DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 2 maggio 1990 relativa ad un aiuto concesso dal governo greco ad un produttore di cemento (Halkis Cement Company) (Il testo in lingua greca è il solo facente fede) (91/144/CEE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni, conformemente alle disposizioni del suddetto articolo, e tenuto conto delle medesime,
considerando quanto segue:
I
Secondo resoconti pubblicati dalla stampa greca nell'estate 1988 il governo greco aveva deciso di concedere aiuti al produttore di cemento Halkis. L'aiuto avrebbe assunto la forma di una conversione di debiti in capitale in base alla decisione n. 1270 del governatore della Banca di Grecia del 1° aprile 1988, modificata con decisione n. 1330 del 14 luglio 1988.
Con lettera in data 5 agosto 1988 la Commissione ha informato il governo greco che qualsiasi conversione in capitale dei debiti di Halkis da parte delle pubbliche autorità avrebbe probabilmente costituito un aiuto di Stato che non poteva venire concesso senza previa notifica alla Commissione ed approvazione da parte della medesima, conformemente all'articolo 93, paragrafo 3 del trattato.
Con lettera del 17 ottobre 1988 il governo greco ha risposto che la conversione dei debiti di Halkis in capitale non era ancora avvenuta e che l'imminente assemblea degli azionisti avrebbe probabilmente deciso di aumentare il capitale dell'impresa. Il governo greco non ha indicato se concordava con la Commissione che l'eventuale conversione dei debiti di Halkis avrebbe dovuto venire notificata conformemente all'articolo 93, paragrafo 3 del trattato.
La Commissione ha quindi ricordato al governo greco e ad Halkis, con lettera del 28 novembre 1988, che un'eventuale conversione dei debiti in capitale doveva venire notificata in tempo utile e che gli aiuti concessi illegalmente possono essere oggetto di una domanda di rimborso.
Con lettera del 16 dicembre 1988 Halkis ha risposto che l'assemblea degli azionisti aveva deciso, il 22 novembre 1988, di aumentare il capitale sociale dell'impresa di 42 300 milioni di dracme; il termine per l'esercizio del diritto di opzione da parte degli azionisti sarebbe scaduto il 24 dicembre 1988.
Il governo greco non ha risposto né ha effettuato una notificazione.
In base alle scarse informazioni disponibili all'epoca la Commissione è giunta alla conclusione che la conversione in capitale dei debiti di Halkis - o di parte di essi - costituiva probabilmente un aiuto di Stato in considerazione della grave situazione finanziaria dell'impresa. La Commissione ha preso nota del fatto che il valore netto di Halkis era caduto a meno 24 512 milioni di dracme alla fine del 1987 in ragione di perdite subite ogni anno a partire dal 1982. La Commissione ha anche ritenuto che la crescente esposizione debitoria di Halkis nei confronti di imprese pubbliche costituisse di per sé un aiuto di Stato, poiché dette imprese dimostravano nei confronti di Halkis un'indulgenza che non poteva più essere considerata conforme al normale comportamento di mercato.
Il 3 aprile 1989 la Commissione ha pertanto deciso d'iniziare la procedura dell'articolo 93, paragrafo 2 e, con lettera del 13 aprile 1989, ha invitato il governo greco a presentare le sue osservazioni.
II
Il governo greco ha presentato le sue osservazioni nel quadro della suddetta procedura con lettera del 2 agosto 1989. Esso affermava che con decisione n. 2017 del 5 aprile 1989 Halkis era stato assoggettato alle disposizioni in materia di liquidazione della legge n. 1386/83; la liquidazione dell'impresa era prevista per la fine del 1989.
Con lettera del 10 ottobre 1989 la Commissione ha ricordato al governo greco che quest'ultimo non aveva ancora preso posizione sugli asseriti elementi di aiuto rappresentati dai debiti insoluti di Halkis nei confronti di creditori pubblici. Non avendo ricevuto risposta né conferma che Halkis era stato effettivamente assoggettato a liquidazione come previsto nella lettera del 2 agosto 1989, con lettera del 12 febbraio 1990 la Commissione ha chiesto tutte le informazioni necessarie per poter chiudere la procedura. Le informazioni dovevano vertere in particolare sulla liquidazione di Halkis come prevista nell'agosto 1989, i suoi debiti nei confronti delle imprese pubbliche, la sua produzione e le sue esportazioni verso altri Stati membri. Il governo greco veniva inoltre avvertito che qualsivoglia cancellazione dei debiti da parte di creditori pubblici, ad esempio al fine di agevolare l'acquisizione da parte di altre imprese, avrebbe probabilmente costituito un aiuto di Stato per il quale era necessaria la preventiva approvazione della Commissione.
Il governo greco ha nuovamente omesso di rispondere.
Nel quadro delle consultazioni delle altre parti interessate cinque governi di altri Stati membri, quattro federazioni del settore e sette produttori di cemento hanno presentato osservazioni, tutte a sostegno dell'iniziativa della Commissione. Quest'ultima le ha trasmesse al governo greco con lettera del 10 ottobre 1989 invitandolo a prendere posizione in merito. La lettera non ha ricevuto risposta.
III
Ogni qualvolta servizi ed autorità pubblici si dimostrano insolitamente indulgenti nel riscuotere i loro debiti nei confronti di una determinata impresa, questa condotta - o piuttosto quest'omissione - costituisce probabilmente un aiuto di Stato.
In base alle informazioni fornite dal governo greco nel quadro di un'altra procedura a norma dell'articolo 93, paragrafo 2 relativa ad aiuti concessi alla Heracles General Cement Company, la Commissione nota che Halkis accumula perdite da anni: nel 1985 esse sono state pari a 5 miliardi di dracme, nel 1986 a 7 miliardi, nel 1987 a 9,2 miliardi e nel 1988 a 11,2 miliardi. Con un fatturato di 8,4 miliardi di dracme nel 1985 queste gravi perdite avrebbero dovuto normalmente costringere l'impresa a dichiarare fallimento.
In realtà Halkis è stato in grado di continuare la sua attività poiché i suoi creditori hanno omesso di riscuotere i loro crediti. I suoi debiti a lungo e breve termine sono aumentati da 23,5 miliardi di dracme nel 1985 a 29,4 miliardi nel 1986, 39 miliardi nel 1987 e 47,8 miliardi alla fine del 1988.
Nella sua lettera del 13 aprile 1989, con la quale invitava il governo greco a trasmettere le sue osservazioni nel quadro della procedura, la Commissione sottolineava di non essere in possesso di una disaggregazione dei debiti di Halkis. In base alle informazioni disponibili all'epoca la Commissione ha concluso che le banche pubbliche e le società erogatrici di energia dimostravano nei confronti di Halkis un'indulgenza non conforme al normale comportamento di mercato; di conseguenza, la crescente esposizione debitoria di Halkis nei confronti delle imprese pubbliche costituiva un aiuto di Stato.
Nonostante precisi solleciti inviati il 10 ottobre 1989 e il 12 febbraio 1990 il governo greco ha omesso di fornire informazioni sui debiti di Halkis e di confutare gli argomenti contenuti nella lettera della Commissione del 13 aprile 1989.
In mancanza di osservazioni o informazioni contrarie, la Commissione deve concludere che la tesi da essa avanzata nella lettera al governo greco del 13 aprile 1989 era corretta, ossia che imprese ed organismi pubblici quali banche e società erogatrici d'energia hanno dimostrato nei confronti di Halkis un'indulgenza non conforme con il normale comportamento di mercato e che la crescente esposizione debitoria di Halkis nei confronti di imprese pubbliche costituisce un aiuto di Stato. Halkis può operare in condizioni più favorevoli dei suoi concorrenti a spese - in ultima analisi - del governo greco.
Inoltre anche il progetto di convertire i debiti di Halkis in capitale deve venire considerato un aiuto di Stato in considerazione delle summenzionate difficoltà finanziarie dell'impresa.
Il fatto che con decisione n. 2017 del 5 aprile 1989 Halkis sia stato assoggettato alle disposizioni della legge n. 1386/83 relative alla liquidazione non modifica questo giudizio, tanto più che la liquidazione stessa, che nell'agosto 1989 il governo greco aveva preannunciato per la fine del medesimo anno, non ha ancora avuto luogo.
Per mancanza di informazioni la Commissione non è in grado di calcolare o di stimare l'elemento di aiuto insito nei debiti insoluti ed in costante aumento di Halkis. In queste circostanze dovute alla mancanza di cooperazione del governo greco, la Commissione è obbligata a chiudere la presente procedura adottando una decisione in base alle informazioni a sua disposizione [vedi sentenza della Corte di giustizia del 10 luglio 1986 nella causa 234/84, Belgio/Commissione (1)].
IV
Gli aiuti in questione sono incompatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CEE.
Il cemento è un prodotto commerciabile, sebbene il suo prezzo estremamente basso rispetto al peso lo renda competitivo soltanto a breve distanza dall'impianto di produzione se trasportato via terra. Di conseguenza, praticamente tutti gli scambi internazionali di cemento vengono effettuati via terra entro un raggio limitato o via mare in grandi navi a distanze molto più grandi.
La produzione di cemento della Comunità ammontava a 153 milioni di t nel 1986, 155 milioni di t nel 1987 e 165 milioni di t nel 1988. La produzione greca rappresentava l'8,6 % della produzione comunitaria nel 1986, l'8,4 % nel 1987 ed il 7,8 % nel 1988.
La Grecia esporta circa la metà della sua produzione di cemento, tradizionalmente soprattutto verso paesi del Medio Oriente e dell'Africa settentrionale. In ragione, tra l'altro, dell'incremento della produzione locale nei loro tradizionali mercati di esportazione, le imprese greche produttrici di cemento hanno dirottato una quota sempre maggiore della loro produzione verso gli altri Stati membri e gli USA.
Nel 1986 la Grecia ha esportato 7,3 milioni di t verso paesi terzi e solo 5 524 t verso altri Stati membri, nel 1987 ha esportato 6 milioni di t verso paesi terzi e 0,5 milioni di t verso altri Stati membri, nel 1988 4,5 milioni di t verso paesi terzi e 1,8 milioni verso altri Stati membri.
Halkis è la terza maggiore impresa greca produttrice di cemento dopo la Heracles General Cement Company e la Titan Cement Company. La quota detenuta da Halkis nelle vendite sul mercato domestico era dell'8,8 % nel 1985, del 9,3 % nel 1986, dell'8,4 % nel 1987 e del 9 % nel 1988. Halkis partecipa alle esportazioni greche di cemento verso altri Stati membri, come risulta da varie osservazioni presentate da altre parti interessate nel contesto della procedura. Poiché il governo greco ha omesso di fornire le informazioni richieste dalla Commissione sulle esportazioni di Halkis verso gli altri Stati membri, la Commissione non è in grado di precisarne l'entità.
L'assistenza finanziaria dello Stato, quando rafforza la posizione di determinate imprese rispetto a quella dei loro concorrenti nella Comunità, danneggia dette imprese concorrenti.
Di conseguenza, gli aiuti che il governo greco ha concesso o intende concedere a Halkis incidono sugli scambi tra gli Stati membri e falsano o minacciano di falsare la concorrenza ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
V
Non notificando la sua decisione di concedere aiuti allo stadio di progetto il governo greco è venuto meno agli obblighi che gli incombono a norma dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE.
Se un aiuto viene erogato senza previa notificazione, qualora esso venga considerato incompatibile con il mercato comune la Commissione può esigere che lo Stato membro ne chieda il rimborso ai beneficiari.
Poiché nel quadro della presente procedura il governo greco ha omesso di fornire qualsivoglia informazione sulle misure di aiuto o sul beneficiario delle medesime, fatta salva la sua decisione di assoggettare Halkis alle disposizioni in materia di liquidazione della legge n. 1386/83, la Commissione è costretta a valutare in base alle scarse informazioni a sua disposizione se gli aiuti in questione possano beneficiare di una delle deroghe di cui all'articolo 92.
VI
Le deroghe all'incompatibilità di massima degli aiuti con il mercato comune contenute nell'articolo 92, paragrafo 2 del trattato sono inapplicabili nella fattispecie in considerazione della natura degli aiuti in questione, non finalizzati al conseguimento degli obiettivi indicati in detto paragrafo.
L'articolo 92, paragrafo 3 del trattato enumera gli aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il trattato deve essere valutata nel contesto della Comunità nel suo complesso e non in quello di un singolo Stato membro. Per garantire il corretto funzionamento del mercato comune e tener conto dei principi di cui all'articolo 3, lettera f) del trattato, le deroghe al divieto sancito dall'articolo 92, paragrafo 1 contenute nel paragrafo 3 del medesimo articolo devono venire interpretate in maniera restrittiva in sede di esame di qualsivoglia regime di aiuto o aiuto individuale.
In particolare, esse possono essere applicate solo quando la Commissione accerta che, senza l'aiuto, il libero gioco delle forze di mercato non sarebbe sufficiente da solo ad indurre i potenziali beneficiari ad agire per contribuire al conseguimento di uno degli obiettivi perseguiti.
La concessione di tali deroghe ad aiuti che non contribuiscono al conseguimento di uno di questi obiettivi, o che non sono essenziali al loro conseguimento, equivarrebbe a concedere indebiti vantaggi alle industrie o imprese di determinati Stati membri, rafforzare la situazione finanziaria, e potrebbe pregiudicare gli scambi tra gli Stati membri e falsare la concorrenza senza che ciò sia giustificato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3.
In considerazione di quanto precede, gli aiuti a Halkis non possono beneficiare di alcuna delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3.
Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) a favore degli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, benché possa ritenersi che la Grecia soddisfi tali definizioni, il concetto di sviluppo regionale al quale tali deroghe sono collegate si basa essenzialmente sull'erogazione di aiuti per nuovi investimenti o ampliamenti o conversioni di imprese che comportino investimenti concreti ed i relativi costi. Aiuti sotto forma di rimessione di debiti o conversione dei suddetti in capitale senza l'effettuazione di alcuna ristrutturazione che ripristini la redditività di Halkis non soddisfano le condizioni per la concessione della suddetta deroga; né il governo greco ha argomentato in questo senso.
Per quanto riguarda la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), prima frase, gli aiuti ad Halkis non promuovono un importante progetto di comune interesse europeo, né il governo greco ha avanzato argomenti in questo senso.
Per quanto riguarda l'applicazione dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), seconda parte, a favore di aiuti destinati a porre rimedio ad una grave turbativa dell'economia di uno Stato membro, la Commissione, con decisione 88/167/CEE (2), ha dichiarato che l'economia greca evidenziava un grave turbamento in ragione del costante deterioramento della situazione economica registrato fino all'ottobre 1985 ed al successivo programma di austerità stabilito dal governo greco. La Commissione ha affermato che poteva considerare la legge n. 1386/83 e le relative misure di applicazione come parte integrale di tale programma. La Commissione notava altresì che delle 45 imprese oggetto di interventi singoli 22 erano state poste in liquidazione. Relativamente alle restanti 23 la Commissione ha deciso che il governo greco doveva far sì che venissero adottate tutte le misure di ristrutturazione necessarie a garantirne la redditività.
Per quanto riguarda Halkis, che è stata assoggettata alla legge n. 1386/83 solo nell'aprile del 1989, la Commissione constata che il governo greco non ha né posto in liquidazione l'impresa né comunicato alla Commissione l'adozione di qualsivoglia misura di ristrutturazione. Di conseguenza, le condizioni alle quali la legge n. 1386/83 può venire applicata non sono soddisfatte e gli aiuti ad Halkis non possono essere considerati atti a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economica greca ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b).
Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), aiuti al funzionamento sotto forma di rimessione di debiti da parte di pubbliche imprese o conversione di detti debiti in capitale non agevolano lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche. Al contrario, consentendo a imprese pubbliche di non riscuotere i loro crediti nei confronti di Halkis, permettendo l'ulteriore aumento di questi crediti o consentendo a imprese pubbliche di rinunciarvi senza alcuna ristrutturazione dell'impresa, il governo greco mantiene lo status quo nei confronti di Halkis, consentendogli così di differire le necessarie ristrutturazioni che gli avrebbero permesso di concorrere su un piede di parità con gli altri produttori di cemento greci e degli altri Stati membri o di rimandare la sua liquidazione o fallimento.
Come dimostrato nella parte IV della presente decisione, le esportazioni greche verso gli altri Stati membri sono aumentate marcatamente nel corso degli ultimi anni. Nel contesto della procedura alcuni concorrenti italiani di Halkis hanno sottolineato che quest'ultimo ha incrementato le sue esportazioni di cemento verso l'Italia da 4 000 t nel 1987 a 63 000 t nel 1988 ed a verosimilmente 200 000 t nel 1989. Questi dati non sono stati contestati dal governo greco poiché esso ha omesso di presentare commenti sulle osservazioni delle altre parti interessate trasmessegli con lettera del 10 ottobre 1989.
La Commissione ritiene pertanto che aiuti al funzionamento come quelli in questione incidano negativamente sulle condizioni degli scambi nel settore comunitario del cemento in misura contraria all'interesse comune. Di conseguenza gli aiuti non soddisfano le condizioni di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) e sono quindi incompatibili con il mercato comune. Questa conclusione non è modificata dal fatto che senza gli aiuti la compagnia in questione avrebbe cessato o sarebbe stata costretta a cessare le sue attività, le autorità greche prevedono in ogni caso di porre Halkis in liquidazione.
VII
Come menzionato nella parte VI, la Commissione può esigere dai beneficiari la restituzione degli aiuti concessi senza la previa approvazione della Commissione, qualora gli aiuti siano ritenuti incompatibili con il mercato comune. Per i motivi esposti nella parte III della presente decisione la Commissione non è stata in grado di quantificare l'elemento di aiuto insito nei debiti insoluti di Halkis. In sede di adozione delle misure necessarie per conformarsi alla presente decisione il governo greco dovrà pertanto determinare l'importo di aiuto da sopprimere in base alla prassi commerciale corrente.
L'importo sarà pari alla differenza tra il volume degli attuali debiti di Halkis nei confronti di imprese od organismi pubblici e l'esposizione debitoria che tali imprese ed organismi considererebbero normalmente accettabile per un'impresa delle dimensioni e del credito di Halkis. Le misure adottate e l'importo dell'aiuto soppresso devono venire comunicati alla Commissione entro due mesi onde consentirle di verificare se siano conformi alla presente decisione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE: Articolo 1
Gli aiuti concessi dal governo greco alla Halkis Cement Company, consentendo ad imprese ed organismi pubblici di non riscuotere i loro crediti nei confronti di detta impresa e permettendo addirittura l'ulteriore aumento di tali crediti, sono illegali poiché concessi in violazione delle norme dell'articolo 93, paragrafo 3. Essi sono inoltre incompatibili con il mercato comune poiché non soddisfano i criteri per la concessione di esenzioni stabiliti all'articolo 92, paragrafi 2 e 3 e debbono pertanto venire soppressi.
Il governo greco rinuncia inoltre al suo proposito di concedere aiuti mediante la conversione in capitale dei debiti dell'impresa. Articolo 2
Il governo greco deve sopprimere gli aiuti di cui alla prima frase dell'articolo 1 esigendone il rimborso da parte dei beneficiari. Articolo 3
Il governo greco deve informare la Commissione entro tre mesi a decorrere dalla data di notifica della presente decisione delle misure da esso adottate per conformarvisi. Articolo 4
La Repubblica ellenica è destinataria della presente decisione. Fatto a Bruxelles, il 2 maggio 1990.