ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření C 36/07 (ex NN 25/07) Německa ve prospěch společnosti Deutsche Post AG
(oznámeno pod číslem C(2012) 184)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/636/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1) a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po výzvě zúčastněným stranám k podání připomínek podle výše uvedených článků (2) a s ohledem na jejich stanoviska,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
I.1 Řízení o státní podpoře
I.1.1 Rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999 a záporné rozhodnutí z roku 2002
(1)
V roce 1994 podala společnost United Parcel Service (dále jen „UPS“) stížnost, v níž tvrdí, že společnosti Deutsche Bundespost POSTDIENST (dále jen „POSTDIENST“) byly poskytnuty protiprávní podpory.
(2)
Poté, co bylo dne 23. října 1999 zahájeno řízení o státní podpoře (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení 1999“), podalo Německo dne 16. září 1999 připomínky. Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení 1999 obdržela Komise připomínky 14 zúčastněných stran, které byly dopisem ze dne 15. prosince 1999 sděleny spolkové vládě, aby dostala příležitost zaujmout k těmto připomínkám stanovisko. Německo odpovědělo dopisem ze dne 1. února 2000, který byl zaregistrován při doručení dne 2. února 2000.
(3)
Komise dne 19. června 2002 přijala záporné rozhodnutí (3) (dále jen „záporné rozhodnutí 2002“), v němž uvedla, že společnost POSTDIENST a její nástupce Deutsche Post AG (dále jen „DPAG“, zatímco POSTDIENST a DPAG jsou dále spolu označovány jako „Deutsche Post“) účtovaly ceny balíkových zásilek doručovaných ode dveří ke dveřím pod úrovní přírůstkových nákladů a že tato agresivní cenová politika nespadala do povinnosti veřejné služby společnosti Deutsche Post. Tímto vzniklé ztráty ve výši 572 mil. EUR byly nakonec v rozporu s články 106 a 107 SFEU financovány ze státních prostředků, které byly společnosti Deutsche Post poskytnuty v různých formách (např. státní vyrovnávací platby od sesterské společnosti Deutsche Bundespost TELEKOM (dále jen „TELEKOM“), státní úvěrové záruky a státní podpora na financování penzí poštovních úředníků (dále jen „dotování penzí“)).
(4)
Na žádost Komise si Německo od DPAG vyžádalo vrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem ve výši 572 mil. EUR. Deutsche Post podala proti rozhodnutí odvolání k soudům Unie.
(5)
Tribunál ve svém rozsudku z roku 2008 (4) prohlásil záporné rozhodnutí 2002 za neplatné, neboť Komise neprovedla obsáhlou analýzu všech výnosů a nákladů souvisejících s univerzálními službami, aby zjistila, zda Deutsche Post obdržela nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(6)
Poté Německo společnosti Deutsche Post opět vyplatilo vymáhanou státní podporu ve výši 572 mil. EUR včetně úroků.
(7)
Dne 2. září 2010 Soudní dvůr zamítl odvolání Komise proti rozhodnutí Tribunálu (5).
I.1.2 Další stížnosti po záporném rozhodnutí 2002
(8)
Dne 13. května 2004 podala UPS další stížnost, podle které byly po záporném rozhodnutí 2002 společnosti Deutsche Post poskytnuty protiprávní podpory. UPS zastávala názor, že v záporném rozhodnutí 2002 nebyla prověřena všechna opatření uvedená v původní stížnosti z roku 1994 a že finanční výhody poskytnuté společnosti Deutsche Post výrazně překračují podporu ve výši 572 mil. EUR neslučitelnou s pravidly pro státní podpory. Dále se domnívá, že Deutsche Post používala státní prostředky na rozšíření svých operací v oblasti balíkových zásilek (např. přebíráním jiných podniků) a prodej služeb svým dceřiným společnostem Postbank AG a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (dále jen „DPEED“), které poskytovaly bankovní služby příp. marketing firemních balíkových zásilek pod značkou DHL, za nepřiměřeně nízké převodní ceny.
(9)
Ve dnech 9. listopadu 2004 a 1. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 2. prosince 2004 a 3. června 2005.
(10)
Dne 16. července 2004 podala společnost TNT Post AG & Co KG (dále jen „TNT“) stížnost, v níž i ona uváděla, že Deutsche Post prodávala společnosti Postbank AG služby za nepřiměřeně nízké převodní ceny. TNT tvrdila, že Postbank AG platila za poskytnuté služby pouze variabilní náklady, zatímco Deutsche Post k financování společných fixních nákladů na distribuční síť využívala v plném rozsahu výnosy ze svého monopolu v oblasti listovních zásilek.
(11)
Ve dnech 11. listopadu 2004 a 25. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 17. prosince 2004 a 23. června 2005.
I.1.3 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(12)
Poté, co Komise obdržela další stížnosti, informovala Německo dopisem ze dne 12. září 2007 (6) (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007“) o rozšíření řízení zahájeného v roce 1999. Cílem rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 bylo zahrnout do řízení všechny nově doručené informace a podrobně přezkoumat veškerá případná narušení hospodářské soutěže vyplývající ze státních opatření ve prospěch Deutsche Post (bližší informace ke státním vyrovnávacím platbám, státním zárukám, dotování penzí a exkluzivní licenci na poskytování listovních služeb viz oddíl I.1.14).
(13)
Podle názoru Komise bylo třeba přesně rekonstruovat účetnictví Deutsche Post v období 1990 až 2007, aby se vyjasnily dopady státních opatření na výnosy a náklady různých služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
I.1.4 Připomínky Německa k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(14)
Německo předložilo připomínky dne 14. prosince 2007 a Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání (viz též oddíl I.3.1).
I.1.5 Připomínky zúčastněných stran k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a stanovisko Německa k těmto připomínkám
(15)
Dne 16. listopadu 2007 předložily své připomínky UPS a TNT.
(16)
Poté, co Německo dne 20. prosince 2007 požádalo o prodloužení lhůty, předložila spolková vláda dne 12. března 2008 své stanovisko k připomínkám TNT a UPS.
I.1.6 Výběr externího znalce
(17)
Komise dne 23. ledna 2008 zveřejnila nabídkové řízení na vypracování posudku, který by Komisi pomohl zjistit, zda Deutsche Post v období 1990-2007 neobdržela nadměrné vyrovnání za svou povinnost poskytovat univerzální služby (7).
(18)
Dne 18. června 2008 uzavřela Komise smlouvu se společností WIK Consult GmbH, která se specializuje na nákladové účetnictví v poštovním odvětví.
I.1.7 Připomínky Německa k přiměřené délce období šetření
(19)
V dopisech ze dne 10. června 2008 a 18. června 2008 vyjádřilo Německo svůj nesouhlas s délkou období šetření (1990-2007), které Komise zvolila, a zastávalo názor, že stačí omezit šetření na roky 1990 až 1994, kdy byly státní vyrovnávací platby poskytnuty; v tomto období byly ztráty vyšší než státní vyrovnávací platby, takže Deutsche Post neobdržela žádné nadměrné vyrovnání. Podle rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (8) (dále jen „rámec Společenství z roku 2005“) je poskytnutí účetních údajů za období po roce 1994 nepoměrné, neboť období pro výpočet nadměrného vyrovnání je omezen na čtyři roky.
(20)
Německo dne 27. června 2008 předložilo právní posudek o povinnosti Komise prošetřit jednotlivě všechny státní vyrovnávací platby, státní záruky a dotování penzí (9). Dále Německo tvrdilo, že kontrola účetních údajů není pro posouzení státních záruk a dotování penzí nutná.
(21)
Stejný postoj zastávalo Německo i vůči útvarům Komise na schůzkách ve dnech 29. května 2008 a 15. července 2008.
I.1.8 Žádost o informace ze dne 17. července 2008
(22)
Komise dne 17. července 2008 zaslala Německu žádost o informace týkající se všech státních opatření, která jsou předmětem šetření, včetně dotazníku ohledně výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007. Žádost o informace byla vypracována ve spolupráci s WIK Consult. Německo dne 5. srpna 2008 požádalo o neurčité prodloužení lhůty, neboť se nejprve musí ověřit dostupnost určitých údajů.
I.1.9 Upomínky ze dne 12. a 22. srpna 2008
(23)
Komise dne 12. srpna 2008 vysvětlila, proč musela proběhnout kontrola výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007, a trvala na předložení požadovaných informací.
(24)
Ve svém sdělení ze dne 14. srpna 2008 Německo opět tvrdilo, že není důvod prošetřovat výnosy a ztráty Deutsche Post za období po roce 1994. Dne 22. srpna 2008 si Komise pro případ, že Německo nepředloží požadované informace, vyhradila právo vydat příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (10).
(25)
Ve sdělení ze dne 29. září 2008 Německo předložilo výsledky dalšího právního posudku (doručeného dne 2. října 2008), aby podložilo svůj postoj, že analýza účetnictví po roce 1994 není nutná a že přiměřeným obdobím šetření je období 1990-1994 (11).
(26)
Německo dne 28. října 2008 předložilo informace o státních zárukách a dotování penzí.
I.1.10 Příkaz k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008
(27)
Komise neakceptovala argumenty Německa a trvala na tom, že bylo nutné provést analýzu do roku 2007, aby byly v plném rozsahu posouzeny dopady poskytnutých státních opatření na hospodářskou soutěž. V návaznosti na obě upomínky z 12. srpna 2008 a 22. srpna 2008 Komise vydala dne 30. října 2008 příkaz k poskytnutí informací, kterým Německo formálně vyzvala k předložení všech potřebných účetních údajů za celé období 1990-2007.
(28)
Německo a Deutsche Post zpochybnily platnost příkazu k poskytnutí informací (viz Oddíl I.3.2).
(29)
Německo dne 27. listopadu 2008 předložilo požadované účetní údaje za období 1990-1994. Ve dnech 5. a 16. prosince 2008 Německo účetní údaje předložené dne 27. listopadu 2008 aktualizovalo.
I.1.11 Předložení účetních údajů za období 1990-2007
(30)
Po schůzce státního tajemníka pana Pfaffenbacha, předsedy představenstva DPAG pana Appela a člena Komise odpovědného za politiku hospodářské soutěže, která proběhla dne 6. února 2009, Německo a Deutsche Post souhlasily s poskytnutím účetních údajů za období po roce 1994.
(31)
Dne 3. března 2009 Německo předložilo první soubor účetních údajů za celé období šetření 1990-2007.
(32)
Setkání zástupců Deutsche Post a útvarů Komise proběhla dne 3. března 2009 v Bruselu, jakož i ve dnech 12. března 2009, 2. dubna 2009, 28. května 2009, 23. června 2009 a 18. září 2009 v Bonnu. Německo předložilo odpovídající vysvětlení od Deutsche Post ve dnech 26. března 2009, 7. května 2009 a 22. června 2009.
(33)
V návaznosti na tato setkání a celou řadu otázek, které útvary Komise položily společnosti Deutsche Post ve dnech 4. června 2009 a 30. července 2009, Německo ve dnech 9. července 2009, 31. července 2009, 17. srpna 2009, 8. září 2009, 10. září 2009 a 15. října 2009 poskytlo aktualizované účetní údaje a další objasňující informace.
(34)
Ve dnech 16. a 24. září 2009 předložily útvary Komise další otázky, na které Německo odpovědělo dne 14. října 2009.
I.1.12 Předložení posudku od společnosti WIK
(35)
Z důvodu zpoždění při předkládání účetních údajů musela být smlouva s WIK Consult několikrát prodloužena. Dne 9. listopadu 2009 WIK Consult nakonec předložila svůj posudek (dále jen „posudek WIK“).
(36)
Ve dnech 14. a 21. ledna 2010 Německo předložilo k posudku WIK připomínky. Dne 11. února 2010 předložilo Německo posudek vypracovaný společností KPMG (dále jen „posudek KPMG“) o právní povaze odvodů (12), které musela Deutsche Post zaplatit spolkovému státu do roku 1995, a posudek vypracovaný firmou Deloitte (13) (dále jen „posudek Deloitte-I“) o referenční hodnotě „přiměřeného“ zisku použité za základ v posudku WIK.
(37)
Dne 23. dubna 2010 předložilo Německo další studii Deloitte (dále jen „posudek Deloitte-II“) o výši přiměřeného zisku, ze kterého se má vycházet v případě univerzálních služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
(38)
Dne 9. srpna 2010 Německo předložilo další připomínky k výpočtu nadměrného vyrovnání a k použití zásady investora v tržním hospodářství při posuzování státních vyrovnávacích plateb.
I.1.13 Připomínky následující po prohlášení záporného rozhodnutí 2002 za neplatné
(39)
Dne 5. listopadu 2010 předložilo Německo další právní posudek, který se zabývá významem rozsudku ve věci Komise v. Deutsche Post, C-399/08, (viz oddíl I.3.5) pro probíhající šetření ve věci státní podpory (14).
I.1.14 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011
(40)
Dopisem ze dne 10. května 2011 oznámila Komise Německu své rozhodnutí rozšířit řízení zahájené v roce 1999 a rozšířené v roce 2007 podle čl. 108 odst. 2 SFEU, aby byly důkladně prošetřeny dotace na penze, které Deutsche Post čerpala od roku 1995 (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011“).
(41)
Poté, co Německo nejprve dne 23. května 2011 požádalo o prodloužení lhůty, předložilo dne 29. července 2011 své stanovisko, jakož i další posudky o nutnosti výpočtu nadměrného vyrovnání na důkaz údajného vzájemného dotování (15), o srovnání nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post s náklady na sociální zabezpečení obvyklými na trhu (16) a o výši nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post, která překračuje tržní úroveň (17).
(42)
Dne 4. října 2011 předložila své připomínky UPS. Iniciativa Free and Fair Postal Initiative (dále jen „FFPI“) předložila stanovisko dne 5. října 2011, spolkový svaz Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (dále jen „BIEK“) dne 7. října 2011. Komise dne 13. října 2011 postoupila stanoviska zúčastněných stran Německu.
(43)
Německo předložilo připomínky ke stanoviskům zúčastněných stran dne 14. listopadu 2011.
(44)
Komise dne 18. listopadu 2011 zaslala další žádost o informace týkající se podrobností financování nároků na důchod po roce 2007. Německo odpovědělo dopisy ze dne 2. a 19. ledna 2012. Komise dne 16. prosince 2011 předložila Německu posudek na téma referenční hodnota pro zisk (18) od společnosti Charles River Associates (dále jen „posudek CRA“), k němuž Německo zaujalo stanovisko dne 16. ledna 2012.
I.2 Řízení podle článku 102 SFEU
(45)
Na základě stížnosti UPS z roku 1994 Komise zjistila, že Deutsche Post v období 1990-1995 porušila článek 102 SFEU svou dravou cenovou politikou u přepravy balíkových zásilek mezi podnikem a spotřebitelem. Společnosti Deutsche Post byla uložena pokuta ve výši 24 mil. EUR (19).
(46)
Dne 22. dubna 2004 podala UPS na základě článku 102 SFEU další stížnost ohledně zneužití dominantního postavení ze strany Deutsche Post. Podle UPS Deutsche Post účtovala za své regulované listovní služby přemrštěné ceny.
(47)
Během svého šetření obdržela Komise dne 5. listopadu 2004 podklady k rozhodnutí německého poštovního regulačního orgánu (dále jen „poštovní regulační orgán“) o cenovém limitu pro regulované listovní služby společnosti Deutsche Post za období od 1. ledna 2003 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“). Dopisem ze dne 13. června 2007 Německo vyjádřilo souhlas s použitím těchto podkladů v řízení o státní podpoře.
(48)
Komise dne 25. března 2008 rozhodla ukončit kartelové řízení, neboť podle jejího názoru nebylo pravděpodobné, že by bylo možné prokázat takové porušení článku 102 SFEU (20).
I.3 Soudní řízení
I.3.1 Věc T-421/07 Deutsche Post AG v. Komise
(49)
Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání a přitom uvedla, že záporné rozhodnutí z roku 2002 navodilo oprávněnou důvěru, že Komise své šetření již neobnoví.
(50)
Soud dne 8. prosince 2011 toto odvolání zamítl jako nepřípustné (21).
I.3.2 Věc T-570/08 Deutsche Post AG v. Komise a věc T-571/08 Německo v. Komise
(51)
Německo a Deutsche Post napadly příkaz Komise k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008, neboť podle jejich názoru jsou v rámci tohoto příkazu požadovány irelevantní informace a pro Deutsche Post je splnění tohoto příkazu spojeno s nepřiměřenou zátěží.
(52)
Dne 16. července 2010 prohlásil Tribunál obě žaloby za nepřípustné, neboť vydáním příkazu k poskytnutí informací nebyla porušena ani procesní práva Deutsche Post, ani procesní práva Německa.
I.3.3 Věc C-463/10 P Deutsche Post AG v. Komise a věc C-475/10 P Německo v. Komise
(53)
Dne 27. září 2010 se Deutsche Post a Německo proti tomuto rozsudku Tribunálu odvolaly a nadále zastávaly názor, že příkaz k poskytnutí informací porušil jejich práva. Dne 13. října 2011 Soudní dvůr rozsudek Tribunálu ze dne 16. července 2010 zrušil (22). Věc byla proto vrácena Tribunálu a řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.4 Věc T-344/10 UPS v. Komise
(54)
UPS podala dne 20. srpna 2010 žalobu k Tribunálu a tvrdila, že se Komise vzhledem k šetření státní podpory z roku 2007 dopustila protiprávní nečinnosti. Jelikož od vydání rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 uplynuly již téměř tři roky, měla Komise dostatek příležitostí příslušná opatření prověřit a posoudit skutkovou a právní situaci, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí a vyšetřovací řízení uzavřít. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.5 Věc T-388/11 Deutsche Post AG v. Komise
(55)
Deutsche Post dne 22. července 2011 napadla rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 s odůvodněním, že se Komise zjevně zmýlila, když ve svém předběžném posouzení prohlásila dotování penzí za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a za novou podporu ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
II. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍCH OPATŘENÍ
(56)
Deutsche Post od roku 1989 obdržela státní podporu v podobě různých opatření:
-
státní financování nároků na důchod na základě:
-
zákona o osobním právu (Personalrechtsgesetz) z roku 1994 (23) (dále jen „PostPersRG 1994“)
-
státní vyrovnávací platby a záruky na základě:
-
zákona o organizaci pošty (Postverfassungsgesetz) z roku 1989 (24) (dále jen „PostVerfG 1989“)
-
zákona o reorganizaci pošty (Postumwandlungsgesetz) z roku 1994 (25) (dále jen „PostUmwG 1994“)
-
exkluzivní licence a regulace cen na základě:
-
zákona o poštovním systému (Gesetz über das Postwesen) z roku 1989 (26) (dále jen „PostG 1989“)
-
zákona o poštách z roku 1997 (Postgesetz) (dále jen „PostG 1997“)
II.1 Dotování penzí v souvislosti se sociálními dávkami a systémy příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky a soukromé zaměstnance
(57)
Dotování penzí pokrývá od roku 1995 velkou část plateb penzí pro úředníky Deutsche Post v důchodu. Aby bylo možné v posouzení v plném rozsahu zachytit dopady dotování penzí, jsou v následujících oddílech podrobněji popsány sociální dávky a sociální příspěvky úředníků a porovnány se zákonným pojištěním na sociální zabezpečení pro zaměstnance soukromého sektoru (dále jen „soukromí zaměstnanci“).
II.1.1 Sociální dávky pro úředníky
(58)
Úředníci mají nárok na penzijní pojištění a podporu v případě onemocnění a potřeby péče. Dávky pro úředníky Deutsche Post odpovídají dávkám, které jsou poskytovány všem ostatním úředníkům.
-
Výše penzí je podle § 14 BeamtVG (27) stanovena předem jako určité procento z posledních platů úředníka. Tak např. úředníci, kteří odešli do důchodu v roce 2010 a odpracovali požadovaný počet let, obdrží penzi, která odpovídá 71,75 % jejich posledních platů.
-
Úředníci mají nárok na proplacení 50-70 % nákladů na zdravotní péči a musí si hradit sami pouze náklady překračující toto procento. Přesné rozdělení nákladů na zdravotní péči závisí na různých kritériích, např. na počtu dětí. Úředníci mohou buď uzavřít dobrovolné dodatečné připojištění nebo si svůj podíl na nákladech na zdravotní péči hradit sami.
II.1.2 Financování sociálních dávek pro úředníky POSTDIENST v období 1989-1994
(59)
Po první poštovní reformě v roce 1989 musely POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 v plné výši financovat výplaty penzí a náklady na zdravotní péči pro úředníky v důchodu, kteří byli zařazeni do příslušných podniků na základě svých bývalých činností. Podle tohoto ustanovení uplatňují úředníci své nároky i nadále vůči státu, který však může celkovou částku požadovat od společností POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK.
II.1.3 Financování sociálních dávek pro úředníky DPAG od roku 1995
(60)
V rámci druhé poštovní reformy z roku 1994 byli úředníci, kteří pracovali u POSTDIENST, převedeni podle § 2 odst. 1 PostPersRG 1994 na DPAG. Přitom si úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 ponechali své právní postavení. Podle § 1 odst. 1 PostPersRG 1994 převzala DPAG od spolkového státu všechna práva a povinnosti zaměstnavatele a podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 všechny majetkoprávní nároky úředníků.
(61)
Podle § 15 PostPersRG 1994 převzal výplaty důchodů a nákladů na zdravotní péči úředníkům v důchodu nově vytvořený penzijní fond pro úředníky Deutsche Post. Dne 1. července 2001 byly sloučeny penzijní fondy pro Deutsche Post, Deutsche Telekom AG a Postbank AG do penzijního fondu pro zaměstnance pošty (Postbeamtenversorgungskasse) (dále označované pro celé období od 1. ledna 1995 společně jako „penzijní fond“).
(62)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Od roku 2000 musí Deutsche Post do penzijního fondu zaplatit na základě § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 roční příspěvek ve výši 33 % skutečných příjmů úředníků (tzn. příjmů, které dosahovaly od 735 mil. EUR v roce 2000 až 540 mil. EUR v roce 2010).
(63)
Dotování penzí kryje podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 zbývající deficit (tj. rozdíl mezi penzemi vyplacenými úředníkům v důchodu a příspěvkem Deutsche Post do penzijního fondu). Dotování penzí se zvýšilo z částky 151 mil. EUR (1995) na 3,203 mld. EUR (2010) a činilo v období 1995-2010 celkem 37,121 mld. EUR.
Obrázek 1
Financování penzijního fondu (v mil. EUR)
II.1.4 Zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance a penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance Deutsche Post
(64)
Soukromí zaměstnanci jsou povinni platit příspěvky na sociální zabezpečení a musí uzavřít následující čtyři pojistky: důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (28). Zákonné systémy sociálního zabezpečení pro soukromé zaměstnance předpokládají v oblasti důchodového a zdravotního pojištění jinou pojistnou ochranu než systém platný pro úředníky:
-
Výše důchodu není vypočítána jako procentuální podíl z posledního měsíčního platu, nýbrž z průměrného platu za celý život.
-
Výdaje na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče jsou plně hrazeny.
(65)
Také ve financování sociálních dávek existují značné rozdíly v porovnání s režimem platným pro úředníky: zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance je financováno z příspěvků zaměstnance a zaměstnavatele během pracovního života zaměstnance (dále jen „příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení“). Celková sazba příspěvků je formálně rozdělena na podíl zaměstnance a podíl zaměstnavatele, přičemž každý činí asi polovinu celkové sazby. Zaměstnavatel však má formální povinnost odvádět celou sazbu příspěvků do systémů sociálního zabezpečení.
Obrázek 2
Příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení v procentech hrubého platu soukromých zaměstnanců (viz též příloha)
(66)
Z obrázku 2 vyplývá, že sazby příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení od roku 1995 kolísaly mezi 38 % až 42 % hrubého platu (= čistý plat + podíl zaměstnance). Podíly zaměstnanců a zaměstnavatelů na příspěvcích do systému sociálního zabezpečení dosahovaly 19 % až 21 % hrubého platu (podrobnější časová posloupnost je uvedena v příloze).
(67)
Soukromí zaměstnanci Deutsche Post využívali nejen zákonného pojistného na sociální zabezpečení, nýbrž také penzijního připojištění. Soukromým zaměstnancům zaměstnaným před rokem 1997 bylo nabídnuto penzijní připojištění, díky němuž by dostávali důchod srovnatelný s penzí úředníků. Penzijní připojištění tak pokrývalo rozdíl mezi zákonnou penzí ze sociálního zabezpečení soukromých zaměstnanců, která odpovídá určité procentuální sazbě průměrného příjmu za celý život, a penzí úředníka, která odpovídá určitému procentu posledních mezd. Přesná pravidla jsou uvedena ve stanovách úřadu pro správu důchodů německé spolkové pošty (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost) (dále jen „VAP“) (29).
(68)
Deutsche Post financovala doplňkovou penzi pro soukromé zaměstnance v důchodu do roku 1997 příspěvkem ve výši [5 % až 10 %] (30) hrubého platu aktivních soukromých zaměstnanců. Od roku 1997 Deutsche Post vytvářela rezervy na pokrytí neuhrazených závazků VAP (viz též popis zátěže # 4 v oddíle II.3.1.3).
(69)
Od roku 1997 bylo nově zaměstnaným soukromým zaměstnancům nabídnuto výrazně snížené penzijní připojištění, na které Deutsche Post v období 1997-2007 přispěla částkou ve výši [0 % a 5 %] hrubého platu.
II.2 Státní vyrovnávací platby a záruky na pozadí exkluzivní licence a povinnosti Deutsche Post poskytovat univerzální poštovní službu
II.2.1 Exkluzivní licence do roku 2007
(70)
Před rokem 1998 bylo zřizování a provozování zařízení pro placené poskytování listovních služeb podle § 2 PostG 1989 vyhrazeno výlučně společnosti Deutsche Post. Jiné poštovní služby, jako je doručování balíků, novin nebo časopisů, nebyly vyhrazeny společnosti Deutsche Post a podléhaly hospodářské soutěži. Podle § 37 PostVerfG 1989 musí být zisky z těchto vyhrazených listovních služeb použity k financování ztrát v oblasti univerzálních služeb nabízených na trzích otevřených hospodářské soutěži. Podle § 4 PTRegG 1994 (31) byl za schvalování poplatků za vyhrazené listovní služby odpovědný spolkový ministr pošt a telekomunikací.
(71)
Po vstupu zákona PostG 1997 v platnost v roce 1998 se objem služeb vyhrazených společnosti Deutsche Post postupně snižoval. Podle § 51 PostG 1997 se exkluzivní licence Deutsche Post v roce 1997 vztahovala na doručování listovních zásilek a adresovaných katalogů s hmotností do 200 g, avšak následně se hmotnostní limit postupně snižoval a v roce 2006 byl stanoven na 50 g. Exkluzivní licence vypršela dne 31. prosince 2007.
II.2.2 Povinnost poskytovat univerzální poštovní služby do roku 2007
(72)
Povinnost poskytovat univerzální služby byla společnosti Deutsche Post formálně uložena dvěma právními akty:
-
Nařízením o povinných poštovních službách (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (dále jen „PPflLV“) byla Deutsche Post ustanovena poskytovatelem univerzálních poštovních služeb v oblasti listovních zásilek a balíků do hmotnosti až 20 kg a pověřena poskytováním odpovídajících služeb za jednotné poplatky v celém Německu.
-
Zákonem PostG 1997 a doprovodným prováděcím nařízením z roku 1999 (33) (dále jen „nařízení o univerzálních službách z roku 1999“ (Universaldienstleistungsverordnung)) bylo pověření DPAG poskytovat univerzální služby prodlouženo.
(73)
V § 11 PostG 1997 jsou univerzální služby definovány jako minimální nabídka poštovních služeb, které se mají poskytovat na území celého státu za dostupné ceny. Tyto služby zahrnují doručování listovních zásilek, adresovaných balíků, jejichž hmotnost nepřesahuje 20 kg, knih, katalogů, novin a časopisů (dále jen „univerzální služby“).
(74)
V nařízení o univerzálních službách z roku 1999 jsou stanoveny minimální požadavky na kvalitu univerzální služby:
-
Na území celého Německa musí být k dispozici nejméně 12 000 poštovních úřadů.
-
V ročním průměru musí být 80 % listovních zásilek a balíků doručeno ve stanovené lhůtě (jeden pracovní den u listovních zásilek a dva pracovní dny u balíků), přičemž zásilky se musí doručovat nejméně jednou každý pracovní den.
-
Obecně sice platí, že univerzální služby musí být cenově dostupné, DPAG však musela účtovat jednotné ceny za listovní služby, které poskytovala v rámci exkluzivní licence, jejíž platnost vypršela v roce 2007. DPAG ovšem má v případě vyhrazených služeb při stanovování cen určitou flexibilitu, jelikož může uzavírat cenové dohody s jednotlivými zákazníky, kteří při každém podání zásilek odesílají nejméně 50 kusů.
(75)
Na základě § 52 PostG 1997 bylo pověření DPAG poskytováním univerzálních služeb prodlouženo až do 31. prosince 2007, tj. do zrušení exkluzivní licence na listovní služby. Po vypršení exkluzivní licence nebyl povinností univerzální služby pověřen žádný poštovní provozovatel v Německu, což znamená, že by univerzální poštovní služby měli poskytovat všichni poskytovatelé poštovních služeb („tržní síly“). Jestliže je jisté nebo lze předpokládat, že univerzální služba není poskytována dostatečně nebo přiměřeně, nabízí PostG 1997 právní prostředky, aby bylo poskytování těchto služeb zajištěno.
(76)
Jak lze vyčíst z posudku WIK (viz obrázek 3), připadalo 88 % celkových výnosů v letech 1990 až 2007 na univerzální služby. Velká část univerzálních listovních služeb podléhala na základě dominantního postavení Deutsche Post cenové regulaci (viz oddíl II.2.1). Vedle těchto regulovaných služeb, které představovaly okolo 62 % celkových výnosů, poskytovala Deutsche Post v konkurenci s jinými poskytovateli univerzální balíkové služby (15 % celkových výnosů), jakož i další cenově neregulované univerzální listovní služby (11 % celkových výnosů).
(77)
Kromě toho Deutsche Post nabízela rovněž komerční služby (např. retailové bankovní služby pro Postbank, distribuční služby pro Telekom, doručování adresných reklamních zásilek). Deutsche Post dosáhla v období 1990-2007 poskytováním komerčních služeb 12 % celkových výnosů.
II.2.3 Státní vyrovnávací platby
(78)
Deutsche Bundespost byla od svého založení v roce 1950 zvláštním majetkem spolkového státu. Podle německého správního práva nemá zvláštní majetek právní subjektivitu nezávislou na státu, ale má vlastní rozpočet a neručí za obecné dluhy státu.
(79)
První poštovní reforma z roku 1989 předpokládala, že se zvláštní majetek rozčlení na tři dílčí oblasti - POSTDIENST, POSTBANK a TELEKOM, které byly klasifikovány jako „veřejné podniky“, avšak stále ještě neměly právní subjektivitu nezávislou na státu.
(80)
Podle § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989 měly tyto tři podniky v jednotlivých službách zpravidla vytvořit zisk na pokrytí všech nákladů, přičemž bylo mezi těmito třemi podniky přípustné křížové financování, pokud z povinnosti univerzální služby vyplynuly ztráty. Na tomto základě obdržela POSTDIENST od společnosti TELEKOM v období 1990-1993 celkem 2,844 mld. EUR na pokrytí svých ztrát.
(81)
Během druhé poštovní reformy byly tři dílčí oblasti zvláštního majetku k 1. lednu 1995 přeměněny na akciové společnosti: Ze společnosti POSTDIENST vznikla DPAG, z POSTBANK se stala Postbank AG a z TELEKOM se stala Telekom AG. Podle § 2 odst. 2 PostUmwG 1994 převzala Telekom AG všechny úvěrové závazky, které se týkaly zvláštního majetku jako celku, avšak obdržela právo uplatňovat regres vůči DPAG a Postbank AG do té míry, do jaké bylo možné přičíst úvěrové závazky jejich právním předchůdcům.
(82)
Podle § 7 PostUmwG 1994 však právo (vyplývající z § 2 odst. 2 PostUmwG 1994) Telekom AG uplatňovat regres vůči DPAG ve výši ztrát vzniklých společnosti POSTDIENST vypršelo dne 31. prosince 1994. Na základě toho došlo k transferu majetku v hodnotě 2,822 mld. EUR ze společnosti Telekom AG do DPAG. Podle názoru Německa byl tento transfer z Telekom AG - stejně jako dřívější vyrovnávací platby na základě § 37 odst. 3 PostVerfG 1989 - pro DPAG pro plnění její povinnosti univerzální služby nevyhnutelný.
(83)
V období 1990-1995 obdržela POSTDIENST celkem 5,666 mld. EUR jako kompenzaci za povinnost poskytovat univerzální služby.
II.2.4 Státní záruka za dluhopisy vydané před rokem 1995
(84)
Od roku 1953 mají podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953 (34) dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako státní dluhopisy. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po založení tří dílčích oblastí v roce 1989 nevydávala POSTDIENST dluhopisy samostatně; POSTBANK spravovala odpovídající transakce samostatně pro všechny podniky Deutsche Bundespost. Dluhopisy pak byly přidělovány společnostem POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK vždy podle jejich aktuální finanční potřeby.
(86)
Po roce 1995 ručilo Německo podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 i nadále za splnění všech závazků, které převzala Deutsche Bundespost před rokem 1995 a které pak byly převedeny na POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK. Německo však nijak neručilo za dluhopisy, které DPAG vydala později.
II.3 Výnosy z regulovaných služeb jako dodatečné vyrovnání za náklady na penze a čisté náklady spojené s univerzálními službami
(87)
Podle zákona PostG 1997 je dozorem nad vyhrazenými a liberalizovanými trhy s listovními zásilkami pověřena agentura Bundesnetzagentur (dále jen „poštovní regulační orgán“). Podle § 19 PostG 1997 je poštovní regulační orgán odpovědný za regulaci poplatků, které Deutsche Post vybírá na trzích s listovními zásilkami, na nichž má dominantní postavení. Deutsche Post měla dominantní postavení nejen v oblasti vyhrazených služeb (podle § 51 PostG 1997), nýbrž také v oblasti téměř veškerých dalších listovních služeb, které již byly otevřeny hospodářské soutěži. Cenová regulace může probíhat buď ex ante stanovením cenového limitu nebo ex post v rámci cenových kontrol.
(88)
Z průzkumů trhu prováděných poštovním regulačním orgánem vyplývá, že Deutsche Post držela na trzích s regulovanými listovními službami průměrně podíl 90 až 97 %. Ve své poslední zprávě vyjadřuje poštovní regulační orgán politování, že se postupným otvíráním trhů zahájeným roku 1997 nepodařilo na německém trhu s listovními zásilkami vytvořit fungující hospodářskou soutěž (35).
(89)
Deutsche Post dosáhla velké části celkových výnosů regulovanými listovními službami (např. přibližně 62 % celkových výnosů v období 1990-2007 (viz obrázek 3) a přibližně 56 % celkových výnosů v období 2008-2010).
(90)
Všechny ostatní univerzální a komerční služby, které nespadají pod §§ 19-27 PostG 1997 (36) o regulaci poplatků, budou dále označovány jako „cenově neregulované služby“.
(91)
Pro cenově regulované listovní služby je v § 20 odst. 1 a 2 PostG 1997 stanoveno, že poplatky musí odrážet náklady na účinné poskytování služeb. Kdykoli je to objektivně odůvodněné, musí poštovní regulační orgán mimo jiné přiměřeně zohlednit:
-
náklady na celostátní poskytování poštovní služeb a
-
náklady na financování penzí a zdravotního pojištění pro zaměstnance, kteří byli převedeni do společnosti POSTDIENST.
(92)
Na základě § 57 PostG 1997 a obecných pokynů spolkového ministra hospodářství a technologií ze dne 27. března 2000 byly ke dni 31. prosince 2002 regulované ceny zmrazeny na úrovni z roku 1997.
II.3.1 Rozhodnutí o cenových limitech 2002
(93)
Úplně první rozhodnutí ohledně cenového limitu na regulované odměny za listovní služby za období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“) přijal poštovní regulační úřad až v roce 2002. Tzv. „regulace cenových stropů“ je postupem k regulaci cen celého souboru služeb, při němž se namísto kontroly jednotlivých cen za každou službu stanoví jako horní hranice vážený průměr všech cen v příslušném souboru. Podle § 19 PostG 1997 se stanovení cenových limitů ex ante vztahovalo na všechny poštovní služby, v jejichž případě měla Deutsche Post dominantní postavení na trhu.
(94)
Pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002 Deutsche Post předložila poštovnímu regulačnímu orgánu poprvé výnosové a nákladové regulační účty (dále jen „REK 2002“), které se vztahují na období 1998-2006. Výnosové a nákladové regulační účty vycházely z výsledků dosažených do roku 2001 a z prognóz na další roky.
(95)
V roce 2002 Deutsche Post uplatnila tzv. „zátěž“ za povinnost univerzální služby, jakož i za zaměstnání úředníků a soukromých zaměstnanců převzatých od společnosti POSTDIENST. U této zátěže se jedná o náklady, které by podle Deutsche Post bez povinnosti poskytovat univerzální služby a bez převzetí zaměstnanců a infrastruktury od společnosti POSTDIENST nevznikly (viz podrobný seznam v tabulce 1).
Tabulka 1
Zátěž schválená v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (v mil. EUR, jmenovité hodnoty)
#
Zátěž z rozhodnutí o cenových limitech 2002
Průměrná zátěž (1998-2006) v mil. EUR
%
1
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na platy
(…)
(…)
2
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
(…)
3
Zátěž v oblasti infrastruktury - pobočky
(…)
(…)
4
Penzijní připojištění pro zaměstnance (VAP)
(…)
(…)
5
Zátěž v oblasti infrastruktury - přeprava
(…)
(…)
6
Náklady na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personální restrukturalizace
(…)
(…)
8
Pokrytí ztrát zdravotního pojištění pro úředníky
(…)
(…)
Průměrná celková zátěž
(…)
100 %
(96)
Poštovní regulační orgán nakonec akceptoval tvrzení Deutsche Post, že by jí tato zátěž bez povinnosti poskytovat univerzální služby (zátěž # 3 a 5, náklady na univerzální služby), případně bez povinnosti převzít úředníky a soukromé zaměstnance společnosti POSTDIENST (zátěž # 1, 2, 4, 6, 7 a 8) nevznikla. Poštovní regulační úřad poté schválil vyšší regulované odměny za listovní služby, aby mohla být průměrná roční zátěž uplatňovaná za období 2002-2006 ve výši […] mld. EUR financována z výnosů docílených regulovanými listovními službami. Podle rozhodnutí o cenových limitech 2002 se veškerá zátěž (100 %) přidělí cenám, pro které se stanovuje limit ex ante.
II.3.1.1 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy (zátěž # 1)
(97)
Zátěž # 1 představuje uplatňovanou část základních platů poštovních zaměstnanců, která překračuje průměr dosahovaný v tomto odvětví. Deutsche Post stanovila jako referenční hodnotu pro platy, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, platy, které byly dohodnuty s odbory v kolektivní smlouvě o odměnách pro nové zaměstnance přijaté po roce 2002. Při výpočtu zátěže # 1 se však tato referenční hodnota používá na všechny zaměstnance. Kromě toho se používá jako základ v předkládaných kalkulacích nákladů a výkonů se zpětnou platností do roku 1998.
II.3.1.2 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 2)
(98)
Poštovní regulační orgán rovněž souhlasil s tvrzením Deutsche Post, že musela svým soukromým zaměstnancům a úředníkům hradit vyšší příspěvky na sociální zabezpečení, než obvykle platí konkurenti ze soukromého sektoru svým soukromým zaměstnancům.
(99)
Deutsche Post ve svých výpočtech vychází ze sazby příspěvku na sociální zabezpečení, která je ve srovnání s konkurencí považována jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance za obvyklou (dále jen „sazba příspěvků REK“). Tato sazba příspěvků REK je definována jako součet
-
podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení na jednoho soukromého zaměstnance (19 až 21 %, což - jak ukazuje obrázek - odpovídá asi polovině celkové sazby příspěvku na sociální zabezpečení),
-
příspěvku na úrazové pojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 2001 obsažen v sazbě příspěvku REK) a
-
příspěvku na penzijní připojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 1997 obsažen v sazbě příspěvku REK, neboť příspěvek na penzijní připojištění v této výši je ve srovnání s konkurencí považován za obvyklý. Tato sazba vychází z penzijního připojištění, které Deutsche Post nabízí od roku 1997 nově přijímaným soukromým zaměstnancům).
(100)
Z regulovaných výnosů jsou financovány všechny příspěvky na sociální zabezpečení, které překračují sazbu příspěvku REK (dále jen „ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení“). Tabulka 2 ukazuje na příkladu výpočtu ve srovnání s konkurencí neobvyklých příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky v roce 2001, že skutečné příspěvky na sociální zabezpečení pro úředníky byly téměř dvojnásobné v porovnání s příspěvky na sociální zabezpečení obvyklými ve srovnání s konkurencí a vyplývajícími ze sazby příspěvku REK.
Tabulka 2
Výpočet nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, pro úředníky v roce 2001 podle REK 2002 (v mil. EUR)
% skutečných příjmů
(1)
Sazba příspěvku do penzijního fondu
33 %
(2)
Součet příjmů úředníků
(…)
(3)
=(1)*(2)
Příspěvek do penzijního fondu
(…)
(4)
Náklady na zdravotní péči
(…)
(5)
=(3)+(4)
Vzniklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[40 % až 45 %]
(6)
Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení
20,43 %
(7)
Úrazové pojištění
(…)
(8)
Penzijní připojištění
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Sazba příspěvků REK
(…)
(10)
=(2)*(9)
Náklady na sociální zabezpečení podle referenční hodnoty REK
(…)
[20 % až 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[15 % až 20 %]
(101)
Vzniklé příspěvky na sociální zabezpečení zahrnují příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu ve výši 33 % skutečných platů aktivních úředníků (příp. roční paušální platby ve výši 2,045 mld. EUR v období 1995-1999), jakož i příspěvky na náklady na zdravotní péči pro úředníky. V roce 2001 činily příspěvky na sociální zabezpečení celkem [40 % až 45 %] skutečných příjmů úředníků.
(102)
I když je sazba příspěvku na sociální zabezpečení definována jako procentuální sazba hrubého platu soukromých zaměstnanců (čistý plat + podíl zaměstnance na příspěvku na sociální zabezpečení), Deutsche Post počítá referenční hodnotu REK tak, že sazbu příspěvku REK ve výši [20 % až 25 %] násobí skutečnými platy úředníků.
II.3.1.3 Penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance (zátěž # 4)
(103)
Zátěž # 4 má vyrovnat vytvoření rezerv na závazky vzniklé před rokem 1997 z penzijního připojištění VAP pro soukromé zaměstnance Deutsche Post.
(104)
Jak je vysvětleno v oddíle II.1.4., bylo soukromým zaměstnancům Deutsche Post zaměstnaným před rokem 1997 nabídnuto penzijní připojištění, aby jim byl zaručen důchod srovnatelný s penzí úředníků. Společnost POSTDIENST však nevytvořila odpovídající rezervy na budoucí výplaty penzí. Až po založení DPAG byly v rozvaze vytvořeny rezervy ve výši 8,153 mld. EUR.
II.3.1.4 Další ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 6, 7 a 8)
(105)
Zátěž # 6 zahrnuje příspěvek Deutsche Post Spolkovému úřadu pro pošty a telekomunikace (BanstPT), který poskytuje určité sociální služby (např. sociální byty) úředníkům a soukromým zaměstnancům převedeným ze společnosti POSTDIENST. Zátěž # 7 se vztahuje na příspěvky Deutsche Post na pokrytí ztráty zdravotního pojištění pro úředníky. Zátěž # 8 (personální restrukturalizace) se týká jak úředníků, tak soukromých zaměstnanců.
II.3.1.5 Zátěž spojená s univerzálními službami (# 3 a 5)
(106)
Tato zátěž odráží úspory nákladů, kterých mohla Deutsche Post dosáhnout, kdyby činnost své sítě poboček a sítě doručování balíků uspořádala na základě komerčních úvah. Úspory nákladů se například vypočítají na základě hypotetického počtu poboček, které by Deutsche Post provozovala bez povinnosti poskytovat univerzální služby.
II.3.2 Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 a 2011
(107)
Poštovní regulační orgán dne 7. listopadu 2007 schválil cenový limit na období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2007“). Dne 14. listopadu 2011 schválil cenový limit platný pro období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2011“).
(108)
Od rozhodnutí o cenových limitech 2007 se ceny za zasílání více než 50 dopisů již nekontrolují ex ante, nýbrž jsou předmětem cenové kontroly ex post podle § 25 PostG 1997 (37). Ceny všech ostatních poštovních služeb, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, se i nadále schvalují ex ante podle § 19 PostG 1997.
(109)
Komise v rámci tohoto rozhodnutí označuje služby, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu a které podléhají buď cenové kontrole ex ante podle § 19 PostG 1997, anebo cenové kontrole ex post podle § 25 PostG 1997, jako „cenově regulované služby“. Všechny ostatní služby, u nichž Deutsche Post nemá dominantní postavení na trhu a které nepodléhají žádné cenové kontrole, se označují jako „cenově neregulované služby“.
(110)
Deutsche Post kromě toho uplatnila zátěž, která jí vznikla z mzdových nákladů a nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, v důsledku převzetí zaměstnanců POSTDIENST (např. průměrně […] mil.EUR od roku 2008 za zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení), jakož i zátěž vyplývající z povinnosti poskytovat univerzální služby. Poštovní regulační orgán, stejně jako již v případě rozhodnutí o cenových limitech 2002, opět schválil úhradu této zátěže z regulovaných výnosů, a proto stanovil odpovídající vyšší cenový limit. Uznání této zátěže poštovním regulačním orgánem v rozhodnutích o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2009 se tudíž ve vztahu k cenově neregulovaným službám nemění.
II.4 Finanční výsledky DPAG
(111)
Finanční výsledky DPAG za období 1995-2006 jsou uvedeny na obrázku 2 rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007. Zatímco v letech 1995-1999 bylo dosaženo smíšených výsledků (v některých letech byly zaznamenány ztráty, v jiných zisky), mohla DPAG v letech 2000-2006 vykazovat stabilní zisky ve výši 1 až 2 mld. EUR před zdaněním.
(112)
V letech 2007-2010 dosáhla DPAG těchto čistých zisků: 1,8 mld. EUR (2007), -2,0 mld. EUR (2008), 0,7 mld. EUR (2009) a 2,6 mld. EUR (2010).
(113)
Uveřejněné rozvahy DPAG neumožňují přiřadit zisky různým službám. Není tudíž možné na základě uveřejněných rozvah zjistit, zda byly cenově regulované univerzální služby celkově ztrátové nebo ziskové.
III. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(114)
Jak potvrdil Tribunál ve svém rozsudku ve věci T-421/07 (38), jsou všechna opatření zkoumaná od rozhodnutí o zahájení řízení v roce 1999 předmětem řízení, které pokračovalo na základě rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
III.1. Dotování penzí
(115)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 bylo zjištěno, že dotování penzí představuje novou podporu, neboť Deutsche Post musela před penzijní reformou v roce 1995 financovat náklady na penze v plném objemu z vlastních prostředků. Kromě toho se v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zamítlo tvrzení Německa, které se opíralo o rozsudek Combus (39), že dotování penzí není podporou.
(116)
Při šetření, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem (např. v souladu s rozhodnutím Komise o francouzské La Poste (40) (dále jen „rozhodnutí La Poste“)), bylo v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zohledněno, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, byly kompenzovány nejen dotováním penzí, nýbrž také z regulovaných výnosů (např. zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení).
(117)
Z výpočtů provedených v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, v nichž byly zohledněny oba prvky kompenzace, vyplynulo, že Deutsche Post mohla skutečně použít sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jsou o 10 až 14 procentních bodů nižší než celkové sazby příspěvků na sociální zabezpečení (podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) placených soukromými konkurenty.
(118)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 byly proto vyjádřeny pochybnosti, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
III.2 Kompenzace za poskytování univerzálních služeb
(119)
Německo se při odůvodňování slučitelnosti státních vyrovnávacích plateb a státních záruk jako kompenzace za povinnost poskytovat univerzální služby opírá o čl. 106 odst. 2 SFEU.
(120)
Na základě rozsudku Altmark (41) zastávala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007 názor, že státní vyrovnávací platby a státní záruky představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(121)
Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 vyjádřila pochybnosti, zda byly státní vyrovnávací platby a záruky za plnění povinnosti poskytovat univerzální služby potřebné a přiměřené účelu. Podle názoru Komise se muselo zejména prošetřit přidělení nákladů na univerzální služby, případně na komerční služby podle zásad zakotvených v rámci Společenství z roku 2005. Kromě toho měla také pochybnosti ohledně výpočtu přiměřeného zisku, při kterém bylo třeba zohlednit průměrnou ziskovost v tomto odvětví a rizikové pozice Deutsche Post.
IV. POSUDEK WIK
(122)
Vypracování posudku WIK bylo zadáno s cílem podpořit Komisi při kontrole účetnictví Deutsche Post za období 1990-2007, aby se zjistilo, zda Deutsche Post neobdržela za povinnost poskytovat univerzální služby nadměrné vyrovnání. Společnosti WIK Consult GmbH byly uloženy zejména tyto úkoly:
-
stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk,
-
přezkum vnitřního přidělení nákladů a dohod o převodních cenách a
-
výpočet nadměrného vyrovnání za čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
IV.1 Popis výnosových a nákladových regulačních účtů předložených v roce 2009
(123)
V reakci na příkaz k poskytnutí informací, který Komise vydala dne 30. října 2008, Německo v roce 2009 předložilo úplný soubor údajů o výnosových a nákladových regulačních účtech za období 1990-2007 (dále jen „REK 2009“).
IV.1.1 Výnosy
(124)
Výnosy Deutschen Post lze rozdělit podle těchto tří široce pojatých kategorií:
-
Regulované univerzální listovní služby (62 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Tyto cenově regulované listovní služby zahrnují všechny univerzální služby, které se nabízejí na trzích, na kterých měla Deutsche Post dominantní postavení, včetně služeb, u kterých profitovala z udělení exkluzivní licence. Výnos z těchto služeb představoval v období 1990-2007 62 % celkového zisku Deutsche Post (42).
-
Neregulované univerzální služby (26 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Univerzální balíkové služby byly vždy poskytovány na trzích otevřených hospodářské soutěži, na kterých měla Deutsche Post pouze průměrný, 30 % podíl. V období 1990-2007 tyto univerzální balíkové služby tvořily 15 % celkových zisků Deutsche Post.
Výnosy z cenově neregulovaných univerzálních listovních služeb (např. katalogy, přeshraniční zásilky) představovaly asi 11 % celkových výnosů Deutsche Post.
-
Neregulované komerční služby (12 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Deutsche Post využívala síť svých poboček nejenom pro distribuci poštovních služeb, nýbrž i pro prodej produktů a služeb podniku Postbank AG a - v menší míře - podniku Deutsche Telekom. Prostřednictvím těchto komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 6 % ze svých celkových výnosů.
Komerční balíkové a listovní služby (např. zásilky s adresnou reklamou) představovaly asi 4 % z celkových výnosů Deutsche Post.
Deutsche Post dále poskytovala řadu různých služeb, např. ve své funkci holdingové společnosti pro své mezinárodní dceřiné společnosti, které působí v jiných oblastech podnikání (např. DANZAS, DHL). Prostřednictvím těchto dalších komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 2 % svých celkových výnosů.
Obrázek 3
Průměrný podíl na výnosech v období 1990-2007 (na základě jmenovitých hodnot)
(125)
Předmětem posudku společnosti WIK jsou pouze komerční služby, které poskytoval právnický subjekt DPAG a předchůdce POSTDIENST v souvislosti s univerzální službou. Komerční služby (např. celosvětová přeprava expresních zásilek ze stany DHL), které poskytovaly jiné právnické subjekty v rámci Deutsche Post World Net (dále jen „DPWN“), předmětem posudku nebyly.
IV.1.2 Výpočet zátěže v REK 2009
(126)
Oproti výnosovým a nákladovým regulačním účtům, které Deutsche Post předložila regulačnímu orgánu pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002, 2007 a 2011, obsahují REK 2009, které regulační orgán nikdy neobdržel, významně vyšší částku týkající se zátěže, kterou Deutsche Post přiřazuje regulovaným službám.
(127)
Na základě REK 2009 Deutsche Post uplatňuje pro období 1990-2006 průměrnou zátěž ve výši […] miliard EUR; v REK 2002 to bylo miliard […] EUR.
Obrázek 4
Srovnání zátěže spojené s univerzálními službami podle REK 2009 se zátěží, která byla schválena v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (roční průměr, jmenovitá hodnota v milionech EUR)
(…)
(128)
Zatímco se výše zátěže # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) a zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) v REK 2002 a REK 2009 významně neliší, výše zátěže # 1 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy) se téměř […]. Na rozdíl od REK 2002 již Deutsche Post nevychází při výpočtu „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“ z platů podle tarifní smlouvy o mzdách jako referenční hodnoty, nýbrž z minimální mzdy pro poštovní odvětví, jehož základem je nařízení Spolkového ministerstva práce z roku 2007 (dále jen „minimální mzda 2007“). Toto nařízení však Spolkový správní soud (Bundesverwaltungsgericht) prohlásil za protiprávní a nařízení proto nenabylo platnosti.
(129)
Kromě toho uplatňuje Deutsche Post v REK 2009 novou zátěž „infrastruktura - listovní zásilky“, která zahrnuje inkrementální náklady spojené s šestým doručovacím dnem (v průměru […] milionů EUR za rok). Tento výpočet vychází z hypotetického předpokladu, že by Deutsche Post bez svého závazku poskytovat univerzální služby doručovala poštu nikoli v šesti dnech, nýbrž pouze v pěti dnech.
(130)
Výše zátěže # 3 (zátěž „infrastruktura - pobočky“) je vypočítána jinak než v REK 2002. Nyní zahrnuje domnělé úspory nákladů, kterých by bylo možné dosáhnout, kdyby se všechny poštovní úřady od roku 1990 provozovaly jako agentury. Zátěž # 3 je vypočítána na základě poplatku, který Deutsche Post zaplatila v roce 2007 třetím stranám za distribuční služby.
IV.1.3 Rozpětí zisku v REK 2009
(131)
Přidělení zátěže k cenově regulovaným univerzálním listovním službám u neregulovaných služeb významně snižuje výši nákladů, jako jsou např. náklady na mzdy či sociální zabezpečení. Takové přerozdělení má za následek výrazně kladné rozpětí zisku ve výši zhruba [15 % až 25 %] u komerčních služeb a ztráty ve výši téměř [0 % bis 10 %] u cenově regulovaných listovních služeb.
(132)
Deutsche Post vykazuje ve svých ročních závěrkách u divize listovních služeb velmi vysoké zisky (viz také oddíl V.3), které však více než pohltí zátěž přenesenou z neregulovaných služeb na služby regulované.
Obrázek 5
Průměrné výnosy z prodeje na základě REK 2009
(…)
IV.2 Stanovení referenčních hodnot za účelem zjištění přiměřeného zisku
IV.2.1 Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post: Technologicky nenáročné obchody a nízké obchodní riziko
(133)
Před stanovením referenčních hodnot za účelem zjištění „přiměřeného“ zisku a posouzení přidělení nákladů je nutné vypracovat analýzu hodnotového řetězce a převzatých obchodních rizik. Pouze v případě, že jsou známy funkce a rizika, lze hledat skupinu „srovnatelných“ podniků a vypočíst referenční hodnoty pro přiměřený zisk, který byl přidělen Deutsche Post.
IV.2.1.1 Hodnotový řetězec obchodní divize využívající nenáročné technologie
(134)
Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post lze rozdělit na dvě hlavní funkce:
-
celoněmecká síť pro doručování listovních zásilek a balíků,
-
celoněmecká síť poštovních poboček.
(135)
Logistika sítě pro doručování listovních zásilek a balíků je obchodní divize, která využívá nenáročné technologie a nevyžaduje si rozsáhlou výzkumnou a vývojovou činnost. Proto všichni ostatní provozovatelé v tomto odvětví pracují srovnatelným, standardizovaným způsobem. Takové činnosti se často označují jako „rutinní funkce“. O rutinním charakteru těchto činností svědčí rovněž skutečnost, že jejich provádění zadává Deutsche Post ve velké míře externě. To platí rovněž pro distribuční služby poskytované prostřednictvím celoněmecké sítě poboček, jejichž poskytování se rovněž čím dál více zadává externě.
(136)
Kromě těchto rutinních funkcí jsou nejdůležitějšími nehmotnými hodnotami podniku Deutsche Post zákaznická základna, obchodní značka a silné postavení na trhu, především na trzích s listovními zásilkami. Posudek WIK však zastává názor, že tyto nehmotné hodnoty nevznikly v první řadě díky úsilí a investicím podniku Deutsche Post, nýbrž v mnohem větší míře je důvodem dřívější exkluzivní licence tohoto podniku. Deutsche Post totiž nemusela významně investovat do marketingu, ale až do roku 2007 se mohla spolehnout na své právně zaručené postavení na trhu. Proto by za tyto nehmotné hodnoty neměla podniku Deutsche Post příslušet žádné poplatky.
IV.2.1.2 Nízké riziko z důvodu státních opatření
(137)
V porovnání se svými konkurenty byla Deutsche Post v oblasti regulovaných i v oblasti neregulovaných služeb vystavena z více důvodů nižšímu riziku.
(138)
Zaprvé, byla Deutsche Post až do roku 2007 ze zákona chráněna monopolem na listovní zásilky. Kromě toho profitovala Deutsche Post z 90 % podílu na trhu, pokud jde o všechny regulované listovní služby, a ze skutečnosti, že hospodářská soutěž neexistovala, nebo existovala pouze v malé míře. Výnosy z těchto cenově regulovaných služeb tvořily téměř dvě třetiny výnosů Deutsche Post.
(139)
Zadruhé, povolil poštovní regulační orgán u regulovaných listovních služeb horní cenovou hranici. Tato horní hranice byla stanovena vyšší, než jsou náklady efektivního podniku, mj. údajně proto, aby se vyvážily ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady v oblasti cenově neregulovaných služeb. Žádný konkurent DPAG neměl exkluzivní licenci či dominantní postavení na trhu, které by mu umožnilo křížové financování nákladů na sociální zabezpečení. Proto vedla exkluzivní licence, popř. dominantní postavení na trhu k výraznému snížení obchodních rizik nejenom v oblasti regulovaných, nýbrž i v oblasti cenově neregulovaných univerzálních služeb a komerčních služeb.
(140)
Zatřetí, vedla jiná státní opatření jak v oblasti univerzálních služeb, tak i v oblasti komerčních služeb rovněž k významnému snížení rizika: státní vyrovnávací platby totiž vyvážily ztráty z počátku devadesátých let minulého století a státní záruky umožnily Deutsche Post získávat kapitál za stejnou úrokovou míru jako spolkový stát, i přes její obtížnou finanční situaci, která trvala od začátku devadesátých let do roku 1995.
(141)
Celkově byla Deutsche Post vystavena výrazně nižším tržním a nákladovým rizikům než její konkurenti, neboť nemusela sama budovat svou zákaznickou základnu a nárůst nákladů mohla vyrovnávat zvýšením regulovaných poplatků. Na základě těchto argumentů došel posudek WIK k závěru, že nejvhodnějšími srovnatelnými konkurenty jsou poštovní společnosti, které vykonávají pouze rutinní funkce (např. neinvestují významně do marketingu a obchodní značky) a které nejsou vystaveny vysokému obchodnímu riziku (např. mají k dispozici dlouhodobé smlouvy).
IV.2.2 Kvantifikace referenčních hodnot pro přiměřený zisk
(142)
Na základě výsledků analýzy funkcí a rizik se v rámci posudku WIK hledaly ve finančních databázích (např. také v databázi ORBIS, která zahrnuje asi 10 milionů podniků z celého světa) srovnatelní poskytovatelé poštovních služeb. Srovnatelné podniky, které na konkurenčních trzích nabízejí poštovní služby, se zjišťují kontrolovaným postupem kvantitativního a kvalitativního výběru.
(143)
Pro posudek WIK byla vybrána skupina 26 srovnatelných podniků, které působí především v oblasti balíkových služeb a vykonávají typické rutinní činnosti poskytovatelů poštovních služeb. Všichni srovnatelní konkurenti pocházeli z hospodářského odvětví „Poštovní a kurýrní služby“ (kód NACE (43) 641).
(144)
V této souvislosti je důležité si uvědomit, že počet srovnatelných konkurentů je omezený, neboť soukromé podniky vzhledem k exkluzivní licenci zavedeného provozovatele, která platila pro významnou část listovních služeb, doposud listovní služby neposkytovaly ve větším rozsahu. Kromě toho byli z posudku WIK jako srovnatelné podniky vyloučeni zavedení poskytovatelé poštovních služeb z jiných zemí, neboť byli - stejně jako Deutsche Post - chráněni exkluzivní licencí a nepůsobili v první řadě na konkurenčních trzích.
(145)
Ke zjištění „přiměřeného“ zisku se v posudku WIK používá výnos z prodeje (return-on-sales, dále jen „ROS“), ke kterému se dojde vydělením účetního zisku (zisk před zohledněním úroků a daní („EBIT“)) obratem. Navíc je v posudku WIK vypočítán (např. EBIT jako procento z celkového kapitálu) výnos z vlastního kapitálu (return-on-asset; dále jen „ROA“), aby byla k dispozici referenční hodnota pro zjištění přiměřeného zisku.
Tabulka 3
Referenční hodnoty ROS a ROA z posudku WIK
Výnos z prodeje
(ROS)
Výnos z vlastního kapitálu
(ROA)
Medián
3,48 %
7,33 %
Horní hranice (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z vybraného vzorku podniků vyplývá, že medián ROS činil v konkurenční části poštovního odvětví v období 1998-2007 3,48 %. Posudek WIK však uvádí nejenom medián výnosu, nýbrž i horní hranici pro přiměřený zisk, tj. třetí kvartil zisku srovnatelných konkurentů, který odpovídá ROS ve výši 6,77 %. To, jinak řečeno, znamená, že 75 % srovnatelných konkurentů dosahuje zisku, který je nižší než ROS činící 6,77 % (44).
(147)
Pokud jde o výnosy z prodeje, z posudku WIK vyplývá medián ROA ve výši 7,33 % a horní hranice ve výši 13,41 %.
(148)
Protože je Deutsche Post vystavena významně nižšímu riziku než srovnatelné podniky, které působí na trzích, na kterých vládne velká konkurence (např. na trhu s expresními balíky), zastává posudek WIK názor, že medián ROS ve výši 3,48 % je pro přiměřený zisk podniku Deutsche Post opatrná a konzervativní referenční hodnota a že použití vyšší hodnoty až do třetího kvartilu ROS ve výši 6,77 % se nedoporučuje. Podle posudku by byla zdůvodnitelná dokonce nižší referenční hodnota, neboť medián ROS ve výši 3,48 % se promítá v ROA ve výši 7,33 %, který stále ještě výrazně překračuje bezrizikovou úrokovou míru.
IV.3 Kontrola přidělení nákladů
(149)
Posudek WIK kritizuje přidělení zátěže v REK 2009, protože marže ROS komerčních služeb činící asi [15 % až 25 %] výrazně překračují průměr dosahovaný v tomto odvětví (45). Protože soukromí konkurenti i přes značně nižší rozpětí zisku dosahují profitu, dospívá posudek WIK k závěru, že by měl být komerčním službám podniku Deutsche Post přidělen vyšší podíl na nákladech, a proto by se mělo u regulovaných služeb vycházet z náležitě nižší zátěže.
(150)
Posudek WIK proto došel k výsledku, že všechny komerční služby, i přes náklady, které musejí nést, dosahují stále ještě zisku, který odpovídá mediánu ROS konkurentů ve výši 3,48 %. Posudek tedy vychází u regulovaných služeb pro období 1990-2007 z průměrné roční zátěže, která je o […] milionů EUR nižší.
(151)
Velká část komerčních distribučních služeb byla poskytována sdruženým podnikům Postbank a Telekom, a proto posudek WIK také zkoumá, zda konečné ceny vyúčtované oběma podnikům odpovídaly cenám na trhu a mohou být tedy považovány za vhodnou referenční hodnotu pro náklady, které by měly nést komerční distribuční služby. Na základě dostupných důkazů zastává posudek WIK názor, že smlouvy mezi Deutsche Post a oběma sdruženými podniky odrážejí podmínky, se kterými by souhlasily rovněž i nezávislé třetí strany. Protože podniky POSTBANK a TELEKOM na začátku devadesátých let v podstatě neměly možnost využívat externích distribučních sítí, dohodly se na tom, že si vzniklé náklady rozdělí. Když však bylo v pozdějších letech pro Postbank a Telekom snazší nalézt jiné distribuční sítě a náklady na síť univerzálních služeb klesly, byla daná smlouva změněna a dohodnut poplatek odvíjející se od výše výnosů, který více odpovídal standardní smlouvě na poskytování distribučních služeb (46).
IV.4 Korekce REK 2009
(152)
Posudek WIK provedl několik korekcí REK 2009 podle této metody:
Tabulka 4
Metoda výpočtu použitá v posudku WIK pro každoroční nepřiměřeně vysoké zisky na základě REK 2009
Výnosy z univerzálních služeb
-
Náklady na univerzální služby
-
Přiměřený zisk
+
Státní vyrovnávací platby
Nepřiměřeně vysoké zisky
IV.4.1 Korekce výnosů z univerzální služby
(153)
Deutsche Post prodala velkou část svého nemovitého majetku (např. nemovitosti, které již z důvodu restrukturalizace provozu pošty nebyly zapotřebí). Tyto výnosy by měly být přiděleny univerzální službě, neboť tato služba využívala aktiva nejvíce a pronajala je komerčním službám.
(154)
Z důvodu této korekce se výnosy z univerzální služby za celé období 1990-2007 zvyšují ročně průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2 Korekce nákladů na poskytování univerzálních služeb
IV.4.2.1 Rozdělení nákladového účetnictví
(155)
V REK 2009 je vyúčtování interních převodních cen nesprávně rozděleno: u univerzální služby není uveden dosažený celkový zisk, neboť zisky z určitých funkcí (př. poboček) nejsou rozlišeny na univerzální služby a na komerční služby (např. náklady na jednotlivé služby), nýbrž jsou sloučeny a vykázány jako komerční zisky. Deutsche Post proto nemohla předložit oddělené účetnictví, jak stanoví směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (47).
(156)
Zatímco za období do roku 1997 Deutsche Post předložila přibližné rozdělení interního nákladového účetnictví, muselo být nákladové účetnictví za období od roku 1997 v posudku WIK opraveno; náklady chybně umístěné v položce univerzální služby byly přesunuty do nákladového účetnictví komerčních služeb.
(157)
Tato příslušná oprava vedla ke snížení ročních nákladů na univerzální služby v období 1998-2007 o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.2.2 Korekce přidělení zátěže k cenově regulovaným a cenově neregulovaným službám
(158)
Jak již bylo uvedeno, posudek WIK neopravuje každou zátěž odděleně. Místo toho při novém výpočtu jako základ používá konečné ceny komerčních služeb, které byly posouzeny jako solidní referenční hodnota pro určení průměrných nákladů v daném odvětví. Všechny nepřiměřeně vysoké zisky z komerčních služeb (48) jsou tedy použity na financování původně uplatňované zátěže. Za celé období 1990-2007 se částka spojená se zátěží ročně snížila průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2.3 Podrozvahové náklady na doplňkové penzijní připojištění (zátěž # 4)
(159)
V podobě zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) na sebe Deutsche Post vzala náklady, které nejsou uvedeny v jejích rozvahách. Protože se referenční hodnota ROS zjišťuje na základě výnosových a nákladových regulačních účtů „srovnatelných konkurentů“, lze v případě nákladového účetnictví podniku Deutsche Post zohlednit pouze ty náklady, které připouští také vnitrostátní účetní standardy či mezinárodní účetní standardy (IAS). Proto nelze dodatečné náklady, které obvykle nejsou součástí prohlášení IAS, akceptovat jako položku nákladů a musí být financovány ze stanoveného rozpětí zisku (referenční hodnoty).
(160)
Tato příslušná korekce vede ke snížení nákladů na zátěž # 4 (doplňkové penzijní připojištění) za celé období 1990-2007 ročně o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.3 Oprava nákladů na kapitál na přiměřený zisk
(161)
Deutsche Post zahrnula do REK 2009 náklady na kapitál, které původně v těchto výnosových a nákladových regulačních účtech nebyly, např. náklady na […] a […]. V posudku WIK jsou náklady na […] a […] zrušeny a nahrazeny referenční hodnotou pro přiměřený zisk.
IV.4.3.1 Období 1996 až 2007
(162)
Přiměřený zisk se zjišťuje na základě opravených výnosů z univerzálních služeb a referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, z čehož vyplývá roční přiměřený zisk činící průměrně […] milionů EUR. Průměrné roční náklady na kapitál ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se v REK 2009 ruší.
(163)
Obzvláště pozoruhodné je, že přiměřený zisk, který se vypočítává pomocí referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, je v porovnání s REK 2009 v absolutním vyčíslení vyšší než náklady na kapitál uplatňované podnikem Deutsche Post (např. náklady na úroky, které byly vypočítány na základě interního ROS činícího asi […] vloženého vlastního kapitálu, a vyšší náklady na odpisy založené na tržní hodnotě).
IV.4.3.2 Období 1990 až 1995
(164)
Podle § 63 odst. 1 ústavního zákona o poštovních službách (Postverfassungsgesetz, PostVerfG) musela Deutsche Post do roku 1995 platit spolkové vládě takzvané odvody (49), které činily asi 5,838 miliard EUR, popř. 8 % obratu. Výměnou za to však byla Deutsche Post podle § 63 odst. 4 PostVerfG zbavena závazku vyplácet dividendy překračující výši odvodů.
(165)
Posudek WIK proto výslovně odmítá pro období do roku 1995 dodatečně zohlednit „přiměřený zisk“, neboť tyto odvody již plně pokryly náklady na vlastní kapitál podniku Deutsche Post. Průměrné roční náklady na kapitál podniku Deutsche Post ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se tedy v REK 2009 ruší a náklady na univerzální služby se odpovídajícím způsobem snižují.
IV.4.4 Závěry
(166)
Jak REK 2009, tak i posudek WIK ukazují, že do roku 1996 výnosy z univerzálních služeb nepostačovaly pokrýt náklady na univerzální služby. Přestože podle REK 2009 Deutsche Post - dokonce i při zohlednění státních vyrovnávacích plateb - vykazovala pro celé období do roku 2007 kumulovaný schodek, dochází posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby byly tak vysoké, že Deutsche Post mohla v roce 1997 dosáhnout hranici rentability.
(167)
Podle REK 2009 se rentabilita univerzálních služeb do roku 1999 téměř nezvýšila a teprve od roku 2000 je možné konstatovat, že výnosy z univerzálních služeb v průměru pokrývají náklady. Posudek WIK oproti tomu u univerzálních služeb ukazuje od roku 2000 významné zisky, které výrazně překračují medián ROS ve výši 3,48 %, ačkoli v případě univerzálních balíkových služeb bylo dosaženo pouze podprůměrného výnosu z prodeje ve výši […] (viz obrázek 6).
Obrázek 6
Srovnání ročních nepřiměřeně vysokých zisků z univerzálních služeb v období 1990-2007 (v milionech EUR, jmenovité hodnoty)
V. STANOVISKA ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(168)
Zúčastněné strany předložily stanoviska k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011. Tento oddíl shrnuje nejdůležitější tvrzení, která byla ohledně těchto rozhodnutí předložena.
V.1 Exkluzivní licence na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí
(169)
TNT zpochybňuje, že by Deutsche Post zaplatila poplatek za exkluzivní licenci na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí. Podle § 43 PostG 1997 přísluší pravomoc vydávat poštovní známky s nátiskem „Deutschland“ výhradně Spolkovému ministerstvu financí. Provozovatel poštovních služeb, který požádá o používání takových poštovních známek, musí zaplatit poplatek a převzít výlohy. Podle § 54 PostG 1997 měla Deutsche Post AG až do 31. prosince 2007 na poštovní známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí exkluzivní licenci.
(170)
Pokud Deutsche Post skutečně používala známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí, aniž by za to zaplatila poplatek, pak by to podle tvrzení TNT představovalo protiprávní státní podporu.
(171)
Komise konstatuje, že v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 se toto opatření neposuzovalo. Proto není předmětem tohoto rozhodnutí.
V.2 Dotování penzí
(172)
Podle názoru UPS byla Deutsche Post poskytnuta výhoda, neboť byla zčásti zproštěna platebních závazků z období před rokem 1995. Protože běžný provozovatel musí nést náklady na penze sám, měla Deutsche Post oproti svým konkurentům lepší postavení. Dále UPS souhlasí s tvrzením Komise, že projednávanou podporu nelze považovat za stávající podporu, neboť se postavení podniku Deutsche Post zásadně změnilo a byla zavedena nová zákonná ustanovení, podle kterých byla Deutsche Post zčásti zproštěna svého závazku převzít náklady na penze svých úředníků. Podle názoru UPS nepředstavují takové zásadní změny systému jednoduchou změnu čistě formální a správní povahy.
(173)
UPS vítá předběžný závěr Komise, podle kterého nelze takové dotování penzí považovat za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Vzhledem k dlouhodobé rentabilitě, jakož i exkluzivní licenci, kterou Deutsche Post měla, vyvstává oprávněná otázka, zda je skutečně nutné zčásti zbavit Deutsche Post závazků v souvislosti se zděděnou zátěží. Poskytnutá dotace navíc není přiměřená, pokud jde o cíl společného zájmu, který prý Německo sleduje, zejména proto, že zděděná zátěž byla vyrovnána prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby a dotování penzí. UPS zdůrazňuje, že důkazní břemeno ohledně přiměřenosti opatření nese spolková vláda. Německo prý dosud přesně nevysvětlilo přiměřenost výhod, které měla Deutsche Post z daného opatření.
(174)
Podle UPS měla Deutsche Post díky podpoře možnost vybudovat si lepší postavení, a to nejen v Německu, ale i na jiných evropských trzích, na kterých konkuruje s jinými poskytovateli poštovních služeb, jako je např. UPS. Protože Deutsche Post mohla s pomocí dotování penzí posílit své postavení v komerční oblasti na úkor jiných zúčastněných, poškodilo prý toto narušení hospodářské soutěže konkurenty podniku Deutsche Post.
(175)
UPS požaduje, aby Komise přezkoumala všechny dotace na financování nároků na penze, které uvádí rozhodnutí o rozšíření formálního vyšetřovacího řízení z roku 2011 na období 2007-2011, i ohledně jejich nutnosti a přiměřenosti, a navíc prošetřila, zda Deutsche Post stále ještě získává státní podporu, která je podle čl. 107 odst. 1 SFEU protiprávní.
(176)
UPS vyzývá dále Komisi, aby podrobněji popsala, jak došla k závěru, že podpory poskytnuté podniku Deutsche Post nejsou slučitelné s vnitřním trhem. UPS zejména žádá o kopii posudku WIK, aby mohl sám posoudit, do jaké míry byly v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 při posuzování dotování penzí zohledněny výsledky posudku WIK.
V.3 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(177)
UPS plně podporuje šetření Komise a zcela souhlasí s posouzením, které bylo provedeno v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a hodnotilo vyrovnávací platbu za poskytování univerzálních služeb. Kromě toho UPS předložilo aktualizované znění (50) zprávy odborníků NERA z října 2006 (51), na kterou Komise odkazuje v 58. bodě odůvodnění rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
(178)
Zatímco zpráva odborníků NERA z roku 2006 odhaduje průměrné výnosy z kapitálu u divize listovních služeb podniku DPWN v období po roku 1999 na více než 20 % (52), přepracované znění posudku uvádí, že výnosy z kapitálu v období 2000-2005 dokonce překročily 50 %. Pro období od roku 2003 do roku 2005 se výnosy z kapitálu odhadují dokonce na více než 100 %. UPS dospěl k závěru, že zisky extrémně ziskové divize regulovaných listovních služeb byly více než dostačující, aby pokryly ztráty univerzálních služeb.
(179)
Podle UPS kromě toho nákladové účetnictví podniku Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu a odhad rentability a zátěže ve vyhrazené oblasti. Proto je nutné provést důkladnou analýzu přiřazení nákladů k regulovaným službám, univerzálním službám a komerčním službám. Všechny výhody, které byly podniku Deutsche Post poskytnuty na pokrytí zděděné zátěže (např. kapitálové injekce Německa ve prospěch Deutsche Post v roce 1995 a přenesení aktiv ve formě nemovitostí a infrastruktury) by měly být zohledněny při zjišťování výše podpory a rozsahu nadměrného vyrovnání.
(180)
UPS se domnívá, že pokud jde o dohody o interních převodních cenách, které uzavřely sdružené podniky, musí i nadále v souladu s rozsudkem ve věci Chronopost (53) platit zásada tržního odstupu (arm’s length principle). Komise má proto přezkoumat smlouvu mezi Deutsche Post a DPEED, zejména dohody o cenách, které jsou v ní obsažené.
V.4 Nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby
(181)
Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 plně podpořil FFPI: Podle FFPI jsou zákonné a správní změny, které mají za důsledek vyšší náklady na penze, běžným obchodním rizikem, které může mít rovněž dopad na rentabilitu podniku. Protože podniky, které fungují za běžných tržních podmínek, musí takové dodatečné náklady financovat z vlastních zdrojů, neměla ani Deutsche Post od Německa získat dotace na penze.
(182)
FFPI dále poukazuje na to, že Deutsche Post ve své výroční zprávě z roku 2000 obzvláště vyzdvihla význam reformy důchodového zabezpečení a v tomto rámci prohlásila, že zasílání pošty obchodním zákazníkům zaznamenalo nárůst zisku před započtením daní, úroků a odpisů (EBITA) o 98,6 %, a to především z důvodu malého objemu příspěvků do penzijního fondu úředníků. Penzijní reforma tedy nemůže být považována za málo významnou či za převážně správní opatření.
(183)
Ze studie, kterou FFPI nechal provést v období od roku 2001 do roku 2008, vyplývá, že poštovné platné v Německu v roce 2009 pro standardní listovní zásilku do 20 g patřilo k nejdražším. Oproti tomu byla cena poštovného za zaslání balíků do 500 g relativně nízká, což svědčí o křížovém dotování.
(184)
FFPI je přesvědčen, že cílem podpory podniku Deutsche Post nebylo posílení růstu německého poštovního trhu, popř. určitých poštovních služeb. FFPI tvrdí, že během zkoumaného období byla Deutsche Post rentabilním podnikem, který mohl na německém trhu posilovat své vedoucí postavení i svou výkonnost a obchodní činnost. Proto by dotování penzí nemělo být považováno za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
V.5 Rozpětí zisku
(185)
BIEK zastává názor, že ostatní poskytovatele poštovních služeb poškozovala praxe podniku Deutsche Post, v rámci které využíval svého dominantního postavení na určitých trzích s listovními zásilkami ke křížovému financování nákladů na listovní a balíkové služby, které jsou poskytovány na trzích, na kterých vládne silná konkurence. Protože Deutsche Post mohla zvyšovat ceny na trzích, pro které měla exkluzivní licenci a na nichž má i nadále více než 90 % podíl, je Deutsche Post podle BIEK schopna křížově financovat náklady na trzích, na kterých vládne silná konkurence.
(186)
BIEK dále tvrdí, že Deutsche Post i přes údajnou zděděnou zátěž dosáhla značně vyšších zisků než srovnatelné podniky v jiných evropských státech; svědčí o tom mj. marže ROS od 10 % do 20 % v oblasti zasílání poštovních zásilek na domácím trhu. Toto rozpětí zisku by mohlo být případně zkresleno a vydáváno za nižší, neboť vnitrostátní zasílání poštovních zásilek zahrnuje také balíkové služby, u kterých je rozpětí zisku v průměru nižší než u listovních služeb.
(187)
Pokud jde o údajné vyšší náklady na platy, jak tvrdí Deutsche Post, BIEK upozorňuje, že Deutsche Post pro výpočet platů, jež musí na rozdíl od svých konkurentů vyplácet, použila jako referenční hodnotu průměrné mzdy v odvětví dopravy. BIEK tvrdí, že Komise sice z těchto čísel jako referenční hodnoty vycházela při svých výpočtech v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, musí však uvážit, že konkurenti podniku Deutsche Post vyplácejí platy, které jsou nejméně o 15 % vyšší než průměrné platy v odvětví dopravy. Údajné dodatečné náklady na platby jsou tedy značně nižší, než tvrdí Deutsche Post. Podle BIEK je důvodem zbývajícího rozdílu v nákladech na platy nikoli zděděná zátěž, nýbrž spíše velikost podniku Deutsche Post a jeho dominantní postavení na trhu.
(188)
BIEK tvrdí, že zděděná zátěž podniku Deutsche Post (včetně nákladů na penze) byla navíc více než dostatečně vyrovnána prostřednictvím vyšších regulovaných poplatků za listovní služby. Opatření podpory, které má Komise posoudit, prý měla za následek, že v oblasti listovních služeb dosud neexistuje hospodářská soutěž a hospodářská soutěž u balíkových služeb je značně narušena.
VI. STANOVISKA NĚMECKA
VI.1 Stanovisko k dotování penzí
VI.1.1 Z důvodu vyrovnávacích plateb za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nevznikla žádná finanční výhoda
(189)
Německo odkazuje na rozsudek ve věci Combus (54) a zastává názor, že veřejné platby, které byly v rámci privatizace vyplaceny poskytovatelům univerzálních služeb, kteří dříve byli ve státním vlastnictví, jako vyrovnávací platby za náklady na penze, jejichž výše překračuje obvyklé platy vyplácené soukromými konkurenty, nepředstavují podporu.
(190)
Německo souhlasí s Komisí, že náklady podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení by měly být srovnány s náklady na sociální zabezpečení, které nesou konkurenti. Toto srovnání má však být provedeno již na základě čl. 107 odst. 1 SFEU, a nikoli až ve fázi posuzování slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
VI.1.2 Ve srovnání se situací před rokem 1995 nevznikla finanční výhoda
(191)
Podle názoru Německa nebyla Deutsche Post dotováním penzí zčásti zbavena nákladů, které se obvykle musí hradit z vlastních zdrojů. Podniku Deutsche Post proto nevznikla žádná výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(192)
Zaprvé, Německo tvrdí, že podle § 46 PostVerfG 1989 byli úředníci, které Deutsche Post převzala v roce 1989, i nadále ve službě spolkového státu. I po druhé reformě pošty v roce 1995 prý byli úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a podle článku 143b, který byl nově vložen do ústavy, i nadále ve službě spolkového státu.
(193)
Protože výlučným dlužníkem těchto nároků na penze vždy byla spolková vláda, neměla Deutsche Post nikdy právní povinnost použít své vlastní zdroje.
(194)
I kdyby pro Deutsche Post podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 existoval závazek financovat nároky na penze úředníků, Německo přesto trvá na tom, že toto ustanovení o penzích (stejně jako závazek platit odvody podle § 63 PostVerfG 1989) bylo „interní“ opatření a sloužilo k mobilizaci zdrojů ze spolkového rozpočtu. Ustanovení prý nepředstavuje závazek podniku Deutsche Post vůči úředníkům.
(195)
I po druhé poštovní reformě z roku 1995 byl spolkový stát podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a §§ 14 a 16 PostPersRG 1994 i nadále výlučným dlužníkem úředníků s nárokem na penzi. Závazek podniku Deutsche Post platit příspěvky do penzijního fondu úředníků vyplývající z § 16 odst. 1 PostPersRG, tedy - stejně jako závazek podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 - snížil pouze náklady spolkového rozpočtu. Tyto závazky nijak nezměnily výlučnou povinnost spolkového státu ohledně penzí.
(196)
Z občanskoprávního hlediska ani nebylo možné, aby spolková vláda své závazky ohledně financování penzí úředníků přenesla na DPAG, která byla nově založena v roce 1995. Pokud jsou stávající závazky ohledně penzí přeneseny na právně nezávislou dceřinou společnost, zůstává podle zásad občanského práva za majetkoprávní nároky třetích stran i nadále odpovědná mateřská společnost.
(197)
Německo dále tvrdí, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji, aby mohla financovat zátěž spojenou s penzemi. Na jedné straně POSTDIENST před rokem 1995 vždy vykazoval schodky, které musel spolkový stát vyrovnávat prostřednictvím převodů ve výši 5,6 miliardy EUR. Na druhé straně činily závazky vzniklé v souvislosti s penzemi v okamžiku, kdy se v roce 1995 POSTDIENST přeměnil na DPAG, asi […] miliard EUR. S takovou výši závazků na straně pasiv v rozvaze prý nebylo možné, aby byla DPAG založena jako soukromoprávní podnik, neboť spolková vláda nedala k dispozici příslušnou kapitálovou vybavenost, která by DPAG propůjčila potřebnou hospodářskou solidnost.
VI.1.3 Dotování penzí je existující podpora podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(198)
Pokud by bylo dotování penzí označeno za státní podporu, je ji podle názoru Německa třeba považovat podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 za existující podporu, neboť od roku 1953, tj. od okamžiku vstupu v platnost příslušného ustanovení v německé ústavě, je stát výlučným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo trvá na tom, že ani první reforma pošty z roku 1989 ani druhá poštovní reforma z roku 1995 na tomto závazku státu ohledně důchodového zabezpečení a závazku financovat nároky na penze nic nezměnily. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(199)
Německo dále odkazuje na prohlášení Komise před soudem ve věci T-266/02. Podle Německa z 54. bodu odůvodnění rozsudku jasně vyplývá, že Komise „měla v rámci napadeného rozhodnutí za to, že žalobkyni výhodu poskytly pouze platby provedené DB-Telekom“ (55).
(200)
Německo z tohoto prohlášení vyvozuje, že Komise tím také prohlásila, že pokud jde o dotování penzí, nevznikla finanční výhoda. Podle Německa tak Komise ve smyslu článku 4 nařízení (ES) č. 659/1999 přijala „rozhodnutí nevznášet námitky“. Takové pozitivní rozhodnutí by kromě toho podle čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení (ES) č. 659/1999 znamenalo, že se v případě dotování penzí jedná o existující podporu.
VI.1.4 Dotování penzí je vyrovnávací platba za zděděnou zátěž, která je podle čl. 107 odst. 3 SFEU slučitelná s vnitřním trhem
(201)
S ohledem na argumenty Komise uvedené v rozhodnutí La-Poste zastává Německo názor, že dotování penzí je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a zdůvodňuje to následovně:
-
Deutsche Post poskytovala příspěvky na sociální zabezpečení, které byly bez výjimky vyšší než příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
-
Komparativní výhoda, kterou Komise zjistila, není správná, neboť její výpočet vychází z předpokladu, že cenově regulované služby pokrývají uplatňovanou zátěž # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení). La Poste refinancovala své náklady na sociální zabezpečení - stejně jako ostatní zavedení poskytovatelé poštovních služeb - prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby, což však Komise ve svém rozhodnutí La-Poste nezohlednila.
-
Třebaže Německo v zásadě souhlasí s tím, že by výnosy z cenově regulovaných služeb měly pokrýt uplatňovanou zátěž, Komise nedokázala, že by regulační orgán vyhověl žádosti Deutsche Post financovat náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Komise prý také nedokázala, že regulované výnosy byly skutečně dostatečně vysoké, aby z nich mohly být tyto náklady financovány.
(202)
Německo dále upozorňuje, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ve věci Royal Mail (56) zdůraznila, jak je důležité, aby se v zájmu dalšího jednotného přijímání rozhodnutí uznávaly náklady dřívějších státních podniků na penze pomocí jednotných kritérií. Komise proto musí zohlednit také své rozhodnutí La-Poste a své předběžné hodnocení ve věci Royal Mail. V případě Royal Mail Komise proti vyrovnávací platbě za schodky u penzí nevznesla žádné námitky, ačkoli ze zprávy Hooper z roku 2008 vyplývá, že náklady podniku Royal Mail na penze byly z části pokrývány pomocí vyšších regulovaných poplatků za poštovní služby.
VI.1.4.1 Základem referenční hodnoty by měly být náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé
(203)
S odvoláním na posudek prof. Ehlermanna ze dne 19. července 2011 (57) Německo tvrdí, že se Komise při výpočtu referenční hodnoty pro náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení dopustila dvou chyb.
(204)
Podle Německa by do referenční hodnoty neměl být zahrnut podíl hrazený zaměstnancem, neboť v soukromém sektoru není zaměstnavatel ze zákona povinný tento podíl hrazený zaměstnancem převzít. Zaměstnavatel v soukromém sektoru by platbu celkových příspěvků na sociální zabezpečení převzal pouze ze správních důvodů, ze zákona k tomu však povinen není. Pokud by se při výpočtu referenční hodnoty zohlednil podíl hrazený zaměstnancem, odporovalo by to rovněž dosavadní praxi přijímání rozhodnutí (srov. rozhodnutí La-Poste).
(205)
Jako základ pro výpočet referenční hodnoty pro náklady na sociální zabezpečení by měly být použity na trhu obvyklé platy (58), neboť platy úředníků jsou výrazně vyšší než průměrné platy na trhu.
VI.1.4.2 Výnosy z regulovaných služeb nepostačují na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(206)
Na prvním místě Německo zdůrazňuje, že předpoklad, že zátěž # 2 bude plně pokryta z cenově regulovaných výnosů, je čistě hypotetický, neboť není možné konstatovat, zda byly regulované ceny skutečně zvýšeny proto, aby vyrovnaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady. Na jedné straně prý z rozhodnutí o cenových limitech 2002 nevyplývá, zda a v jakém rozsahu zohlednil poštovní regulační orgán uplatňovanou zátěž spojenou s náklady, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Na druhé straně prý byly ceny do roku 2002 udržovány na úrovni schválené v roce 1997; není prý možné konstatovat, zda tyto ceny zahrnovaly vyrovnávací platbu za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(207)
Německo tvrdí, že nepostačuje vysvětlit, že v oblasti neregulovaných služeb platily pro Deutsche Post nižší sazby příspěvků na sociální zabezpečení než pro konkurenty. Rovněž musí být přezkoumáno, zda byly regulované služby skutečně s to financovat ze svých výnosů uplatňovanou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením, která je neobvyklá ve srovnání s konkurencí.
(208)
Finanční výhoda vzniklá ve prospěch Deutsche Post na základě vyrovnávací platby za její náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, by existovala pouze tehdy, pokud by vyrovnávací platby vyplacené podniku Deutsche Post byly vyšší než celkové náklady na sociální zabezpečení úředníků, které Deutsche Post nese.
(209)
Německo lituje, že chybí obsáhlý výpočet, ze kterého by bylo jasné, zda s ohledem na náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které nese podnik Deutsche Post a které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, celkově došlo k nadměrnému či nedostatečnému vyrovnání. Německo zdůrazňuje, že takový výpočet je nutný proto, aby bylo možné konstatovat, zda vznikla finanční výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
a) Podle odborného posudku byly náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, vyrovnány nedostatečně
(210)
S cílem napravit tento stav předložilo Německo posudek prof. Webera (59), aby doložilo, že Deutsche Post měla v souvislosti s tím, že zaměstnává úředníky, nevýhodu vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení. V posudku je nejprve vysvětleno, o jakou částku překračují náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které Deutsche Post skutečně nese, náklady na sociální zabezpečení pro zaměstnance, které nesou soukromí konkurenti (v posudku jsou označeny jako „náklady DPAG na sociální zabezpečení, které překračují úroveň na trhu“, popř. „strukturální nevýhoda“). V posudku prof. Webera jsou tyto náklady, které překračují úroveň na trhu, srovnány s vyrovnávací platbou za zátěž # 2.
(211)
Jak ukazuje tabulka 5, posudek zahrnuje do nákladů na sociální zabezpečení, které vznikají v souvislosti se zaměstnáváním úředníků, platby podniku Deutsche Post do penzijního fondu úředníků a ostatní sociální náklady, např. příspěvky na zdravotní náklady, jakož i úrazové pojištění a ostatní pojištění.
(212)
Náklady na sociální zabezpečení spojené se zaměstnáváním zaměstnanců posudek definuje následovně: Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zákonné důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče vynásobený „ve srovnání s konkurencí obvyklými“ platy (např. minimální mzda z roku 2007 u většiny úředníků).
(213)
Náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jsou náklady vzniklé podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení úředníků, které překračují referenční hodnotu pro náklady na sociální zabezpečení, která byla definována na základě podílu zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zaměstnance.
Tabulka 5
Výpočet čistého výsledku podle německého odborného posudku
-
Platby do penzijního fondu
-
ostatní náklady na sociální zabezpečení
+
„ve srovnání s konkurencí obvyklé“ náklady na sociální zabezpečení jako referenční hodnota (základ tvoří podíl zaměstnavatele na sociálním zabezpečení a „ve srovnání s konkurencí obvyklé“ platy (např. minimální mzda z roku 2007))
ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
+
vyrovnávací platby z regulovaných výnosů (zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklá zátěž spojená se sociálním zabezpečením)
Čistý výsledek (nedostatečné či nadměrné vyrovnání)
(214)
Z výpočtů vyplývá, že v období 1995-2007 vyrovnání u zátěže # 2 na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nepostačovalo. V posudku se dokonce tvrdí, že nedostatečné vyrovnání ve prospěch Deutsche Post dosahovalo […] miliard EUR. Prof. Weber dospěl k závěru, že Deutsche Post neobdržela pro své náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, dostatečnou vyrovnávací platbu, a to i v případě, že by cenově regulované výnosy zahrnovaly zátěž # 2.
b) Podle REK 2009 výnosy z cenově regulované oblasti nepostačovaly na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(215)
Německo tvrdí, že dokud u cenově regulovaných služeb vznikají ztráty, které nepřekračují náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nelze konstatovat, že regulované zisky skutečně tyto náklady vyrovnávají. Německo proto předložilo stanovisko z posudku (60), které se opírá o REK 2009, s cílem ukázat, že ztráty byly u cenově regulovaných služeb bez výjimky vyšší než náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(216)
Výpočty vycházejí z REK 2009 a u cenově regulovaných služeb předpokládají jako přiměřený zisk ROS ve výši 7 % (zohledněn je rovněž posudek Deloitte-II, o kterém podrobněji pojednává oddíl VI.3.2). Po odečtení tohoto přiměřeného zisku činí ztráta u cenově regulovaných služeb […] miliard EUR, a v období 1995-2007 tak překračuje uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Zisky z cenově regulovaných služeb tedy nebyly dostatečně vysoké, aby pokryly předmětné náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VI.2 Připomínky k vyrovnávacím platbám za poskytování univerzálních služeb
VI.2.1 Státní vyrovnávací platby
(217)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepředstavují výhodu pro Deutsche Post, neboť se v případě těchto plateb ve výši 5 666 miliardy EUR jednalo výhradně o vyrovnávací platby za odvody ve výši 5,838 miliardy EUR, které Deutsche Post musela platit do roku 1995.
(218)
Jak vyplývá z rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007, důvodem těchto odvodů byl dřívější způsob správy pošty, v rámci které existovala povinnost odvádět spolkovému státu ročně asi 10 % provozních výnosů podniku. V období 1989-1995 byly tyto odvody podle § 63 odst. 1 PostVerfG postupně zrušeny. Do roku 1993 musela Deutsche Post odvádět 10 % svých provozních výnosů. Od roku 1993 se výše těchto odvodů postupně snižovala, např. na 10 % provozních výnosů minus 153 milionů EUR v roce 1993. V roce 1994 činily odvody 70 % objemu odvodů z roku 1993. V roce 1995 zaplatila Deutsche Post 50 % z částky odvodů z roku 1993. Celkem Deutsche Post v období 1990-1995 zaplatila odvody ve výši 5,838 miliardy EUR.
(219)
Podle § 63 odst. 4 PostVerfG musely být od odvodů odečteny platby dividend. Komise vzhledem k tomuto ustanovení a k osvobození od přímých a nepřímých daní v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 konstatovala, že tyto odvody musí být považovány za náhradu za osvobození od přímých a nepřímých daní, jakož i za protiplnění za financování, které poskytl spolkový stát jako akcionář.
(220)
Německo na toto konstatování reagovalo a předložilo posudek KPMG, podle kterého nelze odvody považovat za náhradu za daně a dividendy, a to z více důvodů.
(221)
Podle posudku KPMG nelze tyto odvody zařadit mezi daně, neboť se výše těchto odvodů od roku 1931 určovala podle výše provozních výnosů. Proto by bývaly musely být placeny i v letech, ve kterých Deutsche Post vykazovala ztráty. Oproti tomu se výše daní z příjmu podniků určuje podle skutečně dosaženého ročního zisku. Zařazení odvodů mezi daně by tak odporovalo ústavnímu požadavku, podle kterého jsou příjmy podniků zdaňovány podle výkonnosti.
(222)
Také srovnání odvodů s daní z obratu není podle posudku správné. U daně z obratu zahrnuje daňová povinnost také odpočet za obdržené platby, což je u odvodů jinak, takže se výpočet odvodů značně liší od zjištění skutečné povinnosti podniku odvádět daň z obratu.
(223)
Německo dále tvrdí, že odvody nelze zařadit mezi dividendy. Vyplácení dividend souvisí s výsledky příslušného předchozího účetního období, popř. předchozích let. V letech 1990-1995 však Deutsche Post nedosáhla zisků a odvody přesto platila. Tyto odvody proto nejsou dividendy.
(224)
Posudek KPMG dochází k závěru, že odvody nelze zařadit mezi daně či dividendy; podle posudku se spíše jedná o odvod sui generis, který je povinna platit pouze Deutsche Post a její nástupnické podniky.
(225)
S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá předpoklad Komise, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Protože státní vyrovnávací platby prý pouze snížily náklady Deutsche Post na odvody, nevznikla jí tím žádná výhoda, takže se u těchto plateb nejedná o státní podporu.
(226)
Kromě toho Německo uvádí další dva důvody, proč dané státní vyrovnávací platby nepředstavují podporu: zaprvé, jsou prý tyto státní vyrovnávací platby v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, a to vzhledem ke značné návratnosti investic (return on investment, ROI) dosažené v pozdějších letech a vzhledem k vysokým výnosům, kterých Deutsche Post dosáhla svým vstupem na burzu cenných papírů. Zadruhé, státní vyrovnávací platby nepředstavují státní podporu, protože kumulované ztráty univerzálních služeb byly jak podle REK 2009, tak i podle posudku WIK od roku 1990 do 1994 roku vyšší než státní vyrovnávací platby. Deutsche Post tedy za poskytování služeb v rámci své povinnosti univerzální služby podle Německa neobdržela dostatečně vysoké vyrovnávací platby.
VI.2.2 Státní záruka
(227)
Německo tvrdí, že pokračující poskytování záruky spolkového státu podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 pro dluhopisy vydané před rokem 1995 nepředstavovalo po roce 1995 selektivní výhodu ve prospěch Deutsche Post, a to z více důvodů.
(228)
Každý podnik v soukromém sektoru nepřestává v případě oddělení dceřiné společnosti ručit za závazky, které jeho dceřiná společnost přijala. I v případě odprodání těchto závazků třetí straně, nepřestává podnik v soukromém sektoru ručit za své zbývající závazky. Německo dále upozorňuje na skutečnost, že původní státní záruka za dané dluhopisy byla nutná pouze proto, že POSTDIENST neměl vlastní právní subjektivitu. Ustanovení § 40 PostVerfG 1989, podle kterého mají dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako dluhopisy spolkového státu, má pouze deklaratorní charakter.
(229)
Zadruhé, pro DPAG nevznikla z převzetí dluhopisů podniku POSTDIENST žádná výhoda, neboť DPAG se mohla v roce 1995 refinancovat za nižší úrokovou sazbu. Dluhopisy POSTDIENST měly k 1. lednu 1995 hodnotu celkem 931 milionů EUR, přičemž úroková míra činila průměrně 7,17 % se zbytkovou splatností 8,8 let. Protože krátkodobá úroková míra činila dne 1. ledna 1995 5 % až 5,5 %, vzniklo DPAG nákladové znevýhodnění ve výši 1,7 %, což se projevilo ve vyšších ročních nákladech na úroky ve výši asi 15,3 milionu EUR.
(230)
Zatřetí, na základě srovnání průměrné úrokové míry na trhu platné pro dluhové nástroje upsané soukromými podniky a úrokové míry pro dluhové nástroje POSTDIENST ze dne, kdy byly tyto nástroje původně vydány, si POSTDIENST podle názoru Německa vypůjčil kapitál za úrokovou míru, která byla průměrně vyšší než průměrná úroková míra na trhu. Německo neprovedlo obsáhlé šetření, nýbrž pouze porovnalo úrokovou míru u určitých dluhových nástrojů POSTDIENST s agregovaným průměrem na trhu.
(231)
Německo kromě toho tvrdí, že státní záruky představují existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 659/1999. Protože Deutsche Bundespost byla do konce roku 1994 součástí veřejné správy, považují se tyto dluhové nástroje od jejího založení v roce 1950 za dluh státu. Jestliže by Deutsche Post díky této státní záruce vznikla výhoda, pokud jde o úrokovou míru, musela by být považována za existující podporu. Německo odkazuje také na rozhodnutí Komise ve věci EDF (61), ve kterém byla podobná záruka posouzena jako existující podpora.
VI.2.3 Exkluzivní licence
(232)
Německo tvrdí, že podle rozsudku ve věci PreussenElektra (62) se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní podporu.
(233)
Protože se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní zdroje, údajně nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby by mohly být pouze předmětem řízení podle článku 102 SFEU.
VI.3 Stanovisko spolkové vlády k posudku WIK
VI.3.1 Posudek WIK potvrzuje nutnost státních vyrovnávacích plateb jako kompenzace za čisté náklady spojené s povinností univerzální služby do roku 1995
(234)
Přes veškeré metodické námitky má Německo za to, že posudek WIK potvrzuje názor Německa, podle něhož byly státní vyrovnávací platby jako kompenzace za ztráty, jež Deutsche Post v období 1990-1995 vykázala z důvodu poskytování univerzálních služeb, nutné.
(235)
Veškeré nadměrné zisky po roce 1995 nelze brát v potaz, jelikož státní vyrovnávací platby byly vyčerpány na čisté náklady spojené s povinností univerzální služby, které musela Deutsche Post nést do roku 1995. Prohlášení záporného rozhodnutí z roku 2002 Tribunálem za neplatné rovněž potvrdilo, že něco, co již „vyčerpáno“ bylo, nelze vyčerpat podruhé. Jelikož státní vyrovnávací platby již byly vyčerpány na uhrazení ztrát vzniklých do roku 1995, nemohly být použity později k financování nadměrných zisků.
VI.3.2 Chybné stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk
(236)
S ohledem na posudek Deloitte spočívá hlavní námitka Německa v tom, že posudek WIK při stanovení referenční hodnoty bral v potaz příliš mnoho malých podniků. Jako srovnatelné podniky měly sloužit především velké společnosti v oblasti balíkových služeb a logistiky, jejichž sítě lze co do velikosti a komplexnosti srovnat se sítěmi Deutsche Post (63).
(237)
Posudek Deloitte-II vychází z toho, že odpovídajícími srovnatelnými společnostmi pro Deutsche Post jsou podniky v odvětví balíkových zásilek a poštovních služeb, jež disponují rozsáhlými a komplexními sítěmi pro vyzvedávání a doručování zásilek. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, jež jsou pro poštovní sítě typické, jsou velké podniky pro účely srovnání relevantnější než podniky malé. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by mohly do určité míry sloužit jako srovnatelné podniky, jelikož používají stejná aktiva.
(238)
V posudku-Deloitte II se tak za srovnatelné podniky považují pouze společnosti s ročním obratem přesahujícím 100 milionů EUR. Tímto způsobem se dospěje k pouze malé skupině srovnatelných podniků. Jedná se o velké mezinárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb (UPS, FedEx a TNT Express) a jiné poskytovatele poštovních služeb (převážně ze Spojených států a Spojeného království).
(239)
V období 1998-2007 se u této srovnatelné skupiny dospělo k mediánu ROS ve výši 7,4 % a třetímu kvartilu ROS ve výši 12 %, což představuje horní hranici pro přiměřený zisk. U větší srovnatelné skupiny 18 logistických společností a 19 provozovatelů přepravy zboží dospělo k mediánu ROS mezi 4,6 % a 5,7 %, nicméně v posudku Deloitte-II byly ohledně srovnatelnosti těchto podniků s Deutsche Post vyjádřeny určité pochybnosti.
(240)
Na základě údajů ohledně obou srovnatelných skupin se v posudku Deloitte-II doporučuje rozpětí ROS mezi 6,1 % a 11,7 % jako referenční hodnota pro přiměřený zisk.
(241)
Pokud jde o stanovení rozpětí přiměřeného zisku na základě srovnatelné skupiny, poukazuje posudek Deloitte-II na to, že přiměřený zisk je v případě, kdy se pro něj jako referenční hodnota použije prosté víceleté ROS, stanoven jako příliš nízký, jelikož i) mezi jednotlivými roky dochází k významným a systematickým výkyvům a ii) mezi podniky ze stejného odvětví mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o jejich ziskovost. Při použití příliš nízké referenční hodnoty pro přiměřený zisk existuje riziko neprovedení účinných investic.
(242)
Jak je již zdůrazněno v posudku Deloitte-I, je v posudku WIK při stanovování referenční hodnoty pro přiměřený zisk na základě mediánu srovnatelných podniků zcela pominuta vyšší efektivita, jíž Deutsche Post dosáhla z převážné části po roce 1990. V souladu s body 14 a 18 rámce Společenství z roku 2005 by však měla být u přiměřeného zisku zavedena „kritéria, která se budou mimo jiné týkat i kvality poskytované služby a přírůstků produktivity.“
(243)
Podle toho by se měla referenční hodnota pro přiměřený zisk zakládat na ročním rozpětí. Zisky, jež se blíží horní hranici rozpětí či jej dokonce přesahují, by mohly naznačovat, že průměrný podnik překročil referenční hodnotu díky lepším provozním či obchodním výsledkům. Tyto zisky by měly regulační orgány povolovat, a takto motivovat k dalšímu zvyšování efektivity.
(244)
Německo také podotýká, že výše přiměřeného zisku musí být v souladu s dřívějšími rozhodnutími, v nichž bylo pro železniční a autobusové společnosti schváleno rozpětí ROS mezi 7 % a 8 % (64).
VI.3.3 Nepřiměřené přidělení a ocenění nákladů
(245)
Německo znovu zdůrazňuje, že jakékoliv nové přidělení zátěže spojené s univerzální službou ke komerčním službám není z věcného ani právního hlediska udržitelné. Podle článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (65) mají být veškeré další čisté náklady vzniklé při plnění povinnosti univerzální služby financovány z výnosů monopolu v oblasti listovních zásilek a nikoliv z výnosů komerčních služeb.
(246)
Německo mimo to zastává stanovisko, že určité náklady Deutsche Post jsou v posudku WIK podhodnoceny:
-
Odvody, jež musela Deutsche Post platit do roku 1995, měly být odečteny jako náklady a neměly být použity jako zástupná hodnota pro kapitálové náklady, případně pro přiměřený zisk. S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá zjištění posudku WIK, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody by pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Spolu se stanovením přiměřeného zisku jako odměny za investovaný kapitál proto odvody měly být zohledněny jako náklady na univerzální službu.
-
V případě nákladů na odpisy se mělo vycházet z realistických hodnot dlouhodobých aktiv uvedených v daňovém účetnictví, a nikoliv z nízkých účetních hodnot v roční účetní závěrce.
-
V plném rozsahu měly být zohledněny náklady na platby doplňkových důchodů pro soukromé zaměstnance.
VI.4 Stanovisko k připomínkám třetích stran
VI.4.1 Dotování penzí
(247)
Německo připomíná, že Deutsche Post nebyla v roce 1995 ani právně vázána, ani z hospodářského hlediska s to převzít penzijní závazky. Ve smyslu rozhodnutí Komise ve věci Poste Italiane (66) tak náklady na penze představovaly dluhy státu. Dotování penzí nijak Deutsche Post finančně nezvýhodnilo.
(248)
Zatímco UPS zdůrazňuje, že běžný provozovatel musí nést vlastní náklady na penze sám, Německo tvrdí, že se u nákladů na penze úředníků jednalo o náklady, jež byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které nelze srovnávat s příspěvky na sociální zabezpečení, jež za své zaměstnance odváděli konkurenti Deutsche Post. Ti odváděli do systému sociálního zabezpečení pouze příspěvky zaměstnavatele a nemuseli nést na základě stávajících penzijních nároků žádnou zděděnou zátěž.
(249)
Německo zdůrazňuje, že je třeba provést výpočet nadměrné vyrovnávací platby, jelikož stanoviska UPS a FFPI vycházela z předpokladu, že takový výpočet provede Komise, aby nadměrnou vyrovnávací platbu pro Deutsche Post prokázala
VI.4.2 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(250)
S poukazem na zprávu odborníků NERA z roku 2006 Německo zdůrazňuje, že sama Komise ve spojení s věcí státní podpory COMP/37.821 vycházela z toho, že výnosy z kapitálu, jež pro divizi listovních služeb podniku DPWN odhaduje zpráva odborníků NERA, nepostačují k tomu, aby byla pro účely článku 102 SFEU prokázána existence nepřiměřeně vysokých poplatků za listovní služby.
(251)
V obecné rovině se Německo domnívá, že výnosy z kapitálu nejsou pro zjištění nadměrných zisků vhodné. Při nižší kapitálové náročnosti může jít vysoký výnos z kapitálu ruku v ruce s nižším výnosem z prodeje. Jelikož se většina rizik pojí s příjmy a náklady, je - zejména u podniků s nízkou kapitálovou náročností - vhodným měřítkem ke zjištění nadměrného zisku výnos z prodeje. Pokud se - tak jako ve zprávě odborníků NERA - použije jako pomocné měřítko zisku výnos z prodeje, vyjde najevo, že Deutsche Post měla vyšší výnos z prodeje než Royal Mail, avšak mnohem nižší než TNT. Výnosy z prodeje, jež zpráva odborníků NERA odhaduje u divize listovních služeb DPWN, tak zdaleka nedosahovaly referenční hodnoty pro nadměrné zisky.
(252)
Německo proto zastává stanovisko, že zpráva odborníků NERA z roku 2006 ani její aktualizované znění nemají pro vyšetřování ve věci státní podpory význam a neposkytují dostatečné důkazy o existenci nadměrných zisků.
(253)
Proti tvrzení UPS, podle něhož nákladové účetnictví Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu výnosů a zátěže univerzální služby, se Německo ohrazuje tím, že nákladové účetnictví bylo zkontrolováno a schváleno auditory i poštovním regulačním orgánem a že je v souladu s ustanoveními směrnice 97/67/ES.
(254)
Pokud jde o dohody o převodních cenách mezi Deutsche Post a DPEED, zdůrazňuje Německo, že tyto dohody splňují požadavky rozhodnutí o kartelové dohodě z roku 2001. Deutsche Post podávala Komisi pravidelné zprávy o jejich dodržování. Ze strany Komise dosud nezazněly žádné námitky.
(255)
Kromě toho Německo vznáší námitku proti zařazení převodů majetku (aktiva v podobě nemovitostí a infrastruktury) na Deutsche Post, jež provedlo Německo v roce 1995, do výpočtu nadměrné vyrovnávací platby. Německo v této záležitosti poskytlo příslušné informace již v rámci svých připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999. Jelikož Komise nevznesla v záporném rozhodnutí z roku 2002 proti těmto opatřením námitky ani je nijak nezmínila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007, nemohou být tyto převody majetku předmětem nynějšího vyšetřování.
VI.4.3 Výše platů
(256)
Německo souhlasí s tím, aby byly jako referenční hodnota pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádějí konkurenti Deutsche Post, použity tržní platy. Taková referenční hodnota je však v rozporu s rozhodnutím o rozšíření řízení z roku 2011, jelikož Komise k výpočtu příspěvků na sociální zabezpečení odvedených konkurenty Deutsche Post používá upravené hrubé platy úředníků, a nikoliv platy tržní. Podle posudku prof. Webera odpovídá tržní plat přibližně […] % hrubého platu úředníků. Použití upravených hrubých platů úředníků jako referenční hodnoty pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení proto není vhodné.
(257)
Podle Německa nelze uznat předpoklad BIEK, že Deutsche Post použila jako referenční hodnotu pro výpočet nákladů na platy, jež musí oproti svým konkurentům nést, dohodnuté mzdy v odvětví dopravy. Z posudku prof. Webera vyplývá, že Deutsche Post vypočítala tržní platy na základě platů skutečně vyplácených jejími konkurenty.
VII. POSOUZENÍ DOTOVÁNÍ PENZÍ Z HLEDISKA STÁTNÍ PODPORY
VII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(258)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(259)
Dotování penzí se opírá § 16 PostPersG 1994 a je financováno ze státního rozpočtu, takže jej lze přičítat státu a je ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU poskytováno ze státních prostředků. Jelikož dotování penzí je určeno pouze penzijnímu fondu a jeho účelem je snížit Deutsche Post náklady na penze úředníků, a Deutsche Post z něj tedy má prospěch, je selektivní.
VII.1.1 Finanční zvýhodnění na základě penzijní reformy z roku 1995
(260)
Na základě rozsudku ve věci Combus Německo tvrdí, že z dotování penzí žádná finanční výhoda neplyne, jelikož toto dotování zbavilo Deutsche Post nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(261)
Ke zjištění toho, zda byla prostřednictvím dotování penzí poskytnuta selektivní finanční výhoda, je třeba posoudit, zda jím byla Deutsche Post zbavena nákladů, jež by určitý podnik v obvyklém případě musel nést sám, čímž bylo narušeno běžné fungování tržních sil (67).
(262)
Komise nemůže argumentaci Německa založenou na rozsudku ve věci Combus přijmout. Poukazuje na to, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Různé rozsudky Soudního dvora vyvracejí teorii, že na opatření na kompenzaci strukturálního znevýhodnění nelze pohlížet jako na státní podpory. Podle příslušné ustálené judikatury Soudního dvora je existenci podpory nutno posuzovat z hlediska dopadů a nikoliv z hlediska příčin nebo cílů státního opatření (68). Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že pod pojem podpory spadají i výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují náklady, jež obvykle nese podnik (69). Podle Soudního dvora navíc náklady na odměny zaměstnanců zatěžují rozpočet podniků již ze své podstaty, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv či nikoliv (70). V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že státní opatření má kompenzovat dodatečné náklady, k automatickému vyloučení existence podpory nepostačuje (71).
(263)
Podle Komise jsou náklady spojené s plněním platebních závazků, jež podniku náleží podle pracovněprávních předpisů nebo kolektivních smluv s odbory, tj. například náklady na penze, součástí běžných nákladů, jež musí podnik pokrýt z vlastních zdrojů (72). Tyto náklady musí být považovány za náklady vyplývající z hospodářské činnosti podniku (73). V tomto ohledu nehraje roli, zda podnik nese penzijní náklady formou přímého financování penzí svých bývalých zaměstnanců (jako v případě úředníků zaměstnaných u Deutsche Post) nebo formou příspěvku do důchodového pojištění soukromých zaměstnanců, kde jsou pak tyto příspěvky použity k financování důchodů všech soukromých zaměstnanců. Rozhodující je, že podniky tím či oním způsobem nesou penzijní náklady v plném rozsahu.
(264)
Komise dále poznamenává, že Deutsche Bundespost má od svého založení v roce 1950 právní formu „zvláštního majetku“ (Sondervermögen). „Zvláštní majetek“ sice není samostatným právním subjektem, ale má vlastní rozpočtové řízení a účetnictví (§ 3 PostVwG 1953 a § 48 HGrG (74)). Podle správních předpisů platných pro státní orgány musí jejich rozpočtový plán zahrnovat výdaje na zaměstnance, mezi něž patří i náklady na penze bývalých úředníků těchto státních orgánů, kteří odešli do důchodu (§ 10 HGrG). Deutsche Post tak od roku 1950 hradila tyto náklady ze svých výnosů. Podle § 15 PostVwG 1953 jsou dotace ze spolkové pokladny pro Deutsche Post výslovně zakázány. Toto ustanovení bylo přejato do § 37 odst. 1 PostVerfG 1989.
(265)
V PostVerfG 1989 je tato povinnost potvrzena v oddíle o personálních a sociálních otázkách. Podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 byla Deutsche Post povinna financovat všechny náklady včetně penzí pro své úředníky z vlastních zdrojů.
(266)
Po druhé reformě pošty v roce 1995 náležely platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků nadále Deutsche Post (podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994), částečně však byla Deutsche Post osvobozena od úhrady nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 odváděla Deutsche Post za roky 1995 až 1999 do penzijního fondu roční paušální částku ve výši 2,045 miliardy EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 byly roční paušální částky od roku 2000 nahrazeny příspěvkem ve výši 33 % úhrnu platů úředníků. Kromě toho přebírá podle stejného ustanovení zbývající náklady na penze od roku 1995 spolkový stát. Na obrázku č. 1 jsou znázorněny roční platby ze spolkového rozpočtu za jednotlivé roky počínaje rokem 1995 a částkou 151 milionů EUR.
(267)
Z toho vyplývá, že argumenty, jimiž chce Německo prokázat, že DPAG musela nést vyšší náklady na penze než její soukromí konkurenti., nejsou pro otázku, zda dotování penzí představuje státní podporu, relevantní; měly by však být zohledněny v rámci posuzování slučitelnosti.
(268)
Německo uvedlo, že při posuzování, zda pro Deutsche Post z dotování penzí plynulo zvýhodnění, je třeba příspěvek odváděný Deutsche Post do penzijního fondu porovnat s podílem soukromých zaměstnavatelů na příspěvcích do důchodového pojištění bez podílu zaměstnanců. Tento argument se týká slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ale pro úplnost je třeba na tomto místě zaprvé poznamenat, že zaměstnavatel je povinen odvádět na sociální zabezpečení podíl zaměstnance na celkovém příspěvku, který je nutné za tohoto zaměstnance zaplatit z jeho hrubého platu. Zadruhé - a to je podstatnější - je v případě, kdy členský stát sníží zaměstnancům určitého podniku zátěž, kterou by jinak museli nést sami, příslušný zaměstnavatel zvýhodněn, jelikož se tímto opatřením snižuje rozdíl mezi hrubým a čistým platem. Zaměstnavatelé tak mohou zaměstnávat, případně udržet zaměstnance za nižší hrubé platy. Zvýhodnění v souvislosti s podílem zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení proto zároveň představuje i zvýhodnění pro zaměstnavatele.
(269)
Německo dále argumentovalo, že pro Deutsche Post vyplývá finanční výhoda z vyrovnávacích plateb za její - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - náklady na sociální zabezpečení pouze v případě, pokud by tyto vyrovnávací platby pro Deutsche Post převyšovaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post musela za své úředníky v cenově regulovaném i neregulovaném odvětví nést. Komise připomíná, že skutečnost, že opatření má podobu vyrovnávací platby, předem nevylučuje, že toto opatření představuje státní podporu, a odkazuje na 260. bod odůvodnění.
(270)
Německo trvá na svém stanovisku, že subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků byl vždy spolkový stát. Jelikož penzijní reforma z roku 1995 na závazku spolkového státu vůči úředníkům nic nezměnila, nevzniká Deutsche Post dotováním penzí žádná finanční výhoda.
(271)
Není pochyb o tom, že před rokem 1995 i po něm ručil za financování nároků na penze úředníků v konečném důsledku spolkový stát, ačkoliv Komise by chtěla poznamenat, že podle § 3 PostVwG 1953 a § 2 PostVerfG 1989 ručí za závazky „zvláštního majetku“ jednoznačně pouze „zvláštní majetek“. Platby penzí však byly do roku 1995 podle platných poštovních i obecných právních předpisů zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost. Tyto platby musely být hrazeny v plné výši z dosažených výnosů „zvláštního majetku“. Pro posouzení opatření z hlediska státní podpory není rozhodující, kdo v konečném důsledku ručí za financování nároků na penze úředníků. Rozhodujícím faktorem je, kdo je musel podle platné právní úpravy financovat za běžných okolností. Podle PostVwG 1953, HGrG a PostVerfG 1989 jednoznačně náleží tato povinnost v plném rozsahu Deutsche Post.
(272)
Náklady na penze mimo to představují pro každý podnik bez ohledu na to, zda je veřejný nebo soukromý či zda má či nemá právní subjektivitu, běžné provozní náklady. Jak mezi členskými státy, tak uvnitř členských států se rozvinula široká řada mechanismů financování penzí. Uplatňují se různé systémy, často podle okamžiku nástupu do zaměstnání. Deutsche Post tak musí za své zaměstnance, včetně svých úředníků, nést náklady na penze stejným způsobem jako jiné podniky. Rozdíl ve způsobu financování penzí úředníků a důchodů soukromých zaměstnanců nemá na povinnost Deutsche Post započítávat financování penzí do svých běžných provozních nákladů vliv. Přijetí argumentace Německa by znamenalo, že stát může veřejným podnikům snížit náklady, jež souvisejí s jejich běžným provozem.
(273)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji na financování nároků na penze svých úředníků, opomíjí skutečnost, že posouzení existence finanční výhody je na hospodářské výkonnosti podniku nezávislé.
(274)
Jelikož penzijní reforma z roku 1995 částečně Deutsche Post zbavila povinnosti financovat nároky na penze svých úředníků, vyplynula pro Deutsche Post finanční výhoda.
VII.1.2 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(275)
Podpora poskytnutá členským státem ovlivňuje obchod uvnitř Unie, pokud v rámci tohoto obchodu posiluje postavení určitého podniku proti jeho konkurentům. K tomu, aby určité opatření narušovalo hospodářskou soutěž a ovlivňovalo obchod mezi členskými státy, postačuje podle ustálené judikatury (75) pouze skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trhu otevřeném hospodářské soutěži.
(276)
V Německu byly trhy v případě balíkových zásilek, novin a časopisů vždy otevřeny hospodářské soutěži. Na těchto trzích společnost POSTDIENST vždy soutěžila s jinými podniky, a to i z jiných členských států (jako např. UPS, FedEx, TNT Express, GLS či DPD). Od roku 1998 do roku 2007 DPAG postupně přicházela o exkluzivní licenci na listovní zásilky. Po otevření trhu hospodářské soutěži na něj vstoupily nové podniky. Proto podpora ovlivňuje obchod mezi členskými státy a může narušovat hospodářskou soutěž.
(277)
V tomto ohledu Komise rovněž poznamenává, že Deutsche Post a její holdingová společnost DPWN začaly v roce 1997 přebírat balíkové služby na evropských a mezinárodních trzích: již v roce 1999 měla DPWN na evropských trzích v oblasti balíkových a expresních kurýrních služeb vedoucí postavení s ročními výnosy ve výši cca 4,6 mld. EUR. Převzetím DHL v roce 1998 rozšířila DPWN svou působnost na Asii a Severní Ameriku. Po dalších převzetích v oblasti logistiky (např. společnosti Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) se DPWN stala jedním největších poskytovatelů služeb letecké a námořní nákladní dopravy a globálních logistických služeb. Kromě toho začala DPWN působit i na poštovních trzích mimo Německo (např. převzetí podniku Unipost ve Španělsku a podniku Williams Lee ve Spojeném království). V letech 1998 až 2007 DPWN získala podniky v celkové hodnotě přibližně 21 mld. EUR (76).
(278)
Komise proto dochází k závěru, že dotování penzí představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(279)
Podle názoru Německa má být dotování penzí, pokud se má vůbec v jeho případě jednat o podporu, považováno za existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999. Německo tvrdí, že od vstupu příslušného ustanovení v německé ústavě v roce 1953 v platnost je stát konečným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo nadále zastává stanovisko, že zřízení penzijního fondu na této povinnosti nic nezměnilo.
(280)
Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 zahrnuje pojem existující podpory všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm.
(281)
Podle platných poštovních i obecných právních předpisů byly platby penzí do roku 1995 zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost a musely být v plné výši hrazeny z dosažených výnosů „zvláštního majetku“ (pro podrobné posouzení těchto předpisů viz body odůvodnění 262 a 263). Před druhou poštovní reformou v roce 1995 proto byla Deutsche Post povinna financovat výdaje na penze svých úředníků z vlastních zdrojů, a nedostávala žádnou podporu, která by byla určena na snížení penzijních nákladů Deutsche Post.
(282)
Založení DPAG a zřízení poštovního penzijního fondu v roce 1995 znamenalo zcela novou úpravu financování penzí úředníků. Po této druhé poštovní reformě v roce 1995 převzala Deutsche Post základní platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994, částečně však byla zbavena nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 a 2 PostPersRG 1994 již Deutsche Post nebyla povinna financovat náklady na penze prostřednictvím paušálních plateb (období 1995-1999) či stanovených příspěvků (od roku 2000). Zbývající deficit byl od té doby kryt dotováním penzí.
(283)
Proto se u dotování penzí jedná o novou podporu, jelikož bylo zavedeno v roce 1995.
(284)
Pokud jde o odkaz Německa na prohlášení Komise ve věci T-266/02, poukazuje Komise nejdříve na to, že Tribunál v bodě 54 rozsudku představuje stanovisko Německa (a nikoliv, jak uvádí Německo, stanovisko Komise). Z bodu 54 rozsudku vyplývá, že v záporném rozhodnutí z roku 2002 nebylo i podle názoru Německa dotování penzí posuzováno. V bodě 61 rozsudku je uvedeno stanovisko Komise:
„Komise zaprvé namítá, že … v rámci napadeného rozhodnutí měla za to, že byly relevantní pouze platby provedené DB-Telekom.“
(285)
Rozsudek tedy nepodporuje stanovisko Německa, že prohlášením zmocněnce Komise bylo dotování penzí implicitně povoleno. V každém případě je zjevné, že takové prohlášení by nemohlo mít tento účinek.
(286)
Nadto Tribunál ve věci T-421/07 (77) rozhodl, že předmětem rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení z roku 1999 bylo i dotování penzí a že řízení ohledně tohoto opatření nebylo záporným rozhodnutím z roku 2002 ukončeno.
(287)
Jelikož Komise nikdy nepřijala žádné rozhodnutí, podle něhož by dotování penzí nepředstavovalo podporu nebo by představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem, dochází Komise k závěru, že dotování penzí představuje nové opatření podpory.
VII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(288)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU jednoznačně nelze použít.
(289)
Komise vzala v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 do úvahy možnost, že dotování penzí jakožto vyrovnávací platba za poskytování veřejných služeb podle čl. 106 odst. 2 SFEU by mohlo být alespoň částečně slučitelné s vnitřním trhem. Ve své odpovědi na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Německo zdůraznilo, že dotování penzí by v případě, že představuje podporu, mělo být posuzováno nikoliv na základě čl. 106 odst. 2 SFEU, nýbrž na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 Komise dále popsala metodu pro posouzení slučitelnosti dotování penzí na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, k čemuž Německo sdělilo své připomínky.
(290)
Podle judikatury Soudního dvora (78) je na členském státu, aby uvedl možné důvody pro slučitelnost s vnitřním trhem a prokázal, že předpoklady pro tuto slučitelnost jsou splněny. Z uvedeného rozsudku zejména vyplývá, že Komise v této věci není povinna slučitelnost dotování penzí s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU posuzovat, pokud členský stát a příjemce dotací případné posouzení slučitelnosti na uvedeném základě výslovně odmítnou.
(291)
Komise proto posoudí, zda se v případě dotování penzí jedná o podporu slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU mohou být za slučitelné s vnitřním trhem prohlášeny podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(292)
Podle judikatury může Komise státní podpory prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, pokud přispívají k dosažení cíle společného zájmu (79), jsou pro dosažení tohoto cíle nezbytné (80) a pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem (přiměřenost).
VII.3.1 Otevření trhu v poštovním odvětví jako cíl společného zájmu
(293)
Poštovní služby přispívají k sociální, hospodářské a územní soudržnosti v Unii. Otevření poštovních služeb hospodářské soutěži, jež na úrovni EU započalo v roce 1998, vedlo ke zvýšení kvality a účinnosti a k lepší orientaci na uživatele (81). Otevření trhu umožnilo vytvoření vnitřního trhu poštovních služeb. Přispívá tak k cíli vytváření vnitřního trhu stanovenému v čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU.
(294)
Poté, co se v roce 1995 Deutsche Post přeměnila na akciovou společnost, nezaměstnala žádné další úředníky. Závazky v oblasti sociálních dávek pro úředníky tak mají svůj původ v době před otevřením poštovního trhu hospodářské soutěži. Jsou srovnatelné s tzv. „uvízlými náklady“ vyplývajícími ze závazků, jež byly přijaty před počátkem otevírání trhu a kterým již v konkurenčním tržním prostředí nelze za stejných podmínek dostát, jelikož zavedený provozovatel již není s to přenést příslušné náklady na uživatele. Pokud by Deutsche Post nebyla bývala alespoň částečně této „zděděné“ zátěže zbavena, bývala musela by trh opustit.
(295)
Komise uznala, že k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie musí dojít za přijatelných hospodářských podmínek (82). Proto v řadě svých rozhodnutí povolila státní podpory, kterými členské státy zavedeným provozovatelům uleví od části zděděné zátěže v oblasti penzijních závazků (83).
VII.3.2 Nutnost a přiměřenost dotování penzí
(296)
Komise zastávala ve své rozhodovací praxi stanovisko, že snížení penzijních nákladů je třeba omezit na takovou míru, jež je nezbytná k vyrovnání sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jako náklady nese zavedený provozovatel, se sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u jeho konkurentů (84).
(297)
V nynější věci Komise uznává, že Deutsche Post by bez státního zásahu, kterým je osvobozena od části penzijních závazků vůči svým úředníkům, nebyla schopna se prosadit vůči svým konkurentům. Zátěž z minulosti spojená se sociálním zabezpečením, kterou její konkurenti nést nemusí, by ji mohla donutit opustit části trhu poštovních služeb podléhající hospodářské soutěži.
(298)
V rozhodnutí La Poste Komise poprvé posuzovala nutnost a přiměřenost opatření podpory, kterým se snižovaly náklady na penze úředníků zaměstnaných před otevřením trhu. V uvedeném rozhodnutí Komise zjišťovala, zda dotování penzí vyrovnává výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení mezi zavedeným provozovatelem a ostatními podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek (85).
(299)
V nynějším rozhodnutí bude Komise postupovat stejným způsobem. Analýza Komise bude probíhat ve třech krocích:
-
Nejdříve Komise zjistí výši příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek.
-
Následně musí zjistit výši příspěvků na sociální zabezpečení, které za své úředníky odvádí Deutsche Post.
-
Nakonec musí ověřit, zda jsou zjištěné příspěvky stejně vysoké.
VII.3.2.1 Výše příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek
(300)
Výše příspěvků na sociální zabezpečení se určí pomocí dvou faktorů: sazby příspěvků a platového základu, na který se sazba použije.
a) Výpočet referenční sazby
(301)
Soukromí konkurenti musí podíl zaměstnavatele i podíl zaměstnance financovat ze svých výnosů. Jak vyplývá z obrázku 2, pohybovala se celková sazba příspěvků od roku 1995 mezi 38 % a 42 % hrubého platu soukromého zaměstnance (hrubý plat = čistý plat + podíl zaměstnance). Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení se v obou případech pohyboval mezi 19 % a 21 % hrubého platu (pro podrobnější časové posloupnosti viz příloha).
(302)
Na rozdíl od podílu soukromých zaměstnanců na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnuje podíl úředníků pouze 30 % až 50 % jejich nákladů na zdravotní péči, avšak žádné další příspěvky na jejich penzijní náklady a náklady na zdravotní či dlouhodobou péči. Příspěvek Deutsche Post tak přesahuje podíl soukromého zaměstnavatele a zahrnuje celkové penzijní náklady i zbývající náklady na zdravotní a dlouhodobou péči.
(303)
Při stanovování příslušné referenční sazby pro Deutsche Post je třeba přihlédnout k tomu, že příspěvek úředníků je nižší než příspěvek soukromých zaměstnanců.
(304)
Pokud jde o příspěvek úředníků na jejich náklady na zdravotní a dlouhodobou péči, jenž dosahuje 30 % až 50 %, lze předpokládat, že svými hospodářskými dopady vesměs odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zákonné zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (jenž např. v roce 2006 činil 8,50 % hrubého platu soukromých zaměstnanců).
(305)
Jelikož úředníci neplatí žádné příspěvky na zákonné důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, musí Deutsche Post převzít příslušnou částku, aby skutečně odváděla příspěvky na sociální zabezpečení ve výši odpovídající příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež musí soukromý podnik financovat ze svých výnosů.
(306)
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post (dále jen „referenční sazba“) musí proto - tak, jak je znázorněno v tabulce - zahrnovat celkové sazby příspěvků (= podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, jakož i podíl zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
Obrázek 7
Stanovení referenční sazby příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post
(307)
Jak vyplývá z obrázku 8, pohybovala se referenční sazba v letech 2003-2010 mezi 30 % a 34,1 % hrubého platu soukromých zaměstnanců (86).
(308)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele. Jak ale ukazuje následující zjednodušený příklad (založený na sazbách příspěvků v roce 2006), vyplývala by pro Deutsche Post v porovnání se soukromými konkurenty výrazná výhoda, pokud by referenční sazba odpovídala pouze podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení:
1)
Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí úředníkovi, příp. soukromému zaměstnanci stejný čistý plat ve výši 79,5 EUR.
2)
Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení činí v obou případech 20,5 % hrubého platu soukromého zaměstnance. Sečtou-li se čistý plat 79,5 EUR a podíl zaměstnance 20,5 EUR, činí výsledný hrubý plat 100 EUR. Celkově tak příspěvky na sociální zabezpečení dosahují 41 EUR (= 41 % hrubého platu soukromého zaměstnance).
3)
Německo zastává názor, že Deutsche Post by měla platit pouze podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, který doplňuje příspěvek úředníka na náklady na zdravotní péči (jež jsou jako příspěvek soukromého zaměstnance na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče stanoveny na 7,5 EUR).
4)
Německo počítá podíl zaměstnavatele na základě příslušného platu úředníka, který činí 87 EUR (součet čistého platu 79,5 EUR a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči 7,5 EUR). Náklady na sociální zabezpečení tak jsou součtem 17,8 EUR (podíl zaměstnavatele 20,5 % z příslušného platu úředníka 87 EUR) a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči ve výši 7,5 EUR.
5)
Podle propočtů Německa by náklady na sociální zabezpečení úředníků činily pouze 25,3 EUR oproti 41 EUR v případě soukromých zaměstnanců.
(309)
Třebaže Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí tentýž čistý plat, musela by Deutsche Post nést náklady na sociální zabezpečení dosahující pouze 62 % příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení u soukromých zaměstnanců, pokud je podíl zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnut v referenční hodnotě.
(310)
Dále je třeba konstatovat, že podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení (od roku 1995 mezi 19 % a 21 %) byl rovněž značně nižší než sazba příspěvků 33 % z příslušných platů úředníků, jež je v poštovním zákoně z roku 1995 stanovena jako referenční hodnota pro příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu. Německý zákonodárce tedy nezamýšlel, že by Deutsche Post měla financovat pouze podíl zaměstnavatele, nýbrž ukládal Deutsche Post podstatně vyšší příspěvek na pokrytí nákladů na penze úředníků i převzetí zbývajících nákladů na sociální zabezpečení (např. příspěvku na náklady na zdravotní péči úředníků).
(311)
Proto Komise odmítá použití podílu zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení jako referenční sazby, jelikož úředníci - na rozdíl od soukromých zaměstnanců - nepřispívají povinně na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky v každém případě zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že Deutsche Post i soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
b) Výpočet platového základu
(312)
Jelikož by se výše příspěvků na sociální zabezpečení, jež za své úředníky platí Deutsche Post, měla rovnat výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež odvádějí soukromí konkurenti, je důležité, aby pro Deutsche Post platila nejen stejně vysoká sazba příspěvků, ale také aby tato sazba byla použita na odpovídající platový základ. Jak bylo znázorněno na výše uvedeném příkladu, vede výpočet podílu zaměstnavatele ve výši 20,5 % na základě příslušných platů úředníků k příspěvku činícímu 17,8 EUR, zatímco soukromý konkurent musí odvádět 20,5 EUR (20,5 % na základě hrubého platu ve výši 100 EUR).
(313)
Proto je třeba stanovit hrubý plat úředníků, který bude představovat ekvivalent platového základu pro hrubý plat soukromých zaměstnanců. Předpokládá se, že příspěvek úředníků na náklady na zdravotní péči odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Zbývající rozdíl mezi hrubým platem a skutečným platem tak představuje podíl zaměstnance na příspěvcích na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Pomocí následující rovnice se provede přepočet skutečného platu na hrubý plat, jenž odpovídá hrubému platu soukromých zaměstnanců.
Tabulka 6
Výpočet hrubého platu úředníků (na základě sazeb příspěvků v roce 2006)
Hrubý plat úředníků =
(314)
Vezmou-li se v potaz například sazby příspěvků v roce 2006, je hrubý plat úředníků o 15 % vyšší než jejich skutečný plat. Tento procentní podíl tak vyčísluje chybu, ke které by došlo, pokud by se jako základ pro výpočet příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení oproti zákonným příspěvkům soukromých konkurentů použil skutečný plat namísto platu hrubého. Je to znázorněno ve výše uvedeném 308. bodě odůvodnění, jelikož podíl zaměstnavatele ve výši 20,5 EUR, jenž se správně odvíjí od hrubého platu, převyšuje o 15 % podíl zaměstnavatele ve výši 17,8 EUR v případě, kdy by se nesprávně jako základ použil skutečný plat.
(315)
Komise má proto za to, že referenční sazba pro příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení musí být založena na příspěvku zaměstnavatele a příspěvku zaměstnance na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti a na příspěvku zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Referenční sazba musí být použita na hrubý plat úředníků (jak je stanoveno v tabulce 6).
VII.3.2.2 Příspěvky na sociální zabezpečení, které za své zaměstnance odvádí Deutsche Post
(316)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 odvádí Deutsche Post od roku 2000 sazbu ve výši 33 %. Tato sazba se použije na skutečný plat úředníků.
(317)
Při přezkumu nutnosti a přiměřenosti podpory je však třeba zohlednit skutečnost, že Deutsche Post nemusí z ekonomického hlediska odvádět do penzijního fondu celou částku ve výši 2,045 mld. EUR, tj. 33 % skutečných platů. V této souvislosti je třeba podle Komise rozlišovat mezi obdobím 1995-2002 a obdobím od roku 2003 po současnost.
a) Příspěvek Deutsche Post v období 1995-2002
(318)
Německo tvrdí, že zejména s ohledem na roční paušální platby v celkové výši 2,045 mld. EUR odváděné v období 1995-1999 do penzijního fondu byly příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení vyšší než příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které museli platit konkurenti. Proto Deutsche Post v období do roku 1999, ale i během celého zkoumaného období odváděla přinejmenším stejně vysoké, ne-li vyšší příspěvky než soukromé podniky. Nelze tedy zjistit, že Deutsche Post byla díky dotování penzí ve výhodnější pozici než její konkurenti. Komise musí tuto argumentaci odmítnout, jelikož se v ní nepřihlíží k příslušným regulačním ustanovením německých orgánů týkajícím se pokrytí nákladů na cenově neregulované služby.
(319)
Komise v nynějším rozhodnutí shledává, že Deutsche Post byla na cenově neregulovaných trzích ve výhodnějším postavení než její konkurenti, jelikož část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení úředníků zaměstnaných v uvedených službách nenesly tyto služby samy. Místo toho byla tato část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení přidána k cenově regulovaným službám, jejichž výnosy byly udržovány na dostatečně vysoké úrovni, aby z nich mohly být financovány i náklady dodatečně připočtené k nákladům vzniklým za samotné cenově regulované služby.
(320)
Z interního účetnictví Deutsche Post po roce 1995 vyplývá, že Deutsche Post cenově neregulovaným službám přidělovala pouze příspěvky na sociální zabezpečení ve výši založené na sazbě příspěvků REK. REK 2002 i navazující REK tuto praxi potvrzují. Cenově neregulované služby byly proto zvýhodněny jak před rokem 1999, tak i po něm, jelikož byly jednoznačně osvobozeny od vzniklých nákladů.
(321)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post vzniklo na cenově regulovaných trzích komparativní znevýhodnění, jelikož musela v období 1995-1999 prostřednictvím odváděných paušálních plateb financovat vyšší náklady na sociální zabezpečení, není podpořeno fakty. Zaprvé měla Deutsche Post stále na většinu svých regulovaných služeb exkluzivní licenci. Zadruhé byly, a to je ještě důležitější, poplatky za služby podléhající exkluzivní licenci dostatečně vysoké, takže bylo možné přenést tyto náklady na uživatele závislé na těchto službách.
(322)
V období do roku 1995 vycházela regulace poplatků z nařízení o poštovní službě (Postdienstverordnung) (87) ze dne 24. června 1991, podle něhož musely být poplatky za monopol vyvážené. Ve správní praxi v tom byly zahrnuty i náklady na penze. V období 1995-1997 vycházela regulace poplatků ze zákona o regulaci telekomunikací a poštovních služeb (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens) ze dne 14. září 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Podle § 4 ve spojení s § 2 a § 7 uvedeného zákona směly být z výnosů z cenově regulované oblasti pokryty nejen náklady vzniklé v rámci cenově regulovaných služeb včetně příspěvků do penzijního fondu, ale i financovány náklady cenově neregulovaných služeb.
(323)
Jak vyplývá z ročních závěrek Deutsche Post, zůstaly regulované poplatky při penzijní reformě z roku 1995 na stejné úrovni, jaká platila v době, kdy Deutsche Post ještě musela nést celkové náklady na penze. Zatímco později byly náklady na penze buď omezeny na výši paušální částky (v období 1995-1999), nebo (od roku 2000) stanoveny na 33 % celkového, rok od roku klesajícího objemu platů úředníků, nebyly regulované poplatky odpovídajícím způsobem sníženy tak, aby nadále pokrývaly pouze příspěvky na sociální zabezpečení, jež odpovídaly příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které platili konkurenti. Jelikož příspěvky do penzijního fondu stanovené do roku 1999 (2,045 mld. EUR ročně) zůstaly přibližně na úrovni nákladů na penze v roce 1994, hospodářská situace se pro Deutsche Post s ohledem na pokrytí penzijních nákladů z cenově regulovaných služeb nezměnila. Výše výnosů Deutsche Post i její příspěvek do penzijního fondu zůstaly v rovnováze.
(324)
PostG 1997 jasně stanoví, že regulované poplatky mají pokrývat nejen náklady na efektivní poskytování služeb, nýbrž také zátěž vyplývající např. z nákladů na sociální zabezpečení úředníků. V PostG 1997 je proto výslovně uznáno, že výnosy z cenově regulované oblasti mají být stanoveny tak, aby bylo zajištěno pokrytí veškerých paušálních plateb. Jelikož podle německého zákonodárce zřejmě tehdejší výše regulovaných poplatků požadavky PostG 1997 splňovala, rozhodl, že ceny zůstanou do roku 1999 na úrovni z roku 1997. Tehdejší ministr hospodářství a technologií následně dne 27. března 2000 rozhodl, že poplatky schválené dne 1. září 1997 zůstanou v platnosti do 31. prosince 2002.
(325)
Regulované poplatky tak byly ponechány na historicky vysoké úrovni, a nebyly tedy sníženy na úroveň, při níž by Deutsche Post vzniklo komparativní znevýhodnění.
(326)
Od roku 2000 se Deutsche Post nacházela ve srovnání se svými konkurenty v ještě výhodnějším postavení, jelikož stanovené příspěvky do penzijního fondu byly sníženy na 33 % skutečných platů úředníků. Z této výše vyplývá v absolutním vyjádření snížení nákladů z 2,045 mld. EUR na 735 mil. EUR (a na částku ještě nižší v následujících letech, kdy počet úředníků klesal a kdy byl tento vývoj jen částečně vyrovnáván nárůstem platů). Jelikož byly regulované poplatky ponechány na historicky vysoké úrovni, mohla Deutsche Post od roku 2000 v rámci svých cenově regulovaných služeb dosáhnout značných zisků.
(327)
Při přezkumu rentability Deutsche Post v oblasti cenově regulovaných služeb za celé období 1995-2002 dochází posudek WIK k závěru, že Deutsche Post např. do roku 1999 i přes paušální platby do penzijního fondu nevznikly z poskytování cenově regulovaných služeb žádné ztráty. Od roku 2000 vykazuje posudek WIK dokonce výrazně pozitivní výsledky.
(328)
Proto musí Komise odmítnout tvrzení Německa, že Deutsche Post byla s ohledem na pokrytí příspěvků na sociální zabezpečení v rámci cenově regulovaných služeb oproti svým konkurentům znevýhodněna a že dotování penzí před rokem 2002 bylo nutné a přiměřené.
(329)
Bez ohledu na výše uvedené musí Komise připustit, že nemá v tomto případě k dispozici dostačující důkazní materiál k určení přesné výše příspěvků na sociální zabezpečení, které Deutsche Post v letech 1995-2002 odvedla. Komise má za to, že takové vyčíslení nemůže být založeno na dodatečném zjištění toho, že určitý podíl nákladů na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb byl přesunut, aby byl financován z výnosů z cenově regulované oblasti, a že Deutsche Post nebyla celkově v rámci právní úpravy o penzijním fondu znevýhodněna, jelikož výnosy z cenově regulované oblasti byly ve skutečnosti dostatečně vysoké na to, aby pokryly její příspěvky do penzijního fondu včetně přesunuté zátěže. Stejně omezená je i možnost stanovení metody, podle níž by členský stát mohl vypočítat výši příspěvků za toto období. Po posouzení právního základu, který platil pro regulované poplatky v období 1995-2002, Komise konstatuje, že z právních předpisů nelze s jistotou odvodit, jak příslušné orgány předem rozhodovaly o složení regulovaných poplatků. Zejména nelze v tomto případě s jistotou prokázat, že příslušné orgány v okamžiku stanovení regulovaných poplatků ve výši, jež přesunuté náklady fakticky v konečném důsledku pokrývala, vyčlenily ve svých rozhodnutích určitý podíl regulovaných poplatků jednoznačně na pokrytí částky uplatňované zátěže z cenově neregulovaných služeb.
(330)
Na rozdíl od rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011, v nichž poštovní regulační orgán tuto zátěž výslovně potvrdil a povolil, by mohlo být toto dřívější faktické pokrytí odvíjet od úvah orgánů příslušných pro stanovení poplatků v souvislosti s vývojem složek nákladů nebo jiných podnikových proměnných. Toto dřívější faktické pokrytí proto v tomto případě nepostačuje k tomu, aby bylo možné přesně a s jistotou určit, do jaké míry příslušné orgány regulované poplatky zvýšily, aby zohlednily uplatňovanou zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb.
(331)
V případě období od 1. ledna 2003 lze z rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011 jasně vyvodit, jak poštovní regulační orgán stanovoval složení regulovaných poplatků. Regulované poplatky byly jednoznačně stanoveny na vyšší úrovni, aby bylo možné zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb pokrýt z výnosů z cenově regulované oblasti.
b) Příspěvek Deutsche Post od roku 2003
(332)
Podle PostG 1997 může Deutsche Post od regulačního orgánu požadovat, aby při stanovování přípustné výše výnosů z exkluzivní licence a z cenově neregulovaných služeb započítal do nákladů, jež mají být přeneseny na uživatele, kromě jiného i „ve srovnání s konkurencí neobvyklou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením“, jakož i náklady na účinné poskytování univerzální služby. Poštovní regulační orgán tuto metodu poprvé použil v rozhodnutí o cenových limitech v roce 2002. Poštovní regulační orgán povolil zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, jež nebyly ve srovnání s konkurencí obvyklé, i v rozhodnutích o cenových limitech z roku 2007 a 2011. Okolnost, že cenové kontrole ex ante podléhá pouze část regulovaných služeb, na posouzení Komise nic nemění. Na základě svého dominantního postavení byla Deutsche Post nadále oprávněna k přenesení veškeré zátěže. V tomto ohledu na věci nic nemění, zda regulační orgán vykonává svou kontrolu ex ante nebo ex post.
(333)
Poštovní regulační orgán žádosti Deutsche Post, aby zátěž # 2 (vzniklé náklady na sociální zabezpečení nad rámec sazby příspěvků REK) byla refinancována z výnosů z cenově regulovaných služeb, vždy vyhověl. Tak byly při zjišťování nákladů na sociální zabezpečení, neobvyklých ve srovnání s konkurencí, (zátěž # 2) za rok 2001 porovnány vzniklé příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení jejích úředníků činící [40 % až 45 %] skutečných platů (88) s referenční hodnotou REK. Tato referenční hodnota se skládá z podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, úrazové pojištění a penzijní připojištění, jež dohromady tvoří [20 % až 25 %] skutečných platů.
(334)
Tento rozdíl mezi oběma sazbami ve výši [15 % až 20 %] skutečného platu úředníka byl zahrnut do zátěže # 2 a byl financován z výnosů z cenově regulovaných služeb (srov. tabulka 2).
(335)
Z ekonomického hlediska proto sazba příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení nečiní 33 % skutečných platů, nýbrž pouze [20 % až 25 %]. Od roku 2003 je zbývající část přenesena na závislé spotřebitele, kteří musí platit poplatky pokrývající náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení u služeb, na něž měla Deutsche Post do roku 2007 exkluzivní licenci, případně u univerzálních služeb, ve kterých měla Deutsche Post dominantní postavení.
(336)
Při porovnávání sazby příspěvků použité na skutečné platy s výší příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádí konkurent, musí být skutečný plat přepočítán na hrubý plat úředníka.
(337)
Skutečný plat činí [85 % až 90 %] hrubého platu úředníků (89). Na tomto základě odpovídá [20 % až 25 %] skutečného platu [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu.
(338)
V důsledku omezení příspěvku deutsche Post do penzijního fondu na 33 % a povolení zátěže # 2 poštovním regulačním orgánem platí Deutsche post příspěvky na sociální zabezpečení ve výši [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu úředníků.
VII.3.2.3 Srovnání
a) Období 1995-2002
(339)
Výnosy z poplatků, které Deutsche Post uplatňovala ve vyhrazeném odvětví, výrazně snížily v letech 1995-2002 skutečnou ekonomickou zátěž jejího příspěvku na pokrytí jejích nákladů na sociální zabezpečení. Při absenci výslovně vykazovaného prvku poplatků však může Komise pouze konstatovat, že výše příspěvku Deutsche Post zůstala nižší než referenční sazba. Komise není s to vypočítat přesný rozdíl mezi oběma úrovněmi ani určit metodu, podle níž by tento výpočet mohl provést členský stát.
b) Období od roku 2003
(340)
Pokud jde o srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou, je třeba poznamenat, že sazba příspěvků REK vychází ze skutečných platů úředníků, jež v porovnání s hrubou mzdou soukromých zaměstnanců představují příliš nízký platový základ. Sazba příspěvků REK musí být proto nově vypočítána jako procentní podíl hrubých platů úředníků.
(341)
Ze srovnání pro rok 2006 vyplývá, že - oproti referenční sazbě ve výši 33,5 % - příspěvky na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb ve skutečnosti činily [17,5 až 22,5] % hrubých platů úředníků (příp. [20 až 25] % skutečných platů úředníků). Pokud jde o sazby příspěvků na sociální zabezpečení, profitovala tedy Deutsche Post v roce 2006 z komparativní výhody ve výši [10 až 15]% hrubých platů úředníků.
Tabulka 7
Srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post v roce 2006
Sazba příspěvků na sociální zabezpečení
Sazba příspěvků REK
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post
jako procentuální podíl z
hrubého platu soukromých zaměstnanců
hrubého platu úředníků
hrubého platu úředníků
Podíl zaměstnavatele
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Podíl zaměstnance
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
9,75 %
Penzijní připojištění
[0 % až 5 %]
Úrazové pojištění
[0 % až 5 %]
Sazba příspěvku
[17,5 % až 22,5 %]
33,50 %
(342)
Podle tabulky 7 činí referenční sazba pro Deutsche Post 33,5 % hrubého platu úředníků a je o [10-15] procentních bodů vyšší než úroveň, kterou Deutsche Post skutečně hradila.
(343)
Rozdíl o [10 až 15] procentních bodů za rok 2006 je vyšší než nominální [8-13]% rozdíl mezi referenční sazbou ve výši 33,5 % a sazbou příspěvků REK, která činí [20-25] %. Rozdíl zahrnuje příplatek odpovídající [2-3] procentním bodům, který zohledňuje skutečnost, že nominální sazba příspěvků REK ve výši [20-25] % je nesprávně založena na skutečném platu úředníků a nikoliv na hrubém platu úředníků, který je rovnocenný hrubému platu soukromých zaměstnanců.
VII.3.2.4 Předběžný závěr týkající se nutnosti a přiměřenosti
(344)
Dotování penzí, které kryje potřebu financování penzijního fondu nad rámec příspěvku na sociální zabezpečení ve výši 33 % skutečného platu úředníků Deutsche Post, není nutné ani přiměřené z těchto důvodů:
1)
V období 1995-2002 vznikly Deutsche Post skutečné náklady, které byly nižší než referenční hodnota; přesný rozdíl však nelze stanovit.
2)
Deutsche Post od roku 2003 hradila náklady v průměrné výši [17,5-22,5] % hrubého platu svých úředníků, zatímco průměrná referenční sazba činí 32 % hrubého platu úředníků; zbývající náklady hradili uživatelé, neboť výnosy povolené podle regulace cenových stropů zahrnují zátěž vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které pokrývají zbývajících [10-15] % hrubého platu úředníků.
(345)
Pro rozdíl v sazbách od roku 2003 je dvojí vysvětlení:
1)
Výše zákonného pojistného na sociální zabezpečení, kterou hradí podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek, činí 41 % hrubého platu. Pro účely srovnání s příspěvky, které Deutsche Post platí na sociální zabezpečení svých úředníků, je nutné provést opravu, která přihlíží k tomu, že úředníci platí 30 % až 50 % svých nákladů na zdravotní a dlouhodobou péči sami. Tato část, kterou hradí úředníci, je rovnocenná podílu zaměstnanců na nákladech na zdravotní a dlouhodobou péči odpovídajícímu 7,5 % hrubých platů.
2)
Příspěvek Deutsche Post se určuje na základě skutečných platů a nikoliv hrubých platů úředníků. Referenční hodnota úředníků Deutsche Post tedy činí 33,5 % hrubého platu. Vyplývající snížení, které tuto hodnotu přesahuje, není v zásadě ani nutné, ani přiměřené.
(346)
U období 1995-2002 není možné stanovit přesně poměr snížení, které přesahuje výši, již lze přijmout jako nutnou a přiměřenou. Od roku 2003 tento poměr odpovídá [10-15] % hrubého platu.
VII.3.2.5 Vliv zvláštního konkurenčního a regulačního prostředí na kritéria nutnosti a přiměřenosti
(347)
Posouzení nutnosti a přiměřenosti dotování penzí však musí přihlížet k tomu, že se jedná o zvláště konkurenční a regulační prostředí.
(348)
Jak je vysvětleno v oddíle II.2.1, disponovala Deutsche Post ke dni 31. prosince 2007 exkluzivní licencí na doručování určitých listovních zásilek. Podle § 52 PostG 1997 byla až do tohoto data pověřena povinností univerzální služby podle kapitoly 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (90) a § 11 PostG 1997. Od 1. ledna 2008 poskytuje Deutsche Post univerzální služby dobrovolně.
(349)
Dokud Deutsche Post disponovala exkluzivní licencí na určité poštovní zásilky, nemohli její konkurenti na této části poštovního trhu nabízet své služby. Skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil Deutsche Post v plném rozsahu a částkou překračující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů refinancovat tu část nákladů na sociální zabezpečení úředníků, která vyplývala z poskytování služeb podle exkluzivní licence, pomocí vyšších poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem.
(350)
Povinnost univerzální služby je odůvodněna tím, že by poštovní provozovatelé v prostředí konkurenčního trhu určité služby ve venkovských nebo vzdálených oblastech buď vůbec neposkytovali, nebo by je poskytovali za nadměrné ceny. Proto musí členské státy podle článku 4 směrnice 97/67/ES zajistit, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě na celém území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
(351)
V tomto ohledu ukládají německé právní předpisy ukládají zvláštní povinnost všem poštovním provozovatelům, kteří mají dominantní postavení na trhu, pro nějž platí povinnost univerzální služby. Podle § 2 PDLV (91) musí tito poskytovatelé zajišťovat služby na daném trhu za stejných podmínek pro všechny uživatele. Dominantní postavení na trhu měla a této povinnosti dosud podléhala pouze Deutsche Post.
(352)
Od privatizace Deutsche Post neobdržela žádnou státní podporu jako náhradu za poskytování univerzálních služeb. Dostává však náhradu nákladů na poskytování univerzální služby z výnosů z cenově regulovaných služeb, pro které má dominantní postavení na trhu. Komise se domnívá, že při posuzování přiměřenosti a nutnosti dotování penzí je vhodné vzít tuto skutečnost v úvahu.
(353)
Komise proto dochází k závěru, že v těch případě nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které vyplývající z poskytování cenově regulovaných služeb, jež spadají do působnosti povinnosti univerzální služby a pro něž má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil v plném rozsahu a částkou přesahující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů financovat uvedené náklady na sociální zabezpečení pomocí poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit trh v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem. Tento závěr se opírá zvláště konkurenční a regulační prostředí, v němž se tyto služby poskytují. Na jiné oblasti proto jeho platnost nelze rozšířit.
VII.3.3 Dílčí závěr
(354)
Lze proto vyslovit závěr, že Deutsche Post počínaje rokem 2003 platila za své úředníky působící v cenově neregulovaných služeb příspěvky na sociální zabezpečení, které byly o 11-14 procentních bodů nižší, než sazba, kterou hradili její konkurenti.
Obrázek 8
Komparativní výhoda ve vztahu k sazbě příspěvků na sociální zabezpečení oproti cenově neregulovaným službám (sazby příspěvků jako procentuelní podíl na hrubých platech úředníků).
(…)
(355)
Nízké příspěvky na sociální zabezpečení nejsou ani nutné ani přiměřené pro dosažení cíle postupného otevírání trhu s poštovními službami. Deutsche Post je na dotčených trzích vystavena ostré konkurenci dalších podniků. Komise se proto domnívá, že menší objem příspěvků na sociální zabezpečení ovlivňuje trh v rozsahu, který je v rozporu s obecným zájmem. Nelze jej proto označit za slučitelný s vnitřním trhem.
(356)
S vnitřním trhem neslučitelný podíl dotování penzí pro období od 1. ledna 2003 se vypočítá jako rozdíl mezi referenční sazbou a sazbou příspěvků REK, který se vynásobí celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách podle níže uvedeného vzorce:
Tabulka 8
Vzorec k výpočtu podpory neslučitelné s vnitřním trhem za období od 1. ledna 2003
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem =
=
(referenční sazba - sazba příspěvků REK)
×
Součet hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách
(357)
Podle dostupných údajů činí komparativní výhoda za období 2003-2010 [500-1 000] milionů EUR (viz příloha). Roční částka podpory neslučitelné s vnitřním trhem se v důsledku snížení počtu úředníků v tomto období snížila z […] milionů EUR v roce 2003 na […] milionů EUR v roce 2010.
VII.3.4 Odpověď na argumenty Německa
(358)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Komise vyslovila pochybnosti ohledně nutnosti a přiměřenosti dotování penzí, jelikož příspěvky na sociální zabezpečení hrazené u cenově neregulovaných služeb byly o 11-14 % nižší než příspěvky hrazené soukromými konkurenty. Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 kvantifikovalo výslednou výhodu v rozmezí 100-200 milionů EUR za rok.
(359)
V reakci na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 vzneslo Německo dvě hlavní připomínky:
1)
Německo trvá na tom, že referenční sazba může být založena jen na podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jelikož soukromé podniky nejsou ze zákona povinny podíl zaměstnance platit. Referenční sazba by navíc měla zohledňovat skutečnost, že úroveň platů vyplácených u Deutsche Post byla vždy vyšší než „konkurenční úroveň“.
2)
Německo tvrdí, že Komise neprokázala, že jsou příjmy z cenově regulovaných univerzálních služeb jsou dostatečné k financování uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VII.3.4.1 Komise oprávněně zahrnuje příspěvek zaměstnanců do referenční sazby a nepřizpůsobuje výši platů „platům obvyklým ve srovnání s konkurencí“.
(360)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele.
(361)
Pokud jde o tento první argument, upozorňuje Komise, že úředníci nejsou oproti soukromým zaměstnanců povinni přispívat na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky nutně zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že jak Deutsche Post, tak soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
(362)
Německo dále trvá na tom, že referenční sazba není uplatňována ani na hrubé ani na skutečné platy úředníků, nýbrž pouze na „platy obvyklé ve srovnání s konkurencí“. V REK 2002, 2007 a 2011 měl podle názoru Deutsche Post „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ vycházet z platu podle tarifní smlouvy nebo z platu podle kolektivní smlouvy pro poštovní odvětví z roku 2003.
(363)
V REK 2009 je jako „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ uvedena minimální mzda z roku 2007, která je ještě nižší než plat podle tarifní smlouvy.
(364)
Německo tvrdí, že při tomto výpočtu je nutné vycházet z těchto „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, aby byly náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení na stejné úrovni, jako u jejích konkurentů.
(365)
Komise nemůže tento argument přijmout, jelikož podpora musí být omezena na minimum nezbytné k zajištění toho, aby k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie došlo za přijatelných hospodářských podmínek.
(366)
Bylo by proto nepřiměřené zvýšit podporu v takové míře, že by Deutsche Post měla od roku 1995 hradit příspěvky na sociální pojištění pouze na základě „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, které nezohledňují podmínky na trhu práce v dřívějších letech. V hospodářství je běžné, že se liší platy zaměstnanců přijatých v různou dobu zavedenými podniky resp. novými podniky vstupujícími na trh.
(367)
Ve věci podpory France Telecom (92) Komise také odmítla argument Francie, že by sazba příspěvků na sociální zabezpečení založená na platech měla přihlížet také ke skutečnosti, že úředníci dostávají vyšší platy než zaměstnanci konkurentů. Komise v této souvislosti upozornila na to, že zavedený provozovatel měl díky úředníkům v době otevření trhu dobře kvalifikované a kompetentní zaměstnance, bez nichž by si nedokázal udržet své postavení na trhu. V každém případě by bylo zcela nepřirozené podrobně rozvádět jednotlivá znevýhodnění tradičního poštovního provozovatele a nepřihlížet k jeho značným výhodám, např. pokud jde o podíl na trhu, obchodní značku a zákaznickou základnu.
(368)
Z výpočtů Deutsche Post nelze důvěryhodně vyvodit, že by bez povinnosti zaměstnávat úředníky dosáhla vypočtených úspor z hlediska nákladů na platy. Dokonce i v případě, že by se status státních úředníků v roce 1995 skutečně změnil na status soukromých zaměstnanců, není uvedeno ani kolik úředníků bylo v roce 1995 nahrazeno soukromými zaměstnanci, ani na jaké platové úrovni. Už jen vzhledem k samotnému počtu úředníků zaměstnávaných Deutsche Post (93) v roce 1995 je nepravděpodobné, že by bylo od roku 1995 právně a ekonomicky možné nahradit všechny úředníky stejně produktivními soukromými zaměstnanci s nižšími platy.
(369)
Komise proto odmítá obě námitky Německa, pokud jde o referenční sazbu a platy.
VII.3.4.2 K argumentům Německa, že výnosy z cenově regulovaných cen nestačily na pokrytí uplatňované zátěže
(370)
Německo tvrdí, že Komise posuzovala pouze výši příspěvků na sociální zabezpečení za cenově neregulované služby a nepřezkoumala, zda zisky z regulovaných univerzálních služeb stačí k pokrytí uplatňované zátěže.
(371)
Argumenty Německa jsou dvojí: Zaprvé Komise neprokázala, že německý regulační orgán skutečně schválil zátěže uplatňované Deutsche Post. Zadruhé, Německo uvádí, že přestože regulační orgán tyto zátěže schválil, zisky z cenově regulovaných univerzálních služeb nebyly dostatečné k jejich financování. Aby prokázalo, že výnosy z cenově regulovaných služeb nestačily na pokrytí uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, a že se Deutsche Post za ve srovnání s náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nedostávalo dostatečné náhrady, Německo předložilo dva odborné posudky: vypracované Prof. Weberem a firmou CTcon.
a) Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002, 2007 a 2011 jsou založena na REK předložených Deutsche Post a schvalují všechny uplatňované zátěže
(372)
Existují doklady o tom, že od rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 poštovní regulační orgán schválil zátěže Deutsche Post a náležitě regulované poplatky tak, by tyto zátěže pokrývaly. Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2007 a 2011 také potvrzují, že poštovní regulační orgán přijal požadavky Deutsche Post a povolil, aby byly uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé, hrazeny z výnosů cenově regulovaných služeb.
b) Posudek Prof. Webera nepodporuje tvrzení, že výnosy z cenově regulovaných univerzálních služeb byly nedostatečné na pokrytí zátěží uplatňovaných Deutsche Post.
(373)
Posudek Prof. Webera se zabývá obdobím 1995 až 2010 a zdůrazňuje, že Deutsche Post přijímala nejen dotace na penze, ale také využívala plného krytí zátěže #2 výnosy z cenově regulovaných služeb (podrobný popis tohoto posudku je uveden v oddílu VI.1.4.2 a)).
(374)
Pro hodnocení odborného posudku je přínosné nejprve zopakovat pravidlo pro stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997 Tento zákon vyžaduje, aby cenové limity náležitě zohledňovaly náklady na účinné poskytování poštovních služeb, zátěže plynoucí z nákladů na poskytování univerzální poštovní služby a náklady ve spojení s převzetím nákladů na důchody zaměstnanců, které vyvstaly z právního následovnictví za Deutsche Bundespost.
Tabulka 9
Stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997
Cenové limity pro regulované služby =
=
náklady na účinné poskytování regulovaných služeb + zátěže
=
celkové náklady na regulované služby + zátěže vyplývající z cenově neregulovaných služeb
(375)
Poštovní regulační orgán stanovil regulované poplatky tak, aby příjmy pokrývaly náklady na „účinné poskytování“ cenově regulovaných služeb a schválené zátěže. Jinými slovy, regulované služby zcela financují nejen celkové náklady na regulované služby - bez ohledu na to, zda jsou označeny jako „zátěže“ nebo jako „náklady na účinné poskytování služeb“ - ale také část zátěže plynoucí z cenově neregulovaných služeb. § 20 odst. 2 PostG 1997 tedy zajišťuje, aby byly schválené zátěže zcela pokryty výnosy z cenově regulovaných služeb. V rozporu s tvrzením Německa tedy také zákon vyžaduje, aby za cenově regulované služby nedocházelo k nedostatečnému vyrovnání převzetím nákladů na sociální zabezpečení zaměstnanců v cenově neregulovaných službách, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(376)
Nejprve odborný posudek definuje náklady na sociální zabezpečení úředníků, které nejsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, jako rozdíl mezi všemi náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post za své úředníky hradí (platby do penzijního fondu, náklady na zdravotní péči, úrazové pojištění a různá další pojištění), a příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče na základě minimální mzdy z roku 2007. Poté tento rozdíl dále srovnává se zátěží #2.
(377)
Posudek Prof. Webera je napadnutelný ze dvou hledisek: Zaprvé, přehnaně nadhodnocuje náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí. Zadruhé, přehlíží skutečnost, že v důsledku uvedeného nadhodnocení zahrnují náklady, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, také náklady, na které Deutsche Post obdržela státní vyrovnávací platby, které nejsou přiděleny k zátěži # 2, nýbrž k jiným položkám nákladů. Podrobně se jedná o tyto nedostatky:
(378)
Zaprvé, posudek stanoví náklady na sociální zabezpečení, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, na základě podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení. Zátěž #2 je však vypočtena na základě sazby příspěvků REK. Jelikož je sazba příspěvků REK vyšší než podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení vypočtené v posudku vyšší než zátěž #2. Posudek proto nezohledňuje ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, které poštovní regulační orgán považuje za „náklady na účinné poskytování“.
(379)
Za druhé, posudek nezohledňuje skutečnost, že zátěž #1 (náklady na mzdy obvyklé ve srovnání s konkurencí) rovněž zahrnuje část nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé (např. vzhledem k rozdílu mezi skutečnými platy a referenční hodnotou pro úroveň platů, která je „ve srovnání s konkurencí obvyklá“), a že tyto náklady jsou proto financovány pomocí zátěže #1. Další náklady na sociální zabezpečení, které odborný posudek zohledňuje, jsou pokryty samostatnými zátěžemi (např. platby na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT) jsou hrazeny pomocí zátěže #6), a jsou tudíž vyrovnány. Zatímco je uvedena celková suma skutečných nákladů na sociální zabezpečení úředníků, neuvádí se, že jsou náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí hrazeny také jinými zátěžemi než pomocí zátěže #2.
(380)
Za třetí, je třeba přihlédnout k tomu, že zátěž #2 obsahuje náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance. Příspěvky na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance byly před rokem 2003 vyšší než referenční sazba REK, jelikož byly v těchto nákladech zahrnuty také úroky ve výši zhruba […] milionů EUR na penzijní připojištění soukromých zaměstnanců. Od roku 2003 jsou tyto náklady na úroky připočítávány k finančním nákladům a náklady na sociální zabezpečení vzniklé v souvislosti se soukromými zaměstnanci jsou tedy nižší než referenční sazba REK.
(381)
Jelikož posudek zahrnuje celou zátěž #2 jako vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vzniklo pro náklady na sociální zabezpečení úředníků před rokem 2003 nadměrné snížení a po roce 2003 nedostatečné snížení. Pro výpočet přiměřeného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků ze zátěže #2, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, je třeba u zátěže #2 posuzovat státní úředníky a soukromé zaměstnance odděleně.
(382)
Nedostatečné vyrovnání, které posudek zjistil, je proto zavádějící, neboť se přehlíží skutečnost, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - jsou kryty nejen zátěží #2 a že poštovní regulační orgán považoval vyšší podíl nákladů na sociální zabezpečení za náklady na „účinné poskytování“. Náležitou opravou chyb v odborném posudku, pokud jde o vyrovnání, se zátěže a náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vyrovnávají přesně podle § 20 odst. 2 PostG 1997.
(383)
Námitku Německa, že se Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 dopustila chyby, když vypočetla komparativní výhodu pouze pro cenově neregulované služby, je nutno odmítnout, protože podle § 20 odst. 2 PostG 1997 musí poštovní regulační orgán stanovit cenový limit tak, aby příjmy z cenově regulovaných služeb pokryly náklady na jejich účinné poskytování a schválené zátěže.
c) Absence důkazu nedostatečného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, podle posudku WIK
(384)
S odkazem na REK 2009 Německo tvrdí, že Deutsche Post trpěla od roku 1990 značnými ztrátami z cenově regulovaných služeb, jelikož výnosy z jejich poskytování zcela absorbovaly náklady na cenově regulované služby a čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby (94). Německo také proto odmítá argument Komise, že by zisky z cenově regulovaných služeb byly dostatečné k financování nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, na cenově neregulované služby.
(385)
Komise se zaprvé domnívá, že z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu po roce 2003 jasně vyplývá, že vyčlenil část výnosu z cenově regulovaných služeb na vyrovnání zátěže #2. Existence příspěvku z výnosů z cenově regulovaných služeb proto jednoznačně vyplývá z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu.
(386)
Zadruhé z posudku WIK v protikladu k REK 2009 vyplývá, že cenově regulované služby od roku 2000 dosahovaly značně pozitivního rozpětí zisku ve výši přesahující [6,5-8,5] % obratu.
Obrázek 9
Výpočet ROS pro cenově regulované služby na základě posudku WIK
(…)
Poznámka:
Výpočty jsou založeny na úpravách REK 2009 provedených v posudku WIK. Dále se vychází z toho, že cenově regulované služby pokrývají všechny ztráty cenově neregulovaných univerzálních služeb. Nižší zisk za rok 2007 lze připsat především mimořádně vysokým odpisům v oblasti nemovitostí.
(387)
Vyšší zisky od roku 2000 mají přímou souvislost se snížením příspěvků na penzijní pojištění podle penzijního zákona z roku 1995: Zatímco v roce 1999 Deutsche Post provedla roční paušální platbu ve výši 2,045 miliardy EUR, činil odpovídající částka v roce 2000 pouze 735 milionů EUR (33 % skutečných platů úředníků). Jelikož poštovní regulační orgán neupravil v roce 2000 regulované poplatky směrem dolů v souladu se snížením příspěvků na penzijní pojištění, zisky Deutsche Post se výrazně zvýšily. Dosažený zisk zůstal vysoký dokonce i po přijetí rozhodnutí o cenových limitech 2002, jelikož regulované poplatky nebyly sníženy dostatečně k tomu, aby odpovídaly nákladům na poskytování cenově regulovaných služeb.
(388)
Pokud jde o kritiku Německa ohledně posudku WIK, Komise shledává, že tento posudek poskytuje přesnější popis ekonomické situace Deutsche Post obecně a zisky z cenově regulovaných služeb, udává jako REK 2009. Je tomu tak z těchto důvodů:
i) Vhodnější přidělení nákladů komerčním službám
(389)
Podle rozsudku ve věci Chronopost musí komerční služby hradit své přímé náklady samy a musí poskytovat náležitý příspěvek na režijní náklady. Přiměřené rozdělení nákladů mezi jednotlivé služby lze prokázat buď pomocí vnějších referenčních hodnot (např. tržních cen) nebo pomocí vnitřních údajů o nákladech (95).
(390)
REK 2009 jsou založeny na zásadě stanovené v § 20 odst. 2 PostG 1997, podle níž by cenově neregulovaným službám měly být přisuzovány pouze náklady na účinné poskytování služeb, zatímco všechny zátěže (např. další náklady vyplývající z převzetí nákladů na důchody zaměstnanců Postdienst a čisté náklady spojené s povinností univerzální služby) musí být financovány z příjmů z cenově regulovaných služeb. V posudku WIK se však v návaznosti na přezkum REK 2009 ve srovnání s rentabilitou soukromých konkurentů uvádí, že Deutsche Post přisuzuje cenově regulovaným službám příliš vysoký podíl zátěží a naopak komerčním službám nedostatečné náklady.
(391)
Posouzení uplatňovaných - „ve srovnání s konkurencí obvyklých“ - referenčních hodnot, které Deutsche Post používala ke stanovení jednotlivých zátěží, potvrzuje zjištění posudku WIK: Jak je uvedeno výše, je sazba příspěvků REK k výpočtu zátěže #2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) příliš nízkou referenční hodnotou ve srovnání se zákonným pojistným na sociální zabezpečení, které musí platit konkurenti ze soukromého sektoru. Navíc se například v případě zátěže vyplývající ze sítě poštovních poboček jedná o čistě hypotetickou referenční hodnotu, jelikož nelze prokázat, že by Deutsche Post od roku 1990 sama bez povinnosti univerzální služby žádné poštovní pobočky neprovozovala. Stejně tak nelze prokázat, že by Deutsche Post mohla od roku 1990 fungovat výlučně s pracovníky, jimž by musela platit pouze plat na úrovni minimální mzdy z roku 2007.
(392)
Komise proto dochází k závěru, že posudek WIK představuje vhodnější základ ke stanovení nákladů, jež lze přisoudit komerčním službám.
(393)
Ocenění nákladů musí být navíc provedeno v souladu s všeobecně přijímanými účetními zásadami podle směrnice 97/67/ES a směrnice 2006/111/ES. V ročních uzávěrkách Deutsche Post nejsou uvedeny ani zvýšené náklady na odpisy ani výše nastavené dodatečné náklady na penze. Tyto náklady jsou - a to platí pro Deutsche Post i pro její konkurenty - běžně financovány z čistého zisku společnosti. Nové ocenění nákladů směrem výše by tudíž Deutsche Post oproti jejím konkurentům zvýhodnilo.
ii) Stanovení referenčních hodnot k výpočtu přiměřeného zisku s ohledem na rizikové postavení Deutsche Post
(394)
Zisky, kterých Deutsche Post od roku 2000 dosáhla, byly výrazně nad mediánem ROS ve výši 3,48 % uvedeném v posudku WIK a spodním ROS ve výši 6,1 % uvedeném v posudku Deloitte-II. Tvrzení Německa, že Deutsche Post utrpěla tak vážné ztráty, že nebyla schopná hradit zátěže zisky z cenově regulovaných služeb, proto nelze přijmout.
(395)
Dále je třeba kriticky nahlížet na posudek Deloitte-II, který vychází z malé srovnávací skupiny sestávající především z mezinárodních expresních balíkových služeb (např. UPS, FedEx, TNT Express). Doporučení vyslovené v posudku Deloitte-II pro přiměřené ziskové rozpětí použít spodní ROS ve výši 6,1 % a medián ROS ve výši 7,4 % přehlíží skutečnost, že Deutsche Post provozuje podnikání, které je nejen výrazně méně kapitálově náročné, ale také méně rizikové:
1)
Deutsche Post sama neprovozuje expresní balíkové služby. Ty provozuje její dceřiná společnost DHL.
2)
Listovní služby, které představují 75 % výnosů Deutsche Post, vyžadují daleko menší kapitálové investice ve srovnání s provozovateli mezinárodních balíkových služeb, protože hlavními náklady na doručování zásilek jsou platy listovních doručovatelů. Provozovatelé expresních balíkových služeb musí investovat daleko více do kapitálově náročného vybavení (96).
3)
Dominantní postavení Deutsche Post na trhu s listovními zásilkami bylo vytvořeno a upevněno díky exkluzivní licenci, která jí přinesla jistou zákaznickou základnu, aniž by musela provést zásadní investice do marketingu nebo obchodní značky. Naproti tomu mezinárodní provozovatelé balíkových služeb si museli vybudovat svou pozici na každém vnitrostátním trhu od základů, přičemž na vlastní riziko a náklady vytvořili některé velice dobře známé obchodní značky (97).
4)
Tržní a nákladová rizika Deutsche Post byla zajištěna státními opatřeními (98). Zejména cenová regulace zajistila, aby byly pokryty všechny zátěže cenově neregulovaných služeb (99).
(396)
Posudek WIK proto správně použil referenční sazbu pro zisk, která leží pod rozmezím doporučovaným v posudku Deloitte-II, a přihlédl by k tomu, že Deutsche Post podniká s nižší kapitálovou náročností a nižšími riziky, než provozovatelé mezinárodních expresních balíkových služeb. Není však nezbytné stanovit přesně úroveň referenční hodnoty zisku, protože dosažená průměrná rozpětí ROS ve výši 8,3 % jsou již vyšší než odhadovaný spodní ROS ve výši 6,1 % podle posudku Deloitte-II. Dokonce ani podle odborného posudku, který předložilo samo Německo, nebylo možné vyvodit, že by Deutsche Post od roku 2000 dostávala příliš nízké vyrovnání.
(397)
V každém případě lze kritice Německa týkající se posudku WIK jen těžko porozumět, jelikož medián ROS ve výši 3,48 % není nad úrovní zisku, který poštovní regulační orgán a Deutsche Post samy považovaly za přiměřený. Na jedné straně z referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 % obecně vyplývá vyšší zisk než kapitálové náklady (např. náklady na […] a […]), které Deutsche Post uplatňovala ve svých REK a které byly schváleny poštovným regulačním orgánem (viz oddíl IV.4.3.). Na druhé straně se v posudku WIK uváděný medián ROA ve výši 7,66 % pohybuje na podobné úrovni jako výnosy z kapitálu, které Deutsche Post […].
(398)
To, že se Německo odkazuje na rozpětí přiměřeného zisku v železniční a autobusové dopravě (výnosy z prodeje ve výši 7 %-8 %), nemá vliv na závěry ohledně referenční hodnoty ke stanovení přiměřeného zisku. Tato odvětví hospodářství jsou kapitálově náročnější, a vyžadují proto k pokrytí kapitálových nákladů vyšší výnosy z prodeje. Tyto údaje naopak potvrzují, že referenční hodnota pro přiměřený zisk uvedená v posudku Deloitte-II je více v souladu s průměrnou výší ROS u kapitálově náročného hospodářského odvětví než u hospodářského odvětví náročného z hlediska pracovních sil.
c) Závěry
(399)
Komise musí odmítnout tvrzení Německa, podle něhož výnosy z cenově regulovaného odvětví nestačí na pokrytí uplatňované zátěže plynoucí z nákladů na sociální pojištění, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Tvrzení Německa nelze podpořit ani pomocí REK 2009 ani odborným posudkem, který Německo předložilo.
(400)
Naopak je v rozhodnutích o cenových limitech 2002, 2007 a 2011 jednoznačně zdokumentováno, že poštovní regulační orgán schválil vyrovnání uváděných zátěží výnosy z cenově regulovaných služeb.
VII.3.5 Zrušení podpory neslučitelné s vnitřním trhem od 1. ledna 2013
(401)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora má Komise, pokud zjistila, že je určitá podpora neslučitelná s vnitřním trhem, pravomoc rozhodnout, že dotčený členský stát musí tuto podporu zrušit nebo změnit (100). Podle této judikatury slouží tato povinnost slouží k obnovení předchozí situace (101). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jestliže příjemce protiprávní podporu vrátil, ztratil tak výhodu, kterou využíval na trhu ve vztahu ke svým konkurentům, čímž by byl obnoven stav před poskytnutím podpory (102).
(402)
V souladu s touto judikaturou čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví toto: „Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“
(403)
Komise dále poznamenává, že se rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 a 2011 vztahují na období 1990-2007. V případě dotování penzí se však jedná o pokračující režim podpory, který neskončil v roce 2007. Také vyrovnávání zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb nebylo ukončeno v roce 2007. Německo ve svém sdělení z 2. ledna 2012 poskytlo údaje o dotování penzí a o dosažených výnosech z cenově regulovaných služeb, včetně roku 2010. Komise proto dochází k závěru, že navrácení neslučitelné části dotací na penze by nemělo být omezeno rokem 2007, nýbrž by mělo pokračovat až do data oznámení tohoto rozhodnutí.
(404)
S ohledem na výpočet prvků podpory, které již byly společnosti Deutsche Post poskytnuty, chce Komise nejprve podotknout, že podle judikatury Soudního dvora žádné ustanovení práva Unie od Komise nevyžaduje, aby při nařízení navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem, stanovila přesnou částku podpory, která má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informace, které jeho adresátovi umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (103).
(405)
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem musí být vypočtena s použitím vzorce v tabulce 8 na základě sazby příspěvků REK a referenční sazby (definice je uvedena v příloze a v tabulce 7 a na základě hrubého platu úředníků (definice je uvedena v tabulce 6. Z částky protiprávní podpory budou za každý rok poskytování stanoveny úroky, a to až do úplného navrácení podpory. Úroky se vypočítají v souladu s ustanoveními v kapitole V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (104).
(406)
Výpočty v příloze, které stanoví výši protiprávní podpory za období 2003-2010 (bez úroků) jsou založeny na předpokladu, že úředníci pracují v oblasti cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb ve stejném poměru. Dostupné údaje nevypovídají o přesném počtu úředníků, kteří působili v cenově regulovaných a cenově neregulovaných službách. Předpokládá se proto, že podíly výnosů z cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb jsou spolehlivou aproximací pro účely rozdělení nákladů na platy.
(407)
Přesnější údaje mohou proto vést k přesnějším výpočtům a změnit výsledky. Německo nedávno poskytlo ohledně celkové částky platů úředníků v cenově neregulovaných službách v období 1995-2007 nové údaje. Tyto údaje naznačují, že by se celková částka platů úředníků měla stanovovat podle rozdělení založeného na nákladech na zaměstnance Deutsche Post uvedených v REK. Výsledná celková částka platů úředníků stanovená tímto postupem by mohla být nižší než u odhadů na základě podílů na výnosech. Německo dne 2. a 19. ledna 2012 předložilo připomínky, které poukazují na to, že se poměrné rozdělení zátěží v rámci cenově regulovaných služeb a mezi cenově regulované a cenově neregulované služby, přinejmenším, pokud jde o rozhodnutí o cenovém limitu 2011 změnilo. Podle těchto údajů byla zřejmě od roku 2008 jedna část zátěže přisouzena cenově neregulovaným službám. Při provádění tohoto rozhodnutí bude přesná částka protiprávní podpory vypočtena společně s Německem s přihlédnutím k těmto připomínkám.
(408)
Komise navzdory všemu úsilí nedokázala vypracovat spolehlivé údaje, pokud jde o částku protiprávní podpory poskytnutou v období 1995-2002. Také zřejmě není možné uvést v tomto rozhodnutí parametry výpočtu, které by byly dostatečně přesné k tomu, aby členskému státu umožnily (samostatně nebo ve spolupráci s Komisí) provést konečný výpočet během provádění rozhodnutí. Za těchto zvláštních okolností respekt k právu členského státu na obhajobu a zásada právní jistoty představují překážky pro navrácení podpory podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(409)
Navracení podpory by proto mělo začínat 1. lednem 2003 a mělo by pokračovat, dokud nepřestane existovat komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
(410)
Pro období počínající dnem oznámení tohoto rozhodnutí je třeba zajistit, aby úroveň příspěvků na sociální zabezpečení založených na platech, které Deutsche Post platí za své úředníky, nebyla nižší než úroveň příspěvků, které platí konkurenti za soukromé zaměstnance. Při srovnání je třeba přihlížet k veškerým vyrovnáním, které Deutsche Post obdrží na základě regulace cen podle § 20 PostG.
VIII. POSOUZENÍ STÁTNÍCH VYROVNÁVACÍCH PLATEB
VIII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(411)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(412)
Státní vyrovnávací platby jsou státním zdrojem, jelikož byly poskytovány na základě § 37 a 40 PostVerfG 1989 a § 2 PostUmwG 1994 a byly financovány ze zdrojů veřejného podniku Telekom.
VIII.1.1 Finanční výhoda ze státních vyrovnávacích plateb
VIII.1.1.1 Tvrzení Německa, že odvod je třeba považovat za zvláštní zátěž
(413)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby by vyrovnaly pouze ty odvody, které představovaly náklady, jež by soukromí konkurenti běžně nemuseli hradit. Podle Německa se v případě odvodů jedná o poplatek „sui generis“ a nelze je řadit mezi daně či dividendy.
(414)
Deutsche Post musela v období 1924-1995 platit odvody ve výši od 6,6 % a 10 % obratu. Podle posudku KPMG Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht) ve svém rozsudku ze dne 22. března 1984 přesně nedefinoval právní povahu odvodů, ale charakterizoval je jako příjem do veřejného rozpočtu („Erwerbseinkünften des Bundes“). Odvody byly dále popsány jako náklady („Kosten der Leistung“), které Deutsche Post platí za poskytování svých služeb.
(415)
Ačkoli Spolkový ústavní soud nedefinoval přesně, do jaké míry by měly být odvody považovány za náhradu daní či dividend, je jasné, že představovaly příjem do státního rozpočtu.
(416)
Zaprvé, mnohé členské státy používaly příjmy z poštovního a telekomunikačního monopolu jako zdroj příjmů do státního rozpočtu. Jelikož Bundespost a její předchůdci byli jakožto státní podniky do roku 1995 osvobozeni od daní, byl jim uložen poplatek sui generis jako další zdroj příjmů z těchto sektorů do státní rozpočtu. Požadovat od těchto monopolů odvody bylo z ekonomického hlediska rozumné. Uživatelé byli ochotni přijmout zvyšování poplatků, aniž by výrazně omezili využívání těchto služeb, takže mohlo být dosaženo vysokých příjmů do státního rozpočtu.
(417)
Zadruhé, Deutsche Post nebyla na rozdíl od soukromých podniků povinna platit ani přímé ani nepřímé daně a nebyla povinna vyplácet dividendy z poskytnutého kapitálu. Platby odvodů tedy představovaly pro stát způsob, jak mít z Deutsche Post příjmy - ať už v jeho roli daňového orgánu nebo podílníka. V tomto ohledu není důležité, zda odvody zcela odpovídají definicím určitých daní a dividend či nikoliv. V každém případě se u odvodů jedná o platby, které Deutsche Post musela odvádět od roku1924 a které představovaly příjmy do státního rozpočtu.
(418)
Konečně, lze uzavřít, že povinnost platit odvody byla v souladu s veřejným cílem dosáhnout ze státního monopolu zisk pro státní rozpočet, ať už v podobě daní nebo dividend. Odvody proto představovaly běžné náklady, které musela Deutsche Post financovat z vlastních prostředků.
VIII.1.1.2 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly v souladu s chováním soukromého investora
(419)
Německo tvrdí, že poskytování státních vyrovnávacích plateb se částečně rovnalo jednání soukromého investora, jelikož těmito platbami financovalo ziskové investice do sítě Deutsche Post.
(420)
Jelikož však byly státní vyrovnávací platby poskytovány na základě utrpěných ztrát a nikoliv investičních plánů, je jasné, že žádný soukromý investor by takovou investiční strategii nepřijal.
(421)
Pro Deutsche Post proto ze státních vyrovnávacích plateb vznikla finanční výhoda.
VIII.1.1.3 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly vyrovnáním čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby
(422)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepřestavovaly státní podporu, jelikož vyrovnávaly čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
(423)
V rozsudku Altmark (105) Soudní dvůr rozhodl, že vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby nepředstavují státní podporu pro účely článku 107 SFEU, pokud jsou splněna čtyři kumulativní kritéria. Zaprvé, přijímající podnik musí být skutečně pověřen plněním povinnosti veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Zatřetí, vyrovnání nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Začtvrté, není-li v konkrétním případě podnik, který má plnit povinnosti veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní zvolit uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, který je přiměřeně vybaven dopravními prostředky.
(424)
Jelikož Deutsche Post nebyla vybrána na základě veřejného výběrového řízení a Německo neprokázalo, že jde o dobře řízený podnik, není čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark splněno.
VIII.1.2 Závěry o existenci podpory
(425)
Státní vyrovnávací platby byly poskytovány ze státních zdrojů a zmírňovaly u Deutsche Post náklady, které by za běžných podmínek soukromé podniky musely hradit samy. Německu se nepodařilo dokázat, že státní vyrovnávací platby splňují kritéria podle rozsudku Altmark, a proto by se neměly považovat za státní podporu.
(426)
Z důvodů objasněných v oddíle VII.1.2 je pravděpodobné, že státní vyrovnávací platby narušují hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivňují obchod.
(427)
Komise proto dochází k závěru, že státní vyrovnávací platby představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VIII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 3 SFEU
(428)
Státní vyrovnávací platby byly zavedeny § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989, a představují proto nové opatření podpory.
VIII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(429)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže. Smlouva však stanoví výjimku z těchto ustanovení, je-li splněna řada podmínek: za prvé musí stát oficiálně pověřit podnik plněním určitého úkolu. Za druhé, pověření se musí týkat služby obecného hospodářského zájmu. Za třetí, musí být výjimka pro splnění svěřeného úkolu nezbytná a přiměřená danému účelu. Za čtvrté, rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(430)
Ve sděleních z roku 1996 resp. 2001 (106), (107) a v rámci Společenství z roku 2005 Komise vysvětluje uplatňování kritérií nutnosti a přiměřenosti s ohledem na výjimku podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Oddíl 2.4 rámce Společenství z roku 2005 je nejnovější kodifikací ustanovení o významu a působnosti těchto kritérií, která v minulosti důsledně uplatňoval Soudní dvůr, Tribunál i Komise.
(431)
Podle oddílu 2.4 rámce Společenství z roku 2005 musí být zohledněna nutnost a přiměřenost poskytovaného vyrovnání splněny následující zásady:
1)
Vyrovnání nepřesáhne nezbytnou výši pro krytí nákladů vzniklých z plnění povinnosti veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s ním souvisejícím, jakož i přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
2)
Vyrovnání zahrnuje veškeré výhody poskytované státem nebo prostřednictvím státních zdrojů v jakékoli formě - bez ohledu na jejich klasifikaci pro účely čl.107 odst. 1 SFEU.
3)
Vyrovnání musí být skutečně použito na činnosti dotyčné služby obecného hospodářského zájmu. Vyrovnávací platby za plnění povinnosti veřejné služby, které jsou poskytovány na provádění služeb obecného hospodářského zájmu, ale ve skutečnosti jsou využívány na činnost na jiných trzích, nejsou oprávněné, a představují tedy neslučitelnou státní podporu.
(432)
Komise ve své rozhodovací praxi považovala státní vyrovnávací platby nákladů spojených s poskytováním univerzální služby za podporu slučitelnou s vnitřním trhem (resp. je za podporu nepovažovala), pokud byly platby nižší než vzniklé čisté náklady na univerzální službu (108).
VIII.3.1 Pověření poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu
(433)
Jednotlivé po sobě jdoucí směrnice a judikatura Soudního dvora (109) vždy uznávaly univerzální poskytování poštovních služeb za službu obecného hospodářského zájmu.
(434)
Deutsche Post byla do 31. prosince 2007 na sebe navazujícími zákony o poštách pověřena poskytováním univerzálních poštovních služeb.
VIII.3.2 Nutnost a přiměřenost státních vyrovnávacích plateb
(435)
Německo trvá na tom, že státní vyrovnávací platby byly přiměřeným vyrovnávacím opatřením, protože podle REK 2009 byly výrazně nižší než vzniklé čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995. Z REK 2009 vyplývá, že v roce 1995 chyběla Deutsche Post navzdory státním vyrovnávacím platbám na vyrovnání čistých kumulovaných nákladů na plnění povinnosti univerzální služby za období 1990-1995 částka […] mld. EUR.
(436)
Po úpravách přidělení nákladů a ocenění nákladů v REK 2009 došel posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby vyrovnávaly kumulované čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995 vyrovnaly.
(437)
Výpočty v posudku WIK ukazují, že v roce 1995 vyrovnání kumulované čisté náklady přesáhlo o [0-20] milionů EUR. Komise nicméně uznává, že kvalita údajů nákladového účetnictví za tyto roky je špatná. V posudku WIK se také jako kapitálové náklady uznávají pouze odvody, aniž by se přihlíželo k dalšímu přiměřenému zisku.
(438)
Z těchto dvou důvodů Komise shledává, že posudek WIK nelze použít jako základ pro odmítnutí tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby představují přiměřené vyrovnání nákladů Deutsche Post na plnění povinnosti univerzální služby.
Tabulka 10
Výpočet kumulovaných čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby a státních vyrovnávacích plateb (složený úrok 1995)
REK 2009
Posudek WIK
Kumulované čisté náklady
- […] miliard EUR
- […] miliard EUR
Státní vyrovnávací platby
+ 6,707 miliardy EUR
+ 6,707 miliardy EUR
Nadměrné resp. nedostatečné vyrovnání
- […] miliard EUR
+ [0 až 20] milionů EUR
(439)
Státní vyrovnávací platby jsou proto podle čl. 106 odst. 2 SFEU podporou slučitelnou s vnitřním trhem, neboť nepřesahují čisté náklady, které vznikly Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby.
IX. STÁTNÍ ZÁRUKA NA DLUHOPISY VYDANÉ PŘED ROKEM 1995 PŘEDSTAVUJE EXISTUJÍCÍ PODPORU PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(440)
Komise uvádí, že předpisy o státní záruce na dluhopisy byly zavedeny v roce 1953 podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení beze změny převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Jelikož byly státní záruky na dluhopisy zavedeny v roce 1953 a tedy před vstupem v platnost Smlouvy o EHS v roce 1958, jde o existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999.
(442)
Podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1995 tato existující podpora skončila. Skutečnost, že stát zůstal ručitelem za dluhopisy vydané před privatizací Deutsche Post, nepředstavuje novou podporu, protože tato výhoda byla Deutsche Post udělena v době, kdy byly dluhopisy vydány.
X. ZÁVĚRY
(443)
Komise shledává, že dotování penzí a státní vyrovnávací platby jsou opatřeními podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože ulevují Deutsche Post AG od nákladů, které by za běžných okolností měl hradit podnik sám.
(444)
Komise dále shledává, že Německo provádělo dotování penzí a státní vyrovnávací platby protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 2 SFEU. Státní záruka na dluhopisy, které Deutsche Post vydala před svou privatizací, představuje existující podporu, která byla zrušena v roce 1995.
(445)
Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože poskytovalo komparativní výhodu pro cenově neregulované služby vzhledem k tomu, že poštovní regulační orgán schválil financování zátěží výnosy z cenově regulovaných cen. Německo podniku Deutsche Post AG nepřiměřeně ulevilo od příspěvků na sociální zabezpečení, jelikož v rámci těchto opatření docházelo nejen k dotování penzí, ale bylo podniku Deutsche Post AG umožněno přenést na zákazníky cenově regulovaných služeb část nákladů na sociální zabezpečení cenově neregulovaných služeb, které by měl tento podnik hradit sám tak, jak to činí soukromí konkurenti.
(446)
Deutsche Post AG se díky opatřením na podporu v oblasti penzí nachází ve výhodném postavení oproti soukromým konkurentům, jelikož za své cenově neregulované služby musela nést nižší zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, než jsou náklady stanovené zákonem, které bezesporu vznikají soukromým konkurentům.
(447)
S vnitřním trhem neslučitelná podpora by se tedy měla vypočítat jako rozdíl mezi referenční sazbou, která uvádí příspěvky Deutsche Post AG na sociální zabezpečení pro cenově neregulované služby do souladu s příspěvky konkurentů, a sazbou příspěvků REK, které skutečně hradí Deutsche Post AG za své cenově neregulované služby, vynásobený celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách. Konkrétně by se měla podpora neslučitelná s vnitřním trhem vypočítat podle vzorce v tabulce 8 na základě definic sazby příspěvků REK a referenční sazby REK, jak je stanoveno v tabulce 7 a v příloze, a hrubých platů úředníků v tabulce 6.
(448)
S vnitřním trhem neslučitelná státní podpora, kterou měla Deutsche Post k dispozici od 1. ledna 2003, by měla být požadována zpět počínaje 1. lednem 2003 a konče datem, kdy konkurenční výhoda přestane existovat. Kromě toho by Německo mělo v zájmu zrušení komparativní výhody přijmout všechna nutná opatření k tomu, aby změnila zmírnění nákladů na penze vyplývající z dotování penzí a regulace poplatků.
(449)
Komise shledává, že se v případě státních vyrovnávacích plateb jedná o opatření podpory, které je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnávaly kumulované čisté náklady vzniklé Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ
Článek 1
1. Dotování penzí pro Deutsche Post AG představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU a Německo jej udělovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
2. Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem, protože Německo v nepřiměřené míře přispívalo k financování penzí úředníků Deutsche Post AG, kteří odešli do důchodu.
Článek 2
Státní vyrovnávací platby, které přestavují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU pro Deutsche Post AG a které Německo poskytovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, jsou slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 3
Státní záruka přestavuje existující podporu ve prospěch Deutsche Post AG podle čl. 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 3 SFEU.
Článek 4
1. Německo od Deutsche Post AG vyžádá zpět podporu neslučitelnou s vnitřním trhem uvedenou v článku 1, která je Deutsche Post AG poskytována od 1. ledna 2003 až do chvíle, kdy přestane existovat komparativní výhoda.
2. Částka, která má být podle odstavce 1 navrácena, zahrnuje úroky, jejichž výše se vypočítá ode dne, kdy byla podpora příjemci poskytnuta až do skutečného vrácení podpory.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízením Komise (ES) č. 271/2008 (110), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. S účinkem od data oznámení tohoto rozhodnutí Německo zajistí, aby při zohlednění financování zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb schválených poštovním regulačním orgánem již Deutsche Post AG nevznikala komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
Článek 5
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem, jak je stanoveno v článku 4.
2. Německo zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Německo Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), která má být získána zpět od Deutsche Post AG;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady, z nichž vyplývá, že byl Deutsche Post AG doručen příkaz k navrácení podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Německo Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora neslučitelná s vnitřním trhem uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na základě jednoduché žádosti Komise předloží Německo okamžitě informace o již přijatých nebo plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Mimo jiné bude Německo poskytovat podrobné informace o částce podpory a úrocích, které Deutsche Post AG již vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. ledna 2012
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 gennaio 2012
relativa alla misura C 36/07 (ex N 25/07) cui la Germania ha dato esecuzione a favore di Deutsche Post AG
[notificata con il numero C(2012) 184]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/636/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli (2) e viste le osservazioni trasmesse,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
I.1. Il procedimento in materia di aiuti di Stato
I.1.1. La decisione di avvio del 1999 e la decisione negativa del 2002
(1)
Nel 1994 United Parcel Service (in appresso: «UPS») ha presentato una denuncia sostenendo che erano stati concessi aiuti illegali a favore di Deutsche Bundespost POSTDIENST (in appresso: «POSTDIENST»).
(2)
In seguito all’apertura di un procedimento in materia di aiuti di Stato, avvenuta il 23 ottobre 1999, (in appresso: la «decisione di avvio del 1999»), la Germania ha trasmesso le proprie osservazioni in data 16 settembre 1999. Dopo la pubblicazione della decisione di avvio del 1999, la Commissione ha ricevuto le osservazioni di quattordici interessati, inoltrate al governo tedesco con lettera del 15 dicembre 1999, affinché questo potesse prendere posizione al riguardo. La Germania ha risposto con lettera del 1o febbraio 2000, protocollata al suo arrivo il 2 febbraio 2000.
(3)
Il 19 giugno 2002, la Commissione ha adottato una decisione negativa (3) (in appresso: la «decisione negativa del 2002»), con la quale ha accertato che i prezzi applicati da POSTDIENST e dal suo successore Deutsche Post AG (in appresso: «DPAG»; mentre POSTDIENST e DPAG, insieme, sono indicati in seguito come «Deutsche Post») per i loro servizi di ritiro e recapito a domicilio di pacchi erano inferiori ai costi supplementari specifici della prestazione e che questa politica aggressiva dei prezzi esulava dal compito di servizio pubblico di Deutsche Post. Le conseguenti perdite pari a 572 milioni di EUR erano state ripianate, in violazione degli articoli 106 e 107 TFUE, mediante risorse statali pervenute a Deutsche Post sotto forme diverse [ad esempio, come compensazioni statali a favore della controllata di Deutsche Bundespost TELEKOM (in appresso: «TELEKOM»), garanzie di credito statali e sostegno pubblico al finanziamento delle pensioni dei dipendenti postali (in appresso: la «sovvenzione del sistema pensionistico»)].
(4)
Su richiesta della Commissione, la Germania ha chiesto a DPAG la restituzione di aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno per un totale di 572 milioni di EUR. Deutsche Post ha impugnato la decisione dinanzi ai giudici dell’Unione europea.
(5)
Con sentenza del 2008 (4), il Tribunale dell’Unione europea (in appresso: il «Tribunale») ha annullato la decisione negativa del 2002 poiché, nell’accertare se Deutsche Post avesse ricevuto una compensazione eccessiva o troppo ridotta, la Commissione non aveva condotto un’analisi complessiva di tutti i ricavi e tutti i costi determinati dai servizi universali.
(6)
Pertanto, la Germania ha rimborsato a Deutsche Post gli aiuti di Stato chiesti in restituzione per un importo di 572 milioni di EUR, oltre agli interessi.
(7)
Il 2 settembre 2010 la Corte di giustizia ha respinto il ricorso proposto dalla Commissione avverso la sentenza del Tribunale (5).
I.1.2. Altre denunce successive alla decisione negativa del 2002
(8)
Il 13 maggio 2004 UPS ha presentato un’altra denuncia, affermando che dopo la decisione negativa del 2002 erano stati accordati a Deutsche Post aiuti illegali. UPS sosteneva che la suddetta decisione non aveva esaminato tutte le misure indicate nella denuncia iniziale del 1994 e che i vantaggi finanziari accordati a Deutsche Post erano di gran lunga superiori rispetto all’aiuto incompatibile di 572 milioni di EUR. Secondo UPS, Deutsche Post aveva utilizzato risorse statali per ampliare il suo servizio di consegna pacchi (acquisendo, ad esempio, altre imprese) e per vendere servizi a prezzi di trasferimento troppo bassi alle sue controllate Postbank AG e Deutsche Post euro Express GmbH & Co OHG (in appresso: «DPEED»), che operavano nel settore dei servizi bancari e, con il marchio DHL, nel settore dei servizi di consegna pacchi per clienti imprese.
(9)
Il 9 novembre 2004 e il 1o aprile 2005 la Commissione ha trasmesso alla Germania una richiesta di informazioni. La Germania ha inviato le proprie risposte il 2 dicembre 2004 e il 3 giugno 2005.
(10)
Il 16 luglio 2004 TNT Post AG & Co KG (in appresso: «TNT») ha presentato una denuncia, sostenendo tra l’altro che Deutsche Post aveva venduto a Postbank AG servizi a prezzi di trasferimento troppo bassi. Secondo TNT, Postbank AG aveva pagato soltanto i costi variabili dei servizi forniti, mentre Deutsche Post aveva interamente finanziato i costi fissi complessivi della rete commerciale con i ricavi derivanti dalle sue attività di monopolio nel settore dei servizi di recapito corrispondenza.
(11)
L’11 novembre 2004 e il 25 aprile 2005 la Commissione ha trasmesso alla Germania delle richieste di informazioni. La Germania ha inviato le proprie risposte il 17 dicembre 2004 e il 23 giugno 2005.
I.1.3. La decisione di estensione del 2007
(12)
Dopo aver ricevuto ulteriori denunce, con comunicazione del 12 settembre 2007 (6) (in appresso: la «decisione di estensione del 2007») la Commissione ha informato la Germania dell’estensione del procedimento aperto nel 1999. La decisione di estensione del 2007 mirava ad inserire nel procedimento tutte le nuove informazioni pervenute, nonché ad esaminare in dettaglio tutte le distorsioni della concorrenza potenzialmente determinate dalle misure adottate dallo Stato a favore di Deutsche Post (maggiori dettagli in merito ai pagamenti statali compensativi, alle garanzie statali, alle sovvenzioni del sistema pensionistico e alla licenza in esclusiva per i servizi di recapito della corrispondenza sono contenuti nella sezione I.1.14).
(13)
Secondo la Commissione, era necessario ricostruire in dettaglio la contabilità di Deutsche Post nel periodo compreso tra il 1990 e il 2007 allo scopo di chiarire gli effetti delle misure adottate dallo Stato sui ricavi e sui costi dei diversi servizi forniti da Deutsche Post.
I.1.4. Osservazioni della Germania sulla decisione di estensione del 2007
(14)
La Germania ha presentato le proprie osservazioni il 14 dicembre 2007 e Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2007 (cfr. anche sezione I.3.1).
I.1.5. Osservazioni degli interessati sulla decisione di estensione del 2007 e presa di posizione della Germania in merito ad esse
(15)
Il 16 novembre 2007 UPS e TNT hanno inviato le loro osservazioni.
(16)
Dopo aver richiesto la proroga dei termini in data 20 dicembre 2007, la Germania ha presentato i propri commenti in merito alle osservazioni di TNT e UPS il 12 marzo 2008.
I.1.6. Scelta di un perito esterno
(17)
Il 23 gennaio 2008 la Commissione ha pubblicato un bando per una perizia di cui intendeva fare uso per determinare se Deutsche Post, nel periodo 1990-2007, fosse stata sovracompensata per il suo obbligo di servizio universale di distribuzione (7).
(18)
Il 18 giugno 2008 la Commissione ha stipulato un contratto con WIK Consult GmbH, società specializzata nella determinazione dei costi nel settore dei servizi postali.
I.1.7. Osservazioni della Germania in merito alla durata adeguata del periodo oggetto d’esame
(19)
Con comunicazioni del 10 giugno 2008 e del 18 giugno 2008 la Germania ha contestato l’individuazione della durata, da parte della Commissione, del periodo oggetto d’esame (1990-2007), sostenendo che fosse sufficiente circoscrivere l’esame al periodo compreso tra il 1990 e il 1994, durante il quale erano state accordate le compensazioni statali; nell’arco di tale periodo, le perdite sarebbero state maggiori rispetto ai finanziamenti statali, cosicché Deutsche Post non avrebbe beneficiato di alcuna compensazione eccessiva. Secondo la Germania, la messa a disposizione dei dati contabili per il periodo successivo al 1994 era sproporzionata conformemente alla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (8) (in appresso: la «disciplina comunitaria del 2005»), che limita a quattro anni il periodo per il calcolo delle sovracompensazioni.
(20)
Il 27 giugno 2008 la Germania ha trasmesso una perizia legale relativa all’obbligo della Commissione di analizzare separatamente le compensazioni, le garanzie statali e la sovvenzione del sistema pensionistico (9). La Germania sosteneva inoltre che la valutazione delle garanzie statali e della sovvenzione del sistema pensionistico non richiedeva un esame della documentazione contabile.
(21)
La Germania ha ribadito detta posizione anche di fronte ai servizi della Commissione in occasione degli incontri del 29 maggio 2008 e del 15 luglio 2008.
I.1.8. Richiesta di informazioni del 17 luglio 2008
(22)
Il 17 luglio 2008 la Commissione ha inviato alla Germania una richiesta di informazioni relativa a tutte le misure statali oggetto di esame e un questionario sui ricavi e i costi di Deutsche Post nel periodo 1990-2007. La richiesta di informazioni era stata elaborata in collaborazione con WIK Consult. Il 5 agosto 2008, dovendo previamente verificare la disponibilità di determinati dati, la Germania ha chiesto una proroga a tempo indeterminato.
I.1.9. Solleciti del 12 e del 22 agosto 2008
(23)
Il 12 agosto 2008 la Commissione ha spiegato le ragioni che giustificavano l’esame dei ricavi e dei costi di Deutsche Post per il periodo 1990-2007 e ha insistito sulla necessità di trasmettere le informazioni richieste.
(24)
Con comunicazione del 14 agosto 2008, la Germania ha ribadito che non vi era alcun motivo per esaminare i ricavi e i costi di Deutsche Post per il periodo successivo al 1994. Il 22 agosto 2008 la Commissione si è riservata il diritto di inviare un’ingiunzione di fornire informazioni ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (10) qualora la Germania non avesse trasmesso le informazioni richieste.
(25)
Con comunicazione del 29 settembre 2008, la Germania ha trasmesso i risultati di un’altra perizia legale (infine inviata il 2 ottobre 2008) intesa a supportare quanto da essa affermato, vale a dire che un esame della contabilità dopo il 1994 non era necessario e che il periodo appropriato da sottoporre a verifica era quello compreso tra il 1990 e il 1994 (11).
(26)
Il 28 ottobre 2008 la Germania ha inviato informazioni in merito alle garanzie statali e alle sovvenzioni del sistema pensionistico.
I.1.10. Ingiunzione di fornire informazioni del 30 ottobre 2008
(27)
La Commissione non ha accolto le argomentazioni della Germania e ha ribadito che era necessario estendere l’analisi fino al 2007 per valutare, nella loro integralità, gli effetti sulla concorrenza delle misure accordate dallo Stato. A seguito dei solleciti del 12 agosto 2008 e del 22 agosto 2008, il 30 ottobre 2008 la Commissione ha emesso un’ingiunzione di fornire informazioni, con la quale richiedeva formalmente alla Germania di produrre tutti i dati di bilancio necessari in relazione all’intero periodo 1990-2007.
(28)
La Germania e Deutsche Post hanno contestato la validità dell’ingiunzione di fornire informazioni (cfr. sezione I.3.2).
(29)
Il 27 novembre 2008 la Germania ha inviato i dati contabili richiesti in relazione al periodo 1990-1994. Il 5 e il 16 dicembre 2008 la Germania ha aggiornato i dati contabili inviati il 27 novembre 2008.
I.1.11. Invio dei dati contabili relativi al periodo 1990-2007
(30)
A seguito di un incontro, tenutosi il 6 febbraio 2009, tra il segretario di Stato tedesco, il signor Pfaffenbach, il presidente del consiglio di amministrazione di DPAG, il signor Appel, e il membro della Commissione responsabile della politica della concorrenza, la Germania e Deutsche Post si sono dette d’accordo a fornire i dati contabili per il periodo successivo al 1994.
(31)
Il 3 marzo 2009 la Germania ha inviato una prima parte dei dati contabili relativi all’intero periodo oggetto di esame compreso tra il 1990 e il 2007.
(32)
Incontri tra Deutsche Post e i servizi della Commissione si sono tenuti il 3 marzo 2009 a Bruxelles, nonché il 12 marzo 2009, il 2 aprile 2009, il 28 maggio 2009, il 23 giugno 2009 e il 18 settembre 2009 a Bonn. La Germania ha inoltrato le relative osservazioni di Deutsche Post il 26 marzo 2009, il 7 maggio 2009 e il 22 giugno 2009.
(33)
A seguito di detti incontri e di una serie di domande sottoposte dai servizi della Commissione a Deutsche Post in data 4 giugno 2009 e 30 luglio 2009, la Germania ha trasmesso dati contabili aggiornati e ulteriori chiarimenti il 9 e il 31 luglio 2009, il 17 agosto 2009, l’8 e il 10 settembre 2009 e il 15 ottobre 2009.
(34)
Il 16 e il 24 settembre 2009, i servizi della Commissione hanno inoltrato ulteriori domande, a cui la Germania ha risposto il 14 ottobre 2009.
I.1.12. Deposito della perizia WIK
(35)
A causa dei ritardi nella messa a disposizione dei dati contabili, il contratto con WIK Consult è stato prorogato più volte. Il 9 novembre 2009 WIK Consult ha depositato infine la sua perizia (in appresso: la «perizia WIK»).
(36)
Il 14 e il 21 gennaio 2010 la Germania ha trasmesso alcune osservazioni sulla perizia WIK. L’11 febbraio 2010 le autorità tedesche hanno inviato una perizia redatta da KPMG (in appresso: la «perizia KPMG») relativa alla natura giuridica delle retrocessioni (12) che Deutsche Post era tenuta a effettuare a favore dello Stato sino al 1995, nonché una perizia redatta da Deloitte (13) (in appresso: la «prima perizia Deloitte») in merito al parametro di riferimento utilizzato nella perizia WIK per valutare il margine di utile «ragionevole».
(37)
Il 23 aprile 2010 la Germania ha presentato un altro studio di Deloitte (in appresso: la «seconda perizia Deloitte») sull’entità del margine di utile ragionevole da applicare ai servizi universali di Deutsche Post.
(38)
Il 9 agosto 2010 la Germania ha trasmesso ulteriori osservazioni sul calcolo della sovracompensazione e sull’applicazione del principio dell’investitore in un’economia di mercato nel valutare le compensazioni statali.
I.1.13. Osservazioni a seguito dell’annullamento della decisione negativa del 2002
(39)
Il 5 novembre 2010 la Germania ha inviato un’ulteriore perizia legale inerente al significato della sentenza pronunciata nella causa C-399/08, Commissione/Deutsche Post (cfr. sezione I.3.5) per il procedimento d’indagine pendente (14).
I.1.14. La decisione di estensione del 2011
(40)
Con comunicazione del 10 maggio 2011, la Commissione ha informato la Germania della sua decisione di estendere ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, il procedimento avviato nel 1999 ed esteso nel 2007, per esaminare nel dettaglio la sovvenzione del sistema pensionistico, di cui Deutsche Post beneficia dal 1995 (in appresso: la «decisione di estensione del 2011»).
(41)
Dopo aver prima richiesto, il 23 maggio 2011, una proroga dei termini, la Germania ha trasmesso il 29 luglio 2011 le sue osservazioni e ulteriori perizie aventi ad oggetto la necessità di quantificare le compensazioni eccessive per provare le presunte sovvenzioni trasversali (15), un confronto tra i costi sociali effettivamente sostenuti da Deutsche Post e i costi sociali di mercato (16) e l’entità dei maggiori costi sociali sostenuti da Deutsche Post rispetto ai livelli di mercato (17).
(42)
Il 4 ottobre 2011 UPS ha inviato le proprie osservazioni. Free and Fair Postal Postal Initiative (in appresso: «FFPI») ha trasmesso le proprie osservazioni il 5 ottobre 2011, seguite da quelle del Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (in appresso: «BIEK») il 7 ottobre 2011. La Commissione ha inoltrato alla Germania le osservazioni degli interessati il 13 ottobre 2011.
(43)
Il 14 novembre 2011 la Germania ha preso posizione in merito alle osservazioni degli interessati.
(44)
Il 18 novembre 2011 la Commissione ha trasmesso un’ulteriore richiesta di informazioni in merito ai dettagli del finanziamento delle pensioni dopo il 2007. La Germania ha risposto con comunicazioni del 2 e del 19 gennaio 2012. Il 16 dicembre 2011 la Commissione ha inoltrato alla Germania una perizia di Charles River Associates sul tema della comparazione degli utili (18) (in appresso: la «perizia CRA»), su cui la Germania ha preso posizione il 16 gennaio 2012.
I.2. Procedimento ai sensi dell’articolo 102 TFUE
(45)
Sulla base della denuncia presentata da UPS nel 1994, la Commissione ha accertato che nel periodo 1990-1995, con la sua politica di prezzi aggressiva per i servizi di consegna pacchi nel segmento business to consumer, Deutsche Post aveva violato l’articolo 102 TFUE. Deutsche Post è stata condannata al pagamento di un’ammenda pari a 24 milioni di EUR (19).
(46)
Il 22 aprile 2004 UPS ha presentato un’altra denuncia sulla base dell’articolo 102 TFUE per abuso di posizione dominante da parte di Deutsche Post. Secondo UPS, Deutsche Post le aveva addebitato costi di spedizione eccessivi per i suoi servizi regolamentati di recapito della corrispondenza.
(47)
Il 5 novembre 2004, ai fini della decisione, la Commissione, nel corso del suo esame, ha ricevuto alcuni documenti da parte dell’autorità di regolamentazione del settore postale (in appresso: l’«autorità di regolamentazione del settore postale») relativi ai massimali delle tariffe dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza di Deutsche Post per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2002»). Con lettera del 13 giugno 2007 la Germania si è detta d’accordo con l’impiego di detti documenti nel procedimento in materia di aiuti.
(48)
Il 25 marzo 2008 la Commissione ha deciso di archiviare il procedimento in materia di intese, poiché, a suo avviso, la possibilità di provare una violazione dell’articolo 102 TFUE (20) era scarsa.
I.3. Procedimenti dinanzi al Tribunale e alla Corte di giustizia
I.3.1. Causa T-421/07 Deutsche Post AG/Commissione
(49)
Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2007, sostenendo che la decisione negativa del 2002 aveva suscitato il legittimo affidamento che la Commissione non avrebbe effettuato ulteriori verifiche.
(50)
L’8 dicembre 2011 il Tribunale ha respinto l’impugnazione in quanto irricevibile (21).
I.3.2. Causa T-570/08 Deutsche Post AG/Commissione e T-571/08 Germania/Commissione
(51)
La Germania e Deutsche Post hanno impugnato l’ingiunzione di fornire informazioni emessa dalla Commissione il 30 ottobre 2008 poiché, a loro parere, con detta ingiunzione sarebbero state richieste informazioni irrilevanti e l’ingiunzione avrebbe comportato per Deutsche Post un carico di lavoro sproporzionato.
(52)
Il 14 luglio 2010 il Tribunale respingeva entrambi i ricorsi in quanto irricevibili, dato che la pronuncia dell’ingiunzione di fornire informazioni non aveva violato né i diritti processuali di Deutsche Post né quelli della Germania.
I.3.3. Causa C-463/10 P Deutsche Post AG/Commissione e C-475/10 P Germania/Commissione
(53)
Il 27 settembre 2010 Deutsche Post e la Germania hanno impugnato la sentenza del Tribunale, ribadendo che l’ingiunzione di fornire informazioni violava i loro diritti. Il 13 ottobre 2011 la Corte di giustizia ha annullato la sentenza del Tribunale del 14 luglio 2010 (22). La causa è stata quindi rinviata dinanzi alla Corte di giustizia e il procedimento è ancora pendente.
I.3.4. Causa T-344/10 UPS/Commissione
(54)
Il 20 agosto 2010 UPS ha presentato un ricorso dinanzi al Tribunale sostenendo che la Commissione si sarebbe illegittimamente astenuta in relazione alla valutazione del 2007 in materia di aiuti di Stato. Essendo trascorsi quasi tre anni dalla decisione di estensione del 2007, la Commissione aveva avuto sufficiente occasioni di verificare le misure in esame e di giudicare di fatto e di diritto l’accaduto al fine di emettere una decisione definitiva e chiudere il procedimento di indagine. Il procedimento è ancora pendente.
I.3.5. Causa T-388/11 Deutsche Post AG/Commissione
(55)
Il 22 luglio 2011 Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2011, sostenendo che la Commissione, nella sua valutazione preliminare, aveva commesso un errore manifesto nel qualificare la sovvenzione del sistema pensionistico come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e come nuovo aiuto ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE. Il procedimento è ancora pendente.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DEI PROVVEDIMENTI STATALI
(56)
A partire dal 1989, Deutsche Post ha beneficiato del sostegno statale sotto forma di diverse misure.
1)
Finanziamento statale delle pensioni fondato su:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (23) (legge relativa al personale del 1994, in appresso: il «PostPersRG 1994»).
2)
Compensazioni e garanzie statali conformemente a:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (legge sull’organizzazione postale del 1989, in appresso: il «PostVerfG 1989») e
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (legge sulla riorganizzazione della posta, in appresso: il «PostUmwG 1994»).
3)
Licenza in esclusiva e regolamentazione dei prezzi ai sensi di:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (legge sul settore postale del 1989, in appresso: il «PostG 1989»)
-
Postgesetz 1997 (legge sulla posta del 1997, in appresso: il «PostG 1997»).
II.1. Sovvenzione del sistema pensionistico nel quadro delle prestazioni sociali e dei regolamenti in materia di contributi sociali per funzionari e dipendenti privati
(57)
Dal 1995 la sovvenzione del sistema pensionistico copre gran parte delle prestazioni pensionistiche a favore dei funzionari di Deutsche Post in stato di quiescenza. Per poter valutare nel loro complesso gli effetti della sovvenzione del sistema pensionistico, nelle sezioni che seguono le prestazioni sociali e i contributi sociali previsti per i funzionari verranno descritti in modo più dettagliato e confrontati con le assicurazioni sociali obbligatorie previste per i dipendenti di diritto privato (in appresso: i «dipendenti privati»).
II.1.1. Prestazioni sociali per i funzionari
(58)
I funzionari hanno diritto alla pensione e ad un sostegno in caso di malattia o di non autosufficienza. Le prestazioni riconosciute ai funzionari di Deutsche Post corrispondono alle prestazioni riconosciute a tutti gli altri funzionari:
1)
l’entità della pensione viene stabilita a norma dell’articolo 14 del BeamtVG (27) in anticipo sulla base di una determinata percentuale dell’ultima retribuzione del funzionario. Così, ad esempio, i funzionari che sono andati in pensione nel 2010 e che avevano maturato la necessaria anzianità di servizio, ricevono una pensione che corrisponde al 71,75 % della loro ultima retribuzione;
2)
i funzionari hanno diritto al rimborso di una quota compresa tra il 50 % e il 70 % dei costi sostenuti per malattia o assistenza e devono sostenere in proprio soltanto la parte eccedente. La suddivisione esatta delle spese sanitarie dipende da diversi criteri, tra cui, ad esempio, il numero di figli. I funzionari possono stipulare un’assicurazione volontaria integrativa o pagare in proprio la quota di spese sanitarie a loro carico.
II.1.2. Finanziamento delle prestazioni sociali a favore dei funzionari di POSTDIENST nel periodo 1989-1994
(59)
Dopo la prima riforma del settore postale del 1989, a norma dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK dovevano finanziare integralmente le prestazioni pensionistiche e le spese sanitarie per i funzionari in stato di quiescenza, che erano stati trasferiti in capo alle succitate imprese sulla base delle attività svolte in precedenza dal singolo funzionario. Tale disposizione stabilisce che il funzionario continua a vantare un diritto nei confronti dello Stato che, tuttavia, può esigere l’intero importo da POSTDIENST, TELEKOM o POSTBANK.
II.1.3. Finanziamento delle prestazioni sociali a favore dei funzionari di DPAG a partire dal 1995
(60)
Nel quadro della seconda riforma della Posta del 1994, i funzionari che avevano lavorato per POSTDIENST sono stati trasferiti a DPAG ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del PostPersRG 1994. In forza dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, i funzionari hanno mantenuto il loro status giuridico. In base all’articolo 1, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, DPAG è subentrato allo Stato federale in tutti i diritti e in tutti gli obblighi del datore di lavoro e, in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, si è fatto carico di tutti i crediti pecuniari dei funzionari.
(61)
In base all’articolo 15 del PostPersRG 1994, un neo costituito fondo pensione per i funzionari di Deutsche Post si è fatto carico dell’erogazione delle pensioni e delle prestazioni sanitarie a favore dei funzionari. Il 1o luglio 2001 i fondi pensione di Deutsche Post, Deutsche Telekom AG e Postbank AG sono stati unificati nella Postbeamtenversorgungskasse (fondo pensione per i funzionari della posta, in appresso, per l’intero periodo a decorrere dal 1o gennaio 1995, indicati insieme come: il «fondo pensione»).
(62)
In base all’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, nel periodo 1995-1999 Deutsche Post ha dovuto versare al fondo pensione un importo annuale di 2,045 miliardi di EUR corrispondente un importo complessivo di 10,225 miliardi di EUR. In conformità dell’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, a partire dal 2000, Deutsche Post deve versare al fondo pensione un importo annuale pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari (importi questi che sono passati da 735 milioni di EUR nel 2000 a 540 milioni di EUR nel 2010).
(63)
La sovvenzione del sistema pensionistico copre, in base all’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, il disavanzo residuo (vale a dire, la differenza tra le prestazioni pensionistiche erogate ai funzionari in stato di quiescenza e il contributo di Deutsche Post al fondo pensione). La sovvenzione del sistema pensionistico è passata da 151 milioni di EUR (1995) a 3,203 miliardi di EUR (2010), per un importo complessivo di 37,121 miliardi di EUR nel periodo 1995-2010.
Grafico 1
Finanziamento del fondo pensione (in Mio EUR)
II.1.4. Assicurazioni sociali obbligatorie per i dipendenti privati e assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti privati di Deutsche Post
(64)
I dipendenti privati sono soggetti al regime di previdenza obbligatorio e devono stipulare le quattro assicurazioni seguenti: pensionistica, contro la disoccupazione, sanitaria e contro il rischio di non autosufficienza (28). I regimi di assicurazione sociale obbligatoria per i dipendenti privati prevedono una copertura assicurativa diversa in materia pensionistica e sanitaria rispetto al regime vigente per i funzionari:
1)
l’importo della pensione di un dipendente privato non viene calcolato sulla base di una percentuale dell’ultima retribuzione mensile, bensì sulla base della media della retribuzione percepita nel corso della vita lavorativa;
2)
le spese per l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza sono interamente coperte.
(65)
Profonde differenze rispetto alle regole vigenti per i funzionari esistono anche in relazione al finanziamento delle prestazioni sociali: le assicurazioni sociali obbligatorie per i dipendenti privati vengono finanziate mediante contributi a carico del datore di lavoro e del lavoratore che vengono versati nell’arco della vita lavorativa (in appresso: i «contributi sociali obbligatori»). La percentuale complessiva dei contributi viene formalmente suddivisa in una quota a carico del lavoratore e una quota a carico del datore di lavoro, pari ciascuna a circa la metà del contributo complessivo. Tuttavia, dal punto di vista formale, il datore di lavoro è obbligato a versare l’intero importo delle assicurazioni sociali.
Grafico 2
Aliquote contributive per le assicurazioni sociali obbligatorie in percentuale sulla retribuzione lorda dei dipendenti privati (cfr.. anche l’allegato)
(66)
Il grafico 2 mostra che, a partire dal 1995, le aliquote contributive per l’assicurazione sociale obbligatoria hanno oscillato tra il 38 % e il 42 % della retribuzione lorda (= retribuzione netta + quota a carico del dipendente), con una quota rispettiva di contributi sociali a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori attestantesi tra il 19 % e il 21 % della retribuzione lorda (la serie dettagliata suddivisa per anni figura in allegato).
(67)
I dipendenti privati di Deutsche Post hanno beneficiato non solo delle assicurazioni sociali obbligatorie, ma anche di un’assicurazione pensionistica complementare. Prima del 1997 è stata proposta ai dipendenti privati un’assicurazione pensionistica complementare grazie alla quale essi avrebbero beneficiato di una pensione equiparabile a quella dei funzionari. L’assicurazione pensionistica complementare copriva così la differenza tra la pensione riconosciuta ai dipendenti privati in forza dell’assicurazione pensionistica obbligatoria, che corrisponde ad una determinata percentuale della retribuzione media percepita nell’arco della vita, e la pensione da funzionario, che corrisponde ad una determinata percentuale dell’ultima retribuzione. Le norme precise sono contenute nello statuto del Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (ente pensionistico di Deutsche Bundespost, in appresso: il «VAP») (29).
(68)
Fino al 1997 Deutsche Post ha finanziato la pensione complementare per i dipendenti privati in stato di quiescenza mediante un contributo compreso tra il [5 % e il 10 %] (30) della retribuzione lorda dei dipendenti privati attivi. Dal 1997 Deutsche Post ha previsto alcuni accantonamenti per gli obblighi pendenti del VAP (cfr. anche la descrizione dell’onere # 4 alla sezione II.3.1.3).
(69)
A partire dal 1997 è stata proposta ai dipendenti privati neo assunti un’assicurazione pensionistica complementare decisamente inferiore, in relazione alla quale nel periodo 1997-2007 Deutsche Post ha versato un importo compreso tra lo [0 % e il 5 %] della retribuzione lorda.
II.2. Compensazioni e garanzie statali nel contesto della licenza in esclusiva e degli obblighi di servizio postale universale di Deutsche Post
II.2.1. Licenza in esclusiva fino al 2007
(70)
Prima del 1998 la creazione e la gestione di strutture per il recapito a titolo oneroso della corrispondenza erano riservate, in base all’articolo 2 del PostG 1989, solo a Deutsche Post. Altri servizi postali, invece, come il recapito di pacchi, giornali o riviste, non erano riservati a Deutsche Post ed erano esercitati in regime di concorrenza. In base all’articolo 37 del PostVerfG 1989, gli utili derivanti dai servizi di recapito della corrispondenza oggetto di riserva devono essere impiegati per coprire le perdite derivanti dal servizio universale svolto in regime di concorrenza. Ai sensi dell’articolo 4 del PTRegG 1994 (31), il Bundesminister für Post und Telekommunikation (ministro federale delle Poste e telecomunicazioni) era competente ad autorizzare le tariffe per i servizi di recapito della corrispondenza oggetto di riserva.
(71)
Con l’entrata un vigore del PostG 1997, nel 1998, l’entità dei servizi riservati a Deutsche Post è stata gradualmente ridotta. Nel 1997, in base all’articolo 51 del PostG 1997, la licenza in esclusiva di Deutsche Post comprendeva il recapito della corrispondenza e dei cataloghi indirizzati con un peso inferiore a 200 g, successivamente tuttavia il limite di peso è stato gradualmente ridotto fino ad arrivare a 50 g nel 2006. La licenza in esclusiva è scaduta il 31 dicembre 2007.
II.2.2. L’obbligo di servizio postale universale fino al 2007
(72)
L’obbligo di servizio postale universale è stato formalmente trasferito a Deutsche Post con due atti giuridici:
1)
con la Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (regolamento sulle prestazioni postali obbligatorie, in appresso: la «PPflLV») Deutsche Post è stata indicata quale fornitore di servizi postali universali per il recapito della corrispondenza e dei pacchi con peso fino a 20 kg ed è stata incaricata dell’esecuzione dei relativi servizi in tutta la Germania a tariffe unitarie;
2)
con il PostG 1997 e il relativo regolamento di applicazione del 1999 (33) (in appresso: il «regolamento in materia di servizi universali del 1999») è stato prolungato l’affidamento a DPAG della fornitura dei servizi postali universali.
(73)
All’articolo 11 del PostG 1997 i servizi postali universali vengono definiti come un’offerta di servizi postali di base uniformi da fornire in tutto il territorio e a prezzi accessibili. Questi servizi comprendono il recapito della corrispondenza e di pacchi indirizzati, il cui singolo peso non superi i 20 kg, oltre al recapito di libri, cataloghi, giornali e riviste (in appresso: i «servizi universali»).
(74)
Nel regolamento in materia di servizi universali del 1999 sono fissati i requisiti di qualità minimi per il servizio universale:
1)
in Germania devono essere presenti, su tutto il territorio federale, almeno 12 000 uffici postali stabili;
2)
in media, su base annua, l’80 % della corrispondenza e dei pacchi deve essere consegnato entro un termine stabilito (un giorno lavorativo per la corrispondenza e due giorni lavorativi per i pacchi); la consegna deve avvenire almeno una volta al giorno nei giorni lavorativi;
3)
in generale i prezzi per i servizi postali universali devono essere accessibili; tuttavia DPAG ha dovuto prevedere prezzi unitari per i servizi di recapito della corrispondenza che fornisce nel quadro della licenza in esclusiva scaduta nel 2007. Relativamente ai servizi riservati, DPAG beneficia però di una certa flessibilità nel determinare i prezzi, potendo concordare individualmente i prezzi con i clienti affinché, per ogni spedizione, questi inviino un quantitativo minimo di cinquanta pezzi.
(75)
Con l’articolo 52 del PostG 1997, l’affidamento a DPAG dei servizi universali è stato prorogato sino al 31 dicembre 2007 - vale a dire fino alla revoca della licenza in esclusiva per il recapito della corrispondenza. A seguito della scadenza della licenza in esclusiva, l’obbligo di servizio postale universale non è stato posto a carico di nessun operatore postale in Germania, il che significa che tutti i fornitori di servizi postali possono fornire servizi postali universali («forze presenti sul mercato»). Il PostG 1997 prevede i mezzi giuridici per assicurare la fornitura del servizio universale nel caso in cui si accerti o vi sia motivo di ritenere che detto servizio non venga garantito in modo sufficiente o adeguato.
(76)
Come si evince dalla perizia WIK (cfr. grafico 3), nel periodo 1990-2007 i servizi universali rappresentavano circa l’88 % dei ricavi complessivi. Data la posizione dominante sul mercato di Deutsche Post, gran parte dei servizi universali di recapito della corrispondenza era soggetta ad una regolamentazione delle tariffe (cfr. sezione II.2.1). Accanto a questi servizi regolamentati, che rappresentavano circa il 62 % dei ricavi complessivi, Deutsche Post offriva, in regime di concorrenza con altri operatori, i servizi universali di consegna pacchi (circa il 15 % dei ricavi complessivi) e altri servizi di recapito della corrispondenza non soggetti a regolamentazione delle tariffe (circa l’11 % dei ricavi complessivi).
(77)
Deutsche Post offriva inoltre anche servizi commerciali (ad esempio, servizi di banca retail per Postbank, servizi vendita per Telekom, distribuzione della posta non indirizzata). Nel periodo 1990-2007, Deutsche Post ha realizzato circa il 12 % dei suoi ricavi complessivi con i servizi commerciali.
II.2.3. Compensazioni statali
(78)
Dalla sua fondazione nel 1950, Deutsche Bundespost è un patrimonio separato dello Stato. Conformemente al diritto amministrativo tedesco, un patrimonio separato non ha personalità giuridica autonoma rispetto allo Stato, ma dispone di un proprio bilancio e non risponde delle esposizioni debitorie generali dello Stato.
(79)
La prima riforma della Posta del 1989 prevedeva la suddivisione del patrimonio separato in tre settori - POSTDIENST, POSTBANK e TELEKOM - qualificati come «imprese pubbliche» ancora prive, però, di una personalità giuridica autonoma.
(80)
Ai sensi dell’articolo 37, paragrafi 2 e 3, del PostVerfG 1989, le tre imprese dovevano di regola sostenere in proprio i costi dei singoli servizi, pur essendo ammessi dei finanziamenti incrociati in caso di perdite derivanti dagli obblighi di servizio universale. A tale titolo, nel periodo 1990-1993, POSTDIENST ha ricevuto da TELEKOM un importo complessivo di 2,844 miliardi di EUR a copertura delle sue perdite.
(81)
Nel quadro della seconda riforma della Posta, i tre settori del patrimonio separato sono stati trasformati in società di capitali con decorrenza dal 1o gennaio 1995: POSTDIENST è stata trasformata in DPAG, POSTBANK in Postbank AG e TELEKOM in Telekom AG. In forza dell’articolo 2, paragrafo 2, del PostUmwG 1994, Telekom AG ha assunto tutte le posizioni debitorie relative al patrimonio separato nel suo insieme a fronte del riconoscimento di un diritto di rivalsa nei confronti di DPAG e Postbank AG nella misura in cui le esposizioni debitorie erano imputabili ai loro danti causa.
(82)
In base all’articolo 7 del PostUmwG 1994 i diritti di rivalsa (derivanti dall’articolo 2, paragrafo 2, del PostUmwG 1994) di Telekom AG nei confronti di DPAG, nella misura delle perdite accumulate da POSTDIENST, si sono estinti il 31 dicembre 1994. Ciò ha comportato un trasferimento patrimoniale da Telekom AG a DPAG per un valore di 2,822 miliardi di EUR. Secondo la Germania, questi trasferimenti da parte di Telekom AG - così come i precedenti pagamenti compensativi effettuati sulla base dell’articolo 37, paragrafo 3, del PostVerfG 1989 - erano indispensabili per DPAG ai fini dell’adempimento del proprio obbligo di servizio universale.
(83)
Nel periodo 1990-1995 POSTDIENST ha ricevuto complessivamente 5,666 miliardi di EUR a titolo di compensazione per l’obbligo di servizio universale.
II.2.4. Garanzie statali per i titoli di debito emessi prima del 1995
(84)
Dal 1953, in base all’articolo 22, paragrafo 4, del PostVwG 1953 (34), i titoli di debito di Deutsche Bundespost sono equiparati ai titoli di debito dello Stato. All’atto dell’abrogazione del PostVwG 1953 mediante il PostVerfG 1989, questa disposizione è stata recepita nell’articolo 40 del PostVerfG 1989.
(85)
A seguito della costituzione dei tre settori nel 1989, i titoli di debito non sono stati più emessi da POSTDIENST, ma da POSTBANK che amministrava in autonomia le transazioni corrispondenti per tutte le imprese di Deutsche Bundespost. I titoli di debito sono stati poi suddivisi tra POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK in base alle rispettive esigenze finanziarie.
(86)
Dopo il 1995, in forza dell’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1994, la Germania ha continuato a garantire l’adempimento di tutte le obbligazioni assunte da Deutsche Bundespost prima del 1995 e poi trasferite a POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK. La Germania, invece, non ha assunto alcuna garanzia per i titoli di debito successivamente emessi da DPAG.
II.3. Ricavi dai servizi regolamentati quale compensazione aggiuntiva per gli oneri pensionistici e i costi netti dei servizi universali
(87)
Il PostG 1997 affida, inoltre, alla Bundesnetzagentur (in appresso: l’«autorità di regolamentazione del settore postale») il controllo dei mercati postali oggetto di riserva e liberalizzati. A norma dell’articolo 19 del PostG 1997, all’autorità di regolamentazione spetta disciplinare le tariffe applicate da Deutsche Post sui mercati postali in cui detiene una posizione dominante. Deutsche Post deteneva una posizione dominante non soltanto nel settore dei servizi riservati (ai sensi dell’articolo 51 del PostG 1997), ma anche in relazione a quasi tutti i servizi di recapito della corrispondenza già in regime di concorrenza. La regolamentazione delle tariffe può avvenire ex ante, stabilendo degli indici di prezzo, oppure ex post, nel quadro dei controlli delle tariffe.
(88)
Dalle analisi di mercato compiute dall’autorità di regolamentazione del settore postale emerge che Deutsche Post deteneva, sui mercati dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza, una quota media pari a una percentuale compresa tra il 90 % e il 97 %. Nella sua ultima relazione l’autorità di regolamentazione del settore postale lamentava che l’apertura dei mercati, prevista con gradualità a partire dal 1997, non è riuscita a creare sul mercato postale tedesco una concorrenza effettiva (35).
(89)
Attraverso i servizi di recapito della corrispondenza, Deutsche Post ha realizzato gran parte dei ricavi complessivi [ad esempio, circa il 62 % dei suoi ricavi complessivi nel periodo 1990-2007 (cfr. grafico 3) e circa il 56 % nel periodo 2008-2010].
(90)
Tutti gli altri servizi universali e commerciali che non rientrano negli articoli 19-27 del PostG 1997 (36) sulla regolamentazione delle tariffe verranno in appresso indicati come «servizi non soggetti a regolamentazione dei prezzi».
(91)
Per i servizi di recapito della corrispondenza soggetti a regolamentazione dei prezzi, l’articolo 20, paragrafi 1 e 2, del PostG 1997 stabilisce che le tariffe devono essere parametrate ai costi per la messa a disposizione di un servizio efficiente. Quando oggettivamente giustificato, l’autorità di regolamentazione del settore postale deve tener adeguatamente conto, in particolare, dei seguenti elementi:
-
costi della fornitura di servizi postali su tutto il territorio e
-
costi per le prestazioni pensionistiche e sanitarie per i dipendenti trasferiti a POSTDIENST.
(92)
Con l’articolo 57 del PostG 1997 e con l’Allgemeine Weisung des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie (linee direttive generali del ministro federale dell’Economia e della tecnologia) del 27 marzo 2000, i prezzi regolamentati sono stati bloccati al livello del 1997 fino al 31 dicembre 2002.
II.3.1. Decisione del 2002 sugli indici di prezzo
(93)
Nel 2002 l’autorità di regolamentazione del settore postale ha adottato la sua prima decisione in materia di massimali per le tariffe regolamentate per il recapito della corrispondenza in relazione al periodo compreso tra il 1o gennaio 2003 e il 31 dicembre 2007 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2002»). La cosiddetta «regolamentazione del massimale tariffario» è un procedimento volto a regolamentare il costo di un insieme di prestazioni di servizi, per le quali, invece di controllare il singolo prezzo di ogni prestazione, viene fissato, come tetto, la media ponderata di tutti i prezzi. In base all’articolo 19 del PostG 1997, tutti i servizi postali per i quali Deutsche Post deteneva una posizione dominante sul mercato erano soggetti alla fissazione ex ante degli indici di prezzo.
(94)
Ai fini della decisione del 2002 sugli indici di prezzo, Deutsche Post ha dapprima trasmesso all’autorità di regolamentazione del settore postale un calcolo regolamentare di ricavi e costi (in appresso: il «REK 2002»), che copriva il periodo 1998-2006. Il REK si basava, fino al 2001, sui risultati conseguiti e, per gli anni successivi, su previsioni.
(95)
Nel 2002 Deutsche Post ha fatto valere i cosiddetti oneri per l’obbligo di servizio universale e per l’impiego di funzionari e dipendenti privati provenienti da POSTDIENST. Detti oneri consistono in costi che, secondo Deutsche Post, non sarebbero insorti in assenza dell’obbligo di servizio universale e senza l’accollo dei dipendenti e delle infrastrutture di POSTDIENST (cfr. la lista dettagliata alla tabella 1).
Tabella 1
Oneri autorizzati nel quadro della decisione sugli indici di prezzo del 2002 (in Mio EUR, valori nominali)
#
Oneri in base alla decisione sugli indici di prezzo del 2002
Onere medio (1998-2006) in milioni di euro
%
1
Costi per retribuzioni non di mercato
[…]
[…]
2
Costi sociali non di mercato
[…]
[…]
3
Oneri da infrastrutture - filiali
[…]
[…]
4
Assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti (VAP)
[…]
[…]
5
Oneri da infrastrutture - spedizione
[…]
[…]
6
Costi sociali e spese sanitarie (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Riorganizzazione del personale
[…]
[…]
8
Copertura del disavanzo legato all’assicurazione sanitaria dei funzionari
[…]
[…]
Onere complessivo medio
[…]
100 %
(96)
L’autorità di regolamentazione dei servizi postali ha infine accettato l’argomentazione di Deutsche Post, secondo cui quest’ultima non avrebbe dovuto farsi carico di detti oneri in assenza dell’obbligo di servizio universale (oneri # 3 e 5, costi del servizio universale) e in assenza dell’obbligo di rilevare i funzionari e i dipendenti privati di POSTDIENST (oneri # 1, 2, 4, 6, 7 e 8). L’autorità di regolamentazione ha quindi autorizzato l’applicazione di tariffe regolamentate più elevate per il recapito della corrispondenza, così da poter finanziare gli oneri annuali medi di […] miliardi di EUR, fatti valere per il periodo 2002-2006, con i proventi dei servizi di corrispondenza regolamentati. In base alla decisione del 2002 sugli indici di prezzo, il 100 % degli oneri viene assorbito dalle tariffe per le quali viene fissato ex ante un indice di prezzo.
II.3.1.1. Retribuzioni di base anomali (onere # 1)
(97)
L’onere # 1 corrisponde alla parte delle retribuzioni di base dei collaboratori delle poste che eccede la media del settore. Deutsche Post ha adottato, come parametro di retribuzione «in economia di mercato», le retribuzioni concordate con i sindacati nel quadro di un contratto collettivo (in appresso: l’«ETV») per i collaboratori assunti dopo il 2002. Nel calcolare l’onere # 1 il parametro viene tuttavia applicato a tutti i collaboratori. Esso è inoltre impiegato retroattivamente sino al 1998 a tutti calcoli costi-prestazioni trasmessi.
II.3.1.2. Costi sociali anomali (onere # 2)
(98)
L’autorità di regolamentazione ha accolto anche l’argomentazione di Deutsche Post secondo cui quest’ultima ha dovuto sostenere per i dipendenti privati e per i funzionari contributi sociali superiori a quelli sostenuti di regola da concorrenti privati.
(99)
Nei suoi calcoli, Deutsche Post si riferisce a un’aliquota dei contributi sociali che considera «normale in economia di mercato» sia per i funzionari che per i dipendenti privati (l’«aliquota contributiva REK»). Tale aliquota si compone della somma degli elementi seguenti:
1)
la quota a carico del datore di lavoro dei contributi sociali per un dipendente privato (all’incirca, tra il 19 % e il 21 %, la quale corrisponde a circa la metà dell’aliquota complessiva dei contributi sociali, come si evince dalla relativa tabella).
2)
il contributo relativo all’assicurazione infortuni ([tra lo 0 % e il 5 %]; dal 2001 Deutsche Post inserisce questo contributo nell’aliquota contributiva REK; e
3)
il contributo previsto per l’assicurazione pensionistica complementare ([tra lo 0 % e il 5 %]; dal 1997 Deutsche Post inserisce questo contributo nell’aliquota contributiva REK, dato che un contributo per l’assicurazione pensionistica complementare di questa entità è considerato «normale in economia di mercato». L’aliquota di cui sopra si basa sull’assicurazione pensionistica complementare che Deutsche Post offre ai nuovi dipendenti privati dal 1997).
(100)
Tutti i contributi sociali che eccedono l’aliquota contributiva REK (in appresso: i «contributi sociali non di mercato») vengono finanziati con i ricavi regolamentati. La tabella 2 mostra, sulla base di un esempio di calcolo dei contributi sociali non di mercato per i funzionari nell’anno 2001, come i contributi sociali effettivi per i funzionari fossero quasi il doppio rispetto ai contributi sociali calcolati sulla base dell’aliquota contributiva REK e qualificati come «di mercato».
Tabella 2
Calcolo dei costi sociali non di mercato per i funzionari nell’anno 2001 in base al REK 2002 (in Mio EUR)
% delle retribuzioni maturate
(1)
Aliquota contributiva per il fondo pensione
33 %
(2)
Somma delle retribuzioni dei funzionari
[…]
(3)
= (1)*(2)
Contributo al fondo pensione
[…]
(4)
Spese sanitarie
[…]
(5)
= (3)+(4)
Costi sociali
[…]
[dal 40 % al 45 %]
(6)
Quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro
20,43 %
(7)
Assicurazione infortuni
[…]
(8)
Assicurazione pensionistica complementare
[…]
(9)
= (6)+(7)+(8)
Aliquota contributiva REK
[…]
(10)
= (2)*(9)
Riferimento REK per i costi sociali
[…]
[dal 20 % al 25 %]
(11)
= (5)-(10)
Costi sociali non di mercato
[…]
[dal 15 % al 20 %]
(101)
I contributi sociali dovuti comprendono il contributo versato da Deutsche Post al fondo pensione, pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari attivi (o pagamenti forfettari annuali di 2,045 miliardi di EUR nel periodo 1995-1999), e i contributi alle spese sanitarie dei funzionari. Nel 2001 tali contributi sociali ammontavano a una percentuale compresa tra il [40 % e il 45 %] delle retribuzioni maturate dai funzionari.
(102)
Benché l’aliquota dei contributi sociali venga definita quale percentuale della retribuzione lorda del dipendente privato (retribuzione netta + quota del contributo sociale a carico del lavoratore), Deutsche Post calcola il parametro REK moltiplicando l’aliquota contributiva REK compresa tra il [20 % e il 25 %] per le retribuzioni maturate dei funzionari.
II.3.1.3. Assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti privati (onere # 4)
(103)
L’onere # 4 è volto a compensare la creazione di accantonamenti per gli obblighi insorti prima del 1997 in relazione all’assicurazione pensionistica complementare VAP per i dipendenti privati di Deutsche Post.
(104)
Come illustrato alla sezione II.1.4, ai dipendenti privati di Deutsche Post assunti prima del 1997 venivano offerte assicurazioni pensionistiche complementari per fare in modo che la loro pensione equivalesse alla pensione dei funzionari. Tuttavia, POSTDIENST non ha effettuato gli accantonamenti corrispondenti per il futuro pagamento delle pensioni. Solo dopo la costituzione di DPAG sono stati previsti in bilancio accantonamenti per un totale di 8,153 miliardi di EUR.
II.3.1.4. Ulteriori costi sociali non di mercato (oneri # 6, 7 e 8)
(105)
L’onere # 6 comprende il contributo di Deutsche Post al Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (Ufficio federale per le poste e le telecomunicazioni, BanstPT), che offre determinate prestazioni sociali (ad esempio, edilizia popolare) ai funzionari e ai dipendenti privati trasferiti a POSTDIENST. L’onere # 7 si riferisce ai contributi di Deutsche Post a copertura del disavanzo derivante dall’assicurazione sanitaria per i funzionari. L’onere # 8 (Ristrutturazione del personale) riguarda sia i funzionari che i dipendenti privati.
II.3.1.5. Oneri collegati al servizio universale (# 3 e 5)
(106)
Questi oneri riflettono la riduzione dei costi che Deutsche Post avrebbe potuto attuare orientando la sua rete di filiali e distribuzione pacchi a criteri commerciali. I tagli ai costi sono stati quantificati a titolo indicativo in base al numero teorico di filiali che Deutsche Post gestirebbe senza l’obbligo di servizio universale.
II.3.2. Decisioni del 2007 e del 2011 sugli indici di prezzo
(107)
Il 7 novembre 2007 l’autorità di regolamentazione del settore postale ha autorizzato gli indici di prezzo per il periodo compreso tra il 1o gennaio 2008 e il 31 dicembre 2011 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2007»). Il 14 novembre 2011 essa ha autorizzato gli indici di prezzo per il periodo dal 1o gennaio 2012 al 31 dicembre 2013 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2011»).
(108)
A partire dalla decisione sugli indici di prezzo del 2007, i prezzi per la spedizione di un quantitativo di oltre cinquanta lettere non vengono più controllati ex ante, ma sono oggetto di un controllo ex post ai sensi dell’articolo 25 del PostG 1997 (37). I prezzi per tutti gli altri servizi postali per i quali Deutsche Post detiene una posizione dominante sul mercato continuano a essere autorizzati ex ante ai sensi dell’articolo 19 del PostG 1997.
(109)
Nel quadro della presente decisione, la Commissione si riferisce ai servizi in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante sul mercato e che sono soggetti a un controllo delle tariffe ex ante ai sensi dell’articolo 19 del PostG 1997 o ex post ai sensi dell’articolo 25 del PostG 1997, come «servizi a tariffa regolamentata». Tutti gli altri servizi, in relazione ai quali Deutsche Post non detiene una posizione dominante e che non sono soggetti a un controllo delle tariffe, vengono indicati come «servizi a tariffa non regolamentata».
(110)
Deutsche Post ha continuato a far valere gli oneri che ha dovuto assumere per retribuzioni e costi sociali non di mercato a seguito dell’accollo dei collaboratori di POSTDIENST (ad esempio, in media […] milioni di EUR dal 2008 per l’onere # 2 - Costi sociali non di mercato), oltre agli oneri derivanti dall’obbligo di servizio universale. Come già accaduto con la decisione del 2002 sugli indici di prezzo, l’autorità di regolamentazione dei servizi postali ha autorizzato nuovamente il finanziamento di detti oneri mediante i ricavi regolamentati, fissando di conseguenza un massimale tariffario più elevato. Il riconoscimento di questi oneri da parte dell’autorità di regolamentazione dei servizi postali nelle decisioni relative al massimale tariffario del 2002, del 2007 e del 2009 resta quindi invariato per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
II.4. Risultati finanziari di DPAG
(111)
I risultati finanziari di DPAG relativi agli anni 1995-2006 sono illustrati nella tabella 2 della decisione di estensione del 2007. Mentre nel periodo 1995-1999 si sono alternati risultati negativi e positivi (alcuni esercizi hanno chiuso in perdita, altri in utile), nel periodo 2000-2006 DPAG ha registrato costantemente utili tra 1 e 2 miliardi di EUR ante imposte.
(112)
Negli anni 2007-2010 DPAG ha conseguito il seguente utile netto: 1,8 miliardi di EUR (2007), -2,0 miliardi di EUR (2008), 0,7 miliardi di EUR (2009) e 2,6 miliardi di EUR (2010).
(113)
I bilanci di DPAG pubblicati non permettono di suddividere gli utili tra i diversi servizi. Sulla base di questi documenti non è quindi possibile stabilire se i servizi universali soggetti a regolamentazione dei prezzi nel loro complesso fossero in perdita o in utile.
III. MOTIVI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(114)
Come confermato dal Tribunale nella sua sentenza nella causa T-421/07 (38), tutte le misure esaminate dopo la decisione di avvio del procedimento del 1999 fanno parte del procedimento che è stato proseguito con la decisione di estensione del 2007.
III.1. Sovvenzione del sistema pensionistico
(115)
La decisione di estensione del 2011 ha stabilito che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un nuovo aiuto poiché, prima della riforma delle pensioni del 1995, Deutsche Post doveva finanziare integralmente con mezzi propri gli oneri legati alle pensioni. Con la decisione di estensione del 2011, inoltre, sono state rigettate le argomentazioni svolte dalla Germania sulla base della sentenza Combus (39), secondo cui la sovvenzione del sistema pensionistico non costituirebbe un aiuto.
(116)
La decisione di estensione del 2011, nell’esaminare se la sovvenzione del sistema pensionistico quale compensazione per gli oneri pensionistici pregressi sia compatibile con il mercato interno (ad esempio, in linea con la decisione della Commissione sulla francese La Poste (40) (in appresso: la «decisione La Poste»)], tiene conto del fatto che i costi sociali non di mercato addotti non vengono compensati solo mediante la sovvenzione del sistema pensionistico, ma anche attraverso i ricavi oggetto di regolamentazione (ad esempio, onere # 2 - contributi sociali non di mercato).
(117)
Dai calcoli esposti nella decisione di estensione del 2011, che tengono conto di entrambi gli elementi di compensazione, si evince che Deutsche Post ha potuto effettivamente applicare aliquote di contributi sociali inferiori di 10-14 punti percentuali rispetto alle aliquote complessive dei contributi sociali obbligatori (quota a carico del datore di lavoro + quota a carico del lavoratore) che devono essere sostenuti dai concorrenti privati.
(118)
Nella decisione di estensione del 2011 sono state quindi espresse riserve in merito alla compatibilità con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE delle sovvenzioni per le pensioni a titolo di compensazione per oneri pensionistici pregressi.
III.2. Compensazione per la fornitura di servizi universali
(119)
La Germania si richiama all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, per motivare la compatibilità dei pagamenti statali compensativi e delle garanzie statali quali compensazioni per l’obbligo di servizio universale.
(120)
Nella decisione di avvio del procedimento del 2007, la Commissione ha sostenuto, sulla base della sentenza Altmark (41), che le compensazioni e le garanzie statali costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(121)
Nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha espresso dubbi circa la necessità e la proporzionalità delle compensazioni e delle garanzie statali ai fini dell’adempimento degli obblighi di servizio universale. In particolare, secondo la Commissione occorreva verificare il trasferimento dei costi sui servizi universali o commerciali alla luce dei principi fondamentali sanciti nella disciplina comunitaria del 2005. La Commissione aveva inoltre manifestato riserve in merito alla determinazione di un margine di utile ragionevole che tenesse conto della redditività media del settore e delle posizioni di rischio di Deutsche Post.
IV. PERIZIA WIK
(122)
La perizia WIK era stata commissionata dalla Commissione, nel quadro della valutazione della contabilità di Deutsche Post per il periodo 1990-2007, per stabilire se Deutsche Post fosse stata sovracompensata per i suoi obblighi di servizio universale. Nello specifico, i compiti assegnati a WIK Consult GmbH erano i seguente:
1)
stabilire un parametro per il margine di utile ragionevole;
2)
verificare il trasferimento interno dei costi e gli accordi sui prezzi di trasferimento, e
3)
calcolare la sovracompensazione per i costi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale.
IV.1. Descrizione del calcolo regolamentare di ricavi e costi del 2009
(123)
A seguito dell’ingiunzione di fornire informazioni emessa dalla Commissione il 30 ottobre 2008, la Germania ha infine trasmesso nel 2009 un fascicolo completo sul calcolo regolamentare di ricavi e costi per il periodo 1990-2007 (in appresso: il «REK 2009»).
IV.1.1. I ricavi
(124)
I ricavi di Deutsche Post possono essere suddivisi nelle tre seguenti macro-categorie:
1)
Servizi universali regolamentati di recapito della corrispondenza (62 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
I servizi di corrispondenza a tariffa regolamentata comprendono tutti i servizi universali forniti sui mercati in cui Deutsche Post deteneva una posizione dominante, compresi i servizi per i quali essa beneficiava di una licenza in esclusiva. Il 62 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post nel periodo 1990-2007 è riconducibile a detti servizi (42).
2)
Servizi universali non regolamentati (26 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
I servizi universali di consegna pacchi sono sempre stati forniti su mercati in regime di concorrenza, sui quali Deutsche Post deteneva una quota di mercato media pari solo al 30 %. Nel periodo 1990-2007, il servizio universale di consegna pacchi ha generato il 15 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
Il servizio universale non regolamentato di recapito della corrispondenza (ad esempio, cataloghi, posta transfrontaliera) ha generato circa l’11 % circa dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
3)
Servizi commerciali non regolamentati (12 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
Deutsche Post ha utilizzato la propria rete di filiali non soltanto per la distribuzione di servizi postali, ma anche per la vendita di prodotti e servizi di Postbank AG e, in misura più ridotta, di Deutsche Telekom. Questi servizi commerciali di distribuzione hanno prodotto circa il 6 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
I servizi commerciali di consegna corrispondenza e pacchi (ad esempio la spedizione di pubblicità indirizzata) incidono nella misura del 4 % circa sui ricavi complessivi di Deutsche Post.
Deutsche Post ha inoltre fornito una serie di servizi diversi, ad esempio, nel suo ruolo di holding, per le controllate internazionali attive in altri settori di attività (ad esempio DANZAS, DHL). Questi altri servizi commerciali di distribuzione hanno fruttato circa il 2 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
Grafico 3
Quota media dei ricavi nel periodo 1990-2007 (sulla base dei valori nominali)
(125)
Oggetto della perizia WIK sono soltanto i servizi commerciali forniti in collegamento con il servizio universale dal soggetto giuridico DPAG e dal suo predecessore POSTDIENST. Servizi commerciali (ad esempio i servizi espresso forniti da DHL in tutto il mondo) prestati da altre persone giuridiche nell’ambito di Deutsche Post World NET (in appresso: «DPWN») non sono stati esaminati.
IV.1.2. Il calcolo degli oneri nel REK 2009
(126)
Diversamente dai REK presentati da Deutsche Post all’autorità di regolamentazione dei servizi postali nell’ambito delle decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011, il REK 2009, che non è mai stato trasmesso a detta autorità di regolamentazione, presenta un importo sensibilmente maggiore per gli oneri che Deutsche Post imputa ai servizi regolamentati.
(127)
Sulla base del REK 2009, Deutsche Post fa valere un onere medio di […] miliardi di EUR per il periodo 1990-2006; nel REK 2002 tale onere era di […] miliardi di EUR.
Grafico 4
Confronto tra gli oneri determinati dal servizio universale in base al REK 2009 e quelli autorizzati nel quadro della decisione sugli indici di prezzo del 2002 (media annuale, valore nominale in Mio EUR)
[…]
(128)
Mentre non sussistono differenze sostanziali tra il REK 2002 e il REK 2009 per quanto riguarda l’onere # 2 (costi sociali non di mercato) e l’onere # 4 (assicurazione pensionistica complementare), l’onere # 1 (retribuzioni di base non di mercato) è di quasi […]. Diversamente al REK 2002, Deutsche Post non considera più le retribuzioni ETV come parametro per le retribuzioni «di mercato», ricorrendo invece al salario minimo per il settore postale determinato sulla base di un regolamento del Bundesministerium für Arbeit (Ministero federale del lavoro) del 2007 (in appresso: il «salario minimo 2007»). Detto regolamento è stato però dichiarato illegittimo dal Bundesverwaltungsgericht (Tribunale amministrativo federale) e pertanto non ha mai prodotto effetti giuridici.
(129)
Nel REK 2009, inoltre, Deutsche Post ha indicato come nuovo onere la voce «Infrastrutture - corrispondenza», che comprende i costi aggiuntivi determinati dal sesto giorno di consegna (in media […] milioni di EUR all’anno). Il calcolo si basa sull’ipotesi che Deutsche Post, in assenza dell’obbligo di servizio universale, si limiti a recapitare la corrispondenza cinque giorni invece di sei giorni su sette.
(130)
L’onere # 3 - Oneri da infrastrutture - filiali - viene quantificato in modo diverso rispetto al REK 2002. Esso comprende i presunti tagli ai costi che si sarebbero potuti operare se tutti gli uffici postali fossero stati gestiti come agenzie a partire dal 1990. L’onere # 3 viene calcolato sulla base di quanto corrisposto da Deutsche Post a soggetti terzi nell’anno 2007 per i servizi di vendita.
IV.1.3. I margini di utile nel REK 2009
(131)
Il trasferimento degli oneri a carico dei servizi universali di recapito della corrispondenza a tariffa regolamentata sgrava i servizi non regolamentati di costi notevoli, quali i costi per stipendi e costi sociali. Questa ridistribuzione genera margini di utile nettamente positivi tra il [15 % e il 25 %] per i servizi commerciali e perdite tra lo [0 % e il 10 %] circa per i servizi di recapito della corrispondenza a tariffa regolamentata.
(132)
I bilanci annuali di Deutsche Post presentano utili molto consistenti per il settore recapito corrispondenza (cfr. anche sezione V.3); questi utili sono tuttavia più che assorbiti dagli oneri che sono stati trasferiti dai servizi non regolamentati ai servizi regolamentati.
Grafico 5
Ricavi medi sulle vendite in base al REK 2009
[…]
IV.2. Comparazione finalizzata all’individuazione del margine di utile ragionevole
IV.2.1. Catena dei valori di Deutsche Post: attività a basso contenuto tecnologico e ridotto rischio d’impresa
(133)
Per elaborare un confronto volto a individuare il margine di utile «ragionevole» e valutare il trasferimento dei costi, è necessario analizzare la catena del valore e i rischi d’impresa assunti. Solo se sono note le caratteristiche delle funzioni e dei rischi è possibile cercare un gruppo di imprese «comparabili» e determinare un parametro per il margine di utile ragionevole imputato a Deutsche Post.
IV.2.1.1. La catena dei valori di un settore di attività a basso contenuto tecnologico
(134)
La catena dei valori di Deutsche Post può essere suddivisa in due funzioni principali:
-
una rete di distribuzione su tutto il territorio federale per la consegna di corrispondenza e pacchi,
-
una rete di uffici postali su tutto il territorio federale.
(135)
La logistica di una rete di recapito corrispondenza e pacchi è un settore di attività a basso contenuto tecnologico che non richiede un’estesa attività di ricerca o sviluppo. Ne consegue che tutte le altre imprese nel settore operano secondo modalità analoghe e standardizzate. Queste tipologie di attività sono spesso denominate «funzioni ripetitive». Il carattere ripetitivo di queste attività emerge anche dal fatto che Deutsche Post le ha in larga parte esternalizzate. Ciò vale anche per i servizi vendita forniti attraverso la rete di uffici postali su tutto il territorio federale, anch’essi affidati in misura crescente a terzi.
(136)
Accanto a tali funzioni ripetitive, gli elementi immateriali più importanti di Deutsche Post sono la clientela, il marchio e la posizione di forza sul mercato, specialmente sui mercati del settore postale. La perizia WIK stima tuttavia che questi elementi immateriali non siano frutto degli sforzi o degli investimenti di Deutsche Post, quanto piuttosto il risultato della licenza in esclusiva di cui questa beneficiava in precedenza. Così, Deutsche Post non ha avuto bisogno di investire in maniera massiccia in campagne di marketing, ma fino al 2007 ha potuto fare affidamento sulla sua posizione giuridicamente garantita sul mercato. Ne consegue che non andrebbe riconosciuto a Deutsche Post alcun compenso per questi valori immateriali.
IV.2.1.2. Rischio ridotto grazie alle misure statali
(137)
Deutsche Post era per vari motivi meno esposta a rischi rispetto ai suoi concorrenti, sia nel settore dei servizi regolamentati sia in quello dei servizi non regolamentati.
(138)
In primis, fino al 2007 Deutsche Post era tutelata da un monopolio legale dei servizi di recapito corrispondenza. Essa, inoltre, beneficiava di una quota di mercato del 90 % per tutti i servizi di recapito corrispondenza regolamentati e di una concorrenza assente o molto limitata. Con i servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe, Deutsche Post conseguiva quasi i due terzi dei ricavi.
(139)
In secondo luogo, l’autorità di regolamentazione dei servizi postali aveva autorizzato un massimale per le tariffe dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza. Questo massimale è stato fissato al di sopra dei costi di un’impresa gestita in modo efficiente, anche per compensare i presunti costi anomali nel settore dei servizi non regolamentati. Nessun concorrente di DPAG beneficiava di una licenza in esclusiva o di una posizione dominante sul mercato che gli permettesse un finanziamento incrociato dei costi sociali. Pertanto, la licenza in esclusiva e la posizione dominante sul mercato hanno comportato una sensibile contrazione dei rischi d’impresa, non solo nel settore dei servizi universali regolamentati, ma anche nel settore dei servizi universali non regolamentati e dei servizi commerciali.
(140)
In terzo luogo, altre misure statali hanno determinato una notevole contrazione dei rischi d’impresa sia nel settore dei servizi universali che in quello dei servizi commerciali: così, all’inizio degli anni ’90, le compensazioni statali sono andate a ripianare le perdite e la garanzia statale ha permesso a Deutsche Post di contrarre prestiti allo stesso tasso dello Stato, malgrado la difficile situazione finanziaria in cui versava tra l’inizio degli anni ’90 e il 1995.
(141)
Complessivamente, Deutsche Post era molto meno esposta rispetto ai suoi concorrenti ai rischi e alle fluttuazioni del mercato, dal momento che non aveva dovuto crearsi da sola la propria clientela e poteva addebitare sull’utenza gli incrementi dei costi aumentando le tariffe regolamentate. Sulla base di queste argomentazioni, la perizia WIK conclude che i concorrenti che si prestano al meglio per un confronto sono le società attive nel settore postale che esercitano solo funzioni ripetitive (ossia che non investono in modo importante nel marketing e nel marchio) e che non sono esposte a un elevato rischio d’impresa (avendo stipulato, ad esempio, contratti a lungo termine).
IV.2.2. Quantificazione di parametri per il margine di utile ragionevole
(142)
A partire dai risultati ottenuti dall’analisi delle funzioni e dei rischi, la perizia WIK ha ricercato operatori postali comparabili nelle banche dati finanziarie (tra queste, ad esempio, anche la banca dati ORBIS che raccoglie circa dieci milioni di imprese in tutto il mondo). Sulla base di una selezione quantitativa e qualitativa sono state individuate imprese comparabili che offrono servizi postali su mercati aperti alla concorrenza.
(143)
La perizia WIK ha selezionato un gruppo di ventisei imprese comparabili, attive principalmente nel settore dei servizi di consegna pacchi e che svolgono le attività ripetitive tipiche per la prestazione di servizi postali. Tutti i concorrenti provengono dal settore economico «Servizi postali e corriere» (codice NACE (43) 641).
(144)
A tal proposito si osserva che il numero dei concorrenti comparabili è ridotto perché, a causa della licenza in esclusiva per una parte considerevole dei servizi di corrispondenza di cui usufruiva l’operatore storico, le imprese private hanno offerto raramente importanti servizi di recapito della corrispondenza. La perizia WIK aveva inoltre escluso ogni confronto con gli operatori storici di altri paesi, in quanto, come Deutsche Post, erano anch’essi tutelati da licenze in esclusiva e non esercitavano la loro attività su mercati aperti alla concorrenza.
(145)
Per individuare il margine di utile «ragionevole», nella perizia viene fatto ricorso all’utile sulle vendite (return-on-sales, in appresso: «ROS»), che corrisponde al risultato operativo [risultato ante interessi e imposte (EBIT)] diviso per il fatturato. La perizia WIK calcola inoltre il rendimento del capitale investito (return-on-asset, in appresso: il «ROA») (esprimendo l’EBIT come percentuale del capitale totale), onde disporre di un parametro basato sul capitale per calcolare il margine di utile.
Tabella 3
Parametri ROS e ROA in base alla perizia WIK
Utile sulle vendite
(ROS)
Rendimento del capitale investito
(ROA)
Valore mediano
3,48 %
7,33 %
Valore massimo (75opercentile)
6,77 %
13,41 %
(146)
Dalla verifica a campione è emerso che il valore mediano del ROS nel settore postale aperto alla concorrenza era del 3,48 % nel periodo 1998-2007. La perizia WIK non indica tuttavia solo il valore mediano del rendimento, ma anche il massimale per il margine di utile ragionevole, ossia il terzo quartile dell’utile dei concorrenti comparabili, che corrisponde a un ROS del 6,77 %. In altre parole, questo significa che il 75 % dei concorrenti comparabili conseguono un utile inferiore a un ROS del 6,77 % (44).
(147)
Riguardo agli utili sulle vendite, la perizia WIK indica un valore mediano del ROA pari al 7,33 % e un massimale del 13,41 %.
(148)
Dato che Deutsche Post è esposta a un rischio notevolmente inferiore rispetto alle imprese comparabili attive su mercati altamente concorrenziali (come il mercato dei colli espressi), secondo la perizia WIK un valore mediano del ROS pari al 3,48 % costituisce un parametro prudente e conservativo per il margine di utile ragionevole di Deutsche Post. Di conseguenza, l’impiego di un valore più alto nella fascia compresa fino al terzo quartile del ROS pari al 6,77 % non è consigliabile. Al contrario, stando alla perizia WIK, si potrebbe ricorrere addirittura a un parametro inferiore, dato che un valore mediano del ROS del 3,48 % corrisponde a un ROA del 7,33 %, che è sempre nettamente superiore al tasso d’interesse privo di rischio.
IV.3. Esame del trasferimento dei costi
(149)
La perizia WIK critica i trasferimenti degli oneri operati nel REK 2009, poiché i margini ROS dei servizi commerciali compresi tra il [15 % e il 25 %] circa si collocano ampiamente al di sopra della media del settore (45). Dato che concorrenti privati operano in modo redditizio, malgrado margini di utile decisamente più contenuti, la perizia WIK giunge alla conclusione che occorrerebbe imputare ai servizi commerciali di Deutsche Post una quota maggiore di costi e ridurre di conseguenza gli oneri per i servizi regolamentati.
(150)
La perizia WIK giunge così alla conclusione che tutti i servizi commerciali, malgrado i costi che sono tenuti a sostenere, conseguono ancora un utile corrispondente alla mediana ROS del 3,48 % dei concorrenti. Di conseguenza, per il periodo 1990-2007 la perizia ha preso a riferimento un onere che è inferiore di […] milioni di EUR all’onere annuo medio.
(151)
Dato che gran parte dei servizi commerciali sono stati forniti per conto delle imprese collegate, Postbank e Telekom, la perizia WIK esamina anche se i prezzi finali fatturati a queste due imprese siano conformi al mercato e possano essere considerati parametri atti a definire i costi che dovrebbero gravare sui servizi commerciali. Sulla base degli elementi di prova disponibili, la perizia WIK evidenzia che i contratti tra Deutsche Post ed entrambe le imprese collegate rispecchiano le condizioni che anche terzi indipendenti avrebbero accettato. Dato che all’inizio degli anni ’90 POSTBANK e TELEKOM non avevano sostanzialmente la possibilità di utilizzare reti di distribuzione esterne, esse si erano messe d’accordo per suddividere i relativi costi. Negli anni a seguire però, data la possibilità per Postbank e Telekom di trovare con maggiore facilità altre reti di distribuzione e a fronte del calo dei costi delle reti dei servizi universali, il contratto è stato modificato ed è stata concordata una commissione parametrata ai ricavi, che corrispondeva meglio a un tipico contratto relativo alla prestazione di servizi di distribuzione (46).
IV.4. Adeguamento del REK 2009
(152)
La perizia WIK procede a diverse rettifiche del REK 2009 applicando il seguente metodo:
Tabella 4
Metodo impiegato nella perizia WIK per il calcolo degli utili annuali eccessivi sulla base del REK 2009
Ricavi derivanti dai servizi universali
-
Costi dei servizi universali
-
Margine di utile ragionevole
+
Compensazioni statali
Utile eccessivo
IV.4.1. Adeguamento dei ricavi derivanti dal servizio universale
(153)
Deutsche Post ha venduto gran parte del suo patrimonio immobiliare (ad esempio, gli immobili che, a seguito della ristrutturazione del servizio postale, non erano più necessari). Questi ricavi dovrebbero essere imputati al servizio universale, dato che questo servizio era il principale utilizzatore di detti beni e li aveva concessi in locazione ai servizi commerciali.
(154)
Questo adeguamento porta in media a un aumento dei ricavi derivanti dal servizio universale di […] milioni di EUR l’anno per il periodo 1990-2007.
IV.4.2. Adeguamento dei costi per la prestazione dei servizi universali
IV.4.2.1. Spiegazione del calcolo dei costi
(155)
Il REK 2009 non fornisce una corretta ripartizione dei calcoli interni delle prestazioni: con riguardo al servizio universale non viene indicato l’utile complessivo conseguito, in quanto gli utili derivanti da determinate funzioni (ad esempio, le filiali) non sono suddivisi tra servizi universali e servizi commerciali (ad esempio, costi per i singoli servizi), bensì riuniti e indicati come utile commerciale. Deutsche Post non è stata quindi in grado di produrre una contabilità separata, come previsto dalla direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (47).
(156)
Mentre Deutsche Post per gli anni precedenti al 1997 ha presentato una suddivisione approssimativa del calcolo dei costi interni, nella perizia WIK si è reso necessario correggere il calcolo dei costi per gli anni successivi al 1997; i costi imputati in modo non corretto ai servizi universali sono stati trasferiti ai servizi commerciali.
(157)
A seguito della rettifica, i costi del servizio universale sono calati nel periodo 1998-2007 mediamente di […] milioni di EUR l’anno.
IV.4.2.2. Adeguamento della suddivisione degli oneri tra servizi a tariffa regolamentata e servizi a tariffa non regolamentata
(158)
Come già osservato, la perizia WIK non corregge singolarmente ogni onere, ma basa il ricalcolo sulle tariffe finali dei servizi commerciali ritenute un parametro affidabile per i costi medi del relativo settore. Tutti gli utili eccessivi derivanti dai servizi commerciali (48) sono così utilizzati per finanziare gli oneri originariamente azionati. Ciò si traduce in una riduzione media annua di detti oneri pari a […] milioni di EUR nel periodo 1990-2007.
IV.4.2.3. Costi per l’assicurazione pensionistica complementare non iscritti a bilancio (onere # 4)
(159)
L’onere # 4, relativo all’assicurazione pensionistica complementare, corrisponde a oneri di cui Deutsche Post si è fatta carico ma che non figurano nei suoi bilanci. Poiché il parametro ROS viene determinato sulla base del REK di «concorrenti comparabili», ai fini del calcolo dei costi di Deutsche Post possono essere presi in considerazione solo i costi ritenuti ammissibili anche in base ai principi contabili nazionali o internazionali (IAS). Di conseguenza, i costi aggiuntivi, di norma non inseriti nelle dichiarazioni IAS, non possono essere accettati come voci di costo e devono essere finanziati con il margine di utile stabilito (parametro).
(160)
A seguito del corrispondente adeguamento, per tutto il periodo 1990-2007 i costi per l’onere # 4 (Assicurazione pensionistica complementare) si riducono mediamente di […] milioni di EUR l’anno.
IV.4.3. Correzione dei costi del capitale in margine di utile ragionevole
(161)
Deutsche Post ha inserito nel REK 2009 i costi del capitale originariamente non contenuti nel REK, ad esempio costi per […] e […]. Nella perizia WIK vengono eliminati sia i costi per […] sia quelli per […] e sostituiti con il parametro per il margine di utile ragionevole.
IV.4.3.1. Periodo dal 1996 al 2007
(162)
Il margine di utile ragionevole è determinato sulla base dei ricavi rettificati generati dai servizi universali e del parametro ROS del 3,48 %, il che si traduce in un margine di utile annuo ragionevole pari in media a […] milioni di EUR. I costi del capitale medi annui di […] milioni di EUR (interessi per […] milioni di EUR e maggiori detrazioni di legge per […] milioni di EUR) sono eliminati dal REK 2009.
(163)
Particolarmente degno di nota è il fatto che il margine di utile ragionevole quantificato sulla base del parametro ROS del 3,48 % è, rispetto al REK 2009, in valore assoluto superiore al costo del capitale fatto valere da Deutsche Post (ad esempio, costi per interessi quantificati sulla base di un ROS interno di circa […] del capitale proprio investito e maggiori costi di ammortamento basati sul valore di mercato).
IV.4.3.2. Periodo dal 1990 al 1995
(164)
Conformemente all’articolo 63, paragrafo 1, del PostVerfG, Deutsche Post era tenuta, fino al 1995, a versare cosiddette retrocessioni (49) al governo tedesco per circa 5,838 miliardi di EUR, corrispondenti all’8 % del fatturato. In contropartita, ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 4, del PostVerfG, Deutsche Post era esonerata dall’obbligo di versare dividendi per gli importi che eccedevano le retrocessioni.
(165)
La perizia WIK rinuncia pertanto espressamente a tener conto anche di un «margine di utile ragionevole» per il periodo fino al 1995, dal momento che le retrocessioni coprivano già integralmente i costi del capitale propri di Deutsche Post. Pertanto, i costi del capitale medi annui di Deutsche Post per […] milioni di EUR (interessi per […] milioni di EUR e ammortamenti regolamentari aggiuntivi per […] milioni. EUR) sono depennati dal REK 2009 il che porta a ridurre i costi del servizio universale corrispondi.
IV.4.4. Conclusioni
(166)
Il REK 2009 e la perizia WIK mostrano entrambi che, fino al 1996, i ricavi provenienti dai servizi universali non erano sufficienti a coprire i costi dei servizi universali. Mentre in base al REK 2009 Deutsche Post, anche considerando le compensazioni, presentava un disavanzo netto cumulato per tutto il periodo fino al 2007, la perizia WIK giunge invece alla conclusione che le compensazioni erano tali da permettere a Deutsche Post di raggiungere la soglia di redditività nel 1997.
(167)
In base al REK 2009, la redditività dei servizi universali non è praticamente aumentata fino al 1999 e solo a partire dall’anno 2000 i ricavi provenienti dai servizi universali hanno coperto in media i costi. A partire dall’anno 2000, invece, per i servizi universali, la perizia WIK mostra margini consistenti di utile che si posizionano nettamente al di sopra della mediana ROS del 3,48 %, malgrado l’utile sulle vendite conseguito con i servizi universali di consegna pacchi si sia collocato al di sotto della media e sia pari a […] (cfr. grafico 6).
Grafico 6
Confronto tra i margini di utile eccessivo annuali per i servizi universali nel periodo 1990-2007 (in Mio EUR, valore nominale)
V. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(168)
Gli interessati hanno trasmesso osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento del 1999, sulla decisione di estensione del 2007 e sulla decisione di estensione del 2011. In questa sezione vengono riassunte le principali considerazioni svolte in merito a tutti i succitati provvedimenti.
V.1. Licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze
(169)
TNT mette in dubbio che Deutsche Post abbia versato un corrispettivo per la licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero delle Finanze. A norma dell’articolo 43 del PostG 1997, il potere di emettere francobolli con la dicitura «Deutschland» è riservato al ministero federale delle Finanze. Un operatore postale, che richieda di poter utilizzare detti francobolli, è tenuto a versare un corrispettivo e a farsi carico dei costi. In conformità dell’articolo 54 del PostG 1997, Deutsche Post ha beneficiato fino al 31 dicembre 2007 di una licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze.
(170)
Nel caso in cui Deutsche Post avesse effettivamente utilizzato i francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze a titolo gratuito, secondo TNT ciò costituirebbe un aiuto di Stato illegale.
(171)
La Commissione osserva che la decisione di avvio del procedimento del 1999, la decisione di estensione del 2007 e la decisione di estensione del 2011 non si riferiscono a questa misura. Pertanto, essa non è oggetto della presente decisione.
V.2. Sovvenzione del sistema pensionistico
(172)
UPS sostiene che Deutsche Post abbia beneficiato di un vantaggio essendo stata in parte esonerata dagli obblighi di pagamento preesistenti al 1995. Poiché i normali gestori dovevano sostenere in proprio gli oneri pensionistici, Deutsche Post si sarebbe venuta a trovare in una posizione migliore rispetto ai suoi concorrenti. UPS condivide poi l’argomentazione della Commissione, secondo cui l’aiuto in esame non può essere qualificato come un aiuto di Stato esistente, in quanto la posizione di Deutsche Post sarebbe radicalmente mutata e sarebbero state introdotte nuove norme, in base alle quali Deutsche Post viene in parte sgravata dal suo obbligo di sostenere i costi per le pensioni dei suoi funzionari. UPS ritiene che tali radicali modifiche di un sistema non possano essere qualificate come modifiche meramente formali o di carattere tecnico amministrativo.
(173)
UPS valuta positivamente la conclusione preliminare della Commissione, secondo cui la sovvenzione del sistema pensionistico non può essere considerata come compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In considerazione del livello stabile di redditività e della licenza in esclusiva di Deutsche Post ci si potrebbe legittimamente chiedere se uno sgravio dagli oneri pregressi fatti valere fosse veramente necessario. Il contributo accordato non sarebbe inoltre proporzionato all’obiettivo di interesse generale addotto dalla Germania, in particolare dal momento che gli oneri pregressi sono stati compensati sia mediante tariffe maggiorate per il recapito della corrispondenza, sia mediante la sovvenzione del sistema pensionistico. UPS evidenzia che l’onere di dimostrare la proporzionalità della misura graverebbe sul governo tedesco. Ad oggi la Germania non avrebbe dato prova precisa della proporzionalità dei vantaggi derivanti a Deutsche Post dalla misura in questione.
(174)
Secondo UPS, l’aiuto di Stato concesso a Deutsche Post le ha consentito di acquisire una posizione di vantaggio non solo in Germania, ma anche in altri mercati europei sui quali è in concorrenza con altri operatori postali, come la stessa UPS. Poiché le sovvenzioni a favore del sistema pensionistico hanno permesso a Deutsche Post di rafforzare la propria posizione nel settore commerciale a svantaggio di altri operatori, si è verificata una distorsione della concorrenza a danno dei concorrenti di Deutsche Post.
(175)
UPS sollecita inoltre la Commissione a verificare la necessità e la proporzionalità di tutti i contributi per il finanziamento delle pensioni, come indicati nella decisione del 2011 sull’estensione del procedimento d’indagine formale relativo al periodo 2007-2011, e a esaminare altresì se Deutsche Post benefici tuttora di aiuti di Stato illegali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(176)
UPS chiede infine alla Commissione di spiegare in modo più dettagliato come sia giunta alla conclusione che gli aiuti accordati a Deutsche Post non sono compatibili con il mercato interno. In particolare, UPS chiede che le sia trasmessa una copia della perizia WIK, al fine di poter comprendere quanto i risultati della stessa siano stati presi in considerazione in sede di valutazione della sovvenzione del sistema pensionistico nella decisione di estensione del 2011.
V.3. Compensazione per la fornitura del servizio universale
(177)
UPS sostiene in toto l’inchiesta della Commissione e concorda pienamente con la valutazione della compensazione per la fornitura del servizio universale, effettuata nella decisione di estensione del 2007. UPS ha inoltre trasmesso una versione aggiornata (50) della perizia NERA dell’ottobre 2006 (51), cui la Commissione ha fatto riferimento al punto 58 della decisione di estensione del 2007.
(178)
Mentre la perizia NERA del 2006 stima l’utile sul capitale medio per il settore recapito corrispondenza di DPWN a più del 20 % (52) per il periodo successivo al 1999, secondo la versione rivista della perizia l’utile sul capitale nel periodo 2000-2005 avrebbe addirittura superato il 50 %. Per il periodo tra il 2003 e il 2005 l’utile sul capitale stimato avrebbe persino superato il 100 %. UPS perviene alla conclusione che gli utili conseguiti dal settore estremamente remunerativo del recapito della corrispondenza regolamentata, sarebbero stati più che sufficienti a coprire le perdite del servizio universale.
(179)
Secondo UPS, inoltre, il calcolo dei costi effettuato da Deutsche Post non costituisce una base adeguata per l’analisi e la valutazione della redditività e degli oneri del settore riservato. Occorrerebbe pertanto analizzare nel dettaglio l’allocazione dei costi in base ai servizi regolamentati, ai servizi universali e ai servizi commerciali. Tutti i vantaggi che sono stati accordati a Deutsche Post a copertura degli oneri pregressi, quali gli apporti di capitale effettuati dalla Germania a favore di Deutsche Post nel 1995 e il trasferimento di attivi sotto forma di immobili e infrastrutture, dovrebbero essere presi in considerazione nel determinare l’importo dell’aiuto e l’entità della sovracompensazione.
(180)
Quanto agli accordi raggiunti con le imprese collegate sui prezzi interni di trasferimento, secondo UPS dovrebbe continuare a valere il principio delle condizioni di mercato (arm’s length principle), conformemente alla sentenza Chronopost (53). La Commissione dovrebbe pertanto esaminare il contratto tra Deutsche Post e DPEED, in particolare per quanto riguarda gli accordi sui prezzi ivi contenuti.
V.4. Tariffe eccessive per il recapito della corrispondenza
(181)
FFPI condivide in toto la decisione di estensione del 2011. Secondo FFPI le modifiche legislative e amministrative che comportano un incremento degli oneri pensionistici rientrano nei normali rischi che possono incidere sulla redditività di un’impresa. Dato che le imprese che operano a normali condizioni di mercato devono finanziare tali costi aggiuntivi con risorse proprie, anche Deutsche Post non avrebbe dovuto percepire sovvenzioni del sistema pensionistico da parte della Germania.
(182)
FFPI osserva inoltre che nella sua relazione di bilancio del 2000, Deutsche Post ha espressamente sottolineato l’importanza della riforma del suo sistema pensionistico, dichiarando in tale contesto che l’aumento del 98,6 % dell’EBITA (utili prima degli interessi, delle imposte e degli ammortamenti dei beni immateriali), registrato nel settore dei servizi postali per i clienti impresa, è dovuto soprattutto alla riduzione dell’importo destinato ai contributi per il fondo pensione dei funzionari. Pertanto, la riforma delle pensioni non dovrebbe essere considerata un elemento di secondo piano o di carattere prevalentemente amministrativo.
(183)
Uno studio condotto da FFPI tra il 2001 e il 2008 rileva che la tariffa in vigore in Germania nel 2009 per le lettere standard di peso fino a 20 grammi era molto elevata. Di contro, i costi per la spedizione di pacchi fino a 500 grammi si situavano nella fascia tariffaria più bassa, il che lascia presumere l’esistenza di una sovvenzione incrociata.
(184)
FFPI è convinta che il sostegno a Deutsche Post non mirasse a promuovere la crescita del mercato postale tedesco o a rafforzare determinati servizi postali. Nel periodo oggetto di esame, Deutsche Post è rimasta un’impresa redditizia, che ha potenziato la propria posizione di leader sul mercato tedesco oltre alle proprie capacità e attività. Le sovvenzioni del sistema pensionistico non dovrebbero pertanto essere considerate compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
V.5. Margini di utile
(185)
BIEK ritiene che altri operatori postali si siano trovati in una posizione svantaggiata a causa della prassi di Deutsche Post di utilizzare la sua posizione dominante su determinati mercati postali per effettuare finanziamenti incrociati dei costi relativi ai servizi di recapito corrispondenza e consegna pacchi forniti su mercati fortemente concorrenziali. Potendo aumentare i prezzi praticati sui mercati nei quali beneficiava della licenza in esclusiva, e nei quali ancora oggi detiene una quota di mercato del 90 %, Deutsche Post è in grado di effettuare finanziamenti incrociati dei costi relativi a mercati maggiormente concorrenziali.
(186)
BIEK osserva inoltre che Deutsche Post, malgrado gli oneri pregressi fatti valere, avrebbe conseguito utili nettamente maggiori rispetto a imprese comparabili in altri paesi europei; in tal senso deporrebbero, in particolare, i margini ROS tra il 10 % e il 20 % sulle spedizioni interne. Questo margine di utile potrebbe essere addirittura errato per difetto, dal momento che esso comprende anche il servizio nazionale di consegna pacchi il cui margine di utile in media sarebbe più basso rispetto a quello relativo al recapito della corrispondenza.
(187)
Per quanto riguarda i maggiori oneri salariali addotti da Deutsche Post, BIEK osserva che Deutsche Post ha impiegato gli stipendi medi dell’industria dei trasporti come parametro per calcolare la differenza tra gli oneri salariali di Deutsche Post e quelli dei suoi concorrenti. BIEK afferma che, pur avendo la Commissione utilizzato tali valori come parametro di calcolo nella sua decisione di estensione del 2011, occorrerebbe nondimeno considerare che i concorrenti di Deutsche Post versano retribuzioni superiori di almeno il 15 % rispetto alle retribuzioni medie di cui sopra. I maggiori oneri salariali addotti da Deutsche Post sono pertanto sensibilmente inferiori rispetto a quanto affermato. Secondo BIEK, la differenza residua tra gli oneri salariali non va imputata agli oneri pregressi, ma piuttosto alla dimensione e alla posizione dominante detenuta da Deutsche Post sul mercato.
(188)
BIEK ritiene inoltre che l’aumento delle tariffe regolamentate abbia compensato in maniera più che sufficiente gli oneri pregressi di Deutsche Post, compresi quelli pensionistici. Secondo BIEL, le misure di aiuto all’esame della Commissione hanno impedito finora la concorrenza nel settore del recapito della corrispondenza e falsato gravemente la concorrenza nel settore dei servizi di consegna pacchi.
VI. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA
VI.1. Osservazioni sulla sovvenzione del sistema pensionistico
VI.1.1. Nessun vantaggio economico derivante dalla compensazione dei costi sociali anomali
(189)
Richiamandosi alla sentenza Combus (54), la Germania sostiene che, nell’ambito della privatizzazione di un prestatore di servizio universale che era già impresa pubblica, non costituiscono aiuti di Stato i finanziamenti accordati dallo Stato per compensare oneri pensionistici superiori a quelli sostenuti di norma dai concorrenti privati.
(190)
La Germania concorda con la Commissione nel ritenere che i costi sociali di Deutsche Post andrebbero comparati con i costi sociali dei concorrenti. Tuttavia, questo confronto doveva essere compiuto già sulla base dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e non solo in un secondo momento in sede di valutazione della compatibilità a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
VI.1.2. Nessun vantaggio finanziario rispetto alla situazione prima del 1995
(191)
Secondo la Germania, le sovvenzioni relative alle pensioni non hanno alleggerito Deutsche Post da costi che essa avrebbe dovuto normalmente sostenere mediante risorse proprie. Pertanto, Deutsche Post non ha beneficiato di nessun aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. A detta della Germania, sia prima che dopo il 1995, Deutsche Post non era né giuridicamente obbligata né economicamente in grado di pagare le pensioni dei funzionari.
(192)
La Germania sostiene in primis che, a norma dell’articolo 46 del PostVerfG 1989, i funzionari trasferiti a Deutsche Post nel 1989 sono rimasti funzionari dell’amministrazione federale dello Stato. Anche dopo la seconda riforma della Posta del 1995, i funzionari di Deutsche Post sono rimasti funzionari statali a norma dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994 e dell’articolo 143b, introdotto ex novo nel Grundgesetz, la legge costituzionale tedesca.
(193)
Poiché il governo federale è sempre rimasto il soggetto debitore esclusivo delle prestazioni pensionistiche dei funzionari, secondo la Germania, Deutsche Post non ha mai avuto l’obbligo giuridico di utilizzare risorse proprie in questo contesto.
(194)
Anche se, a norma dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989 Deutsche Post era tenuta a finanziare le prestazioni pensionistiche dei funzionari, la Germania ribadisce che tale norma (così come l’obbligo di pagamento di retrocessioni ai sensi dell’articolo 63 del PostVerfG 1989) era una misura «interna» volta a generare entrate per il bilancio dello Stato. Essa non fonda alcun obbligo di Deutsche Post nei confronti dei funzionari.
(195)
Anche dopo la seconda riforma della Posta del 1995, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994 e degli articoli 14 e 16 del PostPersRG 1994, lo Stato federale è rimasto il debitore esclusivo nei confronti dei funzionari titolari di un trattamento pensionistico. Come l’obbligo ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, anche l’obbligo previsto all’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG, secondo il quale Deutsche Post deve versare contributi al fondo pensione per i funzionari postali, mirava solo ad alleggerire il bilancio dello Stato. Dette disposizioni non hanno minimamente modificato l’obbligo previdenziale che incombe esclusivamente allo Stato federale.
(196)
Del resto, dal punto di vista del diritto civile, non sarebbe stato possibile per il governo federale trasferire l’obbligo di finanziare le prestazioni pensionistiche dei funzionari alla società DPAG costituita nel 1995. Secondo le norme civilistiche, una società madre che trasferisca i propri obblighi previdenziali a una controllata giuridicamente indipendente, continua a rispondere dei suoi obblighi di pagamento di carattere patrimoniale verso dei terzi.
(197)
La Germania afferma poi che Deutsche Post non ha mai disposto di mezzi propri sufficienti per finanziare gli oneri pensionistici. Da un lato, prima del 1995, POSTDIENST avrebbe sempre chiuso con perdite che lo Stato ha dovuto ripianare con trasferimenti di 5,6 miliardi di EUR. Dall’altro, all’atto della trasformazione di POSTDIENST 1995 in DPAG, i debiti pensionistici accumulati ammontavano a circa […] miliardi di EUR. Con tali debiti iscritti nel passivo di bilancio, era impossibile costituire DPAG come impresa di diritto privato, vista la mancanza di un apporto di capitale sufficiente da parte del governo tedesco per conferire a DPAG la capacità economica necessaria.
VI.1.3. La sovvenzione del sistema pensionistico è un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE
(198)
La Germania ritiene che, qualora la sovvenzione del sistema pensionistico dovesse essere qualificata come aiuto di Stato, essa andrebbe considerata un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999, dal momento che a partire dal 1953, vale a dire dall’entrata in vigore della pertinente disposizione nella Costituzione tedesca, lo Stato è il solo soggetto debitore e l’unico responsabile del finanziamento delle pensioni dei funzionari. La Germania ribadisce che né la prima riforma della Posta del 1989, né la seconda del 1995 hanno minimamente modificato tale obbligo. Deutsche Post, continua la Germania, non sarebbe stata né prima, né dopo il 1995, giuridicamente obbligata o economicamente in grado di pagare le pensioni dei funzionari.
(199)
La Germania richiama poi una dichiarazione resa dalla Commissione dinanzi al Tribunale nella causa T-266/02. La Germania ritiene che dal punto 54 della sentenza si evinca chiaramente che la Commissione «ha ritenuto, nel contesto della decisione impugnata, che solo i trasferimenti operati dalla DB-Telekom le avessero conferito un vantaggio» (55).
(200)
La Germania desume dalla suddetta dichiarazione che la Commissione ha negato l’esistenza di un vantaggio economico anche riguardo alla sovvenzione del sistema pensionistico. Secondo la Germania, la Commissione ha quindi deciso, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 659/1999, di «non sollevare obiezioni». A norma dell’articolo 1, lettera b), punto ii), del regolamento (CE) n. 659/1999, una simile decisione positiva significa che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un aiuto di Stato esistente.
VI.1.4. La sovvenzione del sistema pensionistico è una compensazione per oneri pregressi compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE
(201)
In considerazione delle argomentazioni della Commissione nella decisione La Poste, la Germania sostiene che le sovvenzioni a favore del sistema pensionistico sono compatibili con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e, al riguardo, fornisce le seguenti motivazioni:
1)
Deutsche Post ha versato contributi sociali generalmente superiori rispetto alla quota di contributi sociali e di contributi per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione sociale contro il rischio di non autosufficienza gravanti sul datore di lavoro.
2)
Il vantaggio comparativo individuato dalla Commissione non è corretto nella misura in cui il calcolo si basa sulla presunzione che i servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe coprano i costi addotti relativi all’onere # 2 (contributi sociali non di mercato). Come altre imprese attive nel settore postale, la Poste ha rifinanziato i costi sociali anche mediante tariffe più alte per il recapito della corrispondenza, circostanza di cui la Commissione non ha tuttavia tenuto conto nella decisione La Poste.
3)
Benché la Germania riconosca in linea di principio che i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata debbano coprire i costi addotti, la Commissione non ha provato, da un lato, che l’autorità di regolamentazione ha accolto la richiesta di Deutsche Post di finanziare i costi sociali non di mercato con i ricavi da attività regolamentate, né, dall’altro, che i ricavi da attività regolamentate erano effettivamente sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato.
(202)
La Germania osserva inoltre che, nella decisione di avviare il procedimento relativo a Royal Mail (56), la Commissione ha sottolineato l’importanza di valutare in base a criteri coerenti gli oneri pensionistici ereditati da ex imprese pubbliche, onde garantire una prassi decisionale coerente. Di conseguenza, la Commissione dovrebbe tener conto anche della sua decisione relativa a La Poste e della valutazione preliminare effettuata nel caso Royal Mail. In quest’ultimo caso, la Commissione non ha sollevato eccezioni in merito alla compensazione dei deficit pensionistici, benché dalla perizia Hooper 2008 emerga che gli oneri pensionistici di Royal Mail sono stati in parte coperti dalla maggiorazione delle tariffe postali regolamentate.
VI.1.4.1. Il parametro dovrebbe basarsi sui costi sociali di mercato
(203)
Con riferimento alla perizia del professor Ehlermann del 19 luglio 2011 (57), la Germania sostiene che la Commissione ha commesso due errori nel determinare il parametro per i costi sociali di Deutsche Post.
(204)
Secondo la Germania, la quota a carico del lavoratore non deve rientrare nel parametro, in quanto nel settore privato un datore di lavoro non è tenuto per legge a versare questa quota. Il datore di lavoro si fa carico del pagamento di tutti i contributi sociali solo per ragioni amministrative, senza obblighi di legge. Tener conto della quota a carico del lavoratore nel determinare il parametro contrasta anche con la prassi decisionale della Commissione (cfr. decisione La Poste).
(205)
Secondo la Germania, il calcolo del parametro per i costi sociali deve basarsi sulle retribuzioni di mercato (58), dal momento che le retribuzioni dei funzionari erano decisamente superiori alla media di mercato.
VI.1.4.2. I ricavi generati dai servizi regolamentati non sono sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato
(206)
La Germania sottolinea, in primo luogo, che una copertura totale dell’onere # 2 grazie ai ricavi generati dai servizi soggetti a tariffa regolamentata è meramente ipotetica, dal momento che non è possibile accertare se i prezzi non regolamentati siano stati aumentati per compensare proprio i costi non di mercato. Da un lato, la decisione sulle dimensioni del mercato del 2002 non precisa se e in che misura l’autorità di regolamentazione del settore postale tenga conto degli oneri addotti per costi non di mercato. Dall’altro, le tariffe sono state mantenute sino al 2002 sui livelli autorizzati nel 1997; di conseguenza non è possibile accertare se dette tariffe comprendano una compensazione per i costi sociali non di mercato dei servizi non regolamentati.
(207)
La Germania afferma che non è sufficiente dichiarare che per il settore non soggetto a regolamentazione dei prezzi erano previsti contributi sociali più bassi rispetto ai concorrenti. Bisogna anche verificare se i servizi a tariffa regolamentata erano effettivamente in grado di finanziare con i loro ricavi gli oneri sociali non di mercato.
(208)
Pertanto, a giudizio delle autorità tedesche, la compensazione dei costi sociali non di mercato apporta un vantaggio a Deutsche Bank solo qualora le compensazioni ricevute siano superiori ai costi sociali complessivamente sostenuti da Deutsche Post per i suoi funzionari.
(209)
La Germania deplora la mancanza di un calcolo dettagliato che consenta di evincere se, nel complesso, Deutsche Post sia stata sovracompensata o sottocompensata per i costi sociali non di mercato da essa sostenuti per i funzionari. Essa sottolinea la necessità di un calcolo del genere se si vuole accertare l’esistenza di un vantaggio finanziario ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
a) In base alla perizia di un esperto, i costi sociali non di mercato sono sottocompensati
(210)
Per porre rimedio a questa situazione, la Germania ha trasmesso alla Commissione la perizia del professor Weber (59), volta a comprovare che i costi sociali collegati all’impiego di funzionari hanno comportato uno svantaggio finanziario per Deutsche Post. In primo luogo, la perizia stabilisce di quanto i costi sociali effettivamente sostenuti da Deutsche Post per i funzionari superano i costi sociali dei concorrenti privati per i dipendenti (nella perizia indicati come «i costi sociali di DPAG superiori al livello di mercato» o come «svantaggio strutturale»). La perizia Weber confronta poi i costi sociali che eccedono il livello di mercato con la compensazione accordata per l’onere # 2.
(211)
Come emerge dalla tabella 5, tra i sovracosti sociali derivanti dall’impiego di funzionari, la perizia comprende i pagamenti effettuati da Deutsche Post ai fondi pensione dei funzionari e gli altri costi sociali, quali i contributi per spese mediche, assicurazione infortuni e altre assicurazioni.
(212)
Nella perizia gli oneri sociali collegati all’occupazione di dipendenti vengono definiti come segue: quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro per le assicurazioni obbligatorie, vale a dire l’assicurazione pensionistica, l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza, moltiplicata per le retribuzioni «di mercato» (ad esempio il salario minimo 2007 per la maggioranza dei funzionari).
(213)
I costi sociali non di mercato sono quei costi sociali che Deutsche Post ha sostenuto per i funzionari e che eccedono i costi sociali di riferimento calcolati in base alla quota a carico del datore di lavoro per i contributi sociali di dipendenti nel settore privato.
Tabella 5
Calcolo del risultato netto in base alla perizia tedesca
-
Pagamenti al fondo pensione
-
Altri costi sociali
+
Costi sociali «non di mercato» quali parametro [sulla base della quota a carico del datore di lavoro dell’assicurazione sociale e delle retribuzioni «di mercato» (ad esempio, il salario minimo 2007)]
Costi sociali non di mercato
+
Compensazione da ricavi di servizi regolamentati (Onere # 2 - oneri sociali non di mercato)
Risultato netto (sottocompensazione o sovracompensazione)
(214)
Dai calcoli effettuati emerge che, per il periodo 1995-2007, l’onere # 2 non era sufficiente a coprire i costi sociali non di mercato. La perizia riscontra addirittura una sottocompensazione di Deutsche Post pari a […] miliardi di EUR. L’esperto giunge alla conclusione che, anche nel caso in cui i ricavi da servizi a tariffa regolamentata coprissero l’onere # 2, Deutsche Post non avrebbe beneficiato di una compensazione sufficiente per i suoi costi sociali non di mercato.
b) In base al REK 2009, i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata non sono sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato
(215)
La Germania sostiene che fintantoché le perdite da servizi a tariffa regolamentata superano i costi sociali non di mercato, non è possibile affermare che i ricavi regolamentati coprano effettivamente detti costi sociali. Per tale ragione, la Germania ha trasmesso un parere basato sul REK 2009 (60), al fine di dimostrare che le perdite derivanti dai servizi regolamentati erano rimaste costantemente superiori ai costi sociali non di mercato.
(216)
I calcoli si basano sul REK 2009 e considerano come margine di utile ragionevole per i servizi a tariffa regolamentata, un ROS del 7 % (con riferimento alla seconda perizia Deloitte, che verrà analizzata più nel dettaglio alla sezione VI.3.2). Detratto il margine di utile ragionevole, i servizi soggetti a tariffa regolamentata registrano una perdita pari a […] miliardi di EUR, che è quindi superiore ai costi sociali non di mercato addotti per il periodo 1995-2007. I ricavi dai servizi regolamentati non erano quindi sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato in questione.
VI.2. Osservazioni sulla compensazione per la fornitura dei servizi universali
VI.2.1. Compensazioni statali
(217)
La Germania sostiene che le compensazioni statali non comportino un vantaggio finanziario per Deutsche Post, dal momento che i pagamenti effettuati, pari a 5,666 miliardi di EUR, corrispondono unicamente a una compensazione per le retrocessioni di 5,838 miliardi di EUR che Deutsche Post ha dovuto effettuare fino al 1995.
(218)
Come osservato nella decisione di estensione del 2007, dette retrocessioni avevano origine nella precedente amministrazione delle poste la quale doveva versare annualmente circa il 10 % delle sue entrate di esercizio allo Stato federale. Nel periodo 1989-1995 le retrocessioni sono state gradualmente eliminate in forza dell’articolo 63, paragrafo 1, del PostVerfG. Fino al 1993 Deutsche Post ha dovuto versare il 10 % delle sue entrate d’esercizio. A partire dal 1993 le retrocessioni sono gradualmente diminuite, e nel 1993, ad esempio, ammontavano al 10 % delle entrate d’esercizio meno 153 milioni di EUR. Nel 1994 esse erano il 70 % rispetto al volume del 1993 e nel 1995 il 50 % del volume del 1993. Tra il 1990 e il 1995 Deutsche Post ha effettuato complessivamente retrocessioni per 5,838 miliardi di EUR.
(219)
In forza dell’articolo 63, paragrafo 4, del PostVerfG, i dividendi dovevano essere detratti dalle retrocessioni. In considerazione di detta disposizione e dell’esenzione da imposte dirette e indirette, nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha affermato che le retrocessioni erano da considerarsi come un indennizzo per l’esenzione da imposte dirette e indirette e come compenso per il finanziamento accordato dallo Stato federale quale azionista.
(220)
In risposta a questa constatazione la Germania ha trasmesso la perizia KPMG, secondo la quale le retrocessioni non potevano essere considerate come un sostituto delle imposte o dei dividendi per varie ragioni.
(221)
Secondo la perizia KPMG, le retrocessioni non possono essere qualificate come imposte perché dal 1931 sono calcolate sulla base delle entrate di esercizio. Pertanto, esse avrebbero dovuto essere versate anche in anni in cui Deutsche Post ha chiuso in perdita. Di contro, le imposte sui redditi da impresa vengono calcolate sulla base dell’utile di esercizio effettivamente conseguito. Una qualificazione delle retrocessioni come imposta violerebbe il principio costituzionale dell’imposizione in funzione del risultato economico.
(222)
Secondo la perizia, anche il confronto tra le retrocessioni e l’imposta sul valore aggiunto non è pertinente. Nel caso dell’imposta sul valore aggiunto, l’obbligo di imposta si accompagna alla detrazione dell’imposta versata a monte per determinati servizi, cosa che non si verifica con le retrocessioni, con l’effetto che il calcolo della retrocessione diverge in modo considerevole dal calcolo dell’effettiva imposta sul valore aggiunto dovuta dall’impresa.
(223)
La Germania sostiene inoltre che le retrocessioni non possono essere qualificate come dividendi. La distribuzione di dividendi si riferisce ai risultati dell’esercizio precedente o degli anni precedenti. Tra il 1990 e il 1995, Deutsche Post non ha conseguito alcun utile ma ha comunque effettuato le retrocessioni. Di conseguenza le retrocessioni non costituiscono dividendi.
(224)
La perizia KPMG giunge alla conclusione che le retrocessioni non possono essere qualificate come imposte o dividendi, trattandosi piuttosto di un’imposta «sui generis» che graverebbe solo su Deutsche Bundespost e sull’impresa sua avente causa.
(225)
Richiamandosi alla perizia KPMG, la Germania contesta l’affermazione della Commissione, secondo cui le retrocessioni possono essere considerate un sostituto dei pagamenti a titolo di imposta sui redditi e dividendi. La Germania ribadisce che le retrocessioni hanno costituito per Deutsche Post un onere non giustificabile né sotto il profilo oggettivo, né sotto quello economico. Dato che le compensazioni statali hanno sgravato Deutsche Post delle sole retrocessioni, non le hanno apportato alcun vantaggio economico e quindi non costituiscono aiuto di Stato.
(226)
In subordine, la Germania adduce altre due ragioni per cui le compensazioni statali non costituirebbero aiuti di Stato: innanzitutto, tenuto conto della considerevole redditività del capitale investito (ROI) negli anni successivi e dei notevoli ricavi conseguiti da Deutsche Post a seguito della quotazione in Borsa, le compensazioni sono in linea con il principio dell’investitore in un’economia di mercato. In secondo luogo, le compensazioni non costituiscono aiuti di Stato in quanto sia dal REK 2009 che dalla perizia WIK emerge che le perdite cumulate del servizio universale tra il 1990 e il 1994 erano maggiori rispetto alle compensazioni. Pertanto, Deutsche Post non ha ricevuto una compensazione sufficiente per la fornitura dei servizi nel quadro del suo obbligo di servizio universale.
VI.2.2. Garanzia statale
(227)
La Germania afferma che, per varie ragioni, l’ulteriore garanzia accordata dallo Stato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1994 per i titoli di debito emessi prima del 1995, non comporta alcun vantaggio selettivo a favore di Deutsche Post dopo il 1995.
(228)
Ogni impresa di diritto privato continua a rispondere, anche dopo la scissione di una società controllata, delle obbligazioni assunte da questa controllata. Persino dopo la cessione di dette obbligazioni a un terzo, un’impresa di diritto privato resta responsabile per i suoi debiti esistenti. Occorre poi considerare che l’originaria garanzia statale si era resa necessaria per i titoli di debito solo in quanto POSTDIENST non aveva personalità giuridica autonoma. L’articolo 40 del PostVerfG 1989, che precisa che i titoli di debito di Deutsche Bundespost sono equiparati ai titoli di debito dello Stato, ha mero carattere declaratorio.
(229)
In secondo luogo, DPAG non ha ottenuto alcun vantaggio dall’acquisizione dei titoli di debito di POSTDIENST, dal momento che DPAG nel 1995 avrebbe potuto rifinanziarsi a tassi inferiori. Al 1o gennaio 1995 i titoli di debito di POSTDIENST ammontavano a complessivi 931 milioni di EUR con un tasso medio del 7,17 % e una durata residua di 8,8 anni. Poiché a questa data il tasso di interesse a breve termine si collocava tra il 5 % e il 5,5 %, DPAG ha subito uno svantaggio finanziario dell’1,7 %, che si è tradotto in costi d’interesse più elevati pari a circa 15,3 milioni di EUR l’anno.
(230)
In terzo luogo, confrontando i tassi di interessi medi di mercato per i titoli di debito emessi da imprese private e i tassi di interesse dei titoli di debito di POSTDIENST nel giorno in cui sono stati originariamente emessi, la Germania sostiene che POSTDIENST ha preso in prestito capitale a tassi in media superiori rispetto ai tassi medi di mercato. La Germania non ha effettuato un esame complessivo, ma ha solo confrontato i tassi di interesse per determinati titoli di debito di POSTDIENST con la media aggregata di mercato.
(231)
In via subordinata, la Germania afferma che le garanzie statali costituiscono un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio. Dato che fino al 1994 Deutsche Bundespost faceva parte dell’amministrazione pubblica, i debiti da essa contratti a partire dalla sua fondazione nel 1950 sono debiti dello Stato. Ove la garanzia statale abbia conferito a Deutsche Post vantaggi sui tassi di interesse, tali vantaggi vanno considerati come un aiuto di Stato esistente. La Germania richiama anche la decisione della Commissione nel caso EDF (61), nel quale una garanzia analoga è stata valutata come aiuto di Stato esistente.
VI.2.3. La licenza in esclusiva
(232)
La Germania afferma che, in base alla sentenza PreussenElektra (62), i ricavi derivanti dal settore recapito corrispondenza regolamentato non costituiscono aiuti di Stato.
(233)
Dal momento che i ricavi dal settore recapito corrispondenza regolamentato non costituiscono risorse statali, le tariffe per il recapito della corrispondenza ritenute eccessive possono formare oggetto di un procedimento solo ai sensi dell’articolo 102 TFUE.
VI.3. Osservazioni del governo tedesco sulla perizia WIK
VI.3.1. La perizia WIK conferma la necessità delle compensazioni statali quale compensazione per i costi netti dell’obbligo di servizio universale fino al 1995
(234)
Malgrado tutte le eccezioni di carattere metodologico, la Germania afferma che la perizia WIK conferma la posizione della Germania relativa al fatto che le compensazioni statali erano necessarie per ripianare per le perdite subite da Deutsche Post nel periodo 1990-1995 a causa della prestazione di servizi universali.
(235)
Secondo la Germania, gli utili eccessivi posteriori al 1995 non possono essere presi in considerazione e, in quanto le compensazioni statali sono state assorbite dai costi netti degli obblighi di servizio universale che Deutsche Post ha dovuto sostenere fino al 1995. L’annullamento della decisione negativa del 2002 da parte del Tribunale ha confermato che qualcosa che è stato «consumato» una volta, non può essere consumato una seconda volta. Dato che le compensazioni statali sono state esaurite per coprire le perdite accumulate fino al 1995, esse non hanno potuto essere impiegate in un secondo momento per finanziare utili eccessivi.
VI.3.2. Errata analisi del margine di utile ragionevole
(236)
Richiamandosi alla perizia Deloitte, la Germania contesta innanzitutto il fatto che la perizia WIK utilizza come parametro un numero eccessivo di imprese troppo piccole. Secondo la Germania, le imprese comparabili dovrebbero essere soprattutto le grandi imprese del settore consegna pacchi e logistica con reti di dimensioni e complessità paragonabili a quelle di Deutsche Post (63).
(237)
La seconda perizia Deloitte parte dal presupposto che le imprese del settore consegna pacchi e servizi postali, con una rete di ritiro e consegna ampia e complessa, siano comparabili a Deutsche Post. Tenuto conto dell’importanza che le economie di scala, la portata e la densità hanno per le reti di servizi postali, le grandi imprese si prestano meglio a un confronto che non le piccole imprese. In misura minore, anche le imprese di spedizione e logistica potrebbero essere paragonabili, poiché impiegano immobilizzazioni equivalenti.
(238)
La seconda perizia Deloitte considera imprese comparabili solo le società attive nel settore postale con un fatturato annuo superiore a 100 milioni di EUR. In questo modo si individua un piccolo gruppo di solo sei imprese comparabili, composto dalle grandi multinazionali attive nel settore servizi pacchi espressi (UPS, FedEx e TNT Express) e altri operatori postali (prevalentemente degli Stati Uniti o del Regno Unito).
(239)
Questo gruppo di imprese comparabili registra per il periodo 1998-2007 una mediana ROS del 7,4 % e un terzo quartile ROS del 12 % come limite superiore per il margine di utile ragionevole. Un gruppo di confronto più ampio, composto da 18 imprese di logistica e 19 imprese di spedizione, porta a una mediana ROS compresa tra il 4,6 % e il 5,7 %; nella seconda perizia Deloitte vengono però espresse alcune riserve circa la compatibilità di tali imprese con Deutsche Post.
(240)
Sulla base dei dati disponibili per entrambi i gruppi di confronto, la seconda perizia Deloitte raccomanda un ROS compreso tra il 6,1 % e l’11,7 % come parametro per il margine di utile ragionevole.
(241)
In merito alla definizione di un margine di utile ragionevole a partire dal gruppo di confronto, la seconda perizia Deloitte evidenzia che un semplice ROS relativo a più anni quale parametro per l’utile ragionevole sottostima l’utile ragionevole sia perché possono verificarsi notevoli e sistematiche imprecisioni da un anno all’altro sia perché possono sussistere notevoli differenze riguardo alla redditività di imprese dello stesso settore. L’impiego di un paramento per il margine di utile ragionevole troppo basso rischia di inibire l’attuazione di progetti d’investimento efficienti.
(242)
Come già sottolineato nella prima perizia Deloitte, il parametro per il margine di utile ragionevole adottato nella perizia WIK sulla base della mediana delle imprese comparabili non tiene minimamente conto dei miglioramenti in termini di efficienza che Deutsche Post ha conseguito soprattutto a partire dal 1990. Tuttavia, ai sensi dei punti 14 e 18 della disciplina del 2005, nel determinare il margine di utile ragionevole occorre tener conto anche dei criteri «di incentivazione, in funzione, fra l’altro, della qualità del servizio reso e dell’accresciuta efficienza produttiva».
(243)
È pertanto opportuno basare il parametro per il margine di utile ragionevole su un intervallo di valori annuo. Gli utili che si collocano nella parte alta o addirittura al di sopra di detto intervallo potrebbero indicare che l’impresa media ha superato il parametro grazie a prestazioni migliori dal punto di vista operativo o commerciale. L’autorità di regolamentazione dovrebbe continuare ad ammettere simili utili per incentivare un incremento dell’efficienza.
(244)
La Germania osserva inoltre che l’entità del margine di utile ragionevole deve restare in linea con le decisioni precedenti in cui è stato autorizzato un ROS compreso tra il 7 % e l’8 % per le società ferroviarie o di autobus (64).
VI.3.3. Ripartizione dei costi e valutazione dei costi non adeguate
(245)
La Germania ribadisce che qualsivoglia trasferimento degli oneri dal servizio universale ai servizi commerciali non è possibile né di fatto né di diritto. Ai sensi dell’articolo 7 della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1998, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (65), tutti i costi aggiuntivi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale devono essere finanziati mediante i ricavi del monopolio dei servizi di recapito corrispondenza e non mediante i ricavi dei servizi commerciali.
(246)
La Germania sostiene altresì che la perizia WIK contiene stime troppo basse per determinati costi sostenuti da Deutsche Post:
1)
le retrocessioni, che Deutsche Post ha dovuto versare fino al 1995, avrebbero dovuto essere detratte come costi e non essere impiegate come riferimento approssimativo per i costi del capitale o per il margine di utile ragionevole. Richiamandosi alla perizia KPMG, la Germania contesta la valutazione contenuta nella perizia WIK, secondo la quale le retrocessioni possono essere considerate come una misura che sostituisce il pagamento dell’imposta sugli utili e il versamento di dividendi. La Germania ribadisce che le retrocessioni hanno costituito per Deutsche Post un onere che non poteva essere giustificato né obiettivamente ne economicamente. Pertanto le retrocessioni avrebbero dovuto essere considerate come costi del servizio universale nel calcolo dell’utile ragionevole;
2)
per i costi di ammortamento avrebbero dovuto essere impiegati i valori di mercato reali delle immobilizzazioni indicati nel bilancio fiscale ufficiale e non i valori contabili minori figuranti nel bilancio di esercizio;
3)
i costi dei contributi per la pensione complementare dei dipendenti privati avrebbero dovuto essere considerati integralmente.
VI.4. Risposta alle osservazioni di terzi
VI.4.1. Sovvenzione del sistema pensionistico
(247)
La Germania ricorda che Deutsche Post non era né giuridicamente tenuta né economicamente in grado di farsi carico, nel 1995, degli obblighi relativi alle pensioni. Di conseguenza, gli oneri pensionistici costituivano debiti dello Stato ai sensi della decisione della Commissione nel caso Poste Italiane (66). Le sovvenzioni del sistema pensionistico non hanno conferito alcun vantaggio finanziario a Deutsche Post.
(248)
Mentre UPS sottolinea che un normale operatore dovrebbe sostenere in proprio gli oneri pensionistici, la Germania argomenta che gli oneri pensionistici per le pensioni dei funzionari rappresentano costi non di mercato che non possono essere confrontati con i contributi sociali versati dai concorrenti di Deutsche Post per i loro dipendenti. Questi ultimi versano alle assicurazioni sociali solo la quota a carico del datore di lavoro e non devono sostenere oneri pregressi sulla base di diritti alla pensione già maturati.
(249)
La Germania sottolinea l’esigenza di un calcolo della sovracompensazione, dal momento che le osservazioni di UPS e FFPI partono dal presupposto che la Commissione abbia effettuato un simile calcolo per dimostrare che Deutsche Post è stata sovracompensata.
VI.4.2. Compensazione per la fornitura di servizi universali
(250)
Richiamandosi alla perizia NERA del 2006, la Germania rileva che la Commissione stessa nel caso COMP/37.821 ha ritenuto che l’utile sul capitale stimato in detta perizia per il settore recapito corrispondenza di DPWN non era sufficiente a dimostrare l’esistenza di tariffe eccessive per la consegna della corrispondenza ai fini dell’articolo 102 TFUE.
(251)
In generale, la Germania sostiene che l’utile sul capitale non rappresenti un criterio adatto per determinare l’utile eccessivo. In presenza di una minore intensità di capitale, un utile sul capitale alto può essere accompagnato da un utile sulle vendite ridotto. Poiché la maggior parte dei rischi deriva da ricavi e costi, l’utile sulle vendite sarebbe la misura adatta per l’accertamento di utili eccessivi, in particolare per le imprese con ridotta intensità di capitale. Se, come nella perizia NERA, si ricorre in via subordinata all’utile sulle vendite come misura per l’utile, ne risulta che Deutsche Post ha ottenuto un utile sulle vendite maggiore rispetto a quello di Royal Mail, ma molto inferiore rispetto all’utile sulle vendite di TNT. Gli utili sulle vendite del settore recapito corrispondenza di DPWN, calcolato nella perizia NERA, si collocano così ben al di sotto del parametro fissato per stabilire gli utili eccessivi.
(252)
La Germania afferma quindi che né la perizia NERA del 2006 né la sua versione aggiornata sono rilevanti ai fini dell’indagine in materia di aiuti di Stato e non costituiscono una prova sufficiente dell’esistenza di utili eccessivi.
(253)
A fronte dell’affermazione di UPS, secondo cui il calcolo dei costi di Deutsche Post non sarebbe una base adatta per l’analisi dei ricavi e degli oneri del servizio universale, la Germania replica che il calcolo dei costi è stato controllato e approvato sia dai revisori fiscali sia dall’autorità di regolamentazione del settore postale. Esso, inoltre, è conforme alle disposizioni della direttiva 97/67/CE.
(254)
Per riguarda gli accordi sul prezzo di trasferimento tra Deutsche Post e DPEED, la Germania sottolinea che detti accordi soddisfano le condizioni poste dalla decisione sull’intesa del 2001. Deutsche Post invia regolarmente alla Commissione una relazione sul loro rispetto. Ad oggi la Commissione non ha sollevato eccezioni.
(255)
La Germania si oppone inoltre all’inclusione nel calcolo della sovracompensazione dei beni trasferiti dalla Germania a Deutsche Post nel 1995 (ad esempio, in forma di immobili e infrastrutture). La Germania ha già trasmesso informazioni al riguardo nelle sue osservazioni alla decisione di avvio del procedimento del 1999. A parere della Germania, i trasferimenti di beni non possono essere oggetto dell’attuale esame dal momento che la Commissione non ha sollevato alcuna eccezione contro tale misura nella decisione negativa del 2002 e non l’ha neppure citata nella sua decisione di avvio del procedimento del 2007.
VI.4.3. Livello delle retribuzioni
(256)
La Germania concorda che le retribuzioni di mercato debbano essere utilizzate come parametro per il calcolo dei contributi sociali pagati dai concorrenti di Deutsche Post. Un simile parametro contrasta però con la decisione di estensione del 2011, dal momento che la Commissione ricorre alle retribuzioni lorde rettificate dei funzionari e non alle retribuzioni di mercato per calcolare i contributi sociali versati dai concorrenti di Deutsche Post. Stando alla perizia del prof. Weber, la retribuzione di mercato corrisponde circa al […] % dello stipendio lordo dei funzionari. Non è pertanto corretto utilizzare le retribuzioni lorde dei funzionari come parametro per il calcolo dei contributi sociali.
(257)
A detta della Germania, è priva di fondamento l’ipotesi di BIEK, secondo cui Deutsche Post avrebbe utilizzato le retribuzioni concordate nel settore dell’industria dei trasporti come parametro per il calcolo delle retribuzioni da essa riconosciute rispetto a quelle dei concorrenti. Dalla perizia del prof. Weber emergere che Deutsche Post ha calcolato le retribuzioni di mercato sulla base delle retribuzioni effettivamente versate dai suoi concorrenti.
VII. VALUTAZIONE DELLA SOVVENZIONE DEL SISTEMA PENSIONISTICO
VII.1. Sussistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE
(258)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «[…] sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Per poter valutare se una misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione deve verificare se sono soddisfatti i seguenti criteri: la misura è imputabile allo Stato e sono state impiegate risorse statali; viene accordato un vantaggio a talune imprese o talune produzioni che falsi la concorrenza; la misura falsa gli scambi tra gli Stati membri.
(259)
La sovvenzione del sistema pensionistico si fonda sull’articolo 16 del PostPersG 1994 e viene finanziata con risorse del bilancio dello Stato, quindi imputabili allo Stato, e concesse mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Inoltre la misura è selettiva, poiché è stata accordata solo in relazione al fondo pensione per sgravare Deutsche Post dei costi per le pensioni dei funzionari e, quindi, in definitiva avvantaggia Deutsche Post.
VII.1.1. Vantaggio finanziario in base alla riforma delle pensioni del 1995
(260)
Richiamandosi alla sentenza Combus, la Germania sostiene che la sovvenzione del sistema pensionistico non ha conferito alcun vantaggio finanziario, in quanto la sovvenzione ha sgravato Deutsche Post di costi sociali non di mercato.
(261)
Al fine di accertare se la sovvenzione del sistema pensionistico abbia comportato un vantaggio finanziario selettivo, occorre accertare se Deutsche Post sia stata sgravata di determinati costi che, di norma, un’impresa avrebbe dovuto sostenere, impedendo così alle forze presenti sul mercato di produrre i loro normali effetti (67).
(262)
La Commissione non può accettare le argomentazioni svolte dalla Germania sulla base della sentenza Combus: essa osserva che detta sentenza non è stata confermata dalla Corte. Diverse decisioni della Corte contraddicono la teoria secondo cui le misure volte a compensare uno svantaggio strutturale non devono essere considerate aiuti. Secondo una giurisprudenza costante della Corte in materia, la sussistenza di un aiuto deve essere valutata in base agli effetti e non alla causa o allo scopo della misura statale (68). Secondo la giurisprudenza della Corte, la nozione di aiuti comprende anche i vantaggi accordati dallo Stato che, in varie forme, alleviano gli oneri normalmente gravanti sul bilancio di un’impresa (69). La Corte ritiene inoltre che i costi legati alla retribuzione dei dipendenti gravano, per loro natura, sul bilancio delle imprese, indipendentemente dal fatto che detti costi derivino o meno da obblighi di legge, da accordi o contratti collettivi (70). A tal proposito, la Corte ha sentenziato che il fatto che gli aiuti di Stato vadano a compensare costi aggiuntivi, non è sufficiente per escludere a priori la sussistenza di un aiuto (71).
(263)
La Commissione ritiene che i pagamenti che un’impresa è tenuta ad assumersi in forza della legislazione sul lavoro o dei contratti collettivi conclusi con i sindacati, ad esempio i costi per le pensioni, rientrino nei normali costi dell’attività imprenditoriale, che l’impresa deve sostenere con le proprie risorse (72). Questi costi sono da considerarsi parte costitutiva dell’attività economica dell’impresa (73). A tal fine, è irrilevante se l’impresa sostenga gli oneri pensionistici mediante finanziamento diretto delle pensioni dei suoi vecchi dipendenti (come nel caso dei funzionari impiegati presso Deutsche Post) o, invece, tramite versamento di un contributo per l’assicurazione pensionistica dei dipendenti privati che, a sua volta, impiega i contributi riscossi per finanziare le pensioni di tutti i dipendenti privati. Determinante è piuttosto se l’impresa, in un modo o nell’altro, si accolli integralmente gli oneri pensionistici.
(264)
La Commissione osserva inoltre che Deutsche Bundespost, dalla sua costituzione nel 1950, ha la forma giuridica di un patrimonio separato. Un patrimonio separato non ha personalità giuridica distinta, ma dispone di una propria gestione finanziaria e di bilancio [articolo 3 del PostVwG 1953 e articolo 48 del HGrG (74)]. In base alle disposizioni amministrative vigenti per gli enti pubblici, il loro bilancio preventivo deve contenere i costi del personale, tra i quali rientrano anche i costi per le pensioni per i funzionari degli enti pubblici in stato di quiescenza (articolo 10 del HGrG). Ne consegue che dal 1950 Deutsche Post deve finanziare questi costi con ricavi propri. L’articolo 15 del PostVwG 1953 vieta espressamente la concessione di sovvenzioni a favore di Deutsche Post mediante risorse provenienti dalle casse dello Stato. Questa norma è stata ripresa nell’articolo 37, paragrafo 1, del PostVerfG 1989.
(265)
Il PostVerfG 1989 ribadisce questo obbligo nella sezione dedicata al personale e all’assistenza sociale. Ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, Deutsche Post era tenuta a finanziare con mezzi propri tutti i costi, compresi quelli per le pensioni dei suoi funzionari.
(266)
A seguito della seconda riforma del settore postale del 1995, l’obbligo di sostenere pagamenti e costi per i diritti patrimoniali dei funzionari ha continuato a incombere su Deutsche Post in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994; tuttavia, Deutsche Post è stata in parte sgravata dai costi del pagamento delle pensioni dei funzionari. A norma dell’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, per il periodo 1995-1999, Deutsche Post ha versato al fondo pensione un importo annuo forfettario di 2,045 miliardi di EUR. In base all’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, a partire dal 2000 gli importi forfettari annuali sono stati sostituiti da un importo che corrisponde al 33 % della massa salariale dei funzionari. L’articolo 16, paragrafo 2, del Post PersRG 1994 stabilisce poi che dal 1995 lo Stato federale si assume gli oneri pensionistici residui. Il grafico 1 mostra i pagamenti annuali dello Stato federale per i singoli anni dal 1995, a partire dai 151 milioni di EUR del 1995.
(267)
Ne consegue che le argomentazioni addotte dalla Germania, secondo cui DPAG avrebbe dovuto farsi carico di costi pensionistici più alti rispetto ai suoi concorrenti privati, sono irrilevanti per valutare se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca aiuto di Stato. Tali argomentazioni vanno tuttavia considerate nel valutare la compatibilità dell’aiuto.
(268)
In particolare la Germania ha sostenuto che per determinare se Deutsche Post abbia conseguito un vantaggio dalla sovvenzione del sistema pensionistico, il contributo versato da Deutsche Post al fondo pensione deve essere confrontato con la quota dei contributi previdenziali a carico di un datore di lavoro privato, detratta la quota a carico del lavoratore. Questa argomentazione riguarda la compatibilità della misura con il mercato interno, ma per completezza la Commissione osserva in questa sede che spetta al datore di lavoro versare all’assicurazione sociale la quota a carico del lavoratore compresa nella retribuzione complessiva, trattenendola dalla retribuzione lorda. Inoltre, aspetto ancora più importante, quando uno Stato esonera i lavoratori di una determinata impresa da un onere che altrimenti detta impresa sarebbe chiamata a sostenere, ne deriva un vantaggio per il relativo datore di lavoro, dal momento che una misura simile va a ridurre la forbice tra retribuzione lorda e retribuzione netta. Così per il datore di lavoro diventa possibile impiegare o mantenere dipendenti con retribuzioni lorde più basse. I vantaggi relativi alla quota di contributi sociali a carico del lavoratore comportano così anche un vantaggio per il datore di lavoro.
(269)
Inoltre, secondo la Germania, Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio finanziario dalla compensazione dei costi sociali non di mercato, solo nei casi in cui le compensazioni accordate a Deutsche Post erano superiori ai costi sociali complessivi non di mercato di cui Deutsche Post si è dovuta far carico per i suoi funzionari nel settore regolamento e non regolamentato. La Commissione ricorda che la natura compensatoria di una misura non esclude a priori che questa costituisca un aiuto di Stato e rimanda al punto 260.
(270)
La Germania ribadisce che il soggetto effettivamente tenuto al finanziamento delle pensioni dei funzionari continuava ad essere lo Stato federale. Poiché la riforma delle pensioni del 1995 non ha inciso in alcun modo sulla responsabilità dello Stato federale nei confronti dei funzionari, la sovvenzione del sistema pensionistico non ha conferito alcun vantaggio finanziario a Deutsche Post.
(271)
Non viene contestato che prima e dopo il 1995 lo Stato federale fosse in definitiva il garante del finanziamento delle pensioni dei funzionari, anche se, come intende osservare la Commissione, dall’articolo 3 del PostVwG 1953 e dall’articolo 2 del PostVerfG 1989 si evince chiaramente che solo il patrimonio separato, e non lo Stato, risponde per i debiti del patrimonio separato. Tuttavia, conformemente alla legislazione applicabile al settore postale nonché a norma delle disposizioni generali vigenti, fino al 1995 le prestazioni pensionistiche figuravano nel bilancio del patrimonio separato di Deutsche Bundespost. Detti pagamenti dovevano essere integralmente coperti con i ricavi realizzati dal patrimonio separato. Ai fini della valutazione non è decisivo determinare chi in fin dei conti si renda garante del finanziamento delle pensioni dei funzionari. Per contro è fondamentale sapere chi, in base alla normativa vigente, fosse di norma tenuto a finanziarle. In base al VwG 1953, al HGrG e al PostVerfG 1989, detto obbligo grava chiaramente e integralmente su Deutsche Post.
(272)
Per ogni impresa, inoltre, gli oneri pensionistici rappresentano normali costi di gestione, a prescindere che si tratti di un’impresa pubblica o privata, dotata o priva di personalità giuridica. I meccanismi di finanziamento delle pensioni variano enormemente da uno Stato membro all’altro nonché all’interno di uno stesso Stato membro. Spesso trovano applicazione sistemi diversi a seconda del momento in cui è avvenuta l’assunzione. Ne consegue che Deutsche Post è chiamata a farsi carico degli oneri pensionistici per i suoi dipendenti, ivi compresi i funzionari, come qualsiasi altra impresa. Il fatto che le modalità di finanziamento delle pensioni dei funzionari differiscano da quelle attuate per i dipendenti privati non influisce sull’obbligo di Deutsche Post di includere il finanziamento degli oneri pensionistici tra i costi di gestione ordinari. Accettare le considerazioni della Germania significherebbe ammettere che lo Stato possa sgravare le imprese pubbliche da un importante fattore di costo collegato alla loro gestione ordinaria.
(273)
Da ultimo, affermando che Deutsche Post non ha mai disposto di risorse proprie sufficienti a finanziare le pensioni dei suoi funzionari, la Germania perde di vista il fatto che la valutazione dell’esistenza di un vantaggio finanziario non dipende dalla capacità economica di un’impresa.
(274)
Poiché la riforma delle pensioni del 1995 ha in parte esonerato Deutsche Post dall’obbligo di finanziare le pensioni dei funzionari, la sovvenzione del sistema pensionistico ha comportato per Deutsche Post un vantaggio finanziario.
VII.1.2. Distorsione della concorrenza ed effetti sugli scambi
(275)
Un aiuto accordato da uno Stato membro incide sugli scambi all’interno dell’Unione se rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intraunionale. Secondo una giurisprudenza costante (75), affinché una misura falsi la concorrenza e incida sugli scambi tra gli Stati membri è sufficiente che il destinatario dell’aiuto sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza.
(276)
In Germania i mercati nel settore del recapito di pacchi, giornali e riviste sono sempre stati liberalizzati. Su tali mercati POSTDIENST ha operato sempre in concorrenza con altre imprese, provenienti anche da altri Stati membri (come, ad esempio, UPS, FedEx, TNT Express, GLS o DPD). Tra il 1998 e il 2007 DPAG ha gradualmente perso la sua licenza in esclusiva per il servizio di recapito della corrispondenza. Con l’apertura del mercato alla concorrenza, nuove imprese vi hanno fatto il loro ingresso. L’aiuto incide pertanto sugli scambi tra gli Stati membri e può falsare la concorrenza.
(277)
Al riguardo la Commissione osserva inoltre che Deutsche Post e la sua holding DPWN hanno iniziato nel 1997 ad offrire servizi di consegna pacchi sui mercati europei e internazionali: nel 1999 DPWN era già leader sui mercati europei dei servizi recapito pacchi e servizi espresso con ricavi annui di circa 4,6 miliardi di EUR. Con l’acquisizione di DHL nel 1998, DPWN ha esteso il proprio settore di attività all’Asia e all’America settentrionale. Grazie ad altre acquisizioni di società di logistica (ad esempio Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) DPWN è diventata uno dei principali operatori nel settore dei servizi aerei e navali di trasporto merci, nonché di servizi di logistica globale. Nel frattempo, DPWN è rappresentata anche sui mercati postali al di fuori della Germania (ad esempio, con l’acquisizione di Unipost in Spagna e di Williams Lee nel Regno Unito). Tra il 1998 e il 2007 DPWN ha effettuato acquisizioni di società per un valore di circa 21 miliardi di EUR (76).
(278)
La Commissione è giunta pertanto alla conclusione che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
VII.2. Valutazione degli aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE
(279)
Secondo la Germania, se mai la sovvenzione del sistema pensionistico costituisse un aiuto di Stato, essa dovrebbe essere considerata un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i, del regolamento (CE) n. 659/1999. La Germania afferma che lo Stato, a partire dall’entrata in vigore della disposizione in materia nella Costituzione tedesca, nel 1953, è il debitore ultimo nonché il soggetto responsabile del finanziamento delle pensioni dei funzionari. La Germania sostiene che la creazione di un fondo pensione non ha affatto inciso su questo obbligo.
(280)
Ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i, del regolamento (CE) n. 659/1999, la nozione di aiuti esistenti comprende tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore.
(281)
Fino al 1995, conformemente alla normativa applicabile al settore postale e alle disposizioni generali di legge, le prestazioni pensionistiche rientravano nel bilancio del patrimonio separato di Deutsche Bundespost e dovevano essere integralmente coperte con i ricavi conseguiti con il patrimonio separato (una valutazione dettagliata di tali disposizioni è contenuta ai punti 262 e 263). Prima della seconda riforma del sistema postale del 1995, Deutsche Post era quindi tenuta a finanziare con risorse proprie le spese pensionistiche per i suoi funzionari e non riceveva alcun aiuto volto a sgravarla da tali oneri.
(282)
La costituzione di DPAG e la creazione di un fondo pensione nel 1995 hanno portato a una ristrutturazione completa del regime di finanziamento delle pensioni dei funzionari. A seguito della seconda riforma del settore postale del 1995, Deutsche Post si è fatta carico degli obblighi essenziali di pagamento e di sostegno dei costi per i diritti patrimoniali dei funzionari in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, ma è stata in parte liberata dagli oneri pensionistici dovuti per i funzionari. A norma dell’articolo 16, paragrafi 1 e 2, del PostPersRG 1994, Deutsche Post non era più tenuta a finanziare gli oneri pensionistici nella parte eccedente i pagamenti forfettari (periodo 1995-1999) o gli importi fissi stabiliti (dal 2000). Il disavanzo è stato successivamente coperto dalla sovvenzione del sistema pensionistico.
(283)
La sovvenzione del sistema pensionistico costituisce pertanto un nuovo aiuto di Stato, introdotto nel 1995.
(284)
Per quanto riguarda il richiamo della Germania alla dichiarazione della Commissione nella causa T-266/02, la Commissione osserva innanzitutto che il punto di vista riportato dal Tribunale al punto 54 della sentenza rappresenta il punto di vista della Germania (e non, come sostenuto dalla Germania, quello della Commissione). Anche la Germania concorda nel ritenere che dal punto 54 della sentenza si evince che la sovvenzione del sistema pensionistico non è stata oggetto di valutazione nella decisione negativa del 2002. Il punto 61 della sentenza riporta il punto di vista della Commissione:
«In primo luogo, la Commissione replica che, in quanto ha ritenuto, nel contesto della decisione impugnata, che fossero pertinenti solo i trasferimenti operati dalla DB-Telekom […]».
(285)
Di conseguenza, la sentenza non conferma il parere della Germania, secondo cui la dichiarazione dell’agente della Commissione avrebbero implicitamente autorizzato la sovvenzione del sistema pensionistico. In ogni caso è evidente che una tale dichiarazione non può produrre un simile effetto.
(286)
Nella causa T-421/07 (77) il Tribunale ha inoltre accertato che la decisione di avvio del procedimento del 1999 riguardava anche la sovvenzione del sistema pensionistico e che il procedimento relativo a tale misura non si è concluso con la decisione negativa del 2002.
(287)
Poiché la Commissione non ha mai emesso una decisione che valuti se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca o meno un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, essa giunge alla conclusione che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce una nuova misura d’aiuto.
VII.3. Valutazione della compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE
(288)
Le deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 2, e paragrafo 3, lettere a) e b), TFUE, sono manifestamente inapplicabili.
(289)
Nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha fatto riferimento alla possibilità che la sovvenzione del sistema pensionistico, in quanto compensazione per gli obblighi di servizio pubblico, potesse essere almeno in parte compatibile con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Nella sua risposta alla decisione di estensione del 2007, la Germania ha ribadito che la sovvenzione del sistema pensionistico, qualora avesse costituito un aiuto pubblico, doveva essere valutata sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e non dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Nella decisione di estensione del 2011 la Commissione ha descritto inoltre un metodo atto a valutare la compatibilità della sovvenzione del sistema pensionistico a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e la Germania ha preso posizione al riguardo.
(290)
Stando alla giurisprudenza della Corte (78), spetta allo Stato membro indicare i possibili motivi che giustificano la compatibilità con il mercato interno e dimostrare che sussistono le condizioni per una tale compatibilità. Da tale sentenza consegue innanzitutto che, nel caso di specie, la Commissione non è tenuta a verificare la compatibilità della sovvenzione del sistema pensionistico con il mercato interno sulla base dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, se lo Stato membro e il destinatario della sovvenzione rifiutano espressamente un possibile esame della compatibilità su detta base.
(291)
Pertanto, la Commissione procederà ad esaminare se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In virtù dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, possono considerarsi compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(292)
In base alla giurisprudenza, la Commissione può dichiarare gli aiuti di Stato compatibili con il mercato interno se essi contribuiscono al conseguimento di un obiettivo di comune interesse (79), sono necessari per il conseguimento di detto obiettivo (80) e non alterano le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse (proporzionalità).
VII.3.1. Apertura alla concorrenza del mercato dei servizi postali come obiettivo di interesse comune
(293)
I servizi postali contribuiscono alla coesione sociale, economica e territoriale all’interno dell’Unione. L’apertura alla concorrenza dei servizi postali, avviata a livello di UE nel 1998, ha determinato un miglioramento della qualità, un grado più elevato di efficienza e una maggiore attenzione per gli utenti (81). L’apertura del mercato ha reso possibile la creazione di un mercato interno per i servizi postali. Pertanto, essa contribuisce all’obiettivo dell’istituzione del mercato interno sancito all’articolo 3, paragrafo 3, TFUE.
(294)
A partire dalla trasformazione in società per azioni avvenuta nel 1995, Deutsche Post non ha più assunto funzionari. Le obbligazioni relative alle prestazioni sociali per i funzionari si riferiscono così al periodo precedente all’apertura del mercato postale alla concorrenza. Esse sono equiparabili ai cosiddetti «costi non recuperabili (stranded cost)», che si basano su obbligazioni assunte prima dell’apertura del mercato e che in un contesto di mercato concorrenziale non possono più essere soddisfatte alle stesse condizioni, dal momento che l’operatore storico non è più nella posizione di poter addebitare i relativi costi a carico dell’utente. Se non fosse stata sgravata almeno in parte di detti «oneri pregressi», Deutsche Post avrebbe dovuto ritirarsi dal mercato.
(295)
La Commissione ha riconosciuto che la transizione progressiva da una situazione in cui la concorrenza era alquanto ristretta a una situazione di concorrenza aperta a livello di Unione deve compiersi a condizioni economiche accettabili (82). Per questo motivo, in una serie di decisioni ha autorizzato gli Stati membri a concedere aiuti di Stato per liberare gli operatori storici da parte dei loro oneri pregressi nel settore delle obbligazioni pensionistiche (83).
VII.3.2. Necessità e proporzionalità della sovvenzione del sistema pensionistico
(296)
Nella sua prassi decisionale la Commissione ha sostenuto che lo sgravio degli oneri pensionistici deve essere limitato al minimo necessario per allineare l’aliquota dei contributi sociali gravante come costo sull’operatore storico a quella applicata ai suoi concorrenti (84).
(297)
Nel caso di specie, la Commissione riconosce che Deutsche Post, senza un intervento statale volto a liberarla di parte delle obbligazioni pensionistiche nei confronti dei suoi funzionari, non sarebbe in grado di affermare la propria posizione rispetto ai concorrenti. A causa degli oneri sociali derivanti dal passato, cui i concorrenti non sottostanno, essa si troverebbe esclusa dai settori concorrenziali del mercato dei servizi postali.
(298)
Nella decisione relativa a La Poste, la Commissione ha valutato per la prima volta il requisito di necessità e proporzionalità in relazione ad una misura di aiuto accordante uno sgravio dagli oneri pensionistici per funzionari assunti prima dell’apertura del mercato. In questa decisione, la Commissione ha verificato se le sovvenzioni accordate per il sistema pensionistico allineavano il livello dei contributi sociali obbligatori dell’operatore storico a quello delle altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi» (85).
(299)
Nella presente decisione la Commissione intende adottare il medesimo approccio. Il suo esame sarà effettuato in tre fasi:
1)
in primo luogo la Commissione verificherà l’entità dei contributi sociali a carico delle altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi»;
2)
successivamente determinerà l’entità dei contributi sociali sostenuti da Deutsche Post per i suoi funzionari;
3)
infine esaminerà se i contributi così quantificati si equivalgono.
VII.3.2.1. Entità dei contributi sociali di altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi»
(300)
L’entità dei contributi sociali viene determinata da due fattori: l’aliquota contributiva e la base retributiva, cui detta aliquota viene applicata.
a) Calcolo dell’aliquota di riferimento
(301)
I concorrenti privati devono finanziare con i loro ricavi sia la quota a carico del datore di lavoro, sia la quota a carico del lavoratore. Come si evince dal grafico 2, a partire dal 1995, l’aliquota contributiva complessiva si collocava tra il 38 % e il 42 % della retribuzione lorda di un dipendente privato (retribuzione lorda = retribuzione netta + quota a carico del lavoratore). La quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro e del lavoratore si collocavano rispettivamente tra il 19 % e il 21 % della retribuzione lorda (un elenco dettagliato suddiviso per anni figura in allegato).
(302)
Diversamente da quanto accade per la quota di contributi sociali dei dipendenti privati, la quota a carico dei funzionari copre solo una percentuale compresa tra il 30 % e il 50 % delle loro spese sanitarie, ma non copre nessun altro contributo per i costi per le pensioni, l’assistenza medica, l’assistenza in caso di non autosufficienza. Pertanto, il contributo di Deutsche Post è superiore alla quota dei datori di lavoro privati, inglobando tutti gli oneri pensionistici e la parte residua delle spese mediche ed assistenziali.
(303)
Nel determinare un tasso di riferimento equivalente per Deutsche Post, occorre quindi tener conto del fatto che il contributo dei funzionari è più ridotto rispetto a quello dei dipendenti privati.
(304)
Si può ritenere che, quanto ai suoi effetti economici, il contributo compreso tra il 30 % e il 50 % delle spese sanitarie e assistenziali a carico dei funzionari corrisponda in larga misura al contributo versato dai dipendenti privati all’assicurazione sanitaria e all’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza obbligatorie (che nel 2006, ad esempio, ammontava a circa l’8,50 % della retribuzione lorda dei dipendenti privati).
(305)
Dal momento che i funzionari non versano contributi obbligatori per la pensione e per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, Deutsche Post deve farsi carico di un importo corrispondente, per sostenere così i contributi sociali effettivi in misura pari ai contributi sociali obbligatori che un’impresa privata è tenuta a finanziare con i propri ricavi.
(306)
L’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post (in appresso: l’ «aliquota di riferimento») deve quindi comprendere, come esposto nella tabella, l’aliquota contributiva complessiva (= quota a carico del datore di lavoro + quota a carico del lavoratore) prevista per le pensioni e l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, oltre alla quota a carico del datore di lavoro dell’assicurazione sanitaria e dell’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza.
Grafico 7
Calcolo dell’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post
(307)
Come si evince dal grafico 8, nel periodo 2003-2010, l’aliquota di riferimento si collocava tra il 30 % e il 34,1 % della retribuzione lorda dei dipendenti privati (86).
(308)
La Germania obietta che un parametro posto al di sopra dell’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro metterebbe Deutsche Post in posizione di svantaggio rispetto ai concorrenti che sono tenuti solo a versare i contributi a carico del datore di lavoro. Come mostra l’esempio semplificato che segue (basato sulle aliquote contributive del 2006), se il tasso di riferimento corrisponde soltanto alla quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, ne deriva tuttavia un chiaro vantaggio a favore di Deutsche Post rispetto ai concorrenti privati.
1)
Deutsche Post e un concorrente privato riconoscono a un funzionario o a un dipendente privato la stessa retribuzione netta di 79,5 EUR.
2)
La quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro e del lavoratore ammonta, rispettivamente, al 20,5 % della retribuzione lorda di un dipendente privato. Sommando la retribuzione netta di 79,5 EUR e la quota a carico del lavoratore di 20,5 EUR si giunge a una retribuzione lorda di 100 EUR. I contributi sociali complessivi ammontano così a 41 EUR (= 41 % della retribuzione lorda di un dipendente privato).
3)
La Germania sostiene invece che Deutsche Post dovrebbe farsi carico unicamente della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, che va ad aggiungersi al contributo del funzionario alle spese sanitarie (quantificato in 7,5 EUR, risultando, così, parificato al contributo all’assicurazione sanitaria e all’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza a carico del dipendente privato).
4)
La Germania calcola la quota a carico del datore di lavoro sulla base della retribuzione maturata dal funzionario pari a di 87 EUR (somma della retribuzione netta di 79,5 EUR e del contributo del funzionario alle spese sanitarie di 7,5 EUR). I costi sociali sono così la somma di 17,8 EUR (quota a carico del datore di lavoro, pari al 20,5 % della retribuzione maturata del funzionario di 87 EUR) e del contributo del funzionario alle spese sanitarie pari a 7,5 EUR.
5)
Sulla base dei calcoli effettuati dalla Germania, i costi sociali del funzionario ammonterebbero solo a 25,3 EUR a fronte dei 41 EUR dei dipendenti privati.
(309)
Quand’anche Deutsche Post e il concorrente privato corrispondessero la medesima retribuzione netta, Deutsche Post si troverebbe a dover sostenere costi sociali che rappresentano solo il 62 % dei contributi sociali obbligatori previsti per il dipendente privato, qualora la quota di contributi sociali a carico del lavoratore fosse compresa nel parametro.
(310)
In aggiunta, occorre considerare che la quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro (a partire dal 1995 compresa tra il 19 % e il 21 %) si colloca anche nettamente al di sotto dell’aliquota del 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari, fissata nel Pensionsgesetz del 1995 quale parametro per il contributo di Deutsche Post al fondo pensione. Il legislatore tedesco non intendeva, quindi, far sì che Deutsche Post finanziasse solo la quota a carico del datore di lavoro, ma ha posto a carico di Deutsche Post un contributo agli oneri pensionistici dei funzionari nettamente più alto, oltre all’accollo di tutti i costi sociali residui (ad esempio il contributo alle spese sanitarie dei funzionari).
(311)
Pertanto, la Commissione nega che si possa ricorrere all’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro come aliquota di riferimento, dal momento che per i funzionari, diversamente dai dipendenti privati, non sono previsti contributi pensionistici obbligatori né contributi per l’assicurazione obbligatoria contro il rischio di disoccupazione. In ogni caso, questi contributi devono essere presi in considerazione nel determinare l’aliquota di riferimento per garantire che sia Deutsche Post che i concorrenti privati si facciano carico di contributi diretti e indiretti in egual misura.
b) Calcolo della base retributiva
(312)
Poiché l’entità dei contributi sociali a carico di Deutsche Post per i propri funzionari deve essere equiparata a quella dei contributi sociali obbligatori a carico dei concorrenti privati, non solo è importante che Deutsche Post sia assoggettata ad una stessa aliquota contributiva, ma anche che detta aliquota sia applicata a una stessa base retributiva. Come mostrato nell’esempio precedente, il calcolo della quota a carico del datore di lavoro del 20,5 % basato sulla retribuzione maturata del funzionario determina un contributo di 17,8 EUR, mentre il concorrente privato deve sostenere un costo pari a 20,5 EUR (20,5 % calcolato sulla base della retribuzione lorda di 100 EUR).
(313)
Occorre quindi definire una retribuzione lorda dei funzionari (in appresso: la «retribuzione lorda dei funzionari») che rappresenti una base retributiva corrispondente alla retribuzione lorda dei dipendenti privati. Si ipotizza che il contributo dei funzionari alle spese mediche corrisponda al contributo versato dai dipendenti privati per l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza. La differenza residua tra la retribuzione lorda e la retribuzione maturata corrisponde pertanto alla quota dei contributi pensionistici e dei contributi dovuti per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione a carico del lavoratore. La formula di seguito indicata permette di convertire la retribuzione maturata in una retribuzione lorda corrispondente alla retribuzione lorda del dipendente privato.
Tabella 6
Calcolo della retribuzione lorda dei funzionari (sulla base delle aliquote contributive del 2006)
Retribuzione lorda dei funzionari =
(314)
Se si considerano ad esempio le aliquote contributive del 2006, la retribuzione lorda dei funzionari è del 15 % più alta rispetto alla retribuzione maturata. Questa percentuale individua quindi il margine di errore cui si perviene se si calcolano i contributi sociali di Deutsche Post rispetto ai contributi obbligatori a carico del concorrente privato sulla base della retribuzione maturata invece che sulla base della retribuzione lorda. Ciò appare evidente alla luce dell’esempio riportato al punto 308, dal momento che la quota a carico del datore di lavoro di 20,5 EUR, calcolata correttamente sulla base della retribuzione lorda, supera del 15 % una quota del datore di lavoro pari a 17,8 EUR, che risulta utilizzando erroneamente quale base di calcolo la retribuzione maturata.
(315)
La Commissione sostiene inoltre che l’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post deve essere calcolata sulla base dei contributi sociali e sui contributi per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione a carico del datore di lavoro e del lavoratore nonché sul contributo per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza a carico del datore di lavoro. L’aliquota di riferimento deve essere applicata alla retribuzione lorda dei funzionari (come stabilito alla tabella 6).
VII.3.2.2. Contributi sociali a carico di Deutsche Post per i suoi funzionari
(316)
Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, nel periodo 1995-1999 Deutsche Post ha dovuto versare al fondo pensione un contributo annuale di 2,045 miliardi di EUR, vale a dire, complessivamente 10,225 miliardi di EUR. A norma dell’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, dal 2000 Deutsche Post versa un’aliquota del 33 %, applicata alla retribuzione maturata dai funzionari.
(317)
Tuttavia, l’esame della necessità e proporzionalità dell’aiuto di Stato deve tener conto anche del fatto che Deutsche Post, dal punto di vista economico, non è tenuta a sostenere integralmente il contributo di 2,045 miliardi dovuto al fondo pensione, che corrisponde al 33 % delle retribuzioni maturate. A tal proposito, la Commissione ritiene che occorra distinguere tra il periodo compreso tra il 1995 e il 2002 e il periodo che va dal 2003 ad oggi.
a) Il contributo di Deutsche Post nel periodo 1995-2002
(318)
La Germania sostiene che Deutsche Post, in particolare per quanto concerne i pagamenti forfettari annuali effettuati nel periodo 1995-1999 a favore del fondo pensione per un importo complessivo di 2,045 miliardi di EUR, ha versato contributi sociali che superavano i contributi sociali obbligatori dovuti dai concorrenti privati. Pertanto, fino al 1999, ma anche durante tutto il periodo di verifica, Deutsche Post ha versato contributi in misura pari, se non superiore rispetto alle imprese private. Non si può dunque sostenere, grazie alla sovvenzione del sistema pensionistico, che Deutsche Post si sia trovata in una posizione più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti. La Commissione deve respingere questa argomentazione, dal momento che non tiene conto delle norme regolamentari in materia emanate dalle autorità tedesche in relazione alla copertura dei costi dei servizi non soggetti a regolamentazione dei prezzi.
(319)
Nella presente decisione la Commissione constata che sui mercati non regolamentati Deutsche Post si è trovata in una posizione più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti, poiché una parte dei costi sociali inerenti ai funzionari attivi in quei servizi non è stata sostenuta dai servizi stessi. Detta parte dei costi sociali è stata invece imputata ai servizi a tariffa regolamentata i cui ricavi sono stati mantenuti a un livello sufficientemente elevato in modo da assicurare che, oltre ai costi di questo settore, essi potessero finanziare anche altri costi.
(320)
Di fatto, la contabilità interna di Deutsche Post mostra che a partire dal 1995 Deutsche Post ha limitato la quota dei contributi sociali per i servizi non regolamentati all’aliquota contributiva REK. Il REK 2002 e i REK successivi confermano questa prassi. Il vantaggio economico per i servizi non regolamentati esisteva sia prima che dopo il 1999, dato che detti servizi sono stati chiaramente esentati da costi loro imputabili.
(321)
L’argomentazione della Germania secondo cui Deutsche Post avrebbe subíto uno svantaggio comparativo sui mercati a tariffa regolamentata in quanto avrebbe dovuto finanziare costi sociali superiori a causa dei pagamenti forfettari effettuati tra il 1995 e il 1999 non corrisponde al vero. In primo luogo Deutsche Post ha continuato a beneficiare per la maggior parte dei suoi servizi regolamentati di una licenza in esclusiva. In secondo luogo, aspetto questo ancora più importante, le tariffe per i servizi oggetto di licenza in esclusiva erano sufficientemente alte e hanno consentito di addebitare i costi sociali su un’utenza costretta a ricorrere ai servizi offerti.
(322)
Per il periodo fino al 1995, la regolamentazione delle tariffe si basava sulla Postdienstverordnung (87) del 24 giugno 1991, in base alla quale le tariffe per il monopolio dovevano essere equilibrate. Nella prassi amministrativa, ciò includeva anche gli oneri legati alle pensioni. Nel periodo 1995-1997 la regolamentazione delle tariffe si basava sul Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens (legge sulla regolamentazione del settore delle telecomunicazioni e del settore postale) del 14 settembre 1994 (BGBl. I pag. 2325, in particolare, pag. 2371). Ai sensi dell’articolo 4, in combinato disposto con gli articoli 2 e 7, di detta legge, i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata potevano essere impiegati per coprire non solo i costi relativi ai servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe, compresi i contributi al fondo pensione, ma anche i costi di servizi non regolarizzati.
(323)
Come emerge dai bilanci di esercizio di Deutsche Post, con la riforma delle pensioni del 1995 le tariffe regolamentate sono rimaste sullo stesso livello vigente in precedenza, quando Deutsche Post doveva farsi carico di tutti gli oneri pensionistici. Mentre gli oneri pensionistici sono stati successivamente limitati (per il periodo 1995-1999) all’importo forfettario o fissati (dal 2000) al 33 % della massa salariale dei funzionari, di anno in anno sempre più ridotta, le tariffe regolamentate non sono state proporzionalmente ridotte così da coprire soltanto i contributi sociali corrispondenti ai contributi sociali obbligatori versati dai concorrenti. Poiché i contributi al fondo pensione fissati fino al 1999 (2,045 miliardi di EUR l’anno) sono rimasti su un livello analogo a quello degli oneri pensionistici del 1994, dal punto di vista economico nulla è cambiato per Deutsche Post quanto alla copertura degli oneri pensionistici inerenti ai servizi regolamentati. Sia l’entità dei ricavi di Deutsche Post, sia il contributo al fondo pensione sono rimasti stabili.
(324)
Nel PostG 1997 si afferma chiaramente che le tariffe regolamentate dovevano coprire non soltanto i costi «efficienti» di svolgimento del servizio, ma anche oneri, quali i costi sociali dei funzionari. Nel PostG 1997 viene pertanto espressamente riconosciuto che i ricavi derivanti dal settore soggetto a regolamentazione delle tariffe dovevano essere stabiliti in modo tale da garantire anche la copertura di tutti i pagamenti forfettari. Poiché il legislatore tedesco sembrava riconoscere che la misura allora prevista delle tariffe regolamentate soddisfacesse i criteri del PostG 1997, egli ha deciso di mantenere i prezzi del 1997 fino al 1999. Di conseguenza, il 27 marzo 2000, l’allora ministro dell’Economia e della tecnologia ha deciso che le tariffe autorizzate il 1o settembre 1997 dovevano restare in vigore fino al 31 dicembre 2002.
(325)
Così, le tariffe regolamentate sono state mantenute sul livello tradizionalmente alto e non sono state ridotte a un livello che avrebbe comportato uno svantaggio comparato per Deutsche Post.
(326)
A partire dal 2000 Deutsche Post è venuta a trovarsi in una situazione ancor più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti, dal momento che i contributi al fondo pensione erano stati fissati al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari. In termini assoluti, questo importo corrisponde a una contrazione dei costi da 2,045 miliardi di EUR a 735 milioni di EUR (e a un importo ancora minore negli anni successivi, data la contrazione del numero di funzionari, tendenza controbilanciata solo in parte dall’aumento delle retribuzioni). Dal momento che le tariffe regolamentate sono state mantenute a un livello storicamente alto, dal 2000 Deutsche Post ha potuto conseguire utili importanti con i servizi a tariffa regolamentata.
(327)
Nel verificare la redditività di Deutsche Post nel settore dei servizi a tariffa regolamentata in tutto il periodo 1995-2002, la perizia WIK giunge alla conclusione che fino al 1999, ad esempio, Deutsche Post non ha registrato perdite in relazione ai servizi regolamentati malgrado i pagamenti forfettari al fondo pensione. Per il periodo successivo al 2000 la perizia WIK indica persino risultati chiaramente positivi.
(328)
Ne consegue che la Commissione deve respingere le affermazioni della Germania secondo cui, per quanto riguarda la copertura dei contributi sociali per i servizi a tariffa regolamentata, Deutsche Post sarebbe stata svantaggiata rispetto ai concorrenti e la sovvenzione del sistema pensionistico sarebbe stata necessaria e proporzionata nel periodo antecedente al 2002.
(329)
Ciononostante, la Commissione deve ammettere di non disporre di elementi di prova sufficienti atti a determinare l’esatta entità dei contributi sociali versati da Deutsche Post negli anni 1995-2002. A suo avviso, una simile quantificazione non può correttamente fondarsi sulla constatazione a posteriori che una determinata parte dei costi sociali relativi ai servizi non regolamentati è stata trasferita e finanziata mediante i ricavi del settore a tariffa regolamentata e che Deutsche Post, nel quadro della normativa sui fondi pensioni, non è stata nell’insieme svantaggiata dal momento che, di fatto, i ricavi derivanti dal settore regolamentato erano fissati a un livello tale da coprire i suoi contributi al fondo pensione, compresi gli oneri trasferiti. Analogamente, non è possibile individuare un metodo in base al quale lo Stato membro possa calcolare l’entità dei contributi per questo periodo. Dopo aver esaminato il quadro giuridico per le tariffe regolamentate valide nel periodo 1995-2002, la Commissione ha dichiarato che dalle norme di legge non è possibile evincere con certezza come le autorità competenti abbiano preventivamente deciso la composizione delle tariffe regolamentate. In questo caso, in particolare, non è possibile provare senza ombra di dubbio che le autorità competenti, al momento di definire le tariffe regolamentate in modo tale da coprire di fatto e in definitiva i costi trasferiti, abbiano destinato una quota determinata delle tariffe regolamentate a copertura dell’importo degli oneri addotti determinati dai servizi a tariffa non regolamentata.
(330)
Diversamente da quanto accaduto per le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011, nelle quali detti oneri erano stati espressamente confermati e autorizzati dall’autorità di regolamentazione del settore postale, è possibile che la copertura di fatto accordata in precedenza sia il frutto di considerazioni delle autorità competenti relative allo sviluppo di altre componenti dei costi o di altre variabili d’impresa. Pertanto, in questo caso, tale precedente copertura di fatto non è sufficiente per stabilire con certezza e precisione in che misura le autorità competenti abbiano incrementato la tariffa regolamentata per coprire gli oneri relativi ai servizi a tariffa non regolamentata.
(331)
Per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 permettono invece di ricostruire con chiarezza come l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia stabilito la composizione delle tariffe regolamentate, chiaramente fissate a un livello più alto per coprire i costi dei servizi non regolamentati con i ricavi provenienti dal settore dei servizi regolamentati.
b) Il contributo di Deutsche Post dal 2003
(332)
Conformemente al PostG 1997, Deutsche Post può esigere che, nel determinare il livello lecito dei ricavi derivanti dalla licenza in esclusiva e dai servizi a tariffa regolamentata, l’autorità di regolamentazione includa nei costi da addebitare all’utenza anche gli «oneri sociali non di mercato» oltre ai costi per la fornitura efficiente del servizio universale. Questo metodo è stato impiegato dall’autorità di regolamentazione del settore postale per la prima volta con la decisione sugli indici di prezzo del 2002. Anche nelle decisioni sugli indici di prezzo del 2007 e del 2011 l’autorità di regolamentazione ha autorizzato gli oneri collegati a un contributo sociale non di mercato. Il fatto che solo una parte dei servizi a tariffa regolamentata soggiaccia a un controllo preventivo dei prezzi non incide in alcun modo sulla valutazione della Commissione. Deutsche Post era autorizzata a recuperare l’onere nella sua interezza grazie alla sua posizione dominante sul mercato. In tal senso, non fa alcuna differenza se l’autorità di regolamentazione eserciti il suo controllo ex ante o ex post.
(333)
L’autorità di regolamentazione del settore postale ha sempre autorizzato la richiesta di Deutsche Post di rifinanziare l’onere # 2 (i costi sociali superiori sostenuti rispetto all’aliquota contributiva REK) mediante ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata. Per determinare i costi sociali non di mercato (onere # 2) per l’esercizio 2001, l’autorità ha confrontato i contributi sociali a carico di Deutsche Post per i suoi funzionari, compresi tra il [40 % e il 45 %] delle retribuzioni maturate (88), con il parametro REK; tale parametro è composto dalla quota a carico del datore di lavoro per i contributi sociali, l’assicurazione infortuni e l’assicurazione pensionistica complementare, che insieme si attestano tra il [20 % e il 25 %] delle retribuzioni maturate.
(334)
La differenza tra le aliquote rimanenti, compresa tra il [15 % e il 20 %] della retribuzione maturata dai funzionari, è stata inserita nell’onere # 2 e coperta con i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata (cfr. tabella 2).
(335)
Dal punto di vista economico, l’aliquota dei contributi sociali a carico di Deutsche Post non equivale al 33 % delle retribuzioni maturate, ma solo a una percentuale compresa tra il [20 % e il 25 %]. A partire dal 2003 la parte rimanente grava su consumatori indipendenti tenuti a pagare tariffe che coprano i costi sociali di Deutsche Post per i servizi per i quali Deutsche Post, fino al 2007, aveva una licenza in esclusiva, o per i servizi universali in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante.
(336)
Al fine di confrontare l’aliquota contributiva gravante sulle retribuzioni maturate con l’entità dei contributi sociali versati da un concorrente, la retribuzione maturata deve essere convertita nella retribuzione lorda dei funzionari.
(337)
La retribuzione maturata corrisponde a un tasso compreso tra l’[85 % e il 90 %] della retribuzione lorda dei funzionari (89). Su tale base la percentuale il [20 % e il 25 %] della retribuzione maturata corrisponde a una percentuale compresa tra il [17,5 % e il 22,5 %] della retribuzione lorda.
(338)
A seguito della limitazione al 33 % del contributo dovuto da Deutsche Post al fondo pensione e dell’autorizzazione dell’onere # 2 da parte dell’autorità di regolamentazione del settore postale, Deutsche Post versa così contributi sociali compresi tra il [17,5 % e il 22,5 %] della retribuzione lorda dei funzionari.
VII.3.2.3. Confronto
a) Il periodo 1995-2002
(339)
Nel periodo 1995-2002 i ricavi dalle tariffe applicate da Deutsche Post nel settore riservato hanno notevolmente ridotto l’effettivo peso economico del suo contributo a copertura dei costi sociali. In assenza di una voce espressamente indicata nelle tariffe, la Commissione può tuttavia solo accertare che l’entità del contributo di Deutsche Post era al di sotto del parametro. La Commissione però non è in grado di calcolare l’esatta differenza tra questi due livelli e nemmeno di elaborare un metodo che permetta allo Stato membro di agire in tal senso.
b) Il periodo a partire dal 2003
(340)
Per quanto riguarda il confronto tra l’aliquota contributiva REK e l’aliquota di riferimento, occorre osservare che l’aliquota contributiva REK si riferisce alle retribuzioni maturate dai funzionari, le quali costituiscono una base retributiva troppo bassa rispetto alla retribuzione lorda dei dipendenti privati. Pertanto, l’aliquota contributiva REK deve essere ricalcolata quale percentuale delle retribuzioni lorde dei funzionari.
(341)
Dal confronto effettuato per l’anno 2006 emerge che i servizi a tariffa non regolamentata hanno determinato contributi sociali reali compresi tra il [17,5 e il 22,5] % delle retribuzioni lorde dei funzionari (ovvero tra il [20 e il 25] % delle retribuzioni maturate dai funzionari) rispetto a un’aliquota di riferimento del 33,5 %. In tal modo, relativamente alle aliquote dei contributi sociali, nel 2006 Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio competitivo compreso tra il [10 e il 15] % delle retribuzioni lorde dei funzionari.
Tabella 7
Confronto tra l’aliquota contributiva REK e l’aliquota di riferimento per i contributi sociali obbligatori a carico di Deutsche Post per l’anno 2006
Aliquota dei contributi sociali obbligatori
Aliquota contributiva REK
Aliquota di riferimento per gli oneri contributivi a carico di Deutsche Post
calcolata in percentuale su
Retribuzione lorda dei dipendenti privati
Retribuzione lorda dei funzionari
Retribuzione lorda dei funzionari
Quota a carico del datore di lavoro
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Assicurazione sanitaria
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Assicurazione contro il rischio di non autosufficienza
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Assicurazione contro il rischio disoccupazione
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Assicurazione pensionistica
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Quota a carico del lavoratore
20,50 %
Assicurazione sanitaria
6,65 %
Assicurazione contro il rischio di non autosufficienza
0,85 %
Assicurazione contro il rischio disoccupazione
3,25 %
3,25 %
Assicurazione pensionistica
9,75 %
9,75 %
Assicurazione pensionistica complementare
[dallo 0 % al 5 %]
Assicurazione infortuni
[dallo 0 % al 5 %]
Aliquota
[dal 17,5 % al 22,5 %]
33,50 %
(342)
In base alla tabella 7, l’aliquota di riferimento per Deutsche Post è pari al 33,5 % della retribuzione lorda dei funzionari, attestandosi tra i [10 e i 15] punti percentuali al di sopra dell’aliquota effettivamente sostenuta su Deutsche Post.
(343)
Per il 2006 la differenza compresa tra [10 e 15] punti percentuali si colloca al di sopra della differenza nominale, posta tra l’[8 e il 13] %, tra l’aliquota di riferimento del 33,5 % e l’aliquota contributiva REK, compresa tra il [20 e il 25] %. La differenza include un pagamento aggiuntivo tra i [2 e 3] punti percentuali, che tiene conto del fatto che l’aliquota contributiva REK tra il [20 e il 25] % si basa erroneamente sulla retribuzione maturata dai funzionari e non sulla retribuzione lorda di questi ultimi, che corrisponde alla retribuzione lorda dei dipendenti privati.
VII.3.2.4. Conclusione provvisoria sulla necessità e proporzionalità
(344)
Per i motivi illustrati di seguito la sovvenzione del sistema pensionistico, con cui viene coperto il fabbisogno finanziario del fondo pensione eccedente il contributo per l’assicurazione sociale pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari di Deutsche Post, non è né necessaria, né proporzionata.
1)
Tra il 1995 e il 2002 Deutsche Post ha sostenuto effettivamente costi inferiori rispetto al parametro stabilito; tuttavia, la differenza esatta non può essere determinata.
2)
Dal 2003 Deutsche Post ha sostenuto, in media, costi compresi circa tra il [17,5 e il 22,5] % della retribuzione lorda dei suoi funzionari, mentre il parametro medio si colloca sul 32 % della retribuzione lorda dei funzionari; i costi residui sono stati sostenuti dagli utenti, poiché i ricavi autorizzati in base alla regolamentazione price-cap comprendevano gli oneri per i costi sociali non di mercato che coprono la quota residua del [10-15] % della retribuzione lorda dei funzionari.
(345)
Relativamente alle diverse aliquote a partire dal 2003, esistono due spiegazioni.
1)
I contributi sociali obbligatori pagati dalle imprese operanti nel settore del recapito della corrispondenza e della consegna pacchi ammontano circa al 41 % delle retribuzioni lorde. Rispetto ai contributi sociali versati da Deutsche Post per i suoi funzionari occorre effettuare una rettifica che tenga conto del fatto che i funzionari si fanno carico in proprio di una quota compresa tra il 30 % e il 50 % delle spese sanitarie ed assistenziali. Questa quota a carico dei funzionari è paragonabile alla quota per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza posta a carico dei lavoratori per una percentuale pari al 7,5 % delle retribuzioni lorde.
2)
Il contributo di Deutsche Post viene calcolato sulla base della retribuzione maturata e non della retribuzione lorda dei funzionari. Il parametro applicabile ai funzionari di Deutsche Post ammonta pertanto al 33,5 % della retribuzione lorda. In linea di principio, lo sgravio eccedente non è né necessario, né proporzionato.
(346)
Per il periodo 1995-2002 non è possibile quantificare esattamente la quota di sgravio che eccede la misura ritenuta necessaria e proporzionata. A partire dal 2003 detta quota corrisponde al [10-15] % della retribuzione lorda.
VII.3.2.5. Effetti del particolare contesto concorrenziale e regolamentare sui criteri di necessità e proporzionalità
(347)
Nel valutare la necessità e la proporzionalità della sovvenzione del sistema pensionistico occorre tuttavia tener conto del particolare contesto concorrenziale e regolamentare in questione.
(348)
Come illustrato alla sezione II.2.1, fino al 31 dicembre 2007 Deutsche Post ha beneficiato di una licenza in esclusiva per lo svolgimento di determinati servizi postali. A norma dell’articolo 52 del PostG 1997, fino a tale data, essa era destinataria di un obbligo di servizio postale universale ai sensi del capo 2 della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (90) e dell’articolo 11 del PostG 1997. Dal 1o gennaio 2008 Deutsche Post fornisce servizi postali universali su base volontaria.
(349)
Finché Deutsche Post ha detenuto la licenza in esclusiva per determinati servizi di consegna della corrispondenza, i suoi concorrenti non hanno potuto prestare i loro servizi in quello stesso segmento del mercato. È quindi probabile che non abbia alterato gli scambi in misura contraria all’interesse comune il fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia autorizzato Deutsche Post a rifinanziare - integralmente e per importi superiori ai contributi sociali dei suoi concorrenti - mediante un aumento delle tariffe per i servizi a tariffa regolamentata la parte dei costi sociali per i suoi funzionari relativa alla fornitura dei servizi per cui deteneva la licenza in esclusiva.
(350)
L’obbligo di servizio universale si fonda sul fatto che gli operatori postali, nel quadro di un mercato concorrenziale, non offrono determinati servizi nelle zone rurali o isolate o li offrono a tariffe troppo elevate. Per questo motivo, conformemente all’articolo 4 della direttiva 97/67/CE, gli Stati membri garantiscono che gli utilizzatori godano del diritto a un servizio universale corrispondente ad un’offerta di servizi postali di qualità determinata, fornito permanentemente in tutti i punti del territorio a prezzi accessibili a tutti gli utenti.
(351)
A tal proposito, la normativa tedesca prevede uno specifico obbligo per tutti gli operatori postali che detengono una posizione dominante su un mercato che sottostà all’obbligo di servizio universale. In base all’articolo 2 della PDLV (91), tali prestatori di servizi postali devono fornire i servizi universali a tutti gli utenti in questo mercato a pari condizioni. Deutsche Post, che è il solo operatore che fino ad oggi detiene una posizione dominante su questo mercato, sottostava a tale obbligo.
(352)
Dopo la privatizzazione, Deutsche Post non ha più ricevuto aiuti di Stato quale compensazione per la fornitura del servizio universale. Dai ricavi dei servizi a tariffa regolamentata, relativi a settori in cui detiene una posizione dominante, Deutsche Post riceve tuttavia una compensazione per i costi sostenuti per garantire un servizio universale. La Commissione ritiene opportuno tener conto di tale circostanza nel valutare la proporzionalità e la necessità delle sovvenzioni per il sistema pensionistico.
(353)
Per quanto riguarda i costi sociali dei funzionari determinati dalla fornitura di servizi a tariffa regolamentata rientranti nell’obbligo di servizio universale e in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante, la Commissione giunge pertanto alla conclusione che il fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia autorizzato il finanziamento integrale di tali costi sociali mediante tariffe maggiorate - anche laddove tali costi superino quelli generalmente sostenuti dai concorrenti - non ha alterato gli scambi in misura contraria al comune interesse. Questa conclusione si fonda sul particolare contesto concorrenziale e regolamentare in cui detti servizi vengono forniti. Pertanto, essa non può essere estesa ad altri settori.
VII.3.3. Conclusione
(354)
Si può pertanto concludere che a partire dal 2003 Deutsche Post ha versato per i funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata contributi sociali in base ad un’aliquota che era tra gli 11 e i 14 punti percentuali inferiore rispetto alle aliquote contributive dei suoi concorrenti.
Grafico 8
Vantaggio comparativo riguardo all’aliquota dei contributi sociali rispetto ai servizi non regolamentati (aliquote contributive in percentuale rispetto alle retribuzioni lorde dei funzionari)
[…]
(355)
I contributi sociali ridotti non sono né necessari né proporzionati al fine di raggiungere l’obiettivo dell’apertura graduale del mercato dei servizi postali. Sui mercati interessati, Deutsche Post è in diretta concorrenza con altri operatori. Secondo la Commissione il ridotto volume dei contributi sociali ha alterato pertanto le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse e non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno.
(356)
La parte della sovvenzione del sistema pensionistico non compatibile con il mercato interno per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 viene calcolata in base alla seguente formula: differenza tra l’aliquota di riferimento e l’aliquota contributiva REK moltiplicata per la somma delle retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata.
Tabella 8
Formula per la quantificazione degli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno a partire dal 1o gennaio 2003
Aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno =
=
(Aliquota di riferimento - aliquota contributiva REK)
×
Somma delle retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi non regolamentati
(357)
Alla luce dei dati disponibili, per il periodo 2003-2010 si perviene complessivamente a un vantaggio comparativo tra [500 e 1 000] milioni di EUR (cfr. allegato). Durante questo periodo l’importo annuo degli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno è diminuito, a causa della riduzione del numero di funzionari impiegati, da […] milioni di EUR (2003) a […] milioni di EUR (2010).
VII.3.4. Repliche alle osservazioni della Germania
(358)
Nella decisione di estensione del 2011 la Commissione ha manifestato alcune riserve circa la necessità e la proporzionalità delle sovvenzioni per il sistema pensionistico, dato che per i servizi non regolamentati sono state applicate aliquote dei contributi sociali inferiori dell’11-14 % rispetto a quelle dei concorrenti privati. Nella decisione di estensione del 2011 il conseguente vantaggio annuo è stato quantificato tra i 100 milioni di EUR e i 200 milioni di EUR.
(359)
Nelle sue osservazioni sulla decisione di estensione del 2011, la Germania ha sollevato principalmente due obiezioni:
1)
la Germania afferma che l’aliquota di riferimento può basarsi unicamente sulla quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro, dal momento che le imprese private non sono tenute per legge a pagare la quota a carico del lavoratore. Nel parametro, inoltre, si deve considerare che il livello delle retribuzioni riconosciute da Deutsche Post è sempre stato superiore rispetto al livello «di mercato»;
2)
secondo la Germania la Commissione non ha dimostrato che i ricavi ottenuti dai servizi universali a tariffa regolamentata erano sufficienti a finanziare gli oneri addotti per i costi sociali non di mercato.
VII.3.4.1. L’inclusione da parte della Commissione dei contributi a carico dei lavoratori nell’aliquota di riferimento e la rinuncia a rettificare il livello delle retribuzioni sulla base della «retribuzione di mercato» sono corrette
(360)
La Germania sostiene che un parametro superiore dell’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro danneggerebbe Deutsche Post rispetto ai concorrenti tenuti a versare solo la quota a carico del datore di lavoro.
(361)
Con riferimento a questa prima argomentazione, la Commissione ribadisce che i funzionari, diversamente dai dipendenti privati, non sono obbligati a versare i contributi per l’assicurazione pensionistica e per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione. Pertanto, detti contributi devono essere necessariamente inclusi nell’aliquota di riferimento al fine di garantire che Deutsche Post e i concorrenti privati si facciano carico, in modo diretto o indiretto, di contributi equivalenti.
(362)
La Germania sostiene altresì che l’aliquota di riferimento non deve essere applicata né alla retribuzione lorda dei funzionari, né alle retribuzioni maturate dai funzionari, ma solo alle retribuzioni «di mercato». Nei REK 2002, 2007 e 2011, secondo Deutsche Post, la «retribuzione di mercato» deve essere individuata sulla base della retribuzione stabilita nell’ETV o nei contratti collettivi del settore postale per l’anno 2003.
(363)
Il REK 2009 utilizza, quale retribuzione «di mercato», il salario minimo 2007 che è addirittura inferiore rispetto alla retribuzione stabilita nell’ETV.
(364)
Secondo la Germania, è necessario basare i calcoli su siffatte retribuzioni «di mercato» per mantenere i contributi sociali di Deutsche Post allo stesso livello di quelli dei suoi concorrenti.
(365)
La Commissione non può condividere questa argomentazione, poiché l’aiuto deve essere limitato al minimo necessario per garantire che la transizione progressiva da una situazione in cui la concorrenza è alquanto ristretta a una situazione di concorrenza aperta a livello di Unione avvenga a condizioni economiche accettabili.
(366)
Non è pertanto proporzionato aumentare l’aiuto in modo tale che Deutsche Post, a partire dal 1995, debba finanziare soltanto i contributi sociali calcolati sulla base di retribuzioni «di mercato» che non tengono conto delle condizioni del mercato del lavoro negli anni precedenti. Nel mondo economico è normale che le retribuzioni dei dipendenti assunti in momenti diversi da imprese storiche o da nuovi soggetti attivi sul mercato differiscano tra loro.
(367)
Analogamente, nel caso France Telecom (92), la Commissione ha rigettato le argomentazioni della Francia, secondo cui le aliquote dei contributi sociali dovrebbero tener conto del fatto che i funzionari percepivano retribuzioni superiori rispetto al personale impiegato dai concorrenti. In tale occasione la Commissione ha sottolineato che l’operatore storico, al momento dell’apertura dei mercati, grazie ai funzionari, disponeva di collaboratori qualificati e competenti senza i quali non avrebbe potuto affermare la propria posizione sul mercato. Si tratta di una forzatura voler in ogni caso mettere in luce i singoli svantaggi a carico dell’impresa storicamente attiva nel settore postale, senza considerarne i vantaggi in relazione a quota di mercato, grado di riconoscibilità e clientela.
(368)
I calcoli presentati da Deutsche Post non permettono inoltre di affermare in modo convincente che questa, se non fosse stata obbligata ad impiegare funzionari, avrebbe ridotto gli oneri salariali come indicato. Pur ammettendo che i funzionari sarebbero effettivamente passati nel 1995 a un rapporto di lavoro da dipendente privato, non viene determinato né in che misura i funzionari nel 1995 sarebbero stati sostituiti con dipendenti privati, né a quale livello di retribuzione ciò sarebbe avvenuto. Il numero elevato di funzionari impiegati da Deutsche Post nel 1995 (93) fa apparire improbabile che a partire dal 1995 sarebbe stato giuridicamente ed economicamente possibile sostituire tutti i funzionari con dipendenti privati con retribuzioni minori, ma altrettanto produttivi.
(369)
Pertanto, la Commissione respinge entrambe le obiezioni sollevate dalla Germania in relazione all’aliquota di riferimento e alle retribuzioni.
VII.3.4.2. Sulle considerazioni della Germania circa l’insufficienza dei ricavi ottenuti dai servizi a tariffa regolamentata per finanziare gli oneri addotti.
(370)
La Germania afferma che la Commissione ha valutato solo l’entità dei contributi sociali per i servizi a tariffa non regolamentata senza esaminare se gli utili derivanti dai servizi universali regolamentati fossero sufficienti a finanziare gli oneri addotti.
(371)
La Germania si avvale di due argomentazioni: in primo luogo, la Commissione non ha dimostrato se l’autorità di regolamentazione tedesca abbia effettivamente autorizzato gli oneri addotti da Deutsche Post; in secondo luogo, quand’anche l’autorità di regolamentazione avesse autorizzato detti oneri, gli utili derivanti dai servizi universali regolamentati non erano sufficienti a finanziare detti oneri. La Germania ha trasmesso due perizie, una del prof. Weber e l’altra di CTcon, volte a comprovare che i ricavi derivanti dai servizi regolamentati non erano sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato addotti e che quindi tali costi sostenuti da Deutsche Post erano stati sottocompensati.
a) Le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 si basano sul REK presentato da Deutsche Post e autorizzano tutti gli oneri addotti
(372)
Diversi documenti dimostrano che, a partire dalla decisione sugli indici di prezzo del 2002, l’autorità di regolamentazione del settore postale ha riconosciuto gli oneri di Deutsche Post e ha fissato le tariffe regolamentate ad un livello tale da coprire detti oneri. Le decisioni sugli indici di prezzo del 2007 e del 2011 confermano inoltre che l’autorità di regolamentazione ha accolto la richiesta di Deutsche Post e ha autorizzato il finanziamento dei costi sociali non di mercato da essa sostenuti mediante i ricavi dei servizi a tariffa regolamentata.
b) La perizia del professor Weber non comprova l’affermazione secondo cui i ricavi ottenuti da servizi universali a tariffa regolamentata non erano sufficienti a coprire gli oneri addotti da Deutsche Post
(373)
La perizia del professor Weber si riferisce al periodo 1995-2010 e afferma non solo che Deutsche Post ha beneficiato di sovvenzioni per il sistema pensionistico, ma anche che l’onere # 2 è stato integralmente finanziato da ricavi derivanti da servizi a tariffa regolamentata [una descrizione dettagliata della perizia è contenuta nella sezione VI.1.4.2(a)].
(374)
Nel valutare la perizia occorre innanzitutto richiamare i criteri di autorizzazione delle tariffe di cui all’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997. In base a questi criteri, gli indici di prezzo devono tener adeguatamente conto dei costi di una prestazione efficiente dei servizi, oltre che degli oneri dovuti ai costi per la prestazione di servizi postali su tutto il territorio e dei costi relativi all’accollo degli oneri sociali dei dipendenti derivanti dal subentro nella posizione giuridica di Deutsche Bundespost.
Tabella 9
Determinazione delle tariffe ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997
Indici di prezzo per i servizi regolamentati =
=
Costi della prestazione efficiente di servizi regolamentati + oneri
=
Costi complessivi dei servizi regolamentati + oneri derivanti da servizi non regolamentati
(375)
L’autorità di regolamentazione del settore postale deve fissare le tariffe regolamentate in modo tale che esse coprano i costi della «prestazione efficiente» dei servizi a tariffa regolamentata e gli oneri autorizzati. In altri termini, le tariffe regolamentate devono coprire integralmente non solo i costi complessivi dei servizi a tariffa regolamentata - a prescindere che questi siano calcolati come «oneri» o come «costi dell’efficiente prestazione di servizi»- bensì anche la parte degli oneri determinati dai servizi a tariffa non regolamentata. L’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997 prevede che i costi autorizzati siano integralmente coperti con i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata. Contrariamente a quanto affermato dalla Germania, è quindi escluso per legge che i servizi a tariffa regolamentata possano essere sottocompensati in seguito al trasferimento di costi sociali non di mercato relativi al personale operante nei servizi a tariffa non regolamentata.
(376)
Innanzitutto, nella perizia suddetta i costi sociali non di mercato per i funzionari vengono definiti come la differenza tra tutti i costi sociali di Deutsche Post per i propri funzionari (pagamenti al fondo pensione, oltre a spese sanitarie, assicurazione infortuni e altre prestazioni assicurative) e i contributi per l’assicurazione pensionistica, l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione sociale contro il rischio di non autosufficienza a carico del datore di lavoro e calcolati sulla base del salario minimo 2007. In un passaggio successivo questa differenza viene confrontata con l’onere # 2.
(377)
La perizia del professor Weber può essere contestata sotto due punti di vista: in primo luogo, sono stati indicati costi non di mercato troppo alti; in secondo luogo, si ignora che, per tale motivo, i costi non di mercato contengono anche costi per i quali Deutsche Post ha ricevuto compensazioni, che non sono indicate in relazione all’onere # 2, ma sotto altre posizioni. Nel dettaglio, si evidenziano i seguenti punti deboli.
(378)
In primo luogo, nella perizia i costi sociali non di mercato vengono determinati sulla base della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, mentre l’onere # 2 viene stabilito sulla base dell’aliquota contributiva REK. Poiché l’aliquota contributiva REK è più alta della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, i costi sociali non di mercato determinati nella perizia sono superiori rispetto all’onere # 2. La perizia tiene quindi conto di costi sociali non di mercato che secondo l’autorità di regolamentazione del settore postale sono costi della «prestazione efficiente».
(379)
In secondo luogo, la perizia non tiene conto del fatto che l’onere # 1 (oneri retributivi di mercato) comprende anche una parte dei costi sociali non di mercato (a causa, ad esempio, delle differenze esistenti tra le retribuzioni maturate e il parametro per i livelli retributivi «di mercato») e che questi in tal modo vengono finanziati attraverso l’onere # 1. Ulteriori costi sociali, considerati nella perizia, vengono coperti mediante altri oneri (i pagamenti a favore della BAnstPT rientrano, ad esempio, nell’onere # 6) e vengono pertanto compensati. Mentre viene dedotta la somma di tutti i costi sociali inerenti ai funzionari, non viene indicato che i costi non di mercato sono coperti anche attraverso oneri diversi dall’onere # 2.
(380)
In terzo luogo, occorre considerare che nell’onere # 2 sono contenuti i costi sociali non di mercato per i funzionari e anche per i dipendenti privati. Prima del 2003 i contributi sociali per i dipendenti privati erano superiori rispetto al parametro REK, dal momento che detti costi comprendevano anche interessi per circa […] milioni di EUR per l’assicurazione pensionistica complementare dei dipendenti privati. A partire dal 2003 questi costi per interessi sono imputati ai costi finanziari e i costi sociali maturati per i dipendenti privati scendono al di sotto del parametro REK.
(381)
Poiché nella perizia l’intero onere # 2 viene impiegato come compensazione per i costi sociali non di mercato, per il periodo anteriore al 2003 ne deriva uno sgravio eccessivo e, per il periodo successivo al 2003, uno sgravio insufficiente dei costi sociali dei funzionari. Per poter determinare la corretta compensazione dovuta all’onere # 2 per i costi sociali non di mercato per i funzionari, nel valutare detto onere, occorre di conseguenza considerare separatamente funzionari e dipendenti privati.
(382)
Pertanto, la sottocompensazione individuata nella perizia è fuorviante, poiché non si è tenuto conto del fatto che i costi sociali non di mercato non sono coperti solo mediante l’onere # 2 e del fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale ha considerato come costi della «prestazione efficiente» una parte maggiore dei costi sociali. Correggendo opportunamente gli errori compiuti nella perizia in relazione alla compensazione, gli oneri e i costi sociali non di mercato si equivalgono esattamente, come previsto dall’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997.
(383)
L’obiezione sollevata dalla Germania, secondo cui la Commissione nella sua decisione di estensione del 2011 avrebbe commesso l’errore di verificare soltanto il vantaggio comparativo per il settore non regolamentato deve pertanto essere respinta, dato che a norma dell’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997, l’autorità di regolamentazione del settore postale deve stabilire gli indici di prezzo in modo tale che i ricavi ottenuti dai servizi regolamentati coprano i costi della prestazione efficiente dei servizi regolamentati e degli oneri autorizzati.
c) Assenza di prove sulla sottocompensazione dei costi non di mercato sulla base della perizia WIK
(384)
Richiamandosi al REK 2009, la Germania afferma che Deutsche Post, a partire dal 1990, ha subito perdite importanti per i suoi servizi a tariffa regolamentata, in quanto i ricavi derivanti da tali servizi venivano completamente assorbiti dai costi relativi a questo settore e dai costi netti per l’adempimento dell’obbligo di servizio universale (94). Anche per questo motivo la Germania ha respinto l’argomentazione della Commissione secondo cui gli utili derivanti dai servizi a tariffa regolamenta erano stati sufficienti a finanziare i costi sociali non di mercato per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
(385)
A tal riguardo la Commissione ribadisce, in primo luogo, che dalle decisioni dell’autorità di regolamentazione del settore postale a partire dal 2003 si evince chiaramente che essa ha indicato parte dei ricavi derivanti dai servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe come compensazione per l’onere # 2. L’esistenza di detto contributo tratto dai ricavi ottenuti da servizi regolamentati consegue quindi chiaramente dalle decisioni dell’autorità di regolamentazione del settore postale.
(386)
In secondo luogo, contrariamente al REK 2009, la perizia WIK indica che a partire dal 2000 i servizi a tariffa regolamentata hanno conseguito margini di utile considerevoli, superiori al [6,5-8,5] % del fatturato.
Grafico 9
Calcolo del ROS per i servizi a tariffa regolamentata sulla base della perizia WIK
[…]
Spiegazione:
i calcoli si basano sugli adeguamenti apportati con la perizia WIK al REK 2009. Si presume inoltre che i servizi a tariffa regolamentata coprano tutte le perdite derivanti dai servizi universali a tariffa non regolamentata. L’utile più ridotto nell’anno 2007 si spiega in gran parte alla luce degli ammortamenti eccezionalmente alti in relazione al portafoglio immobiliare.
(387)
I maggiori utili a partire dal 2000 sono direttamente collegati alla riduzione dei contributi per l’assicurazione pensionistica stabiliti in base al Pensionsgesetz del 1995: mentre Deutsche Post nel 1999 effettuava un pagamento forfettario annuo per 2,045 miliardi di EUR, il contributo corrispondente si attestava nel 2000 solo a 735 milioni di EUR (33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari). Poiché nel 2000 l’autorità di regolamentazione del settore postale non ha rivisto verso il basso le tariffe regolamentate, in linea con i ridotti contributi pensionistici, gli utili di Deutsche Post sono aumentati considerevolmente. L’utile conseguito si è mantenuto su livelli alti anche dopo la decisione sugli indici di prezzo del 2002, in quanto le tariffe regolamentate non sono state sufficientemente ridotte in modo da corrispondere ai costi dei servizi a tariffa regolamentata.
(388)
Relativamente alla critica mossa dalla Germania alla perizia WIK, la Commissione sostiene che la perizia rispecchia la situazione economica di Deutsche Post, in generale, e gli utili conseguiti con i servizi a tariffa regolamentata, in particolare, in maniera più corretta rispetto al REK 2009. Questa valutazione può essere motivata come segue.
i) Imputazione più corretta dei costi a carico dei servizi commerciali
(389)
In base alla sentenza Chronopost i servizi commerciali devono sostenere in proprio i loro costi diretti e contribuire in maniera adeguata ai costi generali. La corretta imputazione dei costi ai vari servizi può essere provata o sulla base di parametri esterni (ad esempio, i prezzi di mercato) o dei costi interni (95).
(390)
Il REK 2009 si basa sul principio sancito all’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997, in base al quale ai servizi non regolamentati possono essere imputati unicamente i costi di una prestazione efficiente del servizio, mentre tutti gli oneri (ad esempio, i costi aggiuntivi determinati dal trasferimento degli oneri sociali per i dipendenti di POSTDIENST e i costi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale) devono essere finanziati mediante i ricavi ottenuti dai servizi a tariffa regolamentata. Tuttavia, dopo aver esaminato il REK 2009 rispetto alla redditività di un concorrente privato, nella perizia WIK, viene accertato che Deutsche Post imputa ai servizi a tariffa regolamentata una quota troppo alta degli oneri, mentre non carica costi sufficienti sui servizi commerciali.
(391)
Un esame dei parametri «di mercato» applicati, di cui si è avvalsa Deutsche Post per calcolare i singoli oneri, conferma i risultati della perizia WIK: come già osservato, l’aliquota contributiva REK per il calcolo dell’onere # 2 (costi sociali non di mercato) è un parametro troppo basso rispetto ai contributi sociali che i concorrenti privati sono tenuti a versare. L’onere da infrastrutture, in riferimento alle filiali ad esempio, è poi un parametro puramente ipotetico, dal momento che non può essere provato che Deutsche Post, in assenza dell’obbligo di servizio universale, non avrebbe più gestito filiali proprie a partire dal 1990. Allo stesso modo, non è possibile provare che Deutsche Post a partire dal 1990 sarebbe stata nelle condizioni di lavorare solo con collaboratori retribuiti unicamente in base al salario minimo 2007.
(392)
La Commissione giunge quindi alla conclusione che la perizia WIK è uno strumento più adeguato come base per il calcolo dei costi da imputare ai servizi commerciali.
(393)
A norma delle direttive 97/67/CE e 2006/111/CE, la valutazione dei costi deve inoltre conformarsi ai principi contabili generali. Né gli ammortamenti incrementati, né gli oneri pensionistici maggiorati sono indicati nei bilanci di Deutsche Post. Normalmente detti costi - e questo vale sia per Deutsche Post che per i suoi concorrenti - vengono finanziati mediante l’utile di esercizio di un’impresa. Pertanto, una valutazione nuova e più alta avvantaggerebbe Deutsche Post rispetto ai suoi concorrenti.
ii) Comparazione al fine di individuare il margine di utile ragionevole tenuto conto della posizione di rischio di Deutsche Post
(394)
Gli utili conseguiti da Deutsche Post a partire dal 2000 si collocano nettamente al di sopra della mediana del ROS del 3,48 % indicata nella perizia WIK e del valore minimo del ROS del 6,1 % indicato nella seconda perizia Deloitte. L’affermazione della Germania, secondo cui Deutsche Post ha subito perdite tanto alte da non poter sostenere i costi degli oneri derivanti dai servizi a tariffa regolamentata, non può pertanto essere condivisa.
(395)
La seconda perizia Deloitte, basata su un gruppo di confronto limitato composto prevalentemente da multinazionali attive nel settore della consegna internazione di pacchi espressi (tra le altre, UPS, FedEx, TNT Express), deve inoltre essere valutata in modo critico. L’indicazione contenuta nella seconda perizia Deloitte di impiegare, ai fini della determinazione di un margine di utile ragionevole, un valore minimo del ROS del 6,1 % e una mediana del ROS del 7,4 % non tengono conto del fatto che l’attività di Deutsche Post, non soltanto richiede un impiego molto più ridotto di capitale, ma è anche esposta a rischi molto più contenuti.
1)
I servizi internazionali di consegna pacchi espressi non vengono effettuati dalla stessa Deutsche Post, ma dalla sua controllata DHL.
2)
I servizi di recapito della corrispondenza, grazie ai quali Deutsche Post realizza il 75 % dei suoi ricavi, necessitano di investimenti di capitale molto più contenuti rispetto ai servizi di consegna pacchi internazionali, dato che la voce di spesa principale è costituita dalle retribuzioni dei portalettere. I servizi di consegna pacchi espressi devono sostenere investimenti molto maggiori in attrezzature costose (96).
3)
Deutsche Post ha acquisito e consolidato la sua posizione dominante sul mercato del recapito della corrispondenza grazie alla licenza in esclusiva che le ha permesso di contare su una clientela sicura senza dover compiere grandi investimenti nel marketing o nel marchio. Le società operanti nel settore consegna pacchi internazionali, invece, hanno dovuto conquistare la propria posizione su ciascun mercato nazionale partendo da zero e, sostenendo rischi e costi, sono riuscite a creare alcuni dei marchi più conosciuti (97).
4)
I rischi per Deutsche Post legati al mercato e ai costi sono stati garantiti mediante misure di Stato (98). La regolamentazione dei prezzi, in particolare, ha fatto in modo che tutti gli oneri determinati dai servizi a tariffa non regolamentata (99) fossero coperti.
(396)
Così, le perizia WIK impiega correttamente un parametro per la determinazione del margine di utile inferiore rispetto alla forbice indicata nella seconda perizia Deloitte, per tener adeguatamente conto della minore intensità di capitale e dei rischi più contenuti legati all’attività di Deutsche Post rispetto ai servizi espressi internazionali. Tuttavia, l’individuazione dell’esatto livello del parametro per la determinazione dell’utile non risulta più necessaria, dato che i margini ROS medi conseguiti, pari all’8,3 %, sono comunque superiori rispetto al valore minimo del ROS stimato nella seconda perizia Deloitte al 6,1 %. Anche basandosi sulla perizia presentata dalla stessa Germania non si è potuto accertare che Deutsche Post abbia ricevuto dal 2000 una compensazione troppo contenuta.
(397)
In ogni caso la critica mossa dalla Germania alla perizia WIK risulta poco comprensibile dal momento che la mediana del ROS del 3,48 % non si colloca al di sopra del livello di utile che l’autorità di regolamentazione del settore postale e la stessa Deutsche Post hanno qualificato come adeguato. Da un lato, dal parametro ROS del 3,48 % risulta in termini assoluti un utile superiore rispetto al costo del capitale fatto valere da Deutsche Post nel suo REK e autorizzato dall’autorità di regolamentazione (ad esempio, costi per […] e […]) (cfr. sezione IV.4.3). Dall’altro, nella perizia WIK la citata mediana del ROA del 7,66 % si posiziona in una fascia analoga all’utile sul capitale, che Deutsche Post […].
(398)
Il rimando della Germania ai margini di utile considerati adeguati nel settore del trasporto ferroviario o mediante autobus (utile sulle vendite pari al 7 %-8 %) non ha alcun rilievo ai fini delle conclusioni sulla comparazione volta alla determinazione del margine di utile ragionevole. Detti settori economici presentano un’intensità di capitale superiore e pertanto, al fine di coprire i costi di capitale, necessitano di utili sulle vendite superiori. Alla luce di questi dati risulta invece chiaro che il parametro per l’utile ragionevole indicato nella seconda perizia Deloitte corrisponde più al ROS medio di un settore ad alta intensità di capitale che a quello di un settore economico ad alta intensità di lavoro.
d) Conclusioni
(399)
La Commissione deve respingere le argomentazioni della Germania, secondo cui i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata non erano sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato addotti. Le argomentazioni della Germania non vengono avvalorate né dalla perizia inviata dalla Germania né dal REK 2009.
(400)
Di contro, le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 documentano in modo inequivocabile che l’autorità di regolamentazione del settore postale ha sempre autorizzato la compensazione degli oneri addotti mediante i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata.
VII.3.5. Abolizione degli aiuti non compatibili con il mercato interno a partire dal 1o gennaio 2003
(401)
Secondo una giurisprudenza costante, la Commissione, se accerta l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno, dispone delle competenze per adottare una decisione con la quale impone allo Stato interessato di sopprimere o modificare detto aiuto (100). Secondo detta giurisprudenza, tale obbligo mira a ripristinare lo status quo ante (101). A tale riguardo, la Corte ha dichiarato che questo obiettivo viene raggiunto quando il destinatario ha rimborsato gli aiuti illeciti perdendo così il vantaggio di cui beneficiava sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, ripristinando la situazione precedente all’autorizzazione dell’aiuto.
(402)
Ai sensi di detta giurisprudenza, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 stabilisce quanto segue: «Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario […]. La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario».
(403)
La Commissione osserva altresì che la decisione di estensione del 2007 e quella del 2011 si riferiscono al periodo 1990-2007. La sovvenzione del sistema pensionistico costituisce tuttavia una misura continuativa, successiva anche al 2007, in quanto la compensazione per gli oneri derivanti dai ricavi dei servizi a tariffa regolamentata non è cessata nel 2007. Conformemente, la comunicazione della Germania del 2 gennaio 2012 contiene informazioni relative alla sovvenzione del sistema pensionistico e ai ricavi a tariffa non regolamentata conseguiti anche nel 2010. Pertanto, la Commissione giunge alla conclusione che la restituzione delle sovvenzioni a favore del sistema pensionistico non compatibili con il mercato interno non debba interrompersi nel 2007, ma debba estendersi fino alla data della pubblicazione della presente decisione.
(404)
Riguardo alla determinazione dell’elemento di aiuto a favore di Deutsche Post, occorre evidenziare che, in base alla giurisprudenza della Corte, nessuna norma di diritto dell’Unione impone che la Commissione, all’atto di ordinare la restituzione di un aiuto dichiarato incompatibile con il mercato interno, determini l’importo esatto dell’aiuto da restituire. È sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano al suo destinatario di determinare senza difficoltà eccessive tale importo (102).
(405)
Gli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno devono essere quantificati mediante la formula indicata alla tabella 8 sulla base dell’aliquota contributiva REK e dell’aliquota di riferimento (cfr. definizione in allegato e alla tabella 7), nonché sulla base della retribuzione lorda dei funzionari (cfr. definizione alla tabella 6). Sugli aiuti illegali accordati ogni singolo anno devono essere riscossi interessi sino alla data della restituzione. Gli interessi vanno calcolati a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (103).
(406)
I calcoli contenuti in allegato, con i quali sono stati quantificati gli aiuti illeciti per gli anni compresi tra il 2003 e il 2010 (al netto di interessi), si basano sull’ipotesi che il settore dei servizi a tariffa regolamentata e quello dei servizi a tariffa non regolamentata impiegassero lo stesso numero di funzionari. I dati a disposizione non offrono alcuna indicazione circa il numero preciso di funzionari impiegati nell’uno o nell’altro settore. Si ipotizza pertanto che le quote dei ricavi imputabili a ciascun dei due settori suddetti rappresentino un primo indice approssimativo affidabile della suddivisione degli oneri salariali.
(407)
Dati più esatti potrebbero portare a calcoli più precisi e quindi a modificare i risultati attuali. Recentemente la Germania ha messo a disposizione nuovi dati sulla somma delle retribuzioni dei funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata tra il 1995 e il 2007. Tali dati indicano che la somma delle retribuzioni dei funzionari andrebbe stimata attraverso una suddivisione basata sui costi di personale di Deutsche Post contenuti nei REK. Un simile approccio potrebbe portare, rispetto alla stime effettuate sulla base della suddivisione dei ricavi, a una somma inferiore per le retribuzioni dei funzionari. Il 2 gennaio e il 19 gennaio 2012 la Germania ha trasmesso osservazioni indicanti che la ripartizione relativa degli oneri all’interno dei servizi a tariffa regolamentata, nonché quella tra i servizi regolamentati e quelli non regolamentati è cambiata, almeno per quanto riguarda la decisione sugli indici di prezzo del 2011. Secondo tali indicazioni, a partire dal 2008, una parte degli oneri deve essere imputata ai servizi a tariffa non regolamentata. In sede di esecuzione della presente decisione, l’importo esatto degli aiuti illeciti sarà determinato insieme alla Germania tenendo conto delle considerazioni che precedono.
(408)
Malgrado gli sforzi compiuti, la Commissione non ha potuto determinare importi attendibili in relazione agli aiuti di Stato accordati tra il 1995 e il 2002. Non sembra neppure possibile, con la presente decisione, indicare parametri di calcolo tanto esatti da permettere allo Stato membro, in fase di esecuzione della decisione (da solo o in collaborazione con la Commissione) di effettuare i calcoli definitivi. In tali circostanze particolari, a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, i diritti alla difesa dello Stato membro e il principio della certezza del diritto, ostano a un recupero, dal momento che, in base a tale disposizione, «la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario».
(409)
Per tale motivo il recupero si applicherà al periodo a partire dal 1o gennaio 2003 fino alla data alla quale cesserà il vantaggio comparativo di cui beneficiano i servizi a tariffa non regolamentata.
(410)
Per il periodo a decorrere dalla notifica della presente decisione occorre garantire che il livello dei contributi sociali collegati alle retribuzioni che Deutsche Post versa per i suoi funzionari non sia inferiore al livello contributivo vigente per i suoi concorrenti riguardo ai dipendenti privati. Nell’effettuare tale confronto occorre tener conto di ogni compensazione di cui Deutsche Post beneficia ai sensi dell’articolo 20 del PostG.
VIII. VALUTAZIONE DELLE COMPENSAZIONI
VIII.1. Esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo, 1 TFUE
(411)
In virtù dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Per valutare se una misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione deve verificare se sono soddisfatti i seguenti requisiti: la misura è imputabile allo Stato e sono state impiegate risorse statali; viene accordato un vantaggio a talune imprese o talune produzioni che falsa la concorrenza; la misura incide sugli scambi tra gli Stati membri.
(412)
Le compensazioni statali sono risorse dello Stato, essendo accordate a norma degli articoli 37 e 40 del PostVerfG 1989 e dell’articolo 2 del PostUmwG 1994 e finanziate con mezzi della società pubblica TELEKOM.
VIII.1.1. Vantaggio finanziario derivante dalle compensazioni statali
VIII.1.1.1. Argomentazione della Germania secondo cui le retrocessioni devono essere considerate oneri speciali
(413)
La Germania sostiene che le compensazioni statali hanno costituito unicamente una compensazione per le retrocessioni, che rappresentavano costi che i concorrenti privati non erano normalmente tenuti a sostenere. A suo avviso, le retrocessioni sono un contributo «sui generis», che non può essere qualificato né come imposta, né come dividendo.
(414)
Dal 1924 e fino al 1995, Deutsche Post ha dovuto versare retrocessioni comprese tra il 6,6 % e il 10 %. In base alla perizia KPMG, nella sua decisione del 22 marzo 1984, il Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale) non si è pronunciato in modo definitivo sulla natura giuridica delle retrocessioni, annoverandole comunque tra le «fonti di entrata del Bund». Le retrocessioni sono state inoltre qualificate come «costi della prestazione», che Deutsche Post doveva sostenere per lo svolgimento delle sue prestazioni.
(415)
Benché il Bundesverfassungsgericht non abbia stabilito esattamente in che misura le retrocessioni vadano considerate come un sostituto di imposte o di dividendi, è chiaro che le retrocessioni hanno generato entrate per il bilancio del Bund.
(416)
In primo luogo, in passato numerosi Stati membri hanno utilizzato i ricavi del monopolio postale e delle telecomunicazioni - come fonte di entrata per il bilancio statale. Poiché BUNDESPOST e le imprese che l’avevano preceduta fino al 1995, in quanto imprese pubbliche, non erano soggette alla fiscalità generale, è stata prevista un contributo «sui generis» per garantire al Bund entrate anche da tali settori. Da un punto di vista economico, inoltre, era ragionevole prevedere una tassa a carico di tali monopoli. Dal momento che gli utenti erano disponibili ad accettare tariffe più alte, senza limitare fortemente il loro ricorso alle prestazioni, il Bund ha potuto conseguire maggiori entrate di bilancio.
(417)
In secondo luogo, Deutsche Post, diversamente dalle imprese private, non era né direttamente né indirettamente soggetta a imposizione fiscale e non doveva distribuire dividendi a fronte del capitale proprio messo a disposizione. Pertanto per il Bund le retrocessioni costituivano l’unica possibilità, nel suo ruolo di autorità fiscale o in quello di azionista, di beneficiare di entrate provenienti da Deutsche Post. A tale proposito, il fatto che le retrocessioni corrispondano esattamente alle definizioni in uso per determinati regimi fiscali o di dividendi, appare del tutto irrilevante. In ogni caso, le retrocessioni costituiscono pagamenti che Deutsche Post era tenuta ad effettuare a partire dal 1924 e che hanno generato entrate per il Bund.
(418)
In conclusione si può riconoscere che l’obbligo di effettuare le retrocessioni era conforme alla finalità pubblica di garantire entrate per il Bund da un monopolio statale sotto forma di imposte o di dividendi. Pertanto le retrocessioni rappresentavano normali costi che Deutsche Post doveva finanziare mediante risorse proprie.
VIII.1.1.2. Argomentazione della Germania secondo cui le compensazioni statali sono compatibili con il comportamento di un investitore privato
(419)
Nel concedere le compensazioni, la Germania sostiene di aver agito come un investitore privato nella misura in cui le compensazioni hanno finanziato investimenti redditizi nella rete di Deutsche Post.
(420)
Tuttavia, poiché il motivo delle compensazioni non erano i piani di investimento, ma le perdite cumulate, è evidente che una simile strategia di investimento non sarebbe stata perseguita da nessun investitore privato.
(421)
Di conseguenza, grazie alle compensazioni, Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio finanziario.
VIII.1.1.3. Argomentazione della Germania secondo cui le compensazioni statali sono una compensazione per i costi netti dell’obbligo di servizio universale
(422)
La Germania sostiene che le compensazioni non costituiscono un aiuto di Stato in quanto compensano i costi netti determinati dall’obbligo di servizio universale.
(423)
Con la sentenza Altmark (104), la Corte ha stabilito che le compensazioni, quale contropartita di obblighi di servizio pubblico, non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE se sono soddisfatte le quattro condizioni indicate di seguito. In primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro. In secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente. In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento. In quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di determinati obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto.
(424)
Dato che Deutsche Post non è stata selezionata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico e la Germania non ha dimostrato che Deutsche Post era un’impresa gestita in modo efficiente, non viene soddisfatta la quarta delle sopraindicate condizioni della sentenza Altmark.
VIII.1.2. Conclusioni circa la presenza di aiuto
(425)
Le compensazioni sono state accordate con mezzi statali e sollevano Deutsche Post da costi che un’impresa privata deve normalmente sostenere. La Germania non è stata in grado di provare che le compensazioni soddisfino i criteri della sentenza Altmark e che, di conseguenza, non costituiscano aiuti di Stato.
(426)
Alla luce dei motivi illustrati alla sezione VII.1.2, le compensazioni possono falsare la concorrenza e incidere sugli scambi.
(427)
Pertanto, la Commissione perviene alla conclusione che le compensazioni costituiscono un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
VIII.2. Valutazione dell’esistenza di aiuti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE
(428)
Le compensazioni sono state introdotte con l’articolo 37, paragrafi 2 e 3, del PostVerfG 1989 e costituiscono pertanto una nuova misura d’aiuto.
VIII.3. Valutazione della compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE
(429)
Per le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale, vigono, in forza dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, le norme del trattato, in particolare le regole relative alla concorrenza. Tuttavia, il trattato prevede una deroga alle sue stesse disposizioni purché sia soddisfatta una serie di criteri: in primo luogo, deve esservi un atto d’incarico mediante il quale lo Stato conferisce ad un’impresa la responsabilità dell’esecuzione di un determinato compito. In secondo luogo, il conferimento dell’incarico deve essere relativo ad un servizio d’interesse economico generale. In terzo luogo, la deroga deve essere necessaria per l’esecuzione dei compiti assegnati e proporzionale a tale scopo. Lo sviluppo degli scambi, infine, non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(430)
Nella comunicazione del 1996 (105) e del 2001 (106) nonché nella disciplina comunitaria del 2005, la Commissione ha chiarito come vanno applicati i criteri della necessità e della proporzionalità in relazione a una deroga, a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Infine, nella sezione 2.4 della disciplina comunitaria del 2005 sono state codificate norme sul significato e la portata di questi criteri che, in passato, erano stati coerentemente applicati dalla Corte, dal Tribunale e dalla Commissione.
(431)
Conformemente alla sezione 2.4 della disciplina comunitaria del 2005, in relazione alla necessità e alla proporzionalità della compensazione accordata, occorre tener conto dei seguenti principi:
1)
l’importo della compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire i costi determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi, nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi;
2)
tale importo comprende tutti i vantaggi accordati dallo Stato o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, a prescindere dalla loro qualificazione ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;
3)
la compensazione deve essere effettivamente utilizzata solo per garantire il funzionamento del servizio di interesse economico generale. La compensazione degli obblighi di servizio pubblico concessa per il funzionamento di un servizio di interesse economico generale, ma utilizzata per operare su altri mercati, non è giustificata e costituisce dunque un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.
(432)
Nella sua prassi decisionale, la Commissione ha ritenuto che le compensazioni statali sono compatibili con il mercato interno (e non costituivano aiuto di Stato) nella misura in cui sono inferiori ai costi netti derivanti dal servizio universale (107).
VIII.3.1. Conferimento di un servizio d’interesse economico generale
(433)
Nelle direttive sulle poste che si sono susseguite, così come nella giurisprudenza della Corte (108), la fornitura di servizi postali su tutto il territorio è sempre stata riconosciuta come servizio di interesse economico generale.
(434)
Con leggi successivamente adottate in materia di servizi postali, Deutsche Post è stata incaricata, fino al 31 dicembre 2007, di fornire i servizi postali universali.
VIII.3.2. Necessità e proporzionalità delle compensazioni
(435)
La Germania sostiene che le compensazioni statali rappresentino una compensazione adeguata, dal momento che, in base al REK 2009, nel periodo compreso tra il 1990 e il 1995 esse si collocavano ampiamente al di sotto dei costi netti determinati dagli obblighi di servizio universale. Malgrado le compensazioni, nel 1995 il REK 2009 mostra una sottocompensazione di Deutsche Post per un importo di […] miliardi di EUR (valore attuale capitalizzato) dei costi netti cumulati determinati dagli obblighi di servizio universale per il periodo 1990-1995.
(436)
Dopo aver rettificato la ripartizione e il calcolo dei costi effettuati nel REK 2009, la perizia WIK perviene alla conclusione che le compensazioni hanno compensato i costi netti determinati dagli obblighi di servizio universale nel periodo 1990-1995.
(437)
I calcoli WIK mostrano che nel 1995 la compensazione eccedeva i costi netti cumulati per un importo ricompreso tra [0 e 20] milioni di EUR. Tuttavia, la Commissione riconosce che i dati per la determinazione dei costi per tali anni sono insufficienti. Nella perizia WIK inoltre sono state considerate solo le retrocessioni come costi del capitale senza tener conto di un ulteriore margine di utile ragionevole.
(438)
Per queste ragioni la Commissione osserva che, sulla base della perizia WIK, non è possibile respingere l’argomentazione della Germania, secondo cui le compensazioni statali hanno costituito un’adeguata compensazione dei costi del servizio universale di Deutsche Post.
Tabella 10
Calcolo dei costi netti cumulati determinati dall’obbligo di servizio universale e dei pagamenti statali compensativi (valore attuale capitalizzato 1995)
REK 2009
Perizia WIK
Costi netti cumulati
- […] Mrd EUR
- […] Mrd EUR
Pagamenti statali compensativi
+6,707 Mrd EUR
+6,707 Mrd EUR
Sovra- o sottocompensazione
- […] Mrd EUR
+ [0 fino a 20] milioni di EUR
(439)
Pertanto, le compensazioni statali sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, dal momento che essi non superano i costi netti sostenuti da Deutsche Post per l’adempimento dei propri obblighi di servizio universale.
IX. LA GARANZIA DI STATO PER I TITOLI DI DEBITO EMESSI PRIMA DEL 1995 COSTITUISCE UN AIUTO DI STATO ESISTENTE AI SENSI DELL’ARTICOLO 108, PARAGRAFO 3, TFUE
(440)
La Commissione osserva che le norme sulla garanzia di Stato per i titoli di debito sono state introdotte nel 1953 con l’articolo 22, paragrafo 4, del PostVwG 1953. Al momento dell’abrogazione del PostVwG 1953 mediante il PostVerfG 1989, detta norma è stata recepita senza modifiche nell’articolo 40 del PostVerfG 1989.
(441)
Poiché la garanzia di Stato per i titoli di debito è stata introdotta nel 1953 e quindi prima dell’entrata in vigore del trattato CEE nel 1958, essa costituisce un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b, punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio.
(442)
L’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1995 ha messo fine a questo aiuto esistente. Il fatto che il Bund abbia continuato a garantire i titoli di debito emessi prima della privatizzazione non costituisce un nuovo aiuto, in quanto il vantaggio è stato accordato a Deutsche Post all’atto dell’emissione dei titoli di debito.
X. CONCLUSIONI
(443)
La Commissione constata che le sovvenzioni relative al sistema pensionistico e le compensazioni statali sono misure di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, poiché hanno sollevato Deutsche Post da determinati costi che gravano normalmente sul bilancio delle imprese.
(444)
La Commissione constata inoltre che la Germania ha illegalmente concesso le sovvenzioni relative al sistema pensionistico e le compensazioni statali, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. La garanzia di Stato per i titoli di debito emessi da Deutsche Post prima della sua privatizzazione costituiscono un aiuto esistente, soppresso nel 1995.
(445)
Pertanto, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, le sovvenzioni relative al sistema pensionistico non sono compatibili con il mercato interno, avendo comportato un vantaggio comparativo per i servizi a tariffa non regolamentata, in considerazione dell’autorizzazione, concessa dall’autorità di regolamentazione del settore postale, di finanziare gli oneri di tali servizi con i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata. La Germania ha sollevato eccessivamente Deutsche Post AG dai contributi sociali poiché, nel quadro delle misure di sgravio previste per le pensioni dei funzionari, essa ha non solo accordato sovvenzioni al sistema pensionistico, ma ha anche autorizzato Deutsche Post AG ad addebitare a carico degli utenti dei servizi a tariffa regolamentata una parte dei costi sociali relativi ai servizi non regolamentati che Deutsche Post AG avrebbe dovuto sostenere in proprio alla stregua di un concorrente privato.
(446)
In conclusione, grazie alle misure di sgravio relative alle pensioni, Deutsche Post AG viene a trovarsi in una posizione più vantaggiosa rispetto ai concorrenti privati, in quanto gli oneri sociali, che Deutsche Post AG ha dovuto sostenere per i suoi servizi a tariffa non regolamentata sono inferiori ai costi stabiliti per legge, necessariamente a carico dei concorrenti privati.
(447)
Di conseguenza, l’aiuto non compatibile con il mercato interno deve essere individuato nella differenza esistente tra l’aliquota di riferimento, che equipara i contributi sociali di Deutsche Post AG per i servizi a tariffa non regolamentata a quelli dei concorrenti, e l’aliquota contributiva REK, di cui Deutsche Post AG doveva effettivamente farsi carico per i propri servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe, moltiplicata per le retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi a non tariffa regolamentata. In particolare, l’aiuto non compatibile con il mercato interno deve essere calcolato sulla base delle definizioni dell’aliquota contributiva REK e dell’aliquota di riferimento REK contenuta alla tabella 7 e nell’allegato nonché sulla base della retribuzione lorda dei funzionari di cui alla tabella 6 secondo la formula indicata alla tabella 8.
(448)
Il recupero dell’aiuto non compatibile con il mercato interno, accordato a Deutsche Post dal 1o gennaio 2003 deve esser chiesto a partire da tale data e sino al venir meno di qualsiasi vantaggio comparativo. La Germania deve inoltre adottare tutte le misure necessarie per modificare gli sgravi dei costi pensionistici derivanti dalle sovvenzione accordate e dalla disciplina tariffaria, al fine di eliminare qualsiasi vantaggio comparativo.
(449)
La Commissione constata che le compensazioni statali costituiscono un aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, dal momento che sono state impiegate per compensare i costi netti cumulati sostenuti da Deutsche Post per espletare l’obbligo di servizio universale,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Le sovvenzioni relative al sistema pensionistico a favore di Deutsche Post AG costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e sono state accordate illegalmente dalla Germania in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
2. Le sovvenzioni relative al sistema pensionistico non sono compatibili con il mercato interno, nella misura in cui la Germania ha contribuito al finanziamento delle pensioni dei funzionari in quiescenza di Deutsche Post AG in misura sproporzionata.
Articolo 2
Le compensazioni statali che costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE accordato illegalmente dalla Germania a favore di Deutsche Post in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, sono compatibili con il mercato interno.
Articolo 3
La garanzia di Stato a favore di Deutsche Post AG costituisce un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, e dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
Articolo 4
1. La Germania procede al recupero presso Deutsche Post degli aiuti non compatibili con il mercato interno di cui all’articolo 1, accordati a Deutsche Post AG dal 1o gennaio 2003, fino al momento in cui sarà completamente eliminato il vantaggio comparativo.
2. L’importo da recuperare in base al paragrafo 1 comprende gli interessi calcolati a decorrere dal momento in cui l’aiuto è stato accordato al beneficiario fino al momento della sua effettiva restituzione.
3. Gli interessi vengono calcolati su base composta a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e a norma del regolamento (CE) n. 271/2008 della Commissione (109) che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004.
4. La Germania garantisce che, dalla data della notifica della presente decisione, Deutsche Post AG, tenuto conto del finanziamento degli oneri mediante ricavi dai servizi postali a tariffa regolamentata autorizzato dall’autorità di regolamentazione del settore postale, non beneficerà più di vantaggi comparativi per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
Articolo 5
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1, come previsto all’articolo 4, è immediato ed effettivo.
2. La Germania attua la decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Germania trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso Deutsche Post AG;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e di quelle previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
documenti attestanti che a Deutsche Post AG è stato imposto di rimborsare l’aiuto non compatibile con il mercato interno.
2. La Germania informa regolarmente la Commissione sui progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto non compatibile con il mercato interno di cui all’articolo 1. Su richiesta della Commissione, lo Stato membro trasmette immediatamente le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione, oltre a fornire dettagli sull’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso Deutsche Post AG.
Articolo 7
La Repubblica federale tedesca è destinataria della presente decisione.
Bruxelles, il 25 gennaio 2012