Decisione della Commissione
del 19 luglio 2000
relativa all'aiuto di Stato al quale la Spagna ha dato esecuzione in favore del settore dei trasporti marittimi (nuovo contratto di servizio pubblico marittimo)
[notificata con il numero C(2000) 2447]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2001/156/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare, l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli(1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1) In un reclamo pervenuto in data 8 gennaio 1998, la Commissione è stata informata che la Spagna aveva indetto un bando di gara per la prestazione di servizi marittimi che implicavano obblighi di servizio pubblico (di seguito denominati OSP) tra la Spagna continentale e le isole spagnole. Con lettera del 26 gennaio 1998, la Commissione ha informato le autorità spagnole circa le sue preoccupazioni in merito al contratto e al modo in cui si era proceduto alla sua aggiudicazione.
(2) Con lettera del 5 marzo 1998, la Commissione ha informato la Spagna della propria decisione di avviare un procedimento ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato per quanto riguarda il summenzionato contratto stipulato il 20 gennaio 1998 tra la Spagna e la Compañía Trasmediterránea (di seguito denominata Trasmed). La Commissione ha concesso alle autorità spagnole un mese per rispondere alle sue osservazioni in merito agli aspetti fondamentali della questione, invitandole al contempo a confermare la sospensione degli aiuti di Stato entro dieci giorni utili a partire dalla notifica della lettera.
(3) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni in merito al contratto di cui trattasi.
(4) La Commissione ha ricevuto le osservazioni in merito da parte degli interessati. Le ha quindi trasmesse alla Spagna, offrendo l'opportunità di commentarle, ed ha ricevuto le relative osservazioni nelle lettere del 18 marzo, 7 aprile e 23 luglio 1998. Inoltre si sono tenute diverse riunioni, tra cui una svoltasi il 3 giugno 1999.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL'AIUTO
DECRETO
(5) Con lettera del 30 luglio 1997, le autorità spagnole hanno informato la Commissione, conformemente agli obblighi derivanti dall'articolo 9 del regolamento (CEE) n. 3577/92 del Consiglio(3), della loro intenzione di modificare il regime applicato al cabotaggio marittimo in Spagna. Le autorità spagnole sono state informate che i servizi della Commissione avevano rilevato diversi problemi, sia in relazione al concetto di base del progetto di decreto che modifica il regime, sia in merito alla sua redazione. Le autorità spagnole hanno emendato una parte degli articoli, ma il 19 settembre 1997 hanno approvato il regio decreto 1466/1997(4), senza più consultare i servizi della Commissione. In considerazione di quello che venne ritenuto un mancato rispetto degli obblighi loro spettanti, il 22 ottobre 1997 è stata inviata una lettera alle autorità spagnole, le quali hanno risposto il 9 dicembre 1997. Il 20 aprile 1998 è stata loro inoltrata una lettera di intimazione, alla quale è stato risposto con le lettere del 27 maggio e dell'8 luglio 1998.
(6) Il decreto prevede un regime di autorizzazione delle linee marittime regolari di cabotaggio tra la penisola iberica e i territori non peninsulari, nonché tra questi ultimi. La prestazione di tali servizi richiede un'autorizzazione preventiva, la cui validità è subordinata al rispetto degli OSP [come specificato all'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 3577/92] che l'amministrazione marittima spagnola può imporre, a sua discrezione, al vettore. Inoltre il decreto prevede che, nel caso in cui il regime di autorizzazioni non garantisca un sufficiente livello di servizi nelle linee regolari di cabotaggio sopra menzionate, le autorità spagnole possano stipulare i contratti di servizio pubblico necessari, lasciando tali linee a disposizione di altri operatori interessati.
CONTRATTO
(7) Con lettera del 2 ottobre 1997, le autorità spagnole hanno fornito ai servizi della Commissione una copia del capitolato degli oneri amministrativi e tecnici che intendevano applicare per l'aggiudicazione di un contratto di prestazione di servizi di OSP su nove linee con territori non peninsulari. Il contratto di OSP di 20 anni con la Trasmed, all'epoca in vigore, scadeva il 31 dicembre 1997(5).
(8) Il 10, 15 e 16 ottobre 1997 si sono tenute una serie di riunioni per discutere i problemi legati sia al decreto modificato sia al nuovo contratto di OSP. Poiché vi era disaccordo circa la compatibilità del Regio decreto con il nuovo contratto di OSP, i servizi della Commissione hanno inviato una serie di quesiti alle autorità spagnole e hanno organizzato varie riunioni per dibattere ed esaminare tali aspetti in maniera più dettagliata.
(9) Il 27 novembre 1997, in una lettera indirizzata al ministro spagnolo dei Lavori pubblici, la Commissione ha dichiarato che, se le autorità spagnole non potevano ricorrere alla procedura dei contratti di OSP conformemente agli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi(6), erano obbligate a notificare tutti i nuovi contratti di OSP come aiuti di Stato. Le autorità spagnole non hanno dato seguito a questa osservazione.
(10) Il contratto concluso presentava le seguenti caratteristiche principali.
- Il contratto si riferiva alla prestazione di servizi di trasporto marittimo regolare di passeggeri e veicoli in regime di equipaggio su 10 rotte (9 con compensazione ed 1 senza compensazione) tra Barcellona-Valencia e le isole Baleari, Cadice e le isole Canarie, Almería-Málaga e Melilla, e Algeciras e Ceuta (quest'ultima rotta era inclusa senza compensazione).
- Il bilancio previsto per le compensazioni era pari a 6,6 miliardi di ESP per un periodo di sei anni a decorrere dal 1998.
- Il contratto costituiva un unico lotto: tutte le linee sarebbero state assegnate mediante una gara d'appalto ad un'unica compagnia di trasporti. Tuttavia, ciò non implicava l'esclusività delle rotte che sarebbero rimaste aperte ad altri operatori che, per ottenere l'autorizzazione, avrebbero dovuto soddisfare una serie di condizioni che costituiscono gli OSP.
- Il contratto prevedeva una durata di 6 + 2 + 2 anni (10 anni); la seconda proroga era soggetta alla consultazione e all'approvazione preventiva della Commissione.
(11) Il bando di gara è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale spagnola il 17 dicembre 1997 e, sotto forma di estratto, sul Lloyd's List del 23 dicembre 1997. La data limite per la presentazione delle offerte era il 31 dicembre 1997. L'8 gennaio 1998, alla Commissione è pervenuto un reclamo di una compagnia che si riteneva lesa a causa del tempo insufficiente a disposizione per predisporre l'offerta.
(12) Dato che, secondo l'amministrazione spagnola, il contratto rispettava gli orientamenti in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi, non è stato notificato come aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
(13) Nel dare avvio al procedimento e sulla base delle informazioni disponibili, la Commissione ha espresso dubbi fondati circa la compatibilità della misura con il mercato comune in riferimento sia al merito del contratto sia alla maniera in cui era stato aggiudicato. La Commissione esprimeva la propria preoccupazione per quanto concerne i seguenti aspetti:
1) Pubblicità ed assenza di una gara d'appalto appropriata: in considerazione della portata, della durata e dell'importanza del contratto, la pubblicità data al bando di gara e il tempo concesso agli interessati per presentare la loro offerta erano insufficienti.
2) Non sono state stabilite in maniera adeguata e anticipatamente le condizioni applicabili ad altri prestatori di servizi che operino sulle stesse linee parallelamente e in concorrenza con il fornitore di OSP con diritto a compensazione.
3) La linea Algeciras-Ceuta: attualmente su questa rotta operano, a livello commerciale, diversi vettori privati. Il contratto si riserva la facoltà di concedere in futuro un aiuto di Stato all'aggiudicatario del contratto di OSP, in caso di instabilità nel servizio su questa Linea. In effetti, non sarebbe stata indetta alcuna vera gara d'appalto per questo servizio e pertanto non vi sarebbe nessun metodo adeguato per determinare il livello adeguato di compensazione finanziaria dello Stato per gli eventuali OSP.
4) Durata: la durata prevista del contratto è di sei anni con possibilità di due proroghe di due anni ciascuna. La prima proroga di due anni verrebbe concessa qualora, in almeno cinque delle dieci linee previste nel contratto, non emergesse alcuna prestazione di servizi parallela a livello commerciale. La seconda proroga verrebbe applicata dopo averne dato notifica alla Commissione. L'intervallo tra le pubblicazioni del bando di gara (durata effettiva minima del contratto) sarebbe compreso tra i sei e i dieci anni, periodo che, a giudizio della Commissione, è troppo lungo e complicherebbe inutilmente lo sviluppo del mercato. D'altro canto, sono state espresse preoccupazioni circa la costituzione di un lotto unico o la globalizzazione del contratto, in quanto ciò implicava che avrebbero potuto partecipare alla gara d'appalto soltanto le compagnie di notevoli dimensioni o gruppi di compagnie.
(14) Il contratto, nella sua attuale stesura, annulla di fatto l'applicazione del diritto alla libera prestazione di servizi di cabotaggio tra le isole spagnole a decorrere dal 1o gennaio 1999, come previsto dal regolamento (CEE) n. 3577/92, per quanto concerne sia la durata del contratto sia il raggruppamento di tutte le rotte in un unico lotto.
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
COMPAÑÍA TRASMEDITERRÁNEA
(15) Nella memoria presentata alla Commissione l'11 giugno 1998, la Trasmed ha contestato l'esistenza di ripercussioni sul commercio degli Stati membri, in quanto il mercato dei trasporti marittimi di passeggeri dei servizi di traghetto e del cabotaggio insulare in Spagna non era ancora stato liberalizzato. L'articolo 6 del regolamento (CEE) n. 3577/92 esenta la Spagna (oltre ad altri Stati membri) dall'obbligo di liberalizzare il cabotaggio marittimo fino all'inizio del 1999, il che significa che non vi è alcuna concorrenza tra le imprese di trasporto marittimo spagnole e gli armatori con sede in altri Stati membri le cui navi sono registrate in altri Stati membri sul mercato in questione. Di conseguenza, il commercio tra Stati membri non subisce alcuna ripercussione negativa. È stata citata la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, che ha sottolineato che le sovvenzioni concesse alle imprese che producono beni o servizi in un settore nel quale non si pratica alcun commercio intracomunitario non rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 87 del trattato (sentenza del 21 gennaio 1976 nella causa C-40/75, Produits Bertrand SA contro la Commissione, e del 3 febbraio 1977 nella causa C-52/76, Benedetti contro Munari)(7).
(16) Inoltre ha sostenuto che le misure adottate dalla Spagna coincidono perfettamente con gli orientamenti in materia di aiuti ai trasporti marittimi. Per quanto concerne la durata del contratto, gli orientamenti si rifanno al principio generale della ragionevolezza e fissano una scadenza orientativa, lasciando così un certo margine di valutazione agli Stati membri.
(17) In relazione alle proroghe della durata del contratto, la prima dipendeva dal soddisfacimento di determinate condizioni, come l'assenza di un'offerta commercialmente parallela per cinque delle dieci linee previste dal contratto. La possibilità di una seconda proroga è aleatoria ed eccezionale. Infatti può trovare applicazione solo per motivi di interesse pubblico e deve essere notificata alla Commissione, la quale può opporsi.
(18) In merito alla pubblicità e alla pubblicazione del bando di gara, la Trasmed ha rilevato che, a suo parere, né gli orientamenti né il regolamento (CEE) n. 3577/92 (cabotaggio marittimo) stabiliscono dei requisiti per quanto riguarda la pubblicità e il contenuto dei bandi di gara pubblicati dagli Stati membri. Di conseguenza, ritiene che spetti agli Stati membri fissare le condizioni di tale pubblicità.
(19) È stato osservato che i requisiti di pubblicità stabiliti dalla legislazione spagnola sono conformi alle norme comunitarie ed è stato fatto presente che il termine di 13 giorni previsto dalla legislazione spagnola per le procedure urgenti non è tanto breve e discriminatorio come sembra sostenere la Commissione. Infatti, anche se non risulta applicabile al caso in esame, vale la pena far riferimento all'articolo 20 della direttiva 92/50/CE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi(8), modificata da ultimo dalla direttiva 97/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio(9). Per la Trasmed, il pagamento in questione non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, bensì degli OSP che la Spagna è tenuta a compensare.
(20) Per quanto concerne l'applicazione dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, la Trasmed ha ribadito la volontà di fornire alla Commissione le informazioni relative ai costi legati alla prestazione di questi servizi pubblici per ciascuna delle linee marittime oggetto del contratto. La Commissione avrà pertanto la prova che la compensazione concessa dalla Spagna non supera tali costi aggiuntivi. Inoltre ricorda che la Corte di giustizia ha stabilito, nella sentenza del 19 marzo 1991 nella causa C-202/88, Repubblica francese contro Commissione delle Comunità europee(10), che per poter applicare la deroga di cui all'articolo 86, paragrafo 2, devono essere soddisfatti due requisiti: a) l'applicazione delle norme in materia di concorrenza non deve ostacolare le imprese nell'adempimento della missione loro affidata; b) il commercio tra Stati membri non deve essere alterato in misura contraria al comune interesse.
(21) Nel caso presente, si ritiene che la compensazione versata dallo Stato in virtù del contratto è destinata alla prestazione di servizi necessari e che l'applicazione delle norme in materia di concorrenza impedirebbe tale prestazione di servizi in quanto, visto che la Trasmed non opera in settori aperti alla concorrenza comunitaria(11), non incide sul commercio tra Stati membri.
(22) Nella decisione di avviare il procedimento, la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole di confermare la sospensione del pagamento della compensazione. La Trasmed rileva che la sospensione totale ed automatica del pagamento della suddetta compensazione metterebbe a rischio la continuità del servizio.
ANAVE (ASOCIACIÓN DE NAVIEROS ESPAÑOLES)
(23) L'ANAVE (l'associazione degli armatori spagnoli) segnala che l'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 3577/92 implica che il regolamento non è applicabile al contratto in questione. Inoltre rileva che la durata di cinque anni di un contratto di OSP è meramente orientativa: il testo in realtà afferma che in linea di massima, non dovrà superare i cinque anni, per cui una durata di sei anni pare del tutto ragionevole e coerente con gli orientamenti.
(24) L'ANAVE lamenta il fatto che la Commissione non abbia fatto alcuna distinzione tra la parte di compensazione che potrebbe eventualmente essere considerata come aiuto di Stato e la parte prevista per la prestazione di un servizio pubblico e che non abbia valutato entrambi gli elementi. Senza questa contropartita, la Trasmed si troverebbe costretta a far fronte a problemi economici tali da non poter fornire il servizio nel rispetto dei requisiti indispensabili di continuità, regolarità e qualità.
(25) Inoltre comunica che quelle stesse imprese che hanno presentato il reclamo alla Commissione per il contratto in oggetto si sono rivolte al comitato delle linee regolari dell'ANAVE (costituito da 21 compagnie di trasporto marittimo, molte delle quali sono concorrenti della Trasmed nel settore del trasporto di merci e passeggeri) e hanno menzionato la possibilità che l'associazione impugni il contratto davanti ai tribunali spagnoli. Il comitato ha studiato a fondo il caso e, non avendo trovato alcuna base su cui fondare il ricorso, ha respinto detta proposta.
FRED OLSEN SA
(26) La Fred Olsen SA è un operatore marittimo spagnolo concorrente della Trasmed sulle rotte tra le isole Canarie (nessuna delle quali tuttavia è oggetto del contratto in esame). Secondo la Fred Olsen SA, il modo migliore e più efficace per la Spagna di corrispondere l'aiuto di Stato a favore dei collegamenti di trasporto marittimo sarebbe quello di sovvenzionare i prezzi dei biglietti a prescindere dal vettore utilizzato, in quanto ciò eviterebbe le distorsioni di prezzi tra vettori. La Fred Olsen SA ha citato la Spagna in giudizio dinanzi ai tribunali spagnoli in relazione al contratto in questione.
ASEMAR (ASOCIACIÓN DE EMPRESAS MARITIMAS)
(27) L'Asemar è un'associazione di imprese commerciali private spagnole, cui aderiscono armatori, operatori di rimorchiatori e altri fornitori di servizi marittimi.
(28) Per quanto riguarda la pubblicità, i termini e la corretta presentazione del bando di gara, I'Asemar rileva che 13 giorni di calendario consecutivi coincidenti con il periodo delle vacanze di Natale erano insufficienti, come dimostra il fatto che, ad eccezione dell'operatore preesistente, nessun altro ha presentato per tempo un'offerta. Inoltre, a questa gara d'appalto è stata data scarsissima pubblicità al di fuori della Spagna. Infatti è stato soltanto pubblicato un breve estratto nel Lloyd's List del 23 dicembre 1997.
(29) L'Asemar ritiene che le autorità spagnole avrebbero dovuto prevedere un termine minimo ragionevole, comunque non inferiore ad un mese, affinché i partecipanti alla gara potessero preparare e presentare le loro offerte, specialmente in considerazione del fatto che il contratto in questione copre dieci linee di navigazione. Inoltre evidenzia che il bando di gara (pubblicato nella Gazzetta ufficiale spagnola e, sotto forma di estratto, nel Lloyd's List del 23 dicembre 1997) non conteneva alcuna informazione sul contratto, ad eccezione di un semplice riferimento al capitolato d'oneri del contratto, che bisognava fra l'altro richiedere alla direzione generale della Marina mercantile.
(30) L'Asemar ritiene che si sarebbero dovuti pubblicare tre bandi di gara separati per i servizi esistenti - vale a dire penisola iberica/isole Baleari, penisola iberica/isole Canarie e penisola iberica/Africa settentrionale, ciò avrebbe consentito di formare gruppi di consorzi per presentare le offerte. In tal caso si sarebbe potuto procedere all'aggiudicazione di uno o più contratti, separati, al gruppo che avesse presentato la miglior offerta. Ciò avrebbe incentivato la concorrenza e garantito maggiori opportunità di scelta ai consumatori.
(31) A giudizio dell'Asemar, la durata del summenzionato contratto, vale a dire sei anni più una proroga di due anni ed un'altra proroga eccezionale della stessa durata, è inaccettabile in considerazione degli orientamenti vigenti in materia di aiuti ai trasporti marittimi e incide notevolmente sulla libera concorrenza nel mercato del cabotaggio, che doveva essere completamente liberalizzato il 1o gennaio 1999.
(32) Inoltre, l'Asemar sostiene che, nell'esercizio delle sue competenze di controllo delle procedure d'appalto, la direzione generale della Marina mercantile non ha dimostrato l'obiettività e l'autonomia necessarie che costituiscono la condizione essenziale per garantire una concorrenza leale. La direzione generale partecipa direttamente alla gestione della Trasmed.
(33) L'Asemar sottolinea che, poiché l'articolo 86, paragrafo 2, prevede una deroga all'applicazione delle regole di concorrenza, esso dev'essere interpretato in maniera restrittiva. Per l'Asemar, la Spagna non ha mai provato che i servizi in questione non potevano essere forniti commercialmente senza compensazione.
(34) L'Asemar dichiara di aver citato le autorità spagnole in giudizio dinanzi ai tribunali spagnoli in relazione al contratto in esame, in quanto ritiene che il bando di gara e la procedura di aggiudicazione dell'appalto non siano conformi alla legislazione spagnola.
FLEBASA
(35) La Flebasa, un fornitore di servizi di trasporti marittimi operante sul mercato spagnolo, rileva, in relazione al "mercato geografico" delle linee marittime regolari di cabotaggio in Spagna che tale mercato è costituito da tre mercati geografici di riferimento che comprendono il cabotaggio tra: a) penisola iberica/isole Baleari; b) Stretto di Gibilterra/Africa settentrionale e c) penisola iberica/isole Canarie. Pertanto ritiene illogico affermare che il bando di gara forma un unico lotto e assegnare tutte le linee ad un'unica impresa. La Flebasa è del parere che la gara d'appalto dovrebbe essere divisa per lo meno in singoli lotti per ciascuno dei mercati geografici di riferimento sopra indicati, come risulta più opportuno tenuto conto del fatto che si possono utilizzare altri mezzi di trasporto. Nella maggior parte dei casi, nei mercati delle isole Baleari e delle isole Canarie i consumatori possono scegliere tra trasporto marittimo e trasporto aereo. Tale possibilità non esiste per quanto riguarda l'Africa settentrionale, dove si può soltanto fare ricorso al trasporto marittimo.
(36) La Flebasa sostiene inoltre che l'organismo regolatore spagnolo (la direzione generale della Marina mercantile) non garantiva l'autonomia necessaria in un sistema di concorrenza leale.
(37) A suo giudizio, le condizioni applicabili ad altri operatori economici devono essere obiettive e non discriminatorie. Inoltre non è chiaro quali criteri utilizzeranno le autorità marittime spagnole per le autorizzazioni ad altre imprese che intendono gestire delle linee parallelamente a quelle gestite dall'aggiudicatario. Prima di accedere al mercato, gli operatori economici dei settori "non riservati" devono sapere quali saranno i loro compiti ed obblighi. Questi devono essere trasparenti, obiettivi e non discriminatori, a differenza di quello che avviene adesso, in quanto le autorità possono imporre requisiti a propria discrezione.
(38) La Flebasa rileva altre indicazioni sull'esistenza, in Spagna, di tre mercati geografici di riferimento nel settore del cabotaggio marittimo regolare, come si può desumere dalla relazione aziendale della Trasmed, in cui sono illustrati i risultati economici relativi a tre capitoli, denominati rispettivamente "Baleari", "Stretto di Gibilterra" e "Canarie".
IV. COMMENTI DELLA SPAGNA
(39) In relazione alla richiesta formulata dalla Commissione di sospendere il pagamento dell'aiuto di Stato ai sensi del contratto, le autorità spagnole hanno comunicato di essere impossibilitate a darvi seguito per motivi pratici o giuridici. Secondo loro, gli importi spettanti alla Trasmed in conformità del contratto in esame costituiscono delle compensazioni per la prestazione di un servizio pubblico e non si configurano come aiuti di Stato e, anche qualora lo fossero, la Commissione non ha determinato né contribuito in alcun modo a determinare quale parte del versamento costituisse l'aiuto in questione. Inoltre, se lo Stato avesse voluto sospendere i pagamenti dovuti ai sensi del contratto, la Trasmed avrebbe il diritto di sospendere i servizi ad esso corrispondenti, che rappresentano servizi essenziali di trasporto verso territori periferici non peninsulari che lo Stato è tenuto a garantire conformemente alla normativa vigente.
(40) Le autorità spagnole fanno riferimento ad una serie di riunioni e allo scambio epistolare intercorso tra i servizi della Commissione e il ministero spagnolo dei Lavori pubblici e sostengono che le autorità spagnole hanno sempre cercato di cooperare per quanto concerne questo problema.
(41) Secondo le autorità spagnole, poiché gli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi non fissano norme precise per la pubblicazione dei contratti di servizio pubblico ed indicano soltanto che "deve essere effettuata un'adeguata pubblicità all'avviso di gara", e visto che l'aggiudicazione del contratto in esame è avvenuta in conformità del disposto degli articoli 72 e 79 della legge 13/1995, del 18 maggio, relativa ai contratti dell'amministrazione pubblica(12) [una legge che recepisce le direttive del Consiglio in materia di contratti pubblici 92/50/CEE(13), 93/36/CEE(14) e 93/37/CEE(15), modificate da ultimo dalla direttiva 97/52/CE], in questo caso sono stati rispettati i termini legali imposti sia dalla legislazione comunitaria sia da quella spagnola.
(42) È stato necessario ricorrere alla procedura d'urgenza prevista dalla legislazione spagnola perché il precedente contratto stava per scadere e le autorità spagnole intendevano evitare un'interruzione nella prestazione di servizi che avrebbe avuto gravissime conseguenze.
(43) In relazione alla linea Algeciras-Ceuta, le autorità spagnole ritengono che la Commissione non abbia compreso il vero scopo di questa misura, di carattere preventivo, che mira ad assicurare un livello minimo di servizi su questo itinerario. Essa nasce dal fatto che di recente uno dei tre operatori privati che attualmente gestiscono la linea in questione ha accusato delle difficoltà tecniche, mentre un altro ha avuto problemi di natura finanziaria. Secondo le autorità spagnole, questa clausola costituisce una possibilità ipotetica e non una situazione tangibile e reale.
(44) Dopo ulteriori contatti con i servizi della Commissione, le autorità spagnole si sono impegnate a ritirare questa linea da quelle coperte dal contratto e, qualora in futuro si rivelasse necessario avere un servizio a fronte di compensazione su questo itinerario, ad aggiudicarlo soltanto dopo una gara d'appalto pubblica aperta, conformemente alle procedure stabilite negli orientamenti in materia di aiuti di Stato.
(45) In merito alle condizioni applicabili ad altri operatori nel contesto del regio decreto 1466/1997, le autorità spagnole hanno confermato, nella lettera del 7 aprile 1998, che tali condizioni sarebbero meno rigorose di quelle richieste per le linee coperte dal contratto in esame. Per risolvere i problemi relativi al decreto, si sono svolte una serie di riunioni con le autorità spagnole. Dopo aver inviato, nel dicembre 1998, l'impegno scritto di modificare il summenzionato regio decreto, tenendo in considerazione le obiezioni sollevate dalla Commissione, le autorità spagnole hanno presentato un progetto di decreto rivisto che attualmente è al vaglio nel contesto del relativo procedimento di infrazione.
(46) Per quanto riguarda la durata del contratto poiché gli orientamenti in materia di aiuti di Stato stabiliscono che la durata del contratto si deve limitare ad un termine ragionevole "di norma dell'ordine di cinque anni", le autorità spagnole ritengono che ciò significhi che possono sussistere dei motivi che giustifichino l'imposizione di un termine più lungo. Tuttavia, al termine dei colloqui con i servizi della Commissione, le autorità spagnole si sono impegnate a limitare la durata del contratto a 42 mesi, per cui esso rimarrà in vigore fino al 26 luglio 2001.
(47) In merito alla costituzione di un unico lotto o alla globalizzazione del contratto, le autorità spagnole rilevano che la scelta di linee nell'ambito del contratto rispetta le norme fissate dal regolamento (CEE) n. 3577/92. Una volta scelti gli itinerari, è stato avviato uno studio esaustivo al fine di determinare il livello di prestazione e la frequenza dei servizi da garantire per soddisfare la domanda prevista. È stata quindi realizzata un'analisi economica delle tre alternative praticabili in materia di contratto con le seguenti opzioni: a) contratti separati in base all'itinerario; b) contratti di zona marittima, vale a dire tre contratti separati, rispettivamente per il trasporto diretto alle isole Baleari, alle isole Canarie e a Ceuta e Melilla; c) il contratto con unico lotto. Una volta esaminate tutte le opzioni, si è giunti alla conclusione che un unico contratto sarebbe stato meno oneroso per le risorse statali.
(48) Le autorità spagnole non approvano l'indeterminatezza dell'accusa di aiuto di Stato mossa dalla Commissione, dato che quest'ultima non distingue né indica quale parte dell'importo versato alla Trasmed può essere considerata come un aiuto di Stato. Inoltre respingono anche l'affermazione secondo cui le somme erogate alla Trasmed potrebbero porre l'azienda in una posizione privilegiata rispetto alle altre imprese. Ritengono infatti che il contenuto del contratto corrisponde alla definizione di un contratto non notificabile di interesse pubblico.
(49) Ai sensi della procedura prevista all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato, le autorità spagnole hanno avuto modo di presentare un commento alle osservazioni formulate dai terzi interessati.
V. VALUTAZIONE DELL'AIUTO
(50) I principali aspetti messi in discussione con la procedura d'inchiesta C 10/98 erano la pubblicità, l'assenza di un'adeguata procedura d' appalto, la linea Algeciras-Ceuta, le condizioni applicabili ad altri fornitori di servizi, la durata del contratto e la costituzione del lotto/globalizzazione del contratto.
ESISTENZA DELL'AIUTO
Pubblicità e assenza di un'adeguata gara d'appalto
(51) Gli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi stabiliscono che "deve essere effettuata un'adeguata pubblicità all'avviso di gara in modo da garantire che tutti i vettori comunitari abbiano beneficiato di pari possibilità di presentare un'offerta (...)". D'altro canto, il regolamento (CEE) n. 3577/92 stabilisce che "uno Stato membro, se conclude contratti di servizio pubblico o impone obblighi di servizio pubblico, lo fa su base non discriminatoria per tutti gli armatori comunitari" (articolo 4, paragrafo 1, secondo comma) e che "qualsiasi compenso dovuto per obblighi di servizio pubblico, se previsto, deve essere reso disponibile a tutti gli armatori comunitari" (articolo 4, paragrafo 2, secondo comma).
(52) Il bando di gara è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale spagnola del 17 dicembre 1997 e, sotto forma di estratto, nella rivista di navigazione Lloyd's List il 23 dicembre 1997. Il termine ultimo per la presentazione delle offerte scadeva il 31 dicembre 1997.
(53) Nell'avviare la procedura, la Commissione ha ritenuto che, in considerazione della dimensione, della durata e dell'importanza del contratto, il tempo concesso ai partecipanti alla gara per presentare l'offerta sia stato insufficiente. La procedura seguita non era adeguata per quanto riguarda sia gli operatori spagnoli sia gli altri operatori comunitari.
(54) Sia il governo spagnolo sia la Trasmed rilevano che gli orientamenti in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi non fissano norme precise per la pubblicazione dei contratti di servizio pubblico. Inoltre evidenziano che il bando di gara è stato annunciato in conformità delle norme previste dalla legislazione spagnola, che ha recepito le direttive 92/50/CEE, 93/36/CEE e 93/37/CEE. Sia il governo spagnolo sia la Trasmed ritengono che il bando di gara sia stato pubblicato conformemente alla legislazione applicabile.
(55) Inoltre sostengono che l'urgenza della procedura di aggiudicazione era del tutto giustificata, visto che il precedente contratto scadeva il 31 dicembre 1997. Pubblicando il bando di gara il 17 dicembre 1997, le autorità spagnole intendevano evitare un'interruzione della prestazione di servizi che, a loro giudizio, avrebbe potuto prodursi molto rapidamente con conseguenze estremamente gravi.
(56) La diffusione del bando è stata troppo limitata perché gli operatori potessero preparare adeguatamente le loro offerte. Il fatto che non sia pervenuta nessuna offerta da altre aziende, ad eccezione di quella dell'operatore preesistente, suffraga il parere della Commissione secondo cui la procedura seguita per la gara d'appalto non era corretta, data la scarsa pubblicità e il tempo insufficiente concesso agli interessati per predisporre le loro offerte.
(57) La Commissione prende atto dell'argomentazione delle autorità spagnole, secondo cui esse sono state costrette a far ricorso a questo tipo di procedura per evitare una sospensione di questi servizi essenziali. Tuttavia, non la condivide, in quanto le autorità spagnole avrebbero potuto dare inizio alla procedura con sufficiente anticipo per poter portare a termine la gara d'appalto senza mettere in pericolo i suddetti servizi essenziali.
(58) Di conseguenza e per le ragioni sopra esposte, la Commissione ritiene che la procedura seguita per la pubblicazione del bando di gara e l'aggiudicazione del contratto non rispetti gli orientamenti in materia di aiuti di Stato.
Linea Algeciras-Ceuta
(59) Nel dare avvio al procedimento, la Commissione fa osservare che la Spagna si era riservata la facoltà di aggiudicare alla Trasmed alcuni OSP a fronte di compensazione su questa tratta per motivi e a prezzi discrezionali e senza gara pubblica d'appalto, anche se tale itinerario è attualmente coperto da tre operatori diversi dalla Trasmed.
(60) Sebbene tale linea non sia stata inclusa nel bando di gara, nel capitolato d'oneri del contratto essa era stata aggiunta all'elenco delle linee di OSP che il prestatore di servizi deve gestire, anche se attualmente lo stesso è tenuto a fornire un determinato livello di servizio su questo itinerario senza compensazione.
(61) Le autorità spagnole hanno preso atto delle preoccupazioni espresse dalla Commissione e hanno eliminato questa linea da quelle incluse nel contratto. Inoltre hanno comunicato alla Commissione che la Trasmed opera su questa linea senza una compensazione finanziaria. La Commissione considera chiuso quest'aspetto della questione.
Condizioni applicabili ad altri prestatori di servizi
(62) Nella fase iniziale del procedimento, la Commissione ha rilevato che non erano state adeguatamente fissate le condizioni applicabili ad altri prestatori di servizi che operano sulle stesse linee in concorrenza parallela con il fornitore di OSP a fronte di una compensazione.
(63) Al termine di diverse riunioni dedicate a questo tema, le autorità spagnole si sono impegnate a rivedere il quadro giuridico di riferimento in questo campo (regio decreto 1466/1997) al fine di tener conto delle preoccupazioni espresse dai servizi della Commissione, ai quali è stato presentato un progetto di testo rivisto che, in linea di massima, è conforme al regolamento (CEE) n. 3577/92 (cabotaggio marittimo). Ciononostante, la Commissione ha proposto provvisoriamente un procedimento d'infrazione in relazione al regio decreto spagnolo, in quanto davanti alla Corte di giustizia era pendente una causa pregiudiziale sullo stesso argomento(16).
(64) Pertanto, per quanto concerne i suddetti punti, in particolare quello relativo alla pubblicità e all'assenza di un'adeguata gara d'appalto, va sottolineato che non sono state soddisfatte tutte le condizioni stabilite in proposito dagli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi. La procedura seguita non soddisfa i requisiti, in particolare quelli relativi al grado di pubblicità del bando di gara. Inoltre è stato concesso un termine troppo breve alle parti interessate per preparare le offerte.
(65) Va ricordato che il contratto di servizio pubblico è entrato in vigore all'inizio del 1998, vale a dire prima della completa liberalizzazione del cabotaggio in Spagna, in conformità di quanto previsto dal regolamento (CEE) n. 3577/92. Ad ogni modo, va tenuto conto del fatto che la Trasmed non effettuava solo operazioni di cabotaggio, ma forniva anche servizi marittimi internazionali (come quelli destinati a passeggeri e merci sulla linea tra Algeciras in Spagna e Tangeri in Marocco). Poiché i servizi marittimi internazionali erano già stati liberalizzati prima del 1998(17), in quell'anno detti scambi erano necessariamente aperti alla concorrenza di altri operatori comunitari.
(66) Pertanto, sulla base di quanto stabilito nell'ordinanza della Corte di giustizia del 25 marzo 1998 nel procedimento C-174/97, FFSA e altri contro la Commissione (La Poste)(18), con cui è stato respinto il ricorso in cassazione proposto contro la pronuncia del Tribunale di primo grado del 27 febbraio 1997 nella causa T-106/95(19), si ritiene che la Spagna abbia concesso risorse pubbliche (a seguito di un'inadeguata applicazione della procedura) che rischiano di falsare le condizioni di concorrenza favorendo una determinata impresa (Trasmed) e danneggiando il commercio tra Stati membri dall'inizio del 1998. Pertanto, il suddetto contratto costituisce un aiuto di Stato in relazione al disposto dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato. Tali aiuti devono essere notificati in conformità dell'articolo 88 per essere valutati in base alle norme generali applicabili agli aiuti di Stato. A tale riguardo, il contratto in esame è stato concluso senza ratifica preliminare da parte delle autorità spagnole e pertanto viola l'articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
COMPATIBILITÀ
(67) Anche se l'aiuto rientra nell'ambito di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, occorre determinare se sussiste la possibilità di esenzioni o deroghe ai sensi dell'articolo 87, paragrafi 2 e 3, o dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.
(68) L'aiuto in questione non può rientrare nel campo di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 2, del trattato, in quanto non si tratta né di aiuto a carattere sociale concesso a singoli consumatori né di aiuto destinato a ovviare ai danni arrecati da calamità naturali o dagli svantaggi economici provocati dalla divisione della Germania.
(69) All'articolo 87, paragrafo 3, il trattato sancisce che gli aiuti possono essere considerati compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il trattato dev'essere stabilita nel contesto della Comunità nel suo complesso e non in quello di un unico Stato membro. Al fine di garantire il buon funzionamento del mercato comune e tenuto conto del principio enunciato all'articolo 3, lettera g), del trattato, le deroghe previste all'articolo 87, paragrafo 3, devono essere interpretate in maniera restrittiva per quanto concerne l'analisi di un regime o una concessione concreta di aiuti. Un'interpretazione di segno opposto equivarrebbe a favorire settori o imprese di determinati Stati membri, la cui posizione finanziaria verrebbe rafforzata artificialmente, nonché ad alterare gli scambi tra Stati membri e a falsare la concorrenza, senza che ciò risulti giustificato dalle considerazioni di interesse comune previsto dall'articolo 87, paragrafo 3.
(70) Conformemente all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), sono ammessi gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave situazione di sottoccupazione. Sebbene diverse regioni spagnole soddisfino i requisiti per la concessione degli aiuti regionali di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), gli aiuti in questione non sono stati concessi in conformità di un regime di aiuti destinati essenzialmente a promuovere lo sviluppo regionale. Ad ogni modo, l'articolo 87, paragrafo 3, lettera a) non autorizza nessun regime di aiuti che, come in questo caso, non si conformi agli orientamenti comunitari in materia di aiuti a determinati settori vulnerabili, come quello dei trasporti marittimi.
(71) Per quanto concerne le deroghe previste dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera b), il regime di aiuti in esame non è destinato né a promuovere la realizzazione di un importante progetto di interesse comune, né a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia spagnola e non presenta le caratteristiche di questo tipo di progetti.
(72) In merito alla deroga prevista all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), per gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo di talune attività economiche, si è giunti alla conclusione che gli aiuti in questione non hanno questa finalità, in conformità con il disposto della suddetta lettera, in quanto si configurano come aiuti al funzionamento.
(73) Gli aiuti in questione non soddisfano i requisiti necessari per istituire una deroga; inoltre le autorità spagnole non hanno fatto riferimento a tali deroghe nel corso dei contatti avuti con la Commissione.
(74) Anche se l'aiuto rientrasse in una delle suddette categorie, avrebbe dovuto essere notificato alla Commissione, ai sensi dell'articolo 88, prima di applicare il regime di aiuti. Le autorità spagnole non hanno effettuato detta notifica.
La deroga di cui all'articolo 86, paragrafo 2
Servizio di interesse economico generale
(75) Nel dare avvio alla procedura, la Commissione ha dichiarato che non disponeva di sufficienti elementi di valutazione per decidere se al contratto in questione si applicava l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.
(76) L'articolo 86, paragrafo 2, stabilisce quanto segue:"Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale [...] sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata(20)."
(77) La Corte di giustizia ha stabilito, nella sentenza del 10 dicembre 1991 nella causa C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova(21), che "si deve rilevare in proposito che non risulta dagli atti di causa trasmessi dal giudice nazionale né dalle osservazioni presentate alla Corte che l'interesse economico generale legato alle operazioni portuali abbia un carattere specifico rispetto a quello di altre attività della vita economica e nemmeno che, se così fosse, l'applicazione delle norme del trattato, in particolare di quelle in materia di concorrenza e in materia di libera circolazione, osterebbe all'adempimento di siffatta missione".
(78) Nel caso in questione il contratto al quale si riferiva la gara d'appalto affidava una serie di missioni specifiche alle quali il partecipante alla gara deve adempiere. I criteri si riferiscono alle diverse linee del servizio o al periodo invernale ed estivo o contengono requisiti generali in merito alle caratteristiche delle navi. Va inoltre rilevato che il contratto di servizio pubblico concerne il traffico passeggeri e veicoli. La tabella qui di seguito riportata illustra alcune delle principali condizioni che l'impresa incaricata di dare esecuzione al contratto di servizio pubblico deve soddisfare:
Tabella 1
SPAZIO PER TABELLA
(79) Seguendo il ragionamento della predetta causa C-179/90 Merci convenzionali porto di Genova, c'è innanzitutto da chiedersi fino a che punto le esigenze speciali del contratto di servizio pubblico affidate alla Trasmed possono essere classificate come servizi di interesse economico generale.
(80) Le autorità spagnole hanno sostenuto che, in assenza di compensazione, le forze di mercato non potrebbero fornire il livello richiesto per garantire la prestazione di servizi essenziali di trasporto marittimo nelle condizioni adeguate di regolarità, continuità, capacità/qualità e prezzo per tutto l'anno.
(81) Conformemente agli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi, "per OSP s'intende qualsiasi obbligo imposto ad un vettore di garantire la prestazione di un servizio conforme a determinate norme di continuità, di regolarità, di capacità e tariffe che il vettore non assumerebbe ove considerasse esclusivamente il proprio interesse economico. Un OSP può essere imposto a servizi regolari ... nei casi in cui il libero gioco delle forze di mercato non garantirebbe un sufficiente livello di servizio".
(82) In base alle informazioni di cui dispone(22), la Commissione ha constatato che la concorrenza alla quale deve far fronte la Trasmed sulle linee in esame è nell'ambito del trasporto merci, non compreso dal contratto di servizio pubblico, e le cui navi non soddisfano comunque i criteri di capacità di passeggeri fissati nel predetto contratto. Inoltre va rilevato che nel corso della procedura nessuno dei concorrenti potenziali della Trasmed ha dichiarato di essere in grado di soddisfare i criteri minimi stabiliti nel contratto concluso con la Spagna senza ricevere una compensazione.
(83) Le autorità spagnole hanno presentato alla Commissione uno studio(23) svolto da un ente autonomo, l'Università Politecnica di Madrid, sui costi supplementari legati all'esecuzione del contratto di servizio pubblico.
(84) In base alla suddetta analisi, i due principali impegni che sono all'origine di costi supplementari e che l'impresa di trasporti non si assumerebbe se non fossero OSP sono:
- l'obbligo di garantire il servizio tutto l'anno per tutta la durata della concessione delle linee, con le variazioni di servizio tra alta e bassa stagione specificate nella gara d'appalto, e
- la necessità di sostituire, in un lasso di tempo minimo, le imbarcazioni che non siano in grado di effettuare il servizio (non per questioni di manutenzione, bensì in seguito ad avarie, incidenti, ecc.); il tempo massimo concesso per provvedere alla sostituzione è quello di un viaggio completo di andata e ritorno, se dura più di 24 ore, o di 24 ore, se dura di meno.
(85) Secondo le informazioni trasmesse dalle autorità spagnole, tutte le linee oggetto della gara d'appalto presentano chiarissime caratteristiche di stagionalità, con una grande concentrazione di passeggeri e veicoli in alta stagione. Se si analizza il numero di passeggeri e veicoli trasportati su queste linee nel 1993, 1994, 1995 e 1996 - il periodo studiato prima di procedere alla gara d'appalto - si desume che il 55-60 % della domanda annuale di servizi di passeggeri e veicoli corrisponde all'alta stagione, soprattutto nel periodo delle vacanze estive(24), e il 40-45 % al resto dell'anno (circa sette mesi). Ciò spiega il basso livello d'occupazione che si registra nel corso della maggior parte dell'anno.
(86) Inoltre, in termini economici, il traffico è ancor più legato alla stagione, perché le tariffe al di fuori dell'alta stagione sono, in media, molto più basse di quelle praticate nei periodi di affluenza più massiccia di passeggeri e veicoli. Gli effetti cumulativi in termini di entrate fanno sì che il 60-65 % di esse si concentri d'estate, mentre il restante 35-40 % viene registrato nei restanti mesi dell'anno.
(87) Da quanto sopra esposto si desume che non esiste alcun concorrente significativo che copra il traffico passeggeri e veicoli sulle linee in questione e in grado di offrire servizi che soddisfino i criteri di frequenza, capacità e continuità durante tutto l'anno, e capace di sostituire le navi entro 24 ore (in seguito chiamate "esigenze fondamentali"), come richiesto dal contratto di servizio pubblico.
(88) Per questi motivi, la Commissione accetta l'argomentazione secondo cui le due esigenze fondamentali sopra menzionate implicano una differenza tra i servizi pubblici offerti dalla Trasmed in riferimento al contratto e i servizi offerti in base a criteri di mercato (come quelli dei concorrenti). Le esigenze supplementari a carico della Trasmed possono, pertanto, essere considerate di servizio di interesse economico generale.
(89) Le esigenze fondamentali, così come le altre (tariffe massime, ecc.) che accompagnano necessariamente le prime in quanto parte inseparabile del contratto di servizio pubblico, trovano applicazione solo per l'impresa incaricata di dare esecuzione al contratto, nella fattispecie la Trasmed.
(90) I costi generati dal soddisfacimento di questi criteri particolari, che si aggiungono a quelli del servizio effettuato in funzione di criteri di mercato, sono i costi addizionali corrispondenti agli OSP imposti dal contratto di servizio pubblico.
(91) Concludendo, si può affermare che, in assenza di concorrenti significativi che effettuino servizi passeggeri e veicoli sulle linee in questione, la Commissione ha ritenuto che i costi supplementari calcolati dal perito e per i quali la Trasmed deve ricevere una compensazione sono quelli generati dalla fornitura del servizio in bassa stagione (tenuto conto del rispetto delle esigenze fondamentali e di quelle secondarie) e dalle spese supplementari associate all'esigenza di garantire la sostituzione delle imbarcazioni in 24 ore.
Necessità - Equivalenza
(92) In assenza di un'adeguata gara d'appalto (cfr. considerando da 51 a 58), non si può supporre che la compensazione concessa alla Trasmed corrisponda ai prezzi che si sarebbero determinati in funzione di criteri di mercato nelle stesse condizioni. Pertanto è opportuno esaminare se la compensazione concessa sia eccessiva rispetto ai costi degli OSP imposti dal contratto di servizio pubblico.
(93) Nella sentenza relativa alla causa La Poste(25), la Corte di giustizia ha sostenuto che "la corresponsione di un aiuto di Stato può, ex articolo 90, paragrafo 2, del trattato, sfuggire al divieto di cui all'articolo 92 del medesimo trattato, a condizione che l'aiuto di cui trattasi miri solo a compensare il costo supplementare generato dall'adempimento della missione particolare incombente all'impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale e che la concessione dell'aiuto si riveli necessaria affinché la suddetta impresa possa garantire il rispetto degli obblighi di servizio pubblico ad essa imposti in condizioni di equilibrio economico".
(94) Va anche ricordato che le autorità spagnole hanno pubblicato il bando di gara d'appalto per il contratto di servizio pubblico in data 17 dicembre 1997; la dotazione era di circa 1,1 miliardi di ESP (circa 6600000 EUR) all'anno. Nel quadro della gara d'appalto, la Trasmed ha presentato un'offerta di 950 milioni di ESP (circa 5700000 EUR) all'anno per il contratto.
(95) Una volta stabilita la specificità degli OSP nel quadro del contratto di servizio pubblico, occorre determinare in che misura il servizio debba essere sovvenzionato e se le compensazioni possono inibire lo sviluppo del commercio comunitario.
(96) In base allo studio peritale, il metodo utilizzato per valutare la compensazione minima necessaria si basa sui costi supplementari necessari per garantire l'adempimento degli OSP nella bassa stagione. La bassa stagione è il periodo di tempo in cui, a quanto si afferma, i succitati OSP (servizio supplementare nella bassa stagione, rispettando tutte le altre esigenze e anche la possibilità di sostituzione della nave entro 24 ore) imposti dal contratto di servizio pubblico producono significative perdite di esercizio(26).
(97) Sulla scorta di tali elementi, l'esperto ha inserito nella prima colonna della tabella qui di seguito riportata i costi supplementari delle sette linee (su nove) che, a suo giudizio, registravano un deficit annuo. Le altre due colonne si riferiscono ai risultati reali della Trasmed nel 1998-1999, su tutte le linee o su quelle che presentano un deficit netto annuo.
Tabella 2
SPAZIO PER TABELLA
(98) La Commissione rileva che alcune linee non presentano un deficit annuo. Tuttavia, il contratto di servizio pubblico impone, anche per tali linee, esigenze supplementari di continuità, frequenza e capacità che generano costi e riducono i benefici dell'impresa. Sebbene le suddette linee non possano essere classificate come OSP, contribuiscono ad alleggerire l'onere finanziario a carico della Trasmed e, pertanto, a ridurre la quantità di risorse statali utilizzate per le compensazioni.
(99) In tal senso, e anche se non sono stati concessi alla Trasmed diritti esclusivi di accesso al mercato, è opportuno ricordare la sentenza della Corte di giustizia del 19 maggio 1993 nella causa C-320/91 (Corbeau)(27). La Corte ha stabilito che l'obbligo del titolare di questa funzione di garantire i suoi servizi in condizioni di equilibrio economico presuppone la possibilità di una compensazione tra i settori di attività redditizi e quelli meno redditizi e giustifica quindi una limitazione della concorrenza da parte di imprenditori privati nei settori economicamente redditizi.
(100) Gli imprenditori privati, se fossero infatti autorizzati a fare concorrenza al titolare dei diritti esclusivi nei settori di loro scelta corrispondenti a detti diritti, sarebbero in grado di concentrarsi sulle attività economicamente redditizie e di offrirvi tariffe più vantaggiose di quelle praticate dai titolari dei diritti esclusivi poiché, diversamente da questi ultimi, essi non sono tenuti economicamente ad effettuare una compensazione fra le perdite subite nei settori non redditizi e i profitti realizzati nei settori più redditizi.
(101) Tenuto conto della possibilità di sovvenzione incrociata tra le diverse linee, da quanto fin qui esposto si desume che gli aiuti di Stato concessi alla Trasmed non superano l'importo minimo necessario per compensare i costi supplementari legati all'adempimento delle esigenze fondamentali del contratto di servizio pubblico. Il deficit totale registrato dalla Trasmed nel 1998 e 1999 è, rispettivamente, di 931 e 1002 milioni di ESP. Tali somme corrispondono grosso modo ai 950 milioni di ESP di aiuti di Stato percepiti annualmente e sono inferiori rispetto ai costi supplementari totali previsti, pari a 1,33 miliardi di ESP, calcolati dall'esperto.
(102) I dati della tabella di cui sopra evidenziano inoltre che il metodo scelto dalla Trasmed per calcolare le perdite, in cui si tiene conto dei risultati di tutte le linee del lotto, richiede meno risorse statali (cioè meno compensazioni) che se si fosse optato per un meccanismo di calcolo della compensazione per ogni singola linea, visto che in tal caso non si trarrebbe alcun vantaggio dai benefici registrati nelle due linee redditizie.
(103) Su richiesta della Commissione, e al fine di verificare i risultati ottenuti in base al metodo seguito nella tabella 2, l'esperto ha realizzato una stima globale dei costi ed entrate totali che un'impresa incaricata di dare esecuzione al contratto di servizio pubblico (tenuto conto dell'azione globale sulle linee considerate, compreso il traffico merci) registrerebbe in alta e in bassa stagione(28):
Tabella 3
SPAZIO PER TABELLA
(104) Come si può desumere dalla tabella 3, i risultati di esercizio dei viaggi, considerando soltanto i passeggeri e i veicoli (coperti dal contratto di servizio pubblico), sono negativi sia in bassa che in alta stagione. Tuttavia, prendendo in considerazione tutto il flusso del traffico(29), il deficit viene in un certo qual modo compensato dalla prestazione contestuale di servizi di trasporto merci (non compreso nel contratto di servizio pubblico), che in bassa stagione registra un deficit (-1,803 miliardi di ESP), ma che in alta stagione segna un eccedente rilevante (267 milioni di ESP). Ciò conferma il marcato carattere stagionale del traffico di traghetti al quale si riferisce il contratto di servizio pubblico, come già evidenziato in precedenza.
(105) Per calcolare, in base a questo metodo, i costi supplementari derivanti dagli OSP del contratto di servizio pubblico, va ricordato che il traffico di passeggeri/veicoli registra, in bassa stagione, un deficit pari a 4,2 miliardi di ESP. Tale cifra, anche se compensata dai risultati positivi legati al trasporto merci, evidenzia un deficit globale di 1,803 miliardi di ESP in bassa stagione. Se si compensa il deficit della bassa stagione con i benefici dell'alta stagione, si ottiene una perdita complessiva di 1,536 miliardi di ESP. Poiché tale cifra riflette le perdite evidenziate in bassa stagione soltanto dal traffico passeggeri e veicoli, compensate da tutti gli altri risultati conseguiti nell'arco di tutto l'anno, si può affermare che le perdite di esercizio, pari a 1,536 miliardi di ESP, costituiscono i costi supplementari corrispondenti agli OSP del contratto di servizio pubblico.
(106) Si giunge quindi alla conclusione che sia il metodo seguito nella tabella 2 sia quello applicato nella tabella 3 pervengono a risultati analoghi per quanto concerne i costi supplementari degli OSP, vale a dire 1,3 miliardi e 1,536 miliardi di ESP.
(107) Dato che le due stime realizzate dall'esperto sono coerenti tra loro e che la seconda - che tiene conto dei costi e delle entrate totali dell'alta e bassa stagione - conferma la validità della linea ed è anche, in un certo senso, più pragmatica della prima stima, la Commissione accetta l'analisi. A tale proposito, va osservato che, nell'ambito della procedura, nessuna delle parti interessate ha presentato uno studio comparativo di questo tipo.
(108) Va inoltre ricordato che la Trasmed ha presentato un'offerta di 950 milioni di ESP che è stata accettata dalle autorità spagnole e che si colloca al di sotto del risultato più basso ottenuto dal perito (1,3 miliardi di ESP).
(109) Pertanto, stante il fatto che la Commissione accetta il metodo applicato per stimare i costi supplementari legati all'esecuzione del contratto di servizio pubblico, si può concludere che i 950 milioni di ESP concessi alla Trasmed non superano l'importo minimo necessario per l'adempimento degli OSP né in relazione alle esigenze fondamentali né alle altre esigenze incluse nel quadro del contratto di servizio pubblico.
(110) Si può altresì concludere che il contratto di servizio pubblico in esame non assicura una compensazione eccessiva e, di conseguenza, che il meccanismo di compensazione non consente la sovvenzione incrociata di altre rotte (estranee al contratto pubblico) gestite dalla Trasmed.
(111) Per i suddetti motivi, sebbene gli aiuti non siano stati concessi in seguito ad un'adeguata procedura d'appalto, come già evidenziato, essi risultano necessari per garantire la prestazione di un servizio essenziale e sono proporzionati agli obiettivi perseguiti, come dimostrato in precedenza.
RIPERCUSSIONI SUL COMMERCIO TRA STATI
(112) Come previsto dall'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, nessuna deroga, in particolare alle regole di concorrenza, deve compromettere gli scambi in misura contraria agli interessi della Comunità. In riferimento ai possibili effetti sulle condizioni degli scambi, la Commissione rileva quanto segue:
- Primo anno del contratto (1998): durante il primo anno del contratto, le linee in questione sono o erano riservate a navi battenti bandiera spagnola, in conformità del regolamento (CEE) n. 3577/92(30).
- Durata: in fase di avvio della procedura, la Commissione ha rilevato che nella gara d'appalto la durata del contratto era stata fissata a sei anni, con la possibilità di due proroghe di 2 anni ciascuna. Nelle specifiche del contratto, la seconda proroga (dopo otto anni) era condizionata alla consultazione preliminare della Commissione. La durata del contratto così determinata avrebbe impedito la liberalizzazione del cabotaggio marittimo in conformità del regolamento (CEE) n. 3577/92. [...] Inoltre, contravverrebbe a quanto disposto dagli orientamenti in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi, visto che si tratta di OSP. Secondo tali orientamenti, "la durata dei contratti di servizio pubblico dovrebbe essere limitata ad un periodo ragionevole (di norma dell'ordine di cinque anni) (...). Allo scadere del contratto, va bandita una nuova gara d'appalto conformemente alla procedura sopra descritta".
Pertanto, le autorità spagnole hanno promesso che la durata del contratto non si protrarrà oltre il 26 luglio 2001 (42 mesi). Il contratto sostitutivo entrerà in vigore allo scadere del presente contratto e dovrà rispettare la legislazione comunitaria vigente (una procedura di bando di gara che dovrà adeguarsi ai principi di pubblicità, trasparenza e non discriminazione). Le autorità spagnole si sono impegnate a sospendere il pagamento degli aiuti corrispondenti a questo contratto alla suddetta data o prima di tale data.
- Costituzione del lotto globalizzazione del contratto: nell'avviare la procedura, la Commissione ha segnalato che le autorità spagnole non avevano spiegato adeguatamente perché le 9 (o 10) linee dovevano essere presentate sotto forma di lotti ed essere aggiudicate nell'ambito di un unico contratto che rischiava di compromettere, nella pratica, il processo di liberalizzazione del cabotaggio marittimo [previsto dal regolamento (CEE) n. 3577/92].
La Commissione intende precisare che, al fine di trovare un equilibrio tra le questioni di tesoreria dello Stato e le esigenze di accesso al mercato, gli Stati membri dispongono di un margine di valutazione per decidere l'aggiudicazione di contratti con OSP linea per linea o combinando alcune rotte in un lotto. Come già segnalato all'avvio della procedura, la Commissione nutriva una certa preoccupazione in merito ad alcune formulazioni del contratto per quanto concerne sia la sua durata sia la globalizzazione delle rotte in un contratto, perché potevano compromettere la liberalizzazione del cabotaggio e ridurre la concorrenza(31). Tuttavia, poiché attualmente il contratto è limitato a 42 mesi e il rischio di effetti negativi sullo sviluppo del commercio e della concorrenza è ridotto al minimo, la Commissione ha deciso di non insistere su questo punto.
- Le autorità spagnole hanno anche garantito che i contratti successivi rispetteranno i requisiti comunitari applicabili (contratto di durata non superiore a cinque anni, disaggregazione delle rotte e stretta osservanza dell'obbligo di non compensare in misura eccessiva e non consentire sovvenzioni incrociate in attività in concorrenza) e che entreranno in vigore dopo un periodo ed una pubblicità sufficienti, in modo che tutte le imprese comunitarie di trasporti marittimi possano preparare le proprie offerte.
- Le autorità spagnole hanno accettato di escludere immediatamente dal contratto la rotta Algeciras-Ceuta che opera senza corresponsione di una compensazione finanziaria.
(113) La Commissione è peraltro consapevole che, per rispettare appieno i predetti impegni, sarà necessario un certo tempo. Pertanto autorizza la permanenza in vigore del contratto in esame fino al 26 luglio 2001 (per cui il contratto avrà una durata di 42 mesi). Tale termine è stato deciso sia affinché si possano elaborare completamente il quadro normativo e i nuovi contratti consultando i servizi della Commissione e l'industria marittima sia affinché i potenziali partecipanti alla gara d'appalto dispongano di tempo sufficiente per preparare le proprie offerte per i nuovi contratti.
(114) Va poi rilevato che il periodo di concessione dell'aiuto è stato sensibilmente ridotto al fine di garantire la sua limitazione nel tempo. Inoltre il carattere transitorio dell'aiuto consentirà di modificare il sistema precedentemente dominante in Spagna (in base al quale si effettuavano servizi con le isole), nonché di istituire un adeguato sistema di appalti per tutti i contratti futuri.
(115) Data la classificazione di "servizio di interesse economico generale" delle esigenze fondamentali e secondarie (OSP) imposte alla Trasmed col contratto di servizio pubblico, dato che il finanziamento pubblico del contratto coincide con i costi supplementari sostenuti dall'operatore, che il succitato contratto non comporta quindi una compensazione eccessiva e che la sua durata e, di conseguenza, i suoi possibili effetti sullo sviluppo del commercio sono stati considerevolmente ridotti, si può affermare che la compensazione non ha compromesso lo sviluppo degli scambi in misura contraria all'interesse comunitario, come previsto dall'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.
VI. CONCLUSIONI
(116) La Commissione constata che la Spagna ha illegalmente dato esecuzione all'aiuto in oggetto alla Compañía Trasmediterránea in violazione dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato. Tuttavia, il compenso può essere autorizzato ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, anche se può trovare applicazione l'articolo 87, paragrafo 1, e non si possono accettare le deroghe previste dall'articolo 87, paragrafi 2 e 3.
(117) L'ambito di applicazione della presente decisione si limita agli aspetti relativi all'aiuto di Stato e non pregiudica l'applicazione di altre norme comunitarie,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La Spagna ha illegalmente dato esecuzione ad un aiuto di Stato alla Compañía Trasmediterránea in violazione dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato. Tuttavia, la compensazione può essere autorizzata ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, a condizione che siano rispettate le condizioni di cui all'articolo 2.
Articolo 2
La Spagna porrà termine al contratto attuale entro il 26 luglio 2001, sospendendo qualsiasi versamento di aiuti entro o prima di tale data.
I contratti successivi dovranno rispettare i requisiti comunitari applicabili (contratto non superiore a cinque anni, disaggregazione delle rotte e stretta osservanza dell'obbligo di non compensare eccessivamente né consentire sovvenzioni incrociate di attività concorrenziali). Tali contratti entreranno in vigore, previa un'adeguata pubblicità, solo al termine di un periodo sufficientemente lungo, in modo che tutte le imprese comunitarie di trasporti marittimi possano preparare le proprie offerte.
La linea Algeciras-Ceuta non fa parte del presente contratto e la Compañía Trasmediterránea non potrà ricevere alcuna compensazione finanziaria per quanto concerne la summenzionata linea.
Articolo 3
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 19 luglio 2000.