Decisione della Commissione
del 31 ottobre 2002
relativa alle disposizioni nazionali sulle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di legno trattato con creosoto notificate dai Paesi Bassi ai sensi dell'articolo 95, paragrafi 4 e/o 5, del trattato CE
[notificata con il numero C(2002) 4116]
(Il testo in lingua olandese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2002/884/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 95, paragrafo 6,
considerando quanto segue:
I. I FATTI
1. Legislazione comunitaria
(1) La direttiva 76/769/CEE del Consiglio, del 27 luglio 1976, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi(1), modificata da ultimo dalla direttiva 2002/61/CE del Parlamento europeo e del Consiglio(2), stabilisce regole che limitano l'immissione sul mercato e l'uso di talune sostanze e preparati pericolosi. Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 1, la direttiva si applica alle sostanze e ai preparati elencati nell'allegato.
(2) La direttiva 89/678/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989(3), che modifica la direttiva 76/769/CEE, ha inserito in tale direttiva un articolo 2a, ai cui sensi le modifiche necessarie per adeguare gli allegati al processo tecnico, per quanto riguarda le sostanze e i preparati già inclusi nella direttiva 76/769/CEE, vengono adottate conformemente alla procedura prevista nell'articolo 29 della direttiva 67/548/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1967, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura delle sostanze pericolose(4), modificata da ultimo dalla direttiva 92/32/CEE(5).
(3) La direttiva 76/769/CEE è stata modificata in diverse occasioni. Alcune sostanze e preparati pericolosi sono stati aggiunti all'allegato I, e ulteriori restrizioni sono state imposte in materia di immissione sul mercato e/o uso di sostanze e preparati pericolosi previsti da tale allegato. In determinati casi sono state poste limitazioni all'immissione sul mercato e/o all'uso di prodotti trattati con tali sostanze e preparati o che li contengono.
(4) La direttiva 94/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio recante la quattordicesima modifica della direttiva 76/769/CEE(6), adottata sulla base dell'articolo 100a del trattato (divenuto successivamente articolo 95), ha aggiunto all'elenco delle varie sostanze e preparati pericolosi, la cui immissione sul mercato ed uso sono soggetti alle restrizioni di cui all'allegato I della direttiva 76/769/CEE, inter alia, un punto 32 relativo al creosoto e ai distillati simili (catrame di carbone) e ai preparati che li contengono (in seguito "creosoto"). Essa stabilisce restrizioni relative all'immissione sul mercato e all'uso di creosoto destinato al trattamento del legno e di legno trattato con creosoto.
(5) Ai sensi del punto 32, il creosoto non doveva essere usato per il trattamento del legno se contenente benzo[a]pirene (in seguito "B[a]P") e fenoli estraibili in acqua (in seguito "WEP": water extractable phenols) al di sopra di determinate concentrazioni. Il limite per il B[a]P era fissato ad un massimo di 0,005 % in massa (50 ppm) e il limite per i fenoli estraibili in acqua ad un massimo del 3 % in massa (30 g/kg). Il legno così trattato inoltre non poteva essere immesso sul mercato.
(6) Era tuttavia consentito in deroga l'uso del creosoto per il trattamento del legno negli impianti industriali se la concentrazione di B[a]P era inferiore allo 0,05 % in massa (= 500 ppm) e se la concentrazione di fenoli estraibili in acqua era inferiore 3 % in massa (= 30 g/kg). Entro questi limiti il creosoto non poteva essere venduto al pubblico e i contenitori dovevano recare un'etichetta con la dicitura "unicamente per uso in impianti industriali". Il legno trattato con creosoto in impianti industriali, che veniva immesso sul mercato per la prima volta, poteva essere usato soltanto per applicazioni industriali e professionali, ad esempio per ferrovie, linee di telecomunicazione e di trasporto di energia elettrica, staccionate, porti e vie d'acqua, ad eccezione di alcuni casi in cui l'uso era escluso, ad esempio all'interno di edifici, a contatto con prodotti destinati al consumo umano o animale, nei campi da gioco e in altri luoghi di pubblica ricreazione all'aria aperta o qualora esistesse il rischio di contatto con la pelle. Il legno trattato da molto tempo immesso sul mercato dei prodotti usati poteva essere utilizzato a prescindere dal tipo di creosoto impiegato, tranne nei casi sopra menzionati.
(7) Nel 1999, basandosi su uno studio degli effetti del creosoto sulla salute(7), e sul successivo esame da parte del comitato scientifico della tossicità, dell'ecotossicità e dell'ambiente (in seguito CSTEE)(8), la Commissione ha iniziato un dibattito con gli Stati membri al fine di rivedere le disposizioni della direttiva 76/769/CEE relativamente al creosoto.
(8) Il 26 ottobre 2001, la Commissione ha adottato la direttiva 2001/90/CEE(9) che adegua per la settima volta al progresso tecnico l'allegato I della direttiva 76/769/CEE (creosoto). Il secondo considerando della direttiva fa riferimento allo studio degli effetti sulla salute, concludendo che il creosoto presenta un rischio di insorgenza di tumori superiore a quello finora presunto. Il terzo considerando cita le conclusioni dell'esame di tale studio condotto dal CSTEE, secondo le quali il creosoto con contenuto di benzo[a]pirene (B[a]P) inferiore a 0,005 % in massa e/o il legno trattato con tale creosoto presentano un rischio di insorgenza del cancro per i consumatori e che l'entità del rischio dà motivo di preoccuparsi.
(9) La direttiva 2001/90/CE ha sostituito il punto 32 dell'allegato I alla direttiva 76/769/CEE, stabilendo nuove restrizioni relative all'immissione sul mercato e all'uso di creosoto destinato al trattamento del legno e del legno trattato con creosoto. Conformemente alle disposizioni di tale punto, il creosoto non può essere utilizzato per il trattamento del legno e il legno così trattato non può essere immesso sul mercato. È tuttavia consentito in deroga che il creosoto possa essere utilizzato per il trattamento del legno in impianti industriali oppure da parte di utilizzatori professionali per nuovi trattamenti in situ se contiene una concentrazione di B[a]P inferiore allo 0,005 % in massa (= 50 ppm) e una concentrazione di fenoli estraibili in acqua inferiore al 3 % in massa (= 30 g/kg). Questo tipo di creosoto non può essere venduto al pubblico e può essere immesso sul mercato soltanto in imballaggi di capacità pari o superiore a 20 litri. L'imballaggio deve recare la seguente dicitura: "unicamente per uso in impianti industriali oppure da parte di utilizzatori professionali".
(10) Il legno così trattato immesso sul mercato per la prima volta o trattato nuovamente in situ può essere impiegato solo per usi professionali e industriali, come opere ferroviarie, linee di telecomunicazione e di trasporto di energia elettrica, staccionate, usi agricoli, porti e vie fluviali. In alcuni casi tuttavia il suo uso è proibito, ad esempio all'interno di edifici, in campi da gioco, in parchi, giardini e altri luoghi di pubblica ricreazione all'aria aperta in cui vi è un rischio di frequenti contatti con la pelle, per la fabbricazione di mobili da giardino o a contatto con prodotti destinati al consumo umano o animale. Il legno trattato con creosoto prima della direttiva 76/769/CEE, come modificata dalla direttiva 2001/90/CE, può essere immesso sul mercato dei prodotti usati, tranne che nei casi sopra citati di proibizione totale.
2. Disposizioni nazionali
(11) Le disposizioni nazionali notificate alla Commissione assumono la forma di un progetto di decreto inteso a modificare la decisione sui rivestimenti contenenti idrocarburi policiclici aromatici (Besluit PAK-houdende coatings)(10) nel quadro della legge sui prodotti chimici (legno trattato con creosoto).
(12) L'articolo 1, punto B, del progetto di decreto inserisce una nuova sezione 4a intitolata "legno trattato con creosoto", che contiene un nuovo articolo 8a, il quale al paragrafo 1, lettera a), prevede che "a partire dalla data determinata mediante regio decreto è proibito importare nei Paesi Bassi, utilizzare, fornire a terzi o tenere a disposizione per la vendita sul mercato olandese legno trattato con creosoto per applicazioni comportanti il contatto di tale legno con le acque di superficie e sotterranee".
(13) Ai sensi del paragrafo 2 del nuovo articolo 8a, il divieto non si applica al legno trattato con creosoto posto in opera prima della data da determinarsi mediante regio decreto fintanto che sarà mantenuta l'attuale destinazione. Il paragrafo 3 prevede altre due eccezioni, che riguardano il legno trattato con creosoto:
- vincolato ad un regime doganale e destinato al transito, al deposito doganale o all'ammissione temporanea in conformità delle disposizioni dell'articolo 4, paragrafo 16, del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio(11);
- originario di uno Stato membro dell'Unione europea o di uno Stato membro del SEE e non destinato alla vendita sul mercato olandese.
(14) L'articolo 8b della nuova sezione 4a prevede che chiunque importi, fornisca o tenga a disposizione per la vendita sul mercato legno trattato con creosoto cui non si applica il divieto, tenga un registro in proposito e dimostri a richiesta che il legno trattato con creosoto in questione non è destinato agli usi cui si riferisce il divieto. Nel registro sono da annotare come minimo:
- il nome e l'indirizzo del produttore o del fornitore dal quale è stato acquistato il legno trattato con creosoto,
- la data in cui il legno trattato con creosoto è stato consegnato dal produttore o dal fornitore,
- il settore di applicazione del legno trattato con creosoto,
- il nome e l'indirizzo della persona a cui il legno trattato con creosoto è stato consegnato o messo a disposizione,
- la data di consegna del legno trattato con creosoto,
- la quantità di legno trattato con creosoto ricevuta o consegnata.
3. Notifica precedente ai sensi dell'articolo 95, paragrafo 5, del trattato
(15) I Paesi Bassi avevano già notificato alla Commissione la loro intenzione di introdurre queste disposizioni nazionali. La notifica era stata presentata il 25 gennaio 2001 e mirava ad ottenere l'autorizzazione della Commissione in riferimento alle pertinenti disposizioni della direttiva 76/769/CEE, come modificata dalla direttiva 94/60/CE. Conformemente all'articolo 95, paragrafo 6, del trattato con decisione 2002/59/CE(12) la Commissione ha approvato le disposizioni nazionali proposte.
(16) Una descrizione particolareggiata delle argomentazioni avanzate dai paesi Bassi, con relative prove presentate a sostegno, nonché i principali elementi di fatto e di diritto assunti come base del giudizio della Commissione, sono contenuti nei considerando della decisione 2002/59/CE, cui si fa pieno riferimento ai fini della presente decisione. Per ragioni di chiarezza ne viene fornita una breve sintesi nei punti da 17 a 20.
(17) I Paesi Bassi hanno ritenuto che nuovi dati scientifici inerenti alla protezione dell'ambiente, connessi ad un problema manifestatosi nel loro territorio dopo l'adozione della direttiva 94/60/CE, giustificassero l'introduzione delle disposizioni nazionali notificate.
(18) Le prove presentate dai Paesi Bassi evidenziavano alcuni rischi ambientali dovuti a composti di creosoto, in particolare agli idrocarburi policiclici aromatici, lisciviati dal legno trattato con creosoto a contatto con le acque di superficie e sotterranee. Inoltre le informazioni presentate sottolineavano la situazione di esposizione particolarmente elevata delle acque di superficie e sotterranee prevalente nei Paesi Bassi.
(19) Il 12 giugno 2001 il CSTEE ha espresso un parere preliminare(13) sulle prove presentate, concludendo che la motivazione della notifica olandese appariva a prima vista una questione complessa e non implicava pericoli per la salute umana. Il 13 luglio 2001, con decisione 2001/599/CE(14), la Commissione ha prolungato per un ulteriore periodo di sei mesi il periodo di sei mesi di cui al secondo comma dell'articolo 95, paragrafo 6, del trattato, al fine di consentire un'approfondita valutazione di tutte le prove fornite. La decisione è stata notificata ai Paesi Bassi il giorno stesso dell'adozione.
(20) Il CSTEE ha espresso il proprio parere definitivo il 21 ottobre 2001, poco prima dell'adozione della direttiva 2001/90/CE, confermando ampiamente la validità scientifica delle prove presentate dai Paesi Bassi. Sulla base di tale parere, con decisione 2002/59/CE, del 23 gennaio 2002, la Commissione ha approvato le disposizioni nazionali proposte ai sensi dell'articolo 95, paragrafo 6, del trattato. La decisione è stata notificata ai Paesi Bassi il giorno stesso.
II. PROCEDURA
(21) Ai sensi della direttiva 2001/90/CE gli Stati membri adottano e pubblicano le disposizioni necessarie per conformarsi ad essa al più tardi entro il 31 dicembre 2002. Le disposizioni devono entrare in vigore al più tardi entro il 30 giungo 2003.
(22) Come si è visto al considerando 15, con decisione 2002/59/CE la Commissione - conformemente all'articolo 95, paragrafo 6, del trattato - ha approvato le disposizioni nazionali proposte concernenti il legno trattato con creosoto notificatele dai Paesi Bassi.
(23) Con lettera datata 25 aprile 2002 la rappresentanza permanente dei Paesi Bassi ha di nuovo notificato alla Commissione - in conformità dell'articolo 95, paragrafo 5, del trattato CE - le disposizioni nazionali che tale paese intende introdurre, che divergono dalla direttiva 76/769/CEE come modificata dalla direttiva 2001/90/CE, precisando i motivi dell'introduzione delle stesse. Con lettera del 10 luglio 2002 la rappresentanza permanente dei ha informato la Commissione che il suo governo fa anche riferimento all'articolo 95, paragrafo 4, del trattato CE a sostegno della propria posizione.
(24) Con lettera dell'8 agosto 2002 la Commissione ha informato le autorità olandesi di aver ricevuto la notifica ai sensi dell'articolo 95, paragrafi 4 e 5, e che il periodo di sei mesi per il suo esame previsto dall'articolo 95, paragrafo 6, iniziava il 4 maggio 2002, giorno successivo a quello del ricevimento della notifica.
(25) Con lettera dell'8 agosto 2002 la Commissione ha informato gli altri Stati membri della richiesta pervenuta dai Paesi Bassi. La Commissione ha anche pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(15) una notifica in merito a tale richiesta, al fine di portare a conoscenza delle altre parti interessate le disposizioni nazionali che i Paesi Bassi intendono adottare.
III. VALUTAZIONE
1. Considerazioni di ammissibilità
(26) I Paesi Bassi mirano ad ottenere l'autorizzazione da parte della Commissione di disposizioni nazionali incompatibili con la direttiva 76/769/CEE, modificata dalla direttiva 2001/90/CE, che è una misura di armonizzazione adottata sulla base dell'articolo 95 del trattato. La direttiva 2001/90/CE è stata adottata ai sensi dell'articolo 2a della direttiva 76/769/CEE. Essa sostituisce il punto 32 dell'allegato I della direttiva 76/769/CEE, modificato dalla direttiva 94/60/CE, che era stata adottata sulla base dell'articolo 100a del trattato (divenuto successivamente articolo 95), e armonizza l'immissione sul mercato e l'uso del creosoto e del legno trattato con creosoto.
(27) Le differenze tra le disposizioni pertinenti della direttiva 2001/90/CE e le disposizioni nazionali sono sintetizzate nella tavola che segue:
SPAZIO PER TABELLA
(28) In sintesi le disposizioni nazionali sono più restrittive di quelle contenute nella direttiva 2001/90/CE sotto i seguenti profili:
- l'immissione sul mercato e/o l'uso di legno trattato con creosoto - contenente una concentrazione di B[a]P inferiore allo 0,005 % in massa e una concentrazione di fenoli estraibili in acqua inferiore al 3 % in massa - in impianti industriali oppure da parte di utilizzatori professionali per nuovi trattamenti in situ per applicazioni professionali e industriali comportanti il contatto con acque (sotterranee), consentiti dalla direttiva, sarebbero proibiti nei Paesi Bassi,
- l'immissione sul mercato per reimpiego o la riutilizzazione per applicazioni comportanti il contatto con acque di superficie o sotterranee di legno trattato da molto tempo con creosoto sono proibite dai Paesi Bassi se il legno viene rimosso dall'attuale luogo di applicazione.
(29) La direttiva 2001/90/CE sostituisce tutte le disposizioni sul legno trattato con creosoto introdotte nella direttiva 76/769/CEE dalla direttiva 94/60/CE, nei cui confronti i Paesi Bassi avevano ottenuto l'autorizzazione a introdurre le disposizioni nazionali in questione. Le differenze tra le disposizioni pertinenti della direttiva 76/769/CEE, come modificata dalla direttiva 94/60/CE, come modificata dalla direttiva 2001/90/CE e le disposizioni nazionali in questione sono sintetizzate nella tavola che segue:
SPAZIO PER TABELLA
(30) Dalla tabella risulta evidente che - fatta eccezione per le norme relative all'immissione sul mercato e all'uso del legno trattato con creosoto contenente una concentrazione di B[a]P superiore allo 0,05 % in massa, precedentemente immesso sul mercato, che restano immutate - le disposizioni pertinenti introdotte dalla direttiva 2001/90/CE sono più restrittive di quelle introdotte dalla direttiva 94/60/CE. Tuttavia le disposizioni nazionali notificate dai Paesi Bassi, già precedentemente notificate ed approvate dalla Commissione, continuano ad essere più restrittive di quelle della direttiva 2001/90/CE.
(31) Con lettera del 25 aprile 2002, notificata alla Commissione il 3 maggio 2002, integrata da lettera del 10 luglio 2002, a sostegno della propria notifica i Paesi Bassi fanno riferimento al paragrafo 4 e/o al paragrafo 5 dell'articolo 95.
(32) L'articolo 95, paragrafo 4, del trattato recita: "allorché, dopo l'adozione da parte del Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario mantenere disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti di cui all'articolo 30 o relative alla protezione dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro, esso notifica tali disposizioni alla Commissione precisando i motivi del mantenimento delle stesse".
(33) L'articolo 95, paragrafo 5, del trattato recita: "allorché, dopo l'adozione da parte del Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario introdurre disposizioni nazionali fondate su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo l'adozione della misura di armonizzazione, esso notifica le disposizioni previste alla Commissione precisando i motivi dell'introduzione delle stesse".
(34) Tali norme del trattato distinguono tra situazioni in cui le disposizioni nazionali notificate dagli Stati membri devono essere mantenute e quelle in cui le disposizioni nazionali devono essere introdotte, sottoponendo ciascuna fattispecie a specifiche condizioni per l'applicazione della deroga contenuta nel disposto sostanziale dell'articolo 95. Mentre per essere applicate, le condizioni dell'articolo 95, paragrafo 4, presuppongono che di massima le disposizioni nazionali esistano prima dell'adozione della misura di armonizzazione, le condizioni dell'articolo 95, paragrafo 5, si applicano allorché le disposizioni nazionali vengono di massima notificate in fase di progetto.
(35) La documentazione presentata dimostra che le disposizioni nazionali esistono solo sotto forma di progetto. Esse non erano in vigore, né sono state adottate, prima dell'adozione della direttiva 2001/90/CE. Occorre comunque considerare alcune circostanze specifiche per stabilire se la notifica presentata dai Paesi Bassi deve essere esaminata sotto il profilo di cui all'articolo 95, paragrafo 4, del trattato, oppure valutata alla luce delle disposizioni dell'articolo 95, paragrafo 5.
(36) Più specificamente, le disposizioni nazionali sono state inizialmente notificate alla Commissione il 23 gennaio 2001, cioè prima dell'adozione della direttiva 2001/90/CE, e sono state approvate con decisione 2002/59/CE. Conformemente ad una giurisprudenza consolidata, uno Stato membro non è autorizzato ad applicare disposizioni nazionali in deroga a una misura armonizzata, finché la Commissione non ha deciso in proposito(16). Inoltre, al momento dell'adozione della direttiva 2001/90/CE né le preoccupazioni ambientali né il problema specifico sollevati dai Paesi Bassi erano stati presi in considerazione. Il riconoscimento di tali preoccupazioni e della loro specificità per i Paesi Bassi si è avuto dopo l'adozione della direttiva. La Commissione è stata a sua volta indotta ad approvare le disposizioni nazionali e a dichiarare contemporaneamente la propria intenzione di rivedere la direttiva recentemente adottata(17).
(37) È evidente che notificando disposizioni nazionali che erano già state notificate prima dell'adozione della direttiva 2001/90/CE, i Paesi Bassi "ritengono necessario mantenere [tali] disposizioni nazionali", che sono state approvate dalla Commissione ai sensi dell'articolo 95, paragrafo 4. Viceversa la nuova notifica non sembra soddisfare le condizioni previste dall'articolo 95, paragrafo 5, perché non è "dopo l'adozione da parte ... della Commissione di una misura di armonizzazione" che i Paesi Bassi hanno ritenuto necessario introdurre le disposizioni nazionali, ma ben prima dell'adozione della direttiva 2001/90/CE.
(38) Occorre rilevare che, conformemente alla legislazione comunitaria, non è consentito ad uno Stato membro applicare misure nazionali in deroga ad una misura di armonizzazione prima che la Commissione le abbia approvate. Va altresì rilevato che l'articolo 95, paragrafo 4, del trattato CE concerne le disposizioni nazionali che uno Stato membro intende mantenere dopo l'adozione di una misura di armonizzazione, in altri termini disposizioni nazionali già in vigore nello stato medesimo. Il 23 gennaio 2002 la Commissione ha approvato le disposizioni nazionali proposte dai Paesi Bassi, che sotto il profilo della protezione dell'ambiente derogavano alla direttiva 94/60/CE. Il 26 ottobre 2001 tuttavia era stata adottata la direttiva 2001/90/CE. Le disposizioni nazionali proposte, autorizzate dalla Commissione ai sensi dell'articolo 95, paragrafo 5, del trattato CE, derogano alla direttiva 2001/90/CE e di conseguenza devono essere approvate dalla Commissione prima di poter entrare in vigore. Per tale motivo i Paesi Bassi hanno notificato per la seconda volta le stesse disposizioni nazionali già precedentemente notificate ed approvate dalla Commissione. È in tali circostanze specifiche che la Commissione conclude che i Paesi Bassi intendono "mantenere" le stesse disposizioni nazionali che sotto il profilo della protezione dell'ambiente sono più restrittive di quelle contenute nella direttiva 2001/90/CE. La notifica presentata dai Paesi Bassi deve quindi essere valutata alla luce dell'articolo 95, paragrafo 4, del trattato CE.
(39) Occorre ricordare che la direttiva 76/464/CEE del Consiglio, del 4 maggio 1976, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità(18) si applica all'installazione da parte di un soggetto di legno trattato con creosoto nelle acque di superficie(19). Tale direttiva tuttavia, riguarda l'autorizzazione preventiva di qualsiasi scarico inter alia nelle acque interne superficiali, nelle acque marine territoriali e nelle acque interne del litorale e non contempla l'immissione sul mercato di legno trattato con creosoto, né prevede il divieto generalizzato di uso del legno trattato con creosoto a contatto con le acque di superficie. Pertanto le disposizioni olandesi di cui si tratta, nel bandire totalmente l'immissione sul mercato e l'uso di legno trattato con creosoto per applicazioni comportanti un contatto con le acque di superficie, travalicano le disposizioni previste nella direttiva 76/464/CE e risultano incompatibili con la direttiva 2001/90/CE.
(40) Inoltre la direttiva 80/68/CEE del Consiglio, del 17 dicembre 1979, concernente la protezione di acque sotterranee dall'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose(20) contempla l'installazione da parte di un soggetto di legno trattato con creosoto a diretto contatto con le acque sotterranee se gli idrocarburi policiclici aromatici (in seguito IPA) lisciviati dal legno trattato sono rilevati in quantità o concentrazioni preoccupanti. In tali circostanze, l'uso di legno trattato con creosoto a contatto con le acque sotterranee è proibito ai sensi di tale direttiva. La direttiva tuttavia non vieta totalmente l'uso di legno trattato con creosoto a contatto con le acque sotterranee né si applica all'immissione sul mercato di legno trattato con creosoto. Pertanto le disposizioni olandesi di cui si tratta, nel bandire totalmente l'immissione sul mercato e l'uso di legno trattato con creosoto per applicazioni comportanti il contatto con acque sotterranee travalicano le disposizioni previste nella direttiva 80/68/CEE e risultano incompatibili con la direttiva 2001/90/CE.
(41) La notifica presentata dai Paesi Bassi contiene una spiegazione dei motivi relativi alla protezione ambientale che a loro avviso giustificano le disposizioni nazionali notificate.
(42) Alla luce di quanto precede si può concludere che i Paesi Bassi hanno notificato alla Commissione il testo delle norme nazionali approvate dalla decisione 2002/59/CE, ma incompatibili con la direttiva 2001/90/CE, che essi intendono mantenere, insieme ad una spiegazione dei motivi che a loro parere giustificano il mantenimento di tali disposizioni.
(43) La notifica presentata dai Paesi Bassi al fine di ottenere l'approvazione delle disposizioni nazionali proposte - già approvate con decisione 2002/59/CE ai sensi dell'articolo 95, paragrafo 5, del trattato CE e rimaste invariate - contempla misure ancor più restrittive di quelle adottate con la direttiva 2001/90/CE. La notifica è pertanto da considerare ammissibile ai sensi dell'articolo 95, paragrafo 4, del trattato, nella misura in cui le disposizioni pertinenti della direttiva 2001/90/CE non sono identiche a quelle contenute nella direttiva 94/60/CE.
2. Valutazione di merito
(44) Conformemente alle disposizioni dell'articolo 95, paragrafo 4, del trattato, la Commissione deve accertarsi che siano soddisfatte tutte le condizioni che consentono a uno Stato membro di avvalersi della possibilità di deroga previste in tale articolo. Più specificamente le disposizioni nazionali devono essere giustificate dalle esigenze importanti di cui all'articolo 30 del trattato o relative alla protezione dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro. Inoltre, la possibilità di deroga contemplata all'articolo 95, paragrafo 4, richiede che esista un problema specifico allo Stato membro notificante, connesso ai motivi addotti dallo Stato stesso.
(45) Inoltre, conformemente all'articolo 95, paragrafo 6, del trattato, la Commissione, qualora consideri giustificata l'introduzione di siffatte disposizioni nazionali, deve verificare se esse costituiscano o meno uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o meno un ostacolo al funzionamento del mercato interno.
2.1. Creosoto - Informazioni generali
(46) Il creosoto è una miscela complessa di oltre 200 composti chimici, in prevalenza idrocarburi aromatici nonché composti fenolici e composti aromatici azotati e solfati. È un distillato medio-pesante del catrame di carbone (temperatura di ebollizione circa 200-400 °C).
(47) Il creosoto può contenere oltre 30 diversi idrocarburi policiclici aromatici (IPA) con una possibile concentrazione totale di IPA dell'85 %. I più importanti sono:
- acenaftene,
- naftalene,
- fenantrene,
- antracene,
- fluorene,
- fluorantene,
- crisene,
- trifenilene,
- benzo[a]antracene,
- benzo[b]fluorantene,
- benzo[k]fluorantene,
- benzo[a]pirene.
(48) Il benzo[a]pirene (B[a]P) è uno degli IPA più studiati e la concentrazione di B[a]P è usata come indicatore o sostanza marker a scopi di classificazione e non riflette di per sè la concentrazione totale di IPA del creosoto. In funzione del tipo di creosoto di cui si tratta, la concentrazione di B[a]P può variare tra 0,003 e 0,3 % in peso (30-3000 ppm). Una distillazione raffinata di catrame di carbone con selezione delle frazioni può portare a concentrazioni di B[a]P o fenolo inferiori. L'Istituto dell'Europa occidentale per la conservazione del legno (Western Europeean Institute for Wood Preservation) ha sviluppato diverse norme industriali, caratterizzate principalmente da concentrazioni diverse di frazioni di distillazione specificate e, elemento particolarmente importante in questo contesto, diverse concentrazioni di B[a]P. I valori limiti per le norme di classificazione sono 500 ppm e 50 ppm.
(49) Sono possibili modifiche alle proprietà fisiche e chimiche del creosoto se esse sono necessarie per scopi legati all'uso del prodotto o ambientali. È possibile creare un prodotto a viscosità inferiore, talvolta chiamato carbolineum, che si adatta meglio alle applicazioni a pennello, incorporando componenti con un punto d'ebollizione inferiore. La direttiva 2001/90/CE non opera una distinzione: essa concerne e tratta in maniera identica tutta una serie di diversi distillati del catrame di carbone, ognuno dei quali specificato in base al nome e ai numeri Einecs e CAS.
(50) Il creosoto è usato principalmente e quasi esclusivamente come agente di conservazione del legno. Le applicazioni industriali e professionali su larga scala sono di gran lunga le più importanti: traversine ferroviarie, pali per linee elettriche aeree, opere idrauliche (protezione delle sponde), staccionate, pali per l'agricoltura e la frutticoltura. Il creosoto e altri prodotti simili sono anche usati da singoli consumatori per la conservazione del legno.
(51) Le proprietà più importanti del creosoto sono:
- grande efficacia fungicida,
- grande efficacia insetticida,
- lunga durata,
- resistenza alla lisciviazione e alle intemperie.
(52) Una piccolissima quantità di creosoto è contenuta nei farmaci per la cura di alcune malattie della pelle, come la psoriasi.
Effetti ecotossicologici
(53) In vari paesi si sono verificati casi di contaminazione ambientale da creosoto, spesso riconducibili a vecchi impianti di trattamento del legno. La maggior parte delle informazioni sulla dispersione del creosoto nell'ambiente derivano infatti da fuoriuscite industriali di creosoto e dalla contaminazione residua di impianti di creosoto in disuso. La contaminazione ambientale è stata individuata da un'analisi di composti di IPA selezionati, in particolare B[a]P.
(54) Il creosoto è tossico per alcuni organismi nel terreno e altamente tossico per gli organismi acquatici (con valori 96h LC-50 spesso inferiori a 1 mg/l). Molti suoi componenti hanno un effetto di bioaccumulo.
(55) Le caratteristiche principali degli IPA nell'ambiente sono:
- gli IPA si legano fortemente alla materia organica del terreno,
- il ritmo di degradazione degli IPA nel terreno e in altri comparti ambientali è in genere lento; i residui di creosoto possono persistere per molti anni nell'ambiente ( &gt; 20-30 anni),
- i principali processi di decomposizione sono la fotodegradazione (per effetto cioè dei raggi solari) e la degradazione microbica (ad opera di alcuni batteri); la degradazione microbica può verificarsi in condizioni aerobiche e anaerobiche. I composti di IPA con quattro anelli e più possono essere scarsamente degradabili,
- gli IPA che finiscono nei corsi d'acqua si trasferiscono rapidamente nei sedimenti,
- nei corsi d'acqua, la maggior parte degli IPA con peso molecolare inferiore sono principalmente rimossi mediante degradazione microbica e i composti con peso molecolare più elevato mediante fotoossidazione e sedimentazione. La degradazione microbica degli IPA maggiormente solubili in acqua si verifica in condizioni aerobiche e anaerobiche. Nelle specie acquatiche è stato osservato un effetto di bioaccumulo dei costituenti degli IPA.
(56) Le emissioni di IPA nell'aria, nell'acqua e nel terreno possono verificarsi durante i processi di impregnazione e di stoccaggio nel luogo d'impregnazione, nonché durante l'uso del legno trattato. Gli IPA riscontrati nei diversi comparti ambientali sono però di varia origine (tutti i processi di combustione, il traffico, ecc.) ed è spesso difficile attribuire i loro livelli a una fonte particolare come il legno trattato con creosoto.
(57) Uno studio(21) condotto in Svezia sui pali impregnati con creosoto ha rilevato che dopo essere rimasti 40 anni nel terreno tali pali avevano perso alcuni dei composti contenuti nel creosoto, soprattutto quelli con il punto d'ebollizione più basso (&lt; 270 °C). La parte dei pali sporgente dal terreno aveva perso la quantità maggiore. La mobilità dei composti lisciviati è risultata tuttavia molto bassa in quanto è stato possibile rilevarli soltanto nel terreno a stretto contatto con i pali. Ciò concorda con l'osservazione che la mobilità nel terreno degli IPA è estremamente bassa a causa del loro forte assorbimento nella materia organica.
(58) La presenza di livelli elevati di IPA in ambienti acquatici è stata spesso attribuita alla presenza di legno trattato con creosoto. La migrazione di componenti del creosoto dal legno trattato alle acque è più elevata nelle acque dolci che nell'acqua di mare, come dimostrato in molti studi. La migrazione sembra essere più limitata nell'acqua di mare; secondo uno studio, dopo 10 anni di permanenza in mare, i pali di fondazione mantenevano il 93 % della composizione originaria dei composti di creosoto(22). L'inquinamento dei sedimenti a causa della lisciviazione di creosoto dalle strutture di protezione delle sponde è stato documentato nei Paesi Bassi(23) e anche da studi sull'inquinamento derivante da impianti di impregnazione in disuso.
(59) Più recentemente, basandosi su uno studio condotto nei Paesi Bassi(24), il CSTEE(25) ha evidenziato i rischi ambientali connessi all'uso di legno trattato con creosoto in ambiente acquatico (acque di superficie e sotterranee) anche ad una concentrazione molto bassa di BaP contenuto nel creosoto usato per il trattamento del legno.
(60) Quanto all'esposizione degli esseri umani attraverso l'ambiente, sono pochi i dati disponibili sull'inquinamento ambientale dovuto a IPA derivanti dal creosoto.
2.2. La posizione dei Paesi Bassi
(61) I Paesi Bassi sono del parere che le disposizioni nazionali siano giustificate dall'esigenza di proteggere l'ambiente acquatico dai rischi dovuti al legno trattato con creosoto a contatto con le acque di superficie e sotterranee, nonché dalla situazione specifica di esposizione che predomina nei Paesi Bassi.
(62) I Paesi Bassi fanno riferimento alle prove presentate a sostegno della loro precedente notifica e ai risultati della revisione condotta dal CSTEE(26). Una descrizione particolareggiata delle pertinenti prove documentarie cui si riferiscono i Paesi Bassi figura nella decisione 2002/59/CE, cui si fa riferimento ai fini della presente decisione. I Paesi Bassi sottolineano inoltre che la direttiva 2001/90/CE si ispira esclusivamente a esigenze di protezione della salute umana e non tiene conto né delle preoccupazioni ambientali né della situazione specifica di esposizione che predomina nei Paesi Bassi.
2.3. Valutazione della posizione dei Paesi Bassi
2.3.1. Motivazione dell'esigenza di proteggere l'ambiente
(63) Le prove cui fa riferimento la notifica olandese evidenziano i rischi per l'ambiente acquatico derivanti da IPA lisciviati da legno trattato con creosoto a contatto con acque di superficie e sotterranee. Le autorità olandesi hanno effettuato una valutazione dei rischi sia per il legno trattato con creosoto contenente una concentrazione di B[a]P inferiore allo 0,05 % in massa (in seguito "creosoto standard"), sia per quello trattato con creosoto contenente una concentrazione di B[a]P inferiore allo 0,005 % (in seguito "creosoto modificato"). Per entrambi i tipi di legno trattato con creosoto si è rilevato che sono state consistentemente superate le concentrazioni massime ammissibili per la maggior parte degli IPA selezionati sia nelle acque di superficie e sotterranee che nei sedimenti.
(64) Nel suo parere del 21 ottobre 2001 il CSTEE convalida ampiamente le preoccupazioni ambientali espresse dai Paesi Bassi. Per il legno trattato con creosoto standard tuttavia il CSTEE osserva che i rischi ambientali potrebbero essere anche superiori a quelli indicati dalle autorità olandesi. Quanto al creosoto modificato, il CSTEE osserva che esso non comporta una consistente riduzione dei livelli di altri IPA e conclude che i soli controlli basati su B[a]P non sono sufficienti.
(65) La direttiva 2001/90/CE, adottata prima che il CSTEE esprimesse il proprio parere, si limita a ridurre da 0,05 a 0,005 % il contenuto di B[a]P consentito nel creosoto, e pertanto non affronta adeguatamente i rischi ambientali evidenziati dai Paesi Bassi. Essa si ispira esclusivamente ad esigenze di protezione della salute umana e, prima che il CSTEE esprimesse la sua valutazione, non tiene conto delle preoccupazioni ambientali manifestate dai Paesi Bassi. Nella decisione 2001/59/CE inoltre la Commissione - affrontando le preoccupazioni ambientali e annunciando la propria intenzione di rivedere di conseguenza le relative disposizioni - riconosce i limiti della direttiva 2001/90/CE.
(66) Dalla documentazione cui si riferisce la notifica olandese risulta anche che nei Paesi Bassi esiste un problema specifico di livello elevato di esposizione delle acque olandesi di superficie e sotterranee agli IPA del legno trattato con creosoto.
(67) Nel suo parere del 30 ottobre 2001 il CSTEE riconosce che il ricorso al legno trattato con creosoto a contatto con le vie d'acqua è ampiamente diffuso nei Paesi Bassi a scopo di protezione delle sponde e che i conseguenti rischi per l'ambiente acquatico in tale paese sono verosimilmente elevati. Ulteriori informazioni comparative(27) indicano che l'impiego estensivo di legno trattato con creosoto per la protezione delle sponde nei Paesi Bassi costituisce un grave problema per tale paese in confronto agli altri Stati membri. Inoltre una stima recente(28) del livello generale di concentrazione degli IPA nelle zone olandesi di acque di superficie conferma che la situazione di esposizione che predomina nei Paesi Bassi presenta connotazioni particolarmente accentuate.
(68) Analogamente, alla luce dei dati che dimostrano la notevole estensione nei Paesi Bassi delle acque sotterranee a bassa profondità, unitamente all'uso estensivo di legno trattato con creosoto per applicazioni suscettibili di entrare in contatto con acque sotterranee, è logico concludere che anche per le acque sotterranee si può prevedere un livello particolarmente elevato di esposizione a IPA del legno trattato con creosoto.
(69) Alla luce di quanto precede la Commissione ritiene che le disposizioni nazionali notificate dai Paesi Bassi siano giustificate dall'esigenza di ridurre l'esposizione dell'ambiente acquatico olandese e proporzionate all'obiettivo perseguito.
2.4. Assenza di discriminazione arbitraria o di restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e di ostacoli al funzionamento del mercato interno
2.4.1. Assenza di discriminazione arbitraria
(70) In forza dell'articolo 95, paragrafo 6, la Commissione deve verificare che le disposizioni previste non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria. Secondo un principio generale della legislazione comunitaria, l'assenza di discriminazione significa che non si può applicare un trattamento diverso a situazioni simili, né un trattamento simile a situazioni diverse.
(71) Le disposizioni nazionali hanno portata generale e sono destinate ad essere applicate, per gli usi in questione, al legno trattato con creosoto sia nazionale che importato. Di conseguenza non vi è alcuna prova che esse possano essere utilizzate come strumento di discriminazione arbitraria fra gli operatori economici nella Comunità.
2.4.2. Assenza di una restrizione dissimulata nel commercio
(72) Disposizioni nazionali più restrittive dell'immissione sul mercato e dell'uso di prodotti rispetto ad una direttiva comunitaria costituiscono normalmente un ostacolo agli scambi, in quanto i prodotti che possono legittimamente essere immessi sul mercato nel resto della Comunità non possono essere commercializzati nello Stato membro in questione. Le condizioni di cui al paragrafo 6 dell'articolo 95 sono intese ad evitare che le restrizioni basate sui criteri dei paragrafi 4 e 5 vengano applicate per motivi inopportuni e costituiscano in realtà misure economiche per impedire l'importazione di prodotti da altri Stati, cioè un mezzo per proteggere indirettamente la produzione nazionale.
(73) Si è comunque già stabilito che esiste un concreto motivo di preoccupazione per quanto concerne l'ambiente acquatico a causa della specifica situazione generale di esposizione nei Paesi Bassi. Pertanto il vero obiettivo delle disposizioni nazionali sembra essere la protezione dell'ambiente e non la creazione di una restrizione dissimulata nel commercio.
(74) Le disposizioni nazionali prevedono un'esenzione per il legno trattato con creosoto destinato all'esportazione. Tale eccezione è conforme alla direttiva 76/769/CEE, modificata dalla direttiva 2001/90/CE, e non concerne pertanto la presente decisione.
(75) Occorre concludere che non esiste alcuna prova che le previste disposizioni nazionali rappresentino una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri.
2.4.3. Assenza di ostacoli al funzionamento del mercato interno
(76) Tale condizione non può essere interpretata in modo tale da precludere l'approvazione di qualsiasi disposizione nazionale suscettibile di influenzare la realizzazione del mercato interno. In realtà, qualsiasi disposizione nazionale di deroga a una misura di armonizzazione finalizzata all'istituzione e al funzionamento del mercato interno costituisce sostanzialmente una misura suscettibile di incidere sul mercato interno. Di conseguenza, per salvaguardare l'utilità della procedura di deroga di cui all'articolo 95 del trattato CE, nel contesto dell'articolo 95, paragrafo 6, il concetto di ostacolo al funzionamento del mercato interno deve essere inteso come effetto sproporzionato rispetto all'obiettivo perseguito.
(77) Alla luce delle preoccupazioni ambientali individuate e tenuto anche conto della situazione specifica di esposizione dei Paesi Bassi, occorre concludere che non esiste alcuna prova che le previste disposizioni nazionali costituiscano un ostacolo al funzionamento del mercato interno.
IV. CONCLUSIONI
(78) Alla luce di quanto precede si può concludere che la notifica dei Paesi Bassi di disposizioni nazionali in deroga alla direttiva 2001/90/CE per quanto riguarda il legno trattato con creosoto, presentata in data 3 maggio 2002, è ammissibile e soddisfa le condizioni fissate dall'articolo 95, paragrafo 4, del trattato.
(79) Inoltre le disposizioni nazionali non costituiscono né uno strumento di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri, né un ostacolo sproporzionato al funzionamento del mercato interno.
(80) Le disposizioni nazionali possono pertanto essere approvate in conformità dell'articolo 95, paragrafo 6, del trattato. In conformità dell'articolo 95, paragrafo 7, del trattato, la Commissione sta già valutando l'opportunità di adeguare le disposizioni della direttiva 76/769/CE, modificata dalla direttiva 2001/90/CE, sulla base di tutte le prove scientifiche disponibili,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le disposizioni nazionali inerenti all'immissione sul mercato e all'uso del legno trattato con creosoto, notificate dai Paesi Bassi alla Commissione il 3 maggio 2002, sono approvate.
Articolo 2
Il Regno dei Paesi Bassi è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 31 ottobre 2002.