Decisione della Commissione
del 18 luglio 2001
relativa agli aiuti per la formazione che il Belgio ha concesso alla società Sabena
[notificata con il numero C(2001) 2350]
(I testi in lingua olandese e francese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2001/698/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
visto il regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE(1),
dopo aver invitato gli interessati, conformemente agli articoli suddetti(2), a presentare le loro osservazioni, e dopo averne preso conoscenza,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1) Con lettera del 5 agosto 1997 il Belgio ha notificato alla Commissione un progetto di aiuti alla formazione (nel seguito chiamato "il progetto") di cui avrebbe dovuto fruire la società aerea di bandiera Sabena. Informazioni complementari sono state inviate alla Commissione con lettere datate 29 settembre 1997, 2 dicembre 1997, 18 gennaio 1999, 24 marzo 1999 e 26 maggio 1999. Dal complesso di queste informazioni risulta, tra l'altro, che l'attuazione del progetto era già cominciata alla data del 18 novembre 1997.
(2) Con lettera del 25 ottobre 1999 la Commissione ha informato il Belgio della decisione di iniziare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato nei confronti di tale aiuto. Il Belgio ha risposto presentando osservazioni in data 26 novembre 1999.
(3) La decisione della Commissione di iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(3). In essa la Commissione invitava gli interessati a presentare le proprie osservazioni sulle misure assunte dal governo belga.
(4) La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di alcune parti interessate e le ha inoltrate al Belgio il 27 maggio 2000, dando quindi allo Stato interessato la possibilità di presentare le proprie osservazioni, le quali peraltro non sono pervenute.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL'AIUTO
(5) Il progetto, che avrebbe dovuto essere realizzato nel periodo compreso tra il 1o marzo 1997 e il 31 dicembre 1998, riguarda 522 dipendenti della società, 122 dei quali appartenenti alla divisione "Technics", 360 alla divisione "Cargo" e 40 alla divisione "Commercial et entretien" dell'impresa.
- Nella divisione "Technics", la sostituzione degli apparecchi Boeing 737 e A310 con apparecchi A330, il processo di uniformazione della flotta con quella di Swissair e di Austrian Airlines, la completa integrazione del settore elettronico e dei computer, nonché il ricorso crescente a speciali materiali sintetici rendono necessario l'aggiornamento professionale del personale e una sempre maggiore polivalenza delle competenze individuali,
- nella divisione "Cargo", l'ampliamento delle mansioni più direttamente orientate alla clientela e la riorganizzazione dell'attività in seguito all'accordo di cooperazione con la società Swissair Cargo impongono una maggiore polivalenza del personale e una revisione delle qualifiche di base,
- nella divisione dipartimento "Commercial et entretien" una parte del personale sarà trasferita a funzioni più complesse (vendita, PNC, registrazione) che suppone parimenti una maggiore polivalenza del personale interessato.
(6) Le iniziative di formazione comprese nel progetto sono promosse e organizzate dall'Ufficio fiammingo per il collocamento e la formazione (Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding - VDAB). Ad esse provvedono i servizi tecnici e di formazione della Sabena sul sito dell'aeroporto di Bruxelles-National/Brussel-Nationaal, ad eccezione della formazione informatica, linguistica, delle comunicazioni e dei servizi sociali, che si svolgono nei locali dell'ufficio promotore.
(7) Il costo del progetto è di 64,116 milioni di BEF (1,589 milioni di EUR) di cui 46,538790 milioni erogati nel 1997 e 17,578352 nel 1998. Più analiticamente, il progetto si compone delle seguenti voci.
SPAZIO PER TABELLA
(8) Il piano finanziario prevede un intervento del Fondo sociale europeo nella misura del 25,31 % nel 1997 e del 29,65 % nel 1998, ai sensi dell'obbiettivo 4. Per gli anni 1997 e 1998 esso è il seguente:
SPAZIO PER TABELLA
(9) Nella lettera del 26 maggio 1999 le autorità belghe hanno tuttavia informato che l'importo delle spese effettive per l'anno 1997 era risultato inferiore a quello inizialmente previsto, a motivo del fatto che l'attuazione del progetto registrava ritardi e che varie iniziative formative previste erano state rinviate al 1998.
(10) La decisione della Commissione di aprire, nei confronti di questo aiuto, il procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato era in primo luogo motivata dal fatto che l'aiuto belga costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato poiché contempla l'intervento di fondi pubblici a favore di un'impresa, incide sugli scambi fra gli Stati membri ed è idonea a falsare la concorrenza. Inoltre, l'aiuto non poteva beneficiare delle deroghe di cui all'articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato, poiché l'ammontare dei finanziamenti pubblici erogati al progetto supera il limite di intensità che la Commissione ritiene ammissibile per gli aiuti alla formazione.
III. OSSERVAZIONI PRESENTATE DAL BELGIO E DA ALTRI INTERESSATI
(11) Nella loro risposta del 26 novembre 1999, le autorità belghe affermano in primo luogo che le spese effettivamente sostenute nel 1997 sono state molto meno elevate di quanto inizialmente previsto, mentre l'aiuto di competenza del Fondo sociale europeo non era stato versato, poiché mancava un'autorizzazione della Commissione europea sugli aspetti relativi alla concorrenza. Secondo le autorità belghe, i costi totali effettivi del progetto e il piano di finanziamento del progetto nel 1997 erano stati - a consuntivo - rispettivamente i seguenti:
SPAZIO PER TABELLA
SPAZIO PER TABELLA
(12) Le autorità belghe asseriscono inoltre che la somma di 1010061 BEF, versata a titolo di congedo di formazione retribuito, e cioè 674594 BEF per perdita salariale e 335467 BEF per oneri del datore di lavoro, non costituiscono un aiuto di Stato poiché costituisce applicazione di una misura di carattere generale applicabile senza alcuna discrezionalità su tutto il territorio belga. Le autorità belghe ne concludono che l'aiuto pubblico ascende al massimo a 3289079 BEF nel 1997 qualora l'intensità massima dell'aiuto non dovesse superare la percentuale del 25 %. Poiché l'aiuto erogato dalle autorità pubbliche belghe è di 1499489 BEF, il contributo del Fondo sociale europeo non dovrebbe superare, nel 1997, 1789590 BEF.
(13) Per quanto riguarda l'anno 1998, le autorità belghe precisano che il Fondo sociale europeo non ha concesso alcun aiuto per la realizzazione del progetto, mentre il VDAB ha erogato un aiuto effettivo pari a soli 10000 BEF.
(14) Le società aeree SAS e Lufthansa hanno presentato proprie osservazioni in qualità di parti interessate. Entrambe sottolineano il fatto che Sabena è uno dei loro principali concorrenti in Europa e che l'aiuto corrisposto dalla Regione fiamminga falsa la concorrenza. Entrambe hanno pertanto chiesto alla Commissione di dichiarare l'aiuto incompatibile con il mercato comune. La Lufthansa ricorda inoltre che già nel 1991 la Sabena aveva beneficiato di cospicui aiuti di Stato e sostiene che un nuovo aiuto non può essere erogato se non violando il principio dell'una tantum.
IV. VALUTAZIONE DELL'AIUTO
(15) Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, sono incompatibili con il mercato comune e con l'accordo, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(16) Alla luce di queste disposizioni va valutata la quota di finanziamento del progetto erogata dal VDAB e dagli altri organismi pubblici belgi per l'anno 1997 e per l'anno 1998.
(17) Con l'espressione "aiuti di Stato", ai sensi delle richiamate disposizioni, si devono intendere gli aiuti accordati dalle autorità centrali, regionali e locali di uno Stato membro o da organismi pubblici o privati che esso istituisce o designa per gestire l'aiuto(4). Nel caso in esame, non può esservi dubbio che il VDAB e gli altri organismi pubblici belgi che partecipano al finanziamento del progetto siano stati istituiti per gestire gli aiuti alla formazione professionale istituiti dalla Regione fiamminga o dallo Stato belga.
(18) Inoltre, i contributi finanziari erogati in base al progetto di aiuto incidono sugli scambi commerciali fra gli Stati membri in quanto vanno a beneficio di una società le cui attività di trasporto aereo - che per loro intrinseca natura interessano direttamente gli scambi commerciali - vengono esercitate nella maggior parte degli Stati membri appartenenti allo Spazio economico europeo. Questa constatazione assume particolare rilievo da quando è entrato in vigore, il 1o gennaio 1993, il cosiddetto "Terzo pacchetto aereo" costituito dai regolamenti (CEE) n. 2407/92 del Consiglio(5), (CEE) n. 2408/92 del Consiglio(6), (CEE) n. 2409/92 del Consiglio(7), che liberalizzano il mercato comunitario dell'aviazione civile. Inoltre il suddetto finanziamento pubblico è idoneo a falsare la concorrenza poiché viene erogato ad una sola impresa che è concorrente diretta, all'interno del mercato comune, di altre compagnie aeree comunitarie.
(19) Va poi rilevato come il progetto non faccia parte di una iniziativa di formazione avente le caratteristiche di "misura generale", in quanto è stato predisposto da una regione determinata di uno Stato membro. Inoltre, la Regione fiamminga e il VDAB dispongono, per le iniziative di formazione di questo tipo, di una certa autonomia discrezionale con riferimento alla scelta delle imprese beneficiarie(8). Infatti, stando alle informazioni fornite dalle autorità belghe, l'intervento finanziario degli organismi pubblici competenti per la formazione professionale è in primo luogo - con riferimento al caso in questione - subordinato al presupposto che la Sabena venga riconosciuta, dalla Regione fiamminga, come "impresa in difficoltà" ai sensi dell'articolo 4 del decreto ministeriale della regione fiamminga del 14 febbraio 1994(9). Il riconoscimento della qualità di impresa in difficoltà (atto per la cui adozione occorre previamente consultare il comitato di gestione del VDAB) non è affatto un atto dovuto o automatico, come hanno precisato del resto le autorità belghe nella lettera indirizzata alla Commissione il 24 marzo 1999. Per di più, non tutte le imprese riconosciute come "imprese in difficoltà" vedono le loro iniziative di formazione beneficiare di un finanziamento pubblico alle stesse condizioni riconosciute alla Sabena poiché, come hanno precisato le stesse autorità belghe nella loro lettera del 26 maggio 1999, in Fiandra non esiste un rapporto automatico e necessario tra l'erogazione di un aiuto alla formazione e il riconoscimento dello status di impresa in difficoltà.
(20) Ciò premesso, si deve concludere che il finanziamento che il VDAB e altri organismi pubblici belgi hanno erogato nell'ambito del Fondo settoriale della Sabena per i gruppi a rischio, con esclusione del finanziamento delle ferie di formazione retribuite, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE.
(21) Questa analisi non si applica però alla parte del finanziamento del progetto che corrisponde al congedo retribuito di formazione. Infatti, come precisato dalle autorità belghe nella loro risposta del 26 novembre 1999, il congedo di formazione retribuito rientra in un regime generale applicabile, su tutto il territorio del Belgio, a tutti i settori dell'economia e che prevede la concessione di un determinato credito di ore ai lavoratori che desiderano seguire, su domanda individuale, una determinata formazione, durante o dopo l'orario di lavoro. Ogni domanda di formazione dà automaticamente diritto di beneficiare del congedo di formazione retribuito; in tal caso, le autorità competenti (il ministero federale del Lavoro) non dispone di alcun potere di autonoma valutazione discrezionale. Conseguentemente, il regime belga delle ferie di formazione retribuite deve essere considerato un provvedimento generale e le somme versate in tale ambito non costituiscono aiuti di Stato ai sensi delle disposizioni sopra richiamate.
(22) Mettendo in atto l'iniziativa di formazione notificata prima che la Commissione avesse adottato una decisione al riguardo, il governo belga è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
(23) Occorre pertanto esaminare l'aspetto della compatibilità dell'aiuto di Stato in questione nel contesto dei paragrafi 2 e 3 e dell'articolo 87 del trattato, nonché dell'articolo 61 dell'accordo SEE. A questo proposito - e contrariamente a quanto sostenuto dalla società Lufthansa nelle osservazioni che essa ha presentate in quanto parte interessata (cfr. supra considerando 14) - il fatto che la Sabena abbia percepito un aiuto alla ristrutturazione nel 1991 non osta assolutamente alla possibilità che la stessa impresa benefici di una delle deroghe previste dai paragrafi 2 e 3, poiché il principio, invocato dalla Lufthansa, dell'erogazione di aiuti una tantum vale comunque solo nei riguardi degli aiuti alla ristrutturazione.
(24) Le disposizioni dell'articolo 87, paragrafo 2, lettere a), b) e c), del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 2, lettere a), b) e c), dell'accordo SEE non sono applicabili al caso in questione.
(25) L'articolo 87, paragrafo 3, lettere a) e c), del trattato, come pure l'articolo 61, paragrafo 3, lettere a) e c), dell'accordo SEE contemplano deroghe a favore degli aiuti destinati a promuovere o a facilitare lo sviluppo di talune regioni. L'aiuto in questione non può beneficiare di queste disposizioni poiché il comune di Zaventem, che è interessato dall'iniziativa di formazione de qua, non è ammissibile agli aiuti regionali.
(26) Né sono applicabili nella fattispecie le disposizioni di cui alle lettere b) e d) del paragrafo 3 dell'articolo 87 del trattato e dell'articolo 61 dell'accordo SEE, poiché la misura di aiuto di cui è causa non mira né a promuovere la realizzazione di un progetto europeo né a rimediare ad una grave turbativa dell'economia di uno Stato membro e neppure a promuovere la cultura o la conservazione del patrimonio.
(27) Può invece trovare applicazione nel caso di specie la deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE per gli aiuti destinati a facilitare lo sviluppo di talune attività economiche ove essi non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune; la Commissione, infatti, può basarsi su questa deroga per autorizzare, entro taluni limiti e nell'osservanza di talune condizioni, gli aiuti alla formazione professionale.
(28) Nella lettera che ha indirizzato il 25 ottobre 1999 alle autorità belghe per informarle di aver deciso di avviare il procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato, la Commissione aveva indicato che si proponeva di applicare al caso di specie la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato destinati alla formazione(10). Tale disciplina è stata successivamente sostituita dal regolamento (CE) n. 68/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001 relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti destinati alla formazione(11). Tuttavia, le regole applicabili al caso di specie risultano indifferentemente quelle previste dalla disciplina del novembre 1998 e dal regolamento (CE) n. 68/2001.
(29) Questa impostazione risulta favorevole al progetto notificato, in quanto la disciplina giuridica vigente prima del 1998 escludeva la possibilità di esentare gli aiuti alla formazione in forza dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c) dell'accordo SEE. Infatti, la comunicazione della Commissione relativa all'applicazione degli ex articoli 92 e 93 del trattato CE e dell'articolo 61 dell'accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell'aviazione, pubblicata nel dicembre 1994, riserva (capitolo V.2) il beneficio dell'esenzione ai soli aiuti pubblici alla ristrutturazione(12). Per quanto attiene agli aiuti alla formazione invece, la comunicazione del dicembre 1994 deve essere letta alla luce della disciplina degli aiuti destinati alla formazione del novembre 1998 e del citato regolamento (CE) n. 68/2001.
(30) Il trasporto aereo rientra nel campo di applicazione di tale disciplina, posto che quest'ultima fa esplicita menzione a tale settore di attività (cfr. considerando 18). Inoltre, i finanziamenti de quibus sono atti a beneficiare della deroga prevista dalla disciplina, posto che si tratta di misure destinate a favorire l'adeguamento professionale dei lavoratori di un'impresa ai cambiamenti strutturali o tecnologici (cfr. considerando 5) e riguardanti un'attività di formazione dispensata dalla Sabena stessa o dal VDAB, centro di formazione pubblico (considerando 19 della disciplina).
(31) È tuttavia necessario assicurarsi che l'importo dei contributi pubblici erogati a titolo di aiuto non superi i massimali di intensità di aiuto che la Commissione ritiene ammissibili. Per il progetto, l'intensità di aiuto ammissibile è del 25 %, se ed in quanto si tratti di un'iniziativa formativa specifica riguardante una grande impresa al di fuori di una regione assistita (considerando 32 della disciplina). I costi sovvenzionabili sono peraltro definiti con precisione al considerando 30 della richiamata disciplina sugli aiuti alla formazione:
1) costi del personale docente;
2) spese di trasferta del personale docente e dei destinatari della formazione;
3) altre spese correnti, come materiali, forniture, ecc.;
4) ammortamento degli strumenti e delle attrezzature per la quota da riferire al loro uso esclusivo per il progetto di formazione;
5) costi dei servizi di consulenza sull'iniziativa di formazione;
6) costi di personale per i partecipanti al progetto di formazione, fino a un massimo pari al totale degli altri costi ammissibili di cui ai considerando da 1 a 5. Possono essere prese in considerazione soltanto le ore durante le quali i lavoratori hanno effettivamente partecipato alla formazione, detratte le ore produttive o equivalenti.
Nel caso presente, i costi sovvenzionabili corrispondono alla somma delle spese per il personale docente e delle spese dei destinatari della formazione, nel limite delle spese del personale docente, poiché gli altri costi sovvenzionabili sono pari a zero (le spese di trasferta e le altre spese correnti, gli ammortamenti, i servizi di consulenza). Essi ascendono a 11600236 BEF per l'anno 1997 in base alle informazioni fornite dalla autorità belghe nella lettera del 26 novembre 1999 ed a 15300000 BEF per il 1998, in base ai dati notificati dalle autorità belghe; in totale, i costi sovvenzionabili ammontano a 26900236 BEF per i due anni complessivamente considerati. Ne consegue che l'importo massimo del contributo pubblico che può essere apportato al progetto a titolo di aiuto è pari a 6725059 BEF, con un'intensità ammissibile del 25 %. Orbene, dalle informazioni comunicate dalle autorità belghe e dalle informazioni desumibili dalla loro lettera del 26 novembre 1999, risulta che il finanziamento pubblico a titolo di aiuto ammonta, in definitiva, a 4019039 BEF. Questa cifra tiene conto dei seguenti elementi: dell'intervento del FSE, che nel 1997 era limitato a 2509550 BEF, della rinuncia del FSE ad intervenire nel 1998, del limite di 1246319 BEF e di 253170 BEF imposto rispettivamente alle somme corrisposte dal VDAB e dal Fondo settoriale Sabena nel 1997, di un contributo di 10000 BEF del VDAB nel 1998 e - come è detto in precedenza - della natura non assimilabile ad aiuto di Stato delle somme versate per i congedi di formazione retribuita. Alla luce di queste considerazioni, la Commissione non esprime obiezioni nei confronti del finanziamento del progetto, il quale può beneficiare della deroga contemplata dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato e dall'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE per gli aiuti alla formazione.
V. CONCLUSIONI
(32) La Commissione constata che il Belgio ha illegalmente erogato, in violazione dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato, aiuti alla formazione alla compagnia aerea Sabena, che le sono stati notificati il 5 agosto 1997. Tuttavia, in considerazione delle modifiche intervenute nel piano di finanziamento, descritte dalle autorità belghe nella loro lettera del 26 novembre 1999, la Commissione ritiene che tale progetto sia compatibile con il mercato comune,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto alla formazione erogato alla compagnia aerea Sabena, notificato alla Commissione il 5 agosto 1997 e cui il Belgio ha dato attuazione nei modi indicati nella lettera del 26 novembre 1999, è compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera e), del trattato CE, nonché dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera e), dell'accordo SEE.
Articolo 2
La presente decisione è destinata al Regno del Belgio.
Fatto a Bruxelles, il 18 luglio 2001.