DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 30 settembre 1998
concernente gli aiuti che l'Austria intende concedere ad Agrana Stärke-GmbH per la costruzione e la ristrutturazione di impianti di produzione di amido
[notificata con il numero C(1998) 3023]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(1999/342/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
visto il regolamento (CEE) n. 1766/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali(1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 923/96 della Commissione(2),
visto l'invito rivolto agli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato CE,
viste le osservazioni presentate,
considerando quanto segue:
I
(1) Con lettera del 28 giugno 1996, protocollata il 2 agosto 1996, l'Austria ha notificato alla Commissione, ai sensi dell'articolo 93 del trattato CE, misure di aiuto a favore di Agrana Stärke-GmbH, Hollandstraße 2, 1020 Wien (Agrana). Informazioni complementari sono state trasmesse con note del 18 settembre 1996, 14 novembre 1996, 29 gennaio 1997, 7 marzo 1997 e 11 giugno 1997 (protocollate rispettivamente in data 19 settembre 1996, 18 novembre 1996, 31 gennaio 1997, 12 marzo 1997 e 16 giugno 1997).
(2) Con lettera del 20 dicembre 1996 (protocollata il 23 dicembre 1996), l'Austria ha chiesto l'esame separato dei due aiuti attualmente oggetto del procedimento. Gli altri tre aiuti inizialmente notificati sono stati autorizzati dalla Commissione con nota SG(97) D/461 del 23 gennaio 1997 (aiuto di Stato N 517/96).
(3) Le misure all'esame riguardano investimenti dell'impresa Agrana nel settore dell'amido. Si tratta di aiuti destinati allo stabilimento di Aschach per: a) la ristrutturazione di un impianto di macerazione ad alta pressione per amido di granturco al fine di raggiungere un livello tecnologico standard, con potenziamento della capacità di lavorazione dalle attuali [...](3) a [...](4); b) investimenti in un impianto per la saccarificazione dell'amido che utilizzi come materia prima l'amido di granturco, con capacità di [...](5) (e la contemporanea chiusura dell'impianto obsoleto a capacità ridotta). Secondo la notifica dell'Austria, l'aiuto corrispondente al 20 % dei costi di investimento [...](6) ammonta complessivamente a 57,4 milioni di ATS (4,13 milioni di EUR).
(4) Agrana ha già effettuato gli investimenti. Conformemente all'articolo 93 del trattato CE, l'Austria non ha ancora autorizzato né erogato gli aiuti notificati.
II
(5) In esito ad un primo esame delle informazioni pervenute, la Commissione ha deciso di avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato CE.
(6) Tale decisione è stata comunicata al governo austriaco con nota del 18 agosto 1997, pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(7). Nella comunicazione la Commissione invitava gli altri Stati membri e i terzi interessati a presentare le proprie osservazioni in merito al progetto di aiuto all'esame.
(7) Nella summenzionata decisione la Commissione ha espresso perplessità in merito alla compatibilità degli aiuti in questione rispetto al mercato comune. I criteri di selezione vigenti escluderebbero la possibilità di aiuti di Stato(8) per gli investimenti all'esame. Inoltre, gli aiuti non sono conformi agli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà(9), in quanto favoriscono un aumento della capacità di produzione in un settore caratterizzato da una situazione di sovraccapacità strutturale a livello comunitario. Infine, la Commissione ha espresso dubbi sulla necessità dell'aiuto in quanto Agrana ha già effettuato gli investimenti e gli impianti sono entrati ufficialmente in funzione nella primavera 1997.
(8) Con nota del 18 settembre 1997 l'Austria ha comunicato alla Commissione la sua posizione in merito all'avvio del procedimento.
(9) Il governo italiano e il governo spagnolo hanno trasmesso le loro osservazioni con note del 12 dicembre 1997; il Fachverband der Stärkeindustrie e.V., l'Association des amidonneries de céréales de l'UE e l'Asociación de Transformadores de Maiz por Via Húmeda hanno trasmesso le loro osservazioni con note del 5 dicembre 1997, 9 dicembre 1997 e 12 dicembre 1997. Tali osservazioni vertevano sulla situazione di sovraccapacità produttiva del mercato comunitario dell'amido e di conseguenza sull'inammissibilità ai sensi della normativa comunitaria di aiuti destinati ad aumentare la capacità. Gli aiuti in questione determinerebbero distorsioni della concorrenza a danno dei concorrenti.
(10) L'Austria ha replicato alle summenzionate osservazioni con nota del 12 febbraio 1998.
III
(11) L'Austria sostiene che al progetto di aiuto in questione non sono applicabili né i criteri di scelta di cui alla decisione 94/173/CE né gli orientamenti sugli aiuti di Stato per la ristrutturazione.
(12) Per gli aiuti in questione sarebbe inesatto sostenere che i criteri di scelta di cui alla decisione 94/173/CE non consentono di ammettere investimenti nel settore dell'amido di cereali. A norma dell'articolo 16, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 866/90 del Consiglio, del 29 marzo 1990, relativo al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli(10), gli aiuti di Stato sono ammessi purché conformi agli articoli 92, 93 e 94 del trattato CE. All'allegato XV, parte settima, lettera D), punto 1, dell'atto di adesione è stabilito espressamente che, nell'applicare l'articolo 16, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 951/97 all'Austria e alla Finlandia, la Commissione si atterrà alla dichiarazione n. 31 sull'industria di trasformazione in Austria e Finlandia contenuta nell'atto finale, la quale prevede la flessibilità per quanto riguarda i regimi transitori nazionali di aiuto volti a favorire la ristrutturazione. La valutazione dell'aiuto in questione, da parte della Commissione, fondata esclusivamente sulle regole applicabili in via generale, non sarebbe conforme a tale decisione.
(13) Per quanto riguarda l'interpretazione del concetto di "flessibilità" e la questione se tale flessibilità consenta anche aiuti, quali quelli previsti, per investimenti che determinano un aumento della capacità produttiva, l'Austria rimanda, da un lato, al parere della Commissione concernente l'adesione dell'Austria, in cui si ricorda la difficile situazione dell'industria austriaca dell'amido; dall'altro, all'allegato XV, parte VII, lettera D), punto 1, dell'atto di adesione che originariamente, partendo dal presupposto dell'adesione della Norvegia, stabiliva che all'atto dell'applicazione dell'articolo 16, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 951 /97, la Commissione avrebbe potuto autorizzare la Norvegia a concedere aiuti nazionali agli investimenti purché non venisse aumentata la capacità produttiva del settore in questione. Per quanto riguarda l'Austria e la Finlandia è previsto che la Commissione attui tali disposizioni in conformità alla dichiarazione n. 31 contenuta nell'atto finale. Si conclude pertanto che all'Austria non si applica la condizione generale vigente per gli aiuti di Stato alla ristrutturazione in settori caratterizzati da sovraccapacità, ossia la riduzione della capacità.
(14) Inoltre, la necessità di ammodernamento dell'impresa beneficiaria non deriverebbe dalla sua inefficienza, bensì dal contesto economico radicalmente modificatosi a seguito dell'adesione dell'Austria all'Unione europea. La situazione di preadesione, caratterizzata da massicce sovvenzioni alle esportazioni di amido comunitario verso l'Austria e dall'impossibilità di fatto per le imprese austriache di esportare nella Comunità a causa dei dazi proibitivi, avrebbe impedito all'industria austriaca dell'amido di diventare concorrenziale. Gli aiuti, quindi, non peggiorerebbero la situazione economica dei produttori di amido degli altri Stati membri rispetto alla situazione precedente all'adesione dell'Austria all'Unione europea.
(15) Le precedenti considerazioni porterebbero a concludere che si applica esclusivamente l'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, unitamente all'articolo 151, paragrafo 1, dell'atto di adesione e al relativo allegato XV, parte VII, lettera D), punto 1, nonché la dichiarazione n. 31 contenuta nell'atto finale, congiuntamente al parere della Commissione sulla domanda di adesione dell'Austria. A norma dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, la Commissione può autorizzare gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(16) L'aiuto deve essere pertanto considerato come atto a favorire l'adeguamento di una determinata attività economica. In mancanza di adeguamento l'impresa non sarebbe competitiva. Le condizioni degli scambi non verrebbero modificate in misura contraria all'interesse comune. I produttori di amido degli Stati membri hanno tratto vantaggio dall'adesione dell'Austria. Tale miglioramento delle condizioni degli scambi non verrebbe affatto compromesso né sovracompensato dal progetto di aiuto in esame. In particolare, si può prevedere una maggiore domanda di prodotti amilacei sul mercato austriaco (settore della carta e della fermentazione) che consentirebbe di assorbire sullo stesso mercato il programmato incremento della produzione.
(17) Inoltre, l'aiuto è necessario. L'impresa ha deciso di effettuare gli investimenti soltanto dopo la notifica alla Commissione e confidando negli impegni politici assunti dalle autorità nazionali. L'aiuto all'esame è oggetto di discussione tra la Commissione e l'Austria da quasi tre anni. Data la necessità dell'adeguamento strutturale, non sembra ragionevole attendersi che un'impresa che lotta per la sopravvivenza nel mercato comune attenda passivamente la decisione, mentre contemporaneamente viene compromessa la sua stessa esistenza economica. Se l'Austria avesse già effettivamente concesso l'aiuto previsto, la Commissione non avrebbe più potuto avere dubbi in merito al fatto che gli investimenti previsti non avrebbero potuto essere effettuati senza l'aiuto.
(18) Inoltre, non è lecito concludere che in base all'appartenenza di Agrana ad una holding l'Austria possa attendere da quest'ultima investimenti illimitati in un determinato comparto. Comunque, anche in un'ottica di questo tipo gli investimenti di cui al progetto notificato non sarebbero redditizi per l'azienda senza l'aiuto; sarebbe stata probabile una liquidazione dell'impresa. L'intensità dell'aiuto (20 %) è modesta e a fronte di un intervento di tale entità l'impresa beneficiaria non può attendersi un bilancio positivo prima che siano passati sette anni.
(19) L'aiuto non altera le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. In realtà, l'adesione dell'Austria ha avvantaggiato i produttori di amido degli altri Stati membri rendendo superflue le sovvenzioni all'esportazione. Inoltre, dopo l'adesione le importazioni austriache di prodotti amilacei sono aumentate nel 1995 e 1996 complessivamente di circa il 46 %; di cui questa percentuale, circa il 96 %, è di provenienza comunitaria. Tale situazione si modificherebbe solo lievemente, proprio per la modesta intensità dell'aiuto. L'incremento di produzione, pari ad appena l'1 % della produzione amilacea comunitaria, può essere assorbito sul mercato austriaco grazie al maggiore fabbisogno dell'industria della carta e della fermentazione.
IV
(20) Gli investimenti all'esame riguardano il settore della trasformazione di granturco in amido. All'amido ottenuto dal granturco e ai prodotti della saccarificazione si applica il regolamento (CEE) n. 1766/92, il cui articolo 19 stabilisce che ai prodotti disciplinati dal regolamento si applicano gli articoli 92, 93 e 94 del trattato CE.
(21) L'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE vieta, in linea di principio, aiuti rispondenti ai criteri ivi stabiliti (aiuti di Stato). Si deve quindi innanzitutto esaminare se gli interventi notificati costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE.
(22) Dato che l'aiuto dovrebbe essere erogato sotto forma di sovvenzione diretta dell'Austria, esso risponde ai criteri di cui all'articolo 92, paragrafo 1. Inoltre, l'aiuto favorisce un'impresa specifica, in quanto sono previste sovvenzioni pari al 20 % dei costi d'investimento di Agrana. Come si evince dalla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 17 settembre 1980 nella causa C 730/79 (Philip Morris contro Commissione)(11), il rafforzamento della posizione economica di un'impresa grazie ad un aiuto di Stato indica di norma la distorsione della concorrenza nei confronti di imprese concorrenti.
(23) Per quanto riguarda il criterio delle ripercussioni negative sugli scambi, come precedentemente precisato, l'Austria ha contestato che l'aiuto abbia conseguenze di questo tipo. Gli argomenti addotti in proposito non possono tuttavia essere accettati. Ai fini della valutazione non è rilevante il fatto che l'adesione dell'Austria all'Unione europea abbia avuto conseguenze positive per i produttori di amido degli Stati membri. Il giudizio in merito alle eventuali ripercussioni negative di un aiuto deve essere formulato, a norma dell'articolo 92 del trattato CE, tenendo conto esclusivamente delle circostanze dell'aiuto in esame. Neanche la modesta intensità dell'aiuto o il lieve aumento di capacità produttiva costituiscono, secondo la sentenza della Corte di giustizia del 21 marzo 1990 nella causa C 142/87 (Tubemeuse)(12), elementi atti ad escludere la possibilità di ripercussioni negative sugli scambi. È anzi quest'ultima eventualità quella più probabile, insieme alla distorsione della concorrenza, visto che l'aiuto previsto dall'Austria rafforza la posizione di Agrana nei confronti dei concorrenti nell'ambito degli scambi intracomunitari(13).
(24) Gli scambi intracomunitari di amido sono considerevoli. Come risulta dalla tabella che segue, l'Austria importa una grossa quota del suo fabbisogno di amido da altri Stati membri. Con una produzione nazionale annua di circa 180000 tonnellate, l'Austria ha attualmente un tasso di autoapprovvigionamento del 55 %.
SPAZIO PER TABELLA
(25) Data la sovraccapacità produttiva strutturale del 20 % sul mercato comunitario dell'amido, non esistono segmenti di mercato liberi e i produttori comunitari si trovano di conseguenza in una situazione concorrenziale tesa sia sul mercato comunitario che sui mercati dei paesi terzi, verso i quali si esportano le eccedenze mediante restituzioni all'esportazione.
(26) Nella sistematica del trattato CE il divieto di cui all'articolo 92, paragrafo 1, è seguito dalle deroghe di cui ai paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo.
(27) Le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 2, del trattato CE non sono applicabili a causa delle caratteristiche e delle finalità dell'aiuto in esame. Del resto, l'Austria non ha neppure sostenuto l'applicabilità dell'articolo 92, paragrafo 2.
(28) L'articolo 92, paragrafo 3, stabilisce quali aiuti possono essere considerati compatibili con il mercato comune. La compatibilità rispetto al trattato dev'essere valutata dal punto di vista della Comunità e non da quello del singolo Stato membro. Ai fini del funzionamento del mercato comune e in considerazione dell'articolo 3, lettera g), del trattato CE, nell'ambito dell'esame di un progetto di aiuto le deroghe al principio del divieto previste all'articolo 92, paragrafo 3, devono essere interpretate restrittivamente.
(29) In riferimento all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), si sottolinea che gli investimenti non vengono effettuati in una regione in cui, conformemente agli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale(14), la situazione economica è estremamente sfavorevole rispetto alla Comunità nel suo complesso (prodotto interno lordo pro capite, misurato in standard di potere d'acquisto, che non superi la soglia del 75 % della media comunitaria).
(30) In riferimento all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), si osserva che l'aiuto in questione non è destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo, né a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia austriaca.
(31) L'aiuto, infine, non è destinato - né è atto - a perseguire le finalità di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera d).
(32) D'altro canto, l'Austria non ha invocato l'applicabilità delle summenzionate deroghe.
Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà
(33) Qualora soddisfino le condizioni fissate nei summenzionati orientamenti, gli aiuti alla ristrutturazione possono contribuire allo sviluppo di talune attività economiche senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse, conformemente all'articolo 93, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.
(34) In proposito si rammenta che l'Austria non sostiene l'ammissibilità dell'aiuto fondandosi sui summenzionati orientamenti.
(35) La Commissione ha già sottolineato in occasione dell'avvio del procedimento che, in caso di concessione di aiuti alla ristrutturazione in un settore caratterizzato da sovraccapacità produttiva strutturale del mercato, gli orientamenti impongono una riduzione della capacità, affinché l'aiuto non sia contrario all'interesse comune(15).
(36) Il mercato dell'amido è caratterizzato da una situazione di sovraccapacità produttiva strutturale che comporta tra l'altro il versamento di restituzioni all'esportazione e il divieto di aiuti agli investimenti in questo settore.
(37) Mentre gli investimenti di cui si esamina la sovvenzionabilità sono destinati alla ristrutturazione dell'azienda in questione, al fine di garantirne la competitività a lungo termine, conformemente agli orientamenti, la concessione del relativo aiuto non è subordinata alla riduzione della capacità produttiva, bensì contribuisce ad aumentarla considerevolmente.
(38) Dalle considerazioni sopra esposte si evince che i summenzionati orientamenti non costituiscono una base giuridica appropriata ai fini dell'autorizzazione dell'aiuto in questione.
Regolamento (CE) n. 951/97
(39) È già stato rilevato che l'Austria ha contestato l'applicabilità dei criteri di scelta di cui alla decisione 94/173/CE. A norma dell'articolo 16, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 951/97, gli Stati membri possono autorizzare aiuti agli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti di cui all'allegato II del trattato CE purché tali aiuti siano compatibili con gli articoli 92, 93 e 94 del trattato CE. In merito all'applicazione degli articoli 92, 93 e 94, la Commissione ha adottato gli orientamenti per gli aiuti di Stato relativi agli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli(16), che, per quanto riguarda le condizioni di concessione degli aiuti, rimanda ai criteri di scelta della decisione 94/173/CE. A norma del punto 2.l, primo trattino, dell'allegato della decisione 94/173/CE, nel settore cerealicolo sono esclusi gli investimenti riguardanti impianti di produzione di amido.
(40) Di conseguenza, le summenzionate disposizioni non soltanto non costituiscono di per sé una solida base giuridica per l'aiuto in questione, ma addirittura, visto che l'aiuto riguarda investimenti nel settore della produzione di amido di cereali, esse escludono espressamente l'intervento statale e quindi l'aiuto in questione sarebbe da considerarsi incompatibile con il mercato comune.
(41) In tale contesto l'Austria sostiene che l'allegato XV, parte VII, lettera D), punto 1 dell'atto di adesione, congiuntamente alla dichiarazione n. 31 e al parere della Commissione relativo alla domanda di adesione dell'Austria, ha modificato la summenzionata base giuridica in misura tale da rendere compatibili con il mercato comune, ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, anche aiuti che comportano un aumento della capacità produttiva.
(42) Ai sensi dell'articolo 151, paragrafo 1, dell'atto di adesione, gli atti elencati nell'allegato XV dell'atto finale si applicano nei confronti dei nuovi Stati membri alle condizioni previste in tale allegato. L'allegato XV, parte VII, lettera D), punto 1, dell'atto di adesione prevede che si applichi il regolamento (CEE) n. 866/90 e quindi il regolamento (CE) n. 951/97(17). Per quanto riguarda l'applicazione dell'articolo 16, paragrafo 5, del summenzionato regolamento, che relativamente al suo campo di applicazione stabilisce l'applicabilità degli articoli 92, 93 e 94 del trattato CE, è previsto che la Commissione attui tali disposizioni relativamente all'Austria e alla Finlandia in conformità della dichiarazione n. 31 contenuta nell'atto finale. La dichiarazione n. 31 prevede tra l'altro: "(Le parti contraenti convengono quanto segue: ...) flessibilità per quanto riguarda i regimi transitori nazionali di aiuto volti a favorire la ristrutturazione."
(43) Si deve quindi stabilire se le summenzionate disposizioni, considerate nel loro insieme, consentano di autorizzare aiuti che determinano un aumento della capacità produttiva in settori per i quali la decisione 94/173/CE esclude tale possibilità.
(44) La Commissione ritiene innanzitutto che il parere sulla domanda di adesione cui fa riferimento l'Austria non rappresenti un atto giuridicamente rilevante, bensì un documento politico, di rilevanza limitata ai fini della valutazione del progetto di aiuto in questione.
(45) Si sottolinea in proposito che, come ha riconosciuto la Corte di giustizia delle Comunità europee nella causa C 730/79 (Philip Morris)(18), ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, del trattato CE, nell'ambito della valutazione dell'ammissibilità degli aiuti, in deroga al divieto generale di cui all'articolo 92, paragrafo 1, la Commissione è titolare di un potere discrezionale, il cui esercizio comporta valutazioni di ordine economico e sociale degli effetti dell'aiuto a livello comunitario. In tale ambito si deve senz'altro tener conto della dichiarazione n. 31 invocata dall'Austria, che infatti in tre casi precedenti (Austria N 445/B/95(19), Finlandia N 14/96(20), Austria N 517/96) ha determinato l'autorizzazione di aiuti altrimenti esclusi a norma delle disposizioni tradizionali. Nel caso N 517/96, la Commissione ha ammesso tre progetti di aiuto a favore di Agrana riguardanti investimenti nel settore della fecola di patate. L'autorizzazione, pur fondata sulla dichiarazione n. 31 contenuta nell'atto finale, si basava anche sull'esclusione di un aumento della capacità produttiva, tanto più che il settore della fecola di patate è disciplinato da un regime di contingenti ai sensi del regolamento (CE) n.1868/94 del Consiglio, del 27 luglio 1994, che istituisce un regime di contingentamento per la produzione di fecola di patate(21). È quindi inesatto affermare che la Commissione, nonostante la dichiarazione n. 31, si limiterebbe ad applicare le norme generali in materia di aiuti di Stato.
(46) L'aiuto in esame si differenzia dalle summenzionate fattispecie in quanto sovvenziona un aumento della capacità produttiva in un settore non disciplinato da un regime di contingenti e caratterizzato da una situazione di sovraccapacità strutturale.
(47) L'Austria sostiene che dall'allegato XV, parte VII, lettera D), punto 1, dell'atto di adesione nella sua versione originaria (in cui la Norvegia figura ancora come paese aderente), si evince che contrariamente alla Norvegia, per quanto riguarda l'Austria (e la Finlandia) l'ammissibilità degli aiuti agli investimenti non è necessariamente subordinata a riduzioni della capacità. Il punto in questione era originariamente formulato nel modo seguente: "(...) All'atto dell'applicazione dell'articolo 16, paragrafo 5 [del regolamento (CEE) n. 866/90], la Commissione:
- può autorizzare la Norvegia a concedere, nei tre anni successivi all'adesione, aiuti nazionali agli investimenti in tutti i settori attinenti ai prodotti di cui all'allegato II del trattato CE e che richiedono una ristrutturazione, purché non venga aumentata la capacità produttiva dei suddetti settori,
- attuerà tali disposizioni relativamente all'Austria e alla Finlandia in conformità della dichiarazione n. 31 contenuta nell'atto finale.[...]"
(48) La tesi austriaca non può essere accolta in quanto ne consegue automaticamente l'ammissibilità di aumenti della capacità produttiva, indipendentemente dal contesto dei singoli casi. Una conclusione di questo tipo priverebbe infatti di qualsiasi significato la flessibilità di cui alla dichiarazione n. 31. Inoltre, si rileva che la summenzionata disposizione concernente la Norvegia non è stata integrata in questa forma nella normativa comunitaria.
(49) La Commissione è invece tenuta, come sempre, a decidere, nell'ambito di una valutazione complessiva che deve comprendere anche la dichiarazione n. 31, se l'aiuto è atto ad agevolare lo sviluppo di un'attività o di una regione economica senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(50) Per quanto riguarda lo sviluppo dell'attività economica, la Commissione parte dal presupposto che l'aiuto abbia tale effetto. Agrana dovrebbe infatti riuscire, grazie all'aumento della capacità, a migliorare considerevolmente il rapporto costi fissi/quantitativo prodotto e quindi a diventare competitiva. La Commissione riconosce che la precedente capacità produttiva di Agrana non sarebbe stata sufficiente a garantire la competitività a lungo termine.
(51) La Commissione ha inoltre considerato che con l'adesione dell'Austria all'Unione europea è venuto a mancare il contesto economico che aveva protetto Agrana fino ad allora. Dato che per il settore in questione l'atto di adesione non ha previsto aiuti transitori a favore dell'Austria, l'adesione ha avuto ripercussioni immediate sulla struttura dei costi economicamente svantaggiosa di Agrana Stärke GmbH.
(52) Per quanto riguarda gli effetti dell'aiuto sulle condizioni degli scambi e l'interesse comune, è già stato precisato che esistono scambi intracomunitari di amido. L'aumento della capacità di Agrana può influenzare la posizione concorrenziale sul mercato austriaco delle imprese produttrici di altri Stati membri che esportano amido in Austria; oppure, tali imprese potrebbero essere esposte ad una concorrenza più agguerrita su altri mercati. Per quanto riguarda i nuovi sbocchi che secondo l'Austria verrebbero creati sul mercato dell'amido dall'industria austriaca della carta e dell'acido citrico, si presuppone che i produttori di amido di altri Stati membri abbiano interesse a coprire questi segmenti di mercato, nuovi o in espansione, senza che aiuti ai concorrenti modifichino a loro svantaggio le condizioni di concorrenza, tanto più che sono già presenti sul mercato austriaco dell'amido.
(53) Presenta inoltre aspetti problematici un aiuto destinato a favorire la compensazione degli effetti positivi della crescente domanda sugli attuali squilibri di mercato mediante un aumento della capacità produttiva. Un aiuto di questo tipo non troverebbe fondamento nella dichiarazione n. 31, in quanto ne traviserebbe le finalità e il campo d'applicazione in misura inaccettabile in considerazione del pregiudizio arrecato alla concorrenza e all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali(22). Tale conclusione è coerente con l'impostazione degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione, in cui la Commissione ha inserito il principio della flessibilità per quanto riguarda le zone assistite e le piccole e medie imprese(23). Se, da un lato, la summenzionata "flessibilità" non è applicabile direttamente al caso all'esame, essa è comunque utile nell'ambito di una valutazione sistematica. La flessibilità di cui agli orientamenti è configurata in modo tale da consentire una certa discrezionalità in relazione all'esigenza della riduzione di capacità, mentre l'aumento della stessa è comunque escluso.
(54) La Commissione ritiene che l'aiuto in questione alteri le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune, in quanto contribuisce ad aumentare l'offerta su un mercato caratterizzato da una domanda limitata, l'aiuto ha quindi sensibili ripercussioni sulla concorrenza. Si rammenta che la sezione orientamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia cerca di ovviare al problema delle eccedenze nell'ambito della politica agricola comune non concedendo più, dal luglio 1980, cofinanziamenti per investimenti nel settore in questione.
(55) Inoltre, l'aiuto contribuisce indirettamente ad aggravare una situazione che comporta l'esborso di fondi comunitari per finanziare mediante restituzioni l'esportazione verso paesi terzi dell'eccedenza di amido (circa il 20 % rispetto alla domanda).
(56) La Commissione ritiene pertanto, anche considerando la flessibilità di cui alla dichiarazione n. 31, che l'aiuto non possa considerarsi compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.
Necessità dell'aiuto
(57) Un altro motivo per cui la Commissione non ritiene applicabile l'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), è connesso al fatto che Agrana ha già effettuato gli investimenti e che gli impianti in questione sono già entrati in funzione.
(58) A norma dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), e secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee(24) un aiuto viene considerato atto ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche soltanto qualora, in mancanza dell'aiuto, il gioco delle leggi del mercato non sia tale da indurre i beneficiari potenziali ad adottare un comportamento atto a conseguire i fini previsti (ossia lo sviluppo dell'attività o della regione economica).
(59) Ignorare tale principio equivarrebbe ad ammettere aiuti in situazioni in cui la concorrenza stessa provvede alla ripartizione ottimale delle risorse e garantisce lo sviluppo del settore. Tali aiuti determinerebbero vantaggi commerciali ingiustificati per le imprese beneficiarie, in quanto ne migliorerebbero la situazione finanziaria senza stimolare gli investimenti. Per tale motivo, di norma la Commissione considera gli aiuti retroattivi agli investimenti come aiuti al funzionamento e il pregiudizio agli scambi ivi connesso come contrario all'interesse comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c).
(60) Se non si vuole rendere inutile la procedura dell'articolo 93 del trattato CE, di norma il beneficiario potenziale non può attendersi legittimamente, prima della conclusione della procedura, una decisione positiva della Commissione. Questo principio deve valere soprattutto per gli aiuti in relazione ai quali la Commissione dispone di un certo potere discrezionale non concretato da disposizioni derivate (orientamenti, disciplina quadro).
(61) In particolare, la Commissione non può essere vincolata da impegni politici del governo o delle autorità di uno Stato membro nei confronti del potenziale beneficiario(25), né tanto meno si può costituire in tal modo un'attesa legittima da parte del beneficiario potenziale.
(62) Alla luce delle summenzionate considerazioni, la realizzazione degli investimenti da parte di Agrana deve essere considerata come iniziativa "a proprio rischio e pericolo". Ma se i proprietari di Agrana non possono rivendicare una legittima aspettativa di esito positivo della procedura di notifica dell'aiuto, bensì, secondo quanto ci si può attendere da un operatore prudente, avrebbero dovuto almeno prendere in considerazione l'esito opposto, ossia una decisione negativa della Commissione, si conclude, dato che gli investimenti sono stati approvati e realizzati, che i proprietari di Agrana ritenevano di poterli ammortizzare anche senza l'aiuto.
(63) Come osservazione sussidiaria, inoltre, la Commissione ritiene che il concetto di impresa utilizzato dall'Austria in questo contesto sia troppo restrittivo. Nella decisione di avviare la procedura la Commissione ha illustrato e giustificato dal punto di vista teorico la sua posizione facendo riferimento al "principio dell'investitore operante in un'economia di mercato"(26); secondo la Commissione ci si attende da una holding privata o da un gruppo imprenditoriale privato che essi perseguano una politica strutturale, globale o settoriale finalizzata alla redditività a lungo termine e che quindi adottino decisioni a livello del gruppo nel suo insieme, in un contesto economico più ampio, e che siano perfettamente in grado di mobilizzare un nuovo capitale per garantire la sopravvivenza di un'impresa temporaneamente in difficoltà ma in grado di ritornare ad una situazione di redditività dopo la ristrutturazione.
(64) Nel corso della procedura l'Austria non ha addotto argomenti che possano indurre la Commissione a discostarsi dalle summenzionate conclusioni.
(65) Pertanto, la tesi austriaca secondo cui non si può pretendere dalla proprietà di Agrana che essa investa illimitatamente in un determinato settore non appare convincente né tanto meno corrisponde alla realtà economica la rappresentazione di Agrana come impresa isolata proposta dall'Austria.
(66) La Commissione ha già rilevato in occasione dell'avvio della procedura che i dati economici presentati inizialmente dalle autorità austriache si riferivano esclusivamente ad Agrana, tralasciando la sua associazione ad una holding internazionale, la Agrana Beteiligungs-AG. Agrana è per il 98,75 % di proprietà di Agrana Beteiligungs-AG, la quale è a sua volta associata per partecipazione di capitale ad un grande gruppo tedesco, Südzucker AG. Quest'ultimo detiene il 50 % del capitale con diritto di voto di Agrana Beteiligungs-AG, la quale ha chiuso gli esercizi 1995/96, 1996/97 e 1997/98 con crescenti utili netti e persegue una strategia internazionale che si riflette anche in partecipazioni nell'Europa orientale. Anche Südzucker AG opera sul mercato internazionale e ha chiuso l'esercizio 1996/97 con un aumento significativo degli attivi.
(67) Nonostante l'autonomia a livello organizzativo di Agrana Beteiligungs-AG, di Agrana e delle altre filiali e nonostante Agrana non abbia intentato un procedimento civile affinché Agrana Beteiligungs-AG si facesse carico delle perdite, sarebbe contrario ad ogni logica economica che la proprietà di un'impresa agisse senza considerarne le possibilità economiche.
(68) In considerazione del ventaglio di possibilità economiche che risulta quindi più ampio (soprattutto dal punto di vista temporale) di quello a disposizione di Agrana - in deficit all'epoca degli investimenti - considerata come impresa isolata, è indubbio che la proprietà ha optato per la soluzione ritenuta economicamente ragionevole in quelle circostanze, compresa l'incertezza in merito alla concessione dell'aiuto. La tesi secondo cui in base a considerazioni di economia aziendale la mancanza dell'aiuto avrebbe reso più probabile la liquidazione dell'impresa risulta pertanto insostenibile alla luce della decisione che è stata presa di effettuare gli investimenti.
(69) Concludendo, l'aiuto in questione deve considerarsi aiuto al funzionamento, vietato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE e per il quale non vi è possibilità di deroga a norma dell'articolo 92, paragrafi 2 e 3; l'aiuto è pertanto incompatibile con il mercato comune,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
È incompatibile con il mercato comune il progetto di aiuto notificato dall'Austria che prevede la concessione ad Agrana Stärke-GmbH, Hollandstraße 2, 1020 Wien, di un aiuto pari al 20 % dei costi di investimento per i seguenti investimenti nel settore della produzione amilacea da essa effettuati ad Aschach:
a) ristrutturazione di un impianto di macerazione ad alta pressione per amido di granturco al fine di raggiungere un livello tecnologico standard, con potenziamento della capacità di lavorazione dalle attuali [...](27) a [...](28) t di granturco/giorno;
b) investimenti in un impianto di saccarificazione dell'amido che utilizzi come materia prima l'amido di granturco con capacità di saccarificazione di [...](29) t/anno di estratto secco.
Al progetto di aiuto non è applicabile alcuna delle deroghe al divieto di aiuti di Stato di cui all'articolo 92, paragrafi 2 e 3, del trattato CE. Pertanto all'aiuto in questione non può essere data esecuzione.
Articolo 2
La Repubblica d'Austria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 30 settembre 1998.