DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 30 ottobre 1998 relativa all'applicazione dell'articolo 9 della direttiva 96/67/CE del Consiglio all'aeroporto di Stoccarda (Flughafen Stuttgart GmbH) [notificata con il numero C(1998) 3335] (Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (98/630/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
vista la direttiva 96/67/CE del Consiglio, del 15 ottobre 1996, relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (1), in particolare l'articolo 9, paragrafo 5,
vista la domanda di approvazione della decisione delle autorità tedesche del 30 luglio 1998 e dopo aver consultato dette autorità,
sentito il comitato consultivo,
considerando quanto segue:
I. AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA DEROGA NOTIFICATA DAL GOVERNO DELLA REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA
1. Notifica presentata dalle autorità tedesche
Con lettera del 30 luglio 1998, protocollata dalla Commissione il 3 agosto 1998, le autorità tedesche hanno chiesto l'approvazione della decisione del governo della Repubblica federale di Germania del 23 luglio 1998 che prevede una deroga a favore all'aeroporto di Stoccarda (Flughafen Stuttgart GmbH) intesa a:
- vietare l'esercizio dell'autoassistenza per le categorie di servizi indicati nell'allegato della direttiva al punto 4, per quanto riguarda la movimentazione delle merci e della posta tra l'aerostazione e l'aereo, sia in partenza che in arrivo o in transito, nonché ai punti 5.4 (ad eccezione del trasporto dell'equipaggio), 5.5 e 5.6. Tale deroga è concessa ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 1, lettera d), della direttiva fino al 31 dicembre 2000.
A norma dell'articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, la Commissione ha pubblicato un estratto della decisione notificata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (2), invitando i soggetti interessati a presentare le loro osservazioni.
A norma dell'articolo 9, paragrafo 5, della direttiva, la Commissione ha consultato il governo tedesco sulla bozza di valutazione della Commissione in data 24 settembre 1998. Le autorità tedesche hanno risposto trasmettendo le loro osservazioni scritte con lettera del 1° ottobre 1998.
Fondamento della deroga
Le norme generali relative all'accesso al mercato dell'assistenza a terra sono definite agli articoli 6 e 7 della direttiva. Esse affermano il principio della più ampia liberalizzazione possibile per la maggior parte delle categorie di servizi di assistenza a terra. Per un aeroporto con un volume di traffico come quello di Stoccarda, la direttiva prevede il diritto all'autoassistenza a decorrere dal 1° gennaio 1998 e l'apertura del mercato dell'assistenza a terzi a decorrere dal 1° gennaio 1999. Tuttavia, a causa della situazione e della funzione particolare di un aeroporto, segnatamente dei problemi di sicurezza attiva e passiva, ma anche di spazio e di capacità, che possono interessare alcuni settori in quasi tutti gli aeroporti, la direttiva non impone una liberalizzazione totale del mercato, ma prevede un'apertura minima tanto in materia di autoassistenza che di assistenza a terzi per quattro categorie di servizi forniti sulla pista, vale a dire in una zona particolarmente delicata dell'aeroporto. Tali categorie riguardano le operazioni in pista, l'assistenza bagagli, l'assistenza carburante e talune operazioni di assistenza merci e posta.
L'articolo 9 della direttiva 96/67/CE del Consiglio ha tenuto conto anche del fatto che, in alcuni casi specifici, gravi problemi di spazio e di capacità possono impedire l'apertura del mercato al livello previsto. In tali casi, è ammessa l'introduzione di deroghe per un tempo limitato al fine di consentire all'aeroporto di risolvere tali difficoltà. Le deroghe rivestono comunque carattere eccezionale e non hanno l'obiettivo generale di garantire agli aeroporti un periodo di adeguamento supplementare oltre a quello già previsto all'articolo 1 della direttiva.
Una deroga può essere concessa esclusivamente a causa di limiti specifici di spazio e di capacità. È in base a tale motivazione che le autorità tedesche hanno introdotto la suddetta deroga, prevista dal paragrafo 3 del «Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften» (3) («regolamento concernente la prestazione dei servizi a terra negli aeroporti e la modifica di altre prescrizioni in materia di trasporto aereo») che recepisce la direttiva 96/67/CE nel diritto interno.
2. Situazione relativa all'assistenza nell'aeroporto di Stoccarda
2.1. Caratteristiche dell'aeroporto
La società di gestione dell'aeroporto di Stoccarda (Flughafen Stuttgart GmbH) fa capo al Land Baden-Württemberg e alla città di Stoccarda, ambedue proprietari al 50 %.
Il perimetro è delimitato a nord dall'autostrada che collega Karlsruhe a Monaco e da zone abitate su tutti gli altri lati. Una parte dell'area aeroportuale (a sud) è riservata alle installazioni militari americane.
L'aeroporto è dotato di una sola pista (est-ovest). I lavori di ristrutturazione e ampliamento realizzati nel 1996 consentono ora di accogliere aeromobili operanti sulle lunghe distanze. Questi interventi di ampliamento ne hanno fatto l'aeroporto principale della regione, sul quale operano oggi 29 vettori di linea e 21 compagnie charter. Nel 1997 ha registrato un traffico di 6,9 milioni di passeggeri, pari al 7,7 % di più dell'anno precedente. Al ritmo di incremento stimato del 5 % per i prossimi anni, l'aeroporto dovrebbe raddoppiare nel 2010 il volume di traffico attuale. Per fare fronte a questo sviluppo sono stati avviati diversi cantieri: la realizzazione di un nuovo parcheggio, la costruzione di un centro d'affari (Office Center) e il prolungamento del terminal 1 in corso di attuazione. Sono inoltre allo stadio di progetto la costruzione di un nuovo terminal 3 al posto delle vecchie strutture, di un terminal 4, di nuove strutture per l'area merci, di superfici asfaltate per operazioni di aviazione generale e di un collegamento ferroviario con la linea Amburgo-Stoccarda-Monaco. Esiste inoltre il progetto di investire 20 milioni di DEM per modificare completamente il settore sud dell'aeroporto, risistemando e raggruppando una parte delle installazioni dell'esercito americano; una volta attuato dovrebbe consentire all'aeroporto di disporre di una parte di quel settore. La mancanza di spazio impone all'aeroporto una rigida pianificazione dei lavori per trasferire i flussi merci e passeggeri nei diversi settori dell'aeroporto di pari passo con l'avanzamento dei lavori e garantire così la continuità dei servizi.
I lavori in questione dovrebbero permettere di fare fronte alla domanda e in particolare di raddoppiare il numero di posizioni a passerella al terminal 1.
2.2. Assistenza a terra nell'aeroporto
Al momento della decisione presa dalle autorità tedesche, il mercato era di fatto aperto sia per quanto riguarda la prestazione di servizi a terzi che per l'autoassistenza per tutte le attività indicate nell'allegato della direttiva, ad eccezione di quelle relative ai punti 3 (assistenza bagagli), 4 (assistenza merci e posta) e 5 (assistenza operazioni in pista).
A Stoccarda le operazioni in pista relative alla guida dell'aereo (punto 5.1) non possono essere aperte alla concorrenza in quanto sono effettuate mediante un sistema di radioguida.
La decisione delle autorità tedesche riguarda le operazioni tra l'aerostazione e l'aeromobile: la movimentazione fisica della posta e delle merci (punto 4 dell'allegato alla direttiva), il caricamento e lo scaricamento dell'aereo e il trasporto dei passeggeri e dei bagagli (parte del punto 5.4), l'avviamento dell'aereo (punto 5.5) e il suo spostamento (punto 5.6).
La deroga ha quindi l'obiettivo di mantenere la situazione attuale per quanto riguarda l'autoassistenza. A decorrere dal 1° gennaio 1999 un secondo soggetto sarà invece ammesso a prestare servizi di assistenza a terzi per le operazioni che, alla data della notifica, erano effettuate unicamente dalla società di gestione dell'aeroporto, garantendo così quel minimo di possibilità di scelta in materia di assistenza a terzi previsto dall'articolo 6 della direttiva.
II. DIFFICOLTÀ ADDOTTE DALLE AUTORITÀ TEDESCHE
La deroga è motivata dagli attuali problemi di spazio dell'aeroporto, che si faranno ancora più acuti nei prossimi anni a causa dei lavori di ristrutturazione dello stesso e delle difficoltà specifiche dovute all'aumento degli operatori del trasporto bagagli. Secondo le autorità tedesche, lo spazio disponibile dovrebbe consentire l'ingresso di un secondo operatore che presta servizi a terzi, ma non di altri utenti che provvedono all'autoassistenza.
Tali motivi si fondano sulla documentazione preparata dall'aeroporto e presentata dallo studio Gleiss, Lutz, Hootz e Hirsch, nonché sulla perizia del professor Heimerl «Kapazität der Anlagen des Flughafen Stuttgart» («capacità delle infrastrutture nell'aeroporto di Stoccarda»).
1. Problemi di stazionamento dei mezzi
Secondo le autorità tedesche, questi problemi sono rilevanti per due ordini di motivi.
1.1. Superfici disponibili
Innanzitutto, delle 39 posizioni di imbarco, solo 4 dispongono di passerella e una quinta sarà aggiunta prima della fine dell'ampliamento del terminal 1. Per quanto riguarda le restanti posizioni, 18 devono utilizzare mezzi appositi per lo spostamento dell'aereo (punto 5.6 dell'allegato alla direttiva). Si tratta delle posizioni situate lungo gli impianti della parte nord dell'aeroporto. Le attrezzature di cui sopra sono pesanti e ingombranti e devono rimanere nei pressi delle posizioni di imbarco.
Del pari, le numerose posizioni lontante dall'aerostazione richiedono l'impiego di molti autobus per il trasporto dei passeggeri e di un numero sufficiente di carrelli per garantire un'adeguata frequenza del trasporto bagagli su percorsi piuttosto lunghi (punto 5.4 dell'allegato).
Se, nel caso delle posizioni situate sul lato nord dell'aeroporto, i mezzi possono stazionare intorno alla prua degli aerei, ciò non è possibile, secondo le autorità tedesche, per le posizioni nell'aerea sud che sono situate vicino alla corsia di circolazione N alla distanza minima accettabile per garantire la sicurezza. Inoltre, durante la notte, la quasi totalità delle posizioni viene utilizzata per il parcheggio degli aeromobili, rendendone impossibile la trasformazione temporanea in aree di stazionamento delle attrezzature.
1.2. Questioni di sicurezza
La procedura libera di stazionamento radioguidato in uso a Stoccarda, ovvero senza veicoli che guidano l'aereo sulla superficie aeroportuale, renderebbe rischioso lo stazionamento di mezzi troppo a ridosso delle posizioni di imbarco, sottraendo così molti spazi potenzialmente utilizzabili a tale scopo.
La circolazione sulla superficie aeroportuale è infatti giudicata molto intensa, in particolare perché tutti gli aerei devono utilizzare lo stesso punto di accesso alla pista (punto K) (4).
Considerando le attrezzature necessarie per garantire il servizio merci e passeggeri nelle fasce di punta, compresi i voli charter - settore nel quale Stoccarda rappresenta un scalo nodale per i voli turistici diretti all'Europa meridionale - la superficie attualmente occupata dall'aeroporto per i mezzi adibiti all'assistenza è pari, secondo le stime, a 11 000 m2. Il calcolo si basa sulla superficie «dinamica» occupata dai mezzi necessari (superficie statica occupata al suolo + 50 % per il movimento delle apparecchiature).
Le autorità tedesche ritengono tuttavia che si debba tenere conto dell'incidenza che la concorrenza avrà sulle quote di mercato dell'attuale monopolista e, quindi, sul suo fabbisogno di attrezzature e di spazi per il loro stazionamento.
D'altra parte, le stesse autorità asseriscono che a breve termine sarà possibile liberare nuove superfici, in particolare:
- una superficie triangolare di circa 200 m2, situata nel settore est dell'aeroporto, vicino al nuovo centro dei vigili del fuoco, che potrebbe servire per stazionarvi materiale leggero,
- alcune aree nel settore sud dell'aeroporto che sono state o dovranno essere a breve liberate dall'esercizio americano e le aree verdi ad esse adiacenti. Una parte di queste aree è peraltro attualmente occupata da veicoli e materiali da costruzione. Con il procedere dei lavori questi materiali verranno rimossi permettendo di liberare altre superfici,
- infine, a partire dal giugno 1999, altre aree saranno disponibili con lo spostamento della corsia di circolazione M.
2. Problemi relativi al trasporto dei bagagli
Secondo la documentazione predisposta dall'aeroporto e presentata dallo studio Gleiss, Lutz, Hootz e Hirsch, in parte respinta dalle autorità tedesche, per le operazioni di trasporto bagagli sono necessari 8 conducenti per il terminal 1, 3 per il terminal 2 oltre a 165 carrelli, 21 rimorchiatori e 80 mezzi di caricamento. Secondo la perizia in questione, l'entrata di altri operatori nel sistema di smistamento bagagli sarebbe assai problematica. Sottolineando che è difficile valutare il numero di mezzi di caricamento necessari a un nuovo operatore, in quanto ciò dipende dal numero di aerei che l'operatore dovrà assistere e che tale fabbisogno varia, a seconda del tipo di mezzo, da 1 a 15, la perizia ritiene ragionevole un fabbisogno compreso tra 5 e 10. Tuttavia la perizia non produce una stima sul fabbisogno del o dei nuovi operatori in funzione della loro probabile clientela - ritenendo che una tale valutazione non sia possibile - bensì in funzione dell'impiego del materiale di trasporto. Le alternative esaminate sono tre: il nuovo operatore impiega materiale e personale propri (alternativo 1), conducenti e rimorchiatori propri e i carrelli dall'aeroporto in locazione (alternativa 2) o infine conducenti propri e rimorchiatori e carrelli dall'aeroporto in locazione (alternativa 3).
Secondo le indicazioni della documentazione presentata, non è possibile ammettere diversi operatori all'interno dell'edificio di smistamento bagagli. Il o i nuovi operatori dovrebbero stazionare in permanenza all'esterno dell'edificio o, quantomeno, tenersi pronti a prendere in carico i bagagli consegnati dal personale dell'aeroporto. Poiché all'uscita del sistema di smistamento lo spazio è molto ridotto per la presenza della corsia di circolazione degli autobus, non è possibile lasciarvi i carrelli in attesa senza al contempo creare ingorghi. In più, verrebbe sottratta all'aeroporto parte dell'area da esso occupata, impedendo così un corretto trattamento dei bagagli di dimensioni superiori alla norma o consegnati all'ultimo minuto.
Nonostante le conclusioni dello studio e delle eventuali difficoltà di gestione dei movimenti di carrelli nei pressi del terminal, le autorità tedesche non ritengono impossibile ammettere un secondo operatore alla gestione del trasporto bagagli.
Tenendo conto delle aree liberate e della perdita di quote di mercato dell'attuale monopolista, le autorità tedesche ritengono che a partire dal 1° gennaio 1999 sarà possibile disporre di sufficienti superfici per ammettere un secondo operatore, senza incidere sulla qualità dei servizi o sull'ampliamento delle strutture aeroportuali. Le autorità tedesche si sono inoltre espresse a favore dell'entrata di un operatore che presti servizi a terzi, ritenendo che tale soluzione sia più vantaggiosa per l'insieme dei vettori rispetto all'ipotesi di un utente che presti assistenza solo ai propri aeromobili.
III. REAZIONE DEI SOGGETTI INTERESSATI
A norma dell'articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, i soggetti interessati sono stati invitati a presentare le loro osservazioni previa pubblicazione della notifica delle autorità tedesche.
Le associazioni delle compagnie aeree hanno contestato le argomentazioni addotte dalle autorità tedesche. Dopo aver ricordato che l'aumento del numero di operatori non determina necessariamente un fabbisogno supplementare di aree di stazionamento e di locali, fabbisogno che dipende in primo luogo dal volume di traffico, le associazioni ritengono che un utilizzo più razionale dello spazio disponibile come pure una riduzione dei mezzi utilizzati dall'aeroporto dovrebbero permettere di liberare aree di stazionamento a questi destinate. Esse aggiungono che esistono spazi ancora utilizzabili, in particolare negli hangar vuoti del settore sud o dove vengono attualmente depositate le attrezzature per l'inverno. Per quanto riguarda la gestione dei bagagli, le compagnie riconoscono l'esistenza di possibili problemi di spazio nella sala bagagli e dichiarano la propria disponibilità a lasciare all'aeroporto le operazioni di carico e scarico carrelli nella sala stessa. Tuttavia, poiché a loro parere non sussistono problemi per le operazioni di trasporto da e verso l'aereo, tali operazioni devono essere aperte alla concorrenza come previsto dalla direttiva.
IV. VALUTAZIONE DELLA DEROGA IN BASE ALLE DISPOSIZIONI DELLA DIRETTIVA 96/67/CE
1. Norme vigenti in materia di assistenza
1.1. Possibilità di limitare l'accesso al mercato
La direttiva 96/37/CE del Consiglio prevede un'apertura differenziata del mercato in funzione delle modalità di prestazione dei servizi di assistenza (autoassistenza o prestazione a terzi) e del volume di traffico dell'aeroporto. Con un traffico annuale di circa 6,4 milioni di passeggeri nel 1997, l'aeroporto di Stoccarda, a norma dell'allegato 5 del «Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften» (5) («regolamento concernente la prestazione dei servizi a terra negli aeroporti e la modifica di altre prescrizioni in materia di trasporto aereo»), del 10 dicembre 1997, che recepisce la direttiva nel diritto tedesco, è tenuto ad aprire il mercato dell'assistenza a terzi a un secondo operatore a decorrere dal 1° gennaio 1999 a permettere l'esercizio dell'autoassistenza a due utenti a decorrere dal 1° gennaio 1998.
I principi generali sull'esercizio dell'autoassistenza per le categorie di servizi indicati nella notifica delle autorità tedesche sono definiti all'articolo 7, paragrafo 2, della direttiva. Tali principi sono stati recepiti nelle disposizioni dell'articolo 3, paragrafo 2, del provvedimento tedesco che attua la direttiva. Secondo le norme citate, lo Stato membro può restringere a due utenti l'esercizio dell'autoassistenza e tali utenti devono essere scelti sulla base di criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori.
Tuttavia, laddove per difficoltà specifiche di spazio o di capacità disponibili, specialmente in funzione della congestione e del coefficiente di utilizzazione delle superfici, risulti impossibile autorizzare l'esercizio del diritto all'autoassistenza ai livelli previsti dalla direttiva, lo Stato membro di cui trattasi può, a norma dell'articolo 9, paragrafo 1, lettera d), vietare o limitare a un solo utente l'esercizio di tale diritto.
Peraltro, a norma dell'articolo 9, paragrafo 2, una simile deroga deve:
- specificare la categoria o le categorie di servizi cui si applica la deroga e i vincoli specifici di spazio o di capacità disponibili che la giustificano;
- essere accompagnata da un piano di misure adeguate mirante a superare questi vincoli.
Inoltre, sempre a norma dell'articolo 9, paragrafo 2, la deroga non deve:
- pregiudicare indebitamente gli obiettivi della direttiva;
- dar luogo a distorsioni della concorrenza;
- essere più ampia del necessario.
Come ricordato dalla Commissione nelle sue decisioni del 14 gennaio 1998, relative agli aeroporti di Francoforte e Düsseldorf (6), l'obiettivo principale della direttiva è la liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra. Le limitazioni imposte a terzi costituiscono restrizioni alla libera prestazione di servizi da parte di tali soggetti. Per analogia con le misure statali che limitano la libera prestazione di servizi (7), le misure atte a precludere o vietare le attività di prestazione di servizi - o come nel caso di specie quelle degli utenti che intendono provvedere all'autoassistenza - anche se si applicano indistintamente agli operatori o utenti nazionali e a quelli di altri Stati membri, devono essere giustificate da esigenze imperative di interesse pubblico che non siano di natura economica e devono inoltre essere proporzionate agli obiettivi perseguiti.
1.2. Procedura
Le autorità tedesche si sono impegnate a porre in vigore la decisione di deroga subordinatamente alla decisione della Commissione.
Come nel caso delle due decisioni relative agli aeroporti di Francoforte e Düsseldorf (8), la Commissione deve basare la sua valutazione sui punti seguenti:
- la sussistenza e l'entità della difficoltà addotte a motivazione della deroga e l'impossibilità dell'apertura del mercato al livello previsto dalla direttiva; a questo proposito possono essere presi in considerazione solo i problemi di spazio e/o di capacità;
- un piano di misure adeguate mirante a superare le difficoltà addotte, credibile, non subordinato a condizioni e corredato da un calendario di attuazione di tali misure;
- la conformità ai criteri indicati nell'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva, relativi al rispetto degli obiettivi della stessa, all'assenza di distorsioni della concorrenza e alla portata della misura.
L'autorizzazione di una deroga non ha quindi l'obiettivo generale di concedere agli aeroporti un periodo di adeguamento più lungo di quello già previsto dall'articolo 1 della direttiva, ma deve consentire ai medesimi di superare le difficoltà particolari che possono emergere al momento dell'apertura del mercato. Ogni deroga deve pertanto essere esaminata in funzione delle particolari difficoltà addotte a motivazione dell'impossibilità di aprire il mercato entro i termini previsti. Inoltre, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, qualsiasi eccezione deve essere interpretata restrittivamente e la portata di una deroga deve essere determinata tenendo conto delle finalità della misura in questione.
La presente deroga deve essere dunque esaminata alla luce delle considerazioni sopra esposte.
A norma dell'articolo 9, paragrafo 4, della direttiva, la Commissione ha effettuato un esame approfondito delle carenze di spazio e di capacità addotte, dell'adeguatezza della decisione adottata dalle autorità tedesche rispetto a tali carenze e delle misure proposte per superarle. Nella sua valutazione, la Commissione si è basata sulle perizie presentate dalle autorità tedesche come pure su un sopralluogo effettuato all'aeroporto di Stoccarda il 24 agosto 1998, nonché sulla perizia tecnica affidata su sua richiesta alla società Symonds Travers Morgan.
2. Esame dei problemi addotti dalle autorità tedesche
2.1. Disponibilità di spazio
L'aeroporto di Stoccarda dispone attualmente di 39 posizioni di imbarco, di cui 18 richiedono la presenza di mezzi per lo spostamento degli aeromobili (posizioni TYPO). Gli esperti della Commissione hanno constatato che su tali posizioni era perfettamente possibile far stazionare mezzi presso la parte anteriore degli aeromobili. Le motivazioni addotte dall'aeroporto, secondo il quale l'avvicinamento radioguidato degli aerei alle posizioni di stazionamento impedisce per ragioni di sicurezza lo stazionamento di mezzi ausiliari, non possono essere accolte in quanto tale situazione è presente in numerosi aeroporti internazionali senza causare problemi particolari. La sicurezza può essere garantita grazie a una chiara delimitazione delle posizioni e alla verifica che siano soddisfatti tutti i requisiti di sicurezza all'arrivo dell'aeromobile - che è peraltro una normale procedura di sicurezza in molti aeroporti dotati di posizioni «prua dentro».
Le norme e le pratiche raccomandate dall'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (ICAO) - in particolare l'allegato 14 alla convenzione sull'aviazione civile internazionale - sulle quali si basano le raccomandazioni delle autorità nazionali in materia di posizioni stabiliscono, in funzione dei differenti tipi di aeromobile, le zone di sicurezza ma anche gli spazi da destinare allo stazionamento dei mezzi. La perizia effettuata su richiesta della Commissione ha stabilito che, visto il tipo di aeromobile che può essere accolto, è possibile liberare uno spazio di 10 metri per 6 su ciascun lato della prua dell'aeromobile. Per questo, sulle 18 posizioni situate nel settore nord dell'aeroporto (posizione TIPO), è disponibile una superficie di 2 100 m2 per i mezzi destinati a queste sole posizioni.
Su 21 posizioni, invece, gli aeromobili sono in grado di manovrare autonomamente senza ricorso ai mezzi di rimorchio. Per questo, se non è possibile far stazionare mezzi intorno a tali posizioni, le operazioni di assistenza richiedono però meno attrezzature: oltre agli autobus per i passeggeri occorrono soltanto passerelle e dispositivi di avviamento.
Peraltro è vero che numerosi aerei durante la notte stazionano sulla superficie aeroportuale, il che determina una certa congestione di prima mattina. Tuttavia, gli aerei lasciano l'aeroporto in un breve lasso di tempo e nel periodo di punta il materiale di assistenza è totalmente utilizzato. Non appare dunque impossibile prevederne lo stazionamento notturno intorno alle posizioni di imbarco.
Va segnalato, inoltre, che a partire dalla fine del 1998, l'aeroporto disporrà di una nuova posizione con passerella, e quattro nuove posizioni saranno disponibili ancorché solo al termine dei lavori; ciò dovrebbe permettere di liberare spazio per stazionare attrezzature - anche a titolo temporaneo durante il giorno - sulle posizioni distanti, senza limitare la capacità attuale dell'aeroporto.
Quanto all'argomentazione che non sia possibile stimare l'impatto dell'ingresso di nuovi operatori, va detto che quasi tutti gli aeroporti vi hanno proceduto e, in particolare, tutti gli altri aeroporti interessati da una decisione di deroga, sulla base delle varie alternative possibili in ordine ai potenziali operatori. D'altra parte, l'aeroporto ha fornito dati alquanto precisi sulle conseguenze dell'apertura del mercato in materia di assistenza bagagli. Non è stata dunque dimostrata l'impossibilità di procedervi per le altre operazioni di assistenza.
Del pari, come emerge dal confronto con altri aeroporti interessati da problemi di congestione, il fatto che l'aeroporto sia oggi coordinato non è sufficiente a dimostrare l'impossibilità di aprire il mercato ai livelli previsti dalla direttiva.
La perizia effettuata a richiesta della Commissione ha valutato l'impatto potenziale dell'ingresso di un utente che pratichi l'autoassistenza, considerando che, in applicazione della decisione delle autorità tedesche, già a decorrere dal 1° gennaio 1999 sarà ammesso nell'aeroporto un secondo operatore per la prestazione di servizi a terzi.
Quando il numero di utenti autorizzati a provvedere all'autoassistenza è limitato, uno dei criteri obiettivi da utilizzare per operare la selezione degli utenti è l'importanza in ordine decrescente del volume di traffico (passeggeri o merci) dell'utente nell'aeroporto.
Nel caso in cui Lufthansa, la principale compagnia aerea operante nell'aeroporto, dovesse praticare l'autoassistenza, l'assistenza a terra ne verrebbe profondamente rivoluzionata in ragione del numero di voli operati dalla compagnia (e per il fatto che Lufthansa assicurerebbe l'assistenza ai propri aeromobili e a quelli della sua controllata Condor). L'analisi del calendario dei voli consente di stimare il fabbisogno supplementare di attrezzature. Si deve considerare il fatto che l'aumento del numero di operatori determina generalmente un aumento del materiale necessario, in quanto ciascun operatore deve far fronte alle proprie punte che non coincidono più necessariamente con quelle dell'aeroporto, come avviene quando vi è un unico operatore. Al contempo, però, si deve tener conto della diminuzione della domanda del monopolista, dovuta alla perdita di parte della sua clientela.
Considerando il numero di voli e la flotta della compagnia Lufthansa a Stoccarda, si può stimare che in caso di autoassistenza da parte di questo vettore, il fabbisogno di attrezzature di assistenza dell'aeroporto diminuirebbe di circa il 30 %. Tuttavia, prendendo come base il periodo più congestionato della giornata, si riscontra che 10 dei 18 voli assistiti contemporaneamente all'aeroporto sono voli Lufthansa. Le attrezzature che Lufthansa dovrebbe utilizzare corrisponderebbero a circa il 55 % del totale dei mezzi impiegati nell'aeroporto in quel dato periodo. Considerando gli orari dei voli della compagnia, e indipendentemente dal fatto che un nuovo operatore possa prestare servizi dal primo gennaio prossimo, appare dunque necessario prevedere un fabbisogno supplementare di spazio del 25 % (55 % - 30 %).
Sulla scorta dei dati contenuti nella perizia allegata alla documentazione delle autorità tedesche, ciò corrisponderebbe a circa 2 750 m2 supplementari. Le aree disponibili menzionate in precedenza, oltre a quelle indicate dalle autorità tedesche, come pure un migliore utilizzo degli spazi a prua degli aerei, consentono di fare fronte al fabbisogno indicato.
Nell'ipotesi che un vettore diverso da Lufthansa chiedesse di praticare l'autoassistenza, e prendendo come esempio Deutsche BA, secondo vettore per volume di traffico, nella fascia oraria in cui opera il numero maggiore di voli, il fabbisogno supplementare sarebbe allora di circa il 15 %. Sulla base degli spazi menzionati in precedenza, tale domanda non pare impossibile da soddisfare.
Le autorità tedesche non hanno dunque dimostrato l'impossibilità di consentire a un utente di praticare l'autoassistenza. Viceversa non sembra possibile ammettere un secondo utente, conformandosi così integralmente alle prescrizioni della direttiva e della normativa tedesca in materia di autoassistenza.
2.2. Trasporto dei bagagli
Lo smistamento dei bagagli rappresenta uno dei punti principali oggetto della deroga e le compagnie che hanno trasmesso le proprie osservazioni in merito hanno riconosciuto l'esistenza di problemi a livello di tale sistema. Un'associazione di vettori ha fatto riferimento a un accordo tra vettori secondo il quale le dimensioni ridotte della sala di smistamento dei bagagli giustificherebbe il fatto che le operazioni di carico e scarico dai carrelli sui nastri e viceversa restino di sola competenza dell'aeroporto.
Le dimensioni ridotte del locale e il suo congestionamento in certe fasce orarie sono un fatto incontestabile. Lo stesso dicasi dell'obbligo di limitare i flussi in arrivo a causa dei problemi di capacità.
Lo smistamento dei bagagli viene effettuato manualmente a partire da un nastro trasportatore e non mediante sistemi a caduta con individuazione automatica dei bagagli. Questi ultimi sono dunque sistemati sui carrelli in attesa dei rispettivi voli. I vettori hanno deciso di lasciare che sia il personale dell'aeroporto a effettuare tale movimentazione, a causa della mancanza di spazio intorno al nastro e della necessità di smistare manualmente i bagagli.
Per quanto riguarda invece il trasporto dei bagagli dal sistema di smistamento all'aereo, il numero di operatori non ha grande rilevanza se il flusso dei carrelli avviene in base a regole precise. All'interno della sala di smistamento bagagli, in effetti, il numero totale dei carrelli necessari in un dato momento non dipende dal numero di operatori, bensì da quello dei voli serviti. Una attenta gestione del flusso di carrelli e del numero di carrelli ammessi in sala permetterebbe di evitare la congestione nella stessa, consentendo l'ingresso esclusivamente ai carrelli necessari per le operazioni di carico e scarico dei bagagli in un dato momento. Una gestione di questo tipo viene praticata in aeroporti già aperti alla concorrenza e rientra nell'ambito delle funzioni di gestione e supervisione dell'aeroporto, che includono il potere di imporre a tutti gli operatori presenti il rispetto di determinate regole al fine di assicurare un corretto funzionamento del sistema. Non è stata dunque dimostrata l'impossibilità di ammettere un altro operatore nell'edificio adibito a smistamento bagagli.
Si deve tuttavia riconoscere che ogni aumento del numero di operatori rende più difficile il loro coordinamento e la gestione del flusso dei loro carrelli. La buona gestione del flusso dei carrelli è di importanza fondamentale, mentre eventuali disfunzioni in questo settore potrebbero avere conseguenze negative su un funzionamento efficace dell'aeroporto nella sua globalità. E quando si parla di gestione efficace dei flussi si intende l'assenza di problemi a monte o a valle del sistema di smistamento bagagli. Nel caso specifico dell'aeroporto di Stoccarda, il problema dipende dalla mancanza di spazio per i carrelli in attesa davanti alle porte del sistema. L'ingresso ai locali di smistamento bagagli è in effetti situato tra le porte di arrivo dei passeggeri, lungo la corsia di circolazione degli autobus. Le porte sono inoltre molto vicine e richiedono l'impiego di autobus con salita e discesa frontali. Non è dunque pensabile di aumentare i carrelli in attesa in questo punto, né che vi vengano parcheggiati i carrelli di un utente che andrebbe ad aggiungersi al secondo operatore autorizzato dalla decisione delle autorità tedesche.
È dunque a causa di questo problema di stazionamento in prossimità del sistema - e non all'interno dell'edificio - che viene riconosciuta l'impossibilità di consentire ad un utente di praticare l'autoassistenza in aggiunta ai due operatori che effettueranno l'assistenza a terzi a partire dal gennaio 1999.
Invece, come rilevato in precedenza, non è stata dimostrata l'impossibilità di consentire a un utente di praticare l'autoassistenza negli altri settori dell'aeroporto, in particolare per le operazioni ai piedi dell'aereo. Il rifiuto di consentire a un utente di provvedere all'autoassistenza per le proprie operazioni di carico e scarico dei bagagli non può dunque essere accolto.
3. Il piano di misure
Conformemente alle disposizioni dell'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva, le autorità tedesche hanno presentato un piano di misure intese a superare le difficoltà addotte.
La società di gestione dell'aeroporto ha adottato un progetto di ampliamento e ristrutturazione che prevede il prolungamento del terminal 1 e la ricostruzione del terminal 3 - con conseguente aggiunta di quattro nuove posizioni a passerella - ma anche del terminal 4 al posto dell'attuale hangar che fungerà da terminal una volta avviati i lavori al terminal 3. È inoltre prevista la costruzione di un collegamento ferroviario che permetta l'accesso ai treni ICE. Sono previste infine profonde modifiche all'area merci.
È stato inoltre presentato un progetto di ampliamento del perimetro aeroportuale, che ha tuttavia suscitato numerose controversie.
Per i mezzi adibiti all'assistenza è stato previsto un nuovo capannone destinato ad ospitarli.
D'altra parte, la costruzione di uno scalo merci nella parte sud dell'aeroporto, che deve essere in parte liberata dall'esercito americano, consentirà di acquisire nuovi spazi per i mezzi adibiti all'assistenza. La documentazione presentata a sostegno della notifica delle autorità tedesche garantisce che in quel settore dell'aeroporto sarà liberato lo spazio sufficiente per consentire all'inizio del 2001 l'apertura completa del mercato dell'assistenza a terra.
I lavori dovrebbero essere completati entro la fine del 2000 e comunque per tale data l'aeroporto metterà a disposizione il capannone per collocarvi i mezzi adibiti all'assistenza. Allo stesso modo, la costruzione dei nuovi terminal consentirà di aprire alla concorrenza le operazioni relative allo smistamento e al trasporto dei bagagli in conformità con le disposizioni della direttiva.
4. Rispetto dei criteri previsti all'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva
Per quanto riguarda la conformità della deroga con i principi stabiliti dalla direttiva, l'articolo 9, paragrafo 2, precisa che la deroga non deve essere più ampia del necessario.
Quanto alla durata della deroga, la pianificazione dei lavori indica che non sarà possibile aprire il mercato al livello minimo previsto dalla direttiva, ovvero a due operatori e a due utenti che provvedono al'autoassistenza prima dell'ultimazione dei lavori, cioè alla fine dell'anno 2000. La durata chiesta per la deroga appare quindi proporzionata all'entità dei problemi riscontrati. Invece, per quanto riguarda la portata della misura, dalla notifica risulta che la deroga è più ampia del necessario, da un lato perché è vietato l'ingresso di utenti che provvedono all'autoassistenza e dall'altro perché tale divieto è esteso a operazioni per le quali è possibile assegnare lo spazio necessari.
V. CONCLUSIONI
L'aeroporto di Stoccarda non presenta problemi strutturali di spazio e di capacità tali da impedire l'apertura del mercato dell'assistenza a terra. La decisione delle autorità tedesche d'altronde limita la deroga al solo divieto di esercizio dell'autoassistenza senza peraltro comprovare l'impossibilità di consentire ad un utente di provvedere all'autoassistenza, con l'eccezione delle operazioni di trasporto dei bagagli tra l'aereo e l'aerostazione. Lo spazio disponibile non è invece tale da consentire a più di un utente di provvedere all'autoassistenza per le altre operazioni oggetto della deroga.
La deroga presentata dalle autorità tedesche dovrebbe quindi:
- vietare l'esercizio dell'autoassistenza per le sole operazioni di trasporto dei bagagli tra l'aereo e l'aerostazione (parte del punto 5.4 dell'allegato) della direttiva,
- limitare l'esercizio dell'autoassistenza a un solo utente per tutte le altre operazioni menzionate nella notifica pervenuta alla Commissione il 3 agosto 1998,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La decisione di deroga a favore dell'aeroporto di Stoccarda (23 luglio 1998), notificata alla Commissione in data 3 agosto 1998 è approvata a condizione che la Repubblica federale di Germania vi apporti le seguenti modifiche:
- divieto sino al 31 dicembre 2000 dell'esercizio dell'autoassistenza per le operazioni di trasporto dei bagagli tra l'aeromobile e l'aerostazione, quali definite al punto 5.4 dell'allegato alla direttiva,
- riserva sino al 31 dicembre 2000 ad un solo utente dell'esercizio dell'autoassistenza per le attività cui fa riferimento l'allegato alla direttiva ai punti 4, 5.5, 5.6 e 5.4 per quanto riguarda le operazioni di carico e scarico dell'aereo nonché il trasporto dei passeggeri tra l'aerostazione e l'aereo.
Articolo 2
La Repubblica federale di Germania notifica alla Commissione la decisione di deroga modificata conformemente all'articolo 1, prima della sua entrata in vigore.
Articolo 3
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 30 ottobre 1998.