ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 10. prosince 2003
o státních podporách prováděných Francií ve prospěch France 2 a France 3
(oznámeno pod číslem K(2003) 4497)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2004/838/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 10. března 1993 předložila Télévision Française 1 SA (dále jen TF1) Komisi stížnost, která se týká způsobů financování a provozování veřejnoprávních televizních kanálů France 2 a France 3 (2). Tato stížnost se zakládá na porušení článku 81, čl. 86 odst. 1 a článku 87 Smlouvy.
(2)
Podle článku 81 Smlouvy se TF1 domnívá, že France 2 a France 3 provedly určité množství jednání ve vzájemné shodě, jejichž cílem a účinkem bylo omezení hospodářské soutěže. TF1 podle článku 86 Smlouvy dokládá, že francouzský stát trvá na opatřeních, která jsou v protikladu se zásadou rovného zacházení mezi veřejnými a soukromými podniky, a na opatřeních, která prosazují nebo podporují protisoutěžní dohody. Konečně na základě článku 87 Smlouvy TF1 tvrdí, že poplatek za právo užívat televizní přijímače, různé podpory a kapitálové příspěvky a také oprávnění k deficitu, které France 2 a France 3 získaly na počátku 90. let, jsou státními podporami. TF1 rovněž hodnotí jako opatření s účinkem rovnocenným státní podpoře skutečnost, že Nejvyšší rada pro audiovizuální vysílání (dále jen NRAV) nemůže uložit veřejnoprávním televizním kanálům peněžité sankce. TF1 se domnívá, že tyto státní podpory umožnily veřejnoprávním televizním kanálům, aby se osvobodily od jakéhokoliv tlaku obchodní rentability a zvyšovaly nabídky při nákupu televizních práv a dosahovaly vyvolávacích cen a umělých snížení svých reklamních bloků nebo sponzorských činností.
(3)
Dne 16. července 1993 zaslala Komise žádost o informace TF1, která odpověděla dopisem ze dne 30. září 1993. Dne 12. srpna 1993 byla zaslána žádost o informace francouzským orgánům, které odpověděly dopisem ze dne 9. prosince 1993.
(4)
Dne 17. března 1994 zaslala TF1 Komisi dopis uvádějící hlavní údaje obsažené ve stížnosti.
(5)
Dopisem ze dne 23. září 1994 a v dokumentu ze dne 12. prosince 1994 poskytla TF1 doplňující informace. Ve stejném období se konalo několik setkání mezi zástupci Komise a zástupci TF1.
(6)
V dopise ze dne 9. června 1995 vyjádřila TF1 znepokojení nad zkoumáním stížnosti. Komise v dopise ze dne 5. července 1995 odpověděla, že studie, kterou si objednala k otázce financování veřejnoprávní televize ve všech členských státech, není stále k dispozici.
(7)
Dopisem ze dne 3. října 1995 požadovala TF1 na Komisi, aby jednala. Tato dopisem ze dne 11. prosince 1995 uvědomila tazatele, že dopisem ze dne 21. listopadu 1995 požádala francouzské orgány o další informace. V dokumentu ze dne 27. listopadu 1995 uvedla TF1 doplňující informace.
(8)
Dne 2. února 1996 podala TF1 žalobu pro nečinnost proti Komisi k Soudu prvního stupně Evropských společenství.
(9)
Dopisem ze dne 16. února 1996 odpověděly francouzské orgány na požadavek o informace, který jim byl zaslán dne 21. listopadu 1995. Dopisy ze dne 22. února, 28. června, 4. a 18. října 1996 zaslala Komise francouzským orgánům nové žádosti o informace. Tyto odpověděly různými dopisy a faxy s daty 21. března,28. března, 12. dubna, 18. července a 20. prosince 1996.
(10)
Dopisem ze dne 10. března 1997 zaslala TF1 Komisi doplněk ke své původní stížnosti.
(11)
V dopise zaslaném TF1 dne 15. května 1997 Komise usoudila, že žádné státní opatření neporušilo článek 86 ve spojení s články 81 a 82 Smlouvy.
(12)
Dopisem ze dne 21. října 1997 uvedly francouzské orgány Komisi doplňující informace.
(13)
Dne 10. července 1998 se konala schůzka mezi Komisí a TF1.
(14)
Rozhodnutím přijatým dne 2. února 1999 zamítla Komise důvody uvedené ve stížnosti TF1, které byly založeny na článcích 81 a 82 Smlouvy.
(15)
Dne 26. února 1999 zaslala Komise francouzským orgánům příkaz k poskytnutí informací, které odpověděly dopisem ze dne 29. dubna 1999.
(16)
Se vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost dne 1. května 1999 byl ke Smlouvě připojen Protokol o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech (dále jen „protokol“).
(17)
Dne 3. června 1999 odsoudil Soud prvního stupně Komisi za nečinnost poté, co zjistil, že Komise upustila od přijetí rozhodnutí o části stížnosti TF1, která se týká státních podpor (3).
(18)
Dopisem ze dne 27. září 1999 Komise uvědomila Francii o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy proti podporám na investice přijatým France 2 a France 3 a také proti kapitálovým příspěvkům obdrženým France 2 v letech 1988 až 1994.
(19)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k dotyčným opatřením podaly své připomínky.
(20)
Dne 19. listopadu se konala schůzka mezi francouzskými orgány a Komisí. Francouzské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 10. prosince 1999. Dne 1. února 2000 zaslala Komisi své připomínky Asociace evropských komerčních televizí (dále jen ACT). Na tyto připomínky odpověděly francouzské orgány dopisem ze dne 15. června 2000.
(21)
Dne 10. února 2000 se konala schůzka mezi Komisí a zástupci TF1, poté dne 6. dubna a dne 2. října 2000 mezi Komisí, zástupci francouzských orgánů a France Télévisions.
(22)
Sdělení Komise o používání pravidel týkajících se státních podpor (5) na veřejnoprávní provozovatele vysílání (dále jen „sdělení“) bylo zveřejněno 15. listopadu 2001. Vymezuje zásady, které Komise hodlá sledovat při zkoumání opatření veřejného financování odsouhlasených veřejnoprávním televizním stanicím.
(23)
Dopisy ze dne 29. července, 18. října a 16. prosince 2002, poté ze dne 21. ledna, 20. března a 15. dubna 2003 požádala Komise francouzské orgány o nové informace. Tyto odpověděly dopisy ze dne 19. srpna 2002, poté ze dne 2. ledna, 11. února, 12. února, 19. května, 26. srpna a 7. listopadu 2003.
(24)
Kromě toho se dne 20. listopadu 2002 a dne 11. června 2003 konaly schůzky mezi Komisí a zástupci francouzských orgánů a France Télévisions; dne 14. dubna 2003 se konala schůzka mezi Komisí a zástupci TF1.
(25)
Toto rozhodnutí pojednává pouze o finančních opatřeních, která byla předmětem rozhodnutí o zahájení řízení, tzn. o podporách na investice přijatých France 2 a France 3, jakož i o kapitálových příspěvcích obdržených France 2 v letech 1988 až 1994. Toto rozhodnutí se netýká poplatku za právo užívat televizní přijímače, zavedeného francouzským zákonem č. 49-1032 ze dne 30. července 1949, neboť byl vyloučen z rozhodnutí o zahájení řízení.
(26)
Aby však měla Komise ucelený názor na finanční vztahy mezi francouzským státem a veřejnoprávními televizními kanály France 2 a France 3 v období, na něž se vztahuje toto rozhodnutí, musí vzít v úvahu nejen podpory na investice a kapitálové příspěvky, ale také poplatek. Proto bude Komise v tomto rozhodnutí odkazovat na tento poplatek, pokud to bude nutné pro její analýzu finančních opatření uvedených v 25. bodu odůvodnění.
II. PODROBNÝ POPIS DOTYČNÝCH OPATŘENÍ
(27)
Způsob financování France 2 a France 3 je smíšený, pokud je založen zároveň na poplatku, prostředcích z reklamy a sponzorských prostředcích. Poplatek je běžným veřejným financováním francouzských veřejnoprávních televizních kanálů. V období 1988-1994 však využívaly France 2 a France 3 podpory na investice a France 2 využívala kapitálové příspěvky.
A. Podpory na investice a jiné podpory
(28)
Od roku 1988 do roku 1994 obdržely televizní kanály France 2 a France 3, a to každý, od státu podpory na investice a jiné podpory uvedené v tabulkách 1 a 2.
TABULKA 1
Podpory obdržené France 2
(v milionech francouzských franků (FRF))
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Podpory na investice
130
136
-
178,3
195
139
-
Jiné podpory
-
-
0,74
86,52
-
-
21
Podpory celkem
130
136
0,74
264,82
195
139
21
TABULKA 2
Podpory obdržené France 3
(v milionech FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Podpory na investice
50
100
40
80
145
159
-
Jiné podpory
-
-
-
-
-
4,5
-
Podpory celkem
50
100
40
80
145
163,5
-
B. Kapitálové příspěvky
(29)
V uvedeném období využil televizní kanál France 2 rovněž tři kapitálové příspěvky. První kapitálový příspěvek poskytl stát v roce 1991 ve výši 500 milionů FRF, druhý v roce 1993 ve výši 55 milionů FRF a třetí v roce 1994 ve výši 355 milionů FRF.
(30)
Po ověření a s výjimkou poplatku neobdržely televizní kanály France 2 a France 3 další veřejné finance, které by jim umožňovaly financování jejich činnosti.
III. PŘIPOMÍNKY TŘETÍ ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(31)
V rámci formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise dopisem ze dne 1. února 2000 připomínky ACT, která zastupuje největší podíl komerčních televizních kanálů ve Společenství.
(32)
ACT se předběžně domnívá, že soukromé televizní kanály TF1, M6 a Canal+ si uložily plnit povinnosti veřejné služby, aniž by obdržely státní finanční náhradu, a proto povinnosti veřejné služby, které spočívají na France 2 a France 3, nijak neospravedlňují jejich veřejné financování. Ostatně lituje, že některé informace, jako jsou dodatečné náklady vynaložené veřejnoprávními televizními kanály na jejich veřejné služby nebo na obsah reorganizačního plánu televizních kanálů, nejsou uvedeny v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Naproti tomu potvrzuje analýzu Komise, co se týče účinku dotyčných podpor na hospodářskou soutěž a jejich vlivu na obchod mezi členskými státy.
(33)
ACT především tvrdí, že od liberalizace audiovizuálního odvětví je poplatek státní podporou a že se jedná o podporu novou, neboť poplatek je vyplácen televizním kanálům každý rok. Dochází z toho k závěru, že by Komise měla zahrnout poplatek mezi opatření, která jsou předmětem formálního vyšetřovacího řízení. Kromě toho se domnívá, že poplatek nemůže být prohlášen za slučitelný se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy ani na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Veřejné financování France 2 a France 3 se jí totiž zdá neoprávněné, jakmile soukromé televizní kanály mají podobné povinnosti veřejných služeb, jako jsou povinnosti veřejnoprávních televizních kanálů, aniž by se na ně zato vztahovala stejná státní finanční podpora.
(34)
Pokud se jedná o dotyčné podpory na investice a kapitálové příspěvky, domnívá se ACT, že tyto podpory nejsou spojeny s přesným kulturním projektem a nemohou být proto oprávněné na základě čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Rovněž má za to, že představují provozní podpory a že osvobození stanovené pro podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků, které mají obtíže, nelze v tomto případě uplatňovat, pokud francouzské orgány nesdělily Komisi plán restrukturalizace televizních kanálů.
(35)
Konečně poté, co byla připomenuta metodologie, kterou musí Komise při posuzování státní podpory sledovat s ohledem na čl. 86 odst. 2 Smlouvy, se ACT domnívá, že podpory na investice a kapitálové příspěvky zkoumané v tomto případě nevyhovují kritériím stanoveným v uvedeném článku, pokud se jedná o mimořádné, dočasné podpory a pokud nebyly vyplaceny za účelem financovat dodatečné veřejné služby.
(36)
Závěrem tedy ACT žádá Komisi, aby přijala záporné konečné rozhodnutí vzhledem k podporám na investice vyplaceným France 2 a France 3 a kapitálovým příspěvkům vyplaceným France 2, aby zahájila formální vyšetřovací řízení proti poplatku a poskytla jí co nejúplnější informace, co se týče povinností veřejných služeb obou televizních kanálů a obsahu jejich reorganizačního plánu.
IV. PŘIPOMÍNKY FRANCIE
A. O zahájení formálního vyšetřovacího řízení
(37)
Francouzské orgány sdělily své připomínky k zahájení formálního vyšetřovacího řízení dopisem ze dne 10. prosince 1999. Uvádějí, že jejich dopisy ze dne 20. prosince 1996 a 29. dubna 1999 tvoří nedílnou součást těchto připomínek. Rozpracování zahrnutá v těchto dvou dopisech zde budou shrnuta, pouze pokud již nejsou uvedena v dopise ze dne 10. prosince 1999.
(38)
Francouzské orgány se nejprve vrací k důsledkům liberalizace audiovizuálního odvětví. Uznávají, že privatizace TF1 násilně a nečekaně oslabila ekonomickou rovnováhu France 2, jelikož se TF1 od roku 1987 silně zvýšily příjmy z reklamy, zatímco růst příjmů z reklamy France 2 byl narušen. Francouzské orgány uvádějí dvojí vysvětlení tohoto vývoje: na jedné straně byla programová skladba TF1 z komerčních důvodů zaměřena na diváky typu „žena v domácnosti mladší padesáti let“ a diváky, o něž se nejvíce zajímají inzerenti, zatímco veřejnoprávní vysílající organizace se zaměřují na široký a ve svém složení rozdílný okruh diváků; na straně druhé právní předpisy stanoví pro veřejnoprávní vysílající organizace omezenější přístup ke zdrojům z reklamy než pro soukromé vysílající organizace.
(39)
Kromě toho náklady na nákup a produkci programů zaznamenaly silnou inflaci. Počet vysílajících organizací se v průběhu čtyř let zdvojnásobil, na trhu s programy se zvýšila konkurence, zatímco nové vysílající organizace přispívaly na tento trh dodatečnou hotovostí. Výsledek - náklady na programy jakéhokoliv druhu se zvýšily. S cílem vyrovnat tuto inflaci čerpaly dva veřejnoprávní televizní kanály ze svých zásob programů. Tím, že tyto programy využívaly menší finanční prostředky a často méně obnovitelné, se staly méně atraktivními, což vedlo zejména k propadu počtu diváků televizního kanálu France 2, a tedy ke snížení jeho zdrojů z reklamy. Snížení zdrojů z reklamy a zdražení nákladů se tak projevilo zhoršením zdravého finančního stavu těchto dvou veřejnoprávních televizních kanálů.
(40)
Francouzské orgány tvrdí že stát byl nucen zasáhnout, aby se zajistilo trvání veřejnoprávních televizních kanálů a jejich veřejných služeb, a umožnilo se tak zachování plurality. Tyto veřejné služby se projevují v obecné povinnosti týkající se kvality a ve zvláštním programovém složení. Vyplývají z koncepce, podle níž existence veřejnoprávních televizních kanálů se všeobecným zaměřením a shromažďujících dost rozdílnou veřejnost je nezbytnou podmínkou plurality informací, rozmanitosti programů a rozlišené podpory audiovizuální a filmové tvorby. Provádění těchto služeb představuje pro veřejnoprávní televizní kanály dodatečné náklady a zároveň ušlý zisk z reklamy. Od roku 1988 do roku 1994 došlo k takovému zhoršení jejich ekonomické situace, které v daném případě ohrožovalo jejich existenci a také poškozovalo řádné plnění jejich veřejných služeb. Stát tedy musel zasáhnout ve formě podpor na investice a kapitálových příspěvků. Živelný růst poplatku nemohl totiž zaplnit rychlý růst nákladů na programy a zastavit ekonomický úpadek televizních kanálů. Francouzské orgány považuji zásah státu ve prospěch France 2 a France 3 za slučitelný se společným trhem jak na základě čl. 86 odst. 2, tak na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy a s hlavními zásadami podpor na záchranu a restrukturalizaci podniků, které mají obtíže (8).
(41)
Francouzské orgány odůvodňují vyplacené podpory na investice pro France 2 a France 3 nezbytností pomoci televizním kanálům čelit zvýšení nákladů na programy. Ostatně na základě auditu kanceláře Coopers & Lybrand připravily oba veřejnoprávní televizní kanály v červenci 1991 strategický plán, který obsahuje pro každý televizní kanál návrh vnitřní reorganizace a sociální plán k vytvoření úspor a který stanoví strategii s cílem lépe odpovědět na očekávání televizních diváků a který přitom potvrzuje jejich zvláštnost veřejnoprávního televizního kanálu. Stát doprovodil provádění tohoto strategického plánu dodatečnými financemi ve formě již zmíněných podpor na investice a pro France 2 kapitálovým příspěvkem, aby vyrovnal strukturu bilanční sumy France 2. Tento první příspěvek ve výši 500 milionů FRF se ukázal jako nedostatečný, stát se rozhodl poskytnout France 2 další dva kapitálové příspěvky v roce 1993 a 1994, ten poslední byl proveden na základě nového auditu kanceláře Coopers & Lybrand a byl provázen novým úsporným plánem. Tato rekapitalizační opatření umožnila ozdravit finanční situaci France 2. Francouzské orgány se domnívají, že uvedená finanční opatření umožnila dvěma veřejnoprávním televizním kanálům přizpůsobit se novému prostředí hospodářské soutěže.
(42)
Francouzské orgány připomínají, že tyto podpory ve prospěch veřejnoprávních televizních kanálů jsou poskytnuty ve všeobecné souvislosti opětovného vymezení jejich veřejných služeb a jejich vztahů se státem prostřednictvím uzavření cílových smluv.
(43)
Francouzské orgány konečně uvádějí, že trhy s televizními diváky, programy a audiovizuální reklamou představují trhy s národním rozměrem a vytýkají Komisi, že neprokázala, jak byl obchod uvnitř Společenství ovlivněn těmito státními finančními opatřeními.
(44)
Francouzské orgány uvedly připomínky k postavení France 2 a France 3 na trzích, kde se nabývají audiovizuální a reklamní práva, ve své odpovědi ze dne 29. dubna 1999. Uvádějí, že veřejnoprávní televizní kanály nejsou na trhu, kde se nabývají audiovizuální a reklamní práva, s to ohrozit postavení komerčních televizních kanálů, pokud jsou jejich finanční možnosti menší nebo pokud jejich sestavení programu odpovídá požadavku náročnosti a rozmanitosti, zatímco komerční televizní kanály předkládají divákům pouze atraktivní programy. Francouzské orgány rovněž popírají, že by France 2 a France 3 měly „uměle nízkou“ politiku sazeb při prodeji reklamních časů. Zejména zdůraznily, že prodejní ceny za reklamní časy France 2 jsou celkově nižší pouze o 5 až 10 % než prodejní ceny TF1, zatímco reklamní bloky France 2 jsou dvakrát méně účinnější. Rozdíl skutečně dosahovaných cen mezi dvěma veřejnoprávními televizními kanály a TF1 by pouze odrážel rozdílnou účinnost reklamních bloků.
B. O připomínkách ACT
(45)
Francouzské orgány zaslaly dopisem ze dne 15. června 2000 Komisi svá vyjádření k připomínkám ACT. Připomínají své stanovisko, podle něhož poplatek tvoří stávající podporu, a popírají, že by soukromé televizní kanály vysílající pomocí pozemních systémů podléhaly povinnostem, které jsou srovnatelné s povinnostmi veřejnoprávních televizních kanálů. Potvrzují svou analýzu, podle níž jsou podpory na investice a kapitálové příspěvky, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, slučitelné se společným trhem na základě čl. 86 odst. 2 a čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy a uvádějí, že nepožadovaly použití čl. 87 odst. 3 písm. d), který se týká podpor učených na pomoc kultuře. Konečně uvádějí, že je na Komisi, aby posoudila, zda informace, které má k dispozici, jsou dostačující k ukončení řízení a zda mohou být ACT předány veřejné dokumenty.
V. POSOUZENÍ DANÝCH OPATŘENÍ
(46)
Ustanovení čl. 87 odst. 1 Smlouvy uvádí, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(47)
Dále, aby finanční opatření tvořilo státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, musí být splněny tyto podmínky:
-
podpora musí být poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků,
-
podpora musí zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví, a tak narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže,
-
podpora musí ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
A. O státních prostředcích
(48)
Podpory a kapitálové příspěvky, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, pocházejí ze státního rozpočtu. Poskytnutí těchto podpor nebo těchto příspěvků vyplývalo buď z právního aktu, nebo ze správního aktu. O charakteru státních prostředků dotyčných opatření a jejich přičtení státu tak není pochyb.
B. O selektivní výhodě a narušení hospodářské soutěže
(49)
Veškeré podpory, které obdržely France 2 a France 3 od roku 1988 do roku 1994, tvořily pro dva veřejnoprávní televizní kanály finanční prostředky, které mohly využívat na financování své činnosti nebo na investice a které obdržely, aniž by musely čerpat ze svých vlastních prostředků nebo si půjčovat na trhu. Tyto podpory tedy představovaly výhodu. Tato výhoda je navíc selektivní, protože ji využívaly pouze tyto dva veřejnoprávní televizní kanály, a ne všichni provozovatelé televize, ať už veřejní nebo soukromí.
(50)
V období 1988-1994 stát rovněž vložil do France 2 tři kapitálové příspěvky. Komise má obvykle za to, že kapitálový vklad státu do podniku nepředstavuje pro podnik selektivní výhodu, pokud se tento vklad uskuteční za okolností, které by byly přijatelné pro soukromého investora, působícího za obvyklých podmínek tržního hospodářství. Tuto zkoušku soukromého investora v tržním hospodářství lze z téhož důvodu uplatňovat pouze na investice v obchodních činnostech, v nichž se počítá s obvyklou návratností. Činností France 2 je v daném případě koncepce a sestavení programu televizních vysílání v souladu se službami, které byly France 2 svěřeny státem, a velká část činnosti tohoto televizního kanálu je proto přímo financována státem prostřednictvím poplatku. Cílem sestavení jeho programu není maximalizace obchodních příjmů. Při vložení kapitálu do France 2 nebylo tedy hlavním cílem státu získat optimální výnos. Stát se při poskytnutí kapitálových příspěvků France 2 neřídil důvody soukromého investora v tržním hospodářství. Francouzské orgány zdůraznily ve svých připomínkách ze dne 20. prosince 1996 a 29. dubna 1999 argument, podle kterého stát jednal jako soukromý investor v tržním hospodářství. Ukazuje se však jako protikladné v některých připomínkách tvrdit, že stát jednal jako soukromý investor v tržním hospodářství, a v připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení, že při zásahu státu ve prospěch France 2 byla dodržena kritéria hlavních zásad týkajících se podpor na záchranu a restrukturalizaci podniků, které mají obtíže. Hlavní zásady se totiž použijí, jedná-li se o otázku podpor na záchranu nebo restrukturalizaci, a ne o zásahy odpovídající zásahům soukromého investora v tržním hospodářství.
(51)
Francouzské orgány nicméně připomněly podobnost jejich chování k France 2 s chováním soukromého investora v tržním hospodářství; je třeba analyzovat tento argument. S cílem posoudit, zda jsou kapitálové příspěvky poskytnuty za obvyklých tržních podmínek, je třeba analyzovat hospodářské výsledky příjemce v průběhu období předcházejícího poskytnutí kapitálových příspěvků, jakož i finanční vyhlídky stanovené na základě odhadů trhu. V daném případě ukazuje tabulka 3, jaké byly čisté zisky France 2 před a po poskytnutí tří kapitálových příspěvků.
TABULKA 3
Finanční údaje France 2 za období 1988-1994
(v milionech FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Obrat
2 835,66
2 878,81
3 047,18
3 414,15
4 393,52
4 367,65
4 935,79
5 073,76
Hospodářský výsledek běžného účtu
- 99,92
- 329,19
- 744,25
- 92,92
75,51
52,01
73,13
60,73
Zdroj: Výsledovka France 2.
(52)
Jak vyplývá z tabulky 3, televizní kanál France 2 nebyl v období kapitálových příspěvků výnosný. Francouzské orgány nemohly na základě předchozích výsledků France 2 počítat s přiměřenou mírou výnosu z jejich investice. Také nemohly na základě finančních vyhlídek podniku nebo odhadů trhu počítat s obvyklou návratností investice. Jestliže je pravda, že se životaschopnost France 2 po několika ztrátových letech opět obnovila od roku 1992, byly malé zisky dosažené televizním kanálem možné pouze díky dodatečným kapitálovým příspěvkům, které byly schváleny státem v letech 1993 a 1994. Proto nelze přijmout argument francouzských orgánů, podle něhož mají být kapitálové příspěvky poskytnuté France 2 považovány za obvyklou tržní investici.
(53)
Komise má tedy za to, že soukromý investor v tržním hospodářství by neposkytl France 2 kapitálové příspěvky rovnocenné příspěvkům, které vložil stát v roce 1991, 1993 a 1994. V tomto ohledu tedy představují, pokud jde o France 2, výhodu selektivního přírůstku, protože France 2 je jediným televizním kanálem, který měl výhodu takových kapitálových vkladů k financování své činnosti.
(54)
Kromě toho je třeba přezkoumat, zda je splněna podmínka, která se týká schválené výhody, vzhledem ke kumulativním podmínkám stanoveným Soudním dvorem Evropských společenství v rozsudku Altmark (9). Jsou to tyto podmínky:
-
podnik požívající výhody byl skutečně pověřen plněním povinností veřejných služeb a tyto povinnosti byly jasně vymezeny,
-
parametry, na základě kterých je vypočítáno vyrovnání, byly objektivním a průhledným způsobem předběžně stanoveny, aby se předešlo tomu, že by zahrnovalo ekonomické zvýhodnění, které by ve srovnání s konkurenčními podniky podporovalo podnik požívající výhody,
-
vyrovnání nepřesáhne výši nezbytnou k pokrytí všech nebo části nákladů, vzniklých plněním povinností veřejných služeb, včetně příslušných příjmů a také přiměřeného zisku při plnění těchto povinností,
-
pokud nebyl výběr podniku proveden v rámci řízení při zadávání veřejných zakázek, byla úroveň nezbytného vyrovnání stanovena na základě analýzy nákladů, které by průměrný, řádně řízený a příslušným způsobem vybavený podnik vynaložil k plnění těchto povinností, včetně příslušných příjmů a také přiměřeného zisku při plnění těchto povinností.
(55)
V daném případě Komise uznává, že druhá podmínka, stanovená rozsudkem Altmark, není splněna. Podpory na investice a kapitálové příspěvky jsou totiž konkrétní podpůrná opatření poskytnutá francouzským státem France 2 a France 3, aby jim umožnila čelit zhoršení jejich ekonomické situace. Tato financování byla poskytnuta pouze a posteriori a s cílem čelit nepředvídané situaci. Nejedná se tedy o financování poskytnuté podle předem objektivně a průhledně stanovených parametrů.
(56)
Dále, pokud se jedná o čtvrtou podmínku, stanovenou rozsudkem Altmark, Komise konstatuje, že televizní kanály, kterým francouzské orgány svěřily provádění veřejných služeb, nebyly vybrány podle řízení při zadávání veřejných zakázek. Kromě toho nebyla úroveň poskytnutého finančního vyrovnání dvěma veřejnoprávním televizním kanálům stanovena na základě analýzy nákladů, které by průměrný, řádně řízený a příslušným způsobem vybavený podnik vynaložil k plnění svých veřejných služeb.
(57)
Jelikož nejsou splněny kumulativní podmínky stanovené rozsudkem Altmark, Komise konstatuje, že podpory a kapitálové příspěvky, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, představovaly pro France 2 a France 3 selektivní výhodu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(58)
Kromě toho podle ustálené judikatury Soudního dvora (10), jakákoli státní podpora, která posiluje postavení podniku vzhledem k dalším konkurenčním podnikům při obchodu uvnitř Společenství, narušuje hospodářskou soutěž. V roce 1988, kdy začala Komise zkoumat tuto věc, bylo audiovizuální odvětví ve Francii otevřeno konkurenci. France 2 a France 3 konkurovaly dalším televizním provozovatelům a finanční výhoda, která se na ně vztahovala prostřednictvím finančních opatření, jež jsou předmětem tohoto rozhodnutí, nezbytně udržovala nebo posilovala jejich postavení ve srovnání s postavením k jejich konkurentů. Finanční opatření, jichž využívaly, tedy způsobila narušení hospodářské soutěže ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
C. Ovlivnění obchodu
(59)
Státní finanční opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, pouze pokud skutečně nebo potenciálně ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Pokud finanční podpora poskytnutá státem posiluje postavení jednoho podniku ve srovnání s ostatními konkurenčními podniky v obchodu uvnitř Společenství, je třeba obchod považovat za ovlivněný státní podporou (11). Soudní dvůr rozpracoval široký výklad pojmu ovlivnění. Tak skutečnost, že se samotný dotyčný podnik neúčastní vývozu, nevylučuje, že by byl obchod ovlivněn. Pokud totiž členský stát poskytne podniku podporu, může být vnitřní činnost považována za zachovanou nebo zvýšenou, což pak snižuje vyhlídky podniků usazených v ostatních členských státech usadit se na tomto trhu. Podpora tedy umožňuje zachovat část trhu, kterou by mohli ovládnout konkurenti usazení v ostatních členských státech (12).
(60)
Ve světle této judikatury Komise uvádí , že „lze tedy mít obecně za to, že financování organizací pro veřejnoprávní vysílání státem ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Zřejmým případem je nákup a prodej vysílacích práv, které se často provádějí v mezinárodnímu měřítku. Rovněž reklama v případě veřejnoprávních vysílajících organizací oprávněných k prodeji reklamních časů, má přeshraniční dopad, zejména v jazykově homogenních oblastech, které se rozkládají na obou stranách vnitrostátních hranic. Složení akcionářů komerčních vysílajících organizací může být rovněž rozšířeno na více členských států“ (13).
(61)
Komise dlouze rozpracovala tuto otázku ovlivnění obchodu ve svém příkazu k poskytnutí informací (14) a v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Trhy, kde se nabývají audiovizuální práva a prodávají programy, mají mezinárodní rozměr, i když se práva a programy obecně nabývají pro určený zeměpisný trh. Finanční prostředky schválené France 2 a France 3 jim poskytly dodatečné konkurenční prostředky k nabytí audiovizuálních práv a k investici do programů, které byly poté uvedeny do prodeje. Daná podpůrná opatření kromě toho postavila France 2 a France 3 do výhodnějšího postavení, než měly jejich konkurenti ze Společenství a snížila jejich možnosti natolik, aby se mohli usadit ve Francii. K tomu je třeba poznamenat, že na část období zkoumaného v tomto rozhodnutí byla audiovizuální skupina působící v několika členských státech akcionářem francouzského televizního kanálu La Cinq, který v roce 1992 vyhlásil úpadek.
(62)
Proto podpory a kapitálové příspěvky, jichž využívaly France 2 a France 3, ovlivnily ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy obchod mezi členskými státy.
(63)
S ohledem na uvedená odůvodnění, je třeba dojít k závěru, že podpory vyplacené francouzskými orgány France 2 a France 3, jakož i kapitálové příspěvky vložené do France 2 od roku 1988 do roku 1994 představují státní podporu ve smyslu Smlouvy.
VI. PŘIDĚLENÍ POSKYTOVÁNÍ SLUŽBY OBECNÉHO HOSPODÁŘSKÉHO ZÁJMU FRANCE 2 A FRANCE 3
(64)
Ustanovení čl. 86 odst. 2 Smlouvy říká, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým v této smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství“.
(65)
Podle ustálené judikatury představuje článek 86 Smlouvy, pokud jde o podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, odchylku od zákazu státních podpor (15). Rozsudek Altmark mlčky potvrzuje, že státní podpora, která vyrovnává náklady vynaložené podnikem na poskytování služby obecného hospodářského zájmu může být prohlášena za slučitelnou se společným trhem, pokud jsou dodrženy podmínky stanovené čl. 86 odst. 2 Smlouvy.
(66)
V souladu s ustálenou judikaturou (16) představuje článek 86 Smlouvy odchylné ustanovení, které musí být vykládáno restriktivním způsobem. Soud přesně stanovil, že aby se na nějaké opatření mohla vztahovat uvedená odchylka, je nutné, aby se sloučily tyto podmínky:
-
dotyčná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být jako taková členským státem jasně vymezena,
-
dotyčný podnik musí být členským státem výslovně pověřen poskytováním uvedené služby,
-
uplatňování pravidel hospodářské soutěže Smlouvy musí bránit plnění zvláštního úkolu, který byl podniku svěřen, a odchylka nesmí ovlivňovat rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství.
(67)
Sdělení stanoví zásady a metody, které Komise hodlá sledovat, aby dbala o dodržování těchto podmínek v oblasti vysílání. V daném případě tak musí Komise stanovit, že:
-
činnost televizních kanálů France 2 a France 3 představuje činnost veřejné služby a že jejich veřejné služby jsou jasně vymezeny (definice),
-
France 2 a France 3 byly pověřeny těmito veřejnými službami úředním aktem (pověření a dohled),
-
finanční vyrovnání, které jim byla poskytnuto, je úměrné čistým nákladům na jejich činnost veřejné služby (proporcionalita).
(68)
V rámci své analýzy musí Komise rovněž vzít v úvahu protokol. Ten připomíná, že veřejnoprávní vysílání je přímo spjato s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu. Přesněji stanoví, že členské státy mají pravomoc „financovat veřejnoprávní vysílání, pokud je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání k plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě, a pokud takové financování neovlivňuje obchodní podmínky a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“.
A. Definice veřejných služeb France 2 a France 3
(69)
Na základě protokolu a sdělení připadá definice veřejných služeb na členské státy. Sdělení uvádí, že „vzhledem ke zvláštnímu charakteru odvětví vysílání může být ‚široká‘ definice, svěřující dané organizaci pro veřejnoprávní vysílání úkol poskytovat vyvážený a pestrý programu podle jejího zmocnění a zachovat přitom určitou míru sledovanosti, považována s ohledem na výkladová ustanovení protokolu za legitimní vzhledem k čl. 86 odst. 2 Smlouvy, pokud by se týkala zároveň zajištění uspokojování demokratických, společenských a kulturních potřeb společnosti a zaručení pluralismu, včetně kulturní a jazykové rozmanitosti (17)“. Nakonec je třeba připomenout, že v oblasti definice veřejných služeb v odvětví vysílání se úloha Komise omezuje na kontrolu zjevné chyby (18).
(70)
Článek 48 francouzského zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě komunikace odkazuje na „vzdělávací, kulturní a společenskou úlohu“ televizních kanálů France 2 a France 3. Články 54, 55 a 56 uvedeného zákona přesně stanoví některé úkoly France 2 nebo France 3 v oblasti šíření vládních prohlášení, parlamentních jednání a vysílání věnovaných politickému vzdělávání, odborovým a profesním organizacím, jakož i náboženským vyznáním zastoupeným ve Francii.
(71)
Veřejné služby France 2 a France 3 jsou dále pro každý televizní kanál podrobně popsány v seznamu úkolů a povinností. Článek 3 seznamu úkolů a povinností France 2 ze dne 28. srpna 1987 stanoví, že „společnost koncipuje a sestavuje program svých vysílání se snahou přinášet všem složkám veřejnosti informace, kulturní obohacení a zábavu na základě kulturní, vzdělávací a společenské úlohy, která je jí zákonem určena“, a že „svými programy zajišťuje zejména zdůraznění kulturního dědictví a podílí se na jeho obohacování audiovizuální tvorbou, kterou nabízí ve svém vysílání“. Článek 3 seznamu úkolů a povinností France 3 rovněž ze dne 28. srpna 1987 uvádí tyto dva pododstavce a doplňuje třetí, podle něhož „společnost koncipuje a sestavuje program svých vysílání o životě v regionech a přitom zejména podporuje vyjádření a informovanost o kulturních, společenských a profesních společenstvích a duchovních a filozofických skupinách“.
(72)
Asi ve dvaceti článcích se pak přesněji popisuje obsah těchto veřejných služeb: pluralitní vyjádření myšlenkových a názorových proudů; čestnost, nezávislost a pluralita informací; přizpůsobení se technologickým změnám; úprava programů pro neslyšící a nedoslýchavé osoby; šíření vládních sdělení, hlavních parlamentních jednání, vysílání věnovaných politickému vzdělávání, odborovým a profesním organizacím a hlavním náboženským vyznáním zastoupeným ve Francii; šíření zpráv věnovaných velkým vnitrostátním záležitostem, bezpečnosti silničního provozu a vysílání zaměřených na informovanost spotřebitelů; šíření vzdělávacích a společenských vysílání; povinnosti týkající se šíření a povahy dokumentů, informativních programů, programů o divadle, hudbě, tanci, zábavných programů, sportovních programů, vysílání pro děti a mládež a hrané tvorby.
(73)
Seznam úkolů a povinností France 2 a France 3 ze dne 16. září 1994, který nahradil seznam z roku 1987, opětovně potvrzuje tyto veřejné služby. V úvodu seznamu úkolů a povinností se uvádí, že „národní televizní společnosti (France 2 a France 3) vytvářejí televizi pro všechny občany. Proto se snaží shromáždit nejširší veřejnost a přitom potvrdit svou osobnost zvláštní nabídkou programů, která má čtyři hlavní charakteristické rysy:
-
při provádění kulturní, vzdělávací a společenské úlohy, kterou jim určuje zákon, přinášejí tyto televizní kanály veřejnosti informace, kulturní obohacení a zábavu a přitom stále respektují lidskou osobnost,
-
zajišťují pluralitu svých programů a přitom používají všechny žánry a otevírají se celé veřejnosti,
-
sestavení programu, které nabízejí, je zvláště bohaté a rozmanité v oblasti kulturních vysílání a programů pro mládež,
-
vykonávají významnou činnost v televizní tvorbě tím, že se snaží o inovace, věnují neustálou pozornost scénářům a podporují uskutečňování původních produkcí, které se snaží zdůraznit zejména francouzské kulturní dědictví.
V tom spočívá poslání národních televizních společností, aby byly odkazem na oblast etiky, kvality a fantazie. V tomto směru pečují o to, aby se vyhnuly jakékoliv vulgárnosti. Pozornost, kterou věnují svým divákům, vyjadřuje spíše „požadavek veřejnosti než vůli ke komerčnímu výkonu“. V úvodu seznamu úkolů a povinností France 2 se tento televizní kanál dále popisuje jako „jediný výhradně všeobecný televizní kanál veřejného sektoru“, jehož posláním je zasáhnout „širokou veřejnost, které nabízí rozmanitou a vyváženou programovou skladbu“, zatímco se v úvodu seznamu úkolů a povinností France 3 uvádí, že tento televizní kanál „potvrzuje své zvláštní poslání regionálního a místního televizního kanálu“ a dává přednost „decentralizovaným zprávám a regionálním událostem“. Jako v seznamech úkolů a povinností ze dne 28. srpna 1987 je poté asi ve dvaceti článcích podrobněji rozepsán obsah těchto veřejných služeb.
(74)
Komise má za to, že veřejné služby, které jsou svěřeny France 2 a France 3, odpovídají službě obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Tyto veřejné služby jsou jasně vymezeny a jsou legitimní, pokud jsou zaměřeny zároveň na zajištění uspokojování demokratických, společenských a kulturních potřeb společnosti a zaručení pluralismu, včetně kulturní a jazykové rozmanitosti, ve smyslu protokolu. Komise kromě toho konstatuje, že tyto veřejné služby zahrnují koncepci a šíření všech programů vysílaných France 2 a France 3. Činnost veřejné služby těchto dvou televizních kanálů spočívá takto v koncepci a šíření všech jejich programů. Některé veřejné služby jsou ovšem obecné a spíše kvalitativní povahy, ale Komise s přihlédnutím k výkladovým ustanovením protokolu považuje tuto „širokou“ definici za legitimní. Komise má konečně za to, že tato definice veřejných služeb neobsahuje žádnou zjevnou chybu.
(75)
Seznamy úkolů a povinností dvou veřejnoprávních televizních kanálů rovněž obsahují ustanovení, která se týkají kvót vysílání kinematografické a audiovizuální tvorby „v původním francouzském jazyce“ a financování koprodukcí kinematografických děl. Jedná se o právní ustanovení týkající se všech provozovatelů bezplatného pozemního vysílání. Vzhledem k tomu, že tato opatření nejsou zahrnuta do oblasti přezkoumání tohoto rozhodnutí, není toto rozhodnutí dotčeno případnou analýzou výhod poskytnutých takto odvětví audiovizuální a kinematografické produkce.
B. Pověření a dohled
(76)
Dotyčné veřejné služby byly France 2 a France 3 svěřeny prostřednictvím úředních aktů, protože vyplývají ze zákona č. 86-1067, jakož i ze seznamů úkolů a povinností ze dne 28. srpna 1987, poté ze dne 16. září 1994, přijatých dekretem předsedy vlády. Tyto seznamy úkolů a povinností stanoví, že některé povinnosti se upřesňují ročními opatřeními. Seznamy úkolů a povinností ze dne 16. září 1994 mimo jiné uvádějí, že povinnosti a zásady, které zmiňují, jsou v případě potřeby upřesněny v cílových smlouvách uzavřených mezi státem a televizními kanály.
(77)
Francouzské orgány zřídily různé prostředky dohledu nad plněním veřejných služeb ze strany France 2 a France 3. Dva veřejnoprávní televizní kanály zasílají každým rokem ministrovi odpovědnému za komunikaci a Nejvyšší radě pro audiovizuální vysílání zprávu o provádění ustanovení uvedených v jejich seznamech úkolů a povinností. Nejvyšší rada pro audiovizuální vysílání vydává každý rok veřejnou zprávu, ve které u každého televizního kanálu hodnotí dodržování jednotlivých článků seznamu úkolů a povinností. V případě závažného neplnění veřejných služeb ze strany televizního kanálu zašle Nejvyšší rada pro audiovizuální vysílání veřejné připomínky správní radě.
(78)
Kromě toho v souladu s článkem 53 zákona č. 86-1067 parlament hlasuje o rozpočtu veřejnoprávních televizních kanálů na základě zprávy připravené na každém shromáždění členem finančního výboru. Zpravodaj může, pokud to považuje za nezbytné, komentovat plnění veřejných služeb televizními kanály.
(79)
Je třeba konečně poznamenat, že z dvanácti členů správní rady každého televizního kanálu jsou dva členové parlamentu, čtyři zástupci státu a čtyři kvalifikované osobnosti. Těchto deset osob nesouvisí s televizním kanálem a mohou tedy bez výhrad vyjadřovat své připomínky, pokud jde o plnění veřejných služeb.
C. Proporcionalita financování činnosti veřejné služby
a) Hodnocení vyrovnání poskytnutého státem na náklady činnosti veřejné služby
(80)
Komise musí zhodnotit, zda podpory vyplacené France 2 a France 3 jsou úměrné nákladům na jejich činnost veřejné služby. Podle sdělení „aby bylo dodrženo kritérium proporcionality, je nezbytné, aby podpory státu nepřesáhly čisté náklady veřejné služby vzhledem k ostatním přímým nebo nepřímým příjmům získaným z této veřejné služby. Proto čisté zisky, které komerční činnosti získají z veřejné služby, budou vzaty v úvahu při hodnocení proporcionality podpory (19)“.
(81)
Je třeba poznamenat, že, pokud sdělení v tomto ohledu odkazuje na směrnici Komise 80/723/EHS ze dne 25. června 1980 o průhlednosti finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky (20) a na povinnost oddělených účtů zavedenou touto směrnicí, se tato povinnost neuplatňovala na odvětví televizního vysílání během období, kterého se týká toto rozhodnutí.
(82)
Sdělení je neutrální s ohledem na prostředky vybrané členskými státy k financování televizí, kterým byly svěřeny veřejné služby. Francouzské orgány se rozhodly pro smíšené financování, které je založeno zároveň na veřejných prostředcích a komerčních zdrojích. Příjmy z reklamy a ze sponzorování představují téměř celkovou částku těchto komerčních zdrojů, z distribučních činností plynou pouze okrajové příjmy. Pokud se jedná o veřejné prostředky, poplatek tvoří obvyklé veřejné financování France 2 a France 3. Avšak v období 1988 až 1994 poskytly francouzské orgány televizním kanálům France 2 a France 3 kromě poplatku také podpory uvedené v tabulkách 1 a 2.
(83)
Francouzské orgány rovněž poskytly France 2 tři kapitálové příspěvky. Od roku 1988 do roku 1991 televizní kanál nahromadil takové ztráty, že v roce 1991 byl v souladu s článkem 241 francouzského zákona č. 66-537 ze dne 24. července 1966 povinen navýšit, poté snížit svůj základní kapitál, aby vyrovnal velkou část svých ztrát a opětovně obnovil úroveň svého vlastního jmění ve výši poloviny svého základního kapitálu. Během této operace vložil francouzský stát 500 milionů FRF do France 2. Tato operace stačila k zajištění pokračování činnosti televizního kanálu na krátké období, ale neumožnila opětovné nastolení trvalé rovnováhy mezi vlastním kapitálem a bankovním zadlužením. Stát tedy musel v roce 1993 a 1994 poskytnout dva nové kapitálové příspěvky v celkové výši 410 milionů FRF.
(84)
V rámci přezkoumání kritéria proporcionality je Komise povinna prověřit, že souhrn veřejných financování vybraných France 2 a France 3 od roku 1988 do roku 1994, tzn. státní podpory podle tohoto rozhodnutí, ale také poplatek a podpory na vybavení, nepřesahují čisté náklady na jejich činnost veřejné služby.
(85)
Předběžně je třeba poznamenat, že v daném případě France 2 a France 3 obdržely v období 1988-1994 veřejné prostředky, které vycházejí z různé účetní logiky. Poplatek je totiž určen k vyrovnání ročních výdajů vynaložených oběma veřejnoprávními televizními kanály při provádění jejich činnosti veřejné služby; proto jsou zapsány na ročním základě do výsledovky. Naproti tomu kapitálové příspěvky a podpory jsou zapsány v rozvaze. Kapitálové příspěvky totiž představují mimořádné vklady, které sloužily k úhradě předchozích deficitů, nahromaděných za několik účetních období. Stejně tak podpory na investice a na vybavení umožňují financovat investice, které budou použity, a tudíž odepsány v několika účetních obdobích. Podpory jsou tedy uváděny ve výsledovce podle téhož harmonogramu jako odpisy investic. Pokud se pro výpočet vyrovnání nákladů veřejné služby smíchají položky z rozvahy (podpory) a položky z výsledovky (odpisy zahrnuté v celkových výdajích účetního období), je nutné přistupovat kumulativně ke střednědobému nebo dlouhodobému období, neboť je možné mít za to, že zapsání podpor (uvedených ve výsledovce) a zapsání podpor (uvedených v rozvaze) budou směřovat ke stejným částkám. Jelikož se formální vyšetřovací řízení týká let 1988-1994, bude se brát v úvahu toto kumulativní období.
(86)
France 2 a France 3 řídí buď interně, nebo prostřednictvím poboček činnost veřejné služby a zároveň komerční činnosti. Pouze náklady na činnost veřejné služby televizních kanálů, zahrnující veškeré náklady nezbytné pro koncepci a vysílání jejich programů, mohou být finančně vyrovnány státem. Celkové výdaje účetního období každého televizního kanálu tedy zahrnují výdaje spojené s činností veřejné služby, ale také výdaje spojené s komerčními činnostmi. Čisté náklady na činnost veřejné služby každého televizního kanálu se tedy získají, jak je stanoveno ve sdělení, tak, že se z jejich celkových výdajů účetního období odečtou veškeré výdaje spojené s komerčními činnostmi, ať už byly řízeny interně nebo prostřednictvím poboček, jakož i čisté zisky z těchto činností (hlavně příjmy z reklamy a sponzorování). V dotyčném období 1988-1994, jak je uvedeno v tabulce 4, dosahují tak kumulované čisté náklady na činnost veřejné služby 15,69 miliard FRF u France 2 a 20,89 miliard FRF u France 3 (21).
TABULKA 4
Stanovení čistých nákladů na činnost veřejné služby kumulativně za období 1988-1994
(v miliardách FRF)
France 2
France 3
Celkové výdaje
41,982
37,011
Výdaje spojené s komerčními činnostmi
15,2
11,74
Čisté zisky z komerčních činností
11,091
4,379
Čisté náklady na činnost veřejné služby
15,691
20,892
(87)
Tyto čisté náklady na veřejnou službu musejí být poté srovnány s úhrnem veřejných financování získaných televizními kanály s cílem zhodnotit, zda finanční vyrovnání od státu přesáhlo nebo nepřesáhlo tyto náklady. Jelikož poplatek na jedné straně a podpory a kapitálové příspěvky na straně druhé se řídí různými účetními logikami, je nezbytné postupně předkládat zůstatky vyrovnání nákladů na činnost veřejné služby podle zúčtovaných veřejných financování. V období 1988-1994 vybraly televizní kanály France 2 a France 3, pokud jde o poplatek, první z nich 12,12 miliardy FRF a druhý 20,17 miliardy FRF (22). Podle analýzy odpovídající přístupu „výsledovka“ se tak ukazuje, že France 2 a France 3 obdržely souhrnně částečné vyrovnání, a to první ve výši 3,57 miliardy FRF a druhý 718,6 milionu FRF.
(88)
Od nynějška je třeba porovnávat tyto částky částečného vyrovnání s dodatečnými veřejnými prostředky zapsanými v rozvaze. Tyto dodatečné prostředky jsou vytvářeny jednak podporami na vybavení a jednak podporami na investice, jinými podporami a kapitálovými příspěvky, které jsou předmětem tohoto řízení. Kumulativně dosahují 1,91 miliardy FRF u France 2 a 633,5 milionu FRF u France 3. Kromě toho nesmějí být do čistých nákladů na činnost veřejné služby zahrnuty kapitálové vklady, jakož i zálohy na běžných účtech neuhrazené pobočkám dvou veřejnoprávních televizních kanálů, které vykazují komerční činnosti (115,2 milionů FRF u France 2 a 25,9 milionů FRF u France 3).
(89)
Při zúčtování těchto dodatečných prostředků se ukazuje, že France 2 a France 3 získaly v období 1988-1994 částečné vyrovnání. Toto částečné vyrovnání dosahuje 1,54 miliardy FRF u France 2 a 59,2 milionu FRF u France 3.
b) Hodnocení chování France 2 a France 3 na trhu s prodejem reklamních časů
(90)
Komise musí podle sdělení rovněž ověřit, že na úrovni komerčních činností vnitřně spojených s činností veřejné služby nedošlo k žádnému narušení hospodářské soutěže, které by nebylo nezbytné k plnění veřejných služeb. K takovému narušení by došlo, pokud by France 2 a France 3, jisté si tím, že jejich nižší komerční příjmy budou vyrovnány státem, snížily prodejní ceny za reklamní časy, a tak snížily příjmy svých konkurentů.
(91)
TF1 ve své stížnosti zdůrazňuje tento argument a tvrdí, že díky státním podporám, které využívají, televizní kanály France 2 a France 3 tím, že nejsou „pod tlakem rentability jako jejich konkurenti, mohou dosahovat nabídkových cen a umělých snížení svých reklamních bloků nebo svých sponzorských akcí, aby si udržely inzerenty“.
(92)
Komise na základě informací, které má k dispozici, neobjevila žádný přesvědčivý údaj, který by potvrzoval argument TF1. Rozdíl mezi prodejními cenami reklamních bloků TF1 a reklamních bloků France 2 a France 3 se vysvětluje ne nekomerčním chováním dvou veřejnoprávních televizních kanálů, ale rozdílem účinnosti reklamních bloků TF1 oproti blokům veřejnoprávních televizních kanálů.
(93)
Inzerenti se v odvětví televizní reklamy především zajímají o sledovanost reklamních bloků u žen v domácnosti mladších 50 let. Tato sledovanost se měří pomocí pojmu „Gross Rating Point“ (GRP, ukazatel mediálního tlaku), definovaného jako průměrný počet kontaktů v reklamní kampani získaných u 100 osob cílové populace. Za provedený kontakt se pokládá, je-li osoba jednou v daném okamžiku vystavena vysílané zprávě.
(94)
Inzerenti pro svou reklamu vyhledávají nejúčinnější časy, které v daném okamžiku zajišťují nejlepší pokrytí u cílové populace. Z toho vyplývá, že čím je sledovanost vysílání větší, s tím vyšší platbou jednotkové ceny za kontakt (cena GRP) souhlasí inzerenti. Za účinnost vysílání je také příplatek.
(95)
Tabulka 6 uvádí pro každý televizní kanál průměrný ukazatel GRP a průměrnou cenu GRP během dne se zaměřením na ženy v domácnosti ve věku od 15 do 49 let.
TABULKA 6 (23)
TF1
France 2
France 3
M6
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
1990
5,8
2 732
3
2 738
2,3
2 533
1,9
2 440
1991
5,3
2 649
2,6
2 488
2,1
2 463
1,9
2 239
1992
4,8
2 963
2,5
2 652
2
2 707
1,9
2 297
1993
4,7
2 829
2,4
2 595
1,7
2 785
1,9
2 481
1994
4,7
2 983
2,6
2 847
1,6
2 777
2
2 475
Zdroj: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT zpracování POPCORN.
Změna metodologie v roce 1989 neumožňuje porovnání s předchozími údaji.
(96)
Tabulka 7 uvádí pro každý televizní kanál průměrný ukazatel GRP a průměrnou cenu GRP v době vysoké sledovanosti (19-22 hodin) se zaměřením na ženy v domácnosti ve věku od 15 do 49 let.
TABULKA 7
TF1
France 2
France 3
M6
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
Průměrný ukazatel GRP
Cena GRP
(EUR)
1990
12,8
3 465
5,9
3 079
3,9
2 620
3,4
2 815
1991
12,1
3 536
6,1
3 103
4,1
2 607
3,8
2 454
1992
10,4
3 741
5,7
3 613
3,9
3 032
4,4
2 587
1993
10,7
3 512
5,9
3 378
3,4
3 150
3,9
3 084
1994
10,3
3 735
6
3 519
3,4
3 078
4,2
3 920
Zdroj: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT zpracování POPCORN.
Změna metodologie v roce 1989 neumožňuje porovnání s předchozími údaji.
(97)
Protisoutěžní chování veřejnoprávních televizních kanálů na trhu s prodejem reklamních časů by bylo zjištěno, pokud by s přihlédnutím ke skutečnosti, že vyšší průměrný ukazatel GRP způsobuje vyšší cenu GRP (příplatek za účinnost), byly ceny GRP dosahované veřejnoprávními televizními kanály znatelně nižší než ceny dosahované TF1 a M6. Na základě údajů uvedených v tabulkách 6 a 7 to není tento případ. Je pravda, že z nich v podstatě vyplývá, jak zdůrazňuje TF1, že jeho cena GRP je vyšší než ceny France 2 nebo France 3, které jsou vyšší než ceny M6. Rovněž z nich vyplývá, že průměrný ukazatel GRP TF1 je vždy jednoznačně vyšší než GRP France 2 nebo France 3. Od roku 1990 do roku 1994 se během celého dne průměrný ukazatel GRP TF1 pohybuje od 4,7 do 5,8 bodu, zatímco u France 2 se pohybuje od 2,4 do 3 bodů, u France 3 od 1,6 do 2,3 bodu a u M6 od 1,9 do 2 bodů. V době velké sledovanosti se průměrný ukazatel GRP u TF1 pohybuje od 10,3 do 12,8 bodu, zatímco u France 2 se pohybuje od 5,7 do 6,1 bodu, u France 3 od 3,4 do 4,1 bodu a u M6 od 3,4 do 4,4 bodu. Nicméně rozdíl mezi cenami GRP u TF1 a těchto dvou veřejnoprávních televizních kanálů není neúměrný, pokud se porovnává s rozdílem mezi cenami GRP u TF1 a M6. V průměru lze pozorovat snížení cen GRP u France 2, France 3 a M6 okolo 83 EUR za jednotku GRP ve srovnání s cenou GRP u TF1 ve dvou dotyčných obdobích (průběh celého dne a doba velké sledovanosti). Lze tedy konstatovat, že France 2 a France 3 nefakturovaly prodej svých reklamních časů za uměle nízkou cenu.
(98)
Níže uvedené grafy pro ilustraci představují údaje, které se týkají cen GRP a průměrného ukazatele GRP televizních kanálů, jak jsou uvedeny v tabulkách 6 a 7 s rozlišením mezi průměrem během dne a v době velké sledovanosti. Omezený počet (pět) bodů, které má k dispozici každý televizní kanál, a jejich slabý rozptyl umožňuje ukázat souhrn pěti let a čtyř televizních kanálů na jednom grafu.
(99)
Tyto dva grafy ukazují, že existuje pozitivní korelace mezi průměrným ukazatelem GRP a cenou GRP, což potvrzuje skutečnost, že existuje příplatek za účinnost: kanál s vyšším ukazatelem GRP má vyšší cenu GRP. Tato korelace je v grafu znázorněna lineární přímkou poklesu ceny GRP na průměrný ukazatel GRP, která vyjadřuje „průměrný“ vztah mezi cenou GRP a ukazatelem GRP všech televizních kanálů v daném období. Kromě toho z těchto dvou grafů vyplývá, že ceny dosahované France 2 a France 3 nejsou znatelně nižší než ceny dosahované TF1 a M6 s přihlédnutím k účinku příplatku za účinnost. Ve skutečnosti je u France 2 a France 3 několik bodů, které se nacházejí na spodní straně přímky poklesu, avšak jsou jí velmi blízko. Mimo jiné lze konstatovat, že některé ceny France 3 jsou vyšší než ceny M6 s přibližně stejným ukazatelem GRP.
(100)
Závěrem lze říci, že ceny dosahované France 2 a France 3 mezi rokem 1990 a 1994 se neukazují jako znatelně nižší než ceny dosahované TF1 a M6. Vyšší cena reklamních bloků TF1 se vysvětluje účinností reklamních bloků tohoto televizního kanálu, a ne komerčním chováním veřejnoprávních televizních kanálů. Francouzská rada pro hospodářskou soutěž v rozhodnutí z roku 2001, které se týká prodeje reklamních časů, ostatně dospěla ke stejnému závěru (24).
(101)
Komise závěrem konstatuje, že veřejná financování poskytnutá v období 1988-1994 francouzskými orgány France 2 a France 3 bylo jednak nižší než náklady na jejich činnost veřejné služby a že jednak neexistuje žádný ukazatel, který by prokazoval protisoutěžní chování veřejnoprávních televizních kanálů na trhu s prodejem reklamních časů. Komise se proto domnívá, že státní financování činnosti veřejné služby France 2 a France 3 vyhovuje podmínce proporcionality.
(102)
Komise uznává, že v daném případě jsou sloučeny tři podmínky pro uplatňování odchylky stanovené v čl. 86 odst. 2 Smlouvy.
VII. ZÁVĚR
(103)
Komise podle své analýzy má za to, že státní podpory, které jsou předmětem tohoto formálního vyšetřovacího řízení, jsou slučitelné se společným trhem na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Podpory na investice vyplacené Francií televizním kanálům France 2 a France 3, jakož i kapitálové příspěvky prováděné Francií ve prospěch France 2 v letech 1988 až 1994 představují státní podpory slučitelné se společným trhem na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 10. prosince 2003.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 10 dicembre 2003
relativa agli aiuti di Stato ai quali la Francia ha dato esecuzione a favore di France 2 e France 3
[notificata con il numero C(2003) 4497]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2004/838/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo avere invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli (1) e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Il 10 marzo 1993, Télévision Française 1 SA (in appresso denominata «TF1») ha presentato una denuncia alla Commissione riguardo alle modalità di finanziamento e di gestione delle emittenti televisive pubbliche France 2 e France 3 (2). In tale denuncia si fa valere la violazione dell'articolo 81, dell'articolo 86, paragrafo 1, e dell'articolo 87 del trattato.
(2)
In base all'articolo 81 del trattato, TF1 ritiene che France 2 e France 3 abbiano messo in atto alcune pratiche concordate che hanno avuto per oggetto e per effetto di restringere la concorrenza. In base all'articolo 86 del trattato, TF1 sostiene che lo Stato francese mantiene misure contrarie al principio della parità di trattamento fra imprese pubbliche e imprese private e misure che impongono o incoraggiano intese anticoncorrenziali. Infine in base all'articolo 87 del trattato, TF1 afferma che il canone, diverse sovvenzioni e conferimenti di capitale nonché alcune autorizzazioni di disavanzo di cui hanno beneficiato France 2 e France 3 all'inizio degli anni '90 costituiscono aiuti di Stato. TF1 considera inoltre misura di effetto equivalente a un aiuto di Stato l’impossibilità per il Conseil supérieur de l’audiovisuel (in appresso denominato «CSA») di irrogare sanzioni pecuniarie nei confronti delle emittenti pubbliche. TF1 ritiene che questi aiuti di Stato abbiano permesso alle emittenti pubbliche di liberarsi da qualsiasi vincolo di redditività commerciale presentando offerte superiori per l'acquisto dei diritti televisivi e praticando prezzi di richiamo e ribassi artificiali in relazione ai propri spazi pubblicitari o alle proprie azioni di sponsorizzazione.
(3)
Il 16 luglio 1993 la Commissione ha inviato una richiesta di chiarimenti a TF1, che ha replicato con lettera del 30 settembre 1993. Una richiesta di chiarimenti è stata inviata in data 12 agosto 1993 alle autorità francesi, che hanno replicato con lettera del 9 dicembre 1993.
(4)
Il 17 marzo 1994 TF1 ha inviato alla Commissione una lettera che riporta i principali elementi contenuti nella denuncia.
(5)
Con lettera del 23 settembre 1994 e in un documento datato 12 dicembre 1994, TF1 ha fornito informazioni complementari. Nello stesso periodo si sono svolti vari incontri fra rappresentanti della Commissione e rappresentanti di TF1.
(6)
Con lettera del 9 giugno 1995, TF1 ha chiesto ragguagli in merito all'esame della denuncia. Con lettera del 5 luglio 1995, la Commissione ha risposto che lo studio da essa commissionato relativamente al problema del finanziamento della televisione di servizio pubblico in tutti gli Stati membri non era ancora disponibile.
(7)
Con lettera del 3 ottobre 1995, TF1 ha invitato la Commissione a prendere posizione. Con lettera dell'11 dicembre 1995, la Commissione ha informato la ricorrente di avere richiesto informazioni supplementari alle autorità francesi con lettera del 21 novembre 1995. In un documento datato 27 novembre 1995, TF1 ha fornito informazioni complementari.
(8)
Il 2 febbraio 1996 TF1 ha presentato un ricorso per carenza nei confronti della Commissione dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee.
(9)
Con lettera del 16 febbraio 1996, le autorità francesi hanno risposto alla richiesta di chiarimenti che era stata loro rivolta il 21 novembre 1995. Con lettere del 22 febbraio, 28 giugno, 4 e 18 ottobre 1996, la Commissione ha inviato altre richieste di informazioni alle autorità francesi. Queste ultime hanno risposto con diverse lettere e telefax datati 21 marzo, 28 marzo, 12 aprile, 18 luglio e 20 dicembre 1996.
(10)
Con lettera del 10 marzo 1997, TF1 ha inviato alla Commissione un'integrazione della sua denuncia iniziale.
(11)
In una lettera inviata a TF1 il 15 maggio 1997, la Commissione ha ritenuto che nessuna misura statale costituisse una violazione dell'articolo 86 abbinato agli articoli 81 e 82 del trattato.
(12)
Con lettera del 21 ottobre 1997, le autorità francesi hanno fornito alla Commissione informazioni complementari.
(13)
Il 10 luglio 1998 si è svolta una riunione fra i servizi della Commissione e TF1.
(14)
Con decisione del 2 febbraio 1999, la Commissione ha respinto le argomentazioni, sollevate dalla denuncia di TF1, che erano basate sugli articoli 81 e 82 del trattato.
(15)
Il 26 febbraio 1999 la Commissione ha inviato alle autorità francesi, che hanno risposto con lettera del 29 aprile 1999, un'ingiunzione di fornire informazioni.
(16)
Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam il 1o maggio 1999, il protocollo sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri (in appresso denominato «il Protocollo») è stato annesso al trattato.
(17)
Il 3 giugno 1999 il Tribunale di primo grado ha condannato la Commissione per carenza, dopo avere constatato che la Commissione si era astenuta dall'adottare una decisione sulla parte della denuncia di TF1 riguardante gli aiuti di Stato (3).
(18)
Con lettera del 27 settembre 1999, la Commissione ha informato la Francia in merito alla sua decisione di iniziare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato nei confronti delle sovvenzioni all'investimento percepite da France 2 e France 3 e dei conferimenti di capitale effettuati a favore di France 2 fra il 1988 e il 1994.
(19)
La decisione della Commissione di iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni riguardo alle misure in questione.
(20)
Il 19 novembre 1999 si è svolta una riunione fra le autorità francesi e i servizi della Commissione. Le autorità francesi hanno presentato le loro osservazioni con lettera del 10 dicembre 1999. Il 1o febbraio 2000 l’Association des Télévisions Commerciales Européennes (in appresso denominata «ACT») ha inviato le sue osservazioni alla Commissione. Le autorità francesi hanno risposto a tali osservazioni con lettera del 15 giugno 2000.
(21)
Il 10 febbraio 2000 si è svolta una riunione fra i servizi della Commissione e i rappresentanti di TF1, seguita dalle riunioni del 6 aprile e del 2 ottobre 2000 fra i servizi della Commissione e i rappresentanti delle autorità francesi e di France Télévisions.
(22)
La comunicazione della Commissione relativa all'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione (5) (in appresso denominata la «Comunicazione») è stata pubblicata il 15 novembre 2001. Essa definisce i principi che la Commissione intende seguire per l'esame delle misure di finanziamento pubblico a favore delle emittenti televisive pubbliche.
(23)
Con lettere del 29 luglio, del 18 ottobre e del 16 dicembre 2002, e successive lettere del 21 gennaio, 20 marzo e 15 aprile 2003, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni alle autorità francesi. Queste ultime hanno risposto con lettere del 19 agosto 2002 e del 2 gennaio, 11 febbraio, 12 febbraio, 19 maggio, 26 agosto e 7 novembre 2003.
(24)
Peraltro il 20 novembre 2002 e l'11 giugno 2003 si sono svolte riunioni fra i servizi della Commissione e alcuni rappresentanti delle autorità francesi e di France Télévisions. Il 14 aprile 2003 si è svolta una riunione fra i servizi della Commissione e i rappresentanti di TF1.
(25)
La presente decisione riguarda soltanto le misure finanziarie che sono state oggetto della decisione di avvio del procedimento, ovvero le sovvenzioni all'investimento percepite da France 2 e France 3 e i conferimenti di capitale effettuati a favore di France 2 fra il 1988 e il 1994. La presente decisione non riguarda il canone per il diritto d'uso dei ricevitori televisivi istituito dalla legge francese n. 49-1032 del 30 luglio 1949, in quanto tale canone era escluso dalla decisione di avviare il procedimento.
(26)
Tuttavia per avere una visione completa dei rapporti finanziari fra lo Stato francese e le emittenti pubbliche France 2 e France 3 relativamente al periodo cui si riferisce la presente decisione, la Commissione deve tenere conto non soltanto delle sovvenzioni all'investimento e dei conferimenti di capitale ma anche del canone. Pertanto nella presente decisione la Commissione farà riferimento al canone ogni qual volta ciò sarà necessario ai fini della sua analisi delle misure finanziarie di cui al considerando 25.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE MISURE IN QUESTIONE
(27)
La modalità di finanziamento di France 2 e di France 3 è mista, in quanto si basa sia sul canone sia su introiti derivanti dalla pubblicità e dalle sponsorizzazioni. Il canone costituisce il finanziamento pubblico ordinario delle emittenti pubbliche francesi. Tuttavia, nel periodo 1988-1994, France 2 e France 3 hanno beneficiato anche di sovvenzioni all'investimento e France 2 di conferimenti di capitale.
A. Sovvenzioni all'investimento e altri tipi di sovvenzioni
(28)
Fra il 1988 e il 1994 France 2 e France 3 hanno rispettivamente ricevuto dallo Stato le sovvenzioni all'investimento e altri tipi di sovvenzioni di cui alle tabelle 1 e 2.
TABELLA 1
Sovvenzioni ricevute da France 2
[in milioni di franchi francesi (FF)]
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Sovvenzioni all'investimento
130
136
-
178,3
195
139
-
Altre sovvenzioni
-
-
0,74
86,52
-
-
21
Totale sovvenzioni
130
136
0,74
264,82
195
139
21
TABELLA 2
Sovvenzioni ricevute da France 3
(in milioni di FF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Sovvenzioni all'investimento
50
100
40
80
145
159
-
Altre sovvenzioni
-
-
-
-
-
4,5
-
Totale sovvenzioni
50
100
40
80
145
163,5
-
B. Conferimenti di capitale
(29)
Per il periodo preso in esame, France 2 ha inoltre beneficiato di tre conferimenti di capitale. Il primo conferimento di capitale è stato effettuato dallo Stato nel 1991 per un importo di 500 milioni di FF, il secondo nel 1993 per un importo di 55 milioni di FF e il terzo nel 1994 per un importo di 355 milioni di FF.
(30)
Da una verifica effettuata, e fatta eccezione per il canone, risulta che le emittenti France 2 e France 3 non hanno ricevuto altri fondi pubblici con cui finanziare la loro attività.
III. OSSERVAZIONI DI UNA PARTE TERZA INTERESSATA
(31)
Nell'ambito del procedimento di indagine formale, la Commissione ha ricevuto, con lettera del 1o febbraio 2000, alcune osservazioni da parte dell'ACT, che rappresenta la maggioranza delle emittenti televisive commerciali della Comunità.
(32)
A titolo preliminare, l’ACT ritiene che le emittenti private TF1, M6 e Canal + si siano viste imporre obblighi di servizio pubblico senza, per contro, ricevere dallo Stato alcuna compensazione finanziaria e che, di conseguenza, gli obblighi di servizio pubblico in capo a France 2 e France 3 non giustifichino affatto il loro finanziamento pubblico. L'ACT deplora peraltro che alcune informazioni, ad esempio i costi supplementari sostenuti dalle emittenti pubbliche per l'adempimento delle loro missioni di servizio pubblico oppure il contenuto del piano di ristrutturazione delle emittenti, non compaiano nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale. In compenso l'ACT conferma l'analisi della Commissione riguardo all'effetto degli aiuti in questione sulla concorrenza e all'incidenza di tali aiuti sugli scambi fra Stati membri.
(33)
L’ACT afferma innanzitutto che il canone costituisce un aiuto di Stato da quando è stato liberalizzato il settore audiovisivo e che si tratta di un nuovo aiuto, in quanto il canone è versato alle emittenti ogni anno. L'ACT conclude dunque che la Commissione avrebbe dovuto includere il canone fra le misure contemplate dal procedimento di indagine formale. L'ACT ritiene inoltre che il canone non possa essere dichiarato compatibile con il mercato comune né sulla base dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato né sulla base dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato. Il finanziamento pubblico di France 2 e France 3 appare infatti ingiustificato all'ACT, in quanto le emittenti private hanno obblighi di servizio pubblico simili a quelli delle emittenti pubbliche senza peraltro usufruire della stessa compensazione finanziaria da parte dello Stato.
(34)
Per quanto riguarda le sovvenzioni all'investimento e i conferimenti di capitale in questione, l’ACT ritiene che tali aiuti non siano collegati a un progetto culturale preciso e che non possano quindi essere giustificati a norma dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato. L'ACT ritiene inoltre che tali misure costituiscano aiuti al funzionamento e che la deroga prevista per gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà non possa applicarsi al presente caso, giacché le autorità francesi non hanno comunicato alla Commissione il piano di ristrutturazione delle reti.
(35)
Infine, dopo avere ricordato la metodologia che la Commissione è tenuta a seguire per valutare se un aiuto di Stato rientri nel campo di applicazione dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, l’ACT osserva che le sovvenzioni all'investimento e i conferimenti di capitale esaminati nella fattispecie non soddisfano i criteri previsti dal suddetto articolo, giacché tali misure costituiscono aiuti eccezionali, a carattere temporaneo, e non sono state predisposte allo scopo di finanziarie missioni di servizio pubblico supplementari.
(36)
In conclusione, l’ACT chiede dunque alla Commissione di adottare una decisione finale negativa nei confronti delle sovvenzioni all'investimento versate a France 2 e a France 3 e dei conferimenti di capitale prestati a favore di France 2, di avviare un procedimento di indagine formale in relazione al canone e di fornire alla stessa ACT maggiori informazioni riguardo agli obblighi di servizio pubblico delle due emittenti e al contenuto del loro piano di ristrutturazione.
IV. OSSERVAZIONI DELLA FRANCIA
A. In merito all'avvio del procedimento di indagine formale
(37)
Le autorità francesi hanno trasmesso le loro osservazioni in merito all'avvio del procedimento di indagine formale con lettera del 10 dicembre 1999. Esse indicano che le loro lettere del 20 dicembre 1996 e del 29 aprile 1999 fanno parte integrante di tali osservazioni. Gli sviluppi contenuti in tali due lettere saranno citati in questa sede soltanto qualora non siano già menzionati nella lettera del 10 dicembre 1999.
(38)
Le autorità francesi riprendono innanzitutto la questione delle conseguenze della liberalizzazione del settore audiovisivo. Esse osservano che la privatizzazione di TF1 ha compromesso l'equilibrio economico di France 2 in maniera repentina e imprevista, in quanto dal 1987 in poi le entrate pubblicitarie di TF1 sono nettamente aumentate mentre quelle di France 2 hanno subìto una contrazione. Le autorità francesi forniscono una duplice spiegazione per tale cambiamento. Da un lato la programmazione di TF1 è stata, per motivi commerciali, riorientata verso il pubblico delle «casalinghe con meno di cinquant'anni di età», pubblico che maggiormente interessa gli inserzionisti, mentre gli operatori pubblici si rivolgono a un pubblico ampio e diversificato nella sua composizione. Dall'altro lato le disposizioni legislative e regolamentari prevedono che gli operatori pubblici abbiano un accesso più limitato alle risorse pubblicitarie rispetto agli operatori privati.
(39)
Peraltro i costi di acquisto e di produzione dei programmi hanno subìto una forte inflazione. Poiché il numero di operatori è raddoppiato in quattro anni, la concorrenza sul mercato dei programmi si è intensificata, mentre i nuovi operatori hanno immesso sul mercato nuove liquidità. Di conseguenza i costi dei programmi, senza distinzioni di genere, sono aumentati. Per compensare tale inflazione, le due emittenti pubbliche hanno attinto al loro stock di programmi. Disponendo di risorse finanziarie limitate e rinnovate con minore frequenza, tali programmi hanno perso attrattiva. Ciò ha determinato, in particolare, il crollo degli ascolti di France 2 e dunque un calo delle risorse pubblicitarie della rete. Il calo degli introiti derivanti dalla pubblicità e l'incremento dei costi hanno così compromesso la solidità finanziaria delle due emittenti pubbliche.
(40)
Le autorità francesi affermano che lo Stato è stato costretto a intervenire per garantire la sopravvivenza delle emittenti pubbliche e delle loro missioni di servizio pubblico, consentendo così di preservare il pluralismo. Tali missioni di servizio pubblico si traducono in un obbligo qualitativo generale e in programmazioni specifiche. Esse derivano dall'idea secondo la quale l'esistenza di reti pubbliche generaliste che riuniscano un pubblico sufficientemente diversificato è condizione indispensabile per il pluralismo dell'informazione, per la varietà dei programmi e per un sostegno diversificato alla creazione audiovisiva e cinematografica. L'adempimento di tali missioni rappresenta al contempo un costo supplementare e una perdita di entrate pubblicitarie per le reti pubbliche. Fra il 1988 e il 1994 il deterioramento della loro situazione economica era tale da mettere in discussione la loro stessa esistenza e dunque da compromettere il corretto adempimento delle loro missioni di servizio pubblico. Si è dunque reso necessario un intervento dello Stato sotto forma di sovvenzioni all'investimento e di conferimenti di capitale. La crescita spontanea del canone, infatti, non poteva assorbire la rapida crescita dei costi dei programmi e frenare il deterioramento della situazione economica delle emittenti. Le autorità francesi ritengono che l'intervento dello Stato a favore di France 2 e di France 3 sia compatibile con il mercato comune tanto ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, quanto ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato e degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (8).
(41)
Le autorità francesi motivano le sovvenzioni all'investimento concesse a France 2 e a France 3 con la necessità di aiutare le emittenti a far fronte all'aumento dei costi dei programmi. Peraltro, in seguito a audit condotto dallo studio Coopers & Lybrand, le due emittenti pubbliche hanno messo a punto, nel luglio 1991, un piano strategico che comprendeva, per ciascuna rete, un progetto di riorganizzazione interna e un piano di esuberi destinati a generare economie e che determinava una strategia per meglio soddisfare le aspettative dei telespettatori pur affermando lo specifico carattere di rete pubblica delle emittenti. Lo Stato ha accompagnato l'attuazione di tale piano strategico con finanziamenti supplementari, ovvero le sovvenzioni all'investimento succitate e, nel caso di France 2, un conferimento di capitale volto a risanare il bilancio dell'emittente. Questo primo conferimento di 500 milioni di FF si è rivelato insufficiente e dunque lo Stato ha deciso di effettuate due ulteriori conferimenti di capitale a favore di France 2 nel 1993 e nel 1994. Quest'ultimo conferimento ha fatto seguito a un ulteriore audit da parte dello studio Coopers & Lybrand ed è stato effettuato in concomitanza con un nuovo piano di economia. Tali misure di ricapitalizzazione hanno permesso di risanare la situazione finanziaria di France 2. Le autorità francesi ritengono che tali misure finanziarie abbiano permesso alle due emittenti pubbliche di adattarsi al nuovo contesto concorrenziale.
(42)
Le autorità francesi ricordano che tali aiuti a favore delle emittenti pubbliche sono stati concessi in un contesto generale di ridefinizione delle loro missioni di servizio pubblico e dei loro rapporti con lo Stato attraverso la conclusione di contratti di obiettivi.
(43)
Le autorità francesi indicano, infine, che i mercati degli ascolti, dei programmi e della pubblicità audiovisiva hanno una dimensione nazionale e rimproverano alla Commissione di non avere dimostrato perché mai tali misure finanziarie di Stato avrebbero pregiudicato gli scambi intracomunitari.
(44)
Nella loro risposta del 29 aprile 1999, le autorità francesi avevano formulato osservazioni riguardo alla posizione di France 2 e France 3 sui mercati dell'acquisto dei diritti audiovisivi e della pubblicità. Esse avevano indicato che le emittenti pubbliche non sono in grado di minacciare le posizioni delle emittenti commerciali sui mercati dell'acquisto dei diritti audiovisivi, in quanto dispongono di una capacità finanziaria più limitata e la loro programmazione obbedisce a un imperativo di esigenza e di diversità, mentre le reti commerciali propongono soltanto programmi finalizzati all'aumento degli ascolti. Le autorità francesi contestavano inoltre che France 2 e France 3 avessero attuato una politica tariffaria «artificialmente bassa» in materia di vendita di spazi pubblicitari. Esse argomentavano, in particolare, che i prezzi di vendita degli spazi pubblicitari di France 2, nel loro complesso, sono inferiori di appena il 5-10 % rispetto a quelli di TF1, mentre i suoi spazi pubblicitari sono due volte meno potenti. La differenza fra i prezzi praticati dalle due emittenti pubbliche e quelli praticati da TF1 rifletterebbe semplicemente la diversa potenza degli spazi pubblicitari.
B. In merito alle osservazioni dell'ATC
(45)
Con lettera del 15 giugno 2000, le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione i loro commenti riguardo alle osservazioni dell’ACT. Esse ribadiscono la propria posizione, secondo la quale il canone costituisce un aiuto esistente e contestano che le emittenti private che trasmettono mediante onde hertziane siano soggette a obblighi paragonabili a quelli delle emittenti pubbliche. Esse confermano la propria analisi secondo la quale le sovvenzioni all'investimento e i conferimenti di capitale che sono oggetto della presente decisione sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, e dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato e indicano di non avere chiesto l'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera d), relativo alla promozione della cultura. Esse indicano infine che spetta alla Commissione valutare se le informazioni in suo possesso siano sufficienti per chiudere il procedimento e che i documenti pubblici possono essere comunicati all’ACT.
V. VALUTAZIONE DELLE MISURE IN ESAME
(46)
L’articolo 87, paragrafo 1, del trattato stabilisce che «salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(47)
Quindi perché una misura finanziaria costituisca aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato devono essere cumulativamente riunite le seguenti condizioni:
-
l’aiuto deve essere concesso da uno Stato membro mediante risorse statali,
-
l’aiuto deve favorire talune imprese o taluni settori e dunque creare o minacciare di creare una distorsione di concorrenza,
-
l’aiuto deve incidere sugli scambi tra Stati membri.
A. In merito alle risorse statali
(48)
Le sovvenzioni e i conferimenti di capitale che sono oggetto della presente decisione provengono dal bilancio dello Stato. La concessione di tali sovvenzioni e i conferimenti di capitale emanavano da un atto legislativo o da un atto regolamentare. Pertanto è indubbio che le misure in questione costituiscano risorse statali e che siano imputabili allo Stato.
B. In merito al vantaggio selettivo e alla distorsione di concorrenza
(49)
Tutte le sovvenzioni di cui France 2 e France 3 hanno beneficiato fra il 1988 e il 1994 hanno costituito risorse finanziarie di cui le due emittenti pubbliche hanno potuto disporre per finanziare la loro attività o per investire e che esse hanno ottenuto senza dovere attingere a risorse proprie o contrarre prestiti sul mercato. Tali sovvenzioni hanno dunque costituito un vantaggio, che per di più è selettivo, in quanto ne hanno goduto soltanto queste due emittenti televisive pubbliche e non tutti gli operatori televisivi, siano essi pubblici o privati.
(50)
Nel periodo 1988-1994 lo Stato ha inoltre effettuato a favore di France 2 tre conferimenti di capitale. La Commissione ritiene in genere che un apporto di capitale statale a favore di un'impresa non costituisca un vantaggio selettivo per l'impresa in questione, se tale apporto è effettuato in circostanze che sarebbero accettabili per un investitore privato operante nelle normali condizioni di un'economia di mercato. Tale criterio dell'investitore privato in regime di economia di mercato, per sua stessa natura, si applica soltanto agli investimenti in attività commerciali da cui ci si attende un rendimento normale. Nella fattispecie France 2 è attiva nell'ideazione e nella programmazione di emissioni televisive conformi alle funzioni assegnatele dallo Stato e gran parte della sua attività è, a tale titolo, direttamente finanziata dallo Stato attraverso il canone. La sua programmazione non è finalizzata a massimizzare i suoi introiti commerciali. Con l'apporto di capitale a favore di France 2, l'obiettivo precipuo dello Stato, dunque, non era ottenere un rendimento ottimale. Pertanto lo Stato non ha effettuato tali conferimenti di capitale a favore di France 2 con la motivazione di un investitore privato operante in regime di economia di mercato. Nelle loro osservazioni del 20 dicembre 1996 e del 29 aprile 1999 le autorità francesi avevano sollevato l'argomentazione secondo la quale lo Stato aveva agito come un investitore privato operante in un'economia di mercato. Appare tuttavia contraddittorio sostenere in alcune osservazioni che lo Stato ha agito come un investitore privato in regime di economia di mercato e affermare, nelle osservazioni relative all'avvio del procedimento di indagine formale, che l'intervento dello Stato a favore di France 2 ha rispettato i criteri degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà. Infatti tali orientamenti si applicano agli aiuti finalizzati al salvataggio o alla ristrutturazione e non a interventi analoghi a quelli di un investitore privato in regime di economia di mercato.
(51)
Tuttavia, poiché le autorità francesi hanno ricordato che il loro comportamento nei confronti di France 2 è assimilabile a quello di un investitore privato in economia di mercato, è opportuno analizzare tale argomentazione. Per valutare se i conferimenti di capitale siano effettuati nelle normali condizioni di mercato, occorre analizzare i risultati economici del beneficiario nel corso del periodo precedente i conferimenti di capitale, nonché le prospettive finanziarie delineate sulla base delle previsioni di mercato. Nella fattispecie la tabella 3 mostra i risultati netti di France 2 prima e dopo i tre conferimenti di capitale.
TABELLA 3
Risultati finanziari di France 2 nel periodo 1988-1994
(in milioni di FF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Volume d'affari
2 835,66
2 878,81
3 047,18
3 414,15
4 393,52
4 367,65
4 935,79
5 073,76
Risultato netto dell'esercizio
- 99,92
- 329,19
- 744,25
- 92,92
75,51
52,01
73,13
60,73
Fonte: Conti profitti e perdite di France 2
(52)
Come si evince dalla tabella 3, all'epoca dei conferimenti di capitale France 2 non era redditizia. Le autorità francesi non potevano aspettarsi, in base ai precedenti risultati dell'emittente, un ragionevole tasso di rendimento del loro investimento. Le autorità francesi non potevano nemmeno aspettarsi un rendimento normale dell'investimento in base alle prospettive finanziarie dell'azienda o alle previsioni del mercato. Se è vero che la redditività di France 2 è stata ristabilita nel 1992, dopo alcuni anni di perdite, gli esigui utili ottenuti dall'emittente sono stati possibili soltanto grazie agli apporti di capitale supplementari effettuati dallo Stato nel 1993 e nel 1994. Pertanto è inaccettabile l'argomentazione delle autorità francesi secondo la quale i conferimenti di capitale a favore di France 2 devono essere considerati alla stregua di un normale investimento di mercato.
(53)
La Commissione ritiene quindi che un investitore privato in economia di mercato non avrebbe effettuato a favore di France 2 conferimenti di capitale equivalenti a quelli prestati dallo Stato negli anni 1991, 1993 e 1994. Tali conferimenti di capitale costituiscono dunque, sotto questo profilo, un vantaggio per France 2, per di più selettivo, in quanto France 2 è l'unica emittente televisiva ad averne beneficiato per finanziare la propria attività.
(54)
È inoltre opportuno esaminare se sia soddisfatta la condizione relativa al vantaggio concesso con riferimento alle condizioni cumulative poste dalla Corte di giustizia delle Comunità europee nella sentenza Altmark (9). Tali condizioni sono le seguenti:
-
l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'assolvimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro,
-
i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l'impresa beneficiaria rispetto a imprese concorrenti,
-
la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire tutti o parte dei costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento,
-
quando la scelta dell'impresa non venga effettuata nell'ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione è determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi.
(55)
Nella fattispecie la Commissione ritiene che la seconda condizione posta dalla sentenza Altmark non sia soddisfatta. Infatti le sovvenzioni all'investimento e i conferimenti di capitale costituiscono misure di sostegno specifiche concesse dallo Stato francese a France 2 e France 3 per consentire a tali emittenti di fronteggiare il deterioramento della loro situazione economica. Tali finanziamenti sono stati concessi soltanto a posteriori e a fronte di una situazione imprevista. Non si tratta dunque di finanziamenti concessi sulla base di parametri previamente definiti in modo obiettivo e trasparente.
(56)
Inoltre per quanto riguarda la quarta condizione posta dalla sentenza Altmark, la Commissione constata che le reti televisive cui le autorità francesi hanno assegnato funzioni di servizio pubblico non sono state selezionate in base a una procedura di appalto pubblico. Inoltre il livello della compensazione finanziaria offerta alle due emittenti pubbliche non è stato determinato sulla base dell'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali missioni di servizio pubblico.
(57)
Poiché le condizioni cumulative stabilite dalla sentenza Altmark non sono soddisfatte, la Commissione constata che le sovvenzioni e i conferimenti di capitale oggetto della presente decisione hanno costituito per France 2 e France 3 vantaggi selettivi ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(58)
Inoltre, secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia (10), qualsiasi aiuto di Stato che rafforzi la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari genera una distorsione di concorrenza. Nel 1988, anno in cui ha preso il via l'indagine della Commissione nel presente caso, il settore audiovisivo in Francia era aperto alla concorrenza. France 2 e France 3 erano in concorrenza con altri operatori televisivi e il vantaggio finanziario di cui esse hanno beneficiato attraverso le misure finanziarie oggetto della presente decisione ha necessariamente mantenuto o rafforzato la loro posizione nei confronti dei concorrenti. Le misure finanziarie in oggetto, quindi, hanno effettivamente falsato la concorrenza ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
C. Incidenza sugli scambi
(59)
Una misura finanziaria statale costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato soltanto se incide realmente o potenzialmente sugli scambi fra gli Stati membri. Quando un aiuto finanziario concesso dallo Stato rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi vanno considerati influenzati dall'aiuto (11). La Corte di giustizia ha sviluppato un'interpretazione ampia del concetto di incidenza sugli scambi. Ad esempio il fatto che l'impresa in questione non partecipi essa stessa alle esportazioni non esclude che gli scambi siano influenzati dall'aiuto. Infatti quando uno Stato membro concede un aiuto a un'impresa, l'attività interna può risultarne invariata o aumentare, con la conseguenza che le possibilità delle imprese con sede in altri Stati membri di penetrare tale mercato ne sono diminuite. L'aiuto permette dunque di mantenere una quota di mercato che avrebbero potuto accaparrarsi imprese concorrenti stabilite in altri Stati membri (12).
(60)
Alla luce di tale giurisprudenza, la Comunicazione precisa che pertanto «si può di norma ritenere che il finanziamento statale delle emittenti di servizio pubblico incida sugli scambi tra gli Stati membri. Ciò è particolarmente evidente nel caso dell'acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, che spesso si svolge a livello internazionale. Anche la pubblicità, per le emittenti pubbliche autorizzate a vendere spazi pubblicitari, ha un'incidenza transfrontaliera, specialmente per le aree linguistiche omogenee che travalicano i confini nazionali. Inoltre, la struttura proprietaria delle emittenti commerciali può estendersi al di là di un singolo Stato membro.» (13).
(61)
Nella sua ingiunzione di fornire informazioni (14) e nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione ha sviscerato la questione relativa all'incidenza sugli scambi. I mercati di acquisto dei diritti audiovisivi e di vendita dei programmi sono di dimensione internazionale, anche se i diritti e i programmi sono in genere acquistati per un determinato mercato geografico. Le risorse finanziarie concesse a France 2 e a France 3 hanno loro fornito mezzi concorrenziali aggiuntivi per l'acquisto di diritti audiovisivi e l'investimento in programmi che in seguito sono stati messi in vendita. Inoltre le misure di aiuto in questione hanno posto France 2 e France 3 in una posizione più favorevole rispetto ai loro concorrenti comunitari, diminuendo in proporzione le possibilità di questi ultimi di penetrare il mercato francese. A tale riguardo, occorre osservare che, per una parte del periodo preso in esame nella presente decisione, un gruppo audiovisivo operante in vari Stati membri era azionista dell'emittente francese la Cinq, che ha dichiarato fallimento nel 1992.
(62)
Pertanto le sovvenzioni e i conferimenti di capitale di cui hanno beneficiato France 2 e France 3 hanno effettivamente avuto un'incidenza sugli scambi fra Stati membri ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(63)
Sulla base di tali considerazioni, si conclude che le sovvenzioni versate dalle autorità francesi a favore di France 2 e France 3 nonché i conferimenti di capitale effettuati a favore di France 2 fra il 1988 e il 1994 costituiscono aiuti di Stato ai sensi del trattato.
VI. CONFERIMENTO A FRANCE 2 E A FRANCE 3 DELLA GESTIONE DI UN SERVIZIO DI INTERESSE ECONOMICO GENERALE
(64)
L’articolo 86, paragrafo 2, del trattato stabilisce che «le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.».
(65)
Secondo una giurisprudenza costante, l’articolo 86 del trattato costituisce, per le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale, una deroga al divieto degli aiuti di Stato (15). La sentenza Altmark conferma implicitamente che un aiuto di Stato volto a compensare i costi sostenuti da un'impresa per la fornitura di un servizio di interesse economico generale può essere dichiarato compatibile con il mercato comune, se sono soddisfatte le condizioni poste dall'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.
(66)
Secondo una giurisprudenza costante (16), l’articolo 86 del trattato costituisce una disposizione di deroga che deve essere interpretata in modo restrittivo. Il Tribunale ha precisato che una misura può beneficiare di tale deroga soltanto se ricorrono tutte le seguenti condizioni:
-
il servizio in questione deve essere un servizio di interesse economico generale e deve essere chiaramente definito in quanto tale dallo Stato membro,
-
l’impresa in questione deve essere esplicitamente incaricata dallo Stato membro della prestazione del servizio di cui trattasi,
-
l’applicazione delle regole di concorrenza del trattato deve ostare all'adempimento della specifica funzione affidata all'impresa e la deroga non deve compromettere lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi della Comunità.
(67)
La Comunicazione fissa i principi e i metodi che la Commissione intende seguire per garantire il rispetto di tali condizioni in materia di radiodiffusione. Nella fattispecie, la Commissione deve dunque stabilire se:
-
l’attività delle emittenti televisive France 2 e France 3 costituisce un'attività di servizio pubblico e se le missioni di servizio pubblico di tali reti sono definite in modo chiaro (definizione),
-
France 2 e France 3 sono state incaricate di adempiere tali missioni di servizio pubblico mediante un atto ufficiale (incarico e controllo),
-
la compensazione finanziaria ad esse concessa è proporzionale al costo netto della loro attività di servizio pubblico (proporzionalità).
(68)
Nell'ambito della sua analisi, la Commissione deve anche tenere conto del Protocollo. Quest'ultimo ricorda che la radiodiffusione pubblica è direttamente collegata alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all'esigenza di preservare il pluralismo nei mezzi di comunicazione. Il Protocollo stabilisce più precisamente che compete agli Stati membri «provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione, nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell'adempimento della missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro e nella misura in cui tale finanziamento non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune, tenendo conto nel contempo dell'adempimento della missione di servizio pubblico.».
A. Definizione delle missioni di servizio pubblico di France 2 e France 3
(69)
In virtù del Protocollo e della Comunicazione, la definizione delle missioni di servizio pubblico spetta agli Stati membri. La Comunicazione precisa che «in considerazione della natura specifica del settore della radiodiffusione, una definizione “ampia”, che affidi a una determinata emittente il compito di offrire una programmazione equilibrata e varia nel rispetto di tale funzione, mantenendo un certo livello di ascolto, può essere considerata, alla luce delle disposizioni interpretative del Protocollo, come legittima ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2. Una simile definizione appare coerente con l'obiettivo di soddisfare le esigenze democratiche, sociali e culturali della società e di garantire il pluralismo, inclusa la diversità culturale e linguistica.» (17) Va inoltre ricordato che in materia di definizione del servizio pubblico nel settore della radiodiffusione, il ruolo della Commissione si limita all'accertamento di errori manifesti (18).
(70)
L’articolo 48 della legge francese n. 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione fa riferimento alla «funzione educativa, culturale e sociale» delle emittenti televisive France 2 e France 3. Gli articoli 54, 55 e 56 di detta legge definiscono con precisione alcune missioni di France 2 o France 3 in materia di diffusione delle dichiarazioni governative, dei dibattiti parlamentari e di programmi dedicati alle formazioni politiche, alle organizzazioni sindacali e professionali nonché ai principali culti praticati in Francia.
(71)
Le missioni di servizio pubblico di France 2 e France 3 sono poi specificate in dettaglio per ciascuna emittente in un capitolato d'oneri. L’articolo 3 del capitolato d'oneri e missioni di France 2 del 28 agosto 1987 stabilisce che «la società concepisce e programma le sue emissioni nell'intento di offrire a tutte le componenti del pubblico informazione, arricchimento culturale e svago, in funzione della missione culturale, educativa e sociale ad essa affidata dalla legge» e che essa «garantisce in particolare attraverso i suoi programmi la valorizzazione del patrimonio e partecipa al suo arricchimento con le creazioni audiovisive da essa proposte sul suo canale.» L’articolo 3 del capitolato d'oneri e missioni di France 3, anch'esso risalente al 28 agosto 1987, riprende questi due commi aggiungendone un terzo in base al quale «la società concepisce e programma emissioni riguardanti la vita regionale favorendo in particolare l'espressione e l'informazione delle comunità culturali, sociali e professionali e delle famiglie spirituali e filosofiche.».
(72)
Una ventina di articoli descrive poi in maggior dettaglio il contenuto di tali missioni di servizio pubblico: espressione pluralista delle correnti di pensiero e di opinione; onestà, indipendenza e pluralismo dell'informazione; adattamento ai cambiamenti tecnologici; adattamento dei programmi alle difficoltà dei non udenti e dei deboli d'udito; diffusione delle comunicazioni governative, dei principali dibattiti parlamentari, di emissioni dedicate alle formazioni politiche, alle organizzazioni sindacali e professionali e ai principali culti praticati in Francia; diffusione di messaggi dedicati alle grandi cause nazionali, alla sicurezza stradale e di emissioni per l'informazione dei consumatori; diffusione di emissioni educative e sociali; obblighi relativi alla diffusione e alla natura dei documentari, dei programmi di informazione, teatrali, musicali, di danza, di varietà, sportivi, delle emissioni per l'infanzia e l'adolescenza e delle opere di fiction.
(73)
I capitolati d'oneri e missioni di France 2 e France 3 del 16 settembre 1994, che hanno sostituito quelli del 1987, ribadiscono tali missioni di servizio pubblico. Il preambolo del capitolato precisa che «le società nazionali di programmazione televisiva (France 2 e France 3) costituiscono la televisione di tutti i cittadini. Pertanto esse ambiscono a riunire il pubblico più vasto possibile pur affermando la propria personalità attraverso un'offerta di programmi specifica, basata su quattro principali caratteristiche:
-
adempiendo la missione culturale, educativa e sociale ad esse affidata dalla legge, tali emittenti offrono al pubblico informazione, arricchimento culturale e svago, nel rispetto costante della persona umana,
-
garantiscono il pluralismo dei loro programmi trattando tutti i generi e aprendosi a tutti i tipi di pubblico,
-
la programmazione da esse proposta è particolarmente ricca e diversificata nel campo delle trasmissioni culturali e dei programmi per i giovani,
-
compiono un notevole sforzo di creazione televisiva ricercando l'innovazione, prestando sistematicamente attenzione alla scrittura e favorendo la realizzazione di produzioni originali atte, in particolare, a valorizzare il patrimonio francese.
A tale riguardo le società nazionali di radiodiffusione intendono costituire un punto di riferimento in materia di etica, qualità e inventiva. Pertanto è loro costante preoccupazione evitare ogni volgarità. L’attenzione da esse prestata agli ascolti esprime più un'esigenza nei confronti del pubblico che non una volontà di prestazioni commerciali». Il preambolo del capitolato di France 2 descrive poi l'emittente come la «sola rete esclusivamente generalista del settore pubblico», che intende rivolgersi a «un vasto pubblico, cui offre una gamma di programmi diversificata ed equilibrata», mentre il preambolo del capitolato di France 3 indica che tale emittente «afferma la sua specifica vocazione di emittente regionale e locale» e privilegia «l’informazione decentrata e gli avvenimenti regionali». Come nei capitolati d'oneri e missioni del 28 agosto 1987, una ventina di articoli descrive poi in maggior dettaglio il contenuto di tali missioni di servizio pubblico.
(74)
La Commissione ritiene che le missioni di servizio pubblico affidate a France 2 e France 3 corrispondano a un servizio di interesse economico generale ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato. Tali missioni di servizio pubblico sono chiaramente definite e legittime, in quanto perseguono il duplice obiettivo di garantire il soddisfacimento delle esigenze democratiche, sociali e culturali della società francese e di garantire il pluralismo, inclusa la diversità culturale e linguistica, ai sensi del Protocollo. La Commissione constata inoltre che tali missioni di servizio pubblico includono l'ideazione e la diffusione di tutti i programmi trasmessi da France 2 e France 3. L'attività di servizio pubblico di queste due emittenti consiste dunque nell'ideazione e nella diffusione di tutti i loro programmi. Ovviamente alcune missioni di servizio pubblico sono di carattere generale e piuttosto qualitativo ma la Commissione, tenuto conto delle disposizioni interpretative del Protocollo, ritiene legittima tale definizione «ampia». La Commissione osserva infine che tale definizione delle missioni di servizio pubblico non contiene alcun errore manifesto.
(75)
I capitolati d'oneri e missioni delle due emittenti pubbliche contengono inoltre disposizioni relative alle quote di diffusione di opere cinematografiche e audiovisive «di espressione originale francese» e al finanziamento di coproduzioni di opere cinematografiche. Si tratta di disposizioni regolamentari, applicabili a tutte le televisioni che trasmettono in chiaro su onde hertziane. Dato che tali misure non rientrano nel campo di indagine della presente decisione, quest'ultima non pregiudica un'eventuale analisi dei vantaggi così concessi al settore della produzione audiovisiva e cinematografica.
B. Mandato e controllo
(76)
Le missioni di servizio pubblico in questione sono state affidate a France 2 e France 3 mediante atti ufficiali, in quanto esse derivano dalla legge n. 86-1067 e dai capitolati d'oneri e missioni del 28 agosto 1987 e poi del 16 settembre 1994, approvati con decreto del primo ministro. Tali capitolati d'oneri e missioni prevedono che alcuni obblighi siano precisati mediante disposizioni annuali. I capitolati del 16 settembre 1994 precisano inoltre che gli obblighi e i principi in essi menzionati sono specificati, nella misura necessaria, nei contratti di obiettivi conclusi fra lo Stato e le emittenti.
(77)
Le autorità francesi hanno istituito diversi strumenti di controllo per verificare che France 2 e France 3 assolvano le loro funzioni di servizio pubblico. Le due emittenti pubbliche trasmettono ogni anno al Ministro della comunicazione e al CSA una relazione sull'adempimento delle disposizioni previste nei rispettivi capitolati d'oneri e missioni. Il CSA provvede a pubblicare ogni anno una relazione pubblica in cui valuta, per ciascuna emittente, il rispetto di ogni singolo articolo dei capitolati. In caso di grave inadempimento degli obblighi di servizio pubblico da parte di un'emittente, il CSA trasmette osservazioni pubbliche al suo consiglio di amministrazione.
(78)
Peraltro, a norma dell'articolo 53 della legge n. 86-1067, il Parlamento vota il bilancio delle emittenti pubbliche sulla base di una relazione preparata in ogni assemblea da un componente della commissione finanze. Il relatore può, qualora lo ritenga necessario, commentare l'adempimento, da parte delle emittenti, dei rispettivi obblighi di servizio pubblico.
(79)
Va inoltre osservato che fra i dodici componenti del consiglio di amministrazione di ogni emittente figurano due parlamentari, quattro rappresentanti dello Stato e quattro personalità qualificate. Queste dieci persone sono esterne alle emittenti e possono dunque commentare senza riserve l'adempimento delle missioni di servizio pubblico.
C. Proporzionalità del finanziamento dell'attività di servizio pubblico
a) Valutazione della compensazione, da parte dello Stato, del costo dell'attività di servizio pubblico
(80)
La Commissione deve valutare se gli aiuti di Stato concessi a France 2 e France 3 siano proporzionali al costo della loro attività di servizio pubblico. Ai sensi della Comunicazione, perché il criterio di proporzionalità sia soddisfatto «è necessario che l'aiuto di Stato non ecceda i costi netti della funzione di servizio pubblico, tenuto conto anche degli altri introiti, diretti o indiretti, derivanti dall'esercizio di tale funzione. Per tale ragione, nel determinare la proporzionalità dell'aiuto si terrà conto dei vantaggi netti che le attività commerciali ricavano dall'attività di servizio pubblico.» (19).
(81)
Si osservi che, anche se la Comunicazione fa riferimento, a tale riguardo, alla direttiva 80/723/CEE della Commissione, del 25 giugno 1980, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche (20) e all'obbligo di separazione dei conti introdotto da detta direttiva, tale obbligo non si applicava al settore della diffusione televisiva durante il periodo contemplato dalla presente decisione.
(82)
La Comunicazione è neutra riguardo ai mezzi scelti dallo Stato membro per finanziare le emittenti televisive a cui sono affidate missioni di servizio pubblico. Le autorità francesi hanno optato per un finanziamento misto, basato al contempo su risorse pubbliche e su risorse commerciali. Gli introiti derivanti dalla pubblicità e dalle sponsorizzazioni rappresentano la quasi totalità di tali risorse commerciali, giacché le attività di distribuzione generano soltanto entrate minime. Per quanto riguarda le risorse pubbliche, il canone costituisce il finanziamento pubblico ordinario di France 2 e di France 3. Tuttavia fra il 1988 e il 1994 in aggiunta al canone le autorità francesi hanno concesso a France 2 e a France 3 le sovvenzioni indicate nelle tabelle 1 e 2.
(83)
Le autorità francesi hanno inoltre effettuato tre conferimenti di capitale a favore di France 2. Fra il 1988 e il 1991 l'emittente ha accumulato perdite tali che nel 1991 è stata costretta, in conformità dell'articolo 241 della legge francese n. 66-537 del 24 luglio 1966, ad aumentare prima e a ridurre poi il proprio capitale sociale per appianare gran parte delle perdite e ricostituire il livello dei capitali propri in misura pari a metà del suo capitale sociale. All'epoca di tale operazione lo Stato francese ha concesso a France 2 un finanziamento di importo pari a 500 milioni di FF. Tale operazione è stata sufficiente per garantire il proseguimento dell'attività dell'emittente a breve termine ma non ha permesso di ristabilire un equilibrio duraturo fra i fondi propri e l'indebitamento bancario. Lo Stato ha dunque dovuto effettuare altri due conferimenti di capitale nel 1993 e nel 1994 per un ammontare complessivo pari a 410 milioni di FF.
(84)
Nell'ambito dell'esame del criterio di proporzionalità, la Commissione è tenuta a verificare che il complesso dei finanziamenti pubblici ricevuti da France 2 e da France 3 fra il 1988 e il 1994, ovvero gli aiuti di Stato di cui alla presente decisione ma anche il canone e i contributi per investimenti fissi, non ecceda il costo netto della attività di servizio pubblico delle emittenti.
(85)
A titolo preliminare occorre osservare che, nella fattispecie, nel periodo 1988-1994 France 2 e France 3 hanno usufruito di risorse pubbliche che rispondono a logiche contabili diverse. Infatti il canone è destinato a compensare gli oneri annui sostenuti dalle due emittenti pubbliche nell'esercizio della loro attività di servizio pubblico. Pertanto il canone è imputato su base annua al conto profitti e perdite. Viceversa i conferimenti di capitale e le sovvenzioni sono iscritti a bilancio. I conferimenti di capitale costituiscono infatti apporti di capitale eccezionali che sono serviti a colmare disavanzi antecedenti accumulati nell'arco di più esercizi. Analogamente le sovvenzioni all'investimento e i contributi per investimenti fissi permettono di finanziare investimenti che saranno utilizzati, e dunque ammortizzati, su più esercizi. Le sovvenzioni sono dunque stornate nel conto profitti e perdite di pari passo con l'ammortamento degli investimenti. Poiché nel calcolo della compensazione dei costi di servizio pubblico sono mescolati elementi di bilancio (le sovvenzioni) ed elementi del conto profitti e perdite (gli ammortamenti, inclusi negli oneri totali dell'esercizio), è indispensabile ragionare in termini cumulativi su un periodo a medio o lungo termine, poiché in tal modo è possibile osservare che gli storni delle sovvenzioni (che figurano nel conto profitti e perdite) e le sovvenzioni (che figurano in bilancio) convergono verso i medesimi importi. Poiché la procedura di indagine formale riguarda gli anni 1988-1994, sarà preso in considerazione tale periodo di cumulo.
(86)
France 2 e France 3 gestiscono al contempo un'attività di servizio pubblico e attività commerciali, sia internamente sia tramite filiali. Può essere compensato dallo Stato soltanto il costo dell'attività di servizio pubblico delle emittenti, che comprende tutti i costi necessari all'ideazione e alla diffusione dei loro programmi. Gli oneri totali di esercizio di ciascuna emittente comprendono gli oneri connessi all'attività di servizio pubblico ma anche gli oneri collegati alle attività commerciali. Il costo netto dell'attività di servizio pubblico di ciascuna emittente si ottiene quindi sottraendo dagli oneri totali dell'esercizio tutti gli oneri connessi alle attività commerciali, siano esse gestite internamente o tramite filiali, nonché gli utili netti di tali attività (sostanzialmente gli introiti generati dalla pubblicità e dalle sponsorizzazioni), come previsto dalla Comunicazione. Nel periodo preso in esame, 1988-1994, come indicato in tabella 4, il costo netto dell'attività di servizio pubblico di France 2, in termini cumulativi, ammonta dunque a 15 690 miliardi di FF, mentre quello di France 3 è pari a 20 890 miliardi di FF (21).
TABELLA 4
Determinazione del costo netto dell'attività di servizio pubblico, calcolato cumulativamente per il periodo 1988-1994
(in miliardi di FF)
France 2
France 3
Oneri totali
41,982
37,011
Oneri connessi alle attività commerciali
15,2
11,74
Utili netti delle attività commerciali
11,091
4,379
Costo netto dell'attività di servizio pubblico
15,691
20,892
(87)
Tali costi netti di servizio pubblico devono poi essere posti in relazione con il complesso dei finanziamenti pubblici di cui le emittenti hanno beneficiato, affinché sia possibile valutare se la compensazione finanziaria dello Stato abbia ecceduto o meno tali costi. Poiché il canone, da una parte, e le sovvenzioni e i conferimenti di capitale, dall'altra, obbediscono a logiche contabili diverse, è necessario presentare in due tappe successive i saldi della compensazione del costo dell'attività di servizio pubblico in base ai finanziamenti pubblici presi in considerazione. Nel periodo 1988-1994 France 2 e France 3 hanno rispettivamente percepito a titolo di canone 12,120 e 20,170 miliardi di FF (22). Pertanto, da un'analisi conforme all'approccio «conto profitti e perdite», risulta che France 2 e France 3 sono state cumulativamente sottocompensate in misura rispettivamente pari a 3,570 miliardi di FF e 718,6 milioni di FF.
(88)
È opportuno confrontare tali importi di sottocompensazione con le risorse pubbliche complementari iscritte a bilancio. Tali risorse complementari sono costituite da una parte da contributi per investimenti fissi e, dall'altra, dalle sovvenzioni all'investimento, dalle altre sovvenzioni e dai conferimenti di capitale che sono oggetto del presente procedimento. Esse ammontano, cumulativamente a 1,91 miliardi di FF per France 2 e a 633,5 milioni di FF per France 3. Peraltro non vanno inclusi nel costo netto dell'attività di servizio pubblico i conferimenti di capitale nonché gli anticipi in conto corrente non rimborsati alle filiali delle due emittenti pubbliche aventi attività commerciali (115,2 milioni di FF per France 2 e 25,9 milioni di FF per France 3).
(89)
Considerando tali risorse complementari, è evidente che France 2 e France 3 sono state sottocompensate, nel periodo 1988-1994, in misura rispettivamente pari a 1,54 miliardi di FF e a 59,2 milioni di FF.
b) Valutazione del comportamento di France 2 e France 3 sul mercato della vendita di spazi pubblicitari
(90)
Ai sensi della Comunicazione, la Commissione deve inoltre appurare che nessuna distorsione di concorrenza, che non sia necessaria per l'adempimento della funzione di servizio pubblico, si sia verificata a livello delle attività intrinsecamente connesse all'attività di servizio pubblico. Una simile distorsione sarebbe presente se France 2 e France 3, certe che lo Stato compenserà le loro minori entrate, tenessero bassi i prezzi di vendita degli spazi pubblicitari, riducendo così le entrate dei loro concorrenti.
(91)
Nella sua denuncia TF1 solleva tale questione affermando che, grazie agli aiuti di Stato di cui beneficiano, le emittenti France 2 e France 3, operando «al di fuori dei vincoli di redditività cui sono sottoposti i loro concorrenti, possono praticare prezzi di richiamo e ribassi artificiali relativamente ai loro spazi pubblicitari o alle loro azioni di sponsorizzazione, al fine di mantenere la clientela degli inserzionisti.».
(92)
Sulla base delle informazioni in suo possesso, la Commissione non ha individuato alcun elemento che comprovi la tesi di TF1. La differenza fra i prezzi di vendita degli spazi pubblicitari di TF1 e quelli di France 2 e France 3 si spiega non con il comportamento commerciale delle due emittenti pubbliche, bensì con la diversa potenza degli spazi pubblicitari di TF1 rispetto a quelli delle emittenti pubbliche.
(93)
Nel settore della pubblicità televisiva, agli inserzionisti interessano soprattutto gli ascolti rilevati durante gli intervalli pubblicitari fra il pubblico delle casalinghe di età inferiore a 50 anni. Tali ascolti si misurano mediante il concetto di «Gross Rating Point» (GRP, indice di pressione dei mezzi di comunicazione), definito come il numero medio di contatti in una campagna pubblicitaria ottenuti ogni 100 persone del target preso in considerazione. Un contatto si intende stabilito quando una persona è esposta una volta, in un preciso momento, al messaggio trasmesso.
(94)
Per le loro pubblicità gli inserzionisti ricercano gli spazi pubblicitari più potenti che garantiscono, in un dato momento, la migliore copertura della popolazione obiettivo. Di conseguenza, maggiori sono gli ascolti dell'intervallo pubblicitario, maggiormente propensi saranno gli inserzionisti a pagare un prezzo unitario per contatto più elevato (prezzo GRP). Esiste dunque un premio connesso alla potenza degli spazi pubblicitari.
(95)
La tabella 6 indica, per ciascuna emittente, il GRP medio e il prezzo GRP medio nell'arco della giornata in relazione al target delle casalinghe di età compresa fra 15 e 49 anni.
TABELLA 6 (23)
TF1
France 2
France 3
M6
GRP medio
Prezzo GRP
(EUR)
GRP medio
Prezzo GRP
(EUR)
GRP medio
Prezzo GRP
(EUR)
GRP medio
Prezzo GRP
(EUR)
1990
5,8
2 732
3
2 738
2,3
2 533
1,9
2 440
1991
5,3
2 649
2,6
2 488
2,1
2 463
1,9
2 239
1992
4,8
2 963
2,5
2 652
2
2 707
1,9
2 297
1993
4,7
2 829
2,4
2 595
1,7
2 785
1,9
2 481
1994
4,7
2 983
2,6
2 847
1,6
2 777
2
2 475
Fonte: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT elaborazioni POPCORN.
La variazione di metodologia nel 1989 non consente di operare un raffronto con i dati precedenti.
(96)
La tabella 7 indica per ciascuna emittente il GRP medio e il prezzo GRP medio nelle ore di massimo ascolto (19-22) relativamente al target delle casalinghe di età compresa fra 15 e 49 anni.
TABELLA 7
TF1
France 2
France 3
M6
GRP Medio
Prezzo GRP
(EUR)
GRP medio
Prezzo GRP
(EUR)
GRP medio
Prezzo GRP
(EUR)
GRP medio
Prezzo GRP
(EUR)
1990
12,8
3 465
5,9
3 079
3,9
2 620
3,4
2 815
1991
12,1
3 536
6,1
3 103
4,1
2 607
3,8
2 454
1992
10,4
3 741
5,7
3 613
3,9
3 032
4,4
2 587
1993
10,7
3 512
5,9
3 378
3,4
3 150
3,9
3 084
1994
10,3
3 735
6
3 519
3,4
3 078
4,2
3 920
Fonte: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT elaborazioni POPCORN.
La variazione di metodologia nel 1989 non consente di operare un raffronto con i dati precedenti.
(97)
Un comportamento anticoncorrenziale delle emittenti pubbliche sul mercato della vendita di spazi pubblicitari sarebbe constatato se, tenendo conto del fatto che un GRP medio superiore determina un prezzo GRP superiore (premio connesso alla potenza), i prezzi GRP praticati dalle emittenti pubbliche fossero notevolmente inferiori ai prezzi praticati da TF1 e M6. I dati riportati nelle tabelle 6 e 7 escludono tale eventualità. In effetti dai dati emerge che sostanzialmente, come sottolinea TF1, il prezzo GRP di TF1 è superiore a quello di France 2 o di France 3, che è a sua volta superiore a quello di M6. Dai dati emerge inoltre che il GRP medio di TF1 è sempre di gran lunga superiore a quello di France 2 o di France 3. Fra il 1990 e il 1994, nell'arco della giornata, il GRP medio di TF1 varia fra 4,7 e 5,8 punti, mentre quello di France 2 varia fra 2,4 e 3 punti, quello di France 3 fra 1,6 e 2,3 punti e quello di M6 fra 1,9 e 2 punti. Nelle ore di massimo ascolto il GRP medio di TF1 varia fra 10,3 e 12,8 punti, mentre quello di France 2 varia fra 5,7 e 6,1 punti, quello di France 3 fra 3,4 e 4,1 punti e quello di M6 fra 3,4 e 4,4 punti. Ciononostante, la differenza fra i prezzi GRP di TF1 e quelli delle due emittenti pubbliche non è spropositata se la si confronta con la differenza fra i prezzi GRP di TF1 e quelli di M6. In media si osserva una riduzione dei prezzi GRP di France 2, France 3 e M6 dell'ordine di 83 EUR per unità di GRP rispetto al prezzo GRP di TF1 nei due periodi presi in esame (arco della giornata e ore di massimo ascolto). Si constata pertanto che France 2 e France 3 non hanno praticato un prezzo artificialmente basso nella vendita dei loro spazi pubblicitari.
(98)
A scopo illustrativo, i grafici riportati in appresso rappresentano i dati relativi ai prezzi GRP e al GRP medio delle emittenti, così come riportati nelle tabelle 6 e 7, con una distinzione fra la media nell'arco della giornata e le ore di massimo ascolto. Il numero limitato (cinque) di punti disponibili per ciascuna emittente e la loro debole dispersione permettono di rappresentare tutti i cinque anni e le quattro emittenti su un unico grafico.
(99)
I due grafici mostrano che esiste una correlazione positiva fra il GRP medio e il prezzo GRP, confermando che esiste un premio connesso alla potenza: un'emittente con un GRP più elevato ha un prezzo GRP superiore. Tale correlazione è illustrata nel grafico dalla retta di regressione lineare del prezzo GRP sul GRP medio, che traduce il rapporto «medio» fra prezzo GRP e GRP per tutte le emittenti nel periodo considerato. Inoltre da questi due grafici emerge che i prezzi praticati da France 2 e France 3 non sono notevolmente inferiori a quelli praticati da TF1 e M6, tenendo conto del premio connesso alla potenza. Infatti per France 2 e France 3 i pochi punti al di sotto della retta di regressione se ne discostano appena. Si constata inoltre che alcuni prezzi di France 3 sono superiori a quelli di M6 con un GRP pressappoco equivalente.
(100)
In conclusione, i prezzi praticati da France 2 e France 3 fra il 1990 e il 1994 non appaiono in misura significativa inferiori ai prezzi praticati da TF1 e M6. Inoltre il prezzo superiore degli spazi pubblicitari di TF1 si spiega con la potenza dei suoi spazi pubblicitari e non con il comportamento commerciale delle emittenti pubbliche. Il Consiglio francese per la concorrenza è del resto giunto alla medesima conclusione in una decisione del 2001 relativa alla vendita di spazi pubblicitari televisivi (24).
(101)
In conclusione, la Commissione constata, da una parte, che nel periodo 1988-1994 i finanziamenti pubblici concessi dalle autorità francesi a France 2 e France 3 sono stati inferiori al costo della loro attività di servizio pubblico e, dall'altra, che non esiste alcun indice probatorio di un comportamento anticoncorrenziale delle emittenti pubbliche sul mercato della vendita di spazi pubblicitari. La Commissione ritiene pertanto che il finanziamento statale dell'attività di servizio pubblico di France 2 e di France 3 soddisfi il criterio di proporzionalità.
(102)
La Commissione ritiene che, nella fattispecie, ricorrano le tre condizioni di applicazione della deroga di cui all'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.
VII. CONCLUSIONE
(103)
Al termine della sua analisi, la Commissione ritiene che gli aiuti di Stato oggetto del presente procedimento formale di indagine siano compatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le sovvenzioni all'investimento concesse dalla Francia a France 2 e a France 3, nonché i conferimenti di capitale effettuati dallo Stato francese a favore di France 2 fra il 1988 e il 1994, costituiscono aiuti di Stato compatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.
Articolo 2
È destinataria della presente decisione la Repubblica francese.
Fatto a Bruxelles, il 10 dicembre 2003.