DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 28 ottobre 1998
relativa all'aiuto di Stato concesso dalla Spagna a favore di SNIACE SA, situata a Torrelavega (Cantabria)
[notificata con il numero C(1998) 3437]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(1999/395/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni ai sensi delle suddette disposizioni(1), e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDURA
(1) Con lettera del 17 aprile 1997 un'associazione di avvocati, agendo per conto dell'impresa austriaca Lenzing AG (il maggior produttore di fibre di viscosa dell'UE), ha presentato alla Commissione una denuncia circostanziata relativa a vari elementi di un presunto aiuto concesso al suo concorrente spagnolo "Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española" SA (di seguito "SNIACE"). La denuncia comprendeva informazioni supplementari rispetto alla denuncia iniziale del 4 luglio 1996, riguardo alla quale la Commissione non aveva rilevato elementi di prova sufficienti a dimostrazione dell'esistenza di un aiuto di Stato. Tra le nuove informazioni figurava la copia di un piano di ripristino della redditività formulato per SNIACE da una società di consulenza privata. La ricorrente afferma quanto segue: fin dall'inizio degli anni '80 SNIACE ha beneficiato per molti anni di ingenti aiuti di Stato; tali aiuti non sono stati notificati alla Commissione né ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato CE né in conformità della disciplina degli aiuti all'industria delle fibre sintetiche; tali aiuti hanno provocato una distorsione della concorrenza in un settore caratterizzato da sovraccapacità strutturali, e sono serviti a mantenere in vita artificialmente SNIACE.
(2) Ne è seguita una lunga indagine preliminare, nel corso della quale la DG IV ha avuto incontri con il denunciante (il 17 maggio 1997) e con le autorità spagnole (il 16 giugno 1997). Il 17 luglio 1997, l'oggetto della denuncia è stato registrato come aiuto non notificato (NN 118/97).
(3) Con lettera del 7 novembre 1997, la Commissione ha comunicato al governo spagnolo la sua decisione di avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato CE relativamente a vari elementi che configurano un presunto aiuto di Stato (cfr. più avanti).
(4) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(2). La Commissione ha invitato i terzi interessati a presentare le loro osservazioni sul presunto aiuto.
(5) Con lettera del 19 dicembre 1997, il governo spagnolo ha risposto alla lettera con cui la Commissione aveva comunicato l'avvio del procedimento e ha fornito informazioni supplementari a sostegno della sua argomentazione, secondo cui nessuna delle questioni oggetto d'esame costituisce un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE.
(6) Con lettera del 23 febbraio 1997, la Commissione ha chiesto chiarimenti su taluni punti. Il governo spagnolo ha risposto con lettera datata 16 aprile 1998.
(7) La Commissione ha ricevuto le osservazioni dei terzi interessati e le ha inoltrate alle autorità spagnole, perché potessero rispondere; i commenti delle autorità spagnole sono pervenuti alla Commissione con lettera del 24 giugno 1998.
II. SNIACE
(8) SNIACE, impresa fondata nel 1939, produce cellulosa, carta, fibre di viscosa, fibre sintetiche e solfati di sodio; ha sede a Torrelavega, in Cantabria, regione che può, dal settembre 1995, ricevere aiuti ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a). Anteriormente a tale data, si trattava di una regione ammessa a beneficiare di aiuti regionali ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c).
(9) SNIACE, che occupa attualmente circa 600 addetti, è uno dei cinque produttori di fibre di viscosa nell'UE e ha una capacità di quasi 32000 tonnellate (circa il 9 % della capacità dell'UE). SNIACE fabbrica anche fibre sintetiche, in particolare tessuti e fibre di poliammide. I risultati di SNIACE negli ultimi anni sono stati i seguenti:
SPAZIO PER TABELLA
(10) All'avvio del procedimento ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2, la Commissione ha rilevato che la società aveva avuto per molti anni difficoltà finanziarie, spesso riportate dalla stampa. Nel marzo 1993 i tribunali spagnoli hanno disposto la sospensione dei pagamenti, in seguito ad istanza presentata dall'impresa nel 1992. La sospensione è stata annullata nell'ottobre 1996, dopo la conclusione di un accordo tra i creditori, in base al quale i creditori privati di SNIACE hanno accettato di convertire il 40 % dei loro crediti in azioni. All'accordo non hanno partecipato i creditori pubblici.
(11) Alla fine del 1997, le passività correnti dell'impresa ammontavano a 8,37 miliardi di ESP (a fronte di 4,54 miliardi di attività correnti) e il patrimonio netto dell'impresa era di 1,73 miliardi di ESP. Le difficoltà sorte negli ultimi anni, comprese alcune vertenze sindacali, hanno provocato periodiche interruzioni della produzione, come è avvenuto per buona parte del 1993 e del 1996, nonché agli inizi del 1997. La produzione è ripresa nel febbraio 1997 e l'impresa opera attualmente a pieno regime.
III. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE MISURE D'AIUTO
(12) La Commissione ha avviato la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2, riguardo ai seguenti elementi di presunto aiuto:
a) il mancato pagamento delle tasse ambientali dovute da SNIACE dal 1987. La Commissione ha rilevato un possibile elemento di aiuto di Stato nella mancata esecuzione (nel corso di vari anni) del pagamento delle tasse ambientali che la società doveva all'agenzia pubblica di gestione delle risorse idriche (Confederación Hidrográfica del Norte). Poiché sembrava che la società attraversasse difficoltà finanziarie da qualche anno, il mancato pagamento di queste tasse potrebbe aver avuto l'effetto di evitare la sua liquidazione;
b) la mancata esazione dei contributi previdenziali a partire dal 1991. La Commissione dubita che i due accordi di rinegoziazione del debito con la tesoreria della previdenza sociale siano stati conclusi a condizioni di mercato:
i) un accordo in data 8 marzo 1996, relativo alla rinegoziazione dei termini di pagamento per un totale di 2,9 miliardi di ESP, dovuto per il periodo compreso tra febbraio 1991 e febbraio 1995, che fissa un rimborso in 96 rate mensili, dal 1996 al marzo 2004, al tasso d'interesse legale del 9 %; e
ii) un accordo in data 7 maggio 1996 che concede un anno di sospensione dei pagamenti e fissa un rimborso in 84 rate mensili al tasso d'interesse legale del 9 %;
c) la concessione di garanzia per un prestito pari a 1 miliardo di ESP, autorizzata dalla legge 7/93. La Commissione ha manifestato dubbi sul fatto che la legge 7/1993 con cui il governo regionale cantabrico ha autorizzato una garanzia su prestiti per 1 miliardo di ESP a favore di SNIACE configuri un elemento di aiuto di Stato;
d) il regime di finanziamento relativo alla prevista costruzione di un impianto di trattamento delle acque reflue. La Commissione ha dichiarato di non poter escludere la presenza di elementi di aiuto nel regime di finanziamento per la prevista costruzione di un impianto di trattamento delle acque reflue;
e) l'annullamento parziale di debiti per un totale di 116 milioni di ESP da parte del comune di Torrelavega. La Commissione ha rilevato che le misure adottate dal comune di Torrelavega sembrano aver ridotto de facto i debiti della società di 116 milioni di ESP e che il fatto di aver raggiunto un "accordo speciale" con SNIACE implicava che si fosse fatto uso di poteri discrezionali da parte dell'autorità comunale e che, di conseguenza, potesse configurarsi un aiuto di Stato; e
f) gli accordi stipulati da SNIACE con il fondo di garanzia dei salari (Fogasa) relativamente al rimborso di un importo totale di 1,702 miliardi di ESP, corrispondente al pagamento, da parte del Fogasa per conto di SNIACE, dei salari arretrati dei dipendenti:
SPAZIO PER TABELLA
(13) La Commissione dubita che i termini e le condizioni dei predetti accordi rispecchino le condizioni di mercato.
IV. OSSERVAZIONE DEI TERZI INTERESSATI
(14) Alla Commissione sono pervenute osservazioni da uno Stato membro (il Regno Unito), da varie imprese concorrenti di SNIACE nell'UE e dal comitato internazionale del rayon e delle fibre sintetiche (CIRFS). Le osservazioni del ministero dell'economia, dei trasporti e della tecnologia della Baviera sono state presentate ben oltre la scadenza del termine e non possono pertanto essere prese in considerazione nel quadro della presente procedura.
(15) Säteri, produttore di fibre di viscosa in fiocco, ha dichiarato di aver subito la concorrenza sleale di SNIACE soprattutto in Italia, nel Regno Unito, in Germania e in Francia. A seguito di aiuti illegittimi, SNIACE sarebbe stata in grado di fissare i suoi prezzi a livelli inferiori a quelli di Säteri del 10-20 %. Svenska Rayon, produttore di fibre di viscosa in fiocco, ha sostenuto che per anni SNIACE avrebbe provocato una distorsione del mercato delle fibre di viscosa in fiocco attraverso vendite a prezzi artificialmente bassi. Ciò avrebbe avuto effetti negativi per Svenska Rayon in particolare sul mercato italiano.
(16) Nylstar ha espresso preoccupazioni sulla distorsione della concorrenza esercitata da SNIACE nel settore dei tessuti e delle fibre di poliammide, specialmente sul mercato spagnolo. Textil Finanz, parte del gruppo Radici, ha espresso preoccupazioni anche in merito ai possibili effetti di aiuti illegittimi a favore di SNIACE nel settore dei tessuti e delle fibre di poliammide. Nello stesso settore, Bemberg fa riferimento alla concorrenza sleale di SNIACE, soprattutto in Italia, Germania, Gran Bretagna, Spagna, Francia e Svizzera, a causa della perdita di vendite/contratti conseguente ai livelli di prezzo dei filati che SNIACE applica e che non rispecchiano le attuali condizioni di mercato.
(17) Courtaulds plc, il secondo maggior produttore di fibre di viscosa in fiocco in Europa, ha fatto riferimento alla sovraccapacità esistente nel settore e alle azioni da essa intraprese nel precedente decennio al fine di ridurre la capacità e i costi, con conseguente perdita di posti di lavoro nel Regno Unito, in Germania e in Francia. Courtaulds ha asserito che lo spostamento della produzione tessile verso economie caratterizzate da prezzi più bassi ha avuto come risultato una diminuzione a lungo termine del consumo industriale europeo, pari all' 1,5-2 % annuo. Tale consumo era stato sostituito dalle importazioni di filati, tessuti e indumenti, per lo più provenienti dall'Asia e dall'India. Ne era conseguito un calo della capacità in Europa da 687000 tonnellate nel 1980 a 355000 tonnellate nel 1998. Courtaulds aveva dovuto ridurre le sue capacità di 195000 tonnellate negli ultimi 20 anni, compreso un ridimensionamento di 30000 tonnellate al suo impianto di Grimsby nel 1997. Secondo Courtaulds, dai dati commerciali emergevano chiari elementi di prova a dimostrazione del fatto che SNIACE praticava prezzi inferiori agli altri concorrenti: i prezzi di SNIACE in Germania, Regno Unito, Italia, Spagna, Francia e Belgio erano inferiori a quelli medi di Courtaulds di almeno il 20 %. Courtaulds ha inoltre affermato che le dimensioni dell'impianto di SNIACE non erano redditizie.
(18) L'associazione di avvocati che in rappresentanza di Lenzing AG aveva presentato la denuncia iniziale, che aveva dato luogo all'avvio del procedimento, ha ribadito che i vari elementi di aiuto erano illegittimi ed incompatibili con il mercato comune. Essa ha sottolineato, in particolare, che le misure adottate non avevano carattere generale, come aveva sostenuto il governo spagnolo, ma piuttosto discrezionale, ed avevano contribuito a mantenere artificialmente in vita l'impresa.
(19) Il CIRFS, presentatosi come l'organo rappresentativo dell'industria europea delle fibre artificiali e sintetiche, ha affermato che i suoi membri producono il 92 % delle fibre di viscosa in fiocco e il 76 % delle fibre e tessuti di poliammide (le due principali tipologie di fibre prodotte da SNIACE). Nel dichiarare il suo appoggio alla rigorosa applicazione delle norme sugli aiuti di Stato da parte della Commissione, il CIRFS ha rilevato che il settore della fibra di viscosa in fiocco è un mercato maturo, caratterizzato da una tendenza alla diminuzione dei consumi a lungo termine: per il 2002 prevede un ulteriore calo del 7 %. I produttori europei continuano a ridurre la capacità per allinearla alla domanda. Inoltre, il tasso di utilizzazione della capacità si è collocato su livelli insoddisfacenti per un settore a così elevata intensità di capitale: 81 % nel 1996 e 84 % nel 1997. I produttori di fibra di viscosa in fiocco aspirano ad un tasso di utilizzazione di capacità pari ad almeno il 90 % per ottenere una remunerazione ragionevole sul capitale investito. Secondo CIRFS, nel 1997 tutti e cinque i produttori UE hanno subìto perdite nella produzione di viscosa. Per quanto riguarda le fibre e i tessuti di poliammide, CIRFS afferma che anche questo settore è in una fase tendenziale di graduale declino a lungo termine. La capacità nella Comunità è stata progressivamente ridotta perché fosse in linea con la domanda, attraverso un processo di razionalizzazione e di ristrutturazione imposto dal mercato. L'utilizzazione della capacità è rimasta al disotto del 90 % necessario per ottenere livelli soddisfacenti di redditività.
(20) La rappresentanza del Regno Unito presso l'UE afferma che l'aiuto è stato impiegato per consentire a SNIACE di proseguire la sua attività, con inevitabili conseguenze sulla disoccupazione in altre regioni europee, data la sovraccapacità esistente nell'industria delle fibre sintetiche.
(21) Lenzing e Courtaulds hanno inoltre espresso le loro preoccupazioni, sulla base di informazioni comparse sulla stampa, circa un nuovo aiuto concesso a SNIACE - a condizioni diverse da quelle di mercato - da una cassa di risparmio di proprietà statale, Caja de Cantabria, sotto forma di un prestito con partecipazione agli utili per un importo di 2 miliardi di ESP.
V. COMMENTI DELLA SPAGNA
(22) In linea generale, il governo spagnolo ha ribadito le sue posizioni già espresse anteriormente all'avvio del procedimento: cioè che le varie autorità pubbliche interessate avevano seguito le normali procedure previste dalla normativa spagnola per l'amministrazione delle obbligazioni tributarie e previdenziali, e che all'impresa non era stato accordato alcun trattamento preferenziale.
Mancato pagamento delle tasse ambientali dovute da SNIACE dal 1987
(23) Il governo spagnolo afferma che, conformemente alle disposizioni della legge sull'assetto idrico (legge 29/1985 del 2 agosto 1985) e dei regolamenti d'attuazione, la Confederación Hidrográfica del Norte ha cominciato nel 1988 a emettere avvisi di pagamento riguardanti le tasse dovute da individui e imprese per lo scarico di acque reflue nel bacino idrografico di sua competenza relativamente al 1987 e agli anni successivi. Nel 1988 SNIACE ha ricevuto l'avviso di pagamento n. 282/1988, che accertava per l'impresa un debito fiscale pari a 210 milioni di ESP per gli scarichi generati dai suoi processi produttivi nel 1987.
(24) La società ha presentato un ricorso economico-amministrativo al tribunale economico amministrativo regionale delle Asturie (TEARA) nei confronti del suddetto avviso di pagamento, contestandone la legittimità.
(25) Ai sensi dell'articolo 81 della legge procedurale per i ricorsi economico-amministrativi (approvata con decreto n. 1999/1981 del 20 agosto 1981 e in vigore nel 1988), l'esecuzione di decisioni impugnate è sospesa se il ricorrente presenta al tribunale economico una garanzia bancaria a copertura del pagamento del debito. In conformità a tale disposizione, SNIACE ha presentato al TEARA una garanzia per 210 milioni di ESP del Banco Español de Crédito a copertura dell'avviso di pagamento n. 282/1988. Il TEARA ha giudicato sufficiente questa garanzia e ha sospeso gli effetti dell'avviso di pagamento in attesa di pronunciarsi al riguardo. Il TEARA ha infine accolto il ricorso di SNIACE, revocando e annullando gli effetti dell'avviso di pagamento e disposto la restituzione della garanzia bancaria presentata dalla società. La Confederación Hidrográfica del Norte non ha accettato questa decisione ed è ricorsa in appello dinanzi al tribunale economico amministrativo centrale (TEAC).
(26) Nel 1989 la Confederación Hidrográfica del Norte ha emesso un avviso di pagamento (n. 271/89), relativo alle tasse dovute da SNIACE per il 1988, pari a 315 milioni di ESP. Come nell'anno precedente, SNIACE ha presentato ricorso al TEARA e ha fornito una garanzia bancaria emessa dal Banco Español de Crédito, con conseguente effetto sospensivo, conformemente alle suddette norme procedurali. Con le stesse argomentazioni legali, il TEARA ha accolto il ricorso di SNIACE, ha revocato e annullato gli effetti dell'avviso di pagamento n. 271/89, e ha nuovamente disposto la restituzione della garanzia bancaria presentata da SNIACE. La Confederación Hidrográfica del Norte a sua volta è ricorsa in appello contro questa seconda decisione davanti al TEAC.
(27) Il TEAC ha esaminato congiuntamente i due ricorsi e ha deliberato con un'unica sentenza, emessa il 28 novembre 1990, in cui è stata confermata la legittimità degli avvisi di pagamento relativi al 1987 (n. 282/88) e al 1988 (n. 271/89). Poiché le garanzie bancarie erano state restituite a SNIACE sulla base delle precedenti decisioni del TEARA, la Confederación Hidrográfica ha trasmesso i due avvisi di pagamento all'agenzia tributaria dello Stato (Agencia Tributaria del Estado) perché riscuotesse le somme dovute con procedimento esecutivo.
(28) Nell'aprile 1990, SNIACE ha ricevuto l'avviso di pagamento n. 421/90, relativo ad un debito d'imposta per lo scarico di acque reflue pari a 525 milioni di ESP per il 1989. Anche in questo caso, SNIACE ha presentato ricorso al TEARA e ha fornito una garanzia bancaria emessa dal Banco Español de Crédito.
(29) Vista la sentenza del TEAC del 28 novembre 1990, il TEARA ha respinto questa volta il ricorso della società (8 marzo 1991) e ha confermato la validità dell'avviso di pagamento n. 421/90, trattenendo la garanzia bancaria in attesa dell'esito dell'appello presentato da SNIACE. Una volta respinto l'appello di SNIACE da parte del tribunale, il Banco Español de Crédito ha versato alla Confederación Hidrográfica i 525 milioni di ESP coperti dalla garanzia oltre ai relativi interessi di mora.
(30) Il governo spagnolo ha sottolineato che la legge procedurale per i ricorsi economico amministrativi (approvata con decreto n. 1999/1981 del 20 agosto 1981) lascia libero il ricorrente di fornire o meno una garanzia. Il vantaggio della garanzia, una volta accettata, consiste nell'effetto sospensivo sull'esecuzione della decisione impugnata, fino a quando sul ricorso non si sia pronunciato il tribunale.
(31) In questa situazione, il governo spagnolo ha ritenuto ragionevole, dal punto di vista legale, che SNIACE fornisse una garanzia bancaria contestualmente al ricorso contro gli avvisi di pagamento emessi nel 1988, 1989 e 1990 per gli scarichi di acque reflue, in assenza di una interpretazione univoca della loro legittimità. Tuttavia, avendo il TEAC statuito in data 28 novembre 1990 che gli avvisi di pagamento erano legittimi e avendo la Confederación Hidrográfica riscosso la garanzia a copertura dell'avviso di pagamento n. 421/90, pari a 525 milioni di ESP oltre agli interessi (era questa infatti l'unica garanzia cui si poteva dare esecuzione, dal momento che quelle relative al 1987 e al 1988 erano state restituite dal TEARA), si può presumere che SNIACE avrebbe avuto difficoltà a convincere le banche a emettere garanzie in relazione a ricorsi che con tutta probabilità sarebbero stati respinti.
(32) Di conseguenza, gli avvisi di pagamento emessi nel 1991 e negli anni successivi, benché impugnati dinanzi al TEARA, non godevano più di alcuna garanzia e non era sospeso il relativo procedimento esecutivo: una volta trascorsi i termini concessi per il pagamento volontario, gli avvisi di pagamento erano trasmessi all'agenzia tributaria dello Stato, perché provvedesse alla riscossione mediante procedimento esecutivo.
(33) Secondo le autorità spagnole, i debiti accumulati da SNIACE sono i seguenti:
SPAZIO PER TABELLA
(34) Gli interessi di mora sono stati calcolati fino al 1o marzo 1998. Il calcolo viene effettuato dalla data di scadenza del pagamento al tasso d'interesse ufficiale per ogni anno. Gli interessi devono essere corrisposti con il rimborso del debito.
(35) La totalità dei debiti per tasse sulle acque reflue che SNIACE deve pagare e che l'agenzia tributaria dello Stato deve incassare devono ora essere riscossi con la procedura esecutiva prevista dal libro III del regolamento generale sull'esazione delle tasse (Real Decreto n. 1684/1990 del 20 dicembre, modificato dal Real Decreto n. 448/1995 del 24 marzo).
(36) Il procedimento di riscossione forzata dei pagamenti ha ormai raggiunto la fase del sequestro: sono state cioè attuate misure di sequestro dei beni e dei titoli appartenenti al debitore per un importo sufficiente a coprire la totalità del debito da riscuotere.
(37) Il ricavato del sequestro dei fondi e dei crediti a breve termine è già stato assegnato al rimborso dei debiti e figura nella colonna "importi riscossi" della precedente tabella relativa ai debiti. La fase successiva nel procedimento di riscossione forzata consiste nella vendita esecutiva, mediante asta pubblica, dei beni immobili di SNIACE sequestrati, tra cui lo stabilimento con gli impianti e le apparecchiature.
(38) Le autorità spagnole asseriscono che la vendita forzata dei beni immobili sotto sequestro appartenenti a SNIACE crea una serie di problemi sia per la situazione della società che per la natura dei beni sequestrati:
a) il sito dello stabilimento sotto sequestro nonché i relativi impianti ed apparecchiature sono ufficialmente classificati come suolo destinato ad uso industriale; inoltre, sia lo stabilimento che gli impianti e le apparecchiature sono stati progettati per le attività di SNIACE. Ne consegue che per un'eventuale vendita il mercato è molto limitato, dal momento che i terreni possono essere adibiti solo a fini industriali e che la modifica delle strutture volta ad accogliere qualunque altra attività sarebbe troppo costosa. Inoltre, la proprietà è già stata ipotecata per un importo superiore ai 5000 milioni di ESP presso una serie di istituti di credito, a causa di prestiti commerciali concessi a SNIACE prima dell'apertura di procedimenti per il rimborso del debito d'imposta relativamente agli scarichi di acque reflue. Queste ipoteche, precedenti al sequestro, non cesserebbero di produrre effetti in caso di vendita dei beni immobili; ne risultano notevolmente diminuite le possibilità di vendita.
b) SNIACE è un'impresa in piena attività con un organico numeroso. La vendita dello stabilimento con gli impianti e le apparecchiature comporterebbe con tutta probabilità l'interruzione della produzione e la chiusura dell'impresa. Ne conseguirebbe la creazione di ulteriori debiti per i salari non pagati, oltre al versamento di indennizzi per la cessazione dei contratti di lavoro. Anche se si trovasse un acquirente per i beni immobili di SNIACE, i proventi servirebbero a rimborsare i crediti vantati dai dipendenti, prioritari rispetto agli importi dovuti alle autorità tributarie, in base alla normativa spagnola.
c) I debiti che hanno portato al sequestro dei beni immobili della società sono attualmente oggetto di vari procedimenti amministrativi e giudiziari, e non sono pertanto definitivi. Anche se il procedimento esecutivo non è stato sospeso, non avendo SNIACE offerto alcuna garanzia dinanzi ai tribunali, le autorità fiscali devono quanto meno agire con cautela prima di procedere alla vendita dei beni immobili; questa sarebbe infatti un'azione irreversibile e potrebbe essere dichiarata inefficace qualora i tribunali si pronunciassero in favore di SNIACE. La cautela ha certamente caratterizzato il comportamento amministrativo rilevato in casi di questo genere finora. La legge n. 1 del 26 febbraio 1998 relativa ai diritti e ai doveri del contribuente disciplina espressamente questa materia, a ulteriore riprova della cautela con cui le autorità tributarie dovrebbero procedere all'atto di adottare decisioni irreversibili riguardo a debiti non definitivi. La suddetta norma, entrata in vigore il 19 marzo 1998, limita i poteri delle autorità fiscali quando si tratta di procedere alla vendita di beni sequestrati nei casi in cui sia stato garantito il rimborso del debito all'origine del sequestro. Quanto alle misure prese dalla Agencia Tributaria per assicurare il pagamento dei debiti, le autorità spagnole sottolineano che in questo caso la Agencia Tributaria ha intrapreso tutte le azioni possibili previste dalla legge. Sono stati infatti sequestrati crediti e titoli, compresi lo stabilimento, gli impianti e le apparecchiature utilizzati per le attività dell'impresa.
(39) Secondo le autorità spagnole, le difficoltà sorte durante il procedimento esecutivo relativo alla riscossione del debito hanno portato a una serie di discussioni con l'impresa e con la Confederación Hidrográfica del Norte (l'ente incaricato di incassare il debito d'imposta di SNIACE relativamente agli scarichi delle acque reflue), allo scopo di raggiungere una soluzione negoziata per il rimborso del debito conformemente alle disposizioni della normativa generale per l'esazione delle tasse riguardo ai pagamenti differiti o a rate. Sono attualmente in discussione i termini e le condizioni per il pagamento a rate nonché le garanzie che SNIACE dovrebbe fornire.
(40) Le autorità spagnole fanno osservare che il fatto di discutere con l'impresa della possibilità di un pagamento a rate non implica necessariamente che sarà questa l'opzione prescelta; l'esito dipenderà dalla conformità alle prescrizioni legali pertinenti, soprattutto quelle relative alle garanzie.
Mancata richiesta del pagamento dei contributi previdenziali a partire dal 1991
(41) Il governo spagnolo ha affermato che era stato concluso un accordo supplementare di rinegoziazione del debito insoluto nei confronti della previdenza sociale, conformemente alle disposizioni degli articoli 40 e seguenti del regolamento generale sulla riscossione dei contributi previdenziali, approvato con Real Decreto n. 1637/1995, del 6 ottobre 1995 (Gazzetta ufficiale dello Stato del 24 ottobre 1995), segnatamente: un accordo in data 30 settembre 1997 che copre la rinegoziazione del debito per un totale di 3510387323 ESP relativamente al periodo tra febbraio 1991 e febbraio 1997, oltre alle sovrattasse per 615056349 ESP; le condizioni di tale accordo prevedono 120 rate mensili con interessi che maturano il primo e il secondo anno a un tasso d'interesse legale del 7,5 %, seguiti dal rimborso (dal terzo al decimo anno) del capitale e degli interessi a tassi annui crescenti rispettivamente del 5 %, 5 %, 10 %, 10 %, 15 %, 15 %, 20 % e 20 %.
(42) Fino al mese di aprile 1998, SNIACE SA aveva rimborsato 216118863 ESP alla previdenza sociale nel quadro del nuovo accordo di pagamento differito.
(43) Il governo spagnolo ha asserito che questo nuovo differimento del rimborso del debito comprende il debito cui fa riferimento il suddetto accordo dell'8 marzo 1996, modificato dal differimento accordato il 7 maggio 1996, che è diventato inefficace a causa del mancato pagamento delle rate previste di rimborso, non avendo l'impresa versato gli importi corrispondenti.
(44) Il governo spagnolo ha ribadito che l'operato della tesoreria generale della previdenza sociale è stato conforme alla normativa applicabile e non può essere equiparato alla concessione di un aiuto di Stato. In linea generale, la normativa in questione è applicabile a tutte le imprese che si trovino in una delle situazioni in essa specificate e non riguarda determinate imprese o determinati settori. Le iniziative intraprese dalle autorità della previdenza sociale per riscuotere le somme dovute da SNIACE sono sempre state conformi alla procedura stabilita dal regolamento generale sulla riscossione dei contributi previdenziali.
(45) Il governo spagnolo ha sottolineato che il differimento del debito è autorizzato come misura di carattere generale e non è oggetto di decisione discrezionale da parte delle autorità. La relativa procedura è stabilita dagli articoli da 40 a 43 del regolamento generale sulla riscossione dei contributi previdenziali (cfr. considerando 44). Ai sensi di tale normativa, i debiti contratti con la previdenza sociale possono essere differiti o pagati a rate, a richiesta del soggetto responsabile del pagamento, qualora la sua situazione economica o finanziaria gli impedisca di rimborsare il debito (articolo 40). In altre parole, il differimento è concesso ogni qual volta la richiesta sia presentata da un'impresa che soddisfi le condizioni previste dalla normativa. Le decisioni di differimento sono adottate affinché il sistema della previdenza sociale possa recuperare il debito, poiché qualunque altra iniziativa comporterebbe la chiusura dell'impresa interessata, vanificando ogni possibilità di ottenere il pagamento.
(46) Il governo spagnolo ha aggiunto che, a garanzia del rimborso del debito, l'impresa ha proposto congiuntamente alla tesoreria generale della previdenza sociale e al fondo di garanzia dei salari (Fogasa) l'iscrizione di una prima ipoteca sullo stabilimento, gli impianti e le apparecchiature situati a Torrelavega. Secondo una valutazione effettuata da American Appraisal España SA il 31 dicembre 1996, il valore effettivo delle attività in questione era pari a 25580000000 ESP. Tuttavia, a causa della complessità e della difficoltà delle misure necessarie per assicurarsi che la garanzia offerta avesse pieno valore legale, SNIACE ha chiesto una proroga della scadenza per la costituzione della garanzia. Il 19 dicembre 1997 il direttore generale della tesoreria della previdenza sociale, ai sensi del disposto dell'articolo 21 del decreto del 22 febbraio 1996, ha accordato una proroga di sei mesi al massimo; durante questo periodo, non si sarebbe proceduto alla notificazione del sequestro disposto dalla tesoreria generale della previdenza sociale.
(47) Durante il periodo di proroga, poiché le predette difficoltà non erano superate, né l'impresa aveva potuto specificare una data definitiva per la liquidazione finale, SNIACE ha presentato domanda di "sostituzione della garanzia" per impedire che si procedesse alla notificazione del sequestro. Secondo le autorità spagnole, è in corso una valutazione, volta a stabilire se la nuova garanzia sia sufficiente a coprire il debito differito.
(48) Le autorità spagnole non ritengono che questo rinvio rappresenti un aiuto di Stato a favore dell'impresa, dal momento che le condizioni fissate per il rimborso del debito, al tasso d'interesse legale applicabile alla data in cui è stata concessa la proroga, sono conformi alle norme applicabili e obbligatorie previste dalla legislazione spagnola.
(49) Con lettera del 24 giugno 1998 le autorità spagnole hanno tuttavia asserito che la loro posizione non contrasta con l'argomentazione del denunciante, secondo il quale il differimento del debito è una misura discrezionale del governo, presa dopo l'esame di ogni singolo caso. Ma, pur riconoscendo che l'articolo 20 della normativa generale della previdenza sociale utilizza la parola "podrán" [potranno], in riferimento alla facoltà di cui dispone l'autorità di concedere una proroga per il pagamento dei debiti contratti con la previdenza sociale, esse affermano che solo con un'interpretazione assolutamente letterale si potrebbe sostenere, dal punto di vista del governo spagnolo, che l'autorità dispone di potere discrezionale. D'altra parte, il governo spagnolo afferma che discrezionale non equivale ad arbitrario, termine che implicherebbe l'applicazione capricciosa e diseguale della legge a situazioni analoghe. In realtà, la proroga viene accordata ogni qual volta venga richiesta da imprese in condizioni economiche o finanziarie che non consentano loro di pagare i propri debiti, e che presentino i requisiti previsti dalla normativa in vigore (il che evidentemente comporta un esame dei singoli casi). In tale contesto, le autorità spagnole sostengono che questa soluzione è abitualmente praticata e che a tutti i casi si applicano gli stessi criteri.
(50) Infine, il governo spagnolo continua a sostenere che la concessione delle proroghe tutela gli interessi del sistema della previdenza sociale (in termini di recupero dei crediti) meglio di qualunque altra forma d'azione che, comportando la chiusura di un'impresa, renderebbe pertanto impossibile il recupero non già della totalità ma neppure di una parte significativa di tali crediti. Da qui la preferenza al metodo che offre i maggiori vantaggi per la previdenza sociale.
Concessione della garanzia di un prestito pari a 1 miliardo di ESP, autorizzata dalla legge 7/93
(51) Il governo spagnolo ha ribadito che non si trattava di un aiuto poiché la garanzia sul prestito non era mai stata formalizzata, e inoltre che l'articolo 2 della legge 7/1993 del 16 settembre 1993 autorizzava semplicemente il governo della comunità autonoma a concedere a SNIACE una garanzia a copertura di un prestito pari a 1 miliardo di ESP. Ciò non è mai avvenuto in concreto, dal momento che la predetta legge stabiliva una serie di condizioni rigorose che dovevano essere soddisfatte perché il governo regionale fornisse la garanzia e che fino ad allora non si erano verificate. La garanzia pertanto non era stata accordata né le era stata data esecuzione, tanto più che l'impresa non l'aveva mai richiesta. Il governo spagnolo ha ripetuto che, prima dell'eventuale formalizzazione di tale garanzia, avrebbe comunque inviato una notifica preventiva alla Commissione europea.
(52) Il governo spagnolo ha aggiunto che, ai sensi del diritto privato spagnolo (articolo 440 del codice commerciale e articoli da 1822 a 1856 del codice civile), la garanzia è definita come una transazione formale: cioè, se la parte che assume il rischio non riceve un documento di garanzia, quest'ultima non esiste né genera diritti o obbligazioni. Una garanzia non è una semplice dichiarazione d'intenti. Può esserle data applicazione soltanto previa:
a) conferma della conformità al disposto della legge 7/1993;
b) valutazione giuridica del documento di garanzia;
c) redazione di una relazione generale di verifica contabile;
d) proposta di garanzia da parte del ministero regionale dell'economia e delle finanze;
e) autorizzazione della garanzia da parte del governo regionale; e
f) elaborazione di un documento di garanzia.
Regime di finanziamento relativo alla prevista costruzione di un impianto di trattamento delle acque reflue
(53) Il governo spagnolo ha affermato che è prevista la costruzione di una linea di trattamento nell'ambito del piano di trattamento integrato delle acque reflue per il fiume Besaya e non ad uso esclusivo di SNIACE; tuttavia, il progetto è attualmente solo in fase di pianificazione.
(54) L'impresa sta attualmente provvedendo a installare un impianto di recupero degli scarichi. Qualunque iniziativa presa in relazione al trattamento degli scarichi dell'impresa nelle acque del fiume Besaya è collegata ai provvedimenti adottati nel quadro del piano generale per il trattamento delle acque reflue nel bacino Saja/Besaya, che è stato dichiarato d'interesse nazionale ed è attualmente oggetto di valutazione tecnica. Finché non sarà conclusa questa fase, è impossibile indicare quali misure dovranno prendere le società i cui scarichi finiscono nelle acque del fiume Besaya.
(55) Secondo le indicazioni degli studi tecnici (finora eseguiti nel quadro del piano generale per il trattamento delle acque reflue nel bacino Saja/Besaya, gli scarichi effettuati dalle imprese industriali che operano nella zona, fra cui SNIACE, dovranno essere trattati all'origine dalle imprese stesse; inoltre, le acque così trattate potranno passare ad alimentare il sistema delle acque reflue in base ai limiti fissati dalle norme sugli scarichi e a condizione che sia corrisposto il pagamento del canone relativo al carico inquinante consentito. È stata scartata, in quanto troppo complessa, la soluzione che prevedeva il trattamento di tutte le acque reflue di origine industriale in una linea specifica parallela all'impianto municipale di trattamento delle acque.
(56) Con lettera del 16 aprile 1998 le autorità spagnole hanno aggiunto che SNIACE aveva già acquisito le componenti dell'impianto di trattamento delle acque reflue senza alcun aiuto pubblico, e che non esistono pertanto piani concreti per la concessione di aiuti di questo genere.
Annullamento parziale di debiti per un totale di 116 milioni di ESP da parte del comune di Torrelavega
(57) Le autorità spagnole hanno asserito che il comune di Torrelavega aveva costantemente agito nell'ambito delle sue competenze e che l'esonero dal pagamento del suddetto importo non costituiva un "annullamento" del debito secondo la legislazione spagnola.
(58) Il comune di Torrelavega non aveva partecipato all'accordo tra i creditori dell'ottobre 1996 nel quadro del procedimento di sospensione dei pagamenti, ma aveva raggiunto un accordo speciale distinto, basato sul principio "quita y espera" (riduzione e proroga) sancito dalla normativa tributaria spagnola, secondo il quale le autorità municipali accettano gli stessi sacrifici dei creditori privati: cioè, concedere la riduzione dell'importo e la proroga della scadenza fissata nell'accordo tra i creditori, e autorizzare l'ammortamento frazionato in cinque anni, con un periodo di sospensione iniziale e tassi d'interesse pari a quelli stabiliti nell'accordo tra i creditori. L'unica finalità perseguita con la firma dell'accordo speciale era quella di garantire il recupero del debito d'imposta di SNIACE nei confronti delle autorità municipali, dal momento che l'importo oggetto della remissione non era coperto da alcuna garanzia né esistevano attivi privi di ipoteche. L'accordo era pertanto conforme all'articolo 129, paragrafo 4, della legge tributaria generale.
(59) Secondo le autorità spagnole, il diritto fallimentare spagnolo traccia una chiara distinzione fra il concetto di annullamento e quello di riduzione dell'importo e proroga delle scadenze. L'annullamento può essere concesso solo per legge e si applica in generale a situazioni di crisi in cui appare opportuno condonare l'imposta. La riduzione dell'importo e la proroga delle scadenze (concesse unicamente in vista del recupero di almeno una parte di un debito d'imposta o della possibilità di dare esecuzione al relativo pagamento) si iscrivono solo nel quadro di un procedimento fallimentare in cui, come nel caso in oggetto, eventuali misure di recupero sono vanificate dalla presenza incontestabile di creditori ipotecari (Banco Español de Crédito) con un diritto su terreni e costruzioni.
(60) Le autorità spagnole hanno fornito alla Commissione una copia della decisione del comune di Torrelavega n. 4358/97 del 15 dicembre 1997, da cui risulta inter alia che in tale data il debito d'imposta di SNIACE ammontava a 216245424 ESP, oltre a 37523859 ESP per l'imposta comunale sulle società, e ai relativi pagamenti di soprattasse e d'interessi legali. Un importo pari a 101093800 ESP è stato garantito mediante esecuzione forzata, mentre sono in via di compensazione altri 45000000 ESP; ai sensi dell'articolo 73 della legge tributaria generale, l'imposta sui beni immobili gode di un rango privilegiato speciale, essendo considerata un'ipoteca legale implicita.
(61) Le autorità spagnole hanno sottolineato che la riduzione concessa si riferisce a pagamenti d'imposta non coperti da diritti di prelazione o da esecuzioni forzate precedenti, nonché ad imposte (come quella sulle società - "Impuesto sobre Actividades Económicas"), che avrebbero potuto e dovuto essere annullate in quanto basate sull'attività di un intero anno (circostanza che non si applica al 1995 e al 1996, anni in cui l'impresa è rimasta chiusa per molti mesi):
SPAZIO PER TABELLA
(62) Secondo il governo spagnolo, l'esonero dal pagamento di 116 milioni di ESP non può essere considerato come un aiuto diretto o indiretto, dal momento che la decisione del comune di Torrelavega si limitava a eliminare (per così dire) i debiti che non potevano essere riscossi, alcuni dei quali (come gli accertamenti dell'imposta sulle società per il 1995 e il 1996, nonché le soprattasse per il procedimento esecutivo) devono essere parzialmente annullati perche determinati sulla base dell'attività di un intero anno, mentre l'impresa è rimasta inattiva per buona parte del 1995 e del 1996. L'aliquota dell'imposta sulle società è stabilita dal governo centrale e fa riferimento ad un'impresa che opera a pieno regime. Si ipotizza cioè l'esistenza di un organico e di un consumo energetico pari al normale livello di attività dell'impresa, mentre in realtà, nel periodo in questione, la produzione di SNIACE è stata sospesa e di conseguenza gli importi relativi ad entrambi gli anni dovrebbero essere automaticamente annullati.
(63) Ne risulta che, dell'importo complessivo coperto dall'accordo relativo all'esonero dal pagamento, la somma di 100216447 ESP rappresentava debiti inesigibili: era cioè composta dall'importo dell'imposta sulle società - calcolato in modo errato - e dalle soprattasse, che costituivano una voce puramente contabile (priva pertanto di effetti pratici) relativa all'effettivo debito d'imposta interessato dal suddetto esonero.
(64) Anche i restanti importi, relativi al consumo d'acqua e alla raccolta dei rifiuti, sono stati erroneamente calcolati, dal momento che l'aliquota applicata per la raccolta dei rifiuti si basa, almeno, sull'ipotesi di un'attività economica a pieno regime (ipotesi non realizzatasi nel 1994, 1995 e 1996). I calcoli saranno pertanto sostituiti in modo da rispecchiare la reale attività economica svolta dall'impresa. Gli importi relativi al 1995 e al 1996, pari a un totale di 79497353 ESP, non erano assolutamente realistici e devono essere in parte cancellati.
(65) Il resto del debito cui fa riferimento la decisione è assolutamente irrecuperabile con procedimenti esecutivi, non essendo di rango privilegiato; la decisione del consiglio municipale non ha pertanto alcun effetto pratico sull'impresa, in quanto riguarda importi inesigibili e somme che avrebbero dovuto essere annullate, non avendo l'impresa una vera e propria attività economica.
(66) Le autorità spagnole sono giunte alla conclusione che il comune di Torrelavega ha agito unicamente allo scopo di garantire la tutela reale ed effettiva dei propri interessi finanziari, facendo tutto il possibile per incassare il debito di SNIACE. Le sue iniziative erano totalmente conformi alle leggi e non avevano mai comportato una diminuzione dei fondi del comune di Torrelavega; né si può ritenere, d'altro lato, che tali iniziative abbiano costituito un aiuto diretto o indiretto a favore dell'impresa, dal momento che l'esonero dal pagamento del debito era limitato a importi che, per una ragione o per l'altra, sarebbero stati irrecuperabili.
Accordi stipulati da SNIACE con il fondo di garanzia dei salari (Fogasa) in merito al rimborso di un importo totale di 1,702 miliardi di ESP, corrispondente al pagamento, da parte del Fogasa per conto di SNIACE, dei salari arretrati dei dipendenti
(67) Il governo spagnolo ha ribadito che il Fogasa paga ai dipendenti di società insolventi o coinvolte in procedimenti fallimentari i salari e le altre indennità cui hanno diritto. I lavoratori, a favore dei quali sono erogati i sussidi, sono gli unici ad avere diritto alle suddette garanzie salariali, senza che ne consegua alcun aiuto o prestito a imprese con debiti di natura salariale. Il decreto ministeriale del 20 agosto 1985, che disciplina la conclusione di accordi per il rimborso di importi pagati dal Fogasa, prevede espressamente per quest'ultimo la possibilità di stipulare accordi per il differimento e lo scaglionamento dei debiti, subordinatamente al rispetto di tutte le disposizioni del predetto decreto.
(68) A norma del decreto del 20 agosto 1985, che attua l'articolo 32 del decreto reale n. 505/85 del 6 marzo 1985, il Fogasa ha concluso due accordi con SNIACE:
a) in data 5 novembre 1993
Importo totale comprensivo d'interessi: 1362708700 ESP
Periodo di pagamento: otto anni
Scadenza delle rate: ogni sei mesi
Tasso d'interesse: 10 %, corrispondente all'interesse legale nel 1993, in forza delle disposizioni del decreto del 20 agosto 1985
Garanzia: ipoteca sui beni immobili
b) in data 31 ottobre 1995
Importo totale comprensivo d'interessi: 339459878 ESP
Periodo di pagamento otto anni
Scadenza delle rate: ogni sei mesi
Tasso d'interesse: 9 %, corrispondente all'interesse legale nel 1995, in forza delle disposizioni del decreto del 20 agosto 1985
Garanzia: ipoteca sui beni immobili
(69) Nel giugno 1998 l'importo rimborsato dall'impresa nel quadro dei due accordi ammontava a 186963594 ESP.
(70) Secondo le autorità spagnole, gli accordi non costituiscono un aiuto o una sovvenzione da parte dello Stato: infatti la definizione di aiuto e di sovvenzione, contenuta nell'articolo 81 del testo modificato della legge generale di bilancio, fa riferimento a qualunque erogazione libera di fondi pubblici da parte dello Stato o di suoi organismi autonomi a favore di individui o entità di carattere pubblico o privato per promuovere un'attività d'interesse sociale o per agevolare il conseguimento di una finalità pubblica, o, in senso più generale, qualunque forma d'aiuto concessa a carico del bilancio dello Stato o di suoi organismi autonomi, nonché le sovvenzioni o gli aiuti finanziati in parte o interamente dai fondi dell'UE. I suddetti accordi fanno riferimento piuttosto a crediti cui l'organismo in questione ha diritto in relazione a determinate imprese, data la surrogazione dei diritti e delle azioni dei lavoratori che hanno ricevuto sussidi.
(71) In conclusione, il governo spagnolo sostiene che la normativa in questione non si riferisce a società o settori determinati, ma è applicabile in generale a tutte le imprese che si trovino in una delle situazioni ivi specificate. Il Fogasa effettua pagamenti a favore dei dipendenti, mai a favore delle imprese interessate; è la legislazione in vigore ad impedirglielo.
(72) Oltre a presentare le sue osservazioni sulle questioni esaminate nell'ambito della procedura, il governo spagnolo ha anche risposto alle osservazioni dei terzi interessati, secondo cui il prestito notificato di 2000 milioni di ESP erogato dalla Caja Cantabria a favore di SNIACE costituiva un aiuto di Stato. Il governo spagnolo ha contestato tali affermazioni, osservando, tra l'altro, che la Caja Cantabria è un ente creditizio di diritto privato, che deve adottare decisioni relative agli investimenti sulla base di criteri di redditività e solvibilità. Alla luce delle informazioni di cui dispone attualmente, la Commissione riconosce che il presunto aiuto concesso dalla Caja Cantabria non rientra nell'ambito del procedimento. Tuttavia, pur non potendo escludere la possibilità che sussista un elemento di aiuto, la Commissione si riserva il diritto di continuare a svolgere indagini su questo tema al di fuori del presente procedimento.
VI. VALUTAZIONE DEL PRESUNTO AIUTO
(73) La Commissione deve innanzitutto stabilire se le diverse misure oggetto del procedimento costituiscano o meno un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE. Alla luce delle informazioni disponibili, la valutazione della Commissione è la seguente.
(74) SNIACE è uno dei cinque produttori UE di fibre di viscosa. I suoi prodotti sono oggetto di scambi tra gli Stati membri. I vari produttori sono in concorrenza fra loro. Il commercio intracomunitario delle fibre di viscosa (codice NC 5504 10 00 ) è stato pari a circa 101000 tonnellate nel 1997. Il settore in cui opera SNIACE è in declino; alcuni dei suoi concorrenti si sono visti costretti a razionalizzare la loro capacità. Nel SEE la produzione di queste fibre è scesa da 760000 tonnellate nel 1992 a 684000 tonnellate nel 1997 (-10 %), mentre nello stesso periodo il consumo ha subito un calo dell'11 %. Il tasso medio di utilizzazione delle capacità nel medesimo periodo si collocava intorno all'84 %, una percentuale abbastanza ridotta per un settore altamente capitalizzato. Oltre a rifornire il mercato spagnolo, SNIACE ha sempre avuto una forte presenza anche in altri mercati europei, segnatamente quello italiano e quello francese. D'altro lato, SNIACE fabbrica fibre sintetiche, soprattutto filati di poliammide. Si tratta di un settore ugualmente caratterizzato da sovraccapacità, con un tasso medio di utilizzazione delle capacità nel periodo 1995-1997 pari ad appena il 76 %.
Mancato pagamento delle tasse ambientali dovute da SNIACE dal 1987
(75) Al 1o marzo 1998, il valore complessivo dei debiti per tasse ambientali sugli scarichi, compresi interessi e sovrattasse, relative al periodo 1987-1995 risultava ammontare a circa 6268766095 ESP (e non a 6354149834 ESP, calcolati dalle autorità spagnole senza tener conto degli importi già riscossi nel 1987 e nel 1988). Tuttavia, sembra che il procedimento esecutivo per la riscossione di tale debito sia stato avviato circa otto anni fa, a seguito della sentenza emessa il 28 novembre 1990 dal TEAC sulla legalità degli avvisi di pagamento per il 1987 e per il 1988. Come riconoscono le stesse autorità spagnole, il procedimento esecutivo non ha alcun effetto sospensivo in questo caso, poiché SNIACE non ha fornito (tranne che per il 1988) garanzie bancarie volte a far fronte agli avvisi di pagamento relativi alle tasse ambientali contro cui ha presentato ricorso.
(76) La Commissione riconosce tuttavia che, conformemente al diritto spagnolo, è l'autorità tributaria e non la Confederación Hidrografica del Norte ad essere responsabile della gestione della riscossione di questi debiti da SNIACE. A tutto giugno 1998, erano stati recuperati 85383739 ESP, vale a dire poco più dell'1 % del debito complessivo. Nel frattempo continua a crescere l'importo dei debiti, compresi gli interessi al tasso d'interesse legale e le sovrattasse.
(77) La Commissione rileva che si è dimostrato difficile dare esecuzione alla riscossione dei debiti, soprattutto a causa della grave situazione finanziaria di SNIACE e a causa dei ricorsi che la società ha presentato contro gli avvisi di pagamento annuali. Evitando finora di procedere all'azione esecutiva, che avrebbe probabilmente comportato la liquidazione dell'impresa, è possibile che l'autorità tributaria abbia agito in modo da poter recuperare almeno una parte delle tasse ambientali dovutele, operazione altrimenti impossibile data l'esistenza di altri creditori di rango prioritario.
(78) Pertanto, l'indagine che la Commissione ha svolto non le ha permesso di concludere in questa fase che il mancato pagamento delle tasse ambientali costituisca in effetti un aiuto di Stato. Data la complessità delle questioni legali relative al presunto trattamento privilegiato che le autorità pubbliche avrebbero accordato a SNIACE nell'evitare di recuperare le imposte dovute, la Commissione intende rinviare ad una fase successiva la decisione su questo elemento.
Mancata richiesta del pagamento dei contributi previdenziali a partire dal 1991
(79) La Commissione non contesta né l'argomentazione delle autorità spagnole secondo cui la tesoreria della previdenza sociale avrebbe agito in modo da tutelare i suoi interessi, né il sistema generale della previdenza sociale in Spagna.
(80) Tuttavia, le autorità spagnole hanno riconosciuto che, se la tesoreria della previdenza sociale avesse proceduto per via esecutiva al recupero del debito, la conseguenza avrebbe potuto essere la chiusura dell'impresa. Evidentemente, in questo caso il fatto che la tesoreria della previdenza sociale abbia accettato il differimento del pagamento dei contributi previdenziali di SNIACE, frazionato su un periodo di molti anni, ha attribuito all'impresa un vantaggio sensibile.
(81) È inoltre evidente che la normativa in vigore in materia di previdenza sociale conferisce alle autorità un margine discrezionale nel trattamento dei singoli casi; questo è esattamente quanto accaduto nel caso in oggetto. La Commissione sottolinea che è proprio la discrezionalità esercitata in questo caso dalla tesoreria della previdenza sociale, peraltro nei confronti di un'impresa in chiare difficoltà economico-finanziarie, a farle respingere l'argomentazione delle autorità spagnole secondo cui l'azione intrapresa dalla tesoreria della previdenza sociale nei riguardi di SNIACE costituirebbe una misura di carattere generale(3).
(82) Benché la tesoreria della previdenza sociale abbia agito conformemente alla normativa in vigore, non sembra che il trattamento dei debiti di SNIACE, oggetto di vari accordi di rinegoziazione, sia stato coerente con le condizioni vigenti sul mercato. La prassi della Commissione consiste nel commisurare il tasso d'interesse al tasso di riferimento fissato, nel periodo corrispondente, per lo Stato membro interessato. Tuttavia, fino all'agosto 1996 non era stato fissato alcun tasso di riferimento per la Spagna. Di conseguenza, in casi precedenti di rinegoziazione del debito nei confronti della previdenza sociale(4), per determinare se il tasso applicato corrispondesse a quello di mercato, la Commissione lo ha comparato al tasso d'interesse medio applicato dalle banche private in Spagna sui prestiti con scadenza superiore a tre anni. In questo caso, secondo le statistiche pubblicate dalla banca centrale di Spagna, il tasso d'interesse medio applicato dalle banche private sui prestiti con scadenza superiore a tre anni nel periodo in oggetto è stato il seguente: nel 1991, 18,24 %; nel 1992, 17,28 %; nel 1993, 16,19 %; nel 1994, 12,51 %; nel 1995, 13,09 %; nel 1996, 11,06 %(5). Neanche le altre condizioni degli accordi di rinegoziazione, che prevedono l'accumulo del rimborso del capitale e degli interessi verso la fine (apparentemente per facilitare il recupero dell'impresa), sono conformi alle normali condizioni creditizie sul mercato.
(83) Occorre pertanto concludere che, ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE, gli accordi contenevano elementi di aiuto illegittimi, in quanto non notificati alla Commissione conformemente all'articolo 93, paragrafo 3 del trattato. L'importo esatto dell'aiuto illegittimamente concesso è difficilmente quantificabile, ma è almeno pari al vantaggio finanziario derivato dal tasso d'interesse ridotto applicato, a decorrere dal momento in cui sono stati contratti i debiti.
Concessione della garanzia di un prestito pari a 1 miliardo di ESP, autorizzata dalla legge 7/93
(84) La Commissione, pur lamentando che le autorità spagnole non le abbiano notificato l'intenzione dell'assemblea regionale cantabrica di autorizzare la concessione della garanzia in questione (tenuto conto, in particolare, del fatto che l'impresa fabbrica fra l'altro fibre di poliammide, un prodotto che rientra nell'ambito di controllo della disciplina degli aiuti al settore delle fibre sintetiche), accetta che l'assemblea regionale non può di per sé fornire garanzie e che sarebbero stati necessari altri provvedimenti amministrativi distinti per dare esecuzione alla garanzia. La Commissione ignora inoltre l'esistenza di eventuali elementi di prova che dimostrino l'effettivo conferimento di un vantaggio commerciale a SNIACE grazie all'approvazione della legge. Di conseguenza, a condizione che il governo spagnolo notifichi preventivamente alla Commissione qualunque proposta di formalizzare la garanzia, la Commissione conclude che la legge 7/93 non conferisce di per sé alcun vantaggio specifico a SNIACE e non costituisce pertanto un aiuto di Stato.
Regime di finanziamento relativo alla prevista costruzione di un impianto di trattamento delle acque reflue
(85) La Commissione rileva che, sulla base delle informazioni fornite dal governo spagnolo, l'attuazione del piano regionale per il trattamento degli scarichi nel bacino Saja/Besaya si trova nella fase di valutazione tecnica e che, fino a quando tale stadio non sarà completato, è impossibile sapere quali misure potrebbero in definitiva essere necessarie riguardo agli scarichi effettuati dalle imprese (fra cui SNIACE) nel fiume Besaya. La Commissione, inoltre, prende atto delle rassicurazioni fornite dal governo spagnolo secondo cui le misure già prese da SNIACE per l' installazione di strutture di trattamento delle acque reflue non hanno beneficiato di alcun intervento pubblico, né tale intervento è previsto in futuro. Di conseguenza, l'indagine svolta dalla Commissione non le ha permesso di stabilire l'esistenza di elementi d'aiuto in questo contesto.
Annullamento parziale di debiti per un totale di 116 milioni di ESP da parte del comune di Torrelavega
(86) Sulla base delle informazioni fornite dal governo spagnolo, sembra che il comune di Torrelavega abbia agito in modo tale da proteggere tutti i crediti nei confronti di SNIACE cui è in grado di dare esecuzione in virtù della legislazione spagnola. La Commissione ha anche esaminato se in questo caso il comportamento del creditore pubblico era guidato esclusivamente dall'intenzione di garantirsi le maggiori possibilità di recupero del debito d'imposta e se le sue azioni erano assimilabili a quelle dei creditori privati. Come la Commissione aveva rilevato nell'avviare il procedimento, le autorità pubbliche avrebbero potuto, in linea di principio, salvaguardare la totalità dei debiti di SNIACE nei loro confronti evitando di sottoscrivere l'accordo fra creditori privati dell'ottobre 1996 (che prevedeva, tra l'altro, la conversione del 40 % dei crediti in azioni) nel quadro del procedimento di sospensione dei pagamenti. La Commissione può convenire inoltre che l'accordo separato tra il comune di Torrelavega e SNIACE, parallelo all'accordo fra i creditori, non sembra aver concesso a SNIACE un trattamento più favorevole di quello raggiunto nell'accordo fra creditori privati. La "riduzione" (quita) dei debiti riguardava invece essenzialmente soltanto importi in realtà irrecuperabili, soprattutto perché l'impresa non ha svolto una piena attività economica durante buona parte del 1995 e del 1996; a tale riguardo, gli importi dovuti devono essere oggetto di revisione, anche se la Commissione non ha finora ricevuto informazioni dettagliate sugli avvisi di pagamento modificati.
(87) Di conseguenza, sulla base delle informazioni di cui dispone, la Commissione può concludere che le azioni del comune di Torrelavega oggetto del procedimento non hanno conferito vantaggi indebiti a SNIACE né hanno comportato l'annullamento dei debiti; non si è pertanto trattato di un aiuto di Stato.
Accordi stipulati da SNIACE con il Fondo di garanzia dei salari (Fogasa) in merito al rimborso di un importo totale di 1,702 miliardi di ESP, corrispondente al pagamento, da parte del Fogasa per conto di SNIACE, dei salari arretrati dei dipendenti
(88) La Commissione ribadisce quanto rilevato all'avvio del procedimento, cioè che non contesta l'intervento del Fogasa volto a liquidare (conformemente alle sue regole), per conto dell'impresa, i salari e le altre indennità (altrimenti irrecuperabili) dei dipendenti SNIACE. Tuttavia, in linea con la prassi della Commissione, consolidata in casi precedenti, qualunque contributo discrezionale dello Stato a questi costi deve essere considerato come un aiuto e non come una misura generale, qualora conferisca vantaggi finanziari all'impresa, sia che i pagamenti siano effettuati direttamente a favore dell'impresa sia che vengano erogati ai dipendenti tramite un organismo pubblico.
(89) Nell'interpretazione che la Commissione dà di questi accordi, il Fogasa ha la facoltà discrezionale di posticipare o scaglionare i pagamenti fino ad un periodo di otto anni. Ai pagamenti differiti si applica il tasso d'interesse legale. Questi accordi, pur essendo conformi alla normativa in vigore, non sembrano in linea con le condizioni di mercato prevalenti. Per le stesse ragioni suesposte in relazione ai debiti contratti con la previdenza sociale (il fatto cioè che non esistesse un tasso di riferimento fissato per la Spagna fino all'agosto 1996), la Commissione ha stabilito un paragone con il tasso d'interesse medio applicato dalle banche private sui prestiti con scadenza superiore a tre anni durante il periodo in questione, vale a dire: nel 1993, 16,19 %; nel 1994, 12,51 %; nel 1995, 13,09 %; nel 1996, 11,06 %. Si tratta di tassi d'interesse notevolmente superiori a quelli applicati negli accordi. La Commissione, inoltre, continua a nutrire dubbi sulla capacità dell'impresa di soddisfare le condizioni degli accordi alla luce delle sue difficoltà finanziarie. Malgrado le ripetute richieste, il governo spagnolo non ha fornito informazioni dettagliate sulla natura dell'ipoteca offerta a Fogasa come garanzia.
(90) Di conseguenza, alla luce della metodologia adottata relativamente ai debiti con la previdenza sociale, occorre concludere che, ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE, gli accordi di rinegoziazione con il Fogasa contenevano elementi di aiuto illegittimi in quanto non notificati alla Commissione. Come nel caso dei debiti con la previdenza sociale, l'importo esatto dell'aiuto illegittimo è difficilmente quantificabile, ma è almeno pari al vantaggio finanziario derivato dal fatto che i tassi d'interesse applicabili nel quadro degli accordi di rinegoziazione erano appena del 10 % e del 9 % rispettivamente.
(91) Avendo stabilito che il mancato pagamento delle tasse ambientali, la rinegoziazione del debito con la previdenza sociale nonché gli accordi di rimborso del Fogasa costituiscono un aiuto di Stato illegittimo, la Commissione deve decidere se quest'aiuto è o meno incompatibile con il mercato comune.
(92) L'articolo 92, paragrafo 1, del trattato stabilisce che sono incompatibili con il mercato comune gli aiuti aventi le caratteristiche in esso specificate. Le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 2, non si applicano al caso in oggetto, tenuto conto della natura e degli obiettivi dell'aiuto.
(93) Quanto alle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c), per gli aiuti che promuovono o favoriscono lo sviluppo di talune regioni, la Commissione rileva che l'area in cui è ubicata SNIACE beneficia dal settembre 1995 di aiuti regionali ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), mentre anteriormente a quella data ne beneficiava in forza dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c). Tuttavia, l'assistenza concessa a SNIACE non possiede le caratteristiche necessarie per favorire lo sviluppo di talune regioni economiche, conformemente al disposto del suddetto articolo, essendosi trattato di un aiuto al funzionamento, cioè non subordinato all'investimento o alla creazione di posti di lavoro. Inoltre, gli aiuti al funzionamento nelle regioni che rientrano nell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), avrebbero potuto rientrare in questa deroga solo a titolo eccezionale, se fossero stati accordati a condizioni restrittive e controllate in relazione ad imprese in difficoltà (cfr. più avanti).
(94) Per quanto riguarda la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), evidentemente l'aiuto non mirava a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia spagnola. Ne, d'altro lato, il governo spagnolo ha tentato di giustificare l'aiuto adducendo queste ragioni.
(95) Per quanto riguarda la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera d), l'aiuto non era chiaramente destinato a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio.
(96) Di conseguenza, relativamente alle misure a favore di SNIACE, la valutazione della Commissione si concentra sull'elemento privo di specificità regionale contenuto nell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), del trattato, che prevede una deroga per "gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività", sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Gli aiuti a favore di SNIACE potrebbero essere classificati come assistenza ad un'impresa in difficoltà, tenuto conto della sua situazione finanziaria durante il periodo in cui l'aiuto è stato accordato.
(97) La Commissione ritiene che gli aiuti alle imprese in difficoltà comportino il grandissimo rischio di un trasferimento dei problemi industriali e della disoccupazione da uno Stato membro all'altro; tali aiuti, infatti, contribuiscono a mantenere lo status quo, impedendo che le forze operanti in un'economia di mercato producano le loro normali conseguenze, come l'eliminazione delle imprese meno competitive, incapaci di adattarsi all'evoluzione delle condizioni della concorrenza. Al contempo, i suddetti aiuti potrebbero produrre effetti di distorsione sulla concorrenza e sugli scambi, in quanto influiscono sulle politiche dei prezzi delle imprese beneficiarie che optano per strategie di vendita sottocosto per rimanere sul mercato.
(98) Per tale ragione, la Commissione nel corso degli anni ha elaborato una metodologia specifica per la valutazione degli aiuti concessi alle imprese in difficoltà. Gli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà(6) definiscono una serie di condizioni che tali aiuti devono soddisfare e operano una distinzione a seconda che si tratti di salvataggio o di ristrutturazione.
(99) Gli aiuti al salvataggio, cioè concessi unicamente per sostenere un'impresa in difficoltà per tutto il tempo necessario a compiere un'analisi dei fattori all'origine della situazione di crisi e a trovare una soluzione, possono essere considerati compatibili con il mercato comune se:
a) consistono in aiuti di tesoreria sotto forma di garanzia di crediti o di crediti rimborsabili gravati da un tasso d'interesse equivalente a quello di mercato;
b) si limitano all'importo necessario per mantenere l'impresa in attività (ad esempio, copertura degli oneri salariali e dell'approvvigionamento corrente);
c) sono versati soltanto per il periodo necessario (di regola, non più di sei mesi) alla definizione delle misure di risanamento obbligatorie e realizzabili; e
d) sono motivati da gravi difficoltà sociali e non hanno effetti negativi ingiustificabili sulla situazione industriale in altri Stati membri.
(100) Gli aiuti alla ristrutturazione, in linea generale, sono autorizzati solo nel caso in cui rivestano un interesse comunitario e siano associati ad un piano dettagliato di ristrutturazione o di risanamento realizzabile, presentato alla Commissione. Un piano di ristrutturazione deve soddisfare tutte le seguenti condizioni:
a) ripristinare l'efficienza economico-finanziaria a lungo termine entro un lasso di tempo ragionevole e sulla base di ipotesi realistiche circa le condizioni operative future;
b) controbilanciare, per quanto possibile, le ripercussioni negative sui concorrenti;
c) l'importo e l'intensità dell'aiuto devono essere limitati al minimo strettamente necessario per consentire la ristrutturazione e devono essere commisurati ai benefici previsti a livello comunitario. I beneficiari dell'aiuto dovranno pertanto, di regola, contribuire in modo significativo al piano di ristrutturazione, sia con fondi propri che ricorrendo a fonti esterne di finanziamento commerciale.
(101) Infine, dal 1977 gli Stati membri non sono più liberi di accordare aiuti al settore delle fibre sintetiche; le misure di controllo sono state introdotte per frenare la concessione di aiuti che comportavano un aumento della capacità di produzione delle principali fibre sintetiche. Poiché SNIACE fabbrica fibre sintetiche e gli aiuti in questione sembrano contribuire, in parte, a sostenere tali attività, gli aiuti in oggetto potrebbero essere considerati compatibili con il mercato comune solo se fossero anche conformi alla disciplina degli aiuti all'industria delle fibre sintetiche. Pur essendo stati concessi per un periodo di vari anni, gli aiuti devono essere esaminati sulla base della versione attualmente in vigore della disciplina. Quest'ultima si applica, inter alia, agli aiuti all'investimento per l'estrusione e la testurizzazione di quattro fibre: poliesteri, poliammidiche, acriliche e polipropileniche. La suddetta disciplina stabilisce chiaramente che, riguardo alle imprese di maggiori dimensioni (cioè, quelle che non sono PMI), la Commissione può autorizzare gli aiuti (fino al 50 % del massimale d'aiuto applicabile) solo se questi inducono una riduzione significativa delle capacità dell'impresa beneficiaria, o se il mercato dei prodotti in questione è caratterizzato da un'insufficienza strutturale dell'offerta e l'aiuto non comporta un incremento significativo delle capacità.
(102) Nel caso in esame, il governo spagnolo non ha cercato di sostenere che le misure costituivano un aiuto alla ristrutturazione o al salvataggio, né ha presentato elementi di prova dell'esistenza di un piano di ristrutturazione valido o di un'eventuale riduzione della quota di mercato di SNIACE. Ciò sembra confermare che l'unico effetto dell'aiuto sia stato quello di permettere all'impresa di restare in attività.
(103) Per quanto riguarda il piano di ripristino della redditività presentato alla Commissione dal ricorrente prima dell'avvio del procedimento, il governo spagnolo si è limitato a confermare la sua argomentazione secondo cui la conclusione raggiunta dalla società di consulenza relativa al fatto che "l'efficienza economico-finanziaria di SNIACE è possibile soltanto mediante sovvenzioni che consentano la realizzazione di progetti d'investimento e la rinegoziazione del debito" era esclusivamente un'opinione privata espressa in uno studio privato e non rispecchiava necessariamente le posizioni delle autorità spagnole.
(104) Inoltre, quanto alle attività di SNIACE nel settore delle fibre sintetiche, la Commissione non è al corrente di alcun piano di riduzione sostanziale delle sue capacità. D'altro lato, rimangono insoddisfacenti i tassi di utilizzazione della capacità in questo settore, caratterizzato da notevoli scambi intracomunitari.
VII. CONCLUSIONI
(105) Di conseguenza, la Commissione ritiene che la Spagna abbia concesso aiuti, sotto forma di rinegoziazione del debito con la previdenza sociale e dei due accordi di rimborso del Fogasa, aiuti che sono illegittimi, in quanto concessi in violazione dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato e, inoltre, incompatibili con il mercato comune e con il funzionamento dell'accordo SEE.
(106) Essendo illegittimi e incompatibili con il mercato comune, tali aiuti devono essere rimborsati e i loro effetti economici annullati,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato che la Spagna ha concesso a "Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española" SA (SNIACE) è incompatibile con il mercato comune:
a) essendo il tasso d'interesse inferiore ai tassi di mercato, quanto all'accordo dell'8 marzo 1996 (modificato da quello del 7 maggio 1996) tra SNIACE e la tesoreria della previdenza sociale per la rinegoziazione del debito a copertura di 2903381848 ESP di capitale, successivamente modificato dall'accordo del 30 settembre 1997 per la rinegoziazione del debito a copertura di 3510387323 ESP di capitale; e
b) essendo il tasso d'interesse inferiore ai tassi di mercato, quanto agli accordi del 5 novembre 1993 e del 31 ottobre 1995 tra SNIACE e il Fondo di garanzia dei salari Fogasa rispettivamente a copertura di 1362708700 ESP e 339459878 ESP (compresi gli interessi).
Non costituiscono un aiuto di Stato le altre misure esaminate nel quadro del procedimento avviato ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CE, segnatamente la concessione di una garanzia su un prestito di 1 miliardo di ESP autorizzata dalla legge n. 7/93, il regime di finanziamento per la prevista costruzione di un impianto di trattamento degli scarichi, nonché l'annullamento parziale di debiti da parte del comune di Torrelavega. Il procedimento relativo a tali misure può pertanto essere chiuso. La Spagna comunica tuttavia alla Commissione, entro due mesi dalla data della presente decisione, la modifica degli avvisi di pagamento effettuata dal comune di Torrelavega riguardo all'imposta sulle società dovuta da SNIACE per gli anni dal 1995 ad oggi. La Commissione adotterà a tempo debito una decisione distinta in relazione al mancato pagamento delle tasse ambientali nel periodo 1987-1995.
Articolo 2
1. La Spagna adotta le misure necessarie per recuperare dal beneficiario l'aiuto di cui all'articolo 1, concesso illegittimamente.
2. Il recupero dell'aiuto è effettuato in conformità alle procedure previste dalla normativa spagnola. Esso comporta l'applicazione di interessi dalla data in cui è stato concesso l'aiuto a quella in cui esso è stato effettivamente rimborsato. Tale interesse è calcolato sulla base del tasso di riferimento applicabile.
Articolo 3
La Spagna comunica alla Commissione, entro due mesi dalla notifica della presente decisione, le misure adottate per conformarvisi.
Articolo 4
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 28 ottobre 1998.