Decisione della Commissione
del 3 giugno 2003
relativa al piano del Consiglio delle Isole Orkney riguardante gli antecedenti di pesca
[notificata con il numero C(2003) 1686]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(2003/611/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto il regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE(1), in particolare l'articolo 14,
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente al disposto dell'articolo 88, paragrafo 2, primo comma, del trattato CE,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1) Nel febbraio del 1999, la Commissione è stata informata da un membro del Parlamento europeo di un piano riguardante l'acquisto di contingenti da parte del Consiglio delle Isole Orkney (Orkney Islands Council - OIC), di seguito denominato "piano OIC", secondo il quale i contingenti acquistati avrebbero dovuto essere dati in affitto ai pescatori. Con lettera in data 25 marzo 1999, la Commissione ha chiesto alle autorità del Regno Unito di fornirle informazioni su tale piano. Successivamente ad un sollecito, le autorità del Regno Unito hanno dato risposta con lettera in data 9 agosto 1999.
(2) Nelle sue lettere del 1o settembre 1999, del 12 aprile 2000 e del 22 giugno 2000, la Commissione ha chiesto ulteriori ragguagli. Le autorità del Regno Unito hanno fornito informazioni con lettere del 6 marzo 2000, del 9 marzo 2000 e del 16 maggio 2000. La lettera del 22 giugno 2000, tuttavia, non ha avuto risposta. Il 18 ottobre 2000, presso gli uffici della Commissione, si è avuto un incontro con le autorità del Regno Unito.
(3) Con lettera del 28 novembre 2001, la Commissione ha comunicato al Regno Unito la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE, in relazione al piano OIC. A seguito della decisione concorde di prorogare il termine utile per una risposta, confermato dalla Commissione alle autorità del Regno Unito con lettera in data 20 dicembre 2001, il Regno Unito ha presentato le proprie osservazioni in materia con lettere del 6 e del 28 febbraio 2002.
(4) Con lettera del 7 agosto 2002, la Commissione ha richiesto la documentazione menzionata nella risposta delle autorità del Regno Unito del 28 febbraio 2002. Essa le è pervenuta in data 27 agosto 2002.
(5) La decisione della Commissione di avviare un procedimento di indagine formale è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il 12 febbraio 2002(2). La Commissione ha invitato tutti gli interessati a presentare le loro osservazioni sulla questione. Sono pervenute osservazioni da parte della Scottish Fishermen's Organisation Ltd (Organizzazione dei pescatori scozzesi - lettera del 4 marzo), della Sig.ra Sheryll Murray di Torpoint, Cornovaglia (lettera del 7 marzo 2002), e dell'Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (Organizzazione di produttori ittici di Aberdeen - lettera dell'11 marzo 2002). In conformità dell'articolo 6, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, tali lettere sono state inoltrate alle autorità del Regno Unito per dar loro modo di comunicare alla Commissione i propri commenti a dette osservazioni. Con lettera in data 3 maggio 2002, le autorità del Regno Unito hanno replicato sostanzialmente che le questioni sollevate erano già state trattate nelle loro precedenti risposte.
II. DESCRIZIONE
(6) Nel Regno Unito, i contingenti di pesca nazionali sono assegnati a tre gruppi di pescatori: i) il "settore", composto dalle organizzazioni di produttori (OP) che agiscono per conto dei loro iscritti con pescherecci di oltre 10 metri di lunghezza; ii) gli "indipendenti", vale a dire gli operatori con pescherecci di oltre 10 metri, ma che non appartengono a organizzazioni di produttori; iii) la "flotta di pescherecci di lunghezza inferiore ai 10 metri".
(7) I contingenti sono assegnati annualmente ai tre gruppi in funzione degli antecedenti di pesca (o "track record", vale a dire i livelli di cattura di ciascun peschereccio in un dato arco di tempo). Prima del 1999 gli antecedenti di pesca si basavano sulle catture effettuate dai pescherecci nel triennio immediatamente precedente ciascun anno di assegnazione del nuovo contingente. Dal 1o gennaio 1999, essi si riferiscono invece al periodo 1994-1996. Il sistema è noto come "assegnazione fissa di contingenti" (AFC), in cui un'unità AFC corrisponde ad un antecedente di pesca di 100 kg in funzione del quale vengono assegnati i contingenti annuali.
(8) I track record, o unità AFC, possono essere venduti da un peschereccio ad un altro a determinate condizioni. Si tratta di una situazione piuttosto specifica del Regno Unito. Ad eccezione dei Paesi Bassi, in cui è in vigore un sistema di contingenti individuali trasferibili, i contingenti di pesca, o gli antecedenti che danno loro accesso, non sono di norma cedibili. Con tale sistema, il Regno Unito ha sviluppato una sorta di mercato dei track record, in cui gli acquirenti possono essere altri pescatori od OP.
(9) Poiché i track record si basano sulle catture effettuate dai pescherecci tra il 1994 e il 1996 e, ormai, non sono più ricalcolati anno per anno, i pescatori non sono obbligati a catturare tutti i contingenti cui essi danno loro diritto e possono tenere in serbo l'intero track record per gli anni successivi. Possono anche affittarlo integralmente o in parte ad altri pescatori od OP. A loro volta, le OP che li acquistano hanno la facoltà di cederli in locazione.
(10) In tale contesto, nel 1998 le autorità delle Orkney hanno deciso di dar vita al sistema in oggetto. Secondo le autorità del Regno Unito, il piano OIC è stato messo a punto poiché la flotta delle Orkney non era in grado di contrarre prestiti da fonti commerciali per far fronte all'acquisto degli antecedenti di pesca.
(11) Gli organismi coinvolti nel piano OIC sono:
- l'Orkney Islands Council (Consiglio delle Isole Orkney - OIC),
- la Shetland Fish Producers' Organisation (Organizzazione dei produttori ittici delle Shetland - SFPO), un'organizzazione di produttori secondo la definizione prevista dalla normativa comunitaria(3),
- l'Orkney Fisheries Association (Associazione della pesca delle Orkney - OFA), un'associazione non dotata di personalità giuridica.
(12) Il funzionamento del piano OIC è il seguente. I finanziamenti per l'acquisto degli antecedenti di pesca provengono dal fondo di riserva istituito dall'OIC. Le risorse del fondo, a loro volta, provengono da varie fonti, in particolare le plusvalenze che l'OIC ricava dalle tasse e dai diritti di porto relativi al terminale di oleodotto e dai pagamenti effettuati dalle società petrolifere e da altri soggetti che utilizzano il porto o le attrezzature portuali delle Isole Orkney.
(13) In data 14-17 dicembre 1998, l'OIC ha concluso un accordo con l'SFPO, che funge da titolare a tutti gli effetti degli antecedenti di pesca. L'accordo precisa quanto segue:
- "Sebbene il track record sia detenuto dall'SFPO, la sua proprietà spetta di diritto all'OIC; con il presente accordo, l'SFPO conferisce all'OIC ogni diritto, titolo e interesse derivanti dal track record che, di conseguenza, apparterranno incondizionatamente all'OIC e, nel caso in cui l'OIC non riesca ad esercitare efficacemente i diritti di cui sopra sul track record, l'SFPO ne deterrà la proprietà fiduciaria a beneficio dell'OIC" (punto 3.2),
- "Ogni anno, per l'intera durata del presente accordo, l'SFPO renderà disponibili i contingenti affinché l'OIC possa utilizzarli ..." (punto 4.2).
(14) Un altro accordo, del 16-17 dicembre 1998, tra l'OIC e l'OFA disciplina l'acquisto dei track record e i vantaggi che ne derivano. L'accordo precisa:
- "L'OFA darà occasionalmente notifica dei track record che ritiene possano essere opportunamente acquistati dall'OIC ..." (punto 3.1).
- "L'OIC auspica che: a) i contingenti siano dati in affitto alle navi ammissibili in modo da garantirne il massimo utilizzo, b) l'OFA riscuota i relativi canoni di locazione e c) versi all'OIC il saldo del canone, previa detrazione delle commissioni ad essa spettanti come oneri di gestione ..." (punto 4.1).
- "Saranno ritenute ammissibili le navi a) registrate e titolari di licenza in quanto pescherecci britannici, b) iscritte all'OFA e c) in cui il 50 % dell'equipaggio risieda nelle Isole Orkney" (punto 1.1).
- "... L'OFA farà ogni ragionevole tentativo per negoziare i contratti di locazione ... a) il canone fissato sarà quello allora prevalente sul mercato e ... l'OFA si adopererà al meglio per ottenere, per ogni contingente, un canone che, al netto della commissione ad essa spettante come onere di gestione (1 %), procuri all'OIC un utile non inferiore al 7 % annuo ... sul costo d'acquisto del relativo track record ...; b) ogni contratto di locazione non avrà durata superiore ad un anno ..." (punto 4.2).
- "... L'OFA darà all'SFPO istruzioni sul trasferimento del contingente al locatario ..." (punto 4.4).
- "L'OIC avrà diritto al canone di locazione esigibile nel quadro di ogni contratto, ma l'OFA dovrà ... riscuotere tutti i canoni dai locatari e versare all'OIC l'importo specificato al comma 5.4 [7 %], indipendentemente dal fatto che essa abbia o meno riscosso tale somma dai locatari" (punto 5.1).
(15) Secondo le informazioni trasmesse dalle autorità del Regno Unito con lettera del 9 agosto 1999, il costo dei track record acquistati è stato di 1,543 milioni di GBP. Nel quadro del piano OIC non è stato previsto alcun altro acquisto. Secondo quanto asserito nella lettera successiva, del 6 marzo 2000, otto navi - tutte iscritte all'OFA - hanno beneficiato del piano.
Motivazioni del procedimento di indagine formale
(16) Poiché la flotta delle Orkney non era in grado di contrarre prestiti da fonti commerciali per l'acquisto dei track record, il piano OIC le ha permesso di ottenere contingenti cui essa non avrebbe altrimenti avuto diritto. In un momento in cui le banche non erano disposte a concedere prestiti, l'OIC ha apportato nuovo capitale per consentire tale acquisizione, il che significa che un ente pubblico ha investito capitale "fresco" in circostanze inaccettabili per un investitore privato. Secondo la posizione della Commissione sugli apporti di capitale pubblico, si configura in questo caso un aiuto di Stato. La Commissione, inoltre, non ha potuto verificare se i contratti di locazione sono stati stipulati alle normali condizioni di mercato, né se gli stessi contenevano qualche elemento di aiuto pubblico, poiché non ne ha ricevuto copia malgrado ne abbia fatto richiesta.
(17) Essendo stato istituito nel 1998, il piano OIC è stato valutato alla luce delle linee direttrici per l'esame degli aiuti nazionali nel settore della pesca e dell'acquacoltura(4) del 1997. Per la loro natura, la Commissione ha ritenuto beni non durevoli i contingenti e gli antecedenti di pesca; sebbene possano essere acquistati, essi in teoria non hanno più alcun valore alla fine dell'anno solare. Eventuali aiuti finalizzati ad un loro acquisto, pertanto, appaiono connessi ai costi d'esercizio dei pescherecci che ne beneficiano. Poiché nel settore pesca i costi d'esercizio sono finanziabili solo in circostanze specifiche che, nella fattispecie, non ricorrono, tale aiuto è parso incompatibile con il mercato comune. Secondo la Commissione, inoltre, il piano OIC non può ritenersi attuato dagli operatori dell'industria, pertanto autorizzato ai sensi del punto 2.7 delle linee direttrici, poiché esso, tendendo a salvaguardare gli antecedenti di pesca invece di lasciar agire le forze di mercato, ha un impatto conservativo nel contesto in cui l'industria si trova ad operare e non concorre al raggiungimento degli obiettivi della politica comune della pesca.
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
Organizzazione dei pescatori scozzesi (Scottish Fishermen's Organisation Ltd - SFO)
(18) L'organizzazione dei pescatori scozzesi (Scottish Fishermen's Organisation Ltd - SFO) accoglie con favore la decisione della Commissione di avviare un procedimento di indagine formale, ritenendo il piano OIC, per sua stessa natura, discriminatorio e contrario alle norme che disciplinano gli aiuti di Stato. A suo parere, il sistema è stato finanziato dalle autorità locali poiché le banche non avrebbero concesso alcun finanziamento commerciale per tali acquisti, non solo perché gli antecedenti di pesca sono beni immateriali, ma anche perché la base patrimoniale dell'associazione dei pescatori locali non poteva giustificare l'erogazione di un prestito di 1,543 milioni di GBP. Per ottenere il denaro necessario all'acquisto dei contingenti, la SFO si è rivolta a istituti finanziari commerciali; a tal fine, tuttavia, essa avrebbe dovuto ipotecare i suoi beni, ovvero prelevare di fatto il denaro necessario dal proprio capitale circolante. È pertanto evidente che le autorità locali delle Orkney hanno messo i pescatori locali in una posizione economicamente vantaggiosa.
(19) La SFO, inoltre, segnala che è stato proprio l'intervento delle autorità delle Orkney ad innescare la scalata del costo dei contingenti e lo sviluppo di un vero e proprio mercato dei contingenti. Essa è peraltro del parere che il tasso netto minimo di rendimento del 7 % non costituisca un impegno vincolante; nell'industria, molti ritengono che il prestito di 1,543 milioni di GBP sia stato senza interessi e, alla fine, sarebbe stato cancellato.
(20) La SFO aggiunge che il sistema OIC è stato concepito sin dall'inizio per favorire i pescatori delle Orkney, che si sono dimessi dall'organizzazione di produttori di cui inizialmente facevano parte (la Aberdeen Fish Producers' Organisation) per creare la loro OP locale, ad essi unicamente accessibile. Le condizioni offerte ai pescherecci membri dell'OFA per l'affitto dei contingenti erano preferenziali rispetto a quelle prevalenti all'esterno. La SFO cita come caso emblematico quello del merluzzo bianco. I pescatori delle Orkney ne hanno potuto probabilmente acquistare i contingenti a un prezzo compreso tra le 1000 e le 2000 GBP a tonnellata, mentre per la locazione il prezzo massimo sufficiente per rispettare il criterio del tasso di rendimento dell'8 % sarebbe stato di 160 GBP. In confronto, nel 2001 il prezzo pagato per affittare quote di merluzzo bianco nel territorio continentale del Regno Unito non sarebbe stato inferiore alle 350 GBP a tonnellata, a fronte di un prezzo medio di circa 450 GBP a tonnellata.
(21) La SFO, infine, ritiene che l'assistenza offerta ai pescatori delle Orkney li abbia avvantaggiati in termini di spese d'esercizio. Le spese di locazione rientrano tra i costi di gestione e diventano una voce di costo nel bilancio d'esercizio di un peschereccio. Di conseguenza, il piano OIC rappresenta chiaramente un aiuto per i pescherecci che vi partecipano. La capacità di pesca della flotta delle Orkney ha avuto una notevole espansione. All'atto pratico, l'attuazione del piano mette in condizione di svantaggio i pescatori del territorio continentale del Regno Unito e, di fatto, del resto della Comunità.
Organizzazione dei produttori ittici di Aberdeen (Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd - AFPO)
(22) L'AFPO segnala che, nel 1999, figuravano tra i suoi iscritti anche sette pescherecci delle Orkney. Da alcune informazioni orali essa aveva intuito che uno dei motivi che invogliavano i pescherecci delle Orkney a creare un'OP locale riguardava la possibilità di acquisire e disporre di diritti di pesca nel quadro di un qualche tipo di accordo. L'AFPO ha manifestato al governo scozzese il proprio dissenso alla creazione di una nuova OP, adducendo non solo che si sarebbe trattato di un organismo di dimensioni molto ridotte che avrebbe potuto portare ad un'inutile ripetizione di contributi finanziari, ma anche che i sette pescherecci di cui sopra raramente, se non mai, effettuavano sbarchi nelle Orkney. Il governo scozzese ha replicato che l'organizzazione dei produttori ittici delle Orkney rispondeva ai criteri necessari per il suo riconoscimento ufficiale e che tale riconoscimento risultava appropriato in considerazione del fatto che la pesca era un segmento importante dell'economia delle Orkney.
(23) L'AFPO ha inoltre riferito che, alcuni anni addietro, a fronte di una sua richiesta di prestiti agevolati al Consiglio comunale locale per l'acquisto di diritti di pesca, le era stato comunicato che tale assistenza non poteva esserle concessa in quanto contraria alle norme comunitarie.
Sig.ra Sheryll Murray, Torpoint, Cornovaglia
(24) La Sig.ra Murray, membro del Cornwall County Council, ha riferito che un sistema analogo è stato discusso dal Consiglio di Contea nel gennaio del 2001. A suo parere, poiché il Regno Unito ha la facoltà di gestire i propri contingenti in piena autonomia, nulla vieta alle autorità locali di utilizzare risorse a tutela delle industrie di pesca della comunità locale. Ha inoltre espresso la sua opinione sull'introduzione di opportunità produttive per ogni peschereccio del Regno Unito, che risulterebbe contraria all'organizzazione comune del mercato dei prodotti della pesca se il piano in oggetto fosse, di per sé, contrario a tale organizzazione comune.
IV. COMMENTI DEL REGNO UNITO
(25) Nella sua prima risposta del 6 febbraio 2002, il Regno Unito si è limitato a trasmettere le osservazioni formulate dal Consiglio delle Isole Orkney (OIC) in una lettera al governo scozzese in data 22 gennaio 2002. Nella sua seconda risposta, del 22 febbraio 2002, il Regno Unito ha inviato le proprie osservazioni affermando che esse avrebbero potuto esser considerate al pari di osservazioni di una parte interessata, come specificato nell'invito pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 12 febbraio.
Commenti dell'OIC
(26) Come premessa alle proprie osservazioni, l'OIC si dichiara preoccupato del fatto che la Commissione europea abbia ritenuto opportuno investigare sulla questione sebbene le autorità del Regno Unito avessero intrapreso ed ottemperato alla procedura della "presunzione di consenso".
(27) L'OIC mette in dubbio l'accuratezza dei prezzi di mercato delle AFC pubblicati da Fishing News, in particolare per quanto riguarda il 2000. All'epoca, il mercato era ancora allo stato embrionale e i valori menzionati non potevano esser ritenuti attendibili ai fini della determinazione di un rendimento ragionevole a lungo termine. Si tratta di un mercato molto instabile, in cui analisi recenti hanno mostrato variazioni di prezzo fino al 66 % per gli stessi antecedenti di pesca. In assenza di indicatori più attendibili, il miglior modo per procedere e calcolare un rendimento ragionevole consiste nell'utilizzare indicatori alternativi maggiormente affidabili, quali i tassi dei prestiti commerciali, i rendimenti di borsa e i titoli di Stato. L'OIC fornisce esempi di altri suoi investimenti con rendimenti inferiori: prestiti temporanei a un tasso del 3,875 % con disponibilità immediata, del 3,656 % ad un mese e del 4,25 % a 12 mesi e un portafoglio titoli utilizzato come fondo di riserva a un tasso del 6,3 %, al lordo delle plusvalenze e minusvalenze, per l'esercizio 2001.
(28) L'OIC cita la legge del Consiglio di Contea delle Orkney del 1974, che l'autorizza ad esercitare la propria giurisdizione in ambito portuale, in particolare la Sezione 69, paragrafo 3, lettera e), che dà all'OIC la facoltà di creare un fondo di riserva nel caso in cui le entrate dell'azienda portuale superino le uscite, essendo tale fondo istituito"per qualsiasi finalità che il Consiglio ritenga nell'interesse esclusivo della Contea o dei suoi abitanti". Il fondo di riserva, pertanto, non è utilizzato dall'OIC per finanziare l'adempimento dei propri obblighi statutari, né per sostituire i finanziamenti del settore pubblico. È oggetto di rendicontazione separata e resta distinto da altre scritture contabili all'interno dell'OIC. L'OIC cita il documento della Commissione "Diritto della concorrenza nelle Comunità europee, Volume II B, Illustrazione delle regole applicabili agli aiuti di Stato" in cui, alla pagina 8, si afferma che "sono per contro esclusi dal campo di applicazione dell'articolo 92 [ora articolo 87], in base alla giurisprudenza della Corte, gli interventi che pur avendo un'origine direttamente o indirettamente statale e comportando un vantaggio per una o più imprese determinate non implicano alcun onere supplementare per il bilancio dello Stato", con riferimento alle sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee nella causa 82/77 Paesi Bassi contro Van Tiggele [1978] Racc. 25 e nelle cause riunite C-72/91 e C-73/91 Sloman Neptun contro Bodo Ziesemer [1993] Racc. I-887.
(29) Dall'avvìo del sistema ad oggi, l'OIC riferisce di aver percepito un tasso d'interesse del 7 % sui propri investimenti, precisando che doveva trattarsi di una convenzione destinata a durare un solo anno; si era perciò riservato il diritto di adeguare il tasso praticato per garantirne la conformità ai livelli di mercato. Sebbene i contratti di locazione non siano stati ultimati a causa della lunga procedura necessaria per ottenere l'assenso della Commissione, le loro condizioni sono state comunque rispettate. Se è pur vero che il sistema è stato istituito perché la flotta delle Orkney non era in grado di contrarre prestiti da fonti commerciali, il Consiglio era consapevole del fatto che, come effetto collaterale, la concessione di un prestito garantito dai track record ai fini di un utile commerciale avrebbe contribuito ad attirare una flotta di pesca nelle Isole Orkney e, nel contempo, a sostenerla. A suo dire, da quando la locazione dei track record e la concessione di finanziamenti dietro garanzia degli stessi sono più a portata di mano, le imprese partecipanti al piano non ne hanno ricavato vantaggi commerciali.
(30) L'OIC ritiene che il piano non rientri nell'ambito di applicazione dell'articolo 87 in quanto l'aiuto non è selettivo e non incide sull'equilibrio tra le imprese che ne beneficiano e le altre. L'accesso all'OFA non è limitato alle imprese di un dato Stato membro; è soggetto semplicemente al requisito della residenza e della registrazione nelle Orkney. Tale requisito può essere soddisfatto da qualsiasi impresa o residente nella Comunità e, pertanto, l'ipotesi che esso favorisca un unico Stato membro è da escludere.
(31) Secondo l'OIC, le catture della flotta delle Orkney che si avvale del sistema sono sbarcate interamente in territorio scozzese, per essere consumate quasi esclusivamente dal mercato locale (Scozia). Nella forma in cui viene attuato, pertanto, il piano non falsa la concorrenza tra gli Stati membri.
Commenti del Regno Unito
(32) Il Regno Unito sottolinea che l'importo utilizzato per l'acquisto degli antecedenti di pesca (1,543 milioni di GBP) è stato messo a disposizione dal Fondo petrolifero di riserva (ORF) del Consiglio delle Isole Orkney, finanziato sulla base di un accordo volontario con le società petrolifere operanti nella zona delle Orkney. Poiché tali contributi all'ORF non sono obbligatori, i suoi finanziamenti non possono essere considerati alla stregua di un gettito fiscale, né di una risorsa di Stato; non sono utilizzati per ottemperare agli obblighi statutari del Consiglio e non sostituiscono alcun tipo di finanziamento del settore pubblico. Sono inoltre oggetto di una rendicontazione separata. Con riferimento alle sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee nella causa 82/77 (cfr. precedente considerando 28), nelle cause riunite C-72/91 e C-73/91 (cfr. precedente considerando 28) e nella causa C-189/91 Kirsammer-Hack contro Sidal [1993] Racc. I-6185, il Regno Unito segnala, in tal caso, il venir meno di un requisito chiave per stabilire l'esistenza di un aiuto relativamente al piano in oggetto.
(33) Secondo il Regno Unito, se si confrontano il tasso di rendimento reale ottenuto e le stime effettuate da un'agenzia commerciale di locazione dei contingenti (InterQuo Ltd), le differenze riscontrate tra i due valori rientrano nei margini tollerati da una prassi commerciale accettabile, tenuto conto del fatto che il tasso di interesse realizzato nel quadro del piano OIC è dell'8 %, di cui l'1 % versato all'SFPO per coprirne i costi amministrativi, mentre le stime effettuate da InterQuo Ltd suggeriscono, per il 1999 e il 2000, una redditività probabile dell'investimento derivante dalla locazione commerciale di detti contingenti, rispettivamente, dell'8,78 % e dell'8,27 %. L'affitto dei contingenti è quindi avvenuto a tassi di mercato e senza che si configurasse un aiuto ai produttori. Il piano OIC, di conseguenza, non ha falsato né minacciato di falsare la concorrenza. Quanto al costo d'affitto dei contingenti riportato da Fishing News, il Regno Unito sostiene che la pubblicazione dei tassi è avvenuta così di rado da non poter costituire una base di riferimento ai fini di una valutazione reale di un mercato instabile come quello in esame.
(34) Il Regno Unito afferma che il coinvolgimento dell'OIC nell'amministrazione dell'ORF non implica una gestione o supervisione dei pagamenti da parte dello Stato. Poiché l'ORF è amministrata a beneficio della comunità, le alternative ad una gestione ad opera del Consiglio sono poche; formule diverse, quali l'amministrazione fiduciaria, sono difficilmente attuabili a livello pratico vista la scarsa popolazione delle isole. Il Regno Unito fa rilevare che la Commissione ha accettato di considerare i contributi ORF come aiuti privati nel quadro delle spese del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG). Ne deriva che i pagamenti effettuati nel caso in oggetto non costituiscono una spesa statale, né tantomeno sono stati gestiti da un organismo che agiva come emanazione dello Stato. Secondo il Regno Unito, l'OIC aveva dato ragionevolmente per scontato che i pagamenti non sarebbero stati considerati alla stregua di aiuti di Stato sulla base di un'aspettativa legittima, tenuto conto dello statuto dell'ORF e del fatto che, in precedenza, nessun sistema analogo era mai stato istituito all'interno della Comunità.
(35) Anche se la Commissione ritiene che si sia in presenza di un aiuto di Stato, il Regno Unito sostiene che gli scambi tra gli Stati membri non ne risentono. I pescatori operano in un mercato soggetto a vincoli artificiali, poiché le catture delle navi comunitarie sono regolamentate dalle norme UE (contingenti) e - cosa ancor più importante - gli assegnatari dei contingenti sono gli Stati membri. L'introduzione di modalità di gestione dei contingenti è quindi di competenza dello Stato membro interessato; per definizione, non è possibile che i contingenti del Regno Unito siano oggetto di scambi con altri Stati membri. Un impatto negativo sul commercio si sarebbe avuto solo se le opportunità di pesca e non le risorse ittiche fossero state merce di scambio.
(36) A detta del Regno Unito, il sostegno in oggetto non dovrebbe esser visto né come un aiuto di funzionamento, né come un aiuto attuato dall'industria, come affermato dalla Commissione nella sua analisi preliminare. Gli antecedenti e i diritti di pesca andrebbero considerati alla stregua di veri e propri beni. Nonostante la linea sostenuta dal Regno Unito secondo la quale non vi era intenzione alcuna di creare una situazione di "libero scambio" delle AFC, vi è sempre stato un certo margine di manovra per i trasferimenti permanenti dei contingenti, il che è attualmente riconosciuto, sul piano formale, con l'adeguamento del Registro dei titolari delle AFC. Inoltre, sebbene la garanzia per l'acquisto dei contingenti fosse rappresentata inizialmente dalla stessa nave, gli istituti di prestito commerciale hanno cambiato la loro posizione, considerando come garanzia il track record acquisito (come documentato da una lettera della Royal Bank of Scotland allegata). Gli antecedenti figurano nel bilancio d'esercizio di molte navi da pesca e i trasferimenti permanenti di contingenti sono considerati dall'Ufficio Dazi e Dogane del Regno Unito come una voce del capitale pertinente ai fini del calcolo dell'imposta sulle plusvalenze e del relativo differimento. Il Regno Unito contesta il parere della Commissione secondo il quale le unità AFC sono "prodotti di base" che, a fine anno, non hanno teoricamente più valore. Le unità AFC rappresentano, di anno in anno, un livello variabile di contingenti di pesca e mantengono il loro carattere di quota permanente delle opportunità di pesca disponibili. Di conseguenza, se di aiuto si tratta, esso non dovrebbe essere considerato come un aiuto di funzionamento, ma piuttosto, per analogia, come un sostegno agli investimenti. Poiché quest'ultimo non è contemplato dalle linee direttrici del 1997, l'aiuto dovrebbe essere esaminato caso per caso in conformità di quanto previsto al punto 1.2 e la sua compatibilità dovrebbe essere valutata alla luce degli obiettivi della politica comune della pesca.
(37) Il Regno Unito fa riferimento alle linee direttrici, che stabiliscono che l'aiuto non deve avere un impatto conservativo e deve promuovere la razionalizzazione e l'efficienza della produzione e della commercializzazione in modo da incoraggiare l'adeguamento dell'industria. Cita inoltre il trattato CE, che conferisce alla politica comune della pesca, analogamente alla politica agricola comune, il compito di garantire un livello di vita equo per la comunità, in particolare aumentando i redditi individuali e assicurando la disponibilità di risorse [articolo 33, paragrafo 1, lettere b) e d)]. Il piano OIC ha favorito l'acquisto e il cumulo degli antecedenti in un momento di depauperamento degli stock. Tale cumulo può esser visto come un intervento di razionalizzazione attuato mediante lo sviluppo di imprese di pesca vitali, in un contesto di diminuzione degli stock e di erosione dei diritti di cattura. Il piano, che ha consentito ad alcuni operatori minori di proseguire la loro attività in aree fortemente dipendenti dalla pesca in cui esistono poche attività economiche alternative, potrebbe inoltre risultare compatibile con la dimensione socioeconomica della politica comune della pesca, come stabilito dall'articolo 159 del trattato CE.
(38) Infine, in caso di decisione negativa da parte della Commissione, il Regno Unito si dichiara disposto a modificare il piano OIC nella misura necessaria a garantire, in futuro, la conformità alle norme. Sollecita tuttavia la Commissione ad astenersi da qualsiasi tentativo di recupero dai pescatori che essa ritiene ne abbiano beneficiato.
V. VALUTAZIONE
A. Esistenza di un regime di aiuti di Stato
(39) Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, "[s]alvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza". Per poter considerare una misura alla stregua di aiuto di Stato devono ricorrere quattro condizioni: in primo luogo, la misura deve offrire qualche vantaggio alle imprese che ne beneficiano; in secondo luogo, l'aiuto deve essere concesso dallo Stato, ovvero essere imputabile a risorse statali; in terzo luogo, favorendo imprese specifiche, esso deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza; infine, gli scambi tra Stati membri ne devono risultare alterati.
Vantaggio per i beneficiari
(40) Il piano OIC è stato istituito poiché gli armatori delle Orkney non erano in grado di contrarre prestiti per l'acquisto degli antecedenti di pesca. Le autorità del Regno Unito lo hanno asserito chiaramente nella loro lettera del 9 agosto 1999. Il sistema, pertanto, ha fatto sì che l'SFPO si dotasse di contingenti, dati in affitto e utilizzati da armatori che non avrebbero potuto disporne altrimenti. Poiché esiste aiuto allorché un dato intervento, qualunque ne sia la forma, porta a favorire beneficiari specifici, si presume che il piano OIC equivalga ad un regime d'aiuto ai pescatori a cui i contingenti sono stati dati in affitto.
(41) La presente valutazione si basa su un'analisi riguardante il commercio degli antecedenti di pesca e l'affitto dei contingenti. Essa non può essere effettuata, come sostenuto dall'OIC, mediante comparazione con altri investimenti(5), ma va intrapresa con riferimento al mercato interessato e utilizzando i dati disponibili per quel mercato.
(42) I pescatori beneficiari del piano OIC sono quelli che non erano in grado di contrarre prestiti per l'acquisto degli antecedenti. Tale sistema ha loro permesso di pescare sulla base di contingenti ai quali non avrebbero altrimenti avuto diritto. Gli antecedenti così acquisiti hanno pertanto consentito un aumento della loro produzione in condizioni che non sarebbero state in altro modo possibili. Il piano, di conseguenza, ha conferito loro un vantaggio.
(43) La Commissione non conosce il prezzo dei contingenti affittati dall'SFPO ai pescatori delle Orkney. Le autorità del Regno Unito hanno inviato un prospetto riepilogativo dei versamenti a favore dell'OIC tra l'aprile del 1999 e il gennaio del 2000; il riepilogo mostra che, come previsto, i pagamenti hanno rappresentato l'8 % degli investimenti relativi agli antecedenti acquistati (1,543 milioni di GBP), ma non riporta il numero dei contingenti presi in affitto a cui corrispondono i suddetti pagamenti. Sebbene la Commissione ne abbia fatto richiesta, non sono mai pervenute copie dei contratti di locazione. In un primo momento, anteriormente all'avvìo del procedimento di indagine formale, le autorità del Regno Unito hanno risposto che i contratti erano stati sospesi; in un secondo tempo, nelle loro osservazioni all'indagine, hanno riferito che i contratti non erano stati ultimati, ma che le loro condizioni erano state comunque rispettate. È stata questa la giustificazione addotta in merito all'invio alla Commissione di copie dei contratti in cui ancora non figuravano dettagli né sul numero dei contingenti affittati, né sui canoni di locazione, anche se i contratti erano stati firmati dai locatari.
(44) La Commissione ritiene che le informazioni inviate dal Regno Unito manchino di coerenza. Nella prassi, un contratto stipulato da una parte che si impegna a corrispondere una data somma di denaro è sottoscritto solo dopo che i contraenti abbiano raggiunto un'intesa sull'importo da versare in cambio dell'affitto di una quantità stabilita del bene oggetto del contratto. Poiché i contratti trasmessi dal Regno Unito non contengono tali dati, la Commissione è costretta a valutare l'evoluzione dei prezzi d'acquisto dei contingenti e del loro canone di locazione, nonché l'esistenza di un aiuto di Stato, sulla base delle informazioni a sua disposizione, vale a dire quelle ricevute da altre fonti.
(45) Nella prima lettera alla Commissione del 9 agosto 1999, le autorità del Regno Unito hanno affermato che gli antecedenti di pesca erano già stati acquistati. Poiché la decisione di avviare il piano OIC è stata adottata nel 1998, la sua applicazione era prevista a decorrere dal primo anno di attuazione del nuovo sistema di assegnazione dei contingenti(6). Secondo una relazione della Camera dei Comuni allora pubblicata sull'argomento(7), il mercato, in quel particolare settore, era all'epoca in forte tensione: "per il merluzzo bianco il prezzo dei contingenti [più precisamente dei 'track record'] si aggirava sulle 1800-2000 GBP a tonnellata; infine, per i contingenti di merluzzo bianco, eglefino e merluzzo carbonaro il canone di locazione annuale era all'incirca di 300 GBP a tonnellata".
(46) Nelle sue osservazioni, l'organizzazione dei pescatori scozzesi ha definito preferenziali le condizioni di locazione offerte alla flotta delle Orkney, citando in proposito il caso emblematico del merluzzo bianco, il cui track record è stato acquistato probabilmente a un prezzo massimo di 2000 GBP a tonnellata ed il cui contingente è stato dato presumibilmente in affitto a un prezzo all'incirca dimezzato rispetto a quello praticato al di fuori delle Orkney (160 contro 350 GBP a tonnellata)(8). Le autorità del Regno Unito non hanno commentato tali cifre.
(47) Dall'aprile al dicembre 2000, la rivista specializzata Fishing News ha pubblicato regolarmente i prezzi d'acquisto degli antecedenti (unità AFC) e i canoni di locazione dei contingenti, basandosi sui dati dell'Associazione per il commercio dei contingenti di Fraserburgh (Quota Trading Association of Fraserburgh). Per il merluzzo del Mare del Nord, ad esempio, il costo dei track record a tonnellata è calato, da aprile a dicembre, da 1800 a 1500 GBP, mentre per il merluzzo della costa occidentale esso si è attestato sulle 1450 GBP per tutto l'arco dell'anno; per l'eglefino del Mare del Nord, il costo dei track record è variato da 1900-2400 GBP nel mese di aprile a 1700-1800 GBP in dicembre, mentre per l'eglefino della costa occidentale si è passati dalle 1700-1900 GBP del mese di aprile alle 1400-1500 GBP di dicembre. Per le altre specie, la tendenza è stata sostanzialmente simile, con prezzi stabili o in lieve calo. Quanto ai canoni di locazione dei contingenti, i prezzi sono variati, per il merluzzo del Mare del Nord, da 250 GBP a tonnellata nel periodo aprile-settembre a 200 e 100 GBP, rispettivamente, nei mesi di ottobre e dicembre; per il merluzzo della costa occidentale, da 300 GBP in aprile-maggio a 230 GBP da giugno ad agosto e a 200 GBP a dicembre; per l'eglefino del Mare del Nord, da 350 GBP in aprile a 100 GBP a dicembre; infine, per l'eglefino della costa occidentale da 280 a 180 GBP. Per le altre specie, i prezzi hanno registrato una diminuzione analoga per tutto il 2000.
(48) L'OIC e il Regno Unito hanno sottolineato la grande instabilità del mercato dei contingenti, precisando che le tariffe pubblicate da Fishing News non potevano fornire un quadro reale della situazione(9). Esse, tuttavia, confermano le osservazioni contenute nella relazione della Camera dei Comuni. Nel Regno Unito, l'entrata in vigore del nuovo sistema di assegnazione dei contingenti nel 1999 ha causato forti tensioni nel mercato dei track record. Come ovvia conseguenza, l'anno successivo, i prezzi d'acquisto si sono attestati più o meno sugli stessi livelli, ovvero sono lievemente calati. Quanto alla locazione, i canoni riportati risultano alti all'inizio dell'anno poiché è proprio in quel momento che i pescatori cercano di assicurarsi i contingenti che intendono pescare, il che genera tensioni sul mercato in questione.
(49) Le autorità del Regno Unito non hanno fornito alla Commissione informazioni da cui si potesse evincere che l'attuazione del piano OIC non ha creato condizioni di locazione preferenziali. Se le avessero avute avrebbero potuto facilmente trasmetterle. Dal momento che non le hanno fornite e poiché la Commissione dispone invece di informazioni che le consentono di ipotizzare l'esistenza di condizioni di locazione preferenziali(10), senza che le autorità del Regno Unito ne abbiano dimostrato l'inattendibilità, si può presumere che tali condizioni preferenziali esistessero realmente e che i pescatori beneficiari del piano OIC abbiano goduto di un vantaggio specifico.
(50) Esiste aiuto di Stato quando un intervento, qualunque ne sia la forma, porta a favorire beneficiari specifici. Poiché l'intervento del Consiglio delle Orkney nell'attuazione del piano OIC ha portato a favorire le imprese di pesca insediate in tali isole, il piano in oggetto deve aver avuto carattere selettivo, conferendo pertanto un vantaggio evidente a queste particolari imprese. Il parere dell'OIC trasmesso dal Regno Unito(11), secondo il quale qualunque impresa comunitaria può soddisfare i requisiti necessari per diventare membro dell'OFA, non è accettabile. All'atto pratico, tale adesione avrebbe infatti comportato l'iscrizione della nave nel registro dei pescherecci del Regno Unito, soggetta ad obblighi specifici basati su un regime nazionale di entrate e uscite dalla flotta, come disposto dall'articolo 6 del regolamento (CE) n. 2792/1999 del Consiglio, del 17 dicembre 1999, che definisce modalità e condizioni delle azioni strutturali nel settore della pesca(12); lo stesso armatore, inoltre, avrebbe dovuto essere socio dell'OFA; infine, il 50 % dell'equipaggio avrebbe dovuto risiedere nelle Orkney.
Risorse statali
(51) Il termine statale va inteso nel senso più ampio possibile, inclusi tutti i livelli dell'amministrazione regionale e locale. Vi rientrano, in questo caso, sia l'OIC che il Fondo petrolifero di riserva (ORF), gestito con il controllo dell'OIC e istituito nel quadro della legge del Consiglio di contea delle Orkney del 1974, Sezione 69(13). Essendo controllate dall'OIC, le risorse ORF restano costantemente sotto il controllo pubblico e, pertanto, sono a disposizione dell'autorità pubblica competente; possono quindi essere considerate risorse statali. Di fatto, la Sezione 69, paragrafo 2, stabilisce che i titoli acquisiti con tali risorse dovrebbero essere gestiti dai depositari di un apposito fondo fiduciario. Come sottolineato dal Regno Unito nelle sue osservazioni(14), tuttavia, nessun fondo fiduciario è stato istituito a tale scopo, poiché sul piano pratico una soluzione del genere sarebbe stata di difficile attuazione. Ad ogni modo, il fondo fiduciario, se istituito, sarebbe stato certamente assoggettato al controllo dell'OIC e le decisioni adottate dagli amministratori fiduciari sarebbero state considerate come decisioni adottate dall'OIC stesso, vale a dire dallo Stato, ai sensi del disposto dell'articolo 87 del trattato CE.
(52) Il Regno Unito ribadisce la natura privata delle risorse ORF, il che significa che esse non costituiscono risorse statali, poiché risultano da un accordo volontario e non sono utilizzate per finanziare l'adempimento da parte del Consiglio dei propri obblighi statutari. Questo aspetto, tra l'altro, era già stato riconosciuto dalla Commissione.
(53) La Commissione osserva che l'accordo in questione, concluso il 29 aprile 1975 tra l'OIC e il Gruppo Pipeline (Occidental of Britain, Getty Oil, Allied Chemical Ltd e Thomson Piper Petroleum Ltd), contiene una serie di clausole riguardanti: un pagamento trimestrale minimo, con una deroga per i casi di forza maggiore; la rinegoziazione dell'accordo; un arbitrato in caso di controversia(15). Tali clausole dimostrano che l'impegno a versare i suddetti importi in cambio dell'utilizzo delle attrezzature delle isole va oltre ciò che potrebbe configurarsi come un contributo volontario, nel caso ad esempio di un'associazione senza scopo di lucro. Se è possibile prevedere una rinegoziazione (il paragrafo corrispondente recita che "le parti riconoscono che i pagamenti stabiliti nel presente accordo sono stati accettati come giusti ed equi"), ne consegue che l'accordo è scaturito da una negoziazione nel corso della quale ciascuna delle due parti ha difeso i propri interessi; il pagamento effettuato nel quadro dell'accordo non è assimilabile a una donazione a favore di un'associazione senza scopo di lucro. L'accordo, pertanto, non può ritenersi volontario, vale a dire scaturito semplicemente dalla benevolenza delle società petrolifere nei confronti della Contea delle Orkney e dei suoi abitanti.
(54) La Commissione, inoltre, osserva che il contenuto dell'accordo non ha riguardato principalmente l'interesse privato tra due imprese. L'articolo 295 del trattato non pregiudica le norme degli Stati membri riguardanti il sistema dei diritti di proprietà e un ente pubblico può agire come se fosse un'azienda privata. Ma non è questo il punto. L'accordo stabilisce, nella premessa, che i pagamenti previsti sono effettuati: "a) per qualsiasi conseguenza negativa, turbativa o deprezzamento pregiudizievole per la comunità che derivi o possa derivare dal trasporto e dal caricamento di petrolio a seguito dell'installazione e del funzionamento del terminale, b) per favorire la promozione dello sviluppo nelle aree portuali e c) come contributo alle spese e ai costi supplementari che il Consiglio dovrà sostenere per offrire un maggior numero di servizi pubblici a seguito dell'installazione del terminale." È quindi chiaro che i versamenti effettuati dall'industria petrolifera nel quadro dell'accordo non corrispondono all'acquisto di beni, né al pagamento di servizi. Per il beneficiario (l'OIC tramite l'ORF) non si tratta di denaro corrisposto nel quadro di un contratto commerciale, in cui esso stesso avrebbe dovuto assumere degli impegni. I pagamenti effettuati dal Pipeline Group, pertanto, non possono essere considerati come denaro privato, ma pubblico.
(55) Il Regno Unito ha fatto rilevare come in precedenza, nel quadro del FEAOG, la Commissione abbia ritenuto privati i finanziamenti ORF. Lo conferma una lettera della Direzione generale Agricoltura, in data 28 gennaio 2002, riguardante il sostegno nazionale ad un progetto cofinanziato dal FEAOG ("progetto concernente le carni delle Isole Orkney"). La Commissione insiste sul fatto che tale risposta è stata elaborata in un contesto molto specifico. Il governo scozzese voleva realizzare il progetto. Prima di avviarlo, ha chiesto al servizio competente della Commissione se poteva procedere all'attuazione considerando un sostegno ORF come contributo privato (per l'attuazione di questo tipo di progetti FEAOG è necessario un sostegno privato). Il governo scozzese ha trasmesso alcune informazioni al servizio competente della Commissione il quale, da parte sua, ha risposto che, "sulla base delle informazioni fornite, ... il sostegno ORF può essere considerato come un finanziamento privato ...". Il servizio della Commissione ha espresso il suo parere sulla base delle informazioni ricevute, senza chiederne altre e, pertanto, senza approfondire ulteriormente l'analisi. Nel caso in oggetto, invece, la Commissione ha effettuato un'analisi più approfondita e ha chiesto informazioni specifiche (trasmesse dal Regno Unito). La Commissione fa ora rilevare come, in precedenza, il Regno Unito abbia fornito solo informazioni incomplete che hanno portato il servizio competente della Commissione a formulare la risposta contenuta nella lettera del 28 gennaio 2002. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili, nessuno dei documenti inviati sta ad indicare che l'ORF è gestito con un qualche grado di autonomia e, pertanto, è fuor di dubbio che i finanziamenti ORF rientrano interamente sotto il controllo pubblico.
(56) Peraltro, come stabilito nella Sezione 69 della legge del Consiglio di Contea delle Orkney, la modalità di impiego dei finanziamenti è definita chiaramente. Essi vanno utilizzati, secondo quanto disposto dal Consiglio, nell'interesse della comunità delle Isole Orkney e non come farebbe un investitore privato in un'economia di mercato, vale a dire al solo e unico scopo di ricavarne un profitto. Ciò è in linea con le motivazioni addotte dal Regno Unito per l'adozione del piano OIC(16), secondo le quali il sistema è stato istituito perché la flotta delle Orkney non era in grado di contrarre prestiti da fonti commerciali. I finanziamenti ORF, pertanto, sono attribuibili allo Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato CE.
(57) Questa conclusione è in linea con le sentenze emesse nelle cause citate dal Regno Unito (causa 82/77, cause riunite C-72/91 e C-73/91 e causa C-189/91)(17), in cui la Corte di giustizia delle Comunità europee ha stabilito che solo i vantaggi derivanti da risorse diverse da quelle statali non rientrano nell'ambito di applicazione delle norme che regolano gli aiuti di Stato.
Distorsione o minaccia di distorsione della concorrenza
(58) I contingenti di cui le imprese di pesca hanno potuto disporre nel quadro del piano OIC hanno rafforzato la loro posizione rispetto ad altre imprese di pesca registrate nel Regno Unito o negli altri Stati membri. Esse sono state in grado di sbarcare e vendere più prodotti ittici di quanto sarebbe stato loro possibile se non avessero beneficiato di tali contingenti.
(59) L'attuazione del piano OIC, pertanto, ha alterato le condizioni di concorrenza. Ha conferito diritti di pesca per prodotti venduti sul mercato comunitario. Gli antecedenti acquistati riguardano specie, quali il merluzzo bianco, l'eglefino, il merluzzo carbonaro e il nasello, disciplinate dall'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca e dell'acquacoltura(18). Il sistema in oggetto, di conseguenza, ha falsato la concorrenza nel mercato comunitario.
(60) L'organizzazione dei pescatori scozzesi, inoltre, sostiene che la scalata dei prezzi dei contingenti è stata innescata proprio dall'istituzione del sistema OIC(19). Tale affermazione non è stata respinta dalle autorità del Regno Unito.
Impatto sugli scambi tra Stati membri
(61) Il problema dell'eventuale impatto sugli scambi non va affrontato solo con riferimento al mercato dei contingenti o degli antecedenti di pesca, come sostiene il Regno Unito(20). Un regime d'aiuto deve essere valutato tenendo conto di tutte le ripercussioni che esso potrebbe avere sul commercio all'interno della Comunità. Di conseguenza, il piano OIC va analizzato anche alla luce del suo impatto sugli scambi dei prodotti interessati, segnatamente quelli del settore pesca, nonché dei prodotti che entrano in concorrenza con essi.
(62) Secondo le statistiche ufficiali del Regno Unito riguardanti il settore della pesca marittima per il 1999 e il 2000(21), gli scambi di prodotti alieutici tra il Regno Unito e gli altri Stati membri sono stati molto rilevanti. Nel 2000, gli sbarchi sono stati di poco inferiori alle 500000 tonnellate. Nello stesso anno, le esportazioni di pesce e di prodotti ittici hanno raggiunto le 365000 tonnellate, di cui 233000 verso altri Stati membri, mentre le importazioni di pesce e di preparati a base di pesce sono state appena inferiori alle 550000 tonnellate, di cui 133000 da altri Stati membri.
(63) Secondo quanto riferito dall'OIC, si ritiene che le catture effettuate nelle Orkney siano sbarcate e consumate quasi interamente nel mercato scozzese(22). L'OIC, tuttavia, non ha fornito alcuna prova che questo è quanto realmente avviene. Si tratta solo di un'ipotesi, che non concorda con l'entità rilevante degli scambi commerciali appena menzionati. Ad ogni modo, se così fosse, le possibilità per le imprese insediate in altri Stati membri di esportare i loro prodotti nel Regno Unito ne risulterebbero comunque compromesse. Il piano OIC ha permesso ai pescatori beneficiari di mantenere una quota di mercato di cui la concorrenza si sarebbe altrimenti appropriata. Gli scambi tra la flotta delle Orkney e i produttori di altri Stati membri, di conseguenza, ne risultano alterati.
Conclusioni
(64) I quattro criteri adottati per classificare tali misure come aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato CE risultano soddisfatti. Poiché le misure in questione riguardano il settore pesca, esse vanno esaminate alla luce delle linee direttrici per l'esame degli aiuti nazionali nel settore della pesca e dell'acquacoltura, di seguito denominate "linee direttrici". Secondo quanto disposto al punto 3.4 delle linee attualmente applicabili(23), gli aiuti in questione vanno valutati nel quadro delle linee direttrici in vigore al momento della loro concessione. Il loro esame, pertanto, è effettuato sulla base delle linee direttrici del 1997(24).
B. Compatibilità con il mercato comune
(65) I dubbi della Commissione sulla compatibilità del piano OIC con il mercato comune si basavano sul presupposto che i contingenti e gli antecedenti di pesca fossero, per la loro stessa natura, beni non durevoli. Il sistema di aiuti istituito dall'OIC a favore della flotta delle Orkney, pertanto, è parso alla Commissione come un aiuto connesso ai costi d'esercizio. Poiché tale tipo di aiuto, in linea di principio, è incompatibile con il mercato comune e dal momento che non è stata addotta alcuna giustificazione accettabile, la Commissione ha sollevato dei dubbi sul piano in oggetto.
(66) Nella sua risposta, il Regno Unito ha precisato che "i trasferimenti permanenti di contingenti sono considerati dall'Ufficio Dazi e Dogane come una voce del capitale pertinente ai fini del calcolo dell'imposta sulle plusvalenze e del relativo differimento". Di conseguenza, sebbene inizialmente abbiano dichiarato che non vi sarebbe stato un libero mercato dei track record, le autorità del Regno Unito sembrano ora riconoscere ufficialmente che i track record in questione hanno acquistato valore come vero e proprio bene. La stessa Commissione sarebbe pertanto autorizzata ad adottare tale impostazione e a considerare l'acquisto dei track record da parte dell'SFPO per conto dell'OIC come un investimento.
(67) Qualunque possa essere la classificazione corretta, la Commissione non ha bisogno di discuterne. Poiché il periodo di locazione dei contingenti non supera un anno(25), il canone d'affitto rappresenta per i pescatori un costo d'esercizio. Un aiuto il cui impatto si ripercuota sull'importo di tale canone è quindi un aiuto di funzionamento.
(68) Secondo quanto affermato al punto 1.2, quarto comma, terzo trattino, delle linee direttrici, un aiuto connesso ai costi d'esercizio da cui non derivi alcun obbligo per i beneficiari è incompatibile con il mercato comune, a meno che il regime d'aiuto non sia direttamente correlato a un piano di ristrutturazione considerato compatibile con il mercato comune. Poiché il sistema OIC non è in alcun modo connesso a un piano di ristrutturazione analogo a quello previsto dagli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà(26), esso non può essere ritenuto compatibile con il mercato comune.
(69) Le autorità del Regno Unito hanno inoltre indicato che, poiché il piano OIC consente di cumulare gli antecedenti di pesca, esso potrebbe essere considerato come un intervento di razionalizzazione basato sullo sviluppo di imprese efficienti, in un contesto di depauperamento degli stock come quello attuale. Tuttavia, poiché tale cumulo riguarda l'SFPO, che non è stata considerata un beneficiario nel quadro della presente analisi, questa argomentazione non è pertinente ai fini della valutazione del piano di aiuti ai pescatori in oggetto.
C. Recupero dell'aiuto
(70) Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, nel caso di decisioni negative riguardanti casi di aiuti illegali, la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di intraprendere tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario. La Commissione non impone il recupero dell'aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario.
Il principio di tutela delle aspettative legittime è un principio generale del diritto comunitario. La Commissione ritiene che, nel caso in oggetto, tale principio precluda il recupero per i seguenti motivi.
Anche se non vi è necessariamente alcun legame tra le azioni e decisioni della Commissione relative all'utilizzo dei Fondi strutturali della Comunità nel quadro del regolamento (CE) n. 1260/1999(27) e le decisioni della Commissione riguardanti gli aiuti di Stato, è possibile che, nella fattispecie, il combinarsi di un certo numero di eventi abbia creato aspettative legittime sulla natura privata del finanziamento in questione.
Di fatto, sia il governo del Regno Unito che la Commissione hanno agito coerentemente in modo da far ragionevolmente concludere che, dal punto di vista delle norme che disciplinano i Fondi strutturali della Comunità, si fosse in presenza di un fondo privato. Sebbene, a livello giuridico, non vi sia alcun legame automatico tra i due aspetti, ciò può aver indotto le autorità nazionali e i pescatori a ritenere plausibile che gli aiuti provenienti da tale fondo non rientrassero nelle norme riguardanti gli aiuti di Stato, creando così un'aspettativa legittima in tal senso.
(71) Per prima cosa, esiste uno stretto legame tra le Orkney e le Shetland. I pescatori dei due arcipelaghi, infatti, appartengono alla stessa organizzazione di produttori. Le autorità e i beneficiari delle Isole Orkney, pertanto, erano probabilmente a conoscenza di un opuscolo esplicativo del governo scozzese per l'attuazione del regolamento (CEE) n. 4028/86 del Consiglio, del 18 dicembre 1986, relativo ad azioni comunitarie per il miglioramento e l'adeguamento delle strutture nel settore della pesca e dell'acquicoltura(28), in cui si affermava chiaramente che gli aiuti e i prestiti del fondo SICCT parallelo (Shetland Islands Council Charitable Trust - cfr. su questo aiuto di Stato, la causa C-88/2001) non sarebbero stati considerati come sovvenzioni pubbliche, il che giustificava la conclusione che essi dovessero esser ritenuti alla stregua di un sostegno privato.
In secondo luogo, nel quadro del programma 1994-1996 Obiettivo 1 del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) relativo alle Highlands e alle Isole, i finanziamenti provenienti dallo Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), di cui il SICCT è interamente proprietario, sono stati considerati come un sostegno privato. Anche di questo è altamente probabile che le autorità delle Isole Orkney fossero a conoscenza.
In terzo luogo, lo stesso fondo di riserva delle Orkney è stato praticamente considerato di natura privata dalle autorità del Regno Unito e dalla Commissione, rendendo pertanto lecita la concessione di un cofinanziamento privato nel quadro del sostegno del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG)(29).
(72) La Commissione ritiene che, nell'insieme, tali elementi abbiano creato un'aspettativa legittima da parte delle autorità delle Orkney e degli organismi interessati, nonché dei pescatori. Essi potevano infatti supporre che, nel momento in cui il fondo concedeva un cofinanziamento unitamente ai Fondi strutturali della Comunità, gli aiuti erogati fossero unicamente privati. Alla luce di ciò, è probabile che essi abbiano pensato erroneamente che le norme riguardanti gli aiuti di Stato contenute nel trattato non fossero applicabili, anche se, sotto il profilo giuridico, i due aspetti non sono automaticamente collegati.
Per i suddetti motivi, nonché sulla base dell'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, poiché il principio della tutela delle aspettative legittime è un principio generale del diritto comunitario, il recupero dell'aiuto di cui i pescatori hanno già beneficiato non sarà richiesto.
(73) Tuttavia, come concluso nella presente decisione, i finanziamenti in parola devono essere considerati a tutti gli effetti risorse statali soggette alle norme riguardanti gli aiuti di Stato. Il piano, pertanto, si configura come un aiuto di funzionamento esistente, di anno in anno, a beneficio dei pescatori ai quali sono dati in affitto i contingenti annuali. Essendo incompatibile con il mercato comune, l'aiuto va interrotto. In tal senso, tutte le disposizioni contenute negli accordi stipulati tra l'OIC, l'OFA e l'SFPO che implicano condizioni di locazione preferenziali vanno abrogate e sostituite da altre da cui si evinca che la locazione è effettuata alle normali condizioni di mercato. Nel contempo, va garantito che né l'SFPO né l'OFA beneficino di aiuti di Stato nel quadro di qualsiasi nuova disposizione così introdotta.
VI. CONCLUSIONI
(74) La Commissione constata che il Regno Unito ha dato esecuzione al regime d'aiuto denominato "Orkney Islands Council Track Record Scheme" (piano del Consiglio delle Isole Orkney riguardante gli antecedenti di pesca) in violazione dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE.
(75) Alla luce della valutazione di cui al paragrafo V, tale regime d'aiuto è incompatibile con il mercato comune. Il recupero dell'aiuto, tuttavia, non è richiesto,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime d'aiuto denominato "Orkney Islands Council Track Record Scheme" (piano del Consiglio delle Isole Orkney riguardante gli antecedenti di pesca), attuato dal Regno Unito, è incompatibile con il mercato comune.
Il Regno Unito abolisce il regime d'aiuto di cui al primo comma.
Articolo 2
Entro due mesi dalla notificazione della presente decisione, il Regno Unito informa la Commissione circa i provvedimenti presi per conformarvisi.
Articolo 3
Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 3 giugno 2003.