ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. listopadu 2011
o státní podpoře C 28/10, kterou poskytlo Portugalsko v rámci režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(oznámeno pod číslem C(2011) 7756)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/532/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory, kterou zavedlo Portugalsko ve formě režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (dále jen „režim“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 12. ledna 2009 oznámilo Portugalsko režim pojištění krátkodobých vývozních úvěrů podle oddílu 5.1 sdělení Komise „Dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize“ (2) (dále jen „dočasný rámec“).
(3)
Ačkoliv byl režim původně oznámen jako pojištění krátkodobých vývozních úvěrů pro země OECD, vztahuje se rovněž na transakce v rámci domácího obchodu.
(4)
Jelikož portugalské orgány potvrdily, že se režim používá od ledna 2009, Komise Portugalsko dopisem ze dne 19. dubna 2010 informovala o převedení režimu do registru neoznámené podpory.
(5)
Dopisem ze dne 27. října 2010 Komise Portugalsko informovala o zahájení vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU v souvislosti s tímto režimem.
(6)
Dopisem ze dne 29. listopadu 2010 zaslaly portugalské orgány své připomínky k dopisu Komise ze dne 27. října 2010. Připojily dopisy dvou pojistitelů úvěrů (CESCE a COSEC) ze dne 22. listopadu 2010 a 23. listopadu 2010.
(7)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 9. dubna 2011 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k režimu vyjádřily. Nebyly obdrženy žádné připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. CÍL
(8)
Portugalské orgány tvrdily, že současná hospodářská krize znamená vyšší riziko u obchodních operací. To má zase za následek konzervativnější postoj pojistitelů úvěrů, což se projevuje ve výši pojistného krytí pro rizika spojená s obchodními operacemi.
(9)
Cílem režimu je napravit selhání trhu projevující se v nedostupnosti pojištění úvěrů a pomoci obnovit důvěru v trh s pojištěním úvěrů.
(10)
Těchto cílů je dosahováno tím, že vývozcům a společnostem, jež se dočasně potýkají s nedostupností pojistného krytí úvěrů na soukromém trhu pro transakce s kupujícími ze zemí OECD nebo pro transakce v rámci domácího obchodu, je poskytováno pojistné krytí úvěrů.
(11)
Podle portugalských orgánů se odvětví pojišťovnictví od roku 2008 značně zmenšilo, což má za následek nedostupnost pojistného krytí. Ke dni 30. září 2010 se celková hodnota pojištěného portfolia snížila v období od 31. prosince 2009 do 31. prosince 2009 o 32,84 % a v období od 31. prosince 2008 do 30. září 2010 o dalších 22,4 %. Celková hodnota pojistného portfolia v roce 2010 klesla na 15,9 miliardy EUR z hodnoty ve výši 30,6 miliardy EUR na konci roku 2008. Počet pojištěných podniků se snížil z 3 709 na konci roku 2008 na 2 290 v září 2010. Dopisy pojistitelů byly předloženy s cílem zdůvodnit nutnost zachování režimu do konce roku 2010, a to navzdory tvrzením v dopisech, že maximální výše pojistného krytí poskytnutého na základě režimu nebude dosaženo. Tyto dopisy objasňovaly potřebu režimu odkazem na vyšší riziko u pojištění vývozních úvěrů v důsledku celkové hospodářské situace v době překonávání krize, s následným růstem cen a snižováním krytí poskytovaného v některých odvětvích soukromými pojistiteli.
2.2. PRÁVNÍ ZÁKLAD
(12)
Vnitrostátním právním základem režimu je legislativní nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativní nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007).
2.3. PROVÁDĚJÍCÍ SUBJEKT
(13)
Režim provádí tito soukromí pojistitelé úvěrů, kteří působí na portugalském trhu: COSEC, CESCE, Coface a Credito y Caución.
2.4. PŘÍJEMci
(14)
Podle informací, které portugalské orgány poskytly dne 26. listopadu 2010, se do října 2010 k režimu přihlásilo 399 příjemců.
(15)
V následujících tabulkách je uvedeno rozdělení úvěrových limitů poskytnutých do října 2010:
(16)
Využití podle zprostředkujících pojistitelů:
Pojišťovna
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Celkem
399
100
211 630 292
100
(17)
Rozdělení na domácí transakce a vývozní transakce podle velikosti trhu v říjnu 2010 (v EUR):
Skutečně využitý úvěrový limit 1 (4)
Hodnota (v EUR)
(%)
Transakce domácího obchodu
137 175 542
73,20
Vývozní transakce
50 221 841
26,80
Celkem
187 397 383
100
(18)
Rozdělení podle velikosti příjemců:
Velikost příjemce
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota (v EUR)
(%)
Velké podniky
126
31,58
101 135 009
47,79
Střední podniky
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikropodniky/malé podniky
115
28,82
38 987 665
18,42
Celkem
399
100
211 630 292
100
2.5. PODMÍNKY UPLATNĚNÍ REŽIMU
(19)
Režim se vztahuje na obchodní rizika (například platební neschopnost a přetrvávající neplacení) spojená s vývozními transakcemi se zeměmi OECD a rizika související s transakcemi v rámci domácího obchodu pro období trvající méně než dva roky.
(20)
Veřejné pojištění funguje jako finanční nástroj pro sdílení rizik se soukromými pojistiteli („připojištění“). Poskytuje se pouze jako doplněk k pojištění sjednanému se soukromým pojistitelem.
(21)
Veřejné pojištění se podle portugalských orgánů poskytuje za zcela stejných podmínek jako soukromé pojištění. Částka pokrytá veřejným pojištěním proto nemůže být vyšší než částka pokrytá soukromým pojistitelem. Příslušné pojistné se však rovná 60 % pojistného, které účtuje soukromý pojistitel. Příslušná průměrná sazba na základě režimu představovala 0,21 % obratu, zatímco tržní sazba, kterou účtují soukromí pojistitelé, představovala v roce 2009 průměrně 0,36 % obratu. I průměrné tržní sazby (ve výši 0,23 % v roce 2007 a 0,24 % v roce 2008) byly od roku 2009 vyšší než příslušná průměrná sazba v rámci režimu.
(22)
V případě výskytu pojistné události jsou částky náhrady rozděleny mezi stát a soukromého pojistitele, který poskytuje základní pojištění, a to úměrně podílu celkového zaručeného krytí, tj. podílu kvóty. Poskytování náhrady vyřizuje soukromý pojistitel.
2.6. DOBA TRVÁNÍ
(23)
Režim byl oznámen dne 12. ledna 2009 na dobu od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Komisi nebylo oznámeno prodloužení režimu.
2.7. ROZPOČET
(24)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí maximální výše záruky pro jednoho příjemce 1,5 milionu EUR.
(25)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí celkový rozpočet režimu pro domácí i vývozní transakce 2 miliardy EUR (5).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE O ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(26)
V rozhodnutí ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvedla Komise předběžné posouzení a vyslovila pochybnosti ohledně slučitelnosti režimu s vnitřním trhem. Pochybnosti vyslovené v uvedeném rozhodnutí se týkaly:
-
uplatňování režimu na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, při němž je cena záruky nižší než úroveň, která se obvykle vyžaduje podle sdělení Komise o krátkodobém pojištění vývozních úvěrů (6) (dále jen „sdělení“). Komise vyslovila pochybnosti, zda bylo protiplnění nezbytné a přiměřené k dosažení cíle vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže, které to má za následek,
-
uplatňování režimu na domácí transakce. Komise vyslovila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost opatření, a opět zpochybnila cenu, která byla stanovena za poskytnutou záruku.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(27)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že tvrzení Komise, že společnosti, na něž se režim vztahuje, mají výhodu, která by jinak nebyla dostupná, není v souladu s cíli stanovenými v dočasném rámci. Aby prokázaly selhání trhu, portugalské orgány odkazují na poměr ztráty, který v roce 2008 dosáhl rekordní výše 102 %, navzdory skutečnosti, že se počet podniků, na něž se pojištění vztahovalo, na konci roku 2009 snížil o 29,41 % v porovnání s koncem roku 2008 a do konce září 2010 o dalších 12,53 %. Hodnota pojištěného portfolia klesla na konci roku 2009 v porovnání s koncem roku 2008 o 32,84 % a do září 2010 o dalších 22,36 %. Portugalsko rovněž tvrdí, že i ostatní členské státy přijaly podobné režimy.
(28)
Pokud jde o selektivní povahu výhody, Portugalsko uvedlo, že režim není selektivní, nýbrž že představuje opatření obecné povahy, které nemá za následek diskriminaci v rámci odvětví ani mezi odvětvími. Portugalsko rovněž namítá, že Komise nestanovila, co představuje obecné opatření. Podle Portugalska neexistenci diskriminace prokazuje: i) uplatňování režimu rovněž na společnosti z ostatních členských států, které působí v Portugalsku; ii) schválení žádostí o účast v režimu všech čtyř pojistitelů působících v Portugalsku, přičemž všichni jsou přinejmenším částečně ve vlastnictví zahraničních subjektů; iii) nezměnění potřeb v oblasti financování během krize; iv) významný příjemce podpory na základě režimu, kterým byl v říjnu 2010 segment operací týkajících se vnitrostátního trhu (73,2 %); v) možnost všech podniků působících v Portugalsku využít režim, a to nezávisle na tom, zda povaha jejich činností souvisí s obchodováním se zbožím (režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „ostatní služby - kromě obchodu“, a to s částkami ve výši 2 155 000 EUR, 471 500 EUR resp. 4 580 000 EUR), ačkoliv vývozní úvěry vzhledem ke své povaze souvisí především s transakcemi se zbožím. Model připojištění není mimoto podle Portugalska zdrojem diskriminace, jelikož žádnému podniku nebrání v tom, aby si takovéto pojištění sjednal se soukromým pojistitelem. Orgány veřejné správy se zcela spoléhají na posouzení rizik provedené soukromými pojistiteli. Rovněž maximální limit stanovený pro jednotlivé pojištění nebrání podle portugalských orgánů v přístupu velkým podnikům, které režim využívají (47,79 % s ohledem na hodnotu operací v porovnání s 33,79 % u středních podniků a 18,42 % u malých podniků, avšak pouze 31,58 %, pokud jde o počet příjemců, na rozdíl od 39,60 % u středních podniků a 28,82 % u malých podniků). Tento maximální limit má zajistit, aby byly použité státní prostředky úměrné sledovaným cílům a aby bylo riziko náležitě rozloženo, a současně umožnit přístup k režimu většímu počtu podniků. Skutečnost, že maximální částka stanovená pro režim nebyla využita, představuje podle portugalských orgánů důkaz o neexistenci diskriminace velkých podniků. Portugalsko zpochybňuje taktéž souvislost mezi judikaturou, kterou Komise uvedla v 36. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a diskriminací. Portugalsko lituje, že Komise nestanovila kritéria, která musí opatření splňovat, aby se považovalo za opatření obecné povahy.
(29)
Portugalsko odůvodnilo nižší ceny v rámci režimu v porovnání se soukromým pojištěním tím, že lze zaznamenat negativní výběr, jelikož se podniky rozhodují pro zajištění méně rizikových operací v rámci režimu a rizikovější operace ponechávají pro krytí soukromým pojištěním. V tomto ohledu by odůvodnění Komise nebylo podle portugalských orgánů relevantní v oblasti vývozních úvěrů, kde se riziko nezvyšuje s výší úvěru, jak je tomu u bankovních úvěrů. Podle portugalských orgánů prokazuje nízké riziko rovněž skutečnost, že se k říjnu 2010 objem pohledávek nahromaděných v režimu zvýšil pouze o 0,26 % celkové hodnoty sjednaného pojištění. Ceny stanovené za státní záruku mimoto podle portugalských orgánů odpovídají tržním cenám před krizí, a proto neposkytují příjemcům výhodu.
(30)
Podle portugalských orgánů režim nezpůsobuje narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, jelikož i) se vztahuje rovněž na vnitrostátní operace; ii) náklady na pojištění se v jednotlivých členských státech liší, jak prokazují různé ceny pojištění, a ii) tento druh služby není na trhu dostupný.
5. PŘIPOMÍNKY OSTATNÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(31)
Po zveřejnění rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. dubna 2011 neobdržela Komise žádné připomínky třetích stran.
6. POSOUZENÍ
6.1. HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(32)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí:
Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(33)
Aby byl použitelný čl. 107 odst. 1 SFEU, je třeba, aby bylo možno opatření přičíst státu, aby bylo provedeno ze státních prostředků, ovlivňovalo obchod mezi členskými státy a narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že poskytuje určitým podnikům selektivní výhodu.
Státní prostředky
(34)
Jak je objasněno v rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, pojištění je poskytováno přímo státem a případné ztráty vyplývající z režimu ovlivňují státní rozpočet. Režim proto zahrnuje státní prostředky. Použití státních prostředků Portugalsko nezpochybnilo.
Selektivní výhoda pro pojistitele
(35)
Komise analyzovala trhy s pojištěním vývozních úvěrů ve svých rozhodnutích o režimech pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (7). Sazby pojistného na trhu s pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů jsou ve smlouvách obvykle stanoveny na dobu nejméně jednoho roku. Jakákoli změna ceny nabízeného krytí je proto účinná až s určitou časovou prodlevou. Tržní praxe je mimoto taková, že se nabídka pojištění úvěrů upravuje zvyšováním či snižováním výše nabízeného úvěru, a nikoli změnou sazby, která se za pojištění účtuje. Tato praxe byla zaznamenána rovněž od počátku finanční krize, jak dokládají dopisy o odmítnutí krytí, které zaslalo Portugalsko, a dopisy o odmítnutí krytí v jiných případech režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (8). Dopisy pojistitelů o odmítnutí krytí obvykle vývozcům jako alternativu nenabízejí vyšší cenu krytí u určitých kupujících. Z důkazů vyplývá, že v důsledku finanční krize soukromí pojistitelé významně snížili nabízené krytí a často je úplně zrušili. Výše uvedené skutečnosti potvrzují další údaje, které poskytly tržní subjekty (9). Hospodářská soutěž mezi pojistiteli je proto založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Prostřednictvím opatření stát reagoval na poptávku, kterou neuspokojovaly stávající soukromé hospodářské subjekty. Na konkurenčním trhu bez zásahu státu by však na poptávku reagoval nový hospodářský subjekt, který by poskytl dodatečné pojistné krytí. Cílem zásahu státu bylo proto chránit tržní postavení soukromých hospodářských subjektů, které již působí na portugalském trhu.
(36)
Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů je produkt, jehož prostřednictvím pojistitel přebírá obchodní a politické riziko nedodržení závazku kupujícího v rámci obchodní transakce. Převzetí obchodních rizik souvisejících s obchodními transakcemi nabízejí rovněž banky, a to prostřednictvím dokumentárního akreditivu a faktoringu. Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, které nabízejí úvěrové pojišťovny, a dokumentární akreditiv nabízený bankami představují náhrady na straně poptávky na trhu pro ochranu před obchodními riziky plynoucími z obchodních transakcí. V případě neexistence zásahu státu by se mohli vývozci přinejmenším v určité míře uchýlit k dokumentárnímu akreditivu, který nabízejí banky (10). Vzhledem k možné nahraditelnosti mezi pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů nabízeným pojistiteli a dokumentárním akreditivem nabízeným bankami znamená opatření výhodu ve prospěch odvětví pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, jelikož přispívá k zachování podílu pojistitelů vývozních úvěrů na trhu pro ochranu před obchodními a politickými riziky obchodních transakcí. Jelikož banky nejsou způsobilé pro využití režimu, na jehož základě je veřejné pojištění nabízeno pouze jako doplněk k pojištění, které poskytují soukromí pojistitelé, je tato výhoda selektivní.
(37)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že opatření poskytuje pojistitelům selektivní výhodu.
Selektivní výhoda pro vývozce a tuzemské obchodní společnosti
(38)
Vývozci a obchodní společnosti přihlášené k režimu platí pojistné, které je nižší než tržní pojistné. To má za následek posílení postavení společností využívajících režim v porovnání se společnostmi, které pojistné krytí potenciálně získají pouze u soukromých pojistitelů za tržní cenu. Má se za to, že samotné posílení postavení některých účastníků trhu v porovnání s jejich konkurenty ve srovnatelné situaci prostřednictvím opatření určitého režimu představuje výhodu (11). V daném případě by posílení postavení těchto příjemců nebylo ve stejné míře možné bez zásahu státu.
(39)
Jak potvrdilo Portugalsko, toto krytí není na trhu k dispozici (přinejmenším ve stejném rozsahu) pro rizika, na něž se režim vztahuje. Společnosti využívající režim mají proto dvojí výhodu v podobě přístupu k pojistnému krytí, jež by jinak nebylo dostupné: mají prospěch nejen z nižšího pojistného, než je tržní cena, nýbrž rovněž z existence dodatečného pojištění.
(40)
Portugalský režim je ve skutečnosti selektivní.
(41)
Prvním náznakem, že režim je selektivní, je skutečnost, že společnostmi, které opatření využívají, jsou téměř výhradně společnosti obchodující se zbožím, zatímco společnosti, které poskytují služby, jej využívají mnohem méně. V rámci formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že neexistují žádné právní překážky, které by společnostem, jež nevykonávají obchodní činnosti, znemožňovaly režim využít, a že režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „jiné služby - kromě obchodu“. Portugalsko však rovněž připouští, že se pojištění vývozních úvěrů vzhledem ke své povaze týká především transakcí se zbožím. Na společnosti, které poskytují dopravní a jiné služby, připadala k říjnu 2010 pouze 2,4 % pojištění poskytnutého na základě režimu. Vzhledem k tomu, že na podniky, které poskytují služby, připadalo pouze 8 z celkového počtu 361 podniků využívajících režim a přibližně 1,25 % úvěrových limitů, je zřejmé, že dotyčné opatření v zásadě podporuje společnosti obchodující se zbožím.
(42)
Existují další prvky, které prokazují, že režim je ve skutečnosti selektivní.
(43)
Za prvé, navzdory tvrzení portugalských orgánů, že režim má obecnou povahu, jelikož příjemci jsou stanoveni pomocí objektivních kritérií, která nevedou k diskriminaci subjektů z ostatních členských států, podmínky stanovené v rámci režimu poskytují při výběru příjemců určitý prostor pro uvážení. Režim používá model „připojištění“, na jehož základě jsou pro režim způsobilé pouze společnosti, které mají sjednaný úvěrový limit u soukromého pojistitele, zatímco společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrů zcela odmítnou poskytnout krytí, nejsou pro „připojištění“ způsobilé. Režim ponechává zcela na soukromých společnostech, aby posoudily způsobilost pro pojištění. V případě neexistence jednotných a objektivních kritérií pro stanovení rizika spojeného s transakcemi, které provádí každý vývozce nebo obchodník, poskytuje režim soukromým subjektům určitou volnost při posuzování úvěruschopnosti společností, které mohou požádat o pojistné krytí. Soudní dvůr měl za to, že aby se opatření považovalo za neselektivní, mělo by být založeno na kritériu uplatnění, které je objektivní, bez jakéhokoli zeměpisného nebo odvětvového zohlednění, a mělo by být v souladu s cílem opatření (12). V daném případě vede neexistence objektivních kritérií pro rozhodování o poskytnutí soukromého pojistného krytí k možné diskriminaci mezi příjemci, kteří jsou ve srovnatelné skutkové situaci (13).
(44)
Za druhé, i kdyby se kritéria pro přístup k režimu považovala za objektivní, Soudní dvůr rozhodl, že samotná existence objektivních kritérií nevylučuje selektivní povahu opatření, pokud má dotyčné opatření za následek zvýhodnění určitých podniků na úkor jiných. Soudní dvůr uvedl, že „skutečnost, že podpora není zaměřena na jednoho či více konkrétních příjemců, kteří jsou stanoveni předem, nýbrž že se na ni vztahuje řada objektivních kritérií, na jejichž základě může být v rámci předem stanovených celkových přidělených rozpočtových prostředků poskytnuta neomezenému počtu příjemců, kteří nejsou zprvu jednotlivě identifikováni, nemůže postačovat k tomu, aby byla zpochybněna selektivní povaha opatření, a tudíž je hodnoceno jakožto státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy [čl. 107 odst. 1 SFEU]. Tato situace nanejvýš znamená, že dotyčné opatření nepředstavuje jednotlivou podporu. Nevylučuje to však, aby bylo veřejné opatření považováno za systém podpory představující selektivní (a tudíž zvláštní) opatření, pokud vzhledem ke kritériím, jimiž se řídí jeho uplatňování, zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby na úkor ostatních“ (14). Podle Soudního dvora proto nelze zásahy státu posuzovat podle jejich účelu nebo cílů, nýbrž podle jejich účinků (15). V daném případě je režim ve skutečnosti selektivní.
(45)
Za třetí, aby bylo opatření obecné povahy, musí být nejen založeno na objektivních a horizontálních kritériích, nýbrž nesmí být rovněž omezeno časově nebo s ohledem na oblast působnosti. Navzdory tvrzení Portugalska, že režim má obecnou povahu, je tento režim omezen z hlediska času i oblasti působnosti, včetně samotné povahy modelu připojištění, jak bylo objasněno v 43. bodě odůvodnění.
(46)
Kritéria režimu nejsou rovněž v souladu s cílem a logikou opatření (16). I kdyby soukromí pojistitelé uplatňovali režim objektivně, na základě režimu jsou způsobilé pouze společnosti, u nichž během krize došlo k snížení jejich pojistného krytí. Společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrové limity zcela zrušili, jsou z režimu vyloučeny. Navzdory cíli režimu, kterým je odstranit údajnou nedostupnost pojištění na soukromém trhu, se režim nevztahuje na společnosti, které jsou omezením možnosti soukromého pojištění na trhu zasaženy nejvíce. V tomto ohledu není návrh opatření vhodný k odstranění zjištěného selhání trhu.
(47)
Na základě výše uvedených úvah jsou výhody, které jsou poskytnuty vývozcům a obchodním společnostem přihlášeným k režimu, selektivní.
Ovlivnění obchodu a narušení hospodářské soutěže
(48)
Co se týká ovlivnění obchodu, režim se vztahuje na vývozní transakce a domácí transakce s obchodovatelným zbožím.
(49)
Zahrnutím domácích transakcí může režim potenciálně ovlivnit obchod mezi členskými sáty v míře, která by mohla značně narušit obchodní toky, například přesměrováním ekonomických činností od vývozu k domácím transakcím.
(50)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, podle judikatury Soudního dvora poukazuje samotná skutečnost, že konkurenceschopnost určitého podniku by byla posílena vůči soutěžícím podnikům získáním hospodářské výhody, kterou by jinak při svém běžném podnikání nezískal, na riziko narušení hospodářské soutěže (17).
(51)
Jelikož se režim vztahuje na vývoz, přičemž jsou zahrnuty ostatní členské státy, opatření jednoznačně ovlivňuje obchodní toky mezi členskými státy, jelikož příjemcům usnadňuje vykonávání vývozní činnosti.
(52)
Režim ovlivňuje obchod rovněž tím, že zahrnuje domácí transakce. Podle ustálené judikatury je nutno mít za to, že pokud podpora poskytnutá určitým členským státem posílí postavení společnosti vůči ostatním soutěžícím společnostem při obchodování v rámci Unie, ovlivňuje tato podpora obchod. V tomto ohledu může k určení toho, zda má podpora skutečný nebo potenciální dopad na hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy, sloužit skutečnost, že určité hospodářské odvětví bylo na úrovni EU liberalizováno. Navíc není nutné, aby se společnost, která je příjemcem podpory, sama podílela na obchodu v rámci Unie. Podpora poskytnutá členským státem určité společnosti může přispět k zachování či zvýšení činnosti na domácím trhu s tím, že společnosti usazené v ostatních členských státech mají méně možností proniknout na trh dotyčného členského státu. Posílení určitého podniku, který se až dosud na obchodu v rámci Unie nepodílel, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského státu (18).
(53)
V daném případě opatření zvýhodňuje společnosti, které působí v různých odvětvích, jež jsou otevřena obchodu v rámci Evropské unie. I zvýhodnění domácích transakcí společností, které působí pouze na portugalském trhu, tudíž ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(54)
Účelem opatření je mimoto podporovat komerční obchodní činnosti společností usazených v Portugalsku na rozdíl od podniků usazených v ostatních členských státech. Opatření proto může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
Závěr
(55)
Tento režim proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podporu lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splní jednu z výjimek stanovených ve Smlouvě.
6.2. SLUČITELNOST PODPORY PRO POJISTITELE
(56)
Komise ve svém sdělení stanovila podmínky, za nichž lze podporu pro pojistitele ve formě státem podporovaných režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů považovat za slučitelnou. V souvislosti s finanční krizí stanoví podmínky pro použití sdělení dočasný rámec.
(57)
V bodě 2.5 sdělení v pozměněném znění (19) jsou „obchodovatelná rizika“ vymezena jako obchodní a politická rizika veřejných i neveřejných dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze (20) sdělení. Finanční výhody poskytnuté pojistitelům vývozních úvěrů, kteří uzavřou transakci považovanou za obchodovatelné riziko či poskytnou krytí pro takovouto transakci, jsou obvykle zakázány.
(58)
V bodě 3.1 sdělení je uvedeno, že faktory, které mohou narušovat hospodářskou soutěž ve prospěch veřejných nebo veřejně podporovaných pojistitelů vývozních úvěrů, kteří kryjí obchodovatelná rizika, zahrnují právní a faktické státní záruky půjček nebo ztrát. Záruky tohoto druhu umožňují pojistitelům vypůjčit si s úrokovou sazbou nižší, než je úroková sazba běžná na trhu, anebo jim umožní vypůjčit si finanční prostředky vůbec. Kromě toho státní záruky zbavují pojistitele nutnosti zajistit se na soukromém trhu.
(59)
Co se týká zemí, které nejsou uvedeny v příloze sdělení, tato rizika jsou „neobchodovatelná“ ve smyslu sdělení a na veřejnou podporu určenou na jejich krytí se sdělení nevztahuje.
(60)
V bodě 4.2 sdělení je stanoveno, že „obchodovatelná rizika“ nemohou být kryta pojištěním vývozních úvěrů s podporou členských států. V bodě 4.4 sdělení je však uvedeno, že za určitých okolností mohou být tato rizika dočasně pojištěna veřejnými nebo veřejně podporovanými pojistiteli vývozních úvěrů. Zejména se v něm uvádí, že se rizika dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze sdělení, považují za dočasně neobchodovatelná pouze tehdy, pokud lze prokázat, že není dostupné soukromé pojistné krytí pro rizika, která jsou obecně považována za obchodovatelná. Členské státy, které chtějí využít tuto únikovou doložku, musí poskytnout zprávu o trhu a poskytnout důkazy předložené dvěma velkými, známými mezinárodními pojistiteli vývozních úvěrů a jedním vnitrostátním pojistitelem úvěrů, přičemž zmíněná zpráva i důkazy prokazují, že krytí rizik není na soukromém trhu pojištění k dispozici. Veřejně podporovaný pojistitel vývozních úvěrů musí mimoto pokud možno sjednotit pojistné sazby pro takováto neobchodovatelná rizika s pojistnými sazbami, které si za srovnatelná rizika účtují soukromí pojistitelé vývozních úvěrů, a poskytnout popis podmínek, které veřejný pojistitel vývozních úvěrů hodlá použít ke krytí daných rizik.
(61)
V zájmu urychlení postupu zjednodušil dočasný rámec do 31. prosince 2010 důkazy, které musí členské státy předložit, aby prokázaly nedostupnost krytí. Za tímto účelem musely členské státy poskytnout důkazy předložené jedním velkým známým mezinárodním soukromým pojistitelem vývozních úvěrů a vnitrostátním pojistitelem úvěrů nebo alespoň čtyřmi zavedenými vývozci na domácím trhu. Platnost dočasného rámce byla prodloužena do 31. prosince 2011 (21).
Nedostupnost krytí
(62)
Portugalsko předložilo řadu dopisů od vývozců, které prokazují, že jim u mnoha transakcí bylo odmítnuto krytí. Komise však v dopisech, které poskytly portugalské orgány, nenašla dostatečný důkaz o nedostupnosti krytí. Důvody uvedené v těchto dopisech jsou buď důvěrné, nebo se v nich výslovně uvádí, že důvodem odmítnutí je nedostatečná likvidita či špatná finanční situace zákazníka, což je běžná obchodní praxe na řádně fungujícím pojistném trhu. Portugalsko ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení poskytlo údaje, které prokazují snížení počtu podniků, jež uzavřely pojištění (na konci roku 2009 činil pokles v porovnání s předchozím rokem 29,41 % a do září 2010 došlo k poklesu o dalších 12,53 %), a rovněž snížení hodnoty pojištěného portfolia (32,84 % pokles na konci roku 2009 v porovnání s předchozím rokem a do září 2010 pokles o dalších 22,36 %). Ze dvou dopisů soukromých pojistitelů, které Portugalsko poskytlo s odkazem na nedostupnost krytí na soukromém trhu, se v jednom z nich (dopis CESCE ze dne 22. listopadu 2010) uvádí, že se kvůli poklesu na nákupních trzích snížily rovněž potřeby podniků v oblasti financování. Údajné snížení pojištěných objemů proto není dostatečným důkazem nedostupnosti krytí na trhu.
(63)
Je-li na soukromém trhu krytí skutečně nedostupné a stane-li se dostupným v případě, že částečné krytí poskytne stát, mohlo by to být známkou toho, že pojistitelé obdrželi státní podporu. Jelikož se trh přizpůsobuje především s ohledem na množství úvěrů, nikoli ceny (jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění), dostupnost úvěrů vyplývající ze státní podpory umožňuje hospodářským subjektům, které již působí na trhu, udržet si své postavení.
Sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(64)
Sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazby, kterou stejnému zákazníkovi účtuje za krytí soukromý pojistitel. V rozporu s tvrzeními Portugalska lze riziko převedené v rámci režimu na stát považovat za vyšší než riziko, které kryje soukromý pojistitel samostatně. Je nutno připomenout, že se riziko nezaplacení zvyšuje s tím, jak se zvyšuje pojištěná částka. V případě vyšší částky pojistného krytí by proto vývozce souhlasil s uzavřením více obchodních transakcí s daným kupujícím. Celkový objem transakcí by mohl přesáhnout schopnost kupujícího splatit dotyčnou částku.
(65)
Portugalské orgány se domnívají, že riziko dodatečných transakcí je nižší vzhledem k tomu, že se vývozce, který získal omezené pojistné krytí, pojistí nejprve s ohledem na nejrizikovější kupující; při vyšším krytí by se vývozce postupně pojišťoval s ohledem na méně rizikové kupující. Toto tvrzení však přehlíží skutečnost, že úvěrové limity jsou poskytnuty pro jednotlivého kupujícího, a vývozce tudíž nemá možnost použít celý poskytnutý limit výhradně pro nejméně věrohodné kupující.
(66)
Tvrzení portugalských orgánů, že dodatečné pojištěné transakce jsou méně rizikové než transakce pojištěné soukromým pojistitelem, by mimoto vedlo k závěru, že soukromí pojistitelé akceptují při dané výši pojistného vyšší riziko, přičemž při stejné výši pojistného odmítají pojistit transakce s nižším rizikem. Pokud by bylo toto tvrzení pravdivé, pojistil by racionálně jednající soukromý pojistitel více transakcí, což by zvýšilo jeho příjmy z pojistného a současně snížilo riziko. Jinými slovy, tvrzení portugalských orgánů by naznačovalo neracionální chování soukromých pojistitelů, kteří by souhlasili s pojištěním rizikovější části portfolia místo méně rizikové části. Toto tvrzení proto nelze uznat.
(67)
V důsledku vyššího rizika, na něž se opatření vztahuje, je stát vystaven vyšší očekávané konečné ztrátě než soukromý pojistitel, když poskytuje počáteční krytí a stanoví jeho cenu samostatně. V případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění odrážet vyšší riziko možného nadměrného krytí. Tvrzení portugalských orgánů, podle něhož podniky provádějí negativní výběr, což zajišťuje, že rizikovější operace jsou kryty soukromým pojištěním, není doloženo žádnými konkrétními údaji ani známou tržní praxí. Nejběžnější forma soukromého pojištění vývozních úvěrů (pojištění na základě celkového obratu) vyžaduje, aby v rámci pojištění bylo pokryto celé portfolio prodejů na úvěr. Pojištěná společnost proto nemůže pojišťovat svá rizika selektivně. Komise se domnívá, že by cena doplňkového pojištění měla zohledňovat vyšší úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být vyšší než cena, kterou za základní krytí účtují soukromí pojistitelé.
(68)
V daném případě jsou sazby účtované v rámci režimu nižší než stávající sazby na trhu s pojištěním vývozních úvěrů, což Portugalsko potvrdilo ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Tato cena je rovněž nižší než tržní sazby v letech 2007 a 2008. Z tohoto důvodu není potvrzeno ani tvrzení portugalských orgánů, podle něhož cena odpovídá tržním sazbám před krizí. Cena by měla mimoto zohledňovat úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být ve skutečnosti vyšší než tržní cena.
(69)
Na základě výše uvedených skutečností není režim vztahující se na pojistitele slučitelný se sdělením a dočasným rámcem.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY PRO VÝVOZCE A TUZEMSKÉ OBCHODNÍ SPOLEČNOSTI
6.3.1. Slučitelnost opatření zaměřeného na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(70)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež je použitelné za běžných tržních podmínek, a ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, které je použitelné v době vážné poruchy v hospodářství, umožňují považovat podpory za určitých podmínek za slučitelné s vnitřním trhem.
(71)
Komise připomíná, že podle judikatury je nutno čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU vykládat restriktivně a musí se jednat o nápravu poruchy v celém hospodářství některého členského státu (22).
(72)
V souladu se zásadami stanovenými v dočasném rámci (bod 5.1), jehož platnost byla prodloužena do 31. prosince 2012, musí opatření podpory splňovat níže uvedená kritéria, aby byla považována za slučitelná:
a.
Vhodnost
Podpora musí být dobře cílená, aby účinně splnila cíl, kterým je náprava vážné poruchy v hospodářství. Tak tomu není v případě, není-li opatření k odstranění poruchy vhodné.
b.
Nezbytnost
Opatření podpory musí být svou výší a formou nezbytné k dosažení cíle. Musí se tudíž jednat o minimální částku, která je nezbytná k dosažení cíle, a opatření musí mít formu, která je k nápravě poruchy nejvhodnější. Jinými slovy, pokud by k nápravě vážné poruchy v celém hospodářství postačovala nižší částka podpory nebo opatření ve formě, která méně narušuje hospodářskou soutěž, nebylo by dotyčné opatření nezbytné. Tato analýza je potvrzena v ustálené judikatuře Soudního dvora (23).
c.
Přiměřenost
Kladné účinky opatření je nutno náležitě uvážit s ohledem na narušení hospodářské soutěže, aby bylo narušení omezeno na minimum nezbytné k dosažení cílů těchto opatření. V čl. 107 odst. 1 SFEU jsou zakázána veškerá selektivní veřejná opatření, která mohou narušit obchod mezi členskými státy. Jakékoli odchylka podle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, jež povoluje státní podporu, musí zajistit, aby byla tato podpora omezena na to, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
Vhodnost
(73)
Jak je objasněno v 46. bodě odůvodnění, návrh režimu vylučuje společnosti, které jsou krizí zasaženy nejvíce, a režim proto není vhodný k odstranění údajného selhání trhu v podobě nedostupnosti soukromého krytí.
Nezbytnost a přiměřenost: sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(74)
Jak je uvedeno v 62. bodě odůvodnění, ačkoliv informace, které poskytlo Portugalsko, naznačují napětí na soukromém trhu s pojištěním úvěrů, neprokazují nedostupnost krytí. Nelze proto zjistit nezbytnost zásahu státu.
(75)
Jak je objasněno v 21. a 64. bodě odůvodnění, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi účtují za krytí soukromí pojistitelé.
76)
Jak je vysvětleno v 65. až 67. bodě odůvodnění, v případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění zohledňovat vyšší riziko možného nadměrného krytí.
(77)
Cíle, kterým je poskytnutí údajně nedostupného pojistného krytí, by mohlo být dosaženo rovněž prostřednictvím režimu s cenou stanovenou tak, aby odrážela riziko, které převzal stát. Stanovení ceny v rámci režimu na základě nižšího pojistného, než je pojistné, které by za obdobná rizika účtoval trh, není přiměřené cíli režimu.
(78)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze část režimu týkající se pojištění vývozních úvěrů považovat za slučitelnou podporu pro vývozce podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a dočasného rámce.
(79)
Co se týká čl. 107 odst. 3 písm. c), stejně jako v analýze slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) platí všechna tvrzení ohledně vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti. Podpora pro pojistitele vývozních úvěrů na základě režimu proto mění podmínky obchodu v míře, jež je v rozporu se společným zájmem.
6.3.2. Slučitelnost režimu s ohledem na operace týkající se pojištění domácího obchodu
(80)
Pokud jde o uplatnění režimu na domácí transakce, pojištění domácího obchodu pod tržní cenu může obchodní transakce odchýlit od vývozu ve prospěch domácích transakcí a může mít významný dopad na dovoz. Za běžných tržních podmínek je proto státní podpora ve prospěch operací v rámci domácího obchodu přísně zakázána. Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) a b) SFEU však umožňují považovat za určitých podmínek podpory za slučitelné s vnitřním trhem. V této souvislosti stanoví kritéria pro slučitelnost opatření podpory v podobě pojištění krátkodobých vývozních úvěrů sdělení a dočasný rámec. Sdělení a dočasný rámec se však nevztahují na transakce v rámci domácího obchodu.
(81)
Portugalsko však režim oznámilo podle dočasného rámce v souvislosti se současnou finanční krizí. Je proto nutno zjistit, zda by vzhledem k dalekosáhlým důsledkům současné hospodářské krize bylo možno režim považovat za slučitelný přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU. Pokud ne, je poté nutno analyzovat, zda lze opatření považovat za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c).
(82)
Co se týká slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, toto ustanovení Komisi umožňuje prohlásit podpory za slučitelné s vnitřním trhem, pokud mají „napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(83)
Komise znovu opakuje, že ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU je nutno uplatňovat restriktivně a že se musí jednat o nápravu poruchy, která se týká celého hospodářství některého členského státu (24). Komise rovněž připomíná, že (jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění) opatření musí splňovat zásady vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti.
(84)
Opatření bylo zavedeno v souvislosti se současnou finanční krizí a je časově omezené.
(85)
Komise obdržela dopisy od vývozců a soukromých pojistitelů, které poukazují na snížení pojistného krytí u domácích transakcí. Portugalské orgány tvrdí, že poměr ztráty vzrostl na 102 %. Toto tvrzení však není přesvědčivé, jelikož růst vykazuje stálou tendenci od roku 2004, jak prokazují připomínky podané portugalskými orgány. Toto trvalé zvyšování poměru ztráty již před propuknutím finanční krize může naznačovat nikoli selhání trhu v oblasti financování domácího obchodu, nýbrž spíše strukturální problém na trhu. Komise proto nenašla žádné důkazy, že režim je vhodný k nápravě vážné poruchy v hospodářství, a má za to, že režim nelze prohlásit za slučitelný podle dočasného rámce nebo na základě čl. 107 odst. 3 písm. b).
(86)
Pokud jde o slučitelnost opatření podle sdělení a čl. 107 odst. 3 písm. c), cílem režimu je odstranit nedostupnost krytí na pojistném trhu. Jelikož se však jedná o režim připojištění, který při výběru příjemce ponechává soukromým pojistitelům určitý prostor pro uvážení, vylučuje režim potenciálně z krytí společnosti, které jsou ve srovnatelné skutkové situaci jako společnosti, na něž se režim vztahuje, byly však krizí zasaženy více. V případě těchto vyloučených společností by bylo pojistné krytí zcela zrušeno na rozdíl od pouze částečného zrušení. Opatření mimoto příjemcům poskytuje nejen dodatečné krytí, nýbrž rovněž výhodu v podobě ceny, jelikož pojistné je nižší než tržní sazby. Jak již bylo uvedeno, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi za krytí účtuje soukromý pojistitel, přičemž skutečnost, že limit krytí je zvýšen na dvojnásobek původního limitu, znamená vyšší riziko, které není v pojistném zohledněno. Výše ceny v rámci režimu není odůvodněná s ohledem na nutnost odstranit nedostupnost pojistného krytí. Vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže není režim přiměřený k dosažení uvedeného cíle.
(87)
Komise proto dospěla k závěru, že státní podpora poskytnutá operacím týkajícím se pojištění domácího obchodu nesplňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) nebo c) SFEU a není slučitelná s vnitřním trhem.
7. ZÁVĚR
(88)
Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že režim poskytuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, kterou nelze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
(89)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 (25) je stanoveno, že je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Navráceny musí být pouze podpory, které nejsou slučitelné s vnitřním trhem.
(90)
Cíl navrácení podpory spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Tohoto cíle je dosaženo, jakmile je neslučitelná podpora vrácena příjemci, kteří tak ztratí výhodu, kterou měli vůči svým soutěžitelům. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení hospodářské výhody poskytnuté příjemcům.
(91)
Za účelem přesného vyčíslení výše podpory je vzhledem ke skutečnosti, že pro odměnu za státní krytí není k dispozici odpovídající tržní cena, nutno stanovit náležitou referenční hodnotu. Jak je uvedeno v první odrážce bodu 4.2 sdělení Komise o zárukách (26), lze „grantový ekvivalent“ záruky za půjčku v daném roce vypočítat stejným způsobem jako grantový ekvivalent zvýhodněné půjčky. Výši podpory lze proto vypočítat jako rozdíl mezi teoretickou tržní sazbou a sazbou získanou na základě státní záruky po odečtení zaplaceného pojistného.
(92)
Pokud jde o podporu pro pojistitele, výhoda má podobu zachování podílu pojistitelů na trhu. V případě neexistence podpory mohl pojistné krytí poskytovat jiný účastník trhu. Jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění, hospodářská soutěž na trhu je založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Tržní praxe je mimoto taková, že se stanoví průměrná cena za celé portfolio, které je poté pojištěno u téhož pojistitele (27), aby se zamezilo účelovému využívání ze strany pojištěných společností. K účelovému využívání by mohlo dojít, pokud by pojištěná společnost platila průměrnou cenu pouze za zákazníky s vysokým rizikem a nepojistila by zákazníky s nižším rizikem, nebo zákazníky s nízkým rizikem pojistila u jiného pojistitele. Pokud by proto vývozcům poskytl krytí pro veškeré požadované úvěrové limity jiný účastník trhu, a to i za vyšší cenu, vývozci by pravděpodobně přesunuli veškeré své pojistné smlouvy k alternativnímu poskytovateli pojištění. Výhodou v peněžním vyjádření je ziskové rozpětí dosažené u objemu pojištěného jednotlivým soukromým pojistitelem snížené o náklady spojené s tímto objemem. Tyto prvky převedené na zisky, kterých dosáhli soukromí pojistitelé účastnící se režimu za období, během něhož stát poskytoval připojištění, by v případě neexistence režimu zaznamenal jiný účastník trhu. Podpora ve prospěch pojistitelů je proto vyčíslena jako zisky, kterých pojistitelé účastnící se režimu dosáhli za období, během něhož byl režim zaveden, v důsledku pojištění jednotlivých vývozců a domácích obchodních společností přihlášených k režimu. Výhoda pro zákazníky, kteří se přihlásili k režimu, by měla být vypočítána na úrovni jednotlivého pojistitele účastnícího se režimu a v případě, že zisk přesahuje částku de minimis, by měla být vrácena.
(93)
Co se týká vývozců, příjemci by měli za státní krytí zaplatit odměnu podle tržních podmínek. Výši podpory je proto nutno vypočítat jako rozdíl mezi skutečnou tržní sazbou upravenou o změnu v úrovni rizika. Komise vypracovala metodu pro výpočet částky, jež má být navrácena (která je vysvětlena v příloze tohoto rozhodnutí), a to na základě přiměřených předpokladů a běžné tržní praxe. Podle této metody činí teoretická tržní cena za krytí poskytnuté státem 110 % ceny (vyjádřené jako sazba pojistného) účtované soukromým pojistitelem v případě každého jednotlivého vývozce. Jelikož cena účtovaná v rámci režimu činí 60 % pojistného účtovaného soukromým pojistitelem, rovná se částka, jež má být získána zpět v případě jednotlivých transakcí, částce, kterou stát účtoval v rámci režimu, vynásobené 5/6.
(94)
Částka uvedená v 93. bodě odůvodnění představuje částku, která má být vrácena, k níž se připočítají úroky narostlé ode dne, kdy byla podpora poskytnuta příjemcům (datum vydání jednotlivých záruk), do dne jejího skutečného navrácení. Úroky z částky, která má být navrácena, se vypočítají jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (28), ve znění nařízení (ES) č. 271/2008 (29).
(95)
Toto rozhodnutí musí být provedeno neprodleně, zejména s ohledem na navrácení veškerých jednotlivých podpor poskytnutých na základě režimu s výjimkou podpor, které splňují podmínky stanovené v nařízeních přijatých podle článků 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (30) nebo v jiném schváleném režimu podpory, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora obsažená v režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů na základě použití legislativního nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativního nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007), kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté na základě režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí podpory splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v jiném schváleném režimu podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory.
Článek 3
1. Portugalsko získá od příjemců zpět neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 ve znění nařízení (ES) č. 271/2008.
4. Portugalsko okamžitě zruší režim uvedený v článku 1 a s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší rovněž veškeré dosud neprovedené platby podpory na základě režimu uvedeného v článku 1.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu na základě režimu uvedeného v článku 1, a celkové částky podpory obdržené jednotlivými příjemci;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 23. listopadu 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 novembre 2011
relativa all'aiuto di Stato n. C 28/10 al quale il Portogallo ha dato esecuzione sotto forma di regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine
[notificata con il numero C(2011) 7756]
(Il testo in lingua portoghese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/532/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver chiesto agli interessati di presentare le proprie osservazioni in conformità agli articoli di cui sopra (1),
considerando quanto segue:
(1)
la presente decisione riguarda l'aiuto di Stato cui ha dato attuazione il Portogallo sotto forma di regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (in appresso «il regime»).
1. PROCEDIMENTO
(2)
Il 12 gennaio 2009 il Portogallo ha notificato un regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine a norma della sezione 5.1 della comunicazione della Commissione «Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica» (2) (in appresso «il quadro di riferimento temporaneo»).
(3)
Sebbene fosse stato inizialmente notificato come aiuto sotto forma di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine per i paesi OCSE, il regime si estende anche a transazioni commerciali nazionali.
(4)
Avendo le autorità portoghesi confermato che il regime è in vigore dal gennaio 2009, con lettera del 19 aprile 2010 la Commissione le ha informate che il regime era stato trasferito al registro degli aiuti non notificati.
(5)
Con lettera del 27 ottobre 2010 la Commissione ha informato il Portogallo dell'avvio di un'indagine ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, relativamente al regime.
(6)
Con lettera del 29 novembre 2010 le autorità portoghesi hanno presentato le loro osservazioni in risposta alla lettera della Commissione del 27 ottobre 2010, allegando altresì le lettere di due assicuratori del credito (CESCE e COSEC) rispettivamente del 22 e del 23 novembre 2010.
(7)
La decisione della Commissione d'iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 9 aprile 2011 (3). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sul regime di aiuti, ma non ha ricevuto alcuna osservazione.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
2.1. OBIETTIVO
(8)
Secondo le autorità portoghesi, la crisi finanziaria attuale ha incrementato il rischio per le operazioni commerciali. Ciò, a sua volta, ha indotto un comportamento sempre più prudente da parte degli assicuratori del credito, che si rispecchia nel livello di disponibilità a concedere una copertura assicurativa dei rischi inerenti alle operazioni commerciali.
(9)
L'obiettivo del regime è ovviare a un fallimento del mercato dovuto all'indisponibilità di assicurazione del credito e aiutare a ristabilire la fiducia nel mercato dell'assicurazione del credito.
(10)
Questi obiettivi sono perseguiti mediante la concessione di una copertura assicurativa del credito alle imprese esportatrici e alle imprese che sono temporaneamente confrontate all'indisponibilità di questa copertura assicurativa nel mercato privato per operazioni con clienti situati nel paesi OCSE o per le operazioni sul mercato nazionale.
(11)
Le autorità portoghesi hanno affermato che dal 2008 il settore assicurativo ha subito una forte contrazione che ha causato l'indisponibilità della copertura. Il valore totale del portafoglio assicurativo è diminuito del 32,84 % dal 31 dicembre 2008 al 31 dicembre 2009 e di un ulteriore 22,4 % dal 31 dicembre 2009 fino al 30 settembre 2010. In termini assoluti, il valore del portafoglio assicurativo è sceso da 30,6 miliardi di EUR alla fine del 2008 a 15,9 miliardi di EUR al 30 settembre 2010. Il numero di imprese assicurate è passato da 3 709 alla fine del 2008 a 2 290 nel settembre 2010. Per giustificare la necessità di mantenere il regime fino al termine del 2010, sono state anche fornite delle lettere di imprese assicuratrici, sebbene in tali lettere esse affermassero che non sarebbe stato raggiunto l'importo massimo di copertura concesso dal regime. Queste lettere giustificavano la necessità del regime facendo riferimento ai maggiori rischi per l'assicurazione del credito all'esportazione, dovuti alla situazione economica generale nel periodo di ripresa dalla crisi, con conseguente aumento dei prezzi e riduzione della copertura da parte degli assicuratori privati in determinati settori.
2.2. BASE GIURIDICA
(12)
La base giuridica nazionale per il regime è il decreto legge n. 175/2008 del 26 agosto 2008 che istituisce Finova e il decreto legge n. 211/98 del 16 luglio 1998 che stabilisce le norme applicabili alle società di mutua garanzia (modificato dal decreto legge n. 19/2001 del 30 gennaio 2011 e dal decreto legge n. 309-A/2007 del 7 settembre 2007).
2.3. SOGGETTO INCARICATO DELL'ATTUAZIONE
(13)
Il regime è attuato tramite i seguenti assicuratori privati del credito che operano sul mercato portoghese: COSEC, CESCE, COFACE e Credito y Caución.
2.4. BENEFICIARI
(14)
In base alle informazioni presentate il 26 novembre 2010 dalle autorità portoghesi, 399 beneficiari hanno aderito al regime fino all'ottobre 2010.
(15)
La segmentazione dei limiti di credito concessi fino all'ottobre 2010 figura nella tabella seguente.
(16)
Utilizzo per compagnia assicuratrice intermediaria:
Compagnia di assicurazione
Beneficiari
Limite del credito in EUR
Numero
(%)
Valore
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Totale
399
100
211 630 292
100
(17)
Ripartizione del valore del mercato fra operazioni nazionali e esportazioni nell'ottobre 2010:
Limite di credito effettivamente utilizzato (4)
Valore (EUR)
(%)
Operazioni nazionali
137 175 542
73,20
Esportazioni
50 221 841
26,80
Totale
187 397 383
100
(18)
Ripartizione per dimensioni del beneficiario:
Dimensioni del beneficiario
Beneficiari
Limite di credito in EUR
Numero
(%)
Valore (EUR)
(%)
Grandi imprese
126
31,58
101 135 009
47,79
Medie imprese
158
39,60
71 507 618
33,79
Piccole imprese e microimprese
115
28,82
38 987 665
18,42
Totale
399
100
211 630 292
100
2.5. MODALITÀ E CONDIZIONI DI APPLICAZIONE DEL REGIME
(19)
Il regime copre i rischi commerciali (quali l'insolvenza o l'inadempimento protratto) connessi a operazioni di esportazione nei paesi OCSE per periodi inferiori a due anni e i rischi associati alle transazioni commerciali nazionali.
(20)
L'assicurazione pubblica funziona secondo un meccanismo di condivisione dei rischi («copertura complementare») con gli assicuratori privati, essendo concessa solo ad integrazione della copertura fornita da un assicuratore privato.
(21)
L'assicurazione pubblica è concessa, secondo le autorità portoghesi, esattamente alle stesse condizioni e agli stessi termini della polizza sottoscritta con l'assicuratore privato. In tal modo l'importo assicurato dal regime pubblico non può superare in nessun caso quello coperto dall'assicuratore privato. Tuttavia, il premio assicurativo applicabile in base al regime equivale al 60 % del premio applicato dall'assicuratore privato. Il tasso medio applicabile a norma del regime corrispondeva allo 0,21 % del fatturato, mentre il tasso di mercato applicato dagli assicuratori privati era pari, in media, allo 0,36 % del fatturato nel 2009. Anche i tassi medi di mercato applicati dagli assicuratori privati nel 2007 e 2008, rispettivamente lo 0,23 % e lo 0,24 %, erano superiori al tasso medio applicabile in forza del regime a decorrere dal 2009.
(22)
Qualora si verifichi l'evento assicurato, gli importi recuperati sono divisi fra lo Stato e l'assicuratore privato che fornisce la copertura di base, proporzionalmente alla sua percentuale sulla copertura totale garantita, ovvero alla sua quota parte. La procedura di recupero è gestita dall'assicuratore privato.
2.6. DURATA
(23)
Il regime è stato notificato il 12 gennaio 2009, prevedendo la sua entrata in vigore a partire dal 1o gennaio 2009 fino a 31 dicembre 2010. La Commissione non ha ricevuto alcuna notifica di proroga.
2.7. DOTAZIONE FINANZIARIA
(24)
Secondo le informazioni comunicate alla Commissione dalle autorità portoghesi, l'importo massimo della garanzia per ogni beneficiario è di 1,5 milioni di EUR.
(25)
In base alle informazioni trasmesse alla Commissione dalle autorità portoghesi, la dotazione complessiva del regime, sia per le operazioni nazionali che per le esportazioni, ammonta a 2 miliardi di EUR (5).
3. DECISIONE DELLA COMMISSIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(26)
Nella decisione di avvio del procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010, la Commissione ha espresso la propria valutazione preliminare e ha manifestato dubbi circa la compatibilità del regime in questione con il mercato interno. I dubbi manifestati nella decisione riguardavano:
-
l'applicazione del regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine, in cui il prezzo della copertura assicurativa è stato fissato a un livello inferiore a quello normalmente richiesto a norma della comunicazione della Commissione sull'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (6) (in appresso «la comunicazione»). La Commissione ha espresso dubbi quanto alla necessità e alla proporzionalità della riduzione della remunerazione per perseguire l'obiettivo del regime, tenuto conto dei potenziali effetti distorsivi sulla concorrenza che ne derivano,
-
l'applicazione del regime alle operazioni nazionali. La Commissione ha manifestato dubbi circa la compatibilità della misura in questione e ha contestato ancora una volta il prezzo della copertura assicurativa fornita.
4. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
(27)
Nelle loro osservazioni fornite nel quadro del procedimento d'indagine formale, le autorità portoghesi sostengono che l'affermazione della Commissione secondo la quale le imprese contemplate dal regime beneficiano di un vantaggio che non otterrebbero altrimenti non è coerente con gli obbiettivi enunciati nel quadro di riferimento temporaneo. Per dimostrare il fallimento del mercato, le autorità portoghesi fanno riferimento al tasso di perdita, che aveva raggiunto un livello senza precedenti pari al 102 % nel 2008, nonostante il numero di imprese assicurate fosse diminuito del 29,41 % alla fine del 2009 rispetto alla fine del 2008 e ancora del 12,53 % fino alla fine del settembre 2010. Il valore del portafoglio assicurativo era diminuito del 32,84 % dalla fine del 2008 alla fine del 2009 e di un ulteriore 22,36 % fino al settembre 2010. Il Portogallo sostiene inoltre che anche altri Stati membri hanno adottato regimi analoghi.
(28)
Quanto al carattere selettivo del vantaggio, le autorità portoghesi affermano che il regime non è selettivo ma costituisce invece una misura di carattere generale che non comporta discriminazioni intra-settoriali o trans-settoriali. Il Portogallo lamenta altresì la mancanza di una definizione, da parte della Commissione, di ciò che deve intendersi per misura di carattere generale. Le autorità portoghesi affermano che la non discriminazione è dimostrata da quanto segue: i) applicazione del regime anche a imprese di altri Stati membri, con attività in Portogallo; ii) accettazione delle domande di partecipazione al regime presentate dai quattro assicuratori operanti in Portogallo, il cui capitale sociale è detenuto, almeno in parte, da soggetti stranieri; iii) assenza di una modifica delle esigenze di finanziamento durante la crisi; iv) il principale beneficiario del regime, che nell'ottobre 2010 era il segmento delle operazioni nazionali (73,2 %); v) la possibilità che tutte le imprese operanti in Portogallo beneficino del regime, indipendentemente dal fatto che le loro attività siano connesse o meno al commercio dei beni (i settori edile, dei trasporti e di altri servizi - escluso il commercio - hanno beneficiato del regime rispettivamente per importi di 2 155 000 EUR, 471 500 EUR e 4 580 000 EUR), sebbene per la loro natura i crediti all'esportazione siano principalmente associati al commercio di beni. Oltre a ciò, secondo il Portogallo, il modello della copertura complementare non dovrebbe essere considerato discriminatorio in quanto non impedisce alle imprese di negoziare una polizza assicurativa con un assicuratore privato. Le autorità pubbliche si basano esclusivamente sulla valutazione del rischio effettuata dagli assicuratori privati. Inoltre, stando alle autorità portoghesi, il limite massimo fissato per ogni assicurazione non impedisce l'accesso delle grandi imprese, le quali hanno beneficiato del regime (47,79 % in termini di valore delle operazioni, contro il 33,79 % delle medie imprese e il 18,42 % delle piccole imprese, ma solamente il 31,58 % in termini di numero di beneficiari, contro il 39,06 % delle medie imprese e il 28,82 % delle piccole imprese). Questo limite massimo è volto a garantire che le risorse statali destinate a questo regime siano proporzionate agli obbiettivi perseguiti e che il rischio sia adeguatamente diversificato, assicurando al tempo stesso l'accesso al regime per un maggior numero di imprese. Secondo le autorità portoghesi, il fatto che l'importo massimo previsto dal regime non sia stato utilizzato è indice dell'assenza di discriminazione nei confronti delle grandi imprese. Infine il Portogallo mette in dubbio l'esistenza di un legame fra la giurisprudenza indicata dalla Commissione al punto 36 della sua decisione di avvio del procedimento d'indagine formale e la discriminazione. Il Portogallo deplora il fatto che la Commissione non abbia stabilito i criteri che una misura deve soddisfare per essere considerata di carattere generale.
(29)
Il Portogallo giustifica i premi assicurativi più bassi offerti dal regime rispetto ai premi degli assicuratori privati affermando che avviene una selezione avversa, poiché le imprese scelgono di assicurare le operazioni meno rischiose con il regime, lasciando la copertura di quelle più a rischio agli assicuratori privati. A questo proposito, secondo le autorità portoghesi, la logica della Commissione non sarebbe pertinente al settore del credito all'esportazione, nel quale il rischio non aumenta all'aumentare dell'importo del credito, diversamente da quanto avviene per i crediti bancari. Il rischio ridotto è anche dimostrato, secondo le autorità portoghesi, dal fatto che fino all'ottobre 2010 il volume dei sinistri denunciati nell'ambito del regime rappresentava solo lo 0,26 % del valore totale della copertura assicurativa contrattata. Inoltre, i prezzi fissati per la copertura pubblica corrispondono, stando alle autorità portoghesi, ai prezzi di mercato prima delle crisi e non comportano perciò un vantaggio per i beneficiari.
(30)
D'altro lato, l'opinione delle autorità portoghesi è che il regime non provoca distorsioni della concorrenza fra gli Stati membri per i motivi seguenti: i) comprende anche le operazioni nazionali; ii) i costi assicurativi differiscono fra gli Stati membri, come dimostrato dai differenti premi assicurativi; iii) il tipo di servizio prestato non è disponibile nel mercato.
5. OSSERVAZIONI PRESENTATE DA TERZI
(31)
La Commissione non ha ricevuto osservazioni da terzi dopo la pubblicazione della decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 9 aprile 2011.
6. VALUTAZIONE
6.1. DEFINIZIONE DEGLI INTERVENTI COME AIUTO DI STATO
(32)
Il paragrafo 1 dell'articolo 107 del TFUE recita:
«Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(33)
Perché si applichi l'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, è necessario che vi sia una misura di aiuto attribuibile allo Stato, che è concessa mediante risorse statali, che incide sugli scambi tra Stati membri e falsa la concorrenza nel mercato interno, conferendo un vantaggio selettivo a determinate imprese.
Risorse statali
(34)
Come illustrato nella decisione della Commissione del 27 ottobre 2010 che avvia il procedimento d'indagine formale, l'assicurazione è fornita direttamente dallo Stato e eventuali perdite derivanti dal regime incidono sul bilancio nazionale. Di conseguenza, il regime comporta l'utilizzo di risorse statali: ciò non è contestato dal Portogallo.
Vantaggio selettivo per gli assicuratori
(35)
La Commissione ha esaminato i mercati dell'assicurazione del credito all'esportazione nelle sue decisioni relative all'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (7). Nel mercato assicurativo del credito all'esportazione a breve termine i premi sono normalmente fissati nei contratti per periodi di almeno un anno. Di conseguenza, qualsiasi modifica dei prezzi della copertura offerta produce effetti con un certo ritardo. Oltre a ciò, la prassi del mercato è di adattare l'offerta di assicurazione del credito aumentando o diminuendo gli importi dei limiti di credito offerti, e non alterando solamente il premio chiesto per la copertura. Questa pratica è stata osservata anche dall'inizio della crisi finanziaria, come dimostrano le lettere di rifiuto inviate dal Portogallo e le lettere di rifiuto inviate in altri casi di regimi di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (8). In genere, le lettere di rifiuto degli assicuratori non offrono agli esportatori, in alternativa, un prezzo più elevato per la copertura di taluni acquirenti. Gli elementi di prova a disposizione dimostrano che, a seguito della crisi finanziaria, gli assicuratori privati hanno ridotto significativamente la copertura offerta, spesso ritirandola del tutto. Altri dati forniti dagli operatori del mercato confermano l'analisi precedente (9). In tal modo la concorrenza fra assicuratori si basa principalmente sugli importi di copertura concessi e non sui prezzi applicati. Con la misura in questione lo Stato ha risposto alla domanda del mercato non soddisfatta dagli operatori privati esistenti. Tuttavia, in un mercato competitivo senza intervento statale, un nuovo operatore avrebbe soddisfatto la domanda esistente concedendo una copertura assicurativa aggiuntiva. Di conseguenza, l'effetto dell'intervento statale è stato di proteggere le posizioni di mercato degli assicuratori privati già operanti nel mercato portoghese.
(36)
L'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine è un prodotto nel quale l'assicuratore si assume il rischio commerciale e politico di inadempimento dell'acquirente in un'operazione commerciale. Anche le banche offrono di assumersi i rischi commerciali delle operazioni commerciali mediante il credito documentario e il factoring pro soluto. L'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine offerta dagli assicuratori e il credito documentario offerto dalle banche sono prodotti sostituti sul lato della domanda nel mercato della protezione contro i rischi commerciali delle operazioni commerciali. In assenza di intervento statale, le imprese esportatrici avrebbero potuto ricorrere, almeno in parte, al credito documentario (lettere di credito) offerto dalle banche (10). A causa della sostituibilità fra l'assicurazione del credito all'esportazione offerta dagli assicuratori e il credito documentario offerto dalle banche, la misura comporta un vantaggio a favore del settore dell'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine perché contribuisce a mantenere la quota di mercato delle compagnie di assicurazione del credito all'esportazione nel mercato della protezione contro i rischi commerciali e politici delle operazioni commerciali. Poiché le banche non sono ammissibili al regime, che offre un'assicurazione pubblica solo ad integrazione di una copertura fornita da un assicuratore privato, il vantaggio è selettivo.
(37)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la misura comporta un vantaggio selettivo a favore degli assicuratori.
Vantaggio selettivo per gli esportatori e per le imprese operanti nel commercio nazionale
(38)
Gli esportatori e le imprese commerciali che aderiscono al regime pagano un premio inferiore a quello del mercato. Ciò rafforza la posizione delle imprese che beneficiano del regime rispetto a quelle che potrebbero, potenzialmente, beneficiare solo della copertura degli assicuratori privati al prezzo di mercato. Il semplice rafforzamento, a seguito dell'attuazione di un regime, della posizione di alcuni operatori rispetto ai loro concorrenti in una situazione analoga è stato ritenuto un vantaggio (11). Nel caso di specie, il rafforzamento della posizione di questi beneficiari non sarebbe stata possibile, in uguale misura, senza l'intervento dello Stato.
(39)
Inoltre, come affermato dalle autorità portoghesi, sul mercato non è disponibile, almeno in ugual misura, la copertura dei rischi coperti dal regime. In questo modo le imprese che beneficiano del regime dispongono di un doppio vantaggio potendo accedere a una copertura assicurativa che altrimenti non avrebbero a disposizione: non solo beneficiano di un premio inferiore al prezzo di mercato, ma beneficiano anche dell'esistenza di una copertura aggiuntiva.
(40)
Il regime portoghese è di fatto selettivo.
(41)
Un'indicazione iniziale del carattere selettivo del regime è che le imprese che beneficiano della misura sono quasi esclusivamente imprese che commerciano beni, mentre le imprese prestatrici di servizi beneficiano molto meno di questa misura. Nell'ambito del procedimento d'indagine formale, le autorità portoghesi affermano che non esistono ostacoli giuridici che impediscono alle imprese che non svolgono attività commerciali di beneficiare del regime e che settori quali l'edilizia, il trasporto e altri servizi (ad esclusione del commercio) hanno beneficiato della misura. Tuttavia il Portogallo ammette anche che, per sua natura, l'assicurazione del credito all'esportazione interessa principalmente il commercio di beni. Difatti, le imprese che forniscono servizi di trasporto o altri servizi rappresentavano solo il 2,4 % dell'assicurazione prestata in forza del regime fino all'ottobre 2010. Poiché le imprese prestatrici di servizi erano solo 8 sul totale delle 361 imprese beneficiarie del regime e rappresentavano l'1,25 % circa della quota dei limiti di credito, è chiaro che la misura in questione ha offerto sostegno essenzialmente alle imprese che commercializzano beni.
(42)
Vi sono altri elementi attestanti la selettività del regime.
(43)
In primo luogo, nonostante le autorità portoghesi affermino che il regime è di carattere generale perché i beneficiari sono definiti attraverso criteri oggettivi che non discriminano le entità di altri Stati membri, le condizioni stabilite dal regime lasciano un certo margine di discrezionalità nella scelta dei beneficiari. Il regime applica il modello della «copertura complementare», in base al quale solamente le imprese che dispongono di un limite di credito già parzialmente assicurato da una polizza privata sono ammissibili al regime, mentre le imprese alle quali gli assicuratori privati del credito rifiutano la copertura non sono ammissibili a ricevere la copertura complementare. Il regime lascia esclusivamente al giudizio degli assicuratori privati la valutazione dell'ammissibilità alla copertura. In mancanza di criteri oggettivi e uniformi per determinare il rischio associato alle operazioni cui partecipa ogni esportatore o commerciante nazionale, il regime concede agli assicuratori privati un certo margine di discrezionalità nella valutazione dell'affidabilità creditizia delle imprese che saranno ammissibili alla copertura offerta dal regime. Secondo la Corte di giustizia, per essere considerata non selettiva una misura deve basarsi su un criterio di applicazione oggettivo, senza alcuna considerazione di carattere geografico o settoriale e che sia inoltre conforme allo scopo perseguito dalla misura (12). Nel caso di specie, l'assenza di criteri oggettivi per decidere la concessione di una copertura privata dà adito a una discriminazione potenziale fra beneficiari che si trovano in una situazione fattuale analoga (13).
(44)
In secondo luogo, anche se i criteri di accesso al regime fossero considerati oggettivi, la Corte di giustizia ha stabilito che la mera esistenza di criteri oggettivi non esclude il carattere selettivo della misura quando quest'ultima ha l'effetto di avvantaggiare talune imprese a scapito di altre. A tal riguardo la Corte ha affermato che «Il fatto che l'aiuto non si indirizzi ad uno o più beneficiari particolari previamente definiti, ma sia soggetto a una serie di criteri oggettivi in applicazione dei quali potrà essere concesso, nell'ambito di uno stanziamento globale predeterminato di bilancio, a un numero indefinito di beneficiari, non identificati in origine, non basta infatti a mettere in discussione il carattere selettivo della misura e, quindi, la qualifica di questa come aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92 del trattato (107, paragrafo 1, TFUE). Una siffatta circostanza significa al massimo che la misura di cui trattasi non è un aiuto individuale. Essa non esclude, per contro, che questo pubblico intervento debba essere analizzato come un regime di aiuto costitutivo di una misura selettiva e, pertanto, specifica, se a causa dei suoi criteri di applicazione arrechi un vantaggio a talune imprese o a talune produzioni, con esclusione di altre (14)». Pertanto, secondo la Corte di giustizia, gli interventi statali non devono essere valutati in base alla loro causa o al loro scopo, ma in funzione dei loro effetti (15). Nel caso in questione il regime è di fatto selettivo.
(45)
In terzo luogo, una misura di carattere generale oltre a essere basata su criteri oggettivi e orizzontali, non deve essere eccessivamente limitata riguardo alla sua durata e al suo campo di applicazione. Il regime, sebbene il Portogallo sottolinei il suo carattere generale, è limitato sia in termini di durata che di campo di applicazione, a causa della sua natura di modello di copertura complementare, come illustrato al considerando 43.
(46)
Infine i criteri previsti dal regime non sono coerenti con l'obiettivo e la logica della misura (16). Anche se il regime fosse applicato in maniera oggettiva da parte degli assicuratori privati, sarebbero ammissibili a beneficiarne solo le imprese la cui copertura è stata ridotta durante la crisi. Le imprese alle quali gli assicuratori privati hanno ritirato completamente i limiti di credito sarebbero escluse dalla sua applicazione. Di conseguenza, sebbene sia finalizzato a sopperire a una presunta indisponibilità di copertura nel mercato privato, il regime non comprende le imprese più fortemente colpite dalla riduzione della capacità degli assicuratori privati sul mercato. In tal senso, la misura non è concepita adeguatamente per sopperire al fallimento del mercato individuato.
(47)
Alla luce di quanto precede, si può concludere che i vantaggi conferiti alle imprese esportatrici e alle imprese commerciali che aderiscono al regime hanno un carattere selettivo.
Incidenza sugli scambi e distorsione di concorrenza
(48)
Per quanto riguarda l'incidenza sugli scambi, il regime si applica alle esportazioni e alle operazioni effettuate sul mercato nazionale aventi ad oggetto beni commerciabili.
(49)
Interessando anche le operazioni effettuate nel mercato nazionale, il regime può potenzialmente incidere sugli scambi commerciali fra gli Stati membri, nella misura in cui può provocare distorsioni significative dei flussi commerciali, ad esempio sottraendo attività economiche all'esportazione a favore degli scambi nazionali.
(50)
Per quanto attiene alla distorsione della concorrenza, conformemente alla giurisprudenza della Corte, il semplice fatto che la posizione concorrenziale di un'impresa venga rafforzata nei confronti di altre imprese concorrenti, conferendole un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto nell'ambito delle sue normali operazioni, evidenzia una possibile distorsione della concorrenza (17).
(51)
Poiché si applica alle esportazioni anche verso altri Stati membri, il regime incide ovviamente sui flussi commerciali fra Stati membri, facilitando l'esercizio di attività di esportazione da parte dei beneficiari.
(52)
Dato che comprende le operazioni nazionali, il regime incide inoltre sugli scambi. Secondo la giurisprudenza consolidata, quando un aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un'impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nel commercio all'interno dell'Unione, quest'ultimo è da considerarsi influenzato dall'aiuto. A tal proposito, il fatto che un settore economico sia stato oggetto di liberalizzazione a livello dell'Unione evidenzia un'incidenza reale o potenziale degli aiuti sulla concorrenza, nonché gli effetti di tali aiuti sugli scambi fra Stati membri. Non è peraltro necessario che l'impresa beneficiaria partecipi essa stessa al commercio all'interno dell'Unione. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un'impresa, l'attività sul mercato nazionale può essere mantenuta o incrementata, con la conseguente diminuzione delle possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare nel mercato di tale Stato membro. Inoltre il rafforzamento di un'impresa che fino a quel momento non partecipava al commercio intra-Unione può porla nella condizione di penetrare nel mercato di un altro Stato membro (18).
(53)
Nel caso di specie, beneficiano della misura imprese operanti in vari settori aperti agli scambi intra-Unione. Pertanto anche i vantaggi conferiti per le transazioni nazionali a imprese operanti esclusivamente nel mercato portoghese incidono sugli scambi fra Stati membri.
(54)
Inoltre, l'obiettivo della misura è sostenere le attività commerciali delle imprese situate in Portogallo rispetto a imprese situate in altri Stati membri. La misura può pertanto falsare la concorrenza nel mercato interno.
Conclusioni
(55)
Il regime costituisce quindi un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Tale regime può essere considerato compatibile con il mercato interno solo se può beneficiare di una delle deroghe previste dal trattato.
6.2. COMPATIBILITÀ DELL'AIUTO A FAVORE DEGLI ASSICURATORI
(56)
Nella sua comunicazione la Commissione ha stabilito le condizioni alle quali gli aiuti agli assicuratori, sotto forma di regimi statali di credito all'esportazione a breve termine, sono compatibili con il mercato interno. Il quadro di riferimento temporaneo enuncia le condizioni per l'applicazione della comunicazione nel contesto della crisi finanziaria.
(57)
Il punto 2.5 della comunicazione, nella versione modificata (19), definisce i «rischi assicurabili sul mercato» come i rischi commerciali e politici inerenti a debitori pubblici e non pubblici stabiliti nei paesi elencati nel suo allegato (20). Sono di norma vietati i vantaggi finanziari a favore delle assicurazioni del credito all'esportazione che partecipano a un'operazione qualificata come rischio assicurabile sul mercato o che ne assicurano la copertura.
(58)
Conformemente al punto 3.1 della comunicazione, fra i fattori che potrebbero falsare la concorrenza fra le assicurazioni private del credito all'esportazione e le assicurazioni pubbliche o che beneficiano di sostegno pubblico che coprono rischi assicurabili sul mercato, figurano le garanzie de iure o de facto dello Stato per i finanziamenti e le perdite. Tali garanzie permettono alle assicurazioni di ottenere finanziamenti a tassi d'interesse inferiori a quelli normali di mercato o semplicemente di accedere ai finanziamenti. Esse eliminano inoltre la necessità per gli assicuratori di riassicurarsi sul mercato privato.
(59)
I rischi inerenti ai paesi non elencati nell'allegato della comunicazione sono considerati «non assicurabili sul mercato» ai sensi della stessa e il sostegno pubblico a favore della loro copertura non è oggetto della comunicazione.
(60)
Il punto 4.2 della comunicazione stabilisce che i rischi assicurabili sul mercato non possono essere coperti da un'assicurazione del credito all'esportazione che beneficia del sostegno degli Stati membri. Tuttavia, il punto 4.4 della comunicazione prevede la possibilità che, a certe condizioni, questi rischi siano coperti in via provvisoria dagli assicuratori del credito all'esportazione pubblici o beneficiari di sostegno pubblico. In particolare prevede che i rischi inerenti a debitori stabiliti nei paesi elencati nell'allegato siano considerati temporaneamente non assicurabili sul mercato solo se può essere dimostrata l'indisponibilità della copertura privata per i rischi normalmente considerati come assicurabili sul mercato. Gli Stati membri che intendono ricorrere a tale deroga dovranno fornire una rassegna del mercato e presentare elementi di prova ottenuti da due grandi imprese private di assicurazione del credito all'esportazione riconosciute a livello internazionale e da un assicuratore nazionale del credito che dimostrino l'indisponibilità della copertura dei rischi nel mercato assicurativo privato. Inoltre, l'assicurazione del credito all'esportazione che beneficia del sostegno pubblico deve, per quanto possibile, allineare i premi applicati a tali rischi non assicurabili sul mercato ai tassi applicati dagli assicuratori privati del credito all'esportazione per il tipo di rischio in questione e presentare una descrizione delle condizioni che l'assicuratore del credito all'esportazione pubblico o con sostegno pubblico intende applicare per tali rischi.
(61)
Per accelerare il procedimento il quadro di riferimento temporaneo ha semplificato, fino al 31 dicembre 2010, gli elementi di prova che gli Stati membri devono presentare per dimostrare l'indisponibilità della copertura. A tal fine gli Stati membri devono presentare una documentazione ottenuta da una grande impresa privata di assicurazione del credito all'esportazione riconosciuta a livello internazionale e da un assicuratore nazionale o per lo meno da quattro imprese esportatrici ben consolidate nel mercato nazionale. Il quadro di riferimento temporaneo è stato prorogato fino al 31 dicembre 2011 (21).
Indisponibilità di copertura
(62)
Il Portogallo ha presentato una serie di lettere di imprese esportatrici che riferivano che era stata loro rifiutata la copertura per un certo numero di operazioni. Tuttavia la Commissione considera che le lettere presentate dalle autorità portoghesi non costituiscano elementi di prova sufficienti dell'indisponibilità generale della copertura assicurativa. Difatti queste lettere o affermano che i motivi del rifiuto sono riservati o dichiarano esplicitamente che il diniego è dovuto all'insufficiente liquidità e posizione finanziaria del cliente, che corrisponde a una pratica commerciale normale in un mercato assicurativo che funziona correttamente. Nella risposta alla decisione della Commissione di avvio del procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010, il Portogallo ha fornito dati che indicano un calo del numero di imprese che hanno acquistato un'assicurazione (diminuzione del 29,41 % dal dicembre 2008 al dicembre 2009 e di un ulteriore 12,53 % fino al settembre 2010) e una riduzione del valore del portafoglio assicurativo (calo del 32,84 % dal dicembre 2008 al dicembre 2009 e di un ulteriore 22,36 % fino al settembre 2010). Tuttavia, delle due lettere degli assicuratori privati presentate dal Portogallo, che attestano l'indisponibilità di copertura nel mercato privato, quella di CESCE del 22 novembre 2010 afferma che anche le necessità di finanziamento delle imprese sono diminuite a causa di una contrazione dei mercati d'acquisto. Di conseguenza, la presunta riduzione dei volumi assicurati non è prova sufficiente dell'indisponibilità di copertura assicurativa del credito nel mercato.
(63)
D'altro lato, se la copertura nel mercato privato è veramente indisponibile e diventa in seguito disponibile quando lo Stato concede una copertura parziale, ciò è indice del fatto che le compagnie di assicurazione hanno beneficiato di un aiuto di Stato. Dato che la posizione concorrenziale degli operatori nel mercato è determinata in gran parte dalla loro capacità di offrire una copertura assicurativa del credito, come illustrato al considerando 35, la disponibilità di credito che deriva dal sostegno statale permette agli operatori già presenti nel mercato di mantenete la loro posizione.
Avvicinamento dei premi alle tariffe applicate dagli assicuratori privati del credito
(64)
I premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % del premio applicato da un assicuratore privato per coprire lo stesso cliente. Inoltre, al contrario di ciò che afferma il Portogallo, il rischio trasferito allo Stato in base al regime deve essere considerato più elevato del rischio coperto dalle assicurazioni private individualmente. Occorre ricordare che il rischio di inadempimento aumenta in funzione dell'importo assicurato. Con un maggiore importo assicurato, l'esportatore accetterà di concludere più operazioni commerciali con un dato acquirente e il volume totale delle operazioni può superare la capacità di rimborso di quest'ultimo.
(65)
Le autorità portoghesi affermano che il rischio inerente a operazioni aggiuntive è ridotto, considerando che un'impresa esportatrice che ha ottenuto un limite di credito assicurerà per prime le operazioni con clienti più a rischio; con una copertura più estesa, l'impresa esportatrice coprirà progressivamente le operazioni con clienti che presentano rischi minori. Tuttavia questa argomentazione ignora il fatto che i limiti di credito sono concessi globalmente per ciascun cliente e quindi l'impresa esportatrice non può scegliere di destinare il limite di credito di cui dispone per coprire solamente le operazioni concluse con clienti con minore affidabilità creditizia.
(66)
Oltre a ciò, l'argomentazione delle autorità portoghesi secondo la quale le operazioni aggiuntive assicurate presentano un rischio inferiore rispetto alle operazioni coperte da un'assicurazione privata porterebbe a concludere che gli assicuratori privati, per un determinato livello di premio, accetterebbero un rischio maggiore mentre rifiuterebbero la copertura di operazioni a minor rischio. Se questa argomentazione fosse vera, un assicuratore privato razionale assicurerebbe il maggior numero possibile di operazioni, aumentando le sue entrate derivanti dai premi e diminuendo allo stesso tempo il rischio. In altri termini, l'argomentazione delle autorità portoghesi attribuirebbe un comportamento irrazionale agli assicuratori privati che accetterebbero di assicurare la parte del portafoglio a maggior rischio, invece di quella a minor rischio. Questa argomentazione non può quindi essere accettata.
(67)
A causa del maggior rischio coperto dal regime di aiuti, lo Stato sarà esposto da ultimo a perdite finali potenzialmente più elevate rispetto all'assicuratore privato che concede la copertura iniziale e fissa il prezzo in maniera individuale. Di conseguenza, nel caso di un regime di copertura complementare nel quale la decisione di estendere la copertura è presa solo una volta fissato il premio relativo al limite del credito assicurativo iniziale, il prezzo della copertura complementare deve rispecchiare il rischio maggiore che deriva dall'eventuale eccesso di copertura. L'argomentazione delle autorità portoghesi, secondo la quale le imprese esportatrici effettuerebbero una selezione avversa che garantirebbe la copertura delle operazioni a maggior rischio da parte degli assicuratori privati non è confermata da alcun dato reale, né dalle prassi di mercato note. La forma più comune di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine offerta dagli assicuratori privati (polizza basata sul fatturato totale) impone che sia assicurato l'intero portafoglio di vendite a credito del cliente. In tal modo l'impresa assicurata non può scegliere di assicurare i rischi in maniera selettiva. La Commissione ritiene che il prezzo dell'assicurazione complementare avrebbe dovuto tenere conto del maggiore grado di rischio assunto e i premi fissati avrebbero quindi dovuto essere superiori ai premi applicati per la copertura di base offerta dagli assicuratori privati.
(68)
Nel caso di specie, i premi applicati in base al regime sono inferiori alle tariffe attuali del mercato di assicurazione del credito all'esportazione, come confermato dal Portogallo nella risposta alla decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010. I premi previsti dal regime sono anche inferiori alle tariffe di mercato vigenti nel 2007 e nel 2008. Per questo motivo non è accettata l'argomentazione presentata dalle autorità portoghesi secondo la quale i premi del regime corrispondono a quelli applicati sul mercato prima della crisi. Inoltre, il premio deve tenere presente il maggiore livello di rischio assunto. Di conseguenza, i premi fissati avrebbero dovuto effettivamente situarsi ad un livello superiore rispetto ai premi del mercato.
(69)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che il regime in questione, come applicato agli assicuratori, è incompatibile con la comunicazione e con il quadro di riferimento temporaneo.
6.3. COMPATIBILITÀ DELL'AIUTO CONCESSO ALLE IMPRESE ESPORTATRICI
6.3.1. Compatibilità della misura relativa all'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine
(70)
L'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), applicabile in condizioni normali di mercato e l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE, applicabile in caso di grave turbamento dell'economia, consentono di considerare gli aiuti compatibili con il mercato interno in determinate circostanze.
(71)
La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza, l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE deve essere interpretato in maniera restrittiva e che il turbamento in questione deve colpire l'intera economia dello Stato membro interessato (22).
(72)
Conformemente ai principi enunciati nel quadro di riferimento temporaneo (sezione 5.1), prorogato fino al 31 dicembre 2012, per essere considerate compatibili le misure di aiuto devono soddisfare le seguenti condizioni:
a)
Adeguatezza
l'aiuto deve essere mirato al fine di poter conseguire in maniera efficace l'obiettivo di porre rimedio a un grave turbamento dell'economia. Tale condizione non è soddisfatta se la misura non è adeguata a porre rimedio al turbamento;
b)
Necessità
la misura d'aiuto deve essere necessaria, nell'importo e nella forma, al conseguimento dell'obiettivo previsto. L'aiuto deve pertanto essere dell'importo minimo necessario per conseguire l'obiettivo e assumere la forma più adeguata per porre rimedio al turbamento. In altri termini, se per porre rimedio al grave turbamento dell'intera economia fosse sufficiente un aiuto di importo inferiore o in una forma che provoca meno distorsioni, la misura in questione non sarebbe necessaria. Questa analisi è confermata dalla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia (23).
c)
Proporzionalità
gli effetti positivi della misura devono compensare adeguatamente le distorsioni della concorrenza in modo che queste siano limitate al minimo necessario per conseguire gli obbiettivi della misura. L'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, vieta tutte le misure statali selettive suscettibili di incidere sugli scambi fra Stati membri. Le deroghe concesse in forza dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE che autorizzano aiuti di Stato devono assicurare che questi aiuti si limitino a quanto necessario per raggiungere gli obbiettivi prefissati.
Adeguatezza
(73)
Come illustrato al considerando 46, il regime esclude le imprese più gravemente colpite dalla crisi, e pertanto non è adeguato a porre rimedio al presunto fallimento del mercato relativo all'indisponibilità di copertura privata.
Necessità e proporzionalità: avvicinamento dei premi alle tariffe applicate dagli assicuratori privati del credito
(74)
Come illustrato al considerando 62, sebbene le informazioni fornite dal Portogallo indichino la presenza di tensioni nel mercato privato dell'assicurazione del credito, esse non dimostrano l'indisponibilità di copertura. Di conseguenza non può essere accertata la necessità di un intervento statale.
(75)
Come indicato ai considerando 21 e 64, i premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % dei premi applicati dagli assicuratori privati per la copertura dello stesso cliente.
(76)
Come precisato sopra ai punti da 65 a 67, nel caso di un regime di copertura complementare nel quale la decisione di estendere la copertura è presa solo una volta fissato il premio relativo al limite del credito assicurativo iniziale, il prezzo della copertura complementare deve rispecchiare il rischio maggiore che deriva dall'eventuale eccesso di copertura.
(77)
L'obiettivo di fornire la copertura assicurativa ritenuta indisponibile sul mercato potrebbe essere ottenuto anche mediante un regime i cui prezzi sono fissati in modo tale da rispecchiare il rischio di base assunto dallo Stato. Pertanto, il fatto che il regime applichi premi inferiori a quelli praticati sul mercato per rischi analoghi non è proporzionale all'obiettivo perseguito dal regime.
(78)
Alla luce di quanto precede, la parte del regime relativa all'assicurazione del credito all'esportazione non può essere ritenuta un aiuto alle imprese esportatrici compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE e del quadro di riferimento temporaneo.
(79)
Per quanto riguarda la valutazione della compatibilità della misura ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), valgono le stesse argomentazioni relative all'adeguatezza, alla necessità e alla proporzionalità prese in considerazione ai fini dell'esame a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b). Di conseguenza la Commissione conclude che l'aiuto concesso dal regime alle imprese esportatrici altera le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
6.3.2. Compatibilità del regime relativamente all'assicurazione di operazioni commerciali sul mercato nazionale
(80)
Per quanto riguarda l'applicazione del regime alle operazioni nazionali, l'assicurazione delle operazioni commerciali nazionali a un prezzo inferiore a quello di mercato può sottrarre operazioni commerciali alle esportazioni e favorire gli scambi nazionali, con un impatto significativo sulle importazioni. Di conseguenza, in condizioni normali di mercato, gli aiuti di Stato a favore degli scambi all'interno del mercato nazionale sono rigorosamente vietati. Tuttavia, le lettere b) e c) dell'articolo 107, paragrafo 3, del TFUE, consentono di considerare un aiuto compatibile con il mercato interno in determinate circostanze. A tal riguardo la comunicazione e il quadro di riferimento temporaneo stabiliscono i criteri per la compatibilità delle misure di aiuto sotto forma di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine. Essi non si applicano tuttavia all'assicurazione di operazioni commerciali sul mercato nazionale.
(81)
Ciò nonostante il Portogallo ha notificato il regime nell'ambito dell'attuale crisi finanziaria a norma del quadro di riferimento temporaneo. Occorre pertanto stabilire se, date le gravi conseguenze della crisi economica attuale, il regime può essere considerato compatibile direttamente ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE. In caso contrario, è necessario valutare se la misura può essere considerata compatibile a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c).
(82)
Per quanto riguarda la compatibilità a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE, tale disposizione consente alla Commissione di dichiarare compatibili con il mercato interno gli aiuti che mirano a «porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro».
(83)
La Commissione ricorda che l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE deve essere interpretato in maniera restrittiva e che il turbamento in questione deve colpire l'intera economia dello Stato membro interessato (24). Essa fa altresì presente che, come precisato al punto 73, la misura deve soddisfare i criteri di adeguatezza, necessità e proporzionalità.
(84)
La misura è stata adottata nel quadro della crisi finanziaria attuale, avendo una durata limitata nel tempo.
(85)
La Commissione ha ricevuto lettere di imprese esportatrici e di assicuratori privati che attestavano una contrazione della copertura assicurativa delle operazioni nazionali. Le autorità portoghesi hanno affermato che il tasso di perdite è aumentato al 102 %. Tuttavia, l'osservazione non è conclusiva visto che l'aumento corrisponde a una tendenza costante in atto dal 2004, come dimostrato dalle osservazioni presentate dalle autorità portoghesi. Tale aumento costante del tasso di perdite, anche prima dell'inizio della crisi finanziaria, potrebbe indicare non un fallimento del mercato relativamente al finanziamento delle operazioni nazionali, bensì un problema strutturale del mercato. Di conseguenza la Commissione non dispone di elementi di prova attestanti l'adeguatezza del regime per rimediare a un grave turbamento dell'economia e non può dichiarare il regime compatibile a norma del quadro di riferimento temporaneo o dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b).
(86)
Per quanto riguarda la compatibilità della misura a norma della comunicazione e dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), l'obiettivo del regime è di sopperire all'indisponibilità di copertura nel mercato assicurativo. Ciò nonostante, trattandosi di un regime di copertura complementare che lascia una certa discrezionalità alle assicurazioni private nella scelta dei beneficiari, il regime potenzialmente esclude le imprese che si trovano in una situazione di fatto analoga a quella delle imprese contemplate, ma che sono state maggiormente colpite dalla crisi. Anziché subire una semplice riduzione parziale, a queste imprese escluse dal regime non è stato concesso alcun tipo di copertura assicurativa. Inoltre la misura non solo prevede una copertura complementare per i beneficiari ma fornisce loro anche un vantaggio in termini di prezzo, poiché i premi sono inferiori a quelli di mercato. Infatti, come già precisato, i premi applicati dal regime di aiuto statale corrispondono al 60 % dei premi applicati da un'assicurazione privata per fornire la copertura del medesimo cliente, senza tenere conto del fatto che il limite di copertura pari al doppio di quello iniziale implica un rischio più elevato per la copertura statale. Oltre a ciò, il livello dei prezzi previsti dal regime non è giustificato dalla necessità di sopperire all'indisponibilità di copertura assicurativa. Il regime non è né proporzionato né adeguato per conseguire i suoi obbiettivi prefissati e causa potenziali distorsioni della concorrenza.
(87)
La Commissione conclude pertanto che l'aiuto di Stato concesso sotto forma di assicurazione delle operazioni commerciali sul mercato nazionale non soddisfa le condizioni di cui all'articolo 107, paragrafo 3, lettere b) e c), del TFUE ed è incompatibile con il mercato interno.
7. CONCLUSIONI
(88)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che il regime concede un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE che non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno.
8. RECUPERO
(89)
Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (25), nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario. Si devono recuperare soltanto gli aiuti incompatibili con il mercato interno.
(90)
Il recupero ha l'obiettivo di ristabilire la situazione antecedente alla concessione degli aiuti. Tale obiettivo è raggiunto una volta che i beneficiari hanno rimborsato gli aiuti incompatibili, rinunciando così ai vantaggi di cui godevano rispetto ai loro concorrenti. L'importo da recuperare deve essere tale da eliminare il vantaggio economico conferito ai beneficiari.
(91)
Per quantificare esattamente l'importo dell'aiuto, dato che non è disponibile un prezzo di mercato per la remunerazione della copertura garantita dallo Stato, si deve definire un parametro di riferimento adeguato. Come è stabilito al primo comma del punto 4.2 della comunicazione della Commissione sulle garanzie (26), «l'equivalente sovvenzione» della garanzia sui prestiti in un determinato anno può esser calcolato allo stesso modo dell'equivalente sovvenzione dei prestiti agevolati. L'importo dell'aiuto può quindi esser calcolato come la differenza tra il tasso d'interesse teorico di mercato e il tasso d'interesse ottenuto grazie alla garanzia statale, previa deduzione degli eventuali premi pagati.
(92)
Per quanto riguarda gli aiuti agli assicuratori, il vantaggio è sotto forma di mantenimento della quota di mercato degli assicuratori. In assenza di aiuto, la copertura sarebbe stata garantita da un altro operatore nel mercato. In particolare, come illustrato al punto 35, la concorrenza sul mercato si basa principalmente sulla capacità relativa degli operatori del mercato di offrire limiti di credito e, in misura minore, sul prezzo della copertura concessa. Inoltre, è prassi del mercato fissare un prezzo medio per l'intero portafoglio, che sarà quindi assicurato dalla stessa compagnia assicuratrice (27), in modo tale che l'impresa assicurata non possa utilizzare il limite di copertura in modo selettivo solo per i clienti che presentano un rischio maggiore («cherry picking»). L'assicurazione selettiva delle operazioni più rischiose potrebbe verificarsi se l'impresa assicurata pagasse un prezzo medio solamente per i suoi clienti che presentano un rischio più elevato e non assicurasse i clienti con rischio inferiore o li assicurasse con un altro assicuratore del credito. Pertanto se un altro operatore del mercato avesse fornito alle imprese esportatrici e/o alle imprese che effettuano operazioni nazionali una copertura per la totalità dei limiti di credito richiesti, sebbene a un prezzo più elevato, queste avrebbero probabilmente spostato tutte le loro polizze assicurative a questo operatore. Il vantaggio in termini monetari è il margine di profitto realizzato da ogni assicuratore del credito con la copertura del volume assicurato, al netto dei costi associati alla copertura di tale volume. In assenza del regime tale vantaggio, tradotto nei profitti realizzati dagli assicuratori privati che hanno aderito al regime nel periodo durante il quale lo Stato ha offerto la copertura complementare, sarebbe stato ottenuto da un altro operatore del mercato. L'aiuto a favore degli assicuratori corrisponde quindi ai profitti realizzati dalle assicurazioni che hanno partecipato al regime, nel periodo in cui era in vigore, attraverso la copertura offerta alle imprese esportatrici e alle imprese commerciali operanti sul mercato nazionale che vi hanno aderito. Il vantaggio derivante dalla copertura dei clienti che hanno aderito al regime deve essere calcolato per ogni singolo assicuratore che vi ha partecipato e, qualora tale vantaggio sia superiore all'importo di aiuti «de minimis», deve essere oggetto di recupero.
(93)
Per quanto riguarda le imprese esportatrici e le imprese commerciali operanti sul mercato nazionale, esse avrebbero dovuto pagare una remunerazione a condizioni di mercato in cambio della copertura statale. L'importo dell'aiuto deve pertanto essere calcolato come la differenza fra quanto pagato e il prezzo effettivamente praticato sul mercato, adeguato in modo da tenere conto del grado di rischio. La Commissione ha elaborato un metodo per calcolare l'importo da recuperare (illustrato nell'allegato alla presente decisione) in base a ipotesi ragionevoli e alla prassi corrente del mercato. Secondo questo metodo, un prezzo di mercato teorico per la copertura concessa dallo Stato equivale al 110 % del prezzo (in termini di premio) applicato dall'assicurazione privata per ogni impresa cliente. Dato che i premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % di quelli applicati dalle assicurazioni private, l'importo da recuperare in ogni operazione equivale all'importo percepito dallo Stato, a norma del regime, moltiplicato per 5/6.
(94)
L'importo di cui al punto 93 rappresenta l'importo da recuperare, maggiorato degli interessi effettivamente maturati su tale importo dalla data alla quale l'aiuto è stato messo a disposizione dei beneficiari (data delle garanzie individuali) fino al suo recupero effettivo. Gli interessi per il recupero saranno calcolati su base composta conformemente al disposto del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 del Consiglio (28), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 271/2008 (29).
(95)
La presente decisione deve essere eseguita immediatamente, in particolare per quanto riguarda il recupero di tutti gli aiuti individuali concessi in base al regime, tranne gli aiuti che soddisfano le condizioni stabilite in regolamenti adottati a norma degli articoli 1 e 2 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio (30) o in altri regimi di aiuto approvati, fino all'intensità massima dell'aiuto o fino ai limiti «de minimis» applicabili a questo tipo di aiuto.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime di assicurazione del credito a breve termine istituito dal Portogallo a norma del decreto legge n. 175/2008 del 26 agosto 2008che istituisce Finova e del decreto legge n. 211/98 del 16 luglio 1998che stabilisce le norme applicabili alle società di mutua garanzia (modificato dal decreto legge n. 19/2001 del 30 gennaio 2011 e dal decreto legge n. 309-A/2007 del 7 settembre 2007) costituisce un aiuto di Stato concesso illegalmente in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea ed è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 2
Gli aiuti individuali concessi nel quadro del regime di cui all'articolo 1 che, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite in un regolamento adottato a norma dell'articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 o in qualsiasi altro regime di aiuti approvato sono compatibili con il mercato interno, fino alle intensità massime di aiuto o fino ai limiti «de minimis» applicabili a questo tipo di aiuto.
Articolo 3
1. Il Portogallo è tenuto a recuperare dai beneficiari l'aiuto incompatibile di cui all'articolo 1.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi, che decorrono dalla data in cui l'aiuto è stato messo a disposizione del beneficiario fino alla data dell'effettivo recupero.
3. Gli interessi devono essere calcolati su base composta conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004, modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 271/2008.
4. Il Portogallo deve porre immediatamente fine al regime di cui all'articolo 1 e sospendere tutti i pagamenti ancora da effettuare inerenti agli aiuti concessi a norma del regime di cui all'articolo 1, con effetto dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 4
1. Il recupero degli aiuti concessi nel quadro del regime di cui all'articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. Il Portogallo deve garantire l'attuazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 5
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l'elenco dei beneficiari che hanno ricevuto aiuti nel quadro del regime di cui all'articolo 1 e l'importo complessivo degli aiuti ricevuti da ciascuno di essi;
b)
l'importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata di tutte le misure adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti che ai beneficiari è stato ordinato di rimborsare l'aiuto.
2. Il Portogallo terrà informata la Commissione sugli sviluppi delle misure nazionali adottate per applicare la presente decisione fino al completamento del recupero dell'aiuto di cui all'articolo 1. Su richiesta della Commissione, il Portogallo fornisce immediatamente informazioni sulle misure già adottate e sulle misure previste per conformarsi alla presente decisione. Il Portogallo fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all'importo dell'aiuto e degli interessi già recuperato presso i beneficiari.
Articolo 6
La Repubblica del Portogallo è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 novembre 2011