DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 17 marzo 1999
sull'aiuto di Stato concesso dalla Grecia a favore della società Heracles General Cement
[notificata con il numero C(1999) 716]
(Il testo in lingua greca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2000/199/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato(1) gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detto articolo e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I
Decisione concernente Heracles e relativo annullamento
(1) Il 6 luglio 1995 il Tribunale di prima istanza (in prosieguo TPI) ha annullato(2) la decisione della Commissione, notificata alle autorità elleniche mediante lettera in data 1o agosto 1991(3), con cui si approvava l'aiuto concesso dal governo ellenico alla società Heracles General Cement (in prosieguo Heracles), società di diritto ellenico, produttrice di cemento.
II
Antefatto
(2) Nel 1983, le autorità elleniche avevano adottato, nell'ambito di una serie di misure strutturali intese a porre rimedio a gravi turbamenti dell'economia del paese, la legge 1386/83 sull'organizzazione per il risanamento finanziario delle imprese (in prosieguo legge 1386/83), emanata il 5 agosto 1983, che istituiva un'organizzazione denominata Organizzazione per la ristrutturazione delle imprese (in prosieguo OAE). Scopo dell'OAE é "contribuire allo sviluppo socioeconomico del paese attraverso il risanamento finanziario delle imprese, l'importazione e l'applicazione di tecnologia straniera e lo sviluppo di tecnologia greca, l'istituzione e il funzionamento di imprese nazionalizzate o a capitale misto". L'OAE poteva, in particolare, rilevare l'amministrazione e la gestione operativa delle imprese, sottoscrivere partecipazioni e concedere prestiti. La legge 1386/83 consentiva inoltre la capitalizzazione dei debiti delle imprese interessate attraverso l'emissione di nuove azioni.
(3) Con decreto ministeriale del 7 agosto 1986, il governo ellenico applicava le norme della legge 1386/82 alla società Heracles, il cui bilancio presentava un notevole deficit dal 1983, assoggettandola ad un regime pubblico e convertendo in capitale i debiti ch'essa aveva contratto con gli istituti di credito ellenici per un importo di 27755 milioni di GRD (circa 86 milioni di EUR).
(4) Le autorità elleniche non notificarono alla Commissione la legge 1386/83 prima della sua emanazione, né risulta che il governo ellenico abbia preventivamente comunicato alla Commissione la propria intenzione di applicare tale legge ad Heracles nell'agosto del 1986. Tuttavia la Commissione ne venne a conoscenza, dopo la concessione dell'aiuto, tramite i concorrenti di Heracles. La Commissione inviò pertanto un telex in data 18 settembre 1986, chiedendo al governo ellenico di fornirle chiarimenti al riguardo entro sette giorni e di notificarle, eventualmente, questo caso di applicazione della legge. In seguito a questa domanda il governo ellenico fornì informazioni dettagliate, con lettera in data 10 ottobre 1986, sottolineando in particolare che la conversione dei debiti di Heracles in azioni non costituiva, a suo parere, un aiuto ai sensi dell'articolo 92 del trattato.
(5) Il procedimento nei confronti della legge 1386/83, avviato il 29 ottobre 1986, fu concluso con la decisione 88/167/CEE(4), del 7 ottobre 1987, con cui si approvava l'applicazione della legge sulla base dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), del trattato, in quanto essa mirava a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro.
(6) L'applicazione della legge veniva tuttavia subordinata ad un certo numero di condizioni, tra le quali figura l'obbligo del governo ellenico di notificare i casi di applicazione al di là di determinati limiti.
(7) Nel preambolo della suddetta decisione, la Commissione rilevava che la legge e le operazioni dell'OAE soddisfacevano le condizioni richieste per l'applicazione dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), secondo comma, del trattato, tenuto conto in particolare del protocollo 7 dell'atto di adesione della Repubblica ellenica, riguardante lo sviluppo economico e industriale della Grecia (in prosieguo protocollo 7), il quale dispone che "in caso di applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato CEE, sarà necessario tenere conto degli obiettivi di espansione economica e di aumento del tenore di vita della popolazione".
(8) Il governo ellenico venne informato dell'adozione della decisione 88/167/CEE mediante lettera della Commissione in data 17 novembre 1987. In seguito a questa lettera esso forniva, con lettera in data 3 dicembre 1987, ulteriori informazioni particolareggiate circa Heracles, pur ribadendo che, a suo parere, l'intervento in questione non poteva essere definito aiuto di Stato.
(9) L'8 dicembre 1987 la società Titan Cement Company SA (in prosieguo Titan) presentò una denuncia alla Commissione contro la concessione ad Heracles dell'aiuto in discorso.
(10) Con lettera in data 15 febbraio 1988, la Commissione informava il governo ellenico dell'avvio di un secondo procedimento ex articolo 93, paragrafo 2, del trattato, in relazione all'aiuto concesso ad Heracles. Riscontrando un aumento delle esportazioni greche di cemento, in particolare di quelle di Heracles, verso gli altri Stati membri, la Commissione rilevava che l'aiuto di cui trattasi avrebbe potuto falsare la concorrenza e incidere sugli scambi fra Stati membri ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato, poiché Heracles, che accumulava perdite dal 1983, partecipava al commercio intracomunitario. Essa ricordava poi che la sola deroga applicabile all'aiuto in discorso era quella prevista dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), del trattato, la cui applicazione era subordinata a talune condizioni che non sembravano soddisfatte nel caso di Heracles.
(11) Il 9 marzo 1988 la società Titan inviò alla Commissione ulteriori osservazioni circa l'aiuto concesso ad Heracles.
(12) A seguito della decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato, la Commissione invitò mediante una comunicazione ufficiale(5) gli interessati diversi dagli Stati membri a presentare entro un mese eventuali osservazioni sull'aiuto concesso ad Heracles(6).
(13) In seguito a questa comunicazione vari concorrenti di Heracles si rivolsero alla Commissione, sostenendo che il mercato comunitario del cemento era stato gravemente turbato dall'intervento delle autorità elleniche, in quanto aveva notevolmente rafforzato la posizione concorrenziale di Heracles. Successivamente, vi furono varie riunioni e scambi di lettere tra la Commissione e le ricorrenti, da un lato, e tra la Commissione e il governo ellenico, dall'altro.
(14) La Commissione chiuse il procedimento con la decisione di approvare l'aiuto, in cui stabiliva che l'aiuto, concesso ad Heracles nel 1986 attraverso la conversione in capitale di parte dei debiti, era conforme alla decisione 88/167/CEE.
(15) Parallelamente al procedimento relativo ad Heracles, il 3 aprile 1989 la Commissione aveva avviato un'altra procedura ex articolo 93, paragrafo 2, del trattato in relazione ad un aiuto concesso, in base alla legge 1386/83, ad Halkis, il terzo produttore greco di cemento. Questa procedura sfociò nella decisione 91/144/CEE della Commissione(7), relativa ad un aiuto concesso dal governo greco ad un produttore di cemento (in prosieguo decisione Halkis). In tale sede la Commissione dichiarò che l'aiuto concesso ad Halkis violava il disposto dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato ed era incompatibile con il mercato comune, poiché non soddisfaceva i criteri per la concessione di esenzioni, stabiliti dall'articolo 92, paragrafi 2 e 3, del trattato. Rilevava inoltre che non erano soddisfatte le condizioni per l'applicazione delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b) e c), in considerazione, in particolare, dell'aumento delle esportazioni di Halkis verso l'Italia. La Commissione concludeva che l'aiuto era contrario a "l'interesse comune".
III
I ricorrenti presso il Tribunale di prima istanza
(16) Con atto introduttivo depositato presso la Corte di giustizia il 27 marzo 1992, l'Associazione italiana tecnico economica del cemento (in prosieguo AITEC), che riunisce produttori italiani di cemento, ha proposto un ricorso diretto ad ottenere l'annullamento della decisione della Commissione, notificata il 1o agosto 1991(8), con cui era stato approvato l'aiuto concesso ad Heracles.
(17) Del pari, con atti introduttivi individuali depositati il 30 marzo 1992 presso la Corte di giustizia, Titan e la British Cement Association (in prosieguo BCA) - ricorrente insieme a tre suoi membri, principali produttori di cemento del Regno Unito: Blue Circle Industries plc (in prosieguo Blue Circle), Castle Cement Ltd (in prosieguo Castle) e Rugby Group plc (in prosieguo Rugby) - hanno proposto ciascuna un distinto ricorso, diretto ad ottenere l'annullamento della medesima decisione (in prosieguo la decisione impugnata).
(18) Le tre cause proposte dinanzi alla Corte di giustizia ed iscritte al ruolo con i numeri C-97/92, C-105/92 e C-106/92 sono state riunite.
(19) Con ordinanze del presidente della Corte in data 12 ottobre 1992 e 24 marzo 1993, la Repubblica ellenica e, in un secondo tempo, Heracles sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni della convenuta nelle tre cause, in conformità delle rispettive domande, depositate presso la cancelleria della Corte il 14 e il 10 agosto 1992. Le rispettive memorie di intervento comuni alle tre cause riunite sono state presentate il 7 dicembre 1992 e il 7 luglio 1993.
(20) Il 27 settembre 1993 la Corte ha rinviato la causa al Tribunale di primo grado.
IV
Sentenza del TPI
(21) Nel merito, il Tribunale ha rilevato che tutte le ricorrenti sostengono che la Commissione, per valutare la compatibilità dell'aiuto in discorso con il trattato, non poteva limitarsi ad esaminare se questo soddisfacesse le condizioni previste dalla decisione del 1987 - che dichiarava compatibile con il trattato il regime di aiuti istituito dalla legge 1386/83 - in base alla quale l'aiuto contestato era stato concesso. Secondo le ricorrenti, la Commissione avrebbe dovuto procedere ad un specifico esame della compatibilità dell'aiuto in questione con il mercato comune. Pertanto, il TPI ha ritenuto necessario stabilire anzitutto la portata della decisione del 1987 e in seguito accertare se la decisione impugnata violasse o meno la decisione del 1987 e l'articolo 92 del trattato.
(22) Riguardo alla portata della decisione 88/167/CEE, il Tribunale ha rilevato che la Commissione aveva approvato l'applicazione della legge 1386/83 sulla base della seconda parte della lettera b) del paragrafo 3 dell'articolo 92 del trattato, letto alla luce del protocollo 7, poiché la legge in parola mirava a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia della Repubblica ellenica. Va tuttavia rilevato che la Commissione aveva approvato l'applicazione della legge 1386/83, subordinandola alla condizione che il governo greco notificasse "i casi individuali d'intervento nelle imprese soggette alla legge che occupino un numero di lavoratori pari o superiore a 300 nel caso di settori non sensibili e pari o superiore a 100 nel caso dei settori sensibili".
(23) Il Tribunale ha constatato che la Commissione aveva ritenuto necessario che gli interventi di una certa portata dell'OAE fossero sottoposti ad uno specifico esame volto ad accertare, da un lato, che l'aiuto soddisfi le "condizioni" stabilite dalla decisione del 1987 e, dall'altro, che non faccia sì che le imprese in questione "si trovino alla fine in una posizione concorrenziale nei confronti delle industrie di altri Stati membri più forte di quella della quale altrimenti avrebbero goduto qualora tali difficoltà non fossero sorte". Il Tribunale ha rilevato che la necessità di tale esame concorda con la finalità dell'articolo 92 del trattato, volto ad impedire che gli aiuti concessi dagli Stati membri falsino la concorrenza o incidano sugli scambi intracomunitari.
(24) Esprimendosi in merito alla decisione impugnata, il Tribunale ha constatato che in tale ambito la Commissione aveva rilevato che l'obbligo di notificare i casi individuali significativi era stato contemplato "in modo da poterli esaminare sotto il profilo del loro impatto sulla concorrenza e sugli scambi intracomunitari". Tuttavia, nella decisione contestata la Commissione si era limitata ad esaminare le conseguenze dell'aiuto nel territorio della Repubblica ellenica, per concludere che l'aiuto soddisfaceva le condizioni stabilite dalla decisione 88/167/CEE, in particolare per quanto riguardava il mancato aumento delle capacità produttive e l'efficienza dell'impresa. Il Tribunale ha rilevato che se è vero che questi elementi andavano presi in considerazione per esaminare la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune, ciò non toglie che siano insufficienti al riguardo, poiché la decisione 88/167/CEE esigeva che la Commissione esaminasse anche in quale misura poteva essere falsata la concorrenza e se poteva essere pregiudicato il commercio intracomunitario. Tale esame non è stato affatto compiuto dalla Commissione.
(25) Il Tribunale ha pertanto ritenuto che la Commissione abbia travisato la portata dell'obbligo, impostole dalla decisione 88/167/CEE e dall'articolo 92 del trattato, di esaminare se l'aiuto in questione non falsasse la concorrenza e incidesse sugli scambi intracomunitari.
V
Estensione del procedimento ex articolo 93, paragrafo 2
(26) A seguito della sentenza del TPI che ha annullato la decisione della Commissione di chiudere il procedimento ex articolo 93, paragrafo 2, avviato nel 1988, detto procedimento risulta tuttora pendente ed occorre prendere una nuova decisione definitiva.
(27) In adempimento al disposto della sentenza del TPI, il 14 novembre 1995 la Commissione ha deciso di prorogare, estendendolo, il procedimento ex articolo 93, paragrafo 2, già avviato. In tale occasione rilevava che, visto che la Commissione aveva avviato il procedimento unicamente in relazione ad un'eventuale incompatibilità dell'aiuto a favore di Heracles con la decisione 88/167/CEE, occorreva emendare la decisione di avvio del procedimento stesso, onde permettere alla Commissione di procedere ad un'indagine completa della compatibilità dell'aiuto con l'articolo 92, come richiesto dal TPI, senza ledere il diritto di difesa del governo ellenico. Nel 1995, la Commissione ha inoltre rilevato che la conversione in capitale dei debiti di Heracles costituiva un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE e che sussistevano seri dubbi in merito alla sua compatibilità con il mercato comune. Nella decisione succitata, veniva inoltre sollevato l'interrogativo se l'aiuto accordato ad Heracles fosse realmente limitato al minimo necessario a raggiungere l'obiettivo per il quale era stato concesso, ossia il ripristino della redditività dell'impresa. A tale proposito, dopo aver confrontato Heracles con un suo concorrente, Titan, un'impresa redditizia leggermente più piccola, la Commissione concludeva che Heracles era stata sovracapitalizzata di 5 miliardi di GRD circa (equivalenti a circa 15,5 miliardi di EUR).
(28) In data 25 novembre 1995, la Commissione ha inviato al governo ellenico una lettera in cui lo informava di aver deciso di prorogare il procedimento ex articolo 93, paragrafo 2. Le autorità elleniche hanno risposto in data 13 febbraio 1996, trasmettendo le loro osservazioni, di cui si riporta una sintesi nei paragrafi che seguono.
(29) La decisione della Commissione di prorogare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(9). La Commissione ha invitato gli Stati membri e i terzi interessati a presentare le loro osservazioni in merito alle suddette misure. A seguito di tale comunicazione tre associazioni nazionali del cemento ed un concorrente di Heracles, nonché altre parti interessate hanno trasmesso le loro osservazioni in merito, la cui sintesi è riportata nella sezione VI.
(30) Mediante lettera in data 17 giugno 1996, la Commissione ha trasmesso le osservazioni dei terzi interessati al governo ellenico, con l'invito a prendere posizione in merito. Dopo aver richiesto - con lettere in data 23 luglio 1996 e 12 settembre 1996 - diverse proroghe del termine fissato per la presentazione di eventuali commenti, le autorità elleniche hanno trasmesso le loro osservazioni scritte alla Commissione l'8 novembre 1996. Heracles ha inviato ulteriori informazioni mediante successive lettere in data 12 e 23 dicembre 1996. Facendo seguito a queste comunicazioni, la Commissione ha inviato una lettera, in data 16 gennaio 1997, con cui sollecitava il governo ellenico a fornire informazioni complementari, trasmesse il 6 febbraio 1997.
(31) Verso la fine dell'estate e nell'autunno del 1997, vi sono state varie riunioni tra i servizi competenti della Commissione e le parti interessate, segnatamente: con Agrupación de fabricantes de cemento de España (Oficemen) il 29 luglio 1997; con AITEC il 30 luglio 1997; con gli azionisti di Heracles il 31 luglio 1997; con Lafarge Coppée SA (Lafarge) il 31 luglio 1997; con rappresentanti del settore britannico del cemento, il 1o agosto 1997, e con Titan il 17 settembre 1997. Una riunione cui hanno partecipato sia Heracles sia il governo ellenico si è svolta il 19 settembre 1997.
(32) In data 12 agosto 1997, la Commissione ha chiesto informazioni complementari alle autorità elleniche, che hanno risposto mediante lettera in data 17 novembre 1997. Ulteriori informazioni sono inoltre state trasmesse alla Commissione da Titan, un concorrente di Heracles, in data 2 dicembre 1997. Heracles a sua volta ha inviato un promemoria alla Commissione, mediante lettera in data 23 gennaio 1998. Ulteriori informazioni sono pervenute alla Commissione dalle autorità elleniche, mediante lettera in data 10 febbraio 1998. Oltre al promemoria inviato il 23 gennaio 1998, Heracles ha trasmesso informazioni complementari alla Commissione con lettera in data 6 aprile 1998.
(33) Il 5 ottobre 1998 si è svolta una riunione con le autorità elleniche. Il 24 novembre e 29 dicembre 1998 Heracles ha inviato ulteriori informazioni ed un'altra riunione con i suoi rappresentanti si è svolta su sua richiesta il 12 gennaio 1999. Le autorità elleniche hanno trasmesso un sunto definitivo delle informazioni trasmesse alla Commissione, facendo il punto dei numerosi contatti precedenti e delle informazioni già fornite a più riprese, l'8 febbraio 1999.
VI
Osservazioni pervenute nel quadro del procedimento ex articolo 93, paragrafo 2
VI.1. Osservazioni trasmesse nell'ambito del procedimento dal governo ellenico e da Heracles
(34) A seguito della decisione della Commissione nel 1988 di avviare il procedimento, il governo ellenico trasmise le sue prime osservazioni mediante lettera in data 27 aprile 1988. Il 29 giugno 1988 si svolse una riunione congiunta con i rappresentanti del governo ellenico e di Heracles, a seguito della quale la Commissione inviò una lettera in data 18 luglio 1988, chiedendo informazioni complementari; la relativa risposta è pervenuta il 26 ottobre 1988. Il 30 maggio 1989, si svolse un nuovo incontro a seguito del quale il governo ellenico trasmise informazioni complementari, mediante lettera in data 18 luglio 1989. Un successivo incontro si tenne il 13 dicembre 1989, cui fece seguito una lettera inviata dal governo ellenico il 6 marzo 1990. I successivi incontri si svolsero alle seguenti date: 19 ottobre e 16 novembre 1990 ed 11 gennaio 1991. Il governo ellenico ha trasmesso per iscritto delucidazioni il 3 marzo 1991.
(35) Nel 1988, il governo ellenico respinse categoricamente la posizione della Commissione, affermando che l'intervento dell'OAE era limitato al minimo indispensabile a garantire il salvataggio dell'impresa, sostenendo la necessità di mantenere bassi i prezzi del cemento a livello nazionale, negando che l'intervento avesse comportato o comportasse un incremento della capacità produttiva di Heracles, e affermando che i finanziamenti regionali supplementari autorizzati nel 1985 non erano ancora stati erogati di fatto e che senza il suddetto aiuto l'importo del debito convertito in capitale sarebbe stato superiore di 3 miliardi di GRD; nel contempo, venivano trasmessi dati relativi agli investimenti di Heracles, per dimostrare che era stata condotta una vera ristrutturazione.
(36) Nel 1989, il governo ellenico dichiarò che avrebbe tenuto conto di alcune delle obiezioni mosse dalla Commissione, annunciando l'abolizione a livello nazionale del prezzo fisso del cemento ed il potenziamento del programma d'investimento di Heracles per il periodo 1987-1990, con conseguente accorciamento dei tempi di ristrutturazione; informava infine che aveva deciso di rinunciare ad accordare la sovvenzione all'investimento.
(37) Nel 1990 e nel 1991, la discussione si incentrò sulla problematica residua: l'entità dell'aiuto, nonché l'intenzione del nuovo governo ellenico di procedere alla privatizzazione di Heracles.
(38) Durante tutto il corso della procedura, ossia prima dell'intervento del TPI e durante il procedimento di indagine formale, avviato dalla Commissione nel 1988 e successivamente prorogato nel 1995, il governo ellenico ha sostenuto la tesi che la parziale conversione in azioni dei debiti di Heracles operata nel 1986 dall'OAE, vale a dire dal governo ellenico, non costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1. Le autorità elleniche hanno criticato la Commissione per non aver verificato - quando approvò la misura nell'agosto 1991 - se l'intervento dello Stato ellenico costituisse realmente un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE, limitandosi a considerare che qualsiasi intervento attuato in base alla legge 1386/83 (che costituisce la base giuridica della misura in discorso, e che fu approvata dalla Commissione ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), nell'ottobre 1987) costituiva un aiuto di Stato.
(39) Più specificamente, il governo ellenico asserisce che l'intervento soddisfa il criterio dell'investitore privato, visto che l'investimento di 20775 milioni di GRD effettuato dal governo ellenico in Heracles ha generato un provento di 120790 milioni di GRD sei anni dopo, quando l'impresa fu privatizzata nel 1992. Inoltre, il governo ellenico sostiene che l'aiuto non risponde a tutti i requisiti di cui all'articolo 92, paragrafo 1, a causa dell'assenza di scambi intracomunitari. Il governo ellenico rileva che dal confronto tra Heracles e Titan emerge inoltre che l'aiuto non ha avuto ripercussioni negative sulla posizione del principale concorrente di Heracles, e che l'entità dell'aiuto è stata limitata al minimo indispensabile per garantire la redditività di Heracles, in quanto le vendite di Titan non hanno subito flessioni né a livello nazionale né a livello internazionale e l'intervento non ha quindi inciso negativamente sul suo fatturato. Gli utili al lordo d'imposta di Titan denotano un incremento dopo la ricapitalizzazione e sono superiori agli utili di Heracles.
(40) Riguardo alle osservazioni presentate da Heracles, l'impresa sottolinea la propria completa adesione alle osservazioni introdotte dal governo ellenico. Afferma a sua volta che la conversione dei debiti in capitale non costituisce un aiuto e che in ogni caso, anche in tale ipotesi, l'aiuto dovrebbe essere approvato integralmente. Heracles mette in rilievo che nel 1991 la Commissione aveva approvato l'aiuto a suo favore, basandosi su informazioni e considerazioni specifiche tuttora valide. Pertanto, qualora sulla base dei medesimi fatti la Commissione dovesse pervenire ad un diverso giudizio, tale decisione sarebbe in contrasto con il principio della certezza del diritto ed il principio di un'equa amministrazione. Inoltre, essendo violato (a causa del tempo trascorso) il principio cui le decisioni debbono essere adottate entro un lasso di tempo ragionevole, la Commissione sarebbe da ritenersi responsabile. Heracles sostiene inoltre che sia inammissibile - in base al principio dell'equa amministrazione che le istituzioni della Comunità debbono rispettare nell'esercizio dei loro poteri - che i loro errori conclamati si risolvano a danno di un soggetto privato operante in buona fede e nel rispetto delle leggi, ledendo e compromettendo i suoi interessi.
VI.2. Osservazioni dei terzi interessati
a) Risposte alla comunicazione della Commissione pubblicata l'11 maggio 1988(10)
(41) A seguito della decisione presa dalla Commissione nel 1988 di avviare un procedimento in relazione agli aiuti a favore di Heracles, tre governi di altri Stati membri, sette federazioni nazionali, quattro concorrenti di Heracles e i vecchi azionisti di Heracles hanno reso note le loro osservazioni, a sostegno della posizione della Commissione.
(42) Le associazioni belga, olandese, francese e tedesca dei produttori di cemento sottolineavano di aver attuato radicali programmi di ristrutturazione, con tagli di capacità produttiva ed ingenti investimenti, senza aver fruito di aiuti specifici. La federazione belga inoltre affermava che le imprese ad essa aderenti si trovavano ad operare in un mercato fortemente destabilizzato, anche a causa delle importazioni di cemento ellenico a basso costo. La federazione olandese manifestò il timore che la sovraccapacità creata e mantenuta in Grecia mediante sovvenzioni statali potesse indurre gli operatori ellenici del settore, segnatamente Heracles, a vendere grandi quantitativi di cemento in altri paesi, persino a prezzi bassissimi. La federazione tedesca aggiunse che il cemento greco, ed in particolare la produzione di Heracles, veniva offerto in diversi paesi dell'Europa occidentale, quali ad esempio la Germania, a prezzi inferiori ai costi di produzione.
(43) La federazione lussemburghese delle imprese impegnate nella produzione o vendita di materiali edilizi osservava che il cemento prodotto da Heracles entrava nel Lussemburgo attraverso i Paesi Bassi a prezzi inferiori di 1/3 a quelli praticati dagli operatori lussemburghesi del settore.
(44) La federazione italiana dei produttori di cemento protestava contro le crescenti importazioni in Italia di cemento a basso costo proveniente dalla Grecia, più della metà del quale sarebbe stato prodotto da Heracles. La federazione dei produttori italiani e la federazione dei produttori irlandesi sottolineavano entrambe che in Grecia il settore del cemento aveva fruito di diversi regimi di sovvenzione di portata generale, segnatamente di aiuti alle esportazioni. Qualsiasi altro aiuto al funzionamento, quale la conversione in capitale del debito, non avrebbe potuto soddisfare le condizioni stabilite all'articolo 92, paragrafo 3.
(45) Le obiezioni del governo britannico si incentravano soprattutto sulla mancata subordinazione dell'aiuto al salvataggio ad un razionale piano di ristrutturazione.
(46) Due concorrenti ellenici di Heracles rilevavano che la migliore strategia per aiutare la totalità del settore nazionale del cemento sarebbe stata la soppressione del controllo sui prezzi del cemento in Grecia.
(47) I governi danese e tedesco, una federazione britannica ed un produttore danese si sono espressi contro l'aiuto in termini più generali.
(48) La Commissione trasmise le suddette osservazioni al governo ellenico mediante lettera in data 18 settembre 1989, invitandolo ad esprimersi al riguardo. La replica del governo ellenico è pervenuta alla Commissione mediante lettera in data 6 marzo 1990.
(49) I vecchi proprietari di Heracles hanno comunicato nel novembre 1990 informazioni riservate che, non avendo potuto essere trasmesse al governo ellenico, non possono nemmeno essere prese in considerazione.
b) Risposte alla comunicazione della Commissione del 21 marzo 1996(11)
(50) Si riporta in appresso una sintesi delle reazioni dei terzi interessati alla comunicazione con cui la Commissione ha annunciato la proroga del procedimento in relazione all'aiuto ad Heracles. Le osservazioni sono state presentate da un concorrente di Heracles, da tre federazioni nazionali dei produttori di cemento e dai vecchi azionisti di Heracles. A seguito della proroga della procedura, anche i legali di un produttore francese di cemento hanno trasmesso, a più riprese, osservazioni in merito all'aiuto in discorso.
(51) Nel complesso, i terzi interessati sostengono che l'aiuto illegittimamente accordato ad Heracles è incompatibile con il mercato comune e deve pertanto essere restituito, maggiorato degli interessi maturati. Afferma inoltre che l'aiuto non può essere autorizzato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), in quanto non pone rimedio ad un grave turbamento dell'economia ellenica. A tale riguardo, si biasima la Commissione per non avere appurato in che modo l'aiuto avrebbe operato tale effetto e per non aver esaminato quali effetti avrebbe avuto sull'economia la mancata attuazione dell'aiuto.
Titan Cement Company AG
(52) Titan sostiene di aver subito gravi danni a causa dell'aiuto accordato ad Heracles, suo principale concorrente nel mercato comune. Secondo Titan la Commissione avrebbe dovuto stimare l'entità dell'aiuto che sarebbe stata sufficiente per riportare gli oneri finanziari gravanti su Heracles, in ragione dell'indebitamento, ad un livello tale da poter essere coperti dal flusso di cassa, determinando così il livello minimo di ricapitalizzazione del debito sufficiente a garantire la sopravvivenza di Heracles.
(53) Titan ritiene che il metodo scelto dalla Commissione, basato sul raffronto della posizione finanziaria di Heracles con quella di Titan presenti diverse pecche. Anzitutto, non tiene conto del criterio della soglia di redditività, in quanto Heracles avrebbe potuto ristabilire la propria redditività pur rimanendo in una situazione finanziaria più debole rispetto a Titan, l'impresa leader del settore. Inoltre, era del tutto normale che Heracles fosse gravata da costi finanziari superiori, avendo effettuato investimenti più massicci e in data più recente rispetto a Titan. In secondo luogo, Titan mette in discussione la validità dei dati impiegati dalla Commissione per tale raffronto, in particolare per quanto riguarda l'esercizio 1987.
Operatori britannici del settore del cemento
(54) Gli operatori britannici del settore del cemento(12) affermano che, grazie all'aiuto accordato, Heracles ha potuto effettuare esportazioni verso il Regno Unito a livelli altrimenti insostenibili (il volume delle esportazioni di cemento di Heracles nel Regno Unito è balzato da 12500 t nel 1986 a 388000 t nel 1988, mantenendosi ad un livello ben superiore a 400000 t nel periodo 1989-1995). L'aiuto ha permesso ad Heracles di produrre cemento ad un basso prezzo unitario, su cui non gravavano gli oneri finanziari relativi agli impianti, la cui costruzione ed il cui ammodernamento sono stati finanziati con l'aiuto. L'impatto di questa misura sulla redditività di Heracles avrebbe permesso all'impresa di alimentare un massiccio flusso di esportazioni verso il Regno Unito, a condizioni non remunerative.
(55) Gli operatori britannici del settore del cemento rilevano che se Heracles non avesse beneficiato del suddetto aiuto non sarebbe stata eliminata dal mercato, ma sarebbe semplicemente stata costretta ad adottare più rapidamente le opportune misure di ristrutturazione, tra cui forse un'ulteriore razionalizzazione della capacità produttiva per adeguarla alla domanda. Nella propria comunicazione la Commissione non chiarisce in che modo tale ristrutturazione avrebbe automaticamente comportato un grave turbamento dell'economia in Grecia.
(56) Il controllo dei prezzi imposto dallo Stato sul mercato nazionale ha impedito ai produttori di realizzare un tasso di remunerazione commerciale sulle vendite di cemento nel mercato interno e questo fattore ha aggravato le difficoltà dell'intero settore del cemento in Grecia. Se il governo ellenico avesse adottato delle misure per correggere tale situazione ad esempio già nel 1986 anziché nel 1989, avrebbe risolto i problemi che assillavano gli operatori nazionali del settore del cemento, senza dover accordare l'aiuto in questione. Inoltre, se Heracles fosse stata messa in liquidazione prima, senza che l'intervento del governo ellenico le permettesse di trarre un indebito profitto dall'aiuto, il settore del cemento sarebbe stato razionalizzato più celermente.
(57) Gli operatori britannici del settore del cemento esortano la Commissione a valutare la necessità dell'aiuto concesso ad Heracles sotto il profilo del suo contributo a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia ellenica, ipotizzando uno scenario in cui il governo ellenico i) non avesse accordato indebitamente un aiuto di Stato ad Halkis, cosicché la liquidazione dell'impresa avrebbe permesso di procedere alla necessaria ristrutturazione del settore del cemento in Grecia, e ii) avesse anticipato l'abolizione dei controlli sui prezzi interni.
(58) Gli operatori britannici del settore del cemento rilevano tuttavia che il raffronto operato sulla scorta dei dati relativi al 1987 è eccessivamente favorevole ad Heracles e che una corretta analisi mette in evidenza come l'entità della sovracapitalizzazione sia ancora maggiore. Le parti rimproverano inoltre alla Commissione di essersi limitata ad esaminare l'entità del conferimento di capitale necessario per permettere ad Heracles di continuare la propria attività, sostanzialmente nella medesima forma, basando la propria analisi sulla premessa che ciò fosse necessario per scongiurare la destabilizzazione dell'economia ellenica.
AITEC
(59) Nelle proprie osservazioni AITEC esamina le distorsioni della concorrenza provocate dai crescenti livelli delle esportazioni di Heracles verso l'Italia a partire dal 1988 (il volume del cemento esportato da Heracles verso l'Italia è aumentato da 34000 t nel 1987 a 885000 t nel 1991, portando così la quota di mercato dall'1 % al 32 %). AITEC asserisce che il grado di penetrazione raggiunto da Heracles nel mercato italiano sia il risultato di una politica di prezzi aggressiva, basata sull'applicazione di prezzi anormalmente bassi. A sostegno di tale affermazione si citano dati secondo i quali il prezzo del cemento proveniente dalla Grecia è mediamente inferiore del 22,5 % ai prezzi praticati in Italia ed inferiore addirittura del 30 % ai prezzi correnti nel mercato ellenico.
(60) AITEC sostiene che l'aiuto accordato ad Heracles abbia messo tale impresa in posizione avvantaggiata rispetto ai concorrenti in Italia, permettendole di occupare un cospicuo segmento del mercato italiano. Non avendo vincolato la conversione dei debiti di Heracles nel 1986 ad una ristrutturazione significativa, la capacità produttiva dell'impresa è rimasta quale era nel 1985. La produzione annua di Heracles è tuttavia aumentata, sebbene parallelamente il numero degli addetti sia fortemente diminuito nel periodo compreso tra il 1988 ed il 1994 (da 3600 a 3000). Va inoltre rilevato che, nello stesso periodo (1988-1994), la quota degli investimenti espressa in percentuale del fatturato dell'impresa è salita dal 2 % a circa il 4 %. Secondo AITEC, questo sviluppo è stato possibile grazie all'aiuto di cui Heracles ha beneficiato. L'associazione sostiene che le esportazioni di Heracles verso l'Italia hanno causato una perdita complessiva di 350-400 posti di lavoro in Italia.
Oficemen
(61) Nella propria lettera Oficemen rileva che è tipico degli operatori ellenici del settore del cemento esportare la maggioranza della loro produzione. Nel periodo 1989-1995, la quota delle esportazioni verso la Spagna, rispetto al volume totale delle esportazioni elleniche di cemento è passata dall'1 % al 12 % (salendo cioè da 62000 t a 929000 t in valore assoluto). Il volume delle esportazioni di Heracles verso la Spagna è passato da 29000 t nel 1989 a 370000 t nel 1994; quest'ultimo dato è pari a circa il 50 % del volume delle esportazioni elleniche verso la Spagna nell'anno indicato. Oficemen sostiene che l'incremento di tale portata delle esportazioni di Heracles nell'arco di un quinquennio sia riconducibile all'aiuto che l'impresa ha ottenuto dallo Stato ellenico, che le avrebbe permesso di vendere sottocosto. I produttori spagnoli di cemento si sono pertanto trovati in una situazione svantaggiata rispetto ad Heracles.
Vecchi azionisti di Heracles
(62) I vecchi azionisti di Heracles si considerano una parte in causa, perché l'aumento di capitale imposto all'impresa, riducendo la quota da loro detenuta, ha comportato per loro la perdita del controllo dell'impresa. Affermano inoltre che la sovracapitalizzazione di Heracles non è sorprendente, visto che l'aumento di capitale celava una manovra avente per reale oggetto l'acquisizione del controllo sulla società, e non era dettato da considerazioni puramente finanziarie. I vecchi azionisti sostengono che l'aiuto è stato accordato secondo modalità illecite, in quanto non notificato in via preliminare e concesso in violazione della direttiva 77/91/CEE del Consiglio(13), modificata da ultimo dall'atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (seconda direttiva sul diritto delle società). Conseguentemente, un aiuto che sia concesso sulla base di un meccanismo che viola disposizioni del diritto comunitario diverse dagli articoli 92, 93 e 94 del trattato (nella fattispecie l'aiuto viola la seconda direttiva sul diritto delle società) non può essere compatibile con l'articolo 92, paragrafo 3. Tale aiuto non dovrebbe essere autorizzato, neppure se compatibile con tale norma, in quanto è stato concesso secondo modalità illecite. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia europea, si dovrebbe restituire ai vecchi azionisti la precedente posizione di controllo.
Lafarge Coppée SA
(63) Lafarge, un produttore francese di cemento, rimprovera alla Commissione di non avere incluso, nella propria decisione di prorogare la procedura, l'esame della possibilità che l'aiuto accordato ad Heracles possa permettere a tale impresa di assumere il controllo di un produttore in perdita del settore, Halkis, espandendo di conseguenza ulteriormente la propria capacità. In tale contesto, Lafarge accenna esplicitamente al fatto che Heracles, impresa controllata da Concretum SA attraverso CAL-NAT SA, ha rilevato non meno del 50 % della partecipazione di Concretum nell'impresa Halkis. Concretum è l'azionista di maggioranza di Halkis, che controlla l'impresa detenendo il 70 % del capitale. Lafarge asserisce che, anche se questo non rappresenta formalmente un'acquisizione di Halkis da parte di Heracles, sul piano economico il risultato è lo stesso; vale a dire, potenziamento della capacità produttiva di due produttori che hanno beneficiato di misure di aiuto statali. Lafarge sostiene pertanto che la proroga della procedura sia un provvedimento inadeguato, in quanto non include la questione dell'unificazione economica di Heracles ed Halkis.
VII
Applicazione dell'articolo 92 del trattato
VII.1. Applicazione dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato
(64) Per le ragioni esposte nei paragrafi che seguono, la Commissione reputa che l'aiuto accordato ad Heracles nel 1986 risponda ai criteri di cui all'articolo 92, paragrafo 1, del trattato, segnatamente in quanto si tratta di aiuto concesso mediante risorse statali che, favorendo un'impresa specifica, può falsare la concorrenza ed incidere sugli scambi tra Stati membri.
(65) Come constatato nella decisione 88/167/CEE della Commissione relativa all'applicazione della legge 1386/83, qualsivoglia intervento dell'OAE è considerato un aiuto di Stato. Heracles, impresa in deficit dal 1983 e che alla fine del 1985 aveva accumulato un disavanzo di 7249 milioni di GRD (pari a circa il triplo del proprio capitale sociale all'epoca), fu sottoposta al regime previsto dalla legge 1386/83 mediante decreto del 7 agosto 1986 ed i suoi debiti furono convertiti in capitale. Capitalizzando 27755 milioni di GRD, importo pari ai debiti ch'essa aveva contratto con gli istituti di credito ellenici, il capitale azionario dell'impresa venne decuplicato ed il 93 % del capitale passò in mano allo Stato.
(66) Secondo quanto rilevato dalla Commissione nella decisione del 15 novembre 1995, con cui ha prorogato la procedura prevista all'articolo 93, paragrafo 2, l'aiuto concesso ad Heracles ha falsato la concorrenza e falsa tuttora gli scambi tra gli Stati membri, ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1.
VII.2. Distorsione della concorrenza ed incidenza sugli scambi tra gli Stati membri
a) Mercato europeo del cemento(14)
(67) Il cemento è una merce che può essere oggetto di scambi, benché a causa dello sfavorevole rapporto tra prezzo e peso la concorrenza esista solo a breve distanza dal luogo di produzione, se trasportato per via terrestre. Di conseguenza, praticamente tutti gli scambi internazionali di cemento si svolgono o entro un breve raggio a livello trasfrontaliero o via mare con grandi navi a distanze molto maggiori.
(68) L'attività dell'industria del cemento è collegata all'attività edilizia, che è strettamente legata alla congiuntura economica generale. Il cemento è un'importante materia prima per la realizzazione di opere di edilizia e di genio civile, che costituiscono la forma più importante d'investimento pubblico e privato.
(69) La produzione del cemento si articola in due fasi fondamentali:
- preparazione del prodotto semifinito, il cosiddetto "clinker", ottenuto mediante calcinazione in un altoforno delle materie prime (argilla, calcare, ecc.) precedentemente omogeneizzate in miscele pastose o in polvere, a seconda del procedimento di lavorazione impiegato (ossia con liquidi o a secco);
- preparazione del cemento finito, ricavato dalla miscelazione in un composto omogeneo di clinker macinato e solfato di calcio con l'aggiunta o meno - a seconda del tipo di cemento - di uno o più componenti aggiuntivi: scorie d'altoforno, cenere volante, pozzolana, materiale di carica, ecc.
(70) La produzione del cemento richiede un notevole consumo di energia, ma negli ultimi decenni si sono compiuti importanti progressi nel ridurre il tenore energetico di una tonnellata di cemento.
(71) Non esistono criteri universali per la classificazione delle imprese o dei gruppi aziendali operanti nel settore del cemento, poiché sia il fatturato sia la capacità produttiva possono essere definiti in diversi modi. Il fatturato pubblicato nei bilanci consolidati può comprendere attività diverse dalla produzione di cemento e l'esistenza di aziende commerciali affiliate può portare a diversi volumi di produzione e di vendite della medesima impresa. Il calcolo della capacità di imprese a compartecipazione può essere effettuato in modo diverso. Tenendo presenti le riserve sopraindicate, riportiamo qui di seguito l'elenco alfabetico delle imprese operanti a livello mondiale con interessi nel settore del cemento all'interno della Comunità: Blue Circle (Regno Unito), Cemec (Mexico), Dyckerhoff (Germania), Heidelberger (Germania), Holderbank (Svizzera), Italcementi (Italia), Lafarge (Francia) e Scancem AB (Svezia).
(72) Il declino generale dell'attività edilizia in Europa durante il periodo 1979-1985 è all'origine di un calo del consumo complessivo di cemento a livello comunitario, passato da 164 milioni di tonnellate nel 1979 a 134 milioni di tonnellate nel 1985. Per contro, la diffusione del calcestruzzo nella costruzione di strade e del cemento armato per il sostegno dei binari nelle reti ferroviarie e l'esigenza di rinnovare le infrastrutture usurate esistenti, ecc., hanno determinato un incremento della domanda di cemento negli Stati membri nella seconda metà degli anni ottanta. Le importazioni avevano un ruolo di scarso rilievo per il soddisfacimento della domanda della Comunità europea nel suo complesso: la quota delle importazioni, espressa in rapporto al consumo all'interno della Comunità, era del 3,9 % nel 1979 e del 4,6 % nel 1986. Le importazioni complessive a livello comunitario sono rimaste costantemente al livello di 6,4 milioni di tonnellate dal 1979 al 1986, mentre la produzione totale in Europa scendeva da 185 milioni di tonnellate nel 1979 a 153 milioni di tonnellate nel 1986, riflettendo il calo della domanda e dell'attività edilizia nello stesso periodo. La quota della produzione comunitaria destinata all'esportazione era nel 1986 del 13 %, ossia 19,1 milioni di tonnellate.
(73) Nel periodo 1979-1986 la domanda di cemento in Grecia ha continuato a calare analogamente alla domanda di cemento nell'intera Comunità. Questa tendenza è stata tuttavia più accentuata in tutti gli altri Stati membri che non all'interno della Grecia. Riguardo alla produzione, la quota ellenica del mercato comunitario ha registrato un incremento dal 6,5 % nel 1979 all'8,6 %. Questo sviluppo è imputabile all'aumento della produzione ellenica, in concomitanza con la diminuzione della produzione comunitaria.
(74) Tra la seconda metà degli anni '70 e l'inizio degli anni '80, i produttori ellenici di cemento hanno ampliato la loro capacità produttiva di circa 7 milioni di tonnellate, per far fronte alla forte domanda proveniente dai mercati del Medio Oriente, che in tale periodo erano in piena espansione grazie al rialzo del prezzo dei prodotti petroliferi. I mercati di esportazione della Grecia erano tradizionalmente costituiti dai paesi del Medio Oriente e del Nordafrica e, fino al 1986, le esportazioni elleniche di cemento veso gli Stati membri sono state insignificanti. Verso la metà degli anni '80, tuttavia, la caduta dei prezzi del petrolio, che portò al crollo dei mercati del Medio Oriente, e la contemporanea espansione delle imprese nazionali operanti nel settore del cemento provocò in Grecia un'elevata sovraccapacità del settore, che indusse gli operatori a cercare nuovi mercati di sbocco della produzione nazionale, che era fortemente sovradimensionata rispetto alla domanda interna. Da allora gli esportatori ellenici hanno esportato una quota crescente della loro produzione verso gli altri Stati membri. Mentre nel 1987 le esportazioni elleniche di cemento verso paesi terzi erano pari a 6 milioni di tonnellate e le esportazioni verso gli altri Stati membri erano di solo 0,5 milioni di tonnellate, i parametri corrispondenti nel 1990 e nel 1992 erano rispettivamente di 2,6 e 2,8 milioni di tonnellate.
(75) Alla fine del 1985 e all'inizio del 1986, i produttori ellenici si erano orientati verso l'Europa occidentale, particolarmente verso i mercati ritenuti più facilmente accessibili: primo, il Regno Unito, perché caratterizzato dai prezzi più elevati d'Europa, ed in secondo luogo l'Italia, ove piccole associazioni di consumatori e piccole aziende di import/export avevano cominciato ad importare il cemento ellenico.
b) Struttura del settore del cemento in Grecia(15)
(76) La produzione del cemento rappresenta uno dei settori più tradizionali dell'industria in Grecia. Le due imprese maggiori, Heracles e Titan, occupano insieme l'80 % del mercato ellenico del cemento (circa il 40 % ciascuna). Il terzo produttore per grandezza, Halkis, occupa un segmento di mercato del 13 %-14 %, mentre l'impresa Halips rappresenta il 6 %-7 %. Le quote di mercato che i quattro produttori di cemento occupano in Grecia variano notevolmente da regione a regione. Ciascuna impresa detiene una quota di mercato maggiore nelle aree più vicine ai propri stabilimenti di produzione e distribuzione.
(77) Il mercato interno del cemento è caratterizzato dall'oligopolio. Solo una delle quattro imprese produttrici di cemento, segnatamente Titan, è un'impresa interamente greca. Le altre tre imprese sono controllate da società finanziarie, con pacchetti di maggioranza, appartenenti a multinazionali estere, due delle quali (Heracles e Halkis) fanno capo ad un'unica impresa italiana. Da ciò risulta che in realtà due imprese, Heracles/Halkis e Titan, si spartiscono il 93 % del mercato nazionale. In altre parole, vi è una forte concentrazione del mercato. Attualmente, sul mercati nazionale non vi è concorrenza dall'estero, poiché le importazioni sono irrisorie e le imprese estere hanno difficoltà ad affermarsi in Grecia a causa delle condizioni restrittive d'accesso (normativa ambientale severa, permessi di stabilimento, al pari di tutti i paesi europei, elevati costi di trasporto, forte posizione e vantaggi relativi delle imprese elleniche, ecc.).
(78) Nella tabella che segue si riporta l'evoluzione delle quote di mercato dei quattro produttori ellenici principali di cemento (ossia Titan, Heracles, Halkis e Halips) a partire dalla metà degli anni '80 in Grecia.
Quota del mercato nazionale ellenico dei produttori di cemento nel periodo 1985-1994
SPAZIO PER TABELLA
(79) Riguardo alla redditività e agli indici finanziari del settore del cemento in Grecia nella metà degli anni '80, si rileva che gli utili d'esercizio lordi per tonnellata prodotta hanno registrato un incremento generale nel periodo 1979-1985, riconducibile all'efficienza dei costi d'esercizio, sebbene i prezzi all'esportazione fossero diminuiti ed i prezzi praticati sul mercato interno fossero relativamente bassi. Dall'analisi degli utili al lordo e al netto degli oneri finanziari degli operatori del settore del cemento in Grecia si riscontra che la redditività del settore risente dell'effetto negativo degli elevati oneri finanziari, conseguenza degli impegni assunti per finanziare l'ammodernamento dell'industria e aggravati dal fatto che la maggioranza dei debiti contratti a lungo termine per la modernizzazione erano in valuta estera, per cui ogni svalutazione della dracma comportava un corrispondente aumento del debito in essere, con ripercussioni dirette sulla struttura finanziaria delle imprese (nel periodo compreso tra il 1979 e il 1985 la svalutazione della dracma ha comportato un aumento di 3,2 volte del tasso di cambio nei confronti del dollaro statunitense).
Utili consolidati degli operatori del settore del cemento in Grecia
SPAZIO PER TABELLA
(80) Per quanto riguarda gli indicatori finanziari del settore del cemento in Grecia, si rileva che le pesanti ripercussioni delle perdite accumulate sulla struttura finanziaria di due imprese del settore hanno portato, nel 1985, alla completa erosione del loro valore netto contabile, con conseguente valore netto negativo per l'intero settore. Dalla tabella che segue risulta che:
- il quoziente di indebitamento del settore si è continuamente deteriorato dal 1982 e nel 1985 le passività totali a lungo e breve termine erano superiori al totale delle attività, il che significa che il totale delle attività dell'intero settore era finanziato mediante debiti a breve e a lungo termine;
- la liquidità, soddisfacente fino al 1982, incominciò anch'essa a peggiorare dopo tale anno, rispecchiando il problema acuto di "cash flow" che assillava l'intero settore;
- la redditività (in termini di utile netto) è costantemente peggiorata durante tutto il periodo considerato.
Indici finanziari del settore del cemento in Grecia
SPAZIO PER TABELLA
La tabella seguente dà un'indicazione del profilo di ciascun produttore ellenico nel 1985.
SPAZIO PER TABELLA
(81) Per quanto riguarda i fattori cruciali per lo sviluppo del settore del cemento in Grecia all'epoca, si dovrebbe tenere presente che i prezzi di vendita nel mercato nazionale erano bassi rispetto ai prezzi praticati negli altri mercati all'interno della Comunità. Ciò era in parte dovuto al fatto che i prezzi del cemento in Grecia erano fissati dallo Stato. I prezzi greci all'esportazione hanno segnato un forte calo dopo il 1983, seguendo una dinamica che è sfavorevole anche per gli altri produttori comunitari. Come già detto, una quota elevata dei prestiti a lungo termine, assunti per finanziare gli investimenti realizzati all'inizio degli anni '80, era in valute estere, con conseguenti difficoltà per il settore, data la debolezza della dracma rispetto alle divise estere. I produttori dovevano perciò far fronte ad elevati oneri finanziari, che determinarono forti perdite per l'intero settore nel periodo 1983-1985.
(82) Va rilevata, da ultimo, l'importanza dei prezzi dell'energia, vista la struttura dei costi del settore del cemento. I prezzi energetici (segnatamente del carbone, degli oli combustibili e dell'elettricità) avevano infatti un particolare peso nel settore del cemento in Grecia: nel 1984 la loro incidenza sui costi totali era del 53 %, mentre il corrispondente valore medio europeo era di circa 39 %. Dall'altro lato, il prezzo del carbone, principale combustibile dell'industria del cemento in Grecia e nella Comunità, è stato sensibilmente più basso in Grecia a partire dal 1984.
c) Evoluzione della strategia d'esportazione di Heracles
(83) Tradizionalmente, gli operatori del settore del cemento in Grecia svolgono un'intensa attività d'esportazione. Le esportazioni elleniche hanno registrato una rapida crescita tra il 1979 e il 1986, passando da 4,9 milioni di tonnellate nel 1979 a 7,6 milioni di tonnellate nel 1985. Nel 1985, il 55,9 % della produzione ellenica di cemento veniva esportato; nel 1990 e nel 1995 la corrispondente quota è stata rispettivamente del 43,6 % e del 51,7 %. Gli operatori ellenici del settore del cemento hanno diversi vantaggi rispetto ai loro concorrenti, che permettono loro di avere successo nell'attività d'esportazione. Anzitutto, vista la conformazione geografica della Grecia, gli impianti produttivi possono essere situati in località prossime contemporaneamente sia alle cave, ove si estraggono le materie prime, sia ai punti di carico del prodotto finale sulle navi per il trasporto marittimo (che rappresenta la modalità di trasporto più economica per il cemento, soprattutto per le lunghe distanze). Le imprese elleniche, che per la maggior parte dispongono di impianti moderni, hanno anche costi di produzione minori, grazie alle maggiori dimensioni dei loro impianti di produzione. Da ultimo, le più grandi imprese elleniche dispongono di navi mercantili proprie per il trasporto del cemento.
(84) Heracles è il più grande esportatore della Grecia. Nel periodo compreso tra il 1983 e il 1984, le esportazioni di Heracles subirono una flessione del 6 %. Nel 1985, le sue esportazioni aumentarono del 3 %, denotando una tendenza analoga a quella registrata dalle esportazioni di tutti i produttori ellenici di cemento. Nel 1986 e nel 1987, le esportazioni si mantennero al livello del 1985. Nel 1988 ebbero un calo del 18 %, mentre le esportazioni complessive elleniche diminuirono dell'11,3 %.
SPAZIO PER TABELLA
(85) In questo contesto, nel periodo 1985-1987 Heracles riuscì ad aumentare la propria quota di esportazioni verso gli Stati membri dal 14,8 % al 18,8 %.
(86) In base agli elementi precedentemente illustrati, si può affermare che le misure statali di aiuto accordate ad Heracles nel 1986 hanno permesso a tale impresa di continuare la propria attività, consentendole di esportare una quota crescente della propria produzione verso gli altri Stati membri. La conversione in capitale dei debiti di Heracles costituisce pertanto un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato, in quanto ha falsato la concorrenza ed inciso sugli scambi tra gli Stati membri.
(87) In considerazione di quanto precede, la Commissione non condivide l'affermazione del governo ellenico, secondo cui l'aiuto concesso ad Heracles non ricadrebbe sotto il disposto dell'articolo 92, paragrafo 1. Né si può accettare la tesi che non erano soddisfatti tutti i criteri di cui all'articolo 92, paragrafo 1, per mancanza di scambi intracomunitari, visto che già all'epoca era da prevedere che le esportazioni elleniche sarebbero state orientate verso gli altri Stati membri, come rilevato anche nella sentenza del Tribunale.
(88) Va inoltre tenuto presente che all'epoca il governo ellenico era disposto, ed era in grado di farlo, ad assumere rischi che sarebbero stati eccessivi per altri investitori. Ad ogni modo, il governo ellenico non ha dimostrato che Heracles avrebbe potuto reperire i mezzi necessari alla sua sopravvivenza sul mercato dei capitali. Inoltre, non ha neppure dimostrato, sulla base della struttura e delle prospettive dell'impresa, che il provvedimento statale a favore di Heracles non costituisse un aiuto, essendo lecito attendersi che fornisse, entro un lasso di tempo ragionevole, un congruo rendimento in forma di dividendi o di plusvalenza del capitale.
(89) Al riguardo, la Commissione osserva che il governo ellenico si contraddice allorché, da un lato, sostiene di aver rispettato il principio dell'investitore privato e che i problemi finanziari di Heracles nel 1986 fossero imputabili a problemi di congiuntura economica a breve termine, quando nel contempo la giustificazione della legge 1386/83 e delle operazioni condotte dall'OAE fa appello alla necessità di far fronte alla particolare situazione ed agli sviluppi dell'economia in Grecia.
(90) Non avendo notificato l'aiuto prima di procedere alla ricapitalizzazione, il governo ellenico non ha adempiuto agli obblighi imposti dall'articolo 93, paragrafo 3, del trattato. Inoltre, l'obbligo di notifica dei singoli casi d'intervento a favore di imprese soggette alla legge 1386/83, che occupino un numero di lavoratori pari o superiore a trecento nel caso di settori non sensibili e pari o superiore a cento nel caso di settori sensibili, era tra le condizioni poste dalla Commissione per l'approvazione nel 1987 dell'applicazione della legge 1386/83 (cfr. decisione 88/167/CEE). L'aiuto è stato pertanto accordato illegittimamente.
VIII
Valutazione della compatibilità dell'aiuto con il mercato comune sulla base dell'articolo 92
VIII.1. Applicazione delle deroghe contemplate all'articolo 92, paragrafi 2 e 3, del trattato
(91) Alla luce di quanto precede, la Commissione è tenuta ad esaminare l'applicabilità delle disposizioni derogatorie di cui all'articolo 92, paragrafi 2 e 3, al fine di accordare all'aiuto in esame l'esenzione dal divieto generale statuito dall'articolo 92, paragrafo 1.
(92) Le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 2, non sono applicabili nella fattispecie, in ragione della natura dell'intervento, non essendo questo destinato al conseguimento degli obiettivi enunciati in tale paragrafo.
(93) Benché possa ritenersi che la Grecia risponda ai criteri previsti dalla deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), segnatamente per gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, il concetto di sviluppo regionale perseguito con tale deroga si basa essenzialmente sull'erogazione di aiuti per nuovi investimenti o grandi ampliamenti o conversioni di imprese comportanti investimenti di natura materiale sul finanziamento dei relativi costi. La conversione dei debiti di Heracles non soddisfa le condizioni per l'applicazione della suddetta deroga.
(94) L'aiuto accordato ad Heracles non può beneficiare d'altronde della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), non essendo destinato ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche. In altre parole, l'aiuto non mirava al conseguimento di obiettivi regionali né era associato ad un'eventuale ristrutturazione dell'impresa destinataria.
(95) L'aiuto accordato ad Heracles non può beneficiare nemmeno della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera d), non essendo destinato a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio.
(96) Quanto alle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), quella prevista nella prima parte, relativa "agli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo", non può applicarsi, in quanto l'aiuto accordato ad Heracles non mira a promuovere la realizzazione di un progetto di questo tipo.
(97) Visto che la base giuridica per l'erogazione dell'aiuto ad Heracles è rappresentata dalla legge 1386/83, approvata dalla Commissione sulla base della seconda parte dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), al fine di porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia ellenica, l'intervento individuale in esame può essere approvato unicamente in base alla medesima deroga.
VIII.2. Applicabilità dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b)
(98) Come già detto, la legge 1386/83 costituisce la base giuridica su cui si fonda la concessione dell'aiuto ad Heracles. L'attuazione della legge è stata tuttavia vincolata ad alcune condizioni, tra cui l'obbligo del governo ellenico di dare notifica di singoli casi che superino determinati limiti. Questo obbligo specifico di notificare i casi individuali di rilievo è stato imposto affinché la Commissione possa procedere alla loro analisi sotto il profilo della loro incidenza sugli scambi comunitari e la concorrenza.
(99) In questo contesto, la Commissione tiene a sottolineare che l'aiuto a favore di Heracles non era un intervento ad hoc, bensì rientrava palesemente nel disegno globale perseguito dall'OAE. La situazione economica in Grecia aveva subito un costante deterioramento fino all'ottobre 1985, gli squilibri sia interni che esterni avevano creato una difficile situazione che impose misure di politica economica rigorose; in particolare, le autorità elleniche si dovettero misurare con una situazione dei pagamenti con l'estero molto grave e con pressioni sul tasso di cambio nel settembre 1985. Pertanto, nell'ottobre 1985, il governo ellenico introdusse un programma di stabilizzazione e di ripresa economica, comportante tra l'altro una svalutazione della dracma del 15 %, l'introduzione di un sistema di deposito infruttifero per le importazioni, la totale eliminazione dell'indicizzazione dei salari, un'importante riforma fiscale, una manovra restrittiva di politica monetaria e creditizia. Al momento del varo del programma di austerità, molte imprese greche versavano in difficoltà finanziarie in conseguenza della precedente politica salariale, dei limiti ai licenziamenti dei lavoratori, dei controlli sui prezzi, dei tassi di interesse e della sopravvalutazione della dracma. Allorché, mediante la decisione 88/167/CEE, la Commissione approvò la legge 1386/83, rilevò che, per raggiungere gli obiettivi del programma di austerità, era importante che le imprese elleniche potessero massimizzare i propri risultati economici. Dati i notevoli sforzi compiuti da parte del governo ellenico per reindirizzare le politiche precedenti con il programma di stabilizzazione dell'ottobre 1985, la legge 1386/83 e le attività dell'OAE potevano essere considerate parte integrante di siffatto programma e compatibili in base all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b).
(100) In quanto contesto, per quanto concerne la finalità dell'aiuto - ossia porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia in Grecia attraverso il risanamento finanziario di Heracles e la conseguente conversione dei debiti dell'impresa - si dovrebbe tenere presente che all'epoca Heracles era, e tuttora è, un'impresa importante per l'economia ellenica. Il governo ellenico ha sottolineato tale aspetto nella lettera inviata in data 3 dicembre 1987, in cui affermava che se l'OAE non fosse intervenuta si sarebbe messa a repentaglio l'esistenza del maggiore gruppo industriale, con circa 2000 addetti, operante nel settore del cemento, il secondo settore per importanza in Grecia in termini di esportazioni. Tale evento avrebbe avuto un grave impatto sociale e regionale, nonché ripercussioni sulla bilancia dei pagamenti della Grecia.
(101) La Commissione osserva che il trattato stabilisce che l'aiuto debba limitarsi allo stretto necessario per conseguire l'obiettivo per il quale è accordato, al fine di evitare che l'aiuto falsi indebitamente la concorrenza.
(102) In base a quanto precede, la Commissione riconosce che l'aiuto a favore di Heracles era necessario per conseguire gli obiettivi stabiliti dall'insieme delle misure adottate dalle autorità elleniche per porre rimedio al grave turbamento dell'economia in Grecia, ma ritiene anche che non sia stato limitato al minimo, in quanto andò oltre al suddetto obiettivo, falsando conseguentemente la concorrenza e incidendo sugli scambi tra gli Stati membri in misura contraria al comune interesse. I provvedimenti presi a favore di Heracles hanno avuto come effetto immediato la cancellazione dei debiti e una consistente riduzione degli oneri finanziari, non dovendo più essere corrisposti gli interessi passivi sui prestiti convertiti in capitale e le penalità per i ritardi nei pagamenti dovuti alle aziende statali di pubblica utilità. La liquidità dell'impresa ha così registrato un notevole aumento: l'impresa, che con la remissione del debito non doveva più pagare né gli interessi ai creditori né le rate di rimborso dovute, era in grado di prolungare i termini di credito offerti ai propri clienti tanto nazionali che nei mercati d'esportazione, esportando così quote crescenti della propria produzione negli altri Stati membri. La posizione concorrenziale di Heracles si trovò così rafforzata, con conseguente incremento delle esportazioni e loro penetrazione negli altri Stati membri. Solo la parte dell'aiuto necessaria a ripristinare la redditività di Heracles, senza incidere sugli scambi tra gli Stati membri in misura contraria all'interesse comune e senza avvantaggiare l'impresa rispetto ai concorrenti, può ritenersi compatibile con il disposto dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), del trattato. Questa parte dell'aiuto statale, avente unicamente come oggetto di porre rimedio a un grave turbamento dell'economia in Grecia, ha avuto ripercussioni sugli scambi - in quanto ha permesso all'impresa di restare sul mercato e di aumentare le esportazioni verso gli Stati membri - in misura peraltro non contraria al comune interesse. L'aumento delle esportazioni di Heracles verso gli altri Stati membri va infatti visto nel contesto dello spostamento generale delle esportazioni elleniche verso gli altri Stati membri, avvenuto dal 1986 in poi. Come si è già rammentato in precedenza, il crollo dei mercati del Medio Oriente, che costituivano i mercati d'esportazione tradizionali della Grecia, ha indotto tutti gli esportatori ellenici a fare affluire una quota crescente dei loro prodotti tutti verso gli Stati membri, principalmente grazie alla concorrenzialità delle esportazioni elleniche rispetto alla produzione europea, insufficiente a far fronte all'aumento della domanda interna registrato nel periodo 1986-1990.
(103) Nei pararafi che seguono, al fine di accertare quale parte dell'aiuto sia da considerarsi non compatibile con il disposto dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), in quanto eccedente l'obiettivo di porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia in Grecia e avente l'effetto di collocare l'impresa in una posizione economica e finanziaria più favorevole di quella necessaria per assicurarne la redditività a lungo termine, la Commissione procede ad un'analisi dello sviluppo economico e della situazione finanziaria di Heracles, illustrando il metodo di calcolo più adeguato.
a) Sviluppo economico e situazione finanziaria di Heracles
(104) Heracles incominciò a registrare perdite nel 1983. Nel 1985, l'impresa si trovava in gravissime difficoltà finanziarie: nella relazione annuale di bilancio figurano un valore negativo del proprio capitale di 2163 milioni di GRD, una perdita netta di 4216 milioni di GRD, nonché perdite d'esercizio per la gestione corrente di 4623 milioni di GRD. Alla fine del 1985, le perdite accumulate dall'azienda ammontavano a 7249 milioni di GRD.
(105) Nel 1985 e nel 1986, vale a dire prima dell'intervento dello Stato, la situazione di Heracles era la seguente:
- l'impresa disponeva di impianti produttivi moderni, grazie ad un consistente programma d'investimento attuato all'inizio degli anni '80 (il 1983 fu l'ultimo anno in cui l'impresa sostenne spese di capitale estremamente elevate);
- il suddetto programma d'investimento era stato finanziato in gran parte, se non esclusivamente, aumentando l'indebitamento sui mercati esteri;
- la svalutazione della dracma incideva negativamente sul costo di tali prestiti;
- le prospettive di ricavi dalle vendite risentivano del controllo dei prezzi a livello nazionale;
- si osservava un declino della domanda sui mercati tradizionali di esportazione (Medio Oriente) in concomitanza con lo shock dei prezzi del petrolio del 1985/1986 (che ridusse la capacità dei paesi esportatori di petrolio di finanziare grandi programmi di edilizia).
(106) La posizione economica e finanziaria dell'impresa era perciò caratterizzata da un incremento vertiginoso degli oneri finanziari sul capitale di prestito, che non solo incideva negativamente sulla redditività dell'impresa, ma rischiava di provocarne la liquidazione. Dall'altro lato, vi era la prospettiva di un miglioramento molto sensibile dell'efficienza produttiva, grazie al programma d'investimento attuato all'inizio degli anni '80.
(107) Mediante un decreto ministeriale del 7 agosto 1986, il governo ellenico, per salvare l'impresa dalla bancarotta, convertì in capitale azionario il debito di 27755 milioni di GRD di Heracles nei confronti di diversi enti pubblici. Herables fu pertanto liberato di una parte dei debiti e degli oneri finanziari, non dovendo più pagare interessi passivi sui prestiti né dividendi agli azionisti precedenti. L'impresa restò sul mercato e poté così esportare parte della sua produzione agli altri Stati membri.
(108)
SPAZIO PER TABELLA
(109)
SPAZIO PER TABELLA
(110) Dalle relazioni annuali di Heracles risulta che, prima della conversione del debito in capitale azionario, la situazione finanziaria dell'impresa era estremamente precaria: gli elevati oneri finanziari derivanti dagli alti livelli d'indebitamento avevano causato consistenti perdite, con conseguente erosione del capitale dell'impresa. Tuttavia, si rileva anche che durante gli anni più critici dell'attività dell'impresa Heracles ha registrato un utile operativo - al netto dell'incidenza degli oneri finanziari - e che i risultati finanziari insoddisfacenti erano strettamente connessi all'estrema debolezza congiunturale dell'economia ellenica in generale.
b) Metodi alternativi per il calcolo della parte dell'aiuto da considerarsi non strettamente necessaria
(111) Come illustrato sopra, quando decise di prorogare la procedura ex articolo 93, paragrafo 2(16), dopo la sentenza del Tribunale di primo grado, la Commissione nutriva seri dubbi circa la compatibilità dell'aiuto accordato ad Heracles con il mercato comune. In particolare, la Commissione dubitava dell'applicabilità all'aiuto concesso ad Heracles della deroga enunciata all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), e formulava l'ipotesi che l'intervento potesse aver messo Heracles in una posizione concorrenziale più forte di quanto necessario a garantire la sua redditività.
(112) Dopo aver esaminato gli oneri finanziari di Titan ed Heracles in relazione ai rispettivi fatturati e ai volumi venduti, la Commissione concludeva che Heracles era stata sovracapitalizzata di 5 miliardi di GRD circa e che l'aiuto non era pertanto stato limitato allo stretto necessario.
(113) A seguito della proroga della procedura ex articolo 93, paragrafo 2, la Commissione ha ricevuto osservazioni circostanziate da terzi interessati, anche in merito al metodo di calcolo del livello minimo di ricapitalizzazione necessario a garantire la redditività di Heracles.
(114) La British Cement Association, agendo per conto dei suoi membri, ha incaricato il professor George Yarrow (Hertford College) di condurre uno studio sugli aspetti economici dell'aiuto. Nella prima relazione trasmessa, il grado di sovracapitalizzazione è stato stimato sulla base dell'analisi del "cash flow" dell'impresa, quale risulta dai dati indicati nella sua contabilità. Su richiesta della Commissione, gli operatori britannici del settore del cemento hanno chiesto al professor Yarrow di approfondire l'analisi, visto che le conclusioni tratte nella prima relazione erano di natura consuntiva e potevano servire unicamente come elementi di fatto.
(115) Il consulente ha successivamente presentato una valutazione e dei calcoli a carattere previsionale, basati sul raffronto delle strutture finanziarie. L'ipotesi di partenza è che l'investimento di Heracles (rispetto a quello di Titan) fosse finanziato con modalità analoghe a quelle utilizzate per finanziare il complesso delle attività di Titan, ossia mediante un'analoga combinazione di debito e capitale proprio, che dava luogo ad identici flussi di pagamenti ed oneri per compensare il capitale di debito e il capitale proprio. Con tale premessa, i dati relativi agli ammortamenti e alle attività rivelano che, fermi restando gli altri parametri, Heracles aveva una capacità di indebitamento doppia rispetto a quella di Titan nella metà degli anni '80. Sulla base di questa rilevazione, la British Cement Association è giunta alla conclusione che la conversione del debito di Heracles effettuata nel 1986 è stata eccedentaria di circa 15,5 miliardi di GRD.
(116) Nel proprio esposto, Titan afferma che la manovra di capitalizzazione sia stata di eccessiva portata, che tale livello di conversione non fosse necessario e fosse addirittura sproporzionato rispetto alla dimensione e alle esigenze dell'impresa. Secondo Titan, il livello minimo di ricapitalizzazione sufficiente a garantire la redditività di Heracles avrebbe dovuto corrispondere al livello minimo che permettesse all'impresa di pagare gli interessi passivi del debito e di restare ancora sul mercato. A tale scopo, Titan ha analizzato i "cash flow" di Heracles previsti per il periodo successivo al 1986, visto che questi servono a pagare i debiti.
(117) In base ai propri calcoli, basati sui dati finanziari desunti dalle relazioni annuali di Heracles, Titan conclude che, dal 1987 e negli esercizi successivi, Heracles produsse liquidità sufficiente a sostenere un ulteriore indebitamento di almeno 15 miliardi o addirittura di 20 miliardi di GRD, se si fa gravare una maggior quota dei rimborsi sugli ultimi anni.
(118) Per dimostrare invece che la conversione in capitale dei debiti di Heracles nel 1986 non determinò una sovracapitalizzazione dell'impresa, Heracles ha trsmesso alla Commissione una relazione elaborata dal professor Joseph Hassid (Università del Pireo) e dal professor Emmanuel Sakellis (Università Pantion di Atene). I loro calcoli sono stati fatti sulla base di comparazioni di diversi indici relativi alla struttura del capitale di Heracles con indici comparabili desunti da quattro grandi campioni di produttori internazionali di cemento(17). I campioni includevano non solo imprese efficienti, ma anche imprese in difficoltà finanziarie.
(119) Il punto d'avvio della relazione è la determinazione dell'importo dell'aumento del valore netto di Heracles necessario al 31 dicembre 1985 per assicurare a termine la redditività economico-finanziaria dell'impresa. Affinché un'impresa risponda a tale criterio di redditività, il valore delle sue immobilizzazioni dovrebbe essere inferiore a quello del capitale di cui può disporre nel lungo periodo. In caso contrario, l'impresa dovrebbe finanziare parte delle sue attività fisse con prestiti a breve termine, e non potrebbe considerarsi un'impresa sana, in quanto il suo capitale circolante (che comprende anche le scorte, non immediatamente trasformabili in liquidità) non sarebbe sufficiente a far fronte a tali passività a breve termine.
(120) Per stabilire l'entità del debito a breve termine che doveva essere convertito in capitale, si sono impiegati i dati finanziari rilevati dai bilanci dei quattro campioni, per ottenere una stima degli indicatori finanziari medi individuali e del gruppo, e si è quindi assunta la media geometrica dei valori medi dei quattro campioni come opportuno valore critico al quale la struttura finanziaria di Heracles avrebbe dovuto tendenzialmente allinearsi. Per ciascun campione sono stati calcolati i seguenti indici: i) valore netto più passività a lungo termine diviso per attività fisse, ii) rapporto tra attività fisse e valore netto e iii) valore "Z" (ossia, l'indice per stimare la probabilità di insolvenza).
(121) Per quanto riguarda il primo indice, l'entità dell'incremento di capitale a lungo termine necessaria per Heracles è stata stimata in 27,5 miliardi GRD. In altre parole, tale è l'importo di debiti a breve termine che avrebbe dovuto essere convertito o in debiti a lungo termine o in capitale, al fine di ottenere un indice uguale a quello dei quattro campioni. Considerato che nell'agosto 1986 è stato convertito in capitale un importo pari a 20,2 miliardi di GRD di debiti a breve termine di Heracles (gli altri 7,5 miliardi di GRD rappresentavano la conversione in capitale di prestiti a lungo termine), l'importo realmente capitalizzato è inferiore a quello dell'indice. Risultati analoghi sono stati ottenuti con gli altri indici.
(122) Per stabilire in che misura la conversione in capitale del debito sia stata superiore a quella necessaria a garantire la redditività dell'impresa, la Commissione ribadisce quanto affermato a novembre del 1995, allorché decise di prorogare la procedura ex articolo 93, paragrafo 2, ossia che in ragione della specificità del mercato ellenico del cemento è opportuno fare una comparazione tra Heracles e Titan, suo concorrente di più piccole dimensioni e sempre in attivo. Questa scelta è motivata dal fatto che entrambe le imprese operano in condizioni economiche ugualmente sfavorevoli, con costi simili da sostenere per manodopera, energia e tassi d'interesse. All'epoca della manovra di capitalizzazione, i produttori ellenici operavano in una situazione di mercato molto diversa da quella dei loro concorrenti europei, soprattutto per quanto riguarda il contesto macroeconomico, i prezzi dei fattori produttivi e le altre condizioni, gli obblighi imposti dalla normativa nazionale alle imprese, il regime di fissazione dei prezzi e la dipendenza dai mercati d'esportazione.
(123) Inoltre, per quanto riguarda gli esercizi finanziari scelti quale riferimento, la Commissione ritiene, analogamente a quanto stabilito nella propria decisione di prorogare la procedura ex articolo 93, paragrafo 2, che sia il 1987 l'esercizio da prendere come riferimento, trattandosi del primo esercizio finanziario in cui Heracles funzionò in maniera normale, dopo aver ottenuto l'aiuto. Questa comparazione permette di esaminare la situazione al momento in cui fu effettuato l'intervento statale.
(124) La Commissione reputa che il raffronto tra la struttura finanziaria di Heracles e quella di Titan debba essere condotto sulla base di tre indici finanziari, ossia gli oneri finanziari netti rispetto al fatturato, gli oneri finanziari netti per tonnellata venduta e gli oneri finanziari netti per tonnellata prodotta. Sulla scorta delle informazioni trasmesse durante la procedura ex articolo 93, paragrafo 2, la Commissione ritiene che sia opportuno aggiungere il terzo indice di cui sopra, ossia gli "oneri finanziari per tonnellata prodotta", ai primi due indici, già figuranti nella decisione di prorogare la procedura ex articolo 93, paragrafo 2. Questo permette alla Commissione di operare un raffronto migliore tra le due imprese, in quanto tiene conto delle diverse strategie adottate dalle due imprese in relazione allo smaltimento della propria produzione: l'una con preferenza a stoccare la produzione, l'altra con preferenza a rifornire i clienti direttamente dalla produzione.
(125) Grazie alle informazioni inviate dalle autorità elleniche l'8 febbraio 1999, che permettono alla Commissione di meglio elaborare la propria conclusione finale, la Commissione è ora in grado di perfezionare il metodo finanziario per il calcolo della sovracapitalizzazione di Heracles. Il calcolo si basa su una configurazione più dettagliata di oneri finanziari tanto per Heracles che per Titan, in quanto dagli oneri finanziari di entrambe le imprese si sono detratti i redditi da dividendi.
(126) Secondo questo metodo, la Commissione ha stabilito che gli oneri finanziari netti di Titan erano pari al 10,1 % del suo fatturato, mentre per Heracles lo stesso parametro era l'8,1 %. L'indice degli oneri finanziari netti in rapporto al volume delle vendite risulta di 469,9 GDR/t per Titan e di 392,7 GRD/t per Heracles; l'indice degli oneri finanziari netti per tonnellata prodotta è invece di 423,5 GRD/t per Titan e 471,2 GRD/t per Heracles.
(127) Attraverso il calcolo dell'importo degli oneri finanziari netti teoricamente risparmiati da Heracles, rispetto a quelli che avrebbe dovuto sostenere applicando gli stessi indici di Titan, la Commissione stabilisce che la sovracapitalizzazione di Heracles è stata dell'ordine di 2488 milioni di GRD (circa 7 milioni di EUR).
(128) Il suddetto metodo dà come risultato un differenziale ridotto tra gli oneri finanziari delle due imprese e di conseguenza un minor livello di sovracapitalizzazione di Heracles rispetto a Titan. La validità del suddetto metodo deriva dal fatto che gli oneri finanziari utilizzati nella comparazione tra Heracles e Titan sono importi omologhi, poiché sono entrambi importi netti e quindi comparabili. Nel mondo finanziario si preferisce utilizzare gli oneri finanziari netti anziché quelli lordi, per questo genere di analisi, poiché le cifre corrispondenti sono più accurate.
(129) L'importo di 2488 milioni di GRD corrisponde all'importo del debito convertito in capitale necessario per garantire la redditività a lungo termine di Heracles. Questa sovracapitalizzazione ha avuto effetti distorsivi sul mercato europeo del cemento, in quanto Heracles è venuta a trovarsi in una posizione concorrenziale più forte, che le ha permesso di incrementare le esportazioni e d'indirizzarle verso gli altri Stati membri. Questa parte dell'aiuto, non necessaria a ripristinare la redditività di Heracles, che non rientrava nell'obiettivo di porre rimedio a un grave turbamento dell'economia in Grecia e che ha favorito indebitamente l'impresa, avvantaggiandola rispetto ai concorrenti, è in contrasto con il disposto dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), del trattato. Per ristabilire i rapporti concorrenziali originari occorre chiedere la restituzione dell'importo corrispondente dell'aiuto.
(130) L'impostazione scelta dalla Commissione consente di calcolare la sovracapitalizzazione di Heracles in base alle informazioni disponibili all'epoca in cui avvenne l'intervento statale, ossia senza basarsi su valutazioni consuntive di avvenimenti successivi alla conversione del debito e che si ignoravano al momento dell'intervento statale. Per i motivi sopraindicati, la Commissione contesta il metodo utilizzato da Titan per calcolare il capitale azionario eccedentario di Heracles, poiché si basa sull'analisi dei "cash flow" dell'impresa dopo il 1986 e sulla sua capacità di pagare gli interessi sul debito.
(131) Inoltre, il metodo impiegato dalla Commissione per determinare la sovracapitalizzazione di Heracles stabilisce una relazione diretta tra gli oneri finanziari delle due imprese e la loro produzione, espressa in valori monetari e fisici. Questo permette di respingere alcune ipotesi artificiose avanzate dalla British Cement Association per la determinazione del capitale azionario eccedentario di Heracles, quali la premessa di strutture finanziarie simili tra Titan e Heracles, nonché una simile combinazione di debito e capitale per il finanziamento delle attività delle due imprese, ipotesi che non corrispondono interamente alla realtà storica.
(132) Inoltre, la Commissione contesta il metodo di cui si è avvalso Heracles per dimostrare che l'impresa non fu sovracapitalizzata, in quanto si basa su un confronto tra Heracles e numerosi produttori internazionali di cemento. Come è già stato detto nei paragrafi che precedono, all'epoca della capitalizzazione i produttori ellenici operavano in condizioni di mercato notevolmente diverse dai loro concorrenti nel resto del mondo, per cui un'analisi basata sulla comparazione di indici finanziari di imprese operanti in un ambiente e in situazioni diverse non può essere esatta.
(133) L'analisi precedentemente esposta tiene conto non solo delle riserve iniziali della Commissione circa la conformità dell'aiuto in discorso, ma anche dell'esame degli effetti distorsivi dell'aiuto nell'ambito della Comunità. La Commissione ha pertanto esaminato se l'aiuto era conforme al disposto della decisione 88/167/CEE (ossia con la legge 1386/83) e con l'articolo 92 del trattato. L'analisi dimostra che la conversione, operata nel 1986, di parte dei debiti di Heracles in capitale può essere considerata conforme alla decisione 88/167/CEE relativa alla legge 1386/83.
(134) Tuttavia, riguardo alla compatibilità dell'aiuto con l'articolo 92 del trattato, il medesimo esame dimostra altresì che una parte - ossia 25267 milioni di GRD - dell'importo totale dell'aiuto, ammontato complessivamente a 27755 milioni di GRD, è compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), del trattato, in quanto destinata ad ovviare ad un grave turbamento dell'economia in Grecia, senza incidere sugli scambi in misura contraria al comune interesse e senza porre indebitamente l'impresa in una situazione più favorevole rispetto ai concorrenti. D'altro canto, l'analisi dimostra altresì che Heracles beneficiò di una sovracapitalizzazione dell'ordine di 2488 milioni di GRD. Al fine di ovviare all'effetto distorsivo dell'aiuto sul mercato, la Commissione ingiunge al governo ellenico di chiedere ad Heracles la restituzione di 2488 milioni di GRD. L'importo da restituire sarà maggiorato degli interessi maturati dalla data in cui l'aiuto è stato posto a disposizione del beneficiario fino alla sua effettiva restituzione. Gli interessi sono da calcolare sulla base del tasso di riferimento utilizzato per determinare l'equivalente sovvenzione degli aiuti regionali all'epoca in cui l'aiuto fu concesso.
(135) Mediante l'analisi precedente, la Commissione ha pertanto adempiuto all'obbligo, impostole dalla sentenza del TPI con cui è stata annullata la decisione favorevole della Commissione, di valutare se l'aiuto accordato ad Heracles avesse falsato la concorrenza ed inciso sugli scambi intracomunitari.
IX
Conclusioni
(136) Con l'analisi che precede, la Commissione ha dimostrato che l'aiuto erogato è illegale ed in parte incompatibile con il mercato comune.
(137) Heracles sostiene che l'eventuale riforma del verdetto della Commissione circa la compatibilità dell'aiuto sarebbe in contrasto con i principi della legittima fiducia e della retta amministrazione. Riguardo all'osservazione di Heracles secondo cui i fatti su cui la Commissione deve basare la propria decisione sarebbero immutati, si fa presente che il Tribunale di primo grado, nella propria sentenza, ha richiesto che la Commissione non si limiti a valutare gli effetti prevedibili dell'aiuto, ma la ha anche incaricata, almeno implicitamente, di esaminare obbligatoriamente gli effetti realmente prodotti nel periodo 1986-1991. Pertanto, i fatti che la Commissione deve esaminare non sono unicamente quelli relativi all'epoca in cui l'aiuto fu concesso, ma comprendono anche gli avvenimenti successivi.
(138) Inoltre, la Commissione rileva che il Tribunale sostiene coerentemente(18) che, visto il carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti di Stato operata dalla Commissione ai sensi dell'articolo 93 del trattato, le imprese beneficiarie di un aiuto possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sulla regolarità dell'aiuto solamente qualora quest'ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista dal menzionato articolo. Non si può ritenere che la decisione inizialmente adottata dalla Commissione di non sollevare obiezioni nei confronti dell'aiuto ad Heracles abbia potuto creare un legittimo affidamento, poiché tale decisione è stata contestata entro i termini di ricorso contenzioso e successivamente annullata dalla Corte. L'errore così commesso della Commissione non può vanificare le conseguenze del comportamento illegittimo della Grecia,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La ricapitalizzazione, per un importo di 27755 milioni di GRD, in favore di Heracles, costituisce un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE. Una parte del suddetto aiuto, per un importo di 25267 milioni di GRD, è compatibile con il mercato comune, in quanto soddisfa i criteri fissati per la deroga disposta all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE. L'importo residuo di 2488 milioni di GRD non è compatibile con il mercato comune.
Articolo 2
1. La Grecia adotta i provvedimenti necessari per recuperare dal beneficiario l'aiuto di cui all'articolo 1, dell'importo di 2488 milioni di GRD, già illegittimamente concesso.
2. Il recupero viene effettuato in conformità alle procedure del diritto nazionale. Le somme da recuperare producono interessi dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario, fino al loro effettivo recupero. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nell'ambito degli aiuti a finalità regionale.
Articolo 3
Entro due mesi dalla data di notificazione della presente decisione, la Grecia comunica alla Commissione i provvedimenti adottati per conformarvisi.
Articolo 4
La Repubblica ellenica è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 17 marzo 1999.