ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 13. července 2011
o státní podpoře č. C 6/08 (ex NN 69/07), kterou poskytlo Finsko společnosti Ålands Industrihus Ab
(oznámeno pod číslem K(2011) 4905)
(Pouze finské a švédské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/252/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Prostřednictvím stížnosti podané dne 5. září 2006 byla Komise informována o různých opatřeních, která provedla alandská místní správa (dále jen „místní správa“) ve prospěch realitní společnosti Ålands Industrihus Ab (dále jen „ÅI“). Dopisy ze dne 25. října 2006 a 14. února 2007 si Komise od Finska vyžádala informace, které byly poskytnuty dopisy ze dne 11. ledna 2007 a 3. dubna 2007. Další informace poskytly finské orgány dne 31. května 2007 a 12. července 2007. Stěžovatel poskytl doplňkové informace v listopadu 2006 a květnu 2007.
(2)
Dopisem ze dne 30. ledna 2008 Komise Finsko informovala, že se s ohledem na tuto podporu rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) (2) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k podpoře vyjádřily.
(4)
Komise neobdržela žádné připomínky zúčastněných stran.
(5)
V návaznosti na rozhodnutí o zahájení řízení poskytlo Finsko informace, které Komise zaevidovala dne 6. května 2008, 21. ledna 2010, 26. února 2010, 21. května 2010, 18. června 2010, 18. dubna 2011, 27. června 2011 a 28. června 2011. Dne 4. června 2010 se uskutečnila schůzka mezi útvary Komise, finskými orgány a zástupci společnosti ÅI.
2. POPIS PODPORY
2.1 PŘÍJEMCE
(6)
Společnost ÅI je zaregistrovaná v městě Mariehamn, hlavním městě Alandských ostrovů, souostroví v Baltském moři mezi finskou a švédskou pevninou s celkovým počtem obyvatel přibližně 28 000. Alandské ostrovy jsou jednou z finských provincií, mají však vysokou míru autonomie. Společnost ÅI vlastní především orgány místní správy (84,43 %) a město Mariehamn (15,01 %). Zbývajícími akcionáři jsou ostatní místní orgány na Alandských ostrovech (4).
(7)
Společnost ÅI podniká v oblasti výstavby, vlastnictví a pronájmu budov pro průmyslové a obchodní využití. Podle Finska je cílem činnosti společnosti poskytovat společnostem na Alandských ostrovech budovy za účelem přispění k diverzifikovanému a konkurenceschopnému hospodářství.
(8)
Až do roku 1999 byly obchodní činnosti společnosti ÅI co do rozsahu malé (5). Bilanční suma společnosti ÅI rostla velmi pomalu, pokud vůbec (6). V této souvislosti se správní rada společnosti ÅI rozhodla, že začne hledat nové obchodní příležitosti, aby společnost mohla expandovat. Současně místní podnikatelská komunita (kterou tvoří téměř výhradně malé podniky) vyslovila přání týkající se „technologického parku“, tj. seskupení kancelářských prostor, kde by mohly místní podniky sídlit pod jednou střechou v zájmu snazší spolupráce, vytváření nových nápadů a celkového zlepšení podnikavosti. Tím se měl stát nakonec kancelářský park „iTiden“ (kvarteret iTiden). Vznik projektu je podrobněji vysvětlen v oddíle 2.2.
2.2 PROJEKT iTiden (7)
(9)
Diskuse mezi zástupci místní podnikatelské komunity a místní správou ohledně možnosti vybudování „technologického parku“ začaly již v roce 1999. Uskutečnily se společné studijní cesty do řady obdobných zařízení ve Švédsku.
(10)
V roce 2000 byl projekt přidělen pracovní skupině, která na jaře 2000 předložila návrh místní správě a městu Mariehamn. Projekt a plány místní správy týkající se jeho vybudování a financování byly uvedeny v rozpočtu místní správy na rok 2000 (8) a potvrzeny v rozpočtu na rok 2001, v němž místní správa požadovala rovněž finanční prostředky na případné navýšení kapitálu pro infrastrukturní projekty, včetně pro společnost ÅI (obdobná žádost byla uvedena v rozpočtu na rok 2000) (9).
(11)
Dne 12. července 2001 zakoupila společnost ÅI díky navýšení kapitálu pozemek ve čtvrti „Västra Klinten“ v Mariehamnu, na němž měl být projekt iTiden vybudován. V souvislosti s tímto nákupem zajistila společnost ÅI rovněž potřebné změny s ohledem na projekt iTiden v územním plánu města.
(12)
V rozpočtu na rok 2002 místní správa uvedla, že společnost ÅI zahájí v roce 2002 výstavbu projektu iTiden a že to bude se vší pravděpodobností vyžadovat navýšení kapitálu (pro něž místní správa požadovala potřebné částky vyhrazené v rozpočtu) (10).
(13)
Počátkem roku 2002 byla jmenována pracovní skupina pro výstavbu projektu iTiden a byl najat architekt. Byli kontaktováni potenciální nájemci s cílem zjistit jejich zájem o pronájem prostor v iTiden. Přípravné zemní práce byly provedeny na jaře 2003 a výstavba první etapy (projekt byl navržen ve dvou po sobě jdoucích etapách stavby) byla zahájena v létě 2003. První nájemci se do části projektu iTiden dokončené v rámci „první etapy“ nastěhovali dne 1. prosince 2004.
(14)
Výstavba druhé etapy projektu iTiden byla zahájena na podzim 2006 a dokončena v roce 2007.
2.3 OPATŘENÍ STÁTNÍ PODPORY
(15)
Formální vyšetřovací řízení Komise zahrnovalo několik kapitálových injekcí (dále jen „navýšení kapitálu“) a záruk za bankovní půjčky (dále jen „úvěrové záruky“), které místní správa poskytla společnosti ÅI mezi rokem 1997 a 2007. Opatření jsou uvedena v následující tabulce (kapitálové injekce jsou očíslovány C-I až C-XI a záruky G-I až G-III).
Opatření
Datum opatření
Navýšení kapitálu
(v EUR)
Úvěrové záruky
(v EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
CELKEM
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
V porovnání s tabulkou opatření v bodě 7 rozhodnutí o zahájení řízení byla vyškrtnuta úvěrová záruka ve výši 2 587 500 EUR ze dne 26. října 2006, jelikož nebyla nikdy uplatněna (na základě rozhodnutí finských soudů). Navýšení kapitálu C-XI ze dne 12. června 2006 v rozhodnutí o zahájení řízení je zde uvedeno s datem 15. února 2007, jelikož během vyšetřovacího řízení vyšlo najevo, že toto opatření bylo provedeno k tomuto pozdějšímu dni. Rozhodnutí místní správy provést toto navýšení kapitálu bylo nedávno (6. dubna 2011) finským Nejvyšším správním soudem zrušeno (viz bod 114). Jelikož však byl kapitál společnosti ÅI v roce 2007 vyplacen a nebyl vrácen, má Komise za to, že rozhodnutí vnitrostátního soudu neznamená, že by toto opatření mělo být z předmětu jejího šetření vyloučeno.
(17)
Podle finských orgánů byla všechna navýšení kapitálu provedena za účelem financování projektu iTiden kromě těchto navýšení:
C-I) navýšení kapitálu ze dne 18. června 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) navýšení kapitálu ze dne 22. června 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) navýšení kapitálu ze dne 10. října 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) navýšení kapitálu ze dne 30. září 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) navýšení kapitálu ze dne 16. června 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Všechny úvěrové záruky byly podle Finska vydány za účelem financování projektu iTiden. Více informací o úvěrových zárukách je uvedeno v bodech 66 až 86.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(19)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda jsou navýšení kapitálu a úvěrové záruky slučitelné s vnitřním trhem, a to z těchto důvodů.
(20)
Pokud jde o existenci státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise uvedla, že opatření zahrnovala státní prostředky, jelikož byla provedena místními orgány, a že jsou selektivní, jelikož byla určena společnosti ÅI. Pokud jde o kritérium, zda tato opatření poskytla společnosti ÅI „výhody, které by za běžných tržních podmínek čerpat nemohla“, jelikož by soukromý investor, který se řídí vyhlídkou ziskovosti v dlouhodobém horizontu, tuto podporu neposkytl, Komise měla pochybnosti, zda by soukromý investor poskytl kapitál stejně jako místní správa, jelikož společnost ÅI vykazovala dlouhodobě ztráty, nebo přinejlepším velmi skromné zisky. Co se týká konkrétně úvěrových záruk, Komise pochybovala, že by společnost ÅI mohla získat srovnatelnou finanční podporu na trzích, a měla tudíž za to, že tyto záruky společnost ÅI zvýhodnily. Komise se rovněž domnívala, že tyto výhody mohou narušit hospodářskou soutěž a obchod uvnitř Společenství.
(21)
Pokud by se opatření považovala za státní podporu, Komise pochybovala, že by ji bylo možno pokládat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(22)
Komise zpochybnila rovněž tvrzení Finska, že pokud by se opatření skutečně považovala za státní podporu, byla tato opatření provedena v souladu s režimy podpor, které se uplatňovaly již před vstupem Finska do EU, a byla by proto zákonná.
4. PŘIPOMÍNKY FINSKA
4.1 OPATŘENÍ NEPŘEDSTAVUJÍ STÁTNÍ PODPORU
(23)
Finsko zastávalo názor, že místní správa jednala v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, tj. že se opatření řídila vyhlídkou místní správy na návratnost jejích investic. Finsko tvrdilo, že investiční rozhodnutí byla odůvodněna programem společnosti týkajícím se nových investic, především projektem iTiden. Opatření tudíž neměla pokrýt předchozí ztráty nebo podporovat ztrátové podnikání. Místní správa obdržela za své investice konkrétní hodnotu v nových podílech ve společnosti ÅI, jelikož se hodnota společnosti v souladu s úpisem akcií zvýšila. Společnost ÅI proto nezískala žádnou výhodu, kterou by nebyla schopna dosáhnout u soukromého investora.
(24)
Bez ohledu na možnou výhodu zastávalo Finsko rovněž názor, že opatření nelze považovat za státní podporu, jelikož neexistují žádné konkrétní důkazy o významném dopadu na hospodářskou soutěž na alandském trhu nemovitostí.
4.2 JEDNÁ-LI SE O STÁTNÍ PODPORU, JE TO ZÁKONNÁ PODPORA NA ZÁKLADĚ EXISTUJÍCÍCH REŽIMŮ PODPORY
(25)
Pokud by se však zjistilo, že opatření zahrnují prvek státní podpory, měla by se tato podpora podle Finska považovat za zákonnou. Finsko tvrdilo, že se na navýšení kapitálu i záruky vztahovaly existující režimy podpory, které byly zavedeny před tím, než se Finsko stalo členem EU.
4.3 JEDNÁ-LI SE O NOVOU STÁTNÍ PODPORU, JE TATO PODPORA SLUČITELNÁ S VNITŘNÍM TRHEM
(26)
Pokud by opatření představovala protiprávní státní podporu, měla by se tato považovat za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jelikož účelem těchto opatření je rozvoj regionu a vytvoření nových pracovních míst, a to především přispěním k diverzifikaci hospodářství tohoto regionu, jež je příliš závislé na loďařském průmyslu.
4.4 MOŽNÉ NAVRÁCENÍ PODPORY
(27)
Pokud by Komise shledala, že opatření představují protiprávní a neslučitelnou podporu, která má být navrácena, předložilo Finsko tato tvrzení.
(28)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12), nebude Komise vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. Tak by tomu bylo v tomto případě, jelikož Finsko oprávněně očekávalo, že výše uvedené režimy, které pocházely z doby před přistoupením, byly a jsou platné, a že tudíž podpora poskytnutá podle těchto pravidel je zákonná.
(29)
Pokud by se však Komise domnívala, že je nutno podporu vrátit, Finsko tvrdí, že prvek podpory obsažený v navýšení kapitálu nepředstavuje nutně celou nominální hodnotu transakcí, jež zahrnují státní podporu. Pokud jde o záruky, případná podpora, která má být navrácena, nemůže být vyšší než úrokové zvýhodnění, jehož společnost dosáhla v důsledku záruky (v porovnání s nezaručenými půjčkami). Stejně tak v případě kapitálových injekcí nemůže podpora činit více než náklady společnosti ÅI na získání odpovídajícího kapitálu na trhu.
5. POSOUZENÍ
5.1 HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(30)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(31)
Aby bylo opatření považováno za státní podporu, musí být splněny tyto podmínky: a) musí být financováno členským státem nebo ze státních prostředků; b) musí poskytnout selektivní výhodu, která zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby, a c) narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Jelikož jsou tyto podmínky kumulativní, musí být všechny splněny, aby se opatření pokládalo za státní podporu.
5.1.1 STÁTNÍ PROSTŘEDKY A SELEKTIVITA
(32)
Z důvodů uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení (jež Finsko nezpochybnilo) jsou tato dvě kritéria splněna. Opatření byla provedena na základě individuálních rozhodnutí vydaných místní správou za účelem využití finančních prostředků, které byly v jejím ročním rozpočtu přiděleny regionálním shromážděním Alandských ostrovů. Tato opatření jsou proto jednoznačně financovaná státem a byla individuálně určena společnosti ÅI.
5.1.2 VÝHODA
(33)
Finsko uvedlo, že opatření nepředstavují státní podporu, jelikož neposkytují společnosti ÅI výhodu, kterou by nemohla získat na trzích, ať už u soukromého akcionáře nebo soukromého věřitele.
(34)
Podle ustálené zásady práva v oblasti státních podpor (na niž se obvykle odkazuje jako na zásadu investora v tržním hospodářství) platí, že investování orgánů veřejné správy do kapitálu podniků představuje státní podporu, pokud by stejný kapitál v podobné situaci neposkytl soukromý investor, zejména s vyhlídkou na dosažení návratnosti (13). Podle bodu 3.1 sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (14) (dále jen „sdělení o zárukách“) představuje záruka poskytnutá orgány veřejné správy státní podporu, ledaže je financování poskytnuto za podmínek, které by byly přijatelné pro soukromý subjekt za normálních podmínek tržního hospodářství.
(35)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda byla s ohledem na navýšení kapitálu a záruky splněna zásada investora v tržním hospodářství, zejména na základě dvou připomínek týkajících se společnosti ÅI:
a)
Společnost ÅI vykazovala v letech, v nichž byla opatření provedena, ztráty nebo zanedbatelné zisky. Společnost ÅI vykázala v každém roce v období 2001 až 2005 ztrátu. Zisky mezi rokem 1998 a 2000 byly malé a snižovaly se (38 000 EUR, 28 000 EUR resp. 9 000 EUR). Když společnost ÅI v roce 2006 znovu vykázala zisk, jednalo se pouze o částku ve výši 557,43 EUR. V roce 2006 činil zisk odhadovaný pro rok 2007 (tj. zisk, který se předpokládal v době přijetí rozhodnutí o provedení posledních opatření) pouze 5 868,46 EUR (15).
b)
Mimoto se Komisi zdálo, že peněžní tok společnosti ÅI od roku 2000 nepostačuje k pokrytí jejích nákladů, což vedlo k předpokladu, že opatření byla nezbytná jednoduše kvůli pokrytí tohoto nedostatečného peněžního toku (16).
(36)
Finsko tento názor odmítlo. Jeho tvrzení budou projednána níže, a to zvlášť pro navýšení kapitálu a úvěrové záruky.
5.1.2.1 Kapitálová injekce
(37)
Finsko především odmítá názor, že společnost ÅI měla potíže s likviditou. I když byly činnosti společnosti před projektem iTiden co do velikosti omezené, její provozní hospodářský výsledek a likvidita byly uspokojivé a tak tomu bylo během celého prošetřovaného období. Opatření proto nebyla nutná k uhrazení nákladů na činnost. Cílem opatření bylo financovat rozšíření společnosti, a měla by se proto považovat za investice. Vzhledem k podmínkám těchto investic byla tato opatření opodstatněná podle zásady investora v tržním hospodářství, a nepředstavují proto státní podporu.
(38)
Finsko v této souvislosti uvedlo, že většina navýšení kapitálu byla použita k financování projektu iTiden, zatímco zbytek byl určen na jiné projekty společnosti ÅI (viz bod 17 výše).
(39)
Hodnocení Komise je následující.
(40)
Komise na úvod zdůrazňuje, že kapitál, který akcionář poskytne podniku, není a priori vyhrazen na určité použití, nýbrž se stává součástí hmotného majetku společnosti. Je proto běžné, že je-li investice poskytnuta jako vlastní kapitál, je její soulad se zásadou investora v tržním hospodářství posuzován na základě výhledů týkajících se výsledků společnosti jako celku. V případě, jsou-li k dispozici příslušné důkazy, to nevylučuje posouzení předpokládané návratnosti u konkrétních plánovaných investic, pokud jsou samozřejmě takovéto informace dostupné v době přijetí investičního rozhodnutí.
(41)
Pokud jde o celkové finanční výsledky společnosti ÅI, Komise na základě důkazů předložených v rámci vyšetřovacího řízení uznává, že provozní hospodářský výsledek společnosti ÅI trvale pokrýval její ztráty a zajišťoval likviditu. Dostupné důkazy neumožňují vyvodit závěr, že navýšení kapitálu (nebo půjčky získané prostřednictvím záruk) byla použita k uhrazení ztrát vyplývajících z činnosti společnosti ÅI.
(42)
Je však skutečností, že místní správa poskytla společnosti ÅI důležitý dodatečný kapitál, který mezi rokem 1997 a 2006 na první pohled nevytvořil žádný zisk, nebo jen zisk velmi malý. Rozhodující otázkou proto je (jak tvrdí samotné Finsko), zda měla místní správa důvod očekávat u svého kapitálu návratnost, jež by byla dostatečná pro soukromého investora, aby uskutečnil stejnou investici. To je nutno posoudit na základě informací, které byly místní správě známy v době navýšení kapitálu.
(43)
Finsko uvedlo, že velká část navýšení kapitálu byla určena na financování první a druhé etapy projektu iTiden, zatímco zbývající navýšení kapitálu bylo přiděleno na různé jiné investice. Kvůli srozumitelnosti následující analýza zabývá nejprve navýšením kapitálu, který byl použit k financování projektu iTiden.
(44)
Finsko tvrdí, že se veškerá navýšení kapitálu kromě C-I, C-II, C-III, C-VIII a C-IX uskutečnila za účelem financování projektu iTiden, což byl zdaleka největší samostatný projekt společnosti ÅI. První navýšení kapitálu, které bylo určeno na projekt iTiden, se uskutečnilo v roce 2001 (C-IV).
(45)
Pokud jde o podmínky, za nichž místní správa tato navýšení kapitálu provedla, a (co je zásadní) o návratnost, která se očekávala v době přijetí rozhodnutí, Finsko poskytlo tyto informace:
(46)
Rozhodnutí místní správy přikročit k navýšením kapitálu v souvislosti s projektem iTiden byla přijata na základě informací, které byly poskytnuty na neformálních schůzkách, jichž se zúčastnila místní správa a zástupci společnosti ÅI. Finsko uvedlo, že z těchto schůzek nebyly pořízeny žádné zápisy. Finsko však Komisi předložilo prezentace uvedené na těchto neformálních schůzkách nebo na schůzích správní rady společnosti ÅI. Tyto prezentace obsahovaly stručný popis souvislostí a hlavních charakteristik projektu iTiden a výpočty ziskovosti pro první a druhou etapu tohoto projektu. Tyto důkazy proto Komisi umožnily zjistit, jakou návratnost místní správa očekávala v době, kdy provedla navýšení kapitálu pro projekt iTiden.
(47)
Dne 31. ledna 2002 uspořádala společnost ÅI neformální schůzku s místní správou za účelem schválení zahájení výstavby projektu iTiden v roce 2002 (po koupi pozemku, k níž došlo v roce 2001). Na této schůzce předložila společnost ÅI výpočty ziskovosti, které předpokládaly, že projekt zajistí u vlastního kapitálu společnosti ÅI roční návratnost ve výši 3 %.
(48)
Další neformální schůzka mezi společností ÅI a místní správou se konala dne 4. března 2003 za účelem přípravy valné hromady akcionářů společnosti ÅI dne 5. března 2003. Valná hromada měla rozhodnout o zahájení výstavby první etapy projektu iTiden, k níž v roce 2002 nedošlo. Byl poskytnut aktualizovaný výpočet ziskovosti. V tomto výpočtu se odhadovalo, že první etapa přinese přebytek ve výši pouze 700 EUR, což znamená nulovou návratnost vlastního kapitálu společnosti ÅI.
(49)
Dne 2. února 2006 zasedala správní rada společnosti ÅI, aby projednala zahájení výstavby druhé etapy a požádala o navýšení kapitálu za účelem jejího financování. Podle výpočtu ziskovosti, který byl předložen na této schůzi, měl projekt dosáhnout hranice rentability s návratností vlastního kapitálu ve výši 3 %. Tento výpočet však bylo nutno revidovat, aby se zohlednily vyšší náklady na přizpůsobení budov potřebám nájemců. Revidovaný výpočet ze dne 10. ledna 2006 tudíž sloužil jako základ pro navýšení kapitálu, o němž bylo rozhodnuto na valné hromadě, která se konala dne 12. června 2006 (ačkoliv k navýšení kapitálu došlo z technických důvodů až dne 15. února 2007 - jedná se o navýšení kapitálu C-XI). V tomto výpočtu byla předpokládaná roční návratnost vlastního kapitálu u druhé etapy projektu iTiden stanovena na 1 %.
(50)
Finsko poskytlo tyto důkazy a uvedlo, že to přesně vysvětluje tehdejší očekávání týkající se výnosů, na jejichž základě místní správa rozhodla o navýšení kapitálu pro projekt iTiden, tj. C-IV, C-V, C-VI, C-VII a C-X v případě první etapy a C-XI v případě druhé etapy. Tyto odhady ziskovosti jsou založeny na předpokládaných příjmech (tj. nájemném) plynoucích z projektu iTiden. Finsko uvedlo, že by návratnost investice místní správy měla zohledňovat rovněž vyhlídku na kapitálové zisky spočívající ve zvyšování hodnoty nemovitosti v čase. Finsko však v tomto ohledu nepředložilo žádné konkrétní důkazy. Tyto úvahy nejsou ve výpočtech ziskovosti zahrnuty, což naznačuje, že při rozhodování o investicích nebyly vzaty v úvahu. Na základě výše uvedených důkazů Komise konstatuje, že by soukromý investor při takovéto očekávané návratnosti podobné investice neuskutečnil.
(51)
Každý investor vkládající peněžní prostředky do projektu, který zahrnuje určitý prvek rizika (jako je rozvoj komerčních nemovitostí), bude požadovat návratnost, jež náležitě zohledňuje riziko spojené s investicí. Bude tudíž očekávat „rizikovou přirážku“ převyšující známou návratnost, kterou může docílit u alternativního, bezrizikového aktiva („bezriziková úroková míra“). Běžným měřítkem pro bezrizikovou úrokovou míru jsou státní dluhopisy s ratingem AAA a s kratší dobou splatnosti. Pro účely tohoto posouzení je použit výnos u dvouletých finských státních dluhopisů, jelikož Finsko nevydává dluhopisy s kratší dobou splatnosti. Z toho vyplývá bezriziková úroková míra v roce 2002 v rozmezí od 2,7 do 4,2 %, v roce 2003 mezi 2,2 a 2,7 % a v roce 2006 mezi 2,8 a 3,8 %.
(52)
Po porovnání s návratností kapitálu, kterou očekávala místní správa, když se rozhodla provést navýšení kapitálu v souvislosti s projektem iTiden, Komise podotýká, že místní správa mohla dosáhnout stejné či ještě vyšší návratnosti bez jakéhokoli rizika spojeného s projekty týkajícími se nemovitostí. I podle nejoptimističtějších údajů by „riziková přirážka“ (tj. návratnost přesahující bezrizikovou prémii) činila u navýšení kapitálu C-IV a C-V (tj. navýšení kapitálu v roce 2001 a 2002) nejvýše 0,3 %. U navýšení kapitálu, která byla provedena v důsledku rozhodnutí o zahájení výstavby první etapy projektu iTiden v roce 2003 (a tudíž na základě očekávané návratnosti sdělené na neformální schůzce dne 4. března 2003, viz bod 48), tj. C-VI, C-VII a C-X, byla očekávaná návratnost nulová, což znamená, že v případě nepřevzetí žádného rizika mohlo být dosaženo nesrovnatelně lepší návratnosti. Obdobně u navýšení kapitálu pro druhou etapu, C-XI, byla očekávaná návratnost ve výši 1 % mnohem nižší než bezriziková úroková míra, která byla dostupná v té době.
(53)
Je zřejmé, že by žádný soukromý investor nebyl spokojen se zápornou či velmi nízkou rizikovou přirážku, kterou byla místní správa ochotna akceptovat u navýšení kapitálu, jež byla zmíněna v bodech 47-49. V případě potřeby lze toto doložit empirickými údaji o očekávané návratnosti na alandském trhu nemovitostí.
(54)
Podle zprávy (17) společnosti KPMG ze dne 10. července 2007, kterou zadaly finské orgány a která byla dne 17. července 2007 předložena Komisi, činí návratnost, kterou požadují soukromí investoři u investic do kancelářských prostor na Alandských ostrovech, 7 % (a u průmyslových nemovitostí 8 %). Ačkoliv byla tato zpráva vypracována později než investiční rozhodnutí místní správy, jež jsou předmětem tohoto rozhodnutí, je přesto důležitá, jelikož je založena na zkoumání minulých investic a neexistuje žádný zřejmý důvod pro domněnku, že v předchozích letech byla požadovaná návratnost podstatně nižší. Zpráva každopádně poskytuje přesvědčivé údaje, že návratnost, kterou předpokládala společnost ÅI, by pro soukromého investora nebyla dostatečná.
(55)
Finsko tvrdilo, že navzdory nízké či nulové očekávané návratnosti jsou investice v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, jelikož i) před zahájením výstavby oslovila společnost ÅI potenciální nájemce a byla si jistá, že míra obsazenosti dosáhne nejméně 80 %, a ii) vzhledem ke skutečným finančním výsledkům společnosti ÅI (a tudíž v zásadě projektu iTiden) v letech od roku 2004 a možným dosaženým kapitálovým ziskům se investice ukázaly jako ziskové.
(56)
V této souvislosti postačuje zopakovat (aniž by bylo nutno se zabývat finančními výsledky společnosti ÅI v pozdějších letech), že otázkou není, zda jsou současné výsledky podniku přiměřené, nýbrž zda by na základě informací, které byly známy nebo které bylo možno předpokládat v době, kdy se místní správa rozhodla poskytnout společnosti ÅI státní prostředky (s ohledem na očekávanou 80 % míru obsazenosti), soukromý investor působící v tržních podmínkách poskytl společnosti stejný kapitál. Z výše objasněných důvodů Komise konstatuje, že by tak soukromý investor neučinil.
(57)
Komise proto uvádí, že navýšení kapitálu C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X a C-XI poskytla společnosti ÅI výhodu, kterou by nebyla schopna získat za tržních podmínek (18).
(58)
Komise nyní posoudí ostatní navýšení kapitálu, jichž se týkalo rozhodnutí o zahájení řízení a která podle Finska nesouvisela s projektem iTiden.
(59)
Podle pravidel de minimis platných v době provedení této kapitálové injekce nepředstavují dotace nižší než 100 000 ECU poskytnuté podniku v tříletém období státní podporu (19). Toto navýšení kapitálu činí 84 094,39 EUR, to znamená, že je podstatně nižší než strop podle pravidel de minimis ve výši 100 000 ECU. Společnost ÅI neměla během tříletého období prospěch ze žádného jiného opatření (20). Na tomto základě by kapitálová injekce z roku 1997 každopádně (bez ohledu na okolnosti, za nichž se uskutečnila) nepředstavovala státní podporu.
(60)
Finsko uvedlo, že tato opatření byla určena na výstavbu průmyslové nemovitosti v Norrböle, rekonstrukci nemovitosti v Mariehamnu (C-II) a pořízení průmyslové nemovitosti ve východní části Alandských ostrovů (C-III). Tato navýšení proto jednoznačně nesouvisí s projektem iTiden, který v té době ještě neměl jasnou podobu (k tomu došlo v roce 2001, kdy byl zakoupen pozemek).
(61)
Ačkoliv je pravdou, že celkové zisky společnosti ÅI byly v období 1998-2007 nízké nebo záporné, skutečností je, že v roce 2000 a ve dvou předchozích letech vykázala mírný zisk a že ztráty začaly v roce 2001. Při vyšetřovacím řízení bylo prokázáno, že společnost hradila své náklady a že její likvidní pozice byla přiměřená. Zdá se, že investice, které odůvodňovaly tato dvě navýšení kapitálu, jsou úměrné velikosti a „tradičnímu“ obchodnímu modelu společnosti ÅI před rozšířením v souvislosti s projektem iTiden. Neexistují proto žádné přesvědčivé důvody pro domněnku, že by soukromý investor neprovedl stejná navýšení kapitálu, a neexistují tudíž jednoznačné důkazy o zvýhodnění společnosti ÅI.
(62)
Až do roku 2000 vykazovaly obchodní činnosti společnosti ÅI skromné, avšak kladné hospodářské výsledky (v období 1997-2000 v rozmezí od 9 000 EUR do 38 000 EUR). Obchodní činnosti společnosti ÅI byly v souladu s tehdejším plánem společnosti. Společnost ÅI vlastnila a pronajímala sklady a kanceláře po celých Alandských ostrovech. Soubor nemovitostí ve vlastnictví společnosti ÅI byl až do roku 2000 velmi stálý, což vysvětluje rovněž stabilní finanční výsledky společnosti. Obrat společnosti ÅI byl v období 1997-2000 v rozmezí od 95 000 EUR do 101 000 EUR. V souladu s tím byla společnost ÅI schopna zajistit, aby byly její činnosti ziskové, i když při poměrně malém obratu.
(63)
Podle Finska byla tato navýšení kapitálu použita k pořízení průmyslové nemovitosti (C-VIII) a výstavbě hangáru na letišti Jomala mimo Mariehamn (C-IX).
(64)
Ačkoli tato opatření nebyla bezprostředně odůvodněna projektem iTiden, byla provedena v situaci, která se zcela lišila od situace v případě výše projednaných opatření C-II a C-III. Navýšení kapitálu C-VIII a C-IX byla provedena v roce 2004 resp. 2005. V té době vykazovala společnost ÅI od roku 2001 ztráty. Co je důležité, tyto investice se uskutečnily v době, kdy místní správa od roku 2001 již investovala do společnosti ÅI více než 2,25 milionu EUR s tím, že tato investice nezajistí návratnost, která by byla přijatelná pro tržního investora.
(65)
Nepřiměřená návratnost u projektu iTiden by měla nevyhnutelně negativní dopad na celkové výsledky společnosti ÅI. Vlastní kapitál podniku není konkrétně vyhrazen, nýbrž je zaměnitelný, a musí obdržet odměnu podle celkových výsledků společnosti. Místní správě proto muselo být v době, kdy provedla opatření C-VIII a C-IX, zřejmé, že dodatečné navýšení kapitálu společnosti ÅI v dohledné budoucnosti pravděpodobně nepřinese přiměřenou návratnost. Tržní investor by byl ochoten provést tyto kapitálové injekce, pokud by investice umožnily tržní návratnost na základě celkových výsledků podniku (tj. návratnost, která by nahradila nízkou návratnost u navýšení kapitálu), nejsou však k dispozici žádné údaje, které by naznačovaly, že se toto očekávalo. Finsko neposkytlo ohledně těchto opatření žádné konkrétní informace, jež by tento názor změnily. Komise proto usuzuje, že by žádný soukromý investor neposkytl společnosti ÅI za této situace další kapitál. Navýšení kapitálu C-VIII a C-IX tudíž poskytla společnosti ÅI výhodu, kterou by nemohla získat na trhu.
5.1.2.2 Úvěrové záruky
(66)
Při posuzování možné státní podpory obsažené v zárukách používá Komise zásady, které jsou stanoveny ve sdělení o zárukách. V bodě 3.2 sdělení jsou objasněny podmínky, jež obvykle postačují k vyloučení existence státní podpory v záruce, kterou poskytly orgány veřejné správy. Tyto podmínky však nejsou u záruk G-I, G-II a G-III splněny (stačí poznamenat, že tyto záruky pokrývaly související půjčky v plné výši, viz bod 3.2 písm. c) sdělení o zárukách).
(67)
Komise za prvé podotýká, že finanční situace společnosti ÅI byla v době, kdy byly záruky poskytnuty, dostatečně dobrá, aby nebyla vyloučena schopnost podniku získat půjčky na trhu bez záruk. Společnost nebyla podnikem v obtížích ve smyslu pokynů Komise pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (21). Na základě dostupných důkazů nelze vyvodit závěr, že společnost ÅI byla podnikem, který by bez státní podpory vůbec nepřežil. V letech před navýšením kapitálu, tj. před zahájením projektu iTiden, byla finanční situace společnosti ÅI stabilní a její obchodní činnosti vykazovaly mírně kladné hospodářské výsledky. Důvodem, proč orgány veřejné správy začaly v roce 2001 masivně vkládat kapitál, nebyla záchrana podniku, nýbrž financování jeho růstu. Pokud by podpora ve formě navýšení kapitálu neexistovala, společnost ÅI by nebyla podnikem v úpadku, nýbrž menší společností, která by měla stále přístup na finanční trhy. Komise proto nemůže vyvodit závěr, že by společnost ÅI neměla bez záruk přístup na úvěrové trhy. Otázkou je, zda záruky poskytly podniku výhodu v podobě nižších úvěrových nákladů, než by musel zaplatit za tržních podmínek, pokud by nebyla záruka poskytnuta.
(68)
Další otázkou, kterou je třeba přezkoumat, je to, zda byla za záruky účtována odpovídající prémie, která je srovnatelná s prémií účtovanou soukromým poskytovatelem záruk. V daném případě nezjistila Komise žádné soukromé záruky, jež by umožnily snadné srovnání. Za této situace porovná Komise celkové finanční náklady na zaručenou půjčku, včetně úrokové sazby u úvěru a záruční prémie, s tržní prémií u podobné nezaručené půjčky (22).
(69)
Dne 9. října 2003 poskytla […] (23), obchodní banka, společnosti ÅI půjčku ve výši […] EUR oproti zajištění […]. Úroková sazba byla do 15. ledna 2007 stanovena na […] ročně (24).
(70)
Ačkoliv tato půjčka byla poskytnuta současně se zárukou G-I, Komise ji pro účely srovnání nákladů na toto opatření nepokládá za vhodnou. Mezi červnem 2000 a březnem 2003 obdržela společnost ÅI pět kapitálových injekcí v celkové hodnotě 2 208 595,01 EUR. Státní podpora v takovéto výši nevyhnutelně ovlivnila posouzení rizika, které […] provedla před poskytnutím půjčky, a tudíž zlepšila úvěrové podmínky, včetně nákladů, v porovnání s podmínkami, které by podnik byl schopen získat na trzích v případě neexistence prvku státní podpory v navýšení kapitálu. Komise proto nemůže mít za to, že úroková sazba u nezaručené půjčky z roku 2003 (či jiných pozdějších půjček) přesně odráží úvěrové podmínky společnosti ÅI v případě neexistence státní podpory, a nelze ji proto použít jako věrohodné a spolehlivé měřítko ke srovnání nákladů na půjčky, na něž se vztahovaly záruky poskytnuté místní správou.
(71)
Komise se domnívá, že v případě neexistence jiných spolehlivých důkazů, pokud jde o srovnatelné půjčky za tržních podmínek, poskytuje vhodné srovnávací měřítko (nesouvisející s příjemcem) pro posouzení, zda byla opatření G-I, G-II a G-III provedena za tržních podmínek, sdělení o referenčních sazbách (25). Sdělení o referenčních sazbách poskytuje náhradu pro tržní úrokovou míru a pro výpočet prvku podpory v opatřeních podpory. Metoda stanovování referenčních sazeb je založena na těchto dvou činitelích: základní sazbě (v tomto případě jednoleté sazbě EURIBOR), k níž se připočte úvěrová marže. Úvěrová marže, která se připočítá k základní sazbě, závisí na dvou činitelích: ratingu podniku, jemuž je půjčka poskytnuta, a úrovni nabízeného zajištění za půjčku. Ve sdělení je rozlišeno pět ratingových kategorií (velmi dobrý [AAA-A], dobrý [BBB], uspokojivý [BB], slabý [B] a špatný [CCC a níže]) a u každé ratingové kategorie tři úrovně zajištění (vysoké, běžné, nízké).
(72)
Dne 18. června 2010 předložilo Finsko Komisi zprávu poradenské společnosti […], která udává rating společnosti ÅI v prosinci každého roku. Rating je stanoven se zpětnou účinností na základě údajů, které byly dostupné na konci účetního roku (tj. rating přiznaný v prosinci 2002 se vztahuje zpětně na zdraví společnosti v roce 2002). Společnost […] vyhotovila ratingovou zprávu, která popisuje celkový finanční stav a vývoj společnosti a zahrnuje tyto oblasti hodnocení: růst, ziskovost, peněžní tok, likviditu, platební schopnost a závazky. Použitá ratingová stupnice má pět ratingových kategorií: výborný (A + a A), dobrý (A- a B+), uspokojivý (B a B-), přiměřený (C + a C) a slabý (C- a D), což umožňuje přímé srovnání s ratingovou stupnicí uvedenou ve sdělení o referenčních sazbách.
(73)
Společnost […] stanovila rating společnosti ÅI v prosinci 2002, 2003 a 2004 na C+, C + resp. C, což společnost řadí do kategorie „přiměřený“. Tato kategorie odpovídá ratingové kategorii „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. U společnosti s ratingem „slabý“ musí být k základní sazbě připočteny úvěrové marže podle rozpětí uvedeného ve sdělení o referenčních sazbách, a to v závislosti na nabídnutém zajištění od 220 základních bodů u vysokého zajištění do 650 základních bodů u nízkého zajištění. V prosinci 2005 stanovila společnost […] rating společnosti ÅI na B- („uspokojivý“), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu ve smyslu sdělení o referenčních sazbách.
(74)
Dne 27. června 2011 poskytlo Finsko dodatečné informace o ratingu a zajištění půjček. Rating stanovila […], tj. banka, která společnosti ÅI poskytla nezaručené půjčky a dvě zaručené půjčky. Rating […] používá pro roky 2000 až 2003 systém písmen doplněný o jednoslovné hodnocení. Rating je snadno porovnatelný s ratingovou stupnicí uvedenou ve sdělení o referenčních sazbách. Od roku 2005 poskytuje rating […], poradenská společnost podobná společnosti […]. V roce 2003 a 2004 stanovila […] rating společnosti ÅI na B- (uspokojivý) a A (uspokojivý), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. To znamená, že pro roky 2003 a 2004 stanovila […] rating společnosti ÅI o jednu kategorii vyšší než společnost […]. Pro rok 2005 stanovila společnost […] rating společnosti ÅI jako A (uspokojivý), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu podle sdělení o referenčních sazbách, a zařazuje tudíž společnost ÅI do stejné kategorie jako společnost […].
(75)
Komise zastává názor, že by se při posuzování, zda byly záruky G-I, G-II a G-III poskytnuty za tržních podmínek, měl použít rating společnosti […]. Vzhledem k tomu, že před poskytnutím první záruky G-I v říjnu 2003, kdy společnost ÅI již obdržela pět kapitálových injekcí v celkové hodnotě 2 208 595,01 EUR, je jakýkoli rating společnosti v roce 2003 pravděpodobně ovlivněn značnou částkou státní podpory. Komise proto považuje za vhodné použít konzervativnější rating stanovený společností […]. To má dopady pro roky 2004 a 2005, jelikož u těchto dvou let stanovila společnost […] rating společnosti ÅI o jednu kategorii níže než […]. Je třeba rovněž podotknout, že […] poskytla společnosti ÅI půjčky, za něž se zaručila místní správa, přičemž současně stanovila rating společnosti ÅI, což mohlo její hodnocení ovlivnit. Společnost […] se nepodílela na finančních transakcích, a její hodnocení je proto s menší pravděpodobností přímo ovlivněno nepatřičnými aspekty spojenými se státní podporou.
(76)
Pro účely použití sdělení o referenčních sazbách proto Komise přebírá níže uvedené ratingy společnosti ÅI: slabý (B) v roce 2003 a 2004 a uspokojivý (BB) v roce 2005.
(77)
Pokud jde o zajištění, společnost ÅI poskytla zajištění v nominální hodnotě záruk v podobě hypoték na pozemek, na němž byl budován projekt iTiden. Finsko neposkytlo žádné informace týkající se ztráty při selhání podle poznámky pod čarou č. 2 ve sdělení o referenčních sazbách. Tyto informace pomáhají stanovit úroveň zajištění a úvěrové marže, které je nutno připočítat k základní sazbě. Komise si proto vyžádala informace o prioritě hypoték a o hodnotě nemovitosti v době poskytnutí záruk. Finsko nemá k dispozici ocenění, která prokazují hodnotu nemovitosti v době poskytnutí záruk. Finské orgány však uvedly, že se hodnota nemovitosti v čase zvyšovala s tím, jak projekt postupoval. Podle Finska hodnota nemovitosti v roce 2010 činila […] EUR.
(78)
Pokud jde o senioritu zajištění, Komise podotýká, že u záruk G-I a G-II mělo zajištění místní správy nejvyšší senioritu ze všech hypoték poskytnutých na nemovitý majetek. Komise uvádí, že obchodní banky poskytly společnosti ÅI nezaručené půjčky a akceptovaly jako zajištění hypotéky na stejnou nemovitost s nižší senioritou (a tudíž méně dobré zajištění), než je zajištění, které získala místní správa. Vzhledem k této skutečnosti a neexistenci lepších důkazů má Komise za to, že pro účely použití sdělení o zárukách byla úroveň zajištění za záruky „běžná“.
(79)
Na základě výše uvedených skutečností bude referenční sazba posouzena zvlášť pro každou záruku, kterou společnost ÅI obdržela od místní správy.
(80)
Komise podotýká, že u všech záruk poskytnutých společnosti ÅI se prémie skládaly ze dvou částí: i) stálé prémie hrazené ročně a vyjádřené jako procentní podíl nesplacené jistiny úvěru a ii) „jednorázového“ poplatku, který byl rovněž vyjádřen jako procentní podíl výše úvěru, byl však uhrazen pouze jednou při vydání záruky. V níže uvedeném posouzení zahrnují celkové finanční náklady zaručených půjček pouze stálou prémii, která byla hrazena každý rok. Podle bodu 4.2 sdělení o zárukách je nutno prvek podpory obsažený v záruce vypočítat jako rozdíl mezi tržní cenou (v tomto případě referenční sazbou) a skutečně hrazenou cenou. Cena, kterou skutečně uhradila společnost ÅI, zahrnuje stálou prémii placenou ročně a jednorázovou prémii, která byla zaplacena pouze jednou. Z praktických důvodů bude jednorázová prémie projednána v oddíle 8.2, který se zabývá navrácením podpory, jelikož je snazší odečíst částku jednorázového poplatku od částky podpory, která má být navrácena. Každopádně i v případě, že by byly jednorázové prémie připočítány k celkovým finančním nákladům zaručených půjček, závěr ohledně existence podpory by se nezměnil. Jednorázová prémie ovlivňuje pouze výši podpory, která byla poskytnuta společnosti ÅI.
(81)
Záruku G-I poskytla místní správa dne 9. října 2003 za účelem pokrytí půjčky ve výši […] EUR, kterou společnosti ÅI poskytla […] (číslo úvěru […]). Jako zajištění v případě uplatnění záruky poskytla společnost ÅI hypotéku na nemovitý majetek. Úroková sazba u půjčky byla do 15. ledna 2007 stanovena na […] % (26). Prémie za záruku činila […] % půjčky ročně (27). Celkové finanční náklady na zaručenou půjčku v době jejího poskytnutí proto činily […] % ročně, což je nutno porovnat s referenční sazbou vypočítanou pro záruku na základě základní sazby a rozpětí, které závisí na ratingu společnosti ÅI a úrovni zajištění půjčky. Základní sazba (jednoletá sazba EURIBOR) ke dni 9. října 2003 činila 2,235 %. V té době byl rating společnosti ÅI „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. Jak bylo uvedeno výše, Komise má za to, že úroveň zajištění půjčky byla běžná, což znamená, že úvěrová marže, která se připočítá k základní sazbě, činí 400 základních bodů. Referenční sazba u této půjčky proto činí 6,235 %, což je více než celkové finanční náklady záruky G-I ve výši […] % ročně.
(82)
Ode dne 6. září 2004 mimoto místní správa záruční prémii u záruky G-I snížila na […] %. Celkové finanční náklady zaručené půjčky proto činily […] %, tj. o […] základního bodu méně, než je referenční sazba, což společnosti ÅI poskytlo odpovídající výhodu.
(83)
Dne 2. listopadu 2004 získala společnost ÅI od […] půjčku ve výši […] EUR (číslo úvěru […]). Tato půjčka byla zajištěna zárukou místní správy, za niž poskytla společnost ÅI zajištění v podobě zástavního práva na nemovitý majetek. Úroková sazba byla stanovena ve výši […] + […] základního bodu a poplatku za záruku ve výši […] % částky půjčky ročně, což znamená, že celkové finanční náklady této zaručené půjčky činily […] % ročně (28).
(84)
Referenční sazbu u záruky G-II je nutno vypočítat na základě jednoleté sazby EURIBOR platné ke dni 2. listopadu 2004, tj. 2,314 %. V té době byl rating společnosti ÅI „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. S ohledem na běžnou úroveň zajištění činí referenční sazba u této půjčky 6,314 % ročně, což je více než celkové finanční náklady záruky G-II ve výši […] % ročně. Z porovnání nákladů na tuto novou zaručenou půjčku s referenční sazbou vyplývá, že celkové finanční náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka G-II, byly nejméně o […] základních bodů nižší než referenční sazba, poskytly tudíž společnosti ÅI finanční výhodu. Podle informací, které má Komise k dispozici, se úroková sazba u zaručené půjčky od jejího poskytnutí nezměnila.
(85)
Dne 13. prosince 2005 vydala místní správa ve prospěch společnosti ÅI novou záruku. Tato záruka se měla vztahovat na „referenční půjčku“, tj. původně nezaručenou půjčku ze dne 9. října 2003, jejíž podmínky se tudíž změnily. Úroková sazba u půjčky se k tomuto okamžiku změnila na […] % ročně. Poplatek za záruku byl stanoven na […] % částky půjčky, což znamená celkové finanční náklady ve výši […] % ročně (29) (podmínky platné od tohoto dne byly stejné jako výše popsané podmínky, které se vztahovaly na půjčku se zárukou G-I, včetně postupných změn úrokové sazby).
(86)
Referenční sazbu u záruky G-III je nutno vypočítat na základě jednoleté sazby EURIBOR ke dni 13. prosince 2005, která činila 2,769 %. V té době byl rating společnosti ÅI „uspokojivý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. S přihlédnutím k běžné úrovni zajištění činí referenční sazba u této půjčky 4,969 % ročně. To je více než celkové finanční náklady záruky G-III ve výši […] % ročně. Místní správa proto poskytla společnosti ÅI odpovídající finanční výhodu ve výši nejméně […] % ročně.
5.2 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(87)
Finské orgány tvrdily, že dotyčná opatření neovlivňují obchod mezi členskými státy, a proto nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Na podporu tohoto tvrzení Finsko v podstatě uvedlo, že společnost ÅI je pouze jedním z řady podniků působících na trhu nemovitostí a nepatří k největším. Neexistují proto žádné důkazy, že by opatření (pokud by se pokládala za státní podporu) posílila postavení společnosti ÅI na úkor ostatních soutěžitelů.
(88)
Komise nemůže toto tvrzení uznat. Skutečnost, že společnosti ÅI byla poskytnuta finanční výhoda, kterou její konkurenti neměli k dispozici (a jak potvrdilo Finsko, na alandském trhu nemovitostí působí řada dalších hospodářských subjektů), znamená, že společnost ÅI mohla uskutečnit větší investice a rozšířit svou činnost za finančních podmínek, které byly výhodnější než podmínky, jež byly dostupné jejím konkurentům (kteří se v případě neexistence výhody, která byla poskytnuta společnosti ÅI, mohli rozhodnout pro uskutečnění podobných investic). Není nutné prokázat, že opatření umožnila společnosti ÅI převzít podíly na trhu od konkrétního soutěžitele.
(89)
Obdobně mohla výhoda, která byla poskytnuta společnosti ÅI, ovlivnit obchod mezi členskými státy. Je pravdou, že alandský trh je malý, nachází se na souostroví, na něž se lze dostat pouze po moři nebo letecky, a že zde na základě aktu o přistoupení Finska k EU platí zvláštní omezení práva usazování. Skutečností však je, že pro působení zahraničních podniků na Alandských ostrovech neexistuje žádná absolutní překážka a zcela jistě žádná překážka pro to, aby takovéto podniky investovaly do místního trhu nemovitostí. Komise rovněž podotýká, že Finsko nezpochybnilo tvrzení uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení, že nemovitosti na Alandských ostrovech v minulosti získaly podniky se sídlem v jiných členských státech. Výhoda, kterou tato opatření poskytla společnosti ÅI, proto přinejmenším mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy nepatřičným posílením postavení společnosti ÅI v porovnání s potenciálními zahraničními konkurenty nebo investory.
5.3 ZÁVĚR OHLEDNĚ HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(90)
Z výše uvedených důvodů Komise uvádí, že veškerá navýšení kapitálu (s výjimkou C-I, C-II a C-III) a úvěrové záruky G-I, G-II a G-III představují státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU.
6. ÚDAJNÁ ZÁKONNOST PODPORY
(91)
Finsko tvrdilo, že kapitálové injekce i záruky jsou v případě, že by se pokládaly za státní podporu, zákonné na základě režimů podpory, které byly zavedeny před tím, než se Finsko stalo členem EU, a před přistoupením k EU byly náležitě oznámeny Kontrolnímu úřadu ESVO (dále jen „Kontrolní úřad“) s referenčními čísly 93-074 (navýšení kapitálu) a 93-079 (záruky).
(92)
Toto tvrzení je nutno přezkoumat na základě ustanovení nařízení (ES) č. 659/1999. Podle čl. 1 písm. d) se „režimem podpory“ rozumí „jakýkoliv akt, na jehož základě může být bez dalších prováděcích opatření poskytnuta jednotlivá podpora pro podniky definované aktem obecným a abstraktním způsobem, a dále akt, na jehož základě může být na neurčitou dobu a/nebo na neurčitou částku poskytnuta pro jeden nebo několik podniků podpora, která není spojena se zvláštním projektem“. Podle čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999 se „existující podporou“ rozumí: „i) aniž jsou dotčeny články 144 a 172 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska, všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm“.
(93)
Finsko přistoupilo k Evropskému společenství dne 1. ledna 1995. Podle čl. 172 odst. 5 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska se „[…] státní podpory poskytnuté novými členskými státy v průběhu roku 1994, které však v rozporu s Dohodou o EHP či ujednáními na základě této dohody nebyly oznámeny Kontrolnímu úřadu ESVO, nebo mu byly oznámeny, byly však poskytnuty dříve, než Kontrolní úřad vydal rozhodnutí, nepovažují za existující státní podpory podle čl. 93 odst. 1 Smlouvy o ES […]“ [neověřený překlad - pozn. překl.].
(94)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory (30).
(95)
V čl. 4 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (31) je změna stávající podpory vymezena jako „jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření se společným trhem. Zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor maximálně o 20 % se však nepovažuje za změnu stávající podpory.“
(96)
Z výše uvedených skutečností vyplývá, že opatření, které pochází z doby před přistoupením a představuje režim státní podpory, lze pokládat za existující podporu, jsou-li splněny dvě podmínky. První podmínkou je to, že režim byl zaveden před vstupem Smlouvy o ES v platnost, a druhou, že se jeho podstata od té doby významně nezměnila.
(97)
Komise posoudí tvrzení Finska ohledně zákonnosti podpory pro oba údajné režimy zvlášť.
6.1 ÚDAJNÝ SYSTÉM ZÁRUK (93-079)
(98)
Komise za prvé posoudí, zda tato opatření představují režim podpory ve smyslu čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999.
(99)
Vnitrostátním právním základem systému záruk je provinciální zákon o zárukách provincie pro průmysl a některá jiná odvětví podnikání (ÅFS 1966:14) (32), který byl schválen v roce 1966 a pozměněn zákony ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 a 2002:23. Pokud jde o rozpočet nebo „obálku“, v době přistoupení Finska k ES provinciální zákon z roku 1966 stanovil, že „výše nesplacených záruk nebo půjček (33) nesmí v žádném okamžiku překročit 20 000 000 FIM“. Na druhou stranu dotyčné opatření nestanovilo žádné časové omezení, pokud jde o jeho uplatňování.
(100)
Na základě výše uvedených skutečností a ustanovení ve vnitrostátním právním předpise se na první pohled zdá, že opatření splňují definici režimu podpory, jelikož akt povoluje podporu, která není spojena se zvláštním projektem, který má být zadán jednomu nebo několika podnikům na neurčitou dobu. Údajný režim byl zaveden dne 1. září 1982, tj. dlouho před 1. lednem 1994, a byl oznámen Kontrolnímu úřadu. Zdá se proto, že první podmínka týkající se existující podpory je splněna, jelikož původní režim byl zaveden před vstupem Smlouvy ve Finsku v platnost, a dokonce před 1. lednem 1994, což znamená, že v tomto případě není použitelný čl. 172 odst. 5 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska.
(101)
Komise však musí rovněž posoudit, zda opatření prošla od 1. ledna 1994 podstatnými změnami.
(102)
Regionální orgány provedly po 1. lednu 1994 nejméně tři změny systému záruk (provinciálními zákony 1994:29, 1996:56 a 2002:23), a to před poskytnutím první záruky dne 14. srpna 2003. Tyto změny umožnily podstatné zvýšení rozpočtu režimu (tj. navýšení celkové výše záruk, jež lze poskytnout v daném okamžiku). Jelikož se tento případ týká poskytnutí úvěrové záruky, je nutno posoudit, zda by se změny rozpočtu režimu, které byly zavedeny před provedením projednávaných opatření, měly považovat za podstatné a oddělitelné od existujícího režimu.
(103)
Jak bylo popsáno výše, podle článku 4 nařízení (ES) č. 794/2004 představuje zvýšení rozpočtu o více než 20 % změnu stávajícího režimu podpory. Dvě výše uvedené změny (34) zvýšily původní rozpočet režimu o 50 % resp. 150 %. Toto zvýšení rozpočtu představuje podstatné změny režimu, které nebyly nikdy oznámeny Komisi.
(104)
Dopad těchto podstatných změn nelze považovat za oddělitelný od údajného režimu s tím, že se celý režim stává novou podporou. Původní režim podpory byl ve skutečnosti omezen pouze s ohledem na celkovou výši záruk, které mohly být nesplaceny v daném okamžiku. Za této situace se velmi významné zvýšení rozpočtu (i bez jakékoli jiné změny režimu) dotýká samotné podstaty stávajících pravidel.
(105)
Komise mimoto podotýká, že z dokumentů týkajících se záruk, které předložilo Finsko, nevyplývá, že právním základem těchto záruk byl údajný systém záruk.
(106)
Záruky, na něž se vztahuje toto rozhodnutí, je proto nutno považovat za novou podporu. Jelikož podpora byla zavedena bez předchozího schválení Komisí, jak se požaduje v článku 108 SFEU, jedná se o protiprávní podporu.
6.2 ÚDAJNÝ REŽIM UPISOVÁNÍ AKCIÍ (93-079)
(107)
Vnitrostátní pravidla týkající se tohoto údajného režimu byla Kontrolnímu úřadu oznámena jako opatření podpory pro upisování akcií. Podle dokumentů předložených v té době se zdá, že jako vnitrostátní právní základ byl uveden „roční rozpočet Alandských ostrovů“. Pod nadpisem „maximální možná míra podpory, která (…) může být dosažena u jednoho projektu“, uvedlo Finsko „30 %“. Pod nadpisem „Rozpočet/výdaje“ uvedlo Finsko rozpočty pro roky 1992 až 1994, kolonku „Odhad celkového rozpočtu na celou plánovanou dobu trvání režimu“ však ponechalo prázdnou.
(108)
V průběhu vyšetřovacího řízení Finsko objasnilo, že formálním právním základem údajného režimu je zákon o autonomii Alandských ostrovů (1144/1991), který byl schválen v roce 1991. Podle § 18 odst. 22 mají alandské místní orgány „obecnou pravomoc“ přijímat různé druhy opatření zaměřujících se na podporu alandského hospodářství. Tyto pravomoci jsou uplatňovány (např. prostřednictvím půjček, kapitálových injekcí, záruk) pomocí prostředků v ročním souhrnném rozpočtu místní správy.
(109)
Komise uvádí následující:
(110)
Bez ohledu na skutečnost, že Finsko může považovat pravomoci místních orgánů poskytovat takovéto kapitálové injekce (na základě obecných pravomocí, které jsou uděleny zákonem o autonomii) za „režim“, musí Komise ověřit, zda ustanovení vnitrostátního zákona, jež stanoví tyto pravomoci, splňují definici „režimu“ podle čl. 1 písm. d) nařízení (ES) č. 659/1999. V tomto ohledu se zdá, že právní základ (§ 18 odst. 22 zákona č. 1144/1991) sestává z pravidel, která se týkají rozdělení pravomocí mezi jednotlivými orgány v rámci finského právního řádu a která nesplňují požadavky pro to, aby představovala režim podpory (jenž je definován mimo jiné jako „… akt, na jehož základě může být bez dalších prováděcích opatření poskytnuta jednotlivá podpora …“). Přidělení kapitálu jednotlivému příjemci proto za prvé vyžaduje přidělení částky v ročním rozpočtu místní správy (schváleném regionálním alandským shromážděním podle jeho uvážení) a poté provedení rozhodnutí přijatých místní správou. Zdá se proto, že kapitálové injekce poskytnuté na základě těchto pravomocí je nutno pokládat spíše za řadu jednotlivých rozhodnutí než za režim podpory.
(111)
Komise každopádně rovněž podotýká, že se údajný režim týkal pouze let 1992 až 1994, jelikož pod nadpisem „Rozpočet/výdaje“ nebyly uvedeny žádné další informace, ačkoliv právním základem byl „roční rozpočet Alandských ostrovů“.
(112)
Komise rovněž poznamenává, že Finsko uvedlo, že maximální míra podpory, která může být „dosažena u jednoho projektu“, činí 30 %. To lze každopádně chápat pouze v tom smyslu, že kapitálové injekce na základě tohoto údajného režimu měly být spolu s významnými soukromými příspěvky (ve výši nejméně 70 %) použity na „projekty“, jež mají podporovat cíl údajného režimu, jímž byl „cestovní ruch, průmysl, výzkum a vývoj“. Navýšení kapitálu, jimiž se zabývá toto rozhodnutí, tuto formální podmínku nesplňují, a nemohou se na ně proto vztahovat vnitrostátní právní předpisy, které byly oznámeny Kontrolnímu úřadu, bez ohledu na skutečnost, zda tato opatření představovala řádný režim podpory, a pokud ano, zda byla uplatňována po roce 1994.
(113)
Státní podpora, která byla poskytnuta ve formě navýšení kapitálu společnosti ÅI, proto představuje novou podporu. Jelikož podpora byla zavedena bez předchozího schválení Komisí, jak požaduje článek 108 SFEU, jedná se o protiprávní podporu.
6.3 DODATEČNÁ PŘIPOMÍNKA K NEDÁVNÝM ROZHODNUTÍM FINSKÉHO NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU
(114)
Je třeba rovněž uvést, že dvě opatření, která místní správa provedla ve prospěch společnosti ÅI, byla nedávno finským soudem zrušena. Těmito opatřeními je i) navýšení kapitálu C-XI, jež bylo společnosti ÅI poskytnuto v roce 2007 (viz poznámka v bodě 16), a ii) úvěrová záruka z roku 2006, která nebyla uplatněna. V rozsudku ze dne 6. dubna 2011 Nejvyšší správní soud rozhodl o tom, zda byla rozhodnutí místní správy přijata v souladu s vnitrostátními správními předpisy. Přitom soud rovněž posoudil, zda existují dostatečné náznaky, že opatření představovala státní podporu, což znamená, že je místní orgány měly před zavedením oznámit Komisi. Soud shledal, že jsou zjevně splněna všechna kritéria státní podpory. Soud analyzoval rovněž tvrzení Finska, že by se na opatření (pokud by představovala podporu) vztahovala vnitrostátní pravidla, která platila před přistoupením, a proto by se považovala za „existující podporu“. Soud přitom podrobně posoudil vnitrostátní pravidla a zjistil, že bez ohledu na skutečnost, zda tato pravidla představovala skutečný režim státní podpory, či nikoli, rozhodnutí místních orgánů nesplňují formální požadavek podle vnitrostátních předpisů, především z důvodů, které uvedla výše Komise. Závěry Nejvyššího správního soudu Finska jsou proto v souladu se závěry Komise, že kapitálová injekce C-XI, jíž se týká vyšetřovací řízení, zahrnuje novou státní podporu. Nejvyšší soud dospěl k témuž závěru u úvěrové záruky z roku 2006. Jelikož záruka nebyla nikdy zavedena, nebyla v tomto rozhodnutí posouzena.
7. SLUČITELNOST
(115)
Finsko obecně tvrdilo, že by opatření v případě, že by se považovala za novou státní podporu, byla slučitelná s vnitřním trhem, jelikož účelem činností společnosti ÅI financovaných podporou bylo usnadnit rozvoj regionu a vytvořit nová pracovní místa.
(116)
Ačkoliv je státní podpora v zásadě zakázána, považuje se za slučitelnou s vnitřním trhem v případech uvedených v čl. 107 odst. 2 SFEU a může být považována za slučitelnou, je-li použita k dosažení cílů zmíněných v čl. 107 odst. 3. Jediným důvodem slučitelnosti, který lze předpokládat v tomto případě, je důvod uvedený v ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, jež povoluje státní podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, nebo ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež stanoví, že mohou být povoleny státní podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských oblastí.
(117)
Podle pravidel regionální podpory, která platila pro Finsko v té době (mapy regionální podpory 2000-2006 a 2007-2013), nebylo město Mariehamn, v němž se nachází projekt iTiden, každopádně pro tuto podporu způsobilé. To znamená, že i kdyby bylo možno říci, že podporu lze spojit s tímto projektem, nelze ji považovat za slučitelnou. Komise mimoto podotýká, že Finsko neprokázalo splnění podmínek pro slučitelnost na základě pravidel regionální podpory (co se týká např. formy podpory, způsobilých nákladů nebo maximální míry podpory).
(118)
Podporu nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem ani podle žádných jiných pokynů a sdělení přijatých Komisí s ohledem na použití čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU nebo přímo podle uvedeného článku. Finské orgány nepředložily žádné konkrétní tvrzení nebo důkazy, které by Komisi umožnily schválit tato opatření jako slučitelná podle některého z ustanovení SFEU.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
8.1 TVRZENÍ FINSKA
(119)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 je stanoveno, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“ Samozřejmým důsledkem proto je, že by protiprávní státní podpora pro společnost ÅI měla být navrácena.
(120)
Finsko však tvrdilo, že by Komise neměla v tomto případě navrácení podpory nařídit, jelikož Finsko oprávněně očekávalo, že podpora byla zákonná na základě údajných režimů použitelných před přistoupením, a že by navrácení bylo v rozporu se zásadami práva Společenství. Komise podotýká, že se Finsko oficiálně dovolávalo oprávněných očekávání pouze s ohledem na místní správu. Oprávněná očekávání příjemce nebyla výslovně zmíněna.
(121)
Komise nemůže každopádně toto tvrzení přijmout.
(122)
Pokud jde o navýšení kapitálu, Komise výše prokázala, že bez ohledu na to, co se společnost ÅI či kdokoli jiný mohl domnívat s ohledem na právní status údajného režimu upisování akcií ve vztahu k pravidlům státní podpory, tato navýšení nesplňovala formální podmínky údajného režimu, jak byl oznámen Kontrolnímu úřadu. Nelze proto tvrdit, že společnost ÅI mohla využít oprávněná očekávání, pokud jde o zákonnost navýšení kapitálu, jelikož se na ně nemohly vztahovat vnitrostátní předpisy, ve vztahu k nimž se Finsko dovolává oprávněných očekávání.
(123)
Co se týká úvěrových záruk, Komise prokázala, že se systém záruk podstatně změnil ještě před poskytnutím záruk, jichž se týká toto rozhodnutí. Tyto změny, které provedly alandské orgány, nebyly Komisi oznámeny. Důsledkem je to, že záruky poskytnuté podle vnitrostátních předpisů, které tvořily původní režim, je nutno považovat za novou podporu. Podle ustálené judikatury nemůže příjemce podpory oprávněně očekávat, že podpora, které měla být podle článku 108 SFEU oznámena Komisi, avšak oznámena nebyla, je zákonná (35).
(124)
Záruky i navýšení kapitálu proto představují novou podporu, která měla být před zavedením oznámena Komisi.
(125)
Podle ustálené judikatury (36) se členský stát, jehož orgány při poskytnutí podpory porušily postup stanovený v článku 108 SFEU, nemůže odvoláním se na oprávněná očekávání příjemců podpory vyhnout povinnosti přijmout opatření k provedení rozhodnutí Komise, které nařizuje navrácení podpory. Pokud by se vnitrostátní orgány mohly dovolávat svého vlastního protiprávního jednání, pozbyly by články 107 a 108 SFEU zcela platnosti a rozhodnutí přijatá Komisí na základě těchto ustanovení by byla zbavena jejich účinků.
(126)
Stejná zásada se musí nutně použít v případě, že se vnitrostátní orgány dovolávají oprávněných očekávání ohledně zákonnosti opatření, která však neoznámily Komisi, ačkoliv tato opatření představovala novou podporu (37).
(127)
Pokud jsou relevantní oprávněná očekávání společnosti ÅI, Komise obdobně podotýká, že podle ustálené judikatury platí, že s ohledem na imperativní charakter kontroly státních podpor prováděné Komisí na základě článku 108 SFEU mohou podniky, které jsou příjemci podpory, v zásadě mít oprávněná očekávání, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že byla tato podpora poskytnuta při dodržení postupu upraveného uvedeným článkem. Subjekt jednající s péčí řádného hospodáře musí být běžně schopen ujistit se o tom, že byl tento postup dodržen (38).
(128)
Komise podotýká, že nikdo jiný než společnost ÅI nemohl mít lepší přehled o opatřeních místní správy v souvislosti s údajnými režimy podpory, jelikož místní správa je hlavním akcionářem této společnosti a ve správní radě společnosti ÅI je zastoupena fyzickými osobami, které jsou rovněž členy výkonného orgánu místní správy. Toto tvrzení dokládá skutečnost, že (jak bylo uvedeno výše v souvislosti s kapitálovými navýšeními) zástupci společnosti ÅI a místní správy si pravidelně vyměňovali informace. I když se finské orgány výslovně nedovolávaly oprávněných očekávání jménem příjemce podpory, Komise se domnívá, že společnost ÅI nemůže v daném případě oprávněná očekávání uplatňovat.
(129)
Komise mimoto nikdy Finsko ani příjemce podpory výslovně neujistila, že dotyčná opatření nebudou státní podporou, nebo že budou představovat slučitelnou podporu, což by mohlo vést k takovýmto očekáváním (39).
(130)
Finsko dále uvedlo, že by v případě navrácení podpory poskytnuté prostřednictvím navýšení kapitálu neměla být prvkem podpory nutně celá částka poskytnutého kapitálu, nýbrž (analogicky s výpočtem prvku podpory v zárukách) náklady společnosti ÅI na nalezení alternativní investice na trzích. V tomto ohledu Finsko navrhlo, aby byly náklady takovéhoto alternativního financování stanoveny pomocí 7 % předpokládané návratnosti investic u kancelářských prostor, která byla uvedena ve zprávě společnosti KPMG.
(131)
Komise nemůže tento názor uznat.
(132)
Jako obecný předpoklad je jistě správné, že státní podporu v daném případě představuje rozdíl mezi výhodou (v podobě financování), kterou společnost skutečně obdržela ze státních prostředků, a tím, co by nemohla získat na kapitálových trzích. „Tímto vrácením tak příjemce ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a dochází k obnovení situace před poskytnutím podpory“ (40).
(133)
Každý subjekt uskutečňující investici, ať už poskytnutím úvěru nebo převzetím kapitálové účasti ve společnosti, usiluje u této investice o dosažení návratnosti, která odpovídá riziku.
(134)
Je-li podpora ve formě půjčky s náklady, které jsou nižší než tržní náklady (což je případ zaručené půjčky, jsou-li celkové finanční náklady nižší než úroková sazba u půjčky poskytnuté za tržních podmínek), poskytnuta společnosti, která není vyloučena z úvěrového trhu, a byla by proto schopna jako alternativu podpory získat půjčku za tržní sazbu, je zřejmé, že účelu navrácení podpory lze dosáhnout tím, že společnost zaplatí tento rozdíl (s připočtením úroků), což ji znovu postaví na roveň jejím konkurentům.
(135)
U investic do vlastního kapitálu se situace liší. Návratnost zde nezávisí na ochotě společnosti platit (jak je tomu v případě půjčky), nýbrž je zcela závislá na související ziskovosti obchodního modelu společnosti. Pokud se soukromý investor nedomnívá, že podnik poskytne za riziko, které podstupuje, náležitou odměnu, investici neuskuteční, nýbrž vloží své peněžní prostředky jinam. Jinými slovy, Komise nemůže uznat, že by společnost byla schopna získat stejné peněžní prostředky k navýšení svého kapitálu na kapitálovém trhu nabídnutím vyšší odměny, jelikož očekávané výsledky jí neumožňovaly nabídnout investorovi do vlastního kapitálu tuto vyšší odměnu. Hypotetickou situací (tj. situací v případě, že by podpora neexistovala), kterou má navrácení podpory obnovit nebo přivodit, je tudíž situace, kdy by nebyl investován žádný kapitál. Podporou, kterou je nutno navrátit, je proto celá částka navýšení kapitálu.
(136)
Komise proto nemůže přijmout názor Finska, pokud jde o prvek podpory v navýšeních kapitálu.
8.2 PODPORA, KTERÁ MÁ BÝT NAVRÁCENA
(137)
Protiprávní a neslučitelná podpora, kterou zjistila Komise a kterou musí Finsko získat zpět od společnosti ÅI, proto činí:
(138)
Navýšení kapitálu:
a)
Navýšení kapitálu C-IV: 353 199,00 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 20. července 2001.
b)
Navýšení kapitálu C-V: 599 933,78 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 15. srpna 2002.
c)
Navýšení kapitálu C-VI: 799 911,64 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 13. března 2003.
d)
Navýšení kapitálu C-VII: 515 165,97 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 6. května 2004.
e)
Navýšení kapitálu C-VIII: 669 896,95 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 30. září 2004.
f)
Navýšení kapitálu C-IX: 199 977,91 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 16. června 2005.
g)
Navýšení kapitálu C-X: 234 961,43 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 16. června 2005.
h)
Navýšení kapitálu C-XI: 1 379 998,95 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 15. února 2007.
(139)
Úvěrové záruky: Prvek podpory je u všech záruk vypočítán jako rozdíl mezi referenční sazbou použitou jako srovnávací měřítko pro úvěrové náklady, které by společnost ve finanční situaci srovnatelné se společností ÅI musela uhradit bez záruky, na straně jedné a na straně druhé úrokovou sazbou, jíž bylo docíleno prostřednictvím státní záruky, po zohlednění zaplacených prémií v souladu s bodem 4.2 sdělení o zárukách (jak je podrobně objasněno v bodech 66 až 80).
a)
Pokud jde o záruku G-I, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „slabý (B)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku a úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 9. října 2003 (jak je objasněno v bodech 81 a 82). Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 19 500 EUR (41).
b)
Co se týká záruky G-II, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „slabý (B)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku plus úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 2. listopadu 2004. Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 2 900 EUR (42).
c)
Pokud jde o záruku G-III, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „uspokojivý (BB)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku plus úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 13. prosince 2005. Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 6 500 EUR (43).
(140)
Přesnou celkovou výši podpory, která má být navrácena, určí finské orgány ve spolupráci s Komisí v rámci postupu zpětného získání podpory podle metody popsané v bodech 138 a 139. K částce podpory, která bude stanovena, se připočítají úroky ode dne, kdy byla podpora dána příjemci dispozici, do dne jejího navrácení. Komise finské orgány vyzývá, aby s ní v souladu se svou povinností loajální spolupráce spolupracovaly při stanovení přesné výše podpory, která má být navrácena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Navýšení kapitálu ve výši 84 094,39 EUR, které Finsko provedlo ve prospěch společnosti Ålands Industrihus AB dne 18. června 1997, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Opatření státní podpory uvedená v oddíle 8.2 tohoto rozhodnutí, která Finsko provedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie ve prospěch společnosti Ålands Industrihus AB, nejsou slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
1. Finsko získá od příjemce státní podporu uvedenou v článku 2.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Finsko zruší s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí veškeré dosud neprovedené platby podpory uvedené v článku 2.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 2 se provede s okamžitým účinkem.
2. Finsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Finsko Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Finsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 2 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Finsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemce vrátil.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Finské republice.
V Bruselu dne 13. července 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 13 luglio 2011
relativa all’aiuto di Stato n. C 6/08 (ex NN 69/07) cui la Finlandia ha dato esecuzione a favore di Ålands Industrihus Ab
[notificata con il numero C(2011) 4905]
(I testi in lingua finlandese e svedese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/252/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni (1),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Tramite una denuncia presentata in data 5 settembre 2006, la Commissione è stata informata di una serie di misure concesse dall’amministrazione locale di Åland (in prosieguo «AL») a favore della società immobiliare Ålands Industrihus Ab (in prosieguo «ÅI»). Con lettere datate 25 ottobre 2006 e 14 febbraio 2007, la Commissione chiedeva informazioni alla Finlandia, fornite con lettere dell’11 gennaio 2007 e 3 aprile 2007. Le autorità finlandesi hanno trasmesso ulteriori informazioni il 31 maggio 2007 e 12 luglio 2007, mentre il denunciante ha trasmesso ulteriori informazioni nei mesi di novembre 2006 e maggio 2007.
(2)
Con lettera datata 30 gennaio 2008, la Commissione comunicava alla Finlandia la decisione di avviare il procedimento a norma dell’articolo 108, paragrafo 2 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea («TFUE») (2) in merito all’aiuto («la decisione di avvio»).
(3)
La decisione di avvio della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito all’aiuto.
(4)
La Commissione non ha ricevuto osservazioni dalle parti interessate.
(5)
A seguito della decisione di avvio, la Finlandia ha trasmesso ulteriori informazioni tramite le comunicazioni registrate dalla Commissione in data 6 maggio 2008, 21 gennaio 2010, 26 febbraio 2010, 21 maggio 2010, 18 giugno 2010, 18 aprile 2011, 27 giugno 2011 e 28 giugno 2011. Il 4 giugno 2010 si è tenuto un incontro fra i servizi della Commissione, le autorità finlandesi e i rappresentanti della società ÅI.
2. DESCRIZIONE DELL’AIUTO
2.1. IL BENEFICIARIO
(6)
La società ÅI ha sede nella città di Mariehamn, capoluogo delle isole Åland, un arcipelago del mar Baltico situato fra la Finlandia continentale e la Svezia, che conta una popolazione totale di circa 28 000 abitanti. Åland è una provincia della Finlandia dotata di ampia autonomia. I maggiori azionisti di ÅI sono l’AL (che detiene l’84,43 %) e la città di Mariehamn (con il 15,01 %). Il restante azionariato è composto da altre amministrazioni locali di Åland (4).
(7)
ÅI opera nel settore della costruzione, gestione di proprietà immobiliari e concessione in locazione di immobili ad uso industriale e commerciale. A detta della Finlandia l’obiettivo delle attività di ÅI è la realizzazione di edifici ad uso delle società di Åland al fine di favorire la diversificazione e la competitività dell’economia.
(8)
Fino al 1999 il volume delle attività aziendali di ÅI era stato di modesta entità (5), con una crescita di stato patrimoniale modesta o nulla (6). In tale contesto, il consiglio d’amministrazione di ÅI decise di avviare la ricerca di nuove opportunità imprenditoriali in un’ottica di espansione. Al contempo, la comunità imprenditoriale locale (costituita quasi esclusivamente da piccole imprese) aveva espresso l’auspicio che si realizzasse un «parco tecnologico», cioè un complesso insediativo per le imprese locali al fine di agevolare la cooperazione, generare nuove idee e stimolare lo spirito d’impresa in generale. Da questa idea scaturì successivamente il progetto del parco tecnologico «iTiden» (kvarteret iTiden), la cui genesi è illustrata in maggior dettaglio nella sezione 2.2 che segue.
2.2. IL PROGETTO iTiden (7)
(9)
Il dialogo fra i rappresentanti dell’imprenditoria locale e l’AL in merito all’idea di realizzare un «parco tecnologico» era stato avviato nel 1999 e a tal fine erano stati organizzati viaggi di studio comuni presso insediamenti simili in Svezia.
(10)
Nel 2000 il progetto fu affidato a un gruppo di lavoro, il quale nella primavera del 2000 presentò una proposta all’AL e alla città di Mariehamn. L’AL citava il progetto e la sua intenzione di realizzarlo e finanziarlo nel proprio bilancio di previsione per il 2000 (8), intenti poi confermati nel bilancio di previsione per il 2001, nel quale l’AL richiedeva altresì ulteriori fondi per possibili aumenti di capitale per progetti infrastrutturali, fra cui quelli di ÅI (una richiesta analoga era stata avanzata nel bilancio di previsione per il 2000) (9).
(11)
Il 12 luglio 2001, a seguito di un incremento di capitale, ÅI acquistava dei terreni nel distretto «Västra Klinten» di Mariehamn, scelti come sede di iTiden. In parallelo con tale acquisto, ÅI otteneva inoltre le modifiche al piano regolatore necessarie per il progetto iTiden.
(12)
Nel bilancio di previsione 2002 l’AL annunciava che ÅI avrebbe avviato la realizzazione del progetto iTiden nel 2002 e che ciò avrebbe probabilmente richiesto un aumento di capitale (per il quale l’AL faceva richiesta dei necessari stanziamenti di bilancio) (10).
(13)
All’inizio del 2002 venne nominato un gruppo di lavoro e il progetto di costruzione di iTiden fu affidato a un architetto. Furono inoltre contattate varie imprese per sondarne l’interesse a insediarsi nel futuro parco. Le opere preliminari di sbancamento furono eseguite nella primavera del 2003, mentre la costruzione del primo lotto (il progetto era concepito per la realizzazione in due lotti) fu avviata nell’estate del 2003. A seguito del completamento delle opere del primo lotto, le prime imprese vi si insediarono il 1o dicembre 2004.
(14)
La costruzione del secondo lotto 2 di iTiden fu avviata nell’autunno 2006 e completata nel 2007.
2.3. GLI AIUTI DI STATO
(15)
L’indagine formale della Commissione si è incentrata su vari apporti di capitale («aumenti di capitale») e garanzie sui prestiti bancari («garanzie sui prestiti») concesse dall’AL a favore di ÅI fra il 1997 e il 2007. Tali misure sono elencate nella tabella che segue (gli apporti di capitale sono numerati da C-I a C-XI e le garanzie da G-I a G-III).
Misura
Data della misura
Aumenti di capitale
(in EUR)
Garanzie sui prestiti
(in EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
TOTALE
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Rispetto alla tabella delle misure di cui al punto 7 della decisione di avvio, è stata espunta una garanzia sui prestiti di 2 587 500 EUR datata 26 ottobre 2006, in quanto non è mai stata applicata (a seguito di una decisione dei tribunali finlandesi). Inoltre, la data dell’aumento di capitale C-XI, che nella decisione di avvio era il 12 giugno 2006, è in questa sede corretta al 15 febbraio 2007, sulla base di quanto appurato nel corso dell’indagine. La decisione dell’AL di concedere l’aumento di capitale è stata recentemente cassata (6 aprile 2011) dalla corte suprema amministrativa della Finlandia (cfr. il considerando 114 di seguito). Tuttavia, poiché il capitale versato ad ÅI nel 2007 non è stato rimborsato, la Commissione ritiene che la sentenza della corte finlandese non ponga tale misura al di fuori dall’ambito della presente indagine.
(17)
Secondo le autorità finlandesi, tutti gli aumenti di capitale sono stati apportati per finanziare il progetto iTiden, ad eccezione dei seguenti:
C-I) apporto di capitale del 18 giugno 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) apporto di capitale del 22 giugno 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) apporto di capitale del 10 ottobre 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) apporto di capitale del 30 settembre 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) apporto di capitale del 16 giugno 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Tutte le garanzie sui prestiti, secondo la Finlandia, sono state emesse allo scopo di finanziare il progetto iTiden. Si forniscono maggiori dettagli sulle garanzie sui prestiti ai considerando da 66 a 86 di seguito.
3. MOTIVAZIONI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO A NORMA DELL’ARTICOLO 108, PARAGRAFO 2, TFUE
(19)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha messo in dubbio la compatibilità degli aumenti di capitale e delle garanzie sui prestiti con il mercato interno, per i motivi che seguono.
(20)
Per quanto riguarda l’esistenza di aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione ha osservato che le misure comportavano l’impiego di risorse statali, in quanto sono state concesse dall’amministrazione locale, ed erano selettive, in quanto rivolte ad ÅI. Per quanto concerne il criterio seguito per determinare se le misure concesse abbiano conferito un «vantaggio che non sarebbe stato possibile ottenere in normali condizioni di mercato» (poiché un investitore privato guidato da previsioni di redditività di più lungo periodo non avrebbe operato in modo analogo), la Commissione ha messo in dubbio che un investitore privato avrebbe concesso capitali come ha fatto l’AL, tenuto conto della lunga serie di risultati negativi o, al massimo, di utili molto bassi conseguiti da ÅI. Per quanto concerne nello specifico le garanzie sui prestiti, la Commissione dubitava che ÅI avrebbe potuto ottenere sostegno finanziario analogo sui mercati e riteneva pertanto che tali garanzie avevano conferito un vantaggio ad ÅI. La Commissione riteneva altresì che siffatti vantaggi fossero atti a falsare la concorrenza e gli scambi a livello dell’UE.
(21)
Se le misure di cui trattasi si fossero configurate come aiuti di Stato, la Commissione dubitava che potessero essere considerate compatibili con il mercato interno.
(22)
Infine, la Commissione contestava la tesi della Finlandia secondo cui anche qualora le misure fossero effettivamente considerate aiuti di Stato, esse erano legittime in quanto concesse in conformità con i regimi di aiuto in vigore già prima dell’adesione della Finlandia all’UE.
4. OSSERVAZIONI DELLA FINLANDIA
4.1. LE MISURE NON COSTITUISCONO AIUTO DI STATO
(23)
La Finlandia ritiene che l’AL abbia agito conformemente al principio dell’investitore di mercato, in quanto avrebbe adottato le misure di cui trattasi con la prospettiva di trarre un profitto dal proprio investimento. La Finlandia sostiene infatti che le decisioni di investimento erano basate sul programma di nuovi investimenti perseguito dalla società, principalmente tramite il progetto iTiden. Pertanto, le misure non erano volte a coprire perdite pregresse, né a sostenere un’attività economica in perdita. L’AL ha ottenuto un valore reale dai propri investimenti nelle nuove quote azionarie in ÅI, poiché il valore della società è aumentato in parallelo con la sottoscrizione delle azioni. Pertanto, ÅI non ha ottenuto alcun vantaggio che non avrebbe potuto ottenere da un investitore privato.
(24)
A prescindere dagli eventuali vantaggi, la Finlandia ritiene inoltre che le misure non si possano configurare come aiuto di Stato, poiché non vi è alcuna prova concreta che esse abbiano avuto alcun effetto degno di nota sulla concorrenza nel mercato immobiliare di Åland.
4.2. QUALORA LE MISURE COSTITUISCANO UN AIUTO DI STATO, SONO LEGITTIME AI SENSI DEI REGIMI DI AIUTO ESISTENTI
(25)
Secondo le autorità finlandesi, anche qualora dovesse risultare che le misure comprendono un elemento di aiuto di Stato, tale aiuto dovrebbe essere considerato legittimo, in quanto sia gli apporti di capitale che le garanzie rientravano in regimi di aiuto esistenti cui era stata data esecuzione prima dell’adesione della Finlandia all’UE.
4.3. QUALORA LE MISURE COSTITUISCANO AIUTO DI STATO, SONO COMUNQUE COMPATIBILI CON IL MERCATO INTERNO
(26)
Se le misure dovessero costituire aiuti di Stato illegali, esse dovrebbero comunque essere considerate compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, in quanto volte a promuovere lo sviluppo della regione e la creazione di nuovi posti di lavoro, principalmente attraverso il contributo alla diversificazione dell’economia regionale, che dipende eccessivamente dal settore dei trasporti marittimi.
4.4. EVENTUALE RECUPERO
(27)
Qualora la Commissione ritenga che l’aiuto costituiva un aiuto illegittimo e incompatibile da recuperare, la Finlandia adduce le argomentazioni che seguono.
(28)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (12), la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con il principio generale del diritto dell’UE. La Finalndia invoca tale norma in quanto essa, sulla base del principio del legittimo affidamento, aveva motivo di ritenere che i succitati regimi, precedenti all’adesione, fossero e siano ancora validi, e che pertanto qualsivoglia aiuto concesso sulla base di tali norme fosse legale.
(29)
Qualora la Commissione ritenesse ciononostante che l’aiuto sia da recuperare, la Finlandia sostiene che l’elemento di aiuto negli aumenti di capitale non corrisponda necessariamente all’importo nominale complessivo delle operazioni che costituiscono l’aiuto di Stato. Relativamente alle garanzie, l’eventuale aiuto da recuperare non può essere maggiore del vantaggio in termini di tasso di interesse facilitato ottenuto dall’impresa in virtù della garanzia (rispetto ai prestiti non assistiti da garanzia). Analogamente, per quanto concerne gli apporti di capitale, l’eventuale aiuto non può essere maggiore del costo che ÅI avrebbe sostenuto per ottenere un capitale equivalente sul mercato.
5. VALUTAZIONE
5.1. QUALIFICA COME AIUTO DI STATO
(30)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(31)
Affinché una misura si configuri come aiuto di Stato devono essere soddisfatte le seguenti condizioni: a) deve essere finanziata da uno Stato membro o tramite risorse statali; b) deve conferire un vantaggio selettivo favorendo talune imprese o talune produzioni; e c) deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e avere il potenziale per incidere sugli scambi fra gli Stati membri. Tali condizioni sono cumulative, cioè devono essere tutte presenti perché una misura si configuri come aiuto di Stato.
5.1.1. UTILIZZO DI RISORSE STATALI E SELETTIVITÀ
(32)
Per le ragioni indicate nella decisione di avvio (che non sono state contestate dalla Finlandia), questi due criteri risultano soddisfatti. Le misure sono state concesse tramite singole decisioni da parte dell’AL in merito all’utilizzo dei fondi assegnatile dall’assemblea regionale di Åland nel bilancio annuale. Di conseguenza, appare evidente che le misure sono finanziate dallo Stato e rivolte specificamente ad ÅI.
5.1.2. VANTAGGIO
(33)
La Finlandia sostiene che le misure non costituiscono un aiuto di Stato, in quanto non hanno conferito ad ÅI un vantaggio che questa non avrebbe potuto ottenere sui mercati da un azionista o da un creditore privati.
(34)
È principio consolidato della normativa in materia di aiuti di Stato (di norma indicato come il principio dell’investitore operante in un’economia di mercato o MEIP) che un investimento da parte di autorità pubbliche nel capitale delle imprese costituisce un aiuto di Stato, a meno che in circostanze analoghe un investitore privato, basandosi sulle possibilità di reddito prevedibile, avrebbe effettuato un conferimento di capitale del genere (13). Analogamente, al punto 3.1 della comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (14) («la comunicazione sulle garanzie»), non si configura un aiuto di Stato qualora venga messa a disposizione una nuova fonte di finanziamento a condizioni che sarebbero accettabili per un operatore privato operante in circostanze normali di economia di mercato.
(35)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi in merito al rispetto del MEIP in relazione agli apporti di capitale e alle garanzie, sulla base in particolare di due osservazioni concernenti ÅI:
a)
i numerosi esercizi chiusi in perdita o con utili trascurabili da ÅI negli anni in cui sono state concesse le misure. Infatti, ÅI ha chiuso in perdita gli esercizi dal 2001 al 2005, mentre tra il 1998 e il 2000 ha registrato utili modesti e comunque decrescenti (rispettivamente 38 000, 28 000 e 9 000 EUR). Inoltre, nel 2006 quando è tornata a registrare un utile, questo era di appena 557,43 EUR. La previsione di utili formulata nel 2006 per l’anno successivo (formulata cioè al momento della concessione delle ultime misure) era di soli 5 868,46 EUR (15);
b)
inoltre, secondo la Commissione i flussi finanziari di ÅI erano insufficienti a coprire i costi della società, e questo fin dal 2000, il che faceva supporre che le misure si fossero rese necessarie semplicemente per coprire questa carenza di disponibilità liquide (16).
(36)
La Finlandia ha respinto la posizione della Commissione, con argomenti discussi di seguito separatamente per quanto concerne gli aumenti di capitale e le garanzie sui prestiti.
5.1.2.1. Gli apporti di capitale
(37)
In primo luogo, la Finlandia nega che ÅI avesse un problema di liquidità, sostenendo che sebbene le sue attività fossero di entità limitata nel periodo precedente il progetto iTiden, il risultato operativo e le disponibilità liquide erano soddisfacenti e sono rimasti tali per tutto il periodo oggetto d’indagine. Pertanto, secondo le autorità finlandesi le misure non erano necessarie per coprire i costi d’esercizio, ma erano piuttosto intese a finanziare l’espansione della società e pertanto costituivano investimenti, i quali, sarebbero inoltre stati effettuati in conformità con il principio dell’investitore in un’economia di mercato e pertanto non costituiscono un aiuto di Stato.
(38)
Al riguardo, la Finlandia sostiene che la maggior parte degli aumenti di capitale utilizzati è stata utilizzata per finanziare il progetto iTiden, mentre il resto era destinato ad altri progetti di ÅI (cfr. considerando 17 di cui sopra).
(39)
La Commissione formula la seguente valutazione.
(40)
In via preliminare, la Commissione sottolinea che il capitale che un azionista conferisce a un’impresa, per definizione, non è assegnato a un utilizzo determinato, ma entra a far parte del capitale netto tangibile della società. È pertanto normale, quando si effettua un investimento tramite conferimento di patrimonio netto, valutare la sua conformità al MEIP con riferimento alle prospettive complessive di redditività dell’impresa. Ciò non esclude, qualora siano disponibili dati adeguati, una valutazione dei risultati previsti a fronte di investimenti programmati specifici, purché naturalmente tali informazioni fossero disponibili al momento in cui è stato deciso l’investimento.
(41)
Per quanto concerne i risultati economici generali di ÅI, la Commissione accetta, sulla scorta delle prove prodotte nel corso delle indagini, che il risultato operativo di ÅI ne ha coperto sempre le perdite e garantito la liquidità. I dati disponibili non consentono di concludere che gli aumenti di capitale (o i prestiti ottenuti tramite le garanzie) siano stati utilizzati per coprire le perdite derivanti dalle attività di ÅI.
(42)
Tuttavia, resta il fatto che l’AL ha messo a disposizione di ÅI ingenti capitali aggiuntivi che prima facie hanno prodotto utili nulli o trascurabili fra il 1997 e il 2006. Pertanto, il punto cruciale, come sostenuto dalla stessa Finlandia, è se l’AL avesse motivo di attendersi una remunerazione dal suo capitale tale da indurre un investitore privato a effettuare un investimento analogo. Questo elemento andrà valutato sulla base delle informazioni disponibili all’AL al momento in cui sono stati effettuati gli aumenti di capitale.
(43)
La Finlandia ha affermato che la gran parte degli aumenti di capitale era destinata a finanziare la realizzazione dei lotti 1 e 2 del progetto iTiden, mentre il resto di tali aumenti era destinato a diversi altri investimenti. Per chiarezza di esposizione, l’analisi seguente tratta in primo luogo gli aumenti di capitale utilizzati per finanziare il progetto iTiden.
(44)
La Finlandia sostiene che tutti gli aumenti di capitale, ad eccezione di C-I, C-II, C-III, C-VIII e C-IX, sono stati effettuati allo scopo di finanziare iTiden, che era di gran lunga il progetto individuale di maggiori dimensioni di ÅI. Il primo aumento di capitale a favore del progetto iTiden è stato quindi effettuato nel 2001 (C-IV).
(45)
Per quanto riguarda le condizioni alle quali l’AL ha effettuato tali aumenti di capitale e in particolar modo il rendimento previsto al momento dell’adozione della decisione, la Finlandia ha fornito le seguenti informazioni:
(46)
l’AL decise di effettuare gli aumenti di capitale a favore di iTiden sulla base delle informazioni ottenute nel corso di riunioni informali fra l’AL e i rappresentanti di ÅI. La Finlandia afferma che non sono stati conservati i verbali di tali riunioni, ma ha trasmesso alla Commissione le presentazioni effettuate nel corso delle suddette riunioni informali e durante le riunioni del consiglio d’amministrazione di ÅI. Tali presentazioni contengono sintesi del contesto e delle caratteristiche principali del progetto iTiden nonché previsioni sulla redditività delle fasi di realizzazione 1 e 2 del progetto. Sulla scorta di tali prove documentali, la Commissione può valutare quali rendimento si attendesse l’AL al momento in cui ha effettuato gli aumenti di capitale concernenti iTiden.
(47)
Il 31 gennaio 2002, ÅI tenne una riunione informale con l’AL per ottenere l’approvazione dell’avvio del progetto di costruzione di iTiden nel corso dello stesso anno (successivamente all’acquisto del terreno, avvenuto nel 2001). Nel corso della riunione, ÅI presentò un calcolo della redditività in cui si ipotizzava che il progetto avrebbe avuto un rendimento annuo del 3 % sul capitale proprio di ÅI.
(48)
Un’altra riunione informale fra ÅI e l’AL si tenne il 4 marzo 2003 in preparazione dell’assemblea generale di ÅI, convocata per l’indomani per deliberare l’avvio dei lavori di costruzione della fase 1 di iTiden, che non erano partiti nel 2002. Durante la riunione furono fornite stime aggiornate sulla redditività, secondo le quali la fase 1 avrebbe prodotto un avanzo di soli 700 EUR, nell’ipotesi che non si conseguisse nessun rendimento sul capitale proprio di ÅI.
(49)
Il 2 gennaio 2006 il consiglio di amministrazione di ÅI si riunì per discutere l’avvio della fase 2 dei lavori di costruzione e indire la sottoscrizione di un aumento di capitale necessario per il finanziamento di questa fase. Secondo il calcolo della redditività presentato durante la riunione, perché il progetto andasse in pareggio il rendimento sul capitale proprio doveva essere pari al 3 %. Tuttavia, si rese necessario rivedere i calcoli per tener conto dei costi supplementari necessari per adeguare gli immobili alle esigenze dei locatari. Pertanto, il 10 gennaio 2006 furono presentati nuovi calcoli da utilizzare come base per l’aumento di capitale che fu poi deliberato dall’assemblea generale il 12 giugno 2006 (tale aumento fu però versato, tramite la misura C-XI, soltanto il 15 febbraio 2007 per ragioni tecniche). Secondo tali calcoli, la previsione di rendimento annuo sul capitale proprio per la fase 2 di iTiden era dell’1 %.
(50)
La Finlandia sostiene che gli elementi da essa forniti rispecchiano fedelmente le prospettive di rendimento all’epoca dei fatti, sulla base delle quali l’AL decise di effettuare gli aumenti di capitale per il progetto iTiden, cioè C-IV, C-V, C-VI, C-VII e C-X per la fase 1 e C-XI per la fase 2. Tali valutazioni sulla redditività si basano sulle entrate previste del progetto iTiden (come gli affitti). La Finlandia osserva inoltre che nel valutare la remunerazione dell’investimento dell’AL si deve anche tener conto delle prospettive di guadagni in conto capitale derivanti dall’aumento di valore della proprietà nel tempo. Tuttavia, la Finlandia non ha prodotto alcuna prova concreta a sostegno di questa tesi. Tali considerazioni non erano incluse nei calcoli della redditività, il che significa che non furono prese in considerazione nel momento in cui furono decisi gli investimenti. Sulla base degli elementi di cui sopra, la Commissione ritiene che un investitore privato non avrebbe effettuato investimenti analoghi a fronte di tale rendimento atteso.
(51)
Un investitore che finanzia un progetto che comporta alcuni elementi di rischio (come la costruzione di immobili commerciali) richiederà un rendimento proporzionale al rischio insito nell’investimento. Pertanto, egli si aspetterà di ricevere un «premio di rischio» superiore al rendimento certo che può ottenere da un investimento alternativo privo di rischio («il tasso esente da rischio»). Un parametro comunemente utilizzato per identificare il tasso esente da rischio è rappresentato dai titoli di Stato a breve termine con rating AAA. Ai fini della presente valutazione, si fa riferimento al rendimento dei titoli di Stato finlandesi a due anni, poiché la Finlandia non ha emesso titoli a scadenza inferiore. Pertanto, il tasso esente da rischio che ne risulta si colloca fra il 2,7 e il 4,2 % nel 2002, fra il 2,2 e il 2,7 % nel 2003 e fra il 2,8 e il 3,8 % nel 2006.
(52)
Rispetto al rendimento sul capitale proprio atteso dall’AL nel momento in cui ha deciso di effettuare gli aumenti di capitale relativi al progetto iTiden, la Commissione osserva che l’AL avrebbe potuto conseguire un rendimento eguale o anche superiore senza incorrere nei rischi associati ai progetti immobiliari. Infatti, anche nello scenario più ottimistico, il «premio di rischio» (cioè il rendimento superiore al premio esente da rischio) sarebbe stato al massimo dello 0,3 % per gli aumenti di capitale C-IV e C-V (vale a dire gli aumenti di capitale del 2001 e del 2002), mentre per quanto concerne gli aumenti di capitale effettuati dopo la decisione del 2003 di avviare la costruzione della fase 1 del progetto iTiden (e quindi sulla base dei rendimenti attesi presentati in sede di riunione informale tenuta il 4 marzo 2003, cfr. considerando 48 di cui sopra), cioè C-VI, C-VII e C-X, il rendimento atteso era pari a zero, il che significa che si sarebbe potuto conseguire un rendimento assolutamente migliore senza incorrere in nessun rischio. Anche per l’aumento di capitale per la fase 2, il C-XI, il rendimento atteso, dell’1 %, era di gran lunga inferiore al tasso esente da rischio disponibile all’epoca.
(53)
È chiaro che nessun investitore privato avrebbe trovato conveniente il premio di rischio negativo o al più marginale che l’AL era disposta ad accettare per gli aumenti di capitale di cui ai considerando 47-49 di cui sopra. Se del caso, questa osservazione può essere corroborata da dati empirici sui rendimenti attesi sul mercato immobiliare di Åland.
(54)
Secondo una relazione (17) presentata da KPMG il 10 luglio 2007 su incarico delle autorità finlandesi e trasmessa alla Commissione il 17 luglio 2007, gli investitori privati che collocano i propri fondi in immobili a uso ufficio ad Åland si attendono un rendimento del 7 % (8 % per gli immobili industriali). Sebbene la relazione sia stata stilata successivamente alle decisioni d’investimento assunte dall’AL e oggetto della presente decisione, è pur tuttavia pertinente, in quanto si basa sui dati relativi a investimenti precedenti e nulla indica che il rendimento atteso potesse essere significativamente inferiore negli anni precedenti. A ogni buon conto, la relazione induce a ritenere che i rendimenti attesi da ÅI non sarebbero stati sufficienti per un investitore privato.
(55)
La Finlandia ha sostenuto che nonostante il rendimento atteso fosse basso o inesistente, gli investimenti sarebbero coerenti con il MEIP in quanto: i) prima dell’avvio delle opere di costruzione, ÅI aveva contattato i potenziali locatari ed era sicura di poter conseguire un tasso di occupazione degli immobili pari almeno all’80 %; e ii) in considerazione dei risultati economici effettivi di ÅI (e pertanto principalmente del progetto iTiden) dal 2004 in poi e dei potenziali guadagni sul capitale maturati di conseguenza, gli investimenti si erano rivelati redditizi.
(56)
Al riguardo, e senza entrare nel merito dei risultati economici di ÅI negli anni successivi, va ribadito che la questione non è di verificare se i risultati attuali dell’impresa siano adeguati, quanto piuttosto se, sulla base dei dati disponibili e ipotizzabili all’epoca in cui l’AL decise di fornire risorse statali ad ÅI (alla luce del tasso di occupazione degli immobili previsto dell’80 %), un investitore privato operante a condizioni di mercato avrebbe fornito all’impresa la stessa quantità di capitale. Per le ragioni suesposte, la Commissione ritiene che un investitore privato non avrebbe effettuato un simile investimento.
(57)
Pertanto, la Commissione ritiene che gli aumenti di capitale C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X e C-XI hanno conferito ad ÅI un vantaggio che non avrebbe potuto ottenere a condizioni di mercato (18).
(58)
Nella presente sezione, verranno esaminati gli ulteriori aumenti di capitale oggetto della decisione di avvio che, a detta della Finlandia, non erano connessi al progetto iTiden.
(59)
In base alle norme sugli aiuti de minimis vigenti all’epoca dell’apporto di capitale, le sovvenzioni inferiori a 100 000 ECU accordate a un’impresa su un periodo di tre anni non costituivano aiuto di Stato (19). L’aumento di capitale del 1997 che ammonta a 84 094,39 EUR, è ampiamente inferiore alla soglia de minimis di 100 000 ECU; inoltre ÅI non ha beneficiato di alcuna altra sovvenzione nei successivi tre anni (20). Pertanto, l’apporto di capitale del 1997, a prescindere dalle circostanze in cui è stato effettuato, non costituirebbe comunque un aiuto di Stato.
(60)
La Finlandia ha dichiarato che tali misure erano destinate alla costruzione di una proprietà industriale a Norrböle, al restauro di una proprietà a Mariehamn (C-II) e all’acquisto di una proprietà industriale nella parte orientale di Åland (C-III). Non sussiste pertanto un chiaro legame con il progetto iTiden, che all’epoca dei fatti non aveva ancora assunto una forma definita (ciò sarebbe avvenuto nel 2001 con l’acquisto del terreno).
(61)
Sebbene si possa affermare che gli utili complessivi di ÅI sono stati modesti o nulli nel periodo 1998-2007, è più preciso osservare che la società aveva registrato un lieve utile nel 2000 e nei due anni precedenti, mentre le perdite sono iniziate nel 2001. Dalle indagini è emerso che la società copriva i propri costi e aveva adeguate disponibilità liquide. Gli investimenti che hanno motivato i due aumenti di capitale in oggetto sembrano proporzionati alle dimensioni e al modello industriale «tradizionale» di ÅI prima dell’espansione associata al progetto iTiden. Non vi sono pertanto convincenti motivi di ritenere che un investitore privato non avrebbe effettuato gli stessi aumenti di capitale, e non vi è pertanto una chiara prova che tali aumenti abbiano conferito un vantaggio ad ÅI.
(62)
Fino al 2000 l’attività economica di ÅI evidenziava risultati positivi, seppur modesti, fra 9 000 e 38 000 EUR nel periodo 1997-2000. L’attività economica di ÅI era conforme al suo piano industriale dell’epoca. Più precisamente, ÅI era proprietaria di magazzini e uffici che cedeva in locazione nelle isole Åland. Il patrimonio immobiliare di ÅI è rimasto sostanzialmente stabile fino al 2000, il che spiega altresì la stabilità dei risultati economici della società, il cui fatturato oscillava fra i 95 000 e i 101 000 EUR nel 1997-2000. Ciò significa che, a fronte di un fatturato relativamente modesto, ÅI riusciva a produrre utili.
(63)
A detta della Finlandia, i suddetti aumenti di capitale sono stati utilizzati per acquistare una proprietà industriale (C-VIII) e per la costruzione di un hangar presso l’aeroporto di Jomala, nei pressi di Mariehamn (C-IX).
(64)
Sebbene non direttamente collegate al progetto iTiden, tali misure sono state attuate in circostanze del tutto diverse da quelle relative alle misure C-II e C-III di cui si è già detto. Gli aumenti di capitale C-VIII e C-IX sono stati effettuati rispettivamente nel 2004 e nel 2005, allorché ÅI stava operando in perdita dal 2001. Inoltre, all’epoca di questi investimenti l’AL aveva già investito più di 2,25 milioni di EUR in ÅI a partire dal 2001, ben sapendo che tale investimento non avrebbe prodotto un rendimento accettabile per un investitore operante in condizioni di mercato.
(65)
Il rendimento insufficiente del progetto iTiden avrebbe inevitabilmente inciso negativamente sul risultato economico complessivo di ÅI, in quanto il capitale proprio di un’impresa non è stanziato per scopi particolari, ma è fungibile e deve essere remunerato dai risultati generali dell’attività d’impresa. Pertanto, l’AL non poteva non sapere, al momento in cui ha adottato le misure C-VIII e C-IX, che eventuali ulteriori aumenti del capitale di ÅI difficilmente avrebbero prodotto un rendimento adeguato nell’immediato futuro. Un investitore operante a condizioni di mercato sarebbe stato disposto a effettuare tali apporti di capitale qualora tali investimenti avessero prodotto un rendimento di mercato sul risultato complessivo dell’impresa (cioè un rendimento che compensasse i bassi rendimenti conseguiti con gli altri aumenti di capitale), ma nulla indica che vi fosse una simile aspettativa. La Finlandia non ha fornito alcuna informazione specifica su tali misure atta a modificare questa conclusione. La Commissione pertanto ritiene che, nelle circostanze indicate, nessun investitore privato avrebbe conferito ulteriori capitali ad ÅI. Gli aumenti di capitale C-VIII e C-IX hanno quindi apportato ad ÅI un vantaggio che essa non avrebbe potuto ottenere sul mercato.
5.1.2.2. Le garanzie sui prestiti
(66)
Al fine di valutare l’eventuale presenza di aiuti di Stato nelle garanzie, la Commissione applica i principi di cui alla comunicazione sulle garanzie. Al punto 3.2 della comunicazione sono fissate le condizioni ritenute di norma sufficienti per escludere la presenza di aiuti di Stato nelle garanzie concesse dalle autorità pubbliche. Tuttavia, tali condizioni non sono soddisfatte relativamente alle garanzie G-I, G-II e G-III (basti rilevare che tali garanzie coprivano il 100 % dei prestiti in questione, cfr. paragrafo 3.2, lettera c) della comunicazione sulle garanzie).
(67)
In primo luogo, la Commissione osserva che la posizione finanziaria di ÅI all’epoca della concessione delle garanzie era abbastanza solida da non escludere che la società fosse in grado di ottenere prestiti sul mercato senza garanzie. La società non era un’impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti della Commissione sugli aiuti di stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (21). Sulla base degli elementi disponibili, non si può concludere che ÅI non sarebbe stata nemmeno in grado di sopravvivere senza il sostegno statale. Negli anni precedenti gli apporti di capitale, cioè prima dell’avvio del progetto iTiden, ÅI aveva registrato risultati economici stabili con un lieve margine di utile. Il fine per cui le autorità pubbliche hanno cominciato a conferire massicci apporti di capitale nel 2001 non era di salvare l’azienda, bensì di finanziarne la crescita. In assenza dell’aiuto sotto forma di aumenti di capitale, ÅI non avrebbe dichiarato fallimento, ma sarebbe rimasta un’azienda di dimensioni minori che avrebbe comunque avuto accesso ai mercati finanziari. Pertanto, la Commissione non può concludere che senza le garanzie ÅI non avrebbe avuto accesso ai mercati del credito. La questione da esaminare è quindi se le garanzie abbiano conferito all’azienda un vantaggio in termini di minori costi del credito rispetto a quelli che avrebbe sostenuto alle condizioni di mercato, in assenza di una garanzia.
(68)
La questione successiva da esaminare è se sia stato addebitato un premio adeguato per le garanzie, paragonabile al premio che sarebbe stato applicato da un prestatore di garanzia privato. Nel caso in esame, la Commissione non è riuscita a identificare garanzie private ai fini di un confronto diretto; pertanto si confronterà il costo finanziario complessivo del prestito oggetto di garanzia, compreso il tasso d’interesse del prestito e il premio di garanzia, con il premio di mercato di un prestito simile non garantito (22).
(69)
Il 9 ottobre 2003, la banca commerciale […] (23) ha concesso ad ÅI un prestito per un ammontare di […] EUR coperto da una garanzia reale […]. Il tasso d’interesse era del […] % annuo fino al 15 gennaio 2007. (24)
(70)
Sebbene il prestito in parola fosse contemporaneo alla garanzia G-I, la Commissione non ritiene rappresenti un parametro adeguato per il confronto del costo di detta misura. Infatti, fra il giugno 2000 e il marzo 2003, ÅI ha ricevuto cinque apporti di capitale per un importo totale di 2 208 595,01 EUR. Un sostegno pubblico di tale entità ha sicuramente influenzato la valutazione del rischio effettuata da […] prima di concedere il prestito, migliorando le condizioni di erogazione del prestito, incluso il costo, rispetto alle condizioni che l’impresa avrebbe potuto ottenere sul mercato in assenza dell’elemento di aiuto di Stato insito negli aumenti di capitale. Pertanto, la Commissione non può concludere che il tasso d’interesse sul prestito non garantito del 2003 (o su qualsivoglia altro prestito successivo) rifletta correttamente le condizioni creditizie di cui avrebbe beneficiato ÅI in assenza di aiuti di Stato né può utilizzarlo come parametro credibile e affidabile per valutare il costo dei prestiti coperti dalle garanzie concesse dall’AL.
(71)
La Commissione ritiene che, in mancanza di dati affidabili relativi a prestiti confrontabili a condizioni di mercato, la comunicazione relativa alla revisione del metodo di fissazione dei tassi di riferimento (25) fornisca un adeguato parametro di riferimento, esterno rispetto al beneficiario, al fine di valutare se le misure G-I, G-II e G-III siano state concesse alle condizioni di mercato. La comunicazione relativa ai tassi di riferimento fornisce un valore sostitutivo per il tasso di mercato e per il calcolo dell’elemento di aiuto nelle misure in esame. Per definire il tasso di riferimento si devono sommare tra di loro due fattori: il tasso di base (in questo caso l’EURIBOR a un anno) e il margine del prestito. Quest’ultimo dipende da due fattori: il rating dell’impresa beneficiaria del prestito e il livello di garanzie reali offerte per il prestito. La comunicazione distingue cinque categorie di rating [ottimo (AAA-A), buono (BBB), soddisfacente (BB), scarso (B) e negativo (CCC e inferiore)] e tre livelli di costituzione di garanzie (elevata, normale e bassa) per ciascuna categoria di rating.
(72)
Il 18 giugno 2010, la Finlandia ha trasmesso alla Commissione una relazione della società di consulenza «[…]» che fissa il rating annuo di ÅI al mese di dicembre. Il rating è determinato retroattivamente sulla base dei dati di fine esercizio (pertanto il rating del dicembre 2002 è relativo allo stato di salute della società nel 2002). Nella relazione, […] descrive lo stato finanziario complessivo e l’evoluzione della società relativamente ai seguenti ambiti di valutazione: crescita, redditività, flussi di cassa, liquidità, solvibilità e obblighi. La scala di rating applicata comprende cinque categorie: eccellente (A+ e A), buono (A- e B+), soddisfacente (B e B-), adeguato (C+ e C) e scarso (C- e D) e consente un confronto diretto con la scala di valutazione della comunicazione relativa ai tassi di riferimento.
(73)
Nel dicembre degli anni 2002, 2003 e 2004, […] ha attribuito ad ÅI rispettivamente i rating C+, C + e C, corrispondenti alla categoria «adeguato», che a sua volta corrisponde alla categoria «scarso» della comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Per le imprese che hanno il rating «scarso», il valore dei margini relativi ai prestiti da aggiungere al tasso di base varia, secondo le indicazioni della comunicazione relativa ai tassi di riferimento, a seconda delle garanzie reali offerte, dai 220 punti base per un livello elevato di garanzie reali a 650 punti base per un livello basso. Nel dicembre 2005, […] ha assegnato ad ÅI il rating B- (soddisfacente), che corrisponde al rating «soddisfacente» della comunicazione relativa ai tassi di riferimento.
(74)
Il 27 giugno 2011 la Finlandia ha trasmesso ulteriori informazioni sul rating e sulle garanzie reali sui prestiti fornite. Il rating è stato assegnato da […], la banca che ha concesso ad ÅI il prestito non garantito e due dei prestiti garantiti. Il rating di […] utilizza un sistema alfabetico per gli anni dal 2000 al 2003, seguito da un aggettivo qualificativo. Tale sistema di rating è facilmente confrontabile con quello adottato nella comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Per gli anni dal 2005 in poi, il rating è fornito da […], una società di consulenza analoga a […]. Nel 2003 e 2004 […] ha attribuito ad ÅI i rating B- (soddisfacente) e A (soddisfacente), corrispondenti al rating «soddisfacente» della comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Questo significa che per gli anni 2003 e 2004 […] ha attribuito ad ÅI un rating superiore di un grado a quello assegnatole da […]. Per il 2005, […] ha attribuito ad ÅI il rating A (soddisfacente), che corrisponde a «soddisfacente» ai sensi della comunicazione relativa ai tassi di riferimento e pertanto colloca ÅI nella stessa classe attribuitale da […].
(75)
La Commissione è del parere che al fine di determinare se le garanzie G-I, G-II e G-III siano state concesse alle condizioni di mercato si dovrebbe applicare il rating di […]. Infatti, va tenuto presente che, prima della concessione della prima garanzia G-I nell’ottobre 2003 (quando ÅI aveva già ricevuto cinque apporti di capitale per un totale di 2 208 595,01 EUR), è probabile che qualsiasi rating della società nel 2003 fosse influenzato dalle notevoli somme ricevute dallo Stato. Pertanto, la Commissione ritiene appropriato applicare il rating più conservativo formulato da […]. Tale scelta produce effetti riguardo agli anni 2003 e 2004, quando il rating assegnato da […] ad ÅI era inferiore rispetto a quello attribuito da […]. Inoltre, va rilevato che contestualmente alla formulazione del rating di ÅI, […] stava concedendo alla stessa società prestiti garantiti dall’AL, cosa che può aver influito sulla sua valutazione, mentre […] non ha preso parte alle procedure di finanziamento ed è pertanto meno probabile che la sua valutazione sia stata influenzata direttamente da considerazioni indebite legate all’aiuto di Stato.
(76)
Di conseguenza, la Commissione ha considerato i seguenti rating di ÅI ai fini dell’applicazione della comunicazione relativa ai tassi di riferimento: scarso (B) nel 2003 e 2004 e soddisfacente (BB) nel 2005.
(77)
Per quanto concerne le garanzie reali fornite da ÅI, esse ammontavano al valore nominale delle ipoteche accese sui terreni in cui è stato realizzato il progetto iTiden. La Finlandia non ha fornito le informazioni relative alla perdita in caso di inadempimento (Loss Given Default, LGD) di cui alla nota 2 della comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Tali informazioni aiuterebbero a definire il livello di copertura e i margini relativi ai prestiti da aggiungere al tasso di base. Pertanto, la Commissione ha chiesto informazioni sulla priorità delle ipoteche costituite in garanzia e sul valore della proprietà al momento della concessione delle garanzie statali. Le autorità finlandesi non dispongono di valutazioni relative al valore della proprietà all’epoca dell’adozione delle misure di garanzia; esse sostengono tuttavia che il valore della proprietà è aumentato nel tempo in parallelo con l’avanzamento del progetto e dichiarano che nel 2010 la proprietà è stata valutata pari a […] di EUR.
(78)
Per quanto concerne l’ordine di priorità delle garanzie reali, la Commissione osserva che per le garanzie G-I e G-II, le garanzie reali fornite all’AL godevano della massima priorità tra tutte le ipoteche costituite sulla proprietà. La Commissione osserva che le banche commerciali hanno concesso prestiti non coperti da garanzia statale ad ÅI accettando come garanzia reale ipoteche sulla medesima proprietà che erano di rango subordinato - e pertanto di qualità inferiore - rispetto alle garanzie reali di cui beneficiava l’AL. In considerazione di ciò, in assenza di dati più precisi, la Commissione presume che il livello di copertura delle garanzie statali fosse «normale» ai fini dell’applicazione della comunicazione relativa alle garanzie.
(79)
Sulla base di quanto suesposto, il tasso di riferimento sarà valutato separatamente per ciascuna garanzia che ÅI ha ricevuto dall’AL.
(80)
La Commissione osserva che per tutte le garanzie concesse ad ÅI, i premi constavano di due parti: i) un premio ricorrente, versato annualmente ed espresso come percentuale dell’importo del prestito da rimborsare; e ii) un corrispettivo una tantum, espresso anch’esso in percentuale sull’importo del prestito, ma corrisposto in un’unica soluzione all’emissione della garanzia. Nella valutazione che segue il costo finanziario complessivo dei prestiti garantiti comprende solo il premio ricorrente pagato annualmente. Conformemente al punto 4.2 della comunicazione sulle garanzie, l’elemento di aiuto di una garanzia va calcolato come la differenza tra il prezzo di mercato della garanzia (in questo caso il tasso di riferimento) e il prezzo effettivamente pagato. Il prezzo effettivamente pagato da ÅI include un premio ricorrente versato annualmente e un premio una tantum versato in un’unica soluzione. Per semplicità, il premio una tantum verrà trattato successivamente, nella sezione 8.2 concernente il recupero, in quanto è più facile dedurre l’importo del corrispettivo una tantum dall’importo dell’aiuto da recuperare. Ad ogni modo, anche se i premi una tantum fossero aggiunti ai costi finanziari totali dei prestiti garantiti, la conclusione in merito alla presenza di aiuti non cambierebbe, in quanto il premio una tantum incide soltanto sull’importo dell’aiuto concesso ad ÅI.
(81)
La garanzia G-I è stata concessa dall’AL il 9 ottobre 2003 a copertura di un prestito di […]EUR che ÅI ha ottenuto da […] (numero di credito […]). Come garanzia reale a copertura di eventuali richieste di rimborso della garanzia, ÅI ha fornito un’ipoteca sui beni immobili. Il tasso d’interesse sul prestito era fissato al […] % fino al 15 gennaio 2007 (26). Il premio per la garanzia era pari allo […] % dell’importo del prestito all’anno (27). Pertanto, il costo finanziario complessivo del prestito garantito al momento della concessione del prestito ammontava al […] % l’anno, valore che dovrebbe essere confrontato con un tasso di riferimento calcolato per la garanzia sulla base del tasso di base e di un margine che dipende dal rating di ÅI e dal livello di copertura del prestito. Il tasso di base (Euribor a un anno) al 9 ottobre 2003 era del 2,235 %. All’epoca, il rating di ÅI era «scarso» ai sensi della comunicazione sul tasso di riferimento. Come osservato sopra, la Commissione presume che il livello di copertura del prestito fosse normale, e di conseguenza il margine del prestito da aggiungere al tasso di base è di 400 punti base. Pertanto, il tasso di riferimento per questo prestito ammonta al 6,235 %, un valore superiore al costo finanziario complessivo di G-I, pari al […] % annuo.
(82)
Inoltre, il 6 settembre 2004 l’AL ha ridotto il premio di garanzia relativo alla misura G-I allo […] %. Di conseguenza, il costo finanziario complessivo del prestito garantito si è attestato a […] %, cioè […] punti base al di sotto del tasso di riferimento, dando quindi origine a un corrispondente vantaggio per ÅI.
(83)
Il 2 novembre 2004 ÅI ha ottenuto dalla […] la concessione di un prestito di […] EUR (numero di credito […]), coperto dalla garanzia prestata dall’AL e per il quale ÅI ha fornito garanzie reali sotto forma di ipoteca su beni immobili. Il tasso d’interesse era rappresentato dall’[…] + […] punti base mentre la commissione di garanzia ammontava allo […] % dell’importo del prestito l’anno, il che significa che il costo finanziario complessivo di tale prestito garantito era pari al […] % l’anno (28).
(84)
Il tasso di riferimento per G-II andrà calcolato sulla base dell’Euribor a un anno al 2 novembre 2004, che era del 2,314 %. All’epoca, il rating di ÅI ai sensi della comunicazione sul tasso di riferimento era «scarso». Ipotizzando un livello di copertura normale, il tasso di riferimento per tale prestito ammonta al 6,314 % annuo, ed è pertanto superiore al costo finanziario complessivo di G-II, pari al […] % annuo. Il confronto fra i costi di questo nuovo prestito assistito da garanzia statale e il tasso di riferimento dimostra che il costo finanziario complessivo del prestito coperto dalla garanzia G-II era almeno di […] punti base al di sotto del tasso di riferimento, apportando in tal modo un vantaggio finanziario ad ÅI. Secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, il tasso d’interesse sul prestito garantito non è cambiato dalla sua emissione.
(85)
Il 13 dicembre 2005, l’AL ha emesso una nuova garanzia a favore di ÅI. Tale garanzia doveva coprire il «prestito di riferimento», ovvero il prestito inizialmente non garantito del 9 ottobre 2003, del quale sono stati pertanto modificati i termini. Il tasso d’interesse del prestito è stato a quel punto portato al […] % annuo. La commissione di garanzia è stata fissata allo […] % dell’importo del prestito, il che equivale a un costo finanziario complessivo del […] % annuo (29) (i termini applicati da questa data sono identici a quelli, descritti in precedenza, relativi al prestito coperto da garanzia statale G-I, ivi incluse le modifiche del tasso d’interesse nel tempo).
(86)
Il tasso di riferimento per G-III dev’essere calcolato sulla base dell’Euribor a un anno al 13 dicembre 2005, che era del 2,769 %. All’epoca, il rating di ÅI era «soddisfacente» ai sensi della comunicazione sul tasso di riferimento. Tenendo conto di un livello di copertura normale della garanzia, il tasso di riferimento relativo a tale prestito è del 4,969 % annuo, superiore quindi al costo finanziario complessivo di G-III, pari al […] % annuo. Pertanto, l’AL ha conferito ad ÅI un corrispondente vantaggio finanziario di almeno […] % annuo.
5.2. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA ED EFFETTI SUGLI SCAMBI
(87)
Le autorità finlandesi hanno affermato che le misure in questione non incidono sugli scambi fra gli Stati membri e non costituiscono pertanto un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. A sostegno della propria tesi, la Finlandia sostiene in sintesi che ÅI è soltanto una delle varie società attive sul mercato dei beni immobiliari e non è la principale. Pertanto, non vi sarebbero elementi per concludere che le misure, anche qualora fossero classificate come aiuto di Stato, abbiano rafforzato la posizione di ÅI a discapito della concorrenza.
(88)
La Commissione non può accogliere questa tesi. Il vantaggio finanziario conseguito da ÅI e non disponibile ai suoi concorrenti (come confermato dalle autorità finlandesi, vi sono diversi altri operatori sul mercato immobiliare di Åland) le ha consentito di effettuare investimenti consistenti e ampliare la propria attività a condizioni finanziarie più vantaggiose di quelle a disposizione dei suoi concorrenti (i quali, in assenza dei vantaggi accordati ad ÅI, avrebbero potuto decidere di effettuare investimenti simili). Non è necessario dimostrare che le misure hanno consentito ad ÅI di sottrarre quote di mercato a un qualsivoglia concorrente specifico.
(89)
Analogamente, il vantaggio conferito ad ÅI era atto a incidere sugli scambi fra Stati membri. È vero che Åland rappresenta un mercato di piccole dimensioni, in un arcipelago raggiungibile solo via mare o in aereo, e che a questo territorio si applicano specifiche limitazioni al diritto di stabilimento in virtù del trattato di adesione della Finlandia all’UE. Tuttavia, resta il fatto che non sussistono ostacoli assoluti che impediscano alle imprese straniere di operare ad Åland, e certamente nulla osta all’effettuazione da parte di tali imprese di investimenti sul mercato immobiliare locale. La Commissione osserva altresì che la Finlandia non ha contestato l’osservazione contenuta nella decisione di avvio secondo cui in passato imprese aventi sede in altri Stati membri hanno acquistato proprietà immobiliari ad Åland. Pertanto, un vantaggio accordato ad ÅI tramite tali misure potrebbe almeno potenzialmente incidere sugli scambi fra gli Stati membri, rafforzando in modo indebito la posizione di ÅI rispetto a potenziali concorrenti o investitori stranieri.
5.3. CONCLUSIONI CIRCA LA QUALIFICA DI AIUTO DI STATO
(90)
In virtù di quanto suesposto, la Commissione ritiene che tutti gli aumenti di capitale (fatta eccezione per C-I, C-II e C-III) e le garanzie sui prestiti G-I, G-II e G-III costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE.
6. PRESUNTA LEGITTIMITÀ DELL’AIUTO
(91)
La Finlandia ha sostenuto che sia gli apporti di capitale che le garanzie, qualora fossero ritenuti aiuti di Stato, erano legittimi nell’ambito dei regimi di aiuti cui la Finlandia ha dato esecuzione prima della sua adesione all’UE e che sono stati debitamente sottoposti al vaglio dell’Autorità di vigilanza EFTA, prima dell’adesione all’UE con i riferimenti 93-074 (aumenti di capitale) e 93-079 (garanzie).
(92)
Questa argomentazione dovrebbe essere esaminata nel contesto di quanto disposto dal regolamento (CE) n. 659/1999. Ai sensi dell’articolo 1, lettera d), per «regime di aiuti» si intende «atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto a favore di imprese definite nell’atto in linea generale e astratta e qualsiasi atto in base al quale l’aiuto, che non è legato a uno specifico progetto, può essere concesso a una o più imprese per un periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito». Inoltre, ai sensi dell’articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999, per «aiuti esistenti» si intende: «i) fatto salvo il disposto degli articoli 144 e 172 dell’atto di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia, tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore».
(93)
L’adesione della Finlandia all’Unione europea è avvenuta il 1o gennaio 1995. Inoltre, ai sensi del paragrafo 5 dell’articolo 172 del trattato di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia «[…] gli aiuti di Stato concessi dai nuovi Stati membri nel corso del 1994 che però, in violazione dell’accordo SEE o di accordi conclusi sulla base dello stesso, non siano stati notificati all’Autorità di vigilanza EFTA o siano stati notificati ma concessi prima che l’Autorità di vigilanza EFTA prendesse una decisione, non possono pertanto considerarsi aiuti di Stato esistenti ai sensi dell’articolo 93, paragrafo 1 del trattato CE. […]».
(94)
Inoltre, a norma dell’articolo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 659/1999, si intende per «nuovi aiuti» tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti (30).
(95)
Infine, l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (31) definisce modifica di un aiuto esistente «qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato comune. Un aumento non superiore al 20 % della dotazione originaria di un regime di aiuti non è tuttavia considerato una modifica ad un aiuto esistente».
(96)
Ne discende che una misura precedente all’adesione in ordine di tempo e che costituisce un regime di aiuti di Stato può configurarsi come aiuto esistente nel caso vengano soddisfatte due condizioni. La prima è che sia stata data esecuzione al regime prima dell’entrata in vigore del trattato CE, la seconda che il contenuto del regime non sia stato sostanzialmente modificato da allora.
(97)
La Commissione valuterà la tesi finlandese sulla legittimità dell’aiuto separatamente per i due presunti regimi.
6.1. IL PRESUNTO REGIME DI GARANZIE (93-079)
(98)
La Commissione valuterà in primo luogo se tali misure costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999.
(99)
La base giuridica nazionale del regime di garanzia è la legge provinciale sulle garanzie provinciali per l’industria e taluni altri settori economici (ÅFS 1966:14) (32), varata nel 1966 e modificata dall’ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 e 2002:23. Per quanto concerne l’importo stanziato o la «dotazione» all’epoca dell’adesione della Finlandia alla CE, la legge provinciale del 1966 prevedeva che «l’importo delle garanzie o dei prestiti in essere (33) non può mai superare i 20 000 000 di FIM». D’altra parte, la misura in questione non prevede nessun limite temporale alla loro applicazione.
(100)
Alla luce di quanto suesposto e delle disposizioni della legge finlandese, le misure sembrerebbero prima facie corrispondere alla definizione di un regime di aiuti, in quanto la legge pare consentire la concessione di aiuti non collegati a un progetto specifico a una o più imprese per un periodo di tempo indeterminato. Il regime in questione è stato introdotto il 1o settembre 1982, vale a dire ben prima del 1o gennaio 1994 ed è stato notificato all’Autorità di vigilanza EFTA. Pertanto, la prima condizione per la qualificazione delle misure come aiuto esistente sembra essere soddisfatta, in quanto il regime originario è stato introdotto prima dell’entrata in vigore del trattato in Finlandia, nonché prima del 1o gennaio 1994, il che significa che non è applicabile nel caso in esame il paragrafo 5 dell’articolo 172 del trattato di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia.
(101)
Tuttavia, la Commissione deve anche valutare se le misure abbiano subito modifiche sostanziali dal 1o gennaio 1994.
(102)
Nel periodo che va dal 1o gennaio 1994 alla data della concessione della prima garanzia del 14 agosto 2003 le autorità regionali hanno apportato almeno tre modifiche al regime di garanzia, con le leggi provinciali 1994:29, 1996:56 e 2002:23. Le modifiche consistevano in un aumento sostanziale della dotazione del regime (cioè un aumento nell’importo totale delle garanzie che potevano essere concesse in qualsiasi momento). Poiché il caso in esame riguarda la concessione di garanzie sui prestiti, occorre valutare se le modifiche relative alla dotazione del regime, introdotte prima delle misure oggetto di discussione, debbano essere considerate come sostanziali e separabili dal regime esistente.
(103)
Come già osservato, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 794/2004 un aumento superiore al 20 % della dotazione costituisce una modifica ad un aiuto esistente. Due delle modifiche legislative di cui sopra (34) hanno aumentato la dotazione originaria del regime rispettivamente del 50 % e del 150 %. Tali aumenti della dotazione costituiscono modifiche sostanziali del regime che non sono mai state notificate alla Commissione.
(104)
L’effetto di tali modifiche sostanziali non può essere considerato come separabile dal presunto regime, con il risultato che il regime nel suo complesso diventa un nuovo aiuto. Infatti, il regime di aiuti originario fissava dei limiti soltanto relativamente all’ammontare totale delle garanzie in essere in un dato momento. In virtù di questa particolare configurazione, un aumento sostanzioso della dotazione di bilancio (anche senza altre modifiche al regime) influisce sull’essenza stessa delle norme esistenti.
(105)
Inoltre, la Commissione osserva che non sembra, dai documenti presentati dalla Finlandia e concernenti le garanzie, che la base giuridica di queste garanzie fosse il presunto regime di garanzie.
(106)
Di conseguenza, le garanzie oggetto della presente decisione devono essere considerate nuovi aiuti. Poiché il regime di aiuto summenzionato è entrato in vigore senza la previa approvazione della Commissione, in violazione dell’articolo 108 TFUE, è di conseguenza illegittimo.
6.2. IL PRESUNTO REGIME DI SOTTOSCRIZIONE AZIONARIA (93-079)
(107)
Le norme nazionali relative al suddetto regime sono state notificate all’Autorità di vigilanza EFTA come disposizioni relative all’aiuto per il collocamento delle azioni. Dai documenti trasmessi all’epoca risulta che la base giuridica nazionale fornita era il «bilancio annuale di Åland». Alla voce «intensità massima degli aiuti […] erogabili a un singolo progetto» la Finlandia ha indicato il «30 %». Inoltre, alla voce «Bilancio/spesa» la Finlandia ha indicato le dotazioni per gli anni dal 1992 al 1994 ma non ha compilato la casella relativa alla voce «Stima di bilancio complessiva per l’intero periodo di programmazione del regime».
(108)
Nel corso dell’indagine, la Finlandia ha spiegato che la base giuridica formale del presunto regime è la legge sull’autonomia di Åland (1144/1991), varata nel 1991. All’articolo 18, paragrafo 22, si attribuiscono alle autorità locali di Åland «poteri generali» per l’adozione di vari tipi di misure volte a promuovere l’economia di Åland. Tali poteri sono esercitati (ad esempio, tramite la concessione di prestiti, apporti di capitale, garanzie) sulla base di disposizioni inserite nel bilancio generale annuale dell’AL.
(109)
La Commissione fa osservare quanto segue:
(110)
Indipendentemente dal fatto che la Finlandia possa definire «regime» i poteri delle autorità locali di fornire tali apporti di capitale (nell’ambito dei poteri generali loro conferiti dalla legge sull’autonomia), la Commissione deve verificare se le norme dell’ordinamento nazionale che attribuiscono tali poteri soddisfino la definizione di «regime» ai sensi dell’articolo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 659/1999. Al riguardo, la base giuridica nazionale (articolo 18, paragrafo 22, della legge 1144/1991) risulta consistere di norme relative all’attribuzione dei poteri alle varie autorità dell’ordinamento finlandese e che non soddisfano i criteri per la costituzione di un regime di aiuti (che è definito, fra le altre cose, come «[…] atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto […]»). Qualsiasi concessione di capitale a un singolo beneficiario, pertanto, richiederebbe innanzitutto uno stanziamento nel bilancio annuale dell’AL (adottato dall’assemblea regionale di Åland a propria discrezione) e quindi l’attuazione delle decisioni adottate dall’AL. Pertanto, sembra che gli apporti di capitale concessi nell’ambito di tali poteri debbano essere considerati come una serie di decisioni individuali piuttosto che un regime di aiuti.
(111)
Ad ogni modo, la Commissione fa anche osservare che il presunto regime ha riguardato solo gli anni dal 1992 al 1994, poiché non è stata fornita alcuna altra informazione alla voce «Bilancio/spesa» per quanto la base giuridica fosse il «bilancio annuale di Åland».
(112)
Infine, la Commissione osserva che la Finlandia aveva indicato che l’intensità massima degli aiuti «erogabili a favore di un singolo progetto» è del 30 %; questa indicazione può essere intesa soltanto nel senso che gli apporti di capitale nell’ambito del presunto regime dovevano essere affiancati da ingenti contributi privati (almeno il 70 %) per «progetti» volti a promuovere gli obiettivi del presunto regime, indicati come «turismo, industria, R&S». Gli aumenti di capitale oggetto della presente decisione non soddisfano questa condizione formale e, di conseguenza, non possono essere coperti dalle norme nazionali sottoposte al vaglio dell’Autorità di vigilanza EFTA, a prescindere dal fatto che tali misure costituissero o meno un vero e proprio regime di aiuti e, in caso affermativo, a prescindere dall’applicabilità di tale regime successivamente al 1994.
(113)
Di conseguenza, l’aiuto di Stato concesso sotto forma di aumenti di capitale ad ÅI costituisce un nuovo aiuto. Poiché l’aiuto è entrato in vigore senza la previa approvazione da parte della Commissione, richiesta a norma dell’articolo 108 TFUE, esso è illegittimo.
6.3. OSSERVAZIONI SUPPLEMENTARI IN MERITO A UNA RECENTE SENTENZA DELLA CORTE SUPREMA AMMINISTRATIVA DELLA FINLANDIA
(114)
Si fa altresì osservare che due misure concesse dall’AL ad ÅI sono state recentemente annullate da un tribunale finlandese, segnatamente: i) l’aumento di capitale C-XI versato ad ÅI nel 2007 (cfr. sopra, considerando 16); e ii) una garanzia su un prestito del 2006 cui non è mai stata data esecuzione. La corte suprema amministrativa si è pronunciata, con sentenza del 6 aprile 2011, in merito alla conformità delle deliberazioni dell’AL alle norme amministrative nazionali. Nell’esaminare il caso, la corte ha però anche valutato se vi fossero indicazioni sufficienti che le misure costituissero aiuti di Stato, il che avrebbe comportato l’obbligo di notifica alla Commissione da parte delle autorità locali prima dell’attuazione. La corte ritiene che tutti i criteri per l’identificazione degli aiuti di Stato siano soddisfatti prima facie. La corte ha anche analizzato la tesi della Finlandia secondo qualora le misure costituissero aiuto di Stato, esse rientrerebbero nell’ambito delle norme nazionali applicabili prima dell’adesione e di conseguenza si qualificherebbero come «aiuto esistente». A tal fine, la corte ha effettuato una valutazione approfondita delle norme nazionali e ha rilevato che, a prescindere dal fatto che tali misure costituissero o meno un regime di aiuti di Stato, le deliberazioni delle autorità locali non erano conformi ai requisiti formali previsti dalle norme nazionali, principalmente per le ragioni già esposte dalla Commissione. Pertanto, le conclusioni cui è giunta la corte suprema amministrativa concordano con quelle della Commissione nel ritenere che l’apporto di capitale C-XI oggetto di indagine comprende un nuovo aiuto di Stato. La corte suprema è giunta alla medesima conclusione relativamente alla garanzia sul prestito del 2006, che però, non avendo mai avuto esecuzione, non è oggetto di valutazione nella presente decisione.
7. COMPATIBILITÀ
(115)
La Finlandia ha sostenuto, in generale, che le misure, se fossero considerate aiuti di Stato, sarebbero comunque compatibili con il mercato interno, in quanto lo scopo delle attività di ÅI finanziate dall’aiuto era di agevolare lo sviluppo della regione e creare nuovi posti di lavoro.
(116)
L’aiuto di Stato, per quanto vietato in linea di principio, è tuttavia considerato compatibile con il mercato interno quando ricorrono le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2, TFUE, e può essere ritenuto compatibile se viene utilizzato per conseguire gli obiettivi indicati all’articolo 107, paragrafo 3. Gli unici motivi di compatibilità che si possono addurre nel caso in esame sono l’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, che consente gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, o l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, che stabilisce che l’aiuto di Stato può essere autorizzato per agevolare lo sviluppo di talune regioni economiche.
(117)
Conformemente alle norme in materia di aiuti a finalità regionale applicabili alla Finlandia all’epoca (Carte degli aiuti a finalità regionale 2000-2006 e 2007-2013), la città di Mariehamn in cui si trova il progetto iTiden non era tuttavia ammissibile a tale aiuto. Ciò significa che anche qualora si possa affermare che l’aiuto era assegnato a tale progetto, esso non sarebbe comunque compatibile. Inoltre, la Commissione osserva che la Finlandia non ha dimostrato che siano state soddisfatte le condizioni di compatibilità previste dalle norme in materia di aiuti a finalità regionale (relativamente, ad esempio, alla forma di aiuto, ai costi ammissibili o all’intensità massima degli aiuti).
(118)
Analogamente, l’aiuto non può essere considerato compatibile con il mercato interno né ai sensi degli altri orientamenti e comunicazioni adottati dalla Commissione in materia di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, né direttamente ai sensi di tale articolo. Le autorità finlandesi non hanno fornito alcun argomento o elemento di prova specifico che permetta alla Commissione di ritenere tali misure compatibili in base ad alcuna norma del TFUE.
8. RECUPERO DELL’AIUTO
8.1. ARGOMENTAZIONI DELLA FINLANDIA
(119)
Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario […]. La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario». La conseguenza naturale è pertanto che le misure che costituiscono un aiuto di Stato illegale ad ÅI devono essere recuperate.
(120)
Tuttavia, la Finlandia sostiene che la Commissione dovrebbe astenersi dall’imporre il recupero nel caso in esame, in quanto le autorità finlandesi nutrivano un legittimo affidamento sulla legalità dell’aiuto in base ai presunti regimi precedenti all’adesione, e pertanto il recupero sarebbe contrario a un principio generale del diritto dell’UE. La Commissione osserva che la Finlandia ha sostenuto formalmente la tesi del legittimo affidamento soltanto per quanto concerne l’AL, mentre non lo ha fatto espressamente per quanto concerne il beneficiario.
(121)
In ogni caso, la Commissione non può accettare tale argomentazione.
(122)
Per quanto concerne gli aumenti di capitale, la Commissione ha dimostrato con quanto precede che, a prescindere dal convincimento di ÅI o chicchessia in merito allo status giuridico del presunto regime di collocamento delle azioni rispetto alle norme in materia di aiuti di Stato, la società non ha comunque rispettato le condizioni formali del presunto regime come notificato all’Autorità di vigilanza EFTA. Non si può pertanto sostenere che ÅI nutrisse un legittimo affidamento in merito alla legalità degli aumenti di capitale, in quanto tali aumenti non erano coperti dalle norme nazionali addotte dalla Finlandia a sostegno della tesi del legittimo affidamento.
(123)
Per quanto concerne le garanzie sui prestiti, la Commissione ha provato che il regime di garanzie aveva subito modifiche sostanziali ancor prima della concessione delle garanzie oggetto della presente decisione, modifiche attuate dalle autorità di Åland e che non sono state notificate alla Commissione. Ne consegue che tutte le garanzie concesse nell’ambito delle norme nazionali costituenti il regime originario devono essere considerate nuovi aiuti. Secondo una giurisprudenza consolidata, le imprese beneficiarie di un aiuto possono avere un legittimo affidamento nella regolarità dell’aiuto soltanto se questo è stato concesso nel rispetto della procedura prevista dall’articolo 108 TFUE (35).
(124)
In sintesi, le garanzie e gli aumenti di capitale costituiscono un nuovo aiuto di Stato che avrebbe dovuto essere notificato alla Commissione prima dell’attuazione.
(125)
Secondo la giurisprudenza consolidata (36) uno Stato membro le cui autorità abbiano concesso un aiuto in violazione delle norme procedurali di cui all’articolo 108 TFUE non può invocare il legittimo affidamento dei beneficiari per sottrarsi all’obbligo di adottare i provvedimenti necessari ai fini dell’esecuzione di una decisione della Commissione con cui quest’ultima gli ordini di recuperare l’aiuto. Ammettere la validità del comportamento illegale delle autorità nazionali significherebbe invalidare completamente gli articoli 107 e 108 TFUE e privare della loro efficacia le decisioni adottate dalla Commissione ai sensi degli articoli summenzionati.
(126)
Lo stesso principio è necessariamente d’applicazione quando le autorità nazionali sostengono di aver avuto un legittimo affidamento sulla legalità delle misure, eppure non le hanno notificate alla Commissione benché esse costituissero un nuovo aiuto (37).
(127)
Analogamente, per quanto concerne l’argomentazione del legittimo affidamento di ÅI, la Commissione osserva che secondo la giurisprudenza consolidata, in considerazione del carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti statali operata dalla Commissione a norma dell’articolo 108 del TFUE, le imprese beneficiarie di un aiuto possono in linea di principio fare legittimo affidamento sulla regolarità di un aiuto solamente qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista da tale articolo. Un operatore economico diligente, infatti, deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata (38).
(128)
La Commissione sottolinea che nessuna impresa più di ÅI era in grado di conoscere l’operato dell’AL in merito ai presunti regimi di aiuti, poiché l’AL è il suo principale azionista ed è rappresentato nel consiglio di amministrazione di ÅI da soggetti che sono al contempo membri dell’esecutivo dell’AL. Questa osservazione è corroborata dal fatto che, come indicato in precedenza per quanto concerne gli aumenti di capitale, i rappresentanti di ÅI e l’AL si scambiano regolarmente informazioni. Pertanto, per quanto le autorità finlandesi non abbiano espressamente invocato il legittimo affidamento per conto del beneficiario dell’aiuto, la Commissione è dell’avviso che ÅI non possa far valere alcun legittimo affidamento nel caso in esame.
(129)
Infine, la Commissione non ha dato mai né alla Finlandia né al beneficiario dell’aiuto assicurazioni sufficientemente precise che consentissero loro di ritenere che le misure in questione non costituissero un aiuto di Stato o sarebbero state considerate aiuti compatibili, tali da ingenerare un affidamento in tal senso (39).
(130)
La Finlandia sostiene altresì che nell’eventualità di un recupero dell’aiuto concesso tramite gli aumenti di capitale, l’elemento di aiuto non dovrebbe necessariamente essere l’importo totale del capitale conferito, ma piuttosto (per analogia con il calcolo dell’elemento di aiuto nelle garanzie) il costo che ÅI avrebbe sostenuto per reperire finanziamenti alternativi sui mercati. A tal riguardo, la Finlandia ha suggerito che il costo di tale finanziamento alternativo si potrebbe stabilire facendo riferimento al rendimento atteso del 7 % sull’investimento nei fabbricati ad uso ufficio, come indicato nella relazione di KPMG.
(131)
La Commissione non può accogliere tale posizione.
(132)
È certamente vero che, in generale, l’aiuto di Stato nei singoli casi è costituito dalla differenza fra il vantaggio (sotto forma di finanziamento) che l’impresa ha effettivamente ricevuto dalle risorse statali e ciò che avrebbe potuto ottenere sul mercato dei capitali. Di conseguenza, «per effetto di tale restituzione, il beneficiario è infatti privato del vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata» (40).
(133)
Chiunque effettui un investimento, che sia tramite l’apertura di un credito o acquisendo una quota del capitale proprio di una società, cercherà di trarre dal proprio investimento un rendimento che sia commisurato al rischio.
(134)
Qualora l’aiuto venga concesso sotto forma di credito a un costo inferiore a quello di mercato (come nel caso di un prestito garantito quando il costo finanziario complessivo è inferiore al tasso d’interesse di un prestito sul mercato) a un’impresa che non è esclusa dal mercato creditizio e che pertanto, come alternativa all’aiuto, avrebbe potuto ottenere un prestito al tasso di mercato, è chiaro che lo scopo riparatore del recupero può essere conseguito imponendo all’impresa beneficiaria di pagare la differenza (con gli interessi), riportandola in tal modo a condizioni di parità con i suoi concorrenti.
(135)
La situazione è diversa per gli investimenti di capitale. In questo caso, il rendimento non dipende dalla disponibilità a pagare dell’impresa (come nel caso di un prestito) ma dipende interamente dalla redditività propria del modello industriale dell’impresa. Se l’investitore privato non è convinto che l’impresa potrà remunerare adeguatamente il rischio che sta assumendo, egli non effettuerà l’investimento e collocherà il proprio denaro altrove. In altri termini, la Commissione non può accettare la tesi che la società avrebbe potuto procurarsi gli stessi fondi sul mercato per aumentare il proprio capitale offrendo un maggior rendimento, in quanto i risultati attesi non le consentivano di offrire tale maggior rendimento a nessun investitore. La situazione controfattuale, cioè la situazione di assenza di aiuto che il recupero intende ripristinare o realizzare, è pertanto l’assenza di qualsiasi investimento di capitali. L’aiuto da recuperare è pertanto l’importo totale degli aumenti di capitale.
(136)
Pertanto, la Commissione non può accettare la posizione della Finlandia per quanto concerne l’elemento di aiuto negli aumenti di capitale.
8.2. AIUTO DA RECUPERARE
(137)
Di conseguenza, l’aiuto illegittimo e incompatibile individuato dalla Commissione e che la Finlandia è tenuta a recuperare da ÅI è il seguente:
(138)
Aumenti di capitale:
a)
aumento di capitale C-IV: 353 199,00 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 20 luglio 2001;
b)
aumento di capitale C-V: 599 933,78 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 15 agosto 2002;
c)
aumento di capitale C-VI: 799 911,64 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 13 marzo 2003;
d)
aumento di capitale C-VII: 515 165,97 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 6 maggio 2004;
e)
aumento di capitale C-VIII: 669 896,95 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 30 settembre 2004;
f)
aumento di capitale C-IX: 199 977,91 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 16 giugno 2005;
g)
aumento di capitale C-X: 234 961,43 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 16 giugno 2005;
h)
aumento di capitale C-XI: 1 379 998,95 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 15 febbraio 2007.
(139)
Garanzia sui prestiti: l’elemento di aiuto per tutte le garanzie è calcolato come la differenza fra il tasso di riferimento applicato come parametro per i costi relativi al prestito che una società di solidità finanziaria analoga a quella di ÅI avrebbe dovuto sostenere senza la garanzia da una parte, e, dall’altra, il tasso d’interesse ottenuto tramite la garanzia di Stato previa deduzione dei premi pagati, a norma del punto 4.2 della comunicazione sulle garanzie (come indicato in dettaglio ai considerando da 66 a 80).
a)
Per quanto attiene alla garanzia G-I, l’elemento di aiuto è costituito dalla differenza fra il tasso di riferimento per un prestito a un’impresa classificata con un rating «scarso (B)» e con un livello di garanzia reale normale e il costo finanziario complessivo del prestito coperto da garanzia statale (inteso come i premi pagati per la garanzia più l’interesse sul prestito). Tale aiuto è stato posto a disposizione di ÅI il 9 ottobre 2003 (come indicato ai considerando 81 e 82). Da tale importo si deduce il premio di garanzia una tantum di 19 500 EUR (41).
b)
Per quanto attiene alla garanzia G-II, l’elemento di aiuto è costituito dalla differenza fra il tasso di riferimento per un prestito a un’impresa classificata con un rating «scarso (B)» e con un livello di garanzia reale normale e il costo finanziario complessivo del prestito coperto da garanzia statale (inteso come i premi pagati per la garanzia più l’interesse sul prestito). Tale aiuto è stato posto a disposizione di ÅI il 2 novembre 2004. Da tale importo si deduce il premio di garanzia una tantum di 2 900 EUR (42).
c)
Per quanto attiene alla garanzia G-III, l’elemento di aiuto è costituito dalla differenza fra il tasso di riferimento per un prestito a un’impresa classificata con un rating «soddisfacente (BB)» e con un livello di garanzia reale normale e il costo finanziario complessivo del prestito coperto da garanzia statale (inteso come i premi pagati per la garanzia più l’interesse sul prestito). Tale aiuto è stato posto a disposizione di ÅI il 13 dicembre 2005. Da tale importo si deduce il premio di garanzia una tantum di 6 500 EUR (43).
(140)
L’importo totale esatto dell’aiuto da recuperare sarà determinato dalle autorità finlandesi, di concerto con la Commissione, nell’ambito della procedura di recupero e secondo la metodologia descritta ai considerando 138-139 di cui sopra. All’importo dell’aiuto da determinare si aggiungono gli interessi che decorrono dalla data in cui l’aiuto è stato posto a disposizione del beneficiario fino a quella del suo effettivo recupero. La Commissione invita le autorità finlandesi, conformemente all’obbligo di collaborazione leale, a cooperare con la Commissione nella determinazione dell’importo esatto di aiuto da recuperare
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aumento di capitale dell’importo di 84 094,39 EUR, concesso dalla Finlandia a favore di Ålands Industrihus AB il 18 giugno 1997, non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
Le misure di aiuto di Stato di cui al punto 8.2 della presente decisione illegalmente concesse dalla Finlandia, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, a favore di Ålands Industrihus AB sono incompatibili con il mercato interno.
Articolo 3
1. La Finlandia procede al recupero dell’aiuto di Stato di cui all’articolo 2 versato al beneficiario.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
4. La Finlandia annulla tutti i pagamenti futuri dell’aiuto di cui all’articolo 2 con effetto dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 4
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2 è immediato ed effettivo.
2. La Finlandia attua la decisione entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 5
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Finlandia trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Finlandia informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 6
La Repubblica di Finlandia è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 13 luglio 2011