ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 3. srpna 2011
o státní podpoře SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)), kterou Portugalsko hodlá poskytnout společnosti Petrogal
(oznámeno pod číslem C(2011) 5546)
(Text s významem pro EHP)
(2012/466/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. Postup
(1)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2009 informovala Komise Portugalsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy s ohledem na regionální podporu ad hoc pro investiční projekt společnosti Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (dále jen „Petrogal“) týkající se jejích rafinérií v Sines a Matosinhos (dále jen „investiční projekt“). Dopisem ze dne 9. prosince 2009 poskytlo Portugalsko znění rozhodnutí o zahájení řízení bez důvěrných informací, jež bylo určeno ke zveřejnění.
(2)
Dopisem ze dne 17. prosince 2009 požádalo Portugalsko o prodloužení lhůty pro podání připomínek o jeden měsíc. Komise této žádosti vyhověla dne 22. prosince 2009. Dopisem ze dne 21. ledna 2010 podalo Portugalsko své připomínky.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala k podání připomínek.
(4)
Komise obdržela připomínky od Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), Confederação da Indústria Portuguesa (4), Associação para a eficiência energética (5), od soutěžitele č. 2 (6), konkurenčního podniku společnosti Petrogal (7), od soutěžitele č. 1 (8) (9), od União Geral de trabalhadores (10), od obce Sines (11), od Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) a od Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Dopisy ze dne 9. března, 10. března, 17. března a 19. března 2010 předala Komise tyto připomínky Portugalsku, aby se k nim mohlo vyjádřit; jeho poznámky byly doručeny v dopise ze dne 8. dubna 2010.
(6)
Dopisy ze dne 15. a 28. července 2010 (14) si Komise vyžádala další informace, které Portugalsko poskytlo dopisy ze dne 16. a 23. srpna 2010.
(7)
Dopisy ze dne 4. a 5. srpna 2010 požádala Komise soutěžitele č. 1 a 2 o vysvětlení, která byla poskytnuta dopisy ze dne 10. a 15. září 2010. Dopisem ze dne 20. září 2010 byla tato vysvětlení předána Portugalsku, aby se k nim vyjádřilo.
(8)
Dopisy ze dne 17. září a 1. října 2010 si Komise vyžádala od Portugalska další informace. Portugalsko odpovědělo dne 18. a 29. října 2010.
(9)
Dopisy ze dne 13. října 2010 byli soutěžitelé č. 1 a 2 požádáni o konkrétní údaje týkající se jejich odpovědí ze dne 10. resp. 15. září 2010.
(10)
Dopisy ze dne 21. a 28. října 2010 požádala Komise Portugalsko o doplňkové informace. Portugalsko odpovědělo dopisy ze dne 12. listopadu 2010.
(11)
Dopisem ze dne 10. listopadu 2010 podal soutěžitel č. 1 vysvětlení ke svému dopisu ze dne 15. září 2010. Dne 12. listopadu 2010 byla tato vysvětlení předána Portugalsku, aby se k nim vyjádřilo, a Portugalsko odpovědělo dne 19. listopadu 2010.
(12)
Dopisem ze dne 30. listopadu 2010 požádala Komise Portugalsko o doplňkové informace. Portugalsko poskytlo svou odpověď v dopise ze dne 20. prosince 2010.
(13)
Dopisem ze dne 11. listopadu 2010 požádala Komise Portugalsko o analýzu nákladů a přínosů investičního projektu. Požadované informace poskytlo Portugalsko dne 1. prosince 2010.
(14)
Dopisem ze dne 6. ledna 2011 předalo Portugalsko informace týkající se akcionářů společnosti Petrogal.
(15)
Dne 12. ledna 2011 se uskutečnila schůzka portugalských orgánů, zástupců společnosti Petrogal a Komise. Dopisem ze dne 25. ledna 2011 předalo Portugalsko informace týkající se některých záležitostí, jež byly předloženy během schůzky (např. hodnocení trhu, pobídkový účinek podpory).
(16)
Dopisy ze dne 24. ledna, 16. března a 12. dubna 2011 si Komise vyžádala doplňkové informace týkající se možného srovnávacího scénáře pro investiční projekt a Portugalsko na tuto žádost odpovědělo dopisy ze dne 7. února, 4. dubna a 29. dubna 2011. E-mailem ze dne 7. června 2011 si Komise vyžádala informace, které Portugalsko neposkytlo v předchozích dopisech. Informace týkající se některých těchto záležitostí předalo Portugalsko e-mailem ze dne 9. června 2011 a v dopisech ze dne 11. a 17. června 2011.
(17)
Dopisem ze dne 24. června 2011 požádala Komise Portugalsko o objasnění zbývajících informací týkajících se trhu s motorovou naftou. Portugalsko tyto informace poskytlo dopisy ze dne 30. června a 14. července 2011. Dopisem ze dne 20. července 2011 udělily portugalské orgány souhlas s tím, že Komise přijme toto rozhodnutí v angličtině.
2. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍ PODPORY
2.1 Příjemce
(18)
Příjemce státní podpory, společnost Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (dále jen „Petrogal“), je dceřiná společnost, kterou zcela vlastní Galp Energia, SGPS, S.A. (dále jen „Galp Energia“). Hlavními akcionáři společnosti Galp Energia jsou ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (dále jen „Amorim Energia“) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (dále jen „Parpública“)(SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (dále jen „CGD“) (18) (1 %) a další (23,31 %). Galp Energia je holdingová společnost skupiny Galp Energia (dále jen „Galp“). Společnost Galp Energia působí na trhu ropných produktů (který zahrnuje rafinérské a marketingové činnosti, například maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej) a rovněž na trhu se zemním plynem.
(19)
Holdingová společnost byla původně založena dne 22. dubna 1999 s názvem GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., a to především za účelem obchodování s ropou a zemním plynem, a spojovala dvě dřívější společnosti ve vlastnictví portugalské vlády, které byly pod kontrolou společnosti Galp Energia, konkrétně společnost Petrogal zaměřující se na ropné produkty a GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., zaměřující se na zemní plyn (19).
(20)
Činnost společnosti Galp Energia zahrnuje rovněž uvádění rafinovaných ropných produktů na maloobchodní a velkoobchodní trh na Pyrenejském poloostrově. Jedná se o subjekt s předním postavením na trhu v Portugalsku (20) a s rostoucí přítomností ve Španělsku.
(21)
Společnost Petrogal vlastní jediné dvě rafinérie v Portugalsku. Tyto rafinérie se nacházejí v Sines a Matosinhos. Činnost rafinérií zahrnuje veškeré rafinérské, dodavatelské a logistické činnosti. Společnost Petrogal je největším obchodníkem s ropnými produkty v Portugalsku a rovněž jedním z největších obchodníků na Pyrenejském poloostrově. Fakticky ovládá veškerý dovoz surové ropy a část dovozu rafinovaných produktů do Portugalska; spravuje rovněž 80 % skladovací kapacity pro surovou ropu a rafinované produkty (21) a má důležité postavení v portugalské logistické infrastruktuře pro ropné produkty.
(22)
Společnost Petrogal má rozsáhlý sortiment výrobků, který zahrnuje automobilový benzin, motorovou naftu, tryskové palivo, topný olej, primární benzin, LPG, bitumen a řadu aromátů. Rafinérie odpovídají za dodávky ropných produktů maloobchodní a velkoobchodní divizi společnosti Petrogal a její divizi pro uvádění LPG na trh, konkurentům a zahraničním odběratelům a za fungování rafinačních zařízení a logistických nástrojů. Společnost Petrogal skladuje a přepravuje své produkty prostřednictvím skladovacích zařízení, která zcela vlastní, nebo prostřednictvím přidružených logistických společností.
(23)
Na obr. 1 jsou uvedena vlastnická a kontrolní práva společnosti Petrogal:
(24)
Dne 29. prosince 2005 byla mezi společnostmi Amorim Energia, ENI a Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) podepsána dohoda akcionářů, přičemž dne 28. března 2006 se k dohodě připojila společnost CGD (dále jen „dohoda akcionářů“). Dohoda akcionářů vstoupila v platnost dne 29. března 2006 na dobu osmi let. Podle čl. 20 odst. 1 písm. c) portugalského zákona o cenných papírech jsou hlasovací práva spojená s akciemi společnosti Galp Energia, které vlastní strany dohody akcionářů, přidělena recipročně ostatním stranám. Má se proto za to, že společnost Galp Energia ovládají společně akcionáři, kteří jsou stranami dohody akcionářů.
(25)
Podle Portugalska z dohody akcionářů vyplývá, že akcionáři, a zejména společnost ENI, nemohou kontrolovat a sami stanovit strategie mezi svými vlastními rafinérskými činnostmi a rafinérskými činnostmi společnosti Petrogal.
2.2 Investiční projekt společnosti Petrogal
(26)
Cílem investičního projektu je přestavba a rozšíření stávajících rafinérií v Sines a Matosinhos, jediných dvou stávajících rafinérií v Portugalsku. Cílem investičního projektu je rovněž zlepšení integrace a součinnosti mezi oběma rafinériemi. Projekt otevírá možnost používat těžší frakce surové ropy.
(27)
Cílem investičního projektu je zejména zvýšení výroby motorové nafty na úkor automobilového benzinu. Investiční projekt předpokládá, že větší využívání těžkých frakcí surové ropy sníží náklady na suroviny a zajistí flexibilitu s ohledem na původ surové ropy, která má být zpracována.
(28)
Investiční projekt týkající se přestavby rafinérie v Matosinhos spočívá konkrétně ve výstavbě nové vakuové destilační jednotky pro získávání vakuového plynového oleje a zařízení ke snižování viskozity pro mírné tepelné krakování výsledného vakuového zbytku.
(29)
Cílem investičního projektu týkající se přestavby rafinérie v Sines je výstavba nové hydrokrakovací jednotky, tj. jednotky pro hydrokrakování vakuového plynového oleje, pro výrobu motorové nafty a tryskového paliva. Podle investičního projektu bude hydrokrakovací jednotka používat jako surovinu vakuový plynový olej a plynový olej získaný v procesu snižování viskozity, jenž byl vyroben v rafinériích v Matosinhos a Sines, čímž bude zajištěno plné využití zpracovatelské kapacity obou portugalských rafinérií. Zařízení bude zpracovávat přibližně [ ] barelů denně s využitím zbytků z atmosférické destilace ve výši přibližně [ ] kilotun netto ročně jako primární suroviny.
(30)
Produkty získané hydrokrakováním (LPG, těžký benzin (22) a motorová nafta) jsou [ ] hydrogenované, což zajišťuje jejich vysokou jakost. Předpokládá se, že se v důsledku investičního projektu zvýší pouze výroba motorové nafty a těžkého benzinu.
(31)
Podle investičního projektu bude část těžkého benzinu vyrobeného v rafinérii v Sines odesílána do rafinérie Matosinhos jako surovina pro závod společnosti Petrogal na výrobu aromátů (23), což bude představovat další krok k větší integraci obou rafinérií. Vyšší výroba těžkého benzinu je nevyhnutelným technickým důsledkem projektu přestavby rafinérie v Sines.
(32)
Práce na investičním projektu byly zahájeny v roce 2008 (první objednávka byla vystavena dne 14. března 2008 na základě rozhodnutí přijatého správní radou dne 5. března 2008) a měly být dokončeny do 31. prosince 2010. Úplné výrobní kapacity má být podle předpokladů dosaženo do roku 2011.
2.3 Jeden investiční projekt
(33)
Portugalsko uvádí, že navzdory zeměpisné vzdálenosti mezi oběma rafinériemi (přibližně 450 km, k překonání této vzdálenosti se má využívat námořní doprava) je nutno investiční projekt považovat za jeden investiční projekt ve smyslu odstavce 60 pokynů k regionální podpoře na období 2007-2013 (24) (dále jen „pokyny k regionální podpoře“). Portugalské orgány potvrdily, že v předchozích třech letech před zahájením oznámeného investičního projektu neobdržela společnost Petrogal státní podporu.
2.4. Náklady investičního projektu
(34)
Investice v Sines představuje investiční náklady ve výši [ ] EUR v nominální hodnotě. Rafinérie v Sines má obdržet podporu ve výši [ ] EUR (nominální hodnota), přičemž intenzita podpory činí 16 %. Co se týká rafinérie v Matosinhos, investice činí [ ] EUR (nominální hodnota) a rafinérie má obdržet podporu ve výši [ ] EUR (nominální hodnota), což odpovídá intenzitě podpory ve výši 13 %.
(35)
Způsobilé výdaje investičního projektu činí 974 064 894 EUR v současné hodnotě (1 058 934 146 EUR v nominální hodnotě) a zahrnují výhradně zařízení (žádné pozemky ani budovy). Výše podpory u obou rafinérií činí 121 091 314 EUR v současné hodnotě (160 484 007 EUR v nominální hodnotě), což odpovídá intenzitě podpory ve výši 12,43 %. Rozdělení způsobilých výdajů v jednotlivých letech je uvedeno v tabulce č. 1:
Tabulka 1
Způsobilé náklady (v EUR)
2007
2008
2009
2010
Celkem
Dlouhodobá hmotná aktiva
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5 Financování investičního projektu
(36)
Společnost Petrogal hodlá tento investiční projekt financovat s využitím vlastních zdrojů a státní podpory, o kterou požádala (160 484 007 EUR v nominální hodnotě). Nepředpokládají se žádné další zdroje financování ve formě státní podpory. Investiční projekt využívá rovněž půjčky Evropské investiční banky v celkové výši 500 milionů EUR, které byly schváleny v roce 2009. Vlastní příspěvek příjemce ke způsobilým výdajům činí 36 %.
2.6 Limit regionální podpory
(37)
Podle portugalské mapy regionální podpory na období 2007-2013 (26) jsou regiony Alentejo a Norte, v nichž se nacházejí rafinérie Sines resp. Matosinhos, způsobilé pro regionální podporu podle výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy s limity regionální investiční podpory pro velké podniky ve výši 40 %, resp. 30 % hrubého ekvivalentu podpory.
2.7 Příspěvek k rozvoji regionu
(38)
Investiční projekt má v obou regionech podle předpokladů vést k vytvoření přibližně 150 přímých pracovních míst a 450 nepřímých pracovních míst. Podle informací, které poskytlo Portugalsko, bude ve fázi výstavby vytvořeno přibližně 3 000 dočasných pracovních míst.
2.8 Forma podpory
(39)
Státní podpora má být poskytnuta jako podpora ad hoc, která byla navržena při použití ustanovení režimu podpory, jehož platnost již skončila (N 97/1999), a to podle legislativního nařízení č. 409/99 ze dne 15. října 1999.
(40)
Na základě usnesení portugalské rady ministrů ze dne 6. března 2008 byly dne 10. března 2008 podepsány mezi portugalskou vládou a společnostmi Petrogal a Galp Energia dvě smlouvy o poskytnutí státní podpory. Těmito smlouvami byla „smlouva o přiznání daňových úlev“ a „smlouva o investici“ (dále jen „smlouvy o státní podpoře“).
(41)
Podepsané smlouvy o státní podpoře předpokládaly přiznání daňového dobropisu v souvislosti s dokončením investičního projektu. Podporu bude představovat daňový dobropis, jehož výše se odpočítá od budoucích plateb daně z příjmu právnických osob. Výši daňového dobropisu vypočítají portugalské orgány jako procentní podíl způsobilých investičních nákladů. Daňový dobropis se použije pouze u daní vytvořených investičním projektem. V případě, že by nebylo možno daňový dobropis odečíst v plné výši, lze případný daňový dobropis uplatnit později, a to až do skončení doby platnosti smlouvy (tj. do 31. prosince 2016).
2.9 Výše podpory
(42)
Portugalsko zamýšlí udělit regionální podporu ve výši 160 484 007 EUR v nominální hodnotě, která má být poskytována od roku 2011. V tabulce č. 2, kterou předaly portugalské orgány, je uveden harmonogram poskytnutí podpory:
Tabulka 2
Rok
Odhadované zdanitelné příjmy
Daně
Využití daňového dobropisu (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugalsko potvrdilo, že podpora pro investiční projekt nebude kumulována s podporou, která byla s ohledem na stejné způsobilé náklady obdržena z jiných místních, regionálních nebo vnitrostátních zdrojů či zdrojů EU.
(44)
Podpora je mimoto poskytnuta pod podmínkou, že Portugalsko zachová investice v podporovaných regionech po dobu nejméně pěti let od dokončení investičního projektu.
(45)
Portugalsko potvrdilo, že poskytnutí podpory podléhá schválení Komisí.
(46)
Společnost Petrogal požádala o státní podporu v souvislosti s investičním projektem dne 22. ledna 2007. Dne 23. ledna 2007 portugalské orgány společnosti Petrogal na základě podrobného ověření písemně potvrdily, že investiční projekt ještě před zahájením prací na projektu vyhověl podmínkám způsobilosti stanoveným v „daňovém režimu“.
(47)
Portugalsko se zavázalo, že nepřekročí maximální výši podpory a maximální intenzitu podpory uvedenou v tomto rozhodnutí, a to ani v případě nižších či zvýšených způsobilých výdajů.
2.10 Obecná ustanovení
(48)
Portugalsko se zavázalo předložit:
-
do dvou měsíců od poskytnutí podpory kopii dokumentu zaslaného společnosti Petrogal, který oznamuje vstup smluv o státní podpoře v platnost,
-
každých pět let počínaje ode dne schválení podpory Komisí průběžnou zprávu (obsahující informace o vyplacené podpoře, o plnění smlouvy o státní podpoře a o případných dalších investičních projektech zahájených ve stejné provozovně/ve stejném výrobním závodě),
-
do šesti měsíců od vyplacení poslední tranše podpory podle oznámeného harmonogramu poskytnutí podpory podrobnou závěrečnou zprávu.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(49)
Ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) vyslovila Komise pochybnosti ohledně slučitelnosti podpory s ustanoveními pokynů k regionální podpoře. V tomto ohledu vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti týkající se záležitostí uvedených v 50. až 64. bodě odůvodnění.
3.1 Slučitelnost s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře
(50)
V odstavci 34 pokynů k regionální podpoře jsou popsány běžné kategorie počátečních investic jako „investice do hmotného a nehmotného majetku“ v souvislosti s:
-
založením nové provozovny,
-
rozšířením stávající provozovny,
-
rozšířením výrobního sortimentu provozovny o nové, dodatečné výrobky,
-
zásadní změnou výrobního postupu stávající provozovny.
Investice na obnovu, které nesplňují některou z uvedených podmínek, jsou z definice počáteční investice výslovně vyloučeny.
(51)
V tomto ohledu vyslovila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti, zda lze investiční projekt, jehož cílem je modernizace a větší integrace obou rafinérií, zvýšení výroby motorové nafty (a zároveň primárního benzinu) při současném snížení výroby automobilového benzinu, považovat za počáteční investici. Komise se domnívala, že investiční projekt nepředstavuje investici do nové provozovny ani do rozšíření výrobního sortimentu provozovny o nové, dodatečné výrobky. Lze však mít za to, že zahrnuje aspekty „rozšíření“ a „zásadní změny výrobního postupu“.
(52)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení podotkla, že jelikož je nutné opatření podpory posoudit jako podporu ad hoc, musí Portugalsko prokázat, že investiční projekt přispívá k jednotné strategii regionálního rozvoje ve smyslu odstavce 10 pokynů k regionální podpoře.
(53)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila zejména pochybnosti, zda očekávaný příspěvek k regionálnímu rozvoji skutečně vyrovnává odvětvové účinky vyplývající z podpory (podpora ve výši 160 milionů EUR vytvářející pouze 150 přímých pracovních míst).
(54)
V této souvislosti Komise podotkla, že je důvod pochybovat o nezbytnosti podpory, jelikož z účetní závěrky společnosti Petrogal za rok 2008 je zřejmé, že investiční projekt je součástí její průmyslové strategie a podle analýzy srovnávacího scénáře je pravděpodobné, že by byl proveden i bez podpory. Komise uvedla, že se nezdá, že je podpora nezbytná k provedení investice (v jejímž případě byly práce zahájeny již v roce 2008) a že by společnost Petrogal mohla uvážit jiné lokality pro investici. Není pravděpodobné, že nepotřebná podpora přispěje k rozvoji regionu, a může vést k nepřijatelnému narušení hospodářské soutěže.
(55)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybovala, zda jsou splněny požadavky týkající se formálního pobídkového účinku, které jsou stanoveny v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. V případě podpory ad hoc by měl příslušný orgán ještě před zahájením prací na projektu vystavit dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu pod podmínkou obdržení souhlasu Komise s takovým opatřením.
(56)
V tomto ohledu vyslovila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti, zda písemné potvrzení Portugalska na základě podrobného ověření, že investiční projekt je způsobilý pro státní podporu, skutečně splňuje požadavky odstavce 38 pokynů k regionální podpoře.
3.2 Posouzení podpory podle ustanovení o podpoře pro velké investiční projekty
(57)
Portugalsko oznámilo investiční projekt v obou rafinériích jako jeden investiční projekt. Podle odstavce 60 pokynů k regionální podpoře se počáteční investice považuje za jeden investiční projekt, pokud je ekonomicky neoddělitelná, přičemž se vezmou v úvahu technické, funkční a strategické souvislosti a geografická blízkost.
(58)
V této souvislosti vyslovila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně vzdálenosti mezi oběma rafinériemi. Pokládání investičního projektu za jeden investiční projekt by mimoto znamenalo použití upraveného limitu regionální podpory podle odstupňovaných procentních podílů v souladu s odstavcem 67 pokynů k regionální podpoře.
(59)
V rozhodnutí o zahájení řízení uvedla Komise pochybnosti, pokud jde o posouzení podpory podle ustanovení těchto dvou odstavců pokynů k regionální podpoře.
(60)
Komise nebyla konkrétně schopna dospět k závěru ohledně příslušných produktů, jichž se investiční projekt týká. Není jasné, zda jsou dotčenými produkty výhradně motorová nafta a primární benzin, jak tvrdí Portugalsko, nebo zda by měly být vzaty v úvahu i jiné produkty rafinérské činnosti. Je nutno uvážit možnou nahraditelnost rafinovaných produktů z hlediska strany nabídky spolu se skutečností, že primární benzin lze považovat za meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře.
(61)
Komise uvedla pochybnosti ohledně relevantního výrobkového trhu a toho, zda je pro motorovou naftu i primární benzin nutno pokládat relevantní výrobkový trh za trh na úrovni rafinérie, jak tvrdí Portugalsko.
(62)
Komise uvedla pochybnosti ohledně toho, zda je nutno relevantní zeměpisné trhy pro dotčené produkty vymezit na vnitrostátní úrovni, regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na úrovni Evropského hospodářského prostoru (dále jen „EHP“).
(63)
Komise mimoto pochybovala, zda mají společnost Petrogal a skupiny Galp Energia a ENI, do nichž společnost Petrogal náleží, na relevantním trhu podíl nižší než 25 % v souladu s odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře.
(64)
V souladu s odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře vyslovila Komise s ohledem na všechny dotčené produkty pochybnosti ohledně toho, zda výrobní kapacita vytvořená investičním projektem překračuje 5 % relevantního trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě a zda je v tomto případě průměrné meziroční tempo růstu zdánlivé spotřeby produktu za posledních pět let vyšší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1 Připomínky Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (dále jen „AIPQR“)
(65)
AIPQR považuje investiční projekt za nezbytný pro podporu portugalského hospodářství a za způsob posílení evropské konkurenceschopnosti v petrochemickém a rafinérském průmyslu. Pokud by nebylo možno investiční projekt dokončit nebo pokud by chyběla podpora potřebná pro jeho provedení, mohlo by to mít vážné důsledky pro nezávislost a podporu petrochemického řetězce.
(66)
Nové zařízení na výrobu přečištěné kyseliny tereftalové, které plánuje společnost Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., což je španělská dceřiná společnost společnosti La Seda de Barcelona S.A) v Sines, podstatně zvýší požadavky společnosti La Seda na primární benzin. Vyšší výroba primárního benzinu prostřednictvím hydrokrakovací jednotky společnosti Petrogal je proto pro realizaci investice společnosti La Seda, která se odhaduje přibližně na 400 milionů EUR, zásadní.
(67)
Podle AIPQR sníží investiční projekt nedostatek motorové nafty na evropské úrovni.
(68)
AIPQR považuje příspěvek společnosti Petrogal za zásadní pro zajištění a podporu rozvoje centra pro konkurenceschopnost a technologie rafinérského a petrochemického průmyslu a výrobních odvětví jako součást portugalské strategie pro podporu klíčových výrobních odvětví pro národní a regionální hospodářství.
(69)
Podle AIPQR má motorová nafta získaná hydrokrakováním vysokou jakost, což zajišťuje účinnější spalování a minimalizaci znečišťujících látek v emisích výfukových plynů. Jakost motorové nafty a rovněž energetická účinnost, jíž by mělo být investičním projektem dosaženo, umožní společnosti Petrogal splnit její plán na období 2008-2011 týkající se energetické účinnosti.
(70)
AIPQR se rovněž domnívá, že investiční projekt přispěje k sociální a hospodářské udržitelnosti regionů Matosinhos a Sines a k sociální a hospodářské udržitelnosti na vnitrostátní úrovni.
4.2 Připomínky Associação para a eficiência energética (dále jen „COGEN“)
(71)
Investiční projekt je důležitý: zajistí větší pružnost dodávek a větší nezávislost, pokud jde o motorovou naftu.
(72)
Podle COGEN bude investiční projekt představovat významnou příležitost, pokud jde o technologické inovace, a vytvoří přibližně 150 přímých pracovních míst a okolo 500 nepřímých pracovních míst pro osoby se středoškolským vzděláním, a to vše jako stálá pracovní místa.
(73)
Co se týká energetického hlediska, COGEN se domnívá, že projekty přestavby obou rafinérií umožní úspory energie ve výši 14 %. COGEN mimoto vyzdvihuje skutečnost, že investiční projekt umožní rovněž další druh investice, na niž se investiční projekt nevztahuje - vybudování dvou kogeneračních jednotek o výkonu 82 MW, po jedné v každé rafinérii, což bude mít za následek zvýšení kapacity této technologie v Portugalsku o 12 %.
4.3 Připomínky Confederação da Indústria Portuguesa (dále jen „CIP“)
(74)
CIP se domnívá, že investiční projekt řeší situaci Portugalska, pokud jde o tyto záležitosti:
i)
nesoulad mezi spotřebou motorové nafty a stávající zpracovatelskou kapacitou v Portugalsku, jehož důsledkem je trvalá potřeba dovozu velkého objemu motorové nafty a prodej nadbytečného automobilového benzinu v zahraničí;
ii)
budoucí přebytky topného oleje způsobené skutečností, že topný olej se již nepoužívá při výrobě elektřiny a že se obecně odrazuje od využívání topného oleje v průmyslu, jak je stanoveno v portugalském národním programu změny klimatu;
iii)
tendence na mezinárodních trzích související se zvýšením nákupů těžších a kyselejších frakcí surové ropy, přičemž projekt zajistí větší pružnost, pokud jde o výběr surové ropy;
iv)
přínos k zabezpečení dodávek.
(75)
CIP se domnívá, že investiční projekt podstatně zvýší energetickou účinnost obou rafinérií v souladu se závazky Portugalska vůči EU, pokud jde o zvýšení evropské energetické účinnosti o 10 %.
(76)
CIP usuzuje, že plánované vytvoření přibližně 150 pracovních míst pro vysoce kvalifikované pracovníky a 450 nepřímých stálých pracovních míst významně přispěje k hospodářskému rozvoji Portugalska. Podpoří místní hospodářství v dotyčných regionech, v nichž je HDP na obyvatele nižší než celostátní průměr, a během fáze výstavby bude vytvořeno přibližně 5 000 dočasných pracovních míst.
4.4 Připomínky União Geral de Trabalhadores (dále jen „UGT“)
(77)
UGT se domnívá, že investiční projekt podpoří regionální rozvoj a bude mít kladný dopad na hospodářský rozvoj a sociální a územní soudržnost dotyčných regionů. Dotyčné regiony se vyznačují vysokou mírou nezaměstnanosti, strukturou podniků s malou diverzifikací a HDP na obyvatele, který je nižší než celostátní průměr. Investiční projekt bude mít významný dopad na průmyslovou strukturu obou regionů a celého Portugalska, jelikož se budou rozvíjet předcházející i navazující činnosti, zejména v oblastech jako strojírenství a stavebnictví, elektrická energie, či dokonce obchod a služby společného stravování.
(78)
UGT se domnívá, že investiční projekt vytvoří pracovní místa ve vyšším počtu i kvalitě, zejména v době rychle se zvyšující nezaměstnanosti z důvodu hospodářské a sociální krize. Investiční projekt má v obou rafinériích vytvořit 150 přímých pracovních míst, přičemž mnoho z nich pro vysoce kvalifikované pracovníky. Dalších 450 pracovních míst má být podle očekávání vytvořeno nepřímo, přičemž během doby výstavby bude vytvořeno 5 000 dočasných pracovních míst. Investiční projekt přispěje k zachování některých z 2 050 stávajících pracovních míst, která by mohla být bez investičního projektu ohrožena.
(79)
UGT má za to, že investiční projekt pomůže splnit přísné ekologické a bezpečnostní normy, jelikož rafinérie budou vybaveny technologií, která je šetrnější k životnímu prostředí.
(80)
Podle UGT je investiční projekt velmi důležitý k zvýšení nedostatečné kapacity Portugalska v oblasti rafinace a výroby motorové nafty. Stávající kapacita rafinérií je jednoznačně příliš malá k uspokojení domácí poptávky, což má za následek, že Portugalsko je více závislé na dovozu motorové nafty než jiné země (to znamená vyšší strategická rizika). Nižší dovoz motorové nafty by snížil rovněž stávající schodek obchodní bilance, který je do značné míry způsoben položkami tkajícími se energie.
(81)
UGT závěrem podotýká, že investiční projekt je důležitý nejen z vnitrostátního hlediska, nýbrž rovněž pro EU, jelikož má pomoci rozvíjet zelenější a udržitelnější ekonomiku.
4.5 Připomínky obce Matosinhos
(82)
Obec Matosinhos se domnívá, že vytvoření pracovních příležitostí má na oblast velký dopad. Vytvořením kvalifikovaných pracovních míst s platy přesahujícími regionální průměr přispěje rafinérie v Matosinhos k zvýšení kupní síly oblasti a celého regionu. Bude mít významný dopad na regionální hrubou přidanou hodnotu vyplývající z činnosti rafinérie a z činnosti stovek obchodních a průmyslových malých a středních podniků, zejména vzhledem k tomu, že míra nezaměstnanosti v regionu činí přibližně 13 % (přesahuje celostátní průměr). Obec Matosinhos se domnívá, že investiční projekt je pro region zásadní, a to z ekonomického i sociálního hlediska.
4.6 Připomínky obce Sines
(83)
Obec Sines je přesvědčena o významu nových výrobních jednotek v rafinérii Sines pro rozvoj místního a regionálního hospodářství. To bude mít kladný dopad na sociální rozvoj regionu kvůli vytvoření kvalifikovaných pracovních míst a zakládání více a lepších malých a středních podniků.
4.7 Připomínky Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (dále jen „CGTP“)
(84)
CGTP se domnívá, že investiční projekt vytváří velmi pozitivní environmentální dopady a je důležitý pro regionální rozvoj v Portugalsku, jelikož:
i)
umožní nabízet portugalskému odvětví organické chemie a rovněž na vývoz diverzifikovanější produkty vyšší jakosti. Investiční projekt proto kladně přispěje k zhodnocení specializačního profilu zpracovatelského průmyslu;
ii)
vytvoří stovky stálých pracovních míst a ve fázi výstavby několik tisíc dočasných pracovních míst, především v regionech, které mají jednu z nejvyšších měr nezaměstnanosti v Portugalsku;
iii)
kromě jiných ekonomických činností rozvine místní hospodářství na úrovni bydlení, obchodu a hotelů.
4.8 Připomínky Associação Industrial Portuguesa (dále jen „AIP“)
(85)
AIP uvádí, že investiční projekt rozhodně přispěje k vyššímu blahobytu regionů Norte a Alentejo.
(86)
Region Norte s mírou nezaměstnanosti 11,6 % v porovnání s celostátním průměrem ve výši 9,8 % (údaje z třetího čtvrtletí roku 2009) je v současnosti portugalským regionem s nejvyšší mírou nezaměstnanosti, a zejména vysokou dlouhodobou nezaměstnaností (polovina nezaměstnaných osob hledá zaměstnání rok či déle). V souvislosti se současnou sociální krizí představuje vytvoření 500 přímých pracovních míst a 200 stálých nepřímých pracovních míst a rovněž přibližně 2 000 dočasných pracovních míst během fáze výstavby pro region obrovský přínos.
(87)
Region Alentejo je v současnosti jedním z portugalských regionů s nejvyšší mírou nezaměstnanosti - 10,2 % v porovnání s celostátním průměrem ve výši 9,8 % (údaje z třetího čtvrtletí roku 2009), a zejména vysokou dlouhodobou nezaměstnaností (polovina nezaměstnaných osob hledá zaměstnání rok či déle). V této souvislosti představuje vytvoření 100 přímých pracovních míst a 250 stálých nepřímých pracovních míst spolu s přibližně 3 000 pracovními místy během fáze výstavby pro region důležitý přínos.
4.9 Připomínky soutěžitele č. 1
4.9.1 Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení
(88)
Podle soutěžitele č. 1 lze investiční projekt považovat za pouhé „rozšíření stávající provozovny“ ve smyslu odstavce 34 pokynů k regionální podpoře. Investiční projekt nelze pokládat za jeden investiční projekt, jelikož dlouhodobá aktiva investice budou „ekonomicky oddělitelná“ ve smyslu odstavce 60 pokynů k regionální podpoře. Rafinérie v Sines a Matosinhos jsou geograficky vzdálené. Investiční projekt jednoznačně vymezuje zvláštní investici pro každou rafinérii. Rafinérie se mohou rozhodnout pro vakuovou destilační jednotku a zařízení ke snižování viskozity, přičemž v tom případě nebudou mít hydrokrakovací jednotku, nebo naopak. Investice do rafinérií proto nejsou nutně přímo spojené. Rafinérie mohou každopádně fungovat samostatně, aniž by byla nutná integrace. Rafinérie v Matosinhos by mimoto mohla prodávat vyráběný vakuový plynový olej na mezinárodních trzích a hydrokrakovací jednotka nacházející se v Sines může být zásobována dovezeným vakuovým plynovým olejem.
(89)
Portugalsko zmínilo jako příspěvek investičního projektu k rozvoji regionu pouze vytvoření přímých a nepřímých pracovních míst. Nelze proto prokázat, že investiční projekt přispěje k soudržné regionální rozvojové strategii a že se zabývá cílem týkajícím se hospodářské soudržnosti (28). Stěží lze uznat, že vynaložení více než jednoho milionu EUR na jedno vytvořené přímé pracovní místo lze považovat za mimořádný příspěvek k regionálnímu rozvoji. V tomto ohledu je poměr výše podpory k přímým pracovním místům u investičního projektu porovnán s předchozími rozhodnutími Komise (uvedenými v tabulce zkoumající tento poměr v předchozích rozhodnutích Komise). Soutěžitel č. 1 se mimoto domnívá, že investiční projekt není spojen s údajným selháním trhu.
(90)
Pokud jde o požadavek týkající se formálního pobídkového účinku, společnost Petrogal neobdržela od Portugalska před zahájením prací dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu. Soutěžitel č. 1 proto dospěl k závěru, že podpora není v souladu s odstavcem 38 pokynů k regionální podpoře.
(91)
Co se týká ekonomického posouzení, soutěžitel č. 1 se domnívá, že podpora nesplňuje kritérium nezbytnosti a nevytváří pobídkový účinek. Investiční projekt je výrobní investicí, která je ekonomicky motivována nerovnováhou mezi nabídkou a poptávkou a možností získat přístup k těžším frakcím surové ropy, jež jsou levnější. Jedná se o investici reagující na přirozený vývoj poptávky po motorové naftě. Všechny ostatní hospodářské subjekty v Evropě uskutečňují v rafinériích podobné investice bez státní podpory. Ze skutečností proto vyplývá, že by se investiční projekt uskutečnil v každém případě, což není v souladu s odstavcem 22 sdělení Komise ze dne 24. června 2009 (29) (dále jen „sdělení o podrobném posouzení“).
(92)
Soutěžitel č. 1 se domnívá, že dotčenými produkty jsou:
-
motorová nafta (což je konečný produkt),
-
primární benzin (což je meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře), za (domnělé) dotčené produkty je proto nutno považovat rovněž petrochemické výrobky na bázi primárního benzinu,
-
zbytky hydrokrakování (není-li hydrokrakovací jednotka vybavena recyklačním zařízením).
- Motorová nafta
(93)
Podle soutěžitele č. 1 je společnost Petrogal jediným tržním subjektem s kapacitou pro rafinaci surové ropy v Portugalsku. Společnost Petrogal zásobuje své konkurenty na tomto trhu. Společnost Petrogal kontroluje největší dovozní a skladovací zařízení pro automobilový benzin a motorovou naftu. Tato společnost má největší síť čerpacích stanic v Portugalsku. Společnost Petrogal má na velkém počtu trhů s ropnými produkty v Portugalsku dominantní postavení či přinejmenším významnou tržní sílu. Soutěžitel č. 1 se domnívá, že by se posouzení relevantního trhu nemělo provést pouze na úrovni rafinérie, nýbrž je nutné posoudit situaci v oblasti hospodářské soutěže rovněž na úrovni maloobchodního a jiného než maloobchodního trhu s motorovou naftou.
- Primární benzin
(94)
Co se týká primárního benzinu, soutěžitel č. 1 se domnívá, že by relevantní výrobkový trh, jenž je nutno posoudit, neměl být omezen na prodej na úrovni rafinérie, nýbrž že je třeba vzít v úvahu navazující činnosti.
(95)
Pokud jde o relevantní zeměpisný trh, podíl celkového dovozu a vývozu motorové nafty ve vztahu k celkovému prodeji motorové nafty v Portugalsku je příliš nízký, než aby odůvodňoval volbu regionálního trhu jako relevantního trhu. Soutěžitel č. 1 zastává názor, že relevantním zeměpisným trhem je portugalský trh.
(96)
Soutěžitel č. 1 usuzuje, že je třeba vzít v úvahu činnosti společnosti ENI na dotčených výrobkových trzích, jelikož pokud může určitá společnost vykonávat rozhodující vliv na prodejní politiku jiné společnosti, je nutné posoudit společný podíl obou společností na relevantních trzích.
(97)
Soutěžitel č. 1 vyvozuje závěr, že u motorové nafty je významně překročena 25 % prahová hodnota pro podíl na trhu stanovená v odstavci 68 pokynů k regionální podpoře. Podpora poskytnutá investičnímu projektu má proto dotovat tržní subjekt s dominantním postavením a umožnit mu zachovat a zvýšit jeho tržní sílu. Hospodářská soutěž bude vážně nepříznivě ovlivněna a podpora významně naruší relevantní trhy.
(98)
Soutěžitel č. 1 se závěrem domnívá, že podpora představuje provozní podporu, která posiluje postavení dominantního hospodářského subjektu na relevantních trzích. Podpora nepřispívá k vytvoření pobídkového účinku. Negativní dopady podpory každopádně převažují nad jejími případnými kladnými dopady.
4.9.2 Připomínky předložené v dopisech ze dne 15. září a 10. listopadu 2010 (v odpovědi na dotazy Komise ze dne 5. srpna a 13. října 2010)
(99)
Obdobné investiční projekty byly provedeny ve čtyřech rafinériích (La Rabida, Castellón, Cartagena a Bilbao), a to se stejným cílem, tj. zvýšit ziskovost aktiv vybudováním nových konverzních jednotek, které maximalizují výtěžnost středních destilátů, snižují výrobu topného oleje a zpracovávají těžší frakce surové ropy. Soutěžitel č. 1 odkazuje rovněž na podobné investiční projekty v Itálii (rafinérie Sannazzaro a Taranto, uskutečněné společností ENI), v Německu (Bayernoil), v Litvě (Mazeikiu Nafta) a v Bělorusku (Slavneft).
(100)
Pokud jde o možnou referenční míru návratnosti u takových investic v daném odvětví, soutěžitel č. 1 uvádí, že mu referenční hodnota není známa: ziskovost investičního projektu závisí obvykle na kapitálových nákladech každé společnosti a na jiných aspektech. Soutěžitel č. 1 se domnívá, že v době, kdy se rozhodovalo o investičním projektu, by referenční míra návratnosti v odvětví rafinace měla činit nejméně 10 %.
(101)
Soutěžitel č. 1 odkazuje obecně na existenci překážek dovozu ve vztahu k relevantnímu zeměpisnému trhu. Domnívá se, že hlavním problémem v Portugalsku je dominantní postavení společnosti Petrogal na trhu, která ovládá veškerou rafinační kapacitu v Portugalsku, a tudíž nejdůležitější dovozní a vývozní terminály. Soutěžitel č. 1 dále tvrdí, že společnost Petrogal má dominantní postavení, pokud jde o kapacitu pro skladování produktů, která podle některých nezávislých zdrojů (30) představuje až 90 % trhu. To společnosti Petrogal umožňuje dosáhnout podílu na maloobchodním prodeji ve výši přibližně 45 % a podílu na jiném než maloobchodním prodeji ve výši 80 % portugalského trhu.
(102)
Pokud jde o dotaz Komise týkající se odmítnutí udělit přístup ke skladovací kapacitě společnosti Petrogal, soutěžitel č. 1 nebyl schopen takovouto situaci popsat.
(103)
Soutěžitel č. 1 se domnívá, že v Portugalsku je skladovací kapacita omezená a že skladovací náklady u podobných zařízení nebo činností jsou v Portugalsku vyšší než v jiných zemích, jako je Španělsko a Itálie (přibližně o 25 %).
(104)
Soutěžitel č. 1 má za to, že mezi cenami dovezené motorové nafty a cenou motorové nafty pořízené od společnosti Petrogal neexistují podstatné rozdíly, jelikož ceny jsou indexovány podle mezinárodních cen s připočtením logistických nákladů.
4.10 Připomínky soutěžitele č. 2
4.10.1 Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení
(105)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že investiční projekt zvýší kapacitu společnosti Petrogal pro výrobu motorové nafty přibližně o 2,5 milionu tun a přemění Portugalsko z malého dovozce na významného vývozce motorové nafty.
(106)
Soutěžitel č. 2 vyslovil pochybnosti ohledně nezbytnosti podpory, jelikož společnost Petrogal patří do velké skupiny, kterou vlastní a ovládá společnost ENI. Společnost Petrogal je zisková společnost, která v Brazílii a Angole uskutečnila významné investice do činností předcházejících rafinaci a ve Španělsku investice do navazujících činností za účelem rozšíření své distribuční sítě. V Portugalsku má výsadní postavení, jelikož je vlastníkem jediných dvou rafinérií.
(107)
Společnost Petrogal je vertikálně integrovaná a je největší společností, která v Portugalsku uvádí ropné produkty na trh, a třetím největším soutěžitelem na Pyrenejském poloostrově.
(108)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že státní podpora nesplňuje formální požadavky týkající se pobídkového účinku podpory, jak jsou stanoveny v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. Investiční projekt je sám o sobě ziskovou transakcí, která plní střednědobé až dlouhodobé strategické cíle společnosti Petrogal, proto by se uskutečnil v každém případě.
(109)
Podle soutěžitele č. 2 přispěje investiční projekt k uspokojení rostoucí domácí poptávky po motorové naftě, umožní společnosti Petrogal stát se čistým vývozcem na ostatní trhy (jako je Francie a Španělsko) a zvýší rafinérskou marži společnosti Petrogal.
(110)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že nezbytnost podpory je nutno posoudit na základě ustanovení oddílu 2.3 sdělení o podrobném posouzení.
(111)
Soutěžitel č. 2 odkazuje na zprávu PFC Energy uvedenou v poznámce pod čarou č. 31, v níž je zmíněno, že investiční projekt společnosti Petrogal byl realitou již v roce 2006. Investiční projekt mohl být proveden pouze v regionech Matosinhos a Sines (nikoli proto, že se jedná o podporované oblasti, nýbrž z toho důvodu, že se zde obě rafinérie nacházejí).
(112)
Soutěžitel č. 2 má rovněž za to, že z podstaty věci nebylo možno investovat do přestavby stávajících rafinérií na jiném místě.
(113)
Soutěžitel č. 2 uvedl pouze připomínky týkající se motorové nafty.
- Úroveň rafinérie
(114)
Soutěžitel č. 2 objasnil, že ačkoliv neexistují žádné právní překážky dovozu, dovoz je velmi podmíněn (ne-li omezen) řadou fyzických faktorů (nedostatečné skladovací prostory pro dovoz, jejich umístění a vlastnictví, omezení týkající se sekundární logistické sítě) a faktorů týkajících se struktury trhu (možnost stanovit ceny na úrovni rafinérie).
- Jiná než maloobchodní úroveň
(115)
Ostatní portugalští účastníci trhu dovážejí 90 % celkového objemu dovezené motorové nafty, přičemž se potýkají s významnými problémy, jak je uvedeno ve zprávě portugalského orgánu pro hospodářskou soutěž s názvem „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) (dále jen „zpráva orgánu“). Soutěžitel č. 2 se domnívá, že všechny tyto faktory vedou k tomu, že portugalský trh je uzavřenější než srovnatelné trhy v ostatních zemích.
(116)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že by posouzení relevantního trhu nemělo být omezeno na úroveň rafinérie, nýbrž že by mělo zahrnovat rovněž distribuční a prodejní kanály (maloobchodní a jiné než maloobchodní). Investiční projekt zvýší výrobu o 2,5 milionu tun ročně, což přemění Portugalsko na zemi s ročním přebytkem ve výši 1,6 milionu tun motorové nafty a 0,5 milionu tun bionafty ročně pocházející z rafinérie v Sines.
- Maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej
(117)
Podle zprávy orgánu je tato úroveň prodeje považována za druhou úroveň ve struktuře distribuce motorové nafty. Cena motorové nafty bude záviset na kupní ceně v rafinérii nebo při dovozu, k níž se připočítávají náklady na přepravu a skladování a obchodní marže.
(118)
Soutěžitel č. 2 má za to, že společnost Petrogal soutěží rovněž na úrovni distribuce, přičemž má jednoznačnou konkurenční výhodu: podpora poskytnutá k snížení nákladů společnosti Petrogal na výrobu motorové nafty posílí její stávající dominantní postavení na portugalském trhu (51 % na jiném než maloobchodním trhu a 37 % na maloobchodním trhu).
(119)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že by relevantním zeměpisným trhem měl být nanejvýš trh na Pyrenejském poloostrově. Relevantní zeměpisný trh by mohl být na úrovni EHP pouze tehdy, pokud by dovoz motorové nafty skutečně soutěžil s motorovou naftou, která byla rafinována v Portugalsku (za předpokladu, že neexistují žádné právní ani ekonomické překážky vstupu).
(120)
Podpora investice nepříznivě ovlivní konkurenty společnosti Petrogal na trhu na Pyrenejském poloostrově, jelikož rafinérie nacházející se ve Španělsku provedly podobné investice (s velmi podobnými strategickými cíli) bez podpory.
(121)
Pokud by se maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej považoval za součást relevantního výrobkového trhu, byl by podíl společnosti Petrogal na vnitrostátním trhu a místních trzích značně nad 25 % prahovou hodnotou stanovenou v odstavci 68 pokynů k regionální podpoře a podpora by neměla být poskytnuta.
(122)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že z hlediska strany nabídky jsou jiné než maloobchodní trhy s automobilovým benzinem a motorovou naftou vysoce koncentrované (přední čtyři účastníci trhu mají podíl na trhu vyšší než 95 %), jak ve své zprávě uvádí portugalský orgán pro hospodářskou soutěž.
(123)
Společnost Petrogal má na základě objemu odhadovaný podíl na jiném než maloobchodním trhu s motorovou naftou v Portugalsku ve výši 35 % až 45 %. Soutěžitel č. 2 má za to, že investiční projekt povede k dodatečné výrobní kapacitě ve výši 2,5 milionu tun, a vezme-li se tento projekt v úvahu společně s ostatními projekty, které provedla společnost Petrogal, bude tato společnost schopna nejen uspokojit domácí poptávku na portugalském trhu s motorovou naftou, nýbrž rovněž vyvézt téměř 2 miliony tun motorové nafty do sousedních zemí (Španělsko a Francie).
4.10.2 Připomínky předložené v dopise ze dne 10. září 2010 v odpovědi na žádost Komise o informace ze dne 4. srpna 2010
(124)
Soutěžitel č. 2 uvedl, že na úrovni odvětví není stanovena referenční míra návratnosti, jelikož společnosti mají vlastní cílovou míru návratnosti a tyto cílové míry návratnosti se mohou lišit v závislosti na charakteristice každého investičního projektu. Soutěžitel č. 2 poskytl seznam pěti rafinérií, které uskutečnily podobné investiční projekty v celkové výši více než 6 miliard EUR, a to bez státní podpory.
(125)
Soutěžitel č. 2 poukázal na skutečnost, že skladovací kapacity a přístavní zařízení jsou omezené. Dodávky do Portugalska se proto uskutečňují v menším množství, což má za následek vyšší distribuční náklady, které nepříznivě ovlivňují konečné maloobchodní a jiné než maloobchodní marže.
(126)
Co se týká skladovacích zařízení, soutěžitel č. 2 uvedl, že zařízení obvykle využívá vlastník (jako je společnost Petrogal) pro vlastní účely. V případě skladovacích zařízení, která patří třetím stranám, je k dispozici málo skladovacího prostoru kvůli stávajícím dlouhodobým smlouvám, které již byly podepsány s jinými hospodářskými subjekty.
(127)
Soutěžitel č. 2 se domnívá, že společnost Petrogal má kvůli svému dominantnímu postavení v oblasti skladovacích zařízení v porovnání se svými konkurenty výhodu spočívající v její prodejní ceně motorové nafty, která se odhaduje přibližně na 3 až 5 USD/t.
5. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
5.1 Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení
(128)
Portugalsko upřesnilo, že se schůzka mezi portugalskými orgány a útvary Komise uskutečnila dne 11. března 2009. Portugalsko uvedlo, že investiční projekt není projektem na obnovu ani projektem modernizace; jedná se o projekt přestavby, který povede k účinné změně procesu rafinace za účelem lepšího uspokojování rostoucí poptávky po motorové naftě. Portugalsko dodává, že financování poskytne i EIB a že podpora ve formě daňového dobropisu bude poskytnuta od roku 2011. Portugalsko se rovněž domnívá, že by posouzení investičního projektu jako podpory ad hoc nemělo vést k zpřísnění pravidel pro posouzení. Smlouva o investičním projektu a smlouva o státní podpoře, které byly uzavřeny mezi Portugalskem a příjemcem podpory, jsou podmíněny kladným rozhodnutím Komise. Jelikož smlouva o investičním projektu a smlouva o státní podpoře již byly předány Komisi ve fázi oznámení, Portugalsko tvrdí, že předání administrativního dopisu (se smlouvou o investičním projektu a smlouvou o státní podpoře uvedenou na straně 8 rozhodnutí o zahájení řízení v příloze tohoto administrativního dopisu) určuje vstup těchto smluv v platnost.
5.1.1 Připomínky týkající se investičního projektu
(129)
Portugalsko se domnívá, že investiční projekt představuje počáteční investici spadající do těchto kategorií: rozšíření stávající provozovny nebo zásadní změna výrobního postupu.
(130)
Podle Portugalska umožní nová vakuová destilační jednotka a nová hydrokrakovací jednotka výrobu většího množství motorové nafty, a tudíž přizpůsobení výroby motorové nafty potřebám trhu. Toto přizpůsobení není možné při stávajícím uspořádání systému rafinace, který je velmi málo pružný, pokud jde o přechod výroby z automobilového benzinu na motorovou naftu.
(131)
Nová vakuová destilační jednotka a zařízení ke snižování viskozity v rafinérii Matosinhos, nová hydrokrakovací jednotka v rafinérii v Sines a původní, již existující rafinační jednotky budou fungovat současně. Portugalsko proto usuzuje, že investiční projekt je rozšířením systému výroby se zásadní změnou výrobního postupu.
(132)
Portugalské orgány objasnily, že nové uspořádání výrobního postupu posílí doplňkové provozní a funkční souvislosti mezi oběma rafineriemi: vakuový plynový olej [ ] se bude přepravovat z Matosinhos do Sines a těžký benzin [ ] se bude přepravovat ze Sines do Matosinhos. Investiční projekt se uskutečňuje v integrovaném systému rafinace: rafinérie Sines a Matosinhos jsou neoddělitelné, zejména za účelem optimalizace výroby motorové nafty. Není dodrženo pouze geografické kritérium („geografická blízkost“). Rozdělení investičního projektu na dvě části by však bylo umělé, jelikož investiční projekt je technicky, funkčně a strategicky neoddělitelný (32).
5.1.2 Připomínky týkající se charakteristiky trhu a příslušných produktů
(133)
Portugalsko se domnívá, že příslušnými produkty jsou motorová nafta a těžký benzin, přičemž hlavním ekonomickým důvodem investice je motorová nafta a těžký benzin je technicky nevyhnutelným vedlejším produktem výroby v Sines.
(134)
Pokud jde o těžký benzin vyráběný rafinériemi po přestavbě, ten se bude využívat v tuzemsku, při výrobě aromátů společností Petrogal v Matosinhos, a nahradí dovoz (přičemž 92 % dovozu pochází ze zemí mimo EU). Investiční projekt zvýší výrobu těžkého benzinu pouze v Sines (o [200-250] kilotun ročně) (33). Vyšší výroba těžkého benzinu v Sines nahradí množství, jež je v současnosti dováženo do Matosinhos, a nebude se prodávat třetím stranám.
(135)
Portugalsko objasnilo, že investice do rafinérie v Matosinhos nesouvisí se zvláštními jednotkami zpracovávajícími těžký benzin na reformát, meziprodukt pro výrobu aromátů (tj. výrobků na bázi primárního benzinu), a s následným zpracováním reformátu v závodě společnosti Petrogal na výrobu aromátů v Matosinhos na výrobky na bázi primárního benzinu (které se prodávají na trhu petrochemickému odvětví druhé generace za tržní ceny). Cena reformátu účtovaného závodu na výrobu aromátů se nezmění, jelikož je indexována na [10-20] % cenové parity dováženého primárního benzinu a [80-90] % cenové parity vyváženého automobilového benzinu.
(136)
Portugalsko má za to, že relevantní vnitrostátní trh je otevřený a konkurenční bez překážek obchodu. Ceny motorové nafty jsou založeny na ceně surové ropy a nákladech na rafinaci. Rafinérie musí soutěžit s dovozem. Portugalsko se domnívá, že relevantním zeměpisným trhem je severozápadní Evropa.
(137)
V předchozích rozhodnutích Komise se uvádí, že primární benzin je produktem, s nímž se obchoduje na mezinárodní úrovni, a relevantním výrobkovým trhem je přinejmenším západní Evropa.
(138)
Na úrovni skupiny (bez údajů společnosti ENI, jelikož ta nemá na Pyrenejském poloostrově rafinérské ani maloobchodní činnosti a Herfindahl-Hirschmanův index (HHI) ukazuje nízkou míru koncentrace na evropské úrovni) je podíl na regionálním trhu nižší než 25 %.
5.1.3 Připomínky týkající se projektu v rámci evropské, vnitrostátní a regionální strategie
(139)
Portugalsko zdůrazňuje, že investiční projekt je v souladu se strategickými cíli přijatými na vnitrostátní nebo evropské úrovni. Maximální zvýšení výroby motorové nafty (odhadované od roku 2011 na [1-3] miliony tun ročně) umožní lepší využití zpracovatelské kapacity portugalského systému rafinace. Umožní rovněž lépe sladit nabídku a poptávku a vyrovnat významný nedostatek motorové nafty a snížit přebytek automobilového benzinu.
(140)
Podle Portugalska sníží investiční projekt závislost na dovozu motorové nafty z Ruska, což je cíl, který přijala Komise (ve svém druhém strategickém přezkumu energetické politiky z roku 2008: Akční plán EU pro zabezpečení dodávek energie a jejich solidární využití (34)) a členské státy.
(141)
Poptávka po motorové naftě se zvyšuje a mezi rokem 2000 a 2025 bude dále růst, při současném uspořádání se však rafinérie mohou vývoji poptávky přizpůsobit bez velkých investic do přestavby pouze nepatrně. Investice společnosti Petrogal předpokládá rostoucí poptávku a snižuje závislost na dovozu a rizika spojená s dodávkami.
(142)
Investiční projekt podpoří snižování emisí do ovzduší a bude optimalizována energetická účinnost zařízení. Plánovaná opatření k hospodárnému využívání energie umožní snížit stávající spotřebu energie v rafinériích o [ ] %.
(143)
Po zahájení výroby v rafinériích po přestavbě se bude zpracovávat stejný produkt, avšak s podstatně vyšší zpracovatelskou kapacitou, nižší spotřebou energie a nižšími emisemi.
(144)
Podle Portugalska má velký význam dopad na znečištění ovzduší, jelikož projekt sníží emise ze stacionárních zdrojů, a přispěje tak k dosažení regionálních a vnitrostátních cílů týkajících se kvality ovzduší.
(145)
Uznává se význam investičního projektu na regionální úrovni, jelikož vede rovněž k zahrnutí zemního plynu do portfolia pohonných hmot obou rafinérií a nahrazení stávajícího závodu na výrobu páry kogenerační jednotkou.
(146)
Na vnitrostátní úrovni lze přínosy pro životní prostředí posoudit s ohledem na přispění k dosažení cílů stanovených v národním programu snižování emisí oxidu siřičitého a oxidů dusíku (35).
(147)
Investiční projekt zvýší jakost motorové nafty, a sníží tudíž emise znečišťujících látek z vozidel. Investiční projekt bude mít rovněž kladný dopad na biologické faktory (flóru a faunu) a na krajinu.
5.1.4 Připomínky týkající se příspěvku k regionálnímu rozvoji
(148)
Portugalsko zdůrazňuje významný příspěvek investičního projektu k regionálnímu rozvoji vzhledem k jeho umístění ve dvou znevýhodněných regionech, jež jsou postiženy vysokou nezaměstnaností. Oba regiony jsou způsobilými oblastmi podle čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy s běžnými limity regionální podpory pro velké podniky ve výši 40 % (v případě Sines v regionu Alentejo) a 30 % (v případě Matosinhos v regionu Norte) podle portugalské mapy regionální podpory. Obě oblasti jsou regiony spadajícími do cíle „Konvergence“ (jak je vymezeno v regionální politice EU) s HDP na obyvatele pod 75 % evropského průměru.
(149)
Portugalsko se domnívá, že rafinérie v Sines a Matosinhos představují základní pilíře regionálních ekonomik. Portugalsko očekává, že investiční projekt bude mít mimořádně kladné dopady na zaměstnanost a obecněji na hospodářskou strukturu regionů Norte a Alentejo.
i) Sines
(150)
Rafinérie v Sines se nachází v regionu Alentejo, což je region s HDP o 6 % nižším oproti celostátnímu průměru. Region se vyznačuje menším počtem podniků a nedostatkem vyspělých služeb pro podporu rozvoje a inovací. Ve třetím čtvrtletí roku 2009 činila míra nezaměstnanosti 10,2 %, tj. byla o 0,4 % vyšší než celostátní průměr, a ve třetím čtvrtletí roku 2010 vzrostla na 11,6 % (0,7 % nad celostátním průměrem).
ii) Matosinhos
(151)
Rafinérie v Matosinhos se nachází v oblasti Porta v regionu Norte. Region Norte je v současnosti nejchudším portugalským regionem NUTS II (společná klasifikace územních statistických jednotek) s HDP na obyvatele v roce 2008 přibližně o 20 % nižším oproti celostátnímu průměru. Region má tempo hospodářského růstu nižší než je průměr v EU a Portugalsku a vykazuje nízkou úroveň kvalifikovaných lidských zdrojů. Míra nezaměstnanosti vzrostla z 11,6 % ve třetím čtvrtletí roku 2009 na 13,2 % v témže čtvrtletí roku 2010, což významně překračuje celostátní průměr (9,8 % v roce 2009 resp. 10,9 % v roce 2010).
5.1.5 Pracovní místa a odborná příprava
(152)
Podle Portugalska vytvoří investiční projekt v obou rafinériích v provozní fázi podle odhadů 150 nových pracovních míst přímo spojených s provozem zpracovatelských jednotek.
(153)
Poměr mezi investičními výdaji a počtem vytvořených přímých míst ukazuje, že odvětví rafinace je kapitálově velmi náročné. Odvětví mimoto vyžaduje zvláštní a kvalifikovanou odbornou přípravu.
(154)
Investiční projekt má velký potenciál k vytváření nepřímých pracovních míst, jelikož nové jednotky zvýší technologickou složitost rafinérií a vyžadují větší údržbu. V důsledku politiky rafinérií v oblasti subdodávek se bude zvyšovat poptávka po poskytování služeb specializovanými pracovníky. Portugalsko se domnívá, že „přestavba rafinačních jednotek bude mít výrazný dopad na vnitrostátní průmyslovou strukturu, zejména ve strojírenství, energetice a stavebnictví. Odhaduje se, že během nejrušnějšího období výstavby se na výstavbě obou rafinérií bude podílet přibližně 3 000 pracovníků“ a „podle očekávání bude vytvořeno přibližně 450 nepřímých stálých pracovních míst“. Tato pracovní místa vyžadují kvalifikované pracovníky, kteří mají obvykle vyšší mzdu, než je průměr na trhu, s očekávaným významným sociálním a hospodářským dopadem na okolní komunity, zejména v oblasti Sines.
(155)
Pokud jde o to, zda je poměr tři nepřímá pracovní místa na každé přímé pracovní místo u investičního projektu (a použitá metodika) odůvodněné, Portugalsko odpovědělo, že tento poměr je nutno porovnat s poměrem u jiných investičních projektů v témže odvětví. S odkazem na dvě jiná opatření podpory, která Komise schválila (rozhodnutí Komise týkající se petrochemických projektů, a to ve věci N 898/06 - Repsol Polimeros a ve věci N 899/06 - Artensa) (36), se Portugalsko domnívá, že předpokládaný poměr přímých pracovních míst k nepřímým pracovním místům je u investičního projektu konzervativnější a reálnější než poměr u projektu Repsol Polimeros (15 nepřímých pracovních míst na každé přímé pracovní místo), ačkoliv se oba projekty týkají starých průmyslových areálů. Portugalsko rovněž uvedlo, že se počty u daného investičního projektu blíží počtům u projektu Artensa, který je počátečním projektem (projektem na zelené louce). Portugalsko přihlíží rovněž k referenční hodnotě, kterou stanovila společnost HSB Solomon Associates LLC pro ropný průmysl: PEI (ukazatel efektivity zaměstnanců). Tento ukazatel ukazuje počet odpracovaných hodin na ekvivalent destilační kapacity, tj. obecně počet vytvořených pracovních míst na zpracovaný barel surové ropy. Podle poslední dostupné zprávy (údaje pro rok 2008) vykazoval příjemce celkový index [50-70] v porovnání s hodnotou 113,7 pro průměr ve studii a 206,8 pro průměr v jižní a střední Evropě. To odráží počet osob pracujících interně v rafinérii, [ ] a existenci skupiny podpůrných činností na základě trvale poskytovaných externích služeb. Portugalsko se domnívá, že toto využívání externích služeb zajišťuje vytváření nepřímých pracovních míst a odůvodňuje očekávání vyššího poměru nepřímých pracovních míst k přímým pracovním místům než v případě projektu Artensa. V porovnání s rozhodnutími Komise popsanými v tomto bodě odůvodnění proto Portugalsko dospělo k závěru, že tato strategie je u projektu Repsol Polimeros dovedena do extrému (minimální využití vnitřních zdrojů a maximální využití vnějších zdrojů). Projekt Artensa ukazuje opak, tj. rovnováhu při využívání vnitřních a vnějších zdrojů. Portugalsko má za to, že navrhovaný poměr 3:1 je v souladu s příslušným poměrem v odvětví rafinace a náležitě odráží míru externalizace činností společnosti Petrogal (např. v oblasti údržby).
(156)
V následném podání Portugalsko toto tvrzení podpořilo citováním novějšího dokumentu (37) zveřejněného Komisí, který podle názoru Portugalska udává poměr mezi 4:1 a 6:1: „ačkoli tudíž odvětví zaměstnává v EU přímo pouze 100 000 osob, lze mít za to, že na odvětví rafinace v EU přímo závisí 400 000 až 600 000 pracovních míst“. Týž dokument uvedený v poznámce pod čarou č. 41 zmiňuje „dalších 600 000 pracovních míst v logistice a marketingu“, z čehož vyplývá poměr dokonce 12:1.
(157)
Během formálního vyšetřovacího řízení vyčíslilo Portugalsko v dalším dokumentu (analýze nákladů a přínosů) poskytnutém Komisi počet pracovních míst zajištěných investičním projektem, jelikož bylo zřejmé, že podle srovnávacího scénáře bez investice by společnost Petrogal zavedla některá restrukturalizační opatření, včetně snížení počtu pracovních sil. Pokud by investiční projekt nebyl proveden, došlo by k „celkovému úbytku 1 240 pracovních míst - 150 přímých pracovních míst + 450 nepřímých pracovních míst (přímý důsledek projektu) navíc k odhadovanému úbytku 160 přímých pracovních míst + 480 nepřímých pracovních míst kvůli opatřením k snižování nákladů, která by byla provedena s cílem vyrovnat se s nižšími rafinérskými maržemi rafinérií v současné podobě“.
(158)
Portugalsko zdůrazňuje, že investiční projekt bude využívat především kvalifikované pracovníky s platem [ ] průměrného platu na relevantním místním trhu. Výsledné sociální a hospodářské dopady na okolní komunity přispějí k rozvoji dalších podniků a činností. Investiční projekt proto přispěje k vytvoření a obnově infrastruktur a zařízení v regionech Porto a Sines a zajistí podmínky nezbytné pro to, aby tyto regiony mohly vstoupit do nové etapy, pokud jde o kvalitu života a konkurenceschopnost.
(159)
Ve své odpovědi Portugalsko rovněž zdůrazňuje, že „během fáze výstavby bude mít projekt významný dopad na vnitrostátní průmyslovou strukturu, a to podporou zakládání a rozvoje místních podniků. Jakmile bude projekt zcela funkční, bude podporovat rozvoj nových podniků spojených s údržbou, a bude tudíž dále upevňovat dynamiku regionu“. Proto „touto iniciativou pomůže společnost Petrogal vyrovnat konkurenceschopnost méně rozvinutých regionů s ohledem na celostátní průměr. Projekt bude mít rovněž kladný dopad na podniky v regionu Alentejo a na jejich vystavení zahraničním trhům“.
(160)
Zvýšením toku surovin a hotových produktů mezi oběma rafinériemi investiční projekt vytvoří podle očekávání velmi kladný dopad na přístavní infrastruktury v Sines a Leixões (38), a to významným zvýšením jejich činnosti a využití, a tudíž rovněž jejich provozních výsledků.
(161)
Portugalsko má rovněž za to, že společnost Petrogal předpokládá, že bude investiční projekt využívat po dobu nejméně 30 let, což prokazuje dlouhodobý závazek týkající se regionálních, vnitrostátních a evropských cílů.
(162)
Investiční projekt přispěje rovněž k zlepšení potenciálu lidského kapitálu v regionu. Za účelem vyškolení pracovníků podílejících se na investičním projektu, a to nově přijatých či stávajících zaměstnanců, budou ve spolupráci s Technickou fakultou Alentejo Litoral (39) vytvořeny v podnikatelském centru průmyslové a logistické zóny v Sines (40) struktury pro odborné kvalifikace a odbornou přípravu.
(163)
Pokud jde o souvislost s projekty v oblasti výzkumu a vývoje a spolupráci s univerzitami, Portugalsko uvedlo, že obě rafinérie představují centra regionálního rozvoje, pokud jde o výzkum a odbornou přípravu. Portugalsko má za to, že podle očekávání bude mít investiční projekt kladný dopad a má potenciál přilákat nové dohody mezi společností Petrogal a vzdělávacími středisky ve vědecko-technické oblasti.
(164)
Portugalsko se vyjádřilo k poměru investice k počtu vytvořených pracovních míst, který prokazuje naprostou odůvodněnost tohoto podílu, zejména vezme-li se v úvahu, že odvětví rafinace je kapitálově velmi náročné a vyžaduje vysoce kvalifikované pracovní síly a vysoké úrovně investic do odborné přípravy kvalifikovaných pracovních sil. Podobně vysoké poměry podpory k vytvořeným pracovním místům Komise schválila v případě petrochemických projektů Repsol Polimeros a Artensa (41).
(165)
Na základě žádosti Komise o vypracování analýzy nákladů a přínosů a hodnocení projektu, které jsou srovnatelné s požadavky u velkých projektů spolufinancovaných ze strukturálních fondů (42), předložilo Portugalsko dokument, jehož cílem je především vyčíslení sociálních a hospodářských přínosů vyplývajících z investičního projektu. Dokument poukazuje na hospodářské dopady v důsledku kladných příspěvků vyplývajících z investice, jako je splatná daň, přímá zaměstnanost (daně), nepřímá zaměstnanost (daně), zamezení vyplácení podpory v nezaměstnanosti, spotřební daň (DPH), úspory emisí CO2 v dopravě a průmyslu, zamezení placení úroků z vnějšího dluhu portugalské vlády, dopravné a skladné (daně), dodatečné příjmy přístavu Leixões a podpora rozvoje místních komunit.
(166)
Místní přínosy investičního projektu spočívají ve spotřební dani (DPH), dodatečných příjmech přístavu Leixões a podpoře rozvoje místních komunit (v čisté současné hodnotě celkem 49 milionů EUR), zatímco ostatní přínosy je nutno pokládat za výhodu pro celý stát (v čisté současné hodnotě celkem 454 milionů EUR) přinášející prospěch celému národnímu hospodářství, a lze je proto jen částečně přidělit dotyčným regionům. Je-li tato výhoda pro celý stát úměrně rozložena na portugalské regiony podle jejich příslušného hospodářského významu, přesahuje vzhledem k tomu, že na regiony Norte a Alentejo v roce 2007 připadalo 34,8 % portugalského HDP, celkový regionální přínos (v čisté současné hodnotě 195 milionů EUR) zdaleka náklady na podporu poskytnutou investičnímu projektu (v čisté současné hodnotě 121 milionů EUR).
5.1.6 Připomínky ohledně nezbytnosti podpory
(167)
Portugalsko zdůraznilo, že podpora účinně a rozhodně přispěla k rozhodnutí společnosti Petrogal uskutečnit investici, jelikož byla nezbytná k zajištění její ziskovosti. Dne 5. března 2008 schválila správní rada společnosti Galp investiční projekt poté, co obdržela od vnitrostátních orgánů dokument potvrzující způsobilost projektu, který byl vystaven dne 23. ledna 2007. První příslib objednávky zařízení pochází ze dne 14. března 2008, tj. po podpisu smluv o státní podpoře s portugalskou vládou dne 10. března 2008.
(168)
Bez podpory by investiční projekt nebyl proveden, jelikož by jeho ziskovost nebyla odůvodněná.
(169)
V roce 2001 zamítla správní rada společnosti Galp předchozí plán modernizace rafinérie v Matosinhos, jelikož návratnost vloženého kapitálu (ROCE) byla u daného projektu nižší než vážené průměrné kapitálové náklady (WACC) společnosti Galp Energia v odvětví rafinace.
(170)
V roce 2005 zvažovala správní rada společnosti Galp znovu strategickou příležitost provést projekt přestavby obou rafinérií. Po interním přezkoumání alternativních investičních projektů byl v březnu 2008 projekt přestavby rafinérií v Sines a Matosinhos předložen správní radě ke schválení. Vnitřní míra návratnosti spojená s posuzovanou investicí ve výši [ ] milionů EUR byla vypočítána v rozmezí [8-10] % bez pobídky, tj. o [ ] procentních bodů nad průměrnými váženými kapitálovými náklady společnosti Galp Energia u rafinérských činností (stanoveny na [7-9] %).
(171)
Rozhodnutí správní rady společnosti Galp v březnu 2008 vycházelo z následující analýzy citlivosti vnitřní míry návratnosti (IRR) investičního projektu
Tabulka 3
S podporou
Čistá současná hodnota
[100-150] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[9-11] %
Bez podpory
Čistá současná hodnota
[1-50] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[8-10] %
Zdroj: GALP
(172)
Podle diskusí výkonného výboru společnosti Galp Energia dne 10. ledna 2008 činily průměrné vážené kapitálové náklady a vnitřní „minimální návratnost“ (riziková prémie připočítaná ke kapitálovým nákladům (43)) pro oblast zásobování, rafinace a logistiky [7-9] % resp. [10-12] %.
(173)
Portugalsko uvedlo, že průměrné vážené kapitálové náklady i vnitřní minimální míra návratnosti stanovené společností Galp Energia byly v souladu s běžnou praxí v odvětví rafinace a že použití těchto ekonomických kritérií je běžně akceptováno všemi velkými společnosti v odvětví. K doložení těchto tvrzení poskytlo Portugalsko Komisi tabulku, kterou v roce 2010 vypracovaly Citigroup, Bloomberg a Broker Research a která porovnává průměrné vážené kapitálové náklady významných společností působících v odvětví.
(174)
Portugalsko trvá na tom, že investiční rozhodnutí bylo a je v souladu s praxí a běžnými požadavky na ziskovost, kterou příjemce podpory vyžaduje u všech svých projektů. K posouzení ziskovosti se kromě průměrných vážených kapitálových nákladů používá jako dodatečné kritérium minimální návratnost. Odhady budoucích peněžních toků nejsou obecně spolehlivé. S odhadem peněžních toků je vždy spojena určitá nejistota (riziko); čím větší je časový odstup, tím větší je možnost, že se jedná o hrubý odhad, který obsahuje chyby. Nejběžnějším způsobem, jak se vypořádat s nejistotou, je přičíst ke kapitálovým nákladům (průměrné vážené kapitálové náklady) rizikovou prémii a použít tuto míru jako minimální míru ziskovosti požadovanou u investice (minimální návratnost). Rozdíl mezi hodnotou minimální návratnosti a hodnotou průměrných vážených kapitálových nákladů proto představuje dodatečný zisk, který se při rozhodování o investici očekává, jelikož zohledňuje dodatečné riziko obsažené v odhadovaných budoucích peněžních tocích. Portugalsko uvedlo, že zahrnutí minimální návratnosti do analýzy a rozhodování společnosti Galp Energia o investičních projektech se používá od roku 2002. V tomto roce bylo stanoveno, že minimální návratnost u projektů představují průměrné vážené kapitálové náklady navýšené o [1-5] procentních bodů. V roce 2006 se společnost Galp Energia rozhodla vypočítat minimální návratnost mírně odlišným způsobem, konkrétně místo přičtení [1-5] procentních bodů k průměrným váženým kapitálovým nákladům se rozhodla navýšit průměrné vážené kapitálové náklady o [10-50] % (WACC2006 + minimální návratnost2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Toto nové kritérium bylo výsledkem interní úvahy, že vzhledem k různým úrovním průměrných vážených kapitálových nákladů u jednotlivých činností se použití určitého procentního podílu ze základu jeví jako vhodnější a logičtější než používání absolutní hodnoty. Pro další vysvětlení poskytlo Portugalsko Komisi různé průměrné vážené kapitálové náklady a minimální návratnosti, které společnost Galp Energia mezi rokem 2002 a 2006 používala u jednotlivých činností: zásobování a rafinace, uvádění ropných produktů na trh, průzkum a těžba, zemní plyn a elektrická energie.
(175)
Portugalsko tvrdilo, že podle mezinárodně uznávaných standardů pro projekty tohoto druhu správní rada společnosti Galp, vzhledem k tomu, že míra kolísání je u investice v této fázi technického vývoje (počáteční technický projekt) dosud značná, neposoudila, že projekt tohoto významu s minimální návratností blížící se průměrným váženým kapitálovým nákladům je životaschopný, jelikož by mohl snadno skončit s nižší návratností, než je referenční hodnota.
(176)
Avšak s přihlédnutím k poskytnutí daňové pobídky investičnímu projektu by návratnost investičního projektu činila [9-11] %, což se vzhledem k strategické povaze investičního projektu pokládalo za přijatelné minimum pro zahájení prací a schválení příslibů objednávky daných dodavatelům zařízení.
(177)
Portugalsko předložilo seznam alternativních investičních projektů, které mohla společnost Petrogal provést v době, kdy rozhodla o daném investičním projektu. Kvůli omezení dostupných finančních zdrojů pro nové investice soutěží o tyto omezené zdroje několik oblastí činnosti společnosti Galp Energia a existuje přísná politika výběru.
(178)
Pokud by však nebyla s portugalským státem podepsána smlouva o státní podpoře a investiční projekt by se neuskutečnil, konkurenceschopnost obou rafinérií by se nevyhnutelně zhoršila. Podle Portugalska by se v případě, že by se investiční projekt neuskutečnil, snížilo využití kapacity rafinérií na [80-90] %, jakožto reakce na klesající tržní poptávku po automobilovém benzinu a topném oleji (jelikož studie předpokládají významný pokles poptávky v období od roku 2008 do roku 2020 se snížením poptávky mezi [20-30] % a [40-50] %). Rafinérie by si udržely pouze velmi omezenou rafinérskou marži. K vyrovnání této situace by byl zaveden drastický program restrukturalizace zahrnující snížení počtu pracovních míst.
(179)
Jelikož Komise měla pochybnosti, zda správní rada společnosti Galp vzala při rozhodování v úvahu změny obchodního prostředí, požádala Portugalsko, aby poskytlo podrobný rozbor srovnávacího scénáře bez investičního projektu. Za tímto účelem požádala Portugalsko, aby poskytlo vnitřní míru návratnosti investičního projektu s přihlédnutím k možné ziskovosti rafinérií v případě, že by se investiční projekt neuskutečnil, a se zohledněním nižších rafinérských marží.
(180)
Srovnávací scénář poskytnutý Portugalskem je shrnut v tabulce 4:
Tabulka 4
Obchodní případ
Hodnota nové konečné investice
S podporou
Čistá současná hodnota
[200-250] milionů EUR
[150-200] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Bez podpory
Čistá současná hodnota
[100-150] milionů EUR
[100-150] milionů EUR
Míra návratnosti/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Podle Portugalska „skutečnost, že projekt může být pro společnost velmi důležitý, dokonce strategický, neznamená, že se jedná o jediný projekt či nesporný projekt, pokud by vnitřní míra návratnosti nevzrostla tak, aby splňovala minimální přípustné požadavky“ (jak tomu bylo v roce 2001).
5.2 Vyjádření Portugalska k připomínkám třetích stran
(182)
Portugalsko zdůraznilo vysokou míru účasti různých subjektů (obce, svazy a odvětvová a průmyslová sdružení) a uvádí všechny připomínky, které podporují význam investičního projektu, pokud jde o rozvoj regionu a energetickou účinnost.
5.2.1 Vyjádření k připomínkám soutěžitele č. 1 a č. 2
(183)
Při doplnění svého podání ze dne 21. ledna 2010 Portugalsko objasnilo, že trh s vakuovým plynovým olejem je velmi nestálý a nezajišťuje potřebné stálé dodávky vakuového plynového oleje, které jsou zapotřebí pro hydrokrakovací jednotku o velikosti jako v Sines. Co se týká produkce zbytků hydrokrakování, Portugalsko potvrzuje, že je téměř nevýznamná, jelikož hydrokrakovací jednotka bude využívat technologii hydrogenačního krakování.
(184)
Portugalsko zopakovalo, že investiční projekt podpoří regionální rozvoj v znevýhodněných regionech (vytvoření a zachování pracovních míst, odborná příprava pracovníků, úspory z rozsahu, přenos technologií, vedlejší účinky atd.), i když se nachází v již existujících rafinériích, a toto potvrzují všechny obdržené kladné připomínky. Portugalské orgány zdůraznily rovněž strategický význam investičního projektu a jeho význam pro životní prostředí s cílem vyvrátit připomínky, podle nichž je přínosem pro daný region pouze zaměstnanost.
(185)
Pokud jde o tabulku, kterou vypracoval soutěžitel č. 1 a která porovnává poměr „podpory k vytvořeným pracovním místům“ u jiných projektů s regionální podporou ad hoc (viz 89. bod odůvodnění), Portugalsko uvedlo, že nezahrnuje jiné projekty v odvětví rafinace či jiném kapitálově náročném odvětví výroby. Z tohoto důvodu nelze investiční projekt porovnávat s projekty uvedenými v tabulce, nýbrž by měl být srovnán s podporou pro velké investiční projekty ve stejném hospodářském odvětví (viz rozhodnutí Komise ze dne 10. července 2007 ve věci státní podpory N 898/06 - Repsol Polimeros a rozhodnutí ze dne 10. července 2007 ve věci státní podpory N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, kde je poměr „podpory k vytvořeným pracovním místům“ ve srovnatelném rozmezí jako u projektu společnosti Petrogal).
(186)
Obdobně při srovnání poměru „nepřímých pracovních míst k přímým pracovním místům“ se srovnatelnými projekty (jako jsou projekty uvedené v 185. bodě odůvodnění) je dosaženo rovnocenných údajů.
(187)
Portugalsko zopakovalo, že správní rada společnosti Galp schválila investiční projekt (v březnu 2008) poté, co v lednu 2007 obdržela písemné potvrzení od portugalských orgánů, že investiční projekt je způsobilý pro podporu. Podpora byla proto před zahájením prací poskytnuta podmíněně (zapotřebí byl zejména souhlas Komise). K první závazné objednávce došlo v březnu 2008 po podepsání smluv o státní podpoře společností Petrogal.
(188)
Portugalsko odmítá připomínky, podle nichž společnost Petrogal rozhodla o zahájení investičního projektu již v roce 2006.
(189)
Portugalsko připouští, že před přijetím konečného rozhodnutí byly provedeny studie proveditelnosti. Ačkoliv tyto informace byly naprosto nezbytné, aby mohla správní rada společnosti Galp přijmout rozhodnutí, neznamená to, že správní rada již rozhodla.
(190)
Portugalsko trvá na tom, že bez podpory by se investiční projekt neuskutečnil.
(191)
Portugalsko objasnilo, že investiční projekt měl nedostatečnou vnitřní míru návratnosti v porovnání s úrovní přijatého rizika a přitažlivostí jiných projektů ([ ]), které jsou zásadní pro rozvoj společnosti Galp Energia. Z toho vyplývá, že bez podpory by investiční projekt nebyl zahájen.
(192)
Portugalsko z připomínek obdržených od třetích stran vyvozuje, že relevantním zeměpisným trhem není portugalský trh, nýbrž přinejmenším trh na Pyrenejském poloostrově.
(193)
Portugalsko uvedlo, že podíly společnosti Petrogal na trhu s motorovou naftou (na úrovni rafinérie, maloobchodní a jiné než maloobchodní úrovni) nikdy nepřekročí 25 %, je-li relevantním zeměpisným trhem Pyrenejský poloostrov či ještě větší trh.
(194)
Portugalsko znovu ujistilo, že investiční projekt nebude mít v žádném případě dopad na maloobchodní a jiné než maloobchodní trhy s motorovou naftou, jelikož cena na úrovni rafinérie je stanovena za tržních podmínek: společnost Petrogal se chová jako příjemce cen. Pokud by tomu tak nebylo, přešli by odběratelé společnosti Petrogal snadno na dovoz, jelikož podle Portugalska neexistují žádné překážky (technické, celní, logistické (44) atd.) dovozu motorové nafty z ostatních členských států. Portugalské požadavky na dovoz jsou v souladu s požadavky EU.
(195)
Portugalsko poskytlo souhrnné údaje o dovozu motorové nafty (námořní a pozemní přeprava) do Portugalska.
Tabulka 5
Dovoz a vývoz motorové nafty
Rok
2006
2007
2008
2009
DOVOZ
Celkem (kilotuny)
638
776
1,011
1,478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Ostatní
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
VÝVOZ
Celkem (kilotuny)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Ostatní
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Zdroj: údaje DGEG (kurziva) a společnosti Petrogal
(196)
Portugalsko má mimoto dostatečnou skladovací kapacitu: Portugalsko poskytlo údaje, které prokazují, že jednotlivé hospodářské subjekty mají různé strategické možnosti (investovat do skladovací kapacity nebo si pronajmout zařízení) a že obě alternativy jsou možné a schůdné. Hlavní hospodářské subjekty svou skladovací kapacitu nezvýšily, a to navzdory příležitostem, které se objevily na trhu, což naznačuje, že jejich skladovací prostory jsou pro podporu jejich marketingových činností dostatečné. Portugalsko uvedlo, že se celkový dovoz motorové nafty trvale zvyšuje a současně mírně klesá vývoz. To vyplývá z trvalého růstu trhu a rostoucího nedostatku místní výrobní kapacity. Údaje pro rok 2009 odrážejí dopad nehody v rafinérii Sines, která po dobu několika týdnů omezila chod rafinérie a výrobu. Hospodářské subjekty musely během tohoto roku zvýšit dovoz, což prokazuje existenci alternativních zdrojů dodávek.
(197)
Dovoz motorové nafty do Portugalska v roce 2009 představoval 27,2 % celkové spotřeby motorové nafty v tomto roce. V předchozích letech činil průměrný dovoz motorové nafty ve vztahu k roční spotřebě v Portugalsku (zhruba 5,4 milionu tun) přibližně 14 %.
(198)
Portugalsko se proto domnívá, že portugalský trh s motorovou naftou je otevřeným a konkurenčním trhem, na němž je usnadněn obchod a ceny vycházejí z ceny surové ropy, nákladů na rafinaci a jsou omezeny alternativou dovozu za ceny Platts.
(199)
Pokud jde o těžký benzin, Portugalsko se domnívá, že trhem je přinejmenším EHP, jelikož primární benzin je produkt, s nímž se obchoduje na mezinárodní úrovni.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ PODPORY
6.1 Existence státní podpory
(200)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy se uvádí, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(201)
Podpora, kterou Portugalsko poskytne společnosti Petrogal, bude mít podobu daňového dobropisu. Lze mít proto za to, že podpora je poskytnuta členským státem ze státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(202)
Podpora je poskytnuta jednomu podniku, společnosti Petrogal, a je proto selektivní.
(203)
Podpora je poskytnuta na investici, která má vést k vyšší výrobě motorové nafty a těžkého benzinu. Jelikož tyto produkty jsou předmětem obchodu mezi členskými státy, opatření proto pravděpodobně ovlivní obchod mezi členskými státy. Podpora poskytnutá společnosti Petrogal osvobodí společnost od nákladů, které by musela normálně hradit sama. Společnost Petrogal tudíž získá ve srovnání se svými konkurenty hospodářskou výhodu. Tímto zvýhodněním společnosti Petrogal a její výroby proto podpora narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž.
(204)
Komise se proto domnívá, že podpora představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(205)
Po zjištění, že podpora představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je nutné ověřit, zda lze opatření považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
6.2 Zákonnost opatření podpory
(206)
Oznámením podpory před jejím poskytnutím splnilo Polsko oznamovací povinnost vyplývající z čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
6.3 Právní základ pro posouzení
(207)
Jelikož cílem podpory je podpora regionálního rozvoje, jsou základem pro posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem pokyny k regionální podpoře, a zejména ustanovení oddílu 4.3 těchto pokynů, který se týká velkých investičních projektů, a kritéria pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty stanovená ve sdělení o podrobném posouzení, ledaže formální vyšetřovací řízení vede k závěru, že nejsou překročeny prahové hodnoty stanovené v odst. 68 písm. a) („kritérium týkající se podílu na trhu“) a písm. b) („kritérium týkající se zvýšení výrobní kapacity a výkonnosti trhu“) pokynů k regionální podpoře.
(208)
Komise musí provést posouzení ve třech krocích:
-
za prvé musí posoudit slučitelnost s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře,
-
za druhé musí ověřit, zda nejsou s konečnou platností splněna kritéria týkající podílu na trhu a zvýšení kapacity a výkonnosti trhu (dále jen „kritéria podle odst. 68 písm. a) a b)“),
-
za třetí může v závislosti na výsledku posouzení ve druhém kroku přikročit k podrobnému posouzení.
6.4 Slučitelnost s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře - ověření pochybností uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení
(209)
Komise ověřila, zda je poskytnutá podpora v souladu s obecnými ustanoveními pokynů k regionální podpoře. Toto posouzení vedlo k následujícím připomínkám:
(210)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda investiční projekt představuje počáteční investici, nebo zda by jej bylo možno pokládat za investici na obnovu.
(211)
Komise vzala v úvahu připomínky Portugalska uvedené v 130. a 131. bodě odůvodnění, že investice vede k rozšíření stávající provozovny a zásadní změně celkového výrobního procesu stávající provozovny, a proto ji lze považovat za počáteční investici, jak je vymezena v odstavci 34 pokynů k regionální podpoře.
(212)
Nová vakuová destilační jednotka a zařízení ke snižování viskozity v rafinérii Matosinhos a nová hydrokrakovací jednotka v Sines budou fungovat souběžně s původními, již existujícími rafinačními jednotkami; investiční projekt proto nepředstavuje nahrazení, nýbrž rozšíření systému výroby. Investiční projekt mimoto přemění rafinérie tím, že jim poskytne nové technologické infrastruktury pro přeměnu těžších frakcí surové ropy na automobilový benzin a motorovou naftu.
(213)
Soutěžitel č. 1 nevznesl námitku vůči povaze projektu jako počáteční investice; domníval se však, že investice představuje pouhé rozšíření stávající provozovny.
(214)
Komise proto konstatuje, že investiční projekt představuje počáteční investici ve smyslu odstavce 34 pokynů k regionální podpoře, a pochybnosti ohledně povahy investičního projektu jako počáteční investice byly proto rozptýleny.
(215)
V rozhodnutí o zahájení řízení měla Komise pohybnosti, zda je splněn požadavek týkající se formálního pobídkového účinku vztahujícího se na podpory ad hoc, jak je stanoveno v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. Komise vyslovila zejména pochybnosti, zda může písemné potvrzení Portugalska na základě podrobného ověření, že investiční projekt vyhovuje podmínkám způsobilosti stanoveným v režimu podpory (45), nahradit požadovaný dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu.
(216)
Odstavec 38 pokynů k regionální podpoře zní: „Je důležité zajistit, aby regionální podpora měla skutečný pobídkový účinek k investování, k němuž by v podporovaných oblastech jinak nedošlo. Podporu lze tedy poskytnout pouze na základě režimu podpory, jestliže příjemce podal žádost a orgán odpovědný za provádění režimu podpory písemně a na základě podrobného ověření potvrdil, že projekt ještě před zahájením prací na projektu v zásadě vyhověl podmínkám způsobilosti stanoveným v režimu podpory. (…). V případě ad hoc podpory musí příslušný orgán ještě před zahájením prací na projektu vystavit dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu pod podmínkou obdržení souhlasu Komise s takovým opatřením. Pokud práce započnou před splněním podmínek uvedených v tomto odstavci, nebude celý projekt způsobilý pro přiznání podpory.“
(217)
„Zahájení prací“ je v poznámce pod čarou č. 40 pokynů k regionální podpoře definováno buď jako zahájení stavebních prací, nebo první závazná objednávka zařízení.
(218)
Komise vzala v úvahu tyto věcné informace, které poskytlo Portugalsko:
-
společnost Petrogal požádala o podporu dne 22. ledna 2007,
-
Portugalsko v zásadě potvrdilo způsobilost projektu pro podporu dne 23. ledna 2007,
-
podporu schválila portugalská rada ministrů dne 6. března 2008, poskytnutí podpory je však podmíněno souhlasem Komise a společnost Petrogal nevyužije podporu před rokem 2011 (po dokončení investice),
-
správní rada společnosti Petrogal přikročila k objednávkám zařízení dne 8. března 2008,
-
první závazná objednávka byla zadána dne 14. března 2008. Stavební práce na investičním projektu byly zahájeny v Sines v listopadu 2008 a v Matosinhos v lednu 2009.
(219)
Komise se domnívá, že smlouvy o státní podpoře, které Portugalsko a společnost Petrogal podepsaly dne 10. března 2008, a zveřejnění usnesení rady ministrů, která byla přijata dne 6. března 2008, v portugalském Úředním listu (46), jsou přinejmenším rovnocenné dokumentu vyjadřujícímu úmysl přiznat podporu a je nutno je považovat za přesnější důkaz o formálním pobídkovém účinku než dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu, jenž se vyžaduje v odstavci 38 pokynů k regionální podpoře. Tyto smlouvy o státní podpoře byly podepsány před zahájením prací na investičním projektu.
(220)
Komise proto konstatuje, že pochybnosti ohledně formálního pobídkového účinku byly rozptýleny.
(221)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti ohledně příspěvku investice k rozvoji regionu. V této souvislosti vyslovila Komise rovněž pochybnosti ohledně nezbytnosti podpory a zdůraznila, že „nepotřebná podpora pravděpodobně nepřispěje k regionálnímu rozvoji a může vést k nepřijatelnému narušení hospodářské soutěže“ (47).
(222)
Soutěžitel č. 1 a soutěžitel č. 2 uvedli, že by společnost Petrogal investiční projekt uskutečnila i bez podpory. Podle jejich názoru se jedná o výrobní investici, která je ekonomicky motivována nerovnováhou mezi nabídkou motorové nafty a poptávkou po ní a příležitostí získat přístup k těžším frakcím surové ropy, které jsou levnější. Všechny hospodářské subjekty v Evropě uskutečňují podobné investice ve svých rafinériích bez státní podpory.
(223)
Proto je třeba posoudit, zda je podpora nezbytná k vytvoření skutečného pobídkového účinku k investování, k němuž by jinak v těchto dvou podporovaných oblastech nedošlo, nebo zda by byl investiční projekt proveden v každém případě. V tomto ohledu musí Komise zjistit, zda podpora změnila chování společnosti Petrogal, takže tato uskutečnila v dotyčných regionech dodatečné investice.
(224)
Zdá se, že strategické rozhodnutí o investici bylo přijato v roce 2006. To je vyjádřeno v dokumentu, který společnost Galp Energia zveřejnila v říjnu 2006 (48). Jak se uvádí ve výroční zprávě společnosti Galp Energia za rok 2006, správní rada přijala rozhodnutí o uskutečnění investičního projektu dne 23. ledna 2007 (49) a 5. března 2008 (tj. po obdržení dopisu vnitrostátních orgánů potvrzujícího způsobilost projektu ze dne 23. ledna 2007). Správní rada přijala operativní rozhodnutí o objednávce prvního zařízení v souvislosti s investičním projektem dne 14. března 2008.
(225)
Portugalsko uvedlo, že do roku 2008 společnost Petrogal investici neprovedla kvůli nedostatečné finanční životaschopnosti a že se správní rada společnosti Galp nakonec rozhodla přikročit k objednávkám zařízení a výstavbě až poté, co portugalská vláda vydala příslušné usnesení rady ministrů.
(226)
Portugalsko tvrdí, že pro rozhodnutí společnosti Petrogal o investici byla zásadní dostupnost státní podpory. Bez podpory by bylo od investičního projektu upuštěno. Společnost Petrogal by provedla alternativní plán restrukturalizace s cílem přizpůsobit své rafinérské činnosti změněnému trhu a podmínkám dodávky surové ropy. Dostupné finanční zdroje by byly použity k investicím do alternativních projektů mimo rafinérskou činnost.
(227)
Portugalsko předložilo dokumenty patřící společnosti Petrogal, které obsahují analýzu očekávané vnitřní míry návratnosti investičního projektu, kapitálových nákladů (průměrné vážené kapitálové náklady) a rovněž seznam možných alternativních investic, které mohla společnost Galp Energia s dostupným kapitálem uskutečnit.
(228)
Komise se domnívá, že pro posouzení nezbytnosti podpory jsou rozhodující dokumenty předložené správní radě společnosti Galp dne 23. ledna 2007 a 5. března 2008, jelikož rozhodnutí správní rady vycházelo z těchto dokumentů.
(229)
Podle Portugalska ukazují výpočty předložené správní radě společnosti Galp v roce 2008 vnitřní míru návratnosti investičního projektu bez poskytnutí podpory ve výši [8-10] %. Tato vnitřní míra návratnosti značně přesahuje průměrné vážené kapitálové náklady společnosti Petrogal ve výši [7-9] %.
(230)
Portugalsko však objasnilo, že rozhodnutí správní rady společnosti Galp vycházela z přístupu založeného na minimální návratnosti, který byl zaveden již v roce 2002. Minimální návratnost neboli minimální přijatelná míra návratnosti je minimální míra návratnosti u projektu, kterou je osoba s rozhodovací pravomocí před zahájením projektu ochotna přijmout vzhledem k jeho riziku a alternativním nákladům jiných projektů. Jinými výrazy používanými pro minimální návratnost je „mezní míra návratnosti“ nebo „referenční míra návratnosti“.
(231)
Od roku 2006 byla u rafinérských činností vnitřní minimální návratnost stanovena na [110-150] % průměrných vážených kapitálových nákladů, tj. na [10-12] %. Investiční rozhodnutí nebylo obvykle přijato, pokud vypočítaná vnitřní míra návratnosti nepřekračovala tuto prahovou hodnotu. V daném případě zvyšuje podpora u výpočtů předložených správní radě v roce 2008 vnitřní míru návratnosti o [1-3] procentní body, z [8-10] % na [9-11] %, jak je uvedeno v tabulce č. 3 v 171. bodě odůvodnění. Ačkoliv je vnitřní míra návratnosti po úpravě o podporu i nadále významně nižší než stanovená minimální návratnost, považovala správní rada společnosti Galp dodatečnou bezpečnostní rezervu vytvořenou podporou za dostatečnou, aby s konečnou platností investiční projekt schválila.
(232)
Minimální návratnost je nástroj, který společnosti používají při rozhodování v situacích zahrnujících vysokou míru rizika, a může proto kolísat v závislosti na rizicích spojených s projektem. Minimální návratnost může být ovlivněna rovněž měnou, v níž je vypočítána: v měnovém prostoru s vysokou úrovní inflace je minimální návratnost vyšší než v oblastech se stálými cenami.
(233)
Rozhodnutí o státní podpoře v oblasti regionální podpory dosud při rozhodování o otázkách nezbytnosti a pobídkovém účinku podpory pojem „minimální návratnost“ nepoužívala. Pojem „minimální návratnost“ není uveden ani ve sdělení o podrobném posouzení. Pojem „minimální návratnost“ však již byl použit v omezeném počtu rozhodnutí o státní podpoře (např. rozhodnutí Komise ze dne 23. února 2011 o státní podpoře N 204/10 - Švédsko - podpora VaV pro společnost Volvo Aero na projekt Trent XWB ICC, dosud nezveřejněno v Úředním věstníku) přijatých především podle rámce Společenství pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (50) v případě projektů s vysokou mírou rizika.
(234)
Portugalsko zdůrazňuje, že se investiční projekt vyznačuje četnými riziky, která odůvodňují použití přístupu založeného na minimální návratnosti. Investiční projekt je největší výrobní investicí, jaká se kdy v Portugalsku uskutečnila. Realizace investičního projektu potrvá několik let. Odhady nákladů na investiční projekt jsou mimořádně obtížné: Portugalsko předložilo údaje prokazující, že počáteční odhady nákladů byly ve skutečnosti značně překročeny. Jelikož se jedná o dlouhodobý investiční projekt, jsou dlouhodobé odhady rafinérských marží mimořádně složité, zejména v situaci, kdy mohou být v dlouhodobém horizontu tradiční automobily se spalovacími motory nahrazeny elektrickými či jinými vozidly.
(235)
Empirická studie (51) roku 2006, která analyzuje více než 100 minimálních návratností nahlášených samotnými podniky (především severoamerické společnosti), udává průměrnou minimální návratnost ve výši 14,1 % a absolutní rozdíl mezi průměrnými váženými kapitálovými náklady a minimální návratností ve výši 5 %, konkrétně přibližně 155 % průměrných vážených kapitálových nákladů. S přihlédnutím k těmto informacím se minimální návratnost, kterou používají společnosti Petrogal a Galp Energia pro odvětví rafinace, nejeví jako zjevně vysoká.
(236)
Vzhledem k těmto údajům, a zejména s přihlédnutím ke zvláštní povaze odvětví a daného případu (a to významu souvisejících rizik vzhledem k velikosti investičního projektu a dlouhé době jeho využívání) se Komise domnívá, že při rozhodování, zda byla podpora nezbytná jako pobídka k provedení investičního projektu, či nikoli, lze vzít minimální návratnost v úvahu.
(237)
Soutěžitel č. 1 a soutěžitel č. 2 potvrdili, že u rafinérských činností neexistuje žádná odvětvová referenční hodnota. Soutěžitel č. 1 však uvedl, že za dostatečnou pro provedení investičního projektu považuje referenční hodnotu (tj. míru návratnosti) ve výši 10 %. Komise podotýká, že tato referenční míra návratnosti ve výši 10 % je velmi podobná vnitřní míře návratnosti po poskytnutí podpory, která byla v roce 2008 předložena správní radě společnosti Galp, a to [9-11] %. Komise proto usuzuje, že podpora nepřekračuje částku, kterou soutěžitel považoval za nezbytnou, aby bylo dosaženo přijatelné vnitřní míry návratnosti.
(238)
Zdá se proto, že opatření podpory přibližuje vypočtenou vnitřní míru návratnosti minimální návratnosti společnosti Petrogal a referenční míře návratnosti, kterou uvedl soutěžitel č. 1. Po poskytnutí podpory nepřekračuje vnitřní míra návratnosti minimální návratnost stanovenou společností Petrogal ani referenční míru návratnosti, kterou uvedl soutěžitel, což naznačuje, že podpora není příliš vysoká. Skutečnost, že investiční rozhodnutí bylo přijato v roce 2008 v situaci, kdy vnitřní míra návratnosti upravená o podporu byla podstatně nižší než stanovená minimální návratnost, nepostačuje k tomu, aby byl zpochybněn význam minimální návratnosti. Z dřívějších prohlášení správní rady společnosti Galp je zřejmé, že si byla vědoma strategického významu investičního projektu pro zastavení poklesu rafinérských marží. Ačkoliv nebylo zcela dosaženo minimální návratnosti, zdá se, že tento strategický význam postačuje k odůvodnění omezené odchylky od stanovené minimální návratnosti.
(239)
V důsledku toho se Komise domnívá, že podpora byla nezbytná jako investiční pobídka a nepřesahovala částku potřebnou za tímto účelem. V tomto ohledu není zcela správné tvrdit, že všechny hospodářské subjekty v Evropě provedly podobné investice ve svých rafinériích bez státní podpory. Komise například analyzovala jiná opatření podpory u podobných investic. Jednalo se zejména o případ v rozhodnutí Komise ve věci N 283/2004 (52) týkající se destilační hydrokrakovací jednotky.
(240)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise s odkazem na odstavec 10 pokynů k regionální podpoře pochybnosti ohledně příspěvku podpory a investičního projektu k regionálnímu rozvoji, přičemž zdůraznila omezený počet (150) vytvořených pracovních míst v porovnání s výší podpory (160 milionů EUR), a ohledně toho, zda očekávaný příspěvek k regionálnímu rozvoji skutečně převáží odvětvové dopady vyplývající z podpory.
(241)
Komise podotýká (a zdůraznil to rovněž soutěžitel č. 1), že výše podpory na vytvořené pracovní místo skutečně významně překračuje výši podpory na vytvořené pracovní místo v předchozích nedávných případech podpory ad hoc (viz 89. bod odůvodnění). Několik záporných rozhodnutí (53) dospělo na základě počtu vytvořených pracovních míst k závěru, že příspěvek k regionálnímu rozvoji není dostatečný.
(242)
Portugalsko uznává, že výše podpory na jedno vytvořené přímé pracovní místo je velmi vysoká; to však vysvětluje kapitálová náročnost investičního projektu, která je u investic v tomto odvětví typická: Komise v minulosti schválila jednotlivě oznámená použití režimů podpory v tomto odvětví s ještě vyššími částkami podpory na jedno vytvořené pracovní místo (54). Portugalsko se domnívá, že je nutno vzít v úvahu i jiné faktory než výši podpory na jedno vytvořené přímé pracovní místo, například význam vytvoření nepřímých pracovních míst, dočasných pracovních míst a jiné související aspekty.
(243)
V předchozích rozhodnutích Komise vždy přihlédla k vytvoření přímých pracovních míst. V řadě rozhodnutí bylo vzato v úvahu rovněž vytvoření nepřímých pracovních míst (55).
(244)
Portugalsko zpočátku tvrdilo, že každé vytvořené (nebo zaniklé) přímé pracovní místo povede rovněž ke třem nepřímým pracovním místům. Poměr 3:1 byl odůvodněn odkazem na jiné portugalské případy v témže výrobním odvětví (56), u nichž Komise v minulosti uznala podobné či vyšší poměry. Možnost vytváření nepřímých pracovních míst vyplývá z činnosti v oblasti údržby, která pravděpodobně představuje specifickou část trhu, jež bude mít z projektu největší prospěch. To bude zapříčiněno větší technickou složitostí rafinérií vedoucí k subdodavatelským službám, které vyžadují vysoce specializované zaměstnance a techniky.
(245)
Portugalsko podpořilo své tvrzení odkazem na nedávný pracovní dokument útvarů Komise týkající se petrochemického průmyslu (57), v němž se uvádí, že ačkoli výrobní odvětví zaměstnává v EU přímo pouze 100 000 osob, lze mít za to, že na odvětví rafinace v EU přímo závisí 400 000 až 600 000 pracovních míst. V témže dokumentu se v poznámce pod čarou č. 41 zmiňuje dalších 600 000 pracovních míst v logistice a marketingu. Na základě těchto tvrzení lze odůvodnit vyšší poměr než 3:1, konkrétně 4:1 až 6:1, a s přihlédnutím k vytvoření pracovních míst v logistice a marketingu dokonce 12:1.
(246)
Portugalsko rovněž uvedlo, že v případě srovnávacího scénáře založeného na předpokladu, že podpora nebude poskytnuta a projekt se neuskuteční, by společnost Petrogal své rafinérie restrukturalizovala a snížila by počet pracovníků, což by znamenalo úbytek 160 přímých pracovních míst. Komise by proto měla při posuzování příspěvku podpory k regionálnímu rozvoji vzít v úvahu 310 vytvořených nebo zachovaných přímých pracovních míst (58) a přibližně 930 (59) až 3 720 nepřímých pracovních míst vyplývajících z investičního projektu, což nadměrnou výši podpory na jedno přímé pracovní místo snižuje.
(247)
Portugalsko mimoto zdůraznilo, že investiční projekt představuje největší jednotlivou investici, jaká se kdy v Portugalsku uskutečnila, a v dotyčných regionech během fáze výstavby vytvoří 3 000 dočasných pracovních míst.
(248)
V předchozích rozhodnutích (60) schvalujících regionální podporu ad hoc Komise mimoto poukázala na význam těchto činitelů:
-
zvýšení příjmů zaměstnanců (vytvoření lépe placených přímých a nepřímých pracovních míst),
-
sociální blahobyt v regionu (díky lepším ekologickým a životním podmínkám, podpoře místních akcí),
-
zvýšení potenciálu lidského kapitálu (prostřednictvím programů odborné přípravy a vzdělávání a doktorských studijních programů),
-
přispění k VaV, přenosu technologií a know-how (v důsledku investice do modernizace),
-
vyšší činnost subdodavatelů v dotčených oblastech,
-
lepší využívání stávajících přístavních zařízení.
Tyto faktory jsou jistě kladnými prvky, které by mohly být zohledněny při posuzování příspěvku podpory a investičního projektu k regionálnímu rozvoji v Portugalsku.
(249)
Připomínky Portugalska a řady zúčastněných stran proto odkazují na jiné důležité příspěvky k regionálnímu rozvoji, pokud jde o sociální a environmentální dopady, větší odbornou přípravu a dohody s vysokoškolskými institucemi.
(250)
Portugalsko poukázalo rovněž na rozvoj dodavatelského řetězce a dopad výstavby nových jednotek na vnitrostátní průmyslovou strukturu s dopadem na stavebně inženýrské a stavební práce a strojírenství. To jsou jistě kladné dopady, jsou však pouze dočasné, nebo mají obecnou povahu (viz 154. bod odůvodnění).
(251)
Komise bere v úvahu kladné vedlejší a nikoliv dočasné účinky investičního projektu v dotčených regionech, jak je předložilo Portugalsko. Zejména očekávaná dlouhá doba životnosti rafinérií (které mají podle očekávání fungovat nejméně 30 let), kladný dopad na subdodavatelské odvětví, značná odborná příprava a počet dohod se školami a univerzitami naznačují význam rafinérií v dotčených regionech. Ačkoliv velká část těchto kladných vedlejších účinků již existuje v důsledku dlouhé doby existence rafinérií, lze souhlasit s tím, že investice jistě zvýší význam přítomnosti společnosti Petrogal v Sines i v oblasti Porta.
(252)
Portugalsko předložilo rovněž analýzu nákladů a přínosů podpořeného projektu. Cílem analýzy nákladů a přínosů je jít nad rámec analýzy životaschopnosti projektu provedené investorem a vzít v úvahu všechny (diskontované) sociální náklady a přínosy plynoucí z projektu. V tomto rámci vyčísluje analýza nákladů a přínosů očekávané přínosy, včetně výše daní plynoucích z přímého a nepřímého zaměstnání, zamezení vyplácení dávek v nezaměstnanosti (zajištěním pracovních míst), výše spotřebních daní, dodatečných příjmů přístavu Leixões, přímé podpory místních komunit atd.
(253)
Analýza nákladů a přínosů dospěla k závěru, že podpora je pro Portugalsko velmi přínosná. Zeměpisný rozsah analýzy nákladů a přínosů přesahuje regiony Norte a Alentejo, které jsou investičním projektem přímo dotčeny. Jsou-li však přínosy pro celý stát poměrně převedeny na dotčené regiony podle jejich příslušného hospodářského významu, připadne na regiony Norte a Alentejo 34,8 % přínosů pro celý stát.
(254)
Portugalsko rovněž zdůraznilo, že podpora a výsledná investice mají příznivé účinky i v jiných oblastech politiky než regionální rozvoj. Portugalsko trvalo na strategickém významu investičního projektu na celostátní úrovni a na jeho významu pro zabezpečení dodávek energie v Evropě. Tyto příznivé účinky zahrnují menší závislost na dovozu, reagování na rostoucí poptávku po motorové naftě, zvýšení energetické účinnosti v obou rafinériích a kladné environmentální dopady. Při posuzování příspěvku podpory k regionálnímu rozvoji nelze tato tvrzení vzít v úvahu.
(255)
Navzdory zjevně neúměrné částce podpory na vytvořené přímé pracovní místo naznačují kladné nepřímé dopady (nepřímá pracovní místa, vedlejší účinky, vytvoření pracovních míst s vysokými příjmy, zlepšení lidského kapitálu, zvýšení sociálního blahobytu) příspěvek pro regiony Alentejo a Norte, jenž nelze považovat za zanedbatelný. Komise má proto za to, že její původní pochybnosti ohledně příspěvku podpory k regionálnímu rozvoji byly rozptýleny.
(256)
Následující oddíly týkající se použití odst. 68 písm. a) a b) prokazují, že negativní odvětvové účinky podpory jsou omezené, jelikož trhy, jež jsou investičním projektem dotčeny, nejsou nevýkonné, to znamená, že nevykazují absolutní nebo relativní pokles. Společnost Petrogal nemá mimoto na úrovni rafinérie na relevantním trhu vysoký podíl, jenž by bylo možno zneužít protisoutěžním chováním. Nahrazení dovozu těžkého benzinu pro odvětví výroby aromátů má na dodavatele v EHP omezený dopad. Komise má proto za to, že její počáteční pochybnosti, že negativní odvětvové účinky podpory nejsou vyváženy očekávaným příspěvkem k regionálnímu rozvoji, jsou rozptýleny.
(257)
V souladu s odstavcem 9 pokynů k regionální podpoře není společnost Petrogal podnikem v obtížích ve smyslu sdělení Komise o pokynech Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (61).
(258)
V souladu s odstavcem 39 pokynů k regionální podpoře je vlastní příspěvek společnosti Petrogal ke způsobilým výdajům vyšší než 25 % (viz 36. bod odůvodnění).
(259)
V souladu s odstavcem 50 pokynů k regionální podpoře jsou způsobilé výdaje investičního projektu vypočítány podle způsobilých investičních nákladů (viz 34. bod odůvodnění).
(260)
V souladu s odstavci 71-75 pokynů k regionální podpoře jsou dodržena pravidla pro kumulaci podpory (viz 43. bod odůvodnění).
(261)
V souladu s odstavcem 40 pokynů k regionální podpoře je podpora poskytnuta pod podmínkou, že společnost Petrogal zachová investiční projekt v dotyčných regionech nejméně pět let po jeho realizaci.
(262)
Komise proto usuzuje, že podpora splňuje obecná ustanovení pokynů k regionální podpoře.
6.5 Slučitelnost s kritérii pro velké investiční projekty - ověření pochybností uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení
(263)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda lze investiční projekt pokládat za jeden investiční projekt ve smyslu odstavce 60 pokynů k regionální podpoře navzdory skutečnosti, že se rafinérie nenacházejí v geografické blízkosti.
(264)
Ačkoliv se obě rafinérie nenacházejí v geografické blízkosti, Portugalsko se domnívá, že mezi nimi existují silné hospodářské, funkční a strategické souvislosti. Bez investice do vakuové destilační jednotky v Matosinhos by nebyla možná související investice do hydrokrakovací jednotky v Sines, a to kvůli riziku častých výpadků na trhu s vakuovým plynovým olejem (surovina pro hydrokrakovací jednotku). Portugalsko se proto domnívá, že silné funkční souvislosti znamenají, že rafinérie jsou ekonomicky neoddělitelné.
(265)
Tento přístup zpochybnil soutěžitel č. 1, jelikož měl za to, že dlouhodobá aktiva investičního projektu jsou ekonomicky oddělitelná.
(266)
V jedné z připomínek třetích stran, které byly obdrženy v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, se uvádělo, že zvýšení výroby těžkého benzinu je pro realizaci investice skupiny La Seda v Sines zásadní. Komise ověřila, zda by investice skupiny La Seda mohla představovat jeden investiční projekt spolu s investicí v Matosinhos. Portugalsko potvrdilo, že vyšší výrobu těžkého benzinu bude společnost Petrogal využívat výhradně interně a že těžký benzin nebude prodáván třetím stranám. Komise proto vyvozuje závěr, že investiční projekt nepředstavuje jeden investiční projekt s investičním projektem skupiny La Seda.
(267)
Odstavec 60 pokynů k regionální podpoře se zaměřuje na investiční projekty, které jsou uměle rozděleny na dílčí projekty s cílem obejít mechanismus odstupňování snižující maximální intenzitu podpory, jenž lze použít u investičních projektů přesahujících 50 milionů EUR. V tomto konkrétním případě Komise ověřila, zda je použitá intenzita podpory (12,43 % v čisté současné hodnotě) nižší než maximální intenzita podpory, která by se měla použít v případě, že se investiční projekt považuje za jeden investiční projekt (14,28 % v čisté současné hodnotě), a je proto nižší než maximální intenzita podpory, kterou by mohly oba projekty využít samostatně. Maximální intenzita podpory je i v případě jednoho investičního projektu dodržena a Komise vyvozuje závěr, že není nutné rozhodnout, zda oba projekty v Sines a Matosinhos představují jeden investiční projekt, či nikoli, a to navzdory jejich geografické vzdálenosti, jelikož tato otázka nebrání posouzení slučitelnosti podpory podle pokynů k regionální podpoře.
(268)
Výpočet intenzity podpory podle odstavce 67 pokynů k regionální podpoře závisí na skutečnosti, zda se investiční projekt pokládá za jeden investiční projekt, nebo spíše za dva samostatné investiční projekty. Vezmou-li se ve druhém případě v úvahu investice v obou lokalitách zvlášť, bere výpočet intenzity podpory v úvahu dva různé standardní limity regionální podpory použitelné pro Sines (40 %) a Matosinhos (30 %).
(269)
Podle oznámení Portugalska činí celkové plánované způsobilé náklady investičního projektu 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR u investice v Sines a [ ] EUR v Matosinhos) v nominální hodnotě.
(270)
Čistá současná hodnota investice v Sines činí [ ] EUR při plánované výši podpory [ ] EUR v čisté současné hodnotě, což odpovídá intenzitě podpory pro tuto rafinérii ve výši 13,12 % hrubého ekvivalentu podpory, to je méně než upravená maximální intenzita podpory ve výši 15,94 %.
(271)
Čistá současná hodnota investice v Matosinhos činí [ ] EUR při plánované výši podpory [ ] EUR v čisté současné hodnotě, což odpovídá intenzitě podpory pro tuto rafinérii ve výši 10,66 % hrubého ekvivalentu podpory, to je méně než upravená maximální intenzita podpory ve výši 14,68 %.
(272)
V rozhodnutí o zahájení řízení ověřila Komise intenzitu podpory v obou regionech, která se liší a která v Sines činí 40 % a v Matosinhos 30 %, a přepočetla maximální intenzitu podpory zvážením intenzit podpory, přičemž přiměřeně přihlédla k investici (v čisté současné hodnotě) v příslušném regionu ve vztahu k celkové investici. Výsledkem je intenzita podpory ve výši 37,18 %, což odpovídá upravené maximální intenzitě podpory ve výši 14,21 %.
(273)
I kdyby se investiční projekt považoval za jeden investiční projekt, činila by čistá současná hodnota celkových investičních nákladů 974 064 894 EUR. Celková plánovaná podpora by činila 121 091 314 EUR v čisté současné hodnotě, což odpovídá intenzitě podpory ve výši 12,43 % hrubého ekvivalentu podpory, to je méně než dříve vypočítaná upravená maximální intenzita podpory ve výši 14,21 %.
(274)
Jelikož intenzita podpory vyjádřená v hrubém ekvivalentu podpory je nižší než upravená maximální intenzita podpory s ohledem na pravidla pro odstupňování, Komise se domnívá, že navrhovaná intenzita podpory u investičního projektu je v souladu s odstavcem 67 pokynů k regionální podpoře.
(275)
Portugalsko ujistilo, že maximální výše podpory a maximální intenzita podpory stanovená v tomto rozhodnutí nebude překročena, a to ani v případě nižších či vyšších způsobilých výdajů.
(276)
V rozhodnutí o zahájení řízení uvedla Komise pochybnosti ohledně určitých záležitostí týkajících se posouzení podpory podle pravidel stanovených v odst. 68 písm. a) a b) pokynů k regionální podpoře. Jedná se o tyto záležitosti:
-
zda jsou produkty, jichž se investiční projekt týká, výhradně motorová nafta a těžký benzin, jak tvrdí Portugalsko, nebo zda zahrnují rovněž jiné rafinované produkty, a to vzhledem k možné nahraditelnosti rafinovaných produktů z hlediska strany poptávky a ke skutečnosti, že těžký benzin lze považovat za meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře,
-
zda je relevantním výrobkovým trhem pro motorovou naftu i těžký benzin trh na úrovni rafinérie, jak tvrdí Portugalsko;
-
zda je nutno relevantní zeměpisný trh pro dotčené produkty vymezit na vnitrostátní úrovni, regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na úrovni EHP,
-
zda na příjemce podpory, společnost Petrogal a skupiny Galp Energia a ENI, do nichž společnost Petrogal náleží, nepřipadá na některém z relevantních trhů podíl vyšší než 25 % (odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře),
-
zda u všech dotčených produktů představuje výrobní kapacita vytvořená investičním projektem více než 5 % kteréhokoli relevantního trhu, měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě, a pokud ano, zda průměrné meziroční tempo růstu zdánlivé spotřeby dotyčného produktu za posledních pět let bylo nižší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
(277)
V 278. až 311. bodě odůvodnění Komise znovu posoudí, zda jsou překročeny prahové hodnoty stanovené v odst. 68 písm. a) a b), aby rozhodla, zda je nutné podrobné posouzení investičního projektu. Za prvé jsou přezkoumány produkty dotčené a údajně dotčené investičním projektem. Za druhé jsou určeny výsledné relevantní výrobkové trhy. Za třetí je analyzováno, zda by se mělo posouzení provést na úrovni rafinérie, maloobchodního trhu nebo jiného než maloobchodního trhu. V 312. až 344. bodě odůvodnění je vymezen výrobkový trh a relevantní zeměpisný trh, načež je dotčený výrobkový trh posouzen s ohledem na podíl společnosti Petrogal na relevantním trhu. Na závěr se analýza zaměřuje na to, zda zvýšení výrobní kapacity přesahuje 5 % příslušné zdánlivé spotřeby v EHP na trhu, který je s ohledem na růst zdánlivé spotřeby dotčených produktů v EHP nevýkonný.
(278)
Odstavec 69 pokynů k regionální podpoře zní takto: „Daný výrobek je obvykle výrobek pokrytý investičním projektem. Týká-li se projekt meziproduktu a významná část produkce se na trhu neprodává, může být předmětný výrobek následným výrobkem….“ V poznámce pod čarou č. 64 je upřesněno, že „pokud investiční projekt zahrnuje výrobu několika různých výrobků, je třeba brát v úvahu každý z nich“.
(279)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise určila jako produkty, jichž se investiční projekt přímo týká, motorovou naftu a těžký benzin. Jelikož se zjevně celá výroba těžkého benzinu ve společnosti Petrogal používá k výrobě výrobků na bázi primárního benzinu, považují se za předmětný výrobek rovněž výrobky na bázi primárního benzinu. Komise rovněž přijala ujištění Portugalska, že ostatní horizontálně spojené produkty vyráběné rafinériemi (automobilový benzin, LPG, topný olej, tryskové palivo a bitumen) nejsou investičním projektem dotčeny.
(280)
Komise bere na vědomí vysvětlení Portugalska, že rafinérie fungují na základě výroby více produktů, při níž je vstupní surovina, surová ropa, přeměňována na několik meziproduktů (např. těžký benzin, vakuový plynový olej) a konečných výrobků (např. automobilový benzin, motorová nafta). Mnoho meziproduktů se okamžitě znovu používá v rámci jednotlivých kroků procesu rafinace jako vstupy („suroviny“), zatímco jiné jsou prodávány na trhu nebo používány jako vstupy pro petrochemický průmysl první generace, například těžký benzin k výrobě aromátů. Technická výrobní funkce závisí zejména na druhu používané surové ropy (v daných zařízeních nelze zpracovávat všechny druhy surové ropy) a přesném technickém uspořádání rafinérie. Rafinérie usilující o co nejvyšší zisk se snaží optimalizovat zisky z celé škály produktů, tzv. „rafinérské marže“, a to přizpůsobením výroby různých produktů s přihlédnutím k technickým omezením vyplývajícím z výrobní funkce (a druhu používané surové ropy) a cenám vstupů a výstupů. Možnosti úpravy technického uspořádání stávající rafinérie bez dodatečných investic jsou však mimořádně omezené.
(281)
Odvětví rafinace se v posledním desetiletí potýkalo se strukturálními změnami. Lehčí frakce surové ropy se stávají stále vzácnějšími a jsou stále více nahrazovány těžšími frakcemi surové ropy. Současně rychle roste tržní poptávka po motorové naftě (v rostoucí míře běžná náhrada automobilového benzinu jako pohonné hmoty). Poptávka po topném oleji používaném při výrobě elektřiny a v námořní dopravě se naopak snižuje a podle očekávání se bude snižovat i nadále (kvůli jeho nahrazení v těchto použitích technologiemi, které jsou šetrnější k životnímu prostředí). EU je čistým dovozcem motorové nafty a vývozcem automobilového benzinu (zejména na trh USA, který se bude podle očekávání zmenšovat).
(282)
Jak objasnilo Portugalsko a potvrdili soutěžitelé č. 1 a 2, ekonomickým motivem investičního projektu je na straně jedné snaha umožnit, aby mohly rafinérie zpracovávat těžší frakce surové ropy, a na straně druhé změnit jejich uspořádání tak, aby mohly rafinérie vyrábět více motorové nafty a méně topného oleje.
(283)
Jak je popsáno v oddíle 2.2, motorová nafta a těžký benzin jsou produkty, jichž se investiční projekt přímo týká. Investiční projekt zvýší výrobu motorové nafty (na úkor výroby topného oleje) a rovněž výrobu těžkého benzinu, který je podle Portugalska z technického hlediska nevyhnutelným vedlejším produktem. Komise bere na vědomí tvrzení Portugalska, že ostatní horizontálně spojené produkty, které rafinérie vyrábějí (automobilový benzin, LPG, topný olej, tryskové palivo a bitumen), nejsou investičním projektem dotčeny.
(284)
Komise však v průběhu formálního vyšetřovacího řízení zjistila, že investice do nové vakuové destilační jednotky a nového zařízení ke snižování viskozity v Matosinhos povede rovněž k výrobě vakuového plynového oleje. V Sines se bude vyrábět větší množství motorové nafty, kdy nová hydrokrakovací jednotka bude používat jako surovinu vakuový plynový olej vyrobený v rafinériích v Matosinhos a Sines. Vakuový plynový olej je proto nutno rovněž považovat za produkt, jehož se investice přímo týká, jelikož investiční projekt bude mít za následek významné zvýšení jeho výroby v rafinérii Matosinhos.
(285)
Portugalsko uvedlo, že vakuový plynový olej se bude používat výhradně jako surovina pro hydrokrakovací jednotku v Sines. Vakuový plynový olej by se proto měl považovat za meziprodukt pro větší výrobu motorové nafty, a neměl by se posuzovat zvlášť. Portugalsko rovněž uvedlo, že potřebné stálé a bezpečné dodávky suroviny pro hydrokrakovací jednotku o velikosti jako v Sines nebylo možno zajistit nákupem potřebného množství na trhu. Důvodem je velmi omezená velikost a velké výkyvy na otevřeném trhu s vakuovým plynovým olejem jakožto spotovém trhu. Dodávky vakuového plynového oleje z Matosinhos do Sines proto nevylučují možné dodávky třetí stranou.
(286)
Komise uznává, že se vakuový plynový olej považuje za meziprodukt a že se významná část produkce vakuového plynového oleje neprodává na trhu (přičemž nejsou vyloučeny možné dodávky třetí stranou). V tomto případě lze dospět k závěru (jak je uvedeno v odstavci 69 pokynů k regionální podpoře), že s ohledem na novou vakuovou destilační jednotku a zařízení ke snižování viskozity v Matosinhos je předmětným výrobkem následný výrobek, a to motorová nafta.
(287)
Komise rovněž podotýká, že se soutěžitel č. 1 domnívá, že by se zbytky hydrokrakování měly považovat za produkt, jehož se týká investiční projekt (viz 92. bod odůvodnění). Jak objasnilo Portugalsko, kvůli využívání technologie hydrogenačního krakování je produkce těchto zbytků téměř zanedbatelná (viz 183. bod odůvodnění), Komise proto nebere zbytky hydrokrakování v úvahu jako dotčený produkt.
(288)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda jsou jedinými dotčenými produkty motorová nafta a primární benzin, a poukázala na skutečnost, že primární benzin lze považovat za meziprodukt ve smyslu odstavce 69 pokynů k regionální podpoře a že by výrobky na bázi primárního benzinu mohly být domnělými dotčenými produkty, u nichž je nutno provést testy podle odst. 68 písm. a) a b).
(289)
Portugalsko podalo toto vysvětlení:
-
Pojem primární benzin zahrnuje těžký i lehký benzin; těžký a lehký benzin nejsou vzájemně nahraditelné, a to ani při výrobě, ani při užití.
-
Těžký benzin je produkt, který se používá jako surovina v procesu rafinace a při výrobě velmi široké škály chemických výrobků, nejen při výrobě aromátů.
-
Investiční projekt povede k dodatečné výrobě těžkého benzinu v Sines: výroba těžkého benzinu v rafinérii v Sines se zvýší o [200-250] kilotun ročně.
-
Největší část těžkého benzinu vyrobeného v rafinérii v Sines se přepravuje do rafinérie společnosti Petrogal v Matosinhos, kde se zpracovává společně s těžkým benzinem dovezeným z jiných zemí a těžkým benzinem vyrobeným v samotné rafinérii v Matosinhos (v období 2007-2009 průměrně [650-700] kilotun) na reformát (62). Celkový objem těžkého benzinu spotřebovaného v rafinérii v Matosinhos k výrobě reformátu činí [1 000-1 050] tun (průměr v období 2007-2009).
-
Z celkové dodatečné výroby [200-250] kilotun těžkého benzinu v Sines se do Matosinhos přepravuje [100-150] kilotun (zbytek se používá znovu jako surovina při hydrokrakování v Sines) k nahrazení [100-150] kilotun dováženého těžkého benzinu; objem dovozu ve výši [250-300] kilotun před investicí se sníží na [100-150] kilotun, tj. o [50-60] %.
-
V roce 2009 pocházelo 92 % dovozu těžkého benzinu ze zemí mimo EHP, 8 % z EHP (63).
-
Investiční projekt nemění vlastní kapacitu rafinérie v Matosinhos pro výrobu těžkého benzinu (průměrná výroba v období 2007-2009: [650-700] kilotun).
-
Reformát je meziprodukt pro výrobu aromátů.
-
Kapacita pro výrobu reformátu není investicí změněna.
-
Reformát vyrobený v Matosinhos se používá jako surovina v závodě společnosti Petrogal v Matosinhos na výrobu aromátů.
-
Závod na výrobu aromátů vyrábí širokou škálu primárních aromátů nebo výrobků na bázi primárního benzinu, zejména benzen, toluen, orthoxylen, paraxylen a rozpouštědla.
-
Výrobní kapacita závodu na výrobu aromátů (průměrný prodej v období 2007-2009: [400-450] kilotun) se investičním projektem nemění a neplánuje se žádné rozšíření.
-
Závod na výrobu aromátů je nezávislá obchodní jednotka; vnitropodnikovou cenou těžkého benzinu je (a bude i po investici) dovozní cena těžkého benzinu. Cena reformátu při prodeji závodu na výrobu aromátu je (a bude i po investici) vypočítána jako [10-20] % cenové parity dováženého primárního benzinu (CIF NEW) a [80-90] % cenové parity vyváženého automobilového benzinu (RBOB USA) a náklady na přepravu ze Sines do Porta.
-
Náklady na suroviny (těžký benzin) představují přibližně [90-100] % celkových nákladů na výrobu aromátů. Dodatečná výroba těžkého benzinu v Sines představuje přibližně 14 % celkového objemu těžkého benzinu zpracovaného na reformát.
-
Primární aromáty se na trhu prodávají petrochemickému průmyslu za tržní ceny; společnost Petrogal s podílem na trhu nižším než [0-5] % je na trhu EHP s aromáty příjemcem cen. Celkový obrat závodu společnosti Petrogal na výrobu aromátů činil v roce 2009 přibližně [ ] milionů EUR. Po dokončení investice bude [ ] % obratu (přibližně [ ] milionů EUR na základě obratu v roce 2009) vyplývat z těžkého benzinu vyrobeného navíc v Sines.
(290)
Komise podotýká, že soutěžitel č. 1 má za to, že těžký benzin je meziproduktem a že by posouzení mělo zahrnovat výrobky na bázi primárního benzinu jako předmětné výrobky.
(291)
Aby bylo možno rozhodnout, zda je nutno u výrobků na bázi primárního benzinu provést test podle odst. 68 písm. a) a b), je třeba podat výklad znění odstavce 69 pokynů k regionální podpoře. Odstavec 69 stanoví, že předmětným výrobkem může být následný výrobek, týká-li se investice meziproduktu a významná část produkce se na trhu neprodává. Toto znění se zaměřuje na případy, kdy na trhu meziproduktu není pociťován rušivý účinek podpory na soutěžitele (nebo je pociťován pouze částečně) a přenáší se na trh konečného výrobku. Podle informací poskytnutých Portugalskem ohledně vymezení předmětných výrobků se Komise domnívá, že podpora neovlivňuje objemy výroby, výrobní náklady ani cenové chování závodu společnosti Petrogal na výrobu aromátů. Množství dodatečného těžkého benzinu vyrobeného v Sines má v porovnání s celkovým množstvím těžkého benzinu používaného k výrobě reformátu mimoto jen malý význam. Komise se proto domnívá, že trhy s aromáty nejsou podporou pro investiční projekt dotčeny (či jsou dotčeny pouze nepřímo a velmi nepatrně, a to prostřednictvím nepřímého snížení dovozní ceny primárního benzinu, viz další oddíl).
(292)
Komise se proto domnívá, že pro trhy s aromáty není vhodné provést testy podle odst. 68 písm. a) a b).
(293)
Komise současně usuzuje, že podpora může nepříznivě ovlivnit trh s primárním benzinem, pokud investiční projekt umožní nahradit dovoz a donutí dodavatele, aby na trhu s těžkým benzinem hledali jiná odbytiště. Komise proto s ohledem na těžký benzin jako předmětný výrobek provedla testy podle odst. 68 písm. a) a b).
(294)
V odstavci 69 pokynů k regionální podpoře je upřesněno, že relevantní výrobkový trh zahrnuje daný výrobek a jeho rovnocenné náhrady z pohledu spotřebitele (z důvodu charakteristických vlastností, ceny a určeného účelu použití) nebo výrobce (na základě flexibility výrobního zařízení).
(295)
V rozhodnutí o zahájení řízení nebyla Komise s to dospět k závěru ohledně relevantního trhu pro dotčený produkt (dotčené produkty), a to kvůli problémům určit s konečnou platností seznam dotčených produktů.
(296)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k závěru, že z pohledu spotřebitele neexistují pro motorovou naftu žádné náhrady. Ohledně strany nabídky však existovaly pochybnosti, pokud jde o nahraditelnost při výrobě motorové nafty, jelikož by flexibilita výrobních zařízení po změně uspořádání rafinérií mohla vést k výrobě jiných druhů výrobků (především automobilového benzinu).
(297)
K rozptýlení těchto pochybností Portugalsko uvedlo, že se rozhodnutí Komise o spojení podniků (64) uvedené Komisí vztahovalo na jinou situaci, kdy byla nerovnováha mezi nabídkou a poptávkou na trzích s automobilovým benzinem a motorovou naftou mnohem méně významná než nyní a kdy při přechodu mezi výrobou těchto dvou produktů existovala určitá úroveň flexibility. Podle Portugalska však od roku 2000 s významným nárůstem poptávky po motorové naftě tato možnost volby již neexistuje a v současnosti není k dispozici dodatečná kapacita k uspokojení poptávky.
(298)
Ačkoliv toto vysvětlení nevylučuje zcela možnost, že by zařízení na výrobu motorové nafty bylo možno využít k výrobě automobilového benzinu, zdá se nereálné předpokládat, že by podnik mohl vynaložit více než 1 miliardu EUR na zvýšení kapacity pro výrobu automobilového benzinu, zatímco v Evropě existuje nadměrná nabídka tohoto výrobku. Různé studie (65) naznačují pokles poptávky po automobilovém benzinu a těžkém topném oleji a zvýšení poptávky po motorové naftě na evropském trhu s pohonnými hmotami. Tento posun ve struktuře poptávky vede k tomu, že rafinérie vyrábějí nadměrné objemy produktů, po nichž se poptávka snižuje a klesá rovněž jejich hodnota, a nedostatečné objemy produktu s rostoucí poptávkou a hodnotou (66). Spotřeba automobilového benzinu v Evropě má v období 2010 až 2030 podle odhadů významně klesnout v důsledku přechodu od vozidel na benzin k vozidlům na naftu a zavedení alternativních zdrojů energie. Z dostupných studií rovněž vyplývá, že se poptávka po automobilovém benzinu bude snižovat kvůli používání energeticky účinnějších automobilů v USA (hlavní vývozní trh pro evropský přebytek) a předpokládané budoucí úloze elektrických vozidel.
(299)
Komise se proto domnívá, že v tomto konkrétním případě je nutno mít za to, že pro daný druh investice je s ohledem na střednědobé tendence na výrobkovém trhu dotčeným produktem rovněž z hlediska strany nabídky motorová nafta.
(300)
V souladu s diskusí o dotčených produktech je druhým relevantním výrobkovým trhem, jímž je nutno se zabývat, trh pro těžký benzin. V rafinérii v Sines představuje výroba těžkého benzinu vedlejší výrobu při výrobě motorové nafty, což je hlavní důvod investice. Těžký benzin se používá při výrobě velmi široké škály chemických výrobků, nejen při výrobě aromátů. Při svém obecném užití nemůže být nahrazen jinými produkty. Komise se proto domnívá, že trh s těžkým benzinem je relevantním výrobkovým trhem s ohledem na testy uvedené v odst. 68 písm. a) a b).
(301)
Komise proto usuzuje, že relevantními výrobkovými trhy s ohledem na testy uvedené v odst. 68 písm. a) a b) jsou výrobkové trhy pro motorovou naftu a těžký benzin. Pro informaci budou uvedeny rovněž údaje pro výrobky na bázi benzinu.
(302)
V rozhodnutí o zahájení řízení nebyla Komise s to dospět k závěru, pokud jde o otázku, zda je nutno tyto trhy posoudit na úrovni rafinérie, maloobchodního trhu nebo jiného než maloobchodního trhu.
(303)
Soutěžitel č. 1 a soutěžitel č. 2 se domnívají, že by se relevantní výrobkový trh měl rozšířit na maloobchodní a jiný než maloobchodní prodej motorové nafty (viz 93. a 116. bod odůvodnění). Portugalsko usuzuje, že v případech státní podpory je náležitou úrovní pro posouzení úroveň rafinérie. Ustanovení pokynů k regionální podpoře neupřesňují, na jaké úrovni je nutno provést testy podle odst. 68 písm. a) a b), a zejména test podle odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře.
(304)
V závislosti na otázce, která má být analyzována, a na související teorii újmy hodnotí politika hospodářské soutěže situaci v oblasti hospodářské soutěže na trzích na různých úrovních, na úrovni výroby, distribuce (jiné než maloobchodní) a na úrovni maloobchodu. Účastníky trhu jsou v automobilovém odvětví například spotřebitelé a jednotliví prodejci automobilů pro maloobchodní úroveň, prodejci a distributoři automobilů pro jinou než maloobchodní úroveň a distributoři a výrobci pro úroveň výroby. V případě produktů, jichž se týká toto rozhodnutí, jsou účastníky trhu například majitelé vozidel a čerpací stanice u maloobchodního trhu, čerpací stanice a distributoři v případě jiného než maloobchodního trhu a rafinérie a distributoři v případě trhu na úrovni rafinérie.
(305)
V tomto rozhodnutí odpovídá úroveň výroby úrovni rafinérie. Portugalsko potvrdilo, že trh na úrovni rafinérie odpovídá celkovému trhu s motorovou naftou. Podle Portugalska zahrnuje pojem „prodej na úrovni rafinérie“ veškerý prodej uskutečněný ve velkém množství v rámci promptního obchodu (přímo v rafinérii) pro ropné společnosti (včetně vlastních společností skupiny Galp Energia), obchodníky, distributory nebo velké průmyslové odběratele, včetně dovozu motorové nafty (67). Prodej na úrovni rafinérie v Portugalsku odpovídá veškerému prodeji na úrovni rafinérií společnosti Petrogal po odečtení vývozu a připočtení dovozu do Portugalska. Strana nabídky na trhu na úrovni rafinérie proto v Portugalsku zahrnuje rafinérie společnosti Petrogal a jiné než portugalské rafinérie vyvážející své produkty do Portugalska a na straně poptávky na trhu s motorovou naftou různé řetězce distributorů nafty, jako jsou společnosti Petrogal, Repsol, CEPSA a BP, které nakupují u společnosti Petrogal nebo jsou zásobovány touto společností nebo dovážejí motorovou naftu ze zemí mimo Portugalsko.
(306)
Hlavním účelem kontroly investiční podpory nemá být ochrana spotřebitelů (nebo obchodníků) před nežádoucími důsledky protisoutěžního chování, například před snižováním zisků spotřebitelů kvůli stanovování monopolních cen kartely či před účastníky trhu zneužívajícími své dominantní postavení na trhu. Investiční podpora ve skutečnosti umožňuje zvýšit množství dodávané na trh, a vede proto k snižování cen, což je zjevně přinejmenším v krátkodobém až střednědobém horizontu přínosné pro spotřebitele.
(307)
Cílem kontroly investiční podpory je spíše chránit ostatní výrobce a ekonomiky ostatních členských států před nadměrnými (přesahujícími úroveň narušení, která se považuje za slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy) rušivými účinky podpory na hospodářskou soutěž a obchod. Tato hospodářská soutěž mezi výrobci probíhá na úrovni výroby a v tomto případě k hospodářské soutěži mezi rafinériemi dochází na úrovni rafinérií.
(308)
Zatímco běžné limity regionální podpory stanovené v mapách regionální podpory a odstupňování intenzity podpory pro velké investiční projekty podle odstavce 60 pokynů k regionální podpoře mají zajistit standardní (a u velkých projektů) odstupňovanou úroveň ochrany před takovým narušením hospodářské soutěže a ovlivněním obchodu, testy uvedené v odst. 68 písm. a) a b) mají za účelem následného podrobného posouzení odhalit případy, kdy může být hospodářská soutěž mezi výrobci obzvláště nepříznivě dotčena. Test uvedený v odst. 68 písm. b) zkoumá, do jaké míry zahrnuje investiční podpora významné zvýšení kapacity, které příjemci podpory umožní uvádět množství výrobků na trh vykazující absolutní nebo relativní pokles za příznivějších podmínek, než jakým čelí soutěžitelé, kteří podporu neobdrželi. Test v odst. 68 písm. a) zkoumá, nakolik investiční podpora zachová, posílí nebo vytvoří silné tržní postavení příjemce podpory, které by mohlo být dominantním účastníkem trhu zneužito, například v podobě omezení přístupu na trh. V obou případech mohou soutěžitelé přijít o podíly na trhu na úrovni výroby, může u nich dojít k poklesu ziskovosti nebo mohou být vyloučeni z trhu, zatímco potenciálním soutěžitelům může být zabráněno v přístupu na trh.
(309)
Komise se proto domnívá, že testy je nutno provést na úrovni výroby. Tržní situace na úrovni výroby je rozhodující, jelikož rozhodnutí o poskytnutí státní podpory pro výrobní zařízení posuzují dopady podpory na narušení hospodářské soutěže mezi výrobci a na obchod mezi členskými státy. Mimoto lze předpokládat, že pokud je podíl příjemce na předchozím trhu (na úrovni rafinérie) vysoký, má to samo o sobě za následek dostatečně vysokou pravděpodobnost zjištění značného narušení hospodářské soutěže bez ohledu na podíl na navazujícím trhu. Pro účely testů podle odst. 68 písm. a) a b) není nutno vzít v úvahu prodej motorové nafty na maloobchodní a jiné než maloobchodní úrovni, a to ani v případě, že v předchozích rozhodnutích Komise o spojení podniků (68) byl zahrnut do definice relevantních výrobkových trhů.
(310)
Testy v odst. 68 písm. a) a b) představují jednoduché filtry, které mají mechanicky určit případy ohrožení hospodářské soutěže a obchodu. Zevrubné posouzení těchto rizik je však cílem následného podrobného posouzení. Ačkoliv se toto podrobné posouzení obvykle zabývá situací na trhu na úrovni výroby, může být například v případě omezení přístupu na trh nezbytné analyzovat dopad podpory na navazující trhy.
(311)
S přihlédnutím k rozhodovací praxi Komise v případech státní podpory v jiných hospodářských odvětvích, zejména v automobilovém odvětví (69), a ke skutečnosti, že se investiční projekt týká výhradně výdajů v oblasti rafinérské činnosti společnosti Petrogal, je pro účely použití testů uvedených v odst. 68 písm. a) a b) jedinou úrovní, která je důležitá pro toto rozhodnutí, úroveň rafinérie.
(312)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti ohledně toho, zda by se za relevantní zeměpisný trh pro motorovou naftu měl považovat trh na úrovni EHP, na regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na vnitrostátní úrovni.
(313)
Portugalsko se domnívá, že by relevantní trh pro motorovou naftu měl být širší než vnitrostátní trh, přednostně západoevropský trh nebo trh EHP. Soutěžitelé č. 1 a 2 nerozlišují mezi úrovní trhu, která by měla být posouzena. Tvrdí, že by relevantním zeměpisným trhem měl být portugalský trh nebo nanejvýš trh na Pyrenejském poloostrově.
(314)
V roce 1997 přijala Komise sdělení o definici relevantního trhu pro účely práva hospodářské soutěže Společenství (dále jen „sdělení“) (70). Ve sdělení je stanoveno, že relevantní zeměpisný trh zahrnuje oblast, ve které se dotyčné podniky účastní dodávky a poptávky výrobků nebo služeb, kde jsou podmínky hospodářské soutěže dostatečně stejnorodé a která může být odlišena od sousedních zeměpisných oblastí, protože zejména podmínky hospodářské soutěže jsou v těchto oblastech zjevně odlišné.
(315)
Sdělení bylo vypracováno jako nástroj posuzování pro antimonopolní politiku a politiku v oblasti kontroly fúzí. Je založeno na vyšetřovacích pravomocích v rámci každé politiky a není přímo použitelné na státní podpory. Ve sdělení se výslovně uznává, že „v případech posouzení státní podpory se pozornost soustřeďuje spíše na dotyčného příjemce podpory a průmysl/odvětví než na stanovení konkurenčních tlaků, jimž příjemce podpory čelí“. Sdělení však uvádí, že by „prvky uváděného přístupu mohly sloužit jako základ pro posouzení případů státní podpory“.
(316)
Komise dosud nezveřejnila sdělení o zásadách a přístupu při definování relevantního výrobkového a zeměpisného trhu v případech státní podpory. Samotné pokyny k regionální podpoře neobsahují vodítko, jak by měl být relevantní zeměpisný trh vymezen. Odstavec 70 pokynů k regionální podpoře však obsahuje znění, které (jak se zdá) do jisté míry upřednostňuje posouzení na úrovni EHP: „Pro účely uplatnění bodů a) (…) jsou objem trhu (…) definovány (…), obvykle na úrovni Evropského hospodářského prostoru, anebo, nebudou-li tyto informace k dispozici či nebudou-li relevantní, na základě jiné obecně přijaté segmentace trhu, o níž existují snadno dostupné statistické údaje“.
(317)
Vhodnou definici zeměpisného trhu je nutno posoudit na základě související teorie újmy. Zdá se však, že lze předpokládat, že test uvedený v odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře týkající se podílů na trhu nepřesahujících 25 % má chránit soutěžitele v EHP před vyloučením z trhu, na němž působí, nebo před zabráněním v přístupu na tento trh (vytěsnění) v důsledku protisoutěžního chování příjemce podpory s tržní silou.
(318)
Pro účely tohoto rozhodnutí není důležité stanovit přesné zeměpisné vymezení trhu na úrovni výroby, jelikož podíl společnosti na trhu překračuje 25 % prahovou hodnotu pouze na vnitrostátním trhu. Postačuje ověřit, zda vnitrostátní trh představuje relevantní zeměpisný trh. Byla uvážena tvrzení předložená soutěžiteli, k nimž se Portugalsko vyjádřilo, zejména ohledně překážek dovozu a omezené skladovací kapacity. Byl vyvozen závěr, že definice zeměpisného trhu, která se odklání od běžného přístupu, jenž pro účely testů uvedených v odst. 68 písm. a) a b) vymezuje trhy jako trh EHP, a jako relevantní zeměpisný trh stanoví vnitrostátní trh, může být odůvodněná pouze v případě, existují-li jednoznačné signály, že trh je do značné míry uzavřený. Je proto nutno posoudit, zda existují překážky obchodu, které by podnikům, jež se společností Petrogal soutěží na jiném než maloobchodním trhu, bránily v dovozu motorové nafty z rafinérií ze zemí mimo Portugalsko, jestliže ceny na portugalském trhu na úrovni rafinérie překračují ceny zaznamenané na větším trhu.
(319)
V této souvislosti bylo zjištěno následující:
-
Motorová nafta prodávaná na portugalském trhu má stejné technické vlastnosti jako motorová nafta prodávaná na sousedních trzích.
-
V případě dovozu v rámci EHP není uloženo dovozní clo.
-
Neexistují žádná právní nebo správní omezení dovozu do Portugalska.
-
Statistické údaje, které poskytlo Portugalsko (viz 195. bod odůvodnění), prokazují existenci obchodních toků, a to jak dovoz do Portugalska, tak vývoz z Portugalska do sousedních zemí. Vývoz se snižuje kvůli rostoucí potřebě motorové nafty v Portugalsku.
-
Dovoz se uskutečňuje prostřednictvím námořní i pozemní přepravy; objemy dovozu za poslední roky silně reagovaly na vnější události a v posledních letech významně vzrostly. Nárůst dovozu prokazuje, že ostatní hospodářské subjekty mají alternativní zdroje dodávek a jsou schopny nahradit přímé dodávky z rafinérií společnosti Petrogal dovozem. Z informací, které poskytlo Portugalsko (viz 195. bod odůvodnění), vyplývá, že to bylo obzvláště patrné v roce 2009, kdy byla po nehodě v rafinérii v Sines výroba na několik týdnů zastavena.
-
Portugalsko odmítlo tvrzení, že společnost Petrogal kontroluje více než 90 % stávající skladovací kapacity, a objasnilo, že skladovací kapacita třetích stran umožňuje dodání 2,9 milionu tun ročně, což je více než 50 % vnitrostátního trhu. Žádný soutěžitel se nezajímal o nákup další skladovací kapacity, když byla nabízena k prodeji.
-
Komise soutěžitele vyzvala, aby uvedli konkrétní příklady, které potvrzují existenci těchto překážek obchodu, nebo aby popsali situace, kdy se při dovozu motorové nafty setkali s problémy, takovéto informace však nebyly poskytnuty.
(320)
Jelikož nejsou k dispozici konkrétní příklady, vyvozuje se na základě informací ohledně skladovacích kapacit a dovozu, které poskytlo Portugalsko, závěr, že neexistují důkazy o skutečné existenci omezení, pokud jde o dostupnost skladovacích kapacit a jiné překážky dovozu motorové nafty.
(321)
Co se týká cen motorové nafty pořizované třetími stranami od společnosti Petrogal na úrovni rafinérie, zdá se, že se podobají nákladům na dovoz motorové nafty do Portugalska. Jak uvedlo Portugalsko při oznámení a jak je uvedeno v oddíle 3.4.3 rozhodnutí o zahájení řízení, ceny na úrovni rafinérie jsou stanoveny podle mezinárodních cenových nabídek týkajících se daného produktu a v případě rafinovaných produktů v Portugalsku podle cen Platts (Rotterdam) pro oblast severozápadní Evropy se započtením přirážek (přeprava, dopravné, pojištění, ztráty a jiné). To naznačuje širší trh, než je vnitrostátní (portugalský) trh. Ostatní soutěžitelé nepředložili žádná tvrzení ohledně cen na úrovni rafinérie, které uplatňuje společnost Petrogal, nýbrž se ve svých připomínkách omezili na tržní sílu a postavení této společnosti. Soutěžitel č. 1 podotkl, že poměr celkového objemu dovozu a vývozu motorové nafty je příliš nízký, než aby odůvodňoval regionální trh, nenaznačil však případný nedostatek motorové nafty nebo situaci, kdy by kontrola skladovací kapacity způsobovala soutěžitelům problémy.
(322)
Soutěžitel č. 2 uvedl (viz 109. bod odůvodnění), že investiční projekt přemění společnost Petrogal na čistého vývozce na ostatní trhy a posílí její tržní postavení na Pyrenejském poloostrově.
(323)
Nelze proto dospět k závěru, že relevantním zeměpisným trhem pro motorovou naftu je vnitrostátní trh, jelikož se zdá, že neexistují žádná omezení dovozu motorové nafty do Portugalska ani vývozu do sousedních zemí. Relevantním zeměpisným trhem je proto přinejmenším regionální trh, tj. Pyrenejský poloostrov.
(324)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti ohledně toho, zda by se za relevantní zeměpisný trh pro těžký benzin měl považovat trh na úrovni EHP, regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) nebo na vnitrostátní úrovni.
(325)
Portugalsko se domnívalo, že relevantním zeměpisným trhem pro těžký benzin a výrobky na bázi benzinu je přinejmenším EHP, ne-li světový trh. Soutěžitele nevznesli proti této definici relevantního zeměpisného trhu námitky.
(326)
Zúčastněné strany připomínky Portugalska nezamítly a vzhledem ke skutečnosti, že těžký benzin je zboží, které lze snadno přepravovat na velké vzdálenosti s nízkými dopravními náklady, je relevantním zeměpisným trhem přinejmenším EHP (71).
(327)
V odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře je stanoveno, že Komise přistoupí k podrobnému posouzení, pokud „na příjemce podpory připadá více než 25 % objemu prodeje daného výrobku/daných výrobků na příslušném trhu/příslušných trzích před investicí nebo na něj připadne více než 25 % po provedení investice“.
(328)
V rozhodnutí o zahájení řízení nebyla Komise s to potvrdit, zda byla překročena prahová hodnota stanovená v odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře, a to kvůli pochybnostem ohledně náležité definice relevantního výrobkového a zeměpisného trhu a příslušné úrovni posouzení (na úrovni rafinérie, maloobchodní či jiné než maloobchodní úrovni). Mimoto nebyly k dispozici údaje na úrovni skupiny (včetně podílů skupiny ENI na trhu). K dispozici nebyly rovněž údaje o výrobcích na bázi benzinu.
(329)
Z údajů, které poskytlo Portugalsko, vyplývá, že by podíl společnosti Petrogal na regionálním trhu (Pyrenejský poloostrov) s motorovou naftou na úrovni rafinérie byl nižší než 25 %, jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení a jak potvrdilo Portugalsko během formálního vyšetřovacího řízení. Tyto informace se vztahují pouze na výrobní kapacitu společnosti Petrogal, jelikož Portugalsko prohlásilo, že na Pyrenejském poloostrově není skupina ENI na úrovni rafinérie přítomna. Rovněž v případě západní Evropy a EHP je podíl společnosti Petrogal na trhu s motorovou naftou na úrovni rafinérie u skupiny (včetně podílů skupiny ENI na trhu) nižší než 25 %, jak je zjevné z údajů poskytnutých Portugalskem (viz tabulky č. 6 a 7).
Tabulka 6
Společné podíly společností Petrogal a ENI na západoevropském trhu (v milionech tun ročně)
Dotčený produkt
2007
2012
Prodej společností Petrogal a ENI
Západo-evropský trh
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Prodej společností Petrogal a ENI
Západo-evropský trh
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Motorová nafta
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabulka 7
Společné podíly společností Petrogal a ENI na trhu EHP (v milionech tun ročně)
Dotčený produkt
2007
2012
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Motorová nafta
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Na základě číselných údajů uvedených v tabulkách č. 6 a 7 se vyvozuje závěr, že na společnost Petrogal nepřipadá více než 25 % objemu prodeje daného výrobku na relevantním trhu na regionální úrovni (Pyrenejský poloostrov) ani na západoevropské úrovni a úrovni EHP, včetně podílů skupiny ENI na trhu na úrovni rafinérie. V případě motorové nafty proto není překročena prahová hodnota stanovená v odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře.
(331)
Jelikož společný podíl společností ENI a Petrogal na trhu nepřesahuje 25 %, není nutné uvážit, zda skupina ENI kontroluje podíl společnosti Petrogal na trhu v míře, která by vyžadovala, aby byl zohledněn jejich společný podíl na trhu.
(332)
Podle informací, které poskytlo Portugalsko, většina rafinérií vyrábějících těžký benzin jej zpracovává interně při výrobě pro vlastní spotřebu. Údaje o podílech na trhu, které Portugalsko poskytlo pro účely testu podle odst. 68 písm. a), se vztahují (jak se požaduje) na prodej v EHP, a to na velkoobchodním trhu.
(333)
Za účelem ověření, zda je investiční projekt slučitelný s odst. 68 písm. a) pokynů k regionální podpoře, je nutno analyzovat podíl společnosti Petrogal na trhu před provedením investičního projektu a posléze a ověřit, zda tento podíl přesahuje 25 %.
Tabulka 8
Podíly společnosti Petrogal na trhu EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
2007
2012
Prodej společnosti Petrogal
Trh EHP
Podíly společnosti Petrogal na trhu
Prodej společnosti Petrogal
Trh EHP
Podíly společnosti Petrogal na trhu
Těžký benzin
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzen
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxylen
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Rozpouštědla
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabulka 9
Podíly skupiny ENI na trhu EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
2007
2012
Prodej skupiny ENI
Trh EHP
Podíly skupiny ENI na trhu
Prodej skupiny ENI
Trh EHP
Podíly skupiny ENI na trhu
Těžký benzin
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Výrobky na bázi benzinu:
Nepouž.
16 045
Nepouž.
15 640
-
Benzen
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluen
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Rozpouštědla
Nepouž.
599
Nepouž.
599
Tabulka 10
Společné podíly společností Petrogal a ENI na trhu EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
2007
2012
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Prodej společností Petrogal a ENI
Trh EHP
Podíly společností Petrogal a ENI na trhu
Těžký benzin
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Výrobky na bázi benzinu:
Nepouž.
16 045
Nepouž.
15 640
-
Benzen
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylen
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Rozpouštědla
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Na základě číselných údajů uvedených v tabulkách č. 8 až 10 se vyvozuje závěr, že společnost Petrogal sama a ve spojení se skupinou ENI má na relevantním výrobkovém trhu pro těžký benzin na úrovni EHP u dotčeného produktu podíly na trhu nižší než 25 %. Podíl společnosti Petrogal na trhu nepřekračuje 25 % ani na trhu s výrobky na bázi benzinu.
(335)
Celková vnitropodniková výroba těžkého benzinu používaného společností Petrogal při výrobě pro vlastní spotřebu, která není ve výše uvedených údajích o podílu na trhu v tabulce č. 8 zahrnuta, činí méně než [ 5] % maloobchodního trhu v EHP. Dodatečná výroba v rafinérii Sines představuje přibližně [ 5] %.
(336)
Na základě těchto úvah se vyvozuje závěr, že u těžkého benzinu není překročena prahová hodnota stanovena v odst. 68 písm. a).
(337)
V odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře je stanoveno, že Komise přikročí k podrobnému posouzení, pokud „projektem vytvořená výrobní kapacita představuje více než 5 % trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě daného výrobku, ledaže průměrné meziroční tempo růstu jeho zdánlivé spotřeby za posledních pět let bylo vyšší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru“.
(338)
Odstavec 70 pokynů k regionální podpoře objasňuje, že “…pro účely uplatnění odst. 68 písm. a) a b) jsou objem trhu a zdánlivá spotřeba definovány na příslušné úrovni nomenklatury Prodcom, obvykle na úrovni Evropského hospodářského prostoru, anebo, nebudou-li tyto informace k dispozici či nebudou-li relevantní, na základě jiné obecně přijaté segmentace trhu, o níž existují snadno dostupné statistické údaje“.
(339)
V rozhodnutí o zahájení řízení uvedla Komise u všech dotčených produktů pochybnosti, zda výrobní kapacita vytvořená investičním projektem představuje více než 5 % trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě, a pokud ano, zda průměrné meziroční tempo růstu zdánlivé spotřeby daného výrobku za posledních pět let (před zahájením prací) bylo nižší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
(340)
Složená roční míra růstu („CAGR“) zdánlivé spotřeby motorové nafty v EHP v letech 2001 až 2006 představuje přibližně 2,12 % v objemovém vyjádření nebo 15,38 % v hodnotovém vyjádření. Odpovídající složená roční míra růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru v letech 2001 až 2006 dosáhla 2,06 % v reálném vyjádření (je třeba klást na roveň objemovému vyjádření) a 4,12 % v nominálním vyjádření (je nutno klást na roveň hodnotovému vyjádření).
(341)
Z toho vyplývá, že trh s motorovou naftou nelze považovat za nevýkonný, vezme-li se v úvahu složená roční míra růstu zdánlivé spotřeby v objemovém i hodnotovém vyjádření v porovnání s tempem růstu HDP v nominálním resp. reálném vyjádření. Není proto nutné ověřit, zda kapacita vytvořená investičním projektem představuje více než 5 % dotčeného trhu.
(342)
Za účelem přezkoumání, zda investiční projekt vyhovuje odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře, musí Komise ověřit, zda kapacita vytvořená investičním projektem představuje méně než 5 % trhu měřeno prostřednictvím údajů o zdánlivé spotřebě daného výrobku, ledaže průměrné meziroční tempo růstu jeho zdánlivé spotřeby za posledních pět let bylo vyšší než průměrné meziroční tempo růstu HDP v Evropském hospodářském prostoru.
(343)
Portugalsko poskytlo údaje uvedené v tabulkách č. 11 až 13. Údaje ve sloupci pro trh EHP jsou totožné s údaji uvedenými v tabulkách o podílech na trhu označenými jako trh EHP (objem prodeje). Jelikož velikost maloobchodního trhu (objem prodeje) je menší než výše zdánlivé spotřeby včetně výroby pro vlastní spotřebu, údaje o zvýšení výrobní kapacity nadhodnocují význam nárůstu. Lze tudíž mít za to, že představují pesimistický scénář.
Tabulka 11
Podíl zvýšení výrobní kapacity v rafinérii v Sines v porovnání s trhy dotčených produktů v EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
Výrobní kapacita v roce 2007
Výrobní kapacita v roce 2012
Zvýšení výrobní kapacity
Trh EHP v roce 2007
Podíl nárůstu kapacity ve srovnání s trhem EHP
CAGR zdánlivé spotřeby
Těžký benzin
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Rozpouštědla
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabulka 12
Podíl zvýšení výrobní kapacity v Matosinhos v porovnání s trhy dotčených produktů v EHP (v kilotunách)
Dotčené produkty
Výrobní kapacita v roce 2007
Výrobní kapacita v roce 2012
Zvýšení výrobní kapacity
Trh EHP v roce 2007
Podíl nárůstu kapacity ve srovnání s trhem EHP
CAGR zdánlivé spotřeby
Těžký benzin
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Rozpouštědla
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabulka 13
Podíl zvýšení společné výrobní kapacity (v rafinériích v Sines a Matosinhos) v porovnání s trhy dotčených produktů v EHP (v kilotunách)
Dotčené výrobky
Výrobní kapacita v roce 2007
Výrobní kapacita v roce 2012
Zvýšení výrobní kapacity
Trh EHP v roce 2007
Podíl nárůstu kapacity ve srovnání s trhem EHP
CAGR zdánlivé spotřeby
Těžký benzin
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Výrobky na bázi benzinu:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Rozpouštědla
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Ve všech případech představuje zvýšení výrobní kapacity u výrobků uvedených v tabulkách č. 11 až 13 méně než 5 % relevantních výrobkových trhů na úrovni EHP. Má se tudíž za to, že investiční projekt nepřekračuje prahovou hodnotu stanovenou v první části odst. 68 písm. b) pokynů k regionální podpoře.
7. ZÁVĚR
(345)
Na základě údajů uvedených v 278. až 344. bodě odůvodnění nepřekračuje investiční projekt u dotčených produktů prahové hodnoty stanovené v odst. 68 písm. a) a b) pokynů k regionální podpoře. Není proto nutné po zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy provést podrobné posouzení podpory.
(346)
Navrhovaná regionální investiční podpora pro společnost Petrogal splňuje všechny podmínky stanovené v pokynech k regionální podpoře, aby ji bylo možno považovat za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy. Není proto nezbytné posoudit, zda by bylo možno podporu schválit na základě ostatních výjimek stanovených ve Smlouvě.
(347)
Portugalsko výjimečně souhlasilo s tím, aby bylo toto rozhodnutí přijato v angličtině jako jediném závazném znění,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Státní podpora, kterou Portugalsko hodlá poskytnout společnosti Petrogal, ve výši 160 484 007 EUR v nominální hodnotě (121 091 314 EUR v diskontovaných cenách) a která představuje maximální intenzitu podpory ve výši 12,43 % v diskontovaných cenách, je slučitelná s vnitřním trhem v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy.
2. Poskytnutí státní podpory uvedené v čl. 1 odst. 1 se proto povoluje. V případě odchylek od plánovaných způsobilých výdajů a oznámeného harmonogramu poskytnutí státní podpory nepřekročí Portugalsko maximální částku podpory ve výši 121 091 314 EUR v diskontovaných cenách ani maximální intenzitu podpory ve výši 12,43 % v diskontovaných cenách.
Článek 2
1. Každých pět let od data vydání tohoto rozhodnutí předloží Portugalsko Komisi průběžnou zprávu. Průběžné zprávy obsahují aktuální informace o poskytnutých částkách státní podpory, o plnění smluv o státní podpoře a o případných jiných investičních projektech, které byly zahájeny v rafinériích v Sines nebo Matosinhos.
2. Do šesti měsíců ode dne provedení poslední tranše státní podpory podle oznámeného harmonogramu poskytnutí podpory předloží Portugalsko podrobnou závěrečnou zprávu obsahující informace o vyplacených částkách státní podpory, o plnění smluv o státní podpoře a o případných jiných investičních projektech, které byly zahájeny v rafinériích v Sines nebo Matosinhos.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 3. srpna 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 3 agosto 2011
riguardante l’aiuto SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] che il Portogallo intende concedere a Petrogal
[notificata con il numero C(2011) 5546]
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/466/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a detti articoli (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 19 novembre 2009 la Commissione ha comunicato al Portogallo la decisione di avvio del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato in relazione all’aiuto regionale ad hoc a favore di Petroleos de Portugal, Petrogal SA (in appresso «Petrogal») per un progetto d’investimento riguardante le sue attività di raffinazione a Sines e Matosinhos (in appresso «il progetto d’investimento»). Con lettera del 9 dicembre 2009, il Portogallo ha fornito la versione non riservata della decisione di avvio del procedimento per la sua pubblicazione.
(2)
Con lettera del 17 dicembre 2009 il Portogallo ha chiesto una proroga di un mese del termine per la presentazione delle sue osservazioni. Il 22 dicembre 2009 la Commissione ha accolto la richiesta. Con lettera del 21 gennaio 2010, il Portogallo ha presentato le sue osservazioni.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni.
(4)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni dell’Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), della Confederação da Indústria Portuguesa (4), dell’Associação para a eficiência energética (5), del concorrente n. 2 (6), un’impresa concorrente di Petrogal (7), del concorrente n. 1 (8) (9), dell’União Geral de trabalhadores (10), del Comune di Sines (11), della Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) e dell’Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Con lettere del 9 marzo, 10 marzo, 17 marzo e 19 marzo 2010, la Commissione ha trasmesso tali osservazioni al Portogallo, cui è stata data la possibilità di replicare; il Portogallo ha preso posizione con lettera dell’8 aprile 2010.
(6)
Con lettere del 15 e del 28 luglio 2010 (14), la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, che sono state fornite dal Portogallo rispettivamente con lettere del 16 e del 23 agosto 2010.
(7)
Con lettere del 4 e del 5 agosto 2010, la Commissione ha richiesto ai concorrenti n. 1 e n. 2 chiarimenti, che sono stati forniti con lettere del 10 e del 15 settembre 2010. Con lettera del 20 settembre 2010, i chiarimenti sono stati trasmessi al Portogallo con l’invito a formulare osservazioni.
(8)
Con lettere del 17 settembre e del 1o ottobre 2010, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni al Portogallo, che ha risposto il 18 e il 29 ottobre 2010.
(9)
Con lettere del 13 ottobre 2010, ai concorrenti n. 1 e n. 2 è stato chiesto di fornire alcune precisazioni riguardo alle loro risposte rispettivamente del 10 e del 15 settembre 2010.
(10)
Con lettere del 21 e del 28 ottobre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo ulteriori informazioni. Il Portogallo ha risposto con lettera del 12 novembre.
(11)
Con lettera del 10 novembre 2010, il concorrente n. 1 ha fornito chiarimenti riguardo alla sua lettera del 15 settembre 2010. Il 12 novembre 2010, tali chiarimenti sono stati trasmessi al Portogallo con l’invito a formulare osservazioni. Il Portogallo ha risposto il 19 novembre 2010.
(12)
Con lettera del 30 novembre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo ulteriori informazioni. Il Portogallo ha risposto con lettera del 20 dicembre 2010.
(13)
Con lettera dell’11 novembre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo di presentare un’analisi del rapporto costi-benefici del progetto d’investimento. Il 1o dicembre 2010, il Portogallo ha trasmesso le informazioni richieste.
(14)
Con lettera del 6 gennaio 2011, il Portogallo ha inoltrato informazioni riguardo agli azionisti di Petrogal.
(15)
Il 12 gennaio 2011 si è svolta una riunione tra le autorità portoghesi, i rappresentanti di Petrogal e la Commissione. Con lettera del 25 gennaio 2011, il Portogallo ha presentato informazioni riguardo ad alcune questioni sollevate durante la riunione (per esempio, valutazione del mercato, effetto incentivante dell’aiuto).
(16)
Con lettere del 24 gennaio, 16 marzo e 12 aprile 2011, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sul possibile scenario controfattuale del progetto d’investimento. Il Portogallo ha risposto rispettivamente con lettere del 7 febbraio, 4 aprile e 29 aprile 2011. Con e-mail del 7 giugno 2011, la Commissione ha richiesto informazioni non fornite dal Portogallo nelle lettere precedenti. Con e-mail del 9 giugno 2011 e lettere dell’11 e del 17 giugno 2011, il Portogallo ha trasmesso informazioni riguardo ad alcune di tali questioni.
(17)
Con lettera del 24 giugno 2011, la Commissione ha richiesto al Portogallo di chiarire alcune informazioni mancanti relative al mercato del carburante diesel. Con lettere del 30 giugno e del 14 luglio 2011, il Portogallo ha trasmesso le informazioni di cui trattasi. Con lettera del 20 luglio 2011, le autorità portoghesi hanno comunicato il loro consenso all’adozione della presente decisione da parte della Commissione nella lingua inglese.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO DI STATO
2.1. Il beneficiario
(18)
Il beneficiario dell’aiuto di Stato, Petróleos de Portugal - Petrogal, SA (in appresso «Petrogal»), è una consociata al 100 % di Galp Energia, SGPS, SA («Galp Energia»). I principali azionisti di Galp Energia sono ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %), e altri (23,31 %). Galp Energia è la holding del gruppo Galp Energia («Galp»). Galp Energia è attiva nel mercato dei prodotti petroliferi (che comprende le attività di raffinazione e di commercializzazione, come le vendite all’ingrosso e al dettaglio) e nel mercato del gas.
(19)
La holding è stata costituita in origine il 22 aprile 1999 con la denominazione GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, SA, principalmente ai fini della commercializzazione di petrolio e gas naturale, riunendo due imprese di proprietà del governo portoghese preesistenti poste sotto il controllo di Galp Energia, ossia Petrogal, per quanto riguarda i prodotti petroliferi, e GDP - Gas de Portugal, SGPS, SA, per quanto riguarda il gas naturale (19).
(20)
Le attività di Galp Energia comprendono inoltre la commercializzazione all’ingrosso e al dettaglio di prodotti petroliferi raffinati nella penisola iberica. L’azienda è leader del mercato in Portogallo (20) e ha una presenza crescente in Spagna.
(21)
Petrogal è proprietaria delle uniche due raffinerie esistenti in Portogallo. Le raffinerie sono situate a Sines a Matosinhos. Il comparto di raffinazione comprende tutte le attività di raffinazione, fornitura e logistica. Petrogal è la maggiore impresa di commercializzazione di prodotti petroliferi in Portogallo e una delle maggiori nella penisola iberica. Gestisce infatti tutte le importazioni di petrolio greggio e una parte delle importazioni di prodotti raffinati in Portogallo; gestisce inoltre l’80 % della capacità di stoccaggio di petrolio greggio e di prodotti raffinati (21) e ha un’importante posizione nelle infrastrutture logistiche del Portogallo per i prodotti petroliferi.
(22)
Petrogal ha un’ampia gamma di prodotti che comprende benzina, carburante diesel, carburante per aerei, olio combustibile, nafta, GPL, bitume e vari prodotti aromatici. Il comparto di raffinazione è responsabile dell’approvvigionamento di prodotti petroliferi alle divisioni di commercializzazione al dettaglio, all’ingrosso e di GPL di Petrogal, ai concorrenti e a clienti esteri, della gestione delle strutture di raffinazione e degli strumenti logistici. Petrogal immagazzina e trasporta i suoi prodotti avvalendosi di strutture di stoccaggio di cui è interamente proprietaria o di imprese di logistica consociate.
(23)
La figura 1 presenta la struttura azionaria e di controllo di Petrogal:
(24)
Il 29 dicembre 2005, è stato concluso un accordo tra gli azionisti Amorim Energia, ENI e Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) e il 28 marzo 2006 CGD ha aderito all’accordo (in appresso «accordo tra gli azionisti»). L’accordo tra gli azionisti è entrato in vigore il 29 marzo 2006 per un periodo di otto anni. In base all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), del codice portoghese dei valori mobiliari, i diritti di voto connessi alle azioni di Galp Energia detenute dalle parti dell’accordo tra gli azionisti sono reciprocamente assegnati alle altre parti. Ne consegue che Galp Energia è considerata congiuntamente controllata dagli azionisti partecipanti all’accordo tra gli azionisti.
(25)
Secondo il Portogallo, dall’accordo tra gli azionisti risulta che gli azionisti e, in particolare, ENI, non hanno potere di controllo e non possono definire da soli strategie tra le loro attività di raffinazione e quelle di Petrogal.
2.2. Il progetto d’investimento di Petrogal
(26)
Il progetto d’investimento serve a riconfigurare e ampliare gli impianti di raffinazione esistenti a Sines e Matosinhos, che sono le uniche due raffinerie esistenti in Portogallo. Ha inoltre lo scopo di migliorare l’integrazione e gli effetti sinergici tra le due raffinerie e apre la possibilità di utilizzare petroli greggi più pesanti.
(27)
L’obiettivo principale del progetto d’investimento è aumentare la produzione di carburante diesel, riducendo quella di benzina. Il progetto d’investimento conclude che l’aumento dell’utilizzo di petrolio greggio pesante consentirà di ridurre il costo delle materie prime e di ottenere una maggiore flessibilità riguardo all’origine dei petroli greggi da trasformare.
(28)
Il progetto d’investimento per la conversione della raffineria di Matosinhos riguarda nello specifico la costruzione di un nuovo impianto di distillazione sottovuoto per produrre gasolio sottovuoto (VGO) e di un impianto di riduzione della viscosità (visbreaker) per il cracking termico blando del residuo sottovuoto prodotto.
(29)
Il progetto d’investimento per la conversione della raffineria di Sines prevede la costruzione di un nuovo «idrocracker», cioè un impianto di idrocracking per il gasolio sottovuoto, per la produzione di carburante diesel e carburante per aerei. In base al progetto d’investimento, l’impianto di idrocracking utilizzerà come materie prime gasolio sottovuoto e gasolio ottenuto tramite visbreaking prodotti nelle raffinerie di Matosinhos e Sines, sfruttando quindi tutta la capacità di trattamento degli impianti di raffinazione nazionali. Saranno trattati circa [ ] barili al giorno, utilizzando circa [ ] chilotonnellate all’anno di residuo atmosferico come materia prima principale.
(30)
I prodotti ottenuti dall’idrocracking [GPL, nafta pesante (22) e carburante diesel] sono [ ] idrogenati, il che li rende di qualità superiore. Di conseguenza, il progetto d’investimento è volto a incrementare unicamente la produzione di carburante diesel e nafta pesante.
(31)
In base al progetto d’investimento, parte della nafta pesante prodotta nella raffineria di Sines sarà trasportata a Matosinhos come materia prima per l’impianto di produzione di aromatici di Petrogal (23), compiendo un ulteriore passo verso una maggiore integrazione delle due raffinerie. L’aumento della produzione di nafta pesante è una conseguenza tecnica inevitabile del progetto di conversione di Sines.
(32)
I lavori relativi al progetto d’investimento sono iniziati nel 2008 (il primo ordine è stato effettuato il 14 marzo 2008 in seguito alla decisione adottata dal consiglio di amministrazione il 5 marzo 2008) e il termine per la loro conclusione era il 31 dicembre 2010. Entro il 2011 avrebbe dovuto essere raggiunta la massima capacità di produzione.
2.3. Progetto unico d’investimento
(33)
Il Portogallo sostiene che, nonostante la distanza geografica tra le due raffinerie (circa 450 km da percorrere per via marittima), il progetto d’investimento deve essere considerato un progetto unico d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (24) (in appresso «gli orientamenti»). Le autorità portoghesi confermano che Petrogal non ha ricevuto aiuti di Stato nei tre anni precedenti l’inizio del progetto d’investimento notificato.
2.4. Costi del progetto d’investimento
(34)
L’investimento a Sines rappresenta costi d’investimento di [ ] EUR in valore nominale. La raffineria di Sines dovrebbe ricevere aiuti per un importo di [ ] EUR (valore nominale), con un’intensità di aiuto del 16 %. Riguardo alla raffineria di Matosinhos, l’investimento è pari a [ ] EUR (valore nominale) e la raffineria dovrebbe usufruire di aiuti per un importo di [ ] EUR (valore nominale), cosa che corrisponde a un’intensità di aiuto del 13 %.
(35)
Le spese ammissibili del progetto d’investimento ammontano a 974 064 894 EUR in valore attuale (1 058 934 146 EUR in valore nominale) e consistono esclusivamente in impianti (nessun terreno o edificio). L’importo dell’aiuto per entrambe le raffinerie è pari a 121 091 314 EUR in valore attuale (160 484 007 EUR in valore nominale), cosa che corrisponde a un’intensità di aiuto del 12,43 %. Nella tabella 1 è riportata la suddivisione per anno delle spese ammissibili:
Tabella 1
Costi ammissibili (in EUR)
2007
2008
2009
2010
Totale
Immobilizzi materiali
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Finanziamento del progetto d’investimento
(36)
Petrogal intende finanziare il progetto d’investimento facendo ricorso a risorse proprie, oltre all’aiuto di Stato richiesto (160 484 007 EUR in valore nominale). Non sono previste altre fonti di finanziamenti sotto forma di aiuti di Stato. Il progetto d’investimento usufruisce inoltre di prestiti della Banca europea per gli investimenti per un importo di 500 milioni di EUR approvati nel 2009. Il contributo del beneficiario alle spese ammissibili è pari al 36 %.
2.6. Massimale degli aiuti a finalità regionale
(37)
In base alla carta portoghese degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2007-2013 (26), le regioni dell’Alentejo e del Norte, in cui sono situate rispettivamente le raffinerie di Sines e di Matosinhos, sono ammissibili agli aiuti a finalità regionale in virtù della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato con massimali per gli aiuti a finalità regionale agli investimenti per le grandi imprese pari rispettivamente al 40 % e al 30 % dell’equivalente sovvenzione lordo.
2.7. Contributo allo sviluppo regionale
(38)
Il progetto d’investimento dovrebbe comportare la creazione di circa 150 posti di lavoro diretti e di 450 posti di lavoro indiretti in entrambe le regioni. Inoltre, secondo le informazioni fornite dal Portogallo, durante il periodo di costruzione saranno creati circa 3 000 posti di lavoro temporanei.
2.8. Forma di aiuto
(39)
L’aiuto di Stato dovrebbe essere concesso come aiuto ad hoc concepito in applicazione delle disposizioni di un regime di aiuto scaduto (N 97/1999) basato sul decreto legge n. 409/99 del 15 ottobre 1999.
(40)
In seguito alla risoluzione del Consiglio dei ministri portoghese del 6 marzo 2008, il 10 marzo 2008 sono stati conclusi due contratti tra il governo portoghese, Petrogal e Galp Energia, ai fini della concessione dell’aiuto di Stato. I due contratti erano: «contratto per la concessione di agevolazioni fiscali» e «contratto d’investimento» (in appresso i «contratti di aiuto»).
(41)
I contratti di aiuto conclusi prevedevano la concessione di un credito d’imposta legato al completamento del progetto d’investimento. L’aiuto sarebbe stato costituito da un credito d’imposta da dedurre da futuri pagamenti dell’imposta sul reddito delle imprese. L’importo del credito d’imposta sarebbe stato calcolato dalle autorità portoghesi come percentuale dell’investimento ammissibile. Il credito d’imposta sarebbe stato utilizzato soltanto per le imposte derivanti dal progetto d’investimento. Qualora non fosse stato possibile dedurre interamente il credito d’imposta, ogni eventuale residuo avrebbe potuto comunque essere dedotto fino alla data di scadenza del contratto, ossia il 31 dicembre 2016.
2.9. Importo dell’aiuto
(42)
Il Portogallo intende concedere un aiuto a finalità regionale per un importo di 160 484 007 EUR in valore nominale da assegnare a partire dal 2011. La tabella 2 che segue, fornita dalle autorità portoghesi, riporta in dettaglio il programma di concessione dell’aiuto:
Tabella 2
Anno
Reddito imponibile stimato
Imposte
Utilizzo del credito d’imposta (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Il Portogallo ha confermato che l’aiuto per il progetto d’investimento non si sarebbe cumulato con l’aiuto ricevuto per gli stessi costi ammissibili da altre fonti locali, regionali, nazionali o dell’Unione europea.
(44)
Inoltre, l’aiuto viene concesso a condizione che Petrogal mantenga gli investimenti nelle regioni assistite per un periodo minimo di cinque anni dal completamento del progetto d’investimento.
(45)
Il Portogallo ha confermato che la concessione dell’aiuto era subordinata all’autorizzazione della Commissione.
(46)
Il 22 gennaio 2007, Petrogal ha richiesto un aiuto di Stato per quanto riguarda il progetto d’investimento. Il 23 gennaio 2007, le autorità portoghesi hanno confermato per iscritto a Petrogal che, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento soddisfaceva le condizioni di ammissibilità stabilite dal «regime fiscale» prima dell’inizio dei lavori relativi al progetto.
(47)
Il Portogallo si è impegnato a non superare l’importo massimo dell’aiuto e l’intensità massima dell’aiuto stabiliti nella presente decisione, anche in caso di riduzione o di aumento delle spese ammissibili.
2.10. Disposizioni generali
(48)
Il Portogallo si è impegnato a presentare quanto segue:
-
entro due mesi dalla concessione dell’aiuto, una copia del documento inviato a Petrogal per notificare l’entrata in vigore dei contratti di aiuto,
-
ogni cinque anni, a iniziare dalla data di approvazione dell’aiuto da parte della Commissione, una relazione intermedia (comprendente informazioni sugli importi dell’aiuto pagati, sull’esecuzione del contratto di aiuto e su altri eventuali progetti d’investimento avviati nello stesso stabilimento/impianto),
-
entro sei mesi dalla concessione dell’ultima parte dell’aiuto, sulla base del programma di concessione notificato, una relazione finale dettagliata.
3. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(49)
Nella sua decisione di avvio del procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato («la decisione di avvio»), la Commissione ha espresso dubbi riguardo alla compatibilità dell’aiuto con le disposizioni degli orientamenti. A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo alle questioni menzionate nei considerando da 50 a 64.
3.1. Compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti
(50)
Il punto 34 degli orientamenti descrive le categorie standard di un investimento iniziale inteso come «un investimento in attivi materiali e immateriali» riguardante:
-
la creazione di un nuovo stabilimento,
-
l’ampliamento di uno stabilimento esistente,
-
la diversificazione della produzione di uno stabilimento in nuovi prodotti aggiuntivi,
-
un cambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di uno stabilimento esistente.
Un investimento di sostituzione che non soddisfa nessuna di queste condizioni è esplicitamente escluso dalla definizione d’investimento iniziale.
(51)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il progetto d’investimento, il cui scopo è modernizzare le due raffinerie e migliorarne l’integrazione, aumentando la produzione di carburante diesel (e quindi di nafta) e riducendo quella di benzina, potesse essere considerato un investimento iniziale. La Commissione ha ritenuto che il progetto d’investimento non costituisce un investimento in un nuovo stabilimento, né una diversificazione della produzione di uno stabilimento in nuovi prodotti aggiuntivi. Si poteva tuttavia ritenere che includesse alcuni aspetti di «ampliamento» e di «cambiamento fondamentale del processo di produzione».
(52)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sottolineato che, poiché la misura di aiuto doveva essere valutata come un aiuto ad hoc, il Portogallo doveva dimostrare che il progetto d’investimento contribuisse a una strategia coerente di sviluppo regionale ai sensi del punto 10 degli orientamenti.
(53)
In particolare, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il contributo previsto allo sviluppo regionale avrebbe potuto compensare gli effetti settoriali derivanti dall’aiuto (aiuto di 160 milioni di EUR, che avrebbe creato soltanto 150 posti di lavoro diretti).
(54)
In questo contesto, la Commissione ha sottolineato che vi era motivo di dubitare della necessità dell’aiuto, poiché dai conti finanziari del 2008 di Petrogal risultava evidente che il progetto d’investimento faceva parte della sua strategia industriale e, nell’analisi di uno scenario controfattuale, poteva essere realizzato senza aiuti. La Commissione ha affermato che l’aiuto non sembrava necessario per l’attuazione dell’investimento (per il quale i lavori sono iniziati nel 2008) e che Petrogal potrebbe aver considerato altre destinazioni per l’investimento. Un aiuto non necessario con tutta probabilità non contribuisce allo sviluppo regionale e potrebbe comportare inaccettabili distorsioni della concorrenza.
(55)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sollevato dubbi riguardo al fatto che fossero stati soddisfatti i requisiti formali dell’effetto incentivante di cui al punto 38 degli orientamenti. In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione.
(56)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che la conferma scritta del Portogallo - secondo cui, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento era ammissibile agli aiuti di Stato - fosse conforme ai requisiti di cui al punto 38 degli orientamenti.
3.2. Valutazione dell’aiuto in base alle disposizioni relative agli aiuti a favore di grandi progetti d’investimento
(57)
Il Portogallo ha notificato il progetto d’investimento nelle due raffinerie come progetto unico d’investimento. In base al punto 60 degli orientamenti, un investimento iniziale viene considerato un progetto unico d’investimento quando è economicamente indivisibile, tenendo conto dei collegamenti tecnici, funzionali e strategici e dell’immediata prossimità.
(58)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione esprimeva dubbi riguardo alla distanza tra le due raffinerie. Inoltre, il fatto di considerare il progetto d’investimento un progetto unico d’investimento implicherebbe l’applicazione di un massimale regionale corretto sulla base della percentuale di riduzione ai sensi del punto 67 degli orientamenti.
(59)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sollevato dubbi riguardo alla valutazione dell’aiuto in base alle disposizioni di questi due punti degli orientamenti.
(60)
Più specificamente, la Commissione non ha potuto stabilire quali siano i prodotti rilevanti interessati dal progetto d’investimento. Non è stato ancora chiarito se i prodotti siano esclusivamente il carburante diesel e la nafta, come affermato dal Portogallo, o se debbano essere presi in considerazione anche altri prodotti della raffinazione, tenendo conto della loro sostituibilità potenziale sul versante dell’offerta e del fatto che la nafta può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti.
(61)
La Commissione ha sollevato dubbi riguardo al mercato rilevante del prodotto e al fatto che fosse da considerare a livello delle raffinerie sia per il carburante diesel che per la nafta, come affermato dal Portogallo.
(62)
La Commissione ha formulato dubbi sul fatto che i mercati geografici rilevanti dei prodotti interessati dovessero essere definiti a livello nazionale, regionale (penisola iberica) o dello Spazio economico europeo (SEE).
(63)
Inoltre, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che Petrogal, e i gruppi Galp Energia e ENI ai quali appartiene, non rappresentassero più del 25 % del mercato rilevante, conformemente al punto 68, lettera a), degli orientamenti.
(64)
Infine, in base al punto 68, lettera b), degli orientamenti, la Commissione ha sollevato dubbi, per quanto riguarda tutti i prodotti interessati, sul fatto che la capacità di produzione creata dal progetto d’investimento superasse il 5 % di ogni mercato rilevante, misurata mediante i dati relativi al consumo apparente, e in tal caso, che il tasso medio di crescita annua del consumo apparente dei prodotti negli ultimi cinque anni fosse superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
4.1. Osservazioni della Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR ritiene il progetto d’investimento essenziale per promuovere l’economia portoghese e un modo per rafforzare la competitività europea nel settore petrolchimico e della raffinazione. Se il progetto d’investimento non potesse essere realizzato o se mancasse il sostegno necessario per il suo completamento, potrebbero esserci serie conseguenze in termini di autonomia e di sostegno della catena petrolchimica.
(66)
Il nuovo impianto di produzione di acido tereftalico purificato (PTA) previsto da Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA che è una filiale spagnola di La Seda de Barcelona S.A) a Sines aumenterà in misura sostanziale il fabbisogno di nafta di La Seda. Ne consegue che l’aumento della produzione di nafta nell’impianto di idrocracking di Petrogal è determinante per la realizzazione dell’investimento di La Seda, che secondo le stime sarebbe pari a circa 400 milioni di EUR.
(67)
Secondo AIPQR, il progetto d’investimento ridurrà la carenza di carburante diesel a livello europeo.
(68)
AIPQR ritiene il contributo di Petrogal essenziale per rendere fattibile e promuovere lo sviluppo del Centro per la competitività e la tecnologia dei settori della raffinazione, petrolchimico e industriale, nell’ambito della strategia del Portogallo per la promozione delle principali industrie per l’economia nazionale e regionale.
(69)
Secondo AIPQR, il carburante diesel ottenuto mediante idrocracking è di qualità superiore, e garantisce una combustione più efficace e una riduzione al minimo dei contaminanti nelle emissioni di scarico. La qualità dei carburanti diesel e l’efficienza energetica che dovrebbe essere conseguita con il progetto d’investimento consentiranno di realizzare il piano per l’efficienza energetica per il periodo 2008-2011 di Petrogal.
(70)
Inoltre, AIPQR ritiene che il progetto d’investimento contribuirà alla sostenibilità economica e sociale delle regioni di Matosinhos e Sines e alla sostenibilità economica e sociale nazionale nel complesso.
4.2. Osservazioni della Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Il progetto d’investimento è pertinente: maggiore flessibilità della fornitura e maggiore autonomia per il gasolio.
(72)
Secondo COGEN, il progetto d’investimento offrirà una grande opportunità in termini di innovazione tecnologica e creerà circa 150 posti di lavoro diretti e circa 500 posti di lavoro indiretti di medio livello, tutti permanenti.
(73)
Da un punto di vista energetico, COGEN ritiene che i progetti di conversione per entrambe le raffinerie consentiranno di ottenere un risparmio energetico del 14 %. Inoltre, COGEN sottolinea che il progetto d’investimento renderà fattibile un altro tipo d’investimento non rientrante in tale progetto, ossia l’installazione di due impianti di cogenerazione di 82 MW, uno in ogni raffineria, con la conseguenza di un aumento della capacità di circa il 12 % per quanto riguarda questa tecnologia in Portogallo.
4.3. Osservazioni della Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)
(74)
CIP ritiene che il progetto d’investimento affronta la situazione portoghese caratterizzata da quanto segue:
i)
una discrepanza tra il consumo di carburante diesel per veicoli e la capacità di trasformazione esistente del Portogallo, il cui risultato è una necessità cronica di forti importazioni di carburante diesel e la vendita all’estero della benzina eccedente;
ii)
future eccedenze di gasolio derivanti dal fatto che il gasolio non viene più utilizzato nella produzione di energia e che in generale viene disincentivato l’uso del gasolio nell’industria, come previsto dal programma nazionale portoghese relativo ai cambiamenti climatici;
iii)
le tendenze dei mercati internazionali legate a un aumento degli acquisti delle frazioni più pesanti e più acide dei petroli greggi, cosa che consentirebbe di avere una maggiore flessibilità in termini di scelta di petroli greggi;
iv)
contributo alla sicurezza degli approvvigionamenti.
(75)
CIP ritiene che il progetto d’investimento comporterà un considerevole aumento dell’efficienza energetica di entrambe le raffinerie, in linea con gli impegni assunti dal Portogallo nei confronti dell’Unione europea per quanto riguarda l’aumento dell’efficienza energetica in Europa del 10 %.
(76)
CIP ritiene che la prevista creazione di circa 150 posti di lavoro altamente qualificati e di 450 posti di lavoro indiretti permanenti contribuirà in misura significativa allo sviluppo economico del Portogallo. Darà impulso all’economia locale nelle regioni interessate in cui il PIL pro capite è inferiore alla media nazionale e favorirà la creazione di circa 5 000 posti di lavoro temporanei durante il periodo di costruzione.
4.4. Osservazioni della União Geral de Trabalhadores («UGT»)
(77)
UGT ritiene che il progetto d’investimento promuoverà lo sviluppo regionale e avrà effetti positivi sullo sviluppo economico e sociale e sulla coesione territoriale delle regioni interessate. Queste ultime sono caratterizzate da elevati livelli di disoccupazione, da una struttura delle imprese poco diversificata e da un PIL pro capite inferiore alla media nazionale. Il progetto d’investimento avrà considerevoli ripercussioni sul tessuto industriale di entrambe le regioni e del Portogallo nel complesso, in quanto si svilupperanno attività sia a monte che a valle, in particolare in settori come l’ingegneria meccanica e civile, l’elettricità o addirittura il commercio e il catering.
(78)
UGT ritiene che il progetto d’investimento creerà posti di lavoro migliori e più numerosi, in particolare in un momento di rapida crescita della disoccupazione dovuta alla crisi economica e sociale. Il progetto d’investimento dovrebbe creare direttamente 150 posti di lavoro in entrambe le raffinerie, molti dei quali altamente qualificati. Si prevede che si creeranno indirettamente altri 450 posti di lavoro e, durante il periodo di costruzione, 5 000 posti di lavoro temporanei. Il progetto d’investimento contribuirà a mantenere alcuni dei 2 050 posti di lavoro esistenti che potrebbero essere a rischio senza il progetto d’investimento.
(79)
UGT ritiene inoltre che il progetto d’investimento consentirà di ottemperare alle rigorose norme in materia di ambiente e di sicurezza, in quanto le raffinerie saranno dotate di una tecnologia più rispettosa dell’ambiente.
(80)
Secondo UGT, il progetto d’investimento è molto importante per migliorare l’insufficiente capacità di raffinazione e di produzione di carburante diesel in Portogallo. La capacità di raffinazione esistente è chiaramente troppo limitata per soddisfare la domanda nazionale, cosa che il Portogallo più dipendente dalle importazioni di carburante diesel da altri paesi, con un aumento dei rischi strategici. Una diminuzione delle importazioni di carburante diesel consentirebbe inoltre di ridurre l’attuale disavanzo commerciale, che deriva in larga misura dai conti energetici.
(81)
UGT sottolinea infine che il progetto d’investimento è importante non solo in termini nazionali, ma anche per l’Unione europea, in quanto è inteso a contribuire allo sviluppo di un’economia più verde e più sostenibile.
4.5. Osservazioni del Comune di Matosinhos
(82)
Il Comune di Matosinhos ritiene che la creazione di posti di lavoro abbia considerevoli ricadute sull’area interessata. Grazie alla creazione di posti di lavoro qualificati con retribuzioni superiori alla media regionale, la raffineria di Matosinhos contribuirà ad accrescere il potere di acquisto dell’area e della regione. Continuerà ad avere considerevoli effetti sul valore aggiunto lordo regionale, derivante dall’attività della raffineria e dall’attività di centinaia di piccole e medie imprese commerciali e industriali, in particolare se si tiene conto del fatto che la regione ha un tasso di disoccupazione circa del 13 % (superiore alla media nazionale). Il Comune di Matosinhos ritiene che il progetto d’investimento sia fondamentale per la regione in termini economici e sociali.
4.6. Osservazioni del Comune di Sines
(83)
Il Comune di Sines è convinto dell’importanza dei nuovi impianti di produzione della raffineria di Sines per lo sviluppo dell’economia locale e regionale. Si avranno effetti positivi sullo sviluppo sociale della regione, grazie alla creazione di posti di lavoro qualificati e alla creazione di piccole e medie imprese migliori e più numerose.
4.7. Osservazioni della Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)
(84)
La CGTP ritiene che il progetto d’investimento produca effetti ambientali molto positivi e che sia importante per lo sviluppo regionale del Portogallo per i seguenti motivi:
i)
renderà possibile offrire una più ampia diversificazione di prodotti di qualità migliore per l’industria chimica organica nazionale e per le esportazioni. Il progetto d’investimento contribuirà quindi in maniera positiva alla valorizzazione del profilo di specializzazione dell’industria manifatturiera;
ii)
consentirà di creare centinaia di posti di lavoro permanenti e alcune migliaia di posti di lavoro temporanei nella fase di costruzione, principalmente in regioni che hanno alcuni dei tassi di disoccupazione più alti in Portogallo;
iii)
contribuirà alla crescita dell’economia locale a livello di edilizia, commercio e alberghi, tra le altre attività economiche.
4.8. Osservazioni della Associação Industrial Portuguesa («AIP»)
(85)
AIP afferma che il progetto d’investimento contribuirà in maniera decisiva all’aumento della ricchezza della regione del Norte e della regione dell’Alentejo.
(86)
La regione del Norte, con un tasso di disoccupazione dell’11,6 % rispetto alla media nazionale del 9,8 % (dati del terzo trimestre del 2009), è attualmente la regione portoghese con il livello di disoccupazione più elevato, e in particolare un alto livello di disoccupazione di lunga durata (metà della popolazione disoccupata cerca lavoro da almeno un anno). Nell’attuale contesto di crisi sociale, la creazione di 500 posti di lavoro diretti, di 200 posti di lavoro indiretti permanenti e di circa 2 000 posti di lavoro temporanei durante la fase di costruzione rappresenta un enorme contributo per la regione.
(87)
La regione dell’Alentejo è attualmente una delle regioni portoghesi con il tasso di disoccupazione più elevato - 10,2 % rispetto alla media nazionale del 9,8 % (dati del terzo trimestre del 2009) - e in particolare un alto livello di disoccupazione di lunga durata (metà della popolazione disoccupata cerca lavoro da almeno un anno). In questo contesto, la creazione di 100 posti di lavoro diretti e di 250 posti di lavoro indiretti permanenti oltre a circa 3 000 posti di lavoro durante la fase di costruzione rappresenterà un importante contributo per la regione.
4.9. Osservazioni del concorrente n. 1
4.9.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(88)
Secondo il concorrente n. 1, il progetto d’investimento può essere considerato un semplice «ampliamento di uno stabilimento esistente» ai sensi del punto 34 degli orientamenti. Il progetto d’investimento non può essere considerato un progetto unico d’investimento in quanto gli elementi del capitale fisso dell’investimento sarebbero «economicamente divisibili» ai sensi del punto 60 degli orientamenti. In effetti, le raffinerie di Sines e Matosinhos sono geograficamente distanti tra loro. Il progetto d’investimento definisce chiaramente un investimento separato per ogni raffineria. Le raffinerie possono scegliere di avere impianti per prodotti sottovuoto o di «visbreaking», ma non impianti di «idrocracking», o viceversa. Gli investimenti per le raffinerie non sono pertanto necessariamente connessi in maniera diretta. In ogni caso, le raffinerie potrebbero funzionare per proprio conto senza che sia necessaria alcuna integrazione. Inoltre, la raffineria di Matosinhos potrebbe vendere la sua produzione di gasolio sottovuoto sui mercati internazionali e l’impianto di «idrocracking» situato a Sines potrebbe essere alimentato con gasolio sottovuoto importato.
(89)
Il Portogallo ha menzionato soltanto la creazione di posti di lavoro diretti e indiretti come contributo del progetto d’investimento allo sviluppo regionale. È pertanto impossibile dimostrare che il progetto d’investimento contribuisce a una strategia coerente di sviluppo regionale e che affronta l’obiettivo della coesione economica (28). È difficile riconoscere che spendere più di un milione di EUR per la creazione di posti di lavoro diretti possa essere considerato un contributo eccezionale allo sviluppo regionale. A questo proposito, il rapporto tra l’importo dell’aiuto e i posti di lavoro diretti per il progetto d’investimento viene confrontato con precedenti decisioni della Commissione (presentate in una tabella che esamina questo rapporto in precedenti decisioni della Commissione). Inoltre, il concorrente n. 1 ritiene che il progetto d’investimento non sia collegato a un presunto fallimento del mercato.
(90)
Riguardo al requisito formale dell’effetto incentivante, Petrogal non ha mai ricevuto una dichiarazione di intenti dal Portogallo prima dell’inizio dei lavori. Il concorrente n. 1 giunge pertanto alla conclusione che l’aiuto non è conforme al punto 38 degli orientamenti.
(91)
Dal punto di vista di una valutazione economica, il concorrente n. 1 ritiene che l’aiuto non soddisfi il criterio di necessità e che non produca alcun effetto incentivante. Il progetto d’investimento è un investimento produttivo motivato sotto il profilo economico dallo squilibrio tra domanda e offerta e dall’opportunità di avere accesso a petrolio greggio più pesante e meno costoso. Si tratta di un investimento in risposta alla naturale evoluzione della domanda di carburante diesel. Tutti gli altri operatori in Europa effettuano investimenti simili nelle raffinerie senza aiuti di Stato. Pertanto, dai fatti emerge che il progetto d’investimento sarebbe stato comunque realizzato, in contrasto con il punto 22 della comunicazione della Commissione del 24 giugno 2009 (29) (in appresso la «comunicazione relativa alla valutazione dettagliata»).
(92)
Il concorrente n. 1 ritiene che i prodotti interessati siano:
-
carburante diesel (che è un prodotto finale),
-
nafta (che è un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti); pertanto devono essere considerati prodotti (ritenuti) interessati anche i prodotti petrolchimici derivati dalla nafta,
-
residui di idrocracking (nei casi in cui l’impianto di idrocracking non sia dotato di un sistema di riciclaggio).
- Carburante diesel
(93)
Secondo il concorrente n. 1, Petrogal è l’unico operatore del mercato con una capacità di raffinazione del petrolio greggio in Portogallo. Petrogal rifornisce i suoi concorrenti su tale mercato. Petrogal controlla le maggiori strutture di importazione e di stoccaggio per la benzina e il carburante diesel. Petrogal ha la più ampia rete di stazioni di servizio in Portogallo. Petrogal ha una posizione dominante o almeno un considerevole potere di mercato in un gran numero di mercati dei prodotti petroliferi in Portogallo. Il concorrente n. 1 ritiene che la valutazione del mercato rilevante dovrebbe essere condotta non solo a livello delle raffinerie, ma anche a livello del mercato all’ingrosso e al dettaglio del carburante diesel di cui dovrebbe analizzare la situazione concorrenziale.
- Nafta
(94)
Riguardo alla nafta, il concorrente n. 1 ritiene inoltre che la valutazione del mercato rilevante del prodotto non debba essere limitata alle vendite nelle raffinerie, ma debba prendere in considerazione anche le attività a valle.
(95)
In merito al mercato geografico rilevante, il rapporto delle importazioni e delle esportazioni totali di carburante diesel in relazione alle vendite totali di carburante diesel in Portogallo è troppo basso per giustificare la scelta del mercato regionale come mercato rilevante. Il concorrente n. 1 ritiene che il mercato portoghese sia il mercato geografico rilevante.
(96)
Il concorrente n. 1 ritiene che debbano essere prese in considerazione le attività di ENI nei mercati dei prodotti interessati in quanto, quando un’impresa può esercitare un’influenza decisiva sulla politica di vendita di un’altra impresa, è necessario esaminare la quota di mercato combinata di entrambe nei mercati rilevanti.
(97)
Il concorrente n. 1 giunge alla conclusione che per il carburante diesel viene superata in misura considerevole la soglia di mercato del 25 % di cui al punto 68 degli orientamenti. L’aiuto concesso dal progetto d’investimento è pertanto inteso a sovvenzionare l’operatore dominante del mercato, consentendo al medesimo di mantenere e di aumentare il suo potere di mercato. Le condizioni di concorrenza saranno seriamente alterate e l’aiuto causerà notevoli distorsioni nei mercati rilevanti.
(98)
In conclusione, il concorrente n. 1 ritiene che l’aiuto costituisca un aiuto al funzionamento che rafforza la posizione di mercato di un operatore dominante nei mercati rilevanti. L’aiuto non contribuisce a produrre alcun effetto incentivante. In ogni caso, gli effetti negativi dell’aiuto superano gli eventuali effetti positivi che ne potrebbero derivare.
4.9.2. Osservazioni trasmesse con lettere del 15 settembre e del 10 novembre 2010 (in risposta alle domande della Commissione del 5 agosto e del 13 ottobre 2010)
(99)
Progetti d’investimento simili sono stati condotti in quattro raffinerie (La Rabida, Castellón, Cartagena e Bilbao), con lo stesso obiettivo, per aumentare la redditività del capitale proprio attraverso l’installazione di nuovi impianti di conversione che consentano di ottenere il massimo rendimento dei distillati medi, di ridurre la produzione di gasolio e di trasformare il petrolio greggio più pesante. Il concorrente n. 1 fa anche riferimento a progetti d’investimento simili in Italia (raffinerie di Sannazzaro e Taranto, di ENI), in Germania (Bayernoil), in Lituania (Mazeikiu Nafta) e in Bielorussia (Slavneft).
(100)
Per quanto riguarda un possibile tasso di rendimento di riferimento di tali investimenti nel settore, il concorrente n. 1 afferma di non essere a conoscenza di un parametro di riferimento: di norma la redditività di un progetto d’investimento dipende dal costo del capitale di ciascuna impresa e da altri aspetti. Il concorrente n. 1 ritiene che, per il periodo durante il quale il progetto d’investimento è stato deciso, il tasso di rendimento approssimativo nel settore della raffinazione dovrebbe essere pari almeno al 10 %.
(101)
Il concorrente n. 1 fa riferimento in termini generali all’esistenza di ostacoli alle importazioni in relazione al mercato geografico rilevante. Ritiene che il principale problema in Portogallo sia la posizione dominante di Petrogal sul mercato, tenuto conto che controlla il 100 % della capacità di raffinazione in Portogallo e quindi i più importanti terminali di importazione e di esportazione. Sostiene inoltre che Petrogal ha una posizione dominante in termini di capacità di stoccaggio dei prodotti, che secondo alcune fonti indipendenti (30) è pari al 90 % del mercato. Petrogal può quindi avere una quota delle vendite al dettaglio di circa il 45 % e una quota delle vendite all’ingrosso dell’80 % del mercato portoghese.
(102)
Per quanto riguarda la domanda della Commissione relativa all’esistenza di un rifiuto a concedere l’accesso alla capacità di stoccaggio di Petrogal, il concorrente n. 1 non è riuscito a descrivere tale situazione.
(103)
Il concorrente n. 1 ritiene che in Portogallo esistano limitazioni alla capacità di stoccaggio e che i costi di stoccaggio siano più elevati in Portogallo che in altri paesi, quali Spagna e Italia, per operazioni o impianti simili (più elevati del 25 % circa).
(104)
Il concorrente n. 1 ritiene che non esistano considerevoli differenze tra i prezzi del carburante diesel importato e il prezzo del carburante diesel acquistato da Petrogal, i quanto i prezzi sono indicizzati ai prezzi internazionali con l’aggiunta dei costi logistici.
4.10. Osservazioni del concorrente n. 2
4.10.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(105)
Il concorrente n. 2 ritiene che il progetto d’investimento aumenterà la capacità di produzione di carburante diesel di Petrogal di circa 2,5 milioni di tonnellate, trasformando il Portogallo da un piccolo paese importatore a un grande paese esportatore di carburante diesel.
(106)
Il concorrente n. 2 esprime dubbi riguardo alla necessità dell’aiuto, in quanto Petrogal appartiene a una grande impresa, detenuta e controllata da ENI. Petrogal è un’impresa redditizia, che ha effettuato considerevoli investimenti a monte della raffinazione in Brasile e Angola e a valle per ampliare la sua rete di distribuzione in Spagna. Gode di una posizione privilegiata in Portogallo, essendo proprietaria delle uniche due raffinerie esistenti nel paese.
(107)
Petrogal è integrata verticalmente, è la principale impresa di commercializzazione di prodotti petroliferi in Portogallo e il terzo maggiore concorrente nella penisola iberica.
(108)
Il concorrente n. 2 ritiene che l’aiuto di Stato non soddisfi i requisiti formali dell’effetto incentivante dell’aiuto di cui al punto 38 degli orientamenti. Il progetto d’investimento è un’operazione redditizia di per sé, che soddisfa gli obiettivi strategici a medio e lungo termine di Petrogal, che saranno quindi portati avanti in ogni caso.
(109)
Secondo il concorrente n. 2, il progetto d’investimento contribuirà a soddisfare la crescente domanda interna di carburante diesel, consentirà a Petrogal di diventare un esportatore netto verso altri mercati (per esempio Francia e Spagna) e aumenterà il margine di raffinazione di Petrogal.
(110)
Il concorrente n. 2 ritiene che la necessità dell’aiuto debba essere valutata sulla base delle disposizioni della sezione 2.3 della comunicazione relativa alla valutazione dettagliata.
(111)
Il concorrente n. 2 fa riferimento alla relazione di PFC Energy menzionata nella nota a piè di pagina 29, in cui si afferma che il progetto d’investimento di Petrogal era già una realtà nel 2006. Il progetto d’investimento poteva essere realizzato soltanto nelle regioni di Matosinhos e Sines (il motivo non è che si tratta di zone assistite, ma che le raffinerie sono situate in tali regioni).
(112)
Infine, il concorrente n. 2 ritiene che non potrebbe esistere, per definizione, un altro luogo per investire nella riconfigurazione delle raffinerie esistenti.
(113)
Il concorrente n. 2 ha presentato osservazioni soltanto riguardo al carburante diesel.
- Livello delle raffinerie
(114)
Il concorrente n. 2 spiega che, sebbene non esistano ostacoli giuridici alle importazioni, queste ultime sono in larga misura condizionate (se non limitate) da una serie di fattori fisici (mancanza di strutture di stoccaggio dei prodotti importati, loro ubicazione e proprietà, limitazioni alla rete logistica secondaria) e da fattori strutturali del mercato (possibilità di fissare prezzi franco raffinerie).
- Livello delle vendite all’ingrosso
(115)
Gli altri operatori del mercato portoghese importano il 90 % del carburante diesel importato totale, riguardo al quale devono affrontare considerevoli difficoltà, come menzionato nella relazione dell’autorità portoghese garante della concorrenza intitolata «Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal» (31) (in appresso la «relazione dell’autorità»). Il concorrente n. 2 ritiene che tutti questi fattori rendano il mercato portoghese più chiuso rispetto a mercati comparabili in altri paesi.
(116)
Il concorrente n. 2 ritiene che la valutazione del mercato rilevante non debba essere limitata al livello delle raffinerie, ma debba anche riguardare i canali di distribuzione e di vendita (al dettaglio e all’ingrosso). Il progetto d’investimento aumenterà la produzione di 2,5 milioni di tonnellate all’anno, trasformando il Portogallo in un paese con un’eccedenza annua di 1,6 milioni di tonnellate di carburante diesel, oltre a 0,5 milioni di tonnellate annue di biocarburante diesel provenienti dalla raffineria di Sines.
- Vendite all’ingrosso e al dettaglio
(117)
Secondo la relazione dell’autorità, questo livello di vendite è considerato un livello secondario nella struttura di distribuzione del carburante diesel. Il prezzo del carburante diesel dipenderà dal prezzo di acquisto nella raffineria o dalle importazioni, cui si aggiungono i costi di trasporto e di stoccaggio, e dal margine di profitto.
(118)
Il concorrente n. 2 ritiene che Petrogal competa anche a livello della distribuzione, con un chiaro vantaggio concorrenziale: qualsiasi aiuto concesso per ridurre il costo sostenuto da Petrogal nella produzione di carburante diesel rafforzerebbe la sua posizione dominante attuale nel mercato portoghese (51 % nel mercato all’ingrosso e 37 % nel mercato al dettaglio).
(119)
Il concorrente n. 2 ritiene che il mercato geografico rilevante debba essere al massimo il mercato iberico. Il mercato geografico rilevante potrebbe essere a livello di SEE soltanto se le importazioni di carburante diesel potessero effettivamente competere con il carburante diesel raffinato in Portogallo (ossia presupponendo che non esistano ostacoli giuridici o economici all’ingresso).
(120)
L’aiuto all’investimento avrà ripercussioni sui concorrenti di Petrogal sul mercato iberico, in quanto le raffinerie situate in Spagna hanno effettuato investimenti simili (con obiettivi strategici molto simili) senza aiuti.
(121)
Se le vendite all’ingrosso e al dettaglio venissero considerate come facenti parte del mercato rilevante dei prodotti, la quota di mercato di Petrogal nei mercati nazionali e locali sarebbe molto superiore alla soglia del 25 % di cui al punto 68 degli orientamenti e l’aiuto non dovrebbe essere concesso.
(122)
Il concorrente n. 2 ritiene che, sul versante dell’offerta, i mercati all’ingrosso della benzina e del carburante diesel siano altamente concentrati (i quattro principali operatori del mercato hanno un quota di mercato superiore al 95 %), come indicato dall’autorità portoghese garante della concorrenza nella sua relazione.
(123)
Petrogal ha una quota stimata del mercato all’ingrosso del carburante diesel in Portogallo in termini di volume compresa tra il 35 % e il 45 %. Il concorrente n. 2 ritiene che il progetto d’investimento comporterà una capacità di produzione supplementare di 2,5 milioni di tonnellate e, considerando questo progetto in connessione con altri intrapresi da Petrogal, Petrogal sarà in grado non solo di soddisfare la domanda interna nel mercato portoghese del carburante diesel, ma anche di esportare quasi 2 milioni di tonnellate di carburante diesel nei paesi vicini (Spagna e Francia).
4.10.2. Osservazioni trasmesse con lettera del 10 settembre 2010, in risposta alla richiesta di informazioni della Commissione del 4 agosto 2010
(124)
Il concorrente n. 2 afferma che non esiste alcun parametro di riferimento del tasso di rendimento stabilito a livello settoriale, in quanto le imprese hanno il proprio obiettivo per quanto riguarda il tasso e tale obiettivo potrebbe essere diverso a seconda delle caratteristiche di ogni progetto d’investimento. Il concorrente n. 2 fornisce un elenco di cinque raffinerie che hanno intrapreso progetti d’investimento simili, per un importo totale di più di 6 miliardi di euro, senza aiuti di Stato.
(125)
Il concorrente n. 2 sottolinea che le capacità di stoccaggio e gli impianti portuali sono limitati. Pertanto, le spedizioni verso il Portogallo vengono effettuate in quantità minori, con un conseguente aumento dei costi di distribuzione che influisce sui margini di profitto finali sulle vendite all’ingrosso e al dettaglio.
(126)
Per quanto riguarda gli impianti di stoccaggio, il concorrente n. 2 precisa che di norma gli impianti sono utilizzati dal proprietario (come Petrogal), per i propri scopi. Nei casi in cui gli impianti di stoccaggio appartengano a terzi, le possibilità di stoccaggio sono limitate a causa dei contratti a lungo termine esistenti conclusi con altri operatori.
(127)
Il concorrente n. 2 ritiene che Petrogal abbia un vantaggio legato al suo prezzo di vendita del carburante diesel rispetto ai concorrenti, che secondo le stime sarebbe compreso tra 3 e 5 dollari alla tonnellata, tenuto conto della sua posizione dominante per quanto riguarda gli impianti di stoccaggio.
5. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
5.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(128)
Il Portogallo rettifica che la riunione tra le autorità portoghesi e i servizi della Commissione si è svolta l’11 marzo 2009. Specifica che il progetto d’investimento non è un progetto di sostituzione o di potenziamento, ma che è un progetto di conversione che implica un cambiamento effettivo del processo di raffinazione allo scopo di soddisfare in maniera più adeguata la crescente domanda di carburante diesel. Il Portogallo aggiunge che la BEI fornirà finanziamenti e che l’aiuto, sotto forma di un credito d’imposta, sarà concesso dal 2011. Considera inoltre che valutare il progetto d’investimento come un aiuto ad hoc non dovrebbe comportare un inasprimento delle regole di valutazione. In effetti, il contratto del progetto d’investimento e il contratto di aiuto conclusi tra il Portogallo e il beneficiario sono subordinati alla decisione positiva della Commissione. Poiché i contratti in questione sono già stati trasmessi alla Commissione durante la fase di notifica, il Portogallo suggerisce di inoltrare una lettera amministrativa, allegandovi tali contratti cui si fa riferimento a pagina 8 della decisione di avvio e indicando la data di entrata in vigore dei contratti.
5.1.1. Osservazioni relative al progetto d’investimento
(129)
Il Portogallo ritiene che il progetto d’investimento costituisca un investimento iniziale rientrante nelle seguenti categorie: ampliamento di uno stabilimento esistente o cambiamento fondamentale del processo di produzione.
(130)
Secondo il Portogallo, il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e il nuovo impianto di idrocracking consentiranno di produrre maggiori quantità di carburante diesel e pertanto di adeguare la produzione di carburante diesel alle esigenze del mercato. Tale adeguamento non è possibile con la configurazione attuale del sistema di raffinazione, che offre una scarsa flessibilità per quanto riguarda il passaggio della produzione dalla benzina al carburante diesel.
(131)
Il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e l’impianto di visbreaking di Matosinhos, il nuovo impianto di idrocracking di Sines e gli impianti di raffinazione originali preesistenti funzioneranno contemporaneamente. Il Portogallo ritiene pertanto che il progetto d’investimento sia un ampliamento del sistema di produzione con un cambiamento fondamentale del processo di produzione.
(132)
Le autorità portoghesi spiegano che la nuova configurazione di processo rafforzerà i legami complementari operativi e funzionali tra le due raffinerie: il gasolio sottovuoto [ ] sarà trasportato da Matosinhos a Sines e la nafta pesante [ ] sarà trasportata da Sines a Matosinhos. Il progetto d’investimento si svolge nell’ambito di un sistema di raffinazione integrato: le raffinerie di Sines e Matosinhos sono inseparabili, in particolare per ottimizzare la produzione di carburante diesel. Soltanto il criterio geografico («immediata prossimità geografica») non è rispettato. Dividere il progetto d’investimento in due parti sarebbe tuttavia artificioso in quanto il progetto è indivisibile da un punto di vista tecnico, funzionale e strategico (32).
5.1.2. Osservazioni relative alla caratterizzazione del mercato e dei prodotti rilevanti
(133)
Il Portogallo ritiene che i prodotti rilevanti siano il carburante diesel e la nafta pesante; il carburante diesel è il motivo economico dell’investimento e la nafta è il sottoprodotto tecnicamente inevitabile della produzione a Sines.
(134)
La nafta pesante prodotta dalle raffinerie riconfigurate, sarà utilizzata a livello nazionale, nell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal a Matosinhos, e sostituirà le importazioni (di cui il 92 % proviene da paesi esterni all’Unione europea). Il progetto d’investimento aumenterà soltanto la produzione di nafta pesante a Sines (di [200-250] chilotonnellate all’anno) (33). La nafta pesante prodotta in maggiori quantità a Sines sostituirà le quantità attualmente importate a Matosinhos e non sarà venduta a terzi.
(135)
Il Portogallo ha chiarito che nessun investimento nella raffineria di Matosinhos riguarda gli impianti specifici di trasformazione della nafta pesante in un prodotto di reforming intermedio, utilizzato per la produzione di aromatici (ossia di derivati della nafta), e di successiva trasformazione del prodotto di reforming nell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal situato a Matosinhos in derivati della nafta (che vengono venduti sul mercato ai prezzi di mercato all’industria petrolchimica di seconda generazione). Il prezzo del prodotto di reforming caricato nell’impianto di produzione di aromatici resterà invariato in quanto è indicizzato al [10-20] % dell’import parity della nafta e all’[80-90] % dell’export parity della benzina.
(136)
Il Portogallo ritiene che il suo mercato nazionale rilevante sia aperto e competitivo senza ostacoli agli scambi. I prezzi del carburante diesel sono basati sul prezzo del petrolio greggio e sui costi di raffinazione. Le raffinerie devono competere con le importazioni. Il Portogallo ritiene che il mercato geografico rilevante sia l’Europa nordoccidentale.
(137)
Secondo le precedenti decisioni della Commissione, la nafta è un prodotto commercializzato a livello internazionale e il mercato rilevante del prodotto è almeno l’Europa occidentale.
(138)
A livello di gruppo [non includendo i dati di ENI poiché questa impresa non ha attività di raffinazione o di vendita al dettaglio nel mercato iberico e dall’indice di Herfindahl-Hirschman (HHI) risulta un basso livello di concentrazione in Europa], la quota di mercato è inferiore al 25 % a livello regionale.
5.1.3. Osservazioni relative al progetto nell’ambito di una strategia europea, nazionale e regionale
(139)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento è in linea con gli obiettivi strategici stabiliti a livello nazionale o europeo. La massimizzazione della produzione di carburante diesel - stimata a [1-3] milioni di tonnellate all’anno dal 2011 - consentirà di utilizzare in maniera più adeguata la capacità di trasformazione del sistema di raffinazione nazionale. Consentirà di conciliare meglio l’offerta e la domanda, di ovviare alla seria carenza di carburante diesel e di ridurre l’eccedenza di benzina prodotta.
(140)
Secondo il Portogallo, il progetto d’investimento ridurrà la dipendenza dalle importazioni di carburante diesel dalla Russia, che è un obiettivo adottato dalla Commissione [nel suo «Secondo riesame strategico 2008 della politica energetica - Piano d’azione dell’UE per la sicurezza e la solidarietà nel settore energetico» (34)] e dagli Stati membri.
(141)
La domanda di carburante diesel è aumentata e aumenterà tra il 2000 e il 2025. Tuttavia, le raffinerie nella loro configurazione esistente possono adattarsi solo marginalmente all’evoluzione della domanda senza grandi investimenti in riconfigurazioni. L’investimento di Petrogal è inteso a far fronte all’aumento della domanda e a ridurre la dipendenza dalle importazioni e i rischi per l’approvvigionamento associati.
(142)
Il progetto d’investimento promuoverà la riduzione delle emissioni nell’atmosfera e sarò ottimizzata l’efficienza energetica degli impianti. Le misure di razionalizzazione energetica previste consentono di ridurre l’attuale consumo di energia nelle raffinerie del [ ] %.
(143)
Quando inizierà la produzione nelle raffinerie riconfigurate, saranno trasformate le stesse quantità di prodotti, ma con considerevole aumento della capacità di conversione e una riduzione dei consumi di energia e delle emissioni.
(144)
Secondo il Portogallo, gli effetti sull’inquinamento dell’aria hanno una considerevole importanza, in quanto il progetto d’investimento ridurrà le emissioni da fonti fisse delle raffinerie, contribuendo quindi al conseguimento degli obiettivi di qualità dell’aria nazionali e regionali.
(145)
A livello regionale, viene riconosciuta l’importanza del progetto d’investimento in quanto include anche l’introduzione del gas naturale nel portafoglio di carburanti delle raffinerie e la sostituzione dell’impianto di produzione di vapore attuale con un impianto di cogenerazione.
(146)
A livello nazionale, i benefici ambientali possono essere valutati in termini di contributo al conseguimento degli obiettivi stabiliti nel programma nazionale per la riduzione delle emissioni inquinanti di biossido di zolfo e di ossidi di azoto (35).
(147)
Il progetto d’investimento migliorerà la qualità del carburante diesel, riducendo di conseguenza le emissioni inquinanti dei veicoli. Il progetto d’investimento avrà anche effetti positivi sui fattori biologici (flora e fauna) e sull’ambiente naturale.
5.1.4. Osservazioni relative al contributo allo sviluppo regionale
(148)
Il Portogallo sottolinea l’importante contributo del progetto d’investimento allo sviluppo regionale, tenuto conto della sua collocazione in due regioni svantaggiate, entrambe caratterizzate da un elevato livello di disoccupazione. Entrambe le regioni sono zone ammissibili ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato, con massimali standard degli aiuti a finalità regionale per le grandi imprese del 40 % (per Sines, nella regione di Alentejo) e del 30 % (per Matosinhos, nella regione del Norte), in base alla carta portoghese degli aiuti a finalità regionale. Entrambe le regioni sono regioni dell’obiettivo «convergenza» (secondo quanto definito nella politica regionale dell’Unione europea), con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media europea.
(149)
Il Portogallo ritiene che le raffinerie di Sines e Matosinhos costituiscano pilastri fondamentali delle economie regionali. Il Portogallo si aspetta che il progetto d’investimento abbia effetti estremamente positivi sull’occupazione e, più in generale, sul tessuto economico delle regioni del Norte e dell’Alentejo.
i) Sines
(150)
La raffineria di Sines è situata nella regione dell’Alentejo, il cui PIL è del 6 % inferiore alla media nazionale. La regione è caratterizzata da una ridotta densità di imprese e da una carenza di servizi avanzati per il sostegno allo sviluppo e all’innovazione. Nel terzo trimestre del 2009, il tasso di disoccupazione era pari al 10,2 %, ossia superiore dello 0,4 % alla media nazionale, e da allora è aumentato all’11,6 % nel terzo trimestre del 2010 (0,7 % al di sopra della media nazionale).
ii) Matosinhos
(151)
La raffineria di Matosinhos è situata nella zona di Oporto nella regione del Norte. La regione del Norte è attualmente la regione NUTS II (nomenclatura delle unità territoriali per la statistica) più povera del Portogallo, con un PIL pro capite che nel 2008 era inferiore del 20 % circa alla media nazionale. La regione ha un tasso di crescita economica inferiore alla media dell’Unione europea e del Portogallo e registra bassi livelli di risorse umane qualificate. Il tasso di disoccupazione è aumentato dall’11,6 % nel terzo trimestre del 2009 al 13,2 % nello stesso trimestre del 2010, che sono dati di gran lunga superiori alla media nazionale (rispettivamente 9,8 % nel 2009 e 10,9 % nel 2010).
5.1.5. Posti di lavoro e formazione
(152)
Secondo il Portogallo, nella fase operativa il progetto d’investimento consentirà di creare circa 150 nuovi posti di lavoro direttamente correlati al funzionamento degli impianti di trasformazione nelle due raffinerie.
(153)
Il rapporto tra la spesa per l’investimento e il numero di posti di lavoro diretti creati dimostra che il settore della raffinazione è ad alta intensità di capitale. Inoltre, il settore richiede una formazione specifica e qualificata.
(154)
Il progetto d’investimento ha un notevole potenziale di creazione di posti di lavoro indiretti, poiché i nuovi impianti aumenteranno la complessità tecnologica delle raffinerie e richiederanno un maggior numero di interventi di manutenzione. In seguito alla politica di subappalto delle raffinerie, aumenterà la domanda di fornitura di servizi da parte di lavoratori specializzati. Il Portogallo ritiene che la «riconfigurazione degli impianti di raffinazione avrà considerevoli effetti sul tessuto industriale nazionale, in particolare nei settori dell’ingegneria meccanica, dell’elettricità e dell’edilizia. Si stima che durante il periodo di maggiore attività, nella costruzione di entrambe le raffinerie saranno coinvolti 3 000 lavoratori» e «dovrebbero essere creati circa 450 posti di lavoro indiretti permanenti». Tali posti di lavoro richiedono personale qualificato, cui di norma viene corrisposta una retribuzione superiore alla media del mercato, con un considerevole impatto economico e sociale previsto sulla comunità circostante, in particolare nell’area di Sines.
(155)
Riguardo al fatto che il rapporto di tre posti di lavoro indiretti per ogni posto di lavoro diretto presentato per il progetto d’investimento, e la metodologia applicata, siano o meno giustificati, il Portogallo ha risposto che tale rapporto deve essere confrontato con quelli di altri progetti d’investimento nello stesso settore. Facendo riferimento ad altre due misure di aiuto di Stato approvate dalla Commissione (decisioni della Commissione n. 898/06 e n. 899/06, rispettivamente per i progetti petrolchimici di Repsol Polimeros e Artensa) (36), il Portogallo ritiene che il rapporto tra posti di lavoro diretti e indiretti proposto per il progetto d’investimento sia più conservativo e realistico del rapporto relativo a Repsol Polimeros (15 posti di lavoro indiretti per ogni posto di lavoro diretto), anche se nessuno dei due progetti parte da zero. Il Portogallo ha anche osservato che gli importi per il progetto d’investimento sono simili a quelli del progetto di Artensa, che è un progetto che riguarda un sito vergine. Il Portogallo tiene conto anche del parametro di riferimento stabilito da HSB Solomon Associates LLC riguardo all’industria petrolifera, ossia l’indice di efficienza del personale. Questo indicatore specifica il numero di ore lavorate per capacità di distillazione equivalente, ossia, in termini generali, il numero di posti di lavoro creati per barile di petrolio greggio trasformato. Nell’ultima relazione disponibile (dati del 2008), il beneficiario ha presentato un indice globale di [50-70], rispetto a un valore di 113,7 per la media dello studio e 206,8 per la media dell’Europa centrale e meridionale. Ciò rispecchia il numero di lavoratori coinvolti internamente nella raffineria, [ ], e l’esistenza di un gruppo di attività di supporto basate su servizi esterni forniti in maniera continuativa. Il Portogallo ritiene che il ricorso a servizi esterni garantisca la creazione di posti di lavoro indiretti e giustifichi l’aspettativa di un rapporto tra posti di lavoro indiretti e posti di lavoro diretti più elevato rispetto al caso di Artensa. Pertanto, effettuando un confronto con le decisioni della Commissione descritte nel presente considerando, il Portogallo giunge alla conclusione che questa strategia viene portata all’estremo nel progetto di Repsol Polimeros (minimo utilizzo di risorse interne e massimo utilizzo di risorse esterne). Il caso di Artensa dimostra il contrario, ossia un equilibrio nell’utilizzo di risorse interne ed esterne. Il Portogallo ritiene che il rapporto di 3:1 proposto sia in linea con il rapporto dell’industria della raffinazione e che rispecchi correttamente il grado di esternalizzazione delle attività di Petrogal (come nel settore della manutenzione).
(156)
Nelle osservazioni trasmesse successivamente, il Portogallo rafforza tale affermazione citando un documento più recente (37) pubblicato dalla Commissione dal quale, a parere del Portogallo, emergerebbe un rapporto compreso tra 4:1 e 6:1: «pertanto, sebbene il settore impieghi direttamente soltanto 100 000 persone nell’Unione europea, si può ritenere che un numero di posti di lavoro compreso tra 400 000 e 600 000 dipenda direttamente dall’industria di raffinazione dell’Unione europea». Nella nota a piè di pagina 41 dello stesso documento si fa riferimento ad «altri 600 000 posti di lavoro nella logistica e nella commercializzazione», che consentirebbe addirittura di avere un rapporto di 12:1.
(157)
Durante la fase di indagine formale, in un altro documento (un’analisi del rapporto costi-benefici) fornito alla Commissione, il Portogallo quantifica il numero di posti di lavoro conservati dal progetto d’investimento, in quanto era chiaro che in uno scenario controfattuale senza investimenti il Portogallo avrebbe introdotto alcune misure di ristrutturazione, fra cui una riduzione della forza lavoro. Se il progetto d’investimento non fosse realizzato, si registrerebbe una «perdita totale di 1 240 posti di lavoro - 150 diretti + 450 indiretti (risultato diretto del progetto) oltre alla perdita prevista di 160 posti di lavoro diretti + 480 posti di lavoro indiretti dovuta alle misure di riduzione dei costi che sarebbero attuate per far fronte alla diminuzione dei margini di raffinazione delle raffinerie nella loro attuale configurazione».
(158)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento impiegherà principalmente lavoratori qualificati, cui verrà corrisposta [ ] la retribuzione media nel mercato locale rilevante. L’impatto socioeconomico risultante sulle comunità circostanti contribuirà allo sviluppo di altre imprese e attività. Il progetto d’investimento sarà pertanto utile per l’istituzione e il rinnovamento delle infrastrutture e degli impianti nelle regioni di Oporto e Sines, garantendo le condizioni necessarie per il passaggio di tali regioni a una nuova fase in termini di qualità della vita e di competitività.
(159)
Nella sua risposta, il Portogallo sottolinea inoltre che «durante la fase di costruzione, il progetto avrà considerevoli ripercussioni sul tessuto industriale nazionale, promuovendo la creazione e lo sviluppo di imprese locali. Quando sarà pienamente operativo, il progetto incoraggerà lo sviluppo di nuove imprese legate alla manutenzione e continuerà quindi a consolidare la dinamica regionale». Pertanto, «con questa iniziativa, Petrogal contribuirà a equilibrare la competitività delle regioni meno sviluppate rispetto alla media nazionale. Infine, il progetto avrà un effetto positivo sulle imprese nella regione dell’Alentejo e sulla sua esposizione ai mercati esteri».
(160)
Inoltre, aumentando il flusso di prodotti grezzi e di prodotti lavorati tra le due raffinerie, il progetto d’investimento dovrebbe avere un effetto molto positivo sulle infrastrutture portuali di Sines e Leixões (38), aumentandone in misura considerevole le attività e l’utilizzo e pertanto anche i risultati d’esercizio.
(161)
Infine, il Portogallo ritiene che Petrogal preveda che il progetto d’investimento abbia un periodo di attuazione non inferiore a 30 anni, a dimostrazione dell’impegno a lungo termine verso gli obiettivi regionali, nazionali e europei.
(162)
Il progetto d’investimento contribuirà inoltre a rafforzare il potenziale del capitale umano regionale. Per formare il personale coinvolto nel progetto d’investimento, sia esso personale di nuova assunzione o già occupato, saranno create strutture di formazione e di qualificazione professionale, in collaborazione con l’istituto tecnico Alentejo Litoral (39) nel centro aziendale della zona industriale e logistica di Sines (40) (ZILS).
(163)
In termini di legami con i progetti di ricerca e sviluppo e di collaborazione con le università, il Portogallo afferma che le due raffinerie rappresentano centri di sviluppo regionale in termini di ricerca e formazione. Secondo il Portogallo, il progetto d’investimento dovrebbe avere effetti positivi e la capacità di favorire la conclusione di nuovi accordi tra il Portogallo e i centri di istruzione in campo scientifico e tecnico.
(164)
Il Portogallo si esprime in merito al rapporto tra l’investimento e il numero di posti di lavoro creati, che dimostrerebbe la totale ragionevolezza della proporzione, in modo specifico se si considera che il settore della raffinazione è a intensità di capitale molto elevata e richiede lavoratori altamente qualificati e alti livelli d’investimento nella formazione di una forza lavoro qualificata. Rapporti tra aiuto e posti di lavoro creati altrettanto elevati sono stati approvati dalla Commissione nei progetti petrolchimici di Repsol Polimeros e Artensa (41).
(165)
In seguito a una richiesta della Commissione di presentare un’analisi del rapporto costi-benefici e una valutazione del progetto paragonabili a quelle richieste per i principali progetti cofinanziati a titolo dei fondi strutturali (42), il Portogallo ha trasmesso un documento avente lo scopo principale di quantificare i benefici economici e sociali derivanti dal progetto d’investimento. Il documento pone in evidenza gli effetti economici dovuti ai contributi positivi risultanti dall’investimento, come ad esempio l’imposta dovuta del progetto, l’occupazione diretta (tasse), l’occupazione indiretta (tasse), l’aiuto alla disoccupazione evitato, l’imposta sui consumi (IVA), la riduzione delle emissioni di CO2 nel settore dei trasporti e nel settore industriale, gli interessi evitati nel debito esterno del governo portoghese; trasporti e controstallie (tasse), entrate supplementari per il porto di Leixões e sostegno per lo sviluppo della comunità locale.
(166)
I benefici locali del progetto d’investimento consistono in un’imposta sui consumi (IVA), entrate supplementari per il porto di Leixões e un sostegno per lo sviluppo della comunità locale (che nel complesso corrispondono a 49 milioni di EUR in valore attuale netto), mentre gli altri benefici devono essere considerati una pubblica utilità nazionale (corrispondente nel complesso a 454 milioni di EUR in valore attuale netto), di cui usufruisce tutta l’economia nazionale e che pertanto possono essere assegnati solo in parte alle regioni interessate. Partendo dal presupposto che tali benefici nazionali sono distribuiti in misura proporzionale tra le regioni portoghesi in base al rispettivo peso economico, poiché le regioni del Norte e dell’Alentejo rappresentano il 34,8 % del PIL nazionale portoghese nel 2007, il beneficio regionale totale (corrispondente a 195 milioni di EUR in valore attuale netto) è largamente superiore al costo dell’aiuto concesso per il progetto d’investimento (corrispondente a 121 milioni di EUR in valore attuale netto).
5.1.6. Osservazioni sulla necessità dell’aiuto
(167)
Il Portogallo ha sottolineato che l’aiuto ha effettivamente contribuito in modo determinante alla decisione di Petrogal di investire, in quanto era necessario per garantire la sua redditività. Il 5 marzo 2008, il consiglio di amministrazione di Galp ha approvato il progetto d’investimento, dopo aver ricevuto la lettera di ammissibilità dalle autorità nazionali, emessa il 23 gennaio 2007. Il primo impegno a ordinare attrezzature risale al 14 marzo 2008, ossia dopo la conclusione dei contratti di aiuto con il governo portoghese avvenuta il 10 marzo 2008.
(168)
Senza l’aiuto, il progetto d’investimento non sarebbe stato attuato in quanto non ne sarebbe stata giustificata la redditività.
(169)
Nel 2001 il consiglio di amministrazione di Galp ha deciso a sfavore di un piano precedente di potenziamento della raffineria di Matosinhos, in quanto il rendimento del progetto sul capitale investito era inferiore al costo medio ponderato del capitale (WACC) di Galp Energia per il suo settore di raffinazione.
(170)
Nel 2005 il consiglio di amministrazione di Galp ha riconsiderato l’opportunità strategica di intraprendere un progetto di conversione delle due raffinerie. Dopo aver valutato internamente progetti d’investimento alternativi, nel marzo 2008 è stato presentato il progetto di conversione di Sines e Matosinhos al consiglio di amministrazione per l’approvazione. Secondo i calcoli, il tasso di rendimento interno associato all’investimento riveduto di [ ] milioni di EUR era pari all’[8-10] % senza incentivi, ossia [ ] punti percentuali superiore al costo medio ponderato del capitale di Galp Energia per le attività di raffinazione (fissato al [7-9] %).
(171)
La decisione adottata dal consiglio di amministrazione di Galp nel marzo 2008 era basata sulla seguente analisi della sensibilità del tasso di rendimento interno (IRR) del progetto d’investimento
Tabella 3
Con l’aiuto
Valore attuale netto
[100-150] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[9-11] %
Senza l’aiuto
Valore attuale netto
[1-50] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[8-10] %
Fonte: GALP
(172)
Secondo le decisioni del comitato esecutivo di Galp Energia del 10 gennaio 2008, il costo medio ponderato del capitale dell’impresa e l’«hurdle rate» interno [un premio di rischio aggiunto al costo del capitale (43)] per il settore di approvvigionamento, raffinazione e logistica erano rispettivamente pari al [7-9] % e al [10-12] %.
(173)
Il Portogallo ha precisato che il costo medio ponderato del capitale e l’hurdle rate interno fissati da Galp Energia erano in linea con la normale prassi del settore della raffinazione e che l’uso di questi criteri economici è comunemente accettato da tutte le grandi imprese del settore. A sostegno di tali affermazioni, il Portogallo ha fornito alla Commissione una tabella, elaborata da Citigroup, Bloomberg e Broker Research nel 2010, in cui si confronta il costo medio ponderato del capitale di imprese significative operanti nel settore.
(174)
Il Portogallo sostiene che la decisione d’investimento era ed è coerente con la prassi e i normali requisiti di redditività richiesti dal beneficiario in tutti i suoi progetti. Per valutare la redditività, oltre al concetto di costo medio ponderato del capitale, si utilizza l’hurdle rate come criterio supplementare. Le previsioni dei futuri flussi di cassa non sono in linea generale infallibili. Esiste sempre (un rischio di) incertezza associato alle previsioni dei flussi di cassa; più sono distanti nel tempo, maggiori sono le possibilità che la stima sia approssimativa e contenga errori. Il modo più comune di affrontare l’incertezza è aggiungere un premio di rischio al costo del capitale e utilizzare il suo tasso come un tasso di redditività minima richiesta per l’investimento (hurdle rate). La differenza tra il valore dell’hurdle rate e il valore del costo del capitale è pertanto l’ulteriore profitto previsto quando si decide se investire in quanto tiene conto del rischio supplementare insito nelle previsioni dei flussi di cassa futuri. Il Portogallo ha fatto presente che l’inserimento dell’hurdle rate nell’analisi e nella decisione relativa ai progetti d’investimento di Galp Energia esiste dal 2002. In tale anno è stato stabilito che l’hurdle rate applicato ai progetti sarebbe stato il costo del capitale maggiorato di una differenza di [1-5] punti percentuali. Nel 2006 Galp Energia ha deciso di calcolare l’hurdle rate in maniera leggermente diversa, ossia, anziché aggiungere [1-5] punti percentuali al costo del capitale, ha scelto di aumentare il costo del capitale del [10-50] % (WACC2006 + hurdle rate2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Questo nuovo criterio era il risultato di una valutazione interna secondo cui, tenuto conto dei diversi livelli del costo del capitale di ogni settore di attività, l’uso di una percentuale sulla base sembrava più idoneo e coerente dell’uso di un valore assoluto. Quale ulteriore spiegazione, il Portogallo ha fornito alla Commissione i vari costi del capitale e hurdle rate applicati da Galp Energia tra il 2002 e il 2006 per ogni settore di attività: approvvigionamento e raffinazione, commercializzazione di prodotti petroliferi, esplorazione e produzione, gas e energia.
(175)
Il Portogallo ha sostenuto che secondo le norme riconosciute a livello internazionale per progetti di questo tipo, poiché il livello di variazione dell’investimento è ancora considerevole nella fase di sviluppo ingegneristico (studi preliminari ingegneristici e progettuali), il consiglio di amministrazione di Galp non ha ritenuto attuabile un progetto di tale importanza con un tasso di rendimento così prossimo al costo del capitale, in quanto alla fine il rendimento avrebbe potuto essere inferiore al valore di riferimento.
(176)
Tuttavia, tenendo conto della concessione dell’incentivo fiscale nel progetto d’investimento, il rendimento del progetto d’investimento sarebbe pari al [9-11] %, un livello che, alla luce del carattere strategico del progetto d’investimento, era considerato un minimo accettabile per l’inizio e l’approvazione dell’esecuzione degli impegni con i fornitori di attrezzature.
(177)
Il Portogallo ha trasmesso un elenco di progetti d’investimento alternativi che Petrogal avrebbe potuto intraprendere nel momento in cui è stato deciso il progetto d’investimento. A causa della limitazione delle risorse finanziarie disponibili per nuovi investimenti, molti settori di attività di Galp Energia competono tra loro per tali risorse limitate e viene applicata una rigorosa politica di selezione.
(178)
Tuttavia, se il contratto di aiuto non fosse stato concluso con lo Stato portoghese e il progetto d’investimento non fosse stato realizzato, la competitività delle due raffinerie si sarebbe inevitabilmente deteriorata. Secondo il Portogallo, se il progetto d’investimento non fosse stato intrapreso, l’utilizzo della capacità delle raffinerie sarebbe stato ridotto all’[80-90] % per rispondere a una tendenza al ribasso della domanda del mercato per quanto riguarda la benzina e il gasolio (poiché gli studi prevedevano una considerevole diminuzione della domanda, dal 2008 al 2020, con riduzioni della domanda comprese tra il [20-30] % e il [40-50] %). Le raffinerie avrebbero mantenuto soltanto un margine di raffinazione molto limitato. Per ovviare a questa situazione, sarebbe stato attuato un drastico programma di ristrutturazione che avrebbe comportato il taglio di posti di lavoro.
(179)
Poiché la Commissione dubitava che nella sua decisione il consiglio di amministrazione di Galp non avesse preso in considerazione le modifiche del contesto imprenditoriale, al Portogallo è stato chiesto di fornire un’analisi dettagliata dello scenario controfattuale senza il progetto d’investimento. A tale scopo, al Portogallo è stato chiesto di presentare il tasso di rendimento interno del progetto considerando la possibile redditività delle raffinerie in caso di mancata realizzazione del progetto e tenendo conto della riduzione dei margini di raffinazione.
(180)
Lo scenario controfattuale del Portogallo è sintetizzato nella tabella 4:
Tabella 4
Caso
Nuovo valore finale dell’investimento
Con l’aiuto
Valore attuale netto
[200-250] milioni di EUR
[150-200] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Senza l’aiuto
Valore attuale netto
[100-150] milioni di EUR
[100-150] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Secondo il Portogallo, «il fatto che un progetto possa essere molto rilevante per un’impresa, se non addirittura strategico, non significa che sia l’unico progetto o un progetto indiscutibile, se il tasso di rendimento interno non riesce a soddisfare i requisiti minimi ammissibili» (come avvenuto nel 2001).
5.2. Osservazioni presentate dal Portogallo sui commenti
(182)
Il Portogallo sottolinea l’elevato livello di partecipazione dei vari soggetti (comuni, organizzazioni sindacali e associazioni settoriali e industriali) ed elenca tutte le osservazioni a sostegno del valore del progetto d’investimento in termini di sviluppo regionale e di efficienza energetica.
5.2.1. Osservazioni sui commenti dei concorrenti n. 1 e n. 2
(183)
A integrazione delle sue osservazioni del 21 gennaio 2010, il Portogallo spiega che il mercato delle materie prime sottovuoto è altamente volatile e non offre la stabilità dell’offerta di gasolio sottovuoto richiesta per alimentare un impianto di idrocracking delle dimensioni di quello di Sines. Riguardo alla produzione di residui di idrocracking, il Portogallo conferma che è quasi insignificante in quanto l’impianto di idrocracking utilizza la tecnologia dell’isocracking.
(184)
Il Portogallo ribadisce che il progetto d’investimento stimolerà lo sviluppo regionale nelle regioni svantaggiate (creazione e mantenimento di posti di lavoro, formazione dei lavoratori, economie di scala, trasferimenti di tecnologie, effetti di ricaduta e così via) anche se attuato in raffinerie preesistenti, e questo punto è confermato da tutte le osservazioni positive ricevute. Sottolinea inoltre l’importanza strategica e il valore ambientale del progetto d’investimento in contrasto con le osservazioni secondo cui l’occupazione è l’unico beneficio regionale.
(185)
Per quanto riguarda la tabella preparata dal concorrente n. 1 in cui si confronta il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» di altri progetti di aiuti regionali ad hoc (cfr. considerando (89), il Portogallo ha sottolineato che non include altri progetti nel settore della raffinazione o in altri settori ad alta intensità di capitale. Per questo motivo, il progetto d’investimento non deve essere confrontato con quelli presentati nella tabella, ma con gli aiuti a favore di grandi progetti d’investimento nello stesso settore economico [cfr. decisione della Commissione del 10 luglio 2007 relativa all’aiuto di stato N 898/06 - Repsol Polimeros, e decisione della Commissione del 10 luglio 2007 relativa all’aiuto di Stato N 899/06 Artensa - (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, in cui il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» sarebbe paragonabile a quello del progetto di Petrogal].
(186)
Analogamente, se si confronta il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» con quello di progetti comparabili (come i progetti menzionati nel considerando (185), si ottengono dati equivalenti.
(187)
Il Portogallo ha ribadito che il consiglio di amministrazione di Galp ha convalidato il progetto d’investimento, nel marzo 2008, dopo aver ricevuto dalle autorità portoghesi, nel gennaio 2007, una conferma scritta dell’ammissibilità all’aiuto del progetto d’investimento. Pertanto, la concessione dell’aiuto è stata subordinata ad alcune condizioni (in particolare, era necessaria l’approvazione della Commissione) prima dell’avvio dei lavori. Il primo ordine fermo è stato effettuato nel marzo 2008, dopo la conclusione dei contratti di aiuto da parte di Petrogal.
(188)
Il Portogallo contesta le osservazioni di terzi secondo cui Petrogal aveva già deciso di avviare il progetto d’investimento nel 2006.
(189)
Il Portogallo ammette che sono stati condotti studi di fattibilità prima dell’adozione della decisione definitiva. Anche se tali informazioni sono assolutamente necessarie per l’adozione di una decisione da parte del consiglio di amministrazione di Galp, ciò non implica che il consiglio di amministrazione di Galp avesse già deciso.
(190)
Il Portogallo sostiene che il progetto d’investimento non sarebbe stato attuato senza aiuti.
(191)
Il Portogallo spiega che il progetto d’investimento aveva un tasso di rendimento interno insufficiente rispetto al livello di rischio assunto e all’attrattiva di altri progetti ([ ]) che sono cruciali per lo sviluppo di Galp Energia. Ne consegue che il progetto d’investimento non sarebbe stato realizzato senza aiuti.
(192)
Dalle osservazioni ricevute da terzi il Portogallo trae la conclusione che il mercato geografico rilevante non è il mercato portoghese, ma come minimo il mercato iberico.
(193)
Il Portogallo specifica che le quote di mercato di Petrogal per il carburante diesel (a livello delle raffinerie, delle vendite all’ingrosso e delle vendite al dettaglio) non saranno mai superiori al 25 % se il mercato geografico rilevante è la penisola iberica o più ampio.
(194)
Il Portogallo ribadisce che, in ogni caso, il progetto d’investimento non avrà ripercussioni sui mercati all’ingrosso e al dettaglio del carburante diesel in quanto il prezzo franco raffineria è fissato alle condizioni di mercato: Petrogal si comporta come un’impresa che si adegua ai prezzi. In caso contrario, i clienti di Petrogal passerebbero facilmente alle importazioni, poiché, secondo il Portogallo, non esistono ostacoli [tecnici, tariffari, logistici (44) e simili] alle importazioni di carburante diesel da altri Stati membri. I requisiti portoghesi per le importazioni sono in linea con i requisiti dell’Unione europea.
(195)
Il Portogallo ha fornito i dati aggregati sulle importazioni di carburante diesel (marittime e terrestri) nel suo territorio.
Tabella 5
Importazioni ed esportazioni di carburante diesel
Anno
2006
2007
2008
2009
IMPORTAZIONI
Totale (chilotonnellate)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Altri
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ESPORTAZIONI
Totale (chilotonnellate)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Altri
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Fonte: dati di DGEG e di Petrogal
(196)
Inoltre, il Portogallo dispone di una sufficiente capacità di stoccaggio: il paese ha fornito dati dai quali risulta che i vari operatori hanno scelto diverse opzioni strategiche (investire nella capacità di stoccaggio o in infrastrutture in locazione) e che entrambe le alternative sono possibili e fattibili. I principali operatori non hanno aumentato la loro capacità di stoccaggio, nonostante le opportunità che si sono presentate nel mercato, a dimostrazione del fatto che le loro risorse di stoccaggio sono sufficienti per sostenere le loro attività di commercializzazione. Il Portogallo precisa che si sono verificate un continua crescita delle importazioni totali di carburante diesel e una lieve diminuzione delle esportazioni, derivanti dalla continua crescita del mercato e dalla crescente carenza di capacità di produzione locale. Tuttavia, i dati del 2009 rispecchiano gli effetti di un incidente verificatosi nella raffineria di Sines che per un periodo di varie settimane ha limitato il funzionamento della raffineria e la produzione. Nel corso di tale anno gli operatori hanno dovuto aumentare le loro importazioni, dimostrando quindi l’esistenza di opzioni di approvvigionamento alternative.
(197)
Nel 2009 le importazioni di carburante diesel in Portogallo rappresentavano il 27,2 % del consumo totale di carburante diesel in tale anno. Negli anni precedenti, le importazioni medie di carburante diesel in relazione al consumo annuo di carburante diesel in Portogallo (circa 5,4 milioni di tonnellate) erano pari al 14 % circa.
(198)
Il Portogallo ritiene pertanto il mercato portoghese del carburante diesel un mercato aperto e competitivo in cui gli scambi sono facilitati e i prezzi sono basati sul prezzo del petrolio greggio e sui costi di raffinazione e sono definiti dall’alternativa dell’importazione ai prezzi Platts.
(199)
Per quanto riguarda la nafta pesante, il Portogallo ritiene che il mercato sia come minimo il SEE, in quanto la nafta è un prodotto commercializzato a livello internazionale.
6. VALUTAZIONE DELLA MISURA DI AIUTO
6.1. Esistenza dell’aiuto di Stato
(200)
In base all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi da uno Stato membro, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(201)
L’aiuto del Portogallo a favore di Petrogal assumerà la forma di un credito d’imposta. L’aiuto può quindi essere considerato un aiuto concesso da uno Stato membro e mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(202)
L’aiuto viene concesso a un’unica impresa, Petrogal, e pertanto è selettivo.
(203)
L’aiuto viene concesso per un investimento derivante dall’aumento della produzione di carburante diesel e di nafta pesante. Poiché si tratta di prodotti che sono oggetto di scambio tra Stati membri, la misura potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri. L’aiuto concesso a Petrogal solleverà l’impresa dai costi che di norma avrebbe dovuto sostenere. Ne consegue che Petrogal beneficerà di un vantaggio economico rispetto ai suoi concorrenti. Pertanto, favorendo Petrogal e la sua produzione in questo modo, l’aiuto falsa o minaccia di falsare la concorrenza.
(204)
Ne consegue che la Commissione ritiene che l’aiuto costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(205)
Avendo stabilito che l’aiuto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, è necessario valutare se la misura può risultare o meno compatibile con il mercato interno.
6.2. Legalità della misura di aiuto
(206)
Notificando l’aiuto prima di darvi attuazione, il Portogallo ha rispettato l’obbligo di notifica previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, del trattato.
6.3. Base giuridica per la valutazione
(207)
Poiché l’obiettivo dell’aiuto è promuovere lo sviluppo regionale, la base per la valutazione della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno sono gli orientamenti e, in particolare, le disposizioni della loro sezione 4.3 relativa ai grandi progetti d’investimento, e i criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento stabiliti nella comunicazione relativa alla valutazione dettagliata salvo che dall’indagine formale risulti che non sono superate le soglie di cui al punto 68, lettera a) («criterio della quota di mercato») e al punto 68, lettera b) («criteri dell’aumento di capacita e di rendimento del mercato») degli orientamenti.
(208)
La Commissione deve condurre la sua valutazione in tre fasi:
-
prima fase: deve valutare la compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti,
-
seconda fase: deve verificare se è certo che non siano soddisfatti il criterio della quota di mercato e i criteri dell’aumento di capacità e di rendimento del mercato di cui al punto 68, lettere a) e b) [in appresso i «criteri di cui al punto 68, lettere a) e b)»],
-
terza fase: a seconda dell’esito della valutazione effettuata nella seconda fase, può procedere a una valutazione dettagliata.
6.4. Compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti - verifica dei dubbi espressi nella decisione di avvio
(209)
La Commissione ha verificato se l’aiuto concesso fosse conforme alle disposizioni generali degli orientamenti. Dalla valutazione sono scaturite le osservazioni di seguito riportate.
(210)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che il progetto d’investimento costituisca un investimento iniziale o possa essere considerato un investimento di sostituzione.
(211)
La Commissione ha tenuto conto delle osservazioni del Portogallo presentate nei considerando 130 e 131 secondo cui gli investimenti hanno comportato un ampliamento di uno stabilimento esistente e un cambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di uno stabilimento esistente, e pertanto l’investimento può essere considerato un investimento iniziale secondo la definizione di cui al punto 34 degli orientamenti.
(212)
In effetti, il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e l’impianto di visbreaking a Matosinhos e il nuovo impianto di idrocracking a Sines funzioneranno contemporaneamente con gli impianti di raffinazione originali preesistenti; il progetto d’investimento non costituisce pertanto una sostituzione, ma un ampliamento del sistema di produzione. Inoltre, il progetto d’investimento trasformerà le raffinerie fornendo loro nuove infrastrutture tecnologiche per la conversione delle frazioni più pesanti del petrolio greggio in benzina e carburante diesel.
(213)
Il concorrente n. 1 non solleva obiezioni riguardo al carattere iniziale dell’investimento; ritiene tuttavia che l’investimento costituisca il semplice ampliamento di uno stabilimento esistente.
(214)
Di conseguenza? la Commissione conclude che il progetto d’investimento costituisce un investimento iniziale ai sensi del punto 34 degli orientamenti. Sono pertanto eliminati i dubbi relativi al carattere d’investimento iniziale del progetto d’investimento.
(215)
Nella decisione di avvio, la Commissione dubitava che fossero soddisfatti i requisiti formali dell’effetto incentivante applicabili agli aiuti ad hoc di cui al punto 38 degli orientamenti. In particolare, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che la conferma scritta del Portogallo secondo cui, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento rispettava le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime (45), potesse sostituire la dichiarazione di intenti richiesta.
(216)
Il punto 38 degli orientamenti recita: «È importante garantire che gli aiuti a finalità regionale determinino un reale effetto di incentivazione a realizzare investimenti che non sarebbero altrimenti realizzati nelle zone assistite. Gli aiuti possono pertanto essere solamente concessi nell’ambito di regimi di aiuto qualora il beneficiario ne abbia fatto domanda e l’autorità responsabile della gestione del regime abbia successivamente confermato per iscritto che il progetto, con riserva di una verifica particolareggiata, soddisfa in linea di principio le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime prima dell’avvio dei lavori del progetto. […]. In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori sul progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione. Se i lavori iniziano prima che siano soddisfatte le condizioni stabilite nel presente punto, l’intero progetto non sarà ammissibile ad aiuti.»
(217)
L’«avvio dei lavori» è definito nella nota a piè di pagina 40 degli orientamenti come l’inizio dei lavori di costruzione o il primo fermo impegno a ordinare attrezzature.
(218)
La Commissione ha tenuto conto delle seguenti informazioni fattuali trasmesse dal Portogallo:
-
Petrogal ha richiesto l’aiuto il 22 gennaio 2007,
-
il 23 gennaio 2007 il Portogallo ha confermato l’ammissibilità in linea di principio del progetto di aiuto,
-
il 6 marzo 2008 l’aiuto è stato approvato dal Consiglio dei ministri portoghese, tuttavia la concessione dell’aiuto è subordinata all’approvazione della Commissione e Petrogal non avrebbe beneficiato dell’aiuto prima del 2011 (dopo il completamento dell’investimento),
-
l’8 marzo 2008 il consiglio di amministrazione di Petrogal ha fornito l’autorizzazione a procedere a ordini di attrezzature,
-
il primo ordine fermo è stato effettuato il 14 marzo 2008. I lavori di costruzione relativi all’investimento sono iniziati effettivamente nel novembre 2008 a Sines e nel gennaio 2009 a Matosinhos.
(219)
La Commissione ritiene che i contratti di aiuto conclusi il 10 marzo 2008 tra il Portogallo e Petrogal, e la pubblicazione delle risoluzioni del Consiglio dei ministri adottate il 6 marzo 2008 nella Gazzetta ufficiale portoghese (46) siano almeno equivalenti a una dichiarazione di intenti e debbano essere considerati una prova dell’effetto incentivante formale più rigorosa della dichiarazione di intenti di cui al punto 38 degli orientamenti. I contratti di aiuto sono stati conclusi prima dell’inizio dei lavori relativi al progetto d’investimento.
(220)
La Commissione ritiene pertanto che i dubbi riguardo all’effetto incentivante formale siano stati dissipati.
(221)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al contributo dell’investimento allo sviluppo regionale. In questo contesto, la Commissione ha sollevato dubbi anche sulla necessità dell’aiuto, sottolineando che un aiuto non necessario ha poche probabilità di contribuire allo sviluppo regionale e potrebbe comportare inaccettabili distorsioni della concorrenza (47).
(222)
I concorrenti n. 1 e n. 2 hanno sostenuto che Petrogal avrebbe portato avanti il progetto d’investimento anche senza aiuti. A loro avviso, si tratta di un investimento produttivo motivato sotto il profilo economico da uno squilibrio tra l’offerta e la domanda di carburante diesel e dall’opportunità di avere accesso a petrolio greggio più pesante e meno costoso. Tutti gli operatori in Europa effettuano investimenti simili nelle loro raffinerie senza aiuti di Stato.
(223)
Si deve pertanto valutare se l’aiuto sia necessario per produrre un autentico effetto incentivante a intraprendere un investimento che altrimenti non sarebbe stato effettuato nelle due regioni assistite, o se il progetto d’investimento sarebbe stato comunque intrapreso. A questo proposito, la Commissione deve stabilire se l’aiuto ha cambiato il comportamento di Petrogal in modo tale che avrebbe effettuato ulteriori investimenti nelle regioni interessate.
(224)
La decisione strategica di investire risulta adottata nel 2006, come indica un documento pubblicato da Galp Energia nell’ottobre 2006 (48). Come affermato nella relazione annuale del 2006 di Galp Energia, il consiglio di amministrazione ha adottato la decisione esecutiva relativa al progetto d’investimento il 23 gennaio 2007 (49) e il 5 marzo 2008 (ossia dopo aver ricevuto la lettera di ammissibilità dalle autorità nazionali del 23 gennaio 2007). Il 14 marzo 2008 il consiglio di amministrazione ha adottato la decisione operativa di ordinare le prime attrezzature relative al progetto d’investimento.
(225)
Il Portogallo ha dichiarato che Petrogal non aveva intrapreso l’investimento fino al 2008 a causa di un’insufficiente redditività finanziaria e che alla fine il consiglio di amministrazione di Galp aveva deciso di procedere con gli ordini di attrezzature e i lavori di costruzione soltanto dopo l’adozione della risoluzione pertinente da parte del Consiglio dei ministri portoghese.
(226)
Il Portogallo sostiene che la disponibilità di aiuti di Stato era determinante per la decisione d’investimento di Petrogal. Senza l’aiuto, il progetto d’investimento sarebbe stato abbandonato. Petrogal avrebbe attuato un piano di ristrutturazione alternativo per adeguare le sue attività di raffinazione al cambiamento delle condizioni del mercato e dell’offerta di petrolio greggio. Inoltre, le risorse finanziarie disponibili sarebbero state utilizzate per investire in progetti alternativi al di fuori delle attività di raffinazione.
(227)
Il Portogallo ha trasmesso documenti appartenenti a Petrogal che contengono un’analisi del tasso di rendimento interno previsto del progetto d’investimento, il costo del capitale (WACC), e un elenco di possibili investimenti alternativi che Galp Energia avrebbe potuto intraprendere con il capitale disponibile.
(228)
La Commissione ritiene che i documenti trasmessi al consiglio di amministrazione di Galp il 23 gennaio 2007 e il 5 marzo 2008 siano stati decisivi per la valutazione della necessità dell’aiuto, in quanto la decisione del consiglio di amministrazione si è basata su tali documenti.
(229)
Secondo il Portogallo, dai calcoli presentati al consiglio di amministrazione di Galp nel 2008 risultava un tasso di rendimento interno del progetto d’investimento, in mancanza dell’aiuto, dell’[8-10] %. Si tratta di un tasso di rendimento interno molto superiore al costo del capitale di Petrogal del [7-9] %.
(230)
Il Portogallo ha spiegato tuttavia che le decisioni del consiglio di amministrazione di Galp erano basate sull’uso di un hurdle rate già introdotto nel 2002. L’hurdle rate, o tasso di rendimento minimo accettabile, è il tasso di rendimento minimo di un progetto che chi deve adottare una decisione è disposto ad accettare prima di iniziare un progetto, tenuto conto del suo rischio e del costo di opportunità di rinunciare ad altri progetti. Altre espressioni utilizzate per «hurdle rate» sono «cut-off rate» o «benchmark rate».
(231)
Dal 2006, per le attività di raffinazione, l’hurdle rate interno è stato fissato al [110-150] % del costo del capitale, ossia al [10-12] %. Di norma non si deciderebbe di investire se il tasso di rendimento interno non fosse superiore a tale soglia. In questo caso, l’aiuto aumenta il tasso di rendimento interno di [1-3] punti percentuali, dall’[8-10] % al [9-11] %, come riportato nella tabella 3 nel considerando 171 per i calcoli presentati al consiglio di amministrazione nel 2008. Sebbene il tasso di rendimento interno dell’aiuto corretto resti in larga misura inferiore all’hurdle rate interno, il margine di sicurezza supplementare creato dall’aiuto è stato considerato sufficiente dal consiglio di amministrazione di Galp per approvare il progetto d’investimento.
(232)
L’hurdle rate è uno strumento utilizzato dalle imprese in situazioni decisionali che comportano elevati livelli di rischio e pertanto può variare a seconda del rischio associato ai progetti. L’hurdle rate può essere influenzato anche dalla valuta in cui è calcolato: nelle zone valutarie con elevati livelli di inflazione l’hurdle rate è superiore rispetto a quello di zone di maggiore stabilità dei prezzi.
(233)
Finora, per le decisioni sugli aiuti di Stato nell’ambito degli aiuti a finalità regionale non è stato utilizzato il concetto di «hurdle rate» per affrontare le questioni della necessità e dell’effetto incentivante dell’aiuto. Il concetto di «hurdle rate» non viene neppure menzionato nella comunicazione relativa alla valutazione dettagliata. Questo concetto è stato tuttavia già utilizzato in un numero limitato di decisioni relative ad aiuti di Stato (come per esempio nella decisione della Commissione del 23 febbraio 2011 relativa all’aiuto di Stato N 204/2010 - Svezia - aiuto alla ricerca e sviluppo a favore di Volvo Aero per Trent XWB ICC, non ancora pubblicata nella Gazzetta ufficiale), adottate principalmente nel quadro della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (50), per progetti che comportano elevati livelli di rischio.
(234)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento è caratterizzato da molteplici rischi che giustificano il ricorso all’hurdle rate. Il progetto d’investimento è il maggiore investimento produttivo mai effettuato in Portogallo. L’attuazione del progetto d’investimento richiederà vari anni. Stimare i costi per il progetto d’investimento è estremamente difficile: infatti, il Portogallo ha trasmesso dati dai quali risulta che le stime dei costi iniziali sono state ampiamente superate nella realtà. Poiché il progetto d’investimento ha un orientamento a lungo termine, le previsioni a lungo termine dei margini di raffinazione sono estremamente difficili, in particolare in situazioni in cui nel lungo termine gli autoveicoli a combustione tradizionali possono essere sostituiti da autoveicoli elettrici e di altro tipo.
(235)
Da uno studio empirico (51) del 2006, che ha analizzato più di 100 hurdle rate dichiarati (principalmente per imprese dell’America settentrionale), risulta un hurdle rate medio del 14,1 %, e una differenza assoluta tra il costo del capitale e l’hurdle rate di 5 punti percentuali, ossia circa il 155 % del costo del capitale. Tenendo conto di queste informazioni, l’hurdle rate applicato da Petrogal e Galp Energia per il settore della raffinazione non sembra, di primo acchito, eccessivo.
(236)
Alla luce di tali elementi, e in particolare tenendo conto delle caratteristiche specifiche de settore e del caso in esame (segnatamente la rilevanza dei rischi implicati vista la portata del progetto d’investimento e il suo lungo periodo di attuazione), la Commissione ritiene che l’hurdle rate possa essere preso in considerazione per decidere se l’aiuto fosse o meno necessario quale incentivo ad attuare il progetto di investimento.
(237)
I concorrenti n. 1 e n. 2 hanno confermato che per le attività di raffinazione non esistono parametri di riferimento settoriali. Il concorrente n. 1 ha tuttavia affermato che avrebbe considerato un parametro di riferimento (ossia il tasso di rendimento) del 10 % sufficiente per realizzare il progetto d’investimento. La Commissione constata che questo parametro di riferimento del 10 % è molto simile al tasso di rendimento interno successivo all’aiuto presentato nel 2008 al consiglio di amministrazione di Galp del [9-11] %. La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto non superi l’importo che sarebbe considerato necessario da un concorrente per raggiungere un tasso di rendimento interno accettabile.
(238)
La misura di aiuto risulta quindi avvicinare il tasso di rendimento interno calcolato all’hurdle rate di Petrogal e al tasso di riferimento indicato dal concorrente n. 1. Dopo la concessione dell’aiuto, il tasso di rendimento interno non supera l’hurdle rate di Petrogal né il tasso di riferimento del concorrente, e ciò significa che l’aiuto non era eccessivo. Il fatto che la decisione d’investimento sia stata adottata nel 2008 in una situazione in cui il tasso di rendimento interno adeguato in relazione all’aiuto era ancora in larga misura inferiore all’hurdle rate dichiarato non è sufficiente per dubitare della rilevanza dell’hurdle rate. Da dichiarazioni precedenti del consiglio di amministrazione di Galp è evidente che quest’ultimo era consapevole dell’importanza strategica del progetto d’investimento per porre freno alla riduzione dei margini di raffinazione. Sebbene l’hurdle rate non sia stato pienamente raggiunto, questo elemento strategico sembra essere stato sufficiente per giustificare una deviazione limitata da tale tasso.
(239)
Di conseguenza, la Commissione ritiene l’aiuto necessario come incentivo agli investimenti e non superiore all’importo necessario a tale scopo. A questo proposito, non è del tutto corretto affermare che tutti gli operatori in Europa hanno effettuato investimenti simili nelle loro raffinerie senza aiuti di Stato. Per esempio, la Commissione ha analizzato altre misure di aiuto per investimenti simili, come nel caso della decisione N 283/2004 della Commissione (52) riguardante un impianto di idrocracking di distillato.
(240)
Nella decisione di avvio, facendo riferimento al punto 10 degli orientamenti, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al contributo dell’aiuto e del progetto d’investimento allo sviluppo regionale, sottolineando il numero limitato (150) di posti di lavoro creati rispetto all’importo dell’aiuto (160 milioni di EUR), e al fatto che il contributo previsto allo sviluppo regionale potesse compensare effettivamente gli effetti settoriali derivanti dall’aiuto.
(241)
La Commissione constata che, come il concorrente n. 1 ha anche sottolineato, l’importo dell’aiuto per posto di lavoro creato supera in misura considerevole il livello di aiuto per posto di lavoro di casi precedenti di aiuti ad hoc (cfr. considerando 89). Varie decisioni negative (53) hanno stabilito l’insufficienza del contributo regionale sulla base del numero di posti di lavoro creati.
(242)
Il Portogallo riconosce che l’importo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato è molto elevato, tuttavia ciò si spiega con l’uso intensivo di capitale del progetto d’investimento che è tipico per gli investimenti nel settore: in passato la Commissione ha approvato richieste di aiuti da notificare individualmente per questo settore con un importo di aiuto per posto di lavoro creato molto più elevato (54). Il Portogallo ritiene che debbano essere presi in considerazione altri fattori oltre all’aiuto per posto di lavoro diretto, come l’importanza della creazione di posti di lavoro indiretti, della creazione di posti di lavoro temporanei, e altri aspetti correlati.
(243)
In decisioni precedenti, la Commissione ha sempre tenuto conto della creazione di posti di lavoro diretti. Inoltre, la creazione di posti di lavoro indiretti è stata presa in considerazione in varie decisioni (55).
(244)
Inizialmente il Portogallo ha sostenuto che ogni posto di lavoro diretto creato (o perso) avrebbe comportato ancora tre posti di lavoro indiretti. Il rapporto di 3:1 era giustificato in riferimento ad altri casi portoghesi nello stesso settore (56) per i quali la Commissione in passato aveva accettato rapporti simili o più elevati. Il potenziale di creazione di posti di lavoro indiretti deriva dall’attività di manutenzione, che probabilmente è la nicchia di mercato che trarrà maggiori benefici dal progetto. Si tratterebbe dell’effetto dell’aumento della complessità tecnologica delle raffinerie che comporterà il subappalto di servizi che richiedono lavoratori e tecnici sempre più specializzati.
(245)
Il Portogallo ha avvalorato il suo argomento facendo riferimento a un recente documento di lavoro della Commissione relativo al settore petrolchimico (57) in base al quale, sebbene il settore impieghi direttamente soltanto 100 000 persone nell’Unione europea, si può ritenere che un numero di posti compreso tra 400 000 e 600 000 dipenda direttamente dall’industria della raffinazione dell’Unione europea. Nella nota a piè di pagina 41 dello stesso documento si menzionano altri 600 000 posti di lavoro nei settori della logistica e della commercializzazione. Sulla base di tali affermazioni, potrebbe essere giustificato un rapporto superiore a 3:1, ossia compreso tra 4:1 e 6:1, e, tenendo conto della creazione di posti di lavoro nei settori della logistica e della commercializzazione, anche un rapporto di 12:1.
(246)
Il Portogallo ha anche affermato che in uno scenario controfattuale senza aiuti e senza progetto, Petrogal avrebbe ristrutturato le sue raffinerie e ridotto la sua forza lavoro, con una perdita di 160 posti di lavoro diretti. Nella sua valutazione del contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale, la Commissione deve pertanto tenere conto dei 310 posti di lavoro diretti creati o mantenuti (58) e dei posti di lavoro indiretti, compresi tra circa 930 (59) e 3 720, derivanti dal progetto d’investimento, che mitigherebbero l’importo eccessivo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato.
(247)
Inoltre, il Portogallo ha sottolineato che il progetto d’investimento costituisce il più grande investimento unico mai intrapreso sul suo territorio e creerà 3 000 posti di lavoro temporanei nelle regioni interessate durante la fase di costruzione.
(248)
Inoltre, in precedenti decisioni (60) di approvazione di aiuti ad hoc a finalità regionale, la Commissione ha fatto riferimento all’importanza dei seguenti fattori:
-
un aumento del reddito dei lavoratori (creazione di posti di lavoro diretti e indiretti con una retribuzione migliore),
-
il benessere sociale nella regione (attraverso un miglioramento delle condizioni ambientali e di vita e la sponsorizzazione di eventi locali),
-
il rafforzamento del potenziale del capitale umano (mediante formazione, istruzione, programmi di dottorato),
-
il contributo alla ricerca e sviluppo, al trasferimento di tecnologie e di conoscenze (in seguito all’investimento di potenziamento),
-
l’aumento dell’attività per i subappaltatori nelle zone interessate,
-
l’uso più adeguato delle infrastrutture portuali esistenti.
Tali fattori sono sicuramente elementi positivi di cui si potrebbe tenere conto nella valutazione del contributo dell’aiuto e del progetto d’investimento allo sviluppo regionale in Portogallo.
(249)
Pertanto, le osservazioni del Portogallo e di varie parti interessate fanno riferimento ad altri importanti contributi allo sviluppo regionale in termini di effetti economici e sociali, di maggiore formazione e di protocolli con istituti di istruzione superiore.
(250)
Il Portogallo ha anche fatto riferimento allo sviluppo della catena di approvvigionamento e alle ripercussioni della costruzione di nuovi impianti sul tessuto industriale nazionale, con un effetto sulle opere di ingegneria civile, sulle opere edilizie e sul montaggio di macchine e impianti. Si tratta certo di effetti positivi, tuttavia sono solo temporanei o di carattere generale (cfr. considerando 154).
(251)
La Commissione tiene conto delle ricadute positive non temporanee del progetto d’investimento nelle regioni interessate secondo quanto indicato dal Portogallo. In particolare, la lunga durata prevista delle raffinerie (che dovrebbero essere operative per almeno 30 anni), gli effetti positivi sul settore dei subappalti, la considerevole quantità di formazione e il numero di protocolli con scuole e università dimostrano l’importanza delle raffinerie nelle regioni interessate. Sebbene gran parte delle ricadute positive sia già presente per il fatto che le raffinerie esistono da molto tempo, si può riconoscere che gli investimenti rafforzano il ruolo della presenza di Petrogal nella zona di Sines e di Oporto.
(252)
Il Portogallo ha trasmesso anche un’analisi del rapporto costi-benefici del progetto di aiuto. Un’analisi del rapporto costi-benefici ha lo scopo di andare al di là di un’analisi della redditività del progetto da parte dell’investitore e di tenere conto di tutti i costi (scontati) e i benefici sociali derivanti dal progetto. In questo contesto, un’analisi del rapporto costi-benefici quantifica i benefici previsti, fra cui le entrate derivanti dalle tasse legate all’occupazione diretta e indiretta, il contributo di disoccupazione evitato (salvaguardando i posti di lavoro), l’ammontare delle imposte sul consumo, le entrate supplementari del porto di Leixões, il sostegno diretto per le comunità locali e così via.
(253)
L’analisi del rapporto costi-benefici giunge alla conclusione che l’aiuto è molto vantaggioso per il Portogallo. È ovvio che l’ambito geografico di tale analisi va al di là delle regioni del Norte e dell’Alentejo direttamente interessate dal progetto d’investimento. Tuttavia, se il beneficio nazionale verrà trasferito in misura proporzionale alle regioni interessate in base al rispettivo peso economico, le regioni del Norte e dell’Alentejo ne otterranno il 34,8 %.
(254)
Il Portogallo ha anche sottolineato che l’aiuto e l’investimento che ne deriva hanno avuto effetti benefici in settori diversi dallo sviluppo regionale. Il Portogallo ha ribadito l’importanza strategica del progetto d’investimento a livello nazionale in termini di rilevanza per la sicurezza dell’approvvigionamento energetico in Europa. Tra gli effetti benefici sono inclusi una riduzione della dipendenza dalle importazioni, una risposta alla crescente domanda di carburante diesel, il miglioramento dell’efficienza energetica in entrambe le raffinerie e l’impatto ambientale positivo. Questi argomenti non possono essere presi in considerazione per la valutazione del contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale.
(255)
Nonostante la sproporzione, a prima vista, dell’importo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato, gli effetti indiretti positivi (posti di lavoro indiretti, effetti di ricaduta, creazione di posti di lavoro con retribuzioni elevate, potenziamento del capitale umano, miglioramento del benessere sociale) dimostrano l’esistenza di un contributo alle regioni dell’Alentejo e del Norte che non può essere considerato irrilevante. La Commissione ritiene pertanto dissipati i suoi dubbi iniziali riguardo al contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale.
(256)
Inoltre, le sezioni successive sull’applicazione del punto 68, lettere a) e b), mostrano come gli effetti settoriali negativi dell’aiuto siano limitati, in quanto i mercati interessati dal progetto d’investimento non sono poco efficienti, vale a dire non sono in una fase di declino assoluto o relativo. Inoltre, Petrogal non ha una quota di mercato elevata nel mercato rilevante delle raffinerie che potrebbe essere sfruttata abusivamente con un comportamento anticoncorrenziale. La sostituzione delle importazioni di nafta pesante per l’industria degli aromatici ha effetti limitati sui fornitori del SEE. La Commissione ritiene quindi dissipati i suoi dubbi iniziali riguardo al fatto che gli effetti settoriali negativi dell’aiuto non siano compensati dal contributo previsto allo sviluppo regionale.
(257)
In base al punto 9 degli orientamenti, Petrogal non è un’impresa in difficoltà ai sensi della comunicazione della Commissione relativa agli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (61).
(258)
In base al punto 39 degli orientamenti, il contributo di Petrogal alle spese ammissibili è superiore al 25 % (cfr. considerando 36).
(259)
In base al punto 50 degli orientamenti, le spese ammissibili del progetto d’investimento sono calcolate in base ai costi d’investimento ammissibili (cfr. considerando 35).
(260)
In base ai punti 71-75 degli orientamenti, sono rispettate le regole di cumulo degli aiuti (cfr. considerando 43).
(261)
In base al punto 40 degli orientamenti, l’aiuto viene concesso a condizione che Petrogal mantenga il progetto d’investimento nelle regioni interessate per un periodo minimo di cinque anni dal suo completamento.
(262)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto sia conforme alle disposizioni generali degli orientamenti.
6.5. Compatibilità con i criteri per i grandi progetti d’investimento - verifica dei dubbi espressi nella decisione di avvio
(263)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il progetto d’investimento possa essere considerato un progetto unico d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti, nonostante il fatto che le raffinerie non siano i immediata prossimità geografica tra loro.
(264)
Sebbene non esista una prossimità geografica tra le due raffinerie, il Portogallo ritiene che tra loro vi siano forti legami economici, funzionali e strategici. Senza l’investimento nell’impianto di distillazione sottovuoto a Matosinhos, non sarebbe stato possibile l’investimento correlato nell’impianto di idrocracking a Sines, a causa del rischio di frequenti carenze sul mercato del gasolio sottovuoto (che costituisce la materia prima per gli impianti di idrocracking). Il Portogallo ritiene pertanto che i forti legami funzionali rendano le raffinerie economicamente indivisibili.
(265)
Il concorrente n. 1 contesta questa impostazione e ritiene che gli immobilizzi materiali del progetto d’investimento siano economicamente divisibili.
(266)
In una delle osservazioni di terzi ricevute in risposta alla decisione di avvio si afferma che l’aumento della produzione di nafta pesante è determinante per la realizzazione di un investimento da parte del gruppo La Seda a Sines. La Commissione ha verificato se l’investimento di La Seda poteva costituire un progetto unico d’investimento a Matosinhos. Il Portogallo ha confermato che l’aumento della produzione di nafta pesante sarà utilizzato esclusivamente da Petrogal al suo interno e che la nafta pesante non sarà venduta a terzi. La Commissione conclude pertanto che il progetto d’investimento non costituisce un progetto unico d’investimento con il progetto d’investimento di La Seda.
(267)
Il punto 60 degli orientamenti riguarda i progetti d’investimento artificiosamente suddivisi in sottoprogetti per eludere il meccanismo di riduzione dell’intensità massima dell’aiuto applicabile ai progetti d’investimento che superano i 50 milioni di EUR. In questo caso particolare, la Commissione ha verificato che l’intensità dell’aiuto applicata (12,43 % del valore attuale netto) è inferiore all’intensità massima dell’aiuto che avrebbe dovuto essere applicata nel caso di un progetto d’investimento considerato un progetto unico d’investimento (14,28 % del valore attuale netto), e pertanto è inferiore all’intensità massima dell’aiuto di cui i due progetti, separatamente, avrebbero potuto beneficiare. L’intensità massima dell’aiuto, anche nel caso di un progetto unico d’investimento, è stata pertanto rispettata, e la Commissione conclude che non è necessario decidere se i due progetti di Sines e Matosinhos costituiscano o meno un progetto unico d’investimento nonostante la loro distanza geografica, in quanto la questione non pregiudica la valutazione della compatibilità dell’aiuto a norma degli orientamenti.
(268)
Il calcolo dell’intensità dell’aiuto ai sensi del punto 67 degli orientamenti dipende dal fatto che il progetto d’investimento sia considerato un progetto unico d’investimento o due progetti d’investimento separati. In quest’ultimo caso, se si considerano gli investimenti nei due luoghi separatamente, il calcolo dell’intensità dell’aiuto terrebbe conto dei due diversi massimali degli aiuti a finalità regionale normalmente applicabili per Sines (40 %) e per Matosinhos (30 %).
(269)
Secondo quanto notificato dal Portogallo, i costi ammissibili totali previsti per il progetto d’investimento sono pari a 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR per l’investimento a Sines e [ ] EUR per Matosinhos) in valore nominale.
(270)
Il valore attuale netto dell’investimento a Sines è pari a [ ] EUR per un importo previsto dell’aiuto di [ ] EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto per questa raffineria del 13,12 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 15,94 %.
(271)
Il valore attuale netto dell’investimento a Matosinhos è pari a [ ] EUR per un importo previsto dell’aiuto di [ ] EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto per questa raffineria del 10,66 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,68 %.
(272)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha verificato l’intensità dell’aiuto nelle due regioni, che è diversa, ossia 40 % a Sines e 30 % a Matosinhos, e ha ricalcolato l’intensità massima dell’aiuto ponderando le intensità dell’aiuto, tenendo conto in misura proporzionale dell’investimento (in valore attuale netto) nella regione corrispondente rispetto all’investimento totale. Il risultato sarebbe un’intensità dell’aiuto del 37,18 %, corrispondente a un’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,21 %.
(273)
Anche se il progetto d’investimento fosse stato considerato un progetto unico d’investimento, il valore attuale netto dei costi d’investimento totali sarebbe pari a 974 064 894 EUR. L’aiuto totale previsto ammonterebbe a 121 091 314 EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto del 12,43 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,21 % calcolata in precedenza.
(274)
Pertanto, poiché l’intensità dell’aiuto in equivalente sovvenzione lordo risulterebbe inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta considerando le regole di riduzione, la Commissione ritiene l’intensità dell’aiuto proposta per il progetto d’investimento conforme al punto 67 degli orientamenti.
(275)
Il Portogallo ha fornito assicurazioni che l’importo massimo dell’aiuto e l’intensità massima dell’aiuto stabiliti nella presente decisione non saranno superati, anche in caso di un aumento o di una riduzione delle spese ammissibili.
(276)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha sollevato dubbi riguardo ad alcune questioni relative alla valutazione dell’aiuto conformemente alle disposizioni di cui al punto 68, lettere a) e b), degli orientamenti. Si tratta delle seguenti questioni:
-
se i prodotti interessati dal progetto d’investimento erano esclusivamente carburante diesel e nafta pesante, come sostenuto dal Portogallo, o se includevano anche altri prodotti di raffineria, tenuto conto della possibile sostituibilità dei prodotti di raffineria dal lato dell’offerta e del fatto che la nafta pesante può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti,
-
se il mercato rilevante dei prodotti è a livello delle raffinerie sia per il carburante diesel che per la nafta pesante, come sostenuto dal Portogallo,
-
se il mercato geografico rilevante per i prodotti interessati deve essere definito a livello nazionale, regionale (penisola iberica) o di SEE,
-
se il beneficiario, Petrogal, e i gruppi Galp Energia e ENI cui Petrogal appartiene, hanno una quota di mercato superiore al 25 % su uno dei mercati rilevanti [punto 68, lettera a), degli orientamenti],
-
per tutti i prodotti interessati, se la capacità di produzione creata dal progetto d’investimento supera il 5 % di ogni mercato rilevante, misurata mediante i dati relativi al consumo apparente e, in tal caso, se il tasso medio di crescita annua del consumo apparente di tale prodotto negli ultimi cinque anni è stato inferiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno del SEE.
(277)
Nei considerando da 278 a 311, la Commissione ha nuovamente valutato se siano superate le soglie dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per decidere se è necessaria una valutazione dettagliata del progetto d’investimento. In primo luogo, vengono esaminati i prodotti interessati e ritenuti interessati dal progetto d’investimento. In secondo luogo, vengono individuati i mercati rilevanti dei prodotti risultanti. In terzo luogo, viene analizzato se la valutazione deve essere effettuata a livello delle raffinerie, del mercato all’ingrosso o del mercato al dettaglio. Nei considerando da 312 a 344, sono stabiliti il mercato dei prodotti e il mercato geografico rilevante, quindi viene valutato il mercato interessato dei prodotti rispetto alla quota del mercato rilevante di Petrogal. Infine, l’analisi si concentra sul fatto se l’aumento della capacità di produzione superi o meno il 5 % del consumo apparente rilevante nel SEE, su un mercato in cui la crescita del consumo apparente nel SEE per i prodotti interessati non è soddisfacente.
(278)
Il punto 69 degli orientamenti è così formulato: «Il prodotto interessato è solitamente il prodotto oggetto del progetto d’investimento. Qualora il progetto riguardi un prodotto intermedio e una parte significativa della produzione non venga venduta sul mercato, il prodotto interessato può essere il prodotto a valle». La nota a piè di pagina 64 di tale punto specifica che «qualora un progetto d’investimento comporti la produzione di vari prodotti diversi, è necessario considerare singolarmente ciascuno dei prodotti.»
(279)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha individuato il carburante diesel e la nafta pesante come prodotti direttamente interessati dal progetto d’investimento. Poiché apparentemente tutta la produzione di nafta pesante è stata utilizzata da Petrogal per la produzione di derivati della nafta, sono stati ritenuti un prodotto interessato anche i derivati della nafta. La Commissione ha anche accettato l’asserzione del Portogallo secondo cui gli altri prodotti orizzontalmente correlati realizzati dalle raffinerie (benzina, GPL, gasolio, carburante per aerei e bitume) non erano interessati dal progetto d’investimento.
(280)
La Commissione prende atto della spiegazione del Portogallo secondo cui le raffinerie operano sulla base di una funzione di fabbricazione di più prodotti in cui la materia prima, il petrolio greggio, viene trasformato in una miriade di prodotti intermedi (per esempio, nafta pesante, gasolio sottovuoto) e di prodotti finali (per esempio, benzina, carburante diesel). Molti dei prodotti intermedi sono immediatamente riutilizzati nelle varie fasi del processo di raffinazione come materie prime («feedstocks»), mentre altri sono venduti sul mercato o utilizzati come materia prima per l’industria petrolchimica di prima generazione, come per esempio la nafta pesante per la produzione di aromatici. La funzione di produzione tecnica dipende in particolare dal tipo di petrolio greggio utilizzato (non tutti i tipi di petrolio greggio possono essere trasformati in determinati impianti) e dalla configurazione tecnica esatta della raffineria. Una raffineria che mira alla massima redditività cerca di ottimizzare i suoi profitti in tutta la gamma di prodotti, il cosiddetto «margine di raffinazione», adeguando le varie produzioni, tenendo conto delle limitazioni tecniche derivanti dalla funzione di produzione (e del tipo di petrolio greggio utilizzato) e dei prezzi delle materie prime e dei prodotti generati. Tuttavia, le possibilità di adeguare la configurazione di una raffineria esistente senza ulteriori investimenti sono estremamente limitate.
(281)
Nell’ultimo decennio il settore della raffinazione ha dovuto affrontare cambiamenti strutturali. I tipi più leggeri di petrolio greggio sono diventati sempre più rari e vengono sostituiti in misura crescente dai tipi di petrolio greggio più pesanti. Al contempo, la domanda di mercato del carburante diesel (un sostituto sempre più comune della benzina come propellente) è rapidamente cresciuta. Per contro, la domanda di gasolio, utilizzato nella produzione di energia e nel trasporto marittimo, sta diminuendo e dovrebbe ridursi ulteriormente (in seguito alla sua sostituzione in tali usi attraverso tecnologie più rispettose dell’ambiente). L’Unione europea è un importatore netto di carburante diesel e un esportatore di benzina (soprattutto verso il mercato statunitense che dovrebbe contrarsi).
(282)
Come spiegato dal Portogallo, e confermato dai concorrenti n. 1 e n. 2, la motivazione economica del progetto d’investimento è, da un lato, consentire loro di trasformare tipi di petrolio greggio più pesanti e, dall’altro lato, cambiarne la configurazione in modo da consentire alle raffinerie di aumentare la produzione di carburante diesel e di ridurre quella di gasolio.
(283)
Come descritto nella sezione 2.2, il carburante diesel e la nafta pesante sono i prodotti direttamente interessati dal progetto d’investimento. In effetti, il progetto d’investimento aumenterà la produzione di carburante diesel (a scapito del gasolio) e la produzione di nafta pesante, che secondo il Portogallo è un effetto collaterale inevitabile causato da fattori tecnici. La Commissione prende atto dell’asserzione del Portogallo secondo cui gli altri prodotti legati a livello orizzontale realizzati dalle raffinerie (benzina, GPL, gasolio, carburante per aerei e bitume) non sono interessati dal progetto d’investimento.
(284)
Nell’indagine formale la Commissione ha tuttavia accertato che l’investimento a Matosinhos nel nuovo impianto di distillazione sottovuoto e nel nuovo impianto di visbreaking comporterà anche la produzione di gasolio sottovuoto. L’aumento della produzione di carburante diesel avverrà a Sines, dove il nuovo impianto di idrocracking utilizzerà come materia prima il gasolio sottovuoto prodotto nelle raffinerie di Matosinhos e Sines. Ne consegue che anche il gasolio sottovuoto deve essere ritenuto un prodotto direttamente interessato dall’investimento, in quanto il progetto d’investimento comporterà un considerevole aumento della sua produzione nella raffineria di Matosinhos.
(285)
Il Portogallo ha precisato che il gasolio sottovuoto sarà utilizzato esclusivamente come materia prima per l’impianto di idrocracking a Sines e pertanto dovrebbe essere considerato un prodotto intermedio per l’aumento della produzione di carburante diesel e non va valutato separatamente. Il Portogallo ha anche sostenuto che la stabilità e la sicurezza dell’approvvigionamento delle materie prime necessarie per un impianto di idrocracking delle dimensioni di quello di Sines non potrebbero essere garantite acquistando le quantità richieste sul mercato, tenuto conto delle dimensioni molto limitate e dell’estrema volatilità del mercato aperto delle materie prime sottovuoto che è un mercato a pronti. Ne consegue che non si esclude un possibile approvvigionamento di terzi per le forniture di gasolio sottovuoto da Matosinhos a Sines.
(286)
La Commissione riconosce che il gasolio sottovuoto è considerato un prodotto intermedio e che una parte considerevole della produzione di gasolio sottovuoto non viene venduta sul mercato (mentre non si escludono possibili approvvigionamenti di terzi). In questo caso, come stabilito al punto 69 degli orientamenti, si può concludere che per quanto riguarda il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e il nuovo impianto di visbreaking a Matosinhos, il prodotto interessato è il prodotto a valle, ossia il carburante diesel.
(287)
La Commissione sottolinea inoltre che il concorrente n. 1 ritiene che i residui dell’impianto di idrocracking potrebbero essere considerati un prodotto interessato dal progetto d’investimento (cfr. considerando 92). Poiché il Portogallo ha spiegato che, in seguito all’uso della tecnologia di isocracking, la produzione dei residui è quasi irrilevante (cfr. considerando 183), la Commissione non tiene conto dei residui dell’idrocracking come prodotto interessato.
(288)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il carburante diesel e la nafta fossero gli unici prodotti interessati, sottolineando che la nafta può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti, e che i derivati della nafta potrebbero essere prodotti ritenuti interessati per i quali potrebbe essere necessario soddisfare i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b).
(289)
Il Portogallo ha fornito le seguenti spiegazioni:
-
il termine nafta comprende la nafta pesante e quella leggera; la nafta pesante e la nafta leggera non sono sostituibili nella loro produzione e nei loro usi,
-
la nafta pesante è un prodotto utilizzato come materia prima nei processi di raffinazione e nella produzione di una serie molto ampia di prodotti chimici, non soltanto nella produzione di aromatici,
-
il progetto d’investimento comporta una produzione supplementare di nafta pesante a Sines: la produzione di nafta pesante nella raffineria di Sines è aumentata di [200-250] chilotonnellate all’anno,
-
la maggior parte della nafta pesante prodotta nella raffineria di Sines viene trasportata nella raffineria di Petrogal a Matosinhos in cui viene trasformata, insieme alla nafta pesante importata da altri paesi e alla nafta pesante prodotta nella stessa raffineria di Matosinhos ([650-700] chilotonnellate in media nel periodo 2007-2009), in prodotti di reforming (62). Il volume totale della nafta pesante utilizzata nella raffineria di Matosinhos per ottenere prodotti di reforming è pari a [1 000-1 050] tonnellate (in media nel periodo 2007-2009),
-
della produzione totale supplementare di [200-250] chilotonnellate di nafta pesante a Sines, [100-150] chilotonnellate vengono trasportate a Matosinhos (la parte restante viene riutilizzata come materia prima nel processo di idrocracking a Sines) per sostituire [100-150] chilotonnellate di nafta pesante importata; il volume importato di [250-300] chilotonnellate prima dell’investimento è ridotto a [100-150] chilotonnellate, ossia del [50-60] %,
-
il 92 % delle importazioni di nafta pesante nel 2009 proveniva da paesi non facenti parte del SEE, l’8 % dal SEE (63),
-
la capacità di produzione di nafta pesante della raffineria di Matosinhos (produzione media nel periodo 2007-2009: [650-700] chilotonnellate) non è stata modificata dal progetto d’investimento,
-
i prodotti di reforming sono prodotti intermedi per la produzione di aromatici,
-
la capacità di produzione di prodotti di reforming non è stata modificata dal progetto d’investimento,
-
i prodotti di reforming realizzati a Matosinhos sono utilizzati come materia prima per l’impianto di produzione di aromatici di Petrogal a Matosinhos,
-
l’impianto summenzionato produce un’ampia serie di aromatici primari o di derivati della nafta, in particolare benzene, toluene, ortoxilene, paraxilene e solventi,
-
la capacità di produzione dell’impianto per gli aromatici (vendite medie nel periodo 2007-2009: [400-450] chilotonnellate) non è stata modificata dal progetto d’investimento e non sono previsti ampliamenti,
-
l’impianto di produzione di aromatici è un’unità operativa indipendente; il prezzo interno della nafta pesante è e sarà dopo l’investimento il prezzo di importazione della nafta pesante. Il prezzo di vendita dei prodotti di reforming per l’impianto di produzione di aromatici è e sarà calcolato dopo l’investimento nella misura del [10-20] % dell’import parity della nafta (cif NEW) e dell’[80-90] % dell’export parity della benzina (RBOB USA), includendo i costi di trasporto da Sines a Porto,
-
i costi della materia prima (nafta pesante) rappresentavano circa il [90-100] % dei costi totali di produzione di aromatici. La produzione supplementare di nafta pesante a Sines rappresenta circa il 14 % della nafta pesante totale trasformata in prodotti di reforming,
-
gli aromatici primari sono venduti sul mercato all’industria petrolchimica, ai prezzi di mercato; Petrogal, con una quota di mercato inferiore allo [0-5] %, è un’impresa che si adegua ai prezzi sul mercato degli aromatici del SEE. Il fatturato totale dell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal era pari a circa [ ] milioni di EUR nel 2009. Dopo il completamento dell’investimento, [ ] % del fatturato (circa [ ] milioni di EUR sulla base del fatturato del 2009) deriverebbe dalla produzione supplementare di nafta pesante a Sines.
(290)
La Commissione sottolinea che il concorrente n. 1 ritiene che la nafta pesante sia un prodotto intermedio e che la valutazione debba includere i derivati della nafta come prodotti interessati.
(291)
Per decidere se devono essere applicati i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per i derivati della nafta, è necessario dare un’interpretazione della formulazione del punto 69 degli orientamenti. Il punto 69 stabilisce che il prodotto interessato può essere il prodotto a valle quando il prodotto oggetto dell’investimento è un prodotto intermedio e una parte significativa della produzione non viene venduta sul mercato. Questa formulazione riguarda situazioni in cui l’effetto distorsivo dell’aiuto sui concorrenti non viene avvertito, o viene avvertito solo parzialmente, sul mercato del prodotto intermedio, e viene trasferito al mercato del prodotto finale. Sulla base delle informazioni fornite dal Portogallo sulla definizione dei prodotti interessati, la Commissione ritiene che l’aiuto non incida né sui volumi di produzione, né sui costi di produzione o sulla fissazione dei prezzi dell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal. Inoltre, la quantità di nafta pesante supplementare prodotta a Sines ha solo un’importanza secondaria rispetto alla quantità complessiva di nafta pesante utilizzata per realizzare i prodotti di reforming. La Commissione ritiene pertanto che i mercati degli aromatici non siano influenzati dall’aiuto per il progetto d’investimento, o siano influenzati soltanto indirettamente in misura del tutto irrilevante (attraverso una riduzione indiretta del prezzo di importazione della nafta pesante, cfr. sezione successiva).
(292)
La Commissione ritiene pertanto che non sia opportuno applicare i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per i mercati degli aromatici.
(293)
Al contempo, la Commissione è del parere che l’aiuto possa incidere sul mercato della nafta, in quanto il progetto d’investimento permette di sostituire le importazioni e costringe i fornitori a trovare altri sbocchi sul mercato della nafta pesante. La Commissione ha pertanto verificato il rispetto dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per quanto riguarda la nafta pesante come prodotto interessato.
(294)
Il punto 69 degli orientamenti specifica che il mercato rilevante dei prodotti include il prodotto interessato e i suoi sostituti considerati tali dal consumatore (tenuto conto delle caratteristiche, dei prezzi e dell’uso previsto del prodotto) o dal produttore (attraverso la flessibilità degli impianti di produzione).
(295)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto giungere a una conclusione riguardo al mercato rilevante per i prodotti interessati, a causa delle difficoltà a identificare in maniera definitiva l’elenco dei prodotti interessati.
(296)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha stabilito che non esistevano sostituti per il carburante diesel per quanto riguarda i consumatori. Tuttavia, sono stati espressi dubbi sul versante dell’offerta riguardo alla sostituibilità della produzione di carburante diesel, in quanto la flessibilità degli impianti di produzione potrebbe indurre a realizzare altri tipi di prodotti (principalmente benzina) modificando le configurazioni delle raffinerie.
(297)
Per dissipare i dubbi, il Portogallo ha sostenuto che la decisione della Commissione relativa ad una fusione (64), menzionata dalla Commissione, si riferiva a un contesto diverso in cui lo squilibrio tra l’offerta e la domanda nei mercati della benzina e del carburante diesel era molto meno importante di quanto non sia attualmente e quindi era ancora disponibile il livello di flessibilità di scelta tra questi due prodotti. Tuttavia, secondo il Portogallo, dal 2000, con il considerevole aumento della domanda di carburante diesel, tale livello di scelta non è stato più possibile e attualmente non esiste una capacità supplementare che soddisfi la domanda.
(298)
Sebbene questa spiegazione non escluda del tutto la possibilità di utilizzare gli impianti di produzione di carburante diesel per la produzione di benzina, non sembra realistico supporre che un’impresa possa spendere più di 1 miliardo di euro per aumentare la sua capacità di produrre benzina nel momento in cui in Europa esiste un’eccedenza di produzione di questo bene. Da vari studi (65) emerge una riduzione della domanda di benzina e di olio combustibile residuo e un aumento della domanda di carburante diesel nel mercato dei carburanti per motori. Questa variazione dei modelli di domanda ha determinato una situazione in cui le raffinerie realizzano volumi eccessivi di prodotti la cui domanda e il cui valore sono in diminuzione, e volumi insufficienti di prodotti la cui domanda e il cui valore sono in aumento (66). Il consumo di benzina in Europa dovrebbe diminuire in misura considerevole nel periodo dal 2010 al 2030 in seguito al passaggio dagli autoveicoli a benzina agli autoveicoli diesel e all’introduzione di fonti di energia alternative. Dagli studi disponibili risulta inoltre che la domanda di benzina diminuirà in seguito all’uso di autoveicoli più efficienti sotto il profilo energetico negli Stati Uniti (il principale mercato di esportazione per le eccedenze europee) e al previsto ruolo futuro degli autoveicoli elettrici.
(299)
La Commissione ritiene pertanto che in questo caso specifico, per il tipo d’investimento e alla luce della tendenza a medio termine del mercato del prodotto, il prodotto interessato, anche sul versante dell’offerta, debba essere considerato il carburante diesel.
(300)
Per quanto riguarda i prodotti interessati, il secondo mercato rilevante dei prodotti da prendere in considerazione è quello della nafta pesante. Nella raffineria di Sines, la nafta pesante prodotta è un sottoprodotto del carburante diesel, che è il fattore trainante dell’investimento. La nafta pesante viene utilizzata nella produzione di un’ampia serie di prodotti chimici, non soltanto in quella degli aromatici. Nei suoi usi generali, non può essere sostituita. La Commissione ritiene pertanto che il mercato della nafta pesante sia il mercato rilevante dei prodotti riguardo ai criteri di cui al punto 68, lettere a) e b).
(301)
La Commissione ritiene pertanto che i mercati rilevanti dei prodotti riguardo ai criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), siano i mercati dei prodotti per il carburante diesel e la nafta pesante. A scopo informativo, saranno forniti dati anche per i derivati della nafta.
(302)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto stabilire se questi mercati debbano essere valutati a livello delle raffinerie, della vendita all’ingrosso o della vendita al dettaglio.
(303)
I concorrenti n. 1 e n. 2 ritengono che il mercato rilevante dei prodotti debba essere esteso alle vendite di carburante diesel all’ingrosso e al dettaglio (cfr. considerando 93 e 116). Il Portogallo ritiene che, per i casi di aiuti di Stato, il livello corretto di valutazione sia quello delle raffinerie. Le disposizioni degli orientamenti non specificano a quale livello devono essere effettuate le verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), e in particolare la verifica di cui al punto 68, lettera a).
(304)
A seconda dell’argomento da analizzare, e della teoria del danno che ne sta alla base, la politica di concorrenza valuta la situazione concorrenziale dei mercati a vari livelli, ossia produzione, distribuzione, vendita (all’ingrosso) e al dettaglio. Le parti interessate del mercato sono, per esempio per il settore automobilistico, i consumatori e i singoli rivenditori di autoveicoli per il livello delle vendite al dettaglio, i rivenditori di autoveicoli e i distributori per il livello delle vendite all’ingrosso e i distributori e i produttori per il livello della produzione. Per i prodotti oggetto dalla presente decisione, le parti interessate del mercato sono, per esempio, i proprietari di autoveicoli e le stazioni di servizio per il mercato al dettaglio, le stazioni di servizio e i distributori per il mercato all’ingrosso, le raffinerie e i distributori per il mercato delle raffinerie.
(305)
Il livello della produzione corrisponde nella presente decisione al livello delle raffinerie. Il Portogallo ha confermato che il mercato delle raffinerie è equivalente al mercato totale del carburante diesel. Secondo il Portogallo, la nozione di «vendite ex raffineria» comprende tutte le vendite effettuate in grandi lotti a pronti (direttamente all’uscita delle raffinerie) a imprese petrolifere (fra cui le imprese di Galp Energia), commercianti, rivenditori o grandi consumatori industriali, e le importazioni di carburante diesel (67). Le vendite ex raffineria in Portogallo corrispondono a tutte le vendite ex raffineria di Petrogal meno le esportazioni più le esportazioni in Portogallo. Il versante dell’offerta del mercato delle raffinerie in Portogallo comprende pertanto Petrogal e le raffinerie non portoghesi che esportano i loro prodotti in Portogallo e, per esempio, per il versante della domanda del mercato del carburante diesel, varie catene di distributori di petrolio, come Petrogal, Repsol, CEPSA, e BP che acquistano o sono riforniti da Petrogal, o importano carburante diesel da paesi diversi dal Portogallo.
(306)
Lo scopo principale del controllo degli aiuti agli investimenti non è proteggere i consumatori (o i commercianti) contro le conseguenze indesiderate di un comportamento anticoncorrenziale, come la riduzione delle rendite dei consumatori attraverso l’imposizione di prezzi monopolistici da parte di cartelli o di operatori del mercato che abusano della loro posizione dominante sul mercato. In effetti, gli aiuti agli investimenti consentono di aumentare il volume dei prodotti immessi sul mercato e comportano quindi una riduzione dei prezzi che è, di primo acchito, almeno nel breve e medio termine, vantaggiosa per i consumatori.
(307)
L’obiettivo perseguito dal controllo degli aiuti agli investimenti è proteggere gli altri produttori e le economie degli altri Stati membri contro gli effetti distorsivi eccessivi (vale a dire che vanno oltre il livello di distorsione considerato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3), del trattato) degli aiuti sulla concorrenza e gli scambi. La concorrenza tra produttori avviene a livello della produzione e, in questo caso, la concorrenza tra raffinerie avviene a livello delle vendite ex raffineria.
(308)
Mentre i massimali standard degli aiuti a finalità regionale stabiliti nelle carte degli aiuti a finalità regionale e la riduzione delle intensità degli aiuti per i grandi progetti d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti sono intesi a imporre un livello di protezione standard (e per i grandi progetti progressivo) contro la distorsione della concorrenza e l’incidenza sugli scambi, i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), sono intesi a escludere, ai fini della successiva valutazione dettagliata, le situazioni in cui la concorrenza tra produttori può essere particolarmente colpita. Il criterio di cui al punto 68, lettera b), esamina in quale misura gli aiuti agli investimenti comportano un considerevole aumento della capacità che consente ai beneficiari degli aiuti di immettere prodotti su un mercato in una fase di declino assoluto o relativo a condizioni più favorevoli di quelle dei concorrenti che non usufruiscono di aiuti. Il criterio di cui al punto 68, lettera a), esamina in quale misura gli aiuti agli investimenti mantengono, rafforzano o creano per i beneficiari degli aiuti una forte posizione sul mercato che potrebbe essere sfruttata abusivamente da un operatore dominante del mercato, per esempio chiudendo il mercato. In entrambe le situazioni, i concorrenti possono perdere quote di mercato a livello della produzione, o subire una riduzione della loro redditività, o possono essere esclusi dal mercato, mentre ai concorrenti potenziali può essere precluso l’accesso al mercato.
(309)
La Commissione ritiene pertanto che le verifiche debbano essere effettuate a livello della produzione. Infatti, la situazione del mercato a livello della produzione è determinante in quanto le decisioni relative agli aiuti di Stato riguardanti gli impianti di produzione valutano gli effetti degli aiuti sulle distorsioni della concorrenza tra i produttori e sugli scambi tra Stati membri. Inoltre, si può supporre che, quando la quota di mercato a monte del beneficiario (raffineria) è elevata, si crea una probabilità sufficientemente alta di trovare una considerevole distorsione della concorrenza a prescindere dalla quota di mercato a valle. Pertanto non occorre prendere in considerazione, ai fini delle verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), le vendite di carburante diesel a livello di ingrosso e di dettaglio, anche se sono state incluse nelle definizioni dei mercati rilevanti dei prodotti in precedenti decisioni della Commissione su casi di concentrazione (68).
(310)
Le verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), sono semplici filtri intesi a individuare meccanicamente situazioni di rischio per la concorrenza e gli scambi. Tuttavia, la valutazione approfondita di tali rischi è lo scopo della successiva verifica dettagliata. Sebbene tale valutazione riguardi di norma la situazione del mercato a livello della produzione, può essere necessario, per esempio in caso di chiusura del mercato, analizzare le ripercussioni degli aiuti nei mercati a valle.
(311)
Pertanto, tenendo conto della prassi decisionale della Commissione nei casi di aiuti di Stato in altri settori economici, in particolare il settore automobilistico (69), e del fatto che il progetto d’investimento riguarda esclusivamente le spese nell’attività di raffinazione di Petrogal, ai fini dell’applicazione dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), il livello delle raffinerie è l’unico pertinente per la presente decisione.
(312)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il mercato geografico rilevante per il carburante diesel debba essere considerato a livello di SEE, regionale (penisola iberica) o nazionale.
(313)
Il Portogallo sostiene che il mercato rilevante per il carburante diesel deve essere più ampio del mercato nazionale, preferibilmente il mercato dell’Europa occidentale o il mercato del SEE. I concorrenti n. 1 e n. 2 non fanno alcuna distinzione tra i livelli del mercato da valutare. Sostengono che il mercato geografico rilevante deve essere il mercato portoghese o, al massimo, il mercato iberico.
(314)
Nel 1997 la Commissione ha adottato una comunicazione sulla definizione del mercato rilevante ai fini dell’applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza (la «comunicazione») (70). La comunicazione stabilisce che il mercato geografico rilevante comprende l’area nella quale le imprese in causa forniscono o acquistano prodotti o servizi, nella quale le condizioni di concorrenza sono sufficientemente omogenee e che può essere tenuta distinta dalle zone geografiche contigue perché in queste ultime le condizioni di concorrenza sono sensibilmente diverse.
(315)
La comunicazione è concepita come uno strumento di valutazione per le politiche in materia di antitrust e di controllo delle concentrazioni. Si basa sui poteri di indagine disponibili nell’ambito di tali politiche e non è direttamente applicabile agli aiuti di Stato. La comunicazione riconosce esplicitamente che: «Nella valutazione degli aiuti di Stato, l’analisi si incentra sul beneficiario dell’aiuto e sull’industria o sul settore in cui questi opera piuttosto che sull’individuazione dei vincoli concorrenziali al quali il beneficiario dell’aiuto è soggetto». La comunicazione stabilisce tuttavia che gli elementi forniti nella comunicazione «possono essere utilizzati come base per l’analisi dei casi relativi ad aiuti di Stato».
(316)
Finora la Commissione non ha ancora pubblicato una comunicazione sui principi e l’approccio per la definizione del mercato geografico rilevante e del mercato rilevante dei prodotti per i casi relativi ad aiuti di Stato. Gli stessi orientamenti non forniscono indicazioni sul modo in cui dovrebbe essere definito il mercato geografico rilevante. Tuttavia, il punto 70 è formulato in modo tale che sembra dare la preferenza alla valutazione a livello del SEE: «Ai fini dell’applicazione della lettera a) […], le vendite […] verranno definite […], di norma nel SEE, oppure, se tale informazione non è disponibile o rilevante, sulla base di qualsiasi altra segmentazione del mercato generalmente accettata per la quale sono prontamente disponibili dati statistici».
(317)
La definizione appropriata di un mercato geografico deve essere vista alla luce della teoria del danno. Tuttavia, appare lecito supporre che il criterio di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti, riguardante le quote di mercato superiori al 25 %, sia inteso a proteggere i concorrenti del SEE dall’esclusione dal mercato su cui operano o dall’impossibilità di accedere a tale mercato a causa del comportamento anticoncorrenziale del beneficiario di un aiuto con potere di mercato.
(318)
Ai fini della presente decisione, non è rilevante definire l’esatta delimitazione geografica del mercato a livello della produzione, poiché la quota di mercato di Petrogal supera la soglia del 25 % soltanto sul mercato nazionale. È sufficiente verificare se il mercato nazionale costituisce il mercato geografico rilevante. Sono stati considerati gli argomenti avanzati dai concorrenti, sui quali il Portogallo ha formulato le sue osservazioni, in particolare riguardo agli ostacoli alle importazioni e alla limitata capacità di stoccaggio. Si è giunti alla conclusione che una definizione di mercato geografico che si discosta dalle modalità prefissate di definizione di mercato ai fini delle verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), come mercato del SEE, e che stabilisce il mercato nazionale come mercato geografico rilevante, può essere giustificata soltanto se esistono chiare indicazioni del fatto che il mercato è in larga misura chiuso. È pertanto necessario valutare se esistono ostacoli agli scambi che impedirebbero alle imprese che competono con Petrogal sul mercato all’ingrosso di importare carburante diesel da raffinerie non portoghesi se i prezzi applicati sul mercato delle raffinerie portoghese superano quelli osservati sul mercato più ampio.
(319)
In questo contesto, è stato osservato quanto segue:
-
il carburante diesel venduto sul mercato portoghese ha le stesse caratteristiche tecniche del carburante diesel venduto nei mercati contigui,
-
non sono previsti dazi all’importazione per gli scambi intra-SEE,
-
non esistono restrizioni normative o amministrative alle importazioni in Portogallo,
-
dai dati statistici forniti dal Portogallo (cfr. considerando 195) risulta l’esistenza di flussi di scambi, sia di importazioni in Portogallo che di esportazioni dal Portogallo nei paesi vicini. Le esportazioni sono diminuite a causa della crescente necessità di carburante diesel in Portogallo,
-
le importazioni avvengono per via marittima o stradale; i volumi delle importazioni negli ultimi anni hanno subito in larga misura l’effetto di eventi esterni e sono aumentati considerevolmente negli ultimi anni. L’aumento delle importazioni dimostra che altri operatori hanno opzioni di approvvigionamento alternative e hanno la capacità di sostituire gli approvvigionamenti diretti dalle raffinerie del Portogallo con le importazioni. Dalle informazioni fornite dal Portogallo (cfr. considerando 195) emerge che ciò è particolarmente evidente per il 2009, quando la produzione è stata interrotta per varie settimane in seguito a un incidente nella raffineria di Sines,
-
il Portogallo respinge le asserzioni secondo cui Petrogal controlla più del 90 % della capacità di stoccaggio esistente e chiarisce che la capacità di stoccaggio di terzi rappresenta una capacità di consegna di 2,9 milioni di tonnellate all’anno, cosa che corrisponde a più del 50 % del mercato nazionale. Nessun concorrente terzo era interessato ad acquistare capacità di stoccaggio supplementare quando è stata offerta in vendita,
-
i concorrenti sono stati invitati dalla Commissione a fornire esempi concreti di conferma dell’esistenza di ostacoli agli scambi o descrizioni di situazioni in cui hanno avuto difficoltà a importare carburante diesel, ma non hanno fornito tali informazioni.
(320)
In mancanza di esempi concreti e sulla base delle informazioni fornite dal Portogallo sulle capacità di stoccaggio e le importazioni, è stato stabilito che non vi sono prove dell’esistenza di fatto di restrizioni alla disponibilità di capacità di stoccaggio e di altri ostacoli all’importazione di carburante diesel.
(321)
Per quanto riguarda i prezzi del carburante diesel acquistato da terzi da Petrogal a livello delle raffinerie, sembrano essere simili al costo di importazione del carburante diesel in Portogallo. Come suggerito dal Portogallo durante la notifica e come sostenuto nella parte 3.4.3 della decisione di avvio, i prezzi a livello delle raffinerie sono fissati in base alle quotazioni internazionali dei prezzi dei prodotti e, nel caso dei prodotti della raffinazione in Portogallo, in base ai prezzi Platts (Rotterdam) per la regione europea nordoccidentale più altri costi (trasporto, assicurazione, perdite e altro). È quindi probabile che il mercato sia più ampio di quello nazionale (portoghese). I concorrenti terzi non hanno avanzato argomenti riguardo ai prezzi franco raffineria applicati da Petrogal, ma hanno limitato le loro osservazioni al potere e alla posizione di mercato di Petrogal. Il concorrente n. 1 ha posto in evidenza che il rapporto tra le importazioni e le esportazioni totali di carburante diesel era troppo basso per giustificare un mercato regionale, tuttavia non ha indicato una carenza di carburante diesel, o una situazione in cui il controllo della capacità di stoccaggio avrebbe causato difficoltà ai concorrenti.
(322)
Il concorrente n. 2 ha invece sottolineato (cfr. considerando 109) che il progetto d’investimento avrebbe trasformato Petrogal in un esportatore netto verso altri mercati e ne avrebbe rafforzato la posizione sul mercato nella penisola iberica.
(323)
Non si può quindi stabilire che il mercato geografico rilevante per il carburante diesel è quello nazionale, in quanto non sembra che esistano limitazioni alle importazioni di carburante diesel in Portogallo né alle esportazioni nei paesi vicini. Il mercato geografico rilevante è pertanto almeno il mercato regionale, ossia la penisola iberica.
(324)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il mercato geografico rilevante per la nafta pesante dovesse essere considerato a livello di SEE, regionale (penisola iberica) o nazionale.
(325)
Il Portogallo ha ritenuto che il mercato geografico rilevante per la nafta pesante e i derivati della nafta fosse almeno a livello di SEE, se non addirittura a livello mondiale. I concorrenti non hanno sollevato obiezioni riguardo a questa definizione di mercato geografico rilevante.
(326)
Le osservazioni del Portogallo non sono state respinte dagli interessati e, tenuto conto che la nafta pesante è un bene facilmente trasportabile su lunghe distanze a un costo di trasporto basso, il mercato geografico rilevante è almeno il SEE (71).
(327)
Il punto 68, lettera a), degli orientamenti stabilisce che la Commissione valuta attentamente se «le vendite del beneficiario dell’aiuto rappresentano più del 25 % delle vendite del prodotto o dei prodotti interessati sul mercato o sui mercati in questione prima dell’investimento o rappresenteranno più del 25 % dopo l’investimento».
(328)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto confermare se la soglia di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti fosse stata superata a causa di dubbi riguardo alla definizione appropriata del mercato geografico rilevante e del mercato rilevante dei prodotti e al livello di valutazione pertinente (raffinerie, dettaglio, ingrosso). Inoltre, non erano disponibili dati a livello di gruppo (fra cui le quote di mercato di ENI). Non erano neppure disponibili dati per i derivati della nafta.
(329)
I dati forniti dal Portogallo pongono in evidenza che la quota di mercato del carburante diesel ex raffineria sarebbe inferiore al 25 % nel mercato regionale (penisola iberica), come già affermato nella decisione di avvio e confermato dal Portogallo durante la fase di indagine formale. Queste informazioni si riferiscono soltanto alla capacità di produzione di Petrogal, tenuto conto che il Portogallo ha dichiarato che ENI non è presente a livello delle raffinerie nella penisola iberica. Anche per l’Europa occidentale e il SEE, la quota del mercato del carburante diesel ex raffineria a livello di gruppo di Petrogal (comprese le quote di mercato di ENI) è inferiore al 25 %, come risulta dai dati forniti dal Portogallo (cfr. tabelle 6 e 7 di seguito riportate).
Tabella 6
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato dell’Europa occidentale (in milioni di tonnellate all’anno)
Prodotto interessato
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato dell’Europa occidentale
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato dell’Europa occidentale
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Carburante diesel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabella 7
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato del SEE (in milioni di tonnellate all’anno)
Prodotto interessato
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Carburante diesel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Sulla base dei dati delle tabelle 6 e 7, si stabilisce che Petrogal non rappresenta più del 25 % delle vendite del prodotto interessato sul mercato rilevante a livello regionale (penisola iberica) e a livello di Europa occidentale e di SEE, includendo le quote di mercato «ex-raffineria» a livello di gruppo ENI. Pertanto, per il carburante diesel non viene superata la soglia di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti.
(331)
Poiché le quote di mercato combinate ENI-Petrogal non superano il 25 %, non è necessario controllare se la quota di mercato di Petrogal è controllata da ENI in una misura che richiede di tenere conto della loro quota di mercato combinata.
(332)
In base alle informazioni fornite dal Portogallo, la maggior parte delle raffinerie che producono nafta pesante la trasformano nel proprio processo di produzione per uso interno. I dati sulle quote di mercato forniti dal Portogallo ai fini del criterio di cui al punto 68, lettera a), si riferiscono, come richiesto dal criterio, alle vendite nel SEE, ossia al mercato commerciale.
(333)
Per esaminare se il progetto d’investimento è compatibile con il punto 68, lettera a), degli orientamenti, deve essere analizzata la quota di mercato di Petrogal prima e dopo il progetto d’investimento per verificare se supera il 25 %.
Tabella 8
Quote di mercato di Petrogal sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di Petrogal
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal
Vendite di Petrogal
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzene
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solventi
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabella 9
Quote di mercato di ENI sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di ENI
Vendite di ENI
Mercato del SE
Quote di mercato di ENI
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzene
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solventi
n.d.
599
n.d.
599
Tabella 10
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzene
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Solventi
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Sulla base dei dati delle tabelle 8 e 10, si stabilisce che Petrogal, da sola e in combinazione con ENI, ha quote di mercato inferiori al 25 % per il prodotto interessato sul mercato rilevante del prodotto per la nafta pesante a livello di SEE. La quota di mercato di Petrogal non supera il 25 % neppure sui mercati dei derivati.
(335)
Inoltre, la produzione totale interna di nafta pesante utilizzata da Petrogal nella produzione per uso interno, di cui non si tiene conto nei dati sulle quote di mercato riportati nella tabella 8, è inferiore al [ 5] % della dimensione del mercato al dettaglio del SEE. La produzione supplementare nella raffineria di Sines è pari a circa [ 5] %.
(336)
Sulla base di tali considerazioni, si conclude che, per la nafta pesante, non viene superata la soglia di cui al punto 68, lettera a).
(337)
Il punto 68, lettera b), degli orientamenti prevede che la Commissione proceda alla valutazione dettagliata se «la capacità produttiva creata dal progetto è superiore al 5 % del mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente relativi al prodotto interessato, a meno che negli ultimi 5 anni il tasso medio di crescita annua del consumo apparente sia stato superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.»
(338)
Il punto 70 degli orientamenti chiarisce che «… Ai fini dell’applicazione delle lettere a) e b), le vendite ed il consumo apparente verranno definiti al livello appropriato della classificazione Prodcom, di norma nel SEE, oppure, se tale informazione non è disponibile o rilevante, sulla base di qualsiasi altra segmentazione del mercato generalmente accettata per la quale sono prontamente disponibili dati statistici».
(339)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha sollevato dubbi, per tutti i prodotti interessati, riguardo al fatto che la capacità produttiva creata dal progetto d’investimento fosse superiore al 5 % di ogni mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente e, in tal caso, al fatto che negli ultimi 5 anni (prima dell’inizio dei lavori) il tasso medio di crescita annua del consumo apparente del prodotto fosse inferiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
(340)
Il tasso di crescita annuo composto del consumo apparente di carburante diesel nel SEE per il periodo dal 2001 al 2006 è pari al 2,12 % circa in termini di volume o al 15,38 % in termini di valore. Il tasso di crescita annuo composto corrispondente del PIL all’interno del SEE per il periodo dal 2001 al 2006 ha raggiunto il 2,06 % in termini reali (da equiparare alla percentuale in termini di volume) e il 4,12 % in termini nominali (da equiparare alla percentuale in termini di valore).
(341)
Risulta che il mercato del carburante diesel non può essere considerato poco efficiente se si tiene conto che il tasso di crescita annuo composto, in termini di volume e di valore, è comparabile rispettivamente alla crescita del PIL in termini nominali e reali. Non è pertanto necessario verificare se la capacità creata dal progetto d’investimento è superiore al 5 % del mercato interessato.
(342)
Per esaminare se il progetto d’investimento è conforme al punto 68, lettera b), degli orientamenti, la Commissione deve verificare se la capacità creata dal progetto d’investimento è inferiore al 5 % del mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente del prodotto interessato, a meno che negli ultimi 5 anni il tasso medio di crescita annua del consumo apparente sia stato superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
(343)
Il Portogallo ha fornito i dati presentati nelle tabelle da 11 a 13. I dati nella colonna relativa al mercato del SEE sono identici a quelli contenuti nelle tabelle sulle quote di mercato indicate come mercato del SEE (vendite). Poiché le dimensioni del mercato al dettaglio (vendite) sono minori delle dimensioni del consumo apparente, inclusa la produzione per uso interno, i dati sull’aumento della capacità di produzione sovrastimano l’importanza dell’aumento. Si può quindi dire che ciò costituisca lo scenario più sfavorevole.
Tabella 11
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione nella raffineria di Sines e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità verso il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabella 12
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione a Matosinhos e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità verso il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabella 13
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione combinata (nelle raffinerie di Sines e di Matosinhos) e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità di produzione per il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
In tutti i casi, l’aumento della capacità di produzione per i prodotti elencati nelle tabelle da 11 a 13 è inferiore al 5 % sui mercati rilevanti dei prodotti a livello di SEE. Si ritiene pertanto che il progetto d’investimento non superi la soglia stabilita nella prima parte del punto 68, lettera b), degli orientamenti.
7. CONCLUSIONE
(345)
Sulla base dei dati presentati nei considerando da 278 a 344, il progetto d’investimento non supera le soglie di cui al punto 68, lettere a) e b), degli orientamenti per i prodotti interessati. Non è pertanto necessario condurre una valutazione dettagliata dell’aiuto in seguito all’avvio del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato.
(346)
In conclusione, l’aiuto regionale agli investimenti proposto a favore di Petrogal soddisfa tutte le condizioni previste dagli orientamenti per essere considerato compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato. Non è pertanto necessario valutare se l’aiuto possa essere approvato sulla base di altre deroghe del trattato.
(347)
In via eccezionale, il Portogallo ha comunicato il suo consenso all’adozione della presente decisione in inglese come unica lingua facente fede,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. L’aiuto di Stato che il Portogallo intende concedere a Petrogal, per un importo di 160 484 007 EUR in valore nominale (121 091 314 EUR a prezzi scontati) e che rappresenta un’intensità massima di aiuto del 12,43 % a prezzi scontati, è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato.
2. L’esecuzione dell’aiuto di Stato di cui all’articolo 1, paragrafo 1, è di conseguenza autorizzata. In caso di deviazioni dalle spese ammissibili previste e dal programma di concessione notificato dell’aiuto di Stato, il Portogallo non supera l’importo massimo dell’aiuto a prezzi scontati di 121 091 314 EUR né l’intensità massima dell’aiuto a prezzi scontati del 12,43 %.
Articolo 2
1. Il Portogallo presenta alla Commissione relazioni intermedie ogni cinque anni a partire dalla data della presente decisione. Le relazioni intermedie forniscono informazioni aggiornate sugli importi dell’aiuto di Stato pagati, sull’esecuzione dei contratti di aiuto e su altri progetti d’investimento avviati nelle raffinerie di Sines o Matosinhos.
2. Inoltre, il Portogallo presenta, entro sei mesi dalla concessione dell’ultima parte dell’aiuto di Stato, sulla base del programma di concessione notificato, una relazione finale dettagliata che include informazioni sugli importi dell’aiuto di Stato pagati, sull’esecuzione dei contratti di aiuto e su altri progetti d’investimento avviati nelle raffinerie di Sines o Matosinhos.
Articolo 3
La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 3 agosto 2011