DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 16 settembre 1998 relativa ad un procedimento di applicazione del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio(Caso VII/AMA/11/98 - Norme italiane sulla ripartizione del traffico all'interno del sistema aeroportuale di Milano) [notificata con il numero C(1998) 2625] (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (98/710/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto il regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sull'accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie (1) modificato dall'atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, in particolare l'articolo 8, paragrafo 3,
sentito il comitato istituito dall'articolo 11 di detto regolamento,
considerando quanto segue:
ANTEFATTI
I
(1) Il 16 febbraio 1998 i vettori aerei British Airways, Iberia, Lufthansa, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System e TAP Air Portugal hanno presentato alla Commissione una domanda congiunta di adozione di una decisione ai seguenti fini:
i) dichiarare le norme italiane sulla ripartizione del traffico all'interno del sistema aeroportuale di Milano (in prosieguo: «le norme italiane») incompatibili con il diritto comunitario, in particolare con il regolamento (CEE) n. 2408/92;
ii) imporre all'Italia di disapplicare tali norme e di emanare altre norme pienamente conformi al diritto comunitario.
(2) Il 15 aprile 1998 l'Air France ha comunicato alla Commissione la propria adesione alla denunzia dei vettori summenzionati.
(3) Il 22 aprile 1998 i vettori denunzianti hanno presentato alla Commissione una domanda aggiuntiva in cui chiedevano che fosse assunta una decisione provvisoria, preliminare a qualsiasi decisione di merito sulle norme italiane, volta ad impedire che tali norme avessero effetto prima che fossero predisposti adeguati collegamenti di trasporto con l'aeroporto di Malpensa.
(4) Il 27 maggio 1998 l'Austrian Airlines ha presentato alla Commissione una domanda separata avente identico oggetto della domanda iniziale e della domanda aggiuntiva presentate dai vettori denunzianti e fondata sui medesimi motivi.
II
(5) Il sistema aeroportuale di Milano comprende gli aeroporti di Linate, Malpensa e Orio al Serio (Bergamo). Sull'aeroporto di Linate, che è situato a 10 km dal centro urbano, si concentra la maggior parte del traffico nazionale e internazionale intracomunitario. L'aeroporto di Linate ha gravi carenze di capacità, atteso che nel 1997 è stato utilizzato da 14,2 milioni di passeggeri mentre la sua capacità ottimale è stimata nell'ordine di 8 milioni di passeggeri. Sull'aeroporto di Malpensa, situato a 53 km dal centro della città, si concentrano tutti i voli intercontinentali in quanto i limiti di operatività di Linate impediscono tali voli da quest'ultimo aeroporto. Solo pochi voli intracomunitari sono serviti dall'aeroporto di Malpensa dato che i passeggeri tendenzialmente preferiscono l'aeroporto di Linate per la sua vicinanza al centro della città. Per questo motivo, l'aeroporto di Malpensa, nel 1997 è stato utilizzato solo da 3,9 milioni di passeggeri, mentre la sua capacità ottimale è stimata nell'ordine di 6 milioni di passeggeri. L'aeroporto di Orio al Serio, situato a circa 50 km dal centro di Milano nei pressi della città di Bergamo, è prevalentemente utilizzato per il traffico «charter» e il trasporto merci, con un numero limitato di voli di linea per passeggeri.
(6) Finora la ripartizione del traffico tra questi aeroporti è stata governata dal mercato, tenendo conto dei menzionati limiti operativi. Ne è derivata un'utilizzazione inefficiente della capacità aeroportuale esistente, in quanto l'aeroporto di Linate è sovrautilizzato e l'aeroporto di Malpensa è sottoutilizzato. Inoltre, nessuno degli aeroporti del sistema è riuscito a svilupparsi in un grande «hub», vale a dire un centro aeroportuale collettore di traffico e perno di smistamento di voli nazionali, internazionali e intercontinentali (in prosieguo «centro aeroportuale»). Infatti, l'Alitalia si è servita come centro aeroportuale dell'aeroporto di Roma-Fiumicino. Di conseguenza, l'offerta di servizi di trasporto aereo prestati nel sistema aeroportuale di Milano, soprattutto in termini di viaggi intercontinentali, è chiaramente inadeguata alla domanda dato che i passeggeri sono spesso obbligati a viaggiare transitando in centri aeroportuali come quelli di Roma, Londra, Francoforte e Parigi. Inoltre, la capacità esistente non consentirà di far fronte ai volumi di traffico previsti a breve termine, che sono stimati nell'ordine di 20 milioni di passeggeri e 300 000 tonnellate di merci per il 2000. Quindi, la struttura e l'organizzazione attuali del sistema aeroportuale di Milano sono chiaramente inadeguate alle esigenze dell'area servita dal sistema, cioè la città di Milano e tutta l'Italia settentrionale, che rappresenta la terza area della Comunità in ordine di grandezza in termini di popolazione ed attività economica.
(7) Pertanto, le autorità italiane hanno deciso di riorganizzare il sistema aeroportuale di Milano al fine di creare un centro aeroportuale a Malpensa e costituire una capacità aeroportuale adeguata per il futuro. Tale obiettivo dovrebbe essere raggiunto attraverso l'ampliamento e il miglioramento dell'aeroporto di Malpensa, in base al progetto noto come Malpensa 2000. Questo progetto, che è uno dei quattordici progetti prioritari della rete transeuropea dei trasporti di cui alla decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (2), è finanziato dalla Comunità, dal Fondo europeo per gli investimenti e dalla Banca europea per gli investimenti. La costruzione di un nuovo terminal è iniziata nel 1990. Una prima parte del terminal entrerà in funzione nel 1998 con una capacità annuale di 12 milioni di passeggeri (che andrà ad aggiungersi all'attuale capacità di 6 milioni di passeggeri). Il completamento del terminal è previsto per il 2000. Entro tale anno la capacità globale dell'aeroporto (terminal esistente e nuovo terminal) raggiungerà i 24 milioni di passeggeri.
(8) Il dispositivo finanziario alla base del nuovo aeroporto di Malpensa presuppone la concentrazione del traffico su questo aeroporto, il che implica necessariamente il trasferimento del traffico dall'aeroporto di Linate. Tuttavia, le sole forze di mercato non sono sufficienti ad assicurare tale trasferimento dato che in generale i passeggeri preferiscono utilizzare l'aeroporto di Linate per via della sua vicinanza al centro della città. Su tali premesse, le autorità italiane hanno deciso di adottare criteri cogenti in materia di ripartizione del traffico al fine di assicurare il trasferimento di un consistente volume di traffico da Linate a Malpensa. A questo proposito, è opportuno rilevare che la BEI ha subordinato l'erogazione dei finanziamenti all'adozione da parte delle autorità italiane di norme sulla ripartizione del traffico che determinassero un consistente trasferimento del traffico dall'aeroporto di Linate a quello di Malpensa.
(9) Il 1° luglio 1994 il governo italiano ha emanato il decreto-legge n. 428, successivamente convertito con la legge 8 agosto 1994, n. 505, che all'articolo 3, comma 2, autorizza il ministero dei Trasporti ad attivare la concentrazione del traffico aereo sull'aeroporto di Milano-Malpensa in tempo utile per il completamento del processo di liberalizzazione del trasporto aereo in Europa, previsto per il 1° aprile 1997. Su tale base e al fine di raggiungere tale obiettivo, è stato emanato il decreto del ministro dei Trasporti 5 luglio 1996, n. 46-T, recante le norme sulla ripartizione del traffico all'interno del sistema aeroportuale di Milano, esposte ai punti 9.1, 9.2 e 9.3.
9.1. L'articolo 1, comma 1, stabilisce che dalla data di entrata in esercizio delle opere di prima urgenza del polo funzionale di Malpensa 2000 (prima parte del nuovo terminal), che sarà stabilita con successivo decreto, tutti i collegamenti di linea e non di linea su rotte intercontinentali e intracomunitarie (comprese le rotte intracomunitarie nazionali o internazionali) saranno effettuati da e per l'aeroporto di Malpensa.
9.2. L'articolo 1, comma 2, prevede che gli stessi collegamenti possono essere operati anche dall'aeroporto di Orio al Serio.
9.3. L'articolo 1, comma 3 e 4, stabilisce che l'aeroporto di Linate può essere utilizzato solo dall'aviazione generale e per l'esercizio di voli diretti, senza scali intermedi, da e per Milano, il cui volume annuale di passeggeri sia stato, nella sua totalità, pari o superiore a 2 milioni nell'anno antecedente la menzionata data di entrata in esercizio delle opere di prima urgenza, ovvero abbia raggiunto una media annuale di 1 750 000 nel triennio precedente.
(10) Il 13 ottobre 1997 il governo italiano ha adottato il decreto n. 70-T che all'articolo 1, comma 1, stabilisce che le opere di prima urgenza menzionate nel decreto n. 46-T entreranno in servizio il 25 ottobre 1998. Tale data è stata fissata senza che la Commissione sia stata previamente informata o consultata.
(11) Quindi, per effetto dei decreti n. 46-T e 70-T, a partire dal 25 ottobre 1998 tutti i voli da e per Milano dovranno essere effettuati dall'aeroporto di Malpensa o dall'aeroporto di Orio al Serio ad eccezione dei voli dell'aviazione generale e di quelli che raggiungono le soglie di traffico stabilite dall'articolo 1, comma 4, del decreto n. 46-T.
(12) In pratica, la sola rotta che raggiunge le soglie stabilite è Milano-Roma. Nessun altro servizio di trasporto aereo sarà pertanto autorizzato nell'aeroporto di Linate.
(13) Tra luglio e ottobre 1997, si sono tenuti una serie di contatti tra i vettori denunzianti (ad eccezione di Austrian Airlines) e le autorità italiane. Essi hanno segnalato che, a loro avviso, i criteri ed i tempi previsti dalle norme italiane erano incompatibili con il diritto comunitario. Le autorità italiane non hanno condiviso le argomentazioni esposte dai vettori denunzianti ed hanno confermato i criteri e le date previste dalle norme italiane.
(14) Le domande formalmente presentate alla Commissione dai vettori denunzianti investono sia i criteri che il calendario stabiliti dal decreto n. 46-T e dal decreto n. 70-T.
III
(15) A sostegno della denuncia presentata alla Commissione contro le norme italiane, i vettori denunzianti adducono quanto esposto ai punti 15.1 e 15.2.
15.1. Le norme italiane contravvengono all'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2408/92.
I vettori denunzianti rilevano che l'articolo 3, paragrafo 1, del regolamento citato enuncia un principio generale di libertà di accesso e che la Commissione, nella decisione 95/259/CE (3) (sul sistema aeroportuale di Parigi), ha affermato che tale principio implica il diritto di scelta tra i diversi aeroporti di uno stesso sistema aeroportuale. Tale diritto resta tuttavia subordinato alla facoltà delle autorità italiane di ripartire il traffico tra gli aeroporti di uno stesso sistema aeroportuale a norma dell'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 2408/92. Questa norma stabilisce che tale facoltà deve essere esercitata senza discriminazioni basate sulla nazionalità o sull'identità dei vettori aerei. I vettori denunzianti citano poi la decisione 93/347/CEE della Commissione (4) (sul caso Viva Air), in cui si afferma che, come ogni eccezione al principio generale della libertà di accesso sancito dall'articolo 3, paragrafo 1, le restrizioni introdotte dagli Stati membri a norma dell'articolo 8, paragrafo 1, devono essere basate su criteri trasparenti, obiettivi, coerenti e non discriminatori. Secondo i vettori denunzianti si configurano due distinte violazioni.
15.1.1. In primo luogo, secondo i vettori denunzianti, le norme italiane sono discriminatorie perché privilegiano di fatto la compagnia Alitalia. A questo riguardo, citano la decisione 95/259/CE in cui la Commissione ha affermato che il principio di non discriminazione vieta anche le misure che, pur senza fare esplicito riferimento alla nazionalità o all'identità del vettore aereo, produca in pratica, anche se indirettamente, effetti discriminatori.
In seguito all'applicazione delle norme italiane sarà attiva da Linate solo la rotta Milano-Roma, sulla quale operano numerosi vettori aerei comunitari, tra cui Alitalia. Da Milano, Alitalia opera in media circa 28 voli al giorno per Roma, che è il centro aeroportuale della sua rete. Alitalia opera attualmente voli diretti di lungo raggio da Malpensa solo per un ristretto numero di destinazioni (New York, Los Angeles, Miami, Tokyo, Osaka e Pechino) in quanto la maggior parte dei suoi voli al di fuori del SEE è operata dall'aeroporto di Roma-Fiumicino. L'apertura di Malpensa 2000 non porrà fine al ruolo di centro aeroportuale rivestito da Roma-Fiumicino per i voli di medio e lungo raggio di Alitalia.
Il progetto di programma della compagnia per l'inverno 1998/99 prevede un notevole sviluppo del servizio su destinazioni fuori dallo Spazio economico europeo, a partire da Malpensa e a scapito di Roma. Per molte destinazioni, tuttavia, si continuerebbe ad utilizzare solo lo scalo di Roma ed un numero ancora maggiore di destinazioni sarebbe suddiviso fra Roma e Malpensa (ad esempio in certi fine settimana dall'uno e in altri fine settimana dall'altro). Di conseguenza, l'Alitalia può ancora contare, in gran parte, sul centro aeroportuale di Roma alimentato da Linate, mentre i vettori aerei comunitari non italiani non potranno più alimentare i loro centri aeroportuali dallo stesso aeroporto, essendo costretti ad effettuare tali voli dall'aeroporto di Malpensa.
L'aeroporto di Malpensa è nettamente più scomodo di Linate per la sua posizione geografica. La durata del tragitto in automobile tra il centro di Milano e Malpensa è di 50-70 minuti contro i 15-20 minuti del tragitto per Linate. Per il momento non esiste un collegamento ferroviario per nessuno di questi due aeroporti e la tariffa di un servizio di taxi per Malpensa (67 ECU) è oltre il quadruplo della tariffa per Linate (15 ECU).
Da ciò consegue che Alitalia godrà di un vantaggio concorrenziale, rispetto ai vettori comunitari non italiani, nella prestazione di servizi di trasporto aereo a medio e lungo raggio con scalo nel suo centro aeroportuale. In altre parole, i passeggeri che viaggiano da Milano verso destinazioni a medio o lungo raggio dovendo passare attraverso un centro aeroportuale preferiranno transitare in quello dell'Alitalia piuttosto che in quelli degli altri vettori comunitari.
In tale contesto, i vettori denunzianti sostengono che l'obiettivo primario dei decreti n. 46-T e n. 70-T non è quello di ripartire il traffico tra gli aeroporti all'interno del sistema aeroportuale di Milano, bensì di attribuire un vantaggio concorrenziale ad Alitalia.
Inoltre, i vettori denunzianti ritengono che la discriminazione originata, come prima illustrato, dalla localizzazione dell'aeroporto di Malpensa, è ulteriormente rafforzata dal fatto che tale aeroporto non sarà servito da adeguati collegamenti di trasporto con il centro della città alla data in cui avrà luogo il trasferimento dei voli. Nessuno dei previsti collegamenti di trasporto tra il centro della città e l'aeroporto sarà pienamente operativo entro il 25 ottobre 1998, mentre, secondo le previsioni, l'aeroporto dovrebbe essere utilizzato da 11 milioni di passeggeri in più all'anno.
In particolare, secondo i vettori denunzianti, il collegamento ferroviario non sarà pronto per l'uso da parte dei passeggeri prima della fine del 1999.
Una notevole mole di lavori sarebbe tuttora da completare sull'autostrada A8 Milano-Laghi, che sarà l'unica strada ad alta capacità e di livello qualitativo elevato che collegherà l'aeroporto di Malpensa. Questa autostrada è già altamente congestionata. Le opere da realizzare prevedono la costruzione di una corsia di emergenza e fino alla loro ultimazione, prevista per il dicembre 2000, la capacità di questa autostrada sarà ulteriormente ridotta. In ogni caso, anche se le opere programmate ne miglioreranno in qualche modo la capacità, essa resterà comunque insufficiente per assorbire l'incremento di traffico prodotto dal trasferimento di 11 milioni di passeggeri da Linate a Malpensa.
Inoltre, dato che per ragioni amministrative i tassisti di Milano sono autorizzati a trasportare i passeggeri solo dalla città verso l'aeroporto e non viceversa, la tariffa applicata per un viaggio di sola andata all'aeroporto sarà calcolata sulla base di un viaggio di andata e ritorno, risultando così di importo molto elevato (67,66 ECU).
L'assenza di adeguati collegamenti di trasporto renderà l'aeroporto di Malpensa ancora più scomodo rispetto a Linate, rafforzando di conseguenza l'effetto discriminatorio delle norme italiane.
15.1.2. In secondo luogo, i vettori osservano che le norme italiane non sono proporzionate all'obiettivo perseguito dalle autorità italiane. A questo proposito rilevano che la Commissione, nella decisione 94/290/CE (5) (sul caso TAT / Parigi-Orly - Londra), ha affermato che le norme sulla ripartizione del traffico adottate dalle autorità francesi, contravvenivano al principio di proporzionalità, in quanto i fini da esse perseguiti avrebbero potuto essere ottenuti con misure meno restrittive e meno pregiudizievoli nei confronti degli scambi intracomunitari.
Gli obiettivi perseguiti dalle norme italiane sono la concentrazione del traffico aereo sull'aeroporto di Malpensa, al fine di promuoverne il ruolo di centro aeroportuale intercontinentale per l'Italia settentrionale, ed il contestuale mantenimento in funzione dell'aeroporto di Linate. L'undicesimo capoverso del preambolo del decreto n. 46-T afferma che l'aeroporto di Linate dovrà essere comunque mantenuto in funzione, dato che, anche ai fini dello sviluppo del traffico, appare contrario alla logica economica privare l'area di una capacità esistente in un settore come quello del trasporto aereo.
Il trasferimento di traffico previsto dalle norme italiane determinerà, per un verso, la sottoutilizzazione dell'aeroporto di Linate (solo 2 milioni di passeggeri utilizzeranno questo aeroporto che ha una capacità ottimale di 8 milioni di passeggeri) e, per altro verso, farà sorgere a medio termine carenze di capacità nell'aeroporto di Malpensa. Secondo il presidente della Società per azioni Esercizi Aeroportuali (SEA), che gestisce gli aeroporti milanesi, probabilmente tra pochi anni l'aeroporto di Malpensa sarà saturo, tanto che sarà necessario ritrasferire una quota di voli a Linate.
Di conseguenza, i vettori denunzianti sostengono che le norme italiane non sono proporzionate in quanto i loro fini potrebbero essere conseguiti senza discriminazioni e con un'utilizzazione più razionale della capacità aeroportuale, evitando sia la sottoutilizzazione dell'aeroporto di Linate, sia la congestione dell'aeroporto di Malpensa. In tale contesto dovrebbe essere consentito a tutti i vettori aerei comunitari di operare i collegamenti con i rispettivi centri aeroportuali dall'aeroporto di Linate.
15.2. Le norme italiane sono contrarie alla decisione 97/789/CE della Commissione (6) riguardante gli aiuti concessi dall'Italia alla compagnia Alitalia. La discriminazione derivante dalle norme italiane costituisce una violazione delle condizioni previste dall'articolo 1, punto 4, della medesima, al fine di assicurare la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune. Detto articolo considera gli aiuti in oggetto compatibili con il mercato comune a condizione che l'Italia rispetti l'impegno di «non concedere all'Alitalia alcun trattamento preferenziale nei confronti di altri vettori comunitari, in particolare per quanto riguarda la concessione di diritti di traffico (inclusi quelli verso paesi al di fuori dello Spazio economico europeo), l'allocazione degli "slots", l'assistenza a terra e l'accesso alle installazioni aeroportuali nella misura in cui tali trattamenti risultino in contrasto con norme comunitarie».
IV
(16) Al fine di un esame completo del caso secondo la procedura di cui all'articolo 8, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 2408/92, e in ossequio al diritto di difesa, il 3 marzo 1998 la Commissione ha trasmesso alle autorità italiane la domanda presentata dai vettori denunzianti, invitandole a formulare le loro osservazioni entro un mese da tale data.
(17) In risposta, le autorità italiane hanno inviato alla Commissione una nota in data 1° aprile 1998, in cui si esponevano le considerazioni riassunte ai punti da 17.1 a 17.4.
17.1. La politica aeroportuale di uno Stato membro è di competenza del medesimo. Ciò premesso, come affermato nella decisione 95/259/CE, uno Stato membro deve essere libero di decidere quale aeroporto privilegiare ai fini dello sviluppo di un sistema aeroportuale.
In tale contesto, le autorità italiane sottolineano che l'attuale struttura del sistema aeroportuale di Milano non offre una capacità sufficiente a soddisfare la domanda di servizi di trasporto aereo dell'area metropolitana di Milano. Il mantenimento di questa struttura non consentirebbe di trasformare il sistema aeroportuale di Milano in un punto di connessione internazionale, come previsto nel quadro della politica comune europea dei trasporti. Proprio per questo motivo, la Comunità ha incluso il progetto Malpensa 2000 nell'elenco dei progetti prioritari delle reti transeuropee. La riuscita di questo progetto presuppone la concentrazione del traffico sull'aeroporto di Malpensa. A questo riguardo, la Banca europea degli investimenti ha acconsentito a contribuire al finanziamento del progetto a condizione che la concentrazione del traffico sull'aeroporto di Malpensa fosse attivata entro la data di entrata in esercizio delle opere di prima urgenza. Su tale base, le autorità italiane hanno adottato i decreti n. 46-T e n. 70-T che mirano chiaramente a tale concentrazione. In tale contesto, Linate svolgerà la funzione di aeroporto complementare e sussidiario, adibito ad un traffico specifico e conserverà il ruolo di utile risorsa nel caso in cui nel tempo la capacità risultasse insufficiente.
17.2. In merito agli effetti discriminatori delle norme italiane, le autorità italiane ritengono che non sia stata attuata alcuna discriminazione in quanto tutti i vettori aerei comunitari possono accedere alla rotta Milano-Roma secondo la pertinente normativa comunitaria. Attualmente su questa tratta operano due vettori da Linate (Alitalia e Air One) e due da Malpensa (Alitalia e Meridiana).
La concentrazione del traffico su Malpensa consentirà a tutti i vettori aerei comunitari di accedere da questo aeroporto a tutti gli aeroporti comunitari, compresi gli aeroporti italiani. I diritti di cabotaggio, al pari della quinta, sesta e settima libertà, potranno perciò essere liberamente esercitati attraverso l'aeroporto di Malpensa.
Il fatto che la rotta Milano-Roma sia l'unica che abbia raggiunto le soglie stabilite dal decreto 46-T non comporta di per sé alcuna discriminazione.
17.2.1. Infatti sono state fissate soglie molto elevate per fare in modo che siano servite dall'aeroporto di Linate solo le tratte aeree più frequentate, utilizzate prevalentemente da viaggiatori c.d. da punto a punto («point to point») che richiedono un'alta frequenza di voli. La rotta Milano-Roma è appunto quella più frequentata d'Italia e con il maggior numero di viaggiatori d'affari («business») da punto a punto. In termini di volume di traffico tale rotta supera ampiamente qualsiasi altra rotta servita da Milano, per cui è giustificato assoggettarla ad un regime distinto. Inoltre, la rotta Milano-Roma non ha la specifica funzione di alimentare il centro aeroportuale di Alitalia di Roma-Fiumicino. Ciò è dimostrato dal fatto che i collegamenti sono distribuiti su tutto l'arco della giornata e non sono concentrati nelle fasce orarie collegate ai voli a lungo raggio operati da Alitalia nell'aeroporto di Roma-Fiumicino.
17.2.2. L'effetto discriminatorio delle norme non può essere valutato in base alla situazione attuale. La politica di Alitalia è chiaramente finalizzata allo sviluppo del centro aeroportuale di Malpensa. Pertanto, sia Alitalia che altri vettori offriranno nuovi collegamenti diretti da Milano che per il momento non sono disponibili. Tali collegamenti saranno operati nell'aeroporto di Malpensa, con la conseguenza che i viaggiatori non saranno più obbligati a transitare in centri aeroportuali situati altrove nella Comunità per raggiungere la loro destinazione finale.
17.2.3. In ogni caso, per l'utenza l'aeroporto di Malpensa è più comodo di quello di Linate. I lavori relativi alle infrastrutture di accesso sono proceduti secondo il calendario indicato dalle autorità italiane. Infatti si è ritenuto fin dall'inizio che il presupposto necessario per il trasferimento fosse il completamento della SS 336 (la strada che collega il terminal esistente al nuovo terminal) che sarà attuato entro il 25 ottobre 1998. L'attuale sistema stradale è pienamente compatibile con il volume di traffico da trasferire a Malpensa. A questo proposito occorre considerare l'intero bacino di utenza di Malpensa e non solo la città di Milano. Su tale base, il numero di viaggiatori per i quali la localizzazione di Malpensa è più favorevole di Linate equivale più o meno al numero di viaggiatori per i quali è vero l'inverso. Per quanto riguarda il problema del prezzo eccessivo delle tariffe dei taxi, la regione Lombardia ha proposto una regolamentazione che consente di mantenerle a livelli accettabili.
17.3. Per quanto riguarda il principio di proporzionalità, le autorità italiane sostengono che le norme sulla ripartizione del traffico sono necessarie per raggiungere l'obiettivo di creare un centro aeroportuale a Malpensa mantenendo Linate come aeroporto supplementare.
Le soglie elevate di traffico consentiranno di mantenere a Linate solo le tratte con volumi di traffico che giustifichino la presenza del collegamento sia da Linate che da Malpensa. Infatti Linate sarà utilizzato per rotte con un traffico prevalentemente terminale («point to point») per soddisfare la domanda dei viaggiatori d'affari o «pendolari» (passeggeri «business» e «commuter»). La sottoutilizzazione di Linate è giustificata dall'obiettivo di creare un centro aeroportuale operativo a Malpensa, obiettivo che presuppone l'integrazione del maggior numero possibile di voli a corto e medio raggio con voli a lungo raggio. Tale assetto è necessario per far sì che il centro aeroportuale di Malpensa possa essere utilizzato da passeggeri provenienti da svariati punti di partenza nella Comunità (per esempio Londra, Bruxelles, Lisbona, Francoforte, Copenaghen, Roma, Palermo, Venezia, Pantelleria, ecc.). Analogamente, sarà sempre possibile alimentare altri centri aeroportuali europei da Roma, Milano e da altri centri regionali italiani.
Ogni diversa considerazione sarebbe di fatto discriminatoria nei confronti del centro aeroportuale di Malpensa.
17.4. In merito alla violazione delle condizioni imposte dalla decisione 97/789/CE, le autorità italiane affermano che tale richiamo non è pertinente in quanto la predetta decisione è successiva all'emanazione delle norme italiane controverse e nessun riferimento alle stesse è stato fatto nella decisione.
V
(18) La Commissione ha incontrato i vettori denunzianti il 10 maggio 1998. Essi hanno sottolineato l'urgenza del caso in vista dell'imminente decisione sull'assegnazione delle bande orarie («slots») sugli aeroporti di Milano prevista nell'ambito della 102a conferenza IATA di coordinamento dei voli convocata a Montreal per giugno 1998.
(19) In due riunioni tenutesi a Bruxelles il 9 e il 19 giugno 1998 e con lettera datata 25 giugno 1998, la Commissione ha formalmente comunicato alle autorità italiane la sua posizione sul caso di specie in base ai fatti emersi fino ad allora, illustrando sinteticamente i motivi per cui sussistevano dubbi circa la compatibilità delle norme italiane con l'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 2408/92. La Commissione ha rilevato che dette norme apparivano in pratica discriminatorie a favore di Alitalia. Ha altresì rilevato che erano comunque sproporzionate rispetto al fine perseguito. Entrambe le considerazioni erano essenzialmente connesse all'adeguatezza dei tempi di realizzazione delle infrastrutture di accesso all'aeroporto di Malpensa rispetto al volume di traffico che si intendeva trasferire in tale aeroporto. Su tale base, le autorità italiane sono state invitate a modificare le norme in modo da assicurarne la piena compatibilità con il diritto comunitario.
(20) Con lettere datate 2 e 15 luglio 1998, le autorità italiane hanno dichiarato alla Commissione di non essere disposte ad apportare alcuna modificazione alle norme in oggetto ed hanno formulato le osservazioni di cui ai punti 20.l, 20.2 e 20.3.
20.1. Le autorità italiane hanno ribadito che i criteri di ripartizione del traffico all'interno del sistema aeroportuale milanese fissati dal decreto n. 46-T non comportano alcuna discriminazione a favore di Alitalia. Tuttavia, al fine di rassicurare la Commissione sotto questo aspetto, hanno affermato di poter prevedere modalità d'esercizio della tratta Milano-Roma dall'aeroporto di Linate che impediscano di fatto la possibilità di alimentare il centro aeroportuale dell'Alitalia di Roma-Fiumicino. In tale ottica, potrebbero essere consentiti su tale rotta solo servizi-navetta con limitazioni di bagaglio nella stiva e divieto di effettuare i servizi di accettazione («check-in») per altre destinazioni (divieto di emissione a Linate di carte d'imbarco per i voli di connessione in partenza da Roma-Fiumicino).
20.2. I criteri previsti dal decreto n. 46-T erano stati presentati alla Commissione nel corso di varie riunioni del c.d. gruppo Christophersen, che era stato incaricato di seguire il progetto, tenutesi tra il 1994 e il 1997. All'epoca la Commissione non aveva sollevato alcuna obiezione riguardo alla compatibilità di tali misure con il diritto comunitario. Analogamente, la Commissione era sempre stata tenuta al corrente del calendario dei lavori inerenti alle infrastrutture di accesso all'aeroporto.
20.3. Nel corso delle menzionate riunioni, solo due infrastrutture di accesso erano state giudicate «minime ma sufficienti» per assicurare il trasferimento del traffico a Malpensa: la SS 336 e l'autostrada A8 dopo i lavori di potenziamento. Inoltre, la Commissione è stata regolarmente informata sui tempi previsti per il completamento delle varie opere relative alle infrastrutture di accesso all'aeroporto.
20.4. La posizione assunta dalla Commissione rischia di compromettere il raggiungimento dell'obiettivo di creare a Malpensa un centro aeroportuale pienamente operativo ed economicamente efficiente. Di conseguenza, viene messa a rischio la realizzazione di un progetto di interesse comune che figura tra i progetti prioritari delle reti transeuropee.
(21) Nell'ultima riunione, che ha avuto luogo a Bruxelles, il 24 luglio 1998, le autorità italiane hanno fornito alla Commissione informazioni aggiornate sullo stato di avanzamento dei lavori relativi alle infrastrutture di accesso all'aeroporto di Malpensa. La Commissione ha dichiarato alle autorità italiane di ritenere inadeguata la soluzione da loro proposta di imporre condizioni di trasporto-navetta sulla tratta Milano(Linate)-Roma(Fiumicino). Tali condizioni, che in ogni caso non rientrano nelle norme sulla ripartizione del traffico oggetto di esame nella presente decisione, non precludono la potenziale alimentazione del centro aeroportuale di Fiumicino. Infatti, anche se potessero essere introdotte, malgrado le probabili resistenze degli utenti e della compagnia, un divieto di accettazione del bagaglio e di prosecuzione del bagaglio sarebbe di difficile esecuzione e non impedirebbe il transito dei passeggeri con il solo bagaglio a mano. In ogni caso, la soluzione proposta non risolverebbe la questione della sproporzione tra le norme e il loro scopo.
VALUTAZIONE GIURIDICA
VI
(22) In materia di ripartizione del traffico tra gli aeroporti di un unico sistema aeroportuale, la Commissione ha i poteri conferitile dall'articolo 8, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 2408/92 il quale recita:
«A richiesta di uno Stato membro o di propria iniziativa la Commissione esamina l'applicazione dei paragrafi 1 e 2 edentro un mese dalla data di ricevimento della richiesta decide, previa consultazione del Comitato di cui all'articolo 11, se lo Stato membro può continuare ad applicare il provvedimento . . .».
(23) Viste le denuncie presentate dai vettori, la Commissione ritiene necessario esercitare tali poteri per stabilire se l'Italia possa applicare o meno le norme sulla ripartizione del traffico all'interno del sistema aeroportuale di Milano previste dai decreti n. 46-T e n. 70-T, in virtù delle quali, a decorrere dal 25 ottobre 1998, tutti i servizi di trasporto aereo dovranno essere prestati nell'aeroporto di Malpensa ad eccezione di quelli che raggiungono determinate soglie, che potranno continuare ad essere prestati nell'aeroporto di Linate (7). La Commissione interviene di propria iniziativa, come espressamente previsto dall'articolo 8, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 2408/92, e il suo esame non si limita assolutamente all'oggetto delle denuncie e alla situazione dei vettori denunzianti.
(24) A questo riguardo, il semplice fatto che i servizi della Commissione non abbiano dato indicazioni circa la compatibilità delle controverse norme italiane con il diritto comunitario in occasione di riunioni tenutesi nell'ambito del gruppo Christophersen non può incidere sulla posizione formale della Commissione su questo punto. La Commissione ricorda che l'obiettivo di tali riunioni, alle quali comunque non hanno partecipato solo i servizi della Commissione, era quello di seguire in generale il progetto Malpensa 2000 e non di esaminare specificatamente la compatibilità delle norme italiane con il diritto comunitario. Inoltre, già in questa fase i servizi della Commissione hanno insistito sulla necessità di predisporre adeguate infrastrutture di accesso funzionanti alla data del trasferimento. Inoltre la Commissione non è mai stata consultata in merito al calendario di esecuzione delle misure in oggetto. Ciò considerato, le autorità italiane non possono invocare il loro legittimo affidamento sul fatto che la Commissione considerasse le norme italiane in contestazione compatibili con il diritto comunitario. In ogni caso, con il presente procedimento si mette in causa in particolare l'applicazione delle norme italiane in una situazione in cui l'accesso su strada e per ferrovia all'aeroporto di Malpensa è inadeguato.
VII
(25) Il principio della libera prestazione dei servizi di trasporto aereo nella Comunità sancito dall'articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2408/92 consente ai vettori aerei comunitari di operare in qualunque aeroporto all'interno di uno stesso sistema aeroportuale secondo le proprie decisioni commerciali. Pertanto, il libero accesso al mercato implica generalmente il diritto di scelta fra i diversi aeroporti di un sistema aeroportuale. La Commissione ritiene che tale diritto sia un elemento essenziale del processo di liberalizzazione poiché, nella maggior parte dei casi, gli aeroporti appartenenti ad uno stesso sistema aeroportuale non rivestono lo stesso interesse economico, come affermato nelle decisioni 93/347/CEE e 95/259/CE (8).
(26) Gli Stati membri possono tuttavia limitare la suddetta libertà di accesso in virtù dell'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio che così si esprime:
«Il presente regolamento non pregiudica - il diritto degli Stati membri di regolamentare, senza discriminazioni basate sulla nazionalità o sull'identità del vettore aereo, la ripartizione del traffico tra gli aeroporti appartenenti ad uno stesso sistema aeroportuale».
(27) Come la Commissione ha già precisato nella decisione 95/259/CE e nella decisione 94/290/CE (9), qualsiasi restrizione adottata in forza di tale norma deve essere compatibile con i principi illustrati ai punti 27.1 e 27.2.
27.1. Il divieto di discriminazione, cui fa espresso riferimento l'articolo 8, paragrafo 1.
Tale principio non solo vieta ogni forma di discriminazione in base alla nazionalità del vettore aereo, riflettendo così il principio enunciato dall'articolo 6 del trattato, ma anche qualsiasi forma di discriminazione in base all'identità del vettore. Il Consiglio, nell'adottare il regolamento (CEE) n. 2408/92, ha ritenuto che, data la struttura del settore del trasporto aereo nella Comunità, l'assenza di discriminazioni fondate sulla nazionalità dei vettori non fosse sufficiente ad assicurare il regolare funzionamento del mercato interno nel settore dell'aviazione civile, nonché il rispetto del principio di libero accesso al mercato di cui all'articolo 3, paragrafo 1, del medesimo regolamento. Di conseguenza, ha aggiunto il divieto di discriminazione sulla base dell'identità dei vettori aerei al quale il Tribunale di primo grado delle Comunità europee ha fatto esplicito riferimento nella sentenza 19 giugno 1997 (10).
27.2. I principi generali sulla libera prestazione di servizi, come enunciati nella giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee (11).
Il Consiglio, con il regolamento (CEE) n. 2408/92, ha fissato, in forza dell'articolo 84, paragrafo 2, del trattato, le norme d'applicazione dei principi contenuti negli articoli 59 e 62 del trattato al settore del trasporto aereo, armonizzando così tutti gli aspetti dell'accesso al mercato per i vettori aerei titolari di una licenza di esercizio comunitaria. Di conseguenza, per interpretare il regolamento (CEE) n. 2408/92 occorre far diretto riferimento a questi principi, peraltro oggetto di una comunicazione della Commissione (12).
Nel settore del trasporto aereo i principi sulla libera prestazione dei servizi vanno oltre il mero divieto di discriminazione in base alla nazionalità o in base all'identità del vettore. Infatti, anche quando le misure nazionali restrittive della libera prestazione dei servizi si applicano senza discriminazioni, esse sono comunque inammissibili se non sono giustificate da esigenze imperative connesse all'interesse generale oppure se è possibile ottenere lo stesso risultato con provvedimenti meno incisivi, in ossequio al principio di proporzionalità.
VIII
(28) Nel caso in esame, la verifica da parte della Commissione, di propria iniziativa, della compatibilità con l'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2408/92 delle norme italiane si articola nella valutazione della loro compatibilità con il principio di non discriminazione e con il principio di proporzionalità.
Il principio di non discriminazione
(29) La Commissione ritiene che i criteri previsti dal decreto n. 46-T, basati sui volumi di traffico, siano criteri obiettivi che non fanno distinzioni tra i vettori in base alla loro nazionalità o identità, dato che essi si applicano indistintamente a tutti i vettori aerei comunitari. Il semplice fatto che solo la rotta Milano-Roma risponda a tali criteri non costituisce di per sé una discriminazione in quanto tale rotta è aperta a tutti i vettori aerei comunitari, senza restrizioni, in virtù dell'articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2408/92.
(30) Tuttavia, come la Commissione ha già precisato nella decisione 95/259/CE (13), il principio di non discriminazione sancito dall'articolo 8, paragrafo 1, vieta anche qualsiasi misura che, pur senza fare esplicitamente o direttamente riferimento alla nazionalità o all'identità del vettore aereo, produca in pratica, anche se indirettamente, effetti discriminatori.
(31) Al fine di determinare se i criteri stabiliti dal decreto n. 46-T producano in pratica effetti discriminatori, occorre esaminare gli effetti che deriveranno dalla loro applicazione a decorrere dal 25 ottobre 1998, come previsto dal decreto n. 70-T.
(32) A questo proposito, la Commissione osserva che l'esercizio delle reti c.d. «hub and spoke» è ormai comunemente praticato dai vettori aerei della Comunità. Le reti di tali vettori hanno come perno («hub») aeroporti che, a causa della precedente suddivisione della Comunità in una pluralità di mercati delimitati e delle attuali restrizioni normative alla prestazione di servizi di trasporto aereo tra la Comunità ed i paesi al di fuori del SEE, sono sempre localizzati nello Stato membro in cui ha sede il vettore. Tra le maggiori compagnie aeree che si servono attualmente di reti così strutturate si possono citare Air France (Parigi-Charles de Gaulle), Alitalia (Roma-Fiumicino), British Airways (Londra-Heathrow e Londra Gatwick), Iberia (Madrid-Barajas), Lufthansa (Francoforte), KLM (Amsterdam-Schiphol), Sabena (Bruxelles) e SAS (Copenaghen-Karlstrup). Il sistema di centri aeroportuali consente ai vettori di operare su vaste porzioni del mercato comunitario del trasporto aereo attraverso l'offerta di servizi tra qualsiasi coppia di aeroporti comunitari collegati ad uno stesso centro aeroportuale, senza sostenere il costo degli investimenti richiesti da collegamenti diretti. Analogamente, il sistema consente anche di fornire servizi tra qualsiasi aeroporto comunitario collegato ad un centro aeroportuale ed aeroporti situati in paesi terzi, offrendo così un'alternativa ai divieti di prestare servizi diretti derivanti dagli accordi bilaterali conclusi tra Stati membri e paesi terzi.
(33) Benché il sistema di centri aeroportuali abbia incrementato la concorrenza tra i summenzionati vettori, non sempre consente ad un vettore di far concorrenza ad un altro su una data rotta. Infatti di norma i servizi diretti non sono sostituibili con servizi indiretti a causa delle differenze sostanziali in termini di durata del viaggio, livello del servizio (uno scalo con trasbordo su un altro aeromobile non è apprezzato dall'utente quanto un servizio diretto) e prezzo (i servizi indiretti hanno un prezzo inferiore ai servizi diretti). Di conseguenza, la concorrenza su una determinata rotta tra servizi diretti e servizi indiretti è molto limitata. Viceversa, i servizi indiretti con scalo nei centri aeroportuali sono di norma sostituibili tra loro anche se ciò non vale per tutti i servizi indiretti disponibili. A questo riguardo, è determinante la posizione geografica del centro aeroportuale intermedio, soprattutto se il punto di destinazione si trova in Europa.
(34) Nel caso in esame, le informazioni di cui dispone la Commissione indicano che vi è, nella situazione attuale, concorrenza nel campo dell'offerta di servizi aerei da Milano per una serie di aeroporti per lo più situati in paesi al di fuori del SEE (per esempio, Los Angeles, Dubai, Rio de Janeiro, ecc.) tra i servizi prestati da Alitalia attraverso il suo centro aeroportuale di Roma-Fiumicino e i servizi prestati da altri vettori comunitari attraverso i rispettivi centri aeroportuali (14). Pertanto, la Commissione non può condividere l'argomento delle autorità italiane secondo cui la rotta Milano-Roma non avrebbe la funzione di alimentare il centro aeroportuale di Alitalia di Roma-Fiumicino (15).
(35) La Commissione non ritiene che l'intenzione di Alitalia di servirsi progressivamente dal 25 ottobre 1998 in poi dell'aeroporto di Malpensa come centro aeroportuale porrà fine a tale situazione. La maggiore disponibilità di servizi diretti prestati dall'aeroporto di Malpensa può ridurre certamente la propensione dei viaggiatori a ricorrere a servizi indiretti (16). Tutto indica per contro che i servizi di Alitalia sono e saranno suddivisi fra due centri aeroportuali: Roma-Fiumicino e Milano-Malpensa. Questo era infatti uno dei capisaldi del piano di ristrutturazione dell'Alitalia notificato dall'Italia alla Commissione in forza delle norme sugli aiuti di Stato. Nella citata decisione 97/789/CE si osservava che le autorità italiane avevano sottolineato la validità economico-finanziaria di una strategia basata su una rete con due centri aeroportuali: esse indicavano che Roma-Fiumicino avrebbe avuto «il ruolo di terminal mediterraneo, pur mantenendo una sua forte connotazione intercontinentale». Inoltre la strategia dei centri aeroportuali è alla base dell'accordo con KLM. Anche se il progetto di programma dell'Alitalia per l'inverno 1998/99 prevede un notevole sviluppo del servizio per destinazioni al di fuori del SEE da Malpensa e a scapito di Roma, varie destinazioni continueranno ad essere servite solo da Roma ed in numero ancora maggiore si alterneranno tra Roma e Malpensa (ad esempio certi fine settimana dall'uno e certi dall'altro).
Inoltre, anche assumendo che il progetto di programma di Alitalia per l'inverno 1998/99 sia definitivo, non vi sono indicazioni circa il rispettivo sviluppo dei servizi basati su Malpensa e su Roma nelle stagioni future; considerato che l'attività a Malpensa aumenterà, è improbabile che Fiumicino sia gradualmente abbandonato come centro aeroportuale e si può anzi pensare che acquisterà maggiore importanza man mano che aumenterà la congestione all'aeroporto di Malpensa.
Alla luce di ciò, è evidente che Alitalia si basa ancora in maniera significativa sul suo centro aeroportuale di Roma, che potrà alimentare da Linate, mentre gli altri vettori aerei comunitari non italiani non potranno più alimentare i rispettivi centri aeroportuali dallo stesso aeroporto, essendo costretti a prestare tali servizi da Malpensa.
(36) Dal fatto che, per effetto delle norme italiane, solo la rotta Milano-Roma resterà attiva all'aeroporto di Linate, deriverà una situazione in cui dal 25 ottobre 1998 Alitalia sarà l'unico vettore comunitario in grado di accedere al suo centro aeroportuale a Roma-Fiumicino da Milano, utilizzando sia l'aeroporto di Linate che quello di Malpensa. Tutti gli altri vettori comunitari summenzionati potranno accedere ai rispettivi centri aeroportuali solo dall'aeroporto di Malpensa.
(37) L'aeroporto di Linate è situato a 10 km a sud-est dal centro della città di Milano. La maggior parte degli aeroporti comunitari che servono città di dimensioni analoghe a quelle di Milano o più grandi non sono così prossimi al centro urbano. Grazie alla sua ubicazione favorevole, l'aeroporto è servito sia dalla rete delle infrastrutture di trasporto che collega tutte le più grandi aree del bacino dell'Italia settentrionale alla città di Milano, sia dalla rete dei trasporti urbani. Un'ampia rete di autostrade collega Milano a Torino, Bergamo e Venezia (A4), Varese (A8), Genova (A7) e Bologna (Al). La rete è completata da una circonvallazione e da una tangenziale direttamente collegata all'aeroporto di Linate. L'aeroporto è pertanto facilmente accessibile sia dal bacino dell'Italia settentrionale che dalla città di Milano. La breve distanza che separa Linate dal centro della città rende superfluo un servizio ferroviario.
(38) L'aeroporto di Malpensa è situato a 53 km a nord-ovest dal centro di Milano. Nessun altro aeroporto nella Comunità che serva una città di dimensioni analoghe o più grande è situato così lontano dal centro urbano. Per la sua ubicazione, è servito solo in parte dalla rete delle infrastrutture di trasporto che collega il bacino dell'Italia settentrionale alla città di Milano e dalla rete delle infrastrutture di trasporto urbano. Infatti, l'aeroporto è accessibile solo dall'autostrada A8 che collega Milano a Varese. Tuttavia, l'autostrada A8 non accede direttamente all'aeroporto di Malpensa e il collegamento dall'autostrada all'aeroporto è assicurato dalla strada statale 336. Per il momento non esistono altri collegamenti diretti con le altre autostrade che accedono a Milano. Inoltre, malgrado la notevole distanza da Milano, manca per ora un servizio ferroviario diretto.
(39) Di conseguenza, è chiaro che per il momento le modalità di accesso all'aeroporto di Malpensa non sono equivalenti a quelle dell'aeroporto di Linate, per cui comparativamente i due aeroporti non presentano gli stessi vantaggi.
(40) Posteriormente al 25 ottobre 1998, la situazione rimarrà invariata e potrebbe perfino peggiorare dato che le infrastrutture di accesso ritenute necessarie per assorbire il trasferimento del traffico non saranno pronte. Tali infrastrutture, che sono state precisamente individuate nella riunione del 27 ottobre 1997 del gruppo Christophersen, incaricato del controllo del progetto. Malpensa 2000, sono indicate ai punti 40.l, 40.2 e 40.3.
40.1. Il prolungamento della SS 336.
Attualmente, la SS 336 che collega l'autostrada A8 all'aeroporto finisce al terminal nord, già esistente, senza arrivare al nuovo terminal.
40.2. Il potenziamento dell'autostrada A8.
Questa autostrada è attualmente molto congestionata. La situazione è destinata a peggiorare una volta attuato il trasferimento di traffico previsto dalle norme italiane. Le seguenti opere di ammodernamento sono volte a potenziare la capacità dell'autostrada:
- costruzione di una corsia supplementare a ciascun lato dell'autostrada,
- costruzione di una corsia di emergenza,
- incremento della capacità dei caselli del pedaggio.
40.3. Il funzionamento di un servizio ferroviario diretto da Milano all'aeroporto.
(41) Stando alle informazioni trasmesse dalle autorità italiane, mentre il prolungamento della SS 336 dovrebbe essere attuato entro il 25 ottobre 1998, le opere di ammodernamento dell'autostrada A8 saranno ultimate solo nel dicembre 2000 (finora è stata costruita solo la corsia supplementare) e il servizio ferroviario diretto entrerà probabilmente in funzione solo dal 1° maggio 1999. Si tratterà comunque di un servizio provvisorio (frequenza di due treni all'ora e viaggio di 39 minuti) mentre il servizio ferroviario pienamente operativo («Malpensa Express», frequenza di 4 treni all'ora e viaggio di 30 minuti) sarà disponibile solo a partire dal 2001. Le autorità italiane non hanno però assunto alcun impegno formale in ordine al rispetto di tali scadenze.
(42) Sulla base di queste premesse, il livello delle infrastrutture di accesso all'aeroporto di Malpensa posteriormente al 25 ottobre 1998 non sarà compatibile con il volume di traffico che l'aeroporto dovrà sostenere per effetto del trasferimento del traffico di Linate da un lato, e della crescita del mercato dall'altro. In base alle informazioni di cui dispone la Commissione, è presumibile che tale situazione permarrà almeno fino al dicembre 2000, data entro la quale è previsto il completamento di tutte le infrastrutture sopra menzionate.
(43) Nondimeno, anche dopo il completamento di tali infrastrutture, il loro livello non basterà necessariamente a compensare la posizione geografica sfavorevole di questo aeroporto rispetto all'aeroporto di Linate. A tale riguardo, va tenuto conto non solo della disponibilità di vari collegamenti di trasporto ma anche della qualità degli stessi.
(44) Date le differenze esistenti tra l'aeroporto di Linate e quello di Malpensa per quanto riguarda le condizioni di accesso, la Commissione ritiene che tali aeroporti non saranno comparabili, sul piano dei vantaggi che presentano, fino a quando il livello delle infrastrutture di accesso a Malpensa non compenserà la posizione geografica di questo aeroporto rispetto a quello di Linate.
(45) In considerazione di quanto sopra e tenuto conto della situazione concorrenziale tra Alitalia e gli altri vettori aerei comunitari, i criteri fissati dal decreto n. 46-T, consentendo solo ad Alitalia di alimentare il suo centro aeroportuale di Roma-Fiumicino dall'aeroporto di Linate ed obbligando gli altri vettori aerei comunitari ad alimentare i rispettivi centri aeroportuali dall'aeroporto di Malpensa, conferiscono di fatto un vantaggio concorrenziale ad Alitalia. Questo vantaggio concorrenziale sussisterà fino a quando l'aeroporto di Malpensa non sarà dotato di un livello di infrastrutture di accesso tale da superare l'attuale situazione, da cui deriva una scarsa propensione degli utenti ad utilizzare questo aeroporto.
(46) Di conseguenza, la Commissione ritiene che l'applicazione dal 25 ottobre 1998, in forza del decreto n. 70-T, dei criteri fissati dal decreto n. 46-T produrrà in pratica effetti discriminatori a favore di Alitalia. Ne consegue che detta applicazione dal 25 ottobre 1998 è incompatibile con il divieto di discriminazioni basate sull'identità del vettore aereo, sancito dall'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 2408/92.
Il principio di proporzionalità
(47) Il progetto Malpensa 2000 mira a creare, attraverso l'estensione ed il miglioramento delle attuali strutture dell'aeroporto di Malpensa, un centro aeroportuale pienamente operativo ed economicamente efficiente. Le norme italiane contribuiscono a tale obiettivo assicurando il trasferimento di un sufficiente volume di traffico dall'aeroporto di Linate a quello di Malpensa in modo da garantire la redditività dello scalo. L'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2408/92 riconosce espressamente la legittimità di una politica attiva di pianificazione degli aeroporti. Esso però deve rispettare i principi generali del diritto comunitario e, in particolare, il terzo pacchetto di misure di liberalizzazione del trasporto aereo (cfr. decisione 95/259/CE pag. 31).
(48) In base alle norme italiane i vettori aerei non potranno più scegliere l'aeroporto di Linate per operare su rotte che non raggiungano le soglie stabilite. In pratica, tale regola si applicherà a tutte le rotte aeree tranne Milano-Roma. Di conseguenza, le norme in esame limitano la libertà di prestare servizi di trasporto aereo nella Comunità da e per Milano. Anche se non dovessero essere considerate discriminatorie, secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia (cfr. in particolare la citata sentenza 25 luglio 1991) «l'applicazione delle normative nazionali ai prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri deve essere atta a garantire il conseguimento dello scopo con esse perseguito e non può eccedere quanto necessario a tal fine; occorre pertanto che lo stesso risultato non possa essere ottenuto mediante provvedimenti meno incisivi.» (punto 15 della motivazione).
(49) A questo proposito, la Commissione rileva che non è stato dimostrato che la creazione di un centro aeroportuale economicamente efficiente, come pure la riuscita del progetto di rete transeuropea, esigano tali provvedimenti «incisivi». Quanto esposto ai punti 49.1 e 49.2 sembra provare il contrario.
49.1. L'operatività del progetto Malpensa 2000 (incluso il tempestivo esercizio di tutti i voli e la condizione preliminare di un normale accesso dei passeggeri all'aeroporto) non presuppone il trasferimento in blocco per il 25 ottobre 1998 del volume di traffico previsto dalle norme italiane. L'applicazione dei criteri dettati da tali norme produrrà, secondo le stime, un trasferimento di traffico pari a 11,7 milioni di passeggeri, mentre solo 2,5 milioni di passeggeri rimarranno all'aeroporto di Linate.
L'operatività del centro aeroportuale di Malpensa presuppone il trasferimento di un volume di traffico compatibile con il livello delle strutture aeroportuali e delle infrastrutture di accesso. Si rischierebbe altrimenti di compromettere lo sviluppo dell'aeroporto di Malpensa e la prospettiva che esso diventi un centro aeroportuale comunitario affermato. Come sopra rilevato, le necessarie infrastrutture di accesso all'aeroporto non saranno pronte per il 25 ottobre 1998, per cui a tale data le infrastrutture di accesso esistenti non saranno compatibili con il volume di traffico che verrà trasferito. Si può presumere che la situazione rimarrà tale fino al dicembre 2000, data entro la quale, secondo le informazioni trasmesse dalle autorità italiane, dovrebbe essere ultimato il potenziamento della A8 ed avviato il servizio ferroviario provvisorio, sempreché a quella scadenza illivello di traffico dell'aeroporto non richieda un ulteriore potenziamento delle infrastrutture di accesso.
49.2. Il dispositivo finanziario per il progetto Malpensa 2000 non richiede necessariamente che il trasferimento del traffico dall'aeroporto di Linate a quello di Malpensa sia attuato entro il 25 ottobre 1998. Infatti, secondo quanto previsto dal contratto di finanziamento del progetto stipulato tra la BEI e la SEA, la concentrazione del traffico di Linate su Malpensa deve essere attuato entro il 31 dicembre 2000.
(50) In considerazione di quanto esposto, la Commissione è del parere che la creazione di un centro aeroportuale pienamente efficiente e operativo non presupponga necessariamente il trasferimento dal 25 ottobre 1998 di 11,7 milioni di passeggeri. Il rinvio del trasferimento o un trasferimento ripartito nel tempo di tale volume di traffico a decorrere dal 25 ottobre 1998 sarebbe più adeguato a tal fine ed inciderebbe in misura minore sulla libera prestazione di servizi aerei da e per Milano. Le norme italiane non appaiono quindi indispensabili per realizzare l'obiettivo perseguito dalle autorità italiane, che può essere raggiunto con norme meno restrittive della libertà di prestazione dei servizi aerei.
(51) Da ultimo, le autorità italiane hanno giustificato l'imposizione di soglie elevate per il traffico ammesso a rimanere a Linate, adducendo che solo tali volumi di traffico giustificherebbero che una compagnia aerea operi sia da Linate che da Malpensa e che tale misura avrebbe riguardato le tratte su cui i1 traffico è in prevalenza «da punto a punto» (point to point).
Ora, se uno degli scopi del decreto n. 46-T era veramente quello di mantenere a Linate le tratte con un traffico prevalentemente da punto a punto - come invero sembrerebbe essere l'intento, dato che il dodicesimo capoverso del preambolo del decreto fa riferimento «in particolare» ai servizi tra Milano e Roma - il decreto non può ritenersi adeguato al conseguimento dell'obiettivo di mantenere tali tratte a Linate, in quanto impone inutili restrizioni su tutte le tratte tranne Milano-Roma e, anzi, le esclude totalmente da tale aeroporto.
Inoltre, l'imposizione di restrizioni che determinano un'immediata e drastica riduzione delle attività a Linate, segnatamente da 14,2 milioni di passeggeri all'anno nel 1997 a 2,5 milioni dopo la decorrenza d'efficacia delle nuove norme, non appare una misura adeguata per perseguire l'obiettivo indicato all'undicesimo capoverso del preambolo del decreto, secondo cui l'aeroporto di Linate dovrà essere comunque mantenuto in funzione.
(52) Conseguentemente, la Commissione ritiene che le norme sulla ripartizione del traffico previste dal decreto n. 46-T e dal decreto n. 70-T non siano conformi al principio di proporzionalità.
Conclusioni
(53) In conclusione, la Commissione ritiene che le norme sulla ripartizione del traffico contenute nei decreti n. 46-T e n. 70-T non siano compatibili con l'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2408/92, in quanto la loro applicazione viola il principio di non discriminazione e il principio di proporzionalità. È quindi opportuno decidere, in forza dell'articolo 8, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 2408/92, che l'Italia non possa applicare tali norme.
(54) La presente decisione non pone in alcun modo in questione il diritto dell'Italia di perseguire una politica aeroportuale attiva e, più specificatamente, l'obiettivo di creare un centro aeroportuale pienamente efficiente e operativo all'aeroporto di Malpensa. Tuttavia, le norme in materia di ripartizione del traffico necessarie per realizzare tale obiettivo devono essere conformi ai principi del diritto comunitario come sopra enunciati.
(55) Tantomeno, la presente decisione è incompatibile con il fatto che il progetto Malpensa 2000 è un progetto di interesse comune individuato come progetto prioritario nell'ambito della rete transeuropea. A questo proposito la Commissione ricorda che gli interventi degli Stati membri a sostegno dei progetti prioritari della rete transeuropea, o intesi a creare le condizioni necessarie per il conseguimento degli obiettivi di tali progetti, devono essere pienamente compatibili con il diritto comunitario,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'Italia non può applicare le norme sulla ripartizione del traffico all'interno del sistema aeroportuale di Milano contenute nel decreto 5 luglio 1996 n. 46-T e nel decreto 13 ottobre 1997 n. 70-T.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 16 settembre 1998.