ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 19. července 2006
o podpoře C 35/2005, kterou chce Nizozemsko poskytnout v souvislosti se zbudováním širokopásmové sítě v Appingedamu
(oznámeno pod číslem dokumentu K(2006) 3226)
(Text s významem pro EHP)
(2007/175/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a),
poté, co zúčastněné strany byly v souladu s uvedenými články (1) vyzvány k podání připomínek, a s ohledem na tyto připomínky
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 2. listopadu 2004 (zaregistrovaným 18. listopadu 2004 pod číslem CP 212/2004) podal provozovatel kabelové sítě Essent Kabelcom, dále jen „Essent“, Komisi neformální stížnost. Stížnost se týkala státní podpory pro optickou síť (Fibre-to-the-Home neboli FTTH-síť) v Appengendamu, obci v severním Nizozemsku. Essent mezitím potvrdil, že stížnost má být považována za formální.
(2)
Essent, druhý největší provozovatel kabelových přenosů v Nizozemsku, který mimo jiné provozuje kabelovou síť v Appingedamu, učinil podání k nizozemskému soudu v září 2004 (2). Soud uložil obci Appingedam na základě čl. 88 odst. 3 Smlouvy, aby plánovanou podporu ohlásila Komisi, aby spolupracovala s Komisí a pozastavila další budování sítě.
(3)
Dopisem zaregistrovaným dne 3. února 2005 ohlásily nizozemské orgány opatření Komisi „z důvodů právní jistoty“, přičemž poznamenaly, že opatření neznamená podporu. Dne 31. března 2005 požádala Komise nizozemské orgány o doplňující informace. Po prodloužení lhůty na to nizozemské orgány odpověděly dopisem ze dne 4. srpna 2005, který byl zaregistrován dne 16. srpna 2005.
(4)
Dopisem ze dne 20. října 2005 Komise nizozemským orgánům sdělila, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy v souvislosti s dotyčným opatřením („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 16. prosince 2005 (3). V něm Komise vyzvala dotčené strany, aby sdělily své připomínky v souvislosti s opatřením.
(5)
Na žádost o připomínky obsaženou v rozhodnutí o zahájení řízení nizozemské orgány odpověděly dopisem ze dne 3. ledna 2006. Komise obdržela dále připomínky od následujících dotčených stran:
-
Essent Kabelcom B.V., dopisem ze dne 13. ledna 2006;
-
VECAI, dopisem ze dne 13. ledna 2006;
-
oborové organizace, která si přála zůstat anonymní, dopisem ze dne 16. února 2006.
(6)
Připomínky dotčených stran byly zaslány nizozemským orgánům dne 3. května 2006. Tyto orgány Komisi dne 7. června 2006 sdělily, že žádné další připomínky v souvislosti s obdrženými připomínkami nemají.
II. POPIS OPATŘENÍ
II.1. Souvislosti
(7)
Obec Appingedam je přesvědčena, že k zajištění všeobecné dostupnosti vyspělých širokopásmových služeb pro podniky i jednotlivce je zapotřebí vstupu státu formou podpory budování sítě FTTH v Appingedamu (4). Podle obce nabízejí Essent a provozovatel telekomunikačních služeb KPN v Appingedamu sice přístup na internet, avšak žádné vyspělé širokopásmové služby. Obec se rozhodla, že se bude finančně podílet na projektu, poté, co se ukázalo, že účastníci trhu nemají zájem se na něm za tržních podmínek účastnit.
II.2. Plánované opatření
(8)
Pasivní vrstva optické sítě (výkopové práce, potrubí, optická vlákna atd.) by měla být majetkem veřejnoprávní nadace („Stichting Glasvezelnet Appingedam“, dále jen „nadace“), kterou by založila obec a která by byla pod jejím dozorem. Investice do pasivní vrstvy se odhaduje na 4,9 milionu EUR. Obec Appingedam by poskytla buď úvěr, nebo ručení za úvěr v této částce. Zpočátku se nepředpokládalo, že bude zbudování pasivní vrstvy zadáno v otevřeném výběrovém řízení. Jak prohlásily nizozemské orgány v dopise ze 4. srpna 2005, obec se však rozhodla, že tak učiní.
(9)
Na základě pasivní vrstvy by se měla provozovat aktivní vrstva, jejíž provozovatel by nabízel pouze velkoobchodní služby poskytovatelům služeb, kteří budou poskytovat širokopásmové služby koncovým uživatelům (domácnostem a podnikům). Náklady na aktivní vrstvu (telekomunikační přístroje, správa sítě, atd.) se odhadují na 1,3 milionu EUR. Aktivní složky mají odhadovanou hospodářskou životnost 5 až 8 let.
(10)
Nizozemské orgány zpočátku prohlašovaly, že aktivní vrstvu bude vlastnit a financovat subjekt („Stichting Damsternet“) založený soukromými investory. V počáteční fázi projektu nebyli známi všichni potenciální soukromí uchazeči. Podle nizozemských orgánů projevili zpočátku zájem […] (5), […] a […].
(11)
V dopise ze 4. srpna 2005 nizozemské orgány také prohlásily, že obec nakonec zadá právo na užívání aktivní vrstvy sítě ve veřejném výběrovém řízení, a to včetně provozování sítě, jednomu provozovateli (dále jen „provozovatel“). Podle informací Komise se nepředpokládá, že k pasivní vrstvě by měli mít přístup jiní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb než provozovatel.
(12)
V tomto stádiu není jasné, za jakých finančních podmínek bude užívací právo poskytnuto. V návrhu smlouvy o užívání se stanoví, že držitel užívacího práva bude platit nadaci roční poplatek za užívání. Nadace bude také „požadovat maximálně částku odpovídající 80 % peněžního toku vytvořeného v daném roce“. V případě záporného peněžního toku by nadace nevyžadovala úhradu poplatku. V takovém případě by požadovala pouze minimální platbu, jak se uvádí v příloze smlouvy o užívání. V příloze, která byla předložena Komisi, se však neuvádí výše ani podmínky úhrady.
II.3. Dotčené trhy s produkty nebo službami
(13)
Jestliže by byla v Appingedamu zbudována širokopásmová síť, poskytovatelé elektronických komunikačních služeb by používali velkoobchodní přístup k tomu, aby nabízeli maloobchodní širokopásmové služby koncovým uživatelům. Proto jsou při realizaci plánované, obcí financované širokopásmové sítě dotčeny jak velkoobchodní, tak maloobchodní trhy.
(14)
V souvislosti s maloobchodním trhem širokopásmových služeb v Appingedamu poskytují koncovým uživatelů širokopásmové služby jak KPN, tak Essent: Essent v současnosti nabízí rychlosti stahování do 5 Mbit/s a KPN do 6 Mbit/s. Jak Essent, tak KPN nabízejí balíček služeb sestávající se tří součástí (telefonické spojení, internet a digitální/analogovou televizi). Na základě velkoobchodní nabídky KPN mohou nabízet širokopásmové služby také ostatní poskytovatelé internetových služeb. Podle informací, které má Komise k dispozici, bude Essent v průběhu roku 2006 poskytovat rychlosti stahování až 8 Mbit/s a u nejvyspělejšího produktu dokonce 15 Mbit/s (6). Dále má jak KPN, tak Essent k dispozici technické možnosti k dalšímu rozšiřování širokopásmové kapacity nabídky služeb na základě stávajících sítí.
(15)
Co se týče velkoobchodních trhů, intervence obce Appingedam směřuje k poskytování přístupové optické sítě prostřednictvím provozovatele a poskytování velkoobchodních vysokorychlostních služeb cestou připojení k vysokorychlostní optické síti (7). V souvislosti s velkoobchodními trhy, které jsou v doporučení Komise o relevantních trzích (8) rozlišeny, budou patrně v tomto případě navrhovaným opatřením přímo či nepřímo dotčeny dva specifické trhy. Přitom patrně půjde o velkoobchodní trh pro zpřístupnění účastnického vedení (trh 11 v doporučení) a o trh pro velkoobchodní širokopásmový přístup (trh 12 v doporučení). V Appingedamu nabízí KPN velkoobchodní přístup k infrastruktuře a službám, potřebným k poskytování širokopásmových služeb (9), KPN.
II.4. Důvody zahájení formálního vyšetřovacího řízení
(16)
Ve svém rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení vyjádřila Komise pochybnosti nad slučitelností opatření se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3, písm. c) Smlouvy o ES. V souvislosti s nutností opatření se v rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení pochybuje o tom, zda v Appingedamu skutečně existovaly ukazatele „selhání trhu“.
(17)
V rozhodnutí se konstatuje, že v Appingedamu je k dispozici přístup k širokopásmové síti, i když služby, které jsou v současnosti poskytovány, nejsou zcela srovnatelné se službami plánované sítě. Usoudilo se také, že se jedná o značné překrývání síťového pokrytí a služeb mezi stávajícími sítěmi a plánovaným opatřením.
(18)
Komise dále konstatovala, že je těžké představit si aplikace nebo služby jednotlivcům a podnikům, které by nemohly být poskytovány pomocí širokopásmových služeb poskytovaných prostřednictvím stávajících sítí. Zástupnost mezi malo- a velkoobchodními službami poskytovanými prostřednictvím plánované sítě FTTH na jedné straně a stávajícími sítěmi na druhé straně je veliká. Možné narušení hospodářské soutěže tímto opatřením v blízké budoucnosti tedy zůstává velmi pravděpodobné.
(19)
Opatření plánovaná nizozemskými orgány s sebou nesou velké riziko, že současné i budoucí investice účastníků trhu budou vytlačeny intervencí státu. V rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení se proto praví, že za těchto okolností lze pochybovat o tom, zda plánované opatření a použití podpory jsou přiměřené.
III. PŘIPOMÍNKY, KTERÉ KOMISE OBDRŽELA
III.1. Připomínky třetích osob
(20)
Komise obdržela připomínky třech dotčených stran: Essent, VECAI a oborové organizace, která si přeje zůstat anonymní.
(21)
Provozovatel kabelového přenosu Essent tvrdí s odkazem na zprávu CPB (10), že v Appingedamu se nejedná o selhání trhu. CPB zkoumal možné selhání trhu v oblasti širokopásmového trhu v Nizozemsku (11) a dospěl k závěru, že nizozemský širokopásmový trh nevykazuje žádné významnější nedostatky. Podle Essentu se k závěru CPB připojil také ministr hospodářství v dopise nizozemskému parlamentu z 5. prosince 2005, který Komise obdržela.
(22)
Essent dále tvrdí, že Appingedam nelze považovat za periferní region, který bojuje se sociálněekonomickou zaostalostí. Služby, které si obec přeje poskytovat ve školství, zdravotnictví a péči o seniory, mohou být poskytovány i prostřednictvím stávajících sítí. Essent stojí za závěrem Komise, že si lze jen stěží představit aplikace nebo služby, které by bylo možné poskytovat prostřednictvím sítě FTTH, ale ne prostřednictvím stávajících sítí. Navíc nejsou podle Essentu ceny širokopásmového přístupu v Appingedamu vyšší než jinde v Nizozemsku.
(23)
VECAI, oborová organizace poskytovatelů kabelového připojení v Nizozemsku, považuje plánovanou podporu za neslučitelnou s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES. Státní podpora v tomto odvětví by podle VECAI přímo narušila hospodářskou soutěž na trhu, kde je ostrá konkurence.
(24)
Podle VECAI se v tuto chvíli v Nizozemsku nejedná o selhání trhu na trhu s širokopásmovými službami. Na podporu svého argumentu odkazuje VECAI, stejně jako Essent, na zprávu CPB a dopis ministra hospodářství. Stávající infrastruktura je vhodná k poskytování velmi vyspělých širokopásmových služeb. Plánované investice by podle VECAI vedly ke zdvojení stávající infrastruktury, aniž by k ní něco přidávaly.
(25)
VECAI také tvrdí, že Appingedam nelze považovat za periferní region. Navíc VECAI konstatuje, že skutečnost, že obec vystupuje nejen jako vlastník infrastruktury, ale i jako „veřejný orgán“ (vydává povolení, přiznává věcná břemena atd.), může za určitých okolností vést ke střetu zájmů. Při podpoře širokopásmových iniciativ existuje riziko střetu veřejných a soukromých aktivit.
(26)
Oborová organizace, která si přeje zůstat anonymní, soudí, že Komise má podpořit vývoj infrastruktury otevřených pasivních přístupů. Oddělení služeb od infrastruktury může podle této organizace snížit překážky při vstupu na trh, podpořit hospodářskou soutěž a stimulovat inovaci. Organizace je toho názoru, že předpisy o hospodářské soutěži mají být zaměřeny na podporu všeobecného blahobytu a ne na ochranu stávajících tržních stran.
(27)
Oborová organizace tvrdí, že státní podpora není nutná, když se vlastníci stávající infrastruktury dohodnou na tom, že svou infrastrukturu zpřístupní ostatním poskytovatelům elektronických komunikačních služeb a tento přístup poskytnou na poctivém a cenově odpovídajícím základě. Pokud se tak nestane, jedná se skutečně o nedostatečné fungování trhu a stát by musel zasáhnout.
III.2. Připomínky nizozemských orgánů
(28)
V odpovědi na žádost o připomínky k rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení nizozemské orgány nevyvrátily ani jeden z argumentů, které Komise v zahájení vyšetřovacího řízení předestřela. Nizozemské orgány předložily řadu dokumentů (zpráv o výzkumu), z nich má vyplývat, jaké důvody jsou základem opatření a jaké jsou možnosti sítě.
(29)
Ve zprávách se zdůrazňují možné aplikace plánované sítě. Nizozemské orgány uvádějí, že volba optické sítě je určena skutečností, že stávající infrastruktura neposkytuje požadovanou širokopásmovou kapacitu ani kvalitu služeb. Plánovaná infrastruktura by měla umožnit rychlé připojení k internetu, videokonference, video na přání, interaktivní hry/TV a služby IP-VPN (12).
(30)
Služby a aplikace, které by mohly být poskytovány prostřednictvím plánované sítě FTTH, jsou považovány za významné pro plnění úkolů samotné obce (jako poskytování elektronických služeb státních orgánů), pro zdravotnictví (jako lékařská pomoc na dálku a spolupráce prostřednictvím různých institucí, které jsou součástí zdravotnictví) a pro školství (jako aplikace pro dálkové vzdělávání). V této souvislosti nizozemské orgány konstatují, že Appingedam má vysoké procento nezaměstnaných a seniorů, pro něž je přístup k vyspělým širokopásmovým službám nutný.
IV. PŘÍTOMNOST STÁTNÍ PODPORY
(31)
Nizozemské orgány uvedly různé argumenty, aby dokázaly, že opatření neznamená státní podporu, a že se projekt týká pouze poskytování „veřejné infrastruktury“.
IV.1. Veřejná infrastruktura?
(32)
Podle nizozemských orgánů nespadá opatření do působnosti čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, nýbrž je třeba na něj pohlížet jako na typickou úlohu státu, totiž jako na poskytování obecné „veřejné“ infrastruktury, která je pro všechny strany přístupná za obdobných podmínek.
(33)
Komise soudí, že by tomu tak bylo, kdyby bylo zapotřebí infrastruktury k poskytování služby, která spadá do odpovědnosti státu vůči široké veřejnosti a omezuje se jen na plnění požadavků této služby. Dále se musí jednat o vybavenost, u níž není pravděpodobné, že ji poskytne trh, protože by nebyla ekonomicky rentabilní, a způsob jejího provozování nesmí zvýhodňovat žádný konkrétní podnik.
(34)
Proto Komise soudí, že tento projekt nelze označovat za obecnou infrastrukturu, která nespadá do oblasti působnosti kontroly státní podpory. Na rozdíl od určitých infrastruktur pro odvětví dopravy, které jsou přístupné všem potencionálním uživatelům za stejných a nediskriminujících podmínek a které nejsou poskytovány (budovány a/nebo spravovány) za čistě komerčních podmínek trhem, tento typ infrastruktury budují soukromí účastníci trhu, kteří také poskytují elektronické telekomunikační služby, i když ne nezbytně za podmínek, které obec Appingedam předpokládá u dotyčného opatření.
(35)
Jak vyplývá z přítomnosti KPN a Essentu v Appingedamu, není poskytování místní sítě pro přístup k elektronické komunikaci úkolem vyhrazeným státu, nýbrž podobné sítě běžně budují provozovatelé, kteří poskytují vysokorychlostní elektronické komunikační služby domácnostem a podnikům. Plánované opatření tedy do jisté míry zdvojuje iniciativy trhu nebo zajišťuje poskytování služeb, které jsou již dostupné.
(36)
Absence tohoto typu vybavenosti automaticky neznamená narušení hospodářské soutěže, to musí být zjišťováno případ od případu. Situace na trhu v Appingedamu je taková, že opatření hospodářskou soutěž narušuje nebo ohrožuje tím, že konkuruje stávajícím soukromým sítím a odrazuje budoucí soukromé investice do srovnatelné výbavy.
(37)
Komise proto soudí, že projekt v Appingedamu spadá do působnosti kontroly státní podpory a nemá být považován za obecnou infrastrukturu, která spadá do obvyklé zodpovědnosti státu vůči veřejnosti.
IV.2. Poskytování služby obecného hospodářského významu?
(38)
Ačkoli se nizozemské orgány výslovně neodvolávaly na službu obecného hospodářského zájmu, zjišťuje se, zda lze poskytování sítě FTTH v Appingedamu takto označit.
(39)
Členské státy mají obecně rozsáhlou pravomoc při označování služby za službu obecného hospodářského zájmu. Přitom se však musí počítat s judikaturou soudů Evropské unie, v níž jsou stanoveny obecné principy (13).
(40)
Záměrem dotyčného opatření je vytvořit smluvní vztah mezi provozovatelem aktivní vrstvy a obcí/nadací podle pravidel klasického partnerství mezi soukromým a veřejnoprávním sektorem, ale ne pověření a vykonávání služby obecného hospodářského zájmu. To lze vyvodit i ze sdělení a dokumentace nizozemské vlády v souvislosti s opatřením, v níž se nikde neobjevuje formulace „služba obecného hospodářského zájmu“, ani podobné označení. Na rozdíl od případů, v nichž Komise dospěla k názoru, že finanční státní podpora představuje hrazení služby obecného hospodářského zájmu - viz rozhodnutí ve věci Pyrénées-Atlantiques (14) - a v této věci nedostala ani nadace, ani provozovatel žádné jasné zadání k poskytování služby obecného ekonomického zájmu tím, že nabídnou široké veřejnosti, občanům i podnikům, širokopásmový přístup ve venkovské a odlehlé oblasti, kde žádný jiný provozovatel nenabízí všeobecně dostupný a cenově dostupné vysokorychlostní připojení.
(41)
Ve věci Pyrénes-Atlantiques bylo přímým cílem opatření zpřístupnit vysokorychlostní služby široké veřejnosti v regionu s malým pokrytím širokopásmové služby prostřednictvím velkoobchodní sítě. Tyto podmínky neplatí v Appingedamu, kde se již poskytují vysokorychlostní služby prostřednictvím dvou sítí.
(42)
Vzhledem k tomu, že Komise opatření nepovažuje za službu obecného hospodářského zájmu, tedy není třeba opatření posuzovat ve světle ostatních kritérií uvedených v rozsudku Altmark (15).
IV.3. Obec Appingedam nejedná jako soukromý investor
(43)
Nizozemské orgány tvrdí, že investice obce a nadace jsou nutné právě proto, že účastníci trhu nejsou v Appingedamu ochotni investovat do pasivní sítě FTTH, vzhledem k tomu, že očekávaný výnos z investice by nedostačoval k obhájení investice při daných tržních podmínkách.
(44)
Podle nizozemských orgánů požádala obec několik bank, aby financovaly investici do pasivní vrstvy sítě, ale kromě Banky nizozemských obcí (Bank Nederlandse Gemeenten - BNG) všechny banky odmítly projekt financovat. BNG je ochotna poskytnout obci úvěr, protože BNG posuzovala pouze bonitu poživatele úvěru, tj. obce, nikoli zbudování sítě FTTH nadací, ani celkový projekt jako takový.
(45)
Investice obce do nadace a investice nadace do pasivní vrstvy proto neobstojí v „prověrce investora v tržní ekonomice“, protože, jak se obec dozvěděla, když se obrátila na soukromé investory, účastník trhu by neinvestoval do pasivní vrstvy.
IV.4. Posouzení podpory
(46)
Ve svých prvních příspěvcích, které předcházely rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení, tvrdily nizozemské orgány, že plánované opatření na žádné ze čtyř úrovní, které lze rozlišovat, nemůže být považováno za státní podporu. Nadace podle nich údajně není zvýhodněna, a pokud by snad byla řeč o nějaké výhodě, neměla by vliv na obchod mezi členskými státy. Dále míní, že podpora není poskytnuta provozovateli aktivní vrstvy, ani poskytovatelům maloobchodních služeb. Provozovatel bude (muset) účtovat tržní velkoobchodní ceny poskytovatelům maloobchodních služeb, které již nabízel prostřednictvím stávajících infrastruktur. Pokud by Komise chtěla od obce záruku, že provozovatel účtuje tržní ceny, obec by to stanovila ve smlouvě mezi nadací a provozovatelem.
(47)
Na závěr nizozemské orgány uvádějí, že na rozdíl od věci ATLAS (16), se síť v Appingedamu bude používat hlavně k poskytování služeb domácnostem/občanům, kteří nevyvíjejí žádnou hospodářskou činnost. Pokud je podnikům v Appingedamu poskytována podpora, pak zůstává v mezích povolené míry podpory, stanovené v nařízení Komise (ES) č. 69/2001 („de minimis“ (17)) a navíc spadá do rámce podpory přiznávané malým a středním podnikům.
(48)
Komise konstatovala již ve svém rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení (18), že nizozemské orgány neposkytly žádné informace, které by tyto argumenty podpořily. Ani po zahájení vyšetřovacího řízení nizozemské orgány nepředložily další důkazy, aby podložily své argumenty v těchto bodech.
(49)
Podle Smlouvy a podle ustálené judikatury se jedná o státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, jestliže opatření:
-
je opatřením státu nebo je financováno ze státních prostředků;
-
ekonomicky zvýhodňuje příjemce podpory;
-
narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž, a
-
nepříznivě ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(50)
Obec Appingedam poskytne úvěr nebo ručení za úvěr. Prostředky na financování pasivní vrstvy této sítě by tedy alespoň částečně pocházely z obecní pokladny Appingedam. Tyto prostředky je proto třeba považovat za státní prostředky (19).
(51)
Úvěr nebo ručení poskytované obcí zvýhodňuje několik účastníků trhu:
(52)
Nadace, kterou zřídila obec a která je v její správě, by byla vlastníkem pasivní vrstvy sítě. Nadace dá pasivní vrstvu k dispozici provozovateli. Zbudování a pronájem pasivní vrstvy lze považovat za hospodářskou činnost a proto lze nadaci označit za podnik ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(53)
Když Komise vychází z informací, které má k dispozici, je pasivní vrstva financována obcí bez jakéhokoli příspěvku nadace. Zdá se, že nadace neplatí ani poplatek za užívání sítě. Jak již bylo popsáno výše, investice obce Appingedam do pasivní sítě není v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Proto je nadace státními prostředky od obce zvýhodněna ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(54)
Nizozemské orgány potvrdily, že povolení k provozování pasivní infrastruktury bude zadáno ve veřejném výběrovém řízení. Při zadání ve veřejném výběrovém řízení by mohlo být minimalizováno zvýhodnění strany, která zakázku dostane, ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(55)
Projekt sice v důsledku veřejného výběrového řízení provozovateli nepřinese žádný mimořádný výnos, nicméně provozovatel by získal přístup k pasivní vrstvě sítě za podmínek, které by z výše uvedených důvodů se vší pravděpodobností neodrážely náklady, které obci a/nebo nadaci zbudováním sítě vzniknou a které nejsou stanoveny tak, aby obec z projektu získala co největší příjem. Ačkoli, jak již bylo uvedeno výše, není jasné, za jakých finančních podmínek by povolení bylo vydáno, lze předpokládat, že cena za přístup bude díky státní podpoře nižší než náklady, a že by se pravděpodobně nezakládala na tržních cenách za přístup ke srovnatelné pasivní síti.
(56)
Provozovatel by tudíž mohl založit své podnikání na státem financované síti a mohl by vstoupit na trh s velkoobchodními službami za podmínek, které se na tomto trhu jinak nevyskytují. Provozovatel je proto intervencí státu zvýhodněn.
(57)
I kdyby všichni zainteresovaní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb dostali prostřednictvím provozovatele za průhledných a rovných podmínek přístup k optické síti, tak lze předpokládat, že cena za tento přístup bude díky státní podpoře nižší než náklady, a že pravděpodobně nebude založena na tržních cenách za srovnatelné velkoobchodní širokopásmové služby. Poskytovatelé těchto služeb jsou tedy zvýhodněni, protože je jim umožněno vstoupit na maloobchodní trh s vysokorychlostním spojením a vyvíjet hospodářskou činnosti za podmínek, které by jinak na trhu nejsou k dispozici.
(58)
Z předchozího lze vyvodit, že zvýhodnění provozovatele, poskytovatelů služeb a dalších dodavatelů telekomunikačních služeb se odrazí také ve výhodě pro domácnosti a podniky v Appingedamu. Domácnosti nejsou upraveny předpisy o státní podpoře, ovšem podniky na dotyčném geografickém území by mohly mít výhody z širší nabídky služeb a nižších cen, než jaké by dostaly za čistě obchodních podmínek jako v případě aktuálně nabízených pronajatých linek nebo satelitního připojení. Navíc by měly výhodu ve srovnání s podniky, které sídlí v ostatních regionech Nizozemska.
(59)
Nizozemské orgány zopakovaly své stanovisko, že i pokud by se jednalo o podporu podniků v Appingedamu, její intenzita nepřekračuje nařízení (ES) č. 69/2001 („de minimis“) a navíc spadá do rámce podpory přiznávané malým a středním podnikům. Komise uznává, že výhoda pro každý z podniků jako koncových uživatelů nemusí překračovat práh podpory de minimis.. Stejně tak nelze vyloučit, že podpora hranice tohoto nařízení překračuje a že je v rozporu s předpisy o kumulaci podpory.
(60)
Plánovanou intervencí státu se mění stávající tržní podmínky v Appingedamu tak, že se umožní dotovaný přístup na velkoobchodní trh s rychlými širokopásmovými službami (provozovatel), a že se poskytovatelům služeb umožní vstup na navazující trhy nižšího stupně mimo jiné na trhy s maloobchodními širokopásmovými a telekomunikačními službami.. Při přijímání rozhodnutí o investicích do sítě a o údržbě sítě vycházeli stávající poskytovatelé Essent a KPN ve svých výpočtech z předpokladu, že ostatní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb by museli nést úplné náklady na novou síť nebo by museli platit tržní cenu za přístup k velkoobchodním službám, k čemuž zjevně po plánované intervenci státu nedojde. Skutečnost, že bude k dispozici nová síť a evidentně za podmínek pod tržní cenou, vede k narušení hospodářské soutěže na navazujících trzích s maloobchodními širokopásmovými službami a dalšími elektronickými komunikačními službami.
(61)
Vzhledem k tomu, že intervence státu může mít dopad na provozovatele telekomunikací z jiných členských států, má opatření důsledky pro obchod. Telekomunikační trhy připouštějí konkurenci mezi poskytovateli elektronických komunikačních služeb a poskytovateli služeb, kteří většinou rozvíjejí činnosti, které jsou předmětem obchodu mezi členskými státy. Různí provozovatelé kabelového přenosu a poskytovatelé internetových služeb, kteří jsou aktivní v Nizozemsku, jsou součástí mezinárodních skupin podnikajících po celé Evropě a investujících v Nizozemsku, ale i v jiných zemích.
(62)
S ohledem na výše uvedené Komise soudí, že nadace, provozovatel i poskytovatelé služeb jsou projektem placeným ze státních prostředků ekonomicky zvýhodněni, což se alespoň částečně odráží v ekonomické výhodě podniků v Appingedamu. Projekt navíc narušuje hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy.
(63)
Když se potvrdilo, že opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, je třeba prošetřit, zda lze tato opatření považovat za slučitelná se společným trhem.
V. POSOUZENÍ SLUČITELNOSTI
(64)
V čl. 87 odst. 1 Smlouvy je ustanovena všeobecná zásada zákazu státní podpory ve Společenství. V čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy jsou uvedeny výjimky z všeobecné zásady formulované v čl. 87 odst. 1.
(65)
Ustanovení čl. 87 odst. 2 stanoví, ve kterých případech lze bez váhání učinit výjimku ze všeobecného zákazu státní podpory podle čl. 87 odst. 1. Na posuzovanou věc se nevztahuje žádná z výjimek uvedených v čl. 87 odst. 2. V souvislosti s čl. 87 odst. 2, písm. a) je třeba konstatovat, že projekt nelze považovat za státní podporu sociálního charakteru, a že podpora není přiznána pouze individuálním uživatelům.
(66)
Výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) a d) Smlouvy o ES také nelze uplatnit. Je nicméně třeba podotknout, že Appingedam se nachází na území, které připadá v úvahu pro regionální podporu (20), a proto v zásadě může připadat v úvahu pro regionální podporu v souladu s čl. 87 odst. 3, písm. c) Smlouvy. Komise sestavila pokyny pro regionální podporu, dále jen „pokyny“ (21), na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Opatření nelze z důvodů uvedených v odůvodnění (67) ospravedlnit ani na základě těchto pokynů.
(67)
Opatření není založeno na vymezeném režimu regionální státní podpory a navíc je ve prospěch jen určitého sektoru jediné obce dotyčného regionu. V pokynech se však stanoví, že „individuální dočasná podpora ve prospěch […] pouze jediného ekonomického sektoru […] může mít značný vliv na hospodářskou soutěž v dotčeném trhu (v tomto případě na ostatní provozovatele), přičemž hrozí, že jeho účinek na regionální rozvoj bude malý. […] Komise soudí, že tato státní podpora […] nesplňuje […] podmínky pokynů.“ (22).
(68)
Komise dále stanovila další pokyny a rámce, v nichž jsou zahrnuty předpisy pro státní podporu, u níž lze učinit výjimku podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Žádný z těchto pokynů se na dotyčnou věc nevztahuje. Vzhledem k tomu, že opatření nespadá ani pod jiný existující rámec nebo pokyny, je Komise toho názoru, že posouzení slučitelnosti opatření se společným trhem je třeba přímo založit na čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy (23).
(69)
Podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze za slučitelné se společným trhem považovat „podpory, které mají usnadnit určité formy hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(70)
Podpora může spadat do výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c), jestliže se opatřením usiluje o cíl společného zájmu způsobem, který je nutný a který je úměrný stanovenému cíli.
(71)
Komise bude proto zjišťovat:
a)
zda plánovaná podpora směřuje k definovanému cíli společného zájmu, tj. zda napravuje selhání trhu nebo usiluje o jiný cíl společného zájmu, jako je soudržnost.
V takovém případě se bude také zjišťovat, zda
b)
má podpora takovou formu, aby byl cíl společného zájmu dosažen, přičemž je třeba odpovědět na následující otázky:
i.
Je podpora odpovídajícím nástrojem, tj. lze cíl uskutečnit podporou, nebo existují jiné, nepopiratelně lepší nástroje k dosažení téhož výsledku?
ii.
Je opatření stimulující, tj. změní opatření chování podniků?
iii.
Je opatření úměrné stanovenému cíli, tj. lze téže změny chování dosáhnout menší podporou nebo méně narušujícím prostředkem?
c)
jsou narušení hospodářské soutěže a jeho důsledky tak malé, aby byl konečný výsledek pozitivní?
(72)
Komise musí zjistit, zda se v Nizozemsku, konkrétně v Appingedamu, jedná o selhání trhu s širokopásmovým připojením, které by mohla napravit státní podpora. Aktuální údaje (24) potvrzují, že v Nizozemsku existuje na trhu se širokopásmovým připojením tvrdá konkurence a velmi rozmanitá nabídka. Nizozemsko má nejvyšší podíl širokopásmového připojení ve Společenství (v polovině roku 2006 zhruba 30 % a toto procento rychle stoupá).
(73)
Nizozemský trh se širokopásmovým připojením se vyznačuje rychlým vývojem. Poskytovatelé elektronických komunikačních služeb, provozovatelé kabelového připojení a poskytovatelé internetových služeb se chystají na Nizozemském trhu představit širokopásmové služby s velmi vysokou kapacitou (25). Očekává se, že v příštích letech budou bez státní podpory zbudovány „sítě příští generace“ (26). Navíc se provozovatelé mobilní telefonie třetí generace momentálně věnují zavedení mobilních širokopásmových služeb v Nizozemsku. Podle informací, které má Komise k dispozici, je těmito službami pokryto již zhruba 70 % nizozemského území (27). Z těchto trhem poháněných rozvojových plánů je vidět, že z veřejné intervence vyplývá riziko vytlačování soukromé iniciativy.
(74)
Když Komise vyjde z faktických informací, které má k dispozici (zpráva CPB, zpráva Komise, analýza OECD, atd.), vše ukazuje na to, že působení sil na trhu je dostatečné na to, aby vedlo ke vzniku požadovaného pokrytí a požadovaného množství služeb na trhu se širokopásmovým připojením v Nizozemsku (28). Navíc by plánované opatření jako státní investice ohrozilo soukromou iniciativu a nevedlo by ke zlepšení celkové nabídky širokopásmových služeb.
(75)
Ve zprávě CPB se výslovně prohlašuje, že se v Nizozemsku obecně nejedná o selhání trhu se širokopásmovým připojením, že podniky jsou dostatečně stimulovány k investicím do širokopásmového připojení a nejlepší politikou státu je zdrženlivost, která ponechá trhu volný průchod. Zpráva konstatuje, že stávající selhání trhu je omezené a je především spojené s tržní silou a minimálními výrobními externalitami. Podle této zprávy v obou bodech zjevně vhodně zapůsobí dozor nizozemského dozorčího orgánu OPTA a poskytnutí určitých dotací na výzkum a vývoj (29).
(76)
Pokud jde konkrétně o Appingedam, nabízejí KPN i Essent na maloobchodním trhu maloobchodní širokopásmové služby. Essent v tuto chvíli poskytuje služby o rychlosti až 5 Mbit/s, KPN až 6 Mbit/s. Jak Essent, tak KPN poskytují tři druhy služeb (telefonii, internet a digitální/analogovou televizi). Oba podniky disponují technickými možnostmi a využijí jich k tomu, aby na základě svých stávajících sítí dále zvyšovaly širokopásmovou kapacitu svých služeb, pokud bude po takových službách dostatečná poptávka. I ostatní poskytovatelé internetových služeb mají možnost poskytovat širokopásmové služby za využití velkoobchodních služeb KPN.
(77)
Pokud jde o velkoobchodní trhy, uložil dozorčí orgán OPTA na určitých trzích dominantnímu provozovateli KPN omezení. KPN poskytuje velkoobchodní přístup ke své síti a služby potřebné k poskytování širokopásmových služeb (30). Někteří provozovatelé kabelového připojení, zejména Essent, poskytují na nizozemském trhu také formu velkoobchodního širokopásmového přístupu třetím osobám (31).
(78)
V ostatních případech, v nichž měla Komise doposud posuzovat státní podporu na širokopásmové připojení, dospěla skutečně k závěru, že státní podpora na velkoobchodní sítě může být vhodným a přiměřeným nástrojem působení na některé aspekty selhání trhu a/nebo nedostatečného financování. V případech, kdy se jednalo obecně o „bílé“ nebo „šedé“ oblasti (32), se však trh nehodil pro konkurující nabídky širokopásmových služeb nebo se jednalo o strukturální překážky zbudování širokopásmového připojení (33).
(79)
Nizozemské orgány argumentují tím, že „pro budoucí obsahové služby a aplikace“ jsou potřebné sítě s vyšší kapacitou, než je kapacita stávajících měděných sítí nebo hybridních sítí mědi a vlákna. Z vyšetřování však vyplývá, že je těžké si představit, že by nebylo možné v blízké budoucnosti a ve střednědobém horizontu poskytovat široké veřejnosti aplikace prostřednictvím stávajících sítí (34).
To znamená, že míra zastupitelnosti mezi službami dodávanými prostřednictvím „sítí příští generace“ a služeb prostřednictvím stávajících sítí je vysoká a v blízké budoucnosti bude trvat vysoké potencionální narušení hospodářské soutěže.
(80)
Po shrnutí lze vyvodit závěr, že se v Appingedamu nejedná o selhání trhu s širokopásmovým připojením, které vytváří potřebu finanční státní podpory.
(81)
Ačkoli se Appingedam nachází v okrajové části Nizozemska, intervence státu se uskutečňuje v obci, kde jsou již dostupné maloobchodní i velkoobchodní širokopásmové služby prostřednictvím různých poskytovatelů elektronických komunikačních služeb a sítí za dodavatelských podmínek a za ceny, které jsou srovnatelné s ostatními regiony.
(82)
V již citované zprávě CPB se uvádí, že nebyly shledány žádné známky ukazující na „zásadní geografickou nebo sociální rozdělenost v Nizozemsku. Širokopásmové připojení je dostupné téměř ve všech regionech. Většina spotřebitelů si může vybrat ze zhruba 80 internetových připojení v hustě obydlených oblastech a asi 30 připojení v odlehlejších oblastech“. Ve zprávě se sice potvrzuje, že by se mohlo eventuálně jednat o sociální rozdělení (senioři jsou v širokopásmovém připojení málo zastoupeni), avšak vláda může užívání internetu těmito osobami velmi dobře stimulovat také prostřednictvím opatření na straně poptávky, například propagační kampaní (35).
(83)
Dotyčné opatření proto neřeší ani selhání trhu ani cíl v podobě soudržnosti. Státní podpora není potřebná ke stimulaci nabídky širokopásmových služeb v Appingedamu a nepřiměřeně narušuje hospodářskou soutěž. S ohledem na to, že neexistuje cíl společného zájmu, nesplňuje opatření kritéria slučitelnosti se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
VI. ZÁVĚR
(84)
Z výše uvedených důvodů Komise dospěla k závěru, že opatření znamená státní podporu pro nadaci, provozovatele optické sítě a poskytovatele maloobchodních širokopásmových služeb. Vzhledem k tomu, že podpora neusnadňuje rozvoj určitých forem hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, aniž by měnila podmínky obchodování k horšímu v rozporu se společným zájmem, nelze podporu na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES zdůvodnit a podpora je proto neslučitelná se společným trhem.
KOMISE PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Podpora, kterou Nizozemsko hodlá poskytnout na rozvoj širokopásmové sítě v Appingedamu, je neslučitelná se společným trhem.
Opatření proto nesmí být realizováno.
Článek 2
Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Komisi sdělí, jaká opatření přijalo, aby její rozhodnutí splnilo.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 19. července 2006.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 19 luglio 2006
concernente l’aiuto di Stato C 35/2005 al quale i Paesi Bassi intendono dare esecuzione relativamente all'installazione di una rete a banda larga a Appingedam
[notificata con il numero C(2006) 3226]
(Il testo in lingua nederlandese è l’unico facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2007/175/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
Visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver dato agli interessati la possibilità, conformemente alle suddette disposizioni, di presentare le loro osservazioni (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera in data 2 novembre 2004 (protocollata il 18 novembre 2004 con numero CP 212/2004), l’operatore via cavo Essent Kabelcom, di seguito «Essent», ha presentato alla Commissione una denuncia a titolo informale. La denuncia riguardava una misura di aiuti di Stato destinata ad una rete di trasmissione in fibra ottica (rete Fibre-to-the-Home o FTTH) a Appingedam, città del nord dei Paesi Bassi. Essent ha nel frattempo confermato che la denuncia è da considerarsi ufficiale.
(2)
Secondo operatore via cavo in ordine di importanza dei Paesi Bassi, gestore peraltro di una rete via cavo a Appingedam, Essent aveva già adito il giudice nazionale nel settembre del 2004 (2), il quale aveva ingiunto al comune di Appingedam, in forza dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, di notificare i piani di concessione dell’aiuto alla Commissione, di cooperare con la medesima e di sospendere l'installazione della rete.
(3)
Con lettera protocollata il 3 febbraio 2005, le autorità nederlandesi hanno notificato la misura alla Commissione per motivi di certezza del diritto, sostenendo che essa non costituiva un aiuto di Stato. Il 31 maggio 2005, la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni alle autorità nederlandesi, le quali, dopo una proroga dei termini, hanno risposto con lettera datata 4 agosto 2005 e protocollata il 16 agosto 2005.
(4)
Con lettera in data 20 ottobre 2005, la Commissione ha notificato alle autorità nederlandesi la sua decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE, in merito alla suddetta misura («decisione di avviare il procedimento d’indagine»). La decisione della Commissione, pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 16 dicembre 2005 (3), invitava gli interessati a presentare osservazioni relative alla misura in esame.
(5)
Con lettera in data 3 gennaio 2006, le autorità dei Paesi Bassi hanno risposto all'invito a presentare osservazioni, contenuto nella decisione di avviare il procedimento d’indagine. Successivamente sono pervenute alla Commissione osservazioni da parte dei seguenti interessati:
-
Essent Kabelcom B.V., con lettera del 13 gennaio 2006;
-
VECAI, con lettera del 13 gennaio 2006;
-
un’organizzazione professionale coperta dall’anonimato, con lettera del 16 febbraio 2006.
(6)
Il 3 maggio 2006, le osservazioni degli interessati sono state inviate alle autorità dei Paesi Bassi, le quali, in data 7 giugno 2006, hanno fatto sapere alla Commissione di non aver nessun commento ulteriore da fare in merito alle medesime.
II. DESCRIZIONE DELLA MISURA
II.1. Contesto
(7)
Secondo le autorità comunali di Appingedam, l’intervento pubblico è necessario al fine di garantire la fornitura generale di servizi avanzati a banda larga, rivolti ad imprese e privati. Esse intendono, a tal fine, sostenere l’introduzione di una rete FTTH a Appingedam (4). Le medesime autorità ritengono che Essent e KPN, operatore di telecomunicazioni, offrono sì l’accesso ad internet a Appingedam, ma non forniscono servizi avanzati a banda larga. Non avendo gli operatori commerciali mostrato interesse a partecipare in termini di mercato al progetto, le autorità ne hanno deciso il finanziamento.
II.2. Misura adottata
(8)
Lo strato passivo della rete in fibra ottica (diritti di scavo, condotte, fibre di vetro, ecc.) sarebbe di proprietà di una fondazione pubblica (Stichting Glasvezelnet Appingedam, di seguito «la fondazione»), istituita e controllata dalle autorità comunali. Gli investimenti a fronte del suddetto strato sono stimati intorno ai 4,9 milioni di euro. Il comune di Appingedam intende accordare per questo ammontare alternativamente un prestito o una garanzia a fronte di un prestito. In un primo momento non era stata prevista una gara d’appalto pubblica per la realizzazione dello strato passivo. Il comune ha deciso in un secondo momento di procedere in tal senso, come indicato nella lettera delle autorità nederlandesi del 4 agosto 2005.
(9)
Lo strato passivo farà da base ad uno strato attivo gestito da un operatore che fornirà unicamente servizi all’ingrosso a prestatari i cui servizi a banda larga saranno rivolti agli utenti finali (privati e imprese). Il costo dello strato attivo (apparecchiature di telecomunicazioni, gestione della rete, ecc.) è stimato tra 1 e 1,3 milioni di euro. La durata di vita prevista dei componenti attivi varia tra i 5 e gli 8 anni.
(10)
Le autorità nederlandesi hanno affermato in un primo momento che lo strato attivo sarebbe stato di proprietà di un organismo (Stichting Damsternet) istituito da investitori privati, che avrebbe provveduto al finanziamento. Gli interessati non erano tutti noti. Secondo le autorità, […] (5), […] e […] hanno manifestato il proprio interesse.
(11)
Con lettera datata 4 agosto 2005, le autorità dei Paesi Bassi hanno altresì dichiarato che il comune avrebbe concesso i diritti d’uso dello strato attivo, gestione della rete compresa, ad un gestore (di seguito «il gestore») tramite una procedura pubblica di appalto. In base alle informazioni in possesso della Commissione, non è previsto che altri prestatari di servizi di comunicazioni elettroniche, diversi dal gestore, abbiano accesso diretto allo strato passivo.
(12)
A questo stadio, non è chiaro quali siano le condizioni finanziarie per la concessione dei diritti d’uso. In base alla bozza del contratto di concessione d’uso, il detentore dei diritti pagherebbe un canone annuo alla fondazione, la quale rivendica «un importo massimo pari all’80 % del flusso di cassa generato durante l’esercizio interessato». Laddove detto flusso si rivelasse negativo, la fondazione non rivendicherebbe alcun canone. In tal caso, essa si limita a chiedere il versamento di una somma minima, come indicato dall’allegato del contratto di concessione d’uso, che però non precisa alcuna somma.
II.3. Mercati dei prodotti o dei servizi interessati
(13)
Qualora la rete a banda larga di Appingedam venisse realizzata, i prestatari di servizi di comunicazioni elettroniche ricorrerebbero ai servizi di accesso all’ingrosso per fornire a loro volta servizi a banda larga al dettaglio agli utenti finali. L'installazione della rete a banda larga, finanziata dal comune, vedrebbe pertanto implicati i mercati all’ingrosso e al dettaglio di Appingedam.
(14)
Per quanto riguarda il mercato al dettaglio dei servizi a banda larga, tanto KPN che Essent offrono questo tipo di prodotto all’utenza finale: Essent propone attualmente una velocità di scaricamento fino a 5Mbit/s e KPN fino a 6 Mbit/s. Sia Essent che KPN offrono un pacchetto di tre servizi (telefonia, internet e televisione analogica/digitale). Anche altri prestatari internet possono fornire servizi a banda larga tramite l’accesso all’ingrosso di KPN. Secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, nel 2006 Essent intende offrire una velocità di scaricamento fino a 8 Mbit/s e, per il suo prodotto di punta, fino a 15 Mbit/s (6). KPN e Essent hanno inoltre le capacità tecniche di estendere, nell'ambito delle reti esistenti, la capienza della banda larga della loro offerta di servizi.
(15)
Per quanto riguarda il mercato all’ingrosso, l’intervento del comune di Appingedam mira a mettere a disposizione, tramite il gestore, una rete di trasmissione in fibra ottica e di servizi a banda larga all’ingrosso tramite connessioni in fibra ottica a banda larga (7). Con riguardo ai mercati all'ingrosso individuati dalla raccomandazione della Commissione relativa ai mercati rilevanti (8), pare che la misura proposta veda coinvolti nella fattispecie due mercati specifici, in maniera diretta o indiretta. Si tratta del mercato relativo all'accesso disaggregato alla rete di connessione (mercato 11 della raccomandazione) e del mercato relativo all'accesso a banda larga all'ingrosso (mercato 12 della raccomandazione). A Appingedam, KPN offre un accesso all'ingrosso alle infrastrutture e ai servizi necessari alla fornitura di servizi a banda larga (9).
II.4. Ragioni dell'avvio del procedimento d'indagine
(16)
Nella decisione di avviare il procedimento di indagine, la Commissione ha espresso dubbi circa la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune, ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. Quanto al carattere necessario del provvedimento, la decisione esprimeva i dubbi della Commissione relativi alla presenza reale di elementi che dimostrassero disfunzioni del mercato.
(17)
La decisione della Commissione indicava che a Appingedam era già disponibile una rete a banda larga, anche se i servizi forniti non erano completamente paragonabili con quelli previsti dal progetto. Secondo la Commissione, vi erano notevoli sovrapposizioni tra le reti esistenti e il provvedimento previsto in termini di copertura delle reti e di prestazione dei servizi.
(18)
La Commissione ha peraltro sottolineato che era difficile immaginare applicazioni o servizi rivolti a privati e imprese che non fossero proponibili nell'ambito dei servizi a banda larga tramite le reti esistenti. I servizi al dettagli e all'ingrosso previsti dal progetto di rete FTTH, da un lato, e le reti esistenti, dall'altro, erano caratterizzati da un'elevata interscambiabilità. Era pertanto probabile che il provvedimento comportasse distorsioni alla concorrenza nel prossimo futuro.
(19)
Le misure previste dalle autorità dei Paesi Bassi comportano il grande rischio di escludere dal mercato gli investimenti di operatori attuali e futuri a causa dell'intervento statale. La decisione di avviare il procedimento d’indagine metteva pertanto in dubbio che, date le circostanze, la misura prevista e l'applicazione della misura di aiuti vera e propria fossero proporzionate all'obiettivo perseguito nel caso di specie.
III. OSSERVAZIONI RICEVUTE DALLA COMMISSIONE
III.1. Osservazioni dei terzi
(20)
La Commissione ha ricevuto osservazioni espresse da tre parti interessate: Essent, VECAI e un'organizzazione professionale che desidera rimanere anonima.
(21)
L'operatore via cavo Essent sostiene, facendo riferimento ad una relazione del CPB (10), che non sussistono disfunzioni del mercato ad Appingedam. In una ricerca sulle presunte carenze del mercato della banda larga dei Paesi Bassi (11), il CPB giunge alla conclusione che detto mercato non presenta disfunzioni. Secondo la ricerca, non è giustificato adottare provvedimenti strategici adducendo le disfunzioni del mercato come argomento. Essent fa notare che il ministero dell'Economia si è allineato alle conclusioni del CPB in una lettera rivolta al parlamento dei Paesi Bassi del 5 dicembre 2005, ricevuta dalla Commissione.
(22)
Essent fa peraltro notare che Appingedam non può considerarsi una regione periferica alle prese con problemi di ritardo socio-economico. Per i servizi che il comune intende offrire nel settore dell'istruzione, della sanità e della cura agli anziani sono sufficienti le reti esistenti. Essent condivide la conclusione della Commissione secondo cui è difficile immaginare applicazioni o servizi che possono essere forniti unicamente tramite la rete FTTH e non tramite le reti esistenti. Essent ritiene inoltre che le tariffe di accesso alla rete a banda larga praticate a Appingedam non siano più elevate che nel resto dei Paesi Bassi.
(23)
Secondo VECAI, un'organizzazione professionale degli operatori cavo, le misure di aiuto previste risultano incompatibili con l’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato. Aiuti pubblici nel settore interessato produrrebbero distorsioni dirette alla concorrenza in un mercato fortemente competitivo.
(24)
VECAI ritiene che il mercato nederlandese dei servizi a banda larga non presenti attualmente alcuna disfunzione e, al pari di Essent, invoca la ricerca del CPB e la lettera del ministro dell'Economia a sostegno di questa tesi. L'infrastruttura attuale consente la fornitura di servizi a banda larga molto progrediti. Più che ad un completamento, gli investimenti previsti porterebbero, secondo VECAI, ad una duplicazione dell'infrastruttura.
(25)
VECAI ritiene inoltre che Appingedam non possa considerarsi una regione periferica. Peraltro, il fatto che il comune agisca al tempo stesso come proprietario dell'infrastruttura e «autorità pubblica» (concessione dei permessi, diritti di passaggio, ecc.) può, in determinate circostanze, determinare un conflitto di interessi. VECAI ritiene che aiuti nel settore dei servizi a banda larga comportino il rischio di conflitto tra attività pubblica e privata.
(26)
L’organizzazione professionale coperta dall'anonimato è dell'avviso che la Commissione debba sostenere lo sviluppo di infrastrutture d'accesso passive aperte. A suo dire, la separazione tra servizi e infrastrutture è tale da ridurre gli ostacoli all'accesso al mercato, favorire la concorrenza e stimolare l'innovazione. La normativa in materia di concorrenza deve mirare al benessere generale e non a proteggere gli operatori esistenti sul mercato.
(27)
Secondo l’organizzazione professionale, gli aiuti pubblici non sono necessari qualora i proprietari dell'infrastruttura esistente concordino nel consentirne l'accesso a tutti gli altri prestatari di servizi di comunicazioni elettroniche praticando tariffe per l'accesso oneste e conformi ai costi. In caso contrario, si può effettivamente parlare di disfunzione del mercato e l'intervento statale diventa giustificato.
III.2. Osservazioni delle autorità nederlandesi
(28)
Nella risposta all'invito a presentare osservazioni, contenuto nella decisione di avviare il procedimento d’indagine, le autorità dei Paesi Bassi non hanno controbattuto nessuno degli argomenti sostenuti dalla Commissione per l'avvio del procedimento. Esse hanno presentato una documentazione (relazioni di inchieste) a sostegno delle ragioni della misura e che illustra le possibilità della rete.
(29)
Le relazioni mettono l'accento sulle possibili applicazioni della rete prevista. Secondo le autorità, la scelta di una rete in fibra ottica è dettata dalla constatazione che l'attuale infrastruttura non offre la capienza e la qualità dei servizi auspicate per la banda larga. L'infrastruttura prevista consentirebbe l'accesso a connessioni internet rapide, a video conferenze, alla televisione a pagamento, a giochi e/o televisione interattiva e a servizi sulle reti private virtuali (servizi VPN) (12).
(30)
I servizi e le applicazioni che la rete FTTH prevista dovrebbe consentire sono considerati importanti per l'esercizio delle funzioni del comune stesso (fornitura di servizi amministrativi via internet), per i servizi sanitari (cure mediche a distanza e collaborazione tramite diverse istituzioni del settore) e per l'insegnamento (applicazioni per l'insegnamento a distanza). Le autorità nederlandesi sostengono, a tale proposito, che Appingedam presenta un'elevata percentuale di disoccupati e di persone anziane per i quali l'accesso a servizi avanzati a banda larga risulta necessario.
IV. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO
(31)
Le autorità dei Paesi Bassi hanno fornito diversi argomenti a sostegno della tesi che la misura in esame non costituisce un aiuto di Stato e che il progetto riguarda unicamente la creazione di «un'infrastruttura pubblica».
IV.1. Un'infrastruttura di interesse generale?
(32)
Le autorità nazionali ritengono che la misura non rientri nel campo di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato e che vada vista nell'ambito delle attribuzioni tipiche dei pubblici poteri, segnatamente la dotazione di un'infrastruttura «pubblica» di interesse generale accessibile a tutte le parti a condizioni di parità.
(33)
Secondo la Commissione, è tale un'infrastruttura necessaria alla fornitura di un servizio di competenza pubblica rivolto al grande pubblico e che si limiti a soddisfare le esigenze del servizio stesso. Deve inoltre trattarsi di un'infrastruttura che, in quanto poco redditizia, è improbabile venga offerta dal mercato e le cui modalità di sfruttamento non vadano ad esclusivo vantaggio di un'impresa specifica.
(34)
La Commissione ritiene pertanto che il progetto in esame non possa essere considerato un'infrastruttura di interesse generale non rientrante nel campo di applicazione della normativa in materia di controllo degli aiuti di Stato. A differenza di alcune infrastrutture del settore dei trasporti, rivolte a tutti gli utenti potenziali a condizioni uguali e non discriminatorie e la cui fornitura (in termini di dotazione e/o gestione) non rientra in una logica di mercato puramente commerciale, questo tipo di infrastruttura è gestita nella realtà da operatori privati che forniscono anche servizi di comunicazioni elettroniche, seppur non necessariamente alle condizioni fissate dal comune di Appingedam per la misura in esame.
(35)
La presenza di KPN e di Essent a Appingedam mostra che la creazione di una rete d'accesso locale alle comunicazioni elettroniche non è un'attribuzione di competenza esclusiva dei pubblici poteri e che reti di questo tipo vengono regolarmente offerte da operatori che forniscono servizi di comunicazioni elettroniche a privati e imprese. Pertanto il provvedimento previsto consiste, in una certa misura, o in una replica delle iniziative di mercato oppure in una fornitura di servizi già disponibili.
(36)
L'assenza di distorsioni della concorrenza non è insita in questo tipo di infrastruttura ma va accertata caso per caso. Data la situazione del mercato a Appingedam, la misura, che da un lato fa concorrenza alle reti esistenti gestite da operatori privati e dall'altro ha un effetto dissuasivo nei confronti di futuri investimenti privati in infrastrutture simili, causa o rischia di causare distorsioni della concorrenza.
(37)
La Commissione ritiene pertanto che il progetto di Appingedam rientri nel campo di applicazione del controllo sugli aiuti di Stato e non vada considerata come un'infrastruttura d'interesse generale solitamente di competenza dello Stato.
IV.2. Fornitura di un servizio d'interesse economico generale?
(38)
Sebbene le autorità nederlandesi non abbiano fatto riferimento esplicito alla natura di interesse economico generale del servizio, per la creazione della rete FTTH a Appingedam è vagliata tale possibilità.
(39)
In termini generali, gli Stati membri hanno ampia discrezionalità nel riconoscere la natura di interesse economico generale di un servizio. È tuttavia opportuno tener conto della giurisprudenza comunitaria, che ne definisce i principi generali (13).
(40)
L'intento della misura in esame è di instaurare un rapporto contrattuale tra il gestore dello strato attivo e il comune/la fondazione, secondo le regole di un partenariato pubblico-privato alquanto classico, e non di dare in gestione e fornire un servizio di interesse economico generale. Questa deduzione può essere tratta anche dalla comunicazione e dalla documentazione del governo nederlandese riguardanti la misura, dove non vi è alcun riferimento né a «servizi di interesse economico generale» né a qualsiasi altra formulazione simile. A differenza dei casi in cui la Commissione è giunta alla conclusione che aiuti finanziari di Stato costituiscono una compensazione a fronte di un servizio di interesse economico generale (cfr. decisione Pirenei Atlantici (14), nel caso in esame né la fondazione né il gestore hanno ricevuto un chiaro mandato in merito alla fornitura di un servizio di interesse economico generale riguardante l'accesso a servizi di banda larga per il grande pubblico, i cittadini e le imprese in aree rurali e periferiche dove nessun altro gestore fornisce un accesso generale alla connessione a banda larga a pagamento a prezzi accessibili.
(41)
Nel caso Pirenei Atlantici, la misura mirava direttamente alla fornitura di servizi a banda larga per il grande pubblico tramite una rete all'ingrosso in una regione con una scarsa copertura. Queste condizioni non valgono per Appingedam dove due reti di servizi a banda larga assicurano già la fornitura.
(42)
Considerato che la misura non può definirsi un servizio di interesse economico generale, la Commissione non ne ritiene necessario l'esame alla luce degli altri criteri specificati nella sentenza Altmark (15).
IV.3. Il comune di Appingedam non agisce come un investitore privato
(43)
Secondo le autorità nazionali, gli investimenti del comune e della fondazione sono necessari in quanto gli operatori del mercato non sono disposti a investire nella rete passiva FTTH di Appingedam, consci che un tale investimento risulterebbe insufficientemente redditizio per essere giustificato in termini di mercato.
(44)
Secondo le autorità, il comune ha chiesto a diverse banche di finanziare l'investimento nello strato passivo della rete; tranne la Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), tutte le altre banche si sono tirate indietro. La disponibilità della BNG a concedere un prestito al comune è fondata unicamente sulla valutazione della capacità di rimborso del beneficiario, ovvero il comune stesso, e non tiene conto dell'installazione della rete FTTH ad opera della fondazione né dell'insieme del progetto in quanto tale.
(45)
L’investimento del comune nella fondazione e l'investimento della fondazione nello strato passivo non rispondono pertanto al «principio dell'investitore operante in un'economia di mercato», dal momento che un operatore di mercato non avrebbe investito nello strato passivo, come lo stesso comune ha potuto constatare nel contattare gli investitori privati.
IV.4. Valutazione dell'aiuto
(46)
Nelle prime reazioni antecedenti la decisione di avviare il procedimento, le autorità dei Paesi Bassi hanno sostenuto che la misura prevista non poteva essere considerata un aiuto di Stato alla luce di nessuno dei quattro livelli che si distinguono. A loro dire, la fondazione non avrebbe goduto di privilegi e, anche in caso contrario, gli scambi tra gli Stati membri non ne avrebbe risentito. Esse sostengono peraltro che né l'operatore dello strato attivo né i prestatari di servizi al dettaglio avrebbero beneficiato di aiuti. L’operatore avrebbe praticato (o avrebbe dovuto praticare) prezzi all'ingrosso conformi al mercato da applicare ai prestatari di servizi al dettaglio, servizi che questi prestatari già fornivano tramite le infrastrutture esistenti. Ove la Commissione avesse voluto la garanzia dal comune che l'operatore avrebbe praticato prezzi di mercato, il comune avrebbe potuto sancire una tale garanzia nell'ambito di un accordo tra la fondazione e l'operatore.
(47)
Infine, le autorità nazionali affermano che, contrariamente al caso ATLAS (16), la rete di Appigedam è intesa essenzialmente a fornire servizi a privati/cittadini che non esercitano un'attività economica. E anche se si trattasse di una misura di aiuto alle imprese a Appingedam, questa rimarrebbe nei limiti dell'intensità massima dell'aiuto di cui al regolamento (CE) n. 69/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti d'importanza minore («de minimis») (17).
(48)
Nella decisione di avviare il procedimento (18), la Commissione già affermava che le autorità nederlandesi non hanno prodotto alcuna documentazione a sostegno di questa tesi. E neanche dopo l'avvio del procedimento, le autorità nazionali hanno ulteriormente fornito prove a sostegno di quanto affermato a questo riguardo.
(49)
Conformemente al trattato e alla giurisprudenza consolidata, una misura costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato qualora essa:
-
costituisca un provvedimento pubblico o comporti l'impiego di risorse statali;
-
favorisca talune imprese o talune produzioni;
-
falsi o minacci di falsare la concorrenza;
-
possa incidere sugli scambi tra Stati membri.
(50)
Il comune di Appingedam intende fornire alternativamente un prestito o una garanzia a fronte di un prestito. È pertanto previsto che i mezzi per il finanziamento dello strato passivo della rete provengano almeno in parte dal comune di Appingedam. Essi sono pertanto da considerarsi risorse statali (19).
(51)
Il prestito o la garanzia che il comune intende fornire vanno a beneficio di diversi operatori del mercato.
(52)
La fondazione creata dal comune e da quest'ultimo gestita diventerebbe proprietaria dello strato passivo della rete, che metterebbe a disposizione dell'operatore. L'installazione e l'affitto dello strato passivo possono essere considerati un'attività economica e la fondazione può pertanto essere considerata come un'impresa ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(53)
Stando alle informazioni di cui dispone la Commissione, lo strato passivo è finanziato dal comune senza contributo alcuno da parte della fondazione, la quale non sembra versare peraltro nessuna retribuzione per l'uso della rete. Come indicato nei considerando da (43) a (45) di cui sopra, l'investimento del comune di Appingedam nello strato passivo non sembra essere in linea con il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato. Le risorse statali fornite dal comune costituiscono pertanto un beneficio economico a favore della fondazione ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(54)
Le autorità nazionali hanno confermato che la licenza per lo sfruttamento dell'infrastruttura passiva sarebbe concessa tramite procedura pubblica d'appalto. In linea di principio, una tale procedura di concessione potrebbe ridurre al minimo i vantaggi per l'aggiudicatario ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(55)
Tuttavia, anche se, in virtù della procedura d'appalto, l'operatore non traesse vantaggi eccessivi dal progetto, egli godrebbe di un accesso allo strato passivo della rete a condizioni che, con molta probabilità, non rifletterebbero i costi sostenuti dal comune e/o dalla fondazione per l'installazione della rete e che non sono state definite in modo da consentire al comune di trarre il massimo beneficio dal progetto. Anche se, come precisato ai considerando (8) e (9), non sono ancora chiare le condizioni finanziarie per la concessione dei diritti d’uso, è verosimile che, in virtù dell'intervento pubblico, il prezzo per l'accesso risulti inferiore ai costi e non sia probabilmente basato sui prezzi praticati sul mercato per l'accesso a una rete passiva simile.
(56)
L'operatore potrebbe pertanto sfruttare una rete finanziata con fondi pubblici e accedere al mercato dei servizi all'ingrosso a condizioni non altrimenti ottenibili in termini di mercato. L'intervento pubblico costituisce pertanto un vantaggio economico per l'operatore.
(57)
Anche se tutti i fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche interessati avessero accesso, tramite l'operatore, alla rete in fibra ottica a condizioni trasparenti e uguali, è probabile che, in virtù dell'intervento pubblico, il prezzo di un tale accesso risulti inferiore ai costi e non sia probabilmente basato sui prezzi praticati sul mercato per l'accesso a una rete passiva simile. I fornitori di servizi in questione ne trarrebbero pertanto vantaggio poiché avrebbero la possibilità di accedere al mercato dei servizi rapidi a banda larga al dettaglio esercitando la propria attività economica a condizioni non altrimenti ottenibili sul mercato.
(58)
Da quanto su esposto si deduce che i vantaggi per l'operatore, i fornitori di servizi e gli altri prestatari di servizi di telecomunicazioni si traducono in altrettanti vantaggi per i privati e le imprese a Appingedam. Laddove i privati non sono soggetti alla normativa in materia di aiuti di Stato, le imprese della regione interessata potrebbero trarre vantaggio da un offerta di servizi più estesa e a tariffe ridotte rispetto a quanto verrebbe loro offerto a condizioni puramente commerciali, quali le linee dedicate o le connessioni satellitari. Esse potrebbero inoltre esse avvantaggiate rispetto ad imprese operanti in altre regioni dei Paesi Bassi. Le autorità nazionali hanno peraltro specificato che gli utenti finali sono tutte piccole e medie imprese (PMI), senza tuttavia precisare i motivi che giustifichino aiuti a questo target. Senza dimenticare che la misura non si limita chiaramente agli utenti finali.
(59)
Le autorità nazionali hanno continuato a sostenere la tesi secondo cui, se anche si trattasse di aiuti alle imprese a Appingedam, questi rimarrebbero entro i limiti dell'intensità di cui al regolamento (CE) n. 69/2001. La Commissione riconosce che i benefici per ciascuna impresa-utente finale non supererebbero la soglia «de minimis». Non è tuttavia escluso che l'aiuto oltrepassi i limiti stabiliti dal regolamento o violino la normativa sul cumulo degli aiuti.
(60)
L'intervento pubblico previsto altera le condizioni di mercato vigenti a Appingedam in quanto consente (all'operatore) un accesso al mercato all'ingrosso dei servizi rapidi a banda larga agevolato da sussidi e permette ai prestatari di servizi di accedere ai mercati al dettaglio, tra l'altro, dei servizi a banda larga e di telecomunicazioni, a valle della filiera. Le decisioni di investimento e di manutenzione della rete prese da Essent e KPN, attualmente fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche, si basano sul presupposto che nuovi fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche dovrebbero assumersi tutti i costi di una nuova rete o pagare un prezzo di mercato per accedere ai servizi all'ingrosso, presupposto che l'intervento pubblico previsto mette in discussione. La disponibilità di una nuova rete, a condizioni a prima vista inferiori al prezzo di mercato, produce inoltre una distorsione della concorrenza sui mercati di servizi a banda larga al dettaglio e di altri servizi di comunicazioni elettroniche a valle della filiera.
(61)
Dal momento che l'intervento pubblico può avere effetti sugli operatori del settore delle telecomunicazioni di altri Stati membri, la misura produce conseguenze sugli scambi. I mercati delle telecomunicazioni sono aperti alla concorrenza tra fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche e prestatari di servizi, dediti di solito ad attività oggetto di scambi tra gli Stati membri. Diversi operatori cavo e fornitori di servizi internet attivi sul mercato nederlandese fanno per esempio parte di gruppi internazionali con attività in tutta Europa, che investono non solo nei Paesi Bassi ma anche in altri paesi.
(62)
Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione ritiene che il progetto finanziato con risorse statali crea vantaggi economici per la fondazione, l'operatore e i fornitori di servizi, il che potrebbe tradursi, almeno in parte, in altrettanti vantaggi per le imprese di Appingedam. Il progetto falsa la concorrenza e ha ripercussioni sugli scambi tra gli Stati membri.
(63)
Stabilito che il progetto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, è opportuno esaminare se esso risulti compatibile con il mercato comune.
V. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ
(64)
L’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE sancisce il divieto generale di aiuti di Stato nella Comunità. L’articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato CE, enuncia le eccezioni al principio generale di incompatibilità di cui all'articolo 87, paragrafo 1.
(65)
L’articolo 87, paragrafo 2, definisce i casi in cui può essere fatta un'eccezione al divieto generale di aiuti di Stato di cui all'articolo 87, paragrafo 1. Nessuna delle eccezioni di cui all'articolo 87, paragrafo 2, risulta applicabile al caso di specie. Per quanto riguarda l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), occorre notare che il progetto non può essere considerato un aiuto a carattere sociale e che l'aiuto non è concesso unicamente a singoli consumatori.
(66)
Né tanto meno risultano applicabili le eccezioni di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettere b) e d), del trattato. È comunque opportuno segnalare che Appingedam si trova in una regione ammissibile agli aiuti regionali (20) e in tal senso può, in linea di principio, farne richiesta ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato. La Commissione ha definito degli orientamenti in materia di aiuti regionali (di seguito gli «orientamenti») (21) in base all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato. Tuttavia, questi orientamenti non possono giustificare la misura per le ragioni di cui al considerando (67).
(67)
Oltre a non rientrare in un regime di aiuti regionale ben definito, la misura è intesa unicamente a beneficio di un determinato settore in uno dei comuni della regione interessata. Negli orientamenti si legge tuttavia che un aiuto singolo ad hoc limitato ad un unico settore economico può avere considerevoli ripercussioni sulla concorrenza del mercato interessato (nel caso presente, sugli altri operatori), mentre i suoi effetti ai fini dello sviluppo regionale rischiano di essere troppo limitati. La Commissione ritiene che questi aiuti non ottemperino alle condizioni [degli orientamenti] (22) .
(68)
La Commissione ha poi ulteriormente stabilito orientamenti e norme quadro che definiscono la normativa in materia di aiuti di Stato che possono essere soggetti all'esenzione di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, ma nessuna di queste norme risulta applicabile al caso in esame. Considerato che la misura non rientra in nessuna delle normative quadro o degli orientamenti esistenti, la Commissione ritiene che la valutazione della sua compatibilità con il mercato comune vada fatta direttamente in base all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato (23).
(69)
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, possono considerarsi compatibili con il mercato comune «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse».
(70)
L'eccezione di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), si applica alle misure che mirano ad un obiettivo di interesse comune secondo modalità necessarie e proporzionate allo scopo da raggiungere.
(71)
La Commissione intende pertanto verificare:
a)
se la misura prevista si pone un obiettivo di interesse comune ben definito, ovvero se essa è intesa a porre rimedio ad una disfunzione del mercato o se persegue un altro obiettivo di interesse comune, quale la coesione.
In tal caso, occorre stabilire ulteriormente se:
b)
la misura è concepita in modo tale da raggiungere l'obiettivo di interesse comune, rispondendo nello specifico ai seguenti quesiti:
i.
la misura di aiuto è uno strumento adeguato, ovvero essa consente di raggiungere l'obiettivo o esistono altri strumenti, incontestabilmente migliori, per ottenere lo stesso risultato?
ii.
La misura funge da sprone, ovvero è capace di influire sul comportamento delle imprese?
iii.
La misura è proporzionata all'obiettivo posto, ovvero è possibile influire sul comportamento nello stesso modo, con meno aiuti o con mezzi che provocano minori disfunzioni?
c)
Le distorsioni della concorrenza e le conseguenze sugli scambi sono limitate, in modo da ottenere un risultato finale positivo?
(72)
La Commissione deve verificare se nei Paesi Bassi, e più nello specifico a Appingedam, esistono disfunzioni del mercato della banda larga che potrebbero essere risolte con aiuti pubblici. Dati recenti (24) confermano che nei Paesi Bassi il mercato della banda larga è caratterizzato da una forte concorrenza e da un'offerta molto diversificata, con un tasso di penetrazione tra i più elevati della Comunità (la percentuale, pari al 30 % circa nel primo semestre 2006, è in continua ascesa).
(73)
Quello della banda larga nei Paesi Bassi è un mercato in rapida evoluzione: i fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche, gli operatori cavo e i prestatari di servizi internet stanno per introdurre sul mercato nazionale dei servizi a banda larga ad elevata capacità (25). Nei prossimi anni, sono previste «reti di nuova generazione» senza l'apporto di fondi pubblici (26). Inoltre, gli operatori di telefonia mobile della terza generazione stanno per introdurre servizi mobili a banda larga sul mercato nederlandese. Secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, la loro copertura raggiunge circa il 70 % del territorio nazionale (27).
(74)
Secondo le informazioni fattuali di cui dispone la Commissione (relazione del CPB, relazione della Commissione, analisi dell’OCSE, ecc.), ci sono fondati motivi di credere che le forze attive sul mercato siano sufficienti a fornire la copertura e la quantità di servizi auspicate nel settore della banda larga dei Paesi Bassi (28). Occorre inoltre considerare che, in quanto investimento statale, la misura proposta rischia di disincentivare l'iniziativa privata e finisce col non migliorare l'offerta generale di servizi a banda larga.
(75)
La relazione del CPB indica in modo chiaro che i mercati della banda larga nei Paesi Bassi non presentano, in termini generali, alcuna disfunzione, che le imprese ricevono sufficienti stimoli agli investimenti nel settore e che la migliore politica da parte dei pubblici poteri consiste nell'astenersi e nel lasciare che il mercato segua il proprio corso. La relazione indica che il mercato è attualmente interessato da disfunzioni di portata limitata dovute essenzialmente a una posizione dominante e a problemi minimi di produzione. Secondo la relazione, il controllo assicurato dall'ente nazionale di sorveglianza OPTA e la concessione di determinate sovvenzioni per la ricerca e lo sviluppo sono sufficienti a far fronte ad entrambi i problemi (29).
(76)
Per quanto riguarda più nello specifico Appingedam, tanto KPN che Essent offrono servizi a banda larga sul mercato al dettaglio. Essent propone attualmente servizi caratterizzati da una velocità di scaricamento fino a 5Mbit/s e KPN fino a 6 Mbit/s. Sia Essent che KPN offrono un pacchetto di tre servizi (telefonia, internet e televisione analogica/digitale). Le due società dispongono dei mezzi tecnici di cui si avvarranno per potenziare, partendo dalle loro reti esistenti, la capacità a banda larga dei servizi offerti, sempre ammesso che la domanda sia sufficiente. Anche altri fornitori internet possono offrire servizi a banda larga utilizzando i servizi all’ingrosso di KPN.
(77)
Per quanto riguarda i mercati all'ingrosso, l'ente di sorveglianza OPTA ha imposto a KPN, in quanto operatore dominante, alcune restrizioni su determinati mercati. Anche KPN propone un accesso all'ingrosso alla propria rete e servizi necessari alla fornitura di servizi a banda larga (30). Alcuni operatori cavo, nello specifico Essent, offrono anch'essi a terzi una forma di accesso all'ingrosso alla banda larga sul mercato nazionale (31).
(78)
Negli altri casi di aiuti di Stato a sostegno della banda larga su cui si è dovuta fin qui pronunciare, la Commissione ha infatti concluso che gli aiuti pubblici destinati alle reti all'ingrosso potevano costituire uno strumento adeguato e proporzionato per far fronte ad alcuni aspetti connessi ad una disfunzione del mercato e/o ad un finanziamento insufficiente. Nei casi in questione, che riguardavano in genere regioni «bianche» o «grigie» (32), il mercato non si prestava ad un'offerta di servizi a banda larga concorrenziale oppure sussistevano degli ostacoli allo sviluppo della banda larga (33).
(79)
Le autorità dei Paesi Bassi sostengono che per «i servizi di contenuto e le applicazioni del futuro» sono necessarie reti di capacità superiore alle esistenti reti in rame o alle reti ibride in rame/fibra ottica. Recenti inchieste rivelano tuttavia che è difficile immaginare, nel futuro prossimo e nel medio periodo, applicazioni destinate al grande pubblico che non possano essere offerte tramite le reti esistenti (34). Il che vuol dire che i servizi forniti tramite le «reti di prossima generazione» e quelli forniti tramite le reti esistenti sono altamente sostituibili e che pertanto la misura continuerà a presentare un'alta probabilità di falsare la concorrenza nel prossimo futuro.
(80)
In sintesi si può concludere che non vi sono a Appingedam distorsioni del mercato della banda larga che rendano necessari aiuti pubblici.
(81)
Sebbene Appingedam si trovi in una regione periferica dei Paesi Bassi, l'intervento pubblico si inscrive in un comune dove i servizi a banda larga all'ingrosso e al dettaglio vengono già offerti da diversi prestatari di servizi di comunicazioni elettroniche e tramite reti esistenti a condizioni di fornitura e prezzi paragonabili a quelli vigenti in altre regioni.
(82)
Secondo la succitata relazione del CPB, non sussistono elementi per una spaccatura geografica o sociale nei Paesi Bassi. La banda larga è disponibile in quasi tutte le regioni. La maggior parte dei consumatori può scegliere tra circa 80 abbonamenti internet nelle zone più densamente popolate e tra circa 30 nelle zone più periferiche [«substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas»]. La relazione riconosce certo l'esistenza di una probabile dicotomia sociale (le persone anziane sono sottorappresentate in materia di utilizzo della banda larga), ma il governo può decidere di stimolare l'utilizzo di internet presso questo target tramite provvedimenti che facciano leva sulla domanda, come ad esempio le campagne di sensibilizzazione (35).
(83)
La misura in esame non è pertanto mirata alla realizzazione di un obiettivo della politica di coesione. L'intervento pubblico non risulta necessario per stimolare l'offerta di servizi a banda larga a Appingedam e induce una distorsione sproporzionata della concorrenza. Non perseguendo un obiettivo di interesse comune, la misura non risponde ai criteri di compatibilità con il mercato comune di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.
VI. CONCLUSIONI
(84)
Per le ragioni su esposte, la Commissione conclude che la misura comporta aiuti di Stato a beneficio della fondazione, dell'operatore della rete in fibra ottica e dei fornitori al dettaglio di servizi a banda larga. Dal momento che la misura di aiuti non è intesa a favorire lo sviluppo di determinate forme di attività economica o di determinati settori economici regionali senza modificare le condizioni nelle quali si svolgono gli scambi in modo tale da arrecare danno all'interesse comune, l'aiuto non può essere giustificato sulla base dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE ed è pertanto incompatibile con il mercato comune,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato al quale i Paesi Bassi intendono dare esecuzione relativamente all'installazione di una rete a banda larga a Appingedam è incompatibile con il mercato comune.
A detto aiuto non può pertanto essere data esecuzione.
Articolo 2
Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, i Paesi Bassi informano la Commissione circa i provvedimenti adottati per conformarvisi.
Articolo 3
Il Regno dei Paesi Bassi è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 19 luglio 2006.