě se měla poslední učiněná nabídka prohlásit za prozatímně nejvyšší. Zápis s uvedením prozatímně nejvyšší nabídky měla hodnotící komise předložit správní radě řecké agentury pro rozvoj cestovního ruchu (ETA).
(27)
V prvním kole odevzdali oba uchazeči své nabídky v sídle ETA v zapečetěných obálkách ve stejný okamžik, a to dne 31. května 2002. Konsoricum CA nabídlo částku 91 183 652 EUR, zatímco nabídka HR činila 80 075 000 EUR. Ovšem obálka posledně jmenované společnosti obsahovala kromě nabídky ještě prohlášení s námitkou ohledně legality účasti konsorcia CA ve veřejné soutěži. Konsorcium CA vyjádřilo s tímto prohlášením nesouhlas a tvrdilo, že vyjádření výhrad činí finanční nabídku HR nepřípustnou. Reklamační výbor výhrady CA odmítl s tím, že prohlášení konsorcia HR nemělo vliv na platnost jeho nabídky.
(28)
Ve druhém kole předložilo konsorcium HR v zapečetěné obálce nabídku ve výši 92 105 888 EUR, opět provázenou stejným písemným prohlášením. Po ukončení druhého kola předložil zákonný zástupce konsorcia CA obálku s finanční nabídkou pro třetí kolo a rovněž oddělené prohlášení pro správní radu ETA o porušení pravidel veřejné soutěže z hlediska požadavků na její platnost. Hodnotící komise toto podání odmítla s tím, že by bylo přípustné pouze tehdy, pokud by bylo předloženo v podobě námitky spadající do pravomoci reklamačního výboru. Zákonní zástupci CA poté požádali komisi o pětiminutové odložení, aby mohli rozhodnout o dalších krocích. Odložení jim bylo poskytnuto a zástupci CA odstranili ze stolu výboru jak písemné prohlášení, tak obálku s nabídkou. Když se po pěti minutách vrátili, prohlásili, že nemají v úmyslu námitku podat, a předložili svou nabídku. Konsorcium HR následně podalo námitku a požadovalo, aby bylo třetí kolo nabídkového řízení pokládáno za nepřípustné s odůvodněním, že CA podalo nabídku, kterou následně stáhlo a poté znovu předložilo. Reklamační výbor námitku HR uznal a nabídka CA byla z řízení vyloučena (16).
(29)
Po vyloučení nabídky CA z třetího kola poslala hodnotící komise (17) správní radě ETA kopii zápisu ze svého osmého zasedání, v němž uvedla HR jako uchazeče s první prozatímně nejvyšší nabídkou (nabídka ve výši 92 105 888 EUR) a CA jako uchazeče s druhou prozatímně nejvyšší nabídkou. Hodnotící komise zřejmě nerozpečetila nabídku CA z třetího kola a nevrátila tomuto konsorciu zapečetěnou obálku, ale předala ji ETA za účelem jejího uložení v trezoru ETA (18). Správní rada ETA svolala mimořádnou valnou hromadu. Generální ředitel ETA a právní zástupce Kantor Capital, jenž působil jako hospodářský poradce pověřený tímto řízením, byli poté dne 5. června 2002 pověřeni požádat konsorcium HR o navýšení jeho nabídky. HR následně navýšil navrženou částku na 110 milionů EUR. Dne 12. června 2002 předložilo konsorcium CA správní radě ETA dopis s nabídkou ve výši 162 milionů EUR, jež byla následně odmítnuta, protože byla podána po uzavření veřejné soutěže. Nabídka HR byla nakonec stále zvyšována, až dosáhla částky 120 milionů EUR (19).
3. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(30)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení, protože se nebyla schopna zbavit pochybností, zda byl podíl na kapitálu kasina Mont Parnès ve výši 49 % prodán řeckým státem za nejvyšší nabídku podanou v nabídkovém řízení, jež splňovalo požadavky na otevřenost, transparentnost a nediskriminaci. Komise si nebyla zejména jista, zda při prodeji nebylo kupujícímu poskytnuto protiprávní preferenční zacházení, a zda tak byla zaplacena tržní cena. Komise se domnívala, že vyloučení CA z veřejné soutěže a vyloučení nabídky CA ve výši 162 milionů EUR podané po ukončení veřejné soutěže může být příznakem prodeje pod hodnotou, a tím i existence podpory v podobě ušlých státních prostředků.
4. PŘIPOMÍNKY ŘECKA
(31)
Řecko předložilo své připomínky dopisem ze dne 6. srpna 2010. Řecko popírá existenci státní podpory s odůvodněním, že veřejná soutěž na prodej jeho podílu na kapitálu kasina Mont Parnès proběhla v souladu s platnými právními předpisy a že 49 % podíl v kasinu byl prodán za tržní cenu.
(32)
Řecké orgány především zdůrazňují, že výběr uchazečů do veřejné soutěže a celé zadávací řízení byly plně v souladu s právními předpisy a proběhly v souladu s pravidly výzev k podávání nabídek (20), které se řídily platnými právními předpisy, a že oba uchazeči veřejné soutěže s těmito výzvami bez výhrad souhlasili.
(33)
Řecké orgány také vysvětlují, že prohlášení HR obsažené v obálce s jeho finanční nabídkou v prvním a druhém kole veřejné soutěže nemělo vliv na platnost jeho finančních nabídek, ale týkalo se pouze účasti CA ve veřejné soutěži jako takové, a že reklamační výbor oprávněně považoval finanční nabídky HR za nabídky v souladu s právními předpisy.
(34)
Řecké orgány dále podrobněji vysvětlují, že nabídka podaná CA ve třetím kole veřejné soutěže, o které stěžovatel prohlašuje, že byla ve výši 107 milionů EUR, byla vyloučena, protože obálka byla odstraněna z dohledu hodnotící komise. Za těchto okolností si hodnotící komise nemohla být jista, zda nabídka nebyla změněna. V každém případě by opětovné podání nabídky představovalo její druhé podání ve stejném kole, což by bylo v rozporu s pravidly.
(35)
Řecké orgány vysvětlují, že nabídka ve výši 92 105 888 EUR učiněná konsorciem HR ve druhém kole, jež byla vyšší než nabídka CA ve výši 91 183 652 EUR z prvního kola, byla v souladu s pravidly veřejné soutěže, protože podle podmínek výzvy k podávání nabídek musela být každá nová nabídka navýšena o 1 % a ne o 10 %, jak se předpokládalo v rozhodnutí Komise o zahájení řízení. Pravidla veřejné soutěže byla proto v tomto ohledu dodržena.
(36)
Řecké orgány také tvrdí, že poslední nabídka konsorcia CA ve výši 162 milionů EUR, což je částka, o které konsorcium CA tvrdí, že ji bylo ochotno zaplatit, není platná, protože byla učiněna po ukončení veřejné soutěže a mimo ni. Přijetí této nabídky by znamenalo porušení zásady zákonnosti, protože cílem veřejného nabídkového řízení není pouze sloužit finančním zájmům státu, ale také širšímu veřejnému zájmu, tj. zajistit co možná nejvyšší cenu při dodržení zásady zákonnosti (tj. zákonných pravidel stanovených v předpisech o výzvách k podávání nabídek, v zadávací dokumentaci a v jiných platných právních předpisech).
(37)
Řecké orgány dále vysvětlují, že veřejnou soutěž prostě nezrušily a nevyhlásily novou, protože by to znamenalo znovu provést celé řízení, a to již počtvrté za osm let, což by poškodilo mezinárodní pověst Řecka, aniž by přitom bylo jisté, že by další veřejná soutěž zajistila cenu ve výši 162 milionů EUR. V tomto ohledu Řecko dokonce zpochybňuje důvěryhodnost nabídky ve výši 162 milionů EUR, protože konsorcium CA si bylo vědomo, že její přijetí by pouze vyvolalo zrušení řízení a zahájení nového.
(38)
Řecké orgány dále potvrzují (21) přiměřenost ceny, jež byla nakonec zaplacena (120 milionů EUR), protože byla o 25,5 % vyšší než znalecké ocenění ve výši 95,4 milionu EUR provedené před veřejnou soutěží nezávislým odhadcem a zapečetěné až do konce řízení. Prohlašují, že o vypracování tohoto ocenění, ačkoliv nebylo kvůli veřejné soutěži nutné, požádaly s cílem chránit zájmy Řecka i v budoucnu (22).
(39)
Pokud jde o tvrzení stěžovatele, že původní podmínky výzvy k podávání nabídek byly vylepšeny následným zákonem č. 3139/2003, který privatizaci potvrdil, řecké orgány vysvětlují, že výzvy k podávání nabídek nebyly změněny ani zákonem č. 3139/2003, ani žádným jiným způsobem. Podle Řecka tento zákon pouze reguluje různá povolení ve spojení s investováním a provozováním kasina a obsahuje opatření k ochraně pracovníků po privatizaci. Tento zákon nezbavil HR povinnosti investovat do kasina Mont Parnès částku 44 milionů EUR a smluvní doložka ohledně vrácení 70 % ceny konsorciu HR v případě, že by před rokem 2012 byla udělena provozní licence jinému kasinu, byla již výslovným ustanovením výzvy k podávání nabídek.
(40)
Řecké orgány proto konstatují, že prodejní cena představuje tržní hodnotu podílu na kapitálu kasina Mont Parnès ve výši 49 %.
(41)
Na podporu svého tvrzení, že při veřejné soutěži nedošlo k žádným nesrovnalostem, poukazují řecké orgány na řadu rozsudků vnitrostátních soudů, které rozebíraly soulad veřejné soutěže se zákonem podle vnitrostátních právních předpisů. K dnešnímu dni vnitrostátní soudy neshledaly ve veřejné soutěži žádné nesrovnalosti, a proto různé stížnosti podané CA v tomto ohledu odmítly (23). Z nálezů vnitrostátních soudů, které potvrdily řádný průběh veřejné soutěže, se řecké orgány odvolávají zejména na následující:
a) Řízení před občanskoprávními soudy
(42)
Ve svém rozsudku 8118/2002 (24) odmítl soud prvního stupně v Aténách stížnost podanou CA a rozhodl, že:
-
Hodnotící komise a reklamační výbor správně rozhodly, že nabídky HR z prvního a druhého kola byly v souladu s výzvami k podávání nabídek. Prohlášení HR připojené k jeho nabídkám neovlivnilo jejich bezpodmínečnou povahu.
-
Konsorcium CA předložilo nabídku v 15:30 hod., tzn. na začátku třetího kola, jak stanovila hodnotící komise na konci druhého kola. Nabídku vzal zástupce CA zpět z vlastní vůle a podnětu, ačkoliv se ho od toho snažil předseda hodnotící komise odradit. Pokud by předseda hodnotící komise zástupce CA výslovně varoval před zpětvzetím nabídky, vedlo by to k diskriminačnímu zacházení vůči HR a ve prospěch CA.
-
Druhou nabídku CA ve třetím kole považoval reklamační výbor správně za nepřípustnou. Každý uchazeč mohl podat v každém kole pouze jednu nabídku. Pokud by druhá nabídka CA ve třetím kole byla považována za přípustnou, mohlo by to navíc vést k porušení zásady transparentnosti. Zástupce CA si vzal zpět první zapečetěnou obálku CA, opustil místo konání veřejné soutěže a při svém návratu předložil zapečetěnou obálku, u které nebylo možno ověřit, zda se jedná o stejnou obálku, jako byla obálka první (25).
b) Řízení před správními soudy
(43)
Podle řeckých orgánů v současné době projednává státní rada (nejvyšší správní soud) věc týkající se jiné stížnosti CA na údajně protiprávní postup při veřejné soutěži (26). Na vynesení konečného rozsudku se v současné době čeká, ale řecké orgány poznamenávají, že soudce zpravodaj navrhl stížnost CA zamítnout jako nepřípustnou z důvodu judikatury a nedůvodnou kvůli podstatě (27).
c) Trestněprávní řízení
(44)
V důsledku žaloby podané společností CA v roce 2002 proti členům hodnotící komise, reklamačního výboru, ETA, posudkovému poradci (American Appraisal Hellas Ltd) a finančnímu poradci (Kantor) kvůli jejich jednání během veřejné soutěže vynesla soudní rada odvolacích soudců, jíž byla věc předložena k přezkoumání, osvobozující výnos (28) a shledala zejména, že:
-
první ani druhé rozhodnutí reklamačního výboru nebylo protiprávní a nebyl zjištěn žádný odpovídající důkaz o pochybení jeho členů. Členové reklamačního výboru zamítnutím námitky CA v prvním a druhém kole a na druhé straně přijetím námitky HR ve třetím kole neporušili podmínky výzev k podávání nabídek a nezacházeli s oběma uchazeči rozdílným způsobem,
-
rozhodnutí hodnotící komise nebylo protiprávní a její členové nezacházeli s oběma uchazeči rozdílným způsobem. Hodnotící komise se navíc podle podmínek výzev k podávání nabídek musela držet zjištění reklamačního výboru,
-
se zástupce ETA nedopustil porušení příslušných vnitrostátních předpisů tím, že požádal uchazeče s první prozatímně nejvyšší nabídkou (HR) o navýšení jeho finanční nabídky. Zástupce ETA neměl povolení vstupovat do jednání a pravomoc zrušit nebo odvolat nabídkové řízení.
(45)
Výše uvedený osvobozující výnos byl dále napaden před vnitrostátními soudy (29) a nedávno vynesl aténský odvolací soud rozsudek osvobozující všechny žalované osoby (rozsudek 466/2011). Plné znění tohoto rozsudku není dosud dostupné.
(46)
Při zohlednění všech výše uvedených připomínek trvají řecké orgány závěrem na tom, že posuzované opatření neobsahuje státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(47)
Dopisem ze dne 4. srpna 2010 vstoupili zástupci údajného příjemce (tj. Athens Resort Casino Holding jménem HR) do řízení Komise jako zúčastněná strana. Údajný příjemce předložil stejné připomínky, jako jsou připomínky Řecka shrnuté v oddílu 4.
(48)
Údajný příjemce navíc prohlašuje, že cena, jež byla skutečně zaplacena za podíl v kasinu, dosáhla výše 120 milionů EUR, což je o 10 milionů EUR více, než bylo předtím domluveno (30). Byla tak dokonce mnohem vyšší než odborné ocenění ve výši 95,4 milionů EUR, které bylo vyhotoveno (ale nezveřejněno) před zahájením veřejné soutěže.
(49)
Údajný příjemce dále tvrdí, že ETA nejen neměla povinnost, ale ani právo vyhlásit uchazeče s druhou prozatímní nejvyšší nabídkou, protože by to znamenalo zahájit nová kola nabídkového řízení, a to v rozporu s podmínkami výzev k podávání nabídek. Dále tvrdí, že nabídka CA ve výši 162 milionů EUR mimo veřejnou soutěž byla podána bez rizika, že by mohla být brána vážně, a byla předložena pouze s cílem vyvolat zrušení veřejné soutěže. Potvrzuje, že by určitě vznesl námitky proti rozhodnutí o přijetí této nabídky i s rizikem, že celé řízení bude zrušeno. V tomto ohledu také zdůrazňuje stanovisko právní rady státu, jež potvrdilo, že na nabídku CA nelze brát zřetel nebo ji přijmout (31).
(50)
Údajný příjemce také zpochybňuje domněnku Komise, uvedenou v rozhodnutí o zahájení řízení, ohledně možného narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu, protože hazardní hry představují celosvětové podnikání a společnosti vyvíjející činnost na tomto poli vykonávají hospodářskou činnost na mezinárodním trhu. Údajný příjemce tvrdí, že Mont Parnès nevyvíjí činnost na mezinárodní úrovni, ale působí pouze místně, a nekonkuruje tak zahraničním kasinům.
(51)
Dopisem ze dne 29. září 2010 do řízení Komise zasáhla jako zúčastněná strana společnost Club Hotel Casino Loutraki AE (jménem CA) (32). V tomto dopise tvrdí, že při vyčíslení výše údajné podpory je nutno zohlednit také rozdíl mezi nabídkami a dopad schvalovacího zákona na povinnosti kupce vyplývající z podmínek veřejné soutěže.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
6.1 Existence státní podpory při postoupení podílů přímým prodejem
(52)
Čl. 107 odst. 1 SFEU stanoví, že veškeré podpory poskytované v jakékoli formě členským státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(53)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie (33) a pravidel a praxe Komise v oblasti státní podpory v rámci privatizace (34) neexistuje v případě, že členský stát nakupuje nebo prodává akcie podniků, žádné zvýhodnění, je-li chování členského státu v souladu s jednáním soukromého investora v tržním hospodářství.
(54)
Pokud dochází k prodeji akcií na burze, obecně se předpokládá, že se tak děje za tržních podmínek a bez jakéhokoliv zvýhodnění. Pokud ovšem postoupení podílů probíhá formou přímého prodeje, lze předpokládat, že neexistuje žádné zvýhodnění, jsou-li splněny následující podmínky: zaprvé, majetkový podíl je prodán v nediskriminační, transparentní a otevřené veřejné soutěži přístupné všem zájemcům; zadruhé, s postoupením nejsou spojeny žádné podmínky, jež nejsou běžné u srovnatelných transakcí mezi soukromými subjekty a jež mohou případně snížit prodejní cenu; zatřetí, majetkový podíl je prodán subjektu, který předložil nejvyšší nabídku; a začtvrté, všichni účastníci řízení musí mít dostatek času a informací k řádnému ocenění aktiv, jež se stane základem jejich nabídky.
(55)
Jinými slovy: probíhá-li privatizace přímým prodejem, slouží jako měřítko pro posouzení, zda transakce týkající se státního majetku obsahuje zvýhodnění, skutečnost, jestli by se subjekt působící v tržním hospodářství a postavený do podobné situace choval stejně, tj. jestli by prodal společnost za stejnou cenu. Jako důvod pro přijetí nižší ceny nemohou být zohledněny nehospodářské ohledy, jako jsou např. důvody průmyslové politiky, ohledy na zaměstnanost nebo cíle regionálního rozvoje, o kterých by subjekt působící v tržním hospodářství neuvažoval a které naopak poukazují na existenci zvýhodnění. Tato zásada byla opakovaně vysvětlována Komisí a trvale potvrzována Soudním dvorem (35).
(56)
Pokud tedy není některý z výše uvedených požadavků splněn, Komise soudí, že je nutno veřejný prodej přezkoumat z hlediska možné podpory, a musí proto být oznámen. Při dodržení těchto požadavků je možno zaručit, že stát obdrží za svůj majetek nejvyšší cenu, tj. cenu tržní, a že tak neexistuje žádné zvýhodnění.
6.2 Prodej 49 % podílu na kapitálu kasina Mont Parnès
(57)
Při zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU měla Komise pochybnosti o tom, zda prodej kasina Mont Parnès proběhl v rámci otevřené, transparentní a nediskriminační veřejné soutěže. Podle informací dostupných v této fázi Komise soudila, že je značně obtížné zjistit, zda nebylo protiprávně poskytnuto preferenční zacházení, a zda tak byla zaplacena tržní cena či ne. Komise se obávala, že nesrovnalosti v průběhu veřejné soutěže mohly vést k poskytnutí státní podpory.
(58)
Komise proto provedla v rámci formálního vyšetřování posouzení příslušných skutečností. Toto posouzení je založeno na souboru dostupných důkazů o opatření.
(59)
Během různých fází řízení obdržela Komise informace o řadě právních úkonů na vnitrostátní úrovni, které potvrzují správnost průběhu původní veřejné soutěže. Komise zaznamenává, že k dnešnímu dni zřejmě žádný rozsudek soudu na vnitrostátní úrovni nepotvrdil připomínky stěžovatele ohledně nesrovnalostí a nerovného zacházení při veřejné soutěži (viz také výše odstavce 41 až 46). Vnitrostátní soudy zatím spíše potvrzují zákonnost a nediskriminační povahu veřejné soutěže podle vnitrostátních pravidel.
(60)
Ačkoliv posouzení Komise není závislé na nálezech vnitrostátních soudů, může je ve své analýze zohlednit jako jeden z faktorů. Komise ale poznamenává, že toto posouzení není v žádném případě zamýšleno jako výklad vnitrostátních právních předpisů, což je pouze v pravomoci členského státu.
(61)
V těchto souvislostech se Komise domnívá, že zákonnost veřejné soutěže podle vnitrostátních právních předpisů, jak je popsána a zdůvodněna v rozsáhlém a hloubkovém přezkumu, který dosud provedly různé vnitrostátní soudy, představuje důležitý náznak správnosti a nediskriminační povahy veřejné soutěže. Toto zřejmé potvrzení platnosti veřejné soutěže podle vnitrostátních předpisů může Komise vedle dalších faktorů zohlednit ve svém posouzení podle předpisů EU o státních podporách s tím, že nabídkové řízení bylo otevřené, bezpodmínečné a nediskriminační.
(62)
Pokud jde o otázku vznesenou v rozhodnutí o zahájení řízení ohledně skutečnosti, že jedna z nabídek zřejmě porušila pravidlo výzvy k podávání nabídek ohledně minimálního navýšení oproti předchozí nabídce, Komise poznamenává, že tato otázka byla vyřešena, protože bylo požadováno navýšení o 1 % a nikoliv o 10 %, jak Komise vyrozuměla. Komise proto soudí, že pravidla veřejné soutěže byla v tomto ohledu splněna.
(63)
Pokud jde o údajné rozdílné zacházení s různými námitkami vznesenými během veřejné soutěže, Komise rovněž zaznamenává, že řecké orgány poskytly přijatelné vysvětlení vyloučení nabídky společnosti CA z veřejné soutěže podle použitelných pravidel, jež zakazují druhé předložení ve stejném nabídkovém kole.
(64)
Pokud jde o údajné nerovné zacházení s různými nabídkami učiněnými po ukončení veřejné soutěže, Komise soudí, že rozdílné zacházení - vyjednávání s úspěšným uchazečem o navýšení ceny a zároveň odmítnutí vzít v potaz nabídku stěžovatele ve výši 162 milionů EUR - lze vzhledem k existujícím pochybnostem o zákonnosti druhé z nabídek přijmout jako postup přípustný při veřejné soutěži. Komise navíc nemůže označit nepřípustnou nabídku stěžovatele ve výši 162 milionů EUR za důvěryhodnou, protože byla podána až po ukončení veřejné soutěže a v rozporu s jeho procesními pravidly.
(65)
Pokud jde o domněnku, že celé řízení bylo možno zrušit, řecké orgány uvedly, že by to znamenalo nové konání řízení s možným rizikem dalšího snížení ceny, které se mělo dosáhnout.
(66)
Řecké orgány také uvedly, že podmínky zadání veřejné zakázky nebyly změněny zákonem č. 3139/2003 ani žádným jiným způsobem.
(67)
Pokud jde o obdrženou cenu, Komise zaznamenává, že cena ve výši 120 milionů EUR (36), která byla nakonec za kasino zaplacena, je sice stále nižší než nepřípustná nabídka ve výši 162 milionů EUR, o níž stěžovatel tvrdí, že ji byl připraven učinit po svém vyloučení z veřejné soutěže, ale je vyšší než nejvyšší nabídka ve výši 107 milionů EUR, již stěžovatel zřejmě v soutěži předložil, a dokonce významně vyšší (o 25,5 %) než odborné ocenění podílu na částku 95,4 milionu EUR provedené před veřejnou soutěží.
6.3 Závěr
(68)
Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení vyřešily řecké orgány uspokojivým způsobem předběžné pochybnosti vyjádřené Komisí v rozhodnutí o zahájení řízení. Komise zejména nenašla důkaz, který by umožňoval dospět k závěru o preferenčním zacházení s údajným příjemcem, jež by vedlo k poskytnutí jakéhokoliv zvýhodnění. Předpokládá se, že prodejem svého podílu v kasinu v otevřeném, bezpodmínečném a nediskriminačním nabídkovém řízení uchazeči s nejvyšší nabídkou získalo Řecko nejvyšší cenu na trhu a nepřipravilo stát o prostředky. Komise proto může uznat, že by subjekt působící v tržním hospodářství prodal za podobných okolností příslušný podíl v kasinu za podobnou cenu. Komise proto soudí, že prodej 49 % státního podílu na kapitálu kasina Mont Parnès řeckým státem neznamená žádné zvýhodnění, a nepředstavuje tak státní podporu.
7. ZÁVĚR
(69)
Komise soudí, že prodej 49 % státního podílu na kapitálu kasina Mont Parnès řeckým státem nepředstavuje podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Prodej 49 % státního podílu na kapitálu kasina Mont Parnès řeckým státem nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Řecké republice.
V Bruselu dne 24. května 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 24 maggio 2011
relativa alla misura di privatizzazione parziale C 15/10 (ex NN 21/10) cui la Grecia ha dato esecuzione a favore del casinò di Mont Parnés
[notificata con il numero C(2011) 3505]
(Il testo in lingua greca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/647/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni e viste le osservazioni trasmesse (1),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 23 giugno 2002, Egnatia AE, che a seguito di una fusione è stata acquisita da Athinaiki Techniki ed è membro del consorzio Casinò Attikis (in prosieguo «CA» o «il denunciante»), sporgeva denuncia alla Commissione europea relativamente a una presunta violazione delle norme sul mercato interno dell’UE, nel contesto di una procedura d’appalto asseritamente non trasparente e discriminatoria attuata dalle autorità greche nella cessione del 49 % del capitale di Elliniko Kazino Parnithas AE (in prosieguo «casinò di Mont Parnés») all’aggiudicatario, il consorzio Hyatt Regency (in prosieguo «HR» o «il presunto beneficiario») (2).
(2)
Con lettera del 3 ottobre 2002, la direzione generale Mercato interno della Commissione europea («DG Mercato interno») trasmetteva copia del fascicolo alla direzione generale Concorrenza («DG Concorrenza») affinché conducesse un esame parallelo del caso ai sensi della normativa UE in materia di aiuti di Stato.
(3)
Con messaggio di posta elettronica datato 9 dicembre 2002, il rappresentante legale del denunciante trasmetteva ulteriori delucidazioni sul caso ai servizi competenti della Commissione.
(4)
Con lettera del 24 gennaio 2003, la Commissione informava le autorità elleniche della denuncia ricevuta relativa agli aiuti di Stato, invitandole a chiarire le questioni sollevate nella stessa. Le autorità greche hanno risposto in data 4 marzo 2003.
(5)
Il 27 gennaio 2003 i servizi della Commissione hanno incontrato il rappresentante legale del denunciante.
(6)
In data 12 febbraio 2003 e 22 agosto 2003 il rappresentante legale del presunto beneficiario ha trasmesso dei documenti probatori ai servizi della Commissione.
(7)
Con lettere datate 31 marzo 2003 e 16 maggio 2003, il denunciante ha trasmesso delle informazioni supplementari alla DG concorrenza.
(8)
Il 10 aprile 2003 i servizi della Commissione hanno incontrato il rappresentante legale del presunto beneficiario.
(9)
Nel periodo fra il 15 luglio 2003 e il 16 settembre 2003, la Commissione ha avuto vari scambi con il denunciante in merito alla valutazione separata delle questioni relative agli aiuti di Stato e ha ricordato allo stesso la propria prassi decisionale, secondo cui la cessione di un bene pubblico nell’ambito di una procedura di gara non costituisce un aiuto di Stato se tale procedura si è svolta in modo trasparente e non discriminatorio. Di conseguenza, la Commissione ha informato il denunciante che non si sarebbe pronunciata prima che la DG «Mercato interno» avesse terminato l’esame della procedura esperita per l’aggiudicazione del contratto d’appalto pubblico.
(10)
Con lettere del 22 gennaio 2004 e del 4 agosto 2004, la DG Mercato interno ha concluso l’indagine, ritenendo che non si ravvisassero irregolarità nella procedura di aggiudicazione del contratto. Con lettera del 2 giugno 2004, la DG Concorrenza informava il denunciante dell’archiviazione della sua denuncia avente ad oggetto l’aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (3).
(11)
Il 18 febbraio 2005, il denunciante ha presentato ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado (ora il Tribunale) per l’annullamento della decisione della Commissione di archiviare il caso.
(12)
Con ordinanza del 26 settembre 2006, il Tribunale di primo grado ha dichiarato irricevibile il ricorso, in quanto ha ritenuto che la lettera non costituisse un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 230 del trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE), ora articolo 263 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) (4).
(13)
Il 18 dicembre 2006 il denunciante ha impugnato l’ordinanza del Tribunale di primo grado innanzi alla Corte di giustizia.
(14)
Con sentenza del 17 luglio 2008 (5), la Corte di giustizia ha annullato l’ordinanza, ritenendo che l’atto impugnato costituisse un atto impugnabile non conforme agli obblighi della Commissione a norma del regolamento di procedura, e ha reinviato la causa al Tribunale di primo grado.
(15)
Con lettera del 26 settembre 2008, la DG Concorrenza ha ritirato la lettera del 2 giugno 2004 che dispone l’archiviazione ed ha riaperto il caso.
(16)
Con ordinanza del 29 giugno 2009, il Tribunale di primo grado ha sancito il non luogo a statuire (6), poiché la lettera era stata ritirata. Il denunciante ha impugnato detta ordinanza del Tribunale il 7 settembre 2009, sostenendo che questo avrebbe dovuto dichiarare illegittima la revoca della lettera di archiviazione e annullarla.
(17)
Con messaggio di posta elettronica datato 11 settembre 2009, il denunciante ha trasmesso ulteriori informazioni alla Commissione.
(18)
Il 14 ottobre 2009 i servizi della Commissione hanno incontrato i rappresentanti del denunciante. A seguito dell’incontro, il denunciante ha trasmesso in varie occasioni ulteriori informazioni alla Commissione.
(19)
Con lettera del 21 ottobre 2009, la Commissione ha chiesto alla Grecia di trasmettere informazioni supplementari. Con lettera del 13 novembre 2009, la Grecia ha chiesto un’ulteriore proroga dei termini per la risposta, concessa dalla Commissione come da messaggio di posta elettronica del 18 novembre 2009. In data 11 e 14 gennaio 2010 la Grecia ha trasmesso la sua risposta alla Commissione.
(20)
Con sentenza del 6 maggio 2010, la Corte di giustizia ha replicato a una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 234 CE (ora articolo 267 del TFUE) proposta alla Corte dal Symvoulio tis Epikrateias («Consiglio di Stato»), concernente in particolare l’applicazione del diritto dell’UE in materia di appalti pubblici alla procedura di gara in questione. La Corte di giustizia concludeva, fra l’altro, che un contratto quale quello da aggiudicare a seguito della gara in questione non rientra, nel suo insieme, nell’ambito dell’applicazione delle direttive in materia di pubblici appalti (7). Inoltre, la Corte ha osservato che questa conclusione non esclude che un siffatto contratto deve osservare le regole fondamentali e i principi generali del trattato, in particolare in materia di libertà di stabilimento e di libera circolazione di capitali.
(21)
Con lettera del 6 luglio 2010, la Commissione informava la Grecia di aver stabilito di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2 del TFUE in relazione alla misura in oggetto (la «decisione di avvio»).
(22)
La decisione di avvio del procedimento da parte della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (8). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alla misura di cui trattasi.
(23)
A seguito dell’avvio della procedura, la Commissione ha ricevuto le osservazioni di due parti interessate, e segnatamente dei rappresentanti dei presunti beneficiari: Athens Resort Casino Holdings (9) (per conto di HR) (10) e dei rappresentanti del denunciante (Club Hotel Casino Loutraki, per conto di CA) (11). Con missiva del 6 agosto 2010, la Grecia ha presentato le proprie osservazioni. Le osservazioni di entrambe le parti interessate sono state trasmesse con lettera datata 29 ottobre 2010 alle autorità greche, che hanno replicato con lettera del 25 novembre 2010.
(24)
Il 16 dicembre 2010 (12), la Corte di giustizia ha stabilito che erroneamente il Tribunale dell’UE (già Tribunale di primo grado) ha ritenuto che non vi fosse più luogo a provvedere in merito all’impugnazione originaria dell’archiviazione amministrativa del caso da parte della Commissione.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(25)
Nell’ottobre 2001, le autorità elleniche hanno indetto una gara pubblica in vista della cessione del 49 % del capitale del casinò di Mont Parnés (13). Alla gara hanno preso parte due concorrenti, segnatamente «Kazino Attikis (Casinò Attikis o CA)» e il consorzio denominato Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (il consorzio Hyatt Regency o HR), entrambi selezionati per partecipare alla seconda fase della procedura di gara (14), ai sensi della normativa nazionale vigente. A seguito della procedura di cui si protesta l’invalidità, il contratto è stato aggiudicato al consorzio HR. I considerando da 26 a 29 descrivono gli eventi che hanno portato all’aggiudicazione, sulla base delle informazioni a disposizione della Commissione.
(26)
Sulla base delle disposizioni nazionali applicabili, il candidato vincente sarebbe stato dichiarato tramite aggiudicazione al miglior offerente (asta al rialzo) a partire da una base d’asta di 80 milioni di EUR. Il comitato di selezione avrebbe aperto le buste presentate dai candidati, ciascuna contenente le rispettive offerte economiche e avrebbe annunciato a turno le varie offerte. Il candidato offerente l’importo minore avrebbe avuto la possibilità di presentare una nuova offerta, in busta chiusa, nella successiva tornata di gara. Tale nuova offerta avrebbe dovuto essere per lo meno pari alla migliore offerta iniziale, maggiorata dell’1 % (15). Tali fasi successive d’offerta sarebbero proseguite per un periodo tempo indefinito con tornate separate, finché uno degli offerenti non si fosse ritirato, nel qual caso l’ultimo offerente sarebbe stato dichiarato miglior offerente provvisorio. Il verbale indicante il miglior offerente provvisorio sarebbe stato sottoposto dal comitato di selezione al Consiglio di amministrazione dell’Ente per lo sviluppo del turismo greco (ETA).
(27)
Nella prima tornata, i due candidati hanno presentato le proprie offerte contemporaneamente, in buste sigillate, il 31 maggio 2002, presso la sede centrale dell’ETA. L’offerta di CA era di 91 183 652 EUR, mentre quella di HR di 80 075 000 EUR. Tuttavia, la busta di quest’ultimo conteneva, oltre all’offerta, una dichiarazione che contestava la legittimità della partecipazione del consorzio CA alla procedura di gara. CA aveva respinto la contestazione, affermando che la formulazione di tali riserve rendeva irricevibile l’offerta finanziaria di HR. L’obiezione sollevata da CA era stata respinta dal comitato per le opposizioni, il quale aveva ritenuto che la dichiarazione di HR non influisse sulla validità dell’offerta.
(28)
Nella seconda tornata, HR ha presentato la propria offerta in busta chiusa per un importo di 92 105 888 EUR, ancora una volta accompagnata dalla medesima dichiarazione scritta. Dopo il completamento della seconda tornata, il rappresentante legale di CA ha presentato una busta con l’offerta finanziaria relativa alla terza tornata, insieme con una dichiarazione separata rivolta al Consiglio d’amministrazione dell’ETA sulla violazione dei termini della gara d’appalto relativamente ai requisiti di validità della stessa. Il comitato di selezione ha respinto tale dichiarazione, sulla base del fatto che sarebbe stata ammissibile solo se presentata sotto forma di opposizione e di competenza, pertanto, del comitato per le opposizioni. Il rappresentante legale di CA ha quindi chiesto al comitato di selezione una proroga di cinque minuti per decidere quali azioni adottare. La proroga è stata concessa ed egli ha rimosso dal tavolo del comitato tanto la dichiarazione scritta quanto la busta con l’offerta. Al suo rientro, cinque minuti più tardi, il rappresentante di CA ha dichiarato di non aver intenzione di fare opposizione e ha presentato la propria offerta. Successivamente, HR ha presentato un’opposizione, chiedendo che la terza tornata di offerte fosse dichiarata irricevibile, poiché CA aveva presentato un’offerta che aveva quindi ritirato e poi ripresentato. La dichiarazione di opposizione di HR è stata accolta dal comitato per le opposizioni e l’offerta di CA (16) è stata esclusa dalla procedura.
(29)
Dopo aver escluso CA dalla terza tornata di offerte, il comitato di selezione ha inviato (17) al Consiglio d’amministrazione dell’ETA copia dei verbali delle otto riunioni in cui aveva nominato HR miglior offerente provvisorio (con un’offerta di 92 105 888 EUR) e CA secondo miglior offerente provvisorio. A quanto risulta, il comitato di selezione non ha aperto la busta con l’offerta presentata da CA nella terza tornata, né le ha restituito la busta sigillata, che ha consegnato all’ETA affinché la conservasse nella propria cassaforte (18). Il Consiglio d’amministrazione dell’ETA ha convocato un’assemblea generale straordinaria. Successivamente, il 5 giugno 2002 l’amministratore delegato dell’ETA e il rappresentante legale di Kantor Capital, consulente economico incaricato del procedimento, sono stati autorizzati a chiedere ad HR di aumentare la propria offerta. HR ha aumentato di conseguenza l’importo proposto portandolo a 110 milioni di EUR. Il 12 giugno 2002, CA ha presentato al Consiglio d’amministrazione dell’ETA una lettera contenente un’offerta per 162 milioni di EUR, che però è stata successivamente respinta perché presentata dopo la chiusura della procedura di gara. Alla fine, l’offerta di HR è stata ulteriormente aumentata, fino alla somma di 120 milioni di EUR (19).
3. DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(30)
La Commissione ha deciso di avviare il procedimento di indagine formale in quanto permanevano dubbi in merito al fatto che la quota del 49 % del capitale azionario del casinò di Mont Parnés fosse stata ceduta dallo Stato ellenico al miglior offerente in una procedura di gara conforme ai requisiti di apertura, trasparenza e non discriminazione. In particolare, la Commissione non aveva potuto acclarare se, durante la procedura di gara, l’acquirente avesse beneficiato o meno di un trattamento preferenziale illecito e di conseguenza se fosse stato corrisposto o meno un prezzo di mercato. La Commissione riteneva che l’esclusione di CA dalla gara d’appalto e dell’offerta di CA di 162 milioni di EUR dopo la procedura di gara potesse costituire un indizio del fatto che la vendita era avvenuta ad un prezzo inferiore al valore di mercato e, di conseguenza, dell’esistenza di aiuti sotto forma di perdita di risorse dello Stato.
4. OSSERVAZIONI DA PARTE DELLA GRECIA
(31)
Con lettera del 6 agosto 2010, la Grecia ha presentato le proprie controdeduzioni. La Grecia contesta l’esistenza di aiuti di Stato, in quanto la procedura di gara per la vendita del proprio capitale azionario del casinò di Mont Parnés è stata esperita conformemente alla normativa applicabile e il 49 % del capitale azionario del casinò è stato ceduto al prezzo di mercato.
(32)
Le autorità elleniche sottolineano, in primo luogo, che la selezione dei partecipanti alla gara e tutta la procedura d’appalto si è svolta interamente secondo principi di legge ed è stata esperita conformemente alle norme relative alle gare d’appalto (20) regolamentate dalla legislazione vigente, e che tali gare d’appalto erano state accettate senza riserve da entrambi i candidati partecipanti.
(33)
Le autorità elleniche affermano, inoltre, che la dichiarazione di HR contenuta nella busta della sua offerta finanziaria nella prima e nella seconda tornata della procedura di gara non aveva pregiudicato la validità di dette offerte, ma concerneva esclusivamente la partecipazione in sé di CA alla gara d’appalto; pertanto, le offerte finanziarie di HR erano state ritenute a giusto titolo legittime dal comitato per le opposizioni.
(34)
Le autorità elleniche precisano inoltre con maggior dettaglio che l’offerta presentata da CA nella terza tornata della procedura di gara, che il denunciante sostiene fosse di 107 milioni di EUR, era stata esclusa perché la busta era stata rimossa dalla vista del comitato di selezione. In tali circostanze, il comitato non poteva essere certo che l’offerta non fosse stata modificata. Ad ogni modo, ripresentare l’offerta avrebbe significato presentare una seconda offerta nella medesima tornata, contrariamente a quanto ammesso dalla procedura di gara.
(35)
Le autorità elleniche affermano che l’offerta al rialzo presentata da HR nella seconda tornata, pari a 92 105 888 EUR rispetto all’offerta iniziale di 91 183 652 EUR proposta da CA nella prima tornata era conforme alla procedura di gara, in quanto ai termini della stessa ogni nuova offerta doveva essere maggiorata dell’1 % e non del 10 % come era stato presunto dalla Commissione nella decisione di avvio. Pertanto, la procedura della gara d’appalto era stata soddisfatta a tal proposito.
(36)
Le autorità elleniche sostengono altresì che l’ultima offerta di CA per 162 milioni di EUR (l’importo che questo sostiene di essere stato disposto a sborsare) non era valida, in quanto presentata a termini scaduti e al di fuori della procedura di gara. Accettare tale offerta avrebbe comportato la violazione del principio di legalità, poiché lo scopo di una gara d’appalto pubblico è non solo di servire gli interessi finanziari dello Stato, ma anche il più vasto interesse generale, vale a dire garantire il massimo prezzo possibile nel rispetto del principio di legalità (cioè le norme previste nel regolamento di gara d’appalto e i capitolati, oltre alle altre normative applicabili).
(37)
Le autorità elleniche aggiungono altresì di non aver scelto di annullare semplicemente la gara per indirne una nuova, in quanto ciò avrebbe significato ripetere tutta la procedura per la quarta volta in otto anni, il che avrebbe leso la reputazione internazionale della Grecia, senza avere alcuna certezza sul fatto che la ripetizione della procedura di gara potesse garantire di ottenere il prezzo di 162 milioni di EUR. A tal riguardo, la Grecia avanza perplessità anche sulla credibilità dell’offerta da 162 milioni di EUR, poiché CA sapeva bene che la sua accettazione non avrebbe fatto che innescare l’annullamento della procedura e l’avvio di una nuova.
(38)
Inoltre, le autorità elleniche confermano (21) che il prezzo finale versato (120 milioni di EUR) era ragionevole, in quanto superiore del 25,5 % alla stima di 95,4 milioni di EUR effettuata prima della gara da un valutatore indipendente e tenuta sigillata fino alla fine della procedura. Esse aggiungono che tale valutazione, benché non necessaria ai fini della procedura di gara, era stata richiesta per salvaguardare in misura ancora maggiore gli interessi della Grecia (22).
(39)
Per quanto concerne le asserzioni del denunciante secondo cui i termini originari della gara d’appalto erano stati migliorati dalla successiva legge n. 3139/2003 che confermava la privatizzazione, le autorità elleniche precisano che i bandi di gara non erano stati modificati né dalla legge n. 3139/2003, né da qualsivoglia altra misura. Secondo la Grecia, la legge regolamenta semplicemente varie autorizzazioni relative all’investimento e alla gestione del casinò e comprende misure di tutela dei lavoratori dopo la privatizzazione. La legge non ha sollevato HR dall’obbligo di investire 44 milioni di EUR nel casinò di Mont Parnés e la clausola contrattuale che prevede il rimborso ad HR del 70 % del prezzo nel caso in cui fosse stata rilasciata una licenza d’esercizio ad un altro casinò prima del 2012 era già esplicitamente indicata nel bando di gara.
(40)
Le autorità elleniche pertanto osservano che il prezzo di vendita rappresenta il valore di mercato del 49 % del capitale azionario del casinò di Mont Parnés.
(41)
A sostegno della loro affermazione sull’assenza di irregolarità in fase di svolgimento della procedura di gara, le autorità elleniche precisano che svariate sentenze pronunciate da tribunali nazionali hanno esaminato la legittimità della procedura di gara ai sensi della legislazione nazionale. Ad oggi, i tribunali ellenici non hanno rilevato alcuna irregolarità nella gara ed hanno pertanto rigettato le varie istanze presentate da CA al riguardo (23). Fra le conclusioni cui sono giunti i tribunali nazionali a conferma della correttezza della gara, le autorità elleniche citano in particolare:
a) Contenzioso dinnanzi ai tribunali civili:
(42)
Con sentenza 8118/2002 (24), il tribunale di primo grado di Atene ha rigettato l’istanza presentata da CA ed ha sancito che:
-
il comitato di selezione e il comitato per le opposizioni hanno giustamente ritenuto che le offerte di HR nella prima e nella seconda tornata fossero conformi alla gara. La dichiarazione allegata da HR alle proprie offerte non aveva pregiudicato la natura incondizionata delle sue offerte,
-
CA aveva presentato un’offerta alle 15:30, vale a dire all’inizio della terza tornata, come stabilito dal comitato di selezione alla fine della seconda tornata. L’offerta era stata ripresa dal rappresentante di CA di sua propria iniziativa, per quanto il presidente del comitato di selezione avesse tentato di dissuaderlo. Se il presidente del comitato di selezione avesse ammonito esplicitamente il rappresentante di CA sulle conseguenze del ritiro dell’offerta, ciò avrebbe comportato un trattamento discriminatorio a favore di CA e a discapito di HR,
-
la seconda offerta presentata da CA durante le terza tornata era stata giustamente considerata irricevibile da comitato per le opposizioni. Entrambi gli offerenti potevano presentare soltanto un’offerta ciascuno per tornata. Inoltre, se si fosse considerata ricevibile la seconda offerta di CA nella terza tornata, ciò avrebbe avuto come conseguenza un violazione del principio di trasparenza. Il rappresentante di CA aveva ripreso la prima busta sigillata, si era allontanato dalla stanza in cui si svolgeva la gara d’appalto e quando vi aveva fatto ritorno aveva presentato una busta sigillata, senza che fosse possibile accertare se si trattasse effettivamente della prima busta (25).
b) Contenzioso dinnanzi ai tribunali amministrativi
(43)
Stando alle autorità elleniche, attualmente è all’esame del Consiglio di Stato (la suprema corte amministrativa) una causa concernente un’altra istanza presentata da CA sull’asserita illegalità della procedura di gara (26). La sentenza definitiva non è stata ancora pronunciata; tuttavia, le autorità elleniche fanno osservare che il giudice relatore ha proposto la pronuncia dell’irricevibilità dell’istanza di CA a motivo dell’incompetenza del tribunale e dell’infondatezza nel merito (27).
c) Contenzioso penale
(44)
A seguito di una causa intentata nel 2002 da CA contro i membri del comitato di selezione, il comitato per le opposizioni, l’ETA, il consulente che aveva effettuato la valutazione (American Appraisal Hellas Ltd) e il consulente finanziario (Kantor) relativamente al loro comportamento in sede di procedura di gara, il giudice collegiale della Corte d’appello, cui la causa era stata rinviata per il giudizio, ha emesso un’ordinanza di proscioglimento (28) rilevando, in particolare:
-
la legittimità della prima e della seconda deliberazione del comitato per le obiezioni, non essendo emerse prove adeguate a sostegno di una presunta colpa da parte dei suoi componenti. I membri del comitato per le opposizioni, decidendo di non tener conto dell’obiezione di CA nella prima e seconda tornata e accettando, d’altro canto, l’obiezione di HR nella terza tornata, non hanno violato i termini della gara d’appalto e non hanno riservato un trattamento differenziato ai due offerenti,
-
la legittimità delle deliberazioni del comitato di selezione e l’assenza da parte dei componenti dello stesso comitato di un comportamento discriminatorio differenziato riservato ai due offerenti; inoltre, l’obbligatorietà per il comitato di selezione di accogliere, conformemente a quanto previsto dalla gara d’appalto, le conclusioni del comitato per le opposizioni,
-
il rispetto delle disposizioni nazionali pertinenti da parte del rappresentante dell’ETA nel chiedere al primo miglior offerente provvisorio (HR) di aumentare la propria offerta economica; il rappresentante dell’ETA non era autorizzato ad avviare trattative e non aveva la facoltà di annullare o revocare la procedura di gara.
(45)
L’ordinanza di proscioglimento di cui sopra è stata in seguito impugnata innanzi ai tribunali nazionali (29) e la Corte d’appello di Atene ha emesso di recente una sentenza di proscioglimento di tutti gli imputati (sentenza 466/2011). Il testo in extenso della sentenza non è ancora disponibile.
(46)
Per concludere, in considerazione di quanto finora considerato, le autorità elleniche ritengono che la misura in esame non comporti aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE.
5. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(47)
Con lettera del 4 agosto 2010, i rappresentanti del presunto beneficiario (cioè Athens Resort Casino Holdings per conto di HR) sono intervenuti nel procedimento avviato dalla Commissione in qualità di parti interessate. Il presunto beneficiario ha presentato le stesse osservazioni formulate dalla Grecia, come riassunte al paragrafo 4.
(48)
Inoltre, il presunto beneficiario afferma che il prezzo effettivamente pagato per l’acquisto del capitale azionario del casinò è stato di 120 milioni di EUR, vale a dire 10 milioni di EUR in più di quanto concordato (30). L’importo è stato pertanto di gran lunga maggiore della valutazione professionale pari a 95,4 milioni di EUR che era stata effettuata (ma non resa nota) prima dell’avvio della procedura di gara.
(49)
Il presunto beneficiario precisa altresì che l’ETA non era obbligato, né tantomeno avrebbe avuto il diritto di richiamare il secondo maggior offerente provvisorio, in quanto ciò avrebbe significato l’avvio di una nuova tornata di offerte, in violazione dei termini di gara. Esso inoltre dichiara che l’offerta di 162 milioni di EUR formulata da CA oltre i termini della procedura di gara non aveva alcuna possibilità di essere presa in seria considerazione ed era stata presentata unicamente per innescare l’annullamento della procedura di gara. Esso conferma che avrebbe senza dubbio contestato l’eventuale decisione di accettare tale offerta, presentando richiesta di annullamento dell’intera procedura. A tal proposito, fa preciso riferimento al parere dell’Avvocatura dello Stato, che ha confermato che l’offerta di CA non poteva essere né presa in conto, né accettata (31).
(50)
Il presunto beneficiario solleva inoltre le proprie perplessità sul presupposto formulato dalla Commissione nella decisione di avvio, relativamente alla distorsione della concorrenza e agli effetti sugli scambi, che il gioco d’azzardo è un’attività economica a livello mondiale e le imprese del settore esercitano un’attività economica su un mercato internazionale. Il presunto beneficiario sostiene infatti che il casinò di Mont Parnés non è attivo a livello internazionale, opera esclusivamente a livello locale e non è pertanto in concorrenza con i casinò all’estero.
(51)
Con lettera del 29 settembre 2010, Club Hotel Casino Loutraki AE (per conto di CA) (32) è intervenuto nel procedimento avviato dalla Commissione in qualità di parte interessata. Nella sua missiva esso afferma che, per quanto concerne la quantificazione dell’asserito aiuto, si sarebbe dovuto tener conto anche della differenza fra le offerte e dell’impatto della legge di ratifica sugli obblighi dell’acquirente secondo quanto sancito dalla procedura di gara d’appalto pubblico.
6. VALUTAZIONE DELLA MISURA
6.1. Esistenza di aiuti di Stato nella cessione di azioni mediante vendita per contratto
(52)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(53)
Conformemente alla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia dell’UE (33) nonché alle norme e alle prassi elaborate dalla Commissione per il settore degli aiuti di Stato nel contesto delle privatizzazioni (34) quando uno Stato membro compra o vende azioni di imprese, non viene a configurarsi un aiuto di Stato qualora il comportamento di detto Stato membro sia conforme a quello che avrebbe un investitore che operi in un’economia di mercato.
(54)
In particolare, quando la privatizzazione viene realizzata mediante vendita di azioni alla borsa valori, si presume generalmente che sia avvenuta a condizioni di mercato e che non comporti un aiuto di Stato. Quando invece viene realizzata mediante vendita commerciale, si può presupporre che non comporti un aiuto di Stato qualora siano soddisfatte le seguenti condizioni: anzitutto, l’impresa viene venduta mediante gara d’appalto svolta in condizioni di concorrenza, aperta a tutti gli offerenti, trasparente e non discriminatoria; in secondo luogo, alla privatizzazione non sono associate condizioni non abitualmente praticate nel caso di transazioni comparabili tra privati e tali da poter diminuire il prezzo di vendita; in terzo luogo, l’impresa viene venduta all’offerente che presenta l’offerta più vantaggiosa sotto il profilo finanziario; e in quarto luogo, gli offerenti devono disporre di tempo e informazioni sufficienti per compiere una valutazione adeguata degli attivi per i quali presentano l’offerta.
(55)
In altri termini, quando la privatizzazione avviene mediante vendita commerciale, il parametro per stabilire se una transazione relativa ai beni dello Stato comporti un aiuto significa valutare se un operatore economico sul mercato posto in situazione analoga si sarebbe comportato nello stesso modo, cioè avrebbe venduto l’impresa allo stesso prezzo. Nell’applicare il principio dell’investitore operante in un’economia di mercato, le considerazioni di natura non economica, per esempio, motivazioni legate alla politica industriale, considerazioni riguardanti il livello occupazionale o obiettivi di sviluppo regionale, che non sarebbero accettabili per un operatore economico sul mercato, non possono essere ritenute validi motivi per accettare un prezzo più basso, ma, al contrario, sono indicative dell’esistenza di un aiuto. La Commissione ha illustrato a più riprese tale principio, che è stato inoltre confermato dalla giurisprudenza costante della Corte (35).
(56)
Di conseguenza, qualora non sia soddisfatta una qualsiasi delle condizioni summenzionate, la Commissione ritiene che la privatizzazione debba essere esaminata per stabilire se comporti un aiuto di Stato e, quindi, debba essere notificata. L’osservanza dei requisiti illustrati sopra, quindi, garantirebbe allo Stato il prezzo migliore per le proprie azioni, ossia il prezzo di mercato, e, di conseguenza, non sarebbe implicato nessun aiuto di Stato.
6.2. La vendita del 49 % del capitale azionario del casinò di Mont Parnés
(57)
In fase di avvio della procedura a norma dell’articolo 108, paragrafo 2 del TFUE, la Commissione aveva sollevato le sue perplessità sul fatto che la vendita del casinò di Mont Parnés fosse stata condotta secondo una procedura di gara aperta, trasparente e non discriminatoria. Sulla base delle informazioni disponibili in quel momento, la Commissione aveva ritenuto che vi fossero notevoli difficoltà nel determinare se fosse stato illegittimamente accordato un trattamento preferenziale e anche se fosse stato pagato o meno un prezzo di mercato. La Commissione temeva che eventuali irregolarità nella procedura di gara d’appalto potessero configurarsi come aiuto di Stato.
(58)
La Commissione aveva quindi condotto nel quadro dell’indagine formale una valutazione degli elementi di fatto rilevanti. Tale valutazione si basa sugli elementi probatori a disposizione relativamente alla misura.
(59)
Durante le varie fasi della procedura, la Commissione ha ricevuto informazioni sulle numerose azioni in giudizio a livello nazionale a difesa della procedura di gara originaria. La Commissione fa osservare che, ad oggi, le varie sentenze emesse dai giudici nazionali non sembrano corroborare le osservazioni formulate dal denunciante sulle irregolarità e la disparità di trattamento nella procedura di gara (cfr. anche i considerando da 41 a 46 di cui sopra). Sembra piuttosto che, fino ad oggi, i giudici nazionali abbiano confermato la legittimità e il carattere non discriminatorio della procedura di gara ai sensi della legislazione nazionale.
(60)
Per quanto la valutazione della Commissione sia indipendente dalle conclusioni dei tribunali nazionali, essa può tener conto di tali risultanze nello svolgimento della propria analisi. La Commissione tuttavia osserva che l’attuale valutazione non intende in alcun modo dare un’interpretazione della legislazione nazionale, di esclusiva competenza dello Stato membro.
(61)
In tale contesto, la Commissione è dell’avviso che la legalità della procedura di gara ai sensi della legislazione nazionale, come descritto e motivato tramite l’esame approfondito ed esaustivo effettuato finora dai vari tribunali nazionali costituisca un’indicazione significativa della correttezza e del carattere non discriminatorio della procedura di gara. Nel valutare se la procedura di gara si sia svolta in modo aperto, non condizionale e non discriminatorio ai sensi della normativa dell’UE in materia di aiuti di Stato, la Commissione può, fra gli altri fattori, tener conto di questa palese convalida della gara ai sensi del diritto nazionale.
(62)
Per quanto concerne la questione sollevata nella decisione di avvio, in merito alla presunta violazione da parte di una delle offerte della clausola di gara relativa al minimo rialzo ammesso rispetto all’offerta precedente, la Commissione fa osservare che la questione è stata risolta, in quanto il rialzo previsto avrebbe dovuto essere dell’1 % e non del 10 %, come risultava dalle informazioni precedentemente ricevute dalla Commissione. Pertanto, la Commissione ritiene che le norme della procedura di gara in tal senso siano state rispettate.
(63)
Per quanto concerne l’asserita disparità di trattamento delle varie obiezioni sollevate in fase di procedura di gara, la Commissione rileva altresì che le autorità elleniche hanno fornito una spiegazione accettabile per l’esclusione dell’offerta di CA dalla procedura di gara, alla luce delle norme applicabili che vietano che si proponga una seconda offerta durante una medesima tornata di offerte.
(64)
Per quanto concerne l’asserita disparità di trattamento delle varie offerte presentate dopo la procedura di gara, la Commissione ritiene che il diverso trattamento riservato, da un lato avviando la trattativa per il rialzo del prezzo con il miglior offerente e, dall’altro rifiutando al contempo di considerare l’offerta del denunciante di 162 milioni di EUR possa considerarsi una pratica ammissibile in una procedura di gara, tenuto anche conto dei dubbi esistenti sulla legittimità di quest’ultima offerta. Inoltre, la Commissione non può prestare credibilità all’offerta irricevibile formulata dal denunciante per l’importo di 162 milioni di EUR, poiché questa è stata presentata solo a procedura di gara conclusa e in violazione delle regole procedurali.
(65)
Per quanto concerne il suggerimento di annullare l’intera procedura, le autorità elleniche hanno dichiarato che ciò avrebbe significato riavviare la procedura, col rischio di ottenere in tal modo un prezzo ancora più basso.
(66)
Le autorità elleniche hanno inoltre affermato che le condizioni del contratto di appalto pubblico non avevano subito alcuna modifica né con la legge 3139/2003 né in alcun altro modo.
(67)
Per quanto concerne il prezzo ottenuto, la Commissione rileva che il prezzo finale pagato per il casinò, pari a 120 milioni di EUR (36), pur essendo ben al di sotto dell’offerta irricevibile di 162 milioni di EUR che il denunciante afferma di essere stato disposto a fare dopo la sua esclusione dalla procedura di gara, è comunque maggiore sia della miglior offerta apparentemente presentata dal denunciante di 107 milioni di EUR che, con un margine ancora maggiore (25,5 %), della stima del capitale azionario effettuata prima della procedura di gara dal perito esperto, ammontante a 95,4 milioni di EUR.
6.3. Conclusione
(68)
A seguito dell’avvio dell’indagine formale, le autorità elleniche hanno risposto in modo soddisfacente alle perplessità sollevate in via preliminare dalla Commissione nella sua decisione di avvio. In particolare, la Commissione non ha riscontrato elementi di prova che portino alla conclusione che sia stato riservato un trattamento preferenziale al presunto beneficiario che abbia comportato la concessione di qualsivoglia vantaggio. Con la cessione al miglior offerente della propria quota di proprietà del casinò in una procedura di gara aperta, incondizionata e non discriminatoria, si presume che la Grecia abbia ottenuto il miglior prezzo possibile sul mercato e non sia incorsa in una perdita di risorse per lo Stato. La Commissione può pertanto accogliere l’ipotesi che, in circostanze analoghe, un operatore privato in un’economia di mercato avrebbe venduto la quota azionaria del casinò ad un prezzo analogo. Di conseguenza, la Commissione ritiene che la vendita da parte dello Stato greco del 49 % della sua partecipazione azionaria nel casinò di Mont Parnés non comporta alcun vantaggio e pertanto non costituisce aiuto di Stato.
7. CONCLUSIONE
(69)
La Commissione considera che la vendita da parte dello Stato greco del 49 % del capitale azionario del casinò di Mont Parnés non costituisce aiuti di Stato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La vendita da parte dello Stato ellenico del 49 % del capitale azionario del casinò di Mont Parnés non costituisce aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
La Repubblica ellenica è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 24 maggio 2011