DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 30 aprile 1999
relativa ad un procedimento a norma dell'articolo 85 del trattato CE
(Caso IV/34.250 - Europe Asia Trades Agreement)
[notificata con il numero C(1999) 983]
(I testi in lingua danese, tedesca, inglese e francese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(1999/485/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto il regolamento (CEE) n. 4056/86 del Consiglio, del 22 dicembre 1986, che determina le modalità di applicazione degli articoli 85 ed 86 del trattato ai trasporti marittimi(1), modificato dall'atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, in particolare gli articoli 3, 11 e 12,
vista la decisione della Commissione, del 6 aprile 1994, di avviare il procedimento nel presente caso,
dopo aver dato alle imprese interessate la possibilità di esprimere il proprio punto di vista circa gli addebiti comunicati dalla Commissione e di presentare qualsiasi altra osservazione ai sensi dell'articolo 23 del regolamento (CEE) n. 4056/86 e del regolamento (CEE) n. 4260/88 della Commissione, del 16 dicembre 1988, relativo alle comunicazioni, denunce, domande e audizioni previste dal regolamento (CEE) n. 4056/86 del Consiglio che determina le modalità di applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato ai trasporti marittimi(2)(3), modificato da ultimo dall'atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia,
sentito il comitato consultivo in materia di intese e di posizioni dominanti nel settore dei trasporti marittimi,
Considerando quanto segue:
SINTESI
(1) Con la presente decisione la Commissione valuta se le parti dell'Europe Asia Trades Agreement (EATA) abbiano violato l'articolo 85, paragrafo 1, del trattato, in relazione ad un accordo di non utilizzazione di capacità e di scambio di informazioni, ed esamina la domanda di esenzione individuale presentata dalle stesse parti.
I FATTI
I. La domanda
(2) Il 2 settembre 1992, conformemente all'articolo 12, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 4056/86, è stato notificato alla Commissione, unitamente ad una domanda di esenzione, ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3, del trattato, l'EATA, un accordo relativo ai servizi regolari di trasporto marittimo di merci containerizzate sulle rotte dall'Europa del nord verso l'Estremo oriente. Il 19 settembre 1997, la Commissione è stata informata che le parti dell'EATA avevano deciso di mettere fine all'accordo a decorrere dal 16 settembre 1997.
(3) Le seguenti compagnie marittime di linea avevano aderito all'EATA:
- CGM Orient SA (CGM),
- Hapag-Lloyd AG (Hapag-Lloyd),
- Kawasaki Kisen Kaisha Ltd (K Line),
- A.P. Møller - Maersk Line (Maersk),
- Malaysian International Shipping Corporation Bhd (MISC),
- Mitsui O.S.K. Lines Ltd (MOL),
- Nedlloyd Lijnen BV (Nedlloyd),
- Neptune Orient Lines Ltd (NOL),
- Nippon Yusen Kabushiki Kaisha (NYK),
- Oriental Overseas Container Line (OOCL),
- P & O Container Line (P & OCL),
- Cho Yang Shipping Co. Ltd (Cho Yang),
- Deutsche Seereederei Rostock GmbH (DSR),
- Evergreen Marine Corp. (Taiwan) Ltd (Evergreen),
- Hanjin Shipping Co. Ltd (Hanjin),
- Hyundai Merchant Marine Co. Ltd (Hyundai),
- Senator Linie GmbH (Senator),
- Yangming Marine Transport Corp. (Yangming)(4).
(4) Il 6 aprile 1993, è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(5) una sintesi della notifica, nella quale la Commissione statuiva che l'accordo rientrava, prima facie, nel divieto sancito dall'articolo 85, paragrafo 1, ma di non avere ancora adottato una decisione in merito all'applicabilità dell'articolo 85, paragrafo 3. Il 14 giugno 1993, la Commissione ha informato le parti dell'EATA di nutrire seri dubbi sul fatto che le condizioni fissate dall'articolo 85, paragrafo 3, fossero soddisfatte.
(5) Alla Commissione sono pervenute, da parte di terzi interessati, varie denunce relative all'EATA; in particolare dal Consiglio britannico dei caricatori (BSC, British Shippers' Council), dal francese Consiglio europeo dei caricatori (ESC, European Shippers' Council), dal Consiglio nazionale degli utenti dei trasporti (CNUT, Conseil National des Usagers des Transports) e dal Consiglio giapponese dei caricatori (JSC, Japan Shippers' Council). Le ex parti dell'EATA hanno avuto l'occasione di formulare le loro osservazione in merito a tali ricorsi.
II. L'accordo notificato
i) Le parti
(6) Le parti dell'EATA sono tutte compagnie marittime di linea. Alcune sono membri della FEFC ("Far Eastern Freight Conference"), mentre le rimanenti sono compagnie marittime indipendenti che operano sulle stesse rotte commerciali (cfr. considerando 66 seguente).
(7) Hyundai ha aderito all'EATA il 12 marzo 1993. Il 23 luglio 1993, la Commissione è stata informata che la East Asiatic Company Ltd e la EACBen Container Line Ltd avevano abbandonato l'EATA a decorrere dal 30 giugno 1993. Le due compagnie marittime menzionate non operano più navi sulle rotte in questione, anche se per un certo periodo di tempo la Maersk ha mantenuto in servizio sulle stesse rotte commerciali le loro navi. La CGM ha abbandonato la rotta Europa del nord/Estremo oriente nel 1994, cessando di conseguenza di far parte dell'accordo EATA.
ii) Descrizione sommaria dell'accordo
a) Disposizioni generali
(8) L'articolo 2 dell'accordo EATA stabiliva che il suo scopo era di istituire un programma di gestione delle capacità a fine di realizzare:
"(a) the optimum use of available capacity on deep sea vessels owned, operated or controlled by the [EATA] Parties...; and
(b) the improvement of revenue ... to a level consistent with a reasonable rate of return on investment for the services provided, and to maintain the viability of such services in the future..."
[
"a) un'utilizzazione ottimale della capacità disponibile sulle navi d'alto mare di proprietà, gestite o controllate dalle parti (EATA)...; e
b) un aumento dei ricavi ... tale da assicurare un rendimento adeguato degli investimenti effettuati per i servizi di trasporto offerti e da garantire in futuro l'efficienza di tali i servizi..."
].
(9) Come indicato nei considerandi dell'EATA(6), per aumentare i ricavi era necessario adottare delle misure tali da compensare "la costante diminuzione dei tassi di nolo" menzionata al considerando b) dell'accordo EATA. Di conseguenza, lo scopo di tale accordo era di aumentare i tassi di nolo dei servizi offerti dalle parti dell'EATA sulle rotte tra l'Europa del nord e l'Estremo oriente.
(10) Una delle misure utilizzate per realizzare tali obbiettivi era l'attribuzione a ciascuna delle parti di una "capacità massima autorizzata", che ogni parte era autorizzata ad offrire sul mercato per il trasporto di merci [articolo 5, lettera a)]. Tali quote erano assegnate per una o più zone determinate o in generale [articolo 16, lettera e)] per alcune o tutte le parti [articolo 6, lettera e)]. L'accordo conteneva disposizioni per il calcolo e la revisione delle quote assegnate.
(11) La capacità massima autorizzata di ogni parte era calcolata in funzione del numero di spazi/container disponibili sulle navi in direzione est, dichiarati da ciascuna delle parti [articolo 16, lettera b)]. In pratica, il calcolo si basava sul volume totale di capacità che sarebbe stato disponibile in assenza dell'EATA, riducendolo in seguito di una determinata percentuale. L'importo massimo di capacità era in seguito ripartito in quattro periodi contabili di tre mesi ciascuno.
(12) Qualora, nel corso di uno di tali periodi, una parte avesse superato la capacità massima consentita attribuitale, essa era tenuta al pagamento di una "tassa sulla capacita", calcolata sulla base del numero di TEU(7) in eccedenza rispetto alla sua assegnazione per il periodo in questione (articolo 22). Le parti non potevano riportare né trasferire le quote di capacità massima autorizzata non utilizzate nel corso di uno dei periodi contabili [articolo 18, lettera c)].
b) Disposizioni amministrative
(13) L'accordo era gestito da un "comitato di politica generale", da un "comitato di osservazione del mercato" e da un "segretariato" [articolo 5, lettera b)].
(14) Il comitato di politica generale, formato da rappresentanti di ciascuna delle parti, calcolava l'entità delle assegnazioni, sulla base di raccomandazioni formulate dal comitato di osservazione del mercato (articolo 6). Esso decideva anche l'importo di base delle tasse sulle capacità nei confronti delle parti che avessero superato la capacità massima autorizzata e adottava qualsiasi altra misura utile per realizzare gli obiettivi dell'accordo, vigilando in particolare sullo scambio di informazioni relative alla situazione di mercato e determinando l'entità delle ammende nei casi di non comunicazione di tali informazioni (articolo 6).
(15) Il comitato di osservazione del mercato, formato anch'esso da rappresentanti delle parti (articolo 7), aveva il compito di controllare le condizioni del mercato, facendo rapporto al comitato di politica generale. Il segretariato gli comunicava a tal fine i dati trasmessi dalle parti in merito alla capacità delle rispettive flotte ed al volume mensile dei carichi trasportati (articolo 14). L'accordo stabiliva per le parti l'obbligo di fornire al segretariato tutti i dati, relazioni o documenti necessari al rispetto delle sue disposizioni (articolo 12).
(16) Era prassi delle parti dell'EATA trasmettere due volte all'anno, e in anticipo, i dati relativi al volume di capacità individuale delle navi. Inoltre esse comunicavano al segretariato dell'EATA ogni mese i dati seguenti:
i) nome della nave,
ii) data di entrata nel canale di Suez,
iii) capacità massima dichiarata in TEU,
iv) numero totale di spazi/containers effettivamente riempiti, in TEU,
v) carichi trasportati - in TEU - al di fuori dei limiti geografici (non-scope cargo) dell'EATA(8),
vi) percentuale di utilizzazione della capacità,
vii) stima della capacità di ogni nave, per i due mesi successivi,
viii) stima dei volumi mensili globali, per i quattro mesi successivi.
(17) Le parti comunicavano a tal fine al segretariato i dati relativi ai carichi effettivamente trasportati nel mese precendente e quelli relativi alle previsioni di trasporto per i sei mesi seguenti. Ogni membro dell'EATA - dall'inizio dell'accordo, nel 1992, a maggio 1997 - ha contribuito a tale scambio d'informazioni; alcune parti hanno continuato tale scambio sino a luglio 1997, mentre la CGM lo ha interrotto in ottobre 1994.
(18) Il segretariato era inoltre incaricato di verificare il rispetto delle disposizioni dell'accordo (articolo 20); esso attribuiva al direttore generale ed al personale della FEFC il ruolo di segretario e di segretariato dell'EATA per tutta la durata dell'accordo, salvo decisione contraria, adottata all'unanimità, dalle parti (articolo 30).
(19) L'accordo riguardava i servizi regolari internazionali di trasporto marittimo di merci containerizzate, sulla rotta Europa del nord/Asia, via il canale di Suez. Ai fini dell'accordo notificato, il termine "Asia" escludeva il Pakistan, lo Sri Lanka, l'India e il Bangladesh e, in certi casi, la Repubblica popolare cinese (articolo 3).
(20) L'accordo notificato non influiva direttamente sulle rotte commerciali in direzione ovest, anche se le parti hanno riconosciuto che la riorganizzazione dei servizi verso est - con una riduzione della frequenza, delle dimensioni delle navi o del numero di scali(9) - poteva ripercuotersi sulla capacità e sui noli delle rotte in direzione ovest.
(21) L'articolo 4 dell'accordo stabiliva che nessuna sua disposizione impediva, limitava, o pregiudicava in alcun modo il diritto delle parti di fissare in modo indipendente i tassi di nolo. Tale clausola va esaminata alla luce delle osservazioni formulate sulla "struttura del mercato" ai considerando 66-79.
(22) Ogni parte aveva il diritto di recedere dall'accordo, previo un preavviso minimo di novanta giorni [articolo 33, lettera d)]. Tuttavia, anche in tale ipotesi, le parti erano tenute a rispettare la quota di capacità massima consentitaper un periodo massimo di 12 mesi, ad eccezione dei casi in cui cessassero di detenere, gestire o mantenere in attività delle navi in quanto vettori comuni d'alto mare (articolo 18). Il mancato rispetto della capacità massima autorizzata provocava la non restituzione di una garanzia finanziaria o l'imposizione di altre sanzioni finanziarie (articolo 18). I nuovi membri dovevano essere accettati all'unanimità dai membri esistenti (articolo 33).
(23) I pagamenti effettuati nei casi di recesso anticipato, mancato rispetto della capacità massima autorizzata o non comunicazione di informazioni erano versati ad un fondo comune e ripartiti, alla fine di ogni anno, equamente tra le parti (articolo 25). Le spese amministrative e quelle relative all'EATA erano suddivise in parti uguali tra le parti dell'accordo (articolo 31).
(24) L'accordo aveva una durata indeterminata: le parti vi avrebbero messo fine dopo avere eliminato, in modo durevole, i problemi strutturali che esse affermavano esistere sulle rotte Europa del nord/Estremo oriente(10).
III. Applicazione dell'accordo
(25) Il 26 novembre 1992, le parti hanno convenuto di ridurre - in proporzione variabile dal 6,25 % al 12,25 % - la capacità offerta da ciascuna di esse nel periodo 1o gennaio 1993 - 1o marzo 1993; tale riduzione variabile era calcolata sulla base di una graduatoria, in modo da essere inferiore per le compagnie marittime più piccole - e cioè con una capacità inferiore sulle rotte in questione - rispetto a quelle di dimensioni più grandi. Il livello iniziale di riduzione era pari al 10 % della capacità offerta dalle parti EATA sulle rotte in direzione est.
(26) Il 12 marzo 1993, le parti hanno deciso una ulteriore riduzione della capacità individuale per i servizi offerti sulle rotte in direzione est dall'Europa del nord verso l'Estremo oriente: la percentuale di riduzione di capacità (sempre sulla base di una graduatoria) è stata aumentata dall'11 % al 17 % per il periodo 1o aprile 1993 - 30 giugno 1993. Secondo le parti tale diminuzione equivaleva ad una riduzione globale massima del 15 %.
(27) Nel terzo trimestre 1993, sono state mantenute le stesse percentuali di riduzione globale, con la medesima graduatoria. Il 5 ottobre 1993, le parti hanno deciso una riduzione globale massima del 5 % per il quarto trimestre del 1993 (sempre sulla base di una graduatoria), ma il 27 ottobre 1993 la riduzione è stata soppressa. I dati completi relativi alle riduzioni di capacità citate ed alla graduatoria figurano nell'allegato II. Dal 27 ottobre 1993 alla data di cessazione dell'accordo non è stata imposta alcuna riduzione di capacità.
(28) Nel secondo trimestre del 1993, cinque membri dell'EATA hanno trasportato carichi in eccedenza rispetto alla capacità massima loro assegnata.
IV. Accordi di non utilizzazione di capacità nei trasporti marittimi di linea
(29) Un "programma di gestione della capacità" è un accordo ai sensi del quale le parti decidono di non utilizzare una parte dello spazio delle loro navi per il trasporto di merci su una determinata rotta. Il volume di capacità non utilizzata è in funzione delle previsioni di eccedenza di offerta rispetto alla domanda.
(30) Ai sensi del programma, le parti accettano di non utilizzare parte della capacità per il trasporto di merci la cui origine rientri nei limiti geografici dell'accordo (scope cargo); tale capacità è invece utilizzabile per merci di origine diversa, trasbordate sulle navi di parti aderenti al programma (non scope cargo). Nella presente decisione, il termine "non utilizzazione" si riferisce agli accordi di non utilizzatione di spazio per merci trasportate nei limiti geografici dell'accordo (scope cargo).
(31) In passato, vi sono stati tre esempi di programmi di gestione di capacità: il Trans-Atlantic Agreement (TAA), il Trans-Pacific Stabilization Agreement (TPSA) e l'EATA. Ciascun accordo operava su una delle tre principali rotte mondiali ed includeva tra i suoi membri, oltre alle conferenze marittime attive su tali rotte commerciali, anche i principali trasportatori marittimi non conferenziati.
(32) I quindici membri aderenti al TPSA(11) hanno gestito un programma di non utilizzazione di capacità dal 1989 al 1995, quando esso venne sospeso per una durata indeterminata. In tale periodo, le parti hanno gestito l'80 % circa della capacità disponibile sulle rotte tra l'Asia e gli Stati Uniti. La percentuale di capacità non utilizzata variava dal 6 % al 15 %. Secondo la relazione Drewry(12)
, tale percentuale era equivalente, nel 1994, al ritiro artificiale dal mercato della capacitàtale percentuale era equivalente, nel 1994, al ritiro artificiale dal mercato della capacità annua di sette navi portacontainers Panamax di 4000 TEU ciascuna.
(33) Le parti del TPSA hanno chiesto alla US Federal Maritime Commission nel 1996 l'autorizzazione di ripristinare il programma di non utilizzazione di capacità; dopo avere effettuato un'indagine approfondita, la citata commissione non ha concesso l'autorizzazione e, nel marzo 1997, il TPSA ha ritirato la domanda.
(34) Le parti del TAA hanno applicato un programma di non utilizzazione di capacità dall'agosto 1994 al settembre 1994. L'accordo prevedeva una non utilizzazione di capacità - sino ad una percentuale massima del 25 % - per il trasporto di scope cargo, ma in pratica la capacità offerta sulle rotte in direzione ovest è stata ridotta solo del 15 % circa. Il 19 ottobre 1994 la Commissione ha adottato la decisione 94/980/CEE che vietava il TAA(13).
(35) I membri della Far Eastern Freight Conference (FEFC) hanno applicato, sino al 1990, un accordo di ripartizione di mercato sulle rotte Europa/Estremo oriente, che fissava per ogni membro della conferenza o per ogni consorzio operativo nella conferenza una quota massima di mercato. Non esisteva invece alcun accordo di non utilizzazione di capacità.
(36) Secondo le parti dell'EATA, la quota di mercato della FEFC sulle rotte commerciali Europa del nord/Estremo oriente si era ridotta nel 1990 al 59 % circa, e l'accordo di ripartizione di mercato era stato abbandonato per il motivo seguente:
"the parties to it no longer had a sufficient critical mass in the NE/FE trades to regulate reserve capacity in a way that would contribute to the stabilisation of the trades(14)."
"[le parti non disponevano più, sulle rotte Europa del nord/Estremo oriente, di una massa cirtica adeguata per la gestione di una capacità di riserva che contribuisse alla stabilità delle rotte massa critica commerciali](15)."
(37) Secondo le stime della relazione Drewry(16), l'accordo EATA nel 1993 avrebbe provocato la non utilizzazione, per un interno anno, di un volume di 13500 TEU circa, equivalente pressappoco a quello di tre navi e un terzo di 4000 TEU ciascuna. Basandosi su una rotta di circumnavigazione di 63 giorni, ogni nave avrebbe potuto, secondo tali stime, effettuare 5,8 viaggi di circumnavigazione all'anno. Secondo Drewry(17)
, nel 1996 i costi fissi di ogni viaggio di circumnavigazione di una nave di 4000 TEU, sulle rotte Europa/Estremo oriente, erano equivalenti a 4,1 milioni di USD circa. Come indicato nella tabella 1 seguente, i costi fissi totali - per un periodo di dodici mesi - relativi alla utilizzazione di capacità che le parti EATA avevano deciso di congelare - sarebbero stati pari a 80 milioni di USD circa.
Tabella 1
Stima dei costi fissi annuali
SPAZIO PER TABELLA
V. Il mercato rilevante dei prodotti
(38) Il mercato rilevante dei prodotti, ai fini di una valutazione dell'accordo EATA, è quello dei servizi regolari di trasporto marittimo di merci containerizzate dall'Europa del nord verso l'Estremo oriente. Esso incude da un lato i porti situati in Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia settentrionale, Germania, Irlanda, Islanda, Norvegia, Paesi Bassi, Regno Unito e Svezia, e dall'altro quelli situati in Corea del Sud e del Nord, Filippine, Giappone, Hong Kong, Malesia, Singapore e Taiwan.
(39) Le parti sostengono che vi sono vari sistemi sostituibili di trasporto di merci dall'Europa del nord all'Estremo oriente.
i) Innanzitutto è possibile - nel settore generale dei trasporti - ricorrere a navi specializzate per trasportare parte dei prodotti omogenei di grande volume.
ii) In secondo luogo, è possibilie trasportare i carichi con navi portarinfusa o specializzate, adatte anche al trasporto di un certo numero di container.
iii) Il terzo modo di trasporto - per merci da trasportare più celermente - è quello aereo o per via area e via mare.
iv) La quarta possibilità è costituita dal traporto delle merci su rotaia, via la Transiberiana.
v) La quinta possibilità è quella dei trasportatori che operano dall'Europa del nord in direzione ovest, in grado di fornire anche servizi verso l'Estremo oriente, trasportando le merci via mare/ferrovia attraverso gli Stati Uniti, oppure trasbordandole nei porti della costa ovest degli Stati Uniti su navi dirette verso il Pacifico (Europa/costa orientale USA/costa occidentale USA/Estremo oriente).
vi) Infine, le parti sostengono che gli operatori dei servizi marittimi sulle rotte dal Mediterraneo e dal Mar Nero esercitano una forte concorrenza nei confronti delle compagnie che operano sulle rotte dall'Europa del nord verso l'Estremo oriente.
(40) La Commissione ritiene, per i motivi esposti nei punti seguenti, che nessuno dei sistemi di trasporto citati rientri nel mercato dei servizi regolari di trasporto marittimo di merci containerizzate dall'Europa del nord verso l'Estremo oriente.
(41) Nella causa Tetra Pak(18)
, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha statuito che la stabilità della domanda di un certo prodotto costituisce un criterio rilevante per definire il mercato interessato e che il fatto che prodotti diversi siano, almeno in parte, intercambiabili non esclude necessariamente la possibilità che essi appartengano a mercati diversi.
(42) La Commissione è inoltre del parere che nella grande maggioranza dei casi, sia per quanto riguarda le merci che gli utilizzatori dei trasporti di compagnie marittime di linea, le altre forme di trasporto marittimo, ivi compreso il trasporto di linea convenzionale (break-bulk), non costituiscano un'alternativa valida ai servizi di trasporto containerizzati sulle rotte comprese nel mercato geografico considerato e ritiene che tali servizi rappresentino uno o più mercati a sè stanti.
(43) Gli effetti della concorrenza marginale esercitata da altri mezzi di trasporto per determinati tipi di prodotto può essere limitata. Ciò dipende dal fatto che le società di trasporto di linea possono individuare i caricatori interessati al trasporto di tali merci e, grazie alla struttura differenziata applicata dai vettori di linea, offirire loro prezzi inferiori senza che questo influenzi in generale i prezzi praticati.
i) Servizi non regolari
(44) I servizi regolari - o di linea - di trasporto marittimo, costituiscono innanzitutto un mercato distinto da quello dei servizi di trasporto non regolare (tramp)(19).
In generale, la natura del rapporto esistente tra i caricatori e le compagnie marittime di linea cambia a seconda del tipo di servizio (di linea o non regolare). I servizi di trasporto di linea sono offerti a tutti gli utenti da un operatore comune (common carrier), che trasporta tutte le merci affidategli. I servizi non regolari invece, vengono in genere stipulati in base a contratti individuali, negoziati caso per caso.
(45) Il noleggio di navi è opportuno solo per merci containerizzate(20)
, a condizione che il caricatore abbia un carico abbastanza grande o possa combinare il carico con quello di altri caricatori per ogni singolo trasporto. Il noleggio di navi, il trasporto alla rinfusa o i servizi specializzati peraltro non offrono di norma la frequenza, regolarità, affidabilità, o il servizio di trasporto porta a porta che numerosi caricatori spesso richiedono.
ii) Servizi alla rinfusa
(46) È evidente che buona parte delle merci alla rinfusa può essere containerizzata e che prima dell'avvento dei containers, alla fine degli anni '50, tutte le merci venivano trasportate in un modo o nell'altro alla rinfusa. Nel caso in questione, per poter definire le condizioni concorrenziali esistenti sul mercato considerato, occorre prendere in considerazione le conseguenze derivanti dalla possibilità di sostituire il trasporto in container con quello alla rinfusa: la sostituzione del trasporto alla rinfusa con quello in container non ha qui nessuna rilevanza.
(47) Praticamente tutti i carichi possono essere containerizzati e con il passare degli anni è probabile che il livello di utilizzo dei container nella maggior parte dei mercati marittimi che interessano gli Stati memberi divenga molto elevato. Nei mercati maturi, quali sono quelli dell'Europa del Nord/USA o dell'Europa del Nord/Estremo oriente, il passaggio ai container è stato quasi completato e non esistono praticamente categorie residue di merci che non possono essere containerizzate.
(48) Inoltre, una volta che un certo tipo di merce inizia ad essere regolarmente containerizzata, difficilmente tornerà ad essere trasportata in altro modo. Ciò si spiega con il fatto che il caricatore si abitua a spedire merci in quantità minore e più frequentemente e con il fatto che, una volta caricate le merci nel container, risulta più facile portare a termine il trasporto dal porto di arrivo alla destinazione ultima tramite servizi multimodali.
(49) Crescendo il livello d'impiego dei container, anche i caricatori che non vi facevano ricorso tendono ad usare i container ed una volta abituati ad effettuare spedizioni tramite container difficilmente torneranno al vecchio sistema di trasporto. Esistono parecchi esempi di simili casi di sostituibilità a senso unico(21).
(50) Secondo una cauta stima compiuta da Drewry(22), la quota di merci trasportate tramite containers in tutto il mondo è salita dal 20,7 % nel 1980 al 35,1 % nel 1990 ed al 41,6 % nel 1994. Drewry prevede che entro il 2000 tale percentuale aumenterà fino al 53,8 %. Il passaggio dal trasporto alla rinfusa a quello containerizzato non riflette soltanto la mutata natura delle merci trasportate (essenzialmente da materie prime a munufatti), ma anche le caratteristiche proprie dei trasporti di linea containerizzati.
(51) Tali caratteristiche comprendono, tra le altre, quelle riportate di seguito: le spedizioni sono più ridotte e più frequenti, per il fatto che l'impiego dei container tende a ridurre i costo di magazzino. Le merci caricate nei container corrono meno rischi di essere danneggiate o rubate. Il container rende più agevole il trasporto multimodale. Per tali ragioni, una volta che una merce è passata dal trasporto alla rinfusa al container, eventualmente una destinazione alla volta, le differenze nel servizio fornito fanno sì che, una volta completato il passaggio, il caricatore difficilmente tornerà al metodo di trasporto alla rinfusa.
(52) A tale riguardo non ha rilevanza che alcune merci continuino ad essere trasportate in tutti e due i modi: la questione essenziale per definire se esista sostituibilità nella domanda è il fatto che la scelta del modo venga compiuta o meno in base alle specifiche caratteristiche. Il fatto che alcuni prodotti siderurgici siano trasportati alla rinfusa ed altri tramite container non indica che i due modi siano sostituibili, dal momento che non prende in considerazione la diversa natura (ed il valore) di tali prodotti, nè le condizioni di consegna richieste dal cliente. Altrettanto dicasi per gli altri prodotti per i quali le parti sostengono che esista sostituibilità fra trasporto alla rinfusa e containerizzato.
(53) Anche ammettendo la sostituibilità tra i servizi effettuati tramite container refrigerati e i trasporti alla rinfusa refrigerati(23), e per quanto ciò possa essere possibile le ragioni precedentemente esposte dimonstrano che ciò non significa necessariamente che i servizi di trasporto refrigerato alla rinfusa siano sostituibili a quelli effettuati tramite container refrigerati. A prescindere dai vantaggi offerti dai servizi di trasporto di linea in container, quali i minori volumi e la rapidità nei trasferimenti da un modo di trasporto all'altro, molti più prodotti possono viaggiare in container refrigerati di quanti possano viaggiare alla rinfusa in trasporti refrigerati. Tali prodotti comprendono pellicce e pellami, prodotti farmaceutici ed elettronici e, grazie alla temperatura costante ed alla possibilità di regolare il processo di maturazione, anche la frutta deperibile.
(54) Sulla base di tali considerazioni, pur essendo possibile in casi eccezionali che vi sia sostituibilità tra trasporto break-bulk e quello effettuato tramite container, non è stata nella maggior parte dei casi dimostrata l'esistenza di una sostituibilità permanente dei container con il modo alla rinfusa.
(55) Dal lato dell'offerta, le parti hanno sostenuto che i vettori che impiegano modalità break e neo break potrebbero senza difficoltà riconvertire le proprie navi per fare il loro ingresso nel mercato rilevante e dovrebbero perciò essere considerati potenziali concorrenti.
(56) In linea di massima qualisiasi nave può trasportare dei containers. Gli effetti della concorrenza potenziale esercitata dagli operatori di tali navi potrebbero essere sostanziali solo qualora fossero soddisfatte le seguenti due condizioni: innanzitutto, è necessario dimostrare che i vettori fornitori di tali servizi sono in grado di competere economicamente con le parti a parità di condizioni; in secondo luogo, che gli utenti considerano il trasporto di merci su navi non completamente containerizzate come funzionalmente intercambiabile con quello effettuato da una nave interamente containerizzata.
(57) Nel verificare se la prima di tali condizioni cumulative sia soddisfatta, è essenziale rilevare che le caratteristiche e le prestazioni delle navi non interamente containerizzate sono totalmente diverse rispetto a quelle di navi completamente containerizzate:
"È assolutamente chiaro, e quasi implicito nella terminologia, che la capacità di una portacontainer a celle è più efficiente e più produttiva dello spazio non cellulare quando si devono trasportare merci containerizzate, e pertanto più importante sul piano dell'equilibrio tra l'offerte e la domanda. Ogni posto container in una nave a celle offre in un anno una capacità di trasporto containerizzato superiore a quella di uno spazio container di una nave non a celle, poichè la prima:
- sosta meno tempo in porto,
- ha in genere una velocità di crociera più elevata,
- opera con frequenze di linea regolari. (...)
Mentre la produttività dei roll-on/roll-off (ro-ro) può essere pari o superiore all'80 % di quella di una nave a celle, una nave semicontainerizzata o parzialmente containerizzata ed adibita anche al trasporto alla rinfusa (con-bulker) sarebbe molto meno efficiente a causa sia della sua velocità che del tempo di caricamento delle merci nel porto. Globalmente si può ragionevolmente stimare il rapporto di produttività relativa delle capacità di navi con o senza celle in 2 a 1(24)."
(58) Oltre a caratteristiche relative all'efficienza delle navi, che scoraggiano una conversione a livello dell'offerta, ne esistono anche altre di carattere tecnico. La prima riguarda i costi aggiuntivi necessari al trasporto di container su navi non appositamente costruite per tale trasporto. Tali costi sono in parte fissi (l'acquisto di catene e altre attrezzature, ad un costo, secondo la relazione di Dynamar BV Shipping Consultants, di circa 150 EUR per spazio container) in parte variabili, poichè il costo della manodopera è più elevato nel caso di stivaggio di container su navi non containerizzate. È poi necessario tener conto dei costi portuali supplementari provocati dal caricamento dei container su tale tipo di navi, dato che i tempi di stivaggio sono più lenti e, di conseguenza, anche quelli di sosta in porto più lunghi.
(59) Il secondo motivo per cui la capacità potenziale di navi non totalmente containerizzate è inferiore rispetto a quanto asseriscono le parti deriva dal fatto che gli operatori di tali navi non possiedono flotte di container comparabili a quelle degli operatori di navi totalmente containerizzate. In genere, infatti, ognuna delle parti detienetre container per ogni spazio/container di nave che gestisce. Molti operatori di servizi di trasporto di merci alla rinfusa non possiedono invece neanche un container. Tali dati sono particolarmente importanti dato che "lo stock globale dei posti container disponibili è raramente stato sufficiente - e sicuramente non negli ultimi dieci o più anni - per permettere di utilizzare al massimo la capacità containerizzata nominale della flotta non a celle"(25). La situazione è inoltre aggravata dal fatto che gli operatori di navi non totalmente containerizzate in genere non possiedono a terra le stesse attrezzature utilizzate dagli operatori di navi totalmente containerizzate.
(60) Per quanto riguarda gli utenti, la Commissione non accetta la tesi secondo la quale la grande maggioranza dei clienti delle parti considera il trasporto su navi portarinfuse o neo-bulk sostituibile con quello effettuato da navi containerizzate. Per i consumatori esistono altre differenze, quali l'assenza di una frequenza regolare settimanale dei trasporti e il fatto che, in molti casi, le navi non totalmente containerizzate utilizzano terminali portuali o punti di ormeggio diversi da quelli delle navi containerizzate, con conseguenti inefficienze nelle operazioni di trasporto multimodale.
iii) I servizi di trasporto via aerea
(61) I servizi di trasporto aereo (o i servizi combinati via mare/via aerea) sono idonei solo per merci che richiedano tempi di trasporto più celeri ed il cui valore è tale da giustificare costi di trasporto più elevati.
(62) Dato che i caricatori cercano di contenere al minimo indispensabile i costi di trasporto, essi sceglieranno, al posto del trasporto marittimo, di sostenere il costo aggiuntivo del trasporto aereo solo quando ciò sia indispensabile per una più celere consegna delle merci e solo se il valore delle merci sia tale da giustificare costi di trasporto più elevati. La Commissione ritiene che in tali casi non sia esatto affermare che i servizi di trasporto via mare siano intercambiabili con quelli via aerea. Inoltre, la maggior parte delle merci trasportate in direzione est dall'Europa del nord verso L'Estremo oriente - e cioè nell'ambito geografico dell'accordo EATA - viene giudicata di scarso valore dai membri di tale accordo.
iv) Servizi di trasporto via terra
(63) Nella notifica, le parti sostengono che la Transiberiana non costituisce un modo di trasporto alternativo efficace, a causa del clima di instabilità economica e politica della Comunità di Stati indipendenti. Secondo le parti, i volumi di merci trasportate via la Transiberiana sono notevolmente diminuiti dopo il crollo dell'Unione Sovietica e, in ogni caso, una singola nave con una capacità di 4000 TEU trasporta un carico equivalente a quello di 50 treni circa, di lunghezza pari a 2,4 km circa.
v) Servizi attraverso il Pacifico
(64) Le parti non hanno fornito alcun elemento di prova che dimostri che i trasbordi nei porti americani o quelli combinati su strada e rotaia riguardino ingenti volumi di merci trasportate dall'Europa del nord all'Estremo oriente.
vi) I servizi Mediterraneo/Mar Nero
(65) Le parti hanno inoltre sostenuto che i servizi offerti sulle rotte dal Mediterraneo e dal Mar Nero esercitano una forte concorrenza nei confronti degli operatori delle rotte dall'Europa del nord verso l'Estremo oriente. Nella domanda di esenzione o nella risposta alla comunicazione degli addebiti, tuttavia, esse non hanno fornito un solo esempio relativo all'effettivo spostamento di carichi da una rotta verso l'altra. Inoltre, la relazione Drewry afferma che:
"facendo rotta attraverso il Mediterraneo, le navi che viaggiano fra l'Europa e l'Estremo oriente potrebbero risparmiare almeno due settimane su di un viaggio che, tra andata e ritorno, ne dura in media nove (con un incremento del 22 % della produttività della nave); ciò appare tuttavia improbabile, almeno nel prossimo futuro, considerati i limiti strutturali dei porti meridionali e del sistema ferroviario europeo(26)."
VI. Struttura del mercato
(66) Ai fini di una valutazione dell'EATA, è rilevante esaminare non solo le quote di mercato detenute dai suoi membri mentre l'accordo era in vigore (cfr: considerando 80 e 81), ma anche la struttura del mercato. In particolare, è significativo che molti membri dell'EATA avessero anche aderito alle FEFC e che tutti fossero - ad eccezione di Hyundai - anche membri del Far East Trade Tariff Charges and Surcharges Agreement (FETTCSA). Nella tabella 2 seguente, viene indicato a quale dei tre accordi citati avevano aderito le parti dell'EATA(27).
Tabella 2
Struttura del mercato - 1993
SPAZIO PER TABELLA
i) La Far Eastern Freight Conference (FEFC)(28)
(67) La FEFC è un'associazione di compagnie marittime di linea che gestiscono servizi di trasporto marittimo regolari sulle rotte tra l'Europa e l'Estremo oriente. La FEFC stessa non offre servizi di trasporto marittimo né conclude contratti con i caricatori o con altri utenti. Essa fissa determinate condizioni, incluse le tariffe, sulla cui base le compagnie di linea aderenti all'accordo offrono i loro servizi. La FEFC è utilizzata dai suoi membri come organo centrale per la pubblicazione delle loro decisioni e per comunicare con altre organizzazioni interessate, inclusi i consigli dei caricatori.
(68) Per soddisfare le condizioni stabilite per la concessione dell'esenzione delle intese tra conferenze marittime(29), i membri della FEFC sono tenuti ad applicare tassi di nolo uniformi o comuni, conformemente all'articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento (CEE) n. 4056/86.
(69) Come indicato nel punto 80 seguente, i membri aderenti alla FEFC detenevano, nel 1991, una quota pari al 58 % del mercato dei trasporti sulle rotte tra l'Europa del nord e l'Estremo oriente. Ciò significa che oltre il 50 % delle merci del mercato rilevante sulle rotte tra l'Europa del nord e l'Estremo oriente era trasportato sulla base di tassi di nolo uniformi o comuni, decisi da compagnie marittime di linea che costituivano la maggioranza dei membri dell'accordo EATA.
ii) L'accordo Far East Trade Tariff Charges and Surcharges Agreement (FETTCSA)
(70) Il FETTCSA era un accordo stipulato il 5 marzo 1991 da tutte le principali compagnie marittime operanti sulle rotte tra l'Europa e l'Estremo oriente (ad eccezione di Hyundai), inclusi dodici membri della FEFC e sei compagnie marittime non conferenziate operanti su tali rotte. Secondo il segretariato dell'EATA(30), il FETTCSA fu il risultato delle discussioni tra varie compagnie marittime di linea in merito all'accordo ESA (European Stabilisation Agreement), precursore dell'EATA.
(71) Il FETTCSA conteneva le seguenti disposizioni per il calcolo e la fissazione di tasse e soprattasse diverse dai noli di trasporto marittimo e terrestre:
i) la determinazione o l'attuazione di norme uniformi in merito alla struttura ed alle condizioni di applicazione delle tariffe di trasporto, e
ii) la fissazione o l'applicazione di prezzi e condizioni globali per l'organizzazione e l'esecuzione di operazioni di trasporto marittimo successive o complementari.
(72) Il FETTCSA stabiliva per le parti uno scambio di informazioni e di dati in merito a qualsiasi questione attinente all'accordo ed alla sua gestione.
(73) Secondo le dichiarazioni dell'ESC (Consiglio dei caricatori europei) e del CNUT (Consiglio nazionale degli utenti dei trasporti)(31), accolte dal FETTCSA(32), gli importi addizionali ai noli marittimi, in particolare le sovrattasse, rappresentano spesso per i caricatori il 35 % circa del costo totale del trasporto e ammontano sino al 60 % del tasso di nolo effettivo. Il Consiglio dei caricatori giapponesi (TSC) ha precisato che tali importi superavano ampiamente le spese sostenute dalle compagnie marittime, costituendo di conseguenza parte del loro reddito globale.
(74) Un accordo che consenta ai concorrenti di discutere le modalità di fissazione dei prezzi, scegliendo gli elementi da includere in tali prezzi, è suscettibile di pregiudicare la libertà di tariffazione: nel caso in esame, l'accordo aveva come obiettivo di fissare il livello dei prezzi, e non solo di applicare determinati metodi di calcolo, ed esso alterava di conseguenza la normale struttura di tali prezzi.
(75) Le parti del FETTCSA hanno posto fine all'accordo dopo l'adozione da parte della Commissione, nel 1994, della comunicazione degli addebiti.
iii) Effetto combinato di FEFC; FETTCSA e EATA sul mercato
(76) L'obiettivo dichiarato dell'EATA era di consentire ai membri un aumento dei tassi di nolo (cfr. considerando 9). Non tutti i membri della FEFC avevano aderito all'EATA, bensì solo i più importanti: ciononostante il sistema di fissazione dei prezzi applicato della FEFC ha consentito a tutti i membri della FEFC - membri o non membri dell'EATA - operativi nell'area geografica dell'EATA, di beneficiare degli aumenti dei tassi.
(77) L'effetto combinato della FEFC e dei due accordi conclusi da tale conferenza con le compagnie marittime indipendenti, l'EATA e il FETTCSA, è suscettibile di essere stato rilevante sulla concorrenza a livello dei prezzi tra i membri della conferenza FEFC - che applicano tassi di nolo comuni o uniformi e, di conseguenza, non sono in concorrenza a livello dei prezzi - e le compagnie marittime non conferenziate. In effetti sia l'EATA che il FETTCSA erano in grado di aumentare in modo coordinato i loro prezzi.
(78) Oltre all'effetto diretto che l'EATA ha esercitato sui tassi di nolo dei suoi membri, è probabile che l'applicazione di tale accordo abbia provocato un aumento anche dei tassi di nolo degli operatori indipendenti non membri dell'EATA. Tale aumento - si tratta di un'azione commerciale normale e legittima delle compagnie marittime di linea non aderenti all'EATA - deriva dal fatto che esse si basavano sulla griglia tariffaria della FEFC(33) per fissare il livello dei noli, ed essa era superiore alla norma a causa dell'accordo EATA.
(79) Gli accordi EATA e FETTCSA, che dal punto di vista amministrativo erano identici, stipulavano che il direttore generale ed il personale della FEFC assumessero le funzioni di segretario e di segretariato di tali accordi. L'amministrazione in comune di tali tre accordi è suscettibile di avere in passato rafforzato gli stretti legami e lo scambio di informazioni tra membri conferenziati e membri non conferenziati.
VII. Quote di mercato
(80) Secondo le stime dell'EATA comunicate alla Commissione nella richiesta di esenzione (e pertanto relative al periodo anteriore all'entrata in vigore dell'EATA), le parti di tale accordo detenevano nel 1991 una quota di mercato pari all'86 % circa del traffico globale di linea verso est tra l'Europa del nord e l'Estremo oriente. Di conseguenza, era esclusa dall'accordo una quota di mercato pari al 14 %. Tali dati includono un margine per le merci trasportate via la Transiberiana. Per i motivi citati al considerando 63, la Commissione ritiene che la Transiberiana non rientri nel mercato in esame; tuttavia, alla luce del ridotto volume di merci trasportato (circa 2 % ) via tale ferrovia, essa non ha ritenuto necessario modificare le cifre trasmesse dall'EATA, in modo da escludere i dati relativi alla Transiberiana.
Tabella 3
Volumi e quote di mercato (1991)
Merci containerizzate trasportate da navi di linea in direzione est
(Europa del nord - Estremo oriente)
SPAZIO PER TABELLA
(81) Le parti EATA hanno fornito le stime delle percentuali comparabili a quelle della tabella precedente per il 1993 (83,5 %), 1994 (80 %) e 1995 (78 %).
VIII. Tassi di nolo
(82) L'EATA non è un accordo di conferenza marittima (cfr. considerando 181) e non contiene nessun meccanismo diretto che consenta di concordare un aumento dei tassi di nolo. Ciononostante gli aumenti dei tassi di nolo decisi dall'EMA (Eastbound Managment Agreement, organo esecutivo della FEFC che ne fissa i tassi di nolo per i servizi verso est), dall'entrata in vigore dell'EATA, sono stati di 100/200 USD per TEU/FEU in aprile 1993 e di 75/100 USD per TEU/FEU un luglio 1993. Nel novembre 1993, dopo che la riduzione del volume di capacità offerta sul mercato era scesa a zero, l'EMA decise un ulteriore aumento dei tassi pari a 150/225 USD per TEU/FEU, a decorrere dal 1o gennaio 1994.
(83) Secondo la relazione Drewry(34), la media di aumento dei tassi di nolo in direzione est sulle rotte Europa/Estremo oriente risulta dalla tabella seguente:
Tabella 4
Tassi medi di nolo Europa/Estremo oriente (1992-1995)
SPAZIO PER TABELLA
(84) Il 7 giugno 1993, le compagnie marittime di linea aderenti all'AWRA (Asia Westbound Rate Agreement, un ulteriore organo esecutivo della FEFC, competente per le rotte in direzione ovest verso l'Europa e il Mediterraneo occidentale), hanno comunicato di avere deciso "un ripristino dei tassi" dal 1o luglio 1993, pari a 150/300 USD per TEU/FEU. Nel contesto in esame, il ripristino dei tassi di nolo consiste in un accordo generalizzato fra tutti i membri ("across the board") di ridurre il livello degli sconti e non corrisponde dunque ad un aumento generale dei prezzi della tariffa della conferenza (denominato GRI - general rate increase), bensì al tentativo di aumentare i prezzi effettivi adeguandoli al tasso di nolo pubblicato.
(85) Secondo il segretariato dell'EATA, le parti dell'EATA avevano esaminato, nel corso della riunione tenutasi a Parigi nel marzo 1993, una proposta di ampliamento dell'accordo, per consentire alle parti di discutere i tassi di nolo e "tale proposta non ha portato all'adozione di decisioni, ma alcuni membri hanno affermato che tale questione andava approfondita"(35).
IX. Utilizzazione delle capacità
(86) L'utilizzazione delle capacità sulle rotte verso l'est che collegano l'Europa del nord all'Estremo oriente è pregiudicatadai trasporti a vuoto che possono ridurre fino al 20 % le capacità di trasporto di una nave, tanto che, in pratica, un'utilizzatione della capacità dell'80 % è considerata corrispondere al pieno carico delle navi(36). L'utilizzazione è influenzata anche dalle variazioni stagionali, che fanno sì che la domanda sia maggiore nel terzo e - ancora di più - nel quarto trimestre dell'anno rispetto al primo o al secondo trimestre.
(87) Ciò significa che i volumi trasportati ed i profitti ottenuti sarebbero inferiori sulle rotte in direzione est rispetto a quelle verso ovest, anche se il grado di utilizzazione di capacità ed i tassi di nolo fossero identici nelle due direzioni. Inoltre, il fatto che la domanda sia molto più elevata alla fine, dell'anno causa inevitabilmente una certa sottoutilizzazione di capacità all'inizio dell'anno, data che le compagnie di linea devono mantenere una capacità adeguata per soddisfare la domanda ulteriore. La tendenza a ricavi inferiori sulle rotte in direzione est dall'Europea del nord verso l'Estremo oriente è aggravata dal fatto che molti carichi spediti in tale direzione hanno un valore inferiore rispetto a quelli trasportati verso ovest e sono dunque in genere più sensibili ai costi di trasporto.
(88) Un altro elemento che può spiegare i ricavi apparentemente bassi dei servizi di trasporto in direzione est è dato dal fatto che le compagnie di linea scelgono di utilizzare navi "di capacità quasi identica". Le compagnie marittime cercano infatti di gestire flotte di navi di dimensioni simili. La capacità globale di una flotta di navi, di conseguenza, dipende non solo dalla regolarità e dalla rapidità del servizio auspicati dalla compagnia, ma anche dalla dimensione delle navi che sarà determinata dal livello massimo di domanda previsto per una delle navi della flotta. Così, per esempio, la capacità allestita per soddisfare la domanda di novembre sarà mantenuta - nonostante il probabile calo della domanda - in gennaio.
(89) Un ulteriore fattore che influisce sull'utilizzazione della capacità sulle rotte in direzione est tra l'Europa del nord e l'Estremo oriente è costituito dall'ingente riposizionamento di container. Lo spostamento di container vuoti da una parte o regione del mondo, verso un'altra deriva da uno squilibrio dei flussi commerciali: il numero di container pieni trasportati dal Giappone verso ovest, per esempio, è superiore a quello verso est a destinazione del Giappone, ed i container eccedentari devono di conseguenza essere trasportati a vuoto. In base ai dati comunicati alla Commissione dalle parti dell'EATA, il 18 % circa dei container trasportati dalle parti verso est nel 1992 (inclusi i non-scope cargo) erano vuoti. Nel 1991, tale quota era del 24 %.
(90) La Commissione tiene conto del fatto che nel periodo in oggetto la capacità verso ovest superava ampiamente quelle verso est(37), e che ciò risultava dal fatto che i servizi erano stati riorganizzati per eliminare lo squilibrio tra la domanda verso est e quella verso l'ovest. Le compagnie marittime, per ovviare a tale situazione, offrivano dei servizi di trasporto di circumnavigazione verso est utilizzando un numero ridotto di navi di dimensioni più piccole rispetto a quelle dei trasporti circolari verso ovest.
(91) La tabella 5 seguente indica le percentuali medie di utilizzazione di capacità delle parti EATA per un periodo di quattro anni (1989 - 1992).
Tabella 5
Utilizzazione di capacità delle parti EATA 1989-1992
SPAZIO PER TABELLA
(92) Le cifre cumulate per il periodo gennaio/agosto 1993 relative all'utilizzazione di capacità in direzione est, escludendo i container vuoti, indicano che in tale periodo le parti dell'EATA avevano un tasso medio di utilizzazione dell'80,2 %; dopo avere incluso i carichi imbarcati nei porti situati al di fuori della zona geografica dell'EATA, tale cifra è salita all'83,2 %. In agosto 1993, il tasso di utilizzazione di capacità era dell'86,3 % (ad esclusione dei container vuoti).
(93) Uno dei consulenti economici dell'EATA ha scritto che:
"In via generale, tuttavia, l'autore ritiene, dopo aver discusso con operatori marittimi, che il fattore di carico delle traversate circolari può variare dal 55 % all'80 %(38)."
(94) Inoltre, l'aumento della capacità disponibile, sia in direzione est che ovest, nei quattro anni anteriori all'entrata in vigore dell'accordo EATA, era quasi uguale a quellodella domanda. La tabella 6 si basa sui dati relativi al volume di capacità offerta e al volume dei carichi trasportati dalle parti dell'EATA sia in direzione est che ovest nel 1989. Per consentire un confronto con le cifre degli anni seguenti, le cifre di base relative al 1989 sono state fissate a 100.
Tabella 6
Aumento di capacità rispetto all'aumento della domanda (1989-1992)
SPAZIO PER TABELLA
(95) La tabella 6 indica che per quattro anni, dal 1989 al 1992, l'eccedenza di capacità in direzione est è globalmente aumentata allo stesso tasso di quello della domanda e che, anche in direzione ovest, la capacità è aumentata ad un tasso simile a quello della domanda. La tabella 6 dimostra che la tesi sostenuta dalle parti dell'EATA, secondo la quale la capacità in direzione est era aumentata in misura superiore alla domanda di trasporti verso est, non è fondata.
(96) La Commissione ritiene che la domanda sulle rotte verso est fosse molto superiore alle previsioni delle parti per il quarto trimestre del 1993, e che di conseguenza il programma di non utilizzazione delle capacità fosse stato "temporaneamente" sospeso (cfr. considerando 27). La tesi sostenuta dalle parti dell'EATA, in merito al carattere strutturale della presunta sovraccapacità nei servizi di trasporto in direzione est tra l'Europa del nord e l'Estremo oriente (cfr. considerando 24) non era pertanto fondata. La Commissione esamina peraltro la validità di tali affermazioni al considerando 227.
(97) Inoltre, l'affermazione che la capacità eccedentaria fosse all'epoca strutturale è contraddetta dalle affermazioni presentate dalle parti nella domanda di esenzione individuale. Per provare la natura strutturale di tale presunta capacità eccedentaria, le parti avrebbero infatti dovuto dimostrare che essa non era utilizzabile in modo efficace per tutta la durata dell'accordo. Le parti dell'EATA hanno tuttavia sostenuto la tesi contraria:
"Even allowing for the present degree of overcapacity ... capacity will have to grow substantially over a ten year period (...).
Taking a ten year view, the maritime transport industry will have to meet substantial demands for additional capacity, as well as a certain level of replacement, at high newbuilding prices(39)."
"(Nonostante l'attuale sovraccapacità ..., è necesario che la capacità aumenti ancora molto nei prossimi dieci anni (...).
Nel prossimo decennio il settore dei trasporti marittimi dovrà far fronte ad una forte domanda di capacità supplementare, e dovrà sostituire parte delle navi con nuove unità, ad un costo estremamente elevato.(40)."
(98) Alla luce di tali osservazioni, di cui non ha motivo di dubitare, la Commissione ritiene che le parti non abbiano dimostrato la fondatezza della loro tesi, secondo la quale sulle rotte commerciali Europa del nord/ Estremo oriente esisteva un problema strutturale di capacità eccedentaria.
(99) Infine, secondo Drewry, l'equilibrio offerta/domanda sulle rotte Europa del Nord/Estremo oriente nel periodo 1992-1997 era il seguente:
Tabella 7
Equilibrio offerta/domanda (Europa del nord/Estremo oriente)
1992-1995 (in milioni di TEU)
SPAZIO PER TABELLA
(100) Le cifre relative alla domanda indicate nella tabella 7 precendete escludono il traffico militare, il trasporto intermodale di carichi trasbordati via i porti commerciali principali ed i container vuoti. Tali importi sono pertanto inferiori all'effettiva utilizzazione delle navi. Le cifre relative alla capacità sono calcolate dopo deduzione del taglio di capacità del 1993 in applicazione dell'accordo EATA e dopo la riduzione del 20 % degli spazi/container conseguente alle limitazioni della portata lorda.
(101) La tabella 7 indica un aumento continuo della domanda sulle rotte in direzione est ed ovest ma dimostra anche, come indicato nella tabella 8 seguente, che per tutta la durata dell'accordo EATA l'aumento dell'offerta superava notevolmente la domanda. Di conseguenza, sempre che esistesse un problema di eccesso di capacità, essa era causato dall'introduzione di nuove capacità e non dall'esistenza di capacità eccedentaria al momento dell'entrata in vigore dell'accordo EATA.
Tabella 8
Equilibrio fra domanda e offerta sulle rotte Europa del nord/Estremo oriente in direzione est (1992-1997) (in milioni di TEU)
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Fonte: EATA.
(102) La tabella permette di trarre due conclusioni ulteriori: primo, non esistono elementi di prova che giustifichino un congelamento di capacità solo per i trasporti in direzione est, e cioè le esportazioni dal Nordeuropa. Secondo, la Comissione non ritiene che il congelamento di capacità fosse necessario nel 1993, dato che non è stato necessario dal 1994 al 1997. La tabella 9 seguente conferma tali conclusioni.
Tabella 9
Utilizzazione di capacità dal 1993 al 1995
SPAZIO PER TABELLA
(103) Le cifre della tabella 9 tengono conto della richiesta delle parti dell'EATA di escludere i container vuoti dalle cifre relative alla domanda, dato che, globalmente, non sono fonte di reddito. Senza esaminare la validità di tale tesi, è certo che i container vuoti riducono lo spazio disponibile nelle navi per il trasporto di container pieni. Di conseguenza, nella tabella 9 il volume di capacità disponibile è stato calcolato sottraendo dalla capacità totale il numero di containers vuoti trasportati.
X. La nozione di stabilità
(104) Una conferenza marittima di linea contribuisce ad assicurare stabilità alle rotte commerciali su cui opera, grazie alla fissazione di una tariffa uniforme che serve al mercato come punto di riferimento. I prezzi così fissati tendono a restare immutati più a lungo rispetto a quelli fissati dalle singole compagnie marittime. Il ridotto margine di fluttuazione dei prezzi rispetto a quello che si avrebbe in un mercato normalmente competitivo va a beneficio dei caricatori, per i quali si riduce l'incertezza relativa alle condizioni commerciali future(41).
(105) La stabilità dei tassi prevista dal regolamento (CEE) n. 4056/86 assicura indirettamente ai caricatori servizi affidabili. I servizi di linea sono per loro natura regolari, essendo distribuiti uniformemente nel tempo. Servizi affidabili sono quelli che offrono una qualità ragionevole, tale da non danneggiare le merci dei caricatori, allo stesso prezzo qualunque siano il giorno e la compagnia scelta per trasportare il carico. L'affidabilità nell'offerta dei servizi di trasporto significa garantire ai caricatori nel tempo un servizio con frequenze regolari ed adattato alle loro esigenze.
(106) Per tali motivi, si ritiene che i clienti di membri delle conferenze marittime di linea beneficino di una congrua parte degli utili ottenuti da tali conferenze grazie alle restrizioni di concorrenza che esse comportano. Pertanto, gli accordi di fissazione in comune dei tassi stipulati da membri di una conferenza possono beneficiare di un'esenzione di categoria, a condizione che i membri di tale conferenza restino sottoposti ad una concorrenza effettiva.
(107) Tuttavia, le parti dell'accordo EATA si basano sulla tesi che il mercato dei trasporti marittimi di linea è talmente diverso da tutti gli altri mercati di beni e servizi da esulare dalle normali regole di concorrenza applicablili a tali mercati. Esse sostengono che
"a competitive equilibrium does not exist in liner shiping" and that "if a competitive equilibrium does not exist, attempts to attain it via competition policy will be in vain"(42).
"non esiste nei trasporti marittimi di linea un equilibrio competitivo" e che "dato che non esiste un equilibrio competitivo, è inutile cercare di raggiungere tale equilibrio grazie ad una politica di concorrenza."(43).
(108) Secondo i membri dell'EATA, la nozione di stabilità implica che ogni compagnia marittima di linea operante su un determinato traffico dovrebbe avere la certezza di ottenere un tasso di rendimento del capitale adeguato, tale da impedire che i suoi proprietari siano tentati di investire altrove.
(109) L'argomento principale sostenuto dell'EATA è che l'industria dei trasporti marittimi di linea deve sostenere costi fissi elevati ma evitabili: l'esistenza di una capacità di riserva suscita una concorrenza di breve durata sui prezzi, che li porta a livelli prossimi al costo marginale; tale situazine provoca un ritiro di capacità dal mercato, dato che gli operatori sono obbligati a spostare le loronavi verso rotte commerciali più redditizie per non fallire. In teoria(44) tale ritiro dovrebbe provocare una riduzione delle capacità esistenti e dunque un cospicuo aumento dei prezzi, attirando sul mercato nuovi operatori e nuove capacità. La capacità continuerebbe poi ad aumentare sino a raggiungere un livello di riserva adeguato (necessario per la fornitura di servizi affidabili) ed il ciclo ricomincerebbe da capo.
(110) Siffatte fluttuazioni dei prezzi e della capacità disponibile di entità potenzialmente elevata rappresentano una forma di fallimento del mercato, che è intrinsecamente instabile. Per spazzare tale ciclo, è necessaria una rigida disciplina dei prezzi, tale da impedire alle compagnie di linea di offrire servizi a livelli che, secondo i sostenitori di tale tesi, sono troppo bassi ("concorrenza distruttiva"). Tale disciplina sarebbe a loro avviso conforme al regolamento (CEE) n. 4056/86, che autorizza una esenzione per alcune pratiche di fissazione di prezzi da parte di conferenze marittime di linea.
(111) Inoltre, sempre secondo tale tesi, la semplice fissazione dei prezzi non basta; sono invece necessarie ulteriori misure, quali gli accordi di non utilizzazione di capacità, per limitare il volume di merci che ogni compagnia marittima è autorizzata a trasportare, per eliminare la tentazione di trasportare carichi supplementari a un prezzo vicino al costo marginale. Tali misure, affermano i sostenitori di tale tesi, non permetterebbero alle conferenze di aumentare i prezzi a piacimento, dato che prezzi superiori a quelli competitivi attirerebbero sul mercato concorrenti prima solo potenziali.
(112) Tale analisi illustra gli argomenti addotti in molti casi di concorrenza da membri di un cartello che cercano di differenziare la concorrenza "leale" da quella "distruttiva"(45). In realtà, la maggior parte dei fattori invocati per dimostrare l'assenza di equilibrio del mercato dei trasporti marittimi di linea non sono tipici di tale trasporto. L'esistenza di capacità di riserva è un elemento comune alla maggior parte dei settori a forte intensità di capitale, nei quali i costi non recuperabili sono elevati a fronte di bassi costi variabili marginali di produzione. In certi casi è utile fissare prezzi inferiori per aumentare il fatturato grazie ad un aumento di volume.
(113) La tesi dell'instabilità intrinseca del mercato si basa su due teorie estremamante controverse che Pirrong(46) Sjostrom e Davies(47), in particolare, hanno cercato di applicare ai trasporti marittimi: la teoria del nucleo ("core theory") e quella dei mercati contendibili ("contestable markets"). Le premesse necessarie per applicare tali modelli teorici (la presenza di costi fissi ma evitabili, l'impossibilità di adattare la capacità alla domanda e un comportamento autolesionistico degli armatori nella fissazione dei prezzi) appaiono irrealistische alla maggior parte degli esperti. Non sorprende pertanto che gli studi degli economisti che applicano tali modelli teorici eterodossi non siano stati accettati dalla maggior parte degli esperti di trasporti marittimi(48).
i) La teoria del nucleo e quella dei mercati contendibili
(114) Secondo la teoria del nucleo(49) il mantenimento di una capacità di riserva adeguata al fine di fornire servizi regolari e affidabili, nonostante le fluttuazioni della domanda, potrebbe far scordare agli armatori la "raison d'être" di tale capacità (che non dovrebbe essere utilizzata, tranne in caso di aumento eccezionale della domanda a prezzi costanti, per esempio una domanda stagionale); di conseguenza essi potrebbero decidere di diminuire i loro prezzi per colmare la capacità di riserva attirando nuovi clienti. Una strategia commerciale siffatta ha lo scopo di massimizzare l'uso delle navi.
(115) La decisione di diminuire i tassi dei noli provocherebbe una guerra dei prezzi con altri armatori e spingerebbe i prezzi ad un livello molto basso, prossimo al costo variabile marginale, visto che per gli armatori è impossibile adattare rapidamente la capacità alla domanda. In questo modo inizierebbe il ciclo - descritto in precedenza - di eccessive fluttuazioni dei prezzi e della qualità del servizio che causerebbe l'instabilità intrinseca dell'industria.
(116) Senza voler verificare se la teoria del nucleo sia qualcosa di più di una teoria astratta, è evidente che essa parte da premesse che non sono comunque applicabili al settore dei trasporti marittimi di linea.
(117) La nozione di capacità di riserva va innanzitutto esaminata tenendo conto del problema dell'indivisibilità dei fattori di produzione nei servizi regolari di trasporto(50).
Pertanto, per una compagnia marittima di linea, i costi legati alla capacità delle navi sono costi comuni all'insieme dei carichi trasportati e non possono essere attribuiti alle singole consegne. Essi pertanto non sono inclusi nel calcolo di un derterminato tasso di nolo e la base di addebito è il costo diretto di movimentazione. L'opinione che i costi di capacità non possano essere oggetto di ripartizione si complica ulteriormente se si tiene conto delle discriminazioni di prezzo praticate tra le merci, che fanno sì che il prezzo addebitato per una merce può, per lo stesso servizio, essere cinque volte superiore a quello di un'altra.
(118) Tuttavia, come osservano Jansson e Schneerson, esiste un problema generale per i mercati di trasporto a carico parziale, sia di passeggeri che di merci, quando i carichi sono relativamente piccoli (per esempio un singolo containersu una nave da trasporto di linea); in tal caso può sorgere un problema di indivisibilità, che fa sì che il costo della capacità sia da escludere dal costo marginale. Anche ammettendo che si tratti di un problema, è evidente che oggi gli strumenti per minimizzarne gli effetti negativi sui profitti esistono e sono ben noti al settore dei trasporti marittimi di linea. La fissazione di prezzi marginali ragionevoli si realizza in genere utiizzando i principi dell'ottimizzazione del reddito globale ("yield management"), che sono ben noti nell'ambito della fissazione delle tariffe aeree. Oggi le principali compagnie marittime di linea ricorrono a tali principi di fissazione dei prezzi marginali per evitare di contaminare i loro tassi normali con vendite marginali(51).
(119) La relazione Drewry(52) del 1991 sottolineava che i prezzi fissati a livello del costo variabile marginale sarebbero stati pari ad un importo di circa 20 a 400 USD per container di 40 piedi (a seconda che la dotazione d'armamento fosse di proprietà o noleggiata), e cioè un tasso molto inferiore a tutti quelli registrati in tale periodo. L'analisi fatta dalla relazione Drewry dimostra l'assurdità della tesi sostenuta nella teoria della concorrenza distruttiva, che sostiene che tassi di nolo occasionali praticati per trasporti marittimi marginali (ad un livello prossimo al costo variabile marginale) avrebbero per effetto di contaminare tutti i tassi. Le compagnie marittime, alla stregua di tutte le altre imprese, si rendono infatti conto che le loro attività non sarebbero redditizie se fissassero tassi in media inferiori al costo totale medio.
(120) In secondo luogo, l'ipotesi delle fluttuazioni di capacità costituisce un presupposto essenziale per poter applicare la teoria del nucleo. Essa tuttavia è incompatibile con gli ingenti investimenti non recuperabili sostenuti dagli armatori, per esempio in navi containerizzate per ogni servizio, in attrezzature portuali e terminali e nelle strutture amministrative e di vendita necessarie alla costituzione di una soddisfacente clientela; tali investimenti saranno inevitabilimente liquidati in perdita nel caso in cui una compagnia marittima decida improvvisamente di abbandonare una linea: infatti l'uscita dal mercato avviene in genere in momenti di difficoltà e la compagnia dovrà aspettarsi di dover cedere i propri beni ad un prezzo estremamente basso.
(121) Il tracollo della US Line nel 1986 è un classico esempio di investimenti irrecuperabili nelle navi: si stima che in tale occasione dal 40 % al 50 % circa del valore residuo degli investimenti non abbia potuto essere recuperato(53). Gli investimenti in questione sono cosi elevati da dissuadere le compagnie marittime a ritirarsi dal mercato non appena i prezzi iniziano a diminuire. Di conseguenza, eventuali concorrenti devono anche aspettarsi una reazione commerciale decisa da parte delle compagnie marittime già presenti sul mercato, in caso di modifica della struttura concorrenziale di tale traffico. L'entità dei costi non recuperabili limita pertanto il rischio, descritto dalla teoria del nucleo, di un'incursione speculativa sul mercato.
(122) In terzo luogo, tale teoria afferma che il ritiro di capacità provoca un calo della qualità del servizio (rispetto a frenquenza e capacità), seguito da nun aumento dei prezzi che attira nuovi concorrenti nel mercato. Tale argomento parte dall'ipotesi che i servizi e le capacità gestiti dalle compagnie marittime sul mercato siano rigidamente inquadrati senza poter adattarsi alla domanda. Esso corrisponde ad una errata interpretazione della stabilità dei servizi, secondo la quale stabilità dei trasporti significa accordare protezione a tutti i servizi esistenti, proteggendoli da qualsiasi concorrenza, considerata distruttiva. Tale ipotesi non corrisponde alle caratteristische delle principali rotte marittime.
(123) Per i motivi sopra esposti, la Commissione non può accettare l'applicabilità della teoria del nucleo all'analisi dei trasporti marittimi di linea. Tale teoria inoltre non fornisce un quadro teorico soddisfacente ed anche i suoi autori non sono in grado di proporre soluzioni specifiche. Il Dr. Pirrong(54) per esempio afferma: "Anche altre misure possono evitare i problemi derivanti da uno spazio vuoto nel nucleo, come il monopolio, i contratti a lungo termine e l'integrazione verticale".
(124) Di conseguenza, una strategia commerciale basata su una differenziazione della qualità del servizio in funzione del cliente e sulla stipulazione di contratti di servizio individuali permette di risolvere qualsiasi problema di "instabilità intrinseca" del settore. Tali strategie sono ben note alle compagnie marittime di linea. La teoria del nucleo pertanto, anche se fosse applicabile, non potrebbe giustificare l'esistenza di cartelli.
(125) Gli armatori ricorrono anche alla teoria dei mercati contendibili ("contestable markets"), per sostenere che l'esistenza di una concorrenza potenziale garantisce servizi efficienti a prezzi competitivi. La minaccia di un ingresso improvviso di operatori concorrenti sul mercato obbligherebbe cioè le compagnie di linea già presenti su di esso a rispettare determinati obblighi di efficienza. Molti economisti(55) tuttavia contestano l'applicabilità di tale teoria ai trasporti marittimi di linea.
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(126) Oltre alla presenza di ingenti costi irrecuperabili, che limitano le possibilità di un ingresso redditizio sul mercato,è da notare che una condizione di applicabilità della teoria dei mercati contendibili è concorrenza potenziale sarebbe sufficiente. Secondo tale teoria, è solo quando manca una reale pressione competitiva che i prezzi rischiano di essere elevati o che si verificano inefficienze nell'offerta, con il risultato di attrarre sul mercato nuovi operatori che sperano di approfittare di tale situazione.
(127) Jankowski afferma che un numero elevato di entrate ed uscite dal mercato - che nella maggior parte dei casi non sono redditizie e sfociano in un insuccesso - costituisce un sintomo di non contendibilità del mercato. Nel suo studio del 1986(56), il Dr. Davies ha sostenuto che il traffico marittimo di linea Europa/Canada era da considerarsi contendibile proprio a causa del numero di entrate registrate; egli tuttavia non ha verificato se tali spostamenti fossero redditizi. Le conclusioni del Dr. Davies in merito alla contendibilitià del mercato sono pertanto dubbie.
(128) Vale la pena aggiungere che la maggior parte dei casi di ingresso ed uscita dal mercato esaminati dal Dr. Davies, si riferivano allo spostamento di navi di linea in servizio su rotte commerciali vicine. Nessuna analisi tuttavia è stata fatta per scoprire se tali spostamenti rappresentassero vere e proprie incursioni speculative sul mercato.
(129) La tesi della mobilità e flessibilità d'uso delle navi è condivisa dalla maggior parte degli esperti e dagli stessi armatori(57). Anche le osservazioni formulate dal Dr. Davies sull'entrata e l'uscita dal traffico tra l'Europa ed il Canada confermano l'idea di un reimpiego flessibile delle navi piuttosto che quella di una vera libertà di mercato.
"Tutte le precendenti analisi relative all'ingresso ed all'uscita dal mercato si basano sulla creazione o la scomparsa di servizi e non di compagnie di navigazione. Lo spostamento di navi effettuato da una compagnia marittima da un traffico ad un altro implica necessariamente l'uscita da e l'entrata in un servizio - il che di per sè influenzerà le condizioni concorrenziali su ognuna di tali rote commerciali - ma non modifica necessariamente il numero di compagnie marittime presenti sul mercato in un ambito più esteso. La tabella 4 indica la rotazione delle società armatoriali che offrono servizi di linea sul traffico canadese, ma anche in questo caso si pone lo stesso quesito: una compagnia marittima nuova sul traffico canadese può non esserlo nel resto del mondo, ed un'uscita dalla rotta del Canada non significa necessariamente la scomparsa della compagnia, bensì un suo spostamento verso una rotta non canadese. In effetti, delle 49 uscite elencate nella tabella 4, solo 6 sono state provocate da un fallimento totale della compagnia in esame: le uscite restanti sono causate da uno spostamento dei servizi o, in 6 ulteriori casi, da acquisizioni o fusioni (Abbott et al., 1984). Analogamente, quasi tutte le 60 nuove compagnie presenti in tale periodo sulle rotte commerciali canadesi non erano nuove, bensì erano gruppi armatoriali stranieri già esistenti che stavano ridistribuendo le loro capacità, in vista senza dubbio di opportunità di profitto da esse intraviste"(58).
(130) Nella conferenza di Tarporley, il Prof. Gilman ha anche criticato la tesi della contendibilità e della intrinseca instabilità delle principali rotte mondiali, nei termini seguenti:
"Tuttavia, non è necessario detenere prove concrete delle perdite verificatesi in casi ben precisi, per criticare l'idea che i costi non recuperabili siano bassi. È decisiva la struttura del settore, fattore che controlla le relazioni tra i mercati. Le rotte commerciali marittime principali confluiscono in tre grandi mercati: l'Atlantico, il Pacifico e la rotta Europa/Estremo Oriente. Il grado di capacità sufficiente per entrare in uno di essi ed il livello dei costi irrecuperabili connessi ad un'uscita dipendono chiaramente dalle condizioni esistenti sulle altre due rotte commerciali. Se le tre rotte fossero più o meno in equilibrio tra di loro, sarebbe impossibile disporre di una capacità sufficiente per una sostituzione istantanea e totale degli operatori già presenti su uno qualsiasi dei mercati. Non appena le navi iniziassero ad uscire dalle altre due rotte, i tassi di nolo salirebbero - in proporzione all'elasticità della domanda - ed il ciclo si interromperebbe, rapidamente. Di conseguenza, anche in assenza totale di barriere all'entrata ed all'uscita, il mercato non potrebbe essere conteso fino a permettere una sostituzione integrale degli operatori.
Anche entrate su scala molto ampia, ottenute grazie alla costruzione di nuove navi, sarebbero praticamente impossibili. Sostituire tutte le navi esistenti sulla rotta Europa/Estremo Oriente costerebbe, ad esempio, oltre 10 miliardi di USD. Nell'ipotesi più ottimista, sarebbero necessari sino a 5 anni dalla decisione di costruire al momento dell'operatività totale della nuova capacità. I prezzi delle navi salirebbero (impedendo a nuovi potenziali operatori di ottenere le navi allo stesso prezzo pagato dai vettori già presenti sul mercato) ed il tentativo di costruire su vasta scala sconvolgerebbe l'assetto del settore dei trasporti marittimi mondiale.
Anche la concentrazione della proprietà di grandi navi containerizzate ostacola l'ingresso sul mercato. La flottamondiale è dominata da una ventina circa di grandi armatori, dei quali molti operano su due o addirittura tutte e tre le rotte principali, tanto da essere in genere considerati una presenza ormai ben consolidata. La tendenza degli ultimi due decenni è stata caratterizzata da processi di concentratzione e molti osservatori ritengono che la situazione sarà analoga nei prossimi 10 anni. I nuovi ingressi in questo megagruppo rischiano di essere estremamente ridotti ed il gruppo di nuovi operatori molto limitato.
Per quanto riguarda l'uscita dal mercato, le possibilità di uno spostamento anche limitato delle navi dipendono dalle condizioni di mercato. Nel caso in cui una delle tre principali rotte registrasse un tonnellaggio eccessivo e gli altri due mercati fossero forti, sarebbe possibile reimpiegare talune navi. Se invece gli effetti della recessione mondiale si facessero sentire su tutte le rotte, le possibilità di reimpiego sarebbero molto limitate. Il fatto è che, nella misura in cui i mercanti sono influenzati da fattori comuni, L'uscita è relativamente facile (per un numero limitato di navi) quando i mercati sono forti, ma molto più difficile quando essi sono deboli. L'uscita è dunque più semplice proprio quando presenta il minor interesse. Uno spostamento di navi su vasta scala sarebbe tuttavia impossibile e la capacità eccedentaria creatasi sarebbe destinata a sostare nei porti.
L'analisi precedente rivela chiaramente l'esistenza di un certo numero di premesse implicite - circa la struttura e le caratteristische di un insieme di mercati collegati - alla base dell'idea di un singolo mercato, all'interno di tale insieme, nel quale i costi fissi non sono irrecuperabili. La prima è che tale singolo mercato sia relativamente piccolo, rispetto alle dimensioni globali del settore; la seconda è che l'insieme dei mercati funzioni in modo redditizio e la terza che la struttura della proprietà sia abbastanza diversificata perchè esista sempre un gruppo di potenziali operatori pronti all'ingresso sul mercato. È solo a queste condizioni che è possibile reperire facilmente una capacità sufficiente per sostituire quella degli operatori già ben inseriti sul mercato, riassorbendola eventualmente senza difficoltà nel caso essi decidessero di reagire con rappresaglie. Per i mercati delle compagnie individuali di linea, come quelli delle tre rotte principali, che sono di dimensioni molto grandi rispetto alla dimensione globale del settore, non si può pensare che il livello dei costi irrecuperabili sia basso, tranne nel caso di modeste incursioni sul mercato. Nelle attuali circostanze, incursioni anche modeste in un mercato dal quale non è facile uscire rischiano di scatenare una concorrenza feroce, anche perchè le capacità di trasporto sono un bene deperibile.
In alcuni casi, compreso quello del settore dei trasporti, la mobilità fisica dei beni strumentali è direttamente collegata alla mobilità economica, senza che ciò garantisca un basso livello di costi non recuperabili. In altri casi invece, la produzione è trasportabile, mentre il capitale fisso può restare senza problemi in un luogo. Un'impresa manifatturiera, per esempio, con un'unica sede ma dotata di una strategia diversificata tale da permetterle di coprire una serie di mercati mondiali, potrà facilmente ridistribuire la sua produzione (e dunque una ingente parte del suo capitale fisso) da un mercato all'altro, senza muoversi di un centimetro."
(131) Anche questa analisi della contendibilità sottovaluta l'importanza della distinzione tra la mobilità delle navi e la contendibilità dei mercati. Le compagnie marittime che offrono servizi di trasporto multimodale devono effettuare investimenti a terra come la gestione e la commercializzazione. La mobilità di tali investimenti è tuttavia molto inferiore o addirittura inesistente rispetto a quella delle navi. In ogni caso, i costi non recuperabili necessari per trasferire o cessare le funzioni di gestione e di marketing sono ingenti.
(132) L'analisi economica del trasporto marittimo di linea rappresenta pertanto un terreno d'indagine complesso. L'analisi precedente porta a concludere che gli accordi stipulati tra compagnie marittime di linea in merito ai tassi di nolo (conferenze) o alla capacità (consorzi), o relativi a cartelli - che restingono anche di più la concorrenza in particolare quando abbinano la fissazione dei tassi con la gestione delle capacità - non possono essere analizzati in modo univoco e semplicistico in base alla sola teoria del nucleo o a quella dei mercati contendibili.
ii) Concorrenza distruttiva
(133) Alcuni armatori distinguono due tipi di concorrenza distruttiva: il tipo A, che può verificarsi in certi settori con determinate caratteristiche (costi marginali molto inferiori ai costi medi, capacità in eccesso o inutilizzata e costi non recuperabili); e il tipo B, che può verificarsi in una situazione priva di equilibrio competitivo, come quella descritta dalle teorie del nucleo e dei mercati contendibili.
(134) L'analisi precedente ha dimostrato che le condizioni necessarie alla concorrenza distruttiva di tipo B non sono soddisfatte, tra l'altro, a causa della presenza di costi non recuperabili e dell'assenza di incursioni redditizie sul mercato. Per quanto riguarda la concorrenza distrittiva di tipo A, il Prof. Yarrow ammette che essa non giustifica l'adozione di misure particolari nell'applicazione delle regole di concorrenza, per i motivi seguenti:
"La maggior parte degli economisti specializzati nella politica della concorrenza, incluso me stesso, non considera tale risultato come una ragione sufficiente per esonerare gli accordi sui prezzi dalle disposizioni generali di diritto della concorrenza. La ragione principale è che, mentre le compagnie possono subire perdite contabili prolungate, i clienti traggono beneficio da prezzi poco elevati. Inoltre, dato che i costi fissi sono irrecuperabili, il beneficio dei consumatori è superiore al danno sofferto dalle società: economicamente è efficiente che i prezzi siano inferiori ai costi medi nei casi di capacità eccedentaria."
(135) Di conseguenza, è impossibile fare una distinzione tra concorrenza distruttiva e concorrenza normale. Inoltre le teorie dell'instabilità intrinseca del mercato trascurano alcune caratteristiche che le contraddicono. Per esempio, la possibilità di spostare navi sulle principali rotte mondiali, descritta dal Prof. Gilman, permette all'offerta di adattarsi a notevoli fluttuazioni della domanda al fine di evitare il perdurare di situazioni di sovraccapacità e per arrivare ad un equilibrio tra domanda e offerta. Il Dr. Reitzes riassume tale situazione in un rapporto del 1989 della US Federal Trade Commission nei temini seguenti:
"I mercati del trasporto di linea oceanico non presentano gli elevati costi non recuperabili per il mercato - contrariamente agli investimenti irrecuperabili dal punto di vista delle imprese - che sono una condizione essenziale della concorrenza distruttiva (esistono inoltre scarse prove a sostegno dell'idea che i mercati marittimi siano dei monopoli naturali instabili, vulnerabili a qualsiasi entrata, anche se inefficiente e su scala ridotta). Nessuno degli studi empirici fatti nel settore in esame è stato abbastanza approfondito da chiarire definitivamente il problema. Per capire come si possa affrontare l'argomento si rimanda a Evans e Heckman (1984). Le navi sono beni mobili che, in certe circostanze, possono essere spostati da mercati geografi meno redditizi verso quelli più redditizi per reagire a fluttuazioni della domanda. Il rapporto della FMC afferma che in certi mercati regionali i vettori possono facilmente modificare i loro porti di scalo per adattarsi ad un mercato in mutamento (rapporto FMC, pag. 165). Inoltre, i vettori ed i caricatori possono stipulare contratti a lungo termine per ridurre i rischi legati alle incertezze della domanda e dell'offerta (la teoria del nucleo mette l'accento sui 'costi evitabili' piuttosto che sui costi non ricuperabili, ma la diffenza non è rilevante in tale contesto). Essendo le navi un capitale mobile e dato che è possibile stipulare contratti a lungo termine, i vettori delle rotte oceaniche sono liberi di decidere se e dove utilizzare le loro navi. È probabile dunque che essi manterranno in servizio le loro navi su rotte meno ingombrate da capacità in eccesso, rendendo improbabile l'insorgere di una concorrenza distruttiva."
(136) Il raggiungimento di un equilibrio tra offerta e domanda grazie alle forze di mercato garantisce la tutela degli interessi degli utenti nella determinazione dei livelli dei servizi e nel mantenimento della stabilità dei noli. Al contrario, gli accordi di cartello rendono l'offerta dei servizi di trasporto più rigida e pregiudicano l'interesse dei consumatori, l'efficienza dei servizi e la stabilità dei noli. E. Benathan e A. Walters giungono alle seguenti conclusioni nel loro primo studio relativo alla cooperazione nel settore dei trasporti marittimi di linea:
"Il pooling, così come viene praticato nel settore dei trasporti marittimi, è in genere considerato come la forma più anticompetitiva di intesa. Le conclusioni della nostra indagine confermano tale tesi per quanto riguarda la determinazione competitiva dei prezzi. Il pooling dei proventi, che è una formula più flessibile dei regime di quote, rende più stabili i cartelli e permette loro di sfruttare appieno e in modo continuato le possibilità di profitto. Di conseguenza esso può evitare il sorgere di crisi devastanti possibili con il sistema più rigido delle quote. D'altra parte, nel caso in cui un cartello venga autorizzato (come avviene per i consorzi marittimi nella maggior parte dei paesi marittimi), il pooling permette una distribuzione migliore del traffico all'interno del cartello; esso facilita l'espansione di società efficienti a basso costo a danno di quelle inefficienti. Tale sistema dovrebbe pertanto essere meno dannoso al progresso tecnico del trasporto marittimo di linea rispetto a semplici sistemi di quote(59).
"
(137) Di conseguenza, quando accordi di cartello impediscono l'adeguamento dell'offerta di servizi e noli alla domanda, in particolare nel caso di accordi di stabilizzazione che impongono un congelamento dell'uso delle capacità e una disciplina artificiale dei noli, la stabilità e l'efficienza dei servizi - e dunque gli interesi dei consumatori - sono in pericolo. in tali circostanze l'offerta di capacità da immettere sul mercato può essere artificialmente ridotta da un congelamento parziale del suo uso, che può suscitare forti aumenti dei noli o perlomeno mantenere un livello artificiale di tassi dei noli che non favorisce l'eliminazione dei servizi meno efficienti e delle capacità in eccesso (e cioè delle capacità che superano un livello ragionevole di capacità di riserva necessaria per fornire un servizio adattato alle esigenze degli utenti).
(138) Il rapporto Drewry del 1991(60) formulava le osservazioni seguenti (pag. 69) in merito agli "accordi di stabilizzazione" che prevedono un congelamentto parziale della capacità:
"Un'utilizzazione non ottimale non è di per sé sinonimo di scarsa redditività purché i noli siano mantenuti a livelli ragionevoli ed i costi restino contenuti. Da un punto di vista strutturale è inevitabile che un eccesso di tonnellaggio su un traffico aperto e competitivo produca una 'insufficienza di domanda' compresa tra il 15 e il 35 %. È evidente che un livello accettabile di redditività si situa piuttosto su una percentuale di divario tra la domanda e l'offerta prossima al 15 % e non al 35 %, ma, se esiste una qualche forma di organizzazione commerciale (per esempio una conferenza o un accordo di stabilizzazione) in grado di regolare la capacità e/o i noli, il mercato può essere manipolato e portato a qualsiasi livello ragionevole di divario fra domanda e offerta."
(139) Il principale rischio insito negli accordi restrittivi è che essi limitano la concorrenza tra i trasportatori alla sola concorrenza sulla qualità del servizio. Le compagnie marittime presenti sul traffico gareggeranno in seguito tra di loro con un numero sempre più grande di navi dotate di capacità sempre maggiore (il cosiddetto effetto Averch-Johnson). Il problema dello spreco di capacità indotto da una situazione di monopolio è stato trattato da Scherer e Ross(61):
"Anche gli accordi di fissazione dei prezzi, la tacita collusione oligopolistica e la determinazione monopolistica dei prezzi possono stimolare lo spreco inerente all'accumulo di capacità in eccesso. Esistono in proposito quattro meccanismi principali:
In primo luogo, l'offerta di un'ingente capacità di riserva attribuisce un ulteriore vantaggio competitivo non legato ai prezzi: ne sono un esempio gli utenti dei trasporti aerei che scelgono di preferenza le compagnie aeree in grado di offrire il maggior numero di voli e posti disponibili all'ultimo momento, oppure gli acquirenti industriali che preferiscno i fornitori capaci di soddisfare le loro richieste su mercati grigi anormalmente rigidi. In secondo luogo, quando il cartello prevede un contingentamento delle quote di vendita in proporzione alle capacità (come accadde nell'ambito del sistema di ripartizione della domanda del greggio in vigore negli USA sino agli inizi degli anni 70), si incoraggiano investimenti in capacità eccedentarie al fine di ottenere una quota maggiore. Terzo, delle capacità in eccesso possono essere mantenute per rafforzare la credibilità dell'effetto deterrente esercitato da un gruppo monopolistico ed impedire l'entrata di nuovi operatori. Infine, in quarto luogo, la fissazione dei prezzi in condizioni di monopolio contribuisce al mantenimento di capacità in settori in declino.
Vi sono buoni motivi per ritenere che il nesso esistente tra potere monopolistico ed alcune di tali propensioni non sia lineare. Pertanto i cartelli marittimi che hanno perfezionato il loro monopolio controllando entrate, investimenti, itinerari e scali, sono meno inclini ad accumulare costosi eccessi di capacità o 'supertonnellaggio' rispetto ai cartelli 'aperti' e meno strutturati in servizio su rotte USA."
(140) Il rapporto Drewry del 1991(62) per illustrare tale fenomeno, descriveva l'evoluzione del traffico transatlantico negli anni '80 nei termini seguenti (pag. 120):
"Tutte le conferenze di trasporti di linea offrono i loro servizi su base setttimanale; tutte le principali compagnie indipendenti propongono una frequenza uguale, mentre solo alcuni degli operatori più piccoli offrono frequenze di qualità inferiore. Nel 1987 la metà esatta dei 46 servizi distinti esistenti operava con frequenza settimanale, rivelando dunque un miglioramento notevole nella qualità dei servizi offerti. Ciò induce a pensare che risulta sempre più difficile per i servizi meno frequenti essere accettati dal mercato."
(141) Tale aumento di capacità, che logicamente è seguito da un calo dei tassi dei noli, non può continuare se i tassi non vengono aumentati per compensare l'aumento dei costi di produzione. L'offerta si discosta dunque sempre più dal punto di equilibrio e gli utenti subiscono le conseguenze di questa corsa verso la qualità dei servizi, pagando tassi di nolo superiori a quanto auspicano. Il circolo vizioso continua fino al punto in cui non si può più resistere alle forze di mercato. Il ritorno alla realtà commerciale del traffico provoca allora un adeguamento brutale dei tassi, che può indurre alcuni trasportatori a ritirarsi dal mercato riducendo quindi l'offerta di capacità. Tale ciclo costituisce evidentemente un fattore di instabilità per il mercato. Non si tratta tuttavia di un problema di instabilità intrinseca o di spazio vuoto nel nucleo del mercato, bensì semplicemente delle conseguenze dello stravolgimento delle normali condizioni di mercato, provocato da un abuso del potere di mercato detenuto dal cartello delle compagnie marittime di linea(63).
(142) Inoltre le soluzioni proposte dal regolamento (CEE) n. 4056/86 per instaurare la stabilità riconosciuta auspicabile,e cioè la stabilità dei tassi di nolo, non sono destinate (e mai lo sono state) a risolvere eventuali problemi provocati dall'adozione di decisioni d'investimento non redditizie da parte degli operatori marittimi di linea.
XI. Denunce
(143) Il BSC (British Shippers' Council) ha scritto il 20 aprile 1993 alla Commissione, per esprimere seri timori in merito all'EATA: secondo il BSC tale accordo permetteva alle parti di sopprimere il gioco della concorrenza sul mercato. In particolare, il BSC sottolineava con preoccupazione che l'effetto combinato dell'EATA con quello del TAA (Trans Atlantic Agreement) avrebbe arrecato danno agli esportatori europei nei loro due principali mercati di esportazione, e cioè gli Stati Uniti e l'estremo Oriente.
(144) Il BSC sottolineava anche che l'obiettivo dell'EATA - e cioè il controllo dei prezzi e delle intese sull'uso della capacità nel mercato - non era conforme alle condizioni sancite dall'articlo 85, paragrafo 3, del trattato, dato che tale accordo non era nell'interesse degli utilizzatori, nè forniva ai consumatori alcun servizio o beneficio economico. Il BSC invitava la Commissione a respingere la domanda di esenzione chiesta dalle parti dell'EATA.
(145) Il CNUT (Consiglio degli utenti francesi dei trasporti) ha scritto alla Commissione il 27 aprile 1993, affermando che l'EATA non era conforme alle condizioni sancite dall'articolo 85, paragrafo 3, per i motivi seguenti:
a) lo scopo dell'accordo EATA non era di stabilizzare il mercato, bensì di restringere la concorrenza tra i membri della conferenza e i membri indipendenti;
b) l'obiettivo dell'EATA non era di ridurre in modo durevole la capacità e la non utilizzazione di capacità obbligava i caricatori a sostenere i costi di tutta la capacità esistente;
c) gli utenti non traevano beneficio dall'EATA; al contrario gli aumenti dei prezzi fissati dall'accordo pregiudicavano la loro capacità di esportazione.
(146) L'ESC (European Shippers' Council) ha scritto alla Commissione il 28 aprile 1993 per denunciare l'accordo EATA. Secondo l'ESC, l'EATA non era conforme a nessuna delle quattro condizioni enunciate nell'articolo 85, paragrafo 3. L'ESC sottolineava nella denuncia che molte delle parti aderenti all'EATA erano anche membri della FEFC e che ciò aveva grande rilevanza dato che gli aumenti dei prezzi decisi dalla FEFC sarebbero stati applicati non solo dalle parti dell'accordo EATA non membri della FEFC, ma anche da altri operatori, quali i vettori comuni che non sono anche armatori (NVOCC).
(147) Il JSC (Japan Shippers' Council) ha scritto alla Commissione il 25 maggio 1993, denunciando l'accordo EATA in quanto suscettibile di ridurre la concorrenza, con pregiudizio dei caricatori e dei consumatori. Il JSC motivava tale denuncia affermando che un accordo di controllo della capacità, stipulato da parti che detengono l'85 % del mercato (cfr. considerando 80), avrebbe provocato degli aumenti eccessivi di prezzo; inoltre una riduzione di capacità in direzione est poteva provocare una riduzione di capacità in direzione ovest. Il JSC sottolineava inoltre che i caricatori giapponesi erano ancora legati da rigidi contratti di fedeltà che li obbligavano a ricorrere esclusivamente a trasportatori membri della conferenza(64), senza pertanto potere utilizzare compagnie marittime di linea indipendenti: qualsiasi restrizione di capacità in direzione ovest li avrebbe di conseguenza gravemente danneggiati.
VALUTAZIONE GIURIDICA
XII. Articolo 85, paragrafo 1
i) Restrizione della concorrenza
(148) Per i motivi seguenti, la Commissione ritiene che le disposizioni dell'accordo EATA relative alla non utilizzazione di capacità ed allo scambio di informazioni rientrino nell'ambito dell'articolo 85, paragrafo 1, del trattato.
(149) L'accordo EATA in merito alla non utilizzazione di capacità (descritto ai considerando 8-24) e allo scambio di informazioni stipulato dalle parti dell'EATA per le loro attività di trasporto marittimo configura un accordo tra imprese ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1, del trattato.
(150) L'obiettivo principale dell'EATA era di ridurre la concorrenza a livello dei prezzi tra le parti aderenti all'accordo, limitando artificialmente la disponibilità della capacità delle compagnie marittime di linea rispetto ai caricatori desiderosi di trasportare le loro merci dall'Europa del nord verso l'Estremo Oriente. Le parti dell'EATA riconoscono che l'accordo aveva come effetto "to arrest the rate of decline in average freight revenue" ["di impedire la diminuzione del ricavo medio dei tassi di nolo"(65)].
(151) L'accordo EATA aveva di conseguenza per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza, poichè esso permetteva di limitare o controllare la produzione ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1, lettera b). In particolare, l'accordo permetteva ai membri dell'EATA di restringere in modo considerevole la capacità concorrenziale di ciascuna delle parti rispetto alle altre, limitando il volume che ognuna di esse offriva sul mercato. L'EATA aveva anche un effetto sui prezzi, stante il rapporto esistente tra offerta e prezzo.
(152) La quota di mercato estremamente elevata detenuta dalle parti dell'EATA (86 % circa nel 1991 - cfr. considerando 80 precedente) ha causato una limitazione, restrizione o distorsione di concorrenza rilevante. L'effetto restrittivo dell'accordo era probabilmente rafforzato dall'applicazione di sanzioni finanziarie alle compagnie che trasportavano volumi di merci superiori rispetto all'autorizzazione ottenuta ai sensi dell'accordo (cfr. considerando 12 e 28).
(153) L'EATA deve anche essere esaminato alla luce delle osservazioni formulate circa la struttura del mercato (cfr. considerando 66-79). Pertanto l'EATA non può essere valutato senza tener conto delle restrizioni alla concorrenza provocate dalla FEFC (il cui obiettivo è di mantenere o aumentare le tariffe ad un livello superiore a quello normale) e dall'accordo FETTCSA, finché è stato in vigore.
(154) Inoltre, ogni mese il segretariato dell'EATA trasmetteva, tramite il comitato di osservazione del mercato composto da rappresentanti delle compagnie marittime di linea individuali, le seguenti informazioni alle parti EATA:
i) capacità massima dichiarata in TEU;
ii) numero totale di spazi/container effettivamente riempiti, in TEU (su base mensile);
iii) carichi trasportati al di fuori della portata geografica dell'accordo EATA ("non-scope cargo"), in TEU;
iv) percentuale di utilizzazione della capacità;
v) previsione di capacità di ciascuna nave per i successivi due mesi;
vi) stima dei carichi totali mensili per i successivi quattro mesi.
(155) Ciascuna delle parti dell'EATA ha partecipato sin dall'inizio, nel 1992, a tale scambio d'informazioni sino a maggio 1997, e talune parti hanno continuato a scambiarsi informazioni sino a luglio 1997. I dati trasmessi non erano aggregati, bensì indicavano chiaramente a quale delle parti EATA si riferivano. Di conseguenza, ogni mese per cinque anni, ogni parte EATA è stata messa perfettamente al corrente dei dettagli relativi alle attività dei principali concorrenti, in merito per esempio ai trasporti di merci all'interno o all'esterno della portata geografica dell'accordo, alla capacità, al livello di utilizzazione di capacità così come alle previsioni relative ai trasporti non-scope ed alla capacità. La trasmissione di tali dati alle parti EATA ha loro permesso di attenersi alle decisioni di non utilizzazione di capacità.
(156) Nel corso della procedura amministrativa relativa al caso in esame, le parti EATA hanno sostenuto che i dati citati erano riservati - rispetto ai ricorrenti ed ai terzi - per quanto riguardava i livelli individuali di capacità e di utilizzazione di capacità. È evidente che le parti EATA non desideravano che i loro clienti avessero accesso ad informazioni di natura commerciale sensibile, con un effetto potenziale sui prezzi. Le informazioni commerciali sensibili nei confronti degli utilizzatori lo sono verosimilmente anche nei confronti dei concorrenti. La natura sensibile dei dati conferma il contesto anticompetitivo nel quale è avvenuto tale scambio di informazioni.
ii) Effetti sul commercio tra gli Stati membri
(157) Le parti aderenti all'EATA hanno dichiarato nella loro domanda di esenzione individuale(66) che era "wholly improbabile" ["estremamente improbabile"] che l'accordo EATA potesse influenzare in modo rilevante il commercio tra la Comunità ed i paesi terzi interessati dalle rotte commerciali in esame, dato che gli aumenti dei tassi di nolo erano minimi rispetto al prezzo globale del trasporto delle merci nei paesi terzi.
(158) Parimenti, le parti dell'EATA ritengono che "it is axiomatic that any affect on trade between Member States, on the one hand, and at third state, on the other, is not an effect on trade between Member States for the purpose of Articles 85(1) and must therefore be disregarded for the present purpose" ("è evidente che gli effetti sugli scambi tra Stati membri ed un paese terzo non sono effetti sul commercio tra Stati membri ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1, e non devono dunque essere valutati nel caso in esame(67)". Le parti affermavano pertanto che l'EATA esulava completamente dal campo di applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1.
(159) Secondo la giurisprudenza della Corte, gli effetti sul commercio tra Stati membri sono provati ogniqualvolta sia possibile prevedere con un grado sufficiente di probabilità, sulla base di una serie di elementi oggettivi de iure o de facto, che l'accordo o la pratica concordata in esame saranno in grado di influenzare, direttamente o indirettamente, in potenza o in atto, la struttura degli scambi di merci o servizi tra Stati membri(68).
(160) A tal fine non è necessario constatare che il commercio tra Stati membri sia effettivamente pregiudicato nel momento presente. La condizione relativa all'effetto pregiudizievole sul commercio è soddisfatta qualora si constati che il commercio intracomunitario è stato effettivamente pregiudicato in misura rilevante o è suscettibile di esserlo(69).
(161) Nel valutare se l'EATA fosse in grado di pregiudicare il commercio tra Stati membri, è necessario ribadire che i mercati rilevanti direttamente interessati erano quelli che fornivano il trasporto ed i servizi intermediari, e non quelli di esportazione di merci versi paesi terzi(70).
(162) È risaputo che gli accordi tra imprese di Stati membri diversi, stipulati al fine di ripartire i mercati, fissare i prezzi (inclusi i prezzi obiettivo) o attribuire quote, hanno un effetto sul commercio tra Stati membri, in quanto essi istituiscono una forma di regolamentazione provata contraria all'obiettivo del trattato, che prevede l'abolizione dei dazi doganali, delle restrizioni quantitative alle importazioni ed alle esportazioni e di qualsiasi altra misura di effetto equivalente(71). Il commercio interstatale può essere pregiudicato quando un accordo abbia per effetto di compartimentare i mercati nazionali all'interno del mercato comune(72).
(163) Le parti dell'EATA affermano nella risposta alla comunicazione degli addebiti (allegato 12, punto 6) che, dato che il regolamento (CEE) n. 4056/86 non si applica ai trasporti terrestri, i servizi offerti dalle parti EATA non riguardano merci che attraversano materialmente gli Stati membri. Tale tesi è errata, in quanto confonde l'interrogativo di natura giuridica - quale regolamento sia applicabile al modo di trasporto in esame - con la questione pratica di valutare se una riduzione di concorrenza tra imprese di paesi diversi possa pregiudicare il commercio tra Stati membri.
(164) La Commissione ritiene che l'EATA fosse suscettibile di pregiudicare in modo sensibile il commercio tra Stati membri nella maniera illustrata in appresso.
(165) L'EATA riuniva compagnie marittime di linea operative in almeno sette Stati membri e limitava la concorrenza tra tali compagnie rispetto ai servizi e ai prezzi da loro offerti. Le restrizioni imposte sull'utilizzazione di capacità erano restrizioni sui servizi offerti e venivano applicate al fine di ridurre la concorrenza sui prezzi.
(166) L'eliminazione o la restrizione della concorrenza a livello dei prezzi e dei servizi tra tali compagnie era suscettibile di ridurre in modo notevole i vantaggi di cui avrebbero beneficiato le più efficaci di esse, con probabili conseguenze anche sulla normale dinamica di acquisto o perdita di quote di mercato, che si sarebbe verificata in assenza dell'EATA. Tale restrizione di concorrenza tra armatori operativi in numerosi Stati membri ha di conseguenza influenzato ed alterato i flussi commerciali dei servizi di trasporto all'interno della Communità, che, in assenza dell'EATA, avrebbero avuto una struttura diversa.
(167) Tali alterazioni della normale struttura del comportamento concorrenziale, grazie al quale le compagnie più efficaci possono accrescere le loro quote di mercato, possono anche aver influenzato la concorrenza tra i porti in vari Stati membri - ampliando o riducendo artificialmente la loro zona di attrazione(73) - e le quote di mercato delle compagnie marittime operative a partire da tali proti. Le compagnie operative dai porti più efficienti, in particolare, non erano in grado di fare beneficiare i loro clienti della diminuzione dei costi ottenuta grazie alla maggiore efficacia dei porti. L'effetto che L'EATA esercitava sul gioco normale della concorrenza può altresì avere modificato il volume di capacità disponibile in ogni porto e avere deviato, da certi porti verso altri, il trasporto di merci tra località dell'Europa e porti dell'Europa del Nord, pregiudicando di conseguenza il commercio tra gli Stati membri.
(168) Gli effetti dell'accordo sull'offerta di servizi di trasporto marittimo, descritti nei punti precedenti, hanno probabilmente avuto ripercussioni sull'offerta di servizi collegati a tale settore, quali i servizi degli intermediari dei trasporti, quelli portuali, di trasporto terrestre e di carico e scarico delle navi. L'effetto pregiudizievole per tali servizi era essenzialmente causato dall'alterazione del flusso dei servizi di trasporto tra Stati membri.
(169) La Commissione ritiene pertanto che l'EATA abbia pregiudicato il commercio tra Stati membri in relazione all'offerta dei servizi di trasporto marittimo e dei servizi accessori a tale attività.
(170) Nel limitare la capacità offerta da ciascuno dei suoi membri in direzione est e nel tentativo di mantenere o aumentare il livello dei tassi di nolo, l'EATA ha probabilmente ridotto o impedito la crescita del flusso di traffico tra l'Europa e l'Estremo Oriente, pregiudicando di conseguenza il commercio tra Stati membri. Talune merci esportate dall'Europa del Nord verso l'Estremo Oriente sono infatti particolarmente sensibili agliaumenti dei tassi di nolo; inoltre, le parti dell'EATA detenevano quote di mercato molto grandi, che riducevano la disponsibilità di servizi di trasporto concorrenziali.
(171) Nell'ipotesi in cui in assenza dell'EATA, determinate merci sarebbero state esporate da uno Stato membro verso un paese terzo, ma, a seguito dei più elevati prezzi del trasporto, esse siano state invece vendute da tale Stato membro in altri Stati membri, può risultarne pregiudicata la posizione concorrenziale degli esportatori intracomunitari che già vendevano merci in tali altri Stati membri.
(172) Le restrizioni relative ai servizi di trasporto hanno dunque esercitato un effetto indiretto sugli scambi di merci tra Stati membri. Tale effetto è stato probabilmente molto rilevante in quei paesi membri in cui le parti dell'EATA detenevano una quota di mercato particolarmente grande.
(173) La Corte di giustizia ha statuito che un'intesa che fissi il prezzo di un prodotto semifinito (nella fattispecie l'eau de vie) che non era normalmente esportato tal quale, ma serviva come materia prima per la fabbricazione di un altro prodotto esportato in tutto il territorio della Comunità, pregiudicava il commercio del prodotto finale tra gli Stati membri(74). La Commissine è del parere che un accordo quale l'EATA, che aveva come obiettivo di incidere sui prezzi dei servizi di trasporto delle merci esportate, può in maniera analoga avere alterato il commercio di tali merci tra gli Stati membri.
(174) Tale parere è conforme alla sentenza della Corte di giustizia nella causa Commercial Solvents, nella quale la Corte ribadisce che l'espressione utilizzata dall'articolo 86 del trattato, relativa ai criteri necessari per dimostrare un effetto sul commercio degli Stati membri, "è intesa a delimitare la sfera d'applicazione delle norme comunitarie rispetto alle leggi nazionali. Non si può dunque interpretare questa espressione nel senso che il divieto si applichi unicamente alle attività economiche e commerciali dirette a rifornire gli Stati membri(75)".
(175) La Commissione, di conseguenza, è del parere che l'EATA abbia avuto anche un effetto indiretto sugli scambi di merci tra Stati membri, dato che poteva avere un effetto sulle merci esportate dagli Stati membri verso paesi terzi.
iii) Conclusioni in relazione all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1
(176) L'accordo relativo alla non utilizzazione di capacità e allo scambio di informazioni concluso tra le parti dell'EATA rispetto all'attività di trasporto marittimo era un accordo che limitava la concorrenza ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1, del trattato.
XIII. Articolo 85, paragrafo 3
i) Articolo 3 del regolamento (CEE) n. 4056/86
(177) L'articolo 3 del regolamento (CEE) n. 4056/86 concede l'esenzione dal divieto di cui all'articolo 85, paragrafo 1 del tattato ai membri di una conferenza marittima di linea per quanto riguarda la fissazione di tassi di nolo uniformi o comuni e qualsiasi condizione concordata relativa all'offerta di servizi di tasporto marittimo regolari. Tale articolo concede l'esenzione anche per altre attività concomitanti, diverse dalla fissazione dei prezzi e delle condizioni di trasporto marittimo.
(178) Nella decisione TAA(76), la Commissione ha spiegato che la regolazione delle capacità quale prevista dall'articolo 3, lettera d), del regolamento (CEE) n. 4056/86, è stata sempre intesa nel senso che essa permette:
i) "aggiustamenti delle capacità al fine di facilitare l'organizzazione dei viaggi e degli scali dei membri delle conferenze; e ciò allo scopo di migliorare la regolarità, l'affidabilità e la frequenza dei servizi su tutti i porti serviti;"
ii) aggiustamenti di capacità al fine di tenere conto dei cambiamenti stagionali o congiunturali della domanda.
(179) La Commissione aveva aggiunto che "La regolazione delle capacità è esentata in base all'articolo 3, lettera d), quando consiste nell'aggiustamento temporaneo della capacità fisica disponibile tramite misure del tipo del ritiro di una nave o della riduzione della frequenza di un servizio per controbilanciare una riduzione stagionale della domanda. L'articolo 3, lettera d), non esenta gli accordi di non utilizzazione delle capacità, perchè il loro unico effetto è quello di fare lievitare i prezzi ed essi non comportano alcun miglioramento dei servizi offerti".
(180) L'esenzione di categoria autorizza le conferenze marittime ad operare in base a tassi dei noli uniformi o comuni e ad adottare ulteriori specifiche misure restrittive della concorrenza, inclusa la regolazione della capacità di trasporto offerta da ciascuno dei membri della conferenza. L'accordo EATA non era peraltro un accordo o un'intesa nel cui ambito le parti aderenti operavano in base a tassi uniformi e comuni. L'EATA, di conseguenza non è una conferenza marittima di linea ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento (CEE) n. 4056/86. L'esenzione di categoria prevista dall'articolo 3 di tale regolamento non è applicabile al caso in esame dato che essa vale solo per le conferenze marittime di linea conformi ai criteri fissati dall'articolo 1, paragrafo 3, lettera b) di tale regolamento.
Un accordo concluso tra compagnie marittime di linea al fine di non utilizzare una determinata quota di capacità delle navi che esse operano - nel quale tuttavia le parti si astengono da ulteriori attività anch'esse restrittive della concorrenza - avrà comunque un effetto meno restrittivo sulla concorrenza rispetto ad accordi che rientrano nell'esenzione di categoria e che possono, qualora rispettino le condizioni fissate dall'articolo 85, paragrafo 3, beneficiare di un'esenzione.
ii) Condizioni per la concessione di un'esenzione individuale
(181) Nell'esaminare se determinati accordi o decisioni di associazioni di imprese o pratiche concordate soddisfano le condizioni per la concessione di un'esenzione, la Commissione deve tenere pienamente conto di uno dei principi fondamentali del diritto comunitario sancito dal trattato, che afferma che gli Stati membri e la Comunità agiscono nel rispetto dei principi di un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza, favorendo un'efficace allocazione delle risorse, conformemente ai principi stabiliti dall'articolo 3 A del trattato stesso.
(182) Nonostante l'abbandono dell'accordo EATA, è nell'interesse della Comunità - per i motivi esposti nei punti seguenti - verificare se esso soddisfacesse le condizioni necessarie per la concessione di un'esenzione individuale.
(183) In primo luogo, le parti dell'EATA che continuano a sostenere che le condizioni per ottenere un' esenzione sono soddisfatte, potranno beneficiare della maggiore certezza del diritto garantita da una decisione formale della Commissione, relativa alle pratiche in questione, tanto più che molte di esse sono state in passato destinatarie di decisioni della Commissione relative a violazioni del diritto comunitario della concorrenza.
(184) In secondo luogo, il regolamento (CEE) n. 4056/86 non impone alle parti l'obbligo di notifica degli accordi o delle intese alla Commissione al fine di ottenerne l'esenzione; altre compagnie marittime di linea potranno pertanto beneficiare a loro volta della certezza del diritto che deriva da una decisione formale della Commissione in merito alle pratiche concordate in esame.
(185) In terzo luogo, i tribunali e le autorità nazionali potranno avvalersi di una chiara dichiarazione relativa alla valutazione data dalla Commissione, qualora dei terzi cerchino di ottenere riparazione, ai sensi della legislazione nazionale, per danni subiti in conseguenza delle pratiche in questione.
(186) Infine, alla luce della prassi seguita dalla Commissione - che prevede una maggiorazione delle ammende inflitte nei casi di recidiva nella violazione del diritto della concorrenza comunitario - è importante adottare una decisione formale nel caso in esame, ai fini di un'eventuale applicazione futura di tali principi.
(187) Il Tribunale di primo grado ha statuito che: "non dovrebbe perdersi di vista in ogni caso che, nell'ipotesi di domanda di esenzione a norma dell'articolo 85, paragrafo 3, del trattato, l'impresa richiedente ha l'onere di provare che essa soddisfa tutte e quattro le condizioni dettate da tale disposizione ed ha l'obbligo di esporre nel formulario di presentazione A/B la sua posizione su ognuna di queste condizioni, ... Va pure rammentato che la Commissione, tenuto conto del carattere cumulativo delle condizioni richieste, può constatare, in qualsiasi momento e sino allo stadio dell'adozione finale della decisione, l'insussistenza di una delle condizioni, qualunque essa sia."(77) Tenuto conto del fatto che la Commissione ha constatato che la prima condizione di cui all'articolo 85, paragrafo 3, non è soddisfatta, non è necessario esaminare se le altre condizioni lo siano. Ciononostante, la Commissione ha proceduto a questa verifica nell'interesse di una maggiore chiarezza guiridica nonché per rispondere alle obiezioni avanzate dalle parti dell'EATA.
(188) Anche in presenza di quote di mercato molto ingenti, la Commissione non esclude automaticamente la possibilità di concedere una esenzione individuale; nel caso dell'accordo EATA, peraltro, dimostrare che le quattro condizioni sancite dall'articolo 85, paragrafo 3, sono soddisfatte sotituisce un elemento importante di valutazione, dato che le parti detenevano una quota combinata di mercato pari a circa l'86 % (cfr. considerando 80 precedente) nell'anno anteriore alla richiesta di esenzione.
(189) Le parti hanno sostenuto che l'EATA era necessario per mantenere la struttura dell'industria sulle rotte in questione. L'acquisizione di un ingente volume di nuova capacità a metà degli anni 80, unita al successivo calo della domanda, avrebbe, secondo le parti, provocato una considerevole sovraccapacità strutturale(78).
(190) Secondo le parti, in assenza di un'inversione della tendenza al ribasso dei tassi dei noli, la concorrenza serrata risultante dal presunto squilibrio tra l'offerta e la domanda avrebbe causato fallimenti ed una contrazione del settore industriale in esame. A medio e a lungo termine, l'espansione del commercio mondiale avrebbe assorbito la capacità attuale e anche l'ingente volume di capacità proveniente dalle nuove ordinazioni. Al contrario, se il settore si fosse all'epoca contratto per far fronte alla domanda esistente ai prezzi correnti, esso non avrebbe più potuto espandersi con la velocità necessaria per soddisfare le previsioni della domanda, creando dunque una difficile situazione di sottocapacità con ripercussioni a livello dei tassi dei noli.
(191) Secondo le parti, il sistema di conferenza, pur restando relativamente proficuo per i caricatori, non poteva più garantire la necesaria stabilità a livello del traffico e dei prezzi. L'accordo EATA invece assicurava tale stabilità, mantenendo l'efficienza di un settore industriale capace di continui investimenti e di adattarsi gradualmente ai profili di costi della metà degli anni '90 e in grado di offrire servizi di trasporto marittimo adeguati ed efficaci.
(192) Le parti hanno sostenuto che l'accordo non comportava un controllo diretto sui tassi dei noli e non causava una riduzione permanente della capacità, con conseguente riduzione della capacità in direzione ovest e pregiudizio per i servizi settimanali a giorno fisso (FTDW) e di circumnavigazione(RTW). L'accordo riduceva il volume di capacità in direzione est, pur evitando di avere come unica conseguenza un trasferimento di quote di mercato a favore delle compagnie marittime indipendenti.
(193) Secondo le parti, l'accordo non includeva condizioni relative alla fissazione dei prezzi nè alla qualità delle operazioni e dei servizi; le parti aderenti, pertanto, non eliminavano il gioco della concorrenza, nonostante fossero operative sulla maggior parte delle rotte commerciali.
a) La natura dell'accordo è tale da migliorare la produzione o la distribuzione, o da promuovere il progresso tecnico o economico?
(194) Per quanto riguarda la prima condizione, sancita dall'articolo 85, paragrafo 3, le parti dell'EATA hanno sostenuto che:
"A healthy industry would need to respond (to the needs of the second half of the 1990s) with an active investment programme, meeting the needs and anticipated needs for more capacity with new orders, and allowing for an acceleration in the rate of scrapping in order to accommodate new technological requirements. An impoverished industry would become much more risk adverse and inclinded to make do with existing capital stock."
["Un'industria sana deve essere in grado (di far fronte alle esigenze della seconda metà degli anni '90) con un programma attivo di investimenti, che risponda alle esigenze attuali e future di capacità supplementari con nuove ordinazioni e che permetta di accelerare il tasso di rottamazione in modo da soddisfare le nuove esigenze tecnologiche. Un'industria indebolita affronterebbe con meno coraggio i rischi e si accontenterebbe del capitale esistente."(79)]
(195) La parti dell'EATA hanno sostenuto nella domanda di esenzione che, nel contrastare gli effetti della capacità eccedentaria e dei bassi tassi di rendimento, l'accordo avrebbe loro consentito di continuare ad investire in nuova capacità, nuovi container e in miglioramenti tecnologici quali il sistema di scambio dati elettronico (EDI, electronic data interchange). In particolare, esse affermavano che il buon funzionamento dell'accordo avrebbe consentito alle parti di ordinare nuovo tonnellagio, con una varietà di navi più ampia ed efficiente(80).
(196) Nella risposta alla comunicazione degli addebiti, le parti hanno modificato la loro tesi per basarsi invece sul criterio della stabilità e sulla nozione di concorrenza distruttiva dei prezzi: secondo le parti era necessario evitare la concorrenza distruttiva sui prezzi per garantire loro un tasso di rendimento adeguato del capitale, tale da indurle a continuare ad investire sulle rotte dall'Europa del Nord all'Estremo Oriente.
(197) I motivi per cui la Commissione non accetta gli argomenti delle parti in merito alla stabilità ed alla concorrenza distruttiva sui prezzi sono stati esposti nei considerando 104-142. Per quanto riguarda gli investimenti, è vero che in tutti i settori industriali, e non solo in quello dei trasporti marittimi, gli investimenti sono in teoria sempre suscettibili di aumento qualora si aumentino artificialmente i prezzi ed i ricavi grazie ad accordi di fissazione dei prezzi. I profitti ottenuti dalle imprese non sono però necessariamente investiti, e sicuramente non sempre per investimenti specifici(81).
(198) Invece di risolvere i gravi problemi provocati dalla capacità eccedentaria, strutturale o temporanea, l'accordo EATA ha consentito agli armatori di mantenere le capacità sulle rotte Nordeuropa/Estremo Oriente ad un livello superiore a quello necessario per soddisfare la domanda. Le parti non hanno fornito alcun elemento di prova che dimostri che l'EATA sia stato utile per consentire un adeguamento a lungo termine della capacità alla domanda.
(199) Inoltre, il congelamento temporaneo di capacità non favorisce l'eliminazione della vecchia capacità su base reale e durevole, bensì provoca soprattutto un aumento dei tassi di nolo a causa della riduzione temporanea dell'offerta di capacità al mercato. La Commissione ritiene che tale sistema non poteva risolvere i problemi strutturali a lungo termine dell'industria in esame, quali descritti dalle parti nella domanda di esenzione.
(200) Inoltre è probabile che, anzichè stimolare l'introduzione di nuove tecnologie, le restrizioni alla concorrenza causate dall'accordo abbiano invece frenato tale evoluzione, riducendo i possibili vantaggi concorrenziali. Tale situazione deriva dal fatto che la riduzione o l'eliminazione della concorrenza a livello dei prezzi, imposta dall'accordo EATA, ha impedito alle compagnie marittime di linea di far beneficiare i propri clienti delle riduzioni dei prezzi ottenute grazie all'uso di nuove tecnologie. Analogamente, il fatto che le compagnie più efficienti non fossero pineamente in grado di beneficiare della loro efficacia e di aumentare la loro quota di mercato, fa sì che anch'esse abbiano investito di meno in nuove tecnologie.
(201) Infine, non vi sono prove che dimostrino che i servizi gestiti dalle parti dell'EATA durante il periodo di validità dell'EATA, fossero migliori a seguito degli accordi di non utilizzazione della capacità e di scambio di informazioni stipulati dalle parti.
(202) Inoltre, le parti hanno sostenuto che l'unico obiettivo dello scambio di informazioni era di consentire l'applicazione dell'accordo di non utilizzazione di capacità; le parti non hanno tuttavia fornito prove che dimostrino che l'accordo ha contribuito a migliorare il progresso tecnico o economico, la produzione o la distribuzione dei servizi di trasporto marittimo. La Commissione ritiene che, come nel caso dell'accordo di non utilizzazione di capacità, anche l'accordo relativo allo scambio di informazioni non abbia avuto tale effetto.
(203) Per tutti questi motivi, la Commissione è giunta alla conclusione che l'EATA non abbia contribuito a promuovere il progresso tecnico o economico, nè a migliorare la produzione o la distribuzione dei servizi di trasporto marittimo sulle rotte in esame.
b) Conformità dei vantaggi derivanti ai consumatori
(204) I membri dell'EATA hanno affermato nella loro domanda di esenzione individuale che:
"... capacity management agreements such as the EATA would provide support to the existing structure since they would tend to have an upward effect on rates which currently do not provide an adequate return on capital..."
["... gli accordi di gestione di capacità, quali l'EATA, sostengono la struttura industriale esistente, dato che essi spingono al rialzo i tassi di nolo che attualmente non assicurano un rendimento adeguato agli investimenti."(82)]
(205) Le parti sostenevano che gli aumenti dei tassi di nolo previsti dall'EATA sarebbero stati vantaggiosi per i caricatori, permettendo ai trasportatori interessati di adattarsi meglio al livello dei costi futuri, di continuare ad investire e di fornire un servizio regolare di trasporto marittimo adeguato ed efficace.
(206) Nella loro domanda di esenzione, al punto 4.3.3, le parti dell'EATA hanno affermato che:
"any increase in ocean freight rates resulting from the EATA will be insignificant in comparison with the overall delivered price, in the third countries concerned, of the goods carried."
["qualsiasi aumento dei tassi di nolo marittimo, derivante dall'accordo EATA, sarà irrilevante rispetto al prezzo globale del trasporto delle merci consegnate nei paesi terzi interessati."]
(207) Nella risposta alla comunicazione degli addebiti, le parti mettono nuovamente l'accento sulla teoria della stabilità del mercato, sostenendo che i vantaggi ottenuti dai caricatori grazie a tale stabilità sono sufficienti per soddisfare la seconda condizione sancita dall'articolo 85, paragrafo 3.
(208) Come spiegato in precedenza ai punti 8 e 9, l'obiettivo del programma di gestione delle capacità era di correggere lo squilibrio esistente, secondo le parti, tra l'offerta e la domanda sui traffici delle rotte in esame in direzione est, per permettere alle parti di aumentare, sia collettivamente che individualmente, i tassi dei noli. In tal caso i beneficiari sono gli armatori e non i caricatori.
(209) A breve termine, l'EATA aveva per obiettivo di aumentare i prezzi ed i tassi di nolo, come indicato dagli aumenti applicati con effetto al 1o aprile 1993, 1o luglio 1993 e 1o gennaio 1994 (cfr. considerando 82-85). Tali aumenti erano contrari agli interessi dei caricatori, che dovevano aumentare in proporzione i loro prezzi di vendita o ridurre il loro margine di utile, senza ottenere benefici a livello di frequenza, regolarità o affidabilità del servizio offerto.
(210) L'EATA ha impedito l'utilizzazione di parte della capacità esistente per determinate categorie di merci (cioè quelle che rientravano nell'ambito geografico di tale accordo) ma non ha eliminato tale capacità. Ciò non ha ridotto i costi di trasporto mentre i consumatori hanno dovuto sostenere i costi della capacità inutilizzata.
(211) La propozione dei costi fissi operativi (capitale, manodopera, energia e assicurazione) ripetto ai costi variabili è molto elevata; i costi di capitale, in particolare, sono, secondo le parti EATA, particolarmente importanti a livello dei costi globali. Il programma di gestione di capacità ha ritirato dal mercato una capacità equivalente - nel corso di un interno anno - al tonnellaggio di circa 3 navi e mezzo di 4000 TEU ciascuna viaggianti a vuoto. Come descritto nel considerando 37 precedente, i costi fissi di gestione di tale capacità sarebbero stati ingenti.
(212) La riduzione artificiale dell'uso di capacità (contrariamente ad una riduzione permanente delle capacità) ha per effetto diretto di ripartire i costi fissi di gestione su un numero di container più ridotto. EATA non riduceva affatto il livello dei costi fissi di gestione. Una riduzione di capacità poteva favorire i caricatori in caso di riduzionedel costo dei trasporti, qualora cioè delle capacità fossero state effettivamente ritirate dalla rotta Europa del Nord/Estremo Oriente, con il ritiro progressivo di talune navi o di taluni operatori presenti in quel momento sul mercato.
(213) La Commissione ha ricevuto dei ricorsi e delle denunce contro l'EATA formulati da organismi che rappresentano un grande numero di utenti dei servizi di trasporto marittimo. Essa non dispone di dati, trasmessi dai caricatori, che indichino che l'accordo sia tato utile per loro. Non sussistono neppure prove che dimostrino che le condizioni sulle rotte dall'Europa del Nord all'Estremo Oriente, prima dell'entrata in vigore dell'accordo EATA, fossero tali da impedire ai caricatori l'accesso a servizi affidabili, come sancito dal regolamento (CEE) n. 4056/86.
(214) Un accordo quale l'EATA - ed in particolare l'accordo di non utilizzazione di capacità e di scambio di informazioni - che ha per obiettivo di aumentare il livello dei tassi di nolo senza un corrispondente aumento della qualità dei servizi, non può essere considerato un accordo che riservi agli utenti una congrua parte dei benefici. Di conseguenza, la Commissione ritiene che l'EATA non permettesse di far benficiare i consumatori di una congrua parte degli utili da esso prodotti.
c) Indispensabilità delle restrizioni della concorrenza
(215) Nella domanda di esenzione individuale, le parti sostengono che l'EATA costituisse l'accordo di cooperazione meno vincolante e restrittivo che potesse essere concluso per risolvere i problemi di capacità eccedentaria e dei bassi tassi di nolo esistenti all'epoca. Inoltre, secondo le parti, l'effetto combinato della capacità eccedentaria e dei bassi tassi di nolo provocava un calo dei tassi di rendimento al di sotto della soglia di redditività, e costituiva "threat to the future financial viability and stability of scheduled liner services from North Europe to Asia" ["una minaccia per la futura redditività e stabilità dei servizi marittimi di linea dall'Europa del Nord veso l'Asia"(83).]
(216) Nel punto 6.1.10 della loro domanda di esenzione, le parti dell'EATA sostengono che solo l'EATA era in grado di garantire la stabilità citata dal regolamento (CEE) n. 4056/86, dato che il potere di mercato della FEFC non era più tale da regolare l'uso di capacità tramite la stuttura della conferenza. Di conseguenza, delle restrizioni di utilizzazione di capacità, applicate unicamente da parte dei membri della conferenza, si sarebbero tradotte in perdite di quote di mercato a vantaggio delle compagnie indipendenti. Le parti dell'EATA sostengono inoltre(84) che l'accordo limitasse la concorrenza in misura molto inferiore rispetto alle conferenze marittime di linea tradizionali.
(217) I membri dell'EATA affermano anche che, se una conferenza che fissi i prezzi e regoli la capacità soddisfa le condizioni di cui all'articolo 85, paragrafo 3, un accordo quale l'EATA, che regola solo la capacità, deve necessariamente soddisfare i criteri prescritti per la concessione dell'esenzione.
(218) La Commissione ritiene che per valutare il carattere indispensabile dell'accordo l'EATA debba essere esaminato nel contesto del mercato nel quale opera. A tal fine, la Commissione ritiene rilevante il fatto che la maggior parte dei membri dell'EATA fossero anche membri della FEFC e che tutti, con una sola eccezione, fossero parti del FETTCSA, a causa dell'effetto cumulativo delle restrizioni alla concorrenza provocate da tali tre accordi.
(219) Come si evince dai considerando 66-79, discusi in precedenza, l'effetto dell'EATA derivava in larga misura dalla struttura del mercato in cui operava. L'effetto cumulativo dei due accordi restrittivi - e cioè le restrizioni sull'offerta fissate dall'EATA, e le restrizioni sui prezzi decise dalla FEFC - è suscettibile di aver avuto un effetto estremamente restrittivo della concorrenza.
(220) La tesi delle parti, secondo cui l'EATA era meno restrittivo di una conferenza marittima di linea, non è corretta visto il contesto operativo dell'EATA: tale conclusione può essere tratta solo ignorando l'effetto cumulativo degli accordi EATA, FEFC e FETTCSA.
(221) In ogni caso, la Commissione non accetta la tesi secondo la quale un accordo tra compagnie marittime di linee conferenziate e non conferenziate su una determinata rotta sia necessariamente meno restrittivo della concorrenza rispetto ad un accordo di conferenza. Infatti, un accordo di natura più flessibile rispetto ad un accordo di conferenza può servire per aumentare il potere di mercato dei membri della conferenza, permettendo a delle compagnie marittime di linea, che non desiderino operare in base a tassi dei noli comuni o uniformi, di aderire a tale accordo(85).
(222) L'esenzione per categoria a favore delle conferenze marittime di linea, sancita dall'articolo 3 del regolamento(CEE) n. 4056/86, è concessa a condizione che tali conferenze siano soggette ad una effettiva concorrenza, reale o potenziale. La stabilità perseguita dal regolamento deve pertanto sussistere in condizioni di effettiva concorrenza. Di conseguenza, la Commissione non accetta la tesi secondo la quale l'esistenza di concorrenza esclude tale stabilità. In effetti se tale tipo di stabilità potesse esistere solo in assenza di una concorrenza effettiva, l'esenzione per categoria di accordi tra conferenze marittime di linea non potrebbe soddisfare le condizioni dell'articolo 85, paragrafo 3.
(223) La stabilità perseguita dal regolamento (CEE) n. 4056/86 garantisce ai caricatori la disponibilità di servizi affidabili. Il servizio affidabile è regolare, cioè distribuito in modo equilibrato nel tempo, offre una qualità ragionevole, tale da garantire alle merci del caricatore un trasporto sicuro ed allo stesso prezzo, indipendentemente dal giorno o dalla compagnia marittima scelta per il trasporto. Una conferenza contribuisce inoltre alla stabilità delle rotte commerciali utilizzate, grazie alla fissazione di una tariffa uniforme, che serve da punto di riferimento al mercato.
(224) Nel testo della comunicazione relativa al caso Irish Club Rules, la Commissione afferma che durante le discussioni avute con i rappresentanti dei membri dell'accordo in questione, essa li ha informati in merito al fatto che: "le 'Irish Club Rules' non potevano essere esentate sulla base dell'argomento della stabilizzazione del mercato, riconosciuto sufficiente in forza del regolamento (CEE) n. 4056/86 soltanto per le conferenze marittime; un simile accordo non potrebbe esercitare il ruolo stabilizzatore contemplato all'ottavo considerando del regolamento (CEE) n. 4056/86, ruolo che risulta principalmente da una cooperazione tra compagnie marittime in materia di noli che si concretizzi con l'adozione di una tariffa comune (che nel caso specifico non esiste)."(86)
(225) La Commissione ritiene che, anche in assenza dell'accordo EATA, le compagnie marittime avrebbero continuato ad offrire servizi di trasporto marittimi regolari e affidabili.
(226) In merito alla tesi sostenuta dalle parti che l'intero traffico marittimo doveva essere cartellizzato per evitare che i membri conferenziati perdessero quote di mercato a favore degli operatori indipendenti, è necessario rilevare che la scelta del consumatore è fondamentale per garantire che i mercati operino in modo efficiente. Dato che l'EATA limitava la scelta dei caricatori tra membri della conferenza ed operatori indipendenti, si deve concludere che il suo obiettivo era di impedire l'efficace ripartizione delle quote di mercato tra membri conferenziati e compagnie marittime non conferenziate, che si sarebbe invece verificata - in assenza dell'EATA - come risultato del libero gioco dell'offerta e della domanda sul mercato. Anche se tale cartellizzazione fosse stata indispensabile per raggiungere gli obiettivi dell'accordo EATA, essa non era certamente di alcun interesse per i consumatori nè soddisfava le altre condizioni sancite dall'articolo 85, paragrafo 3.
(227) Le parti dell'EATA non hanno peraltro fornito alcun elemento di prova relativo all'esistenza, in tutto il periodo in oggetto per il caso in esame, di una effettiva capacità eccedentaria sulle rotte commerciali coperte dall'accordo. Non esistendo nella realtà i problemi di sovraccapacità citati dalle parti dell'EATA, le restrizioni alla concorrenza imposte dall'accordo EATA non potevano evidentemente essere indispensabili per risolvere problemi la cui esistenza resta da dimostrare.
(228) Anche nell'ipotesi in cui la capacità eccedentaria fosse realmente esistita (cfr. considerando 86-93), causando agli armatori ingenti perdite - come affermano le parti - non è stato provato che la qualità del servizio fosse seriamente minacciata.
(229) Gli accordi relativi alla capacità, stipulati tra membri conferenziati ed operatori indipendenti, che limitano l'offerta di un servizio, non possono essere considerati indispensabili per contribuire alla stabilità, ai sensi del regolamento (CEE) n. 4056/86, qualora essi siano concomitanti ad accordi di fissazione diretta dei prezzi, come nel caso dell'EATA.
(230) Di conseguenza, la Commissione ritene che le restrizioni alla concorrenza, derivanti dall'accordo di non utilizzazione di capacità e di scambio di informazioni, non soddisfino la terza condizione di cui all'articolo 85, paragrafo 3.
d) Eliminazione della concorrenza per una parte sostanziale dei servizi in questione
(231) Le parti hanno sostenuto che l'EATA non includeva disposizioni relative alla fissazione dei prezzi o alla qualità delle operazioni e dei servizi, e che l'accordo dunque non eliminava la concorrenza, nonostante esso coprisse una considerevole parte delle rotte.
(232) Tale affermazione non tiene conto del fatto che la non utilizzazione di determinate capacità nell'ambito dell'EATA era stata decisa per influenzare i prezzi, riducendo l'offerta dei servizi di trasporto del mercato. Inoltre a tale situazione si aggiunge l'effetto delle restrizioni alla concorrenza causate dalla fissazione dei prezzi da parte della FEFC e delle ingenti quote di mercato detenute dalle parti dell'EATA.
(233) Dalla lettura del regolamento (CEE) n. 4056/86, si evince chiaramente che la concorrenza esterna alle conferenze è un fattore essenziale per la concessione di un'esenzione di categoria. Un accordo come l'EATA, che garantisce ai membri di una conferenza di aumentare il proprio potere di mercato grazie ad una condotta anticoncorrenziale in comune ad altre compagnie marittime di linea che non sono membri della conferenza, ha in generale l'obiettivo di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei servizi offerti sul mercato in questione.
(234) Nel caso in esame, anche se le parti dell'EATA avevano avuto tale intenzione, il fatto che il programma di non utilizzazione di capacità sia stato applicato per un periodo relativamente breve ed il fatto che le prime tre condizioni sancite dall'articolo 85, paragrafo 3, non siano comunque soddisfatte, induce la Commissione a concludere che non sia necessario adottare una posizione formale in merito alla quarta condizione dell'articolo 85, paragrafo 3.
(235) Infine, le parti dell'EATA sostengono che:
"Since it is clear that a liner conference comprising all the members of EATA would qualify for the block exemption under Regulation 4056, the EATA parties can only conclude that an agreement with less extensive cooperation between the parties would also satisfy the fourth condition of Article 85(3)".
["Risulta evidente che una conferenza di compagnie marittime di linea, che includa tutti i membri dell'EATA, è suscettibile di ottenere una esenzione di categoria ai sensi del regolamento (CEE) n. 4056/86; di conseguenza le parti dell'EATA ritengono che un accordo che preveda una cooperazione meno ampia tra le parti è anch'esso suscettibile di soddisfare la quarta condizione di cui all'articolo 85, paragrafo 3."(87)
(236) La Commissione non accetta tale tesi, che contiene almeno due errori. Innanzitutto è esagerato affermare che l'assenza di un limite alla quota di mercato nell'esenzione di categoria per le conferenze marittime di linea permetta effettivamente di disattendere la quarta condizione sancita dall'articolo 85, paragrafo 3: interpretare così tale disposizione non è ragionevole. In secondo luogo, tale argomentazione trascura il disposto dell'articolo 7 del regolamento (CEE) n. 4056/86, che fa espressamente riferimento all'obbligo della Commissione di revocare il beneficio dell'esenzione di gruppo qualora un'effettiva concorrenza sia assente.
iii) Conclusione in relazione alla applicabilità dell'articolo 85, paragrafo 3
(237) Avendo esaminato l'EATA nel suo contesto economico globale ed in particolare alla luce delle ulteriori pratiche restrittive della concorrenza decise dalle parti dell'accordo, la Commissione constata che l'EATA non soddisfa le condizioni di concessione dell'esenzione previste dall'articolo 85, paragrafo 3 del trattato.
XIV. Conclusioni
(238) L'EATA rientra nel campo d'applicazione delle disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 1, del trattato, che vietano gli accordi tra imprese che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune. Tale accordo non soddisfa, d'altra parte, le condizioni sancite dall'articolo 85, paragrafo 3.
(239) La durata della violazione va dal settembre 1992 al maggio 1997. Per la CGM la violazione è cessata nell'ottobre 1994,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'accordo relativo alla non utilizzazione di capacità ed allo scambio di informazioni, stipulato tra gli ex membri sottelencati dell'Europe Asia Trades Agreement (EATA), configura violazione dell'articolo 85, paragrafo 1:
- CGM SA,
- Hapag-Lloyd Container Linie GmbH,
- Kawasaki Kisen Kaisha Ltd,
- A.P. Møller - Maersk Line,
- Malaysian International Shipping Corporation Bhd,
- Mitsui O.S.K. Lines Ltd,
- Neptune Orient Lines Ltd,
- Nippon Yusen Kaisha,
- Oriental Overseas Container Line,
- P & O Nedlloyd Container Line Limited,
- Cho Yang Shipping Co. Ltd,
- Evergreen Marine Corp. (Taiwan) Ltd,
- Hanjin Shipping Co. Ltd,
- Hyundai Merchant Marine Co. Ltd,
- DSR-Senator Linie GmbH,
- Yangming Marine Transport Corp.
Articolo 2
La domanda di esenzione dall'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1, del trattato è respinta.
Articolo 3
Le imprese elencate all'articolo 1 si astengono in futuro da qualsiasi accordo o pratica concordata che possa avere un effetto simile a quello dell'accordo specificato all'articolo 1.
Articolo 4
Le imprese elencate nell'allegato I sono destinatarie della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 30 aprile 1999.