DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 30 aprile 1997 relativa all'applicazione all'impresa siderurgica Ferdofin Srl della legge italiana n. 95/1979 concernente l'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (97/754/CECA)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio,
vista la decisione n. 2496/96/CECA della Commissione, del 18 dicembre 1996, recante norme comunitarie per gli aiuti a favore della siderurgia (1), in particolare l'articolo 6, paragrafo 5,
dopo aver invitato le parti interessate a presentarle le loro osservazioni e tenuto conto di queste ultime (2),
considerando quanto segue:
I
Con lettera del 22 marzo 1996 la Commissione ha comunicato alle autorità italiane la decisione di avviare il procedimento a norma dell'articolo 6, paragrafo 4 della decisione n. 3855/91/CECA della Commissione (sostituita dal 1° gennaio 1997 dalla decisione n. 2496/96/CECA) nei confronti dell'applicazione della legge italiana n. 95/1979 relativa all'amministrazione straordinaria di grandi imprese in crisi, nota come «legge Prodi» (in prosieguo «la legge n. 95/1979»), all'impresa Ferdofin Siderurgica Srl (in prosieguo «Ferdofin»).
Dagli elementi a conoscenza della Commissione, che si basavano essenzialmente su quanto dichiarato dalle autorità italiane nelle informazioni trasmesse, risultava infatti quanto segue:
1) la Ferdofin si trovava in una situazione finanziaria molto difficile; dal bilancio dell'impresa al 30 giugno 1994 nonché dal conto profitti-perdite risultava che: i) le perdite accumulate erano pari a 251,6 miliardi di ITL; ii) rispetto ad un capitale di 80 miliardi di ITL, i fondi propri erano negativi per un ammontare di 170,9 miliardi di ITL; iii) i debiti a medio e lungo termine, maggiorati dei debiti verso enti creditizi, ammontavano a 526,5 miliardi di ITL, contro 429,5 miliardi di ITL di immobilizzazioni di cui gran parte già soggette ad ipoteche;
2) tenuto conto di ciò, la Ferdofin era stata sottoposta con decreto ministeriale del 28 dicembre 1993 alla procedura disposta dalla legge n. 95/1979, che permetteva, tra l'altro, il congelamento dei debiti dell'impresa ivi compresi quelli contratti nei confronti di enti creditizi pubblici;
3) nessun finanziamento era stato concesso alla Ferdofin dalle banche private in assenza di una fideiussione pubblica e ciò in considerazione della situazione finanziaria dell'impresa.
Alla luce di quanto sopra la Commissione incontrava gravi difficoltà a determinare se gli aiuti in questione, accordati in applicazione della legge n. 95/1979, fossero compatibili con il mercato comune.
Era pertanto stato deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 6, paragrafo 4 della decisione n. 3855/91/CECA nei confronti dell'applicazione della legge n. 95/1979 alla Ferdofin.
II
Nell'ambito del suddetto procedimento, la Commissione ha invitato il governo italiano a presentarle le sue osservazioni, mentre gli altri Stati membri e i terzi interessati sono stati informati tramite pubblicazione della decisione di avvio del procedimento (3).
Con lettere rispettivamente del 24, 25 e 26 giugno 1996, il governo britannico, la «Wirtschaftsvereinigung Stahl», la Siderinsa nonché la BISPA (The British Iron and Steel Producers Association) hanno comunicato alla Commissione le loro osservazioni, che sono state quindi trasmesse alle autorità italiane con lettera del 1° agosto 1996.
Nelle predette osservazioni tutti i terzi succitati sono intervenuti per esprimere il loro sostegno all'avvio del procedimento deciso dalla Commissione. In particolare, hanno sostenuto che la legge in questione costituisce di per sé un aiuto di Stato nella misura in cui permette allo Stato italiano, tramite il potere discrezionale del ministro dell'Industria, di intervenire per salvare società che si trovano in uno stato di crisi finanziaria molto grave. Poiché tale misura è contraria all'articolo 4, lettera c) del trattato CECA, i terzi hanno chiesto alla Commissione di dichiararne l'incompatibilità con il mercato comune del carbone e dell'acciaio.
In risposta all'avvio del procedimento, nonché alle osservazioni presentate dai terzi, il governo italiano ha fatto presente quanto esposto ai punti da 1 a 9:
1) La procedura di amministrazione straordinaria ha per scopo di pervenire alla liquidazione dell'attivo aziendale ed alla conseguente soddisfazione delle ragioni dei creditori evitando - ove ne ricorrano i presupposti - la dispersione delle attività produttive e la connessa perdita dei posti di lavoro. A tal fine l'impresa viene autorizzata a proseguire l'esercizio sotto la guida di un commissario il quale predispone un piano di risanamento e gestisce l'impresa per il periodo di due anni necessario allo svolgimento delle procedure per il trasferimento a terzi delle attività aziendali. Ove la verifica commissariale evidenzi invece che non esistono i presupposti per un recupero della redditività aziendale, viene disposto il fermo delle attività e l'impresa viene liquidata.
2) Come nelle altre procedure concorsuali, anche nell'amministrazione straordinaria si applica il R.D. n. 267/1942 («la legge fallimentare») e si verifica pertanto, tra l'altro, lo spossessamento del debitore, il quale è privato dell'amministrazione e della disponibilità del patrimonio. Si determina inoltre una cesura netta tra la società proprietaria e il complesso delle attività produttive: queste vengono infatti vendute sulla base di valori stabiliti da perizie giurate ed i ricavati vengono ripartiti fra i creditori della società.
3) Dopo la vendita delle attività aziendali - si tratta di vendita di beni e non della partecipazione azionaria - la procedura continua a carico della società proprietaria per il proseguimento di tutti gli atti di liquidazione e delle altre azioni concorsuali (azioni di responsabilità nei confronti dei precedenti amministratori, ecc.).
4) La circostanza che nella procedura di amministrazione straordinaria sia prevista la continuazione dell'esercizio di impresa non costituisce affatto un elemento distintivo rispetto al fallimento, poiché anche in tale procedura è previsto l'istituto dell'esercizio provvisorio.
5) Va precisato infatti che nel diritto fallimentare italiano, come in quello di altri Stati membri, non esiste un principio in virtù del quale le attività produttive di un'impresa divenuta insolvente devono necessariamente essere destinate alla disgregazione.
6) Lo scopo della procedura fallimentare è di sottrarre l'impresa alla gestione dell'imprenditore che l'ha condotta all'insolvenza e soddisfare i creditori con il ricavato della vendita del patrimonio. Che la vendita avvenga in modo frazionato, dopo il fermo delle attività produttive, ovvero riguardi il complesso dei beni produttivi in esercizio è fattore di poca rilevanza, purché siano soddisfatti i creditori. Proprio per tale motivo è prevista, nella procedura fallimentare, la possibilità del ricorso all'esercizio provvisorio.
7) Tenuto conto di quanto sopra esposto è difficile comprendere come l'assoggettamento di un'impresa all'amministrazione straordinaria piuttosto che al fallimento possa costituire un aiuto di Stato. La nozione di aiuto di Stato nel diritto comunitario implica infatti l'esistenza di un beneficio per il bilancio di un'impresa, che le consenta di affrontare la concorrenza in condizioni di favore. Tale circostanza non si realizza attraverso l'assoggettamento di un'impresa ad amministrazione straordinaria poiché nessun vantaggio finanziario deriva all'impresa stessa dal fatto di essere soggetta alla procedura concorsuale; la disposizione relativa alla continuazione dell'esercizio di impresa non comporta, infatti, alcun onere finanziario a carico dello Stato.
8) Gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (4) qualificano esattamente gli interventi concretanti aiuto da sottoporre alla procedura di notifica preventiva alla Commissione. Essi si riferiscono ad interventi di natura finanziaria quali apporti di capitali, finanziamenti, sgravi fiscali, garanzie, mentre non è fatto alcun riferimento agli istituti giuridici che disciplinano la gestione della liquidazione delle imprese dichiarate insolventi.
9) L'affermazione concernente la presunta discrezionalità del ministro dell'Industria nel disporre l'assoggettamento alla procedura concorsuale deriva evidentemente dal fraintendimento delle disposizioni normative. Infatti l'apertura della procedura di amministrazione straordinaria non è ricondotta alla discrezionalità dell'amministrazione, ma consegue ad una decisione del tribunale allorché un'impresa in stato di insolvenza presenti i requisiti previsti dalla legge (almeno 300 addetti e un indebitamento verso il sistema bancario o previdenziale superiore ad un limite che viene annualmente approvato). Non si tratta cioè di una norma derogatoria, bensì di una procedura di carattere generale approntata dall'ordinamento per gestire la liquidazione delle grandi imprese evitando la dispersione del patrimonio aziendale ed assicurando con ciò la conservazione dei posti di lavoro.
Infine, dopo aver precisato che la Ferdofin non ha fruito della garanzia prevista dall'articolo 2 bis della legge n. 95/1979 essendo pendente il procedimento di autorizzazione comunitaria, l'Italia ha comunicato formalmente la decisione di ritirare la domanda di autorizzazione.
III
Occorre innanzitutto determinare se gli interventi pubblici in questione costituiscano un aiuto di Stato rientrante nel campo di applicazione del diritto comunitario.
Per quanto concerne le norme comunitarie eventualmente applicabili, si ricorda che la Ferdofin fabbrica prodotti in acciaio di cui all'allegato I del trattato CECA e, di conseguenza, è soggetta alle norme di detto trattato.
Secondo l'articolo 4, lettera c) del trattato CECA, la norma comunitaria pertinente nella fattispecie, sono riconosciuti incompatibili con il mercato comune del carbone e dell'acciaio e, per conseguenza, sono aboliti e proibiti all'interno della Comunità, le sovvenzioni o gli aiuti concessi dagli Stati membri in qualunque forma. Le uniche deroghe possibili a tale divieto generale sono confermate tassativamente dalla decisione n. 2496/96/CECA. Esse riguardano gli aiuti a favore della ricerca e dello sviluppo (articolo 2), quelli a favore della tutela dell'ambiente (articolo 3) e quelli per le chiusure (articolo 4).
A tale proposito, va rilevato che le autorità italiane, nelle loro osservazioni molto articolate, non invocano alcuna delle deroghe suddette al fine di giustificare l'intervento pubblico in questione.
D'altra parte, risulta alquanto chiaramente dal fascicolo che tale intervento pubblico non può beneficiare di alcuna di dette deroghe, trattandosi di un intervento inteso, in particolare, a permettere alla Ferdofin di restare attiva sul mercato nonché di ritrovare la liquidità necessaria per il proseguimento della sua attività al fine di essere ceduta.
Avendo preso atto della decisione delle autorità italiane, in seguito all'avvio del procedimento, di rinunciare alla concessione della garanzia dello Stato, occorre analizzare se la legge in quanto tale costituisca un aiuto di Stato alla luce delle disposizioni comunitarie e, nel caso di specie, del trattato CECA.
A questo proposito, in risposta alle osservazioni presentate dall'Italia, si deve constatare che, contrariamente alle procedure fallimentari previste dal diritto italiano, la procedura in oggetto non è riservata a tutte le imprese ma unicamente alle grandi imprese, con almeno 300 addetti, che siano in stato di insolvenza.
È evidente infatti che le disposizioni in questione interessano unicamente le grandi imprese insolventi, tenuto conto dell'eventuale interesse pubblico che rappresenterebbe il loro mantenimento in attività, il loro risanamento nonché la salvaguardia dell'occupazione presso dette imprese.
Secondo la legge de qua, con il decreto che dispone l'amministrazione straordinaria, emanato dal ministro dell'Industria di concerto con il ministro del Tesoro, è autorizzata la continuazione dell'esercizio dell'impresa per un periodo di due anni, prorogabile al massimo a cinque anni, ad opera di uno o tre commissari nominati dal governo. Durante tale periodo il commissario deve elaborare un piano di risanamento, soggetto all'approvazione dell'autorità di vigilanza, con indicazione specifica degli impianti da riattivare e di quelli da completare nonché degli impianti o complessi aziendali da trasferire e degli eventuali nuovi assetti imprenditoriali.
La procedura di amministrazione straordinaria si chiude in caso di approvazione di un concordato, di ripartizione degli attivi, di estinzione della totalità dei crediti, di insufficienza dell'attivo oppure se l'impresa ritrova la capacità di adempiere regolarmente le proprie obbligazioni.
Orbene, vi è motivo di ritenere che la possibilità che dette norme si sottraggano, in quanto ipotetiche misure generali, all'applicazione delle disposizioni di diritto comunitario in materia di aiuti di Stato sia esclusa in virtù di quanto esposto qui di seguito ai punti 1, 2 e 3.
1) Per vari aspetti l'amministrazione straordinaria dipende dall'esercizio del potere discrezionale dell'amministrazione pubblica, in particolare per quanto concerne la continuazione dell'esercizio dell'impresa (articolo 2 della legge n. 95/1979 e articolo 4 del progetto di riforma). La discrezionalità dell'autorizzazione a tale esercizio è stata costantemente ribadita dalla giurisprudenza amministrativa italiana (5).
2) Contrariamente alle tesi delle autorità italiane, la continuazione dell'esercizio dell'impresa nella procedura dell'amministrazione straordinaria non rappresenta l'equivalente dell'esercizio provvisorio previsto dall'articolo 90 della legge fallimentare. Infatti, dalla lettura delle norme pertinenti, risulta chiaramente che mentre l'esercizio provvisorio costituisce un'eccezione prevista nell'interesse dei creditori per accrescere l'attivo da ripartire nell'ambito di una procedura volta a garantire la par condicio creditorum, la continuazione dell'impresa nell'amministrazione straordinaria è l'effetto normale di una procedura volta a tutelare le imprese interessate dalle conseguenze dello stato d'insolvenza ed a permettere la continuità dell'attività economica.
3) Tale differenza trova riscontro nel sistema di tutela giudiziaria. Mentre le procedure fallimentari implicano il sindacato di legittimità e di merito da parte del tribunale, esteso altresì all'opportunità economica delle operazioni e degli atti dei soggetti attivi della procedura, curatore e giudice delegato, l'amministrazione straordinaria è soggetta al controllo del giudice amministrativo sulla legittimità degli atti amministrativi, senza diritto di controllo sull'opportunità economica delle operazioni. Va ricordato inoltre che la legge n. 95/1979, in particolare l'articolo 1, precisa che le imprese cui si applica sono soggette alla procedura di amministrazione straordinaria «con esclusione del fallimento». La normativa indica quindi chiaramente che l'amministrazione straordinaria costituisce una procedura speciale rispetto alla normale procedura fallimentare.
Va peraltro ricordato che, secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia delle Comunità europee, in particolare la sentenza 2 luglio 1974, causa 173/73, Italia/Commissione, l'applicazione delle disposizioni comunitarie in materia di aiuti di Stato - segnatamente qualora si tratti di determinare se le misure adottate dagli Stati rispondano alla definizione di aiuti di Stato ai sensi del diritto comunitario - dipende non dalla causa o dallo scopo delle misure, bensì dai loro effetti.
Orbene, non si può contestare che nella misura in cui disposizioni nazionali abbiano per effetto di favorire talune imprese o produzioni, vale a dire quelle con oltre 300 dipendenti, attribuendo loro risorse di Stato, provocando di conseguenza distorsioni di concorrenza e incidendo sugli scambi intracomunitari, si applicano l'articolo 4, lettera c) del trattato CECA ed eventualmente gli articoli 92 e 93 del trattato CE.
Quanto al trasferimento di risorse pubbliche, occorre constatare che l'amministrazione straordinaria comporta taluni vantaggi economici configuranti il trasferimento di risorse pubbliche o aventi un'incidenza sul bilancio dello Stato e più precisamente:
- per quanto riguarda i debiti verso il fisco e gli enti pubblici di previdenza e di sicurezza sociale, l'impresa può beneficiare dell'esclusione delle azioni esecutive individuali e della sospensione degli interessi (rispettivamente articoli 51 e 55 della legge fallimentare);
- quanto ai contributi sociali, l'impresa beneficia dell'esenzione dal pagamento delle ammende e delle sanzioni pecuniarie relative all'omesso versamento dei contributi;
- la legge fallimentare prevede una procedura distinta per le azioni di esecuzione relative alle imposte sul reddito, con la conseguenza che il pagamento tardivo comporta l'obbligo di pagare una penalità di mora, in aggiunta agli interessi e alle altre penalità; tale procedura non è applicabile alle imprese sottoposte all'amministrazione straordinaria, ragione per cui non viene applicata la predetta penalità di mora;
- a norma dell'articolo 5 bis della legge n. 95/1979, l'imposta di registro relativa al trasferimento di aziende o di singoli rami di imprese poste in amministrazione straordinaria è fissata al livello simbolico di 1 milione di ITL (± 526 ECU).
Orbene, queste misure costituiscono degli aiuti di Stato nella misura in cui lo Stato rinuncia ai suoi crediti nei confronti dell'impresa soggetta alle disposizioni de quibus.
Alla luce di quanto sopra si deve concludere che le misure previste dalla legge n. 95/1979 costituiscono aiuti di Stato; resta ora da verificare se tali aiuti siano compatibili con il mercato comune del carbone e dell'acciaio. A questo proposito è necessario osservare che nell'ambito del trattato CE la compatibilità di detto sistema di aiuto potrebbe eventualmente essere valutata in base agli orientamenti comunitari pertinenti agli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione, mentre nell'ambito del trattato CECA l'eventuale compatibilità di detti aiuti può essere accertata soltanto alla luce del divieto generale enunciato all'articolo 4, lettera c) del suddetto trattato nonché dalle tre deroghe stabilite tassativamente nella decisione n. 2496/96/CECA. Come si è sottolineato, non solo le autorità italiane non invocano alcuna di dette deroghe per giustificare l'intervento pubblico in questione, ma dall'esame del fascicolo risulta che l'intervento pubblico in questione non può riguardare la tutela dell'ambiente, né la ricerca e sviluppo né, infine, le chiusure.
IV
Nella fattispecie si deve constatare che il ricorso all'amministrazione straordinaria ha permesso alla Ferdofin di sottrarsi ai suoi obblighi nei confronti del fisco nonché degli enti pubblici di assistenza, di previdenza e di sicurezza sociale, il che equivale ad un trasferimento di risorse pubbliche, sotto forma di mancato gettito delle imposte e dei contributi dovuti, a favore dell'impresa interessata.
Dal bilancio fiscale della società alla data del 31 dicembre 1995 risulta infatti che l'impresa aveva potuto beneficiare della sospensione del pagamento dei seguenti debiti:
a) 10 786 milioni di ITL nei confronti dell'INPS;
b) 723 milioni di ITL nei confronti dell'INAIL;
c) 2 301 milioni di ITL nei confronti del fisco;
d) oltre 100 000 milioni di ITL nei confronti di banche controllate direttamente o indirettamente dallo Stato.
V
Alla luce di quanto sopra, in particolare del capo III, si deve concludere che le osservazioni formulate dalle autorità italiane non possono modificare, in sostanza, la prima valutazione espressa nella decisione di avviare il procedimento, circa la natura di aiuti di Stato incompatibili con il mercato comune del carbone e dell'acciaio delle misure previste dalla legge n. 95/1979.
Di conseguenza, gli aiuti di cui ha fruito la Ferdofin devono essere considerati incompatibili con il mercato comune, in quanto non possono beneficiare di alcuna delle deroghe, previste dalla decisione n. 2496/96/CECA, in relazione al divieto enunciato all'articolo 4, lettera c) del trattato CECA,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le misure di aiuto di Stato di cui ha beneficiato la Ferdofin nell'ambito dell'applicazione in suo favore della legge n. 95/1979, ossia la sospensione del pagamento dei seguenti debiti:
a) 10 786 milioni di ITL nei confronti dell'INPS;
b) 723 milioni di ITL nei confronti dell'INAIL;
c) 2 301 milioni di ITL nei confronti del fisco;
d) oltre 100 000 milioni di ITL nei confronti di banche controllate direttamente o indirettamente dallo Stato,
sono illegali in quanto concesse in violazione dell'articolo 6, paragrafo 2 della decisione n. 2496/96/CECA.
Esse sono altresì incompatibili con il mercato comune del carbone e dell'acciaio a norma dell'articolo 4, lettera c) del trattato CECA.
Articolo 2
L'Italia procede al recupero degli aiuti di cui all'articolo 1 secondo le disposizioni di diritto italiano relative al recupero dei crediti della pubblica amministrazione. Al fine di sopprimere gli effetti derivanti da tali aiuti, il loro importo è maggiorato degli interessi maturati dal momento della concessione degli aiuti fino alla data del rimborso. Il tasso d'interesse applicabile è il tasso utilizzato dalla Commissione per il calcolo dell'equivalente sovvenzione netto nel quadro degli aiuti a finalità regionale durante il periodo considerato.
Articolo 3
L'Italia procede alla disapplicazione immediata delle norme della legge n. 95/1979 in relazione all'omesso pagamento da parte della Ferdofin Siderurgica Srl dei debiti contratti con imprese ed enti pubblici.
Articolo 4
Entro il termine di due mesi dalla notificazione della presente decisione, l'Italia informa la Commissione delle misure adottate per conformarvisi.
Articolo 5
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 30 aprile 1997.