ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 14. července 2010
o vynětí výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny v italské makrozóně Sever a maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2010) 4740)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/403/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 této směrnice,
s ohledem na žádost Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (dále jen „CVA“) předloženou prostřednictvím elektronické pošty ze dne 15. února 2010,
po konzultaci s Poradním výborem pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 15. února 2010 zaslala CVA elektronickou poštou Komisi žádost dle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. Komise požádala elektronickou poštou ze dne 15. dubna 2010 italské orgány a společnost CVA o doplňující informace. Doplňující informace byly zaslány italskými orgány prostřednictvím elektronické pošty ve dnech 10. a 20. května 2010 a společností CVA po prodloužení původní lhůty dne 7. května 2010.
(2)
Žádost předložená společností CVA, veřejným podnikem ve smyslu směrnice 2004/17/ES, se týká těchto činností, které jsou popsány v žádosti:
a)
výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky;
b)
podpůrně výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na území severní zeměpisné zóny (dále jen „Makrozóna Sever“ (2)) a
c)
maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům na volném trhu s elektřinou na celém území Italské republiky.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, se neřídí touto směrnicí, pokud je činnost v členském státě, ve kterém má být vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se vyhodnocuje na základě objektivních kritérií, která vezmou v úvahu zvláštní vlastnosti dotčeného odvětví. K neomezenému přístupu na trh dochází, pokud členský stát provede a uplatní příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která pro odvětví elektrické energie odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (3). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (4).
(4)
Itálie provedla a uplatnila nejen směrnici 96/92/ES, ale rovněž směrnici 2003/54/ES a zvolila právní a funkční oddělení u přenosových a rozvodných sítí s výjimkou nejmenších distribučních společností, které jsou vyňaty z požadavků na právní a funkční oddělení. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být považován za neomezený na celém území Italské republiky.
(5)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je míra koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci mění dodavatele.
(6)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(7)
Na základě precedentů Komise (5) lze v odvětví elektrické energie odlišit tyto relevantní trhy výrobků: i) výroba a velkoobchodní dodávky, ii) přenos, iii) rozvod a iv) maloobchodní dodávky. Žádost CVA by tedy měla být analyzována nezávisle, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky na jedné straně a maloobchodní prodej na straně druhé.
(8)
Jak se připomíná výše v 2. bodě odůvodnění, žádost předložená společností CVA se týká výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky nebo případně v makrozóně Sever.
(9)
Podle dostupných informací (6) by se mělo mít za to, že celostátní území Itálie kvůli přetížení na spojení mezi jednotlivými zónami, jejichž ceny jsou téměř dokonale korelované, tvoří čtyři zeměpisné trhy, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie: makrozóna Sever, makrozóna Střed-Jih (7), makrozóna Sicílie (8) a Sardinie. Italské orgány potvrdily, že vymezení makrozóny Sever zůstává v platnosti jako relevantní trh. Dodaly však, že probíhají změny, takže vymezení mezi zbývajícími makrozónami není zatím jasné, a dokud neproběhnou rozsáhlá šetření, není v současné době konečné posouzení stavu hospodářské soutěže na těchto zeměpisných trzích možné. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že se mimochodem všechny elektrárny CVA nacházejí v makrozóně Sever, se pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES toto rozhodnutí omezí na zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže na území makrozóny Sever, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie. Přestože makrozóna Sever tvoří relevantní trh sám o sobě, nemůže být nicméně považována za zcela oddělenou od okolních zemí a ostatních regionů.
(10)
Jak vyplývá z ustálené praxe (9) v rozhodnutích Komise podle článku 30, Komise dospěla k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“. Podle italských orgánů činil v makrozóně Sever v roce 2009 podíl tří největších výrobců 49,7 %. Tato míra koncentrace zahrnující celkový podíl na trhu tří největších výrobců je nižší než míra (52,2 %) uvedená v rozhodnutí 2008/585/ES ohledně Rakouska a je rovněž nižší než míra (58 % hrubé produkce) uvedená v rozhodnutí 2008/741/ES v případě Polska a mnohem nižší než příslušné míry uvedené v rozhodnutích 2006/422/ES a 2007/706/ES týkající se Finska (73,6 %) a Švédska (86,7 %). Je však třeba poznamenat, že míra koncentrace je vyšší než odpovídající procentní podíl, který uvádějí rozhodnutí Komise 2006/211/ES a 2007/141/ES pro Spojené království, tj. 39 %. Tato míra je nicméně považována za uspokojivě nízkou, a lze ji tedy považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(11)
Itálie navíc rovněž vykazuje významné hodnoty dovozu elektrické energie, kdy v roce 2008 její vývoz dosáhl více než 42 997 GWh. Itálie je čistým dovozcem a dovezená elektřina se na pokrytí jejích celkových potřeb podílela zhruba 13,43 % (10). Jak potvrdily italské orgány (11), dovoz má pozitivní účinek na hospodářskou soutěž, a to zejména v makrozóně Sever. Přestože je tento účinek podmíněn technickým omezením vzájemného propojení s jinými zeměmi, očekává se, že s ohledem na zavedení nových právních předpisů (12) se situace dále zlepší. Dovoz elektřiny ze zahraničí tedy vytváří určitý tlak na cenové chování předních výrobců elektrické energie v makrozóně Sever. Tyto faktory by se proto měly považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži z jiných členských států EU v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(12)
Ze sdělení Komise ze dne 11. března 2010„Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu s plynem a elektřinou“ (13) vyplynulo, že tři největší producenti stále kontrolují více než 75 % výrobní kapacity ve 14 členských státech. Zpráva nicméně řadí italský trh s elektřinou do kategorie „mírně koncentrovaných“ trhů (14), ve které má Herfindahl-Hirschmanův index (HHI) nižší hodnoty ve srovnání s ostatními kategoriemi. Vzhledem k tomu, že konkurenční tlak je v makrozóně Sever pociťován ještě mnohem více než ve zbytku zón, může být míra koncentrace považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny a velkoobchodního prodeje v makrozóně Sever.
(13)
Za doplňkový ukazatel by se také mělo považovat fungování vyrovnávacích mechanismů, byť představují malý podíl na celkovém množství elektřiny vyrobené a/nebo spotřebované v členském státě. Podle dostupných informací fungování vyrovnávacího mechanismu (zejména tržní ceny a dobře vyvinutý intradenní trh) nepředstavuje samo o sobě překážku tomu, aby byla výroba elektřiny přímo vystavena hospodářské soutěži.
(14)
Pokud jde o maloobchodní dodávky elektřiny, lze rozdělit relevantní trhy výrobků na: (A) maloobchodní dodávky velkým průmyslovým zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí a (B) maloobchodní dodávky menším zákazníkům z řad podniků, obchodníků a domácností napojeným na nízkonapěťovou soustavu. Tyto trhy budou dále analyzovány samostatně.
(15)
Jak potvrdily italské orgány, trh pro maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí je celostátního rozsahu.
(16)
Podle dostupných informací (15) celkové tržní podíly všech tří největších maloobchodních prodejců elektřiny pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí činí 43,89 %, což je uspokojivě nízká úroveň (16) a měla by být považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(17)
Vzhledem k vlastnostem daného výrobku (elektřina) a nedostatku či nedostupnosti vhodných náhradních výrobků nebo služeb má při hodnocení stavu hospodářské soutěže na trzích s elektřinou větší význam cenová konkurence a tvorba cen. Počet zákazníků, kteří mění dodavatele, může proto sloužit jako ukazatel cenové konkurence, a tedy nepřímo jako „přirozený ukazatel účinnosti hospodářské soutěže. Mění-li dodavatele pouze málo zákazníků, je pravděpodobné, že trh nefunguje správně, ačkoli by se neměly opomíjet výhody plynoucí z možnosti opětovného uzavírání dohod s dosavadními dodavateli.“ (17)
(18)
Podle posledních dostupných údajů (18) dosahuje míra změn dodavatele na odběrní místo v roce 2008 úrovně 32,50 % v případě velkých průmyslových zákazníků a úrovně 32,80 % v případě středně velkých průmyslových subjektů v Itálii. Třebaže je nižší než míra změny dodavatele např. v Rakousku, kde míra změny dodavatele u velkých a největších průmyslových zákazníků činila 41,5 % (19), přesto je míra změny dodavatele v Itálii stále značná, přičemž ji využívá téměř jedna třetina velkých a středně velkých průmyslových zákazníků. Maloobchodní trh pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí navíc nepodléhá regulovaným cenám. Situace v Itálii je proto uspokojivá, pokud jde o změnu dodavatele a regulaci cen pro koncového uživatele, a měla by se považovat za ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(19)
Co se týče relevantního zeměpisného trhu pro maloobchodní dodávky, byl tradičně považován za trh celostátního rozsahu. Ve své přihlášce CVA používá celostátní trh jako trh relevantní pro maloobchodní dodávky elektrické energie.
(20)
Na základě předpokladu, že zeměpisný trh je celostátního rozsahu, a na základě údajů, které jsou v současné době dostupné (20), se zdá, že míra koncentrace trhu pro maloobchodní dodávky elektřiny na italském trhu je velmi vysoká. Kumulovaný podíl na trhu tří největších maloobchodních dodavatelů pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu činí 79,44 %, z toho největší společnost má sama o sobě podíl 71,11 %. V této souvislosti by mělo být přihlédnuto k ustálené judikatuře (21), podle které jsou až na výjimečné případy „velké podíly na trhu samy o sobě důkazem existence dominantního postavení. To je situace, kdy podíl na trhu představuje 50 %“.
(21)
Mimoto je maloobchodní trh v Itálii rozdělen do tří podkategorií, z nichž první dvě podléhají regulovaným cenám:
a)
služba zvýšené ochrany pro zákazníky v domácnostech a malé společnosti (s méně než 50 zaměstnanci a obratem nejvýše 10 milionů EUR) napojené na nízkonapěťovou soustavu, kteří nepodepsali smlouvu o nákupu na volném trhu. Provozování této služby je vyhrazeno pro společnost Acquirente Unico SpA (dále jen „Jediný kupující“);
b)
chráněná služba pro všechny zákazníky, kteří nejsou způsobilí pro službu zvýšené ochrany a kteří nemají smlouvu pro nákupy na volném trhu. Tato služba je dodávána poskytovateli vybranými Jediným kupujícím prostřednictvím výběrového řízení; a
c)
volný trh, tedy zbývající část maloobchodního trhu
(22)
Tyto trhy by však neměly být považovány za nezávislé relevantní trhy pro účely tohoto rozhodnutí, jelikož zákazníci mohou přecházet z jedné podkategorie do druhé a jelikož ceny v rámci všech tří podkategorií jsou tržně orientované (22). Podle výroční zprávy AEEG z roku 2009 však na takzvaný „trh vlastní spotřeby“, který zahrnuje „službu zvýšené ochrany“ a „chráněnou službu“, připadá zhruba 36 % celého maloobchodního trhu. Podle stejné zprávy se navíc služba zvýšené ochrany vyznačuje velmi silnou přítomností (84,3 %) jednoho konkrétního dodavatele, který působí také na volném trhu. Podle italských orgánů jsou náklady na změnu dodavatele vnímány zákazníky jako vysoké a vnímané výhody změny dodavatele jsou považovány za nízké. To ve spojení s nízkými cenami v podkategorii služby zvýšené ochrany způsobuje novým operátorům velké obtíže při získávání dostatečné zákaznické základny v této podkategorii. To má v podstatě za následek konkurenční výhodu operátorů působících v podkategorii služby zvýšené ochrany, kteří působí rovněž na volném trhu, vzhledem k tomu, že zákazníci, kteří chtějí přejít od služby zvýšené ochrany na volný trh nebo naopak, tak činí, aniž by změnili dodavatele.
(23)
Nicméně na základě údajů předaných příslušnými italskými orgány (23) lze mít pro účely tohoto rozhodnutí za to, že zeměpisný trh pro maloobchodní prodej elektřiny v Itálii není celostátního rozsahu, za jaký je tradičně považován a jak předpokládá žadatel, nýbrž je rozsahu místního, s územím, které nejčastěji nepřekračuje úroveň obce.
(24)
Při nedostatku informací o míře hospodářské soutěže na každém z takto definovaných místních trhů pro maloobchodní dodávky elektřiny koncovým uživatelům napojeným na nízkonapěťovou soustavu a s ohledem na výše uvedené pochybnosti o míře hospodářské soutěže na maloobchodním trhu pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu posuzované celkově na vnitrostátní úrovni, jak je uvedeno v 19. až 22. bodě odůvodnění, nelze mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii.
(25)
Směrnice 2004/17/ES proto nadále zůstává v platnosti v případě, kdy zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, které mají být poskytovány v Itálii, a v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v Itálii.
IV. ZÁVĚRY
(26)
Pokud jde o výrobu a velkoobchodní prodej elektřiny v makrozóně Sever, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších výrobců na trhu je relativně nízký a podstatné množství dovážené elektrické energie má v této zóně na hospodářskou soutěž pozitivní účinky. Jak je uvedeno v 13. bodu odůvodnění, fungování vyrovnávacího mechanismu nepředstavuje překážku přímému vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny. Lze mít tedy za to, že všechny výše uvedené faktory jsou projevem přímého vystavení hospodářské soutěži v makrozóně Sever.
(27)
Na základě faktorů posouzených v 8. až 13. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever.
(28)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(29)
Pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších maloobchodních společností na trhu je nízký a míra změny dodavatele podle odběrního místa je uspokojivá a neexistuje kontrola cen pro koncového uživatele. Tyto závěry jsou rovněž v souladu se stanoviskem příslušných italských orgánů, dle kterého byl tento trh vystaven hospodářské soutěži po několik let a výsledná míra hospodářské soutěže je uspokojivá.
(30)
Na základě faktorů posouzených v 15. až 18. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o maloobchodní dodávky elektrické energie konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
(31)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(32)
Na základě faktorů posouzených v 19. až 25. bodě odůvodnění a vzhledem k pochybnostem o existenci dostatečné hospodářské soutěže na vnitrostátní úrovni, pokud jde o maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, a mimoto při nedostatku podrobnějších informací o všech jednotlivých relevantních místních trzích, jak jsou definovány italskými orgány, není možné mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii. Směrnice 2004/17/ES se tedy nadále uplatňuje v případě, kdy zadavatelé zadají zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii nebo když pořádají veřejné soutěže na výkon této činnosti v Itálii. Vzhledem k tomu, že budou nadále platit statistické povinnosti podle článku 67, může být nezbytné zajistit, aby dotyční zadavatelé přijali vhodná opatření, jako je oddělené řízení a/nebo účetnictví, aby bylo možné podávat přesné zprávy o zadávání zakázek na výkon příslušných činností, které nebyly vyňaty podle tohoto rozhodnutí.
(33)
Rovněž se připomíná, že se zakázkami zahrnujícími více činností se nakládá v souladu s článkem 9 směrnice 2004/17/ES. Za stávající situace to znamená, že pokud zadavatel provádí „smíšené“ zadávání zakázek, tj. zadávání zakázek určených na podporu provádění jak činností vyňatých z použití směrnice 2004/17/ES, tak činností nevyňatých, je třeba přihlížet k činnostem, pro které je zakázka především zamýšlena. V případě tohoto smíšeného zadávání zakázek, kde je účelem především podpora maloobchodního prodeje konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, se použije ustanovení směrnice 2004/17/ES. Jestliže je objektivně nemožné stanovit, pro které činnosti je zakázka především zamýšlena, zadává se zakázka v souladu s pravidly stanovenými v odstavcích 2 a 3 článku 9.
(34)
Toto rozhodnutí se zakládá na právní a skutkové situaci z období února až května 2010, jak je zřejmé z informací předložených Italskou republikou, společností CVA, ze sdělení z roku 2005 a 2010 a jejich technických příloh a z dokumentu útvarů Komise z roku 2007 a ze závěrečné zprávy a z výroční zprávy AEEG z roku 2009. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES pro velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever a maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které jim mají umožnit provádět tyto činnosti:
a)
výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever;
b)
maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 14. července 2010.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 14 luglio 2010
che esonera la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica nella «Zona Nord» dell’Italia e la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione in Italia, dall’applicazione della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali
[notificata con il numero C(2010) 4740]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2010/403/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea,
vista la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (1), in particolare l’articolo 30, paragrafi 5 e 6,
vista la domanda presentata per e-mail il 15 febbraio 2010 dalla Compagnia Valdostana delle Acque SpA - Compagnie valdôtaine des eaux SpA (in seguito denominata «CVA»),
sentito il comitato consultivo per gli appalti pubblici,
considerando quanto segue:
I. I FATTI
(1)
Il 15 febbraio 2010 la CVA ha presentato per e-mail alla Commissione una domanda ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2004/17/CE. Il 15 aprile 2010 la Commissione, per e-mail, ha richiesto informazioni complementari alle autorità italiane e alla CVA. Il 10 maggio 2010 e il 20 maggio le autorità italiane hanno fornito le informazioni richieste tramite e-mail, e, in seguito a una proroga del termine iniziale, la CVA ha ottemperato il 7 maggio.
(2)
La domanda presentata dalla CVA, che è un’impresa pubblica ai sensi della direttiva 2004/17/CE, riguarda le seguenti attività, come illustrate nella medesima:
a)
la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica in tutto il territorio della Repubblica italiana;
b)
in alternativa, la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica nel territorio della Zona Geografica Nord [di seguito denominata «Zona Nord» (2)]; nonché
c)
la vendita al dettaglio ai clienti finali sul mercato libero dell’energia elettrica in tutto il territorio della Repubblica italiana.
II. CONTESTO NORMATIVO
(3)
L’articolo 30 della direttiva 2004/17/CE dispone che gli appalti destinati alla prestazione di una delle attività comprese nel campo di applicazione della direttiva non sono soggetti alla direttiva se, nello Stato membro in cui è esercitata l’attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L’esposizione diretta alla concorrenza è valutata sulla base di criteri oggettivi che tengono conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha attuato e applicato le norme della legislazione comunitaria in materia che liberalizzano un determinato settore o parti di esso. Tale legislazione figura nell’allegato XI della direttiva 2004/17/CE, che per il settore dell’energia elettrica rinvia alla direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996, concernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (3). La direttiva 96/92/CE è stata sostituita dalla direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (4).
(4)
L’Italia ha attuato e applicato non solo la direttiva 96/92/CE, ma anche la direttiva 2003/54/CE, optando per la separazione giuridica e funzionale delle reti di trasmissione e distribuzione, eccetto per le imprese più piccole, che non devono rispettare le disposizioni riguardanti la separazione funzionale. Di conseguenza, e conformemente all’articolo 30, paragrafo 3, primo comma, il mercato deve essere pertanto considerato liberamente accessibile sull’intero territorio della Repubblica italiana.
(5)
L’esposizione diretta alla concorrenza deve essere valutata in base a vari indicatori, nessuno dei quali è determinante in sé. Per quanto riguarda i mercati oggetto della presente decisione, uno dei criteri di cui tener conto è la quota di mercato dei principali operatori in un dato mercato, un altro è il grado di concentrazione su detto mercato. Considerate le caratteristiche dei mercati interessati è opportuno tener conto anche di altri fattori, quali il funzionamento del mercato di sbilanciamento, la concorrenza in termini di prezzi e il grado di cambio di fornitore da parte dei clienti.
(6)
La presente decisione fa salva l’applicazione delle regole della concorrenza.
III. VALUTAZIONE
(7)
In base ai casi precedenti (5) della Commissione, è stato possibile distinguere i seguenti mercati rilevanti del prodotto nel settore dell’energia elettrica: i) generazione e vendita all’ingrosso di energia elettrica; ii) trasmissione; iii) distribuzione e iv) vendita al dettaglio. Di conseguenza, la domanda della CVA deve essere esaminata indipendentemente sotto l’aspetto della produzione e della vendita all’ingrosso da una parte e della vendita al dettaglio, dall’altra parte.
(8)
Come rammentato nel considerando 2 supra, la domanda presentata dalla CVA riguarda la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica sull’intero territorio della Repubblica italiana o, in alternativa, nella Zona Nord.
(9)
In base ai dati disponibili (6), il territorio nazionale italiano, a causa della congestione nei collegamenti tra le diverse zone in cui i prezzi sono quasi perfettamente correlati, deve essere considerato costituito da quattro mercati geografici regionali, per quanto riguarda la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica: le zone Nord, Centro-sud (7), Sicilia (8) e Sardegna. Le autorità italiane hanno confermato che la delimitazione della Zona Nord rimane valida in quanto mercato rilevante; aggiungendo tuttavia che sono in corso cambiamenti, di conseguenza al momento non è chiara la delimitazione tra le rimanenti zone, poiché sono in corso ampie indagini; allo stato attuale non è pertanto possibile valutare definitivamente la situazione concorrenziale in questi mercati geografici. Sulla base di quanto esposto e considerato inoltre che le centrali della CVA sono tutte situate nella Zona Nord, a fini della valutazione delle condizioni di cui all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, la presente decisione è circoscritta all’analisi della situazione concorrenziale esistente sul territorio della Zona Nord per quanto attiene alla produzione e alla vendita all’ingrosso di energia elettrica. Nonostante la Zona Nord costituisca un mercato rilevante in sé, non può tuttavia essere considerata completamente isolata dagli Stati limitrofi, né dalle altre regioni.
(10)
Come risulta da una prassi costante (9) relativa alle decisioni della Commissione ai sensi dell’articolo 30, la Commissione ritiene, in riferimento alla produzione di energia elettrica, che «un indicatore del grado di concorrenza sui mercati nazionali è rappresentato dalla quota di mercato totale dei tre principali produttori». Secondo le autorità italiane, nel 2009 la quota di mercato dei tre maggiori operatori della Zona Nord è calcolata al 49,7 %. Questo livello di concentrazione, che comprende la quota di mercato totale dei tre maggiori operatori, è inferiore al livello (52,2 %) di cui alla decisione 2008/585/CE rispetto all’Austria, nonché inferiore a quello (58 % della produzione lorda) di cui alla decisione 2008/741/CE nel caso della Polonia, nonché molto inferiore ai rispettivi livelli di cui alle decisioni 2006/422/CE e 2007/706/CE relativi rispettivamente alla Finlandia (73,6 %) e alla Svezia (86,7 %). Si osserva tuttavia che il livello di concentrazione è superiore alla percentuale corrispondente (39 %) cui fanno riferimento le decisioni 2006/211/CE e 2007/141/CE per il Regno Unito. Tale livello è pur tuttavia ritenuto abbastanza basso e, di conseguenza, potrebbe essere considerato un indice di un certo grado di esposizione diretta alla concorrenza per quanto attiene alla produzione e alla vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord.
(11)
L’Italia importa inoltre considerevoli quantitativi di energia elettrica, pari a oltre 42 997 GWh nel 2008. L’Italia è un importatore netto e ha importato energia elettrica per un totale di circa il 13,43 % del proprio fabbisogno complessivo (10). Come confermato dalle autorità italiane (11), le importazioni esercitano un effetto favorevole sulla concorrenza, in particolare nella Zona Nord. Anche se detto effetto è condizionato dai limiti tecnici dell’interconnessione con gli altri paesi, si auspica un ulteriore miglioramento della situazione alla luce della nuova normativa in vigore (12). Le importazioni di energia elettrica dall’estero hanno pertanto un certo peso nella determinazione dei prezzi dei principali produttori italiani della Zona Nord. Questi fattori sono quindi da considerarsi indice di un certo grado di esposizione diretta alla concorrenza degli altri Stati membri per quanto riguarda la produzione di energia elettrica e la vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord.
(12)
Dalla comunicazione della Commissione dell'11 marzo 2010«Relazione sui progressi nell’istituzione di un mercato interno del Gas e dell’energia elettrica» del 2010 (13), risulta che in 14 Stati membri, i tre principali operatori controllano ancora oltre il 75 % della capacità di generazione nazionale. Tale relazione situa tuttavia il mercato italiano dell’energia elettrica nella categoria dei mercati «moderatamente concentrati» (14), laddove l’indice Herfindahl-Hirschman (HHI) impiega valori inferiori rispetto alle altre categorie. Considerato che la pressione concorrenziale è risentita più fortemente nella Zona Nord che nelle altre zone, il grado di concentrazione può essere considerato un indice di esposizione diretta alla concorrenza della produzione e della vendita all’ingrosso di energia elettrica nella zona in questione.
(13)
Inoltre, il funzionamento del meccanismo di sbilanciamento, sebbene rappresenti una piccola parte della quantità totale di energia elettrica prodotta e/o consumata in uno Stato membro, va comunque considerato un indicatore supplementare. In base alle informazioni disponibili, gli effetti del meccanismo di sbilanciamento, in particolare la tariffazione basata sul mercato e un mercato infragiornaliero ben sviluppato, sono tali da non impedire che la produzione di energia elettrica sia direttamente esposta alla concorrenza.
(14)
Per quanto attiene alla vendita al dettaglio, è possibile distinguere ulteriormente il mercato rilevante in: vendita al dettaglio ai clienti industriali connessi in altissima tensione e vendita al dettaglio ai piccoli clienti industriali, commerciali e domestici connessi in bassa tensione. Detti mercati saranno analizzati separatamente nel prosieguo.
(15)
Come confermato dalle autorità italiane, il mercato della vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione riveste carattere nazionale.
(16)
In base alle informazioni disponibili (15), le quote di mercato aggregate dei tre maggiori fornitori di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione ammontano al 43,89 %, un livello ritenuto abbastanza basso (16) che deve essere considerato un indice di esposizione diretta alla concorrenza.
(17)
Date le caratteristiche del prodotto interessato (l’energia elettrica) e la scarsità o l’indisponibilità di adeguati prodotti o servizi sostitutivi, la concorrenza in termini di prezzi e la formazione dei prezzi assumono maggiore importanza nella valutazione del grado di concorrenza dei mercati dell’energia elettrica. Il numero dei clienti che cambiano fornitore può pertanto costituire un indicatore di una reale concorrenza sui prezzi e quindi, indirettamente, «un indicatore naturale dell’efficacia della concorrenza. Se tale numero è basso, è probabile che ci si trovi di fronte ad un problema di funzionamento del mercato, anche se non vanno ignorati i vantaggi che comporta la possibilità di rinegoziare con il fornitore storico» (17).
(18)
In base alle informazioni disponibili più recenti (18), nel 2008 in Italia il grado di cambio di fornitore da parte dei clienti ammissibili era pari a 32,50 % per i grandi clienti industriali e al 32,80 % per le medie industrie. Mentre tale dato è inferiore, a titolo di esempio, al tasso di cambio per i clienti industriali grandi e molto grandi in Austria, pari al 41,5 % (19), il tasso di cambio in Italia è tuttora cospicuo, poiché interessa quasi un terzo dei clienti industriali di medie e grandi dimensioni. Il mercato al dettaglio per i clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione non è inoltre soggetto ai prezzi amministrati. La situazione dell’Italia è pertanto soddisfacente per quanto riguarda il cambio di fornitore e il controllo dei prezzi per gli utenti finali e deve essere considerata un indicatore dell’esposizione diretta alla concorrenza.
(19)
Per quanto concerne il mercato geografico rilevante per la vendita al dettaglio, esso è stato a lungo considerato avente carattere nazionale. Nella sua domanda, la CVA fa riferimento al mercato nazionale quale mercato geografico rilevante per la vendita al dettaglio di energia elettrica.
(20)
Presumendo che il mercato geografico abbia carattere nazionale e in base alle informazioni attualmente disponibili (20), risulta che il livello di concentrazione del mercato nel settore della vendita al dettaglio di energia elettrica sul mercato italiano sia molto elevato. Le quote di mercato cumulate dei tre principali dettaglianti per clienti connessi in bassa tensione ammontano 79,44 %, delle quali la società più importante detiene una quota pari a 71,11 %. Occorre altresì ricordare in questo contesto (21) una giurisprudenza costante, secondo la quale «quote di mercato molto alte costituiscono di per sé, e salvo circostanze eccezionali, la prova dell’esistenza di una posizione dominante. Tale è il caso di una quota di mercato del 50 %».
(21)
Inoltre, il mercato al dettaglio in Italia è inoltre suddiviso in tre sottocategorie, delle quali le prime due sono soggette al regime di prezzi amministrati:
a)
un servizio di maggior tutela per i clienti domestici e le piccole imprese (con meno di 50 dipendenti e un fatturato non superiore a 10 milioni di EUR), connesse in bassa tensione e che non hanno firmato un contratto di acquisto sul mercato libero. La fornitura di questi servizi è riservata alla società Acquirente Unico SpA (in seguito «l’Acquirente unico»);
b)
un servizio di salvaguardia rivolto a tutti i clienti non ammissibili al servizio di maggior tutela e che non sono titolari di contratti d’acquisto sul mercato libero. Questo servizio è erogato da fornitori selezionati a cura dell’Acquirente unico attraverso una gara d’appalto; nonché
c)
il mercato libero, ossia il resto del mercato al dettaglio.
(22)
Questi mercati non devono tuttavia essere considerati mercati rilevanti indipendenti ai fini della presente decisione, in quanto i clienti hanno la facoltà di passare da una categoria all’altra e i prezzi nelle tre sottocategorie sono basati sul mercato (22). Secondo la relazione annuale 2009 dell’AEEG tuttavia il cosiddetto «mercato tutelato», che comprende il «servizio di maggior tutela» e il «servizio di salvaguardia», rappresenta circa il 36 % dell’intero mercato al dettaglio. In base alla medesima relazione, inoltre, il servizio di maggior tutela è caratterizzato da una forte presenza (84,3 %) di uno specifico fornitore, attivo anche sul mercato libero. Secondo le autorità italiane, i costi del cambio percepiti dai clienti sono elevati e i benefici del cambiamento sono ritenuti modesti. Considerati inoltre i prezzi contenuti del servizio di maggior tutela, è molto difficile per un nuovo operatore creare una base di clientela sufficiente entro tale sottocategoria. Ne deriva un vantaggio competitivo per gli operatori del regime di maggior tutela attivi anche sul mercato libero, considerato che i clienti desiderosi di passare dal regime di maggior tutela al mercato libero o viceversa, spesso possono non cambiare fornitore.
(23)
Tuttavia, in base alle informazioni ottenute presso le competenti autorità italiane (23), si può concludere che, ai fini della presente decisione, il mercato geografico della vendita al dettaglio di energia elettrica in Italia non ha carattere nazionale, come si ritiene comunemente e come presume il richiedente, ma è di portata locale, per un territorio che spesso non si estende oltre la zona comunale.
(24)
In assenza di informazioni relative al grado di concorrenza su ciascuno dei tre mercati locali per la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione e considerate le incertezze di cui sopra relative al grado di concorrenza sul questo mercato, complessivamente ritenuto di livello nazionale, come illustrato nei considerando 19-22, non è possibile concludere che siano presenti le condizioni per la concessione dell’esonero di cui all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE ai fornitori di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione.
(25)
Di conseguenza, si continua ad applicare la direttiva 2004/17/CE quando gli enti aggiudicatori attribuiscono contratti destinati ad assicurare la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione e quando organizzano gare nel paese per l’esercizio di tale attività in Italia.
IV. CONCLUSIONI
(26)
La situazione della produzione e della vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord, può quindi essere sintetizzata come segue: le quote di mercato aggregate dei tre principali operatori sono ridotte e l’ingente quantitativo di energia elettrica importata produce un effetto benefico sulla concorrenza in questa zona. Come indicato al considerando 13, il funzionamento del meccanismo di sbilanciamento non costituisce un ostacolo all’esposizione diretta alla concorrenza del mercato della produzione di energia elettrica. Si può di conseguenza ritenere che tutti i fattori precedentemente evocati rappresentino indicatori di esposizione diretta alla concorrenza nella Zona Nord.
(27)
In considerazione dei fattori esaminati ai considerando 8-13, la condizione della diretta esposizione alla concorrenza prevista all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, nella Zona Nord deve essere considerata soddisfatta per quanto attiene alla produzione e alla vendita all’ingrosso di energia elettrica.
(28)
Inoltre, poiché si considera soddisfatta la condizione dell’accesso libero al mercato, non si deve applicare la direttiva 2004/17/CE quando gli enti aggiudicatori aggiudicano appalti destinati a consentire la generazione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord, né quando si organizzano gare per l’esercizio di tale attività nella zona geografica in questione.
(29)
Per quanto attiene alla vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione in Italia, la situazione può essere sintetizzata come segue: le quote di mercato aggregate delle tre principali società al dettaglio sono modeste e il grado di cambio di fornitore per punto di prelievo è soddisfacente, né vi è alcun controllo sui prezzi all’utente finale. Queste conclusioni sono inoltre in linea con il parere delle competenti autorità italiane, secondo cui il mercato è stato esposto alla concorrenza per diversi anni e il grado di concorrenzialità che ne deriva è soddisfacente.
(30)
In considerazione dei fattori esaminati ai considerando 15-18, la condizione della diretta esposizione alla concorrenza prevista all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE deve essere considerata soddisfatta sull’intero territorio della Repubblica italiana riguardo alla vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione.
(31)
Inoltre, poiché si considera soddisfatta la condizione dell’accesso libero al mercato, non si deve applicare la direttiva 2004/17/CE quando gli enti aggiudicatori aggiudicano appalti destinati a consentire la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione in Italia, né quando si organizzano gare per l’esercizio di tale attività nella zona geografica in questione.
(32)
Alla luce dei fattori esaminati nei considerando 19-25 e tenuto conto dei dubbi circa l’esistenza di una sufficiente concorrenza a livello nazionale per quanto attiene alla vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione, oltre all’assenza di informazioni particolareggiate su ogni mercato locale rilevante, come definito dalle autorità italiane, non è possibile concludere che siano presenti le condizioni per la concessione dell’esonero di cui all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, ai fornitori di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione in Italia. Di conseguenza, si continua ad applicare la direttiva 2004/17/CE quando enti aggiudicatori attribuiscono contratti destinati ad assicurare la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione in Italia e quando organizzano gare per l’esercizio di tale attività in Italia. Per quanto concerne l’applicazione degli obblighi statistici ai sensi dell’articolo 67, potrebbe rivelarsi necessario garantire che gli enti aggiudicatori interessati adottino misure adeguate, quali la separazione della gestione e/o della contabilità, al fine di essere in grado di riferire correttamente circa gli appalti indetti per la prosecuzione delle attività rilevanti non esonerate ai sensi della presente decisione.
(33)
Si rammenta inoltre che gli appalti che riguardano più attività devono essere trattati conformemente a quanto disposto dall’articolo 9 della direttiva 2004/17/CE. In questo contesto significa che qualora un ente aggiudicatore è impegnato in appalti «misti», ossia appalti che riguardano più attività realizzate sia in esonero della direttiva 2004/17/CE, sia non esonerate, si terranno in considerazione le attività per le quali l’appalto è principalmente destinato. In caso di appalto misto, se il fine è essenzialmente di sostenere la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione, si applicano le disposizioni della direttiva 2004/17/CE. Se risulta obiettivamente impossibile determinare le attività per la quali l’appalto è principalmente destinato, il contratto è dichiarato aggiudicato conformemente alle disposizioni di cui all’articolo 9, paragrafi 2 e 3.
(34)
La presente decisione si fonda sulla situazione di fatto e di diritto nel periodo tra febbraio e maggio 2010, come risulta dalle informazioni presentate dalla Repubblica italiana, dalla CVA, dalle comunicazioni del 2005 e del 2010 e dai relativi allegati tecnici, dal documento di lavoro del 2007, dalla relazione finale e dalla relazione annuale dell’AEEG del 2009. Essa può essere riesaminata qualora, in seguito a significativi cambiamenti della situazione di fatto o di diritto le condizioni di applicabilità dell’articolo 30, paragrafo 1 della direttiva 2004/17/CE, non siano più rispettate nella vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord e nella vendita al dettaglio ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La direttiva 2004/17/CE non si applica ai contratti attribuiti da enti aggiudicatori e destinati a consentire l’esecuzione delle seguenti attività in Italia:
a)
produzione e vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord;
b)
fornitura di energia elettrica al dettaglio ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione sull’intero territorio della Repubblica italiana.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 14 luglio 2010.