ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o státní podpoře C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) provedené Portugalskem ve formě státní záruky ve prospěch banky BPP
(oznámeno pod číslem K(2010) 4932)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/346/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (Smlouvu o fungování EU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na výzvu k podání připomínek podle výše uvedených ustanovení určenou přímo zúčastněným stranám (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory poskytnuté Portugalskem ve formě státní záruky ve prospěch banky Banco Privado Português (dále jen „BPP“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 13. března 2009 Komise přijala rozhodnutí (2) (dále jen „rozhodnutí o podpoře na záchranu“), v němž schválila státní záruku na půjčku 450 milionů EUR, kterou šest portugalských bank poskytlo dne 5. prosince 2008 bance BPP. Opatření bylo schváleno na základě čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU), na dobu šesti měsíců, pokud portugalské orgány splní závazek předložit plán restrukturalizace ve lhůtě šesti měsíců (tj. do 5. června 2009).
(3)
Dne 15. července 2009 Komise vyzvala portugalské orgány, aby neprodleně předložily plán restrukturalizace banky BPP. Vzhledem k tomu, že požadovaný plán nebyl předložen, Komise zaslala dne 6. října 2009 úřední sdělení, v souladu s čl. 5 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (3).
(4)
Dne 10. listopadu 2009 Komise zahájila formální vyšetřovací řízení v souvislosti s uvedeným opatřením státní podpory. Ve stejném rozhodnutí Komise vydala příkaz k poskytnutí informací a požádala Portugalsko o předložení plánu restrukturalizace do 22. prosince 2009.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 6. března 2010 (4). Komise vyzvala přímo zúčastněné strany, aby předložily připomínky k opatření podpory. Dopisem ze dne 6. dubna 2010 předložila připomínky třetí zúčastněná strana, která si přála zachovat anonymitu.
(6)
Komise požádala Portugalsko o informace úředním sdělením ze dne 12. března 2010, na který tato země odpověděla úředním sdělením ze dne 13. dubna 2010, jehož doručení bylo zaevidováno dne 14. dubna 2010.
(7)
Připomínky přímo zúčastněných stran byly zaslány Portugalsku úředním sdělením ze dne 15. dubna 2010. Portugalsko odpovědělo na tyto připomínky úředním sdělením ze dne 13. května 2010, jehož přijetí bylo zaevidováno dne 14. května 2010.
(8)
Dne 29. dubna 2010 požádala Komise o dodatečné informace, které Portugalsko dodalo úředním sdělením ze dne 13. května 2010. Portugalsko dodalo další informace dne 15. a dne 21. června 2010.
2. PŘÍJEMCE A OPATŘENÍ
2.1 Příjemce
(9)
Banka BPP je finanční instituce se sídlem v Portugalsku, která poskytuje služby v oblasti soukromého bankovnictví, podnikového poradenství a soukromého kapitálu. K zákazníkům banky BPP patří soukromí a institucionální vkladatelé, včetně pěti „caixas de crédito agrícola mútuo“ (úvěrových ústavů poskytujících půjčky zemědělcům), jedné záložny, různých penzijních fondů, pojišťoven a dalších. Banka BPP působí v Portugalsku, Španělsku a v menší míře v Brazílii a Jižní Africe.
(10)
Akcie banky BPP nejsou kotovány na burze cenných papírů, a tudíž není možné sledovat jejich tržní hodnotu. Dne 30. června 2008 se úhrn aktiv zapsaných do bilance banky BPP zvýšil na 2,9 miliard EUR, což představovalo méně než 1 % z celkových aktiv portugalského bankovního sektoru. Banka BPP je ve stoprocentním vlastnictví skupiny Privado Holding SGPS (správcovská společnost společenských podílů) S.A. Dne 30. června 2008 byla většina akcií této správcovské společnosti společenských podílů (51,5 %) vlastněna 12 akcionáři. V roce 2009 měla skupina Privado Holding 187 zaměstnanců, z nichž 148 pracovalo v bance BPP.
2.2 Finanční potíže banky
(11)
Podle portugalských orgánů se banka BPP dostala do potíží s likviditou následkem zhoršení světové ekonomické situace, která výrazně snížila její schopnost řídit likviditu.
(12)
Dne 24. listopadu 2008 banka BPP informovala portugalskou centrální banku („Banco de Portugal“), že existuje riziko, že nebude schopna splnit svoje platební povinnosti. Bance BPP tedy bylo povoleno pozastavit dnem 1. prosince 2008 veškeré své platby.
(13)
Dne 5. prosince 2008 banka BPP obdržela za níže uvedených podmínek půjčku 450 milionů EUR spolu se zárukou státu. Půjčka a záruka kryjí pouze odpovědnost za pasiva banky BPP, zapsaná v bilanci k datu 24. listopadu 2008, a půjčku lze použít pouze na úhradu vkladatelům a jiným věřitelům, přičemž z ní nelze hradit dluhy jiných subjektů skupiny.
2.3 Opatření podpory na záchranu
(14)
Dne 5. prosince 2008 podepsala banka BPP smlouvu o půjčce (dále jen „smlouva o půjčce“), doprovázenou státní zárukou, ve výši 450 milionů EUR, se 6 důležitými portugalskými bankami (Banco Comercial Português, S.A., Caixa Geral de Depósitos, S.A., Banco Espírito Santo, S.A., Banco BPI, S.A., Banco Santander Totta, S.A., Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL, dále jen „syndikát bank“). Půjčka byla poskytnuta na dobu šesti měsíců, kterou lze prodloužit maximálně na dobu dvou let, s úrokovou sazbou rovnající se sazbě EURIBOR + 100 bazických bodů. Odměna za půjčku byla vypočtena na základě nákladů na financování pro věřitelské banky ke dni operace.
(15)
Podle portugalských orgánů by bez státní záruky nebyl žádný poskytovatel půjčky ochoten financovat banku BPP s přiměřenou sazbou vzhledem k závažnosti její finanční situace. Záruka státu, která doprovází půjčku, byla poskytnuta v souladu se zákonem č. 112/97, tj. mimo rámec portugalského režimu záruk (zákon 60-A/2008) schválený Komisí dne 29. října 2008 (5). Portugalské orgány zejména tvrdily, že všeobecný režim záruk, který je vyhrazen solventním bankám, nebude tvořit odpovídající rámec pro státní intervenci ve prospěch banky BPP vzhledem k rostoucímu finančnímu zhoršení banky a specifickým rizikům spojeným s touto operací.
(16)
Odměna za záruky státu byla s ohledem na protizáruky předložené bankou BPP stanovena na 20 bazických bodů.
(17)
Protizáruky jsou následující: i) právo na prioritní záruku týkající se různých aktiv uvedených ve smlouvě uzavřené mezi Portugalskem, bankou BPP a bankou Banco de Portugal a ii) první hypotéka na nemovitý majetek ve vlastnictví banky BPP. Hodnota těchto protizáruk byla portugalskými orgány odhadnuta při podepisování smlouvy o půjčce a dohody o záruce (6) asi na 672 milionů EUR. Poskytnutí protizáruk se řídí dohodou uzavřenou mezi Generálním ředitelstvím státní pokladny, bankou BPP a bankou Banco de Portugal, v níž banka Banco de Portugal byla Generálním ředitelstvím státní pokladny jmenována subjektem pro dohled nad protizárukami a jejich správu. Podle portugalských orgánů má portugalský stát v souladu s vnitrostátními právními předpisy výsadní a přednostní právo na protizáruky.
(18)
Během doby platnosti půjčky kryté zárukou státu se banka BPP zavazuje, že neprodá nebo nedá jako záruku svá současná nebo budoucí aktiva ani jimi nebude jiným způsobem disponovat.
(19)
V souvislosti s analýzou opatření podpory na záchranu, kterou provedla Komise, se Portugalsko zavázalo předložit v šestiměsíční lhůtě ode dne státní intervence (tj. do 5. června 2009) plán restrukturalizace banky BPP.
(20)
Ve svém rozhodnutí ze dne 13. března 2009 Komise schválila opatření na dobu šesti měsíců ode dne poskytnutí záruky státu, tj. do 5. června 2009. Komise rovněž usoudila, že předložení plánu restrukturalizace do 5. června 2009 je nutné vzhledem k výjimečně nízké odměně za záruku.
(21)
Za účelem prodloužení platnosti záruky na dobu delší než počáteční období 6 měsíců se portugalské orgány zavázaly předložit Komisi zvláštní oznámení.
(22)
Portugalsko nesplnilo výše uvedené závazky.
2.4 Prodloužení opatření podpory na záchranu
(23)
Sdělením elektronickou poštou ze dne 23. června 2009 Portugalsko informovalo Komisi, že učinilo rozhodnutí prodloužit záruku státu o dodatečné období šesti měsíců (vyhláška č. 13364-A/2009 ministerstva financí ze dne 5. června 2009). Portugalsko však prodloužení neoznámilo ani nepožádalo Komisi o schválení.
(24)
Jelikož rozhodnutím Komise byla schválena uvedená podpora pouze do 5. června 2009, stala se podpora na záchranu dnem 6. června 2009 nezákonnou.
(25)
Dne 24. dubna 2009 správci banky BPP předložili plán restrukturalizace bance Banco de Portugal.
(26)
Úředním sdělením ze dne 5. června 2009 portugalské orgány vysvětlily Komisi, že zpoždění v předložení plánu restrukturalizace banky BPP bylo způsobeno skutečností, že plán záchrany a ozdravění navržený bankou BPP, nebyl bankou Banco de Portugal přijat.
(27)
Dne 9. června 2009 ministerstvo financí a veřejné správy zveřejnilo dokument s názvem „Vysvětlení ministerstva financí a veřejné správy - rozhodnutí týkající se banky Banco Privado Português“ (dále jen „dokument ze dne 9. června 2009“), kde se tvrdí, že plán záchrany a ozdravění, který banka BPP předložila dne 24. dubna 2009 bance Banco de Portugal, navrhl zejména rekapitalizační operaci s příspěvkem státu mezi 150 a 200 miliony EUR ve formě kmenových akcií, preferenčních akcií a dodatečných podpor bez jakékoliv odměny. Tento plán nebyl přijat, neboť se mělo za to, že nespadá „do pravidel rekapitalizačního režimu, uvedených v zákoně 63-A/2008, ani do směrnic ohledně této záležitosti, definovaných na úrovni Evropské unie, s ohledem na zajištění dodržování komunitárních pravidel hospodářské soutěže, vzhledem k tomu, že stojíme před scénářem státních podpor“.
(28)
Dokument ze dne 9. června 2009 také uváděl, že velký počet zákazníků banky BPP uložil svoje úspory do správy banky, která je použila při akvizici finančních nástrojů distribuovaných několika desítkami prostřednických společností se sídlem v daňových rájích. Přes rizika, která jsou těmto použitím vlastní (použití „absolutní návratnosti“), banka BPP zaručovala odměnu při splatnosti a poskytovala záruku na veškerý kapitál investovaný těmito zákazníky. Banka o existenci této záruky nikdy neinformovala orgány dohledu ani ji nezaznamenala ve své bilanci. Skrytím této odpovědnosti se vyhnula tomu, aby byli akcionáři banky nuceni vkládat více kapitálu k tomu, aby splnili platné zákonné požadavky a právní předpisy. Kromě toho, v souladu s dokumentem ze dne 9. června 2009, inspekce portugalské Komise trhu cenných papírů a banky Banco de Portugal zjistila vážné nesrovnalosti, které představují spáchání trestných činů v rámci banky BPP.
2.5 Situace investičních produktů absolutní návratnosti
(29)
V dokumentu ze dne 9. června 2009 portugalské orgány také tvrdily, že se společně s orgány dohledu snaží najít řešení, které by minimalizovalo případné ztráty klientů banky BPP, kteří jsou vlastníky listin „absolutní návratnosti“ a kteří považují své investice za ohrožené. Předpokládané řešení ze strany vlády by mělo zejména následující charakteristiky: 1) vytvoření nového finančního nástroje, reprezentujícího současné portfolio nepřímé absolutní návratnosti, k nahrazení současných pozic investorů; 2) finanční nástroj bude vydán a řízen subjektem nezávislým na BPP, jehož vlastnictví a řízení bude příslušet vnitrostátním bankovním institucím.
2.6 Formální vyšetřovací řízení a druhé prodloužení opatření podpory na záchranu
(30)
Dne 15. července 2009 Komise vyzvala portugalské orgány, aby neprodleně předložily plán restrukturalizace banky BPP, i prozatímní, a připomněla, že podpora na záchranu se stala dnem 6. června 2009 nezákonnou.
(31)
Vzhledem k tomu, že požadovaný plán nebyl předložen, zaslala Komise podle čl. 5 odst. 2 nařízení (ES) č. 659/1999 formální upomínku s datem 6. října 2009.
(32)
Dne 10. listopadu 2009 Komise zahájila formální vyšetřovací řízení týkající se uvedeného opatření státní podpory. Ve stejném rozhodnutí Komise vydala příkaz k poskytování informací, v němž žádala Portugalsko, aby do 22. prosince 2009 předložilo plán restrukturalizace.
(33)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněné v Úředním věstníku Evropské unie (7). Komise vyzvala přímo zúčastněné strany, aby předložily připomínky ohledně opatření k podpoře.
(34)
Dne 3. prosince 2009 portugalské orgány informovaly Komisi, že státní záruka bude prodloužena o dalších šest měsíců. Ve shodě s těmito orgány byl stát nucen záruku prodloužit, jelikož bezprostřední narušení činnosti banky BPP by jasně ohrozilo řešení zkoumané v danou chvíli. Vzhledem k tomu, že bylo zřejmé, že banka BPP není schopna půjčce čestně dostát, banky, které za tuto půjčku bance BPP ručily, souhlasily s prodloužením její doby splatnosti o dalších šest měsíců beze změn platných podmínek a bez dodatečného financování pod podmínkou, že odpovídající státní záruka bude také prodloužena.
(35)
Proto byla státní záruka dne 5. prosince 2009 prodloužena o dalších šest měsíců. Prodloužení nebylo oznámeno Komisi: portugalské orgány pouze informovaly tuto instituci, že záruka půjčky bude prodloužena.
(36)
Dne 25. února 2010 portugalské orgány zaslaly úřední sdělení s vysvětlením, na jakých prostředcích podle vlády bude muset být založeno řešení problémů vyvolaných bankou BPP u významné části jejích klientů, zejména investorů v investičním produktu absolutní návratnosti.
(37)
V témže úředním sdělení portugalské orgány informovaly Komisi, že dne 11. prosince 2009 vláda rozhodla takto:
i)
zřízení zvláštního uzavřeného, neharmonizovaného investičního fondu (Fundo Especial de Investimento - FEI), tvořeného majetkem (hrubá aktiva a pasiva) vlastněným v investičním produktu absolutní návratnosti, s následujícími charakteristikami: a) pasivní správa Zvláštního investičního fondu; b) podílové jednotky upsané v naturáliích; c) čtyřletá lhůta, kterou lze prodloužit maximálně na 10 let prostřednictvím kladného rozhodnutí shromáždění podílníků (1 podílová jednotka = 1 hlas); d) dobrovolné připojení se klientů;
ii)
prodloužení státní záruky na půjčku 450 milionů EUR až do zřízení Zvláštního investičního fondu;
iii)
využití Fondu ručení vkladů (FGD), který zajistí plné uhrazení kreditních zůstatků účtů v hotovosti každého vkladatele v případě, že hodnota nepřekročí 100 000 EUR; a Systému odškodnění investorů (SII), který zajistí odškodnění až do maximální výše 25 000 EUR na investora, v souladu se zákonem, a který nezahrnuje jakékoliv státní prostředky.
iv)
přidělení krytí zajištěného až do 250 000 EUR klientům, kteří se připojili k fondu FEI, pokud se na ně vztahují kritéria fondu FGD a systému SII; takto záporný rozdíl, pokud bude existovat, mezi příjmy klienta - jako úhrada fondem FGD a systémem SII a platby fondem FEI - a nominální hodnotou jeho investice, až do limitu 250 000 EUR k datu 24. listopadu 2008, je zajištěn státem.
(38)
Závazek převzatý portugalským státem vůči investorům fondu FEI, tak jak vyplývá z jeho právního nařízení, bude možné uplatnit až ke dni ukončení fondu, tj. čtyři roky po jeho zřízení - 30. března 2014 (8).
(39)
Dne 1. února 2010 Komise trhu cenných papírů (CMVM) udělila povolení pro zřízení fondu FEI, s výše uvedenými charakteristikami, přičemž za správu fondu bude odpovědná společnost Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento, S.A., a depozitářem fondu bude banka Banif - Banco de Investimento, S.A.
(40)
Fond FEI byl zřízen 30. března 2010.
(41)
Dne 16. dubna 2010 banka Banco de Portugal vydala sdělení, v němž uvedla, že bankovní licence banky BPP byla zrušena rozhodnutím ze dne 15. dubna 2010, jelikož banku nebylo možno restrukturalizovat nebo rekapitalizovat. Dne 22. dubna 2010 banka Banco de Portugal požádala u příslušného soudu (soud Tribunal de Comércio de Lisboa) o likvidaci banky BPP a zároveň předložila návrh na jmenování likvidační komise. Likvidace banky BPP se řídí portugalskými pravidly pro likvidaci, která se používají výhradně pro bankovní instituce. Portugalské orgány se domnívají, že z různých zákonných kroků stanovených příslušnými právními předpisy vyplývá, že likvidace bude trvat přibližně jeden rok.
(42)
Dne 13. května 2010 portugalské orgány sdělily Komisi, že na základě smlouvy o půjčce (9) byla záruka syndikátem bank použita a realizována dne 7. května 2010 poté, co Portugalsko uhradilo 450 milionů EUR šesti bankám. Portugalský stát prohlásil, že již přijal opatření nutná k výkonu svých práv privilegovaného a prioritního věřitele protizáruk spojených s jím poskytnutou zárukou a přihlásil se o svá práva u příslušného soudu (10).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE V RÁMCI FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(43)
Ve svém rozhodnutí ze dne 10. listopadu 2009 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise formulovala své předběžné posouzení a naznačila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost zkoumaných opatření s vnitřním trhem. Problémy byly následující:
-
Odměna za záruku byla nižší než je běžně požadovaná ve sdělení týkajícím se bank (11). Komise měla pochybnosti o tom, zda byla odměna vzhledem k riziku odpovídající. Komise povolila tuto odměnu pouze na základě toho, že Portugalsko přijalo závazek o předložení plánu restrukturalizace, který by odpovídajícím způsobem dlouhodobě kompenzoval tuto výhodu.
-
Skutečnost, že nebyl předložen plán restrukturalizace, přestože Portugalsko bylo formálně požádáno o jeho předložení úředním sdělením ze dne 6. října 2009.
-
Prodloužení záruky (5. června 2009) na dobu delší než šest měsíců původně schválených Komisí.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(44)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány tvrdily, že neignorovaly závazek daný Komisi, že odevzdají plán restrukturalizace banky BPP. Podle jejich dokumentu ze dne 13. dubna 2010 však odpovědnost za předložení plánu restrukturalizace (schváleného bankou Banco de Portugal) příslušela v poslední instanci bance BPP, a portugalskému státu tak připadlo pouze předání tohoto plánu Komisi. Portugalské orgány nepředložily plán restrukturalizace Komisi pouze z toho důvodu, že banka Banco de Portugal plán předložený bankou BPP neschválila. Příkaz stanovený v rozhodnutí Komise ze dne 10. listopadu 2009 tedy nemohl být splněn, a to i přes politické úsilí portugalského státu, aby banka BPP skutečně splnila své povinnosti vůči bance Banco de Portugal, státu a nakonec i vůči Komisi.
(45)
Co se týče státní podpory bance BPP, Portugalsko je toho názoru, že taková podpora byla a je slučitelná s vnitřním trhem dle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm b) Smlouvy o fungování EU, vzhledem k tomu, že byla poskytnuta pro zaručení stability vnitrostátního finančního systému, podobně jako v evropském kontextu.
(46)
Co se týče prodloužení státní záruky ve výši 450 milionů EUR, Portugalsko tvrdí, že prodloužení nepředstavuje novou podporu, pokud nedošlo ke změně situace, která vedla ke schválení opatření podpory ze strany Komise. Podmínky státní záruky, která byla dvakrát prodloužená, se nezměnily: i) nezjistilo se posílení hodnoty půjčky; ii) nebyly provedeny změny v závazcích, za které tato půjčka odpovídá (12); iii) v souladu se smlouvou o záruce vyprší tato záruka pouze třicet dní po datu poslední úhrady jistiny a zaplacení úroků a Komise si byla vědoma toho, že doba trvání smlouvy o půjčce jsou dva roky (13).
(47)
Pokud jde o oznámení o prodloužení státní záruky, portugalské orgány se obhajují, že prodloužení smlouvy o půjčce nezáviselo na portugalském státu, nýbrž na rozhodnutí syndikátu bank a banky BPP, a že neprodloužení záruky by bývalo mělo stejné negativní dopady na portugalský finanční systém jako ty, které plně odůvodnily schválení opatření státní podpory ze strany Komise. Portugalsko je navíc toho názoru, že v souladu se smlouvou upravující dohodu o půjčce je prodloužení záruky automatické, nicméně bylo formalizováno z důvodu právní jistoty vůči syndikátu bank.
(48)
Na druhé straně, podle portugalských orgánů prodloužení (i kdyby představovalo další podporu) neposkytuje ekonomickou výhodu, protože banka BPP prakticky nebyla v činnosti nejméně od 1. prosince 2008. Tudíž opatření s prodlouženími nebo bez prodloužení „neposkytlo ekonomickou výhodu bance BPP ani neposílilo její postavení vůči jejím konkurentům z toho jednoduchého důvodu, že banka BPP již na trhu nepůsobila, a tudíž nemohla konkurovat ostatním bankám“ (14). Portugalsko je tedy toho názoru, že opatření nemělo dopad na konkurenci ani na obchodování mezi členskými státy.
(49)
Ve svých komentářích k připomínkám třetích zúčastněných stran (viz dále) portugalské orgány tvrdily, že půjčka 450 milionů EUR byla použita transparentně, aby se zabránilo systémové nákaze a aby se čelilo pasivu banky BPP zaznamenanému v bilanci ke dni 24. listopadu 2008.
(50)
Portugalské orgány rovněž poznamenávají, že Portugalsko bude vykonávat svá práva na protizáruky spojené se zárukou v rámci likvidačního procesu banky BPP. Se zřetelem na svůj status privilegovaného věřitele banky BPP Portugalsko věří, že bude schopno získat zpět celou částku 450 milionů EUR, kterou vyplatilo ve prospěch věřitelských bank. V tomto ohledu portugalské orgány poznamenávají, že dne 7. května 2010 byla hodnota protizáruk vyšší o více než 20 % než celková hodnota garantované půjčky.
(51)
Pokud jde o závazek státu kompenzovat ztráty až 250 000 EUR majitelů účtů absolutní návratnosti, kteří se připojili k fondu FEI, má Portugalsko za to, že tento závazek nepředstavuje státní podporu, jelikož: i) nepředpokládá převod jakéhokoliv státního prostředku na správcovskou společnost fondu FEI nebo na jakoukoliv jinou organizaci aktivní na trhu; ii) jedná se o řádný mechanismus přijatý v rozšířené logice systému odškodnění investorů; iii) nemá za následek žádnou ekonomickou výhodu pro investory, na něž se obrací obecně a výlučně při plnění zákonných vnitrostátních a evropských požadavků, ani žádné narušení konkurence na trhu a ve vztazích mezi členskými státy.
(52)
Portugalsko se navíc domnívá, že skutečné platby realizované u klientů fondu FEI v důsledku tohoto závazku budou minimální, dokonce až nulové. Portugalské orgány soudí, že pojištění 250 000 EUR představuje opatření určené k posílení důvěry klientů fondu FEI, které nicméně ve většině scénářů nepovede ke skutečné úhradě. V rámci konzervativního scénáře založeného na hypotéze, že aktiva fondu FEI klesnou v příštích čtyřech letech na hodnoty nižší než hodnoty ze října 2009, počítá Portugalsko s tím, že maximální úroveň úhrady na klienta bude přibližně 68 000 EUR. Podle příznivějších scénářů nebude existovat dokonce žádná úhrada.
5. PŘIPOMÍNKY DALŠÍCH PŘÍMO ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(53)
V důsledku článku 6 rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení ze dne 10. listopadu 2009 Komise obdržela dne 6. dubna 2010 připomínky od třetích zúčastněných stran, řádně určených, které si přejí zachovat anonymitu. Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení třetí zúčastněné strany zdůraznily, že žádná z podmínek, na jejichž základě byla poskytnuta státní záruka za půjčku (maximální doba trvání šest měsíců a předložení plánu strukturalizace), nebyla dodržena. Následkem toho se podpora v souladu s předloženými připomínkami stala nezákonnou a Komise musela Portugalsko vyzvat, aby záruku přerušilo. Navíc částka 450 milionů EUR byla místo na restrukturalizaci banky použita na úhrady některým klientům banky BPP, přičemž všichni ostatní byli poškozeni.
6. HODNOCENÍ
6.1 Klasifikace opatření jako státní podpory
(54)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví:
„Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“
(55)
Aby bylo možno čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU použít, je třeba, aby existovalo opatření podpory ze strany státu, které by bylo poskytnuto prostřednictvím státních prostředků a které by zasáhlo obchodování mezi členskými státy a aby narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu a poskytovalo výhodu určitým podnikům.
6.1.1 Státní záruka na půjčku 450 milionů EUR
(56)
Komise připomíná, že v rozhodnutí o podpoře na záchranu ze dne 13. března 2009 již bylo stanoveno, že státní záruka představuje státní podporu (15). Opatření je financováno prostřednictvím státních prostředků vzhledem k tomu, že spočívá ve státní záruce poskytnuté Portugalskem. Úhrada, kterou portugalský stát provedl dne 13. května 2010 ve prospěch bankovního sdružení (viz 42. bod odůvodnění), jasně prokazuje, že byly použity státní prostředky.
(57)
V souladu s tím, jak bylo rovněž stanoveno v rozhodnutí o podpoře na záchranu ze dne 13. května 2009 (16), státní záruka umožnila, aby banka BPP obdržela lepší finanční podmínky pro realizovanou půjčku než ty, které běžně dostávají na trhu jiné podniky v obdobných situacích v neprokazatelném scénáři přijatém portugalskými orgány, by jim takové půjčky ani nebyly k dispozici. V tomto smyslu rozhodnutí o podpoře na záchranu již stanovilo, že odměna za poskytnutí záruky ve výši 20 bazických bodů je o dost nižší, než je výše vyplývající z použití doporučení Evropské centrální banky z 20. října 2008. Přes vysokou úroveň reálných záruk došla Komise k závěru, že odměna za státní záruky je značně nižší než ta, která by byla obecně považována za přiměřenou pro banky v obtížích. Uvedená odměna byla považována za přiměřenou jen pro pohotovostní fázi, s podmínkou předložení plánu restrukturalizace do 5. června 2009.
(58)
Oproti jiným institucím bankovního sektoru, které nemohly využít státní záruku, získala banka BPP ekonomickou výhodu, jelikož odměna uhrazená za státní záruku je jasně nižší než tržní úroveň.
(59)
Argument předložený portugalskými orgány, podle kterého banka BPP přestala od 1. prosince 2008 působit na trhu, nemůže být přijat. Vzhledem k tomu, že bankovní licence banky BPP byla bankou Banco de Portugal zrušena až dne 15. dubna 2010, banka BPP měla možnost krátkodobě vstupovat nebo opětovně vstupovat na trh. Mezi prosincem 2008 a dubnem 2009 byly skutečně předloženy plány na záchranu banky BPP, které prokazovaly možnost banky pokračovat ve výkonu ekonomické činnosti na základě nouzového opatření. S ohledem na aktivity banky BPP a její pozici na národních a mezinárodních finančních trzích mohla tato výhoda narušit hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Až se zrušením bankovní licence od 15. dubna 2010 ztratila banka BPP jakoukoliv možnost vstoupit znovu na trh a potenciálně narušovat hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(60)
Na základě výše uvedených úvah došla Komise k závěru, že státní záruka poskytla ekonomickou výhodu bance BPP prostřednictvím státních prostředků ze strany Portugalska. Tato výhoda může narušit hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Opatření tudíž představuje státní podporu.
6.1.2 Záruka 250 000 EUR poskytnutá klientům fondu FEI
(61)
Jak je uvedeno výše, příjemci tohoto opatření jsou klienty banky BPP, kteří investovali do produktů absolutní návratnosti a kteří se rozhodli připojit se k fondu FEI. Bez řešení použitého Portugalskem by klienti fondu FEI na sebe vzali riziko, že jim nebude provedena úhrada nebo spíše že jim bude vyplacena nižší částka, než jim podle záruky náleží. Odhady vypracované Portugalskem ukazují, že je pravděpodobné, že návratnost investic klientů fondu FEI bude díky záruce vyšší. Tudíž klienti fondu FEI měli výhodu z přijetí tohoto opatření.
(62)
Pouhé uložení finančních prostředků však nepředstavuje nutně obchodní činnost ve smyslu pravidel týkajících se státních podpor, a skutečně podle dokumentu předloženého Portugalskem je většina těch, kteří se připojili k fondu FEI, soukromými osobami, nikoli podniky. Nicméně vzhledem k tomu, že částky fondu FEI kryté státní zárukou mohou přinést prospěch podnikům, může tato skutečnost představovat státní podporu.
(63)
Údaje předložené Portugalskem nicméně jasně ukazují, že úhrada od státu bude během doby tří let značně pod prahem de minimis200 000 EUR (17), jestliže budeme brát v úvahu krytí poskytnuté Systémem odškodnění investorů a Fondem záruky vkladů, stejně jako pravděpodobné hodnoty, které investoři získají zpět z podkladových aktiv, v souladu s opatrným scénářem.
6.2 Slučitelnost podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU
6.2.1 Státní záruka na půjčku 450 milionů EUR
(64)
Portugalsko poznamenává, že prvek podpory musí být posuzován podle čl. 107 odst. 3, písm. b) Smlouvy o fungování EU. Uvedené ustanovení dovoluje, aby Komise prohlásila podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, jestliže bude určena na ozdravění „vážné poruchy hospodářství některého členského státu“. Komise připomíná, že soud zdůraznil, že čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU musí být používán restriktivně a musí napravovat narušení celého hospodářství členského státu (18).
(65)
Komise již uznala, že současná krize finančních trhů může závažným způsobem narušit hospodářství členského státu a že podpůrná opatření bankám lze považovat za opatření, která mohou takové narušení napravit. Tato analýza byla potvrzena sdělením týkajícím se bank (19), sdělením o rekapitalizaci bank (20), sdělením o znehodnocených aktivech (21) a sdělením týkajícím se restrukturalizace bank (22). Za těchto okolností může čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU sloužit jako právní základ pro opatření podpory přijaté pro potírání této systémové krize. Co se konkrétně týká situace portugalského hospodářství, ta také představuje odpovídající právní základ pro různá rozhodnutí Komise o schvalování opatření prováděných portugalskými orgány při potírání finanční krize, například rozhodnutí o schválení a následném prodloužení režimu rekapitalizace úvěrových institucí v Portugalsku, z nichž poslední bylo přijato v březnu 2010 (23).
(66)
Co se týče posuzovaného případu, Komise rovněž poznamenává, že ve svém rozhodnutí, kterým schválila podporu na záchranu, zhodnotila použitelnost čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU a došla k závěru, že toto ustanovení se použije, neboť nesplnění finančních závazků ze strany banky BPP by mohlo mít negativní odezvy v portugalském finančním sektoru (viz 33. až 45. bod odůvodnění rozhodnutí o podpoře na záchranu).
(67)
Portugalsko dvakrát prodloužilo záruku bez předchozího oznámení a schválení Komisí, přestože nebyl předložen plán restrukturalizace, a to i přes různé žádosti a dokonce vydání příkazu k poskytnutí informací, jak bylo uvedeno v 30. až 32. bodě odůvodnění.
(68)
Argumenty portugalských orgánů, podle nichž Komise věděla, že v souladu se Smlouvou může být záruka poskytnuta během dvou let a že nedošlo k žádné podstatné změně státní záruky, nelze přijmout. Rozhodnutí o podpoře na záchranu váže účinky schválení státní záruky na splnění závazku portugalských úřadů předložit plán restrukturalizace ve lhůtě šesti měsíců. Tento závazek nebyl portugalskými orgány splněn.
(69)
Kromě toho existence smluvního ustanovení, které stanoví prodloužení státní záruky na základě rozhodnutí syndikátu bank a banky BPP, nemůže zbavit Portugalsko jeho specifických povinností vyplývajících ze závazků, které předložilo Komisi a na nichž bylo založeno rozhodnutí o podpoře na záchranu, a z čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(70)
Postoj Portugalska k povinnosti předložit plán restrukturalizace, podle níž mělo pouze předat plán Komisi, také nemůže být přijat vzhledem k závazkům, na nichž bylo založeno rozhodnutí o podpoře na záchranu. V každém případě je skutečností, že plán restrukturalizace nebyl předložen ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o podpoře na záchranu, a tudíž nebyl splněn předpoklad, na němž se zakládalo schválení opatření na podporu.
(71)
Z toho plyne, že odměna za záruku byla nižší než je běžně vyžadovaná v souladu se sdělením týkajícím se bank, aby podporu bylo možno považovat za slučitelnou, a že Komise v rozhodnutí o podpoře na záchranu povolila tuto výši záruky pouze za předpokladu, že Portugalsko předloží plán restrukturalizace nebo likvidace, který by odpovídajícím způsobem minimalizoval narušení hospodářské soutěže. Z toho tedy plyne, že Komise došla k závěru, že vzhledem k nepředložení uvedeného plánu do 5. června 2009 nejsou záruka poskytnutá Portugalskem dne 5. prosince 2008 i její prodloužení po 5. červnu 2009 slučitelné s vnitřním trhem.
(72)
Přestože Portugalsko nepředložilo plán restrukturalizace banky BPP, portugalské orgány poskytly informace, které dokazují, že proces, zahájený dne 15. dubna 2010 zrušením bankovní licence banky BPP, povede k její likvidaci. Na druhé straně nebude poskytnuta žádná kompenzace akcionářům banky BPP, kromě případných částek vyplývajících z vlastního procesu likvidace. Na základě této informace se Komise domnívá, že neexistuje budoucí riziko narušení hospodářské soutěže spjaté s bankou BPP. Tento závěr nicméně neumožňuje odstranit neslučitelnost opatření poskytnutého Portugalskem mezi 5. prosincem 2008 a 15. dubnem 2010.
(73)
Za účelem stanovení tržní sazby úroků z půjčky zakládá Komise svou analýzu na Sdělení Komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (24). Komise stanoví referenční sazby, které musí odrážet průměrnou úroveň úrokových sazeb na trhu střednědobých a dlouhodobých půjček doprovázených běžnými zárukami. Tato referenční sazba je minimální sazba, která může být zvýšena v situacích zvláštního rizika (například podniky v obtížích, neexistence záruk běžně požadovaných bankami atd.). Za výjimečných okolností může prvek podpory odpovídat částce skutečně kryté zárukou.
(74)
Záruka umožnila, aby banka BPP získala lepší podmínky financování půjčky než podmínky, které jsou běžně k dispozici na finančních trzích. Komise se domnívá, že prvek podpory záruky lze vypočítat jako rozdíl mezi úrokovou sazbou, kterou by banka BPP měla zaplatit za půjčku v tržních podmínkách, tj. bez záruky, a úrokovou sazbou, na kterou byla garantovaná půjčka skutečně poskytnuta. Lze mít za to, že tento rozdíl odpovídá prémii, kterou by byl ručitel požadoval za tyto záruky v tržní ekonomice.
(75)
V tomto případě Komise soudí, že bez záruky by banka BPP byla zaplatila úrokovou sazbu nejméně ve stejné výši, jako je referenční úroková sazba zvýšená o 400 bazických bodů kvůli skutečnosti, že je podnikem v obtížích, který poskytl vysokou úroveň protizáruk. Komise považuje za přiměřenou marži 400 bazických bodů, vzhledem k vysoké úrovni reálných záruk půjčky (viz 17. bod odůvodnění), která zvýšila pravděpodobnost, že poskytovatel půjčky přes složitou situaci banky BPP získá zpět alespoň část půjčky. Prvek podpory záruky tudíž spočívá v rozdílu mezi referenční úrokovou sazbou zvýšenou o 400 bazických bodů a úrokovou sazbou, na kterou byla garantovaná půjčka poskytnuta (tj. sazba EURIBOR + 100 bazických bodů), po odečtení skutečně zaplacené ceny za záruku, tj. 20 bazických bodů.
(76)
V této souvislosti Komise rovněž poznamenává, že Portugalsko prohlásilo, že již uplatnilo požadavky potřebné pro uplatnění svého výsadního a přednostního práva ohledně protizáruk, které vlastní na banku BPP, a že v tom bude nadále pokračovat, až získá zpět celou částku půjčky (25). Komise má za to, že Portugalsko je povinno jednat tímto způsobem, aby byla vykonána ustanovení stanovená v dohodě o záruce; neuplatnění jeho práv ohledně protizáruk za účelem získání zpět celé částky půjčky by představovalo státní podporu ve prospěch banky BPP.
6.3 Použití půjčky 450 milionů EUR bankou BPP
(77)
Třetí zúčastněná strana, která předložila připomínky k rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení, namítla, že půjčka 450 milionů EUR byla místo na restrukturalizaci banky BPP použita na úhradu určitým klientům banky, přičemž všechny ostatní poškodila. Komise obdržela informace od portugalských orgánů, které ukazují, že půjčka byla použita na úhradu věřitelům banky BPP, jejichž úvěry byly splatné nebo jejichž úvěrové linky měly brzy vypršet, a že se rozhodly neprodlužovat úvěry nebo neobnovovat úvěrové linky. Komise nenalezla žádné podstatné důkazní prvky, které by prokázaly námitky třetí zúčastněné strany.
7. ZÁVĚR
(78)
Z výše uvedeného hlediska došla Komise k závěru, že státní půjčka poskytnutá bance BPP představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, která nemůže být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. VRÁCENÍ
(79)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Vracet se musí pouze podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
(80)
Cíl vrácení spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Takového cíle bude dosaženo, když bude neslučitelná podpora uhrazena bankou BPP, která tímto způsobem ztratí výhodu, kterou měla vůči svým soutěžitelům na trhu. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení ekonomické výhody poskytnuté bance BPP.
(81)
V souladu s bodem 3.1 sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (dále jen „sdělení Komise týkající se záruk“) (26), v případě zvláštní záruky poskytnuté státem musí být prvek podpory zhodnocen na základě podmínek záruky a půjčky. S ohledem na vážné finanční potíže, se kterými se banka potýkala ve chvíli, kdy byla záruka poskytnuta, bylo velmi málo pravděpodobné, že by tento podnik mohl získat bankovní půjčku na trhu bez intervence státu.
(82)
Pokud jde o přesné stanovení částky podpory, vzhledem k tomu, že není možné určit tržní cenu přiměřenou pro odměnu za státní záruku, musí být definována přiměřená referenční hodnota. Jak stanoví bod 3.2 první odrážka sdělení Komise týkající se záruk, „grantový ekvivalent“ záruky na půjčku v určitém roce může být vypočten stejným způsobem jako grantový ekvivalent půjčky za příznivých podmínek. V tomto případě může být částka podpory vypočtena jako rozdíl mezi teoretickou tržní úrokovou sazbou a úrokovou sazbou získanou díky státní záruce, po odečtení případných zaplacených prémií.
(83)
V posuzovaném případě měla banka BPP vzhledem ke svým finančním potížím a s ohledem na poskytnuté protizáruky zaplatit za půjčku v tržních podmínkách, tj. bez záruky, referenční úrokovou sazbu zvýšenou o rizikovou prémii 400 bazických bodů. Tudíž výše podpory musí být vypočtena jako rozdíl mezi touto teoretickou tržní sazbou a úrokovou sazbou, na kterou jí byla skutečně poskytnuta garantovaná půjčka (tj. sazba EURIBOR + 100 bazických bodů), po odečtení ceny skutečně zaplacené zárukou, tj. 20 bazických bodů.
(84)
Pokud se týká celkové výše vlastní půjčky, ve shodě s portugalskými orgány přijal portugalský stát až do nynějška veškerá opatření a uskutečnil veškeré kroky potřebné pro výkon svých přednostních práv ohledně protizáruk poskytnutých bankou BPP (které byly odhadnuty na výrazně vyšší hodnotu, než je hodnota půjčky) (27). Komise předpokládá, že portugalský stát bude nadále vykonávat svá práva a tímto způsobem získá zpět celou částku půjčky v rámci likvidačního procesu, jak uvedl ve své odpovědi ze dne 15. června 2010 (28).
(85)
Částka uvedená v odstavci 83 představuje částku, která má být vrácena, zvýšenou o skutečně splacené úroky z této částky od data, kdy byla podpora dána k dispozici příjemci (5. prosince 2008) až do skutečného vrácení. Tyto úroky nemohou být nižší, než je hodnota vypočtená v souladu s článkem 9 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999 (29),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora spočívající v záruce spojené s půjčkou 450 milionů EUR, nezákonně poskytnutá Portugalskem ve prospěch banky Banco Privado Português, v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, je neslučitelná se společným trhem.
Článek 2
1. Portugalsko učiní kroky k navrácení podpory uvedené v článku 1 od příjemce.
2. U částek, které mají být navráceny, vznikají úroky od data, kdy byly dány příjemci k dispozici, do jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 je okamžité a účinné.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Portugalsko sdělí Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (splacená jistina a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty, které dokládají, že portugalský stát vykonal svá přednostní práva ohledně protizáruk poskytnutých bankou Banco Privado Português v rámci poskytnuté záruky.
2. Portugalsko informuje Komisi o vývoji vnitrostátních opatření, která byla přijata k provedení tohoto rozhodnutí až do úplného navrácení podpory uvedené v článku 1. Na žádost Komise neprodleně předá veškeré informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro dosažení splnění tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace týkající se výše podpory a úroků, které již byly příjemcem navráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 20. července 2010.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 luglio 2010
riguardante l’aiuto di Stato C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) al quale il Portogallo ha dato esecuzione in forma di garanzia statale a favore del BPP
[notificata con il numero C(2010) 4932]
(Il testo in lingua portoghese è l’unico facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/346/UE)
LA COMMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver chiesto ai diretti interessati di presentare le loro osservazioni ai sensi delle suddette disposizioni (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
(1)
La presente decisione riguarda un aiuto di Stato concesso dal Portogallo in forma di garanzia statale a favore del Banco Privado Português (Banca privata portoghese: il «BPP»).
1. PROCEDIMENTO
(2)
Il 13 marzo 2009 la Commissione ha adottato una decisione (2) («decisione sull’aiuto di urgenza»), mediante la quale ha approvato una garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR concesso al BPP il 5 dicembre 2008 da sei banche portoghesi. Questa misura è stata autorizzata in base all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE [ora articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE], per un periodo di sei mesi, a condizione che le autorità portoghesi rispettassero il loro impegno di presentare un piano di ristrutturazione entro sei mesi (ossia entro il 5 giugno 2009).
(3)
Il 15 luglio 2009 la Commissione ha chiesto alle autorità portoghesi di presentare con urgenza il piano di ristrutturazione del BPP. Poiché questo piano non è stato presentato, il 6 ottobre 2009 la Commissione ha inviato al Portogallo un sollecito ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (3).
(4)
Il 10 novembre 2009 la Commissione ha iniziato il procedimento formale di esame riguardo alla misura di presunto aiuto statale. Nella medesima decisione, la Commissione ha ingiunto al Portogallo di inviarle informazioni e di presentare il piano di ristrutturazione entro il 22 dicembre 2009.
(5)
La decisione della Commissione di iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 6 marzo 2010 (4). La Commissione ha invitato i diretti interessati a presentare osservazioni sulla misura di aiuto. Con lettera del 6 aprile 2010 ha presentato osservazioni un terzo interessato, che ha chiesto di restare anonimo.
(6)
Con lettera del 12 marzo 2010 la Commissione ha chiesto ancora informazioni al Portogallo, che ha risposto con lettera del 13 aprile 2010, protocollata presso la Commissione il 14 aprile.
(7)
Le osservazioni del diretto interessato sono state trasmesse al Portogallo con lettera del 15 aprile 2010. Il Portogallo ha replicato a tali osservazioni con lettera del 13 maggio 2010, protocollata presso la Commissione il 14 maggio.
(8)
Il 29 aprile 2010 la Commissione ha chiesto al Portogallo informazioni supplementari, che le sono state inviate con lettera del 13 maggio 2010. Il Portogallo ha trasmesso nuove informazioni il 15 e 21 giugno 2010.
2. IL BENEFICIARIO E LA MISURA DI AIUTO
2.1. Il beneficiario
(9)
Il BPP è un’istituzione finanziaria avente sede in Portogallo, che presta servizi di private banking, corporate advisor e private equity (amministrazione fiduciaria personalizzata di patrimoni, consulenza a società, investimenti in titoli non quotati in borsa). I depositanti presso il BPP sono singoli individui e istituzioni, tra cui cinque casse di mutuo credito agricolo, una cassa di risparmio, vari fondi pensionistici, società di assicurazioni ecc. Il BPP svolge le sue attività in Portogallo, in Spagna e in minor misura in Brasile e in Sudafrica.
(10)
Le azioni del BPP non sono quotate in borsa: di conseguenza, non è possibile seguire il loro valore di mercato. Al 30 giugno 2008 gli attivi iscritti nel bilancio del BPP ammontavano in totale a 2,9 miliardi di euro, ossia a meno dell’1 % del totale degli attivi del settore bancario portoghese. Il BPP è di proprietà al 100 % del gruppo Privado Holding SGPS SA (SpA di gestione di partecipazioni societarie). Al 30 giugno 2008 la maggioranza (51,5 %) delle azioni di questa società di gestione di partecipazioni societarie era in mano a 12 azionisti. Nel 2009 il gruppo Privado Holding aveva 187 dipendenti, 148 dei quali lavoravano presso il BPP.
2.2. Difficoltà finanziarie del BPP
(11)
Secondo le autorità portoghesi, il BPP aveva problemi di tesoreria a causa del deterioramento della situazione economica mondiale, che riduceva in grave misura la sua capacità di gestione delle liquidità.
(12)
Il 24 novembre 2008 il BPP ha informato il Banco Central Português («Banca del Portogallo») che correva il rischio di non essere in grado di adempiere ai suoi obblighi in materia di pagamenti. Il BPP è stato quindi autorizzato a sospendere tutti i pagamenti con decorrenza dal 1o dicembre 2008.
(13)
Il 5 dicembre 2008 il BPP ha ricevuto un mutuo di 450 milioni di EUR corredato da una garanzia dello Stato, alle condizioni che si descriveranno più oltre. Il mutuo e la garanzia bastavano appena a coprire le passività del BPP iscritte in bilancio al 24 novembre 2008. Il mutuo sarebbe stato utilizzato soltanto per rimborsare i titolari di conti e altri creditori, senza poter coprire i debiti delle altre entità del gruppo.
2.3. La misura di aiuto di urgenza
(14)
Il 5 dicembre 2008 il BPP ha firmato un contratto di mutuo (il «contratto di mutuo»), corredato da garanzia dello Stato, per l’importo di 450 milioni di EUR, con sei grandi banche portoghesi (Banco Comercial Português SA, Caixa Geral de Depósitos SA, Banco Espírito Santo SA, Banco BPI SA, Banco Santander Totta SA, Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL: il «consorzio bancario»). Il mutuo è stato concesso per sei mesi, prorogabile sino a due anni, a un tasso d’interesse pari al tasso EURIBOR + 100 punti base. La remunerazione del mutuo è stata calcolata in base ai costi del finanziamento per le banche creditrici alla data dell’operazione.
(15)
Secondo le autorità portoghesi, senza la garanzia statale nessun mutuante sarebbe stato disposto a finanziare il BPP a un tasso ragionevole, data la gravità della sua situazione finanziaria. La garanzia dello Stato che corredava il mutuo è stata concessa ai sensi dalle legge 112/97, ossia non nell’ambito del regime portoghese di garanzie (legge 60-A/2008) che era stato approvato dalla Commissione il 29 ottobre 2008 (5). In particolare, le autorità portoghesi hanno dichiarato che il regime generale di garanzie, riservato alle banche solventi, non sarebbe stato un contesto adeguato per l’intervento statale a favore del BPP, in considerazione del crescente deterioramento finanziario di tale banca e dei rischi specifici correlati a questa operazione.
(16)
La remunerazione della garanzia dello Stato è stata fissata a 20 punti base, tenuto conto delle controgaranzie presentate dal BPP.
(17)
Le controgaranzie sono le seguenti: (i) diritto di garanzia prioritaria relativa a vari attivi, precisati nel contratto concluso tra il Portogallo, il BPP e la Banca del Portogallo; (ii) ipoteca di primo grado sugli attivi immobiliari di proprietà del BPP. Secondo la stima delle autorità portoghesi, tali controgaranzie avevano un valore di circa 672 milioni di EUR al momento della firma del contratto di mutuo e dell’accordo di garanzia (6). La presentazione di controgaranzie è disciplinata da un accordo concluso tra la direzione generale del Tesoro, il BPP e la Banca del Portogallo, in base al quale quest’ultima è stata incaricata della custodia e della gestione delle controgaranzie, per conto della direzione generale del Tesoro. Secondo le autorità portoghesi, a norma del diritto nazionale lo Stato portoghese ha diritti di privilegio e di priorità sulle controgaranzie.
(18)
Per il periodo di concessione del mutuo coperto dalla garanzia dello Stato, il BPP si è impegnato a non vendere né dare in garanzia i propri attivi attuali o futuri e a non disporne in altro modo.
(19)
Nell’ambito dell’esame, da parte della Commissione, della misura di aiuto di urgenza, il Portogallo si era impegnato a presentare un piano di ristrutturazione del BPP entro sei mesi dall’intervento statale (ossia entro il 5 giugno 2009).
(20)
Nella decisione del 13 marzo 2009 la Commissione ha approvato la misura per un periodo di sei mesi con decorrenza dalla data di concessione della garanzia dello Stato, ossia fino al 5 giugno 2009. Secondo la Commissione, era necessario presentare il piano di ristrutturazione entro il 5 giugno 2009 poiché il livello di remunerazione era eccezionalmente basso.
(21)
In caso di proroga della validità della garanzia oltre il periodo iniziale di sei mesi, le autorità portoghesi si erano impegnate a inviare alla Commissione una notifica specifica.
(22)
Il Portogallo non ha rispettato tali impegni.
2.4. Proroga della misura di aiuto di urgenza
(23)
Con messaggio elettronico del 23 giugno 2009 il Portogallo ha informato la Commissione di aver deciso di prorogare la garanzia dello Stato per un altro periodo di sei mesi (decreto 13364-A/2009 del ministero delle finanze, del 5 giugno 2009). Tuttavia, il Portogallo non ha notificato la proroga né ha chiesto l’approvazione della Commissione.
(24)
Poiché nella sua decisione la Commissione aveva approvato l’aiuto soltanto fino al 5 giugno 2009, l’aiuto di urgenza è divenuto illegale dal 6 giugno 2009.
(25)
Il 24 aprile 2009 gli amministratori del BPP hanno presentato alla Banca del Portogallo un piano di ristrutturazione.
(26)
Con lettera del 5 giugno 2009 le autorità portoghesi hanno spiegato alla Commissione che il ritardo nella presentazione del piano di ristrutturazione del BPP era dovuto al fatto che il piano di riassetto e risanamento proposto dal BPP non era stato accettato dalla Banca del Portogallo.
(27)
Il 9 giugno 2009 il ministero delle finanze e della pubblica amministrazione ha pubblicato un documento dal titolo «Esclarecimento do Ministério das Finanças e da Administração Pública - Decisão relativa ao Banco Privado Português» (chiarimenti del suddetto ministero, decisione relativa al BPP: il «documento del 9 giugno 2009»), indicando che nel piano di riassetto e risanamento presentato il 24 aprile 2009 dal BPP alla Banca del Portogallo si sosteneva tra l’altro la necessità di un’operazione di ricapitalizzazione, con un contributo statale dell’ordine di 150-200 milioni di EUR in forma di azioni ordinarie, azioni privilegiate e prestazioni supplementari senza nessuna remunerazione. Questo piano non era stato accettato perché era stato ritenuto non consono alle «norme del regime di ricapitalizzazione stabilite dalla legge 63-A/2008 né agli orientamenti in materia definiti al livello dell’Unione europea allo scopo di far rispettare le regole comunitarie sulla concorrenza, dato che nella fattispecie si tratta di aiuti di Stato».
(28)
Nel documento del 9 giugno 2009 era inoltre indicato che numerosi clienti del BPP avevano affidato la gestione dei loro risparmi alla banca, che li aveva utilizzati per acquistare strumenti finanziari distribuiti da varie decine di società di comodo aventi sede «offshore». Nonostante i rischi inerenti a questo collocamento (quote di fondi d’investimento speculativo), il BPP assicurava un tasso d’interesse e garantiva, alla scadenza, il rimborso dell’importo totale del capitale investito da tali clienti. L’esistenza di questa garanzia non è mai stata comunicata alle autorità di vigilanza né è stata iscritta in bilancio come obbligazione della banca. Celando tale obbligazione, si era evitato che gli azionisti della banca dovessero fornire apporti di capitale in ottemperanza delle pertinenti disposizioni giuridiche e regolamentari. Inoltre, secondo il documento del 9 giugno 2009, in un’ispezione effettuata dalla commissione della borsa valori portoghese e dalla Banca del Portogallo si erano constatate gravi irregolarità, che si configuravano come prassi illecite all’interno del BPP.
2.5. La situazione dei prodotti d’investimento in fondi speculativi
(29)
Nel documento del 9 giugno 2009 le autorità portoghesi dichiaravano inoltre che, di concerto con le autorità di vigilanza, stavano cercando una soluzione atta a ridurre al minimo le eventuali perdite dei clienti del BPP detentori delle quote dei fondi speculativi, i cui investimenti erano a rischio. La soluzione prevista dal governo comprendeva tra l’altro i seguenti elementi: 1) creazione di un nuovo strumento finanziario, rappresentativo del portafoglio attuale dei fondi speculativi alimentati da investimenti indiretti, che si proponesse come sostituto nei confronti degli investitori; 2) lo strumento finanziario sarebbe stato emesso e gestito da un organismo indipendente dal BPP, appartenente a istituti bancari nazionali, che ne avrebbero curato la gestione.
2.6. Il procedimento formale di esame e la seconda proroga della misura di aiuto di urgenza
(30)
Il 15 luglio 2009 la Commissione ha chiesto alle autorità portoghesi di presentare immediatamente il piano di ristrutturazione del BPP, anche a titolo provvisorio, rammentando loro che l’aiuto di urgenza era divenuto illegale dal 6 giugno 2009.
(31)
Poiché il piano richiesto non è stato presentato, il 6 ottobre 2009 la Commissione ha inviato alle autorità portoghesi un sollecito ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999.
(32)
Il 10 novembre 2009 la Commissione ha iniziato il procedimento formale di esame riguardo alla misura di presunto aiuto di Stato. Nella medesima decisione, la Commissione ha ingiunto al Portogallo di inviare informazioni, esigendo la presentazione del piano di ristrutturazione entro il 22 dicembre 2009.
(33)
La decisione della Commissione di iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (7). La Commissione ha invitato i diretti interessati a presentare osservazioni sulla misura di aiuto.
(34)
Il 3 dicembre 2009 le autorità portoghesi hanno informato la Commissione che la garanzia statale sarebbe stata prorogata di altri sei mesi. Secondo tali autorità, lo Stato era stato costretto a prorogare la garanzia perché una perturbazione immediata dell’attività del BPP avrebbe certamente compromesso la soluzione che era in esame in quel momento. Poiché era evidente che il BPP non era in grado di rimborsare il mutuo, le banche che glielo avevano concesso avevano accordato una proroga della scadenza di altri sei mesi, senza modificare le condizioni cui era subordinato il mutuo e senza erogare un finanziamento supplementare, purché fosse prorogata anche la relativa garanzia statale.
(35)
Di conseguenza, il 5 dicembre 2009 la garanzia statale è stata prorogata di altri sei mesi. La proroga non è stata notificata alla Commissione: le autorità portoghesi si sono limitate a informarla che la garanzia sul mutuo sarebbe stata prorogata.
(36)
Con lettera del 25 febbraio 2010 le autorità portoghesi hanno precisato gli elementi principali sui quali il governo riteneva che si potesse imperniare una soluzione dei problemi che il BPP aveva causato a un numero considerevole dei suoi clienti, ossia agli investitori nei fondi speculativi.
(37)
Nella medesima lettera, le autorità portoghesi informavano la Commissione che l’11 dicembre 2009 il governo aveva deciso:
i)
di costituire un fondo speciale d’investimento (Fundo Especial de Investimento: «FEI») chiuso, non armonizzato, composto dal portafoglio (attivi e passivi lordi) dei fondi d’investimento speculativo, avente le seguenti caratteristiche: a) gestione passiva; b) acquisto in natura delle unità di partecipazione; c) durata quadriennale con possibilità di proroga fino a 10 anni al massimo, previa decisione favorevole dell’assemblea dei sottoscrittori (1 unità di partecipazione = 1 voto); d) adesione volontaria dei clienti;
ii)
la proroga della garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR fino alla costituzione del FEI;
iii)
l’attivazione del Fondo di garanzia sui depositi (Fundo de Garantia de Depósitos: «FGD»), che rimborsa integralmente il saldo creditore del conto corrente di ogni depositante purché l’importo non sia superiore a 100 mila euro, e del Sistema d’indennizzo degli investitori (Sistema de Indemnização aos Investidores: «SII»), che versa un indennizzo dell’importo massimo di 25 mila euro per investitore, alle condizioni previste dalla legge, senza intervento di risorse statali;
iv)
la copertura assicurativa fino all’importo di 250 mila euro per i clienti aderenti al FEI, purché rispondenti ai criteri dell’FGD e del SII, grazie alla quale è assicurata dallo Stato l’eventuale differenza negativa tra le somme ricevute dal cliente - a titolo di rimborso da parte dell’FGD e del SII e di pagamento da parte del FEI - e il valore nominale del suo investimento alla data del 24 novembre 2008, fino al massimale di 250 mila euro.
(38)
L’impegno assunto dallo Stato portoghese nei confronti degli investitori del FEI, quale è previsto nelle disposizioni di legge, si applicherà soltanto alla data di estinzione del Fondo, ossia quattro anni dopo la sua costituzione: quindi il 30 marzo 2014 (8).
(39)
Il 1o febbraio 2010 la commissione della borsa valori ha autorizzato la costituzione del FEI, con le caratteristiche sopra descritte. La gestione del Fondo è stata affidata alla società Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento SA (Fondi privati: SpA di gestione di fondi d’investimento) mentre depositario del Fondo è il Banif - Banco de Investimento SA (banca SpA di investimenti).
(40)
Il FEI è stato costituito il 30 marzo 2010.
(41)
Il 16 aprile 2010 la Banca del Portogallo ha emesso un comunicato per informare che la licenza bancaria del BPP era stata revocata con decisione del 15 aprile, data l’impossibilità di ristrutturare o ricapitalizzare tale banca. Il 22 aprile 2010 la Banca del Portogallo ha adito il tribunale competente (il Tribunale del commercio di Lisbona) chiedendo la liquidazione del BPP e presentando contemporaneamente una proposta di designazione della commissione liquidatrice. La liquidazione del BPP avverrà secondo le norme portoghesi in materia di liquidazione relative specificamente agli istituti bancari. Le autorità portoghesi ritengono che le varie formalità giuridiche previste dai pertinenti testi di legge implicano che il procedimento di liquidazione potrà durare circa un anno.
(42)
Il 13 maggio 2010 le autorità portoghesi hanno informato la Commissione che, in base al contratto di mutuo (9), il consorzio bancario aveva presentato richiamo alla garanzia, cui è stata data esecuzione il 7 maggio 2010, e che il Portogallo aveva rimborsato i 450 milioni di EUR alle sei banche. Lo Stato portoghese ha dichiarato di aver già adottato le misure necessarie per esercitare i suoi diritti di creditore privilegiato e prioritario nei confronti delle controgaranzie associate alla garanzia da esso concessa, avendo reclamato i sui diritti dinanzi al tribunale competente (10).
3. DECISIONE DELLA COMMISSIONE NELL’AMBITO DEL PROCEDIMENTO FORMALE DI ESAME
(43)
Nella decisione del 10 novembre 2009 di iniziare il procedimento formale di esame, la Commissione ha esposto la sua valutazione preliminare e ha espresso dubbi riguardo alla compatibilità delle misure in esame con il mercato interno. Gli elementi in questione erano i seguenti:
-
il livello inferiore della remunerazione della garanzia rispetto al livello normalmente richiesto nella comunicazione relativa alle banche (11): la Commissione dubitava che tale remunerazione fosse adeguata in funzione del rischio e l’aveva autorizzata soltanto in base all’impegno assunto dal Portogallo di presentare un piano di ristrutturazione che compensasse adeguatamente, a lungo termine, il vantaggio così accordato,
-
il fatto che non fosse stato presentato un piano di ristrutturazione nonostante che fosse stato rivolto al Portogallo un sollecito con lettera del 6 ottobre 2009,
-
la proroga della garanzia (il 5 giugno 2009) al di là dei sei mesi inizialmente approvati dalla Commissione.
4. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
(44)
Nelle osservazioni sull’avvio del procedimento formale di esame, le autorità portoghesi hanno dichiarato di non ignorare l’impegno da esse assunto nei confronti della Commissione di inviare un piano di ristrutturazione del BPP. Tuttavia, secondo la lettera della Commissione del 13 aprile 2010, la responsabilità della presentazione del piano di ristrutturazione (che doveva essere approvato dalla Banca del Portogallo) spettava in definitiva al BPP, mentre lo Stato portoghese doveva soltanto trasmetterlo alla Commissione. L’unico motivo per il quale le autorità portoghesi non hanno presentato alla Commissione il piano di ristrutturazione è che il piano presentato dal BPP non era stato approvato dalla Banca del Portogallo. Non era stato possibile, quindi, ottemperare all’ingiunzione notificata dalla Commissione nella decisione del 10 novembre 2009, nonostante le azioni in sede politica intraprese dallo Stato portoghese perché il BPP adempisse effettivamente ai suoi obblighi nei confronti della Banca del Portogallo e dello Stato portoghese e, da ultimo e di conseguenza, nei confronti della Commissione.
(45)
Riguardo all’aiuto di Stato concesso al BPP, secondo il Portogallo questo aiuto era ed è compatibile con il mercato interno in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, poiché è stato concesso ai fini della stabilità del sistema finanziario nazionale, analogamente a quanto si è verificato nel contesto europeo.
(46)
Riguardo alle proroghe della garanzia statale sui 450 milioni di EUR, secondo il Portogallo queste non si configurano come un nuovo aiuto, in quanto restava inalterata la situazione che aveva indotto la Commissione ad approvare tale misura di aiuto. Le condizioni della garanzia statale, prorogata due volte, sono rimaste immutate: i) non è stato aumentato l’importo del mutuo; ii) non sono stati modificati gli obblighi ai quali è subordinato il mutuo (12); iii) a norma dell’accordo di garanzia, questa scadrà soltanto trenta giorni dopo la data dell’ultimo rimborso del capitale e del pagamento degli interessi, e la Commissione sapeva che il contratto di mutuo aveva durata biennale (13).
(47)
Riguardo al fatto che non sono state notificate le proroghe della garanzia statale, le autorità portoghesi sostengono che la proroga del contratto di mutuo dipendeva non dallo Stato portoghese, ma dalla decisione del consorzio bancario e del BPP, e che non prorogando la garanzia si sarebbero avute per il sistema finanziario portoghese le medesime ripercussioni negative che avevano pienamente giustificato l’approvazione da parte della Commissione di tale misura di aiuto di Stato. Inoltre, il Portogallo osserva che le proroghe della garanzia erano automatiche, in base all’accordo che disciplinava il contratto di mutuo, ma che nondimeno erano state formalizzate ai fini della certezza del diritto per il consorzio bancario.
(48)
D’altro canto, secondo le autorità portoghesi, le proroghe (pur configurandosi come un nuovo aiuto) non hanno conferito al BPP un vantaggio economico, perché in pratica il BPP non esercitava più nessuna attività almeno dal 1o dicembre 2008. Di conseguenza la misura, con o senza proroghe, non «ha conferito al BPP un vantaggio economico né ne ha rafforzato la posizione rispetto ai suoi concorrenti per il semplice motivo che il BPP non operava più sul mercato e quindi non si trovava in concorrenza con altre banche» (14). Il Portogallo ritiene dunque che la misura non abbia inciso sulla concorrenza né sugli scambi tra gli Stati membri.
(49)
Nella replica alle osservazioni del terzo interessato (cfr. più oltre), le autorità portoghesi hanno dichiarato che il mutuo di 450 milioni di EUR è stato utilizzato secondo modalità trasparenti, nell’intento di evitare un contagio sistemico e di sanare il passivo del BPP registrato in bilancio alla data del 24 novembre 2008.
(50)
Le autorità portoghesi osservano inoltre che il Portogallo eserciterà nell’ambito del procedimento di liquidazione del BPP i suoi diritti sulle controgaranzie correlate con la garanzia. Tenuto conto del suo statuto di creditore privilegiato del BPP, il Portogallo confida di essere in grado di recuperare integralmente l’importo di 450 milioni di EUR pagato alle banche creditrici. A tale riguardo, le autorità portoghesi osservano che al 7 maggio 2010 il valore delle controgaranzie era superiore di oltre il 20 % all’importo totale del mutuo garantito.
(51)
Per quanto riguarda l’impegno dello Stato di compensare le perdite fino a 250 mila euro dei titolari dei conti dei fondi speculativi che hanno aderito al FEI, il Portogallo ritiene che tale impegno non si configuri come aiuto di Stato poiché: i) non implica il trasferimento di risorse statali alla società che gestisce il FEI né a nessun’altra organizzazione attiva nel mercato; ii) è un dispositivo regolare e accettato in una logica ampliata del sistema d’indennizzo degli investitori; iii) non comporta nessun vantaggio economico per gli investitori, ai quali è rivolto nella loro generalità e in termini esclusivi, in ottemperanza delle disposizioni giuridiche nazionali ed europee, e non provoca nessuna distorsione della concorrenza sul mercato e nelle relazioni tra gli Stati membri.
(52)
Inoltre, il Portogallo ritiene che i pagamenti effettivi a favore dei clienti del FEI che saranno effettuati in base a tale impegno saranno minimi se non addirittura nulli. Secondo le autorità portoghesi, l’assicurazione di 250 mila euro è una misura intesa a creare fiducia nei clienti del FEI, ma che non porterà a esborsi effettivi nella maggior pare degli scenari. In uno scenario conservativo, basato sull’ipotesi che nei prossimi quattro anni gli attivi del FEI si deterioreranno rispetto ai valori dell’ottobre 2009, il Portogallo calcola che l’entità massima di esborso per ciascun cliente sarà di circa 68 mila euro. Secondo scenari più favorevoli, non vi sarà nessun esborso.
5. OSSERVAZIONI DI ALTRI DIRETTI INTERESSATI
(53)
Ai sensi del considerando 6 della decisione della Commissione del 10 novembre 2009 di iniziare un procedimento formale di esame, il 6 aprile 2010 la Commissione ha ricevuto osservazioni di un terzo interessato, debitamente identificato, che desiderava tuttavia restare anonimo. Nel presentare osservazioni sull’avvio del procedimento formale di esame, il terzo interessato ha fatto notare che non era stata rispettata nessuna delle condizioni in base alle quali era stata concessa la garanzia statale sul mutuo (durata massima di sei mesi e presentazione di un piano di ristrutturazione). Di conseguenza, secondo tali osservazioni, l’aiuto era illegale e la Commissione doveva intimare al Portogallo di ritirare la garanzia. Inoltre, secondo questa parte terza l’importo di 450 milioni di EUR era stato utilizzato, invece che per ristrutturare la banca, per rimborsare alcuni clienti del BPP penalizzando tutti gli altri.
6. VALUTAZIONE
6.1. Qualifica delle misure come aiuto di Stato
(54)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, stabilisce quanto segue:
«Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(55)
Perché si applichi l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, è necessario che vi sia una misura di aiuto attribuibile allo Stato, che essa sia concessa mediante risorse statali, incida sugli scambi tra Stati membri e falsi la concorrenza nel mercato interno, conferendo un vantaggio selettivo a determinate imprese.
6.1.1. La garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR
(56)
La Commissione rammenta che già nella decisione del 13 marzo 2009 sull’aiuto di urgenza aveva concluso che la garanzia statale costituiva un aiuto di Stato (15). Tale misura è finanziata mediante risorse statali, poiché si tratta di una garanzia statale concessa dal Portogallo. In effetti, il rimborso versato dallo Stato portoghese al consorzio bancario il 13 maggio 2010 (cfr. il considerando 42 della presente decisione) dimostra con chiarezza che sono state utilizzate risorse statali.
(57)
Nella decisione del 13 marzo 2009 sull’aiuto di urgenza (16) si è anche concluso che la garanzia statale ha consentito al BPP di ottenere il mutuo a condizioni finanziarie migliori di quelle che normalmente avrebbero ottenuto sul mercato altre imprese in situazioni analoghe nell’ipotesi, improbabile come hanno ammesso le autorità portoghesi, che simili mutui fossero disponibili. In tal senso, nella decisione sull’aiuto di urgenza si è già concluso che la remunerazione di 20 punti base era alquanto inferiore al livello da fissare attenendosi alla raccomandazione del 20 ottobre 2008 della Banca centrale europea. Nonostante la cospicua entità delle garanzie effettive, la Commissione ha concluso che la remunerazione della garanzia statale era considerevolmente inferiore a quanto sarebbe ritenuto adeguato, in generale, per banche in difficoltà. Tale remunerazione è stata considerata adeguata soltanto per la fase di urgenza, a condizione che fosse presentato un piano di ristrutturazione entro il 5 giugno 2009.
(58)
Al contrario degli altri istituti del settore bancario che non hanno beneficiato di una garanzia statale, il BPP ha ottenuto un vantaggio economico, poiché la remunerazione richiesta per la garanzia statale era manifestamente inferiore al livello del mercato.
(59)
Non può essere accettata l’argomentazione presentata dalle autorità portoghesi secondo la quale il BPP ha cessato di operare nel mercato dal 1o dicembre 2008. Dato che la licenza bancaria del BPP è stata revocata dalla Banca del Portogallo il 15 aprile 2010, il BPP poteva entrare o rientrare nel mercato in tempi brevi. In effetti, tra il dicembre 2008 e l’aprile 2009 sono stati presentati piani di riassetto del BPP, il che attesta il potenziale della banca di continuare ad esercitare un’attività economica grazie alla misura di urgenza. Tenuto conto delle attività del BPP e della sua posizione nei mercati finanziari nazionale e internazionale, il vantaggio conferitogli è tale da incidere sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Soltanto dal 15 aprile 2010, con la revoca della licenza bancaria, il BPP ha perduto ogni possibilità di riaccedere al mercato e di incidere potenzialmente sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri.
(60)
In base alle considerazioni sin qui esposte, la Commissione ha concluso che la garanzia statale ha conferito al BPP un vantaggio economico, mediante l’utilizzo di risorse statali attribuibili al Portogallo. Questo vantaggio è tale da incidere sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Di conseguenza, la misura in esame si configura come aiuto di Stato.
6.1.2. La garanzia di 250 mila euro concessa ai clienti del FEI
(61)
Come già si è detto, i beneficiari di questa misura sono i clienti del BPP che avevano investito nei prodotti dei fondi speculativi e hanno scelto di aderire al FEI. Senza la soluzione applicata dal Portogallo, i clienti del FEI rischiavano di non essere rimborsati o, più probabilmente, di ricevere un rimborso inferiore a quello coperto dalla garanzia. Le stime elaborate dal Portogallo mostrano che il loro reddito, in quanto clienti del FEI, sarà più elevato grazie alla garanzia. Di conseguenza, la misura adottata comporta un vantaggio per i clienti del FEI.
(62)
Tuttavia, il semplice deposito di fondi non costituisce necessariamente un’attività commerciale ai termini delle norme sugli aiuti di Stato. Di fatto, secondo il documento presentato dal Portogallo, la maggior parte degli aderenti al FEI sono singoli individui e non imprese. Nondimeno, nei casi in cui gli importi del FEI coperti da una garanzia statale andranno a beneficio di imprese, questo fatto può costituire un aiuto di Stato.
(63)
I dati presentati dal Portogallo mostrano tuttavia con chiarezza che l’erogazione da parte dello Stato sarà molto inferiore alla soglia de minimis di 200 mila euro in un triennio (17), se si tiene conto da un lato della copertura cui provvedono il Sistema d’indennizzo degli investitori e il Fondo di garanzia sui depositi e dall’altro degli importi degli attivi soggiacenti che probabilmente, secondo uno scenario prudente, saranno recuperati dagli investitori.
6.2. Compatibilità con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE
6.2.1. La garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR
(64)
Il Portogallo fa notare che l’elemento di aiuto deve esser valutato in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. Questa disposizione permette alla Commissione di dichiarare compatibile con il mercato interno un aiuto inteso a «porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro». La Commissione rammenta che il Tribunale di primo grado ha statuito che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, deve essere applicato in forma restrittiva e deve porre rimedio a una perturbazione dell’economia di uno Stato membro nel suo complesso (18).
(65)
La Commissione ha già riconosciuto che l’attuale crisi dei mercati finanziari può provocare una grave perturbazione nell’economia di uno Stato membro e che le misure di sostegno a favore delle banche possono esser ritenute atte a porre rimedio a tale perturbazione. Quest’analisi è stata confermata nelle comunicazioni riguardanti rispettivamente le banche (19), la ricapitalizzazione delle banche (20), il deprezzamento degli attivi (21) e la ristrutturazione delle banche (22). Nelle circostanze attuali, l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, può servire quindi da base giuridica per le misure di aiuto adottate per combattere questa crisi sistemica. Per quanto riguarda specificamente la situazione dell’economia portoghese, tale articolo è anche la base giuridica adeguata per le varie decisioni mediante le quali la Commissione ha approvato le misure attuate dalle autorità portoghesi per combattere la crisi finanziaria, per esempio le decisioni di approvazione e di successiva proroga del regime di ricapitalizzazione degli istituti di credito in Portogallo, l’ultima delle quali risale al marzo 2010 (23).
(66)
Per quanto riguarda il caso in esame, la Commissione osserva inoltre che, nella decisione recante approvazione dell’aiuto di urgenza, era stata anche valutata la possibilità di applicare l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, e si era concluso che tale disposizione era di applicazione poiché l’inadempimento degli obblighi finanziari da parte del BPP poteva avere ripercussioni negative nel settore finanziario portoghese (cfr. i considerando 33-45 della decisione sull’aiuto di urgenza).
(67)
Benché non fosse stato presentato il piano di ristrutturazione, e nonostante i vari solleciti e persino l’invio di un’ingiunzione di fornire informazioni come indicato ai considerando 30-32, il Portogallo ha prorogato la garanzia a due riprese senza inviarne notifica preliminare alla Commissione e senza ottenerne l’approvazione.
(68)
Non si possono accettare le argomentazioni delle autorità portoghesi secondo le quali la Commissione era al corrente che, in base all’accordo, la garanzia poteva esser prestata per due anni e che alla garanzia statale non era stata apportata nessuna modifica concreta. La decisione sull’aiuto di urgenza subordina gli effetti derivanti dall’approvazione della garanzia statale al rispetto dell’impegno assunto dalle autorità portoghesi di presentare il piano di ristrutturazione entro sei mesi. Le autorità portoghesi non hanno rispettato tale impegno.
(69)
Fermo restando quanto si è detto, il fatto che una disposizione dell’accordo prevedesse la proroga della garanzia statale previa decisione del consorzio bancario e del BPP non può esonerare il Portogallo dai suoi obblighi specifici derivanti dagli impegni presentati alla Commissione, sui quali era fondata la decisione sull’aiuto di urgenza, e stabiliti all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
(70)
Considerati gli impegni che avevano determinato la decisione sull’aiuto di urgenza, non si può accettare neanche quanto sostiene il Portogallo riguardo all’obbligo di presentare un piano di ristrutturazione, ossia che il suo obbligo consistesse soltanto nel trasmettere il piano alla Commissione. In ogni modo, il fatto è che il piano di ristrutturazione non è stato presentato entro il termine stabilito nella decisione sull’aiuto di urgenza, il che significa che non si è concretato il presupposto sul quale si era basata l’approvazione della misura di aiuto.
(71)
Si è già detto che la remunerazione della garanzia era inferiore al livello normalmente richiesto, ai sensi della comunicazione relativa alle banche, per poter esser considerata un aiuto compatibile e che nella decisione sull’aiuto di urgenza la Commissione aveva autorizzato questo livello di remunerazione soltanto nel presupposto che il Portogallo presentasse un piano di ristrutturazione oppure che si procedesse alla liquidazione del BPP, in modo da ridurre al minimo la distorsione di concorrenza. Poiché entro il 5 giugno 2009 non è stato presentato il piano suddetto, la Commissione conclude che già la garanzia concessa dal Portogallo il 5 dicembre 2008 e poi le sue proroghe dopo il 5 giugno 2009 non sono compatibili con il mercato interno.
(72)
Nonostante che il Portogallo non abbia presentato il piano di ristrutturazione del BPP, le informazioni trasmesse dalle autorità portoghesi attestano che il procedimento di liquidazione, iniziato il 15 aprile 2010 con la revoca della licenza bancaria del BPP, porterà alla liquidazione del BPP. D’altro canto, agli azionisti del BPP non sarà concessa nessuna compensazione oltre agli eventuali importi derivanti dal procedimento stesso di liquidazione. Sulla scorta di queste informazioni, la Commissione ritiene che in futuro non vi sarà un rischio di distorsione della concorrenza provocato dal BPP. Tuttavia, tale conclusione non consente di non tener conto dell’incompatibilità della misura attuata dal Portogallo tra il 5 dicembre 2008 e 15 aprile 2010.
(73)
Per determinare il valore di mercato degli interessi del mutuo, la Commissione ha basato l’analisi sulla sua comunicazione relativa alla revisione del metodo di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione (24). È la Commissione che stabilisce i tassi di riferimento, i quali devono riflettere il livello medio dei tassi d’interesse nel mercato dei mutui a medio e lungo termine corredati da garanzie normali. I tassi di riferimento sono tassi minimi, che possono esser maggiorati in situazioni di speciale rischio (per esempio imprese in difficoltà, mancanza delle garanzie normalmente richieste dalle banche ecc.). In circostanze eccezionali, l’elemento di aiuto può corrispondere all’importo effettivamente coperto dalla garanzia.
(74)
La garanzia ha consentito al BPP di ottenere condizioni di finanziamento del mutuo migliori di quelle normalmente disponibili nei mercati finanziari. Secondo la Commissione, l’elemento di aiuto della garanzia può esser calcolato come la differenza tra il tasso d’interesse che il BPP avrebbe dovuto pagare per un mutuo alle condizioni di mercato, ossia senza garanzia, e il tasso d’interesse al quale è stato effettivamente concesso il mutuo garantito. Si può ritenere che tale differenza corrisponda al premio che un garante avrebbe chiesto per simili garanzie in un’economia di mercato.
(75)
Nel caso in esame la Commissione ritiene che, senza la garanzia, il BPP avrebbe dovuto pagare un tasso d’interesse almeno pari al tasso d’interesse di riferimento maggiorato di 400 punti base, dato che si trattava di un’impresa in difficoltà che aveva presentato controgaranzie molto valide. La Commissione ritiene adeguato il margine di 400 punti base, tenuto conto del livello elevato delle garanzie effettive del mutuo (cfr. il considerando 17), le quali accrescevano la probabilità per il mutuante di riuscire a recuperare almeno una parte del mutuo, nonostante la difficilissima situazione del BPP. L’elemento di aiuto della garanzia consiste quindi nella differenza tra il tasso d’interesse di riferimento maggiorato di 400 punti base e il tasso d’interesse al quale è stato concesso il mutuo garantito (ossia il tasso EURIBOR + 100 punti base), dopo la detrazione del prezzo effettivamente pagato per la garanzia, ossia 20 punti base.
(76)
In tale contesto, la Commissione osserva inoltre che il Portogallo ha segnalato di aver già presentato le istanze necessarie per esercitare i suoi diritti di privilegio e di priorità sulle controgaranzie da esso detenute nei confronti del BPP e che continuerà a far valere i suoi diritti finché non avrà recuperato l’importo integrale del mutuo (25). La Commissione ritiene che il Portogallo sia tenuto ad agire in tal modo per dare esecuzione alle disposizioni dell’accordo di garanzia: se il Portogallo non esercitasse i suoi diritti sulle controgaranzie, allo scopo di recuperare l’importo integrale del mutuo, quest’omissione si configurerebbe come un aiuto di Stato a favore del BPP.
6.3. Utilizzo del mutuo di 450 milioni di EUR da parte del BPP
(77)
Il terzo interessato che ha presentato osservazioni riguardo alla decisione della Commissione di iniziare il procedimento formale di esame ha sostenuto che il mutuo di 450 milioni di EUR è stato utilizzato, invece che per ristrutturare il BPP, per rimborsare certi clienti della banca penalizzando tutti gli altri. Secondo le informazioni che la Commissione ha ricevuto dalle autorità portoghesi, il mutuo è stato utilizzato per rimborsare i creditori del BPP i cui crediti erano dovuti o le cui linee di credito stavano per scadere e che avevano deciso di non prorogare i crediti o di non rinnovare le linee di credito. La Commissione non ha riscontrato nessun elemento probatorio sostanziale che corroborasse le argomentazioni del terzo interessato.
7. CONCLUSIONE
(78)
In base alle considerazioni sin qui esposte, la Commissione conclude che la garanzia statale concessa al BPP costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, che non può esser dichiarato compatibile con il mercato interno.
8. RECUPERO
(79)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, nelle decisioni negative riguardanti aiuti illegali la Commissione impone allo Stato membro in questione di prendere tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto presso il beneficiario. Si devono recuperare soltanto gli aiuti incompatibili con il mercato interno.
(80)
L’obiettivo del recupero consiste nel ripristinare la situazione esistente prima della concessione dell’aiuto. Tale obiettivo sarà conseguito quando l’aiuto incompatibile sarà rimborsato dal BPP, che perderà così il vantaggio di cui godeva rispetto ai suoi concorrenti nel mercato. L’importo da recuperare deve permettere di eliminare il vantaggio economico conferito al BPP.
(81)
Ai sensi del punto 3.1 della comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie («comunicazione della Commissione sulle garanzie») (26), nel caso di una determinata garanzia concessa dallo Stato l’elemento di aiuto deve esser valutato in base alle condizioni della garanzia e del mutuo. Date le gravi difficoltà finanziarie in cui versava il BPP nel momento in cui gli è stata concessa la garanzia, vi erano pochissime probabilità che, senza l’intervento dello Stato, il BPP fosse in grado di ottenere un mutuo bancario sul mercato.
(82)
Per quanto riguarda la quantificazione esatta dell’importo dell’aiuto, poiché non è possibile determinare un adeguato prezzo di mercato per la remunerazione della garanzia statale, si deve definire un valore ragionevole di riferimento. Come è stabilito al primo comma del punto 3.2 della comunicazione della Commissione sulle garanzie, «l’equivalente sovvenzione» della garanzia di un mutuo in un determinato anno può esser calcolato allo stesso modo dell’equivalente sovvenzione dei prestiti agevolati. In questo caso, l’importo dell’aiuto può esser calcolato come la differenza tra il tasso teorico d’interesse del mercato e il tasso d’interesse ottenuto grazie alla garanzia statale, dopo la detrazione degli eventuali premi pagati.
(83)
Nel caso in esame, date le difficoltà finanziarie del BPP e tenuto conto delle controgaranzie presentate, il BPP avrebbe dovuto pagare il mutuo a condizioni di mercato ossia, in mancanza di garanzia, a un tasso d’interesse maggiorato di un premio di rischio di 400 punti base. Di conseguenza, l’importo dell’aiuto deve esser calcolato come la differenza tra questo tasso teorico di mercato e il tasso d’interesse al quale il mutuo garantito è stato effettivamente concesso (il tasso EURIBOR + 100 punti base), dopo la detrazione del prezzo effettivamente pagato per la garanzia, ossia 20 punti base.
(84)
Per quanto riguarda l’importo totale del mutuo stesso, secondo le autorità portoghesi lo Stato portoghese ha preso finora tutti i provvedimenti e ha espletato tutte le formalità necessarie per esercitare i suoi diritti di priorità sulle controgaranzie presentate dal BPP (che sono state stimate a un valore considerevolmente superiore al valore del mutuo) (27). La Commissione suppone che lo Stato portoghese continuerà a esercitare i suoi diritti, ottenendo in tal modo il recupero dell’importo totale del mutuo nell’ambito del procedimento di liquidazione, come ha indicato nella sua risposta del 15 giugno 2010 (28).
(85)
L’importo da recuperare è quello menzionato al considerando 83, maggiorato degli interessi effettivamente maturati su tale importo dalla data alla quale l’aiuto è stato messo a disposizione del beneficiario (il 5 dicembre 2008) fino al suo recupero effettivo. Gli interessi non possono essere inferiori al valore calcolato a norma dell’articolo 9 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (29).
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto statale in forma di garanzia associata a un mutuo di 450 milioni di EUR, concesso illegalmente dal Portogallo a favore del Banco Privado Português, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
1. Il Portogallo procederà a recuperare presso il beneficiario l’aiuto di cui all’articolo 1.
2. Agli importi da recuperare si applicano interessi dalla data alla quale tali importi sono stati messi a disposizione del beneficiario fino alla data del loro recupero effettivo.
3. Gli interessi sono calcolati in regime di capitalizzazione composta, a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 sarà immediato ed effettivo.
2. Il Portogallo assicurerà l’applicazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo trasmetterà alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’importo totale (capitale e interessi maturati) da recuperare presso il beneficiario;
b)
la descrizione particolareggiata delle misure già adottate e previste per eseguire la presente decisione;
c)
i documenti attestanti che lo Stato portoghese ha esercitato i suoi diritti di priorità sulle controgaranzie presentate dal Banco Privado Português nell’ambito della garanzia ad esso concessa.
2. Il Portogallo terrà informata la Commissione sugli sviluppi delle misure nazionali adottate per applicare la presente decisione fino al completamento del recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. A semplice richiesta della Commissione, il Portogallo le trasmetterà immediatamente informazioni sulle misure già adottate e previste per eseguire la presente decisione e fornirà anche informazioni particolareggiate sugli importi dell’aiuto e degli interessi da recuperare già rimborsati dal beneficiario.
Articolo 5
Destinataria delle presente decisione è la Repubblica Portoghese.
Fatto a Bruxelles, il 20 luglio 2010.