Decisione della Commissione
del 20 settembre 2000
recante modifica alla decisione 1999/395/CE della Commissione relativa all'aiuto di Stato concesso dalla Spagna a favore di SNIACE SA, situata a Torrelavega (Cantabria)
[notificata con il numero C(2000) 2741]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2001/43/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2,
dopo aver invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni ai sensi delle suddette disposizioni(1),
considerando quanto segue:
I. Antefatti
A. Decisione 1999/395/CE della Commissione(2)
(1) Nella decisione di avviare il procedimento ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato in relazione a talune misure adottate in favore della Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española SA(3), (in appresso "SNIACE"), la Commissione aveva espresso dubbi sul fatto che, tra le altre misure, gli accordi di rimborso stipulati tra SNIACE e il fondo di garanzia dei salari Fogasa, nonché l'accordo di rinegoziazione del debito stipulato tra SNIACE e la tesoreria della previdenza sociale potessero costituire, tra le altre misure, un aiuto di Stato compatibile ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(2) Nella decisione 1999/395/CE, la Commissione ha concluso che il trattamento riservato ai debiti di SNIACE, non era conforme alle condizioni prevalenti di mercato, in quanto il tasso d'interesse applicato era inferiore a quelli di mercato, e ha conseguentemente dichiarato, con la decisione stessa, l'incompatibilità con il mercato comune degli accordi succitati.
(3) La Spagna ha impugnato la decisione 1999/395/CE dinanzi alla Corte di giustizia mediante atto depositato nella cancelleria della Corte il 24 dicembre 1998 (causa C-479/98). La decisione della Commissione è stata impugnata anche dal beneficiario, SNIACE, dinanzi al Tribunale di primo grado con atto depositato nella cancelleria della Corte il 24 agosto 1999 (causa T-190/99). Entrambe le cause sono tuttora in corso.
B. La sentenza pronunciata dalla Corte di giustizia delle Comunità europee il 29 aprile 1999 nella causa C-342/96, Regno di Spagna contro Commissione(4), relativa all'aiuto di Stato concesso alla Spagna a Tubacex (in appresso "Sentenza Tubacex").
(4) La Corte ha annullato la decisione 97/21/CECA, CE della Commissione(5), con la quale la Commissione aveva dichiarato che i contratti di rinegoziazione del debito stipulati tra Tubacex e la tesoreria della previdenza sociale nonché i contratti di rimborso stipulati tra Tubacex e Fogasa comportavano elementi di aiuto di Stato incompatibili con il trattato, in quanto il tasso d'interesse era inferiore ai tassi di mercato.
(5) Nella sua sentenza la Corte ha rilevato che Fogasa non concede prestiti alle imprese in stato di fallimento o in difficoltà, ma dà seguito a tutte le domande legittimamente presentate dai lavoratori con il denaro che esso versa e recupera successivamente presso le imprese. Inoltre Fogasa può stipulare accordi di rimborso che gli consentono di dilazionare o di frazionare le somme dovute.
(6) Analogamente, la tesoreria generale della previdenza sociale può concedere dilazioni o frazionamenti del pagamento dei debiti per contributi previdenziali.
(7) La Corte ha rilevato che per quanto concerne questi accordi di rimborso e di rinegoziazione, lo Stato non si è comportato come un investitore pubblico, il cui intervento dovrebbe essere paragonato al comportamento dell'investitore privato che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito, bensì ha agito come un creditore pubblico il quale, così come il creditore privato, cerca di recuperare gli importi spettantigli.
(8) Gli interessi normalmente applicabili a tale tipo di crediti sono quelli destinati a riparare il danno subito dal creditore a causa del ritardo nell'adempimento da parte del debitore, vale a dire gli interessi moratori. Nell'ipotesi in cui il tasso degli interessi moratori applicato ai debiti nei confronti di un creditore pubblico differisca da quello praticato per i debiti nei confronti del creditore privato, occorrerebbe prendere in considerazione quest'ultimo tasso nel caso in cui fosse più elevato del primo.
(9) Sulla base di quanto sopra, la Corte ha annullato la decisione 97/21/CECA, CE, nella parte in cui ha dichiarato incompatibili con il trattato CE le misure succitate.
II. PROCEDIMENTO
(10) Dopo aver riesaminato la propria decisione 1999/395/CE alla luce della sentenza Tubacex, la Commissione ha deciso di avviare procedimento ex articolo 88, paragrafo 2 del trattato. Il caso è stato registrato con il numero C5/2000.
(11) La Commissione ha informato il governo spagnolo di tale decisione con lettera datata 16 febbraio 2000 [SG(2000) D/101521].
(12) La decisione della Commissione di avviare procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(6). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sulla nuova analisi delle misure alla luce della sentenza Tubacex e di conseguenza sulla prevista revoca parziale della decisione 1999/395/CE.
III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
Le parti interessate non hanno inviato alcuna osservazione.
IV. OSSERVAZIONI FORMULATE DALLA SPAGNA
(13) Con lettera registrata il 19 aprile 2000 con il numero A/33374, il governo spagnolo ha risposto alla lettera della Commissione di avvio del procedimento. I principali punti trattati sono i seguenti.
(14) Le autorità spagnole non concordano con la decisione della Commissione di avviare il procedimento formale d'indagine in quanto a loro avviso tale procedimento non era necessario per procedere alla revoca parziale della decisione 1999/395/CE.
(15) Per quanto concerne l'accordo di rinegoziazione del debito tra SNIACE e la tesoreria della previdenza sociale le autorità spagnole non condividono il parere della Commissione secondo cui "sembra probabile che, nel caso di accordi stragiudiziali di rinegoziazione di debiti pregressi o che ne hanno l'effetto, la logica del comportamento del creditore consisterà nel cercare di ottenere dal debitore un tasso d'interesse sugli arretrati superiore al tasso d'interesse vigente per compensare il mancato recupero del debito con mezzi legali". Al contrario esse sostengono che tenuto conto della situazione finanziaria della società nonché dei costi, ritardi e incertezze inerenti ai procedimenti giudiziari, gli accordi stragiudiziali portano spesso a stabilire un tasso d'interesse inferiore al tasso legale in vigore.
(16) Di conseguenza le autorità spagnole ribadiscono la loro tesi secondo cui la concessione di dilazioni cui si applica il tasso d'interesse legale tutela gli interessi del sistema di sicurezza sociale ai fini del recupero di debiti meglio di qualsiasi altra forma di azione che potrebbe essere intrapresa da un creditore privato.
(17) Inoltre, il governo spagnolo fa presente che, mentre un creditore privato può stabilire con il debitore qualsiasi tasso d'interesse, le autorità competenti in materia di previdenza sociale sono tenute dall'articolo 20 della legge generale sulla previdenza sociale(7) ad applicare agli accordi di rinegoziazione di debiti il tasso d'interesse legale.
(18) Nella decisione di avviare il procedimento la Commissione ritiene che un confronto tra le condizioni contenute nell'accordo tra creditori privati dell'ottobre 1996 e le condizioni dell'accordo di rinegoziazione stipulato tra la previdenza sociale e SNIACE non possa costituire una corretta applicazione del test del creditore privato come viene definito dalla Corte. A questo proposito le autorità spagnole hanno dichiarato che, tenuto conto dei vincoli giuridici cui è soggetta la pubblica amministrazione, le condizioni dei creditori pubblici possono senza dubbio non essere analoghe a quelle dei creditori privati. Tuttavia esse sottolineano che, nonostante la diversità delle condizioni, si dovrebbe rilevare che gli accordi conclusi tra la previdenza sociale e SNIACE e gli accordi stipulati tra Fogasa e SNIACE erano meno generosi di quelli stipulati nell'accordo tra creditori privati.
(19) Infine, le autorità spagnole hanno ribadito le opinioni già espresse nel quadro del procedimento che si è concluso con la decisione 1999/395/CE.
V. VALUTAZIONE
(20) La Commissione deve accertare in primo luogo se gli elementi considerati incompatibili con il mercato comune, di cui all'articolo 1 della decisione 1999/395/CE, costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato. Qualora risponda positivamente a tale quesito, la Commissione deve quindi valutare se detti aiuti siano compatibili con il mercato comune.
(21) Il contesto di fatto e di diritto della sentenza Tubacex è analogo a quello sollevato dalla Spagna dinanzi alla Corte di giustizia nella causa C-479/98 e da SNIACE dinanzi al Tribunale di primo grado nella causa T-190/99 contro la decisione 1999/395/CE. La Commissione ritiene che le argomentazioni svolte dalla Corte nella succitata sentenza si applichino del pari agli accordi conclusi tra SNIACE e Fogasa e tra SNIACE e la tesoreria della previdenza sociale che, nella decisione 1999/395/CE, sono stati considerati come configuranti aiuti di Stato.
(22) In primo luogo va notato che SNIACE era già tenuta da preesistenti obblighi di legge a rimborsare i salari anticipati da Fogasa ed a pagare i suoi debiti nei confronti della previdenza sociale. Gli accordi in questione non hanno pertanto creato nuovi debiti a carico di SNIACE nei confronti delle autorità pubbliche. Di conseguenza negli accordi di rimborso di Fogasa e negli accordi di rinegoziazione del debito della tesoreria della previdenza sociale, lo Stato non ha agito come un investitore pubblico, il cui comportamento deve essere raffrontato a quello di un investitore privato che fornisce capitale al fine di realizzare un utile, bensì come un creditore pubblico che, alla stregua di un investitore privato, cerca di recuperare gli importi spettantigli. Pertanto, nel valutare le misure contestate, la Commissione deve comparare il tasso degli interessi di mora applicato ai debiti nei confronti di un creditore pubblico con quello praticato per i debiti nei confronti di creditori privati operanti in circostanze analoghe.
(23) Va notato tuttavia che le circostanze particolari dei debitori e dei creditori possono risultare problematiche ai fini della determinazione di un comportamento comune applicabile ai creditori privati che tentino di recuperare le somme ad essi spettanti. Di conseguenza la Commissione deve basare la sua valutazione sull'analisi caso per caso del comportamento dei creditori privati.
(24) Nel caso specifico di SNIACE, su domanda della società risalente al 1992, i tribunali spagnoli avevano ordinato la sospensione dei pagamenti nel marzo 1993. Avvalendosi dei loro diritti di astensione(8), i creditori pubblici non avevano sottoscritto l'accordo tra creditori dell'ottobre 1996 nel quadro dell'accordo relativo alla sospensione dei pagamenti. Come ha rilevato la Commissione nella decisione di avvio del procedimento(9), valendosi dei loro diritti di astensione, i creditori pubblici hanno protetto i loro crediti integrali.
(25) Gli accordi distinti stipulati tra Fogasa e SNIACE e tra la previdenza sociale e SNIACE non hanno conferito a SNIACE un trattamento più generoso di quello raggiunto nell'accordo tra creditori privati.
(26) Tuttavia, le condizioni degli operatori privati non erano necessariamente le stesse di quelle dei creditori pubblici, per quanto riguarda ad esempio il loro status, le garanzie ottenute e i diritti di astensione di cui godono gli enti pubblici. Di conseguenza, la Commissione ritiene che un approccio comparativo di questo tipo non possa costituire una corretta applicazione del test del creditore privato quale definito dalla Corte che, come successivamente evidenziato nella sentenza del 29 giugno 1999 nella causa DMT (C-256/97)(10), presuppone che il comportamento dei creditori pubblici in esame sia raffrontato a quello di un ipotetico creditore privato che dovrebbe, nella misura del possibile, trovarsi nella stessa situazione.
(27) La Commissione rileva che, ai sensi dell'articolo 1108 del codice civile spagnolo, il tasso d'interesse legale è quello che si applica al risarcimento di danni quando il debitore ritardi il pagamento, e non quello corrispondente a qualsiasi tasso d'interesse determinato che sia stato convenuto. Inoltre, ai sensi dell'articolo 312 della legge commerciale spagnola, in caso di un prestito e in assenza di uno specifico accordo tra le parti, il debitore è tenuto a rimborsare il valore legale del debito all'epoca in cui ha effettuato il rimborso. Pertanto, il tasso d'interesse legale dovrebbe essere il tasso più elevato che un creditore privato potrebbe attendersi di ottenere qualora cercasse di recuperare il debito adendo le vie legali.
(28) Di conseguenza, un creditore privato non avrebbe potuto ottenere dal debitore un tasso d'interesse sugli arretrati che fosse più alto del tasso d'interesse legale, a titolo di compensazione per la rinunzia a recuperare il debito mediante le vie legali.
(29) Infine, si dovrebbero evidenziare le particolari circostanze in cui si trovava SNIACE all'epoca degli accordi di rinegoziazione con Fogasa e con il fondo della previdenza sociale. La società versava in gravi difficoltà finanziarie derivanti dalla sospensione di tutti i rimborsi di debiti ed esistevano seri dubbi quanto al suo futuro. Come rilevato dalla Commissione nella decisione 1999/395/CE, la tesoreria della previdenza sociale, astenendosi dal ricorrere alle vie esecutive e quindi dal provocare liquidazione della società, si è comportata in modo tale da massimizzare le sue prospettive di recupero del debito.
(30) Alla luce di quanto sopra, la Commissione può ammettere che in questo caso specifico, mediante la rinegoziazione e l'applicazione del tasso d'interesse legale ai debiti contratti da SNIACE, la Spagna ha cercato di massimizzare le possibilità di recupero delle somme spettantigli senza subire perdite finanziarie. Di conseguenza, la Spagna si è comportata alla stregua di un ipotetico creditore privato che si fosse trovato nella stessa posizione rispetto a SNIACE.
CONCLUSIONE
(31) Ciò premesso, la nuova valutazione del presunto aiuto considerato incompatibile con il mercato comune nella decisione 1999/395/CE induce a concludere che gli accordi di rimborso stipulati fra Fogasa e SNIACE e l'accordo di rinegoziazione del debito sottoscritto tra la previdenza sociale e SNIACE non costituiscono aiuti di Stato.
(32) Di conseguenza, la Commissione ritiene opportuno modificare la sua decisione 1999/395/CE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La decisione 1999/395/CE è modificata come segue:
1) Il primo paragrafo dell'articolo 1 è sostituito come segue: "Le seguenti misure poste in essere dalla Spagna in favore di Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española SA (SNIACE) non costituiscono aiuto di Stato:
a) L'accordo dell'8 marzo 1996 (quale modificato dall'accordo del 7 maggio 1996) stipulato tra SNIACE e la tesoreria della previdenza sociale per la rinegoziazione del debito a copertura di 2903381848 ESP (17449676,34 EUR) di capitale, successivamente modificato dall'accordo del 30 settembre 1997 per la rinegoziazione del debito a copertura di 3510387323 ESP (21097852,72 EUR) di capitale;
b) Gli accordi del 5 novembre 1993 e del 31 ottobre 1995 stipulati tra SNIACE e il fondo di garanzia dei salari Fogasa a copertura di 1362708700 ESP (8190044,23 EUR) e 339459878 ESP (2040194,96 EUR) rispettivamente."
2) L'articolo 2 è revocato.
Articolo 2
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 settembre 2000.