ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. května 2008
o podporách poskytnutých Francií Fondu pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu a rybářským podnikům (státní podpora C 9/06)
(oznámeno pod číslem K(2007) 5636)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2008/936/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po vyzvání zúčastněných stran k podání připomínek v souladu s uvedeným článkem,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Komise se prostřednictvím různých informací dozvěděla o existenci fondu určeného k vyrovnávání vysokých nákladů na palivo pro rybářské podniky ve Francii od roku 2004. Podle těchto informací bylo oficiálním účelem tohoto fondu s názvem Fond pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu (FPAP) dorovnat krátkodobé výkyvy ceny paliva využívaného v rybolovu, ale ve skutečnosti bylo jeho cílem umožnit těmto podnikům získat v porovnání s tržní cenou jednoznačně nižší cenu paliva.
(2)
Na začátku bylo zjevně stanoveno, že tento fond má fungovat pouze díky příspěvkům profesních organizací. Princip fungování by byl jednoduchý: fond by platil část nákladů na palivo převyšující referenční cenu za litr a protihodnotou měly podniky vkládat příspěvky do FPAP v době, kdy by cena paliva poklesla pod tuto referenční cenu. Tímto způsobem by se dosáhlo rovnovážného financování systému bez podpory z veřejných prostředků.
(3)
Jelikož však tržní cena paliva zůstávala stále velmi vysoko nad referenční cenou, Komise došla k závěru, že fungování FPAP bylo možné pouze díky finanční podpoře státu a že tato finanční podpora představuje státní podporu ve smyslu článku 87 Smlouvy o ES.
(4)
Dne 25. srpna 2005 požádala Komise Francii, aby jí ke dni 5. září 2005 sdělila, zda byla státem přijata či plánována konkrétní opatření, jak čelit zvýšeným nákladům na palivo. Komise mimo jiné připomínala, že pokud tato opatření zahrnují státní podporu, je nutno je v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy oznámit Komisi.
(5)
Vzhledem k tomu, že nedošla žádná odpověď, požádala Komise v souladu s článkem 10 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 (nyní 88) Smlouvy o ES (1), dne 21. září 2005 Francii, aby jí ve lhůtě tří týdnů poskytla informace o tomto fondu, aby mohla Komise posoudit, zda se zde skutečně jednalo o státní podporu a případně zda byla tato podpora slučitelná či neslučitelná se společným trhem.
(6)
Na žádost Komise ze dne 25. srpna 2005 odpověděla Francie dne 7. října 2005, kdy uvedla, že „ve Francii nebylo za účelem čelení potížím způsobeným nedávným značným navýšením cen paliva provedeno žádné opatření týkající se režimu státní podpory.“ Francie nicméně uvedla, že podněcovala „postup zahájený profesními organizacemi“ spočívající ve vytvoření fondu pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu. V tomto dopise nebyla uvedena žádná zmínka o peněžních zálohách schválených státem. Naopak z odpovědi francouzských orgánů implicitně vyplývalo, že financování fondu spravovaného profesními organizacemi se výlučně opíralo o sdružené finanční schopnosti členů.
(7)
Dne 21. října 2005 připomněla Komise francouzským orgánům svoji formální žádost ze dne 21. září 2005 o informace týkající se FPAP a poskytla jim novou dvoutýdenní lhůtu.
(8)
Jelikož Francie neodpověděla ve stanovených lhůtách, rozhodla se Komise v souladu s výše uvedeným čl. 10 odst. 3 vystavit Francii příkaz k poskytnutí informací potřebných pro toto posouzení. Tento příkaz ze dne 5. prosince 2005 byl úředně oznámen dne 6. prosince 2005 s třítýdenní odpovědní lhůtou.
(9)
Francie odpověděla dopisem ze dne 21. prosince 2005, který Komise obdržela dne 27. prosince 2005. Tento dopis se odvolával na předchozí odpověď ze dne 6. prosince obdrženou dne 8. prosince, neboli odpověď zaslanou po dopisu Komise ze dne 21. září 2005 (viz 5. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Těmito dvěma dopisy informovala Francie Komisi o stanovách FPAP a třech úmluvách týkajících se poskytnutí státní vratné zálohy fondu FPAP.
(10)
Po posouzení těchto odpovědí a k nim přiložených dokumentů informovala Komise dne 8. března 2006 Francii o svém rozhodnutí zahájit v souladu s čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES a článkem 6 nařízení (ES) č. 659/1999 formální vyšetřovací řízení.
(11)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovací řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 19. dubna 2006 (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčeným opatřením ve lhůtě jednoho měsíce.
(12)
Francie oznámila své připomínky prostřednictvím dopisu ze dne 21. dubna 2006 ve formě sdělení svých orgánů. Toto sdělení bylo doplněno odůvodněním, které bylo zřejmě původně určeno k vnitřnímu použití; toto odůvodnění vysvětluje stanovisko, které je nutno zaujmout vůči argumentům Komise.
(13)
Ve svém faxu ze dne 17. května 2006 vyjádřila kancelář Ménard, Quimbert et associés, advokáti z Nantes, (dále jen MQA), přání dodatečně předložit připomínky k fondu FPAP a požádala, aby jí byla za tímto účelem poskytnuta lhůta. Komise souhlasila s prodloužením lhůty o dva týdny. MQA poté cestou běžného dopisu ze dne 17. května, který Komise obdržela 23. května, předala spis s hlavičkou Coopération Maritime podepsaný panem de Feuardentem, generálním tajemníkem FPAP, a datovaný dne 18. května. Třetí dopis od MQA stále ze dne 17. května, který Komise obdržela dne 14. června, obsahoval „novou verzi [jejích] připomínek po opravách několika písařských chyb“; ve skutečnosti se jednalo o dokumenty, které ještě nebyly předány Komisi a které představovaly doplňující připomínky k výše uvedenému spisu pana de Feuardenta, doplněné o řadu dokumentů týkajících se fungování FPAP (stanovy, návod, informační poznámky, daňové zacházení s příspěvky, společný jmenovací dopis Všeobecné finanční inspekce a Všeobecné inspekce pro zemědělství a rybolov). A konečně poslední dopis MQA ze dne 12. června 2006 zaslaný v tentýž den Komisi faxem, který navazoval na dopis MQA ze dne 19. května „chybně datovaný ze dne 17. května, ve kterém [vám] byly zaslány připomínky pana de Feuadenta, generálního tajemníka Konfederace pro spolupráci, vzájemnost a námořní prostředky, ze dne 18. května 2006“, obsahoval stejné doplňující připomínky jako třetí dopis ze dne 17. května, ale bez příloh.
(14)
Dne 14. června 2006 informovala Komise Francii o třetím dopise MQA ze dne 17. května 2006 (verze oznámená jako opravená o písařské chyby) a posledním dopise MQA ze dne 12. června 2006 s žádostí, aby jí byly připomínky Francie doručeny do jednoho měsíce. Dne 12. července 2006 požádala Francie o prodloužení lhůty až do 1. září. Dne 18. července 2006 schválila Komise dodatečnou jednoměsíční lhůtu. Dne 26. září 2006 Francie odpověděla, že si nepřeje vznést žádnou zvláštní připomínku, ale uvedla, že dopis MQA ze dne 17/19. května 2006 neodpovídá připomínkám pana de Feuardenta. Dne 9. října 2006 předala Komise Francii detailní soupis dopisů obdržených od MQA a požádala ji, aby do deseti dnů potvrdila, že francouzské orgány věděly o spisu pana de Feuardenta. Francie odpověděla dne 23. října 2006 s tím, že neměla k dispozici tento spis, který byl Francií předtím zmíněn pouze proto, že o něm byla zmínka v dopise [od MQA] ze dne 12. června. Vzhledem k tomu, že Francie prohlásila, že tento dopis neobdržela, Komise jí ho oficiálně předala dne 27. října 2006 a požádala ji, aby jí případné připomínky předala nejpozději do 15. listopadu.
(15)
Dne 27. listopadu 2006 informovala Francie Komisi, že k tomuto spisu nemá zvláštní připomínky.
2. POPIS
2.1 Představení FPAP a jeho aktivit
(16)
FPAP byl zřízen podle francouzského zákona ze dne 21. března 1884 ve znění zákona ze dne 12. března 1920 v podobě profesního odborového svazu. Návrh stanov byl schválen ustavující valnou hromadou, která se konala dne 10. února 2004, a stanovy jako takové nesou datum ze dne 9. dubna 2004.
(17)
Podle těchto stanov (článek 4) byl tento odborový svaz zřízen na období 99 let. Sídlem byla stanovena Paříž, 24, rue du Rocher, což je shodná adresa s Konfederací pro spolupráci, vzájemnost a námořní prostředky (dále jen „Námořní spolupráce“).
(18)
Podle článku 7 jsou zakládajícími členy Námořní spolupráce, ústředí nákupu a rozvoje CECOMER, družstevní společnost maloobchodníků, která je ve skutečnosti nákupním ústředím pro námořní družstva, jejichž úkolem je především zásobování rybářských podniků provozním materiálem a nástroji, středisko pro řízení drobného rybolovu a dvě právnické osoby z oblasti rybolovu. Ustavující valná hromada ze dne 10. února 2004 určila těchto pět zákládajících členů za členy správní rady FPAP až do řádné valné hromady, která se má konat v roce 2007. Takto se z FPAP stává zastoupení odvětví rybolovu a organizací, které jsou s ním ekonomicky svázány (námořní družstva, ústředí nákupu, střediska pro řízení rybolovných podniků).
(19)
Žadatelé o členství musí prokázat, že se jejich činnost týká rybolovu; nicméně odborový svaz může do svého středu přijmout „jakoukoliv jinou osobu, připravenou poskytnout odborovému svazu svoji morální podporu“ za podmínky, že počet zaměstnanců této kategorie členů nepřekročí 5 % počtu členů odborového svazu. Francie ve svém dopise ze dne 6. prosince 2005 upřesnila, že FPAP má 2 013 členů a 2 385 lodí představujících 30 % francouzského loďstva.
(20)
Článek 2 stanov stanoví: „Účelem odborového svazu je rozvoj produktů, které mají podnikatelům v oblasti rybolovu umožnit čelit následujícím rizikům: kolísání cen nafty, znečištění moří nebo sanitární rizika týkající se znečištění, uzavření kvót nebo výrazné omezení rybolovných práv, tržní riziko. Název svazu zní Fond pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu.“ FPAP je zřízen jako společnost vzájemného pojištění nabízející svým členů jako protihodnotu za jejich příspěvky určitý počet služeb.
(21)
Francie předala kopie tří úmluv uzavřených mezi státem a FPAP, které se týkaly poskytnutí státních vratných záloh ve prospěch tohoto fondu. Tyto zálohy jsou vypláceny prostřednictvím Národního mezioborového úřadu pro mořské produkty a akvakulturu (OFIMER). První úmluva ze dne 12. listopadu 2004 se týká částky 15 miliónů EUR; druhá úmluva ze dne 27. května 2005 částky 10 miliónů EUR; třetí ze dne 11. října 2005 částky 40 miliónů EUR. Podle těchto tří úmluv byla fondu FPAP vyplacena záloha ve výši 65 miliónů EUR.
(22)
Kromě toho je podle odůvodnění přiloženého ke sdělení Francie ze dne 21. dubna 2006 (viz 12. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) možné, že byla fondu FPAP vyplacena další záloha ve výši 12 miliónů EUR (viz 40. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí).
(23)
Podle článku 1 těchto úmluv „funguje FPAP na základě příspěvků svých členů tak, aby bylo zajištěno finanční krytí nepředvídaných rizik vyplývajících z kolísání cen ropy a nákladů na řízení, které jsou s tím spojeny.“ Tyto úmluvy prokazují, že FPAP, i když byl formálně zřízen s dosti velkým záběrem, pokud jde o plnění, která by mohl dle svých stanov poskytnout (viz 20. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), omezil ve skutečnosti svoji činnost na finanční krytí rybářských podniků proti růstu cen paliva.
(24)
Podle článku 2 úmluvy ze dne 12. listopadu 2004„je cílem zálohy ode dne 1. listopadu 2004 zavedení ochranného mechanismu proti kolísání mezinárodních cen ropy; tato záloha umožní získávání finančních opcí na termínových trzích. Náhrady vyplacené členům fondu musí odpovídat cenovému rozdílu mezi maximální krytou cenou a průměrnou měsíční cenou referenčního indexu pro daný měsíc.“ Článek 2 úmluvy ze dne 27. května 2005 má téměř shodné znění: stanoví místo „zavedení“ ochranného mechanismu „pokračování“ v tomto mechanismu a uvádí 1. březen 2005 jako datum, počínaje kterým může začít krytí na základě zálohy vyplacené v rámci této úmluvy. To stejné platí i pro úmluvu ze dne 11. října 2005; článek 2 stanoví, že fond bude s vyplacenou zálohou pokračovat ve své činnosti spojené s krytím „… počínaje dnem 1. července 2005 a minimálně do dne 31. prosince 2005 prostřednictvím nákupu finančních opcí na termínových trzích do výše 0,17 EUR/l.“ Upřesňuje se, že „náhrady vyplacené členům fondu musí odpovídat maximálně cenovému rozdílu mezi cenou ve výši 0,30 EUR/l a průměrnou referenční cenou pro daný měsíc, pokud je tato vyšší než 0,30 EUR/l.“
(25)
Z podrobného návodu FPAP vyplývá, že tento ochranný mechanismus funguje na základě záručních úmluv mezi FPAP a členskými podniky. Členové platí registrační poplatek ve výši 150 EUR a dále záruční příspěvek na základě odhadovaného množství paliva v litrech v poměru 0,035 centu za litr paliva. Protihodnotou dostávají rybářské podniky náhradu stanovenou na základě spotřebovaného množství do zajištěného objemu, přičemž způsoby výpočtu jsou uvedeny v tomto návodu.
(26)
Článek 3 úmluv uvedený v 21. bodě odůvodnění stanoví, že zálohy může OFIMER vyplatit až po předložení určitých podpůrných dokumentů. Mezi těmito dokumenty musí být obsažen zápis poradního orgánu FPAP povolujícího správu státní zálohy a u dvou prvních úmluv musí tento zápis obsahovat informace o použití této zálohy a o odhadovaném rozpočtu. Ve svém sdělení ze dne 6. prosince 2005 Francie potvrdila, že uvedené částky v celkové výši 65 miliónů EUR byly fondu FPAP skutečně poskytnuty. Toto sdělení upřesňuje, že tyto zálohy byly poskytnuty „za účelem zajištění fungování FPAP ve velmi krátkodobém horizontu v období od listopadu 2004 do konce prosince 2005.“
(27)
Dále se FPAP zavazuje vést účetnictví, které na žádost umožní zjistit použití záloh a rozdělení příjmů a výdajů. Účetní doklady musejí být archivovány po dobu deseti let a na základě pouhé žádosti jsou dány k dispozici jednotlivým státním orgánům.
(28)
Článek 4 stanoví úrokovou sazbu pro splácení těchto záloh fondem FPAP úřadu OFIMER na 4,45 %. Částka ve výši 15 miliónů EUR, která byla předmětem úmluvy ze dne 12. listopadu 2004, má být splacena nejpozději k 1. listopadu 2006; částka ve výši 10 miliónů EUR, která je předmětem úmluvy ze dne 27. května 2005, pak nejpozději k 1. květnu 2007 a částka ve výši 40 miliónů EUR, která byla předmětem úmluvy ze dne 11. října 2005, má být splacena nejpozději k 1. červenci 2007.
(29)
Vzhledem ke třem (eventuálně čtyřem) dohodám podepsaným mezi francouzským státem a fondem je tedy činnost FPAP v rámci prvního z cílů stanovených ve článku 2 stanov (umožnit rybářským podnikům krytí proti rizikům spojeným s kolísáním cen nafty) dvojí:
a)
čelit kolísání cen ropy získáváním opcí na termínových trzích s ropnými produkty a
b)
částečně vyrovnat vysoké náklady způsobené vysokou cenou nafty pro plavidla členů tohoto fondu, pokud cena paliva přesáhne stanovený práh.
(30)
Pokud jde o státní podporu, je nutno na fond nahlížet z těchto dvou aspektů, na jedné straně pokud jedná jako hospodářský subjekt na termínových trzích a na druhé straně pokud rybářským podnikům nahrazuje část nákladů odpovídající nákupům paliva s cílem snížit jejich provozní náklady.
2.2 Důvody zahájení formálního vyšetřovacího řízení
(31)
Důvody zahájení formálního vyšetřovacího řízení jsou následující.
2.2.1 Pokud jde o získávání opcí na termínových trzích.
(32)
Zálohu vyplacenou fondu FPAP lze považovat za krátkodobou půjčku s úrokovou sazbou 4,45 %. Komise však upozorňuje na skutečnost, že fond nemá žádné nemovitosti a navíc jeho vlastní kapitál je velmi nízký, neboť jej tvoří pouze členské příspěvky. Z toho důvodu by takovou půjčku banka nikdy neposkytla.
(33)
Fond tak má v porovnání s dalšími společnostmi, které působí na totožných termínových trzích, finanční výhodu. Tato výhoda spočívá ve státní podpoře fondu. Žádné ustanovení článku 87 Smlouvy o ES ani žádné pokyny, které Komise přijala za účelem posouzení režimů státní podpory, neumožňují považovat tuto podporu za slučitelnou se společným trhem.
(34)
Navíc mohou rybářské podniky, které jsou členy FPAP, díky této aktivitě nakupovat palivo za nižší cenu. Toto opatření představuje podporu, díky níž se snižují výrobní náklady podniků, které jsou podporovány z fondu. V souladu s bodem 3.7 pokynů pro posuzování státní podpory v odvětví rybolovu a akvakultury (3) musí být tudíž tento typ provozní podpory, jejíž udělení není podmíněno žádným závazkem, běžně posuzován jako neslučitelný se společným trhem.
2.2.2 Pokud jde o náhradu části nákladů spojených s nákupem paliva rybářským podnikům.
(35)
Jedná se o podporu, která je určena ke snížení výrobních nákladů podniků, které jsou členy fondu FPAP. Stejně tak žádné ustanovení článku 87 Smlouvy o ES ani pokyny, které Komise přijala za účelem posouzení režimů státních podpor, neumožňují považovat tuto podporu za slučitelnou se společným trhem. V souladu s bodem 3.7 pokynů určených pro odvětví rybolovu musí být tento typ provozní podpory, jejíž udělení není podmíněno žádným závazkem, považován za neslučitelný se společným trhem.
2.2.3 Závěr
(36)
S ohledem na všechny informace, které měla k dispozici, došla Komise k závěru, že u tohoto opatření podpory, jehož příjemci jsou jak FPAP jako takový, tak i rybářské podniky, které jsou jeho členy, existují významné pochybnosti o slučitelnosti se společným trhem.
3. PŘIPOMÍNKY FRANCIE A ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
3.1 Připomínky Francie
(37)
Připomínky Francie jsou obsaženy v odpovědi ze dne 21. dubna 2006. K odůvodnění předloženému FPAP a MQA pak nebyly podány žádné další doplňující připomínky.
(38)
Francie uvedla, že by se Komise ve svém posuzování měla zaměřit na povahu a podmínky poskytnutí zálohy ze strany státu a nikoliv na činnosti FPAP.
(39)
V tomto smyslu uvedla, že:
-
uplatněné úrokové sazby jsou vyšší než referenční sazby použité Komisí pro stanovení existence státní podpory ve zvýhodněné půjčce,
-
tuto podporu nelze považovat za státní podporu, neboť splatnost splátky ještě neuplynula. Francie v tomto ohledu připomněla, že tyto splatnosti jsou stanoveny ke dni 1. listopadu 2006, 1. května 2007 a 1. července 2007,
-
argument Komise, podle kterého by žádná banka neposkytla FPAP takovou zálohu, není odůvodněný, neboť by mohly být použity mechanismy ručení. Dále Francie zdůraznila, že FPAP je jedinou francouzskou profesní strukturou sdružující rybářské podniky, jež má za cíl obchodovat na termínovém trhu s ropou, a členství v tomto fondu je dobrovolné.
(40)
Komise závěrem poznamenává, že Francie v odůvodnění připojeném ke své odpovědi (viz 12. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) uvedla, že „není nutné uvádět, že byla schválena záloha ve výši 12 miliónů EUR, neboť v tuto chvíli nebyla podepsána úmluva, nicméně jde o to nedostat se do slepé uličky. Navrhuje se uvést, že je to ve stádiu úvah.“
3.2 Připomínky FPAP
(41)
Komise od MQA obdržela několik dopisů s různým obsahem, které byly zaslány na přeskáčku (viz detailní informace v 13. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí) a které lze shrnout následujícím způsobem: spis s hlavičkou Námořní spolupráce ze dne 18. května 2006 podepsaný generálním tajemníkem FPAP a přinášející další připomínky MQA ohledně FPAP doplněné řadou dokumentů týkajících se fungování FPAP (stanovy, návod, informační poznámky, daňové zacházení s příspěvky, společný jmenovací dopis Všeobecné finanční inspekce a Všeobecné inspekce pro zemědělství a rybolov).
(42)
Z analýzy dokumentů od MQA vyplývá, že se FPAP svým tvrzením, že nelze předem posuzovat „úplné zrušení dluhu po splatnosti“, pokud nebylo shledáno žádné neplnění ohledně jeho vrácení, připojuje k argumentu Francie. Ve zbývající části FPAP na rozdíl od Francie zaměřuje své argumenty nikoliv na povahu a podmínky poskytnutí podpory, nýbrž na statut a činnosti fondu.
(43)
Postoje zaujaté FPAP za účelem popření povahy státní podpory nebo její neslučitelnosti se společným trhem spočívají v tom, že zálohy poskytnuté francouzským státem lze shrnout následujícím způsobem:
-
FPAP není běžným hospodářským subjektem, neboť se jedná o profesní odborový svaz působící ve výlučném zájmu svých členů bez ohledu na zisk a zřízený jako „sdružení pro předcházení rizikům“. Pokud tedy organizuje vzájemné pojištění proti rizikům se systémem náhrad vzhledem k referenční ceně, nejedná jako běžný obchodní subjekt, „nýbrž jako sjednotitel spotřebitelů ropných produktů, kteří se chtějí spíše chránit před trhem než do něj zasahovat“. Původně byl fond teoreticky koncipován jako soběstačný, neboť bylo stanoveno eventuální navrácení zaplacených a nepoužitých příspěvků. FPAP navíc trvá na úplné průhlednosti své správy; jelikož v tomto smyslu neprováděl žádné hospodářské činnosti na svůj účet, nemohl by ovlivnit relevantní termínový trh. FPAP rovněž zmiňuje existenci společného auditu Všeobecné finanční inspekce a Všeobecné inspekce pro zemědělství a rybolov,
-
FPAP by neobchodoval na relevantním trhu, neboť trh s produkty rybolovu by byl vystaven dalšímu četnému narušení zdravé hospodářské soutěže, které je spojeno s různými vnitrostátními politikami, kterými se provádí společná rybářská politika. Tento trh by měl být tudíž analyzován jako „mozaika regionálních mikrotrhů“. Tato podpora by tudíž nenarušila podmínky obchodu. FPAP dále uvedl, že analýza hospodářské soutěže musí být podrobná, neboť významná část navýšení a narušení nákladů v odvětví rybolovu spočívá v placení „poplatků“ či „penále“ vyplývajících zejména z opatření Společenství, což vůbec neodpovídá optice velkého a otevřeného trhu.
(44)
Cílem podpory FPAP je vlastně zachovat rybolov v regionálním rámci a zabránit mořským lodím, aby se stáhly do menších hloubek, či trawlerům, aby se zaměřily na specifický druh rybolovu, který bude méně náročný na spotřebu energie. Jeho cílem je ochrana zdrojů, rovnováhy a rozmanitosti systému prostřednictvím adaptační fáze. Tímto způsobem by FPAP vlastně předešel plány na záchranu a restrukturalizaci a plánované zvýšení limitu podpor de minimis. Z těchto důvodu FPAP sděluje následující argumenty:
-
nebylo by přesné říci, že zálohy poskytnuté státem byly bezpodmínečné, neboť naopak byly „podmíněny okamžitým a průhledným řízením [a] zejména vymezením udržitelné politiky, jejíž vymezení je předmětem všeobecné inspekce“,
-
o něco více než třetina intervence státu (25 miliónů EUR z 65 miliónů) se přímo týkala záloh zaměstnancům a posuzovala by se jako přímá sociální podpora,
-
podpora následovala po výjimečné situaci, neboť sama Komise připouští výjimečné hospodářské a sociální potíže odvětví,
-
FPAP připomněl, že dle francouzského práva je odpovědný a jeho odpovědnost je neomezená. Z tohoto důvodu a v důsledku toho, že nebylo shledáno žádné neplnění při vrácení, je kritérium Komise pro označení této intervence za státní podporu nedostatečné.
(45)
MQA dále předala fondu FPAP v rámci svých připomínek kopie dvou dopisů z ministerstva pro rozpočet, kde se uvádí, že je FPAP a všichni jeho členové příjemcem určitých daňových opatření. Tato opatření pro FPAP spočívají v osvobození od daně z příjmu právnických osob a pravděpodobně od daně z podnikání a pro majitele-rybáře v možnosti odečíst příspěvky placené odborovému svazu z jejich zdanitelných příjmů.
4. POSOUZENÍ
(46)
Toto rozhodnutí se netýká daňových výhod uvedených v 45. bodě odůvodnění. V době, kdy se Komise rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení, o nich vlastně nevěděla. Tyto daňové výhody jsou předmětem zvláštního posouzení v rámci spisu NN 38/2077 za účelem stanovení, zda představují státní podporu a, pokud tomu tak je, zda je tato podpora slučitelná se společným trhem.
(47)
Vzhledem k této státní podpoře je nutno předmět FPAP posoudit dvojím způsobem:
-
na prvním místě je předmětem získávání finančních opcí na termínových trzích. I když toto není výslovně upřesněno, tyto termínové trhy jsou zjevně trhy s ropou nebo jejími deriváty. Takto se jeví, že FPAP, i když je zřízen ve formě odborového svazu, obchoduje na těchto termínových trzích tak, že získává opce způsobem, jakým by to dělala běžná soukromá společnost činná na tomto typu trhů a fungující podle pravidel tržního hospodářství. Podpora získávání opcí na termínových trzích je předmětem následujícího posouzení uvedeného v části 4.1 tohoto rozhodnutí,
-
na druhém místě je předmětem FPAP vyplácet rybářským podnikům, které jsou jeho členy, rozdíl mezi průměrnou měsíční referenční cenou a dle úmluv ze dne 12. listopadu 2004 a 27. května 2005„maximální krytou cenou“, nebo podle úmluvy ze dne 11. října 2005 cenou ve výši 0,30 EUR za litr, pokud je průměrná měsíční cena referenčního indexu vyšší než tato cena. Průměrnou měsíční referenční cenu stanoví FPAP. Náhrady vyplácené FPAP rybářským podnikům vztahující se k nákupu paliva jsou předmětem posouzení uvedeného v části 4.2 tohoto rozhodnutí.
4.1 Podpora ve prospěch FPAP: podpora na získávání opcí na termínových trzích
4.1.1 Existence státní podpory
4.1.1.1 FPAP je podnikem ve smyslu článku 87 Smlouvy o ES.
(48)
Nejdříve je nutné stanovit, zda lze FPAP kvalifikovat jako podnik. Pokud tomu tak není, nepoužije se na FPAP čl. 87 odst. 1. K této otázce Komise připomíná, že dle ustálené judikatury a v kontextu práva hospodářské soutěže pojem „podnik“ zahrnuje jakýkoliv subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení tohoto subjektu a způsobu jeho financování (4). Hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo poskytování služeb na daném trhu (5).
(49)
Společnosti operujících na termínových trzích se surovinami jsou běžně soukromé společnosti fungující dle pravidel tržního hospodářství. Smysl operací prováděných na těchto termínových trzích spočívá v tom, že subjekt sází na to, že nákupní cena produktu v případě, že by byl získán v budoucnu za normální tržní cenu, bude odlišná od ceny, za kterou se upisuje opce. Subjekt činný na takovém trhu se tedy vystavuje riziku plynoucímu z nejistého vývoje cen. V tomto případě FPAP skutečně jednal jako hospodářský subjekt činný na termínových trzích s ropnými produkty. Zároveň je však hospodářským subjektem v odvětví rybolovu, neboť získává pro společnost CECOMER, zakládajícího člena a člena správní rady FPAP, a ústředí nákupu pro námořní družstva palivo za cenu, která je odlišná od ceny, za kterou by ji tato společnost běžně koupila na trhu. Když je operace spojená se získáváním opcí, což je operace spekulativní povahy, úspěšná, cena za palivo postoupená družstevním společnostem je nižší než tržní cena. FPAP nese tedy riziko, neboť doufá, že toto riziko bude finančně výnosné. Námořní družstva pak toto palivo dále prodávají rybářským podnikům za cenu, za kterou jej mohly získat od společnosti CECOMER. Vlastnosti operací spojených s převodem vlastnictví paliva získaného fondem FPAP na CECOMER, družstevní společnost maloobchodníků, nejsou známy; nicméně, a i když je CECOMER zakládajícím členem FPAP, jedná se o operace uskutečněné mezi dvěma nezávislými hospodářskými subjekty. Tyto operace spojené s převodem vlastnictví paliva jsou posuzovány, jako by byly smluvní povahy; i když úmluvy, podle kterých se tyto operace uskutečňují, ve skutečnosti vykazují velmi pravděpodobně zvláštnosti, přesto zůstávají úmluvami podle soukromého práva, a tudíž smlouvami podle soukromého práva. Činnost FPAP spočívající v intervencích na termínových trzích s ropnými produkty v podobě nákupu těchto produktů s cílem poskytnout je následně obchodní společnosti CECOMER, je zjevně činností ekonomické povahy. Ve svém rozhodnutí zahájit řízení Komise dále uvedla: „Předmětem FPAP je umožnit získávání finančních opcí na termínových trzích. I když toto není výslovně upřesněno, tyto termínové trhy jsou zjevně trhy s ropou nebo jejími deriváty. Takto se jeví, že FPAP, i když je zřízen ve formě odborového svazu, obchoduje na těchto termínových trzích tak, že nakupuje a prodává opce způsobem, jakým by to dělala běžná soukromá společnost činná na tomto typu trhů a fungující podle pravidel tržního hospodářství.“ Francie ani FPAP ve svých odpovědích nepopřely, že by FPAP prováděl operace spojené s nákupem a prodejem opcí. Francie v tomto ohledu neměla žádnou připomínku; pokud jde o FPAP, tento pouze uvádí, že „FPAP intervenoval na světovém trhu s ‚komoditami‘ ve spojení s makléři nebo specializovanými finančním ústavy. Je obtížné si představit konkurenceschopnější, rozsáhlejší a kolísavější trh. Fond tedy neměl vzhledem k ostatním subjektům působícím na trhu žádnou sazební výhodu ani zvláštní podmínky … Otázka se tedy týká původu zálohových účtů …“, nezpochybňuje tedy tvrzení Komise, podle kterého se na těchto termínových trzích jedná o běžný hospodářský subjekt. Dále je nutné poznamenat, že úkolem FPAP není v žádném případě být správcem veřejných finančních prostředků ve veřejném zájmu. Za úkol rovněž nelze považovat výkon výsad veřejné moci ze strany státu či jiné organizace, za kterou stát odpovídá.
(50)
FPAP je tedy evidentně nutné ve smyslu práva Společenství o hospodářské soutěži považovat za podnik. Není nutné se zabývat jeho povahou či statusem. Zejména je bezpředmětná skutečnost, zda se eventuálně jednalo o neziskovou organizaci. Ostatně pokud ho budeme považovat, abychom použili samotná slova FPAP, „za sjednotitele spotřebitelů ropných produktů, kteří se chtějí spíše chránit před trhem než do něj zasahovat“, tito „spotřebitelé“ jsou ve skutečnosti hospodářskými subjekty (námořními družstvy a rybářskými podniky), které se snaží snížit své provozní náklady. Tato reakce, která je ze strany hospodářských subjektů zcela logická, nicméně brání tomu, aby bylo tyto subjekty možné považovat za individuální spotřebitele podle čl. 87 odst. 2 písm. a) Smlouvy, který povoluje podporu sociální povahy ve prospěch individuálních spotřebitelů. Odůvodnění předložené Francií či samotným FPAP, které se týká jak jeho statusu, způsobu fungování, úkolů, tak i jeho zvláštního postavení na trhu s ropnými produkty, nelze tudíž zohlednit.
4.1.1.2 Zásada soukromého věřitele (6)
(51)
Komise se domnívá, že je v této věci oprávněná posoudit existenci státní podpory na základě použití zásady soukromého věřitele.
(52)
Prostředky pocházející ze tří záloh, jejichž podmínky poskytnutí jsou známy, měly být vráceny zpět s úrokovou sazbou ve výši 4,45 %. Pokud jde o možnou čtvrtou zálohu ve výši 12 miliónů EUR, můžeme předpokládat, že její poskytnutí proběhlo za stejných či velmi podobných podmínek. Tento kapitál poskytnutý státem tedy ve skutečnosti odpovídá půjčce poskytnuté s touto úrokovou sazbou. Tato úroková sazba je určitě vyšší než referenční úroková sazba použitá Komisí pro stanovení přítomnosti prvku podpory ve zvýhodněné půjčce, neboť referenční úroková sazba byla v roce 2004 stanovena na 4,43 % (7) a od 1. ledna 2005 na 4,08 % (8). Teoreticky by pak v poskytnutých zálohách nemusela být přítomna státní podpora, kdyby tyto zálohy byly poskytnuty za běžných podmínek tržního hospodářství.
(53)
Komise se nicméně domnívá, že tyto zálohy nebyly poskytnuty za běžných tržních podmínek, neboť žádný soukromý věřitel by nesouhlasil s poskytnutím příslušných částek z důvodu neexistence záruky ohledně životaschopnosti činnosti FPAP a pravděpodobnosti návratnosti částek po splatnosti.
(54)
Počáteční kapitál FPAP tvoří příspěvky členů (viz 23. a 25. bod odůvodnění). Ani Francie ani FPAP neposkytly žádné číselné údaje ohledně finančních prostředků pocházejících z těchto příspěvků. Podle odůvodnění připojeného k odpovědi ze dne 21. dubna 2006 se francouzské orgány poté, co uvedly, že „během vypracování odpovědi ze dne 6. prosince 2005 byly tyto informace uvedeny v návrhu, ale zrušeny při meziministerském schvalování“, ostatně domnívají, že „není nutné v tuto chvíli odpovídat.“
(55)
Komise je nicméně toho názoru, že se v porovnání s pravděpodobným rozsahem výdajů jedná o relativně nízké částky. Hrubý odhad lze vlastně odvodit z údajů uvedených ve spisu podepsaném generálním tajemníkem FPAP, v „Podrobném návodu FPAP“ z listopadu 2004 a v „informační poznámce FPAP“ z ledna 2006: přibližně 2 500 členů (počet členů FPAP dle francouzských orgánů) platí vstupní poplatek ve výši 150 EUR, neboli 375 000 EUR, ke kterým se připočtou příspěvky pokrývající vlastní záruku proti riziku (viz 25. bod odůvodnění). Za předpokladu, že je zajištěn veškerý objem spotřebované nafty a bude se vycházet z orientační spotřeby trawleru o délce 24 metrů udávané fondem FPAP (přibližně 10 tun paliva týdně), z hypoteticky maximální činnosti v rozsahu 48 týdnů ročně, tedy spotřeba 480 tun (i když se počet týdnů blíží spíše 38 až 40 nežli 48) a jednotné hodnoty příspěvku fondu FPAP, neboli 0,0035 EUR na litr, dostaneme se u 2 500 lodí na celkovou částku 4 200 000 EUR ročně. Třetí zdroj příspěvků je spojen s možností zakotvenou ve stanovách, a to že odborový svaz přijme do svého středu, avšak v maximálním počtu představujícím 5 % členů, „jakoukoliv osobu připravenou poskytnout odborovému svazu morální podporu“. Zřejmě se jedná o okrajovou částku. Bez jakýchkoliv údajů ohledně počtu těchto členů připravených poskytnout morální podporu a ohledně výše jejich příspěvků budeme vycházet z velmi vysokého hypotetického odhadu a navýšíme příjmy řádově o 125 000 EUR (125 členů, kteří nevykonávají činnosti spojené s rybolovem, neboli maximální stanovami FPAP povolený počet [5 % z 2 500 členů] × 1 000 EUR).
(56)
Celkové příjmy z různých příspěvků by takto činily 4 200 000 + 375 000 + 125 000 neboli 4 700 000 EUR ročně. Jedná se o značně optimistický předpoklad vypočtený na základě orientační spotřeby trawleru o délce 24 metrů vykonávající činnost po dobu 48 týdnů ročně a za předpokladu, že byla zajištěna veškerá spotřeba paliva. Komise ho zohledňuje pouze za účelem stanovení, jaká mohla být maximální teoretická výše příjmů FPAP. Jelikož však budeme vycházet z toho, že Francie udává počet členských lodí ve výši 2 385, z čehož je nemalá část pobřežních lodí o délce menší než 12 metrů, jejichž roční spotřeba paliva se blíží spíše 200 tunám nežli 480 vzatým v úvahu při výše uvedeném výpočtu, je pravděpodobné, že skutečná částka je mnohem menší. Vzhledem k tomu, že francouzské loďstvo čítá přibližně 1 500 lodí delších než 12 metrů a že 95,3 % lodí této velikosti je pokryto FPAP (9), neboli 1 400 lodí, můžeme z toho odvodit, že přibližně 1 000 lodí menších než 12 metrů je rovněž kryto FPAP. Celková výše ročních příjmů je tedy velmi pravděpodobně nižší než 4,7 miliónů EUR.
(57)
Po dokončení těchto hypotetických výpočtů příjmů upozorňuje Komise na skutečnost, že FPAP nemá žádné nemovitosti a jeho movitosti tvořené pouze příspěvky členů jsou navíc velmi nízké. Z tohoto důvodu se Komise domnívá, že za běžných podmínek tržního hospodářství by banka, jako například Crédit Maritime, která se představuje dle svých slov jako „přirozený partner odvětví rybolovu“, nikdy nepůjčila (nebo „nezaložila“, abychom se vyjádřili slovy úmluv uzavřených mezi státem a FPAP) zmíněné částky (dokonce ani část těchto částek) fondu FPAP, aby tento obchodoval na termínovém trhu, aniž by nezískala rozumnou záruku solventnosti fondu při splatnosti půjčky.
(58)
Francie namítá, že tento závěr představuje „tvrzení, které se nezakládá na žádném detailním šetření u bank, a že by bylo možné použít mechanismů ručení.“ Nicméně šetření provedené Národní komorou finančních poradců a znalců (10) ve třiceti pěti bankách podalo celkem přesný obraz o normách používaných ve francouzských bankách při poskytování úvěrů zákazníkům. Snaha omezit své úvěrové riziko vzhledem ke svým zákazníkům vede ředitele bank, aby vyžadovali dodržování horních stropů norem vycházejících z celé řady koeficientů, které umožňují posoudit finanční zdraví a schopnost podniku splatit svoji půjčku na základě různých kritérií, jako jsou vlastní zdroje, rozvaha, míra budoucího zadlužení, obrat a finanční náklady. Z této analýzy zejména vyplývá, že koeficient „celkového bankovního zadlužení vlastních zdrojů“ přesahující 2,50 spouští alarm upozorňující na riziko, který ovšem definitivně neohrozí poskytnutí půjčky, ale přiměje banku k přijetí větších záruk. Pokud v případě FPAP dáme do souvztažnosti 65 miliónů záloh a výše uvedený optimistický odhad vlastních zdrojů (4,7 miliónů EUR, viz 56. bod odůvodnění), vznikne koeficient 13,82, neboli šestinásobek horního limitu rizika. Samozřejmě pokud by byla skutečná výše záloh vyšší (77 miliónů, při zohlednění možné dodatečné zálohy ve výši 12 miliónů EUR zmíněné v 22. bodě odůvodnění) nebo pokud by byla výše vlastních zdrojů citelně nižší, tento hypotetický koeficient by ještě vzrostl. S takovou mírou rizika by banka nikdy nezvažovala možnost půjčky, ani kdyby bylo použití věcného zajištění (jako je zástava s předáním kupních opcí nebo zástava zásob paliv získaných fondem FPAP) nebo osobního zajištění (hypotéky na osobní majetek členů a zástava jejich lodí) skutečně součástí bankovních technik umožňujících minimalizovat riziko platební neschopnosti. Nicméně je nutno poznamenat, že v případě použití osobního zajištění členů by byly rybářské podniky, pokud jde o členství v FPAP, zřejmě zdrženlivější. Existují ještě další techniky převodu či sdílení rizika spojeného se zákazníkem, jako je spolufinancování půjčky několika bankami, využití ručitelských společností nebo podpora regionálních a departementálních záručních fondů (obecně s protizárukou ručitelských společností), ale v každém případě se záruka poskytuje pouze zcela zdravým a potencionálně rentabilním podnikům a ve výši nepřesahující nikdy 50 % zadlužení (neboli v případě FPAP ve výši mírně přes 30 miliónů EUR, přičemž tady stále zůstává zbylé riziko, které je třikrát vyšší než horní limit rizika).
(59)
Pokud Francie ohledně těchto technik uvádí, že „by mohly“ být použity systémy ručení, implicitně připouští, že tedy v tomto případě použity nebyly a že státní záloha byla poskytnuta, aniž by byly vyžadovány záruky, které by byly srovnatelné se zárukami běžně používanými v bankách. Za těchto podmínek dochází Komise k závěru, že Francie se nechovala jako soukromý věřitel a že nemá záruky, že FPAP bude schopen vrátit prostředky, které mu byly dány k dispozici.
(60)
Dále FPAP ústy své rady uvádí, že dle francouzského práva je občanskoprávně odpovědný, že tato odpovědnost je neomezená a že v důsledku odborářské činnosti může vznikat odpovědnost za velmi vysoké částky. Komise uvádí, že u organizace typu FPAP mohou být ve hře samozřejmě velmi vysoké částky, neboť operace prováděné na termínových trzích vykazují určitá rizika a mohou způsobit značné ztráty. Nicméně nic neříká, že odpovědnost FPAP bude v případě významných ztrát kryta jeho členy. Žádný z předložených dokumentů (stanovy, návod, informační poznámka) podobný mechanismus nezmiňují. Jediná úvaha finanční povahy obsažená v těchto dokumentech se týká příspěvku, u kterého je uvedeno, že v případě odchodu člena (článek 10) zůstává příspěvek ve prospěch odborového svazu. Dále Komise uvádí, že zákon ze dne 21. března 1884 (zákon, na základě kterého byl FPAP zřízen), je zákonem, který ve Francii umožnil zřizování profesních odborových svazů. Určitě není v duchu takového zákona způsobovat odpovědnost ekonomické a následně finanční povahy členů dotčeného odborového svazu. Následně Komise nevidí způsob, jakým mohou být v případě velkých finančních ztrát tyto ztráty nahrazeny členy fondu.
(61)
S ohledem na všechny tyto skutečnosti se Komise domnívá, že nebyla dodržena zásada soukromého věřitele.
4.1.1.3 Existence finanční výhody poskytnuté prostřednictvím státních zdrojů
(62)
Komise se domnívá, že odhadovaná výše příjmů z různých členských příspěvků by ani při vysokém předpokladu FPAP nikdy neumožnila intervenovat bez vnějších zdrojů na termínovém trhu. Tyto vnější prostředky poskytl stát prostřednictvím organizace OFIMER formou nejméně tří finančních záloh vyplacených v období od listopadu 2004 do října 2005 a dosahujících podle informací sdělených Francií celkové výše 65 miliónů EUR. Čtvrtá záloha ve výši 12 miliónů EUR byla pravděpodobně rovněž vyplacena; z termínů uvedených v odůvodnění zmíněném v 22. bodě odůvodnění ve skutečnosti vyplývá, že podpis úmluvy právě probíhal k tomuto datu.
(63)
Francie neposkytla informace, které by toto posouzení vyvrátily. V tomto odůvodnění můžeme dále číst: „Bylo shledáno [Komisí], že FPAP nemohl vzhledem ke svým prostředkům bez státní vratné zálohy intervenovat. Proti tomuto důkazu nelze předložit žádný argument.“ Pro Komisi byly zároveň tyto zálohy uděleny za podmínek, které nejsou běžnými tržními podmínkami (viz 51. až 61. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí).
(64)
Dále Komise připomíná, že ani Francie ani FPAP neposkytly Komisi žádné údaje o výši prostředků vynaložených FPAP na těchto termínových trzích nebo o výsledcích transakcí, které zde byly provedeny. Na základě stejného odůvodnění se francouzské orgány po úvaze rozhodly tyto informace nesdělovat; ve skutečnosti je uvedeno, že „…tyto údaje by mohly být Komisi poskytnuty; nicméně je nutno zvážit, zda je v našem zájmu poskytnout tyto údaje nyní.“ Komise však uvádí, že tyto údaje jí nebyly doručeny ani tímto dopisem ani následně.
(65)
A konečně se Francie, FPAP a jeho rada domnívají, že Komise nemůže rozhodnout o existenci státní podpory, pokud nebylo shledáno neplnění ohledně jejího navrácení (Francie: „vratnou zálohu nelze považovat za státní podporu, neboť splatnost vrácení ještě neuplynula.“ FPAP: „Může či nemůže být tato částka vrácena? To je hlavní otázka, kterou klade Komise“; MQA: „U žádné z půjček udělených Francií ve prospěch FPAP ještě neuplynula doba splatnosti. V tuto chvíli ještě neexistuje žádné neplnění ohledně vrácení ani jakýkoliv počin francouzského státu, z kterého by vyplývalo úplné zrušení dluhu po jeho splatnosti“). Komise v tomto ohledu připomíná, že označení za státní podporu ve prospěch FPAP je v prvopočátku spojeno s rozhodnutím Francie poskytnout FPAP půjčku, kterou by jinak nezískal, a to ani v případě, že by byla dodržena splatnost vrácení. Proto když se Komise dotazuje na platební schopnost FPAP, je to především proto, že tato otázka platební schopnosti FPAP je základním kamenem pro hodnocení situace fondu s ohledem na běžné podmínky poskytnutí půjčky ze strany soukromé banky, a nikoliv proto, že má podezření na záměnu půjčky s běžnou finanční podporu.
(66)
Pokud by se z tohoto pohledu ukázalo, že zálohy nebyly vráceny ve stanovených lhůtách, nebo dokonce nebyly vráceny vůbec, potvrdilo by se jednak, že FPAP nebyl schopen provádět činnosti zakotvené ve svých stanovách bez podpory vnějších finančních prostředků, a jednak, že za běžných tržních podmínek by mu tato finanční podpora nebyla bankou nikdy poskytnuta. Nicméně v tomto ohledu Komise uvádí, že Francie ji nikdy neinformovala o eventuálním vrácení záloh, jejichž příjemcem byl FPAP. Tyto zálohy měly být vráceny ke dni 1. listopadu 2006, pokud jde o zálohu ve výši 15 miliónů EUR, která byla předmětem úmluvy ze dne 12. listopadu 2004, dále ke dni 1. května 2007, pokud jde o zálohu ve výši 10 miliónů EUR, která byla předmětem úmluvy ze dne 27. května 2005, a ke dni 1. července 2007, pokud jde o zálohu ve výši 40 miliónů EUR, která byla předmětem úmluvy ze dne 11. října 2005 (viz 21. bod odůvodnění). Pokud jde o čtvrtou zálohu, která mohla být určena FPAP (viz 22. bod odůvodnění), není známé datum úmluvy ani datum splatnosti navrácení.
(67)
Tři známé termíny splatnosti již nyní uplynuly. První termín splatnosti uplynul již dokonce v době, kdy Francie Komisi zaslala svůj poslední dopis ze dne 27. listopadu 2006 po rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Komise se domnívá, že pokud by tato záloha byla skutečně vrácena, Francie i FPAP by o tom bez prodlení informovaly Komisi, neboť jedním z argumentů proti posouzení Komise bylo, že tyto zálohy nelze považovat za státní podporu, neboť ještě neuplynula lhůta pro jejich vrácení. Není pochyb o tom, že pokud by došlo k vrácení první zálohy, Francie by o tom byla informovala Komisi ve svém dopise ze dne 27. listopadu 2006 a stejně tak by učinila i u druhé a třetí zálohy, které měly být vráceny ke dni 1. května a 1. července 2007, jakož i u eventuální čtvrté zálohy. Navíc zprávy, které se objevily v odborném tisku, naznačují, že až do této chvíle k vrácení nedošlo. Proto se Komise domnívá, že se podpora původně poskytnutá formou zálohy změnila v podporu ve formě přímé dotace.
(68)
Následně se Komise z výše uvedených důvodů domnívá, že státní zálohy představují finanční výhodu poskytnutou ze státních zdrojů.
4.1.1.4 Existence finanční výhody přičitatelné státu
(69)
Komise zaznamenala, že tři úmluvy uzavřené mezi státem a FPAP výslovně stanoví, že cílem veřejných prostředků je zavést ochranný mechanismus proti výkyvům mezinárodních cen ropy a že tento mechanismus umožní získávání finančních opcí na termínových trzích. Je však zjevné, že původní likvidita FPAP, která byla doplňována pouze příspěvky členů fondu, by fondu k provádění takových operací nemohla stačit, nebo alespoň ne v takové míře, v jaké byly prováděny. V první úmluvě ze dne 12. listopadu 2004 je totiž uvedeno, že cílem zálohy ve výši 15 miliónů EUR je „umožnit nastartovat tento mechanismus“. Právě díky těmto zálohám byl FPAP schopen provádět rozsáhlé akviziční operace na termínových trzích.
(70)
Jinými slovy se ukázalo, že stát konkrétně podpořil zřízení FPAP, založeného ve formě odborového svazu, a jeho závazek na termínových trzích s ropnými produkty, i když tato činnost neodpovídá běžným činnostem odborových svazů, a to za podmínek hospodářské soutěže se soukromými hospodářskými subjekty, které nejsou běžnými podmínkami hospodářské soutěže. Francie ostatně ode dne 7. října 2005 uznávala, že „vláda podpořila postup zahájený profesními subjekty, kterým bylo zřízení fondu pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu. Tento fond spravovaný profesními subjekty umožňuje rybářům (…) propojit jejich finanční kapacity za účelem nákupu finančních opcí na termínových trzích pro pokrytí rizika spojeného s kolísáním cen paliva“, přičemž zcela opomněla upřesnit, že takzvaná „finanční kapacita“ rybářů existovala díky státním prostředkům, totiž dvěma zálohám, které již byly k tomuto datu vyplaceny. Není nicméně pochyb o tom, že FPAP musel při rozhodování o využití prostředků, které mu byly dány k dispozici, zohlednit požadavky orgánů veřejné moci. Z tohoto hlediska ukázalo zřízení meziministerské inspekční mise pověřené „auditem mechanismu FPAP za současného stavu fungování a ověřením, zda jsou podmínky výdajů v souladu s právem a pravidly týkajícími se veřejných výdajů a rovněž zda jsou v souladu se závazky správců těchto fondů“ na starostlivost státu, aby byly prostředky FPAP využity v souladu s určením stanoveným v těchto úmluvách.
(71)
Komise došla k závěru, že vzhledem k výše uvedeným informacím je finanční výhoda, kterou představují zálohy vyplacené FPAP na získávání finančních opcí na termínových trzích s ropou, přičitatelná státu (11).
4.1.1.5 Existence finanční výhody, která narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž
(72)
FPAP je příjemcem finanční výhody vůči ostatním společnostem obchodujícím na termínových trzích, ať už se jedná o společnosti běžně operující na těchto trzích, nebo o společnosti, které byly či mohly být zřízeny stejným způsobem jako FPAP formou profesního odborového svazu v ostatních členských státech, nebo dokonce v samotné Francii.
(73)
Francie uvedla, že „FPAP nelze považovat za zvýhodněný vzhledem k ostatním soukromým subjektům, které by mohly hrát stejnou úlohu, neboť je jediným francouzským profesním subjektem, jehož cílem je sdružovat rybářské podniky za účelem nákupu opcí na termínových trzích.“ Jako odpověď Komise uvedla, že s ohledem na pravidla hospodářské soutěže nelze situaci FPAP posuzovat pouze vůči dalším francouzským subjektům sdružujícím rybářské podniky a hrajícím stejnou úlohu jako tento fond, nýbrž vůči všem francouzským a evropským hospodářským subjektům, které mohou obchodovat na termínových trzích s ropnými produkty.
(74)
FPAP mimoto popřel skutečnost, že by pro výkon svých činností investora na termínových trzích požíval zvýhodněných podmínek: dle jeho vlastních slov, „Fond obchodoval na světovém trhu s ‚komoditami‘ ve spojení s makléři nebo specializovanými finančními ústavy (…) [Fond] neměl vzhledem k ostatním subjektům působícím na trhu žádnou výhodu sazby ani zvláštní podmínky.“ Komise nebyla toho názoru, že by finanční výhoda FPAP plynula z výsadního postavení FPAP vůči ostatním hospodářským subjektům na trhu, nýbrž z toho, že fond mohl na tomto trhu obchodovat pouze, protože měl k dispozici finanční prostředky, které mu poskytl stát a které překračovaly vlastní finanční možnosti FPAP, přičemž stát je neposkytl za podobných podmínek dalším podnikům, které mohly mít stejný zájem obchodovat na tomto trhu jako FPAP (například podniky dalších odvětví činnosti ovlivněných nárůstem ceny ropy) nebo které na tomto trhu obchodují z důvodů spojených s jejich ekonomickými a obchodními strategiemi (například petrochemické podniky).
(75)
FPAP ostatně uznal existenci této výhody. V dokumentu Konfederace pro námořní spolupráci, který nebyl sdělen Komisi, ale byl zveřejněn na internetové stránce Porotního soudu pro rybolov a akvakulturu v regionu Bretaň (12), pan de Feuardent prostřednictvím shrnutí základních bodů projednávaných při setkání s regionem Bretaň dne 24. května 2006 uvádí: „Stát k tomuto datu poskytl pomoc ve výši 65 miliónů EUR. FPAP ostatně na trhu s ‚komoditami‘ zaznamenal zisk z opcí ve výši několik miliónů EUR, což představuje nepopiratelnou přidanou hodnotu.“ Komise z toho vyvodila, že FPAP mohl realizovat operace spojené se získáváním finančních opcí na trzích s ropnými produkty pouze díky veřejným prostředkům, které měl k dispozici, kterými nedisponovaly žádné další subjekty či podniky a z kterých měl přímý zisk. Výhoda, kterou fond získal, tudíž narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
4.1.1.6 Existence finanční výhody, která ovlivňuje obchod mezi členskými státy
(76)
Tím, že FPAP obchodoval na trhu s „komoditami“, jak to uvedl pan de Feuardent, intervenoval na světovém trhu s ropou.
(77)
Jeho činnost tak přesáhla čistě francouzský rámec takovým způsobem, že je možné se oprávněně domnívat, že poskytnuté zálohy ovlivňují obchod mezi členskými státy.
4.1.1.7 Závěr
(78)
Tímto jsou splněny čtyři podmínky pro stanovení existence státní podpory: zálohy vyplacené FPAP jsou ze státních prostředků, jsou přičitatelné státu, narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Podpora, jejímž příjemcem je FPAP, představuje tedy státní podporu podle článku 87 Smlouvy o ES, pokud jde o část obchodní likvidity pocházející ze státních prostředků a využitou na získávání opcí na termínových trzích s ropnými produkty.
4.1.2 Slučitelnost se společným trhem
(79)
Jak je uvedeno v úmluvách mezi státem a FPAP, tato státní podpora ve formě záloh měla za cíl nastartovat intervence FPAP na termínových trzích s ropou a jejími deriváty a jejich následné pokračování. Jedná se o provozní podporu FPAP. Francie ostatně ve svém dopise ze dne 6. prosince 2005 uznala, že uvedené částky byly vyplaceny „za účelem zajištění fungování FPAP“.
(80)
Podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy jsou nebo mohou být některé kategorie podpory považovány za slučitelné se společným trhem. Bylo nutné vyšetřit, zda lze tuto podporu FPAP zařadit do jedné z těchto kategorií.
(81)
Komise uvedla, že tato podpora neodpovídá případům upraveným v čl. 87 odst. 2.
(82)
Podpora není ve skutečnosti určená k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi. Komise v tomto smyslu připomněla, že výkyvy cen ropy jsou spojené s hospodářskou činností. Tyto výkyvy se dotýkají rovněž dalších odvětví činnosti, které spotřebovávají ropné produkty ve všech členských státech Evropské unie, a nelze je považovat za přírodní pohromu ani mimořádnou událost ve smyslu článku 87 Smlouvy. Tato podpora není tudíž podle čl. 87 odst. 2 písm. b) Smlouvy slučitelná se společným trhem.
(83)
Tuto podporu nelze rovněž považovat za slučitelnou se společným trhem na základě přímého použití čl. 87 odst. 3 Smlouvy s různými případy, které jsou zde upraveny.
a)
Evidentně se nejedná o podporu, která má napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností (případ upravený v čl. 87 odst. 3 písm. a)). Cílem této podpory je totiž umožnit FPAP obchodovat na relevantních termínových trzích. Tato podpora nemá nic společného s podporami uvedenými ve výše zmíněném písmenu a).
b)
FPAP nelze považovat za významný projekt evropského zájmu nebo podporu, která má napravit vážnou poruchu v hospodářství členského státu (případy upravené v čl. 87 odst. 3 písm. b)). FPAP je totiž specificky francouzský a ostatní členské státy nevyjádřily záměr vytvořit fondy stejného typu; chybí tady tudíž evropský rozměr tohoto fondu. Pokud jde o úvahu, zda se jedná o podporu, která má napravit vážnou poruchu v hospodářství členského státu, Komise uvedla, že zde není žádný prvek, který by umožňoval říci, že by peněžní prostředky umožnily fondu tohoto typu zjednat takovou nápravu. Pokud jde o podporu ve prospěch samotného FPAP, příjemcem podpory je pouze jediný hospodářský subjekt a, i když se poskytnutá podpora propojí s rybářskými podniky, není podpora přínosem pro hospodářství celého členského státu. Komise ostatně uvedla, že byla vždy toho názoru, že orgánům veřejné moci nepřísluší finančně zasahovat proti těmto vzrůstajícím cenám ropy; jejich úloha musí naopak spočívat v provádění takových politik vůči podnikům, které by je vedly k přizpůsobení se novým hospodářským podmínkám vniklým v důsledku tohoto navýšení. Proto podpora, jejímž cílem je umožnit hospodářskému subjektu obchodovat na relevantních termínových trzích, neodpovídá kýženému cíli.
c)
Existence FPAP nemůže sama od sebe vyhovět podmínce čl. 87 odst. 3 písm. c), který stanoví, že slučitelné se společným trhem mohou být podpory na rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. V podstatě žádný prvek neukázal, že by byl rozvoj či navýšení činností spojených s obchodováním na termínových trzích s ropou žádoucí. Kromě toho není tato činnost spojena s hospodářskou oblastí. Proto tuto podporu nelze považovat za slučitelnou se společným trhem podle výše uvedeného písmene c).
d)
A konečně, tento druh podpory není obsažen mezi kategoriemi podpor, které by byly považovány za slučitelné se společným trhem na základě rozhodnutí Rady přijatého v souladu s čl. 87 odst. 3 písm. e).
(84)
Komise ostatně uvedla, že se na tuto provozní podporu FPAP nepoužil žádný z pokynů, které přijala za účelem analýzy státních podpor.
(85)
Z toho tedy na závěr vyplývá, že podporu FPAP na získávání opcí na termínových trzích nelze považovat za slučitelnou se společným trhem s ohledem na žádnou z výjimek povolených Smlouvou.
4.2 Podpora ve prospěch rybářských podniků: snížení výdajů na palivo
(86)
Než Komise přistoupila k posouzení podpory, na jejímž základě bylo zahájeno formální vyšetřovací řízení, musela se vyjádřit k argumentu FPAP, který se domníval, že by se na podporu vyplacenou jemu samotnému a rybářským podnikům mělo nahlížet ve světle zvýšení prahu de minimis v odvětví rybolovu. Podle FPAP by byly dotčené částky (přibližně 16 000 EUR v průměru na podnik po odečtení podpory, kterou považuje za přímou sociální podporu rybářům) jednoznačně nižší než částky, u kterých probíhalo schvalování v okamžiku výplaty náhrad fondem FPAP (30 000 EUR na podnik) (13). Francouzské orgány se ve své odpovědi rovněž odvolaly na zvýšení prahu de minimis, aniž by však požadovaly jeho použití na tuto podporu.
(87)
Komise nejdříve připomněla, že podle článku 3 nařízení Komise (ES) č. 1860/2004 ze dne 6. října 2004 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na podporu de minimis v zemědělském odvětví a odvětví rybolovu (14), ustanovení platné v době, kdy byly udělovány podpory rybářským podnikům, činila maximální výše podpory de minimis jednou za tři roky 3 000 EUR na podnik; podpory zvažované v tomto rozhodnutí značně překračují tyto částky a Francie se ve svých připomínkách vlastně nezmínila o možném použití tohoto stropu na podniky, které by mohly být jeho příjemci. I když je částka ve výši 30 000 EUR uvedená v nařízení (ES) č. 875/2007, které bylo v nedávné době přijato Komisí (15), vyšší než výše FPAP uvedených 16 000 EUR, tato částka představuje pouze průměrnou výši. Ostatně Francie k této částce ve výši 16 000 EUR došla chybně, neboť odečetla část podpory, kterou označuje za sociální podporu a kterou je při analýze nutno zohlednit (viz 116. a 117. bod odůvodnění). Vzhledem různorodosti velikostí rybářských podniků, které jsou členy FPAP, si tedy můžeme být jisti, že výše podpory poskytnuté některým podnikům je vyšší než 30 000 EUR. Například u trawlerů o délce 20 až 25 metrů činí výše roční náhrady přibližně 35 000 EUR, neboli 70 000 EUR za roky 2005 a 2006 (16). Nicméně jak bylo uvedeno výše, Francie nepožádala o použití nového stropu de minimis a neposkytla žádný důkaz o tom, že by tak učinila. Vzhledem k výše uvedenému měla tedy Komise v rámci stálého šetření režimů státní podpory povinnost ověřit soulad těchto podpor s ohledem na ustanovení článku 87 Smlouvy.
4.2.1 Existence státní podpory
(88)
Francie se domnívala, že Komise není oprávněná posoudit existenci státní podpory ohledně tohoto aspektu činností fondu. Podle Francie „označení za státní podporu může vycházet pouze z analýzy ad hoc vratné zálohy státu a nikoliv z analýzy činností FPAP. Francouzské orgány si tedy přejí, aby se zohlednila pouze první část 3.1 hodnocení. Část 3.2 znovu odsuzuje činnosti FPAP, který je profesním odborovým svazem a realizuje svoji činnost v podobě nákupu opcí s cílem ochrany svých členů proti výkyvům ceny nafty.“ (17)
(89)
Ve své odpovědi Komise připomněla, že v souladu s ustálenou judikaturou není státní podpora charakterizována svými příčinami a svými cíli, ale je vymezena v závislosti na svých účincích (18). Kromě získávání finančních opcí na termínových trzích je podle úmluv uzavřených se státem úkolem FPAP vyplácet rybářským podnikům vyrovnávací platbu odpovídající cenovému rozdílu mezi maximální krytou cenou a průměrnou měsíční cenou cenového indexu pro příslušný měsíc. Komise je tudíž toho názoru, že rybářské podniky byly příjemci zvláštních výhod, které jim poskytoval systém zavedený FPAP, a je proto nutné analyzovat účinky zálohy poskytnuté státem nejen z pohledu výhody poskytnuté fondu FPAP, nýbrž i z pohledu výhod poskytnutých rybářským podnikům.
4.2.1.1 Existence finanční výhody poskytnuté ze státních prostředků
(90)
Výhoda, kterou měly rybářské podniky z činností FPAP, má dvě podoby: na jedné straně spočívá výhoda v možnosti získat palivo za zvýhodněnou cenu a na straně druhé má podobu odškodnění částečně vyrovnávajícího výdaje za palivo.
(91)
Pokud jde o první aspekt, umožnilo získávání opcí na termínových trzích ze strany FPAP, který pak odprodával palivo koupené na termínových trzích společnosti CECOMER, ústředí nákupu pro námořní družstva, podnikům, které jsou členy FPAP, nakupovat palivo získané těmito družstvy za cenu nižší, než byla běžná tržní cena. Avšak jak již bylo uvedeno výše (viz 75. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), to bylo možné pouze proto, že „stát k tomuto datu poskytl pomoc ve výši 65 miliónů EUR. FPAP ostatně na trhu s ‚komoditami‘ zaznamenal zisk z opcí ve výši několika miliónů EUR, což představuje nepopiratelnou přidanou hodnotu.“ Komise tedy došla k názoru, že zásobování rybářských podniků palivem za cenu nižší, než je běžná tržní cena, bylo možné díky zálohám poskytnutých státem a vlastním prostředkům FPAP, které představují příspěvky jeho členů a zisky ze spekulativních operací na termínových trzích s ropnými produkty.
(92)
Tento stejný dvojí původ bylo možné vidět v prostředcích (státní prostředky a prostředky ze soukromých činností FPAP), které sloužily k financování vyrovnávacích plateb vyplácených rybářským podnikům.
(93)
Jak je popsáno v 24. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, FPAP financoval dle úmluv ze dne 12. listopadu 2004 a 27. května 2005 cenový rozdíl mezi „maximální krytou cenou“ a průměrnou měsíční cenou cenového indexu a podle úmluvy ze dne 11. října 2005 rozdíl mezi 0,30 EUR na litr a průměrnou měsíční referenční cenou, pokud tato přesahovala 0,30 EUR.
(94)
Původně plánovaný „vyrovnávací“ mechanismus vycházel z předpokladu, že vysoké náklady v poměru k referenční ceně by mohly být v období vyšších cen vyrovnány díky příspěvkům členů placeným v období nižších cen. Systém by pak fungoval na principu samofinancování. Když se podíváme na dokument pana de Feuardenta, již zmíněný v 75. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, „byl FPAP technicky schopný získat první opce od dubna 2004; v této době mohly být potřeby CECOMER (přibližně 200 miliónů litrů) za rok 2005 kryty ve výši 0,28 centů/l za přibližně 4 milióny EUR“. Díky svým vlastním prostředkům by zřejmě FPAP na začátku roku 2004 býval mohl čelit relativně malým potřebám spojeným s „pojištěním nafty“ tímto způsobem. Ukázalo se tedy, že se svou původní koncepcí by býval mohl být fond soběstačný.
(95)
Nicméně jelikož se ceny ropy dlouhodobě pohybovaly na vysoké úrovni a povědomí o členství v FPAP se velmi rozšířilo, stoupal rychle počet členů. Důsledkem toho se náklady na toto „pojištění nafty“ prudce zvýšily a mohly být hrazeny pouze díky zálohám, které fondu FPAP vyplatil stát.
(96)
Pokud se pokusíme odhadnout výši prostředků, které FPAP potřeboval, aby mohl čelit výdajům na „pojištění nafty“ v roce 2005, můžeme vyjít z předpokladu, že míra spotřeby paliva, za kterou rybářské podniky vyžadovaly vyrovnávací platbu, se z 200 miliónů litrů (viz 94. bod odůvodnění) pravděpodobně posunula k objemu, který lze odhadnout na téměř 900 miliónů litrů. Pokud totiž opět použijeme průměrné hodnoty roční spotřeby, ze kterých se vycházelo při výpočtech uvedených v 55. a 56. bodě odůvodnění, činila by spotřeba 1 000 lodí do 12 metrů 1 000 × 200 tun/loď, neboli 200 000 tun, a spotřeba lodí delších než 12 metrů by činila 1 400 lidí × 480 tun/loď, neboli 672 000 tun, což je celkem 872 000 tun (neboli 872 miliónů litrů). Ve skutečnosti, jak již bylo uvedeno v 55. bodě odůvodnění, když vezmeme do úvahy, že lodi se věnují rybolovu spíše 38 týdnů ročně nežli 48, blíží se spotřeba spíše 700 000 tunám (1 000 lodí do 12 m × 158 tun, neboli 158 000 tun, a 1 400 lodí delších než 12 m × 380 tun, neboli 532 000 tun). Za předpokladu stropu pro vyrovnávací platby ve výši 12 centů na litr, což je strop použitý u třetí zálohy (19), dosahují finanční potřeby FPAP roční částky ve výši řádově 85 miliónů EUR. Vzhledem ke skutečnosti, že rybářské podniky měly zajištěnou zřejmě jen část své spotřeby paliva, byla potřeba finančních prostředků asi nižší, ale v porovnání s původním odhadem ve výši 4 miliónů EUR za rok 2005 zůstává objem řádově na několika desítkách miliónů EUR ročně. Je tedy jasné, že FPAP by býval bez vnějších prostředků, v tomto případě záloh vyplacených státem, nemohl plnit krytí zaručené svým členům protihodnotou za jejich příspěvky.
(97)
V tomto kontextu byl FPAP příjemcem veřejných prostředků za účelem pokrytí potřeb tohoto „pojištění nafty“ a jeho úkolem bylo tyto prostředky co nejlépe spravovat. Finanční prostředky FPAP se tudíž skládaly z prostředků pocházejících z členských příspěvků, státních záloh a případných zisků z jeho činností na termínových trzích s ropou. Část těchto prostředků pocházejících ze státních záloh představuje nezvratně státní prostředky. Pokud jde o zisky realizované na termínových trzích, které rybářským podnikům umožnily získat levněji naftu, mohlo jich být dosaženo jen díky existenci státních prostředků, které poskytly FPAP prostředky na provádění finančních operací na budoucích trzích. I když přesné znění úmluv uzavřených mezi FPAP a CECOMER není známo a nelze jej odvodit z žádného z dokumentů zaslaných Francií, Komise se domnívá, že vyrovnávací platba určená členským podnikům odpovídající cenovému rozdílu by byla nižší, než kdyby CECOMER a námořní družstva dodávaly rybářům palivo koupené na běžném trhu, to znamená bez obchodování FPAP na termínových trzích. Takto přešel zisk z operací FPAP na termínových trzích na CECOMER, zásobovací družstvo námořních družstev, a v konečném sledu na rybářské podniky, které od nich kupují palivo. Praktickým účinkem určitě bylo, že FPAP mohl pokračovat ve vyplácení vyrovnávacích plateb během delšího období, než kdyby byl FPAP jen zprostředkující organizací pověřenou pouze rozdělením uvedených 65 (nebo 77) miliónů EUR poskytnutých státem na základě mechanismu „pojištění nafty“.
(98)
Komise došla následně k názoru, že právě díky státním prostředkům, které přímo navyšovaly obchodní likviditu FPAP nebo které byly použity pro dosažení zisku dále navyšujícího tuto likviditu, mohly tyto rybářské podniky požívat finanční výhody, neboť měly na jedné straně možnost získat palivo za zvýhodněnou cenu a na straně druhé jim bylo vypláceno odškodnění v podobě vyrovnávací platby vypočtené na základě referenční ceny.
4.2.1.2 Existence finanční výhody přičitatelné státu
(99)
Tři, případně čtyři, úmluvy uzavřené mezi státem a FPAP stanoví, že konečným určením veřejných finančních prostředků vyplacených formou záloh je částečné vyrovnání nákladů na palivo rybářských společností. Vyrovnávací platba vyplacená rybářům formou odškodnění odpovídajícího rozdílu mezi referenční cenou a cenou u čerpací stanice se ještě pojí se snížením ceny nafty na čerpací stanici dodavatele, kterým je nejčastěji námořní družstvo.
(100)
Likvidita FPAP, původně tvořená příspěvky členů, poté navýšená o první státní zálohu, umožnila fondu obchodovat na termínových trzích, a dosáhnout tak zisku, avšak tento zisk nebyl dostatečný, aby mu současně umožnil vyplácet zaručené vyrovnávací platby podnikům protihodnotou za jejich příspěvky. Dvě, případně tři, zálohy však fondu umožnily pokračovat v činnostech do té doby, než musel postupně opustit své pozice, aby měl k dispozici prostředky potřebné na vyplácení odškodnění. Komise uvedla, že rozhodnutí týkající se operací na termínových trzích byla přijata předsedou FPAP. Jejich realizace se uskutečnila ve spojení s makléři a specializovanými finančními ústavy (viz 74. bod odůvodnění), jejichž odměňování bylo zajišťováno fondem FPAP za Komisi neznámých podmínek. Jestliže však stanovy FPAP stanoví, že předseda musí „za účelem rozhodnutí o projektech krytí, které mají být realizovány,“ povinně konzultovat správní radu, pak stát v této správní radě zastoupen není. Dokonce i když byl FPAP obecně povinen „vést účetnictví, které na žádost umožní zjistit použití záloh a rozdělení příjmů a výdajů fondu“, stát nerozhodoval ani o strategii, kterou má FPAP sledovat za účelem získávání těchto finančních opcí ani o výši finanční náhrady, která měla být vyplácena podnikům. Jestliže tedy není pochyb, jak bylo naznačeno v odstavci 4.1.1.4, že je podpora tvořená třemi, popřípadě čtyřmi, zálohami přičitatelná státu, to stejné neplatí pro dodatečné výhody, kterých požívaly rybářské podniky zčásti díky svým příspěvků a zčásti díky výše uvedené správě veškeré obchodní likvidity FPAP. Jestliže tedy byla konečná podpora vyplácená rybářům díky operacím realizovaným na termínových trzích vyšší než veřejné prostředky, které původně FPAP obdržel, část podpory přesahující výši zálohově poskytnutých veřejných prostředků nevyplynula z rozhodnutí státu. I když není možné z účetního hlediska přesně vymezit, co pochází ze státních prostředků a co z vlastních finančních prostředků, neboť pro obchodování na termínových trzích s ropou a pro vyplácení odškodnění v podobě vyrovnávací platby byla použita veškerá obchodní likvidita, není tedy pro Komisi výhoda odpovídající rozdílu mezi celkovou výší podpor, jejímiž příjemci byly rybářské podniky, a celkovou výší státních záloh poskytnutých rybářským podnikům přičitatelná státu.
4.2.1.3 Existence finanční výhody, která narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž
(101)
Komise dospěla k závěru, že příspěvek rybářským podnikům, které jsou členy FPAP, na jejich výdaje na palivo tyto podniky zvýhodňuje, neboť jsou jedinými podniky, které mohou být příjemci tohoto příspěvku. Jejich pozice je posílená vůči jiným podnikům, které jim konkurují na trhu Společenství, ať už se jedná o jiné rybářské podniky nebo podniky z dalších odvětví hospodářské činnosti, jejichž zájmem je snížit své provozní náklady spojené s výdaji za palivo. Vzhledem k tomu, že se tento ochranný mechanismus navíc vztahuje pouze na rybářské podniky, hodnotí se takto poskytnutá podpora jako podpora v rámci odvětví nedostupná pro ostatní odvětví. Navíc podpora v jakékoli formě, která zvýhodňuje určité odvětví, narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž (viz rozhodnutí Komise 2006/269/ES ze dne 8. února 2006 o daňových odpočtech pro rybáře z povolání (Švédsko) (20), 31. a 35. bod odůvodnění).
(102)
Francie předložila námitku, že tato podpora nezvýhodňovala členské podniky FPAP, jelikož „členství v FPAP je volné a otevřené všem rybářským podniků s výhradou platby příspěvků“. MQA dodává, že toto členství je otevřené „bez ohledu na strukturu či státní příslušnost příjemce požitku“. FPAP pak závěrem upřesnil, že „členské podniky FPAP jsou v rukou francouzského, ale i španělského a nizozemského kapitálu“.
(103)
Komise došla ve své odpovědi k závěru, že rybářské podniky, které se mohou stát členy FPAP, jsou pouze podniky, které mají své lodě registrovány na metropolitním území Francie nebo v zámořských departementech. Podniky s nizozemským či španělským kapitálem, které drží francouzské lodě, se tedy skutečně mohou stát členy FPAP; jsou to určitě tyto lodě, na které se odvolává Francie a FPAP ve svých odpovědích. Ale ostatní lodě Společenství se členy stát nemohou.
(104)
Všechny podniky, které jsou příjemci vyrovnávacích plateb vyplácených FPAP konkurují na trhu Společenství podnikům, jejichž lodě plují pod vlajkou ostatních členských států a které mají rovněž zájem na snížení svých provozních nákladů spojených s výdaji za palivo, ale které nemají k dispozici systém vyrovnávacích plateb typu systému zavedeného FPAP. Z tohoto důvodu výhoda, kterou mají členské rybářské podniky nebo podniky, které ještě nejsou členy, ale mohly by jimi být, to znamená všechny podniky, jejichž lodě plují pod francouzskou vlajkou, představuje jasně narušení hospodářské soutěže.
(105)
FPAP byl mimo jiné toho názoru, že faktory narušení hospodářské soutěže je nutné hledat jinde. S odvoláním na vysoké náklady, které podle FPAP nemají ekonomické opodstatnění a které vyplývají ze správy víceletých orientačních plánů rybářského loďstva, to znamená ze správy celkové kapacity tohoto loďstva, nebo které jsou spojené se správou „produkčních práv“, FPAP zejména uvedl, že „‚Práva‘ týkající se vnitrostátních ‚politik‘ představují (…) skutečný faktor narušující evropskou hospodářskou soutěž [a] značně přesahují ekonomickou oblast.“.
(106)
Komise v tomto ohledu uvedla, že tyto náklady, ať už jsou ve Francii nižší či vyšší než náklady v ostatních členských státech, jsou výsledkem omezení vyplývajících z právního rámce, podle kterého se v současné době vykonávají rybolovné činnosti. Ve svém sdělení (21) ze dne 26. února 2007 o nástrojích řízení rybolovu na základě rybolovných práv Komise připomněla, že odvětví rybolovu Společenství se vyznačuje množstvím nástrojů a řídicích mechanismů a že srovnatelné situace jsou někdy posuzovány velmi odlišným způsobem v závislosti na členském státu. Ze sdělení zejména vyplynulo, že prodej a nákup rybolovných práv je v některých členských státech běžnou praxí, ať už probíhá v rámci zavedených trhů či nepřímo. Náklady uvedené FPAP představují náklady, se kterými se potýkají loďstva různých členských států a odpovídají ekonomickému vývoji odvětví rybolovu. Tyto náklady vyplývají z provádění správních opatření, která vyžaduje a potřebuje společná rybářská politika, na vnitrostátní úrovni. Toto provádění není odůvodněním pro zavádění zvláštních podpor v jednotlivých členských státech. Z tohoto důvodu a na rozdíl od toho, co uvedl FPAP, nelze narušení hospodářské soutěže hodnotit omezeně v rámci „relevantního trhu“, například „regionálního mikrotrhu“, což je pojem, na který se fond odvolává, nýbrž jak je stanoveno ve Smlouvě na úrovni celého společného trhu. Jestliže je tedy cílem podpory FPAP zachovat rybolov v regionálním rámci a zabránit mořským lodím, aby se stáhly do menších hloubek, či trawlerům, aby se zaměřily na specifický druh rybolovu, jak uvedl FPAP, pak tato podpora zcela představuje podporu, která narušuje, nebo může narušit, hospodářskou soutěž a je v tomto ohledu státní podporou.
(107)
Na základě výše uvedených důvodů se tudíž Komise domnívá, že prostředky uvolněné státem, jejichž příjemci byly prostřednictvím FPAP rybářské podniky, narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž.
4.2.1.4 Existence finanční výhody, která ovlivňuje obchod mezi členskými státy
(108)
FPAP nesouhlasí se skutečností, že podpory rybářským podnikům, které jsou členy odborového svazu, ovlivňují výměny mezi členskými státy. Podle FPAP tyto podniky ve skutečnosti vykonávaly svoji činnost v rámci „trhu, který není v žádném případě jednotný, ale který spíš představuje ‚mozaiku‘ regionálních mikrotrhů“.
(109)
Komise v odpovědi uvedla, že celková hodnota vývozu produktů rybolovu a akvakultury z Francie do zbylé části světa dosáhla v roce 2005 výše 1 290 miliardy EUR, z toho 80 % do členských států Evropské unie. Stejně tak celková hodnota dovozu této kategorie produktů do Francie činila v roce 2005 3 693 miliardy EUR, z toho 40 až 60 %, v závislosti na zdroji, bylo z členských států Evropské unie (22). Celková hodnota francouzské produkce činila pro srovnání 1 868 miliardy EUR. Aniž by bylo třeba provádět velmi detailní ekonomickou analýzu (23), je tedy jasné, že bez ohledu na změny cen shledané v tomto případě každý den ve francouzských či evropských přístavech představuje objem výměn mezi Francií a zbylou částí Evropy v odhadu dodávek produktů rybolovu a akvakultury značnou část. Opatření na podporu velkého počtu francouzských rybářských podniků (více než 30 % loďstva) prostřednictvím snížení jejich provozních nákladů mají samozřejmě vliv na výměny mezi členskými státy v oblasti rybolovu.
(110)
Je tedy zjevné, že výhoda, kterou využívaly rybářské podniky ve formě náhrady části svých provozních nákladů, ovlivňuje výměny mezi členskými státy.
4.2.1.5 Závěr
(111)
Čtyři podmínky pro stanovení existence státní podpory jsou splněny jen částečně. Výhoda, které využívaly rybářské podniky, evidentně vyplývá z použití státních prostředků, narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Naproti tomu výhoda je přičitatelná státu pouze do výše záloh, pokud tyto zálohy představují pouze část obchodní likvidity FPAP a pokud stát nezasahoval do voleb prováděných FPAP za účelem zúročení prostředků, které mu byly dány k dispozici. Proto může Komise konstatovat existenci státní podpory ve smyslu článku 87 Smlouvy o ES pouze do výše vkladu veřejných finančních prostředků, to znamená 65, nebo 77 miliónů EUR.
(112)
Komise na závěr uvádí, že francouzské orgány bez ohledu na své odpovědi ze dne 7. října 2005 a 21. dubna 2006 vlastně nepopřely závěry Komise o existenci státní podpory. Během přezkumu návrhu finančního zákona na rok 2007 národním shromážděním ministr zemědělství a rybolovu na dotaz týkající se budoucnosti FPAP totiž odpověděl: „FPAP je funkční ode dne 1. listopadu 2004, ale Evropská komise ho sleduje zblízka, neboť se jedná o státní podporu.“ (24)
4.2.2 Slučitelnost se společným trhem
(113)
Podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy jsou nebo mohou být některé kategorie podpory považovány za slučitelné se společným trhem.
(114)
Komise uvedla, že tyto podpory neodpovídají případům upraveným v čl. 87 odst. 2 Smlouvy.
a)
Tím, že MQA tvrdí, že FPAP jednal jako „organizace na ochranu spotřebitelů“ nebo jako „ochránce spotřebitelů ropných produktů“, se zdá, že naznačuje, že by bylo možné podpory ve prospěch rybářských podniků zahrnout mezi „podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům“ upravené v čl. 87 odst. 1. V tomto ohledu Komise pouze uvádí, že tento odstavec se výslovně týká „individuálních spotřebitelů“ a nikoliv podniků, a proto jej v tomto případě nelze použít (viz rovněž 50. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Tato podpora není tudíž podle čl. 87 odst. 2 písm. a) Smlouvy slučitelná se společným trhem.
b)
Tato podpora nepředstavuje podporu určenou k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi. Výkyvy cen ropy jsou vlastně spojené s hospodářskou činností. Tyto výkyvy se dotýkají rovněž dalších odvětví činnosti, které spotřebovávají ropné produkty ve všech členských státech Evropské unie a nelze je ve smyslu čl. 87 odst. 2 písm. b) považovat za přírodní pohromu ani mimořádnou událost. Nicméně k této analýze MQA namítá, že podpora skutečně následovala po výjimečné situaci, „neboť sama Komise připouští výjimečné hospodářské a sociální potíže odvětí“. Je skutečně pravda, že odvětví rybolovu musí čelit zvláštním obtížím, které Komise detailně analyzovala ve svém sdělení (25) ze dne 9. března 2006„O zlepšování hospodářské situace v odvětví rybolovu“. V tomto sdělení Komise ukázala, že zdroje hospodářských a sociálních obtíží odvětví vyplývají z jeho strukturálního nepřizpůsobení se omezením zatěžujícím jeho činnost. Navíc Komise v tomto sdělení formulovala několik návrhů na překonání hospodářských obtíží odvětví rybolovu. Po přezkoumání slučitelnosti některých provozních podpor Komise velmi jasně uvádí: „Současné obtíže v odvětví rybolovu se stupňují vzhledem k nedávnému nárůstu cen pohonných hmot. To vede k tomu, že se z odvětví rybolovu ozývají hlasy volající po veřejné intervenci, která by tento náhlý nárůst nákladů kompenzovala. Takováto podpora by byla provozní podporou, která není slučitelná se Smlouvou. Komise by žádnou podporu oznámenou pro tento účel neschválila.“ K záručnímu nástroji srovnatelnému s nástrojem koncipovaným původně během zřizování FPAP Komise doplňuje „Komise by takovýto režim mohla schválit pouze tehdy, pokud by poskytoval záruky splacení veškeré veřejné podpory za obchodních podmínek, což se za současné hospodářské situace jeví jako velmi nepravděpodobné“. Výkyvy ve výši vstupních nákladů, jako nákladů na palivo, jsou součástí hospodářské činnosti a nemohou samy o sobě představovat mimořádnou událost.
Vzhledem k výše uvedenému dochází Komise k závěru, že zmíněná státní podpora, jejímiž příjemci byly rybářské podniky, není ve smyslu čl. 87 odst. 2 písm. b) Smlouvy slučitelná se společným trhem.
(115)
Tuto podporu nelze rovněž považovat za slučitelnou se společným trhem na základě použití čl. 87 odst. 3 Smlouvy s různými případy, které jsou zde upraveny.
a)
Evidentně se nejedná o podporu, která má napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností (případ upravený v čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy). Cílem této podpory je snížit provozní náklady rybářských podniků. FPAP ovšem uvádí, že cílem této podpory je zachovat rybolov v regionálním rámci. Nicméně Komise konstatuje, že je tato podpora udělována rybářským podnikům bez ohledu na sídlo těchto podniků či domovský přístav lodí, který využívají. Tato podpora nemá tedy nic společného s podporou uvedenou ve výše zmíněném písmenu a).
b)
Tuto podporu nelze rovněž považovat za podporu určenou na podporu uskutečnění významného projektu společného evropského zájmu nebo na nápravu vážné poruchy hospodářství členského státu. Nemá vazbu na žádný významný projekt společného evropského zájmu. Nelze ji ani považovat za podporu určenou na nápravu vážné poruchy hospodářství členského státu. Cílem podpory udělené rybářským podnikům je totiž náprava potíží podniků jednoho konkrétního hospodářského odvětví a nikoliv celého francouzského hospodářství. Odvětvová povaha této podpory je nepopiratelná, neboť navýšení cen ropy neovlivnilo pouze podniky z odvětví rybolovu, nýbrž všechny podniky, všechna odvětví činnosti. A v tomto ohledu byla vždy Komise toho názoru, že veřejným orgánům nepřísluší finančně zasahovat s cílem kompenzovat tento nárůst, nýbrž naopak podněcovat podniky, aby se přizpůsobily novým hospodářským podmínkám, které z tohoto navýšení vyplývají. Proto vzhledem k výše uvedenému Komise shledala, že podporu FPAP ve prospěch rybářských podniků nelze ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. b) považovat za slučitelnou.
c)
Pokud jde o čl. 87 odst. 3 písm. c), snížení výdajů na palivo nemůže samo o sobě vyhovět podmínce výše uvedeného písmene c), podle které může být se společným trhem slučitelná podpora na rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Cílem dotčené podpory není ve skutečnosti podpora rozvoje rybolovných činností ve smyslu udržitelného rybolovu v souladu s cíli společné rybářské politiky, nýbrž naopak zachovává míru intenzity rybolovu, aniž by vedla rybářské podniky ke snížení výdajů za palivo. Ve svém důsledku pak zpomaluje potřebné přizpůsobení se podniků odvětví rybolovu obtížím, které vyplývají z nárůstu cen ropy. Kromě toho není tato činnost spojena s hospodářskou oblastí. Proto tuto podporu nelze podle čl. 87 odst. 3 písm. c) považovat za slučitelnou se společným trhem.
d)
A konečně tyto kategorie podpory nejsou zjevně obsaženy mezi podporami určenými na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví ani mezi podporami považovanými za slučitelné se společným trhem na základě rozhodnutí Rady přijatého v souladu s čl. 87 odst. 3 písm. e).
(116)
Z výše uvedeného vyplývá, že státní podpora poskytnutá rybářským podnikům za účelem snížení výdajů na palivo neodpovídá žádné z výjimek stanovených článkem 87 Smlouvy.
(117)
Jelikož se jedná o podporu rybářským podnikům, je nutno tyto podniky posoudit rovněž ve světle pokynů pro posuzování státní podpory v odvětví rybolovu a akvakultury (dále jen „pokyny“).
(118)
Cílem této podpory je snížit provozní náklady rybářských podniků. Má povahu provozní podpory.
(119)
Komise nejdříve připomíná, že podle bodu 3.5 těchto pokynů „nesmí mít státní podpory ochranné účinky, musí sloužit k podpoře racionalizace a efektivity produkce a uvádění produktů rybolovu na trh. Veškerá taková podpora musí vyústit v trvalá zlepšení, díky nimž se odvětví bude moci dále rozvíjet již jen na základě tržních zisků.“
(120)
Ale jak již bylo uvedeno v 115. bodě odůvodnění písm. c) tohoto rozhodnutí, snížení výdajů na palivo nemá za cíl rozvoj rybolovných činností ve smyslu udržitelného rybolovu v souladu s cíli společné rybářské politiky, nýbrž zachování shodných činností rybářských podniků. Proto je Komise toho názoru, že tato podpora má skutečně ochranné účinky uvedené v bodě 3.5 pokynů a nelze ji tudíž považovat za slučitelnou se zásadou stanovenou těmito pokyny.
(121)
Francie ovšem ve svých odpovědích k zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvedla, že „činnosti FPAP předešly nezbytná opatření, jakou jsou plány na záchranu a restrukturalizaci, které tyto činnosti poté, co budou schváleny, pouze vysvětlí a potvrdí“. Nicméně až mnohem později, a to v lednu 2008, informovala Francie Komisi o zavedení opatření předložených jako opatření na záchranu a restrukturalizaci ve prospěch rybářských podniků, opatření registrovaná Komisí pod číslem NN 09/2008 a v současné době podrobovaná analýze. I pokud bychom přijali argument Francie, podle kterého by činnosti FPAP určitým způsobem předešly opatření na záchranu a restrukturalizaci, nemá to vliv na jejich slučitelnost se společným trhem z důvodu základních rozdílů, které existují mezi opatřeními FPAP a podmínkami, kterými se řídí režimy podpor na záchranu a restrukturalizaci podniků a které jsou popsány v pokynech Společenství o státní podpoře na záchranu a restrukturalizaci podniků v nesnázích (26). V rozporu s tím, co je uvedeno v těchto pokynech, byly totiž podpory vyplývající z činností FPAP poskytovány bez rozdílu všem rybářským podnikům a nikoliv jen podnikům v nesnázích. Dále podpory na záchranu nesmí překročit šest měsíců a musí mít podobu vratné půjčky nebo záruky; pokud jde o podpory na restrukturalizaci, musí být poskytovány za přesně stanových podmínek a po omezenou dobu. Podpory poskytované Francií prostřednictvím FPAP však žádnou z požadovaných podmínek nesplňují: rybářské podniky jsou příjemci těchto podpor od roku 2004, podpory nejsou poskytovány formou půjčky či záruky a jejich vrácení v rámci plánu restrukturalizace není stanoveno.
(122)
FPAP se rovněž domnívá, že poskytované podpory jsou odůvodněny skutečností, že by se ve skutečnosti jednalo o podporu příjmů zaměstnanců. FPAP v tomto ohledu píše: „FPAP se zřizuje jako ‚sdružení pro předcházení rizikům‘ s cílem vytvořit pro 2 500 členských podniků právní rámec na záchranu ve smyslu francouzského práva…. V tomto smyslu je podpora příjmů zaměstnanců spadající do rámce restrukturalizace povolena. Žádným způsobem nenarušuje pravidla hospodářské soutěže. Naopak vyplývá ze zásad Společenství, které zaměstnancům zaručují důstojný minimální příjem.“ FPAP pokračuje tím, že uvádí, že nezávislý výplatní systém námořníků by ve Francii způsobil, že by zaměstnanci rybářských podniků nedostávali plat, a dokonce by se vůči rejdaři zadlužili. A nakonec upřesňuje, že 25 z 65 miliónů záloh poskytnutých státem „se přímo týká záloh zaměstnancům a posuzuje se jako přímá sociální podpora“. MQA dodává: „Pokud jsou půjčky považovány za podpory ve prospěch nikoliv FPAP, nýbrž členských rybářských podniků, jednalo by se skutečně o sociální podpory. Finanční příspěvek, který by byl poskytnut tímto způsobem, by byl ve skutečnosti přímo spojen s odměňováním námořníků.“
(123)
Tato tvrzení vyvolávají několik připomínek ze strany Komise:
1)
Nejdříve se podivuje nad tím, že téměř 40 % (25 z 65 miliónů) záloh ze státních finančních prostředků poskytnutých podle tří výše uvedených úmluv (viz 21. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) za účelem získání finančních opcí na termínových trzích s ropnými produkty „se přímo týká záloh zaměstnancům a posuzuje se jako přímá sociální podpora“.
2)
Komise se domnívá, že se zde ze strany FPAP jedná o rétorickou zkratku, která má ukázat, že z činností prováděných FPAP spočívajících ve snižování provozních nákladů rybářských podniků a s ohledem na nezávislý výplatní systém těžili in fine zaměstnanci těchto podniků. Právě v tomto smyslu by se tyto činnosti mohly posuzovat „jako přímá sociální podpora“. Nicméně žádný údaj ve spisu nevede k předpokladu, že by se jednalo o přímé sociální podpory, to znamená podpory vyplácené FPAP přímo zaměstnancům těchto podniků; což není žádným způsobem zakotveno ve stanovách FPAP (viz 20. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí).
3)
Ať už by byly podpory případně vyplaceny přímo zaměstnancům nebo by činnosti FPAP byly přínosem pro tyto zaměstnance, neboť by jim v důsledku nezávislého výplatního systému umožnily zvýšit své příjmy, Komise připomíná, že v souladu s řádně ustálenou judikaturou (27) pojem podpory zahrnuje výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách ulevují od nákladů, jež jdou obvykle k tíži rozpočtu podniku. V tomto smyslu jsou platy nepochybně součástí těchto nákladů a podnik nemůže na jejich vyplacení počítat s veřejnými prostředky. Proto je skutečnost, kdy podle FPAP a MQA z výhod získaných těmito rybářskými podniky v podobě možnosti kupovat palivo za preferenční cenu a částečné náhrady svých výdajů za palivo ve skutečnosti těžili zaměstnanci těchto podniků, za účelem posouzení slučitelnosti těchto podpor se společným trhem irelevantní. Stačí konstatovat, že účinkem podpor poskytnutých rybářským podnikům díky veřejným prostředkům byla úleva od nákladů, jež jdou běžně k tíži rozpočtu těchto podniků.
4)
Stejně tak nemůže Komise přijmout tvrzení, podle kterého by podpora příjmů zaměstnanců byla povolena, neboť by jednak vycházela ze zásad Společenství, které zaměstnancům zaručují důstojný minimální příjem, a jednak by nezávislý výplatní systém byl zvlášť nepříznivý pro francouzské námořníky. Pravidla týkající se existence minimálního platu jsou totiž na základě zásady subsidiarity ve výlučné pravomoci členských států. Pokud jde o platy námořníků ve Francii, tato povinnost je upravena články L.742-2, D.742-1 a D.742-2 zákoníku práce. Jak je připomenuto v rozsudku Odvolacího soudu v Rennes ze dne 16. června 1998 (28), tato obecně platná ustanovení se použijí na zaměstnance podle námořního zákoníku práce nezávisle na přijatém způsobu odměňování. Skutečnost, že se rejdař a jeho zaměstnanci na začátku domluví, že námořníci budou vypláceni nezávisle (na případném zisku), nezprošťuje rejdaře od povinnosti zaručit námořníkům během období nalodění odměnu alespoň ve výši minimální mzdy. Jinými slovy rybářské podíly musí být alespoň rovny odměně vypočtené s použitím minimální zaručené mzdy. Ustanovení článku 34 námořního zákonu práce (29) odkazují v tomto ohledu na „profesní národní dohodu nebo rozšířené odvětvové dohody [pro stanovení] nezávisle na skutečné délce práce jednoho čí více období pro výpočet minimální zaručené mzdy nezávisle odměňovaných námořníků“. Odvětvová dohoda zaručující v čl. 9 prvním pododstavci roční minimální hrubou odměnu pro námořníky zaměstnance odměňované nezávisle byla podepsána dne 28. března 2001 (30). Toto ustanovení se stalo povinným pro všechny zaměstnavatele a všechny zaměstnance spadající do působnosti této dohody na základě meziministerské vyhlášky ze dne 3. července 2003 (31). Mzdové náklady vyplývající z této zákonné povinnosti tedy představují provozní náklady rybářských podniků stejně jako výdaje na palivo. Za těchto podmínek nemůže tedy Komise přijmout tvrzení, podle kterého by byl francouzský stát oprávněn intervenovat, neboť rejdaři se vyhýbají zákonné povinnosti, podle které mají svým zaměstnancům zajistit minimální mzdu, i když jsou zaměstnanci odměňováni nezávisle.
(124)
Podle MQA by se rovněž mohlo jednat o socioekonomická opatření: „pokyny (…) uvádějí, že mohou být prohlášena za slučitelná socioekonomická opatření. V tomto případě je FPAP zcela průhledný a opatření považovaná Komisí za podpory mají evidentně socioekonomický charakter.“
(125)
Komise shledává, že MQA nepřináší žádný prvek umožňující posoudit dotčené podpory s ohledem na bod 4.5 pokynů, který stanoví, že případ od případu mohou být přímé podpory zaměstnancům odpovídající socioekonomickým opatřením považovány za slučitelné se společným trhem. Tento odstavec vlastně upřesňuje, že lze podporu považovat za slučitelnou pouze, „pokud představuje součást socioekonomických záložních opatření, která nahrazují ušlý příjem související s opatřeními zaměřenými na dosažení úpravy kapacity přijatými podle čl. 11 odst. 1 nařízení (ES) č. 2371/2002“ (nařízení Rady (ES) č. 2371/2002 ze dne 20. prosince 2002 o zachování a udržitelném využívání rybolovných zdrojů v rámci společné rybářské politiky (32)). Zřízení FPAP však nespadá do celkového plánu přijatého v souladu s nařízením (ES) č. 2371/2002 s cílem upravit rybolovné kapacity. Argument předložený MQA tudíž nemůže v žádném případě odůvodnit poskytnutí těchto provozních podpor.
(126)
MQA také uvádí, že není přesné tvrdit, že podpory byly poskytnuty bez podmínek. Podle MQA „stát za účelem poskytnutí těchto půjček vyžadoval, aby FPAP předložil četné podpůrné doklady pro vytvoření řádné správy fondu a rovněž určení fondu a jeho členů, kteří měli vytvořit udržitelná řešení s ohledem na nové výrobní podmínky odvětví rybolovu“. MQA trvá na tomto požadavku průhledného účetnictví a na rozhodnutí státu o provedení meziministerské inspekční mise.
(127)
Komise konstatuje tento požadavek průhlednosti a kontroly s tím, že se jeví jako základní, neboť se jedná o intervenci financovanou z veřejných prostředků. Komise nicméně lituje, že jí v takovém kontextu průhlednosti francouzské orgány ani přes její požadavky vyjádřené během řízení nepředaly veškeré detailní údaje o činnostech fondu. Komise nakonec konstatuje, že nebyla nikdy informována o inspekční misi zmíněné MQA ani a fortiori o jejích závěrech požadovaných francouzskými orgány k polovině listopadu 2005.
(128)
Proto se Komise domnívá, že zálohy poskytnuté státem očividně spadají do kategorie provozních podpor uvedených v bodu 3.7 pokynů, podle kterého: „státní podpora, která je udělena, aniž by příjemcům ukládala jakékoli závazky ve prospěch cílů společné rybářské politiky, a která je určena ke zlepšení situace podniků a zvýšení jejích obchodní likvidity, (…) je, coby provozní podpora, se společným trhem neslučitelná.“ Tyto zálohy jsou tudíž se společným trhem neslučitelné.
5. ZÁVĚR
(129)
Komise shledala, že Francie v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy protiprávně zavedla různá podpůrná opatření, která jsou předmětem tohoto rozhodnutí.
(130)
Na základě posouzení uvedeného v části 4.1 tohoto rozhodnutí se Komise domnívá, že navýšení obchodní likvidity FPAP prostřednictvím poskytnutí tří, případně čtyř, záloh v celkové výši 65 miliónů EUR, případně 77 miliónů EUR, představuje podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy státní podporu neslučitelnou se společným trhem. Vzhledem k tomu, že by žádná banka neposkytla zálohy typu, jaké byly poskytnuty FPAP, a že podle dostupných informací nebyly tyto zálohy vráceny, stala se z těchto záloh přímá dotace (viz 67. bod odůvodnění), a tudíž státní podpora ve zmíněné výši.
(131)
Na základě posouzení uvedeného v části 4.2 tohoto rozhodnutí se Komise domnívá, že podpora poskytnutá formou záloh FPAP, která rybářským podnikům umožnila nakupovat palivo za zvýhodněnou cenu a využívat vyrovnávací platby v rámci pojištění nafty, představuje podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy státní podporu neslučitelnou se společným trhem.
6. NAVRÁCENÍ PODPORY
(132)
Částka státní podpory poskytnutá Francií činí 65 miliónů EUR, nebo 77 miliónů, pokud existovala čtvrtá úmluva. V čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 se stanoví, že je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Cíle navrácení podpory je dosaženo, jakmile jsou dotčené podpory, navýšené případně o úroky z prodlení, vráceny příjemcem nebo, jinými slovy, podniky, které z nich skutečně měly prospěch (33). Cíle navrácení podpory bude tudíž dosaženo, až tato částka ve výši 65, nebo 77 miliónů EUR bude navrácena.
(133)
Za účelem stanovení, co má být navráceno z části FPAP a z části rybářskými podniky, je nutno vzít do úvahy skutečnost, že FPAP, ačkoliv na termínových trzích jednal jako hospodářský subjekt, bylo jeho cílem poskytovat náhrady rybářským podnikům v rámci systému pojištění nafty, který zavedl, a dodávat jim palivo za výhodnou cenu. Analýza celkové ekonomie tohoto zvláštního systému provedená v tomto rozhodnutí ukázala, že FPAP splnil svoje poslání tím, že postupně převáděl podporu poskytnutou státem. Z tohoto důvodu představuje podpora, která má být navrácena ze strany FPAP, tu část z 65, nebo 77 miliónů EUR, která nebyla převedena na rybářské podniky, a podpora, kterou mají navrátit rybářské podniky, je tedy ta část, která jim byla převedena.
(134)
Komise nemá znalosti o výši částky, která byla skutečně z FPAP převedena rybářským podnikům. Komise v tomto ohledu uvádí, že přes příkaz Francii k poskytnutí potřebných informací o fungování FPAP Francie nesdělila ani způsob používání obchodní likvidity tohoto fondu ani jeho účetnictví. Bez těchto informací a s ohledem na judikaturu Soudního dvora (34) je Komise toho názoru, že je nutné poskytnout určité pokyny k metodě, kterou je nutno použít ke stanovení výše podpory, jež má být navrácena.
(135)
Při stanovení těchto pokynů vzala Komise do úvahy skutečnost, že s ohledem na úmluvy má FPAP povinnost vést účetnictví umožňující sledovat použití záloh, jakož i rozdělování zdrojů a výdajů, a že se zavázal archivovat účetní doklady po dobu minimálně deseti let a předložit je na vyžádání jednotlivým státním orgánům (viz 27. bod odůvodnění). Na základě těchto skutečností budou mít orgány či organizace pověřené provedením rozhodnutí o navrácení podpory možnost seznámit se s pohyby obchodní likvidity FPAP a se stavem této obchodní likvidity v okamžiku, kdy má být toto rozhodnutí provedeno. Kromě toho účetnictví rybářských podniků většinou vedou správní seskupení patřící pod středisko pro řízení drobného rybolovu, které je zastoupeno ve správní radě FPAP, je tedy zároveň možné v účetnictví těchto podniků vymezit náhrady, které jim vyplatil FPAP.
6.1 Navrácení podpory od FPAP
(136)
Částka neslučitelné podpory, kterou má vrátit FPAP, odpovídá části státní podpory, která nebyla nakonec převedena rybářským podnikům, to znamená část záloh, která byla použita na financování fungování FPAP a ta část záloh, kterou si fond ponechal ve své obchodní likviditě. Celkovou výši provozních nákladů může orgán pověřený provedením navrácení podpory zjistit z účetnictví FPAP. Vzhledem k zastupitelné povaze peněz a nemožnosti rozlišit jejich původ v závislosti na jeho použití se Komise domnívá, že část státních záloh, ze které byly financovány provozní náklady, odpovídá celkové výši těchto nákladů, na kterou se použije koeficient těchto záloh vypočítaný z poměru mezi výší těchto záloh a vlastními prostředky FPAP (členské příspěvky). Stejným způsobem lze stanovit výši záloh, která zůstala v obchodní likviditě, když se na zbylou obchodní likviditu použije stejný koeficient.
6.2 Navrácení podpory od rybářských podniků
(137)
Jak bylo uvedeno výše, podpora, kterou mají vrátit všechny rybářské podniky, představuje 65, nebo 77 miliónů těchto záloh, ponížených o částku, kterou má v souladu s pokyny uvedenými v 136. bodě odůvodnění vrátit FPAP. Pokud jde o státní podporu, kterou má vrátit každý z těchto podniků, je třeba vzít do úvahy skutečnost, že není z účetního hlediska možné, činit rozdíl mezi podporou, která je považována za státní podporu, a podporou, která není přičitatelná státu (viz odstavec 4.2.1.2 tohoto rozhodnutí).
(138)
Komise shledala, že státní podporu, kterou má vrátit každý podnik, lze vypočítat na základě odškodnění obdrženého každým podnikem v rámci pojištění nafty.
(139)
Tím, že Komise bere toto odškodnění jako základ pro výpočet, nechává stranou ekvivalent podpory z úspory dosažené každým rybářským podnikem v důsledku nákupu paliva za nižší než tržní cenu. Komise se domnívá, že je správné tak učinit, neboť podniky, které využívaly preferenčních cen pro nákup paliva, jsou totožné s podniky, které byly příjemci odškodnění v rámci pojištění nafty, a to v úplně srovnatelných poměrech, neboť čím více paliva podnik koupil za preferenční cenu, tím větší odškodnění získával a naopak. Při použití tohoto základu nedojde u dotčených podniků ke vzniku disproporcí vzhledem k povinnosti navrácení, které budou muset čelit. Dále Komise uvádí, že pokud bychom při výpočtu chtěli vycházet z ekvivalentu podpor, bylo by za tímto účelem nutné u každé dodávky paliva za období působení FPAP na termínových trzích nafty vypočítat rozdíl mezi výdaji, které by vyplynuly z nákupu za cenu platnou daný den, a cenou skutečně fakturovanou družstevní společností po stanovení, jaká cena se toho dne použila na typ zakoupeného paliva a místo nákupu. Uplatnění tohoto postupu by bylo mnohem obtížnější. Proto Komise upřednostňuje doporučit takový základ pro výpočet, který orgánům a organizacím pověřeným provedením rozhodnutí o navrácení podpory usnadní jejich úkol.
(140)
Proto je Komise toho názoru, že státní podporu, kterou má vrátit každý podnik, lze vypočítat na základě odškodnění obdrženého každým podnikem v rámci pojištění nafty. Státní podpora, která má být navrácena, se vypočítá prostřednictvím úpravy této náhrady procentuální sazbou odpovídající poměru celkové výše státní podpory, kterou mají vrátit rybářské podniky, vzhledem k celkové výši náhrady vyplacené rybářským podnikům ze strany FPAP v rámci pojištění nafty.
(141)
Částka, kterou má vrátit každý jednotlivý rybářský podnik, se tedy vypočte podle následujících vzorců:
kde
R*Ent
=
částka, kterou má vrátit rybářský podnik
I
=
výše náhrady obdržené rybářským podnikem v rámci pojištění nafty
Zálohy
=
65, nebo 77 miliónů EUR
R*FPAP
=
částka, kterou má vrátit FPAP v souladu s pokyny uvedenými v 136. bodě odůvodnění
Celkem I
=
celková výše náhrad vyplacených FPAP rybářským podnikům v rámci pojištění nafty
(142)
Tento vzorec vychází z postulátu, že FPAP realizoval na termínových trzích zisk, který byl pak zcela postoupen rybářským podnikům. Jak bylo popsáno v tomto rozhodnutí, je to nejpravděpodobnější případ. Nicméně je rovněž nutné vymezit teoretický případ, kdy FPAP na termínových trzích zaznamenal ztráty, z čehož by vyplynulo, že rybářské podniky byly příjemci celkové náhrady, která byla v porovnání se zálohami nižší o částku, kterou má vrátit FPAP. V takovém případě by byl koeficient (zálohy - R*FPAP)/celkem I obecně vyšší než 1, zejména v případě nízké hodnoty „R*FPAP“; použitím výše uvedeného vzorce by se tudíž došlo k výsledku, že celková částka, kterou mají vrátit rybářské podniky, by byla vyšší než ta, kterou přijaly. Z tohoto důvodu je v tomto zvláštním případě nutné stanovit, že částka, kterou má vrátit každý jednotlivý rybářský podnik, odpovídá výši náhrady obdržené tímto podnikem v rámci „pojištění nafty“. V tomto případě by měl rozdíl mezi státními zálohami a náhradami vyplacenými rybářským podnikům vrátit FPAP, který skutečně tento rozdíl spotřeboval.
(143)
Státní podpory ve prospěch rybářských podniků nemusejí být vráceny, pokud k datu, ke kterému byly poskytnuty, splňují podmínky nařízení (ES) č. 1860/2004 nebo nařízení (ES) č. 875/2007 o podpoře de minimis,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Podpora poskytnutá Fondu pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu (FPAP) na získávání finančních opcí na termínových trzích s ropou a provedená protiprávně Francií v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy je neslučitelná se společným trhem.
Článek 2
Podpora poskytnutá rybářským podnikům formou snížení výdajů na palivo a provedená protiprávně Francií v rozporu čl. 88 odst. 3 Smlouvy je neslučitelná se společným trhem.
Článek 3
Individuální podpora poskytnutá rybářskému podniku podle čl. 2 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (35) nepodléhá navrácení, pokud v okamžiku jejího poskytnutí splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98 použitelným v okamžiku poskytnutí podpory.
Článek 4
1. Francie má povinnost nechat si od příjemců proplatit neslučitelné podpory uvedené v článcích 1 a 2.
2. Podpora získaná zpět podléhá úrokům ode dne, kdy byla příjemci k dispozici, až do dne, kdy byla získána zpět.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (36).
4. Francie s platností ode dne přijetí tohoto rozhodnutí zruší všechny zbývající platby podpory uvedené v článcích 1 a 2.
Článek 5
1. Získání podpory uvedené v článcích 1 a 2 zpět se provede s okamžitým účinkem.
2. Francie dohlédne na to, aby se toto rozhodnutí použilo ve lhůtě čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Francie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou je třeba od FPAP získat zpět;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
dokumentaci, která prokáže, že již bylo FPAP nařízeno navrácení podpory.
2. Francie informuje Komisi o pokroku v provádění vnitrostátních opatření přijatých podle tohoto rozhodnutí až do úplného získání podpory uvedené v článku 1 zpět. Na vyžádání Komise neprodleně předloží informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace týkající se částek podpory a úroků, které již byly od FPAP získány zpět.
Článek 7
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Francie Komisi tyto informace:
a)
seznam rybářských podniků, které obdržely podporu uvedenou v článku 2 a celkovou částku, kterou každý z nich obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou je třeba od každého jednotlivého příjemce získat zpět;
c)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
d)
dokumentaci, která prokáže, že již bylo příjemcům nařízeno navrácení podpory.
2. Francie informuje Komisi o pokroku v provádění vnitrostátních opatření přijatých podle tohoto rozhodnutí až do úplného získání podpory uvedené v článku 2 zpět. Na vyžádání Komise neprodleně předloží informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace týkající se částek podpory a úroků, které již byly od příjemců získány zpět.
Článek 8
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 20. května 2008.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 maggio 2008
relativa agli aiuti concessi dalla Francia al Fondo per la prevenzione dei rischi della pesca alle imprese di pesca (aiuto di Stato C 9/06)
[notificata con il numero C(2007) 5636]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2008/936/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente al detto articolo,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
La Commissione è venuta a conoscenza di diverse informazioni relative all’esistenza di un fondo destinato a compensare l’aumento del costo del carburante subito dalle imprese di pesca francesi dal 2004. Secondo tali informazioni, detto fondo, denominato Fondo per la prevenzione dei rischi della pesca (FPAP), aveva l’obiettivo annunciato di ridurre le variazioni a breve termine del prezzo del carburante alla pesca, ma di fatto ha permesso a queste imprese di beneficiare di un prezzo del carburante nettamente inferiore a quello di mercato.
(2)
Apparentemente era previsto in origine che il fondo operasse solo con contributi dei professionisti. Il principio di funzionamento sarebbe stato semplice: il fondo si sarebbe fatto carico della parte di costo di carburante superiore a un prezzo di riferimento determinato per litro e, come contropartita, le imprese avrebbero versato contributi al FPAP quando il prezzo del carburante fosse risceso sotto questo prezzo di riferimento. In questo modo si sarebbe raggiunto un equilibrio per il finanziamento del sistema, senza l’apporto di fondi pubblici.
(3)
Tuttavia, poiché il prezzo di mercato del carburante è sempre rimasto largamente al di sopra del prezzo di riferimento, la Commissione ha supposto che il funzionamento del FPAP fosse possibile solo grazie al contributo finanziario dello Stato e che tale contributo costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87 del trattato CE.
(4)
Il 25 agosto 2005 la Commissione ha chiesto alla Francia di informarla entro il 5 settembre 2005 se lo Stato avesse adottato o previsto misure specifiche per far fronte all’aumento dei costi del carburante. La Commissione ricordava inoltre che queste misure avrebbero dovuto esserle notificate ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato, qualora avessero comportato aiuti di Stato.
(5)
In assenza di risposta e conformemente all’articolo 10 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 [ora articolo 88] del trattato CE (1), il 21 settembre 2005 la Commissione ha chiesto alle autorità francesi di ricevere entro tre settimane le informazioni relative a detto fondo per valutare se vi fosse effettivamente presenza di aiuto di Stato e, nel caso, se questo fosse o meno compatibile con il mercato comune.
(6)
Il 7 ottobre 2005 le autorità francesi hanno risposto alla richiesta della Commissione del 25 agosto 2005, indicando che: «in Francia non è stata adottata alcuna misura sottoposta al regime di aiuto di Stato per far fronte alle difficoltà dovute al recente forte aumento dei prezzi del carburante». La Francia segnalava tuttavia di aver sostenuto «un’iniziativa avviata dai professionisti», consistente nella creazione di un fondo per la prevenzione dei rischi della pesca. In questa lettera non veniva fatta menzione degli anticipi di tesoreria concessi dallo Stato. Al contrario, dalla risposta delle autorità francesi risultava implicitamente che il finanziamento del fondo, gestito dai professionisti, si basava esclusivamente su una mutualizzazione della capacità finanziaria dei membri.
(7)
Il 21 ottobre 2005 la Commissione ricordava alle autorità francesi la propria richiesta formale d’informazioni sul FPAP, datata 21 settembre 2005, concedendo loro un nuovo termine di due settimane.
(8)
In assenza di risposta delle autorità francesi nei termini previsti, la Commissione ha deciso, a norma del paragrafo 3, dell’articolo 10 di cui sopra, di ingiungere alla Francia di fornirle ogni informazione utile al suddetto esame. Tale ingiunzione, datata 5 dicembre 2005, è stata notificata il 6 dicembre 2005 con un tempo di risposta di tre settimane.
(9)
Le autorità francesi hanno risposto con lettera datata 21 dicembre 2005, ricevuta dalla Commissione il 27 dicembre 2005. Detta lettera rimandava a una risposta precedente, datata 6 dicembre e ricevuta l’8 dicembre, inviata successivamente alla lettera della Commissione del 21 settembre 2005 (cfr. considerando 5 della presente decisione). In queste due lettere le autorità francesi hanno comunicato alla Commissione lo statuto del FPAP e i tre accordi relativi all’istituzione di un anticipo rimborsabile dello Stato a favore del FPAP.
(10)
Esaminate queste risposte e i relativi documenti allegati, l’8 marzo 2006 la Commissione ha informato la Francia della propria decisione di avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE e all’articolo 6 del regolamento (CE) n. 659/1999.
(11)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento d’indagine formale è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 19 aprile 2006 (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alle misure in questione entro il termine di un mese.
(12)
La Francia ha presentato osservazioni con lettera del 21 aprile 2006 sotto forma di nota delle sue autorità. Questa nota era accompagnata da una serie di motivazioni che sembravano originariamente destinate a un uso interno e che spiegavano la posizione da adottare di fronte alle argomentazioni della Commissione.
(13)
Il 17 maggio 2006 lo studio Ménard-Quimbert et associés, avvocati a Nantes (di seguito denominato «MQA») ha espresso via fax l’intenzione di formulare osservazioni per conto del FPAP e ha chiesto che gli fosse concesso un termine in tal senso. La Commissione ha accettato una proroga di due settimane. Con lettera del 17 maggio, pervenuta alla Commissione il 23 maggio, MQA ha trasmesso una memoria con l’intestazione della Confédération de la Coopération, de la Mutualité et du Crédit Maritimes, firmata dal segretario generale del FPAP, il sig. de Feuardent, e datata 18 maggio. Una terza lettera di MQA, sempre datata 17 maggio e pervenuta alla Commissione il 14 giugno, era costituita da «una nuova versione di [sue] osservazioni, successiva alla correzione di alcuni errori commessi da un praticante». Si trattava in realtà di documenti non ancora trasmessi alla Commissione e corrispondenti a osservazioni complementari alla memoria del summenzionato sig. de Feuardent, accompagnati da una serie di documenti sul funzionamento del FPAP (statuto, guida, note informative, trattamento fiscale delle quote, lettera di incarico congiunta dell’Inspection générale des Finances e dell’Inspection générale de l’Agriculture et de la Pêche). Infine un’ultima lettera di MQA, datata 12 giugno 2006 e trasmessa lo stesso giorno via fax alla Commissione - facente seguito alla lettera del 19 maggio «datata per errore 17 maggio con cui [vi] inviavamo le osservazioni del segretario generale della Confédération de la Coopération, de la Mutualité et du Crédit Maritimes, sig. de Feuardent, datate 18 maggio 2006» - conteneva le stesse osservazioni complementari della terza lettera del 17 maggio, ma senza allegati.
(14)
Il 14 giugno 2006 la Commissione ha trasmesso alle autorità francesi la terza lettera del 17 maggio 2006 di MQA (annunciata come versione corretta degli errori commessi da un praticante) e l’ultima lettera di MQA del 12 giugno 2006, invitando la Francia a presentare osservazioni entro un mese. Il 12 luglio 2006 la Francia ha chiesto un’estensione del termine fino al 1o settembre. Il 18 luglio 2006 la Commissione ha accettato una proroga di un mese. Il 26 settembre 2006 la Francia ha risposto di non voler presentare osservazioni particolari, ma faceva notare che la lettera di MQA del 17/19 maggio 2006 non corrispondeva alle osservazioni del sig. de Feuardent. Il 9 ottobre 2006 la Commissione ha trasmesso alla Francia il dettaglio delle lettere ricevute da MQA, chiedendo di confermare entro dieci giorni che le autorità francesi fossero a conoscenza della memoria del sig. de Feuardent. La Francia ha risposto il 23 ottobre 2006 di non disporre della memoria in questione e che di fatto l’aveva menzionata in precedenza solo perché la lettera [di MQA] datata 12 giugno ne faceva cenno. Poiché la Francia dichiarava di non aver ricevuto la lettera in questione, la Commissione gliela trasmetteva ufficialmente il 27 ottobre 2006, chiedendo alle autorità francesi di presentare eventuali osservazioni entro il 15 novembre.
(15)
Il 27 novembre 2006 la Francia ha informato la Commissione di non avere particolari commenti su questo documento.
2. DESCRIZIONE
2.1. Presentazione del FPAP e delle sue attività
(16)
Il FPAP è costituito in forma di sindacato professionale conformemente alla legge francese del 21 marzo 1884, modificata dalla legge del 12 marzo 1920. Il progetto di statuto è stato approvato dall’assemblea costitutiva del 10 febbraio 2004, mentre lo statuto è datato 9 aprile 2004.
(17)
Ai sensi dell’articolo 4 dello statuto, il sindacato viene creato per una durata di 99 anni. La sede è stabilita a Parigi, al n. 24 di rue du Rocher, allo stesso indirizzo della Confédération de la Coopération, de la Mutualité et du Crédit Maritimes (di seguito denominata «Coopération Maritime»).
(18)
Secondo l’articolo 7 del suddetto statuto, i membri fondatori sono la «Coopération Maritime», la CECOMER - società cooperativa di commercianti al dettaglio che è di fatto la centrale d’acquisto delle cooperative marittime che hanno come principale compito di rifornire le imprese di pesca di materiale e prodotti operativi -, il «Centre de gestion de la pêche artisanale» e due personalità del mondo della pesca. Dall’assemblea costitutiva del 10 febbraio 2004 questi cinque membri fondatori sono stati nominati amministratori del FPAP fino all’assemblea generale ordinaria che dovrà tenersi nel 2007. Il FPAP è quindi un’emanazione del settore della pesca e di organismi ad esso economicamente legati (cooperative marittime, centrale d’acquisto, centri di gestione delle imprese di pesca).
(19)
Gli interessati all’adesione devono provare di esercitare un’attività inerente alla pesca. Il sindacato può tuttavia ammettere al suo interno «ogni altra persona disposta ad apportare un contributo morale al sindacato», a condizione che i componenti di tale categoria non superino il 5 % degli iscritti al sindacato. Nella lettera del 6 dicembre 2005 le autorità francesi precisavano che il FPAP è composto da 2 013 membri e da 2 385 imbarcazioni che rappresentano il 30 % della flotta francese.
(20)
L’articolo 2 dello statuto sancisce che: «Il sindacato ha lo scopo di sviluppare prodotti destinati a garantire alle imprese di pesca la copertura dei seguenti rischi: fluttuazione del prezzo del gasolio, inquinamento marino o rischio sanitario relativo all’inquinamento, chiusura delle quote o riduzione sostanziale delle possibilità di pesca, rischio relativo al mercato. Prende il nome di Fondo per la prevenzione dei rischi della pesca». Il FPAP è quindi pensato come una società di mutua assicurazione che propone ai propri membri un certo numero di prestazioni in contropartita delle loro quote.
(21)
La Francia ha trasmesso le copie di tre accordi conclusi tra lo Stato e il FPAP relativi all’introduzione di anticipi rimborsabili dallo Stato a favore di questo fondo. Questi anticipi vengono versati tramite l’Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture (OFIMER). Il primo accordo, datato 12 novembre 2004, fa riferimento a un importo di 15 milioni di EUR; il secondo, datato 27 maggio 2005, a un importo di 10 milioni di EUR, mentre il terzo, datato 11 ottobre 2005, a un importo di 40 milioni di EUR. Quindi secondo questi tre accordi, è stata anticipata al FPAP una somma di 65 milioni di EUR.
(22)
Stando alle motivazioni allegate alla nota della Francia del 21 aprile 2006 (cfr. considerando 12 della presente decisione), è possibile che sia stato versato al FPAP anche un altro anticipo di 12 milioni di EUR (cfr. considerando 40 della presente decisione).
(23)
Secondo l’articolo 1 dei suddetti accordi, «il funzionamento del FPAP si basa sulle quote versate dai propri iscritti in modo da coprire l’introduzione di coperture finanziarie contro i rischi derivanti dalle fluttuazioni del prezzo del petrolio e dalle relative spese di gestione». Gli accordi mostrano che, nonostante sia stato formalmente creato da statuto con obiettivi più ampi circa le prestazioni da garantire (cfr. considerando 20 della presente decisione), in realtà il FPAP ha limitato la propria attività alla copertura finanziaria delle imprese di pesca contro l’aumento del costo del carburante.
(24)
In virtù dell’articolo 2 dell’accordo del 12 novembre 2004, «l’anticipo di tesoreria mira alla creazione di un meccanismo di copertura contro le fluttuazioni del prezzo internazionale del petrolio a partire dal 1o novembre 2004. Tale anticipo potrà garantire l’acquisto di un’opzione finanziaria sui mercati a termine. Le compensazioni versate al membro del fondo devono corrispondere al differenziale di prezzo constatato tra il prezzo massimo coperto e il prezzo medio mensile dell’indice di riferimento per il mese in questione». L’articolo 2 dell’accordo del 27 maggio 2005 presenta una formulazione simile: anziché la «creazione» di un meccanismo di copertura, prevede la «continuazione» dello stesso meccanismo e indica nel 1o marzo 2005 la data di decorrenza della copertura per l’anticipo versato nell’ambito di tale accordo. La stessa considerazione riguarda l’accordo dell’11 ottobre 2005. L’articolo 2 prevede che, per l’anticipo versato, il fondo prosegua la sua attività di copertura «… a decorrere dal 1o luglio 2005 almeno fino al 31 dicembre 2005, acquistando opzioni finanziarie sui mercati a termine per 17 centesimi di EUR/litro». Precisa che «le compensazioni versate al membro del fondo devono al massimo corrispondere al differenziale di prezzo constatato tra il prezzo di 30 centesimi di EUR/litro e il prezzo medio mensile di riferimento per il mese in questione se quest’ultimo è superiore a 30 centesimi di EUR/litro».
(25)
Dalla guida dettagliata del FPAP emerge che questo meccanismo di copertura si basa su accordi di garanzia sottoscritti tra il FPAP e le imprese aderenti. I membri versano una quota di iscrizione di 150 EUR e una quota di garanzia calcolata su una quantità di carburante stimata, espressa in litri a 0,035 centesimi/litro di carburante. Le imprese di pesca ricevono in contropartita un’indennità determinata in base alla quantità consumata, nel limite del volume assicurato, le cui modalità di calcolo sono illustrate nella guida in questione.
(26)
L’articolo 3 degli accordi menzionati al considerando 21 prevede che gli anticipi possano essere versati dall’OFIMER solo dietro presentazione di alcuni documenti giustificativi. Tra questi documenti deve figurare il verbale dell’organo deliberante del FPAP, che autorizza la gestione dell’anticipo dello Stato e che illustra per i primi due accordi l’utilizzo che ne verrà fatto, così come un bilancio previsionale. Nella nota del 6 dicembre 2005 le autorità francesi hanno confermato che gli importi indicati, pari a 65 milioni di EUR, sono effettivamente stati concessi al FPAP. La nota precisa che questi anticipi vengono concessi «al fine di garantire il funzionamento del FPAP il più rapidamente possibile per il periodo compreso tra novembre 2004 e la fine di dicembre 2005».
(27)
Il FPAP s’impegna inoltre a tenere una contabilità che permetta di conoscere su richiesta l’utilizzo degli anticipi, nonché la destinazione delle risorse e delle spese. I documenti contabili devono essere conservati per un periodo di dieci anni e messi a disposizione dei vari corpi dello Stato su semplice richiesta.
(28)
L’articolo 4 fissa al 4,45 % il tasso di interesse per il rimborso degli anticipi dal FPAP all’OFIMER L’importo di 15 milioni di EUR, oggetto dell’accordo del 12 novembre 2004, dovrà essere rimborsato entro il 1o novembre 2006; quello di 10 milioni di EUR, oggetto dell’accordo del 27 maggio 2005, entro il 1o maggio 2007, mentre i 40 milioni di EUR, oggetto dell’accordo dell’11 ottobre 2005, dovranno essere rimborsati entro il 1o luglio 2007.
(29)
Alla luce dei tre o eventualmente quattro accordi conclusi tra lo Stato francese e il fondo, l’attività del FPAP nell’ambito del primo degli obiettivi dell’articolo 2 dello statuto (garantire alle imprese di pesca la copertura dei rischi legati alle fluttuazioni del prezzo del gasolio) è quindi duplice:
a)
da un lato, far fronte alle fluttuazioni del prezzo del petrolio attraverso l’acquisto di opzioni sui mercati a termine nel settore dei prodotti petroliferi;
b)
dall’altro, compensare in parte i costi aggiuntivi indotti dalle elevate quotazioni del petrolio per le imbarcazioni dei membri del fondo, quando il prezzo del combustibile supera una certa soglia.
(30)
Per quanto riguarda l’aiuto di Stato, il fondo deve essere considerato sotto questo duplice aspetto: da un lato, quando agisce come operatore economico sui mercati a termine e, dall’altro, quando risarcisce le imprese di pesca di una parte dei costi corrispondenti all’acquisto di carburante per ridurre i loro costi di produzione.
2.2. Ragioni che hanno condotto all’avvio del procedimento d’indagine formale
(31)
Le ragioni che hanno condotto all’avvio del procedimento d’indagine formale sono di seguito illustrate.
2.2.1. Sull’acquisto di opzioni sui mercati a termine
(32)
L’anticipo concesso al FPAP può essere considerato un prestito a breve termine a un tasso del 4,45 %. La Commissione osserva tuttavia che il fondo non possiede alcun bene immobile e che il suo patrimonio netto è estremamente ridotto, essendo costituito esclusivamente dalle quote dei membri. Per tale motivo un istituto bancario non avrebbe mai concesso un simile prestito.
(33)
Questo fondo gode pertanto di un vantaggio finanziario rispetto ad altre imprese attive sugli stessi mercati a termine. Tale vantaggio costituisce un aiuto di Stato a favore del fondo. Nessuna disposizione dell’articolo 87 del trattato CE o degli orientamenti adottati dalla Commissione per l’esame degli aiuti di Stato permette di considerare questo aiuto compatibile con il mercato comune.
(34)
D’altro canto, grazie a questa attività, le imprese di pesca aderenti al FPAP possono acquistare carburante a un prezzo ridotto. Ciò costituisce un aiuto che ha l’effetto di ridurre i costi di produzione delle imprese beneficiarie del fondo. Di fatto, conformemente al paragrafo 3.7 degli orientamenti per l’esame degli aiuti di Stato nel settore della pesca e dell’acquacoltura (3), questo tipo di aiuto al funzionamento, non accompagnato da alcun obbligo, deve normalmente essere considerato incompatibile con il mercato comune.
2.2.2. Sulla compensazione alle imprese di pesca di una parte dei costi indotti dagli acquisti di carburante
(35)
Si tratta ancora una volta di un aiuto volto a ridurre i costi di produzione delle imprese aderenti al FPAP. Anche in questo caso nessuna disposizione dell’articolo 87 del trattato CE o degli orientamenti adottati dalla Commissione per l’esame degli aiuti di Stato permette di considerare questo aiuto compatibile con il mercato comune. Analogamente, conformemente al paragrafo 3.7 degli orientamenti per l’esame degli aiuti di Stato nel settore della pesca e dell’acquacoltura, questo tipo di aiuto al funzionamento, non accompagnato da alcun obbligo, deve essere considerato incompatibile con il mercato comune.
2.2.3. Conclusione
(36)
Alla luce di tutte le informazioni in suo possesso, la Commissione ha ritenuto che vi fossero seri dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune di questa misura d’aiuto, che giova sia al FPAP sia alle imprese di pesca ad esso aderenti.
3. OSSERVAZIONI DELLA FRANCIA E DEGLI INTERESSATI
3.1. Osservazioni della Francia
(37)
I commenti delle autorità francesi sono presentati nella risposta del 21 aprile 2006. Successivamente non sono state formulate osservazioni complementari sulle argomentazioni del FPAP e dello studio MQA.
(38)
La Francia precisa che l’analisi della Commissione dovrebbe incentrarsi sulla natura e sulle condizioni di concessione dell’anticipo accordate dallo Stato, anziché sulle attività del FPAP.
(39)
In tal senso osserva che:
-
i tassi applicabili sono superiori ai tassi di riferimento considerati dalla Commissione per determinare l’esistenza di un aiuto di Stato in un prestito agevolato,
-
questo intervento non può considerarsi un aiuto di Stato, finché il termine di rimborso non giunge a scadenza. Le autorità francesi ricordano in proposito che i suddetti termini sono stati fissati rispettivamente per il 1o novembre 2006, il 1o maggio 2007 e il 1o luglio 2007,
-
l’argomentazione della Commissione, secondo cui nessun istituto bancario avrebbe concesso l’anticipo al FPAP, sarebbe infondata perché si sarebbero potuti istituire dei meccanismi di garanzia. Le autorità francesi sottolineano inoltre che il FPAP è l’unica struttura professionale francese a riunire imprese di pesca con lo scopo di agire sul mercato a termine del petrolio e che l’adesione al fondo è libera.
(40)
La Commissione osserva infine che, nelle motivazioni allegate alla sua risposta (cfr. considerando 12 della presente decisione), la Francia dichiara: «non è necessario indicare che è stato deciso un anticipo di 12 milioni di EUR, perché l’accordo non è ancora stato firmato; tuttavia occorre evitare di finire in un vicolo cieco. Si propone di indicare che è in corso una riflessione».
3.2. Osservazioni del FPAP
(41)
La Commissione ha ricevuto da MQA varie lettere dai contenuti diversi e inviate in modo disordinato (cfr. dettagli al considerando 13 della presente decisione) che possono così essere sintetizzate: una memoria con l’intestazione della Coopération Maritime datata 18 maggio 2006 e firmata dal segretario generale del FPAP e osservazioni complementari di MQA per conto del FPAP, accompagnate da una serie di documenti sul funzionamento del FPAP (statuto, guida, note informative, trattamento fiscale delle quote, lettera di incarico congiunta dell’Inspection générale des Finances e dell’Inspection générale de l’Agriculture et de la Pêche).
(42)
Dall’analisi dei documenti ricevuti da MQA risulta che il FPAP condivide l’argomentazione della Francia, affermando che non si può pregiudicare «un annullamento puro e semplice del debito al termine» finché non viene riscontrato un mancato rimborso. Per il resto, contrariamente alla Francia, il FPAP concentra le proprie argomentazioni non sulla natura e sulle condizioni di concessione dell’aiuto, ma sullo statuto e sulle attività del fondo.
(43)
Gli elementi scelti dal FPAP per contestare la natura di aiuto di Stato degli anticipi concessi dalla Francia o la sua incompatibilità con il mercato comune possono essere così sintetizzati:
-
il FPAP non sarebbe un normale operatore economico, essendo un sindacato professionale che agisce nell’esclusivo interesse dei suoi membri senza obiettivi di profitto ed essendosi costituito in «gruppo di prevenzione». Nell’organizzare la mutualizzazione dei rischi con un sistema di compensazione rispetto a un prezzo di riferimento, non agirebbe quindi come un normale operatore commerciale, «ma come il catalizzatore di consumatori di prodotti petroliferi che cercano di proteggersi dal mercato più che di intervenire nello stesso». All’inizio è stato teoricamente pensato per essere autosufficiente, dato che era prevista un’eventuale restituzione delle quote versate e non utilizzate. Il FPAP insiste inoltre sulla totale trasparenza della propria gestione: non avendo un’attività economica propria, non potrebbe incidere sul mercato a termine pertinente. Il FPAP menziona peraltro l’esistenza di un audit congiunto dell’Inspection générale des Finances e dell’Inspection générale de l’Agriculture et de la Pêche,
-
il FPAP non agirebbe su un mercato pertinente, perché il mercato dei prodotti ittici sarebbe esposto a molte altre distorsioni di concorrenza derivanti dalle diverse politiche nazionali di attuazione della politica comune della pesca. Il mercato dovrebbe quindi essere analizzato come un «mosaico di micro-mercati regionali». Questo intervento non muterebbe pertanto le condizioni degli scambi. Il FPAP indica inoltre che l’analisi della concorrenza deve essere circostanziata, poiché una parte considerevole dell’aumento e della distorsione dei costi subita dal settore della pesca sarebbe dovuta a «pedaggi» o «penali» derivanti in particolare da misure comunitarie, il che non corrisponderebbe affatto all’ottica di un grande mercato aperto.
(44)
L’intervento del FPAP mirerebbe in realtà ad agevolare il mantenimento della pesca in un contesto regionale e a impedire alle navi d’altura di ripiegare verso fondali di accesso più vicini o ai pescherecci di orientarsi verso zone di pesca più specifiche e richiedenti un minore consumo di energia. Il suo scopo sarebbe quello di proteggere le risorse, gli equilibri e la diversità del sistema attraverso una fase di adeguamento. In questo modo il FPAP avrebbe anticipato i piani di salvataggio e di ristrutturazione, oltre all’aumento previsto del massimale degli aiuti de minimis. Per questi motivi il FPAP formula le seguenti osservazioni:
-
non sarebbe esatto affermare che gli anticipi sono stati concessi dallo Stato incondizionatamente, poiché in realtà sono stati «vincolati a una gestione trasparente, immediata [e] soprattutto alla definizione di una politica sostenibile la cui definizione è oggetto di un’ispezione generale»,
-
un po’ più di un terzo del suo intervento (25 milioni di EUR su 65) riguarderebbe direttamente anticipi ai dipendenti e si configurerebbe come un aiuto sociale diretto,
-
l’aiuto sarebbe conseguente a una situazione straordinaria, poiché la stessa Commissione ammette le eccezionali difficoltà economiche e sociali in cui versa il settore,
-
il FPAP fa osservare di essere civilmente responsabile secondo il diritto francese e che la sua responsabilità è illimitata. Per questo motivo, in assenza di mancato rimborso, sarebbe insufficiente il criterio considerato dalla Commissione per ritenere questo intervento un aiuto di Stato.
(45)
Infine nell’ambito delle sue osservazioni, MQA ha trasmesso le copie di due lettere del ministro del Bilancio al FPAP, secondo cui il FPAP e tutti i suoi membri beneficiano di misure fiscali. Tali misure consistono, per il FPAP, in un’esenzione delle imposte sulle società e probabilmente del tributo locale («taxe professionnelle») e, per i pescatori proprietari, nella possibilità di dedurre dai loro redditi imponibili le quote versate al sindacato.
4. VALUTAZIONE
(46)
La presente decisione non riguarda le agevolazioni fiscali di cui al considerando 45. La Commissione non ne era infatti a conoscenza quando ha deciso di avviare il procedimento d’indagine formale. Queste agevolazioni fiscali sono oggetto di un’analisi specifica nell’ambito del dossier NN 38/2007 per determinare se corrispondano ad aiuti di Stato e, nel caso, se siano compatibili con il mercato comune.
(47)
Il FPAP ha un obiettivo che, per quanto riguarda gli aiuti di Stato, deve essere considerato duplice:
-
da un lato, il FPAP ha lo scopo di acquistare opzioni finanziarie sui mercati a termine. Anche se non è esplicitamente indicato, i suddetti mercati a termine sono chiaramente quelli del petrolio e dei suoi derivati. Ne consegue che, pur essendo costituito in forma di sindacato, il FPAP opera su questi mercati a termine acquistando opzioni come farebbe una comune società privata su questo genere di mercati e secondo le regole dell’economia di mercato. L’aiuto all’acquisto di opzioni sui mercati a termine è analizzato al punto 4.1 della presente decisione,
-
dall’altro, il FPAP ha come scopo di versare alle imprese di pesca aderenti la differenza tra il prezzo medio mensile di riferimento e, secondo gli accordi del 12 novembre 2004 e del 27 maggio 2005, il «prezzo massimo coperto» o, secondo l’accordo dell’11 ottobre 2005, il prezzo di 30 centesimi di EUR al litro se il prezzo medio mensile dell’indice di riferimento è superiore a questo prezzo. Il prezzo medio mensile di riferimento è fissato dal FPAP. Le compensazioni versate dal FPAP alle imprese di pesca per l’acquisto di carburante sono oggetto del punto 4.2 della presente decisione.
4.1. Aiuto a favore del FPAP: aiuto all’acquisto di opzioni sui mercati a termine
4.1.1. Esistenza di un aiuto di Stato
4.1.1.1. Il FPAP è un’impresa ai sensi dell’articolo 87 del trattato CE
(48)
Occorre determinare innanzitutto se il FPAP può essere considerato un’impresa. Se così non fosse, l’articolo 87, paragrafo 1, non si applicherebbe al FPAP. In proposito la Commissione ricorda che, secondo una giurisprudenza costante, il concetto di «impresa» comprende, nell’ambito del diritto comunitario della concorrenza, qualsiasi soggetto che eserciti un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di tale soggetto e dalle sue modalità di finanziamento (4). Costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato (5).
(49)
Le società attive sui mercati a termine dei prodotti delle materie prime sono normalmente società private che operano secondo le regole dell’economia di mercato. Lo scopo delle operazioni condotte su questi mercati a termine consiste, per l’operatore, nello scommettere che il prezzo di acquisto del prodotto, eventualmente acquistato in futuro al normale prezzo di mercato, sarebbe diverso da quello al quale viene sottoscritta l’opzione. Un operatore attivo su questo mercato corre quindi un rischio legato all’incertezza sull’evoluzione dei prezzi. Nella fattispecie, il FPAP ha effettivamente agito come un operatore sui mercati a termine dei prodotti petroliferi. Così facendo, è anche un attore economico del settore ittico, perché procura alla società CECOMER - membro fondatore e amministratore del FPAP, nonché centrale d’acquisto delle cooperative marittime - carburante a un prezzo diverso da quello al quale acquisterebbe al normale prezzo di mercato. Se l’operazione di acquisto di opzioni, che è un’operazione speculativa, è riuscita, il prezzo del carburante rivenduto alle cooperative è inferiore al prezzo di mercato. Il FPAP si assume quindi un rischio nella speranza che questo gli giovi finanziariamente. Dal canto loro, le cooperative marittime rivendono il carburante alle imprese di pesca in base al prezzo al quale lo hanno acquistato da CECOMER. Non si conoscono le caratteristiche delle operazioni di trasferimento di proprietà del carburante acquistato da FPAP verso CECOMER, società cooperativa di commercianti al dettaglio. Si tratta tuttavia - nonostante CECOMER sia membro fondatore del FPAP - di operazioni effettuate tra due soggetti indipendenti. Queste operazioni di trasferimento di proprietà di carburante si configurano come operazioni di natura contrattuale. Infatti, pur presentando molto probabilmente delle particolarità, gli accordi secondo cui vengono effettuate queste operazioni rimangono pur sempre accordi di diritto privato e, quindi, contratti di diritto privato. L’attività del FPAP - che consiste quindi in un intervento sui mercati a termine dei prodotti petroliferi per acquistare questi prodotti e rivenderli a CECOMER, società commerciale - è palesemente un’attività economica. Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione osservava inoltre: «Il FPAP ha lo scopo di garantire l’acquisto di opzioni finanziarie sui mercati a termine. Anche se non è esplicitamente indicato, i suddetti mercati a termine sono chiaramente quelli del petrolio e dei suoi derivati. Pur essendo costituito in forma di sindacato, il FPAP opera su questi mercati a termine acquistando e vendendo opzioni come farebbe una comune società privata su questo genere di mercati e secondo le regole dell’economia di mercato». Nelle loro risposte la Francia e il FPAP non hanno contestato che il FPAP effettuasse queste operazioni di acquisto e vendita di opzioni. La Francia non presenta osservazioni in proposito. Dal canto suo, il FPAP si accontenta di far osservare che «il FPAP è intervenuto sul mercato mondiale delle “commodities” in relazione con intermediari o istituti finanziari specializzati. È difficile immaginare un mercato più competitivo, più esteso e più volatile. Il fondo non ha quindi beneficiato di alcun vantaggio tariffario né di condizioni particolari rispetto a tutti gli altri operatori del mercato … La questione è quindi limitata all’origine dei fondi anticipati …». Non mette pertanto in dubbio l’affermazione della Commissione secondo cui agirebbe come un normale operatore su questi mercati a termine. È inoltre opportuno notare che la funzione del FPAP non è affatto quella di un amministratore di fondi pubblici nell’interesse comune. Non può nemmeno considerarsi l’esercizio di prerogative dei pubblici poteri da parte dello Stato o di un organismo posto sotto la sua responsabilità.
(50)
Il FPAP deve quindi chiaramente essere considerato un’impresa ai sensi del diritto comunitario della concorrenza. Non occorre esaminare la sua natura e il suo statuto. In particolare si ritiene non pertinente il fatto che il fondo sarebbe senza scopo di lucro. Inoltre, pur considerandolo - per riprendere i termini del FPAP - «il catalizzatore di consumatori di prodotti petroliferi che cercano di proteggersi dal mercato più che di intervenire nello stesso», questi «consumatori» sono in realtà operatori economici (cooperative marittime e imprese di pesca) che cercano di ridurre i loro costi di produzione. Questa reazione, pienamente logica da parte di operatori economici, impedisce tuttavia di considerare detti operatori come singoli consumatori ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), del trattato, che autorizza aiuti a carattere sociale a favore dei singoli consumatori. Non possono quindi essere prese in considerazione le motivazioni presentate dalle autorità francesi o dal FPAP sul suo stesso statuto, il suo modus operandi, i suoi obiettivi, nonché la sua situazione specifica sul mercato dei prodotti petroliferi.
4.1.1.2. Principio del creditore privato (6)
(51)
La Commissione ritiene di avere fondati motivi nella presente causa per valutare l’esistenza di un aiuto di Stato applicando il principio del creditore privato.
(52)
I fondi provenienti dai tre anticipi, le cui condizioni di concessione sono note, dovevano essere rimborsati a un tasso d’interesse del 4,45 %. Quanto al possibile quarto anticipo di 12 milioni di EUR, è possibile ipotizzare che sia stato concesso in condizioni identiche o molto simili. Questo apporto statale corrisponde quindi in pratica a un prestito concesso a questo tasso. Ovviamente questa percentuale è superiore al tasso di riferimento utilizzato dalla Commissione per determinare l’elemento di aiuto esistente in un prestito agevolato, tasso di riferimento fissato al 4,43 % nel 2004 (7) e al 4,08 % dal 1o gennaio 2005 (8). Quindi teoricamente se gli anticipi sono stati concessi nelle normali condizioni di un’economia di mercato, potrebbe non essersi trattato di un aiuto di Stato.
(53)
La Commissione ritiene tuttavia che questi anticipi non siano stati concessi nelle normali condizioni di mercato, perché nessun creditore privato avrebbe accettato di concedere gli importi in questione senza garanzie sulla redditività dell’attività del FPAP e sulla probabilità di recupero alla scadenza.
(54)
Il capitale iniziale del FPAP è costituito dalle quote dei membri (cfr. considerando 23 e 25). Né la Francia né il FPAP hanno fornito indicazioni numeriche sulle risorse provenienti dalle suddette quote. Secondo le motivazioni allegate alla risposta del 21 aprile 2006, le autorità francesi ritengono - dopo aver indicato che «durante la redazione della risposta del 6 dicembre 2005 queste informazioni erano state proposte nel progetto, ma eliminate al momento della convalida interministeriale» - che «non è necessario fornire una risposta ora».
(55)
La Commissione suppone tuttavia che si tratti di importi relativamente modesti rispetto alla probabile entità delle spese. In base alle indicazioni contenute nella memoria firmata dal segretario generale del FPAP, nella «Guida dettagliata del FPAP» del novembre 2004 e nella «nota informativa del FPAP» del gennaio 2006, si può infatti formulare una valutazione grossolana: circa 2 500 iscritti (numero di membri del FPAP secondo le autorità francesi) versano una quota di adesione di 150 EUR, per un totale di 375 000 EUR, cui si aggiungono le quote a copertura della garanzia di rischio vera e propria (cfr. considerando 25). Ammettendo che venga assicurato l’intero volume di gasolio consumato e basandosi sul consumo indicativo di un peschereccio di 24 metri come riferito dal FPAP (circa 10 tonnellate di carburante a settimana), l’ipotesi massima di un’attività per 48 settimane l’anno, pari a un consumo di 480 tonnellate (sebbene il numero di settimane di attività sia probabilmente più vicino alle 38-40 che non alle 48), e il valore unitario del contributo al FPAP, ossia 0,0035 EUR al litro, si ottiene per 2 500 imbarcazioni un totale di 4 200 000 EUR l’anno. La terza fonte di quote proviene dalla possibilità, prevista dallo statuto, che il sindacato ammetta al suo interno, nel limite del 5 % dei suoi membri, «ogni altra persona disposta ad apportare un contributo morale al sindacato». Si tratta probabilmente di un importo marginale. In mancanza di indicazioni sul numero di membri disposti ad apportare un sostegno morale e sull’importo del loro contributo, si ammetterà l’ipotesi, molto ottimistica, di ulteriori 125 000 EUR (pari a 125 membri che non esercitano un’attività inerente alla pesca, ossia il massimo autorizzato dallo statuto del FPAP [5 % di 2 500 membri] × 1 000 EUR).
(56)
Le entrate totali provenienti dalle varie quote ammonterebbero quindi a 4 200 000 + 375 000 + 125 000, pari a 4 700 000 EUR l’anno. Si tratta di un’ipotesi estremamente ottimistica, calcolata in base al consumo indicativo di un peschereccio di 24 metri attivo 48 settimane l’anno e sull’ipotesi che sia assicurato l’intero consumo. La Commissione considera questa ipotesi al solo scopo di valutare quale sia l’importo massimo teorico delle entrate del FPAP. Tuttavia, se si considera che la Francia indica un numero di navi aderenti di 2 385, tra cui una percentuale non trascurabile di navi costiere sotto i 12 metri con un consumo di carburante annuo più vicino alle 200 tonnellate che non alle 480 considerate nel calcolo precedente, è probabile che l’importo reale sia significativamente inferiore. Infatti, dato che la flotta francese conta circa 1 500 navi di oltre 12 metri e che il 95,3 % delle imbarcazioni di queste dimensioni è coperto dal FPAP (9), pari a circa 1 400 navi, si deduce che anche circa 1 000 imbarcazioni sotto i 12 metri sono coperte dal FPAP. Le entrate totali annue sono quindi sicuramente inferiori a 4,7 milioni di EUR.
(57)
Terminati questi calcoli ipotetici delle entrate, la Commissione osserva, da un lato, che il FPAP non possiede apparentemente alcun bene immobile e, dall’altro, che i suoi beni mobili, costituiti esclusivamente dalle quote dei soci, sono molto ridotti. Per questo motivo la Commissione ritiene che, nelle normali condizioni di un’economia di mercato, una banca come il Crédit Marittime, che si presenta - per usare la sua stessa espressione - come «il partner naturale della filiera pesca», non avrebbe mai prestato (o «anticipato», per riprendere i termini dei contratti conclusi tra lo Stato e il FPAP) le somme in questione (o solo una parte di queste) al FPAP per intervenire su un mercato a termine, senza prima aver ottenuto la ragionevole certezza della probabile solvenza alla scadenza del prestito.
(58)
Le autorità francesi obiettano che una simile conclusione è «un’affermazione che non è fondata su alcuna indagine precisa tra gli istituti bancari e che si sarebbero potuti istituire sistemi di garanzia». Tuttavia, un’indagine condotta su trentacinque banche dalla Chambre nationale des conseils et experts financiers (10) offre un’immagine piuttosto precisa delle norme in uso negli istituti bancari francesi al momento della concessione di crediti alla propria clientela. L’obiettivo di ridurre il rischio di credito nei confronti dei propri clienti spinge i dirigenti degli istituti bancari a imporre il rispetto di norme plafond fondate su una serie di rapporti che consentono di analizzare la situazione finanziaria e la capacità dell’impresa di servire il debito in base a diversi criteri quali fondi propri, bilancio, livello di indebitamento a termine, fatturato e oneri finanziari. Da questa analisi risulta che un rapporto «indebitamento bancario totale/fondi propri» superiore a 2,50 fa scattare una spia di rischio che, pur non compromettendo definitivamente la concessione del prestito, conduce l’istituto ad adottare maggiori garanzie. Nel caso del FPAP, se si rapportano i 65 milioni di anticipo alla stima ottimistica di fondi propri precedentemente citata (4,7 milioni di EUR, cfr. considerando 56), si ottiene un rapporto di 13,82, ossia quasi sei volte il limite superiore di rischio. Chiaramente se l’importo reale degli anticipi fosse più alto (77 milioni, tenendo conto del possibile anticipo complementare di 12 milioni di cui al considerando 22) o se l’importo reale dei fondi propri fosse sensibilmente inferiore, questo rapporto ipotetico aumenterebbe ancora. Con un simile livello di rischio un istituto bancario non avrebbe mai considerato l’eventualità di un prestito, anche se il ricorso a garanzie reali (come il pegno sulle opzioni di acquisto o l’assegnazione a titolo di garanzia degli stock di carburante acquistati dal FPAP) o personali (accensione di ipoteche sui beni personali dei membri e pegno sulle loro navi) rientra effettivamente tra le tecniche bancarie per minimizzare il rischio di insolvenza. Si osserverà però che, nel caso di un ricorso a garanzie personali sui membri, le imprese di pesca avrebbero probabilmente mostrato una maggiore reticenza ad aderire al FPAP. Esistono anche altre tecniche di trasferimento o condivisione del rischio cliente, come il cofinanziamento del prestito da parte di più istituti bancari, il ricorso a società di garanzia o l’integrazione in fondi di garanzia regionali e dipartimentali (che in genere godono a loro volta della contro-garanzia di società di cauzione), ma in tutti questi casi la garanzia viene generalmente concessa solo a imprese fondamentalmente sane e potenzialmente redditizie e per un importo mai superiore al 50 % dell’indebitamento (ossia, nel caso del FPAP, per un po’ più di 30 milioni di EUR, lasciando sussistere un rischio residuo di quasi tre volte il limite superiore di rischio).
(59)
Quando le autorità francesi notano, a proposito di queste tecniche, che «si sarebbero potuti» istituire sistemi di garanzia, ammettono implicitamente che nella fattispecie non è stato così e che l’anticipo dello Stato è stato concesso senza aver cercato garanzie paragonabili a quelle in uso negli istituti bancari. In tali condizioni la Commissione conclude che la Francia non si è comportata come un creditore privato e che non aveva garanzie che il FPAP fosse in grado di rimborsare i fondi messi a sua disposizione.
(60)
Il FPAP fa inoltre osservare, per bocca dei suoi consulenti, di essere civilmente responsabile secondo il diritto francese e che tale responsabilità è illimitata, notando che l’azione sindacale può generare una responsabilità per somme importanti. La Commissione nota certamente che, con un organismo come il FPAP, possono essere in gioco somme molto alte, dove le operazioni condotte sui mercati a termine sono operazioni che presentano rischi certi e che possono determinare perdite notevoli. Con questo, nulla lascia intendere che in caso di perdite ingenti la responsabilità del FPAP sia coperta dai suoi membri. Nessuno dei documenti forniti (statuto, guida, nota informativa) accenna a un simile meccanismo. L’unica considerazione finanziaria contenuta in questi documenti riguarda il versamento della quota, che rimane nelle casse del sindacato anche quando un membro si ritira (articolo 10). D’altra parte la Commissione osserva che la legge del 21 marzo 1884, in virtù della quale è stato creato il FPAP, è la legge che ha permesso la creazione dei sindacati professionali in Francia. L’obiettivo di questa legge non è certamente di determinare una responsabilità economica, e quindi finanziaria, dei membri del sindacato interessato. Pertanto, in caso di perdite finanziarie ingenti, la Commissione non vede come possano essere compensate dai suoi iscritti.
(61)
Alla luce di tutti questi elementi, la Commissione ritiene che il principio del creditore privato non sia stato rispettato.
4.1.1.3. Esistenza di un vantaggio finanziario concesso mediante risorse statali
(62)
La Commissione considera che l’importo stimato delle entrate derivanti dalle quote dei membri non avrebbe mai permesso al FPAP, anche nell’ipotesi più ottimistica, di intervenire su un mercato a termine senza l’apporto di fondi esterni. Questi fondi esterni sono stati forniti dallo Stato tramite l’OFIMER, sotto forma di almeno tre anticipi di tesoreria scaglionati tra novembre 2004 e ottobre 2005, per un totale di 65 milioni di EUR, secondo le informazioni comunicate dalle autorità francesi. È stato probabilmente versato anche un quarto anticipo di 12 milioni di EUR. I termini delle argomentazioni di cui al considerando 22 lasciano infatti intendere che la firma dell’accordo fosse in corso in quel periodo.
(63)
Le autorità francesi non hanno fornito elementi che contraddirebbero tale analisi. D’altronde in queste argomentazioni si legge che: «Il FPAP è ritenuto [dalla Commissione] non in grado di intervenire con i suoi mezzi, senza l’anticipo rimborsabile dello Stato. Contro questa dimostrazione non può essere formulata alcuna osservazione». Secondo la Commissione, questi anticipi sono stati effettivamente concessi in condizioni che non sono le condizioni normali di mercato (cfr. dal considerando 51 al considerando 61 della presente decisione).
(64)
La Commissione osserva inoltre che né la Francia né il FPAP hanno fornito alla Commissione indicazioni sull’importo dei fondi impegnati dal FPAP su questi mercati a termine o sul risultato delle operazioni in essi effettuate. Secondo le stesse argomentazioni, le autorità francesi hanno deliberatamente scelto di non comunicare queste informazioni. In esse si legge infatti che «… questi elementi potrebbero essere forniti alla Commissione, ma è opportuno valutare l’interesse di fornire tali elementi ora». La Commissione constata tuttavia di non aver ricevuto i suddetti elementi né nella lettera in questione né successivamente.
(65)
Infine sia la Francia che il FPAP e i relativi consulenti ritengono che la Commissione non possa pregiudicare l’esistenza di un aiuto di Stato, senza che sia stato constatato un mancato rimborso (Francia: «l’anticipo rimborsabile non può essere considerato aiuto di Stato, finché il termine di rimborso non è giunto a scadenza». FPAP: «Questa somma può o non può essere rimborsata? Questa è la domanda principale che formula la Commissione»; MQA: «Nessuno dei prestiti concessi dalla Francia al FPAP è giunto a scadenza. Non si sono mai verificati fino ad ora mancati rimborsi o manifestazioni dello Stato francese che lasciassero supporre un annullamento puro e semplice del debito a scadenza»). La Commissione ricorda in proposito che la qualificazione di aiuto di Stato a favore del FPAP è innanzitutto legata alla decisione della Francia di concedere al FPAP un prestito che il fondo non avrebbe ottenuto altrimenti, anche se i termini di rimborso fossero stati rispettati. Ecco perché quando la Commissione si interroga sulla solvibilità del FPAP alla scadenza del prestito è innanzitutto perché la questione della solvibilità del FPAP si trova al centro della valutazione della sua situazione secondo le normali condizioni di concessione di prestiti da parte di un istituto bancario privato, e non perché sospetta la trasformazione di un prestito in semplice contributo finanziario.
(66)
Da questo punto di vista, se dovesse emergere che gli anticipi non sono stati rimborsati nei termini o non sono stati rimborsati affatto, troverebbe conferma il fatto che il FPAP non era in grado di attuare le azioni previste dal suo statuto senza un apporto di fondi esterni e che tale apporto non gli sarebbe mai stato concesso da un istituto bancario nelle normali condizioni di mercato. A tale proposito, la Commissione osserva tuttavia di non essere stata informata dalle autorità francesi di un eventuale rimborso degli anticipi di cui ha beneficiato il FPAP. Questi anticipi dovevano essere rimborsati rispettivamente il 1o novembre 2006, per l’anticipo di 15 milioni di EUR oggetto dell’accordo del 12 novembre 2004, il 1o maggio 2007, per l’anticipo di 10 milioni di EUR oggetto dell’accordo del 27 maggio 2005 e il 1o luglio 2007, per l’anticipo di 40 milioni di EUR oggetto dell’accordo dell’11 ottobre 2005 (cfr. considerando 21). Quanto al quarto anticipo di cui potrebbe aver beneficiato il FPAP (cfr. considerando 22), non si conoscono né la data dell’accordo né la data di scadenza del rimborso.
(67)
Le tre date di scadenza note sono ormai trascorse. La prima era già passata quando le autorità francesi hanno inviato la loro ultima lettera alla Commissione il 27 novembre 2006, dopo la decisione di avvio del procedimento d’indagine formale. La Commissione ritiene che, se l’anticipo fosse stato effettivamente rimborsato, la Francia o lo stesso FPAP avrebbero tempestivamente informato la Commissione, perché una delle argomentazioni per contrastare l’analisi della Commissione era che gli anticipi non potessero essere considerati aiuto di Stato, finché il termine di rimborso non fosse giunto a scadenza. Non v’è dubbio che se il rimborso del primo anticipo fosse stato effettuato, le autorità francesi lo avrebbero comunicato alla Commissione nella loro lettera del 27 novembre 2006 e che avrebbero fatto altrettanto per il secondo e il terzo anticipo da rimborsare entro il 1o maggio e il 1o luglio 2007, così come per l’eventuale quarto anticipo. Per di più le notizie pubblicate sulla stampa professionale suggeriscono che non c’è stato ad oggi alcun rimborso. La Commissione ritiene quindi che l’aiuto inizialmente concesso sotto forma di anticipo si sia trasformato in aiuto sotto forma di sovvenzione diretta.
(68)
Per tutti questi motivi la Commissione è quindi del parere che gli anticipi dello Stato rappresentino un vantaggio finanziario concesso mediante risorse statali.
4.1.1.4. Esistenza di un vantaggio finanziario imputabile allo Stato
(69)
La Commissione osserva che i tre accordi conclusi tra lo Stato e il FPAP prevedono espressamente che i fondi pubblici versati siano destinati all’istituzione di un meccanismo di copertura contro le fluttuazioni del prezzo internazionale del petrolio e che tale meccanismo permetterà l’acquisto di opzioni finanziarie sui mercati a termine. Di fatto è evidente che la liquidità iniziale del FPAP, alimentato dalle sole quote dei membri, non avrebbe consentito al fondo di condurre simili operazioni, perlomeno non nelle proporzioni in cui sono state condotte. Il primo accordo, datato 12 novembre 2004, indica infatti che l’anticipo di 15 milioni di EUR è volto a «garantire l’avvio del dispositivo». È quindi proprio grazie a questi anticipi che il FPAP è stato in grado di condurre operazioni di acquisto sui mercati a termine in proporzioni significative.
(70)
In altri termini, emerge che lo Stato ha sostenuto concretamente la creazione del FPAP costituito in forma di sindacato, nonché il suo impegno sui mercati a termine dei prodotti petroliferi, quando questa attività non corrisponde in realtà alla normale prassi di un sindacato, il tutto in condizioni di concorrenza con operatori privati che non sono quelle normali. D’altronde la Francia stessa riconosceva il 7 ottobre 2005 che «il governo ha favorito un’iniziativa avviata dai professionisti, consistente nella creazione di un fondo per la prevenzione dei rischi della pesca. Questo fondo, gestito da professionisti, consente ai pescatori (…) di mutualizzare la loro capacità finanziaria per acquistare opzioni finanziarie sul mercato a termine per tutelarsi contro il rischio di fluttuazioni del prezzo del carburante», omettendo tuttavia di precisare che la suddetta «capacità finanziaria» dei pescatori esisteva grazie a risorse statali, essendo già stati versati all’epoca due anticipi. Tuttavia non v’è dubbio che nell’utilizzo dei fondi messi a sua disposizione, il FPAP dovesse tenere conto delle esigenze delle autorità pubbliche. Da questo punto di vista, la creazione di una missione interministeriale di inchiesta, incaricata «di verificare il meccanismo del FPAP nel suo funzionamento attuale e di verificare che le condizioni di spesa fossero rispettate in virtù del diritto e delle regole della spesa pubblica, pur essendo conformi agli impegni assunti dai gestori di questi fondi», dimostra la volontà dello Stato di accertare che i fondi del FPAP fossero stati utilizzati conformemente alla destinazione prevista dagli accordi.
(71)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che l’agevolazione finanziaria rappresentata dagli anticipi concessi al FPAP per l’acquisto di opzioni finanziarie sui mercati a termine del petrolio sia imputabile allo Stato (11).
4.1.1.5. Esistenza di un vantaggio finanziario che falsa o minaccia di falsare la concorrenza
(72)
Il FPAP gode di un vantaggio finanziario rispetto alle altre società operanti sui mercati a termine, che si tratti di società normalmente attive su questi mercati o di società costituite o che possono essere costituite allo stesso modo del FPAP, in forma di sindacato professionale negli altri Stati membri o nella stessa Francia.
(73)
La Francia fa osservare che «il FPAP non può essere considerato avvantaggiato rispetto ad altre strutture private che avrebbero potuto svolgere lo stesso ruolo, perché è l’unica struttura professionale francese con l’obiettivo di riunire imprese di pesca per acquistare opzioni sul mercato a termine». La Commissione osserva in risposta che la situazione del FPAP riguardo alle regole di concorrenza non deve essere valutata solo rispetto ad altre strutture francesi che riuniscono imprese di pesca e che svolgono lo stesso ruolo, ma rispetto a tutti gli operatori francesi ed europei atti a intervenire sul mercato a termine dei prodotti petroliferi.
(74)
Il FPAP contesta inoltre di aver beneficiato di condizioni privilegiate per esercitare la sua attività di investitore sul mercato a termine: secondo i suoi stessi termini, «il FPAP è intervenuto sul mercato mondiale delle “commodities” in relazione con intermediari o istituti finanziari specializzati (…) [Il fondo] non ha quindi beneficiato di alcun vantaggio tariffario né di condizioni particolari rispetto a tutti gli altri operatori del mercato». La Commissione non sostiene che l’agevolazione finanziaria del FPAP derivi da un trattamento privilegiato del FPAP rispetto agli altri attori del mercato, ma che il fondo sia potuto intervenire su questo mercato solo perché disponeva di un margine d’intervento finanziario concesso dallo Stato, superiore alle capacità finanziarie proprie del FPAP, mentre lo Stato non l’ha concesso in condizioni simili ad altre imprese che potevano avere lo stesso interesse del FPAP a intervenire su questo mercato (ad esempio, imprese di altri settori d’attività colpiti dall’aumento del costo del petrolio) o che intervengono su questo mercato per motivi legati alle proprie strategie economiche e commerciali (ad esempio, imprese petrolifere).
(75)
Il FPAP riconosce d’altronde l’esistenza di una simile agevolazione. In un documento della Coopération Maritime non comunicato alla Commissione, ma pubblicato sul sito delle «Assises de la pêche et de l’aquaculture della Regione Bretagna» (12), il sig. de Feuardent, riassumendo i principali punti affrontati in un incontro con la regione Bretagna il 24 maggio 2006, indica: «Lo Stato ha realizzato ad oggi uno sforzo di 65 milioni di EUR. Il FPAP ha registrato inoltre sul mercato delle “commodities” diversi milioni di EUR di utili sulle opzioni, cosa che rappresenta un innegabile valore aggiunto». La Commissione ne deduce che il FPAP è riuscito a effettuare operazioni di acquisto di opzioni finanziarie sul mercato dei prodotti petroliferi solo grazie ai fondi pubblici di cui disponeva e di cui non disponevano invece altre strutture o imprese, e che ne ha tratto un vantaggio diretto. Per questo motivo il vantaggio di cui ha goduto falsa o minaccia di falsare la concorrenza.
4.1.1.6. Esistenza di un vantaggio finanziario che incide sugli scambi tra Stati membri
(76)
Essendo intervenuto sul mercato delle «commodities», come indica il sig. de Feuardent, il FPAP è intervenuto sul mercato mondiale del petrolio.
(77)
La sua attività ha quindi oltrepassato i confini francesi ed è quindi opportuno ritenere che gli anticipi concessi incidono sugli scambi tra Stati membri.
4.1.1.7. Conclusione
(78)
Le quattro condizioni necessarie per constatare l’esistenza di un aiuto di Stato sono quindi presenti: gli anticipi versati al FPAP provengono da risorse statali, sono imputabili allo Stato, falsano o minacciano di falsare la concorrenza e incidono sugli scambi tra Stati membri. L’aiuto di cui ha beneficiato il FPAP costituisce quindi un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87 del trattato CE, per quanto riguarda la parte di liquidità derivante da risorse statali e utilizzata per l’acquisto di opzioni sul mercato a termine dei prodotti petroliferi.
4.1.2. Compatibilità con il mercato comune
(79)
Secondo quanto indicato negli accordi conclusi tra lo Stato e il FPAP, questo aiuto di Stato sotto forma di anticipo ha avuto lo scopo di garantire l’avvio degli interventi del FPAP sui mercati a termine del petrolio e di suoi derivati, nonché la loro continuazione. Si tratta quindi di un aiuto al funzionamento del FPAP. D’altronde nella lettera del 6 dicembre 2005 le autorità francesi riconoscono che gli importi indicati sono stati anticipati «al fine di garantire il funzionamento del FPAP».
(80)
Secondo l’articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato, talune categorie di aiuto sono o possono essere considerate compatibili con il mercato comune. È opportuno valutare se questo aiuto al funzionamento del FPAP rientri in una delle suddette categorie.
(81)
La Commissione osserva che l’aiuto in questione non corrisponde ai casi previsti dall’articolo 87, paragrafo 2.
(82)
Non è infatti destinato a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali. La Commissione rammenta in proposito che le fluttuazioni del prezzo del petrolio sono inerenti all’attività economica. Tali fluttuazioni colpiscono anche altri settori d’attività utilizzatori di prodotti petroliferi in tutti gli Stati membri dell’Unione europea e non possono essere considerate una calamità naturale o un evento eccezionale ai sensi dell’articolo 87 del trattato. L’aiuto di cui trattasi non è pertanto compatibile con il mercato comune in virtù dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato.
(83)
L’aiuto non può nemmeno considerarsi compatibile con il mercato comune in base a un’applicazione diretta dell’articolo 87, paragrafo 3, del trattato con i vari casi che in esso sono previsti.
a)
Non si tratta manifestamente di un aiuto destinato a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione (caso previsto dall’articolo 87, paragrafo 3, lettera a). Questo aiuto ha infatti lo scopo di permettere al FPAP di intervenire sui mercati a termine pertinenti. Non ha quindi nulla a che vedere con gli aiuti di cui alla lettera a).
b)
Il FPAP non può essere considerato un importante progetto di comune interesse europeo o un aiuto destinato a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro [caso previsto dall’articolo 87, paragrafo 3, lettera b)]. Il FPAP è infatti specificamente francese, e gli altri Stati membri non hanno espresso l’intenzione di istituire fondi dello stesso tipo. Manca quindi la dimensione europea del fondo in questione. Quanto alla considerazione se si tratti di un aiuto destinato a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro, la Commissione osserva che non ci sono elementi che permettano di affermare che l’apporto di denaro a un fondo di questo genere consentirebbe di porre un simile rimedio. Per quanto riguarda l’aiuto a favore del FPAP, esso reca beneficio a un solo soggetto economico e, anche collegandolo all’aiuto concesso alle imprese di pesca, non giova all’economia di uno Stato membro nel suo complesso. La Commissione ricorda inoltre di aver sempre sostenuto che non è compito delle autorità pubbliche intervenire finanziariamente contro l’aumento del petrolio. Il loro ruolo deve consistere piuttosto nel condurre politiche di incentivo nei confronti delle imprese affinché si adattino alle nuove condizioni economiche create da un tale aumento. Ecco perché un aiuto che miri a garantire a un soggetto economico di intervenire sui mercati a termine pertinenti non corrisponde all’obiettivo auspicato.
c)
L’esistenza del FPAP non può rispondere in sé alla condizione dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), che stabilisce che possono considerarsi compatibili con il mercato comune gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Nessun elemento indica infatti che sia auspicabile sviluppare o incrementare un’attività di intervento sui mercati a termine del petrolio. Questa attività non è nemmeno legata a una regione economica. Ecco perché questo aiuto non può considerarsi compatibile con il mercato comune in virtù della suddetta lettera c).
d)
Infine questo tipo di aiuto non rientra tra le categorie che sarebbero state considerate compatibili con il mercato comune con decisione del Consiglio adottata conformemente all’articolo 87, paragrafo 3, lettera e).
(84)
La Commissione nota peraltro che nessun orientamento di quelli adottati per l’esame degli aiuti di Stato si applica al presente aiuto al funzionamento del FPAP.
(85)
In conclusione si evince che l’aiuto al FPAP per l’acquisto di opzioni sui mercati a termine non può considerarsi compatibile con il mercato comune secondo nessuna delle deroghe autorizzate dal trattato.
4.2. Aiuto a favore delle imprese di pesca: sgravio delle spese di carburante
(86)
Prima di procedere all’esame degli aiuti che hanno dato luogo all’avvio del procedimento d’indagine formale, la Commissione deve prendere posizione sull’osservazione del FPAP, secondo cui gli aiuti concessi al fondo e alle imprese di pesca dovrebbero essere considerati alla luce di un innalzamento della soglia de minimis nel settore della pesca. Secondo il FPAP, gli importi in questione (circa 16 000 EUR per impresa in media, escludendo l’aiuto che il fondo considera «aiuto sociale diretto» ai pescatori) sarebbero nettamente inferiori a quelli in via di adozione al momento del versamento delle compensazioni da parte del FPAP (30 000 EUR per impresa) (13). Anche le autorità francesi fanno riferimento nella loro risposta all’innalzamento della soglia de minimis, senza tuttavia rivendicarne l’applicazione per il presente aiuto.
(87)
La Commissione ricorda innanzitutto che, secondo l’articolo 3 del regolamento (CE) n. 1860/2004 della Commissione, del 6 ottobre 2004, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti de minimis nei settori dell’agricoltura e della pesca (14), disposizione in vigore all’epoca in cui questi aiuti alle imprese di pesca sono stati concessi, l’importo massimo di aiuto de minimis era di 3 000 EUR ad impresa per tre anni. Gli aiuti considerati nella presente decisione superano abbondantemente questi importi e la Francia non ha indicato nelle suddette osservazioni un’eventuale applicazione di questo massimale per le imprese che avrebbero potuto beneficiarne. D’altro canto, anche se l’importo di 30 000 EUR indicato dal regolamento (CE) n. 875/2007 recentemente adottato dalla Commissione (15) è superiore ai 16 000 EUR precedentemente evocati dal FPAP, questo importo è di fatto medio. Inoltre la Francia giunge erroneamente a questo importo di 16 000 EUR escludendo la parte di aiuto che ritiene di carattere sociale e che va invece considerata nell’esame in questione (cfr. considerando 122 e 123). Pertanto, vista la diversità di dimensioni delle imprese di pesca aderenti al FPAP, si può essere certi che l’importo dell’aiuto concesso ad alcune imprese è superiore a 30 000 EUR. Ad esempio per i pescherecci tra i 20 e i 25 metri l’importo annuo dell’indennità si attesta sui 35 000 EUR, pari a 70 000 EUR per i due anni 2005 e 2006 (16). Ad ogni modo, come precedentemente sottolineato, le autorità francesi non hanno rivendicato l’applicazione del nuovo massimale de minimis, né fornito elementi di prova indicanti che lo avrebbero fatto. Pertanto, considerati tutti questi elementi nel quadro dell’esame permanente degli aiuti di Stato, la Commissione è tenuta a verificare la conformità di tali aiuti alle disposizioni dell’articolo 87 del trattato.
4.2.1. Esistenza di un aiuto di Stato
(88)
La Francia ritiene che la Commissione non possa incentrare il suo esame dell’esistenza di un aiuto di Stato su questo aspetto delle attività del fondo. Secondo le autorità francesi, «la qualificazione di aiuto di Stato deve fondarsi esclusivamente su un’analisi ad hoc dell’anticipo rimborsabile dello Stato e non su un’analisi delle attività del FPAP. Le autorità francesi auspicano quindi che venga sviluppata solo la prima parte 3.1 della valutazione. La parte 3.2 costituisce una condanna delle attività del FPAP, un sindacato professionale che pratica la sua attività di acquisto di opzioni per tutelare i propri membri contro le fluttuazioni del prezzo del gasolio (17)».
(89)
Nella sua risposta la Commissione ricorda che, secondo una giurisprudenza costante, l’esistenza di un aiuto dovrebbe essere valutata in relazione ai loro effetti, e non a seconda delle cause o degli scopi (18). Oltre all’acquisto di opzioni finanziarie sui mercati a termine, il FPAP ha come obiettivo, conformemente agli accordi conclusi con lo Stato, di versare alle imprese di pesca una compensazione corrispondente al differenziale di prezzo tra il prezzo massimo coperto e il prezzo medio mensile dell’indice di riferimento per il mese in questione. La Commissione ritiene pertanto che le imprese di pesca abbiano goduto di vantaggi specifici attraverso il sistema istituito dal FPAP e che sia opportuno analizzare gli effetti degli anticipi concessi dallo Stato dal punto di vista dell’agevolazione concessa non solo al FPAP, ma anche alle imprese di pesca.
4.2.1.1. Esistenza di un vantaggio finanziario concesso mediante risorse statali
(90)
Il vantaggio che le imprese di pesca hanno tratto dalle attività del FPAP è duplice: consiste, da un lato, nella possibilità di procurarsi carburante a un prezzo vantaggioso e, dall’altro, nel percepire un’indennità che compensa in parte le loro spese di carburante.
(91)
Quanto al primo aspetto, l’acquisto di opzioni sui mercati a termine da parte del FPAP - che poi rivendeva il carburante acquistato a termine alla società CECOMER, centrale d’acquisto delle cooperative marittime - ha permesso alle imprese aderenti al FPAP di comperare carburante acquistato da queste cooperative a un prezzo inferiore a quello di mercato. Tuttavia, come precedentemente indicato (cfr. considerando 75 della presente decisione), ciò è stato possibile solo perché «Lo Stato ha realizzato ad oggi uno sforzo di 65 milioni di EUR. Il FPAP ha registrato inoltre sul mercato delle “commodities” diversi milioni di EUR di utili sulle opzioni, cosa che rappresenta un innegabile valore aggiunto». La Commissione constata quindi che la fornitura di carburante alle imprese di pesca a un prezzo inferiore a quello di mercato è stata possibile grazie agli anticipi concessi dallo Stato e alle risorse proprie del FPAP, ovvero con i proventi delle quote dei membri e degli utili tratti dalle operazioni speculative sul mercato a termine dei prodotti petroliferi.
(92)
La stessa duplice provenienza la si ritrova nei fondi (risorse statali e risorse derivanti dall’attività privata del FPAP) che sono serviti a finanziare la compensazione versata alle imprese di pesca.
(93)
Come precisato al considerando 24 della presente decisione, il FPAP si fa carico della differenza di prezzo esistente, secondo gli accordi del 12 novembre 2004 e del 27 maggio 2005, tra il «prezzo massimo coperto» e il prezzo medio mensile dell’indice di riferimento, e, secondo l’accordo dell’11 ottobre 2005, tra 30 centesimi di EUR al litro e il prezzo medio mensile di riferimento se quest’ultimo è superiore a 30 centesimi di EUR.
(94)
Il meccanismo di «riduzione» inizialmente previsto si basava sull’ipotesi che i costi aggiuntivi rispetto a un prezzo di riferimento nei periodi di prezzi elevati fossero stati compensati dalle quote versate dagli iscritti in periodi di quotazioni più moderate. In questo modo il sistema si sarebbe autofinanziato. Se si fa riferimento al documento del sig. de Feuardent già menzionato al considerando 75 della presente decisione, «il FPAP era tecnicamente in grado di prendere le prime opzioni fin dall’aprile 2004. All’epoca il fabbisogno CECOMER (circa 200 milioni di litri) per il 2005 poteva essere coperto a 0,28 centesimi/litro per circa 4 milioni di EUR». Così il FPAP avrebbe forse potuto far fronte, all’inizio del 2004, alle esigenze relativamente modeste dell’«assicurazione gasolio» grazie alle risorse proprie. Appare quindi chiaramente che nella concezione originaria del fondo, questo avrebbe potuto essere autosufficiente.
(95)
Tuttavia, poiché i prezzi del petrolio si sono mantenuti a un livello molto alto e poiché l’adesione al FPAP si è notevolmente diffusa, il numero degli iscritti al FPAP è cresciuto velocemente e in misura considerevole. Di conseguenza, il costo di questa «assicurazione gasolio» è letteralmente esploso e lo si è potuto sostenere solo con gli anticipi concessi dallo Stato al FPAP.
(96)
Se si tenta di fare una stima dei fondi necessari al FPAP per fronteggiare le spese dell’«assicurazione gasolio» per il 2005, si può partire dall’ipotesi che il livello dei consumi di carburante, per cui era stata chiesta una compensazione dalle imprese di pesca, è probabilmente passato da 200 milioni di litri (cfr. considerando 94) a circa 900 milioni di litri stimati. Se infatti si riprendono le medie del consumo annuo servite da base per i calcoli dei considerando 55 e 56, il consumo di 1 000 navi sotto i 12 metri sarebbe di 1 000 navi × 200 tonnellate/nave, pari a 200 000 tonnellate, mentre quello delle navi sopra i 12 metri sarebbe di 1 400 navi × 480 tonnellate/nave, pari a 672 000 tonnellate, per un totale di 872 000 tonnellate (o 872 milioni di litri). In realtà se si considera, come indicato al considerando 55, che le imbarcazioni sono a pesca per 38 settimane l’anno più che per 48, il consumo è probabilmente più vicino alle 700 000 tonnellate (1 000 imbarcazioni sotto i 12 metri × 158 tonnellate, pari a 158 000 tonnellate e 1 400 imbarcazioni sopra i 12 metri × 380 tonnellate, pari a 532 000 tonnellate). Nell’ipotesi di un massimale della compensazione a 12 centesimi al litro, massimale applicato per il terzo anticipo (19), il fabbisogno finanziario del FPAP raggiungeva un importo annuo di 85 milioni di EUR. Considerando che le imprese di pesca hanno assicurato forse solo una parte dei loro consumi di carburante, il fabbisogno di finanziamento è stato probabilmente inferiore, ma comunque dell’ordine di grandezza di diverse decine di milioni di euro l’anno, da confrontare con la stima iniziale di 4 milioni di EUR per il 2005. Appare quindi evidente che il FPAP non avrebbe potuto far fronte alla copertura garantita ai suoi membri in contropartita delle loro quote senza servirsi di un apporto di fondi esterni, nella fattispecie gli anticipi concessi dallo Stato.
(97)
In tale contesto il FPAP ha beneficiato di fondi pubblici per rispondere alle esigenze di questa «assicurazione gasolio» con l’onere di gestirli al meglio. La liquidità del FPAP si compone quindi di fondi provenienti dalle quote degli iscritti, degli anticipi dello Stato e degli eventuali utili delle attività del fondo sui mercati a termine del petrolio. La parte di fondi proveniente dagli anticipi dello Stato corrisponde innegabilmente a risorse statali. Quanto agli utili realizzati sui mercati a termine, che hanno permesso alle imprese di pesca di rifornirsi di carburante a un prezzo inferiore, sono stati possibili solo grazie a risorse statali che hanno dato modo al FPAP di condurre operazioni finanziarie sui mercati a termine. Inoltre, benché le caratteristiche esatte degli accordi conclusi tra il FPAP e CECOMER non siano note né possano essere dedotte da alcun documento comunicato dalla Francia, la Commissione suppone che la compensazione versata alle imprese aderenti, corrispondente a un differenziale di prezzo, sia stata più bassa rispetto a se CECOMER e le cooperative marittime avessero rifornito i pescatori di carburante acquistato sul mercato ordinario, ossia senza intervento del FPAP sui mercati a termine. Gli utili derivanti dalle operazioni del FPAP sui mercati a termine sono stati quindi trasferiti a CECOMER, cooperativa di approvvigionamento delle cooperative marittime, e poi alle imprese di pesca che da queste si riforniscono di carburante. L’effetto pratico è stato sicuramente che il FPAP ha potuto continuare a versare compensazioni per un periodo più lungo che se il FPAP fosse stato solo un organismo intermedio incaricato esclusivamente di ripartire i 65 (o 77) milioni di EUR forniti dallo Stato nell’ambito del meccanismo dell’«assicurazione gasolio».
(98)
La Commissione ritiene pertanto che sia proprio con risorse statali - indipendentemente dal fatto che abbiano alimentato direttamente le casse del FPAP o che siano state utilizzate per registrare utili andati poi ad aumentare la liquidità - che le imprese di pesca abbiano goduto di un vantaggio finanziario avendo, da un lato, la possibilità di rifornirsi di carburante a un prezzo vantaggioso e, dall’altro, percependo un’indennità compensativa calcolata rispetto a un prezzo di riferimento.
4.2.1.2. Esistenza di un vantaggio finanziario imputabile allo Stato
(99)
I tre o eventualmente quattro accordi conclusi tra lo Stato e il FPAP prevedono che i fondi pubblici versati sotto forma di anticipi abbiano come finalità ultima la parziale compensazione delle spese di carburante delle imprese di pesca. La compensazione versata ai pescatori sotto forma di indennità, corrispondente alla differenza tra un prezzo di riferimento e un prezzo alla pompa, è associata a una diminuzione del prezzo del gasolio alla pompa del fornitore, che nella maggior parte dei casi è la cooperativa marittima.
(100)
La liquidità del FPAP, costituita inizialmente dalle quote dei membri e poi finanziata con un primo anticipo dello Stato, ha consentito al fondo di operare sui mercati a termine e di registrare utili, ma senza che questi fossero sufficienti a permettergli di effettuare il versamento dell’indennità compensativa garantita alle imprese di pesca in contropartita delle loro quote. Due o eventualmente tre anticipi aggiuntivi hanno però permesso al fondo di proseguire le sue attività prima di dover liquidare progressivamente la propria posizione per disporre della liquidità necessaria al pagamento delle indennità. La Commissione osserva che le decisioni relative alle operazioni sui mercati a termine sono state prese dal presidente del FPAP. La loro concreta attuazione è stata effettuata ricorrendo a intermediari e istituti finanziari specializzati (cfr. considerando 74), la cui retribuzione è stata sostenuta dal FPAP in proporzioni sconosciute alla Commissione. In realtà, se lo statuto del FPAP prevede che il presidente sia tenuto a consultare il consiglio di amministrazione «per decidere dei progetti di copertura da attuare», in questo consiglio di amministrazione lo Stato non è rappresentato. Quindi, anche se il FPAP erano tenuto in generale «a tenere una contabilità che permetta di conoscere, su richiesta, l’utilizzo degli anticipi, nonché la destinazione delle risorse e delle spese del fondo», lo Stato non decideva né la strategia del FPAP per l’acquisto delle opzioni finanziarie né il livello della compensazione finanziaria da versare alle imprese. Quindi se non ci sono dubbi, come indicato al paragrafo 4.1.1.4, che l’aiuto costituito dalla concessione dei tre o eventualmente quattro anticipi sia imputabile allo Stato, lo stesso non può dirsi per le agevolazioni aggiuntive di cui le imprese di pesca hanno beneficiato grazie alle loro quote e a una gestione oculata di tutta la liquidità del FPAP. Infatti, se grazie alle operazioni condotte sui mercati a termine l’aiuto versato ai pescatori è stato superiore ai fondi pubblici inizialmente ricevuti dal FPAP, la parte dell’aiuto superiore all’importo dei fondi pubblici anticipati non è stata frutto di una decisione dello Stato. Perciò, anche non è possibile dal punto di vista contabile, per la Commissione, isolare precisamente le risorse statali dalle risorse proprie - perché tutta la liquidità è stata utilizzata per operare sui mercati a termine del petrolio e per pagare un’indennità compensativa - il vantaggio corrispondente alla differenza tra l’importo totale degli aiuti di cui hanno beneficiato le imprese di pesca e il totale degli anticipi dello Stato trasferiti alle imprese di pesca non è imputabile allo Stato.
4.2.1.3. Esistenza di un vantaggio finanziario che falsa o minaccia di falsare la concorrenza
(101)
La Commissione ritiene che lo sgravio di cui godono le imprese di pesca aderenti al FPAP per le loro spese di carburante favorisca queste imprese, perché sono le uniche a poterne beneficiare. La loro posizione è rafforzata rispetto ad altre imprese con cui si trovano in concorrenza sul mercato comunitario, che si tratti di imprese di pesca o di imprese di altri settori economici che hanno un interesse a diminuire i propri costi di produzione legati alle spese di carburante. Inoltre, dato che questo meccanismo di copertura è destinato esclusivamente alle imprese di pesca, il vantaggio concesso a queste imprese si configura come un vantaggio settoriale non accessibile agli altri settori. In realtà qualsiasi forma di aiuto che favorisca un determinato settore falsa o minaccia di falsare la concorrenza [cfr. la decisione 2006/269/CE della Commissione dell’8 febbraio 2006 concernente detrazioni fiscali a favore dei pescatori professionisti (Svezia) (20), considerando 31 e 35].
(102)
Le autorità francesi obiettano che l’aiuto in questione non ha favorito le imprese aderenti al FPAP, perché «l’adesione al FPAP è libera e aperta a tutte le imprese di pesca che versino la quota». MQA aggiunge che questa adesione è aperta «senza limiti di struttura o di nazionalità degli interessi beneficiari». Il FPAP precisa infine che «le imprese aderenti al FPAP sono detenute da capitali francesi, ma anche spagnoli e olandesi».
(103)
Nella sua risposta la Commissione osserva che possono aderire al FPAP solo le imprese di pesca con navi registrate in Francia metropolitana o nei dipartimenti d’oltremare. Le imprese con capitali olandesi o spagnoli che possiedono imbarcazioni francesi possono quindi effettivamente aderire al FPAP ed è sicuramente a queste imprese che le autorità francesi e il FPAP alludono nelle loro risposte. Non possono invece aderire le altre imbarcazioni comunitarie.
(104)
Tutte le imprese beneficiarie della compensazione versata dal FPAP sono in concorrenza sul mercato comunitario con le imprese che hanno navi battenti bandiera degli altri Stati membri e un interesse a diminuire i loro costi di produzione legati alle spese di carburante, ma che non hanno a loro disposizione un sistema di compensazione tipo quello istituito dal FPAP. Per questo motivo il vantaggio di cui godono le imprese di pesca aderenti al fondo o le imprese che non hanno ancora aderito ma che potrebbero farlo, ossia tutte quelle aventi pescherecci battenti bandiera francese, rappresenta chiaramente una distorsione della concorrenza.
(105)
Il FPAP ritiene inoltre che i fattori distorsivi della concorrenza debbano essere ricercati altrove. Facendo riferimento agli importanti costi aggiuntivi che secondo il fondo sono privi di fondamento economico, come quelli derivanti dalla gestione dei programmi di orientamento pluriennali della flotta di pesca, ossia della gestione della capacità totale di questa flotta, o quelli legati alla gestione dei «diritti a produrre», il FPAP indica in particolare che «I “diritti” legati a “politiche” nazionali rappresentano (…) il vero fattore distorsivo della concorrenza europea [ed] esulano largamente dall’ambito economico».
(106)
La Commissione osserva in proposito che questi costi aggiuntivi, siano essi inferiori o superiori in Francia rispetto agli altri Stati membri, sono il risultato di vincoli dovuti all’inquadramento normativo in cui si esercita oggi l’attività della pesca. Nella comunicazione (21) del 26 febbraio 2007 relativa agli strumenti di gestione basati sui diritti di pesca, la Commissione ricorda che il settore della pesca comunitario è caratterizzato da una molteplicità di strumenti e meccanismi di gestione e che situazioni paragonabili sono trattate in modi talvolta molto diversi in funzione dello Stato membro interessato. Risulta in particolare che la compravendita dei diritti di pesca avviene già in alcuni Stati membri, nell’ambito di mercati stabiliti o per via indiretta. I costi menzionati dal FPAP sono costi che le flotte dei vari Stati membri si trovano a sostenere e corrispondono all’evoluzione economica del settore ittico. Risultano dall’attuazione a livello nazionale delle misure di gestione che la politica comune della pesca impone o rende necessarie. Tale attuazione non giustifica l’introduzione di aiuti specifici in un particolare Stato membro. Per questo motivo, contrariamente a quanto afferma il FPAP, la distorsione della concorrenza non deve essere valutata nel limite di un «mercato pertinente» come un «micro-mercato regionale», nozione alla quale fa riferimento, ma in tutto il mercato comune come è previsto dal trattato. Quindi se l’aiuto del FPAP mira ad agevolare il mantenimento della pesca in un contesto regionale e a proteggere le risorse impedendo alle navi d’altura di ripiegare verso fondali di accesso più vicini o ai pescherecci di orientarsi verso zone di pesca più specifiche, come è stato dichiarato dal FPAP, corrisponde perfettamente a un aiuto che falsa o minaccia di falsare la concorrenza e quindi, in tal senso, a un aiuto di Stato.
(107)
Per tutti i motivi suesposti, la Commissione ritiene che i fondi anticipati dallo Stato e di cui hanno beneficiato le imprese di pesca attraverso il FPAP falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
4.2.1.4. Esistenza di un vantaggio finanziario che incide sugli scambi tra Stati membri
(108)
Il FPAP contesta che gli aiuti concessi alle imprese di pesca aderenti al sindacato incidano sugli scambi tra gli Stati membri. Secondo il FPAP, infatti, queste imprese eserciterebbero la loro attività in «un mercato che non è affatto unico, ma che si basa piuttosto su un “mosaico” di micro-mercati regionali».
(109)
Nella sua risposta la Commissione constata che il valore complessivo delle esportazioni di prodotti della pesca e dell’acquacoltura dalla Francia verso il resto del mondo era di 1 290 milioni di EUR nel 2005, di cui l’80 % verso Stati membri dell’Unione europea. Analogamente il valore totale delle importazioni di questa categoria di prodotti in Francia ammontava nel 2005 a 3 693 milioni di EUR, di cui dal 40 al 60 %, a seconda delle fonti, proveniente da Stati membri dell’Unione europea (22). Per avere un confronto, il valore globale della produzione francese si attestava a 1 868 milioni di EUR. Quindi, senza procedere a un’analisi economica numerica estremamente dettagliata (23), è chiaro che, indipendentemente dalle variazioni di prezzo per specie constatate ogni giorno nei porti francesi o europei, il volume degli scambi tra la Francia e il resto dell’Europa pesa considerevolmente sul suo bilancio di approvvigionamento dei prodotti della pesca e dell’acquacoltura. Misure volte a favorire un numero considerevole di imprese di pesca francesi (oltre il 30 % della flotta) attraverso la riduzione dei loro costi di produzione incidono necessariamente sugli scambi tra Stati membri nel settore della pesca.
(110)
È quindi palese che il vantaggio di cui hanno goduto le imprese di pesca mediante la copertura di una parte dei loro costi di produzione incide sugli scambi tra Stati membri.
4.2.1.5. Conclusione
(111)
Le quattro condizioni necessarie per constatare l’esistenza di un aiuto di Stato sono presenti solo in parte: il vantaggio di cui hanno goduto le imprese di pesca deriva effettivamente dall’impiego di risorse statali, falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri. Quanto alla quarta condizione, è imputabile allo Stato solo nel limite dell’importo degli anticipi, perché gli anticipi costituiscono solo una parte della liquidità del FPAP e perché lo Stato non è intervenuto nelle scelte operate dal FPAP per far fruttare i fondi messi a sua disposizione. La Commissione può quindi concludere che esiste un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87 del trattato CE solo nel limite dell’apporto di fondi pubblici, ovvero di 65 o 77 milioni di EUR.
(112)
La Commissione osserva infine che le autorità francesi, nonostante le risposte del 7 ottobre 2005 e del 21 aprile 2006, non contestano propriamente le conclusioni della Commissione sull’esistenza di un aiuto di Stato. Durante l’esame del disegno di legge finanziaria per il 2007 da parte dell’Assemblea nazionale, il ministro dell’Agricoltura e delle pesca interpellato sul futuro del FPAP ha infatti risposto: «il FPAP è operativo dal 1o novembre 2004, ma la Commissione europea lo tiene sotto stretto controllo, trattandosi di un aiuto di Stato» (24).
4.2.2. Compatibilità con il mercato comune
(113)
Secondo l’articolo 87, paragrafo 2 e paragrafo 3 del trattato, talune categorie di aiuto sono compatibili o possono considerarsi compatibili con il mercato comune.
(114)
La Commissione osserva che questi aiuti non corrispondono ai casi previsti dall’articolo 87, paragrafo 2, del trattato.
a)
Affermando che il FPAP ha agito come «un’organizzazione in difesa di consumatori» o come «il catalizzatore di consumatori di prodotti petroliferi», MQA sembra suggerire che gli aiuti a favore delle imprese di pesca potrebbero essere assimilati agli «aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori» previsti dall’articolo 87, paragrafo 1. A tale proposito, la Commissione osserva semplicemente che questo paragrafo si riferisce espressamente a «singoli consumatori» e non alle imprese e che quindi non può essere applicato al caso in questione (cfr. anche considerando 50 della presente decisione). L’aiuto in questione non è pertanto compatibile con il mercato comune in virtù dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), del trattato.
b)
Questi aiuti non sono destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali. Le fluttuazioni del prezzo del petrolio sono infatti inerenti all’attività economica. Queste fluttuazioni colpiscono anche altri settori d’attività utilizzatori di prodotti petroliferi in tutti gli Stati membri dell’Unione europea e non possono essere considerate una calamità naturale o un evento eccezionale ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato. MQA obietta tuttavia a questa analisi che l’aiuto sarebbe conseguente a una situazione straordinaria, «in quanto la stessa Commissione ammette le eccezionali difficoltà economiche e sociali in cui versa il settore». È certo vero che il settore della pesca si trova a dover affrontare difficoltà particolari che la Commissione ha analizzato in dettaglio nella comunicazione (25) del 9 marzo 2006 relativa al «miglioramento della situazione economica dell’industria della pesca». In questa comunicazione la Commissione ha mostrato che le ragioni delle difficoltà economiche e sociali del settore risiedono nella sua inadeguatezza strutturale ai vincoli che gravano sulla sua attività. Nella stessa comunicazione la Commissione ha formulato inoltre varie proposte per superare le difficoltà economiche del settore ittico. Esaminando la compatibilità di alcuni aiuti al funzionamento, la Commissione afferma molto chiaramente: «Le difficoltà in cui versa attualmente il settore della pesca sono state aggravate dal recente aumento dei prezzi dei carburanti. Questa situazione ha spinto l’industria della pesca a chiedere un intervento pubblico per compensare l’improvviso aumento dei costi. Questo tipo di assistenza rappresenterebbe un aiuto al funzionamento incompatibile con il trattato. La Commissione non potrebbe approvare alcun aiuto notificato a tal fine». Evocando poi un meccanismo di garanzia paragonabile a quello inizialmente sviluppato durante l’istituzione del FPAP, aggiunge: «La Commissione potrebbe approvare un simile programma solo se prevedesse garanzie di rimborso di tutti gli aiuti pubblici secondo condizioni commerciali, cosa che alla luce delle circostanze economiche attuali appare assai poco probabile». Le fluttuazioni del costo dei fattori di produzione, tra cui quello del carburante, sono inerenti all’attività economica e non possono costituire in sé un evento eccezionale.
Tenuto conto di ciò, la Commissione ritiene che gli aiuti di Stato in questione, di cui hanno goduto le imprese di pesca, non siano compatibili con il mercato comune in virtù dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato.
(115)
Gli aiuti non possono nemmeno considerarsi compatibili con il mercato comune in base a un’applicazione diretta dell’articolo 87, paragrafo 3, del trattato con i vari casi che in esso sono previsti.
a)
Non si tratta di aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione [caso previsto dall’articolo 87, paragrafo 3, lettera a)], del trattato. Questi aiuti hanno lo scopo di ridurre i costi operativi delle imprese di pesca. Certamente il FPAP indica che questi aiuti mirano ad agevolare il mantenimento della pesca in un quadro regionale. La Commissione constata tuttavia che questi aiuti vengono concessi alle imprese di pesca indipendentemente dalla loro sede o dal porto di attracco delle loro imbarcazioni. Non hanno quindi nulla a che vedere con gli aiuti di cui alla lettera a).
b)
Questi aiuti non possono nemmeno essere considerati destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo o a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro. Non hanno nulla a che vedere con un importante progetto di comune interesse europeo, né possono considerarsi aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro. Gli aiuti concessi alle imprese di pesca mirano infatti a rimediare alle difficoltà delle imprese di un settore economico particolare e non a quelle dell’intera economia francese. La settorialità dell’aiuto è incontestabile, in quanto l’aumento dei costi del petrolio ha inciso non solo sulle imprese del settore ittico, ma su tutte le imprese a prescindere dal settore d’attività. In tal senso la Commissione ha sempre sostenuto che non è compito delle autorità pubbliche intervenire finanziariamente per compensare questo aumento, ma di incentivare le imprese ad adattarsi alle nuove condizioni economiche create da un tale aumento. Alla luce di tutti questi elementi, la Commissione ritiene che l’aiuto del FPAP a favore delle imprese di pesca non possa considerarsi compatibile in virtù dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b).
c)
Per quanto riguarda l’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), lo sgravio delle spese di carburante non può rispondere in sé alla condizione della suddetta lettera c), che stabilisce che possono considerarsi compatibili con il mercato comune gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Gli aiuti in questione non mirano infatti a favorire lo sviluppo delle attività di pesca nel senso di una pesca sostenibile, conformemente agli obiettivi della politica comune della pesca, ma alimentano lo sforzo di pesca senza incentivare le imprese di pesca a ridurre le loro spese di carburante. Hanno quindi l’effetto di rallentare il necessario adattamento delle imprese del settore ittico ai vincoli derivanti dall’aumento dei prezzi del petrolio. Questa attività non è nemmeno legata a una regione economica. Per questo motivo gli aiuti non possono considerarsi compatibili con il mercato comune in virtù dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c).
d)
Infine è evidente che queste categorie non rientrano nemmeno tra gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, né tra quelli considerati compatibili con il mercato comune con decisione del Consiglio adottata conformemente all’articolo 87, paragrafo 3, lettera e).
(116)
Da tutti questi elementi risulta che l’aiuto di Stato concesso alle imprese di pesca per lo sgravio delle loro spese di carburante non risponde a nessuna delle deroghe previste dall’articolo 87 del trattato.
(117)
Trattandosi di aiuti a imprese di pesca, devono essere analizzati anche alla luce degli orientamenti per l’esame degli aiuti di Stato nel settore della pesca e dell’acquacoltura (di seguito denominati «orientamenti»).
(118)
Questi aiuti hanno lo scopo di ridurre i costi di produzione delle imprese di pesca e hanno carattere di aiuti al funzionamento.
(119)
La Commissione ricorda innanzitutto che, ai sensi del punto 3.5 dei suddetti orientamenti, «gli aiuti di Stato non devono avere effetto protettivo: essi devono favorire la razionalizzazione e l’efficienza nella produzione e commercializzazione dei prodotti della pesca. Qualsiasi aiuto di questo tipo deve dar luogo a miglioramenti duraturi che consentano al settore della pesca di svilupparsi esclusivamente sulla base dei profitti di mercato».
(120)
Tuttavia, come esposto al considerando 115, lettera c), della presente decisione, lo sgravio delle spese di carburante non mira a sviluppare le attività di pesca nel senso di una pesca sostenibile, conformemente agli obiettivi della politica comune della pesca, ma a mantenere in attività imprese di pesca. Ecco perché la Commissione ritiene che questi aiuti presentino l’effetto protettivo oggetto del punto 3.5 degli orientamenti e che non possano quindi considerarsi compatibili con questo principio sancito dagli orientamenti.
(121)
Nelle sue risposte all’avvio del procedimento d’indagine formale, la Francia ha certamente indicato che «le azioni del FPAP hanno anticipato misure utili che i piani di salvataggio e di ristrutturazione, una volta approvati, non faranno che illustrare e confermare», ma è solo molto più tardi, nel gennaio 2008, che la Francia ha informato la Commissione dell’attuazione di misure presentate come di aiuto al salvataggio e alla ristrutturazione a favore delle imprese di pesca, misure registrate dalla Commissione al numero NN 09/2008 e attualmente in corso di analisi. Con questo, pur accettando la motivazione della Francia secondo cui le azioni del FPAP avrebbero in un certo qual modo anticipato queste misure di aiuto al salvataggio e alla ristrutturazione, ciò non incide sulla loro compatibilità con il mercato comune a causa delle differenze fondamentali che esistono tra le misure attuate dal FPAP e le condizioni cui devono sottostare i regimi di aiuto al salvataggio e alla ristrutturazione delle imprese, condizioni descritte negli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (26). Infatti, contrariamente a quanto richiesto da questi orientamenti, gli aiuti derivanti dalle azioni del FPAP sono stati concessi indistintamente a tutte le imprese di pesca e non solo a quelle in difficoltà. D’altra parte gli aiuti al salvataggio non possono superare i sei mesi e devono esistere sotto forma di prestito rimborsabile o di garanzia, mentre gli aiuti alla ristrutturazione devono essere concessi in condizioni precise per un tempo limitato. Di fatto gli aiuti concessi dalla Francia attraverso il FPAP non soddisfano nessuna delle condizioni richieste: le imprese di pesca beneficiano di questi aiuti dal 2004, non sono concessi sotto forma di prestito o garanzia, né è previsto il loro rimborso nell’ambito di un piano di ristrutturazione.
(122)
Il FPAP ritiene inoltre che gli aiuti concessi siano giustificati dal fatto che si tratterebbe di un aiuto al reddito dei dipendenti. Il FPAP scrive in proposito: «Il FPAP si costituisce in “gruppo di prevenzione” per realizzare un perimetro giuridico di salvaguardia ai sensi della legge francese per le 2 500 imprese aderenti … In tal senso l’aiuto al reddito dei dipendenti, iscritto nel perimetro di ristrutturazione, è autorizzato e non incide affatto sulle regole di concorrenza. Rientra al contrario tra i principi comunitari che garantiscono ai dipendenti un reddito minimo decente». Il FPAP indica inoltre che il sistema di pagamento dei marinai «alla parte di equipaggio» avrebbe in Francia l’effetto di privare i dipendenti delle imprese di pesca di salario o addirittura di indebitarli nei confronti dell’armamento. Il FPAP precisa infine che 25 dei 65 milioni di anticipo concessi dallo Stato «riguardano direttamente anticipi ai dipendenti e si configurano come un aiuto sociale diretto». MQA aggiunge: «Se i prestiti sono considerati aiuti a vantaggio non del FPAP trasparente, ma delle imprese di pesca aderenti, si tratterebbe realmente di aiuti sociali. Il contributo finanziario così apportato sarebbe infatti direttamente legato alla retribuzione dei marinai».
(123)
Queste affermazioni sollevano diversi commenti da parte della Commissione:
1)
La Commissione si stupisce innanzitutto di leggere che quasi il 40 % (25 milioni su 65) di anticipi di tesoreria concessi dallo Stato per garantire l’acquisto di opzioni finanziarie sui mercati a termine dei prodotti petroliferi, secondo i tre accordi precedentemente menzionati (cfr. considerando 21 della presente decisione), «riguardano direttamente anticipi ai dipendenti e si configurano come un aiuto sociale diretto».
2)
La Commissione presuppone che si tratti di una «scorciatoia retorica» del FPAP, volta a dimostrare che leazioni attuate dal FPAP, tenuto conto del sistema del «salario alla parte» e della riduzione dei costi di produzione delle imprese di pesca, avvantaggerebbero in fine i dipendenti di tali imprese. È in questo senso che le azioni di cui trattasi potrebbero configurarsi come «un aiuto sociale diretto». Nessun elemento del dossier lascia infatti immaginare che ci sarebbero stati aiuti diretti, ovvero aiuti versati dal FPAP direttamente ai dipendenti di queste imprese. Del resto non è previsto nemmeno dallo statuto del FPAP (cfr. considerando 20 della presente decisione).
3)
Ad ogni modo, indipendentemente dal fatto che gli aiuti siano stati versati direttamente ai dipendenti o che le azioni del FPAP abbiano favorito questi dipendenti permettendo di finanziare il loro reddito con il sistema del salario «alla parte», la Commissione ricorda che, secondo una giurisprudenza consolidata (27), la nozione di aiuto di Stato riguarda le agevolazioni concesse dalle autorità pubbliche che, in varie forme, alleggeriscono gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa. In tal senso i salari rientrano innegabilmente tra questi oneri e un’impresa non può contare su un finanziamento pubblico per sostenerli. Pertanto, il fatto che i vantaggi che le imprese di pesca hanno tratto dalla possibilità di acquistare carburante a prezzi preferenziali e da una compensazione parziale delle loro spese di carburante abbiano in realtà giovato ai dipendenti di queste imprese, secondo il FPAP e MQA, non è pertinente ai fini della valutazione della compatibilità di questi aiuti con il mercato comune. È sufficiente constatare che le agevolazioni concesse alle imprese di pesca con fondi pubblici hanno avuto lo scopo di alleggerire gli oneri che normalmente gravano sul bilancio delle suddette imprese.
4)
Nella stessa ottica la Commissione non può accettare l’affermazione secondo cui l’aiuto al reddito dei dipendenti è autorizzato, da un lato, perché rientrerebbe nei principi comunitari che garantiscono ai dipendenti un reddito minimo decente e, dall’altro, perché il sistema del pagamento «alla parte» sarebbe particolarmente sfavorevole ai marinai francesi. Infatti, in applicazione del principio di sussidiarietà, la normativa relativa all’esistenza di un salario minimo è di competenza esclusiva degli Stati membri. Per quanto riguarda il salario dei marinai, in Francia questo obbligo è sancito dagli articoli L. 742-2, D. 742-1 e D. 742-2 del codice del lavoro. Come ricorda una sentenza della Corte d’Appello di Rennes del 16 giugno 1998 (28), queste disposizioni di portata generale si applicano ai dipendenti soggetti al Code du travail maritime, indipendentemente dalla modalità di retribuzione adottata. Il fatto che l’armatore e i suoi dipendenti abbiano convenuto in origine che i marinai sarebbero stati pagati «alla parte» (a eventuale profitto) non dispensa l’armatore dal garantire ai marinai, durante il periodo di imbarco, una retribuzione almeno pari al salario minimo. In altri termini, le «parti di pesca» devono almeno essere equivalenti alla retribuzione calcolata in applicazione del «salario minimo di crescita». L’articolo 34 del Code du travail maritime (29) rimanda in tal senso a «un contratto nazionale professionale o a contratti di categoria estesi [per fissare], indipendentemente dalla durata del lavoro effettivo, il periodo o i periodi scelti per il calcolo del salario minimo di crescita dei marinai remunerati alla parte». Il contratto nazionale di categoria che garantisce (cfr. articolo 9, primo comma), una retribuzione annua lorda minima ai marinai dipendenti remunerati «alla parte» è stato firmato il 28 marzo 2001 (30). Questa disposizione è stata resa obbligatoria per tutti i datori di lavoro e tutti i dipendenti compresi nel campo d’applicazione di questo contratto da un decreto interministeriale del 3 luglio 2003 (31). Il costo salariale indotto da questo obbligo legale costituisce quindi un costo di produzione per le imprese di pesca allo stesso titolo delle spese di carburante. In tali condizioni la Commissione non può quindi accettare la motivazione secondo cui lo Stato francese avrebbe fondati motivi per intervenire finanziariamente, perché gli armatori si sottraggono all’obbligo legale di garantire un salario minimo ai loro dipendenti, anche quando sono remunerati «alla parte».
(124)
Secondo MQA si potrebbe trattare anche di misure socio-economiche: «gli orientamenti (…) considerano che misure socio-economiche possono essere dichiarate compatibili. Nella fattispecie, il FPAP è totalmente trasparente e le misure considerate aiuti dalla Commissione sono palesemente di natura socio-economica».
(125)
La Commissione constata che MQA non fornisce alcun elemento che permetta di esaminare gli aiuti in questione rispetto al punto 4.5 degli orientamenti che prevedono di considerare, caso per caso, compatibili con il mercato comune aiuti diretti ai lavoratori corrispondenti a misure socio-economiche. Questo paragrafo precisa infatti che possono considerarsi compatibili «purché siano concessi nel quadro di misure socio-economiche di accompagnamento finalizzate a compensare le perdite di reddito dovute a misure adottate ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 2371/2002 e destinate a conseguire un adeguamento di capacità» [regolamento (CE) n. 2371/2002 del Consiglio, del 20 dicembre 2002, relativo alla conservazione e allo sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca nell’ambito della politica comune della pesca (32)]. La creazione del FPAP non si inserisce tuttavia in un piano d’insieme deciso ai sensi del regolamento (CE) n. 2371/2002 per l’adeguamento della capacità di pesca. La motivazione fornita da MQA non può quindi giustificare in alcun modo la concessione di questi aiuti al funzionamento.
(126)
MQA indica inoltre che non è esatto affermare che gli aiuti sono stati concessi incondizionatamente. Secondo MQA, «per concedere questi prestiti, lo Stato ha richiesto al FPAP di presentare numerosi documenti giustificativi, documenti destinati a dimostrare il rigore della gestione del fondo, nonché la determinazione del fondo e dei suoi membri ad attuare soluzioni sostenibili nelle nuove condizioni di produzione del settore della pesca». MQA insiste su questa richiesta di una contabilità trasparente e sulla decisione dello Stato di chiedere una missione interministeriale di inchiesta.
(127)
La Commissione prende atto di questa richiesta di trasparenza e di controllo, pur notando il suo carattere elementare, trattandosi di un intervento finanziato con fondi pubblici. Lamenta tuttavia che, in un simile contesto di trasparenza, le autorità francesi non le abbiano trasmesso tutte le informazioni numeriche dettagliate sulle attività del fondo, nonostante le richieste formulate durante il procedimento. La Commissione constata infine di non essere mai stata informata della missione di inchiesta menzionata da MQA, né a fortiori delle sue conclusioni richieste dalle autorità francesi per metà novembre 2005.
(128)
La Commissione ritiene pertanto che gli anticipi concessi dallo Stato rientrino di fatto nella categoria degli aiuti al funzionamento di cui al punto 3.7 degli orientamenti secondo cui: «Gli aiuti di Stato concessi senza imporre ai beneficiari obblighi finalizzati al conseguimento degli obiettivi della politica comune della pesca e destinati unicamente a migliorare la situazione delle loro aziende e a incrementare la liquidità aziendale (…) sono, in quanto aiuti al funzionamento, incompatibili con il mercato comune». Questi anticipi sono pertanto incompatibili con il mercato comune.
5. CONCLUSIONE
(129)
La Commissione rileva che la Francia ha dato attuazione in modo illegittimo alle diverse misure di aiuto oggetto della presente decisione violando l’articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
(130)
In base all’analisi sviluppata nella parte 4.1 della presente decisione, la Commissione ritiene che il finanziamento della liquidità del FPAP con la concessione di tre o eventualmente quattro anticipi, per un totale di 65 o 77 milioni di EUR, costituisca un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune in virtù dell’articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato. Infatti, dato che nessun istituto bancario avrebbe concesso anticipi tipo quelli che sono stati concessi al FPAP e che, stando alle informazioni disponibili, gli anticipi non sono stati rimborsati, questi si sono trasformati in sovvenzione diretta (cfr. considerando 67) e quindi in aiuto di Stato per l’importo in questione.
(131)
In base all’analisi sviluppata nella parte 4.2 della presente decisione, la Commissione ritiene che l’aiuto concesso sotto forma di anticipi al FPAP - che ha permessoalle imprese di pesca di acquistare carburante a un prezzo vantaggioso e di beneficiare di un’indennità compensativa nell’ambito dell’assicurazione gasolio - costituisca un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune in virtù dell’articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato.
6. RECUPERO
(132)
L’importo dell’aiuto di Stato istituito dalla Francia è di 65 milioni di EUR o di 77 milioni di EUR in caso di quarto accordo. Conformemente all’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, in caso di decisione negativa relativa a casi di aiuti illegali, la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario. Siffatto obiettivo è raggiunto quando gli aiuti in parola, eventualmente maggiorati degli interessi di mora, sono stati restituiti dal beneficiario o, in altri termini, dalle imprese che ne hanno tratto effettivo vantaggio (33). L’obiettivo del recupero sarà quindi raggiunto quando questo importo di 65 o 77 milioni di EUR sarà stato restituito.
(133)
Per determinare quanto debba essere recuperato dal FPAP e quanto dalle imprese di pesca, occorre considerare che il FPAP, pur agendo come operatore economico sui mercati a termine, ha lo scopo di concedere indennità alle imprese di pesca nell’ambito del sistema dell’assicurazione gasolio da esso istituito e di fornire loro carburante a un prezzo vantaggioso. L’analisi effettuata nella presente decisione sull’economia generale di questo particolare sistema mostra che il FPAP ha assolto al proprio compito trasferendo progressivamente l’aiuto concesso dallo Stato. Per questo motivo l’aiuto da recuperare dal FPAP è la parte dei 65 o 77 milioni di EUR non trasferita alle imprese di pesca, mentre quella che va recuperata dalle imprese di pesca è la parte che è stata loro trasferita.
(134)
La Commissione non è a conoscenza dell’importo effettivamente trasferito dal FPAP alle imprese di pesca. La Commissione osserva in proposito che, nonostante sia stato ingiunto alla Francia di fornire ogni informazione utile sul funzionamento del FPAP, questa non ha comunicato né la modalità di utilizzo della liquidità del fondo né la propria contabilità. In assenza di tali informazioni e per tenere conto della giurisprudenza della Corte (34), la Commissione ritiene utile fornire alcuni orientamenti sulla metodologia da seguire per determinare l’importo degli aiuti da recuperare.
(135)
Definendo questi orientamenti, la Commissione ha tenuto conto del fatto che, in virtù degli accordi, il FPAP è tenuto a tenere una contabilità che permetta di conoscere l’utilizzo degli anticipi, nonché la destinazione delle risorse e delle spese e che si è impegnato a conservare i documenti contabili per un periodo di almeno 10 anni e a metterli a disposizione dei vari corpi dello Stato dietro semplice richiesta (cfr. considerando 27). A partire da questi elementi le autorità o gli organismi incaricati di applicare la decisione di recupero avranno la possibilità di conoscere i flussi di cassa del FPAP, nonché la situazione della liquidità nel momento in cui questa decisione dovrà essere attuata. Inoltre, poiché la contabilità delle imprese di pesca è normalmente tenuta da gruppi di gestione appartenenti al Centre de gestion de la pêche artisanale, rappresentato nel consiglio di amministrazione del FPAP, è altresì possibile individuare nella contabilità delle imprese le indennità che sono state versate dal FPAP.
6.1. Recupero dal FPAP
(136)
L’importo dell’aiuto incompatibile da recuperare dal FPAP corrisponde alla parte dell’aiuto di Stato non trasferita alle imprese di pesca, ossia gli anticipi che hanno finanziato i costi operativi del FPAP, più gli anticipi che il fondo ha conservato nelle proprie casse. L’importo totale dei costi operativi potrà essere conosciuto dall’autorità incaricata di attuare il recupero a partire dalla contabilità del FPAP. Considerata la fungibilità del denaro e l’impossibilità di distinguere la sua provenienza in base all’utilizzo, la Commissione ritiene che la parte di anticipi dello Stato che hanno finanziato questi costi operativi corrisponda al totale dei costi moltiplicato per il rapporto tra questi anticipi e la somma dei suddetti anticipi con i fondi propri del FPAP (quote dei membri). L’importo degli anticipi conservato nelle casse del fondo può essere determinato analogamente, moltiplicando la liquidità restante per il medesimo rapporto.
6.2. Recupero dalle imprese di pesca
(137)
Come precedentemente indicato, l’aiuto da recuperare da tutte le imprese di pesca corrisponde ai 65 o 77 milioni di anticipi, al netto della somma da recuperare dal FPAP, conformemente alle indicazioni di cui al considerando 136. Per quanto riguarda l’aiuto di Stato da recuperare da ciascuna di queste imprese, si deve tenere conto che dal punto di vista contabile non è possibile operare una distinzione tra l’aiuto di Stato e l’aiuto imputabile allo Stato (cfr. punto 4.2.1.2 della presente decisione).
(138)
La Commissione ritiene che l’aiuto di Stato da recuperare da ogni impresa possa essere calcolato in base all’indennità ricevuta da ogni impresa a titolo dell’assicurazione gasolio.
(139)
Prendendo questa indennità come base di calcolo, la Commissione non tiene conto dell’equivalente-sovvenzione del risparmio realizzato da ogni impresa di pesca mediante l’acquisto di carburante a un prezzo inferiore a quello di mercato. La Commissione ritiene sia giustificato farlo, perché le imprese che hanno beneficiato di prezzi preferenziali per il loro carburante sono le stesse che hanno goduto di indennità per l’assicurazione gasolio, il tutto in proporzioni rispettive assai simili, perché più un’impresa acquistava carburante a un prezzo preferenziale, più otteneva indennità alte e viceversa. Scegliendo questa base, non verrà quindi introdotta alcuna distorsione tra le imprese interessate rispetto agli obblighi di restituzione che dovranno affrontare. La Commissione nota inoltre che, qualora si volesse tenere conto di questi equivalenti sovvenzioni nella base di calcolo, sarebbe necessario calcolare, per ogni rifornimento di carburante effettuato nel periodo d’attività del FPAP sui mercati a termine del petrolio, la differenza tra la spesa di un eventuale acquisto alla quotazione del giorno e il costo effettivamente fatturato dalla cooperativa dopo aver determinato l’eventuale quotazione del giorno applicabile al tipo di carburante acquistato e al luogo di rifornimento. Questo metodo sarebbe stato più difficile da applicare. Per questo motivo la Commissione ritiene sia preferibile raccomandare una base di calcolo che faciliti il compito delle autorità e degli organismi incaricati di attuare la decisione di recupero.
(140)
La Commissione considera pertanto che l’aiuto di Stato da recuperare da ogni impresa possa essere calcolato in base all’indennità ricevuta da ogni impresa per l’assicurazione gasolio. L’aiuto di Stato da recuperare deve essere calcolato moltiplicando questa indennità per una percentuale corrispondente al rapporto tra il totale dell’aiuto di Stato da recuperare dalle imprese di pesca e il totale delle indennità versate alle imprese di pesca dal FPAP a titolo dell’assicurazione gasolio.
(141)
L’importo da recuperare da ogni impresa di pesca deve quindi essere calcolato in base alle seguenti formule:
dove
R*Imp
=
importo da recuperare dall’impresa di pesca
I
=
importo dell’indennità percepita dall’impresa di pesca per l’assicurazione gasolio
Anticipi
=
65 o 77 milioni di EUR
R*FPAP
=
importo da recuperare dal FPAP conformemente alle indicazioni di cui al considerando 136
Totale I
=
totale delle indennità versate dal FPAP alle imprese di pesca a titolo dell’assicurazione gasolio
(142)
Questa formula tiene conto del postulato secondo cui il FPAP ha registrato utili sui mercati a termine, che sono stati poi interamenti riversati alle imprese di pesca. Come indicato nella presente decisione, questo è il caso più plausibile. Occorre tuttavia prevedere anche il caso teorico in cui il FPAP abbia registrato perdite sui mercati a termine con la conseguenza che le imprese di pesca avrebbero beneficiato di un totale di indennità inferiore all’importo degli anticipi, ridotto della somma da recuperare dal FPAP. In tal caso, il quoziente (Anticipi - R*FPAP)/Totale I sarebbe generalmente superiore a 1, soprattutto in caso di importo «R*FPAP» basso. Applicando la formula di cui sopra, l’ammontare totale da recuperare dalle imprese di pesca verrebbe quindi a essere superiore a quello di cui le imprese hanno beneficiato. Ecco perché in questo caso particolare occorre prevedere che l’importo da recuperare da ogni impresa corrisponda all’indennità percepita dall’impresa stessa ai sensi dell’«assicurazione gasolio». In questo caso il saldo tra gli anticipi dello Stato e le indennità versate alle imprese di pesca dovrebbe essere recuperato dal FPAP che avrebbe effettivamente consumato tale differenza.
(143)
Gli aiuti di Stato a favore delle imprese di pesca possono non essere recuperati se alla data in cui sono stati concessi rispettavano le disposizioni del regolamento (CE) n. 1860/2004 o del regolamento (CE) n. 875/2007 in merito agli aiuti de minimis,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto concesso al Fondo per la prevenzione dei rischi della pesca (FPAP) per l’acquisto di opzioni finanziarie sul mercato a termine del petrolio e attuato in modo illegittimo dalla Francia in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
L’aiuto concesso alle imprese di pesca sotto forma di sgravio delle loro spese di carburante e attuato in modo illegittimo dalla Francia in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 3
Un singolo aiuto concesso a un’impresa di pesca ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio (35) non viene sottoposto a recupero, se al momento della concessione soddisfaceva le condizioni stabilite dal regolamento adottato in virtù dell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98, applicabile al momento del conferimento dell’aiuto.
Articolo 4
1. La Francia è tenuta a farsi rimborsare dai rispettivi beneficiari gli aiuti incompatibili di cui all’articolo 1 e all’articolo 2.
2. Le somme da recuperare producono interessi a decorrere dalla data in cui sono stati messi a disposizione dei beneficiari fino al loro recupero effettivo.
3. Gli interessi vengono calcolati secondo il regime dell’interesse composto, conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (36).
4. La Francia annulla tutti i pagamenti in sospeso degli aiuti di cui all’articolo 1 e all’articolo 2 a decorrere dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 5
1. Il recupero degli aiuti di cui agli articoli 1 e 2 è immediato ed effettivo.
2. La Francia garantisce l’attuazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione, la Francia comunica alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso il FPAP;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al FPAP è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Francia informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’attuazione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il FPAP.
Articolo 7
1. Entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione, la Francia comunica alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’elenco delle imprese di pesca che hanno ricevuto un aiuto di cui all’articolo 2 e l’importo totale ricevuto da ciascuna di esse;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso ogni beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Francia informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’attuazione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 8
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 maggio 2008.