DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 18 giugno 1997 relativa alla concessione di una proroga alla Grecia per l'attuazione della direttiva 90/388/CEE per quanto riguarda la piena concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni (Il testo in lingua greca è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (97/607/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto l'accordo che istituisce la Spazio economico europeo,
vista la direttiva 90/388/CEE della Commissione del 28 giugno 1990 relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni (1), modificata da ultimo dalla direttiva 96/19/CE (2), in particolare l'articolo 2, paragrafo 2,
dopo avere invitato (3) gli interessati a presentare osservazioni in conformità dell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE,
considerando quanto segue:
A. I FATTI E IL CONTESTO GIURIDICO
I. La richiesta della Grecia
(1) Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE, il governo greco, con lettera del 25 giugno 1996, ha richiesto le seguenti proroghe per l'attuazione della direttiva:
- fino al 1° gennaio 2003, per quanto riguarda l'abolizione dei diritti esclusivi attualmente accordati all'organizzazione ellenica per le telecomunicazioni (Hellenic Telecommunications Organisation SA, «OTE») relativamente alla telefonica vocale e all'infrastruttura di rete sottostante che, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE, dovrebbe avvenire entro il 1° gennaio 1998;
- fino al 1° luglio 2001, per quanto riguarda l'eliminazione delle restrizioni alla fornitura di servizi di telecomunicazioni già liberalizzati relativamente a:
a) reti installate dal prestatore di servizi di telecomunicazione;
b) infrastrutture fornite da terzi e
c) reti condivise, altre infrastrutture e siti.
Tali disposizioni avrebbero dovuto essere attuate entro il 1° luglio 1996, a norma dell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE. Esse non riguardano le infrastrutture della TV via cavo, disciplinate dall'articolo 4 della stessa direttiva.
La richiesta è conforme alle risoluzioni 93/C 213/01 (4) e 94/C 379/03 del Consiglio (5).
(2) La Grecia ritiene necessarie le proroghe richieste per i motivi esposti qui di seguito.
2.1. La Grecia sta attualmente realizzando un programma di digitalizzazione e di modernizzazione generale dell'infrastruttura di OTE, che richiede rilevanti investimenti di capitali. I limiti delle risorse finanziarie della Grecia, gli alti costi e le dimensioni del programma di modernizzazione di OTE, aggravati dalle considerevoli spese necessarie per fornire servizi di telecomunicazione su tutto il territorio della Grecia (vista la sua particolare topografia) rendono inevitabile un processo di modernizzazione graduale. Anche se si stanno gradualmente introducendo servizi avanzati sulle parti già digitalizzate della rete, le entrate di OTE continueranno per diversi anni a dipendere, in maniera predominante, dalla telefonia vocale.
2.2. Il considerevole programma d'investimenti di OTE per la digitalizzazione e la modernizzazione (superiore a 1 100 miliardi di GRD per il periodo 1996-2003), verrebbe compromesso se la piena concorrenza venisse avviata nel 1998; in tal caso OTE verrebbe privata delle entrate necessarie per finanziare la modernizzazione dell'infrastruttura di telecomunicazione della Grecia e per fornire un servizio universale ai clienti residenti in zone remote del suo territorio.
2.3. Il processo di digitalizzazione è stato avviato in Grecia soltanto a partire dal 1990, per indisponibilità delle necessarie risorse finanziarie. Il volume degli investimenti necessari per la digitalizzazione delle rete determina il ritmo del processo di modernizzazione dei servizi di OTE. Il 29 % degli stanziamenti totali verrà destinato alla modernizzazione delle reti urbane e il 14 % alla digitalizzazione delle centrali.
2.4. Nel 1993, la Grecia ha avviato una politica di adeguamento delle tariffe ai costi che ha determinato aumenti tariffari per le chiamate locali e riduzioni (in termini reali) per le chiamate a lunga distanza. Nonostante i progressi compiuti, l'attuale struttura tariffaria è comunque ancora caratterizzata da una notevole differenza tra le tariffe per le chiamate locali e quelle per le chiamate a lunga distanza. Un ulteriore riequilibrio delle tariffe nel periodo di attuazione dovrà garantire ad OTE stabilità finanziaria e le entrate che sono indispensabili per il completamento della digitalizzazione e della modernizzazione. La velocità di adeguamento delle tariffe ai costi dipenderà, fra l'altro. dall'ulteriore modernizzazione delle reti di OTE, dall'introduzione di sistemi di contabilizzazione analitica dei costi e dall'accettazione da parte dei consumatori degli aumenti tariffari.
2.5. Gli adeguamenti strutturali mirano a trasformare OTE in un'organizzazione commerciale, preparando tra l'altro il suo personale ad operare in un contesto moderno, per quanto riguarda la tecnologia delle telecomunicazioni, i servizi, i metodi di gestione e di commercializzazione.
2.6. In Grecia la liberalizzazione delle infrastrutture alternative non può precedere di molto la liberalizzazione della telefonia vocale e delle reti pubbliche di telecomunicazione. Se ciò avvenisse, i fornitori di servizi di telecomunicazione basati su tale infrastruttura potrebbero aggirare la deroga per la telefonia vocale e sottrarre di conseguenza a OTE una parte considerevole di entrate, di importanza cruciale per la modernizzazione delle reti e dei servizi pubblici di telecomunicazione in Grecia.
(3) Le autorità greche hanno fornito, in allegato alla propria lettera del 25 giugno 1996, una dettagliata descrizione degli investimenti in capitale necessari per lo sviluppo della rete, per il programmato riequilibrio delle tariffe e per la ristrutturazione di OTE.
(4) Le autorità greche hanno dichiarato che, se le proroghe venissero accordate, esse recepirebbero nel diritto interno la direttiva 90/388/CEE, come modificata dalla direttiva 96/19/CE, secondo il seguente calendario:
- prima metà del 1997: proposte per l'introduzione della legislazione necessaria per realizzare la piena concorrenza;
- seconda metà del 1997: pubblicazione delle modifiche legislative proposte per realizzare la piena concorrenza ed eliminare tutte le restrizioni riguardanti la fornitura della telefonia vocale e delle reti pubbliche di telecomunicazione e l'infrastruttura alternativa, entro, rispettivamente, il 1° gennaio 2003 e il 1° luglio 2001, nonché consultazioni con le parti interessate;
- 1999: termine per l'adozione delle modifiche legislative;
- seconda metà del 1999: pubblicazione delle condizioni di concessione delle licenze per tutti i servizi e, se del caso, dei corrispettivi di interconnessione, in conformità, in entrambi i casi, delle pertinenti direttive comunitarie;
- fine del 2000: termine per la concessione delle nuove licenze e modifica delle licence preesistenti, al fine di consentire la libera concorrenza nella fornitura di telefonia vocale e la creazione delle reti di telecomunicazione.
Inoltre le autorità greche hanno dichiarato che la digitalizzazione avrà raggiunto l'80,3 % alla fine del 2000, quasi il 100 % alla fine del 2003 e alla stessa epoca il riequilibrio delle tariffe sarà realizzato in larga misura.
La domanda è pervenuta alla Commissione il 25 giugno 1996.
II. Osservazioni ricevute
(5) Tre imprese hanno accolto l'invito contenuto nella comunicazione della Commissione del 4 settembre 1996.
(6) Secondo le osservazioni da esse presentate:
- le autorità greche hanno esagerato l'onerosità finanziaria dell'obbligo di fornitura del servizio universale (Universal Service Obligation, «USO»), dovuta alla particolare topografia della Grecia e al costo elevato della prestazione del servizio ad alcuni clienti. Secondo tali osservazioni, le autorità suddette ignorano inoltre la capacità dei nuovi operatori di fornire il servizio in aree remote o rurali utilizzando, per esempio, la tecnologia senza fili;
- è risultato estremamente difficile ottenere da OTE linee affittate e linee a banda passante di elevata capacità quali quelle ISDN, nonostante gli obblighi che le incombono in base alla legislazione comunitaria in materia;
- il differimento dell'attuazione delle direttive comunitarie sulle telecomunicazioni [in particolare la direttiva 90/388/CEE, la direttiva 94/46/CE della Commissione (6) relativa alle comunicazioni via satellite e la direttiva 92/44/CEE del Consiglio del 5 giugno 1992 sull'applicazione della fornitura di una rete aperta alle linee affittate (7)] non giustifica la protezione nel breve periodo di OTE, che comporterà un ulteriore ritardo nella realizzazione di riforme fondamentali. Secondo le osservazioni in questione ogni ulteriore ritardo costituisce una minaccia allo sviluppo delle telecomunicazioni in Grecia;
- le autorità greche non hanno incluso nei loro calcoli i 200,7 milioni di ECU, stanziati dai fondi strutturali comunitari (FSC), nell'ambito del programma accelerato per la modernizzazione di OTE e della sua infrastruttura e per la revisione del quadro regolamentare vigente in Grecia;
- qualunque ulteriore proroga dell'attuazione rafforzerebbe la posizione dominante di OTE nel mercato delle telecomunicazioni della Grecia e aumenterebbe il rischio di abuso di tale posizione;
- tutti gli attuali fornitori potenziali di infrastrutture alternative sono controllati dallo Stato greco, che detiene una partecipazione di maggioranza in OTE.
(7) Con lettera del 21 ottobre 1996, la Commissione ha inviato alle autorità greche le osservazioni dei terzi in questione, ricevute a seguito della comunicazione pubblicata dalla Commissione il 4 settembre 1996. La Commissione ha invitato le autorità greche a commentare le osservazioni dei terzi.
III. La risposta della Grecia
(8) Rispondendo alle osservazioni greche, con lettera dell'8 novembre 1996, hanno dichiarato fra l'altro che:
- la spesa relativa alla voce telecomunicazioni del programma accelerato ammonta a 260,4 milioni di ECU. Al 31 dicembre 1995, erano stati spesi 241,4 milioni e la spesa dell'importo rimanente era prevista per il 1996. Il contributo inizialmente previsto dell'Unione europea doveva arrivare fino al 50 % della spesa totale, ma il contributo effettivo è stato pari soltanto al 27 % (71 milioni di ECU) dei costi ammissibili fino al 31 dicembre 1993. La riduzione del contributo comunitario è dovuta al fatto che la Grecia non è stata in grado di completare la realizzazione delle misure programmate entro la fine del 1993, come era stato previsto. Il ritardo nella realizzazione del progetto è stato causato da difficoltà amministrative insorte nella fase di avvio. La riduzione è stata causata anche dall'insufficienza dei fondi disponibili nel bilancio dei FCS, per contribuire alle spese oltre il 1993;
- il contributo basato dei FSC non è mai stato ritenuto sufficiente per finanziare la maggior parte della modernizzazione e dei progetti di digitalizzazione di OTE. Il nuovo programma operativo per il 1994-1999 ha uno stanziamento di 321,821 milioni di ECU per la Grecia, laddove il costo degli investimenti di OTE per gli anni 1996-2000 è valutato a circa 1 245 miliardi di GRD (4,13 miliardi di ECU);
- per quanto riguarda la difficoltà di ottenere linee affittate in Grecia, la domanda sarà soddisfatta quando sarà stato completato l'ampliamento della rete ISDN, che si trova attualmente in una fase pilota. L'ampliamento è necessario perché la rete di OTE non dispone di capacità di riserva;
- la programmata privatizzazione e gestione commerciale delle imprese pubbliche che controllano le reti alternative implica che tali imprese potrebbero entrare in concorrenza con OTE in futuro, sia in proprio sia alleandosi con privati.
Il 6 dicembre 1996 tutti questi aspetti sono stati ulteriormente discussi nel corso di un incontro bilaterale fra il ministro greco delle Telecomunicazioni e il commissario responsabile della concorrenza, a parere del quale, a seguito del rinvio dell'attuazione della legislazione comunitaria, si verifica attualmente in Grecia una rilevante distorsione del mercato a vantaggio di OTE e non risulta quindi accertato che OTE verrebbe danneggiata nella misura affermata nella domanda della Grecia in caso di tempestiva liberalizzazione della telefonia vocale. La situazione del mercato in Grecia è stata ulteriormente discussa nel corso di un incontro bilaterale fra esperti della Commissione e autorità greche, tenutosi a Bruxelles il 24 gennaio 1997. Con lettera del 24 marzo 1997, il ministro Kastanides ha successivamente confermato il calendario per la piena attuazione delle direttive 90/388/CEE, 92/44/CEE e 94/46/CE ed ha reiterato la richiesta greca di ulteriori proroghe per la direttiva 96/19/CE.
Il 21 e 22 aprile 1997, la Commissione ha anche sentito la posizione di OTE riguardo alla situazione della rete greca e alla necessità di un'ulteriore proroga. Il 29 aprile 1997, ha avuto luogo una riunione finale, fra il ministro greco responsabile delle Telecomunicazioni e il commissario responsabile della concorrenza, per discutere la richiesta greca e la valutazione preliminare della Commissione a quella data. Con lettera del 29 maggio 1997, le autorità greche hanno sintetizzato gli argomenti forniti oralmente in tali riunioni.
IV. L'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE
(9) L'applicazione dell'articolo 90, paragrafo 2 del trattato al settore delle telecomunicazioni è stata specificata dalla direttiva 90/388/CEE, che prevede l'introduzione del regime di piena concorrenza nei mercati delle telecomunicazioni entro il 1° gennaio 1998. Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE, comunque, la Commissione può accordare a taluni Stati membri, su loro richiesta, un periodo di transizione supplementare, consentendo loro i) di derogare ai termini stabiliti nella direttiva 90/388/CEE e ii) di mantenere in vigore i diritti esclusivi accordati alle imprese da loro incaricate della realizzazione di una rete pubblica di telecomunicazione e della fornitura di servizi di telecomunicazione. Ciò al fine di consentire la realizzazione delle misure necessarie per l'esecuzione degli adeguamenti strutturali e nella misura strettamente necessaria per tali adeguamenti.
(10) Per quanto riguarda la fornitura di servizi e di reti pubbliche di telecomunicazione, risulta che OTE è incaricata di un servizio di interesse economico generale ai sensi degli articoli 1, 3 e 12 del decreto presidenziale n. 437/1995, basato sulla legge n. 2257/94 sull'organizzazione e la gestione di OTE. L'articolo 1 di tale decreto prevede, fra l'altro, che le attività di OTE, titolare della licenza, non soltanto contribuiscano allo sviluppo regionale e industriale del paese, ma inoltre assicurino la fornitura di servizi di telecomunicazione tecnicamente affidabili e a prezzi accessibili in ambiente concorrenziale. Ai sensi dell'articolo 12 del decreto, OTE deve fornire al pubblico servizi di telefonia vocale, provvedere al funzionamento dei telefoni pubblici a prepagamento, prestare servizi di assistenza e relativi a chiamate di emergenza.
(11) Ai sensi della direttiva deve dunque esaminarsi in che misura la richiesta di temporanea esclusione di qualunque concorrenza da parte di altri operatori economici sia «giustificata dall'esigenza di attuare gli adattamenti strutturali opportuni e resti rigorosamente nei limiti di tale esigenza».
(12) Per tale esame si deve partire dalla considerazione che l'obbligo, incombente a un'impresa incaricata di servizi di interesse economico generale, di prestarli in condizioni di equilibrio economico presuppone che l'impresa sia in grado di compensare i settori meno remunerativi con quelli che lo sono maggiormente, il che giustifica una riduzione della concorrenza da parte di altre imprese in settori economicamente redditizi. Autorizzare altre imprese ad entrare in concorrenza con i titolari di diritti esclusivi in settori di loro scelta effettivamente consentirebbe loro di concentrarsi sulle attività economicamente redditizie e di offrire tariffe più vantaggiose di quelle praticate dai titolari dei diritti di esclusiva poiché, a differenza di questi ultimi, essi non sono obbligati per ragioni economiche a compensare le perdite nei settori non redditizi con i profitti realizzati in quelli che lo sono.
(13) La direttiva 90/388/CEE ha pertanto concesso una deroga temporanea, ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2, per quanto riguarda diritti speciali o esclusivi per il servizio di telefonia vocale, poiché le risorse finanziarie per lo sviluppo della rete pubblica di telecomunicazione e la manutenzione collegata all'obbligo del servizio universale («USO») erano ancora tratte principalmente dal servizio di telefonia vocale. L'apertura alla concorrenza del mercato della telefonia vocale poteva all'epoca ostacolare la prestazione di servizi di interesse economico generale e lo sviluppo della rete imposte agli organismi di telecomunicazione. Le restrizioni della concorrenza sono giustificate soltanto per quanto riguarda i servizi che, per loro natura e per le condizioni nelle quali sarebbero offerti in un mercato in regime di concorrenza, comprometterebbero l'equilibrio economico della prestazione di servizi di interesse economico generale o avrebbero in altro modo un impatto su tale prestazione. Per tale motivo possono essere autorizzate restrizioni alla fornitura dei servizi in questione soltanto ove venga fornita la prova di tale impatto.
(14) In alcune delle osservazioni ricevute si rileva che in pratica i nuovi operatori potrebbero anche contribuire a importanti servizi di interesse economico generale. L'eccezione ha in effetti lo scopo di garantire la prestazione di un servizio di interesse economico generale e non di proteggere singole imprese. Nel breve periodo, comunque, OTE continuerà ad essere la sola impresa che fornisce un servizio di telefonia universale a utenti in aree a bassa densità di popolazione. Per tale motivo la Commissione ha esaminato la richiesta di proroga per determinare se essa è necessaria per consentire a OTE di provvedere al servizio di interesse economico generale e di beneficiare di condizioni economicamente accettabili durante la realizzazione degli adattamenti strutturali necessari.
B. VALUTAZIONE GIURIDICA
I. Richiesta di un periodo di attuazione supplementare relativamente alla telefonia vocale ed alla relativa infrastruttura di rete
Valutazione dell'impatto dell'abolizione dei diritti esclusivi attualmente concessi ad OTE
Argomenti della Grecia
(15) In generale, secondo le autorità greche, OTE deve far fronte a particolari difficoltà per provvedere all'USO, a causa dei problemi connessi allo sviluppo della rete, tenuto conto dei seguenti aspetti:
- la topografia della Grecia, caratterizzata da numerose aree montagnose e insulari scarsamente popolate;
- il basso PIL pro capite (pari a circa 7 357,82 ECU, inferiore alla media dell'UE);
- l'alto costo di prestazione del servizio a un numero sproporzionamente elevato di clienti, per la diversificazione dei livelli di domanda, collegata all'elevata domanda stagionale in numerose località di villeggiatura remote e agli abbonati in residenze isolate.
(16) Più specificamente la Grecia ritiene indispensabile per l'attuazione un periodo supplementare di 5 anni, al fine di realizzare adattamenti strutturali seguenti.
a) Digitalizzazione e modernizzazione della rete
(17) La Grecia sottolinea lo scarso livello di digitalizzazione della rete di OTE, pari al 31 % alla fine del 1994, che rappresenta il livello più basso della Comunità. Alla stessa epoca il livello di digitalizzazione era in Germania e in Italia rispettivamente del 45 % e del 67 %. È pertanto necessario investire rilevanti capitali per migliorare la qualità della rete di OTE, prima di introdurre il regime di concorrenza.
(18) Le autorità greche hanno programmato una spesa complessiva di 946 miliardi di GRD nel periodo 1996-2000 per migliorare la qualità della rete nazionale, l'infrastruttura, i sistemi telematici, le reti internazionali e le relazioni internazionali di OTE. Ulteriori investimenti per 300 miliardi di GRD sono in programma per il 2001-2002. La Grecia afferma che parte di tali investimenti porteranno il livello di digitalizzazione a quasi il 100 % per il 2003.
(19) Le autorità greche insistono sul fatto che, a causa dei limiti delle risorse finanziarie nazionali, del costo elevato e della dimensione del programma di digitalizzazione di OTE, aggravati dall'onere di fornire servizi di telecomunicazione su tutto il territorio, la piena digitalizzazione potrà essere realizzata per il 2003 soltanto ove vengano ulteriormente garantite ad OTE entrate sufficienti, continuando a riconoscerle fino a tale data i suoi attuali diritti esclusivi.
b) Aumento della densità telefonica e miglioramento del servizio universale
(20) Mentre non è noto il costo esatto connesso all'obbligo di fornitura del servizio universale di OTE, poiché la società non ha introdotto un adeguato sistema di contabilità basato sui costi, che consentirebbe tale calcolo, la Grecia ha dichiarato che il costo approssimato del collegamento di utenti residui in 14 000 piccoli agglomerati rurali sarebbe in media di 400 000 GRD per utente, in confronto alle 50 000 - 100 000 GRD necessarie per un utente medio. Tale costo aggiuntivo non potrebbe essere recuperato a carico dei relativi utenti, tenuto conto del reddito medio per nucleo famigliare in Grecia. Le autorità greche stimano a 100 miliardi di GRD il costo complessivo degli investimenti necessari fino al 2003 per questi utenti economicamente onerosi.
c) Ulteriori adeguamenti della struttura tariffaria di OTE
(21) Le autorità greche affermano che l'attuale struttura tariffaria di OTE è caratterizzata da un notevole scarto fra le tariffe delle chiamate locali e di quelle a lunga distanza, confrontate a quelle degli altri Stati membri. Secondo le autorità greche le tariffe delle chiamate urbane non coprono i costi e sono sovvenzionate con le entrate derivanti dalle chiamate internazionali e nazionali a lunga distanza. La politica tariffaria di OTE dal 1° gennaio 1993 ha mirato a riequilibrare le tariffe e ad adeguarle gradualmente ai costi, perseguendo così la convergenza delle tariffe applicate alle chiamate urbane, nazionali e internazionali. A tale politica sono comunque applicabili le disposizioni dell'articolo 2 della legge n. 2257/94 che fissa un tetto agli aumenti delle tariffe applicabili fino alla fine del 1997.
(22) Lo sforzo di riequilibrio di OTE ha indotto un aumento delle tariffe urbane, che avevano dei prezzi di partenza molto bassi, del 25 %, del 28,5 % e del 13,3 % rispettivamente nel 1993, 1995 e 1996. Le tariffe delle chiamate nazionali a lunga distanza ( 160 km) sono aumentate rispettivamente, negli stessi anni, del 25 %, del 7,1 % e del 2 %. Nel 1993 le tariffe internazionali sono diminuite in media del 2,3 %. Gli aumenti delle tariffe internazionali, del 5 % e dell'1,5 % rispettivamente nel 1995 e nel 1996, sono stati dettati, secondo le autorità greche, dalla strategia finanziaria complessiva di OTE e dall'esigenza temporanea di provvedere al sovvenzionamento interno delle chiamate locali.
(23) Secondo le autorità greche c'è stata una notevole opposizione del pubblico e dei politici al riequilibrio delle tariffe. La politica tariffaria seguita dal 1993 ad oggi era intesa sia ad evitare gravi reazioni negative da parte degli abbonati, sia a procedere gradualmente al necessario riequilibrio e all'adeguamento della struttura tariffaria ai costi. Nel 1994, per esempio, le tariffe non sono state aumentate, stanti gli aumenti del 1993.
d) Miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia di OTE, incluso l'addestramento del personale e l'eliminazione del personale in eccesso.
(24) Le autorità greche sostengono che ove gli attuali diritti esclusivi di OTE sulla telefonia vocale e sulle reti pubbliche di telecomunicazione non siano mantenuti fino al 2003, OTE non sarà in grado di realizzare la riorganizzazione del proprio personale necessaria per prepararsi al mercato in regime di concorrenza. La riorganizzazione comprenderà l'addestramento e la riqualificazione del personale, per migliorare la sua capacità di gestire le moderne tecnologie, di provvedere efficacemente alla commercializzazione e di fornire dei servizi di telecomunicazione sofisticati.
(25) La Grecia afferma che il quadro legislativo e regolamentare attualmente applicabile non consente a OTE di ridurre il numero dei suoi dipendenti (tranne che per collocamenti a riposo o per esodo volontario del personale in eccesso) e che essa non sarebbe perciò in grado di ridurre il livello degli occupati in tempo per l'avvio del regime di concorrenza il 1° gennaio 1998. Inoltre le autorità greche dichiarano che qualunque tentativo di riduzione del personale provocherebbe gravi problemi sociali e politici, soprattutto se venisse effettuata in tempi brevi. OTE ha attualmente 24 500 dipendenti. Nel corso dei prossimi cinque anni (1996-2000) è stato discusso con OME, l'organizzazione sindacale di OTE, un pacchetto di misure che mirano al pensionamento volontario di un numero rilevante di dipendenti. Per la fine del 1999 si prevede che il numero dei dipendenti sarà ridotto a 21 000 unità.
Valutazione della Commissione
(26) La Commissione deve valutare se tali adeguamenti rientrano nell'ambito dell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE e se la loro realizzazione potrebbe essere messa in pericolo ove nuovi concorrenti cominciassero a operare nell'area attualmente riservata ad OTE.
(27) Le modifiche legislative in se stesse ed ogni potenziale rinvio delle relative procedure non possono essere considerate modifiche strutturali, ai sensi della direttiva 90/388/CEE, che giustificherebbero la proroga del termine di attuazione. La direttiva si riferisce a cambiamenti delle strutture dell'operatore, nei limiti in cui sono necessari per garantire la prestazione di un servizio di interesse economico generale. In assenza dello speciale motivo cui la direttiva si riferisce gli Stati membri non possono invocare disposizioni, prassi o circostanze collegate al proprio sistema giuridico al fine di giustificare proroghe del termine stabilito per l'attuazione delle direttive comunitarie (8).
(28) In conformità al principio generale di proporzionalità, ogni periodo di proroga dell'attuazione deve essere strettamente correlato al tempo necessario per conseguire gli adeguamenti strutturali, necessari ai fini dell'introduzione del regime di piena concorrenza, indicati dalle autorità greche, cioè i) la digitalizzazione, la modernizzazione e l'aumento della densità della rete; ii) l'ulteriore riequilibrio delle tariffe di OTE; iii) l'aumento dell'efficienza e dell'efficacia di OTE.
a) Digitalizzazione, modernizzazione e penetrazione della rete
(29) La Commissione riconosce che la modernizzazione, la digitalizzazione e il miglioramento della penetrazione della rete sono necessari in Grecia durante il periodo di riequilibrio delle tariffe. La Commissione riconosce anche che il costo della modernizzazione necessaria (1 246 miliardi di GRD) è particolarmente elevato specificamente per quanto riguarda la rete fissa di OTE, principalmente per due motivi: il livello di digitalizzazione è basso (38 %), mentre gli altri Stati membri, compresi quelli ai quali è stata concessa una proroga, presentano livelli di digitalizzazione più elevati (dell'80 % in Portogallo). È anche elevato il costo legato al miglioramento della penetrazione, poiché la Grecia è caratterizzata da popolazione sparsa e da numerose regioni montagnose e insulari.
(30) Pur riconoscendo la necessità dell'ulteriore digitalizzazione e modernizzazione della rete della Grecia, la Commissione rileva che le stesse autorità greche riconoscono che uno dei motivi per il ritardo nell'avvio della digitalizzazione è dovuto al fatto che il programma di investimenti di OTE è stato intralciato da considerazioni politiche e da problemi giuridici. Il ritardo è stato in particolare causato da azioni legali contro decisioni di appalto di OTE, promosse da privati dinanzi ai tribunali nazionali. L'abolizione dei diritti speciali ed esclusivi di OTE di gestire la telefonia vocale e di realizzare la rete pubblica di telecomunicazione accelererebbe pertanto il programma di investimenti, poiché ai sensi dell'articolo 8 della direttiva 93/38/CEE le disposizioni in materia di appalti pubblici disciplinate da tale direttiva non sono più applicabili non appena altri organismi sono liberi (9) di offrire gli stessi servizi, nella stessa area geografica e sostanzialmente alle stesse condizioni.
Secondo quanto risulta dalle richieste delle autorità greche, in passato gli investimenti sono stati deliberatamente rinviati, a beneficio di altre priorità. Fino al 1992 rilevanti finanziamenti, prelevati dai profitti di OTE, sono stati per esempio concessi ai servizi postali. L'attuale mancanza di investimenti non dipende dunque da un'indisponibilità di risorse.
(31) Comunque, la gestione rilevante è quella di stabilire se OTE è in grado di generare, in regime di concorrenza, i mezzi necessari per perseguire l'ulteriore modernizzazione della propria rete, che richiederebbe 946 miliardi di GRD nel periodo 1996-2000 e un ulteriore investimento di 300 miliardi di GRD negli anni 2001-2002, cioè meno di 190 miliardi l'anno, ovvero se l'introduzione della concorrenza potrebbe costituire un pericolo per l'equilibrio economico di OTE e conseguentemente anche per la sua capacità di fornire il servizio di interesse economico generale che le è affidato. Da tale punto di vista deve tenersi conto dei fattori seguenti.
(32) Nel 1993, le entrate complessive di OTE sono state di 356 754 milioni di GRD, dei quali 321 145 milioni derivanti dalla telefonia vocale. L'utile netto di OTE è stato di 129 520 milioni di GRD (10). Il mercato delle telecomunicazioni è un mercato che si sta sviluppando. Si prevede che il fatturato della telefonia vocale in Grecia passerà dai 1 135 milioni di ECU nel 1993 a 1 818 milioni nel 1998 (quindi con una crescita annua di circa il 5 % (11). La Grecia ha inoltre dato attuazione di recente alla direttiva 90/388/CEE. Dal gennaio 1997 in Grecia possono essere forniti senza restrizioni servizi di telecomunicazione liberalizzati. Tale liberalizzazione farà aumentare il traffico sulla rete pubblica di telecomunicazione e genererà ulteriori entrate. Comunque il previsto aumento delle entrate sarà influenzato negativamente da vari fattori, collegati allo scarsissimo livello di digitalizzazione. Ciò sta provocando, e continuerà a provocare nel medio periodo, gravi problemi di congestione sulla rete fissa, che sta a poco a poco rallentando il ritmo di crescita dei servizi telefonici e rivela il motivo per il quale l'aumento delle entrate derivanti dalla telefonia in Grecia è inferiore rispetto ad altri Stati membri che dispongono di reti digitali. Inoltre e per lo stesso motivo, OTE non è in grado di offrire servizi avanzati, che generino una crescita significativa delle entrate degli operatori di telefonia. Nel complesso parte dei costi di investimento possono essere finanziati con i profitti di OTE.
(33) Inoltre l'indebitamento di OTE è esiguo, in relazione ad operatori che hanno investito pesantemente nella modernizzazione della propria rete: alla fine dell'anno fiscale 1995/1996 il quoziente di indebitamento (rapporto passività/capitale netto) di OTE era del 39,4, in confronto al 139,9 di Telecom Eireann, al 124,3 di Telefónica España ed al 65 di Portugal Telecom. I debiti a lungo termine ammontavano a giugno del 1996 a 123 miliardi di GRD, rispetto a 600 miliardi di GRD di investimenti totali degli azionisti. OTE dispone perciò di un margine considerevole per il finanziamento dei relativi investimenti mediante ricorso all'indebitamento.
(34) In conclusione parte degli investimenti necessari sarà sovvenzionata dai fondi strutturali comunitari. Nel quadro del nuovo programma operativo per la Grecia per il periodo 1994-1999, il FESR (Fondo europeo di sviluppo regionale) dovrebbe fornire 173,243 milioni di ECU, dei quali 112,377 milioni stanziati per migliorare la qualità dei servizi di OTE. Comunque la parte di investimenti necessari (4,13 miliardi di ECU) che verrà finanziata in questo modo resta modesta, più del 90 % degli investimenti dovendo essere finanziati da OTE.
(35) Finché le tariffe di OTE non saranno state sufficientemente riequilibrate, comunque, nuovi concorrenti potrebbero offrire prezzi inferiori per le chiamate interurbane e internazionali per le quali OTE richiede tariffe elevate. In tal caso OTE subirebbe una diminuzione di traffico ovvero sarebbe costretta a riequilibrare le proprie tariffe in modo più rapido della crescita della domanda. Nel breve periodo ciò potrebbe far diminuire le entrate dell'operatore pubblico e ridurre il margine che gli è necessario per finanziarie gli investimenti.
Tale stato di cose giustifica un'ulteriore proroga dell'attuazione, per consentire ad OTE di continuare a riequilibrare progressivamente le proprie tariffe.
Quando le tariffe saranno state sufficientemente riequilibrate, sia la riduzione dei prezzi che l'emergere della concorrenza comporteranno sicuramente un maggior uso della rete di OTE. L'esperienza di altri Stati membri ha dimostrato che la crescita complessiva di un mercato può compensare la perdita di quote del mercato stesso.
b) Densità telefonica e servizio universale
(36) In linea generale la Commissione riconosce che, in confronto ad altri Stati membri, il costo stimato di realizzazione dell'USO in Grecia è relativamente elevato, in particolare per le difficili condizioni geografiche che inducono costi infrastrutturali più elevati. Ciò significa che la prestazione del servizio di interesse economico generale può essere più difficile in Grecia che negli altri Stati membri.
(37) La penetrazione della telefonia in Grecia ha già raggiunto un livello comparabile a quello di Stati membri che non chiedono ulteriori proroghe per l'attuazione. Nel 1994 risultavano installate in Grecia 48 linee principali ogni 100 abitanti, in confronto alle 55 della Francia, 48 della Germania, 43 dell'Italia. La penetrazione telefonica negli altri Stati membri che richiedono proroghe dei termini di attuazione è significativamente inferiore a quella della Grecia: 37 in Spagna, 35 in Irlanda e in Portogallo. Risulterebbe pertanto che la domanda inevasa di ulteriori linee telefoniche proveniente dalle famiglie sia meno importante in Grecia che negli altri Stati membri. La Grecia afferma che le cifre sopra indicate rappresentano in modo inesatto la reale copertura della rete. Gran parte del valore indicato per la densità telefonica va attribuito alla presenza di un elevato numero di località di villeggiatura con una notevole concentrazione di linee telefoniche utilizzate soltanto stagionalmente, come pure al fatto che molti abbonati dispongono di più residenze. Le autorità greche insistono che il livello di penetrazione telefonica deve essere aumentato per far fronte alla domanda.
(38) Inoltre, tenuto conto delle condizioni geografiche e demografiche, il costo necessario per migliorare il tasso di penetrazione sarà relativamente elevato. Anche il PIL pro capite in Grecia è inferiore alla media comunitaria e inferiore a quello di altri paesi con i quali il confronto può essere più diretto, avendo anch'essi chiesto una proroga per l'attuazione della direttiva 90/388/CEE. Per entrambi questi motivi l'incremento del tasso di penetrazione è collegato al ritmo e al livello di riequilibrio delle tariffe sia per quanto riguarda la capacità di finanziamento che l'evoluzione della domanda.
(39) La Commissione è in linea di massima del parere che non vi è motivo di rinviare l'introduzione del regime di concorrenza fino a quando non sarà raggiunto un livello elevato di penetrazione telefonica. Il Regno Unito per esempio ha introdotto il regime di concorrenza quando la penetrazione telefonica era di livello inferiore a quello raggiunto da OTE nel 1994, in modo che i nuovi gestori potessero migliorarla. Tuttavia la Commissione riconosce che consentire ad OTE di proseguire i suoi costosi programmi di sviluppo, per migliorare ulteriormente la penetrazione telefonica, durante il periodo in cui provvede al riequilibrio delle tariffe, indurrà dei benefici per i consumatori in generale. Tali miglioramenti andranno anche, in certa misura, a beneficio dei nuovi concorrenti, poiché quanto più numerosi sono gli utenti collegati alle reti pubbliche di telecomunicazione, tanto più numerose saranno le chiamate generate sia per il gestore attuale che per i nuovi gestori. Quando le tariffe di OTE saranno state sufficientemente riequilibrate i nuovi gestori genereranno traffico addizionale, invece di stornare il traffico attuale dal gestore pubblico.
La necessità di aumentare la penetrazione può pertanto giustificare il mantenimento degli attuali diritti esclusivi riconosciuti a OTE ma soltanto per il tempo necessario a provvedere al riequilibrio delle sue tariffe.
c) Riequilibrio delle tariffe
(40) La Commissione rileva che, malgrado il fatto che gli aumenti delle tariffe locali siano stati rilevanti, specialmente negli anni 1993 e 1995, si deve notare che in precedenza OTE non addebitava affatto le chiamate locali. La tabella che segue, basata su informazioni di cui dispone la Commissione (12), mette comunque a confronto alcune tariffe telefoniche di OTE e i dati corrispondenti di un operatore che ha già riequilibrato le proprie tariffe (British Telecom) (13), nonché di un operatore (Portugal Telecom) di uno Stato membro al quale è stata accordata una proroga per l'attuazione, con decisione della Commissione 97/310/CE (14) del 12 febbraio 1997. La tabella indica che l'esigenza di ulteriore riequilibrio di OTE è in media del tutto simile a quella di Portugal Telecom.
SPAZIO PER TABELLA
(41) Poiché l'applicazione del progresso tecnologico alla rete fa sì che i costi dipendano in misura sempre meno rilevante dalla distanza, orientare le tariffe ai costi significa, come regola generale, che i prezzi vengano adeguati in modo da riequilibrare le entrate ai costi stessi, cioè:
- le entrate derivanti dall'allacciamento e dai canoni coprano i costi fissi (con l'aggiunta di un margine prefissato);
- le entrate derivanti dalle chiamate coprano i costi (più un margine fisso).
Gli organismi di telecomunicazione, di conseguenza, hanno dovuto aumentare i canoni bimestrali e le tariffe delle chiamate locali (o per lo meno non hanno potuto abbassarne il prezzo) e ridurre le tariffe per le chiamate a lunga distanza. Risulta chiaro da quanto precede che è necessario un importante riequilibrio delle tariffe, in particolare per quanto riguarda le tariffe delle chiamate interurbane.
Data l'esigenza di non intaccare le risorse necessarie per l'ammodernamento della rete negli anni a venire sembra pertanto giustificato il persistere del sistema graduale previsto dalla Grecia per l'ulteriore riduzione della tariffa delle chiamate interurbane e internazionali. Tenuto conto del PIL medio della Grecia, un approccio graduale è effettivamente giustificato per evitare aumenti che sarebbero troppo rilevanti e troppo rapidi nel contesto della necessaria operazione di riequilibrio, che rallenta la domanda e perciò riduce l'evoluzione delle entrate e dei profitti del gestore (il che potrebbe a sua volta influenzarne la capacità di modernizzare la rete), eventualmente anche a scapito della sua capacità di fornire il servizio di interesse generale che gli è affidato.
Tenuto conto del ritmo necessariamente graduale del riequilibrio e del pesante costo rappresentato dalla modernizzazione della rete, sia in termini di penetrazione che di digitalizzazione, la Commissione ritiene che le tariffe di OTE possano essere sufficientemente ristrutturate per il 31 dicembre 2000. OTE potrebbe persino accelerare il ritmo del riequilibrio, ove introducesse strutture tariffarie flessibili, invece di procedere alla realizzazione di adeguamenti tariffari generalizzati.
(41) Gli ulteriori argomenti forniti dalle autorità greche per giustificare il ritardato riequilibrio delle tariffe di OTE non possono comunque essere accolti. In particolare l'argomento che OTE non utilizza un moderno sistema di contabilità basato sui costi, che fornisca informazioni precise sul costo per categoria di servizi, non giustifica la concessione di una proroga per l'attuazione. La Grecia doveva introdurre un sistema di contabilità basato sui costi entro il 31 dicembre 1993, ai sensi della direttiva 92/44/CEE ed entro il 31 dicembre 1996, ai sensi della direttiva 95/62/CE del Consiglio e del Parlamento europeo del 13 dicembre 1995, sull'applicazione della fornitura di una rete aperta alla telefonia vocale (15). In realtà i costi relativi di tali servizi non differiscono in modo sostanziale da uno Stato membro all'altro e, in attesa dell'introduzione di tale sistema di contabilità basato sui costi OTE può fare riferimento agli esempi di riequilibrio delle tariffe realizzati in altri Stati membri, nei quali il regime di concorrenza è già stato introdotto.
d) Ristrutturazione di OTE
(43) In generale la Commissione non può accogliere gli argomenti della Grecia sulla ristrutturazione di OTE, poiché i problemi citati non sono problemi specifici della Grecia o di paesi con reti meno sviluppate. Tali argomenti sono respinti più specificamente per i seguenti motivi:
- benché la produttività di OTE possa essere migliorata, essa è già migliore di quella di alcuni Stati membri che non hanno diritto a chiedere proroghe. OTE gestiva nel 1996 217 linee per dipendente, rispetto alle 183 di Belgacom, 174 di Deutsche Telekom, 162 di Portugal Telecom e 99 dell'Irlanda. Comunque il reddito per dipendente è sostanzialmente più elevato in Belgio e in Germania, mentre la penetrazione telefonica è inferiore in Portogallo e in Irlanda;
- nel quadro del programma operativo approvato (1994-1999) la Grecia riceverà più di 45 milioni di ECU per la riorganizzazione di OTE e l'addestramento di personale (30,5 milioni dei quali verranno forniti dal Fondo sociale europeo). In tale contesto OTE si è impegnata a raggiungere per la fine del 1999 i livelli di produttività e di efficienza che la Commissione considera necessari perché essa operi come un'impresa moderna e competitiva.
Sviluppo del commercio
(44) Il rinvio della liberalizzazione della telefonia vocale ha lo scopo di ritardare l'ingresso sul mercato della telefonia vocale di vettori in concorrenza. Questo si ripercuoterà sugli scambi commerciali, poiché impedirà a grandi operatori internazionali di investire e di prestare i propri servizi in Grecia. Sarà anche ritardato l'emergere di operatori di telecomunicazioni nazionali alternativi, con l'effetto, più tardi, di ridurre le capacità di tali operatori nazionali alternativi di espandere la propria attività al di fuori della Grecia.
L'istituzione di un nuovo gestore telefonico pubblico deve essere preparata per molti mesi o persino per anni, se il gestore non è ancora presente nel contiguo mercato dei servizi di telecomunicazione liberalizzati e non è ancora stato in grado di acquisire una clientela.
Nel valutare la richiesta di deroga della Grecia, la Commissione ha rilevato che, per il ritardo nell'attuazione della legislazione comunitaria, non era ancora stata consentita l'effettiva concorrenza per quanto riguarda i mercati relativi ai servizi di fornitura di dati e ai servizi vocali a gruppi chiusi di utenti. Inoltre era stato concesso a OTE il diritto esclusivo di installare reti televisive via cavo. In tale contesto autorizzare la concorrenza nel settore della telefonia vocale dal 1° gennaio 1998 avrebbe potuto avere un impatto significativo sul fatturato di OTE.
Risulta inoltre dalla richiesta greca che la programmata digitalizzazione della rete di OTE ha lo scopo di ampliare la gamma dei servizi che possono essere forniti agli utenti finali. Mentre le vecchie linee analogiche possono sopportare soltanto servizi vocali, le autorità greche affermano che le nuove linee digitali forniranno anche i servizi di telecomunicazione potenziati liberalizzati dalla direttiva 90/388/CEE. Ciò significa che l'obiettivo degli attuali investimenti sulla rete è quello di consentire a OTE di ampliare la gamma dei servizi al di là della telefonia vocale universale.
In tali circostanze la concessione di una proroga potrebbe influenzare lo sviluppo degli scambi in misura incompatibile con gli interessi della Comunità, poiché potrebbe consentire ad OTE di estendere la sua attuale posizione dominante a nuovi mercati, diversi dal mercato della telefonia vocale.
Comunque, con lettera del 24 marzo 1997, illustrata verbalmente dal ministro greco delle Telecomunicazioni in occasione di un incontro bilaterale tenutosi a Bruxelles il 28 aprile 1997, le autorità greche hanno annunciato che:
1) la direttiva 94/46/CE sulle comunicazioni via satellite verrà recepita nell'ordinamento greco con decreto presidenziale entro il 1° agosto 1997. Nel frattempo l'autorità greca di regolamentazione, il comitato nazionale per le telecomunicazioni (EET), accetterà già le domande relative alle comunicazioni via satellite. Tali domande saranno immediatamente esaminate, mentre le licenze verranno concesse ai richiedenti in possesso dei requisiti fissati dal decreto, non appena questo sarà stato pubblicato;
2) il decreto presidenziale di attuazione della direttiva 96/2/CE sarà pubblicato ed entrerà in vigore nel dicembre del 1997;
3) verrà modificata entro il 1° maggio 1998 la legge n. 2328/95 per quanto riguarda l'installazione dell'infrastruttura per la televisione via cavo. La modifica in questione verrà apportata contemporaneamente al recepimento nella legislazione nazionale della direttiva 95/51/CE;
4) il decreto presidenziale integrativo per l'attuazione della direttiva 92/44/CEE verrà approvato ed entrerà in vigore alla fine del 1997.
Nella misura in cui le misure sopra annunciate verranno adottate e realizzate tempestivamente, può essere presa in considerazione una proroga fino al 31 dicembre 2000 per l'abolizione dei diritti esclusivi e speciali riconosciuti ad OTE per la fornitura di telefonia vocale e per la realizzazione di reti pubbliche di telecomunicazione, poiché tale proroga non chiuderebbe completamente il mercato delle telecomunicazioni in Grecia. In realtà l'effetto negativo di tale proroga sullo sviluppo degli scambi commerciali nella Comunità verrà attenuato;
- dalle limitate dimensioni del mercato delle telecomunicazioni in Grecia, comparato al mercato comunitario. È verosimile che a partire dal 1° gennaio 1998 il maggior numero di investimenti verrà realizzato soprattutto negli Stati membri nei quali i mercati relativi sono più sviluppati e si può quindi contare su un loro più elevato rendimento;
- dalla limitata durata della proroga consentita. Il danno per gli investitori potenziali di un ulteriore periodo di 36 mesi per l'attuazione sarà limitato se nel frattempo essi saranno già in grado di programmare gli investimenti, in modo da essere preparati ad operare prima del 31 dicembre 2000 in particolare nel quadro dell'eliminazione delle restrizioni all'uso di infrastrutture proprie e alternative a partire dal 1° ottobre 1997, come indicato più avanti;
- per il fatto che l'ulteriore proroga per l'attuazione sarà applicabile alla telefonia vocale, secondo la rigorosa definizione che ne dà l'articolo 1 della direttiva 90/388/CEE e che tutti gli altri servizi vocali sono totalmente liberalizzati.
(45) L'effetto negativo verrà ulteriormente attenuato dalle seguenti circostanze:
- OTE non sta estendendo la propria attività negli Stati membri che hanno liberalizzato i loro mercati. Se così fosse, la deroga che consente ad OTE di mantenere dei prezzi più elevati sul mercato nazionale potrebbe essere utilizzata non soltanto per realizzare i necessari adeguamenti ma anche per sovvenzionare operazioni su mercati esteri. Ciò distorcerebbe ovviamente la concorrenza a spese degli attuati gestori e dei nuovi gestori negli Stati membri relativi e sarebbe contrario agli interessi della Comunità;
- l'eliminazione delle restrizioni all'impiego di infrastrutture proprie e alternative ha effetto dal 1° ottobre 1997, come indicato in prosieguo. Ciò consentirebbe ai nuovi concorrenti potenziali, a partire dalla data in questione, di operare su tali reti e di fornire servizi di telecomunicazione già liberalizzati, in preparazione del regime di piena concorrenza e in particolare di fornire servizi vocali su reti aziendali, nonché, allo stesso tempo o in alternativa, di fornirli a gruppi chiusi di utenti, attraverso tali infrastrutture;
- la piena attuazione delle disposizioni della direttiva 90/388/CEE, cui non si applica la presente deroga, e della direttiva 95/62/CE;
Conclusione
(46) Sulla base della valutazione che precede, la Commissione ritiene che la concessione di una proroga al 31 dicembre 2000, del termine 1° gennaio 1998 per l'abolizione dei diritti esclusivi attualmente riconosciuti ad OTE per la fornitura di telefonia vocale e dell'infrastruttura della rete pubblica, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE, non comprometta lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi della Comunità, nei limiti in cui ricorrano le circostanze sopra esposte.
II. Richiesta di proroga del termine per l'eliminazione delle restrizioni alla fornitura di servizi di telecomunicazione già liberalizzati, basati su infrastruttura propria e alternativa
Valutazione dell'impatto dell'immediata eliminazione delle restrizioni
Argomenti della Grecia
(47) La Grecia afferma che la liberalizzazione dell'infrastruttura alternativa non può precedere di molto, sul suo territorio, la liberalizzazione della telefonia vocale e delle reti di telecomunicazione pubbliche, perché, se ciò avvenisse, i fornitori di servizi di telecomunicazione su questa infrastruttura potrebbero aggirare la deroga relativa alla telefonia vocale e sottrarre di conseguenza a OTE delle entrate rilevanti, che sono indispensabili per la modernizzazione delle reti e dei servizi di telecomunicazione pubblici in Grecia.
(48) In secondo luogo la Grecia afferma che la perdita di entrate derivanti dalle linee affittate (circa il 3-4 % del fatturato previsto da OTE per gli anni 1996-2000) aggraverebbe ulteriormente il rischio di compromettere il completamento degli adeguamenti strutturali richiesti.
Valutazione della Commissione
(49) Non può essere accolto l'argomento secondo il quale debbono essere mantenute le restrizioni relativamente alla fornitura di capacità di rete alternativa, per impedire ai fornitori autorizzati di servizi liberalizzati di eludere il monopolio della telefonia vocale. Vi sono mezzi regolamentari meno restrittivi per impedire l'aggiramento del monopolio della telefonia vocale fino al 31 dicembre 2000. Ai sensi della legge greca n. 2246/94, modificata il 6 febbraio 1997, alla fornitura di servizi liberalizzati attraverso linee affittate si applica un regime di dichiarazioni. In tale contesto le autorità nazionali greche possono controllare se il servizio fornito corrisponda o meno alla telefonia vocale definita dall'articolo 1 della direttiva 90/388/CEE. Secondo tale definizione il servizio di telefonia vocale che può essere riservato deve essere offerto al pubblico.
Per questo motivo, come la Commissione ha dichiarato nella sua comunicazione sullo stato di attuazione della direttiva 90/388/CEE relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazione (16), un tale aggiramento «non ufficiale» non può verificarsi in misura rilevante senza attirare l'attenzione dello Stato membro interessato. Un servizio offerto al pubblico deve ipso facto essere di pubblico dominio.
In particolare, dato che ogni offerta commerciale implica normalmente la pubblicità (dei servizi disponibili) o, per lo meno, l'emissione di listini dei prezzi, di contratti e di fatture, un tale aggiramento diverrebbe ben presto evidente. La telefonia di tale natura sarebbe distinguibile dalla telefonia vocale legale per le differenze relative alla numerazione e alle tariffe di interconnessione.
I nuovi gestori hanno in genere dimostrato di rispettare il monopolio della telefonia vocale. I fornitori di servizi non vogliono correre il rischio di vedersi revocare le autorizzazioni e di non essere in grado di adempiere gli obblighi contratti con i clienti. Molti fornitori perciò, prima di avviare i loro servizi, si sono rivolti alle autorità nazionali competenti per la regolamentazione ovvero ai servizi della Commissione, per sapere se i servizi vocali che intendevano fornire fossero o meno liberalizzati.
Nella loro lettera del 24 marzo 1997, le autorità greche hanno confermato che erano state adottate tutte le misure necessarie ai sensi della legge n. 2246/1994 per garantire l'indipendenza amministrativa e finanziaria dell'EET e che sarà approvato ed entrerà in vigore il 1° agosto 1997 il progetto di decreto presidenziale contenente le disposizioni applicabili al personale di tale ente. L'autorità nazionale di regolamentazione greca, completamente operativa alla fine di settembre 1997, sarà in grado di controllare che le società autorizzate a fornire i servizi liberalizzati non forniscano telefonia vocale. Per tale motivo non è giustificabile alcuna proroga oltre il 1° ottobre 1997. Nella valutazione di questa richiesta di un'ulteriore proroga la Commissione non può tenere conto di eventuali ritardi nel calendario di attuazione fissato dalle autorità greche, poiché esso sembra praticabile e considerato inoltre che gli Stati membri non possono invocare, come stabilito dalla Corte di giustizia, disposizioni, prassi o circostanze previste nei propri ordinamenti giuridici per giustificare proroghe dei termini di attuazione delle direttive comunitarie.
(50) La Commissione non può neppure accogliere la tesi che la perdita di entrate derivanti dalle linee affittate aggraverebbe ulteriormente il rischio di compromettere il completamento degli adeguamenti strutturali programmati, per i seguenti motivi:
- ai seni della direttiva 92/44/CEE OTE era tenuta ad offrire linee affittate a tariffe orientate ai costi. Ai sensi dell'articolo 10 di tale direttiva, la Grecia aveva l'obbligo di garantire che OTE introducesse un sistema di contabilizzazione dei costi per le linee affittate dal 31 dicembre 1993. Benché fosse consentito dalla direttiva 92/44/CEE, la Grecia non ha richiesto il differimento a favore di OTE dell'esecuzione di tale obbligo. L'inottemperanza della Grecia all'obbligo in questione è già stata accertata dalla Corte di giustizia nella sua sentenza del 6 luglio 1995 (17). Tenuto conto di tale obbligo e dato che gli Stati membri devono conformarvisi, l'ammissione di forniture alternative prevedibilmente non altera in modo sostanziale la posizione di mercato degli organismi di telecomunicazioni in tale area;
- tutti i fornitori di reti alternative sono attualmente di proprietà di organismi pubblici (ferrovie, aziende di approvvigionamento idrico ecc.) per la maggior parte dei quali, come per OTE, è competente lo stesso ministero. È dunque improbabile che tali organismi riducano i loro prezzi ed entrino realmente in concorrenza con OTE, che è anch'essa un'impresa pubblica;
- la concorrenza costituirebbe per OTE un incentivo per accelerare la digitalizzazione e la modernizzazione della propria rete;
- le entrate generate dalla fornitura di linee affittate sono marginali in confronto a quelli delle telefonia vocale;
- se i potenziali gestori di reti alternative fossero autorizzati a creare la propria infrastruttura, si concentrerebbero su circuiti ad elevata capacità (8,34 e 140 Mbs), che OTE attualmente non fornisce. Non è dunque possibile condividere pienamente l'ipotesi che OTE subirebbe una diminuzione delle entrate derivanti da linee affittate;
- l'argomentazione della Grecia si basa su una prospettiva statica. In realtà, la piena attuazione della direttiva 90/388/CEE e l'autorizzazione dei nuovi gestori a fornire tutti i servizi di telecomunicazione diversi dalla telefonia vocale, utilizzando più di 2 X 64 kbit, indurrebbe un aumento della domanda di circuiti affittati. Tale domanda aggiuntiva compenserebbe largamente il possibile impatto della fornitura di capacità infrastrutturale alternativa in Grecia. Si deve sottolineare, in tale contesto, che molti gestori di servizi liberalizzati che utilizzano reti alternative in ogni caso affitteranno ulteriori linee di OTE, per assicurarsi sufficiente capacità di riserva. Data la prevista crescita del mercato delle linee affittate, OTE potrebbe probabilmente mantenere i suoi profitti complessivi in tale settore, anche ove introducesse sconti in ragione della quantità sulle tariffe attualmente praticate per le linee affittate, al fine di allinearle ulteriormente ai costi sottostanti.
Sviluppo degli scambi
(51) Come conseguenza del suo monopolio nella fornitura di infrastrutture pubbliche di telecomunicazione. OTE è il solo fornitore di linee affittate e di interconnessione ai prestatori di servizi liberalizzati e determina dunque in larga misura i costi dei suoi concorrenti nel settore dei servizi liberalizzati. Ciò è dimostrato fra l'altro dalle attuali elevate tariffe delle linee affittate, che rendono economicamente non vantaggiosa la fornitura di alcuni servizi liberalizzati. Per di più tale potenziale conoscenza da parte di OTE dei costi dei suoi concorrenti influenzerà sempre di più gli scambi, poiché è probabile che OTE sviluppi ulteriormente la sua offerta di servizi liberalizzati, pur essendo probabilmente lenta, nel breve periodo, la crescita di tale settore. Considerato che OTE potrebbe utilizzare la propria infrastruttura per fornire tali servizi, i concorrenti che forniscono servizi globali liberalizzati, come i servizi VPN o i servizi vocali a gruppi chiusi di utenti, sarebbero perciò obbligati a fare assegnamento soltanto sui circuiti affittati dal gestore con il quale vogliono entrare in concorrenza. La situazione sarebbe aggravata dal fatto che OTE allo stato attuale non presenta una contabilità sufficientemente trasparente per distinguere le attività che svolge nel settore in cui gode di monopolio da quelle che svolge nel settore liberalizzato. Per di più non vi è una separazione delle strutture che impedisca al personale addetto alle infrastrutture di passare delle informazioni ai colleghi che vendono servizi liberalizzati.
Conclusione
(52) Vi sono mezzi regolamentari meno restrittivi per impedire l'aggiramento del monopolio della telefonia vocale fino al 1° gennaio 2000 e tali mezzi potrebbero essere applicati dall'EET, che è stato istituito in Grecia, ma non è ancora pienamente operativo. Dato che il decreto presidenziale sullo stato giuridico dei dipendenti dell'EET entrerà in vigore il 1° agosto 1997, consentendo la piena operatività di tale ente per il 1° ottobre 1997, la concessione di una proroga al di là di tale data non sembra pertanto giustificata.
(53) La Commissione ritiene pertanto che la concessione alla Grecia di una proroga per la liberalizzazione dell'infrastruttura alternativa non comprometterebbe lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi della Comunità, purché detta proroga non si estenda al di là del 1° ottobre 1997,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La Grecia è autorizzata a differire fino al 31 dicembre 2000 l'abolizione dei diritti esclusivi attualmente attribuiti a Hellenic Telecommunications Organisation SA relativamente alla telefonia vocale e all'installazione e fornitura di reti di telecomunicazione pubbliche, purché vengano rispettate le condizioni e le scadenze appresso indicate
- entro il 1° ottobre 1997, anziché entro il 1° luglio 1996: notifica alla Commissione delle misure necessarie per eliminare le restrizioni alla fornitura di servizi di telecomunicazione già liberalizzati concernenti:
a) reti installate dal fornitore di servizi di telecomunicazione;
b) infrastrutture messe a disposizione da terzi e
c) condivisione delle reti, di altre infrastrutture e dei siti;
- entro nove mesi dopo l'adozione della presente decisione anziché entro l'11 gennaio 1997: notifica alla Commissione delle modifiche legislative necessarie per introdurre la piena concorrenza entro il 31 dicembre 2000, ivi comprese proposte per il finanziamento dei servizi universali;
- entro il 31 dicembre 1999, anziché entro il 1° gennaio 1997: notifica alla Commissione dei progetti di licenze per telefonia vocale e/o per la fornitura delle relative reti;
- entro il 30 giugno 2000, anziché entro il 1° luglio 1997: pubblicazione delle condizioni per la concessione di licenze relative alla telefonia vocale pubblica e delle tariffe di interconnessione, in entrambi i casi in conformità alle pertinenti direttive comunitarie;
- entro il 31 dicembre 2000, anziché entro il 1° gennaio 1998: concessione di licenze e modifica delle licenze preesistenti, al fine di consentire la fornitura di servizi di telefonia vocale in regime di concorrenza.
Articolo 2
La Grecia è autorizzata a differire fino al 1° ottobre 1997 l'eliminazione delle restrizioni alla fornitura dei servizi di telecomunicazione già liberalizzati per quanto riguarda:
a) reti installate dal fornitore di servizi di telecomunicazione;
b) infrastrutture messe a disposizione da terzi e
c) condivisione delle reti, di altre infrastrutture e dei siti.
Entro il 1° ottobre 1997, anziché entro il 1° luglio 1996, la Grecia notifica alla Commissione le misure adottate per eliminare tali restrizioni.
Articolo 3
La Repubblica ellenica è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 18 giugno 1997.