DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 4 dicembre 1996 relativa agli aiuti concessi dal Belgio a titolo dell'operazione «Maribel bis/ter»
(I testi in lingua francese e olandese sono i soli facenti fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (97/239/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 61, paragrafo 1, primo comma,
dopo aver invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni conformemente a detti articoli,
considerando quanto segue:
I
Con lettera del 9 luglio 1996 (1) la Commissione ha informato il governo belga del varo della procedura prevista all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CE nei confronti degli aiuti concessi nel quadro dell'operazione Maribel bis/ter a favore delle imprese che svolgono la loro attività principalmente in uno dei settori più esposti alla concorrenza internazionale.
In seguito alla domanda della Commissione, presentata con lettera del 4 febbraio 1994, le autorità del Belgio le avevano comunicato, con nota del 29 marzo 1994, le modifiche apportate all'operazione Maribel, divenuta Maribel bis, che avevano lo scopo di concedere alle imprese «più esposte alla concorrenza internazionale» ulteriori vantaggi rispetto a quelli previsti nell'operazione Maribel iniziale. Informazioni complementari sono giunte alla Commissione in data 12 settembre 1994, 7 marzo, 16 agosto, 28 settembre e 18 dicembre 1995. Le informazioni così raccolte hanno consentito alla Commissione di constatare quanto segue.
L'operazione Maribel, la cui applicazione non è limitata nel tempo, è stata lanciata dalla legge belga del 29 giugno 1981 che enuncia i principi generali della sicurezza sociale dei lavoratori subordinati. Secondo l'articolo 35 di detta legge, gli imprenditori che assumono lavoratori manuali beneficiano per ciascun lavoratore di una riduzione sul pagamento dei contributi di sicurezza sociale. Tale riduzione era fissata inizialmente al 6,17 % dell'importo delle retribuzioni dei lavoratori interessati. A motivo del suo carattere generale ed automatico, questa misura non era stata considerata come un aiuto al quale si dovesse applicare l'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE. Con regio decreto del 12 febbraio 1993, la riduzione dei contributi sociali è stata stabilita a 1 875 BEF per trimestre per lavoratore occupato, il che rappresenta 7 500 BEF all'anno.
Una nuova modifica, introdotta con regio decreto del 14 giugno 1993 e denominata «operazione Maribel bis», prevede che l'importo trimestrale di 1 875 BEF sia portato a 6 250 BEF (8 437 BEF a partire dal 1° gennaio 1994: «Maribel ter»), se l'imprenditore svolge la sua attività principalmente in uno dei settori più esposti alla concorrenza internazionale. A partire dal 1° gennaio 1994 (1° aprile 1994 per le attività di trasporto interessate), quindi, la riduzione in tali settori è di 33 748 BEF all'anno per lavoratore. L'aiuto concesso a tali imprese, che è costituito dalla differenza fra la riduzione di base e la riduzione maggiorata, ammonta quindi a 26 248 BEF all'anno per lavoratore.
Per quel che riguarda le imprese che contano meno di venti lavoratori, il regio decreto del 12 febbraio 1993 ha fissato a 2 825 BEF (3 000 BEF a decorrere 1° luglio 1993) la riduzione trimestrale relativa a ciascuno dei primi cinque lavoratori. Per le imprese appartenenti ai settori più esposti alla concorrenza internazionale, tale importo è passato a 7 200 BEF nel quadro di Maribel bis e a 9 300 BEF nell'ambito di Maribel ter. Si tratta, tuttavia, di un vantaggio che rientra nella categoria degli aiuti de minimis e al quale non si applica l'articolo 92 del trattato CE. (L'aiuto netto, cioè la differenza tra le riduzioni per le altre imprese e quelle applicabili alle piccole suddette, non supera i 1 744 ECU in tre anni).
In base alle informazioni complementari ottenute dalle autorità belghe, le imprese beneficiarie della riduzione maggiorata sono quelle che operano principalmente nelle attività di estrazione e di trasformazione delle materie non energetiche e derivate, dell'industria chimica e dell'industria di trasformazione dei metalli, della meccanica e dell'ottica di precisione e talune altre industrie di lavorazione e trasformazione, come pure in alcuni servizi e talune attività di trasporto, specialmente il trasporto internazionale su strada.
Nel 1995 il costo dell'operazione Maribel è stato di 18 miliardi di BEF (465,1 milioni di ECU). Di questo importo, 11,4 miliardi di BEF (294,59 milioni di ECU) rappresentano il costo della maggiorazione, cioè l'importo degli aiuti.
L'introduzione di riduzioni maggiorate a favore di talune imprese ha indotto due società a presentare denuncia alla Commissione. La prima invocava il fatto che il sostegno dei settori dell'economia belga più esposti alla concorrenza straniera appariva incompatibile con l'articolo 92 del trattato CE.
La seconda ha contestato il carattere discriminatorio insito nella concessione della riduzione maggiorata, da cui essa era stata esclusa, reclamando un identico beneficio nei suoi confronti.
La Commissione ha deciso di avviare la procedura ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CE, dopo aver constatato che le riduzioni maggiorate previste dall'operazione Maribel bis/ter costituiscono altrettanti aiuti di Stato, ai quali debbono essere applicate le disposizioni dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE e che, tenuto conto delle informazioni in suo possesso, esse non possono beneficiare di nessuna delle deroghe enunciate ai paragrafi 2 e 3 del succitato articolo 92.
Nel quadro di detta procedura, la Commissione ha invitato il governo belga a farle pervenire le sue osservazioni. Gli altri Stati membri e gli altri interessati sono stati informati ed invitati a presentare a loro volta le loro osservazioni mediante la pubblicazione della decisione di avviare la procedura sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (2).
Le osservazioni del governo belga sono pervenute alla Commissione con lettera del 5 agosto 1996, registrata l'8 agosto 1996.
La Commissione ha inoltre ricevuto le osservazioni del governo olandese, come pure quelle di varie organizzazioni di imprenditori e di numerose associazioni professionali olandesi. Tali osservazioni sono state comunicate alle autorità belghe con lettere del 26 settembre 1996 e 1° ottobre 1996. I commenti fatti al riguardo dalle autorità belghe sono pervenuti alla Commissione il 17 ottobre 1996.
II
Le osservazioni delle autorità belghe si possono riassumere come segue.
- Il governo belga propone una modifica del regime mediante «l'elaborazione di un nuovo regime che si distingua completamente da quello che esiste attualmente, ma che persegua gli stessi obiettivi». Secondo la proposta, la riduzione maggiorata (Maribel maggiorato) sarebbe concessa agli imprenditori che svolgono la loro attività essenzialmente nei settori che rientrano nelle ripartizioni della nomenclatura generale delle attività economiche nelle Comunità europee (NACE) seguenti:
- agricoltura, caccia, silvicoltura e pesca (sezioni A e B);
- estrazione di minerali (sezione C);
- industria manifatturiera (sezione D);
- trasporto, stoccaggio e comunicazioni (sezione I).
- Il governo belga giustifica il sistema con le considerazioni seguenti:
- La limitazione delle riduzioni ai soli lavoratori manuali è «giustificata dalla natura e dall'economia del sistema, dato che il regime di sicurezza sociale e di sicurezza sociale complementare, il diritto del lavoro e l'organizzazione degli operai sono fondamentalmente diversi da quelli degli impiegati. Ne consegue, fra l'altro, che i rischi di licenziamento e di disoccupazione di lungo periodo degli operai sono sensibilmente più elevati di quelli incorsi dagli impiegati». Analogamente, la limitazione all'industria si giustifica col fatto che «è questa che occupa la maggior parte degli operai e della manodopera a basso salario, dovuto a sua volta alla scarsa qualificazione degli operai».
- D'altro canto, la riduzione maggiorata si propone di «promuovere la creazione di posti di lavoro nell'industria per evitare che in futuro il tessuto economico belga poggi troppo unilateralmente sul settore terziario».
- Il principio della riduzione forfettaria tende a stimolare la ripartizione del lavoro disponibile e la creazione di posti a orario ridotto.
- L'esclusione dell'edilizia si giustifica con i regimi di sicurezza sociale e di tassazione che sono propri di questo settore e che sono più vantaggiosi.
III
Nelle loro osservazioni, il governo olandese, nonché le associazioni di imprenditori e le categorie professionali olandesi ritengono che la riduzione maggiorata a favore delle imprese che svolgono le loro attività essenzialmente in uno dei settori più esposti alla concorrenza internazionale costituisca per tali imprese un notevole vantaggio a discapito delle imprese concorrenti olandesi. Essi ritengono che si tratti di un aiuto incompatibile con il mercato comune.
IV
Non avendo previamente comunicato alla Commissione le disposizioni costitutive degli aiuti di Stato previste dall'operazione Maribel bis, il governo belga non ha rispettato l'obbligo di previa notifica a cui è tenuto in virtù dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CE. Gli aiuti concessi su tale base sono quindi illegittimi.
Il vantaggio previsto dall'operazione Maribel bis/ter, che consiste nel riservare a talune attività specifiche il beneficio di una maggiore riduzione nel pagamento dei contributi sociali, costituisce un aiuto di Stato che è soggetto all'applicazione dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE. Facendo fruire di questo vantaggio alcune imprese, infatti, il sistema le alleggerisce di una parte dei loro costi, procurando loro vantaggi finanziari che ne migliorano la posizione concorrenziale. Dato che la regolamentazione riserva esplicitamente la concessione della riduzione supplementare alle imprese che svolgono le loro attività principalmente in uno dei settori più esposti alla concorrenza internazionale, le produzioni di tali imprese entrano, per definizione, in concorrenza con quelle delle imprese straniere, specialmente di altri Stati membri, e pertanto gli aiuti in oggetto pregiudicano gli scambi intracomunitari.
Per altro verso, tali aiuti non possono beneficiare di una delle deroghe previste ai paragrafi 2 e 3 dell'articolo 92 del trattato CE.
Le deroghe contemplate dall'articolo 92, paragrafo 2 non sono applicabili, in quanto gli aiuti non riguardano né singoli consumatori, né danni causati da calamità naturali o da altri eventi eccezionali, e nemmeno talune regioni della Germania.
La deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) non si applica, giacché gli aiuti sono destinati a tutto il territorio belga.
La deroga prevista all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b) non si applica perché la concessione degli aiuti non riguarda un importante progetto di comune interesse europeo, né un grave turbamento dell'economia belga.
Nemmeno la deroga contemplata all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) può essere applicata, a motivo delle seguenti considerazioni. Dato che si tratta di aiuti concessi sotto forma di riduzioni dei contributi di sicurezza sociale, il governo belga invoca il fatto che la misura presenta un carattere di aiuto volto a promuovere l'occupazione. Tale interpretazione non può essere accolta nel caso specifico. Nei suoi «orientamenti in materia di aiuti all'occupazione» (3), la Commissione ha esposto i criteri secondo i quali essa procede alla valutazione degli aiuti all'occupazione ai sensi della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c). Gli aiuti concessi a titolo del regime in oggetto non rientrano in nessuna delle categorie alle quali la Commissione può riservare un atteggiamento favorevole: essi non sono legati alla creazione di posti di lavoro nelle piccole e medie imprese (PMI) o nelle regioni ammissibili agli aiuti a finalità regionale, né all'assunzione di determinate categorie di lavoratori che incontrino particolari difficoltà ad inserirsi o reinserirsi nel mercato del lavoro. Non sono infine legati neanche ad una ripartizione del lavoro disponibile fra più lavoratori.
Secondo i predetti orientamenti, la Commissione può autorizzare certi aiuti al mantenimento dell'occupazione in caso di calamità naturali o di altri eventi eccezionali e, a certe condizioni, a favore delle regioni che possono beneficiare della deroga contemplata all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a). Se taluni aiuti alla salvaguardia dell'occupazione sono previsti in un piano di salvataggio e/o di ristrutturazione di imprese in difficoltà, la Commissione può autorizzare anche questi dopo averli valutati alla luce degli orientamenti vigenti in materia (4).
Gli aiuti previsti dall'operazione Maribel bis/ter non rientrano in nessuna di queste categorie. Essi presentano infatti il carattere di aiuti al funzionamento delle imprese beneficiarie, senza alcuna contropartita sociale o economica da parte di queste ultime, essendo la riduzione maggiorata concessa in maniera continuativa per tutti i lavoratori manuali da esse occupati, anche se l'occupazione è diminuita.
Inoltre, si tratta per definizione di aiuti il cui scopo primario è quello di ridurre i costi delle imprese che, o sono esportatrici, o sono in concorrenza con le importazioni in Belgio di produzioni di imprese estere, cioè specialmente di altri Stati membri. Non è fuori luogo osservare al riguardo che, nella sua dichiarazione sul «piano globale per l'occupazione», comunicato alla Commissione il 27 dicembre 1993, il governo belga adduceva segnatamente il deterioramento dei risultati in materia di esportazioni per giustificare l'aumento delle riduzioni dei contributi sociali.
Gli aiuti attualmente concessi nel quadro dell'operazione Maribel bis/ter costituiscono quindi un sostegno puro e semplice al funzionamento delle imprese, che ha lo scopo diretto di migliorare la loro competitività internazionale a discapito dei concorrenti degli altri Stati membri. Simili aiuti comportano automaticamente il rischio di alterare la situazione delle imprese concorrenti degli altri Stati membri e non possono essere giustificati da alcun interesse comunitario. Essi sono quindi incompatibili con il mercato comune.
V
Per quel che concerne le osservazioni presentate dal governo belga nelle lettere del 5 agosto 1996 e 17 ottobre 1996, esse suscitano i commenti seguenti.
Anzitutto occorre osservare che, come la Commissione ha già indicato nella sua comunicazione relativa al controllo degli aiuti di Stato e alla riduzione del costo del lavoro, indirizzata agli Stati membri con lettera del 13 settembre 1996 (5), la limitazione delle riduzioni ai soli lavoratori manuali non conferisce, da sola, al sistema il carattere di aiuto di Stato, per il fatto che non delimita un gruppo specifico di imprese beneficiarie. Nella fattispecie, pertanto, non è pertinente la giustificazione di questa limitazione «a motivo della natura e dell'economia del sistema», quale essa è stata fornita dalle autorità belghe.
Per contro e per quel che riguarda la limitazione a taluni settori dell'economia, nel caso specifico principalmente all'industria, la misura non può essere giustificata in quanto sostegno all'occupazione dei lavoratori manuali, quando si constata che solo il 47 % di questi sarebbe interessato dalla riduzione maggiorata (582 516 su 1 235 954, cifre riferite al 30 giugno 1993), mentre proprio nei settori economici esclusi dal beneficio della misura, che rappresentano il 53 % della manodopera operaia, rientrano comparti quali i servizi e l'edilizia, ad alto potenziale di posti di lavoro in tale categoria. La limitazione a taluni settori rende quindi la misura effettivamente selettiva e sortisce l'effetto di riservare un ulteriore vantaggio alle imprese che sono più esposte alla concorrenza internazionale (6), anche se l'espressione «settori più esposti alla concorrenza internazionale» non è più espressamente menzionata, ciò è peraltro confermato dal contenuto della lettera inviata alla Commissione il 9 agosto 1995 dalle autorità belghe, nella quale si dichiara: «Per quel che concerne il "face lifting" dell'articolo 1 del regio decreto, e precisamente la soppressione dell'espressione "esercita la sua attività principalmente in un settore più esposto alla concorrenza internazionale", ciò non pone problemi al Rijksdienst voor sociale verzekering (RSZ), in relazione alla descrizione degli imprenditori contemplati, essendo sufficiente il riferimento al codice NACE».
Il sistema non mira dunque alla promozione dei lavoratori manuali in quanto tali e non costituisce una misura atta a favorire l'occupazione, ma rappresenta un alleggerimento degli oneri che gravano sulle imprese, a prescindere dal loro contributo alla promozione dell'occupazione. Gli aiuti continuano infatti ad essere concessi per lavoratore manuale occupato nell'impresa, anche qualora l'occupazione sia diminuita nel corso dell'anno.
D'altro canto, per quel che riguarda l'obiettivo, invocato dalle autorità belghe, di «promuovere la creazione di posti di lavoro nell'industria, per evitare che in futuro il tessuto economico belga poggi troppo unilateralmente sul settore terziario», detto obiettivo non può essere realizzato mediante misure incompatibili con il trattato CE. Lo strumento utilizzato nella fattispecie, inoltre, non corrisponde all'obiettivo enunciato, in quanto si tratta, come sopra indicato, di un aiuto al funzionamento delle imprese e non già alla creazione di posti di lavoro.
Infine, le autorità belghe adducono anche il fatto che, pur beneficiando della riduzione maggiorata prevista da Maribel bis/ter, gli oneri di sicurezza sociale sostenuti dagli imprenditori belgi restano ancora nettamente più elevati di quelli che esistono nei Paesi Bassi e che pertanto la riduzione in oggetto non falsa la concorrenza.
Tale argomento non può essere accolto. Infatti la Commissione ha sempre difeso la tesi, peraltro espressamente confermata dalla Corte di giustizia (7), secondo la quale, se le condizioni generali alle quali le imprese svolgono la loro attività possono variare da un paese all'altro della Comunità, uno Stato membro non può comunque isolare un particolare elemento di dette condizioni generali, nel caso specifico gli oneri sociali, e compensare mediante riduzioni i costi aggiuntivi che ne risultano per tali imprese rispetto alle loro concorrenti degli Stati membri, trascurando nel contempo il fatto che, per un qualche altro elemento, la situazione può risultare invertita a favore delle stesse imprese.
VI
Nelle osservazioni da loro inviate alla Commissione nel quadro della procedura, le autorità belghe evocano la possibilità di elaborare un nuovo regime che, pur perseguendo gli stessi obiettivi, si distingua dal regime attuale. Qualora le autorità belghe decidessero di concretare tale possibilità, il progetto in questione dovrebbe essere notificato alla Commissione ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CE, affinché quest'ultima possa prendere posizione sulla sua compatibilità con il mercato comune,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La maggiore riduzione dei contributi di sicurezza sociale per i lavoratori manuali concessa nel quadro dell'operazione Maribel bis/ter agli imprenditori che svolgono le loro attività principalmente in uno dei settori più esposti alla concorrenza internazionale costituisce un aiuto di Stato illegittimo, in quanto non ne è stata data previa comunicazione alla Commissione conformemente alle disposizioni di cui all'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CE. Detto aiuto è inoltre incompatibile con il mercato comune, conformemente alle disposizioni dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE, e non può beneficiare di nessuna delle deroghe previste ai paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo.
Articolo 2
Il Belgio ha l'obbligo di adottare adeguate misure per porre fine quanto prima alla concessione delle riduzioni maggiorate dei contributi sociali di cui all'articolo 1, e deve recuperare dalle imprese beneficiarie gli aiuti illegittimamente versati. Il rimborso va effettuato conformemente alle procedure e alle disposizioni della legge belga, con pagamento degli interessi decorrenti dalla data di concessione degli aiuti fino alla data del loro rimborso effettivo, calcolati a un tasso pari al tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione netto degli aiuti regionali in Belgio in vigore alla data di erogazione degli aiuti stessi.
Articolo 3
Il Belgio informa la Commissione, entro il termine di due mesi a decorrere dalla data di notifica della presente decisione, delle misure adottate per conformarvisi.
Articolo 4
Il Regno del Belgio è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 4 dicembre 1996.