DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 27 aprile 1994 relativa ad un procedimento di applicazione del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio [Caso VII/AMA/II/93 - TAT - Parigi (Orly)-Londra] (Il testo in lingua francese è il solo facente fede) (94/290/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto il regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sull'accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie (1), in particolare l'articolo 8, paragrafo 3,
sentito il comitato consultivo,
considerando quanto segue:
I FATTI I Il 10 settembre 1993 la compagnia aerea TAT European Airlines, con sede in rue Christiaan Huygens, 47, 37100 Tours, Francia, ha presentato alla Commissione una richiesta, basata sull'articolo 175 del trattato e sugli articoli 3, paragrafo 1 e 8, paragrafi 1 e 3 del regolamento (CEE) n. 2408/92, affinché questa:
i) dichiari illegittimo il rifiuto delle autorità francesi di concederle diritti di traffico per l'esercizio della rotta Parigi (Orly)-Londra;
ii) inviti le autorità francesi a concederle tempestivamente i diritti di traffico di cui trattasi;
iii) inviti le medesime autorità a decidere e pubblicare le norme di accesso al sistema aeroportuale di Parigi per porre fine all'attuale regime discriminatorio;
iv) adotti tutte le misure necessarie per rendere piena efficacia alle pertinenti disposizioni.
Con lettera del 26 luglio 1993 trasmessa alla Direzione generale dell'aviazione civile (DGAC) del ministero francese dei trasporti, la compagnia aerea TAT European Airlines ha chiesto, in applicazione dell'articolo 3, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 2408/92, l'autorizzazione ad esercitare diritti di traffico sulla rotta Parigi (Orly)-Londra (Gatwick) a decorrere dal 31 ottobre 1993. Tale corrispondenza recava in allegato il programma operativo della TAT European Airlines, da cui risultava che la compagnia intendeva operare sulla rotta Orly-Gatwick con quattro servizi giornalieri di andata e ritorno con velivoli Fokker 100 della capacità di 102 posti.
Il 18 agosto 1993, il direttore generale dell'aviazione civile francese ha comunicato alla TAT European Airlines di non poter accogliere la richiesta della compagnia. Il diniego si basava sulle disposizioni dell'articolo 8 del regolamento (CEE) n. 2408/92 che lascia agli Stati membri la facoltà di regolamentare, senza discriminazioni basate sulla nazionalità o sull'identità del vettore aereo, la ripartizione del traffico tra gli aeroporti appartenenti a uno stesso sistema aeroportuale. A tale riguardo, il direttore generale dell'aviazione civile precisava che, « nel quadro della politica di assegnazioni aeroportuali nella regione parigina, servizi di linea internazionali verso la maggior parte dei paesi europei, segnatamente verso la Gran Bretagna, sono stati autorizzati esclusivamente in partenza dall'aeroporto Charles-de-Gaulle » (abbreviato: CDG). Egli aggiungeva inoltre che « sono state avviate discussioni per modificare tali norme le quali, tuttavia, restano per il momento immutate ».
In una successiva lettera del 26 ottobre 1993 trasmessa alla TAT European Airlines, le autorità francesi hanno confermato di non poter approvare il programma presentato da tale compagnia relativamente al servizio di linea Parigi (Orly)-Londra (Gatwick) nella stagione invernale 1993-1994. Tuttavia, nella stessa lettera si accennava altresì all'intervento del ministro francese dei trasporti dinanzi al Consiglio superiore dell'aviazione civile il 14 ottobre 1993, nel corso del quale il ministro aveva manifestato « l'intenzione di autorizzare, nell'aprile 1994, fatte salve talune condizioni, servizi di linea tra Orly e gli aeroporti londinesi ».
La denunzia presentata dalla compagnia TAT European Airlines presso la Commissione il 10 settembre 1993 riguarda il suddetto diniego di autorizzazione opposto dalle autorità francesi il 18 agosto 1993 e confermato il 26 ottobre successivo.
II A sostegno della denunzia, la compagnia TAT European Airlines sostiene che, nella fattispecie, le autorità francesi non hanno applicato correttamente le disposizioni dell'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2408/92. A tale riguardo, la compagnia ricorda innanzitutto che l'articolo 3, paragrafo 1 del medesimo sancisce un principio generale di libertà d'accesso e qualsiasi deroga a tale principio a titolo dell'articolo 8, paragrafo 1 deve basarsi su criteri trasparenti, obiettivi, costanti e non discriminatori. Nella denunzia si fanno valere inoltre quattro distinti motivi.
In primo luogo, la TAT European Airlines invoca il carattere discriminatorio della disparità di trattamento tra la rotta Parigi-Londra e i voli interni francesi. La compagnia sostiene che non esiste alcuna ragione obiettiva per distinguere tra le rotte interne francesi, per le quali le autorità francesi autorizzano il duplice servizio dagli aeroporti di Orly e CDG, e la rotta Parigi-Londra, per la quale le stesse autorità impongono un raggruppamento sul solo aeroporto CDG. In particolare, né l'esistenza di mezzi di trasporto di superficie concorrenti, né l'importanza rispettiva delle diverse rotte in termini di flusso di passeggeri, né la presenza di diverse compagnie aeree concorrenti sarebbero sufficienti a giustificare tale disparità di trattamento. La TAT European Airlines sostiene inoltre che le regole di ripartizione del traffico all'interno del sistema aeroportuale parigino sono di fatto piuttosto flessibili dal momento che 36 destinazioni internazionali, di cui 9 comunitarie, sarebbero servite direttamente, ad un tempo da Orly e da CDG. La compagnia Pakistan Airlines ha infatti ricevuto l'autorizzazione ad esercitare diritti di traffico di quinta libertà sulla rotta Parigi (Orly)-Londra (Heathrow) per il suo volo settimanale PK 781 Karachi-Londra, via Parigi.
In secondo luogo, la TAT European Airlines segnala che le regole francesi di ripartizione del traffico all'interno del sistema aeroportuale parigino, ammesso che esistano, non sono in ogni caso opponibili in quanto non sono state espresse chiaramente, in modo efficace erga omnes, né sono state pubblicate.
In terzo luogo il denunziante asserisce che il diniego oppostogli non è espressamente e debitamente motivato de jure e de facto nella misura in cui la lettera del direttore generale dell'aviazione civile in data 18 agosto 1993 si limita a ricordare che il regolamento (CEE) n. 2408/92 non pregiudica il diritto degli Stati membri di regolamentare la ripartizione del traffico tra gli aeroporti appartenenti a uno stesso sistema aeroportuale.
In ultimo luogo, la TAT European Airlines sottolinea che non esiste un criterio oggettivo, quale la congestione dell'aeroporto di Orly, che possa giustificare la decisione contestata. La compagnia precisa di disporre di tutte le bande orarie necessarie per operare sulla rotta in oggetto secondo il programma presentato alla DGAC.
III Al fine di consentire di istruire la denunzia della TAT European Airlines, la Commissione, con lettera del 1o ottobre 1993, ha chiesto alle autorità francesi di rispondere, entro 15 giorni, ai seguenti questi:
- Quali sono le vigenti norme di ripartizione del traffico tra gli aeroporti che costituiscono il sistema aeroportuale di Parigi? Si prega di trasmettere copia dei testi che istituiscono tali norme.
- Tali norme sono state pubblicizzate? In caso affermativo, indicare la pubblicazione.
- Quali sono i motivi della decisione delle autorità francesi di vietare la prestazione di servizi aerei di linea tra Londra e l'aeroporto di Orly? Più in generale, quali sono le giustificazioni e i presupposti delle norme di ripartizione del traffico all'interno del sistema aeroportuale di Parigi? Si prega di fornire al riguardo tutti gli elementi utili.
- Perché la Pakistan Airlines ha ottenuto il diritto di prestare servizi aerei di linea tra Parigi (Orly) e Londra (Heathrow)? Qual è la frequenza di tale servizio? Altre compagnie beneficiano di diritti analoghi?
Non avendo ricevuto alcuna risposta alla suddetta richiesta di informazioni entro il termine stabilito il 22 ottobre 1993, la Commissione ha inviato alle autorità francesi una lettera di sollecito in cui veniva fissato un nuovo termine di risposta di cinque giorni. Le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione le informazioni richieste con lettera del 9 novembre 1993.
IV Le risposte fornite dalle autorità francesi ai quattro quesiti formulati dalla Commissione nella lettera del 1o ottobre 1993 si possono riassumere come segue:
- Primo e secondo quesito: in occasione del discorso pronunciato il 14 ottobre 1993 dinanzi al Consiglio superiore dell'aviazione civile (CSAM), il ministro francese dei Trasporti ha dichiarato di aver « deciso di chiarire la politica in materia di ripartizione del traffico comunitario tra Orly e Roissy-Charles de Gaulle e di renderla pubblica nella forma giuridicamente prevista dal diritto comunitario ». Il progetto di ordinanza relativo alle assegnazioni aeroportuali a Parigi sarà di conseguenza sottoposto al parere del CSAM il 24 novembre 1993.
- Terzo quesito: le autorità francesi hanno ritenuto di non poter accogliere la richiesta della compagnia TAT European Airlines di prestare servizi aerei di linea tra Parigi (Orly) e Londra (Gatwick) in quanto le regole opponibili a tutti i vettori non sono state ancora pubblicate. Il diniego non è discriminatorio poiché, nel momento in cui è stato opposto alla compagnia TAT European Airlines, nessuna compagnia comunitaria era autorizzata ad operare su tale rotta.
- Quarto quesito: I diritti di traffico della compagnia Pakistan Airlines sulla rotta Parigi (Orly) e Londra (Heathrow) derivano dall'accordo aereo bilaterale tra la Francia e il Pakistan che concede alla compagnia pakistana diritti di quinta libertà verso Londra e verso altre capitali europee in partenza da Parigi. L'esercizio di tali diritti di quinta libertà, peraltro affatto irregolare, prevede attualmente una sola frequenza settimanale sulla rotta in oggetto. Le autorità francesi non lo ritengono un motivo sufficiente per trasferire il servizio della Pakistan Airlines a CDG. Questa compagnia ha sempre operato da Orly e i suoi servizi in direzione di Londra hanno una frequenza settimanale che, come è evidente, non è significativa. Altre compagnie extracomunitarie sono nella stessa situazione anche se si tratta di casi isolati, senza alcun impatto sul mercato interno. Ad esempio, le compagnie Aéromexico e Air Mauritius operano con una frequenza settimanale sulla rotta Prigi/Orly-Francoforte. Altre compagnie extracomunitarie beneficiano di questo tipo di diritti ma per il momento non se ne avvalgono.
V Il 6 dicembre 1993, il ministero francese dei trasporti ha effettivamente adottato un decreto sulla ripartizione del traffico intracomunitario all'interno del sistema aeroportuale parigino. Tale decreto, pubblicato nel « Journal officiel » della Repubblica francese il 10 dicembre 1993, recita, in particolare:
« Articolo 1 - Il presente decreto stabilisce la ripartizione dei servizi aerei intracomunitari tra gli aeroporti facenti parte del sistema aeroportuale parigino a norma del regolamento (CEE) n. 2408/92 sopra menzionato, ovvero gli aeroporti di Orly, Charles-de-Gaulle e Le Bourget.
Articolo 3
- I servizi aerei da o per gli aeroporti francesi, del territorio metropolitano dei dipartimenti d'oltremare, possono essere prestati sugli aeroporti di Orly e Charles-de-Gaulle, sempreché l'esercizio dei corrispondenti diritti di traffico sia stato autorizzato a norma delle disposizioni del menzionato regolamento (CEE) n. 2408/92.
Articolo 4
- I servizi aerei internazionali intracomunitari sono effettuati sull'aeroporto Charles-de-Gaulle.
Articolo 5
- In deroga alle disposizioni dell'articolo 4, i seguenti servizi aerei possono essere effettuati sull'aerporto di Orly:
servizi aerei di linea da o per la Spagna, la Grecia ed il Portogallo aventi una frequenza superiore a tre voli di andata e ritorno settimanali per la durata di almeno una stagione IATA;
servizi aerei internazionali non di linea da o per aeroporti comunitari, effettuati da vettori aventi il loro centro principale di attività nell'aeroporto di Orly, per voli stagionali effettuati per un periodo inferiore a quattro mesi all'anno o per serie di voli la cui frequenza non ecceda tre andate e ritorni settimanali;
servizi aerei internazionali di linea da o per aeroporti comunitari effettuati, in conformità degli accordi internazionali applicabili da vettori non comunitari assegnati all'aeroporto di Orly, a condizione che ciò non rechi pregiudizio agli scambi tra gli Stati membri.
Articolo 7
- Il presente decreto sarà riesaminato entro il 31 marzo 1994, al fine, in particolare, di precisare le condizioni alle quali potrà essere autorizzato l'esercizio di servizi aerei di linea tra l'aeroporto di Orly e gli aeroporti del sistema aeroportuale di Londra. »
Il 30 novembre 1993 le autorità francesi hanno inoltre trasmesso alla Commissione una relazione illustrativa di tale decreto. Vi si legge, in particolare:
« 1. Tutti i dibattiti e le riflessioni in merito sono arrivati alla conclusione che è quasi impossibile, a breve termine, modificare significativamente le pratiche attuali, per i seguenti motivi:
- La prima ragione oggettiva è che occorre tener conto della situatione esistente.
L'applicazione brusca di una politica aeroportuale diversa da quella condotta finora non può essere presa in considerazione tenuto conto degli investimenti, in termini sia materiali che commerciali, effettuati dalle compagnie aeree interessate. In un primo tempo, quindi, l'applicazione di nuovi orientamenti dovrà essere limitata ai nuovi servizi ed a misure di carattere incentivante e progressivo.
- La seconda ragione oggettiva concerne la saturazione delle infrastrutture, sia all'aeroporto di Orly che a quello Charles-de-Gaulle. A tale proposito è opportuno precisare che la capacità delle infrastrutture non si limita a quella delle piste, ma comprende quella di tutti gli altri elementi (aerostazioni, banchi di accettazione, controlli di polizia e doganali, piazzali per gli aeromobili e passerelle telescopiche di imbarco, installazioni per la riconsegna dei bagagli, ecc.). Se è notoria la saturazione dell'aeroporto di Orly quanto alla non disponibilità, in certe ore, di bande orarie per il decollo e l'atterraggio, anche l'aeroporto CDG deve far fronte a problemi d'esercizio. Attualmente, il sistema aeroportuale parigino non dispone di riserve di capacità significative.
Una maggiore riserva di capacità sarà disponibile all'aerporto CDG con l'apertura di un nuovo terminal nel 1997, e la messa in servizio di una terza pista (inverno 1997/98).
2. Il governo francese ha identificato con chiarezza gli obiettivi a lungo termine della propria politica aeroportuale:
- fare dell'aeroporto CDG la "porta dell'Europa" ed il principale "hub" per un numero elevato di coincidenze;
- confermare il ruolo dell'aeroporto di Orly come "porta di Parigi";
- convogliare l'aviazione d'affari sull'aeroporto di Le Bourget.
Tali obiettivi generali riguardano sia i servizi extracomunitari che quelli intracomunitari. A proposito di questi ultimi, tenuto conto dei problemi sopra menzionati, come pure delle incertezze che gravano sull'evoluzione del traffico nel nuovo contesto del terzo pacchetto comunitario sull'aviazione civile, è parso opportuno limitare nel tempo la validità delle norme sulla ripartizione del traffico tra gli aeroporti e di prevederne il riesame entro il 1o aprile 1997. Tale data corrisponde alla fine del periodo transitorio previsto nel terzo pacchetto; peraltro, proprio il 1997 è l'anno previsto per il prossimo aumento significativo delle capacità.
3. Tuttavia, senza attendere l'entrata in servizio di queste nuove capacità, il governo francese è determinato a muoversi già da adesso in direzione degli orientamenti enunciati.
Aeroporto CDG porta dell'Europa:
- Il governo francese ha deciso che tutti i servizi intracomunitari potrebbero oramai farvi capo al fine di favorire le possibilità di trasbordo.
In particolare, viene lasciata cadere la regola precedentemente applicata che vietava a una medesima compagnia aerea di servire una stessa rotta intracomunitaria, sia dall'aeroporto di Orly che da quello CDG.
Aeroporto di Orly porta di Parigi:
- Il governo francese ha, di conseguenza, deciso di aprire progressivamente l'accesso all'aeroporto di Orly alla rotte intracomunitarie a forte traffico (che collegano le principali metropoli europee). All'inizio, tale esperimento si limiterà ai collegamenti tra l'aeroporto di Orly e gli aeroporti del sistema aeroportuale londinese, fatte salve talune condizioni ancora da fissare.
- L'aeroporto di Orly resta inoltre aperto ai collegamenti di linea internazionali che già ora vi fanno capo, per tutti i vettori comunitari indipendentemente dalla loro nazionalità o dalla loro identità. Si tratta, nella fattispecie, delle rotte per la Spagna, la Grecia ed il Portogallo.
Le compagnie aeree che attualmente operano sulle menzionate rotte non hanno chiesto di trasferire tali attività all'aerporto CDG ed è esclusa qualsiasi misura coercitiva in tal senso.
Molto probabilmente, nella misura in cui l'aerporto CDG confermerà il proprio ruolo di « hub » per le coincidenze, parte di tale traffico tenderà a trasferirsi su questo aeroporto. Parallelamente, dovrà essere possibile creare nuovi collegamenti verso le principali metropoli europee, utilizzando l'aeroporto di Orly per il traffico da punto a punto.
- I voli nazionali hanno già libero accesso sia all'aeroporto CDG che a quello di Orly senza restrizioni a norma dell'articolo 8 del regolamento (CEE) n. 2408/92, previa concessione dei relativi diritti di traffico ai vettori comunitari interessati, come previsto nel regolamento (CEE) n. 2408/92 (articoli 3, 4 e 5). Tuttavia, essendo il traffico da punto a punto più adatto alle caratteristiche dell'aeroporto di Orly, tale aeroporto conserverà, di fatto, il suo attuale ruolo di cardine della rete nazionale.
Per quanto riguarda in particolare le rotte secondarie, ritenute vitali per lo sviluppo economico delle regioni e la sistemazione del territorio, va notato che queste generano un traffico essenzialmente a destinazione di Parigi, per una clientela che effettua andata e ritorno in giornata.
Le autorità francesi ritengono che i vettori comunitari dovrebbero orientarsi naturalmente verso l'aeroporto CDG quando:
- la rotta in questione genera un certo volume di traffico di transito nonostante l'esistenza di voli diretti in partenza dai grandi aeroporti del resto della Francia;
- il traffico di transito diviene preponderante in considerazione della concorrenza di altri modi di trasporto sul traffico da e per Parigi. »
VI Con lettera del 22 dicembre 1993, la compagnia TAT European Airlines ha trasmesso al direttore generale della Direzione generale « Trasporti » della Commissione le sue osservazioni sul menzionato decreto del 6 dicembre 1993. Ricordando che questo le impediva di fatto di operare sulla rotta Parigi (Orly)-Londra e ribadendo di conseguenza le conclusioni formulate nella denunzia, la TAT European Airlines ha opposto due argomenti contro gli articoli 3, 4 e 5 del decreto medesimo:
- in primo luogo l'inosservanza degli articoli 6 e 59 del trattato nonché del regolamento (CEE) n. 2408/92 nella misura in cui, permettendo l'uso dell'aeroporto di Orly unicamente a servizi aerei intracomunitari internazionali da o per Spagna, Grecia e Portogallo, il decreto opera una discriminazione tra i vettori francesi, spagnoli, greci e portoghesi da un lato, e quelli degli altri Stati membri dall'altro;
- in secondo luogo una mancanza di obiettività dovuta alla distinzione operata tra le rotte nazionali, per le quali è permesso l'uso sia di Orly che di CDG, e le rotte internazionali intracomunitarie, che devono obbligatoriamente fare capo a CDG; tale distinzione si basa unicamente sulla nozione di frontiera nazionale, che il trattato mira espressamente ad eliminare.
Inoltre, il 21 gennaio 1994, la TAT European Airlines ha inviato alla Commissione un supplemento alla propria domanda iniziale del 10 settembre 1993, basato, anch'esso, sugli articoli 6 e 59 del trattato e diretto espressamente contro il decreto del ministro francese dei trasporti del 6 dicembre 1993. A titolo addizionale la TAT European Airlines chiede pertanto alla Commissione che questa:
i) dichiari illegittimo tale decreto;
ii) inviti le autorità francesi a conformare le norme per l'accesso al sistema aeroportuale di Parigi alle disposizioni comunitarie vigenti ed a far cessare l'attuale regime discriminatorio.
A sostegno di questo supplemento di domanda, la TAT European Airlines fa valere i due argomenti presentati nella summenzionata lettera del 22 dicembre 1993. Vi aggiunge le seguenti asserzioni:
- il decreto costituisce una misura distintamente applicabile all'interno della Comunità in base all'origine delle prestazioni o del prestatore dei servizi e costituisce un ostacolo alla libertà della TAT European Airlines di offrire i propri servizi sulla rotta Londra-Parigi utilizzando l'aeroporto di Orly, in spregio alla giurisprudenza della Corte di giustizia sulla libera prestazione dei servizi;
- le norme sulla ripartizione del traffico tra gli aeroporti appartenenti al sistema aeroportuale parigino non sono applicate in modo costante dato che, da un lato, 36 destinazioni internazionali sono attualmente servite sia dall'aeroporto di Orly che da quello CDG e, dall'altro, viene già annunciato un progretto di modifica del decreto al fine di autorizzare servizi tra Parigi (Orly) e Londra;
- le condizioni alle quali le autorità francesi subordinerebbero l'autorizzazione all'esercizio della rotta Parigi (Orly)-Londra dopo il 31 marzo 1994 sono discriminatorie (uso di aeromobili dotati di più di 200 posti, introduzione della nozione di « controllo effettivo »).
VII Con lettera del 24 gennaio 1994, il direttore generale dei trasporti della Commissione ha trasmesso alle autorità francesi osservazioni preliminari sulle disposizioni del decreto del 6 dicembre 1993, in base alle informazioni in suo possesso. Tale comunicazione faceva ampiamente riferimento alla distinzione operata dagli articoli 3, 4 e 5 del decreto per quanto riguarda, da un lato, i servizi aerei da e per gli aeroporti francesi, metropolitani e dei dipartimenti d'oltremare, e dall'altro i servizi aerei internazionali intracomunitari ad eccezione di quelli da e per Grecia, Portogallo e Spagna. Il direttore generale dei trasporti faceva presente che tale distinzione era difficilmente accettabile in quanto:
- si basa sulla nozione di frontiera nazionale mentre il mercato comunitario del trasporto aereo prevede uno spazio senza frontiere interne e dato che non è stabilito che il volume del traffico in transito differisce sensibilmente tra i servizi aerei nazionali francesi e quelli internazionali intracomunitari;
- una misura di separazione così generale ed assoluta presenta un carattere sproporzionato tra la sua portata e gli effetti perseguiti;
- in combinazione con le disposizioni dell'articolo 3, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 2408/92, essa dà luogo ad una discriminazione tra i vettori francesi, greci, spagnoli e portoghesi da un lato, ed i vettori degli altri Stati membri dall'altro.
In chiusura della menzionata lettera del 24 gennaio 1994, la Commissine chiedeva alle autorità francesi di rispondere, eventualmente, alle osservazioni sopra riassunte. Si precisava inoltre che la comunicazione si collocava nel contesto della denunzia presenta dalla TAT European Airlines in data 10 settembre 1993. A tale riguardo, il direttore generale dei trasporti chiedeva se la compagnia Air France, che propone nei sistemi telematici di prenotazione voli di linea tra Parigi (Orly) e Londra (Heathrow) a partire dal 28 marzo 1994, avesse ottenuto da parte delle autorità francesi i diritti di traffico corrispondenti.
Peraltro, in seguito al deposito da parte della TAT European Airlines, il 21 gennaio 1994, del supplemento alla propria denunzia presso la Commissione, quest'ultima ha inviato, il 27 gennaio 1994, un'ulteriore lettera alle autorità francesi. In essa si presentavano i nuovi argomenti oppositi dalla denunziante nei confronti del decreto del 6 dicembre 1993. Si fissava alle autorità francesi un termine di 15 giorni per presentare eventuali osservazioni o fornire qualsiasi elemento utile.
VIII In risposta alle due precedenti lettere del 24 e 27 gennaio 1994, le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione, il 16 febbraio 1994, una nota contenente i seguenti elementi:
- l'effettuazione di voli di linea tra l'aeroporto di Orly e gli aeroporto londinesi, inizialmente prevista a partire dal mese di aprile 1994, è stata rinviata, sulla scorta di informazioni trasmesse all'amministrazione dell'aviazione civile francese in base alle quali talune compagnie aeree con sede in Francia, esclusa la TAT, non potevano ottenere bande orarie soddisfacenti sugli aeroporti londinesi, in particolare a Heahtrow. La suddetta decisione è inoltre una conseguenza del ritardo con il quale i servizi della Commissione hanno comunicato le proprie osservazioni in merito al contenuto del decreto del 6 dicembre 1993, trasmesse solamente il 24 gennaio 1994, fuori tempo utile per una revisione generale di tale testo;
- gli argomenti fatti valere dalla compagnia TAT European Airlines sono per la maggior parte inammissibili in quanto tale compagnia non può contestare il decreto del 6 dicembre 1993 nell'ambito della denunzia presentata, non essendo stata in grado di dimostrare l'esistenza di una discriminazione nei suoi confronti;
- nessun vettore comunitario, e segnatamente non la compagnia Air France, ha ricevuto da parte delle autorità francesi l'autorizzazione ad effettuare servizi tra Parigi (Orly) e gli aeroporti appartenenti al sistema aeroportuale londinse. D'altronde, in seguito all'annuncio del rinvio dell'apertura di tale collegamento, Air France ha cancellato dai sistemi telematici di prenotazione tutte le indicazioni relative a voli tra l'aeroporto di Orly e gli aeroporti londinesi. Di conseguenza, la denunzia della TAT è infondata;
- l'eventuale messa in causa da parte della Commissione del decreto del 6 dicembre 1993 indurrebbe le autorità francesi a redigere nuove norme delle quali, al momento, è difficile poter valutare l'esatta portata.
VALUTAZIONE GIURIDICA IX In materia di ripartizione del traffico tra gli aeroporti facenti parte di un medesimo sistema aeroportuale, la Commissione dispone dei poteri che le sono conferiti dall'articolo 8, paragrafo 3 del regolamento (CEE) n. 2408/92. In particolare, in relazione alla denunzia della TAT European Airlines, la Commissione ritiene necessario esercitare i propri poteri e decidere se la Francia possa continuare a negare ai vettori comunitari, e in particolare alla TAT European Airlines, l'esercizio di diritti di traffico sulla rotta Parigi (Orly)-Londra in forza del decreto 6 dicembre 1993. È opportuno sottolineare che, in questo caso, la Commissione agisce di propria iniziativa, come espressamente previsto nelle disposizioni sopra menzionate. In merito, la Commissione ha piena competenza per verificare gli effetti del decreto nei confronti di tutti i vettori comunitari. Essa non è in alcun modo limitata alla valutazione della situazione della sola compagnia TAT European Airlines.
L'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 2408/92 recita: « il presente regolamento non pregiudica il diritto degli Stati membri di regolamentare, senza discriminazioni basate sulla nazionalità o sull'identità del vettore aereo, la ripartizione del traffico tra gli aeroporti appartenenti a uno stesso sistema aeroportuale ».
Come già espressamente precisato nella sua decisione 93/347/CEE (2) presa in relazione al caso Viva Air, e non contestata dalla Francia, la Commissione ritiene che l'applicazione di queste disposizioni possa comportare una restrizione al principio generale di libero accesso alle rotte e agli aeroporti comunitari di cui all'articolo 3, paragrafo 1 dello stesso regolamento. Ritiene inoltre che, come ogni eccezione a siffatto principio, questa eventuale restrizione debba essere interpretata in modo restrittivo e basarsi su criteri non solo non discriminatori, ma anche trasparenti, oggettivi e costanti nel tempo nell'arco di un certo periodo. A questo proposito, spetta agli Stati membri presentare tutte le giustificazioni del caso.
È necessario esaminare le disposizioni del decreto in oggetto alla luce di tali criteri.
In primo luogo, gli articoli 3, 4 e 5 del decreto 6 dicembre 1993 operano una distinzione tra i servizi aerei da o per gli aeroporti francesi metropolitani e dei dipartimenti d'oltremare, che possono essere prestati simultaneamente sugli aeroporti di Orly e CDG da un lato, ed i servizi aerei internazionali intracomunitari ad eccezione dei voli di linea da e per Spagna, Grecia e Portogallo, che possono essere prestati unicamente sull'aeroporto CDG, dall'altro. L'articolo 4 proibisce, in generale, l'effettuazione di voli internazionali intracomunitari all'aeroporto di Orly. L'articolo 5 prevede tre eccezioni a tale divieto generalizzato, tra le quali quella relativa ai voli di linea da o per la Spagna, la Grecia e il Portogallo. Di conseguenza, i vettori comunitari non possono effettuare servizi di cabotaggio consecutivo tra Orly e il resto della Francia quando tali voli costituiscano un'estensione o un servizio preliminare dei servizi tra Orly e gli Stati membri ad eccezione della Francia, del Portogallo, della Spagna e della Grecia.
L'aeroporto di Orly concentra la quasi totalità del traffico tra Parigi e le province francesi. Inoltre, dal punto di vista economico, l'estensione delle rotte intracomunitarie tramite servizi di cabotaggio consecutivo all'interno della Francia rappresenta per i vettori comunitari non francesi, e in particolare per i vettori nordeuropei, un'ottima modalità di penetrazione del mercato interno francese. Ciò vale specialmente allorquando il servizio di cabotaggio costituisce l'estensione o il servizio preliminare di un servizio da o per lo Stato di immatricolazione del vettore. In effetti, da un lato, l'esercizio delle rotte interne francesi con servizi di cabotaggio consecutivo presuppone investimenti poco rilevanti da parte dei vettori interessati, e dall'altro i principali collegamenti nazionali francesi operati da Orly servono città della Francia centro-meridionale. Alla luce di tali presupposti, si deve considerare che il decreto in oggetto istituisce, di fatto, una discriminazione nei confronti dei vettori comunitari ad eccezione di quelli stabiliti in Francia e, in misura minore, di quelli greci, portoghesi e spagnoli, per quanto concerne l'esercizio delle rotte interne francesi facenti capo a Parigi.
Inoltre, l'articolo 3, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 2408/92 prevede che le possibilità di effettuare cabotaggio all'interno degli Stati membri possano essere limitate, fino al 1o aprile 1997, ai servizi che costituiscono un'estensione di un servizio a partire dallo Stato di immatricolazione del vettore o, inversamente, in quanto servizio preliminare verso tale Stato. La Francia si è avvalsa di tale restrizione. In combinazione con quest'ultima, il decreto 6 dicembre 1993 ha l'effetto di riservare i servizi di cabotaggio consecutivo sulle rotte nazionali francesi in partenza o in arrivo al solo aeroporto CDG, fatta eccezione per i casi in cui tali servizi costituiscano rispettivamente l'estensione o il servizio preliminare di un servizio da o per la Spagna, la Grecia o il Portogallo. In conclusione, solo i vettori francesi, greci, spagnoli e portoghesi hanno di fatto la facoltà di prestare, fino al 1o aprile 1997, servizi aerei di linea tra l'aeroporto di Orly e gli aeroporti del resto della Francia.
Da quante precede, risulta che le menzionate disposizioni del decreto 6 dicembre 1993 disconoscono il divieto di discriminazioni basate sulla nazionalità del vettore aereo, di cui all'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 2408/92.
In secondo luogo, il provvedimento analizzato non risulta né obiettivo, né costante nel tempo. Esso è anzitutto basato, esclusivamente, sulle frontiere nazionali degli Stati membri e non si riferisce a criteri debitamente stabiliti che permettano di giustificare la scelta delle frontiere nazionali. In realtà, dal 1o gennaio 1993, le frontiere nazionali in quanto tali hanno cessato di essere annoverate tra i criteri oggettivi suscettibili di determinare la ripartizione del traffico intracomunitario tra gli aeroporti appartenenti a uno stesso sistema aeroportuale, dato che il regolamento (CEE) n. 2408/92 mira precisamente a creare un mercato interno consistente in « uno spazio senza frontiere interne ». È ben vero che, nella loro relazione, le autorità francesi hanno asserito, almeno implicitamente, che il volume del traffico di transito sarebbe notevolmente maggiore sui collegamenti internazionali intracomunitari che fanno capo a Parigi che sui collegamenti nazionali francesi da e per tale città. Le autorità francesi tuttavia non hanno presentato elementi precisi alla base dell'argomento addotto, il quale, ove fosse stato valido per ogni rotta considerata isolatamente, avrebbe permesso di giustificare l'adozione del criterio delle frontiere nazionali.
L'assegnazione della maggior parte dei servizi aerei internazionali intracomunitari al solo aeroporto CDG è ancora meno giustificata se si considera che non solo le rotte nazionali francesi, ma anche diversi servizi internazionali extracomunitari, ivi comprese rotte a medio raggio, vengono sfruttate simultaneamente sugli aeroporti di Orly e CDG da compagnie francesi o di Stati terzi. In tal modo, 27 destinazioni situate all'esterno della Comunità, di cui 7 su rotte a medio raggio, fanno capo, in partenza e all'arrivo, sia all'aeroporto di Orly che al CDG.
Peraltro, se è vero che i servizi tra Parigi e le destinazioni del bacino mediterraneo sono principalmente convogliati sull'aeroporto di Orly, i collegamenti con l'Italia possono servirsi solo dell'aeroporto CDG e ciò senza alcuna ragione evidente.
Inoltre, nella relazione illustrativa del decreto, le autorità francesi hanno espresso la loro intenzione di aprire progressivamente l'aeroporto di Orly alle rotte internazionali intracomunitarie ad alta densità di traffico. Dalla decisione 93/347/CEE si conclude che, in mancanza di norme trasparenti e pubblicate, l'unica regola applicabile fino al 10 dicembre 1993, giorno della pubblicazione del decreto 6 dicembre 1993, era quella della libertà di accesso fissata dall'articolo 3, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 2408/92, per quanto riguarda sia l'aeroporto CDG che quello di Orly. I principi di obiettività e di costanza nel tempo non consentono che le autorità francesi possano così interrompere per qualche mese, tramite l'articolo 4 del decreto 6 dicembre 1993, il regime di libertà d'accesso all'aeroporto di Orly, per poi reintrodurlo progressivamente.
Ciò è segnatamente vero per la rotta Parigi (Orly)-Londra, oggetto della denunzia della TAT European Airlines, per la cui autorizzazione le autorità francesi intendono rivedere il menzionato decreto al più tardi il 31 marzo 1994, come previsto all'articolo 7 del medesimo. Al riguardo, è opportuno segnalare che le restrizioni previste per le autorizzazioni ad operare su tale rotta, anche supponendo che fossero non discriminatorie, oggettive e costanti nel tempo protrebbero, in ogni caso, essere imposte regolarmente solo dopo un periodo di congrua durata tra la data della loro pubblicazione e quella della loro entrata in vigore. Tale periodo deve permettere alle compagnie di adattarsi alle eventuali restrizioni previste per evitare così il rischio di effetti discriminatori in funzione della nazionalità o dell'identità dei vettori.
X Inoltre, la Commissione ritiene che la regolarità delle misure restrittive prese in applicazione dell'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 2408/92 debba essere esaminata anche alla luce dei principi che governano la libertà di prestazione dei servizi, come enunciati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (3).
Secondo la sentenza della Corte di giustizia del 12 maggio 1985 (4), gli obblighi imposti al Consiglio dall'articolo 75, paragrafo 1, lettere a) e b) del trattato comprendono quello di procedere all'instaurazione della libera prestazione dei servizi in materia di trasporti e la portata di tale obbligo è chiaramente definita dallo stesso trattato, in particolare dagli articoli 59 e 60. Sempre secondo la Corte, il Consiglio non dispone, in merito, di potere discrezionale; essendo il risultato da raggiungere stabilito dal combinato disposto degli articoli 59, 60, 61 e 75, paragrafo 1, lettere a) e b), unicamente le modalità di attuazione di tale risultato possono comportare l'esercizio di un certo potere di apprezzamento.
In materia di trasporti aerei, deve applicarsi lo stesso ragionamento. Effettivamente, prevedendo che la Comunità adotta le misure destinate all'instaurazione progressiva del mercato interno entro il 31 dicembre 1992, l'articolo 7 A del trattato cita espressamente l'articolo 84. Inoltre, il secondo paragrafo di quest'ultimo fa diretto riferimento alle norme di procedura di cui all'articolo 75. Nel settore particolare del trasporto aereo, la libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità è stata realizzata, nell'ambito della politica comune dei trasporti, con l'adozione del terzo « pacchetto » sul trasporto aereo, entrato in vigore il 1o gennaio 1993. Il regolamento (CEE) n. 2408/92 si inquadra pienamente in tale politica comune e costituisce una misura di armonizzazione totale dell'accesso dei vettori aerei comunitari alle rotte intracomunitarie. Di conseguenza, adottando tale regolamento, il Consiglio ha definito, in base all'articolo 84, paragrafo 2, le modalità di applicazione dei principi fissati dagli articoli 59 e 62. Ne risulta che in materia di libertà d'accesso dei vettori comunitari al mercato bisogna, d'ora in avanti, fare riferimento direttamente a tali principi (5), che sono stati di recente oggetto di una comunicazione interpretativa della Commissione (6).
Al riguardo, la Commissione ricorda che, tra le misure restrittive della libera circolazione dei servizi, figurano in particolare quelle che pregiudicano la capacità del prestatore di fornire la prestazione, nonché quelle che impediscono ai potenziali clienti di ricorrere alle prestazioni secondo la propria scelta. Inoltre, la nozione di restrizione della libera circolazione dei servizi va al di là del divieto di discriminazioni. Anche ove applicate indistintamente ai prestatori nazionali ed a quelli degli altri Stati membri, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi possono sussistere solo se giustificate da esigenze imperative connesse all'interesse generale, o se lo stesso risultato non può essere ottenuto mediante provvedimenti meno incisivi (principio di proporzionalità).
In primo luogo, risulta che la distinzione operata negli articoli 3, 4 e 5 del decreto 6 dicembre 1993 costituisce una misura restrittiva della libera prestazione dei servizi aerei di linea tra il sistema aeroportuale parigino e gli aeroporti situati negli Stati membri ad eccezione della Spagna, della Grecia e del Portogallo. Essa incide sia sulla capacità dei vettori di fornire tali servizi a Orly, sia sugli utenti che intendono viaggiare nella Comunità utilizzando l'aeroporto di Orly alla partenza o all'arrivo. Inoltre, tale restrizione è importante in quanto la clientela preferisce utilizzare l'aeroporto di Orly, più vicino al centro cittadino. Con un traffico annuo di circa 25 milioni di passeggeri nel 1992, comparabile a quello di CDG, Orly figura tra i primi quindici aeroporti del mondo. D'altronde, nella relazione illustrativa decreta, di cui al punto V, le autorità francesi precisano che Orly è al contempo la « porta di Parigi » ed il « cardine della rete nazionale ». Tale misura genera, di conseguenza, ostacoli alla libertà degli scambi non solo tra Parigi e la maggior parte degli Stati membri, ma anche tra detti Stati membri e le provincie francesi tramite il nodo di Orly.
Tenuto conto della discriminazione in funzione della nazionalità dei vettori dianzi esaminata al punto IX, tali ostacoli sono incompatibili con la libertà di prestazione dei servizi. Tuttavia, anche a prescindere da tale discriminazione, la Commissione ritiene che le altre condizioni enunciate dalla giurisprudenza della Corte non siano soddisfatte nel caso di specie.
In effetti, nella relazione illustrativa di cui al punto V, le autorità francesi hanno invocato, per giustificare le disposizioni del decreto 6 dicembre 1993, la necessità di prendere in considerazione l'attuale situazione e gli investimenti già realizzati dalle compagnie aeree. Tuttavia, nell'ambiente concorrenziale istituito a partire dal 1o gennaio 1993 in materia di trasporto aereo intracomunitario, spetta unicamente agli operatori economici determinare l'assegnazione ottimale delle proprie risorse in funzione, in particolare, delle esigenze e delle richieste della propria clientela. Inoltre, le misure di liberalizzazione entrate in vigore il 1o gennaio 1993 sono state precedute, a partire del 1987, da diverse fasi successive, tra le quali si annoverano il primo e il secondo pacchetto sul trasporto aereo, nel corso delle quali gli Stati membri hanno avuto il tempo di procedere ai necessari adattamenti.
Le autorità francesi hanno inoltre addotto la saturazione delle infrastrutture, l'importanza dell'aeroporto CDG come « hub » e gli obiettivi a lungo termine della loro politica aeroportuale. La Commissione non contesta tali obiettivi generali, né la possibilità per le autorità francesi di perseguire una politica aeroportuale che vi corrisponda. La saturazione delle infrastrutture, come pure il perseguimento di una politica aeroportuale, possono essere considerati esigenze imperative connesse all'interesse generale tali da giustificare l'adozione di misure di ripartizione del traffico comprendenti, eventualmente, una restrizione all'accesso all'aeroporto di Orly. Le autorità francesi, tuttavia, non hanno prodotto elementi precisi che permettano di accertare che l'aeroporto di Orly è effettivamente molto più congestionato dell'aeroporto CDG. Al contrario, esse ammettono che, durante le ore di punta, entrambi gli aeroporti registrano difficoltà. Inoltre, esigenze imperative di tale tipo devono tradursi in misure che rispettino il principio della proporzionlità. La Commissione ritiene che, nella fattispecie, ciò non avvenga.
La portata della misura è sproporzionata in relazione agli obiettivi perseguiti dalle autorità francesi e indicati nella loro relazione, ossia, a breve termine, limitare la saturazione delle infrastrutture e, a più lungo termine, promuovere l'aeroporto CDG come grande « hub » europeo valorizzando nel contempo l'aeroporto di Orly per la sua vicinanza all'agglomerato parigino. La restrizione in oggetto presenta in effetti un carattere radicale e, come già ricordato, determina una notevole restrizione alla libertà di accesso al mercato all'interno della Comunità. Circa l'85 % del traffico nazionale francese da e per Parigi si concentra sull'aeroporto di Orly, mentre solo il 15 % fa capo a CDG. Di conseguenza, anche se corretta dalle possibilità di cabotaggio offerte ad Orly unicamente a vantaggio dei vettori greci, spagnoli e portoghesi, la restrizione introdotta dall'articolo 4 del decreto 6 dicembre 1993 tende, in Francia, ad annullare in gran parte gli effetti dell'introduzione del cabotaggio, peraltro espressamente voluta e decisa dal Consiglio a partire dal 1o gennaio 1993.
Ebbene, le autorità francesi non hanno dimostrato, e nemmeno addotto, che i risultati ricercati non possano essere ottenuti con misure meno restrittive e meno pregiudizievoli nei confronti degli scambi intracomunitari. L'intenzione manifestata dalle autorità francesi di aprire progressivamente l'aeroporto di Orly alle rotte internazionali intracomunitarie a forte traffico tende in realtà a dimostrare il contrario. A tale riguardo, la Commissione ha il dovere di prendere in considerazione il mantenimento dei voli charter all'aeroporto di Orly, previsto all'articolo 5 del decreto 6 dicembre 1993, o ancora il mantenimento, presso il medesimo aeroporto, di numerosi servizi internazionali extracomunitari, in particolare intercontinentali, effettuati da compagnie appartenenti a Stati terzi o dalla stessa Air France. Inoltre, la Commissione osserva che tutti i collegamenti interni francesi possono attualmente essere serviti, senza limitazioni, dalla compagnia Air Inter da o per l'aeroporto di Orly il quale è, tra l'altro, ben lungi dal registrare una situazione di saturazione permanente.
In considerazione di quanto precede, la Commissione ritiene che, nel caso di specie, le autorità francesi non abbiano applicato correttamente le disposizioni dell'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 2408/92 assegnando, con il decreto 6 dicembre 1993, i servizi aerei internazionali intracomunitari al solo aeroporto CDG. Di conseguenza, esse hanno negato e tuttora negano a torto ai vettori comunitari, e più in particolare alla compagnia TAT European Airlines, l'esercizio di diritti di traffico sulla rotta Parigi (Orly)-Londra. Si deve pertanto decidere, conformemente all'articolo 8, paragrafo 3 del regolamento (CEE) n. 2408/92, che le autorità francesi non possono continuare ad applicare questa misura di ripartizione del traffico tra gli aeroporti di Orly e CDG per quanto concerne la rotta Parigi-Londra. La presente decisione non deve tuttavia rimettere in causa le possibilità offerte alle autorità francesi di perseguire una politica attiva in materia aeroportuale, purché rispettosa dei principi di diritto comunitario sopra precisati,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La Francia non può continuare a negare ai vettori comunitari l'esercizio di diritti di traffico sulla rotta Parigi (Orly)-Londra adducendo che, in virtù dell'articolo 4 del decreto 6 dicembre 1993, i servizi aerei internazionali intracomunitari da e per Parigi sono autorizzati sul solo aeroporto CDG.
Articolo 2
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione. Essa è comunicata alla compagnia TAT European Airlines, al Consiglio dell'Unione europea, agli Stati membri e ai Regni di Norvegia e di Svezia.
Fatto a Bruxelles, il 27 aprile 1994.