ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 8. července 2009
o režimu groepsrentebox, který hodlá zavést Nizozemsko (C 4/07 (ex N 465/06))
(oznámeno pod číslem K(2009) 4511)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/809/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 13. července 2006 nizozemské orgány oznámily režim groepsrentebox, tj. „daňový režim pro úroky ve skupině“, který stanoví nižší zdanění a odpočitatelnost úroků přijatých nebo zaplacených v rámci vztahů ve skupině. Nizozemské orgány režim považují za obecné opatření, a oznámení tedy podaly pouze v zájmu právní jistoty. Další informace byly poskytnuty v dopisech ze dne 5. září 2006 a ze dne 9. listopadu 2006.
(2)
Komise dopisem ze dne 7. února 2007 Nizozemsko informovala, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES ve vztahu k té části režimu podpor, která se týká nižšího zdanění a odpočitatelnosti úroků uvnitř skupiny (opatření A).
(3)
V témže dopise Komise Nizozemsko rovněž informovala o svém názoru, že nižší zdanění u krátkodobých vkladů, jejichž cílem je získat alespoň 5 % společnosti, (opatření B) nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky.
(5)
Nizozemské orgány své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložily dopisem ze dne 7. května 2007.
(6)
Komise obdržela připomínky zúčastněných stran. Tyto připomínky předala nizozemským orgánům, které dostaly příležitost reagovat; jejich připomínky byly obdrženy v dopise ze dne 29. června 2007.
(7)
Od nizozemských orgánů byly obdrženy dodatečné informace v dopisech ze dne 8. listopadu 2007 a 29. ledna 2008.
(8)
Dne 7. října 2008 předložily nizozemské orgány právní posudek Leigh Hancherové, profesorky evropského práva na Univerzitě v Tilburgu, k otázce, zda oznámené opatření zahrnuje státní podporu.
(9)
Dopisem ze dne 18. prosince 2008 nizozemské orgány informovaly Komisi, že se rozhodly dotyčný daňový režim změnit.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
II.1 Účel
(10)
Podle nizozemských orgánů je cílem opatření zmenšit rozdíl v daňovém zacházení mezi dvěma nástroji financování v rámci skupiny, tj. vlastním a cizím kapitálem.
(11)
Za současného stavu platí, že pokud společnost, která je součástí skupiny, vloží kapitál do jiné společnosti, která patří do téže skupiny, získává jako odměnu dividendy, jež jsou osvobozeny od daně na základě pravidel osvobozujících od daně držení akcií, kdežto pokud společnosti, která patří do téže skupiny, půjčí finanční prostředky, přijaté úroky se zdaňují běžnou sazbou daně z příjmu právnických osob (25,5 %). Na úrovni společnosti, která je příjemcem finančních prostředků, nejsou vyplacené dividendy z kapitálového vkladu daňově odpočitatelné, zatímco zaplacené úroky z úvěru jsou odpočitatelné podle běžné sazby daně z příjmu právnických osob.
(12)
Nizozemsko upozorňuje, že volba organizační struktury právně nezávislých organizací obvykle vychází z důvodů souvisejících s právem společností nebo z hospodářských důvodů. Rozdíly mezi vlastním a cizím kapitálem (odpovědnost, podmínky splácení, bezpečnost, hlasovací práva atd.) z pohledu občanského práva nemají pro financování skupin větší význam, ale jejich daňové důsledky se významně liší. Uvnitř skupin se podmínky financování volí tak, aby bylo dosaženo co nejnižšího daňového zatížení v rámci použitelného daňového systému. Rozhodnutí, zda poskytnout dluhový kapitál, nebo vlastní zdroje, je proto ve skupinách vedeno především daňovými úvahami.
(13)
Prof. Hancherová ve svém právním posudku zdůrazňuje, že dopad rozdílného daňového zacházení s cizím a vlastním kapitálem na úrovni společností a možná řešení potenciálních nepříznivých důsledků této situace patří k politickým prioritám v mnoha zemích OECD. Podle prof. Hancherové se v nizozemské daňové literatuře opakovaně objevují výzvy k provedení důkladné reformy nizozemské daně z příjmu právnických osob a k neutrálnímu zacházení s dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu ve skupinách společností.
(14)
Nizozemské orgány zdůrazňují, že rozdíly v daňovém zacházení vedou k určitým formám arbitráže mezi těmito dvěma prostředky financování v rámci skupin, které nejsou ekonomicky žádoucí. V rámci skupiny je volba mezi dodatečným financováním vlastního kapitálu a (dodatečným) dluhovým financováním založena na volném uvážení, avšak daňové důsledky těchto dvou druhů financování jsou odlišné. To může vést k arbitráži, která narušuje neutralitu daňového systému. Cílem opatření je proto předcházet arbitráži mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu a posílit neutralitu nizozemského daňového systému.
(15)
Zavedení daňového režimu pro úroky ve skupině pomůže zajistit, aby metoda financování používaná ve skupině vycházela především z hospodářských úvah. Tento daňový režim uvádí daňové zacházení s úroky uvnitř skupiny do mnohem většího souladu s daňovým zacházením s dividendami uvnitř skupiny, a vede tedy k větší neutralitě mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu v rámci skupiny.
(16)
U financování mimo rámec skupiny problém arbitráže nenastává. V tomto případě jsou totiž odlišné občanskoprávní důsledky důležité, a k uvedené formě arbitráže tudíž nedochází. Vzhledem k rozdílům vyplývajícím z podstaty situace uvnitř skupin a mimo skupiny se u transakcí, kterými se provádí financování mimo skupiny, daňová neutralita nevyžaduje. Opatření je proto z podstaty věci omezeno na úvěry ve skupinách.
(17)
Nizozemské orgány také upozorňují, že nizozemské podniky v poslední době odpočítávají čím dále nepřiměřenější částky úroků. Rozdílného daňového zacházení s úvěry a vlastním kapitálem ve skupinách podniky stále více využívají na úkor státní pokladny.
(18)
Opatření má působit proti tomuto oslabování daňových příjmů tím, že společnosti motivuje, aby místo úvěrů používaly financování vlastního kapitálu, a má omezit odpočty úroků v Nizozemsku. Daný režim proto doplňuje nizozemské předpisy o podkapitalizaci, které mají obdobný cíl, protože odrazuje od nadměrného financování pomocí dluhového kapitálu a brání umělému snižování daňové základny v Nizozemsku.
(19)
Podle názoru nizozemských orgánů představuje oznámený režim opatření čistě technické povahy.
II.2 Právní základ
(20)
Právním základem opatření je článek 12c zákona o dani z příjmu právnických osob z roku 1969 (Wet op de vennootschapsbelasting 1969). Toto ustanovení platí od 1. ledna 2007, účinnosti však nabude, až Komise zaujme postoj k jeho slučitelnosti s pravidly státní podpory.
II.3 Jak bude opatření fungovat
(21)
V Nizozemsku se příjmy společností obecně zdaňují sazbou daně z příjmu právnických osob ve výši 25,5 % (3). Daňový režim pro úroky ve skupině je opatření, které stanoví odlišné daňové zacházení s některými úroky uvnitř skupiny. Na úroky zaplacené a přijaté v rámci financování ve skupině se běžná sazba daně z příjmu právnických osob ve výši 25,5 % nebude vztahovat. Kladné saldo mezi úroky přijatými a zaplacenými v rámci transakcí, kterými se provádí financování uvnitř skupiny, se namísto běžné sazby daně z příjmu právnických osob ve výši 25,5 % bude zdaňovat podle daňového režimu pro úroky ve skupině sazbou 5 %. Případné záporné saldo mezi přijatými a zaplacenými úroky bude odpočitatelné, ale podle snížené 5 % sazby místo běžné sazby ve výši 25,5 %.
(22)
Částka, která může být zdaněna nebo odpočítána podle snížené sazby, je omezena na určitý procentní podíl z čistých aktiv pro daňové účely (fiscale vermogen) daňového poplatníka. Toto omezení má za cíl zabránit zneužívání daného opatření podkapitalizovanými podniky a zajišťuje, aby se snížená sazba používala pouze v případech, kdy byly výnosy z úvěrů ve skupině financovány z vlastních zdrojů.
(23)
Daňový režim pro úroky je opatření, které obsahuje ještě několik dalších ustanovení proti zneužití. Zejména se úroky formálně splatné třetí straně (bance), ale skutečně zaplacené některé organizaci ve skupině považují za zaplacené úroky uvnitř skupiny. To platí například v případě struktur typu „back-to-back“ (4). Úroky splatné třetí straně (bance) se rovněž pokládají za úroky uvnitř skupiny s omezenou odpočitatelností, jestliže jsou zdroje získané úvěrem vloženy do kapitálu dceřiné společnosti a použity tak, aby v této dceřiné společnosti vznikly nízko zdaněné úroky uvnitř skupiny.
(24)
Ve svém původním oznámení nizozemské orgány uvedly, že po dobu alespoň tří let bude tento režim dobrovolný. Pokud by si jej zvolila jedna společnost patřící do skupiny, režim by se použil i pro všechny ostatní společnosti z této skupiny, které se nacházejí v Nizozemsku. Podle definice v původním daňovém režimu pro úroky jsou způsobilými společnostmi společnosti patřící do jedné skupiny tak, jak je skupina výslovně definována v samotném režimu, který vyžaduje, aby jedna společnost držela více než 50 % jiné společnosti. Jinými slovy musí být skupina složena přinejmenším ze dvou společností, přičemž mateřská společnost musí ovládat více než 50 % akcií dceřiné společnosti. Každá ze společností musí podléhat dani z příjmu právnických osob v Nizozemsku. To znamená, že se režim vztahuje na každou společnost usazenou v Nizozemsku a každou společnost usazenou mimo Nizozemsko, která má v Nizozemsku stálou provozovnu.
II.4 Změny režimu
(25)
V průběhu řízení nizozemské orgány objasnily, že jejich záměrem je, aby byl tento režim povinný. To bylo potvrzeno dopisem ze dne 18. prosince 2008. Daňový režim pro úroky ve skupině by se nyní vztahoval na všechny subjekty podléhající dani z příjmu právnických osob v Nizozemsku, pokud jde o úroky zaplacené společnostem ve skupině a úroky přijaté od společností ve skupině.
(26)
V uvedeném dopise nizozemské orgány rovněž informovaly Komisi o dvou dalších změnách tohoto režimu. První změna se týká širší definice skupiny pro účely daňového pro úroky. Definice subjektů ve spojení byla změněna tak, aby zahrnovala všechny struktury, kdy má jeden subjekt přímo či nepřímo skutečnou kontrolu nad financováním jiného subjektu nebo kdy má třetí fyzická osoba nebo subjekt skutečnou kontrolu nad financováním dvou subjektů účastnících se ujednání o úvěru (5). Druhou změnou se doplňuje ustanovení, které by usnadnilo založení (druhé) společnosti podle nizozemského občanského práva, aby mohla výsledná skupina využít daňového režimu pro úroky ve skupině. Konkrétně by bylo zrušeno současné zákonné minimální jmění společnosti s ručením omezeným (besloten vennootschap - BV) ve výši 18 000 EUR.
II.5 Rozpočet
(27)
Podle původního oznámení měl roční rozpočet oznámeného opatření činit 475 milionů EUR. V pozdější fázi nizozemské orgány uvedly, že povinný daňový režim pro úroky bude z rozpočtového hlediska neutrální.
III. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(28)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 7. února 2007 vyjádřila pochybnosti, pokud jde o obecnou povahu opatření. Zdůraznila přitom, že nižšího zdanění stanoveného režimem budou využívat jen společnosti, které jsou součástí skupiny (právní selektivita), a vyslovila podezření, že z režimu budou mít prospěch nadnárodní skupiny, kterým poskytne selektivní hospodářskou výhodu (faktická selektivita).
(29)
Komise uvedla, že v čistě vnitrostátním rámci by opatření pravděpodobně bylo daňově neutrální. V rámci přeshraničních transakcí by se však na nizozemskou společnost půjčující finanční prostředky přidružené společnosti usazené v zahraničí vztahovalo nižší zdanění sazbou 5 %, ale na tuto přidruženou společnost v zahraničí by se nevztahovala nizozemská pravidla omezující odpočitatelnost zaplacených úroků. Režim by tak poskytoval faktickou selektivní výhodu, protože motivaci používat tento režim by měly pouze nadnárodní skupiny společností, které provádějí přeshraniční transakce s úroky uvnitř skupiny v daňových jurisdikcích se sazbou daně z příjmu právnických osob vyšší než 5 %.
(30)
V míře, v jaké mělo opatření představovat výjimku z používání daňového systému, měla Komise rovněž pochybnosti, zda je oprávněné z hlediska povahy nebo obecného rámce daňového systému.
(31)
Komise rovněž soudila, že nelze vyloučit, že hlavními příjemci v rámci režimu by mohli být dřívější příjemci v režimu mezinárodních finančních aktivit, o němž bylo rozhodnuto, že představuje neslučitelnou státní podporu (6).
(32)
Komise proto dospěla k názoru, že u daňového režimu pro úroky lze mít za to, že představuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a že se nepoužije žádná z výjimek stanovených v čl. 87 odst. 2 a 3.
IV. PŘIPOMÍNKY NIZOZEMSKA
(33)
Dne 7. května 2007 byly obdrženy připomínky Nizozemska k rozhodnutí o zahájení řízení, které byly doplněny dodatečnými sděleními v letech 2007 a 2008, včetně právního posudku prof. Hancherové.
(34)
Nizozemské orgány tvrdí, že přístup, který ve svém rozhodnutí použila Komise, je nesprávný ve třech bodech. Zaprvé Komise spojuje samostatná kritéria „výhody“ a „selektivity“ do jednoho kritéria „selektivní výhody“. To není v souladu s obvyklou praxí Komise ani s judikaturou, která předepisuje, že tato dvě kritéria se musí používat odděleně.
(35)
Zadruhé Komise neposuzuje samostatně jednotlivé složky daňového režimu pro úroky ve skupině. Samostatně je nutné posoudit možný prvek podpory ve snížené sazbě pro přijatý úrok uvnitř skupiny a možný prvek podpory ve snížené sazbě pro zaplacený úrok uvnitř skupiny.
(36)
Zatřetí dělá Komise chybu, když čistý účinek na plátce a příjemce posuzuje společně a dospívá k závěru, že čistý účinek je pravděpodobně neutrální u národních skupin, kde je jak plátce, tak příjemce usazen v Nizozemsku, ale u nadnárodních skupin, kde je plátce zahraniční společnost ze skupiny a příjemce je domácí společnost, vzniká čistá výhoda. Podle nizozemských orgánů nemá takovéto spojení oporu v nizozemském daňovém právu. U nizozemských společností patřících do skupiny se provádí konsolidace pro daňové účely pouze v případě vlastnictví 95 % nebo více akcií.
(37)
Dále jsou nizozemské orgány toho názoru, že daňový režim pro úroky ve skupině nelze považovat za odchylku od běžné metody zdanění. Jedná se o úpravu, která do daňového systému doplňuje analytický prvek. Výsledkem je nová běžná metoda zdanění, a neposkytuje se tudíž žádná výhoda.
(38)
Nizozemské orgány existenci výhody popírají ještě z dalšího důvodu. Čistá změna vzniklá v důsledku daňového režimu pro úroky ve skupině v nadnárodních skupinách ve srovnání s národními skupinami může být pro tyto nadnárodní skupiny výhodná, ale i nevýhodná. Nadnárodní skupině s nizozemskou přidruženou společností může vzniknout výhoda nebo nevýhoda v závislosti na její objektivní pozici dlužníka nebo věřitele a na daňových sazbách použitelných v jiných členských státech a v Nizozemsku.
(39)
Pokud ovšem skutečně existuje výhoda, je Nizozemsko toho názoru, že možná čistá výhoda pro nadnárodní skupiny není výsledkem nižší nizozemské sazby pro přijaté úroky uvnitř skupiny, nýbrž neomezeného odpočtu zaplacených úroků uvnitř skupiny v zahraničí. Tato výhoda nemůže být přičítána nizozemskému státu a není financována z nizozemských státních prostředků.
(40)
Potenciálně výhodnější čistý účinek na nadnárodní skupiny ve srovnání s národními skupinami není důsledkem selektivní působnosti nizozemského daňového režimu pro úroky ve skupině, nýbrž rozdílů vyplývajících z odlišných pravidel pro odpočitatelnost úroků ve skupině v EU. Nizozemsko může změnou svého daňového systému tento rozdíl zvětšit nebo zmenšit za předpokladu, že jsou změny obecně použitelné pro všechny nizozemské daňové poplatníky, kteří se ve světle cíle, který dotyčná změna sleduje, nacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci.
(41)
Podle nizozemských orgánů bude celkový účinek daňových změn na nadnárodní skupiny provádějící přeshraniční transakce vždy odlišný od účinku na domácí skupiny, jež provádějí jen domácí transakce. To má pro účely státní podpory význam jen v případě, že jsou rozdíly způsobeny opatřením samotného členského státu, např. existuje-li nižší daňová sazba pouze pro úrokové výnosy zahraničních skupin. Nemá to však význam v případě obecného opatření použitelného pro úrokové výnosy všech skupin, jak domácích, tak zahraničních, které vede k přeshraničním rozdílům.
(42)
K situaci, kdy jsou čisté daňové důsledky přeshraničních transakcí odlišné od čistého účinku čistě domácích transakcí, může vést i pouhá koexistence neharmonizovaných daňových systémů. Tento efekt může být jak nevýhodný (ekonomické dvojí zdanění), tak výhodný (ekonomické nezdanění).
(43)
Je-li to nezbytné pro vytvoření nebo řádné fungování společného trhu, mohou být právním základem směrnic nebo nařízení, které slaďují stávající úpravy, články 94 a 95 Smlouvy o ES. Článek 96 navíc Komisi umožňuje přijmout opatření, jestliže rozdíly mezi právními předpisy platnými v různých členských státech vážně narušují podmínky hospodářské soutěže na společném trhu.
(44)
Nizozemské orgány jsou toho názoru, že v tomto případě neexistuje selektivita. Tím, že selektivitu posuzuje srovnáním kombinace zahraničního dlužníka a domácího věřitele s kombinací domácího dlužníka a domácího věřitele, volí Komise nesprávný referenční rámec. Při posuzování selektivity nizozemských daňových úprav může referenční rámec zahrnovat nanejvýš všechny nizozemské daňové poplatníky. Podle ustálené praxe Komise nemůže referenční rámec zahrnovat společnosti, které v Nizozemsku nepodléhají dani.
(45)
Nizozemské orgány zdůrazňují, že daný daňový režim není omezen na některé podniky ani některé činnosti nebo funkce či určité regiony. Režim skupiny společností nijak nerozlišuje podle toho, zda jsou rezidenty, nebo nerezidenty. Co se týče způsobilosti pro daňový režim pro úroky, nepoužívají se žádné prahy způsobilosti související s konkrétními činnostmi či funkcemi.
(46)
Kromě toho jsou vzhledem k cíli daňového režimu pro úroky ve skupině ve srovnatelné právní a skutkové situaci pouze podniky, které jsou součástí skupiny. Pouze tyto podniky by měly problém arbitráže popsaný v oddílu II.1.
(47)
Nizozemsko upozorňuje, že rozhodnutí o financování v rámci skupin jsou určena k minimalizaci daňového zatížení v rámci použitelného daňového systému. Na rozdíl od daňového rozlišení nemá obchodní rozlišení mezi financováním vlastního kapitálu a dluhovým financováním (podmínky splácení, odpovědnost, bezpečnost) z velké části žádný význam. Mimo skupiny jsou obchodní rozdíly mezi financováním vlastního kapitálu a dluhovým financováním naopak velice významné a nepochybně mohou převážit nad daňovými motivy.
(48)
Nizozemské orgány trvají na tom, že opatření omezená na skupiny jsou daňovými opatřeními čistě technické povahy, která nepředstavují státní podporu. Uvádějí, že v rozhodnutí o francouzském daňovém opatření Komise souhlasila s tím, že opatření, které zavádí výjimku z obecného pravidla, že úrokové platby jsou u mezipodnikových úvěrů odpočitatelným výdajem, je obecným opatřením, ale další výjimku z tohoto pravidla ve prospěch podnikových finančních centrál zřízených ve Francii nadnárodními společnostmi považovala za selektivní výhodu (7).
(49)
Nizozemské orgány tvrdí, že ve skutečnosti by k selektivitě vedlo rozšíření působnosti daňového režimu pro úroky ve skupině. Pokud by byly úroky přijaté od třetích stran rovněž zdaňovány sníženou sazbou, výsledkem by byla výhoda pro finanční instituce.
(50)
Dále tvrdí, že předpoklad, že zvláštní daňová pravidla pro úroky sama o sobě zahrnují selektivitu, je nesprávný. Financování v rámci skupiny organizací nelze charakterizovat jako hospodářskou činnost, nýbrž jednoduše jako hospodářskou realitu. Úrokové toky jako takové nejsou samostatnou hospodářskou činností nebo oborem podnikání; slouží totiž pouze k financování hospodářské činnosti nebo oboru podnikání. Dluhové financování je samo o sobě zvláštní činností jen v případě finančních institucí, jejichž podnikání spočívá ve financování třetích stran. Kromě toho u úroků z krátkodobých vkladů, jejichž cílem je získat alespoň 5 % akcií společnosti, (opatření B) měla Komise v rozhodnutí o zahájení řízení sama za to, že nižší daňová sazba pro takovéto úroky sama o sobě nezpůsobuje selektivitu, protože je považována za obecné opatření.
(51)
Dále nizozemské orgány tvrdí, že mezi dividendami a úroky neexistuje koncepční rozdíl. Oboje představuje náhradu za používání nebo poskytnutí finančních prostředků, ať ve formě vlastního nebo cizího kapitálu. V obou případech příjemce tyto finanční prostředky využívá k financování podnikatelských činností. Každý daňový systém obsahuje pravidla, podle nichž jsou vyplacené dividendy a úroky odpočitatelné, částečně odpočitatelné nebo neodpočitatelné, a pravidla, podle nichž jsou dividendy a úroky zdanitelné, částečně zdanitelné nebo osvobozené od daně. Neexistuje žádný mezinárodní daňový standard určující, jak by se s těmito složkami mělo pro daňové účely zacházet.
(52)
Rovněž uvádějí, že omezené zdanění předchází vnitřní nesourodosti nizozemského systému, a proto je oprávněné z hlediska povahy a účelu tohoto systému. Omezené zdanění úroků přijatých v rámci skupiny je opodstatněno omezeným odpočtem úrokových plateb v rámci této skupiny. Podnikům organizovaným ve skupině to umožňuje vyhnout se nevýhodě omezeného odpočtu a plného zdanění, zatímco podniky organizované jako jediný subjekt neprovádějí žádné vnitřní úrokové platby, a proto nevýhodou tohoto typu postiženy nejsou.
(53)
Základní zásadou nizozemského daňového práva je symetrické zacházení s příjmy a výdaji. Podle vnitřní logiky nizozemského daňového systému jsou příjmy a výdaje dvěma stranami jedné mince. Má-li se zamezit dvojímu zdanění, je omezené zdanění logickým důsledkem omezeného odpočtu.
(54)
Cílem navrhovaného opatření je zajistit používání zásady neutrality v nizozemském daňovém systému odstraněním arbitráže mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu v rámci skupin. Opatřením se zmenšuje rozdíl mezi dvěma druhy financování uvnitř skupin, čímž se posiluje neutralita daňového systému. Jeho omezení na úroky ve skupině má proto ekonomické opodstatnění a z hlediska účelnosti daňového systému je nezbytné a funkční.
(55)
Nizozemské orgány podotýkají, že okruh podniků, které budou využívat daňový režim pro úroky ve skupině, bude mnohem širší než 87 podniků, které využívaly dřívější režim mezinárodních finančních aktivit. Tvrdí dále, že žádná z omezujících podmínek uvedeného režimu, jako byl požadavek dvou světadílů či čtyř zemí, není v daňovém režimu pro úroky ve skupině obsažena. Daňový režim pro úroky je čistě daňovým opatřením, které upravuje daňovou zátěž kapitálu jako výrobního faktoru. Kromě toho se vztahuje na veškeré přijaté a poskytnuté úvěry ve skupině a je zcela nezávislý na podnikání dotyčné společnosti. Ze všech uvedených důvodů je působnost opatření zcela nemožné srovnávat s působností režimu mezinárodních finančních aktivit.
(56)
Tím, že je opatření povinné pro všechny daňové poplatníky, kteří platí úroky přidruženým společnostem nebo je od nich přijímají, je zdůrazněn cíl daňového režimu pro úroky, tedy posílit neutralitu daňového systému a tím omezit arbitráž a zvýšit výnosy z nizozemské daně z příjmu právnických osob. Současně se tak odstraňuje prvek, který by mohl způsobit, že daňový režim pro úroky povede k selektivní výhodě.
(57)
Povinný daňový režim pro úroky nejen odměňuje zachovávání kapitálu v Nizozemsku, ale současně obsahuje i prvek, podobný předpisům o podkapitalizaci, který odrazuje od přílivu dluhového financování do Nizozemska. Nizozemské předpisy o podkapitalizaci odrazují od nadměrného používání dluhového kapitálu ve skupinách tím, že omezují odpočitatelnost úroků uvnitř skupiny, zatímco daňový režim pro úroky ve skupině nabízí sníženou sazbu pro přijaté úroky uvnitř skupiny za předpokladu, že jsou financovány z vlastních zdrojů. Daňový režim pro úroky ve skupině posiluje nizozemskou daňovou základnu, protože podporuje vyšší poměr vlastních zdrojů k dluhovému kapitálu, a pomáhá předcházet odlivu vlastních zdrojů, a tedy i daňové základny, z Nizozemska.
(58)
Daňový režim pro úroky je čistě technické opatření, které mění způsob, jakým systém zachází s úroky uvnitř skupin, prostřednictvím zvýšení daňového zatížení některých daňových poplatníků a snížení daňového zatížení jiných poplatníků, a to na základě horizontálních a objektivních skutečností a okolností. Jakmile se odstraní možnost neúčasti, neposkytuje daňový režim pro úroky žádnou hospodářskou výhodu, protože pouze přesouvá daňové zatížení mezi daňovými poplatníky podle čistě horizontálních a objektivních kritérií.
(59)
Nizozemské orgány zdůrazňují, že faktická selektivita může vzniknout, pouze pokud existuje riziko, že přestože má opatření obecnou povahu, v praxi by vždy zvýhodňovalo identifikovatelnou skupinu. Tento druh selektivity by mohl existovat, kdyby bylo opatření volitelné, ale nikoli v případě, že se zavede jako povinné. Daňoví poplatníci, kteří jsou znevýhodněni v jednom roce, mohou být zvýhodněni v dalším roce a naopak. Režim tedy nezvýhodňuje stejnorodou kategorii poplatníků.
(60)
Nizozemské orgány zastávají rovněž názor, že nová definice skupiny, založená na skutečné kontrole, je v lepším souladu s účelem režimu. Jestliže má jedna společnost skutečnou kontrolu nad financováním jiné společnosti, tato jiná společnost již nemůže svobodně volit mezi financováním prostřednictvím vnitřního a vnějšího dluhu, ani mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu. O tom, jak se finanční prostředky získané zvnějšku, ať již ve formě vnějšího dluhového kapitálu nebo vnějších investic do vlastního kapitálu, mají rozdělit ve skupině, tj. buď formou vnitřního dluhového kapitálu, nebo vnitřních investic do vlastního kapitálu, rozhoduje vedení celé skupiny. Skutečnost, že tyto dva nástroje financování v rámci skupiny mají odlišné daňové důsledky, motivuje k tomu, aby byl konkrétní nástroj zvolen výlučně kvůli svým daňovým důsledkům.
(61)
Konečně změna právního předpisu o společnostech s ručením omezeným daňovým poplatníkům v budoucnosti umožní snadno reorganizovat jejich právní strukturu do podoby skupiny, protože administrativní zátěž a kapitálové požadavky budou zrušeny nebo dramaticky sníženy.
V. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(62)
Připomínky byly obdrženy od Nizozemské konfederace průmyslu VNO-NCW (8), od Belgie a od Maďarska. Připomínky další strany byly obdrženy po stanovené lhůtě, a proto nemohly být v řízení zohledněny. Připomínky od uvedené třetí strany by v žádném případě neovlivnily posouzení a závěry v tomto rozhodnutí.
V.1 Připomínky Nizozemské konfederace průmyslu
(63)
VNO-NCW se domnívá, že dotyčný režim nemůže být neslučitelnou státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES z níže uvedených důvodů.
(64)
Zaprvé VNO-NCW považuje daňový režim pro úroky ve skupině za obecné, daňově neutrální a technické opatření, protože cílem režimu je omezit daňovou arbitráž mezi financováním vlastního kapitálu a dluhovým financováním ve skupině společností. Vzhledem k neutralitě opatření nevede tento režim k zvýhodnění určitých podniků nebo určitých odvětví výroby ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(65)
Zadruhé je daňové zvýhodnění nadnárodních skupin společností důsledkem rozdílů mezi daňovým zacházením s úroky uvnitř skupiny v různých členských státech a nelze je připisovat Nizozemsku. Daňové zvýhodnění vzniká proto, že v jiném členském státě mohou být úroky odpočítávány podle daňové sazby vyšší, než jaká se uplatňuje v daňovém režimu pro úroky, kdežto v domácí situaci je použitelnou sazbou sazba daňového režimu pro úroky ve skupině; tato skutečnost je však přímým důsledkem rozdílů mezi právními předpisy členských států o daňovém zacházení s úroky ve skupině. Pokud by měla Komise v úmyslu odstranit narušení, k nimž může daňový režim pro úroky ve skupině vést, navrhuje VNO-NCW, aby k tomu využila článek 94 nebo článek 96 Smlouvy o ES.
(66)
Zatřetí se VNO-NCW domnívá, že z hlediska cíle dotyčného režimu, kterým je omezit daňovou arbitráž mezi vlastním a cizím kapitálem, nejsou společnosti patřící do skupiny ve stejné právní a faktické situaci jako společnosti, které do skupiny nepatří. Rozdílné daňové zacházení s vlastním a cizím kapitálem způsobuje narušení především v rámci skupin, protože mateřská společnost vykonává určitou kontrolu nad svými dceřinými společnostmi, takže může do značné míry určovat jejich možnosti financování, o jejichž volbě často rozhodují především daňové úvahy. Ve vztazích s třetími stranami o volbě financování často rozhodují především jiné faktory než daňové úvahy. V důsledku toho nelze mít za to, že je dotyčný režim selektivní ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Navíc se VNO-NCW domnívá, že pokud by pouhá skutečnost, že je nějaké daňové zvýhodnění ve větší či menší míře omezeno na společnosti patřící do skupiny, vedla k závěru, že jde o opatření státní podpory, systémy daně z příjmu právnických osob členských států by byly v rozporu s čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES v mnoha ohledech.
V.2 Připomínky maďarských orgánů
(67)
Maďarské orgány se domnívají, že režim není opatřením podpory, a předkládají dva argumenty. Zaprvé nelze režim považovat za selektivní proto, že je omezen na skupiny. V oblasti (mezinárodního) zdanění jsou pravidla pro skupiny společností běžná a nevyhnutelná. Řada pravidel s působností omezenou na skupiny byla navržena OECD (vnitropodnikové oceňování) i Komisí (např. směrnice o úrocích a licenčních poplatcích). Zadruhé Maďarsko připomíná, že přímé zdanění je záležitostí členských států. Stanovení daňových sazeb týkajících se určitých zdanitelných událostí spadá do jejich vnitrostátní působnosti. Konečně Maďarsko považuje za obtížně pochopitelné, jak by v situaci, kdy přímé zdanění nebylo harmonizováno, mohla být Nizozemsku přikládána odpovědnost za vyšší odpočty způsobené vyššími daňovými sazbami v jiných zemích. Výhoda, kterou Komise popisuje, je jasně důsledkem rozdílů mezi daňovými systémy.
V.3 Připomínky belgických orgánů
(68)
Belgické orgány rovněž podporují názor, že režim není státní podporou, a předkládají obdobné argumenty ohledně neexistence selektivity jako ostatní zúčastněné strany. Belgie zdůrazňuje, že je logické, že podnik, který není součástí skupiny, nemůže z podstaty věci provádět činnosti týkající se financování uvnitř skupiny. Belgické orgány dále tvrdí, že pravidla státní podpory nejsou použitelná v situacích, kdy existují rozdíly mezi vnitrostátními daňovými systémy vlivem chybějící harmonizace na úrovni EU. V důsledku toho je daňový režim pro úroky ve skupině obecným opatřením, na které se pravidla státní podpory nevztahují, a Komise vedením řízení v této věci nesprávně používá své pravomoci.
VI. REAKCE NIZOZEMSKA NA PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(69)
Nizozemské orgány konstatují, že připomínky všech tří stran podporují jejich názor. Jak Maďarsko, tak Belgie zdůrazňují, že snahou řešit narušení, která jsou důsledkem rozdílů mezi neharmonizovanými daňovými systémy, Komise zneužívá své pravomoci v oblasti státní podpory. To posiluje názor Nizozemska, že daňový režim pro úroky ve skupině nepředstavuje opatření podpory zakázané článkem 87 Smlouvy o ES.
(70)
Nizozemsko podtrhuje, že plně souhlasí s analýzou, kterou vypracovala VNO-NCW. Zvláštní význam přitom přikládá podrobné argumentaci ohledně institucionálního rámce, která jasně vysvětluje různá narušení na vnitřním trhu, jež mohou být způsobena vnitrostátními opatřeními členských států, a nástroje, které jsou podle Smlouvy o ES k dispozici k tomu, aby byla tato narušení v případě potřeby odstraněna.
(71)
Konečně nizozemské orgány podporují názor konfederace, že pro stanovení selektivity je nutné zjistit, zda jsou určité podniky nebo určitá odvětví výroby zvýhodněny oproti jiným podnikům či odvětvím, které jsou právně a fakticky srovnatelné ve světle cíle dotčeného opatření. Omezení na úroky ve skupině nevede k selektivitě, protože cílem daňového režimu pro úroky ve skupině je předcházet arbitráži mezi kapitálovým financováním a úvěrovým financováním uvnitř skupin. Při financování mezi společnostmi, které nejsou spojeny ve skupině, nehraje arbitráž žádnou roli. Omezení na úroky ve skupině je tedy ve světle cíle režimu logické, takže příslušný referenční rámec tvoří všechny společnosti, které jsou součástí nějaké skupiny.
VII. POSOUZENÍ REŽIMU
(72)
Za účelem stanovení, zda dotyčné opatření představuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, musí Komise posoudit, zda zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby udělením výhody hospodářské povahy, zda tato případná výhoda narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž, zda je výhoda poskytnuta ze státních prostředků a zda tato výhoda ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(73)
Aby bylo opatření možné považovat za státní podporu, musí být specifické nebo selektivní tím, že zvýhodňuje pouze určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(74)
Nizozemské orgány tvrdí, že dotyčné opatření není omezeno na určitá odvětví, určité druhy společností ani určité části nizozemského území. Neexistují žádná další omezení týkající se obratu, velikosti, počtu zaměstnanců, členství v nadnárodní skupině či povahy operací, které jsou příjemci oprávněni provádět.
(75)
Podle použitelné judikatury je za účelem posouzení selektivity opatření třeba přezkoumat, zda v rámci daného právního režimu toto opatření určité podniky zvýhodňuje vůči jiným podnikům, které se nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci (9). Může se proto stát, že režim zdanění nepředstavuje státní podporu, i když ve všech ohledech neodpovídá obecnému systému zdanění příjmů právnických osob v daném členském státě. Soudní dvůr rovněž mnohokrát rozhodl, že čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES nerozlišuje opatření státní podpory podle příčin nebo cílů, nýbrž je definuje podle jejich účinků (10). Zejména se čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES vztahuje na daňová opatření, která nejsou přizpůsobením všeobecného systému zvláštním charakteristikám určitých podniků, ale byla navržena jako prostředek zlepšení jejich konkurenceschopnosti (11).
(76)
Pojem „státní podpora“ ovšem nezahrnuje podpůrná státní opatření zavádějící rozlišení mezi podniky, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky soustavy, do níž tato opatření patří. Jak je vysvětleno ve sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (12) („sdělení o zdanění“), „některé podmínky mohou být odůvodněné objektivními rozdíly mezi poplatníky“.
(77)
Zaprvé je třeba vyjasnit, na jaké úrovni (úrovni skupiny, nebo úrovni podniku) se má posouzení provést. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla svůj předběžný názor, že toto posouzení by se mělo provést na úrovni skupiny, s tím, že „pokud si společnosti čistě domácí skupiny zvolily daňový režim pro úroky ve skupině, výhoda sníženého zdanění úroků přijatých financující nizozemskou společností bude neutralizována nižší odpočitatelností úroků zaplacených financovanou nizozemskou společností“ (13).
(78)
Nizozemské orgány se domnívají, že jelikož je opatření symetrické a pouze by přesunulo daňové zatížení mezi poplatníky, vznikne některým společnostem výhoda a jiným nevýhoda podle jejich objektivní pozice dlužníka nebo věřitele. Daňový režim pro úroky ve skupině tak nezahrnuje podporu.
(79)
Jak nizozemské orgány upozornily ve svém dopise ze dne 18. prosince 2008, pokud má jedna společnost skutečnou kontrolu nad financováním jiné společnosti, tato jiná společnost již nemůže svobodně rozhodovat o svém financování ani svobodně volit mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu. O tom, jak se finanční prostředky získané zvnějšku mají rozdělit ve skupině, buď formou vnitřního dluhového kapitálu, nebo vnitřních investic do vlastního kapitálu, rozhoduje vedení celé skupiny.
(80)
Komise ovšem podotýká, že se opatření týká konkrétní operace (financování společností ve spojení), a nikoli konsolidace na úrovni skupiny. Případná snížená daňová sazba se bude pro společnosti používat jednotlivě na základě salda jejich rámců pro úroky. Přestože lze předpokládat, že rozhodnutí o financování se přijímají v nejlepším zájmu skupiny jako celku, analýza na úrovni skupiny nemá oporu v nizozemském daňovém právu, jak upozornily nizozemské orgány. Podle nizozemských právních předpisů se daňová konsolidace provádí pouze v případě vlastnictví alespoň 95 % akcií. Jinými slovy se nizozemská daň z příjmu právnických osob nevybírá od skupin, ale od jednotlivých subjektů. V tomto smyslu název „daňový režim pro úroky ve skupině“ správně nevyjadřuje skutečnost, že se tento daňový režim používá pro jednotlivé subjekty provádějící konkrétní operace financování. Opatření se netýká bilance nákladů a příjmů konsolidované na úrovni skupiny.
(81)
Komise je proto toho názoru, že posouzení režimu by se mělo provést na úrovni jednotlivých společností. Režim v podobě pozměněné nizozemskými orgány lze popsat jako sníženou sazbu pro konkrétní druh příjmů (nebo nákladů) ve formě úroků z úvěru v případech, kdy se příslušná transakce odehrává mezi společnostmi ve spojení (14).
(82)
Kromě toho má Komise za to, že symetrická povaha opatření a jeho neutrální dopad na úrovni skupiny nejsou dostatečným důvodem k vyloučení možnosti, že představuje výhodu pro jednotlivé společnosti. Podobně nelze zdanění úroků jednoho subjektu ve skupině nižší sazbou odůvodňovat tím, že jiná společnost je - prostřednictvím snížené odpočitatelnosti úroků - zdaňována vyšší sazbou (15).
(83)
Komise se domnívá, že u zdanění konkrétních druhů příjmů může být důležité určit, zda režim nediskriminačním způsobem zahrnuje široké kategorie transakcí. Každá diskriminace, kterou nelze odůvodnit objektivními rozdíly mezi daňovými poplatníky, může vést k narušení hospodářské soutěže.
(84)
V tomto ohledu je vhodné poznamenat, že existence analytických prvků doplňujících syntetickou povahu daňového systému je charakteristickým rysem mnoha daňových systémů. Tak je tomu zejména v případě, že určité druhy příjmů, například úroky nebo dividendy, podléhají různému daňovému zacházení.
(85)
Následně je nutné určit, zda úvěrové transakce mezi společnostmi ve spojení mohou mít objektivně nárok na sníženou daňovou sazbu. Nizozemské orgány a VNO-NCW tvrdí, že k arbitráži mezi financováním prostřednictvím kapitálového vkladu a prostřednictvím úvěru může docházet pouze ve skupinách. Na rozdíl od společností, které nejsou součástí skupiny („samostatné společnosti“), musí společnosti ve skupině řešit arbitráž mezi vlastními zdroji a dluhovým kapitálem v rámci své skupiny. Tuto arbitráž z největší části ovlivňují daňové, spíše než hospodářské úvahy.
(86)
Komise zastává názor, že účinkem dotyčného opatření bude omezení této arbitráže (v domácí situaci), protože se zmenší rozdíl mezi zdaněním úroků uvnitř skupiny a zdaněním dividend uvnitř skupiny, čímž dojde k posílení technické neutrality daňového systému.
(87)
Pro objasnění tohoto bodu je nezbytné rozlišit tři různé druhy situací (viz obr. 1 níže), které zahrnují společnosti ve spojení a samostatné společnosti (včetně finančních institucí ve vztazích s nezávislými třetími stranami). Předpokládejme, že A-B-C je skupina společností, v níž společnost A kontroluje financování společností B a C, X je subjekt, který nepatří do žádné skupiny („samostatná“ společnost), a Y je úvěrová instituce, která poskytuje úvěry nezávislým stranám.
Obrázek 1
(88)
První situace zahrnuje finanční transakce mezi společnostmi ve spojení. Mateřská společnost A poskytuje likviditu svým dceřiným společnostem B a C buď formou úvěru, nebo formou financování vlastního kapitálu. Důsledkem těchto finančních transakcí budou platby buď úroků, nebo dividend (ze strany společností B a C).
(89)
Volba mezi financováním prostřednictvím úvěru a financováním vlastního kapitálu se provede na úrovni mateřské společnosti A v nejlepším zájmu celé skupiny společností ve spojení. Pokud mateřská společnost A financuje jednu ze svých dceřiných (nebo přidružených) společností, mezi úvěry a vlastním kapitálem bude v důsledku toho skutečně existovat arbitráž založená na několika kritériích. Zatímco dlouhodobá potřeba likvidity nebo investice budou obvykle vyžadovat kapitálový vklad, k řešení krátkodobých finančních potřeb postačí poskytnutí (krátkodobého) úvěru. Tyto hospodářské úvahy však mohou být ovlivněny úvahami daňovými.
(90)
Tím, že zmenší rozdíl v daňovém zacházení mezi výnosy z úvěrů uvnitř skupiny (úroky) a kapitálovými výnosy uvnitř skupiny (dividendy), opatření v domácí situaci zúží daňovou arbitráž mezi těmito dvěma druhy transakcí. Druhým typem transakcí je úvěrová transakce mezi finanční institucí (bankou Y) a jednou ze společností patřících do skupiny (společností B). Takováto situace v zásadě nastává tehdy, když finanční potřeby nelze uspokojit poskytnutím likvidity v rámci skupiny. V této situaci neexistuje žádná arbitráž z hlediska banky Y, protože pro ni kapitálový vklad do společnosti B není alternativou, a banka jednoduše vykonává svou podnikatelskou činnost spočívající v úvěrování třetích stran. Současně arbitráž mezi úvěrem a vlastním kapitálem neexistuje ani na úrovni společnosti B (ani na úrovni skupiny).
(91)
Finanční instituce (které poskytují úvěry nezávislým stranám) je od společností ve skupině (poskytujících likviditu přidruženým společnostem) možné odlišit ještě z dalšího důvodu. V případě finančních institucí jsou příjmy z takovýchto úvěrových transakcí vytvářeny v rámci běžné podnikatelské činnosti těchto institucí a mohou představovat významnou část jejich příjmů. V případě společností ve skupině jsou tyto příjmy recyklovány z transakcí s nezávislými účastníky trhu a přeměněny na příjmy uvnitř skupiny, aniž by vznikaly příjmy na úrovni skupiny. Úroky zaplacené společností B bance budou dodatečnými náklady nejen pro společnost B, ale i pro celou skupinu, kdežto v první popsané situaci úroky zaplacené společností B (nebo C) mateřské společnosti nebudou pro skupinu představovat dodatečné náklady ani příjmy.
(92)
V této souvislosti je vhodné poznamenat, že po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení v Úředním věstníku Evropské unie finanční instituce nepodaly žádné stížnosti ani připomínky k působnosti režimu daňového režimu pro úroky.
(93)
Jestliže situaci posoudíme z pohledu dlužníka (společnost B vůči bance Y), když tato společnost uzavírá úvěrovou smlouvu s bankou Y, je lépe srovnatelná postavení se samostatnou společností, například společností X.
(94)
Třetí situaci představuje úvěrová transakce mezi finanční institucí (bankou Y) a samostatnou společností (společností X). Stejně jako v předchozí situaci není banka Y ani v tomto případě vystavena arbitráži, protože kapitálový vklad do společnosti X pro ni není alternativou.
(95)
Přestože finanční potřeby společnosti X mohou být za určitých okolností uspokojeny poskytnutím úvěru nebo kapitálového vkladu ze strany jednotlivých akcionářů, tato situace není srovnatelná s první uvedenou situací, protože potenciální poskytovatelé likvidity (fyzické osoby) nepodléhají zdanění příjmů právnických osob. Zařazení takovýchto transakcí se soukromými investory do působnosti opatření (snížením odpočitatelnosti úroků zaplacených společností X jejím akcionářům a současným snížením zdanění těchto úroků na úrovni jednotlivých akcionářů) by navíc bylo nesmírně obtížné, poněvadž zdanění fyzických osob se neřídí stejnou logikou jako zdanění právnických osob (16).
(96)
Jestliže mohou být z pohledu dlužníka finanční potřeby společnosti X uspokojeny pouze půjčením prostředků od finanční instituce, výsledná transakce s bankou Y bude obdobná jako úvěrová transakce mezi společností B a bankou Y.
(97)
Jelikož samostatné společnosti, které nejsou úvěrovými nebo finančními institucemi, se v zásadě běžně nezabývají poskytováním úvěrů nezávislým stranám, nedochází vůči nim k diskriminaci ohledně úvěrových transakcí ve srovnání se společnostmi ve spojení, které poskytují úvěry přidruženým společnostem.
(98)
Konečně Nizozemsko také změnilo definici „skupiny“ pro účely opatření, tj. daňový režim pro úroky. Nizozemské orgány tvrdí, že tato změna je důsledkem zpřesnění přístupu k předcházení daňové arbitráži.
(99)
Podle nového návrhu se bude jednat o subjekty ve spojení, které jsou oprávněny úroky započítávat do daňového režimu pro úroky v případech, kdy má jeden subjekt přímo nebo nepřímo skutečnou kontrolu nad financováním jiného subjektu. Komise tuto změnu pokládá za důležitou, protože má-li jedna společnost skutečnou kontrolu nad financováním druhé společnosti, tato druhá společnost již nemůže svobodně volit mezi financováním prostřednictvím vnitřního a vnějšího dluhu ani mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu. Arbitráž pak provádí vedení celé skupiny v jejím nejlepším zájmu.
(100)
Vztah mezi společnostmi A a B souvisí s rozdělováním finančních prostředků v rámci skupiny společností ve spojení, zatímco vztah mezi bankou Y a společností B (nebo společností X a bankou Y) souvisí především s financováním jakožto obchodní činností.
(101)
Komise je proto toho názoru, že pojem „přímá či nepřímá skutečná kontrola“ nad financováním druhého subjektu (nebo skutečná kontrola dvou subjektů účastnících se úvěrové transakce třetím subjektem) má význam pro stanovení toho, zda má opatření charakter podpory, s ohledem na cíl snížit motivaci k arbitráži mezi financováním kapitálovým vkladem a úvěrem a zajistit v tomto ohledu daňovou neutralitu.
(102)
Pokud jde o otázku, zda se dotyčným opatřením uděluje výhoda, je nepochybně třeba rozlišit mezi různými situacemi na úrovni jednotlivých společností. Zaprvé se každému daňovému poplatníkovi v Nizozemsku, který se účastní transakce dluhového financování se společnostmi, jež s ním nejsou ve spojení, dostává naprosto stejného zacházení a je zdaňován stejnou sazbou (25 %). To se týká i společností, které jsou součástí skupiny. Zadruhé pokud společnost získá úvěr od společnosti ve spojení, dostává se jí ve skutečnosti méně výhodného daňového zacházení než společnosti, která vstoupila do úvěrového vztahu se společností, jež s ní ve spojení není (odpočet podle pouze 5 % sazby). Zatřetí u společnosti poskytující úvěr společnosti ve spojení budou výsledné úrokové platby zdaněny nižší sazbou, než je sazba uplatňovaná u transakcí se společnostmi, jež ve spojení nejsou, a to je také jediná situace, kdy může existovat daňové zvýhodnění.
(103)
Z hlediska důsledků opatření však výhodu udělenou společnosti poskytující úvěr společnosti ve spojení nelze považovat za diskriminační, protože úvěr pro společnost ve spojení není srovnatelný s úvěrem pro společnost, která není ve spojení. Pokud jde o dluhové financování, společnosti ve spojení nejsou v právní a skutkové situaci srovnatelné se situací společností, které ve spojení nejsou. Důvodem je skutečnost, že na rozdíl od společností, jež nejsou ve spojení, se společnosti ve spojení, které se snaží získat úvěr nebo investici do vlastního kapitálu v rámci skupiny, neúčastní výlučně obchodní transakce. Mateřská společnost a dceřiná společnost mají stejné zájmy, zatímco u obchodní transakce s poskytovatelem finančních prostředků, který je třetí stranou, tomu tak není, protože v takovém případě se každá strana snaží maximalizovat svůj zisk na úkor druhé strany. Při poskytování úvěru společnosti B na společnost A společnost Y nevyvíjí žádný konkurenční tlak, a to z prostého důvodu, že společnost A kontroluje veškerá rozhodnutí společnosti B ohledně financování.
(104)
Požadavek výkonu kontroly nad jinou společností je tedy kritériem, jež se uplatňuje plošně pro všechny společnosti bez ohledu na velikost, odvětví či jakékoli jiné rozlišení. Odlišná daňová sazba pro dluhové financování mezi společnostmi ve spojení pouze odráží objektivní rozdíly a nemá vliv na daňovou neutralitu.
(105)
Při přípravě daňových předpisů jsou členské státy sice vázány pravidly volného pohybu zboží, služeb a kapitálu a svobodou usazování, zákazem diskriminace z důvodu státní příslušnosti a pravidly státní podpory, ale Komise musí uznat, že v oblasti zdanění ponechávají právní předpisy Společenství členským státům značný manévrovací prostor. Jak je zdůrazněno v bodě 13 sdělení o zdanění, pravidla státní podpory neznamenají omezení pravomoci členských států zvolit takovou hospodářskou politiku, jakou považují za nejvhodnější, a především rozdělit daňové zatížení tak, jak to odpovídá jejich požadavkům na různé faktory výroby.
(106)
V tomto rámci může být omezení stávající arbitráže mezi dluhovým financováním a financováním vlastního kapitálu uvnitř skupiny (jakož i předcházení zneužívání odpočtu úroků uvnitř skupiny) jistě oprávněným zájmem členských států. Komise zejména shledává, že arbitráž mezi vlastním a cizím kapitálem může vést k situacím, kdy je společnost svou mateřskou společností kvůli minimalizaci daně z příjmu právnických osob přinucena vzít si úvěr uvnitř skupiny místo navýšení vlastního kapitálu, a tedy zvýšit svůj pákový efekt. Z hospodářského hlediska ovšem vysoký pákový efekt dluhu či povinnost platit úroky místo využití dlouhodobějšího financování ve formě kapitálu nemusí být vždy žádoucí. Kromě toho v Nizozemsku vlivem arbitráže mezi cizím a vlastním kapitálem zřejmě došlo ke ztrátě daňových příjmů.
(107)
Opatření je otevřené všem společnostem podléhajícím dani z příjmu právnických osob a přijímajícím či vyplácejícím úroky v rámci vztahů ve skupině a neobsahuje žádné diskriminační prvky, jako je omezení ohledně země, v níž se má transakce provést.
(108)
Skutečnost, že má být zaváděný režim povinný, zajišťuje, že se bude používat pro všechny společnosti ve skupině (které provádějí úvěrové transakce uvnitř skupiny) bez možnosti z režimu vystoupit a bez rozdílného zacházení se společnostmi ve skupině. Kromě toho nová definice „společnosti ve skupině“ pro účely opatření, která je založena na kontrole (místo minimálního podílu), omezuje možné prvky právní selektivity rozšířením působnosti opatření.
(109)
V této souvislosti Komise konstatuje, že po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení neobdržela žádné stížnosti ani připomínky od zástupců nizozemských zaměstnavatelů, v nichž by se tvrdilo, že opatření nebudou moci využívat malé a střední podniky.
(110)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise odlišila čistě vnitrostátní situaci, kdy jsou všechny společnosti patřící do skupiny usazeny v Nizozemsku, od přeshraniční situace, kdy nizozemská společnost půjčuje finanční prostředky přidružené společnosti usazené v zahraničí. Komise uvedla, že v čistě vnitrostátním rámci by opatření pravděpodobně bylo daňově neutrální. Avšak u přeshraničních transakcí by se na nizozemskou společnost vztahovalo nižší zdanění sazbou 5 %, zatímco na přidruženou společnost usazenou v zahraničí by se nevztahovala nizozemská pravidla omezující odpočitatelnost zaplacených úroků. Komise dospěla k závěru, že by režim mohl poskytovat faktickou selektivní výhodu, protože motivaci používat tento režim by měla pouze nadnárodní skupina společností, která provádí přeshraniční transakce s úroky uvnitř skupiny v daňových jurisdikcích s daní z příjmu právnických osob vyšší než 5 %.
(111)
Komise se domnívá, že její konečné posouzení by mezi čistě vnitrostátními situacemi a přeshraničními situacemi rozlišovat nemělo.
(112)
Zaprvé jsou konkrétní ustanovení režimu stejná jak ve vnitrostátních, tak v přeshraničních situacích. Režim neobsahuje žádné ustanovení, které by rozlišovalo mezi domácími a zahraničními příjmy či náklady.
(113)
Zadruhé, jak správně upozornily nizozemské orgány a zúčastněné strany, jakákoli výhoda získaná v přeshraničním kontextu jdoucí nad rámec výhody získané ve vnitrostátním kontextu není výsledkem nižší nizozemské sazby pro přijaté úroky uvnitř skupiny, nýbrž neomezeného odpočtu zaplacených úroků uvnitř skupiny, který se uplatňuje v zahraničí.
(114)
Sazby daně z příjmu právnických osob nejsou v EU harmonizovány a Nizozemsko nemá vliv na sazby používané jinými zeměmi. Pokud se podnikům podaří využít rozdílu v daňových sazbách, tj. neexistující harmonizace, Nizozemsko za to nenese odpovědnost. Jak potvrdil Soudní dvůr (17), podniky mohou využívat rozdílných úrovní zdanění v členských státech.
(115)
Komise souhlasí s tím, že případnou výhodu vyplývající z mezinárodního kontextu v případech, kdy nízká daňová sazba v Nizozemsku není spojena s nízkou mírou odpočtu v Nizozemsku, nýbrž s běžnou mírou odpočtu v zahraničí, nelze přičítat Nizozemsku (18).
(116)
Rovněž je třeba zdůraznit, že výhoda daná odpočtem podle běžné sazby v zahraničí nebude financována z nizozemských prostředků a že odpočet podle běžné sazby v dotčené zemi bude vycházet pouze z použití běžného daňového systému (a nikoli ze zvláštního opatření, které by se od něj odchylovalo).
(117)
V důsledku toho má Komise za to, že veškeré výhody na úrovni nadnárodní skupiny, které by vyplývaly z přeshraniční situace a které jsou popsány v rozhodnutí o zahájení řízení, jsou důsledkem daňových rozdílů mezi různými daňovými jurisdikcemi, a proto by neměly být součástí posouzení státní podpory.
(118)
Stejně jako u každého daňového opatření obecně nelze vyloučit, že společnosti patřící do skupiny, které působí v určitých odvětvích, mohou mít z opatření větší prospěch kvůli větší četnosti finančních transakcí v jejich odvětví. To platí zejména pro společnosti působící ve finančnictví, jejichž hlavní činností je půjčování finančních prostředků a které v důsledku opatření jistě mohou začít více půjčovat společnostem ve spojení. K tomu je ovšem nutné poznamenat, že nizozemské opatření kvůli zamezení svému zneužívání obsahuje ustanovení omezující částku, která může být zdaněna nebo odpočítána podle snížené sazby (viz oddíl II.3). Toto omezení se bude týkat zvláště společností ve finančním odvětví, a bude jím tedy omezeno veškeré riziko zneužití. Kromě toho se ve sdělení Komise o zdanění uvádí: „Skutečnost, že některé podniky nebo některá odvětví těží z těchto některých daňových opatření více než jiné, neznamená nezbytně, že se na ně vztahují soutěžní předpisy upravující státní podporu.“ (19).
(119)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise vyslovila názor, že nelze vyloučit, že hlavními příjemci v rámci režimu by mohli být dřívější příjemci v režimu mezinárodních finančních aktivit, o němž bylo rozhodnuto, že představuje neslučitelnou státní podporu.
(120)
Zde je třeba uvést, že aby byly způsobilé pro režim mezinárodních finančních aktivit, musely společnosti splňovat mimo jiné tyto podmínky:
-
společnost využívající režimu musela provádět finanční aktivity pro části skupiny, které působí alespoň ve čtyřech zemích nebo alespoň ve dvou světadílech,
-
způsobilé byly pouze finanční operace, které mohou být prováděny nezávisle na Nizozemsku,
-
ve společnostech ve skupině usazených v Nizozemsku nesmělo být přímo či nepřímo využíváno více než 10 % celkového kapitálu (vlastního a cizího), který společnost používá pro své finanční aktivity.
(121)
Vzhledem k těmto požadavkům a omezenému počtu příjemců (87) považovala Komise režim mezinárodních finančních aktivit za selektivní opatření.
(122)
Jak upozornily nizozemské orgány, režim daňového režimu pro úroky žádné takové požadavky neobsahuje. Kromě toho bude okruh podniků, které budou mít prospěch z daňového režimu pro úroky ve skupině, mnohem širší než 87 podniků, které využívaly režim mezinárodních finančních aktivit.
(123)
V této souvislosti nelze tvrdit, že velké (nadnárodní) společnosti budou mít k režimu snadnější přístup než malé a střední podniky, a budou z něj tudíž mít neúměrný užitek. Podle statistik předložených nizozemskými orgány, v nichž se jednoznačně rozlišuje mezi malými a středními podniky na jedné straně a velkými podniky na druhé straně, má 200 000 podniků (z celkových 335 000) alespoň jednu přidruženou společnost ve skupině, a tedy může přijímat nebo vyplácet úroky uvnitř skupiny. Z těchto podniků má 50 000 alespoň jednu zahraniční společnost patřící do skupiny a 47 000 (95 %) z tohoto počtu jsou malé a střední podniky. Z toho jasně vyplývá, že opatření nebude diskriminační vůči malým a středním podnikům.
(124)
V bodech 83 až 123 je vysvětleno, že opatření neuděluje diskriminačním způsobem výhodu podnikům v podobné situaci a že by ve skutečnosti mělo posílit daňovou neutralitu.
(125)
Rovněž bylo shledáno, že faktická výhoda nadnárodních společností, která může v přeshraničních situacích vyplývat z existence rozdílů mezi daňovými systémy, nespadá do působnosti pravidel státní podpory, protože tyto rozdíly nelze přičítat Nizozemsku.
(126)
V každém případě Komise soudí, že opatření je skutečně otevřené všem podnikům v Nizozemsku, poněvadž založení skupiny nebrání žádné právní ani hospodářské překážky.
(127)
Poslední změna, kterou nizozemské orgány zavedly, usnadní založení společnosti v Nizozemsku, protože ruší zákonný požadavek na kapitál společnosti s ručením omezeným ve výši 18 000 EUR. Každá společnost tak bude moci v Nizozemsku snadno založit (druhou) společnost, a tedy skupinu. Díky tomu bude mít přístup k opatření, tj. daňovému režimu pro úroky, kterákoli jednotlivá společnost, aniž by musela mít určitou hospodářskou sílu nebo významné kapitálové zdroje. Jelikož vytvoření skupiny se stane pouhou organizační záležitostí, která nebude spojena s neúměrnými náklady, požadavek, že musí být součástí skupiny společností, již nebude představovat překážku pro žádný podnik, který chce využívat daňového režimu pro úroky ve skupině.
VIII. ZÁVĚR
(128)
Komise shledává, že daňový režim pro úroky ve skupině, který hodlá zavést Nizozemsko, neuděluje selektivní výhodu, kterou by bylo možné přičítat Nizozemsku, společnostem usazeným v Nizozemsku, jež jsou součástí skupiny, ani zahraničním společnostem patřícím do skupiny, které mají stálou provozovnu v Nizozemsku, a tudíž toto opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
„Daňový režim pro úroky ve skupině“, který Nizozemsko hodlá zavést pro zdanění úrokových toků uvnitř skupin, nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Zavedení režimu se proto povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 8. července 2009.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’8 luglio 2009
relativa al regime denominato groepsrentebox [C 4/07 (ex N 465/06)] al quale i Paesi Bassi intendono dare esecuzione
[notificata con il numero C(2009) 4511]
(Il testo in lingua olandese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2009/809/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai suddetti articoli (1) e viste dette osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 13 luglio 2006, le autorità olandesi notificavano il regime fiscale denominato groepsrentebox, che introduce la minore tassazione o deduzione degli interessi percepiti e corrisposti all’interno di un gruppo. Le autorità olandesi, che considerano il regime una misura di portata generale, procedevano alla notifica ai soli fini della certezza del diritto. Con lettere del 5 settembre 2006 e del 9 novembre 2006, le suddette autorità fornivano ulteriori informazioni.
(2)
Con lettera del 7 febbraio 2007, la Commissione comunicava alle autorità olandesi la decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE relativamente alla componente della misura di aiuto riguardante la minore tassazione o deduzione degli interessi infragruppo (misura A).
(3)
Nella stessa lettera, la Commissione comunicava peraltro alle suddette autorità di ritenere che la minore tassazione degli interessi realizzati su depositi a breve termine intesi ad acquisire almeno il 5 % di un’impresa (misura B) non costituisse aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(4)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento veniva pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione invitava le parti interessate a presentare le loro osservazioni.
(5)
In data 7 maggio 2007, le autorità olandesi comunicavano per iscritto le proprie osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento da parte della Commissione.
(6)
La Commissione riceveva osservazioni in merito da parte degli interessati, che provvedeva a inoltrare alle autorità olandesi onde consentire loro di controbattere. Le osservazioni delle autorità olandesi pervenivano per iscritto alla Commissione il 29 giugno 2007.
(7)
Con lettere dell’8 novembre 2007 e del 29 gennaio 2008, la Commissione inoltrava una richiesta di ulteriori informazioni alle autorità nazionali.
(8)
Il 7 ottobre 2008, le autorità olandesi si rivolgevano al professore Leigh Hancher, titolare della cattedra di diritto europeo presso l’università di Tilburg, per un parere giuridico che chiarisse se la misura notificata costituiva o meno aiuto di Stato.
(9)
Con lettera in data 18 dicembre 2008, le autorità olandesi comunicavano alla Commissione la decisione di modificare il regime fiscale in questione.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
II.1. Obiettivo
(10)
Secondo le autorità nazionali, il regime è inteso a ridurre la differenza di trattamento fiscale tra due forme di finanziamento infragruppo, quella tramite capitale di rischio e quella tramite capitale di prestito.
(11)
Attualmente, quando un’impresa di un gruppo apporta capitale in un’altra impresa dello stesso gruppo, secondo le norme che regolano l’esenzione fiscale delle partecipazioni societarie, essa percepisce in contropartita dividendi esenti da imposta, mentre, quando la stessa impresa presta soldi a un’impresa del suo stesso gruppo, gli interessi percepiti scontano l’aliquota d’imposta ordinaria sulle società del 25,5 %. Dal punto di vista dell’impresa che riceve le risorse, i dividendi che essa corrisponde a fronte di un apporto di capitale non sono deducibili, mentre gli interessi a fronte di un prestito sono deducibili secondo una percentuale equivalente all’aliquota d’imposta ordinaria sulle società.
(12)
Le autorità nazionali fanno presente che la scelta di una struttura societaria costituita da soggetti giuridicamente indipendenti è dettata di norma da considerazioni di diritto societario o di natura economica. Il finanziamento di un gruppo tramite capitale di rischio o capitale di prestito ha conseguenze essenzialmente irrilevanti sotto il profilo civilistico (responsabilità, modalità di rimborso, sicurezza, diritto di voto, ecc.), mentre le conseguenze fiscali sono molto significative. All’interno di un gruppo, la scelta per determinate condizioni di finanziamento è intesa a minimizzare l’onere tributario previsto dal sistema fiscale applicabile. In tal senso, la decisione all’interno di un gruppo di fare appello a capitale di rischio o di prestito è essenzialmente dettata da considerazioni di natura tributaria.
(13)
Il parere giuridico espresso dal professor Hancher sottolinea che le conseguenze in ambito infragruppo del diverso trattamento fiscale riservato al capitale di rischio o di prestito e le possibili soluzioni atte a evitarne gli effetti negativi sono nel mirino politico di molti paesi OCSE. Il professor Hancher rinvia ai ripetuti appelli lanciati dalla letteratura scientifica nazionale in favore di una riforma fondamentale dell’imposta olandese sulle società e della parità di trattamento fiscale tra finanziamenti con capitale di rischio o di prestito all’interno di gruppi di imprese.
(14)
Le autorità olandesi sottolineano che la disparità di trattamento fiscale produce forme di arbitraggio fiscale tra queste due modalità di finanziamento infragruppo indesiderabili sotto il profilo economico. È solo nell’ambito di un gruppo che la scelta tra un finanziamento supplementare con capitale di rischio e un finanziamento (supplementare) con capitale di prestito diventa arbitraria in presenza di conseguenze tributarie diverse tra queste due modalità di finanziamento. L’arbitraggio fiscale potrebbe pertanto incidere sulla neutralità del sistema tributario. La misura mirerebbe quindi a contrastare il fenomeno dell’arbitraggio tra queste due forme di finanziamento e a potenziare la neutralità del sistema tributario nazionale.
(15)
L’introduzione del groepsrentebox intende far sì che la scelta della modalità di finanziamento all’interno di un gruppo sia dettata essenzialmente da motivi di natura economica. L’intento è di allineare maggiormente il trattamento fiscale degli interessi infragruppo a quello dei dividendi infragruppo, rendendo così più neutrale la scelta tra finanziamenti con capitale di prestito o con capitale di rischio.
(16)
L’arbitraggio fiscale non entra in gioco nei finanziamenti al di fuori del contesto infragruppo. In questo contesto, le diverse conseguenze in termini di diritto civile svolgono infatti un ruolo importante, ragion per cui il fenomeno dell’arbitraggio non si verifica. Tenuto conto di questa differenza sostanziale tra la realtà infragruppo ed extragruppo, la neutralità fiscale non è richiesta nel caso delle operazioni di finanziamento extragruppo. Per sua stessa natura, la misura è pertanto limitata ai prestiti infragruppo.
(17)
Le autorità olandesi sottolineano inoltre che, negli ultimi tempi, le imprese nazionali tendono sempre più a dedurre importi eccessivi sugli interessi. Il fatto che le imprese sfruttino sempre più le disparità di trattamento fiscale tra prestiti infragruppo e capitale di rischio ha effetti nefasti per l’erario pubblico.
(18)
La misura intende pertanto contrastare l’erosione dei cespiti tributari incitando le imprese a preferire il finanziamento tramite capitale di rischio a quello tramite capitale di prestito e a ridurre così la possibilità di detrazioni fiscali. Il regime risulta pertanto complementare alla normativa nazionale in materia di sottocapitalizzazione che persegue un obiettivo analogo: scoraggiare l’eccessivo finanziamento tramite capitale di prestito e prevenire la riduzione artificiale della base imponibile nazionale.
(19)
Per le autorità nazionali, la misura notificata è un intervento di natura prettamente tecnica.
II.2. Base giuridica
(20)
La base giuridica del regime è l’articolo 12c della Wet op de vennootschapsbelasting (legge sull’imposta delle società) del 1969. L’entrata in vigore della disposizione, introdotta il 1o gennaio 2007, è sospesa fino a quando la Commissione non si pronuncerà circa la sua compatibilità con la normativa in materia di aiuti di Stato.
II.3. Funzionamento del regime
(21)
Nei Paesi Bassi, l’aliquota d’imposta ordinaria sulle società è del 25,5 %. Il regime fiscale groepsrentebox contempla un diverso trattamento fiscale per determinati interessi infragruppo. Gli interessi infragruppo percepiti e corrisposti non scontano infatti l’aliquota d’imposta ordinaria del 25,5 % (3). Il groepsrentebox (letteralmente «scatola di interessi infragruppo») introduce un sistema di compensazione in virtù del quale, se positivo, il saldo tra interessi percepiti e corrisposti nell’ambito di operazioni di finanziamento infragruppo sconta un’aliquota d’imposta del 5 %, contro il 25,5 % dell’aliquota ordinaria, mentre, se negativo, lo stesso saldo sarà deducibile, non più secondo la percentuale ordinaria del 25,5 %, bensì quella ridotta del 5 %.
(22)
L’importo imponibile o deducibile in applicazione del tasso ridotto è limitato a una percentuale del patrimonio fiscale del soggetto d’imposta, limitazione intesa a evitare abusi da parte delle imprese sottocapitalizzate e a garantire che il tasso ridotto si applichi unicamente ai redditi da prestiti infragruppo finanziati tramite capitale di rischio.
(23)
Il regime contempla inoltre altre disposizioni atte a prevenire eventuali abusi. In particolare, sono ritenuti interessi infragruppo quelli formalmente dovuti a terzi (banca) ma che nella realtà vengono versati a una società del gruppo. Tale è il caso del prestito back-to-back (4). Analogamente, gli interessi dovuti a terzi (banca) sono considerati interessi infragruppo a bassa deducibilità se le risorse ottenute tramite il prestito sono immesse nel capitale di una controllata che produrrà così interessi infragruppo a bassa tassazione.
(24)
Al momento della notifica, le autorità nazionali indicavano che il regime sarebbe stato facoltativo per una durata minima di tre anni. Se adottato da un’impresa appartenente a un gruppo, il regime sarebbe risultato applicabile a tutte le altre imprese del gruppo residenti nei Paesi Bassi. Come inizialmente stabilito dalla misura, le imprese interessate sono quelle appartenenti a un gruppo, espressamente definito dal regime come una struttura in cui un’unica impresa detiene oltre il 50 % di un’altra impresa. In altre parole, il gruppo deve essere costituito da almeno due imprese di cui la controllante detiene oltre il 50 % delle azioni della controllata. Ciascuna impresa deve essere soggetta all’imposta olandese sulle società. In altri termini, il regime si applica alle imprese residenti nei Paesi Bassi e alle imprese non residenti che hanno una stabile organizzazione nei Paesi Bassi.
II.4. Modifiche apportate al regime
(25)
Durante il procedimento, le autorità olandesi esprimevano l’intenzione di rendere il regime obbligatorio, intenzione confermata con lettera del 18 dicembre 2008. Il regime sarà pertanto applicabile a tutte le imprese soggette all’imposta nazionale sulle società per quanto riguarda gli interessi percepiti e corrisposti di società facenti parte di un gruppo.
(26)
Nella stessa lettera, le autorità olandesi informavano altresì la Commissione circa due ulteriori modifiche al regime. La prima modifica riguarda l’estensione della definizione di «gruppo» ai fini del regime in esame. La definizione di società collegata (verbonden lichaam) è modificata e ampliata al fine di comprendere tutti gli accordi in base ai quali un soggetto esercita, direttamente o indirettamente, il controllo di fatto sulle operazioni di finanziamento di un altro soggetto, oppure in base ai quali una persona o un soggetto terzo esercita il controllo di fatto sul finanziamento dei due soggetti che prendono parte all’accordo di prestito (5). La seconda modifica riguarda una disposizione intesa a rendere più agevole la creazione di una (seconda) società di diritto privato olandese, in modo tale che il gruppo che ne risulti possa beneficiare del groepsrentebox. Si tratta, nello specifico, dell’abolizione dell’attuale minimo legale di 18 000 EUR previsto per il capitale sociale delle società a responsabilità limitata.
II.5. Dotazione di bilancio
(27)
Le autorità nazionali hanno indicato in un primo momento un bilancio annuo di copertura della misura pari a 475 milioni di EUR, precisando in seguito che la misura obbligatoria non aveva implicazioni di bilancio.
III. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(28)
Nella decisione di avvio del procedimento del 7 febbraio 2007, la Commissione esprimeva i propri dubbi circa la natura generale della misura; la decisione sottolineava che la minore tassazione prevista dal regime andava a esclusivo beneficio delle imprese facenti parte di un gruppo (selettività di diritto) ed esprimeva il timore che il regime favorisse i gruppi multinazionali conferendo loro un vantaggio economico selettivo (selettività di fatto).
(29)
In un’ottica prettamente nazionale, la Commissione riconosceva la possibilità che la misura fosse fiscalmente neutra. Tuttavia, nell’ambito di operazioni transfrontaliere, un’impresa olandese che presta capitale a una impresa del suo gruppo residente all’estero beneficia dell’aliquota d’imposta ridotta del 5 % pur non essendo l’affiliata residente all’estero soggetta alla normativa tributaria olandese che limita la deducibilità degli interessi versati. Il regime genererebbe di fatto un vantaggio selettivo tenuto conto che gli unici incentivati ad avvalersene sarebbero i gruppi di imprese multinazionali che effettuano operazioni transfrontaliere di finanziamento infragruppo in giurisdizioni fiscali dove l’imposta sulle società prevede aliquote superiori al 5 %.
(30)
La Commissione esprimeva inoltre dubbi circa la giustificazione del regime alla luce della natura o della struttura del sistema stesso, nella misura in cui esso costituisca un’eccezione all’applicazione del sistema tributario.
(31)
La Commissione riteneva inoltre che non si potesse escludere che il regime sarebbe andato principalmente a beneficio dei soggetti già beneficiari del regime sulle attività di finanziamento internazionale (concernfinancieringsactiviteiten, letteralmente «attività finanziarie di gruppo», di seguito «regime CFA»), ritenuto una misura di aiuto di Stato incompatibile (6).
(32)
La Commissione era pertanto del parere che il groepsrentebox potesse ritenersi un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE e che nessuna delle eccezioni di cui all’articolo 87, paragrafi 2 e 3, fosse applicabile.
IV. OSSERVAZIONI DEI PAESI BASSI
(33)
In data 7 maggio 2007, le autorità olandesi comunicavano per iscritto le proprie osservazioni circa la decisione di avvio del procedimento, completate da ulteriori informazioni nel 2007 e nel 2008, tra cui il parere giuridico del professor Hancher.
(34)
Secondo le autorità nazionali, nella decisione di avvio, la Commissione si era avvalsa di un approccio fallace sotto tre aspetti. In primo luogo, la Commissione aveva fuso due criteri distinti, quello di «vantaggio» e di «selettività», in un unico criterio, quello di «vantaggio selettivo», agendo pertanto in senso opposto alla prassi corrente della Commissione stessa e alla giurisprudenza, la quale prescrive che i due criteri siano valutati separatamente.
(35)
In secondo luogo, la Commissione non aveva effettuato una valutazione differenziata dei diversi elementi del groepsrentebox. In tal senso, essa dovrebbe valutare separatamente l’elemento di aiuto eventualmente presente nell’aliquota ridotta applicabile agli interessi infragruppo percepiti e quello eventualmente insito nell’aliquota ridotta applicabile agli interessi infragruppo corrisposti.
(36)
In terzo luogo, la Commissione ha erroneamente considerato simultaneamente gli effetti netti su colui che versa e su colui che percepisce concludendo che gli effetti netti sono probabilmente neutri per i gruppi nazionali nel caso in cui tanto il soggetto che versa che quello che percepisce sia residente nei Paesi Bassi, mentre ne risulterebbe un vantaggio netto per i gruppi multinazionali quando il soggetto che versa è un’impresa straniera appartenente al gruppo e quello che percepisce è un’impresa nazionale. Secondo le autorità nazionali, una tale equazione non trova fondamento nel diritto tributario olandese. Ai fini tributari, il consolidamento delle imprese nazionali facenti parte di un gruppo si verifica solo quando la partecipazione azionaria supera il 95 %.
(37)
Le autorità nazionali ritengono inoltre che il groepsrentebox non possa ritenersi una deroga alla normale metodologia tributaria, trattandosi al contrario di una modifica che inserisce un elemento di analisi nel sistema fiscale. Ne risulta una nuova metodologia tributaria che esclude pertanto qualsiasi vantaggio.
(38)
Vi è inoltre un altro motivo per cui le autorità nazionali escludono la presenza di un vantaggio. Il diverso effetto netto prodotto dal groepsrentebox nel caso dei gruppi multinazionali rispetto a quelli nazionali non comporta unicamente vantaggi ma anche svantaggi per i primi. I vantaggi o gli svantaggi per un gruppo multinazionale avente un’affiliata olandese dipendono in realtà da due fattori: dalla posizione oggettiva di debitrice o creditrice dell’affiliata e dalle aliquote d’imposta applicabili negli altri Stati membri e nei Paesi Bassi.
(39)
Quando invece sussiste un vantaggio, le autorità nazionali ritengono in subordine che l’eventuale vantaggio netto a beneficio dei gruppi multinazionali non sarebbe tanto occasionato da un’aliquota ridotta applicata dai Paesi Bassi agli interessi infragruppo percepiti quanto da una deduzione illimitata degli interessi infragruppo corrisposti all’estero. Un tale vantaggio non è imputabile allo Stato olandese e non è finanziato tramite risorse statali dei Paesi Bassi.
(40)
Un eventuale effetto netto più vantaggioso per i gruppi multinazionali rispetto a quelli nazionali non sarebbe tanto indotto dalla portata selettiva del regime in esame quanto da disparità indotte dalla presenza, all’interno dell’Unione, di diverse normative in materia di deducibilità degli interessi infragruppo. I Paesi Bassi sono liberi di introdurre modifiche al proprio sistema tributario che accentuino o riducano dette disparità, essendo essi tenuti unicamente a garantire che le modifiche siano applicabili in modo generale a tutti i contribuenti olandesi i quali, tenuto conto dell’obiettivo perseguito dalle modifiche in questione, si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga.
(41)
Secondo le autorità nazionali, le modifiche al sistema tributario avranno sempre un effetto globale diverso sui gruppi multinazionali che effettuano operazioni transfrontaliere rispetto a quelli nazionali che operano unicamente a livello interno. Ai fini del controllo degli aiuti di Stato, una tale circostanza ha rilevanza solo se le discrepanze sono indotte dalla misura adottata dallo Stato membro stesso, quale sarebbe il caso di un’aliquota d’imposta ridotta applicabile unicamente al reddito da interessi dei gruppi stranieri. Ma non è questo il caso di una misura generale applicabile a tutti i redditi da interesse infragruppo, sia nazionali che esteri, che produce disparità in ambito transfrontaliero.
(42)
Per il semplice fatto che coesistono sistemi tributari non armonizzati, è possibile che l’effetto fiscale netto delle operazioni transfrontaliere differisca da quello delle operazioni realizzate a livello puramente nazionale. Un tale effetto può rivelarsi tanto sfavorevole (doppia imposizione economica) quanto favorevole (assenza di imposizione economica) per le imprese.
(43)
Gli articoli 94 e 95 del trattato CE offrono la base giuridica per misure di armonizzazione miranti a instaurazione o garantire il corretto funzionamento del mercato interno. L’articolo 96 del trattato offre inoltre la possibilità alla Commissione di agire qualora constati che una disparità nelle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri falsi le condizioni di concorrenza sul mercato comune (distorsione).
(44)
Le autorità nazionali escludono, in subordine, la presenza di selettività. Nel valutare la selettività raffrontando il binomio debitore straniero-creditore nazionale con il binomio debitore nazionale-creditore nazionale, la Commissione ricorre a un contesto di riferimento errato. Per valutare la selettività di un regime fiscale olandese, il contesto di riferimento non può essere più esteso di quello costituito dall’insieme dei contribuenti nazionali. Secondo la prassi corrente della Commissione stessa, il quadro di riferimento non può comprendere le imprese che non sono soggetto d’imposta nei Paesi Bassi.
(45)
Le autorità nazionali ribadiscono che il regime fiscale non è limitato a determinate imprese, attività, funzioni o aree geografiche. Il regime non discrimina i gruppi d’imprese esteri da quelli nazionali. Ai fini dell’ammissibilità, il groepsrentebox non impone soglie relative a particolari attività o funzioni.
(46)
Peraltro, alla luce dell’obiettivo perseguito dal regime, solo le imprese facenti parte di un gruppo si troverebbero in situazione fattuale e di diritto analoga. Unicamente per queste imprese valgono le considerazioni sull’arbitraggio di cui alla sezione 2.1.
(47)
Le autorità nazionali sostengono che le decisioni di finanziamento infragruppo intendono minimizzare l’onere tributario previsto dal sistema fiscale applicabile. Le differenze commerciali (responsabilità, modalità di rimborso, sicurezza) tra finanziamenti con capitale di rischio e finanziamenti con capitale di prestito rispetto a quelle tributarie sono essenzialmente irrilevanti. Le differenze commerciali tra finanziamenti con capitale di rischio o con capitale di prestito giocano invece un ruolo importante nelle situazioni extragruppo, ambito in cui dette differenze possono prevalere sulle motivazioni di natura tributaria.
(48)
Le autorità nazionali sostengono che i provvedimenti limitati ai gruppi siano misure fiscali di natura meramente tecnica, che non costituiscono aiuto di Stato, e rimandano, in tal senso, alla decisione della Commissione (7) relativa a un dispositivo fiscale varato dalla Francia. In tale occasione, la Commissione ha riconosciuto il carattere generale di una misura in deroga alla regola generale secondo cui gli interessi versati nel caso dei prestiti tra imprese sono spese deducibili, anche se ha ritenuto che un’altra eccezione alla regola, questa volta in favore di centrali di tesoreria istituite in Francia da imprese multinazionali, costituisse un vantaggio selettivo.
(49)
Secondo le autorità nazionali, la selettività interverrebbe invece proprio qualora si estendesse il campo di applicazione del groepsrentebox. Estendendo l’aliquota d’imposta ridotta anche agli interessi percepiti da terzi, si conferirebbe un vantaggio alle istituzioni finanziarie.
(50)
Le autorità nazionali ritengono inoltre fallace il presupposto secondo cui norme tributarie specifiche comportino di per sé selettività. La presenza di relazioni di finanziamento tra soggetti all’interno di un gruppo non può essere qualificata come un’attività economica, trattandosi di una semplice realtà economica. Più che costituire un’attività economica o un settore d’attività distinti, i flussi di interessi in quanto tali servono solo a finanziare un’attività economica o un settore d’attività. I finanziamenti con capitale di prestito sono un’attività distinta solo nel caso delle istituzioni finanziarie la cui attività consiste appunto nel finanziare terzi. Inoltre, per quanto riguarda il rendimento di depositi a breve termine intesi ad acquisire almeno il 5 % di un’impresa (misura B), nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ritiene che l’applicazione di un’aliquota d’imposta ridotta a questo tipo di interessi non implichi di per sé selettività dal momento che la misura è ritenuta di natura generale.
(51)
Le autorità nazionali sostengono inoltre che vi sia una differenza concettuale tra dividendi e interessi. In entrambi i casi, si tratta di una compensazione a fronte dell’utilizzo o della fornitura di capitale, sia esso di rischio o di prestito. In entrambi i casi, il capitale è utilizzato dal destinatario per finanziare attività commerciali. In tutti sistemi tributari vi sono norme che stabiliscono se i dividendi distribuiti e gli interessi corrisposti sono deducibili, parzialmente deducibili o non deducibili e norme in base alle quali i dividendi e gli interessi sono imponibili, parzialmente imponibili o esenti da imposta. Non vi è alcuna norma fiscale internazionale che stabilisca in che modo articolare queste componenti ai fini tributari.
(52)
In ulteriore subordine, si sostiene che la minore tassazione ovvia a una disparità interna al sistema nazionale ed è pertanto giustificata in funzione della natura e della struttura del sistema stesso. Così, la minore tassazione degli interessi infragruppo percepiti si giustificherebbe alla luce della minore deduzione degli interessi infragruppo corrisposti. L’intento è di evitare che le imprese organizzate in gruppo siano svantaggiate dalla minore deduzione e dalla piena tassazione, mentre le imprese organizzate come soggetti singoli, che non corrispondono interessi al loro interno, non sono esposte a simili svantaggi.
(53)
Il sistema tributario olandese è imperniato sul principio della simmetria di trattamento tra entrate e uscite. Secondo la ratio interna al sistema, le entrate e le uscite sono due facce della stessa medaglia. Per evitare la doppia imposizione, a una minore tassazione deve corrispondere una minore deduzione.
(54)
Ponendo fine all’arbitraggio infragruppo tra finanziamenti con capitale di rischio e finanziamenti con capitale di prestito, la misura proposta intende garantire che il principio della neutralità trovi piena applicazione nel sistema tributario olandese. La misura riduce le differenze tra i due tipi di finanziamenti infragruppo, potenziando in tal modo la neutralità del sistema tributario. Il fatto che la misura si limiti agli interessi infragruppo ha non solo un fondamento economico ma risulta necessario e funzionale ai fini dell’efficienza del sistema tributario.
(55)
Le autorità nazionali sottolineano che il groepsrentebox interesserà una cerchia di imprese molto più estesa degli 87 soggetti già beneficiari del precedente regime CFA. Esse fanno inoltre presente che sono assenti nel groepsrentebox tutte le limitazioni previste dal regime CFA, quali i requisiti dei due continenti o dei quattro paesi. A differenza del regime CFA, il groepsrentebox è una misura di natura prettamente tecnico-fiscale intesa a regolare la pressione sul fattore capitale. Essa si applica inoltre a qualsiasi prestito infragruppo in uscita o in entrata, indipendentemente dall’attività svolta dalle imprese interessate. Per tutte queste ragioni, la portata del groepsrentebox è del tutto incomparabile con quella del regime CFA.
(56)
Il fatto che la misura si applichi a tutti i soggetti d’imposta che corrispondono interessi a o percepiscono interessi da un’impresa facente parte di un gruppo sta a sottolinearne la finalità, ovvero potenziare la neutralità del sistema fiscale, riducendo l’arbitraggio fiscale e aumentando i cespiti dell’imposta sulle società. L’applicazione obbligatoria della misura eliminerebbe inoltre i fattori di eventuali vantaggi selettivi.
(57)
Il carattere obbligatorio del groepsrentebox non solo premia il fatto di trattenere capitali nei Paesi Bassi ma, al pari delle norme in materia di sottocapitalizzazione, disincentiva al tempo stesso l’afflusso nel paese di risorse destinate a finanziare i debiti. A differenza della normativa nazionale in materia di sottocapitalizzazione che, limitando la deducibilità degli interessi infragruppo, disincentiva l’eccessivo ricorso al capitale di prestito per i finanziamenti all’interno di un gruppo, il groepsrentebox prevede un tasso ridotto per gli interessi infragruppo percepiti, purché finanziati con capitale di rischio. Il groepsrentebox consente di ampliare la base imponibile nazionale: favorendo una maggiore incidenza del capitale di rischio sul capitale di prestito, il regime contribuisce a prevenire il deflusso di capitale di rischio dal paese e potenzia così la base imponibile.
(58)
Il regime in esame è una misura prettamente tecnica che modifica il trattamento fiscale degli interessi infragruppo aumentando l’onere fiscale per alcuni soggetti d’imposta e riducendolo per altri, sulla base di fatti e circostanze orizzontali e oggettivi. Una volta reso obbligatorio, il regime non conferisce alcun vantaggio economico; esso si limita a spostare l’onere fiscale da un gruppo di contribuenti a un altro sulla base di criteri puramente orizzontali e obiettivi.
(59)
Secondo le autorità nazionali, la selettività di fatto si verifica unicamente quando una misura, sebbene di natura generale, rischia nella pratica di favorire sempre lo stesso gruppo individuabile di soggetti. La selettività di fatto, che può verificarsi nel caso di misure facoltative, è esclusa nel caso di misure obbligatorie. I soggetti d’imposta che subiscono uno svantaggio nel corso di un esercizio possono beneficiare di un vantaggio nell’esercizio successivo, e viceversa. Il regime in esame non va pertanto a beneficio di alcuna categoria omogenea di contribuenti.
(60)
Le autorità nazionali ritengono inoltre che la nuova definizione di gruppo, imperniata sul concetto di controllo di fatto, si confaccia di più allo scopo del regime. Quando una sola impresa esercita il controllo di fatto sul finanziamento di un’altra impresa, quest’ultima non è più libera di scegliere se finanziarsi tramite capitale di prestito interno o esterno oppure tramite capitale di rischio o di prestito. È la direzione centrale del gruppo a decidere la suddivisione, all’interno del gruppo stesso, delle risorse esterne (debiti esterni o capitale di rischio esterno) in capitale di prestito interno o capitale di rischio interno. Il fatto che questi due strumenti di finanziamento infragruppo abbiano ripercussioni fiscali diverse costituisce un incentivo a operare una scelta dettata unicamente da ragioni fiscali.
(61)
Infine, le future modifiche alla normativa sulle società a responsabilità limitata renderanno più agevole per un soggetto d’imposta la trasformazione della propria struttura societaria in gruppo, dal momento che l’onere amministrativo e i requisiti sul capitale sociale saranno aboliti o ridotti drasticamente.
V. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(62)
Il patronato olandese VNO-NCW (8), il Belgio e l’Ungheria hanno trasmesso le proprie osservazioni. La Commissione ha ricevuto peraltro osservazioni di altre parti, pervenutele tuttavia oltre i termini, ragion per cui non ne ha potuto tener conto ai fini del procedimento. Le osservazione in questione non avrebbero comunque influenzato il giudizio e le conclusioni della presente decisione.
V.1. Osservazioni del patronato olandese VNO-NCW
(63)
Il VNO-NCW ritiene che il regime non sia una misura di aiuto di Stato incompatibile ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE per i seguenti motivi.
(64)
In primo luogo, il VNO-NCW ritiene che il groepsrentebox sia una misura generale, neutra sotto il profilo fiscale e di natura tecnica essendo essa intesa a limitare le possibilità di arbitraggio fiscale tra due forme di finanziamento infragruppo, con capitale di rischio e con capitale di prestito. Tenuto conto del carattere neutro della misura, il VNO-NCW ritiene che il regime non favorisca talune imprese o produzioni ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(65)
In secondo luogo, il vantaggio fiscale a favore di gruppi multinazionali, derivante dal diverso trattamento riservato negli Stati membri agli interessi infragruppo, non può essere imputato ai Paesi Bassi. L’esistenza di un vantaggio fiscale dovuto al fatto che in un altro Stato membro la percentuale di deduzione degli interessi sia maggiore di quella prevista dal groepsrentebox, mentre nei Paesi Bassi si applica la percentuale prevista dal groepsrentebox, è conseguenza diretta delle disparità tra le normative degli Stati membri in materia di trattamento fiscale degli interessi infragruppo. Secondo il VNO-NCW, se vuole porre fine alle distorsioni che potrebbero derivare dal groepsrentebox, la Commissione dovrebbe ricorrere all’articolo 94 o 96 del trattato.
(66)
In terzo luogo, il VNO-NCW è del parere che, tenuto conto della finalità del regime in esame, segnatamente limitare le possibilità di arbitraggio fiscale tra capitale di rischio e capitale di prestito, la situazione fattuale e di diritto delle imprese appartenenti a un gruppo non è analoga a quella delle imprese non affiliate. Il diverso trattamento fiscale tra capitale di rischio e capitale di prestito crea distorsioni soprattutto all’interno dei gruppi dato che la società madre esercita sulle consociate un controllo tale da determinarne in larga misura le scelte relative alle modalità di finanziamento, scelte spesso ampiamente dettate da considerazioni fiscali. Rispetto ai terzi, la scelta della forma di finanziamento è invece spesso in larga misura determinata da considerazioni di natura non fiscale. La misura non può essere pertanto ritenuta selettiva ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Il VNO-NCW sostiene inoltre che, se una misura fiscale viene ritenuta una misura di aiuto per il semplice fatto di essere limitata in maggiore o minore misura a gruppi di imprese, allora le normative degli Stati membri in materia di imposta sulle società sono sotto molti aspetti in conflitto con l’articolo 87, paragrafo 1del trattato CE.
V.2. Osservazioni dell’Ungheria
(67)
L’Ungheria è del parere che il regolamento non costituisca una misura di aiuto e adduce due argomenti a sostegno. In primo luogo, una misura non può ritenersi selettiva solo perché limitata ai gruppi. In materia tributaria (internazionale), le normative sui gruppi di imprese sono una pratica corrente e inevitabile. Diverse normative con portata limitata ai gruppi di imprese sono state proposte tanto dall’OCSE (direttiva sui prezzi di trasferimento) quanto dalla Commissione (direttiva su interessi e canoni). In secondo luogo, l’imposizione diretta è una prerogativa degli Stati membri e la determinazione di aliquote a fronte di fatti generatori d’imposta rientra in tale prerogativa. Infine, in assenza di un’armonizzazione delle imposte dirette, è difficile ritenere i Paesi Bassi responsabili per il maggior livello di deduzione che risulterebbe dalla presenza di aliquote d’imposta più elevate in altri paesi. Il vantaggio di cui parla la Commissione è chiaramente il risultato di disparità tra sistemi tributari.
V.3. Osservazioni del Belgio
(68)
Le autorità belghe ritengono anch’esse che il regime non costituisca aiuto di Stato e, al pari di altri interessati, affermano che non si possa parlare di selettività. A loro dire, è logico che un’impresa non appartenente a un gruppo non partecipi di conseguenza ad attività di finanziamento infragruppo. Il Belgio sostiene inoltre che la normativa in materia di aiuti di Stato non si applica alle situazioni in cui, in assenza di armonizzazione a livello UE, sussistono disparità tra i sistemi fiscali nazionali. Il regime in esame va pertanto considerato una misura generale che esula dalla normativa in materia di aiuti di Stato e la Commissione eserciterebbe impropriamente i propri poteri mandando avanti il procedimento.
VI. COMMENTI DEI PAESI BASSI ALLE OSSERVAZIONI DEI TERZI
(69)
I Paesi Bassi constatano che, in tutti e tre i casi, le osservazioni sollevate sostengono la tesi da loro formulata. Tanto per l’Ungheria quanto per il Belgio, la Commissione abusa dei suoi poteri nel volersi occupare di distorsioni dettate da disparità tra sistemi fiscali non armonizzati, il che rafforza le autorità olandesi nel ritenere che il groepsrentebox non costituisca aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87 del trattato CE.
(70)
Le autorità nazionali affermano inoltre di sottoscrivere appieno l’analisi del VNO-NCW. Esse ascrivono un’importanza particolare all’argomentazione circostanziata sul contesto istituzionale, argomentazione che illustra inoltre le possibili distorsioni del mercato interno causate da misure nazionali emananti dagli Stati membri e gli strumenti previsti dal trattato CE per eliminarle, qualora necessario.
(71)
Infine, le autorità nazionali condividono l’argomentazione del VNO-NCW secondo cui, ai fini della selettività, occorre provare che talune imprese o produzioni siano favorite rispetto ad altre imprese o produzioni in una situazione di diritto o di fatto analoga, tenuto conto della finalità della misura in esame. Il fatto che il groepsrentebox si limiti agli interessi infragruppo non implica di per sé selettività visto che il regime intende ridurre l’arbitraggio tra due forme di finanziamento (capitale di rischio/capitale di prestito) all’interno di un gruppo. L’arbitraggio non è chiamato in causa quando il finanziamento riguarda imprese non appartenenti a un gruppo. Tenuto conto della finalità del regime, è quindi logico che esso si limiti agli interessi infragruppo: tale limitazione è infatti atta a garantire che il contesto di riferimento sia costituito da tutte le imprese facenti parte di un gruppo.
VII. VALUTAZIONE DELLA MISURA
(72)
Onde stabilire se il regime in esame costituisce o meno un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, la Commissione deve valutare se la misura favorisce talune imprese o produzioni conferendo loro un vantaggio di natura economica, se un tale vantaggio falsa o minaccia di falsare la concorrenza, se esso è concesso mediante risorse statali e se incide sugli scambi tra gli Stati membri.
(73)
Perché costituisca aiuto di Stato, una misura deve essere specifica o selettiva, in altri termini essa deve favorire talune imprese o talune produzioni.
(74)
Le autorità olandesi sostengono che la misura in esame non si limiti a determinati settori o categorie di imprese, né a determinate aree del territorio nazionale. Non sono previste ulteriori restrizioni per quanto riguarda il fatturato, le dimensioni, il numero di impiegati, l’appartenenza a un gruppo multinazionale o la natura delle attività svolte dai beneficiari.
(75)
Secondo la giurisprudenza applicabile, per valutare la selettività di una misura statale occorre accertare se, nell’ambito di un dato regime giuridico, la suddetta misura rappresenti un vantaggio per talune imprese rispetto ad altre che si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga (9). Pertanto, un regime fiscale può non essere una misura di aiuto anche se non completamente in linea con l’imposta generale sulle società dello Stato membro interessato. La Corte ha inoltre più volte ribadito che l’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE non distingue secondo le cause o gli obiettivi degli interventi statali, ma li definisce in funzione dei loro effetti (10). Segnatamente rientrano nel campo d’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, quelle misure tributarie che non rispondono alla necessità di adeguare il sistema generale a specifiche caratteristiche di talune imprese ma che intendono migliorare la concorrenza (11).
(76)
Il concetto di «aiuto di Stato» non si applica peraltro a interventi pubblici che distinguono tra imprese ove detto distinguo derivi dalla natura o dalla struttura del sistema nel quale essi rientrano. Come stabilito dalla comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (12) («comunicazione in materia fiscale») «talune condizioni possono essere giustificate da differenze oggettive tra i contribuenti».
(77)
In primo luogo, occorre stabilire in che prospettiva (gruppo di imprese) si situa la valutazione. Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha indicato in via preliminare che la valutazione andava eseguita nella prospettiva del gruppo: laddove le imprese facenti parte di un gruppo prettamente nazionale optino per il groepsrentebox, il vantaggio consistente in un’aliquota d’imposta ridotta sugli interessi percepiti dell’impresa olandese finanziante sarebbe compensato dalla deducibilità limitata degli interessi corrisposti dall’impresa olandese che riceve il finanziamento (13).
(78)
Trattandosi di una misura simmetrica che sposta l’onere fiscale da un gruppo di contribuenti a un altro, le autorità nazionali ritengono che essa vada a beneficio di alcune imprese e a svantaggio di altre, a seconda che esse siano debitrici o creditrici. Il regime non consiste, in tal senso, in una misura di aiuto.
(79)
Come asserito dalle autorità olandesi con lettera del 18 dicembre 2008, nel caso in cui un’impresa esercita il controllo di fatto sul finanziamento di un’altra impresa, quest’ultima non è più libera di decidere come finanziarsi e di optare tra capitale di rischio o di prestito. È la direzione centrale del gruppo a decidere la destinazione delle risorse esterne all’interno del gruppo sotto forma di capitale di prestito interno o capitale di rischio interno.
(80)
La Commissione constata, tuttavia, che la misura in esame riguarda un’operazione specifica (il finanziamento di imprese affiliate) e non il consolidamento infragruppo. Qualsiasi riduzione dell’aliquota si applicherà a imprese singole in funzione del saldo tra interessi percepiti e corrisposti. Anche se si presuppone che le decisioni in materia di finanziamenti vengano prese nell’interesse del gruppo inteso come insieme, un’analisi nell’ottica del gruppo sarebbe priva di fondamento secondo il diritto tributario nazionale, come sottolineano le autorità stesse. Secondo il sistema tributario nazionale, è lecito parlare di consolidamento solo quando la partecipazione azionaria è pari ad almeno il 95 %. In altri termini, nei Paesi Bassi l’imposta sulle società è prelevata su singole unità e non su gruppi. In tal senso, la denominazione groepsrentebox (letteralmente «scatola di interessi infragruppo») non rende adeguatamente conto del fatto che il regime si applica a singoli soggetti che eseguono operazioni di finanziamento specifiche. Il regime non riguarda il saldo consolidato tra entrate e uscite in ambito infragruppo.
(81)
La Commissione ritiene pertanto che il regime vada valutato nell’ottica della singola impresa. Quando l’operazione coinvolge imprese affiliate, il regime, così come modificato dalle autorità nazionali, può essere descritto come un’aliquota ridotta applicabile a uno specifico tipo di entrata (o uscita) consistente in interessi a fronte di un prestito (14).
(82)
La Commissione ritiene inoltre che il carattere simmetrico della misura e la neutralità dei suoi effetti nell’ambito del gruppo non bastino a escludere eventuali vantaggi a livello delle singole imprese. Analogamente, una minore tassazione degli interessi di un unico soggetto all’interno di un gruppo non può giustificarsi per il fatto che un’altra impresa sconti un’aliquota d’imposta maggiore (tramite una minore percentuale di deduzione sugli interessi percepiti) (15).
(83)
La Commissione ritiene che, per valutare l’imposizione di tipologie specifiche di entrate, può essere rilevante stabilire se un regime copra o meno categorie generali di operazioni in modo non discriminatorio. Qualsiasi discriminazione non giustificata da differenze oggettive tra diversi soggetti d’imposta può condurre a distorsioni della concorrenza.
(84)
In tal senso, va rammentato che, in molti sistemi fiscali, la natura sintetica del sistema stesso è completata da elementi analitici. Si pensi, nello specifico, ai sistemi che riservano un diverso trattamento a categorie diverse di entrate, quali gli interessi e i dividendi.
(85)
Occorre comunque stabilire se un’aliquota d’imposta ridotta possa oggettivamente applicarsi a operazioni di prestito tra imprese collegate. Tanto le autorità nazionali quanto l’associazione patronale VNO-NCW sostengono che il finanziamento tramite capitale di rischio o capitale di prestito è soggetto ad arbitraggio fiscale solo nelle relazioni infragruppo. Al contrario di quanto accade alle imprese non appartenenti a un gruppo (imprese autonome), le imprese collegate si confrontano all’arbitraggio infragruppo tra capitale di rischio e capitale di prestito, arbitraggio in larga misura condizionato da considerazioni tributarie piuttosto che economiche.
(86)
La Commissione ritiene che la misura in esame contribuisca a ridimensionare il fenomeno arbitrale (in ambito nazionale) essendo essa in grado di ridurre le differenze in termini di imposizione tra interessi infragruppo e dividendi infragruppo, contribuendo così a migliorare la neutralità del sistema tributario.
(87)
Per illustrare questo aspetto, occorre differenziare tre tipi di situazioni (cfr. figura 1) che vedono coinvolte da un lato le imprese collegate e dall’altro le imprese autonome (comprese le relazioni tra le istituzioni finanziarie e terzi indipendenti). Poniamo che A-B-C sia un gruppo di imprese in cui A esercita il controllo sulle operazioni di finanziamento di B e C; X è un soggetto non appartenente al gruppo (impresa autonoma) e Y è un istituto di credito che presta capitale a terzi indipendenti.
Figura 1
(88)
La situazione numero uno riguarda operazioni di finanziamento tra imprese collegate. La controllante A fornisce liquidità alle due controllate B e C tramite capitale di rischio o di prestito. L’operazione di finanziamento conduce al pagamento (da parte di B e C) di interessi o dividendi, a seconda del caso.
(89)
La scelta tra capitale di rischio o di prestito viene operata dalla controllante A nell’interesse del gruppo di imprese collegate nel suo insieme. Pertanto, qualora la controllante A finanzi una delle controllate (o un’impresa appartenente al gruppo), si è in presenza di arbitraggio fiscale tra capitale di rischio e capitale di prestito in base a diversi criteri. Mentre, per far fronte a necessità di liquidità nel lungo periodo o per gli investimenti, occorre ricorrere di solito a un apporto di capitale, per soddisfare le necessità di finanziamento nel breve periodo basta un prestito (a breve termine). Queste considerazioni di natura economica possono tuttavia essere influenzate da considerazioni di natura fiscale.
(90)
Riducendo la differenza di trattamento fiscale tra redditi da prestito (interessi) e redditi da capitale (dividendi) infragruppo, la misura contribuirà quindi a ridimensionare, in ambito nazionale, l’arbitraggio fiscale tra questi due tipi di operazioni. La situazione numero due riguarda un’operazione di prestito tra un’istituzione finanziaria (banca Y) e una delle imprese appartenenti al gruppo (impresa B). Una tale circostanza si verifica, in linea di principio, quando le necessità di finanziamento non possono essere soddisfatte all’interno del gruppo tramite una fornitura di liquidità. In tal caso, non è ipotizzabile alcun arbitraggio fiscale dal momento che Y, la cui attività consiste per l’appunto nel concedere prestiti a terzi, non vaglia l’apporto di capitale in B come un’alternativa plausibile, né si presuppone arbitraggio fiscale tra capitale di rischio e di prestito nel caso dell’impresa B (o del gruppo nel suo insieme).
(91)
Vi sono inoltre altri aspetti che differenziano le istituzioni finanziarie (che concedono prestiti a terzi indipendenti) dalle imprese appartenenti a un gruppo (che forniscono liquidità ad altre affiliate del gruppo). Nel caso delle istituzioni finanziarie, i redditi a fronte di questo tipo di operazioni di prestito, generati nell’ambito della loro normale attività, possono costituire una parte sostanziale delle entrate dell’istituzione. Nel caso delle imprese di un gruppo, questi redditi, provenienti da operazioni con operatori di mercato indipendenti, sono trasformati in entrate del gruppo, senza tuttavia generare reddito a livello del gruppo stesso. Gli interessi che l’impresa B versa alla banca costituiranno una spesa aggiuntiva non solo per B ma anche per il gruppo nel suo insieme, mentre nella situazione numero uno, gli interessi versati da B (o C) alla controllante non costituiscono alcuna spesa o entrata extra per il gruppo.
(92)
Va osservato, in tal senso, che, all’indomani della pubblicazione della decisione di avvio del procedimento nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, non è giunta alcuna denuncia o osservazione da parte delle istituzioni finanziarie riguardante il campo di applicazione del groepsrentebox.
(93)
Nell’ottica del debitore (B nei confronti di Y), la situazione dell’impresa debitrice è più paragonabile a quella di un’impresa autonoma, ad esempio l’impresa X, che contrae un prestito presso la banca (Y).
(94)
La situazione numero tre riguarda un’operazione di prestito tra un’istituzione finanziaria (banca Y) e un’impresa autonoma (X). Come per la situazione numero due, anche in questo caso non è ipotizzabile alcun arbitraggio fiscale dal momento che Y non vaglia l’apporto di capitale in Y come un’alternativa plausibile.
(95)
Sebbene, in alcuni casi, le necessità di finanziamento dell’impresa X possano essere soddisfatte tramite la concessione di un prestito o un apporto di capitale da parte di singoli azionisti, una tale circostanza non risulta tuttavia paragonabile con la situazione numero uno, dal momento che i fornitori di liquidità potenziali (persone fisiche) non sono soggetti all’imposta sulle società. Risulterebbe inoltre particolarmente difficile includere questo tipo di operazioni con investitori privati nel campo di applicazione del regime (contemporaneamente tramite una minore deduzione degli interessi corrisposti dall’impresa X ai propri azionisti e una minore tassazione degli stessi interessi a livello del singolo azionista), dal momento che l’imposizione delle persone fisiche risponde a una logica diversa rispetto a quella delle società (16).
(96)
Ove, nell’ottica del debitore, le necessità di finanziamento dell’impresa X possano essere soddisfatte unicamente prendendo capitale in prestito presso un’istituzione finanziaria, l’operazione con il creditore Y presenterà forti similitudini con l’operazione di prestito tra l’impresa B e la banca Y.
(97)
Dal momento che, in linea di principio, la concessione di prestiti a terzi indipendenti non rientra tra le normali attività delle imprese autonome (diverse dagli istituti di credito o dalle istituzioni finanziarie), nell’ambito delle operazioni di prestito queste non risultano discriminate rispetto alle imprese collegate, per quanto riguarda la concessione di prestiti a imprese appartenenti ad un gruppo.
(98)
Infine, le autorità olandesi, che hanno modificato la definizione di gruppo ai fini del groepsrentebox, sostengono che tale modifica è il risultato di nuovo un approccio più affinato al problema dell’arbitraggio fiscale.
(99)
La definizione di gruppo prevista dal nuovo progetto include quei soggetti collegati che dichiarano gli interessi ai fini del regime e che si trovano in situazioni in cui un soggetto esercita direttamente o indirettamente il controllo di fatto sul finanziamento di un altro soggetto. Si tratta di una modifica importante per la Commissione, dal momento che, se un’unica impresa esercita il controllo di fatto sul finanziamento di un’altra impresa, quest’ultima non è più libera di scegliere se finanziarsi tramite capitale di prestito interno o esterno oppure tramite capitale di rischio o di prestito. È la direzione centrale a procedere all’arbitraggio fiscale nell’interesse dell’intero gruppo.
(100)
I rapporti tra A e B riguardano la ripartizione delle risorse all’interno di un gruppo di imprese collegate mentre le relazioni tra Y e B (o X e Y) attengono principalmente al finanziamento commerciale.
(101)
La Commissione ritiene inoltre importante il concetto di «controllo di fatto diretto o indiretto» sulle operazioni di finanziamento di un altro soggetto (o controllo di fatto di un soggetto terzo sui due soggetti che prendono parte all’accordo di prestito) per poter stabilire il carattere di aiuto della misura, essendo la medesima mirata a ridurre i fattori che favoriscono l’arbitraggio fiscale tra due forme di finanziamento, tramite apporto di capitale o prestito, e garantire in tal senso la neutralità fiscale.
(102)
Per stabilire poi se la misura conferisce o meno un vantaggio, è necessario distinguere tra diverse situazioni a livello delle singole imprese. In primo luogo, il sistema olandese riserva uguale trattamento e applica la medesima aliquota d’imposta (25 %) a tutti i contribuenti che partecipano a operazioni di finanziamento con capitale di prestito insieme a imprese non collegate. Tale regola vale anche per le imprese facenti parte di un gruppo. In secondo luogo, un’impresa che ottiene un prestito da un’altra impresa collegata subisce di fatto un trattamento fiscale meno vantaggioso rispetto a un’impresa che conclude un accordo di prestito con un’altra impresa non collegata (deduzione del 5 % appena). In terzo luogo (ed è questa l’unica situazione in cui si possa parlare di vantaggio fiscale) un’impresa che presta capitale a un’impresa collegata sconta un’aliquota d’imposta minore sugli interessi maturati rispetto a quella applicabile a un’operazione con un’impresa non collegata.
(103)
In termini di conseguenze della misura, il vantaggio per l’impresa che accorda un prestito a un’impresa collegata non può tuttavia definirsi discriminatorio dal momento che concedere un prestito a un’impresa collegata non è paragonabile a concedere un prestito a un’impresa non collegata. Per quanto riguarda le operazioni di finanziamento con capitale di prestito, la situazione fattuale e di diritto delle imprese collegate non è analoga a quella delle imprese non collegate. L’operazione con la quale le imprese collegate tentano di procurarsi finanziamenti con capitale di prestito o di rischio all’interno del gruppo non presenta infatti un carattere prettamente commerciale, a differenza di quanto accade per le imprese non collegate. La controllante e la controllata hanno gli stessi interessi, condizione che non si verifica nel caso di un’operazione commerciale con un finanziatore terzo ciascuna parte tenta di realizzare profitti quanto maggiori possibili a discapito dell’altra parte. L’impresa Y non esercita alcuna pressione concorrenziale sull’impresa A nel concedere un prestito all’impresa B per il semplice motivo che l’impresa A esercita il controllo su tutte le decisioni di finanziamento dell’impresa B.
(104)
Il requisito relativo al controllo esercitato su un’altra impresa costituisce pertanto un criterio orizzontale applicabile a tutte le società, a prescindere dalle dimensioni, dal settore d’attività e da qualsiasi altro fattore. La diversa aliquota d’imposta applicabile ai finanziamenti tramite capitale di prestito da parte di imprese collegate non fa che riflettere differenze oggettive e non incide sulla neutralità fiscale.
(105)
La definizione di norme tributarie da parte degli Stati membri è vincolata da una serie di principi: libera circolazione di beni, servizi e capitali; libertà di stabilimento; principio di non discriminazione in base alla nazionalità, nonché al rispetto della normativa in materia di aiuti di Stato. La Commissione riconosce tuttavia che in questo settore il diritto comunitario lascia ampio ambito di manovra agli Stati membri. Come specificato al punto 13 della comunicazione in materia fiscale, le norme sugli aiuti di Stato non restringono tuttavia il potere degli Stati membri di scegliere la politica economica che ritengono più appropriata e, in particolare, di ripartire la pressione fiscale nella maniera prescelta sui diversi fattori di produzione.
(106)
In tal senso, l’intento di limitare le attuali possibilità di arbitraggio fiscale tra forme di finanziamento infragruppo con capitale di rischio o di prestito (nonché prevenire gli abusi riguardanti la deduzione degli interessi infragruppo) appare una preoccupazione legittima degli Stati membri. La Commissione constata, nello specifico, che l’arbitraggio tra capitale di rischio e capitale di prestito può dare adito a situazioni in cui una controllata si veda costretta dalla controllante a optare per un prestito infragruppo invece di un finanziamento con capitale di rischio, aumentando così la propria leva finanziaria in modo da beneficiare di un tasso d’imposizione quanto più basso possibile. Da un punto di vista economico, non è tuttavia sempre auspicabile propendere per una leva finanziaria più elevata e/o per l’obbligo di versare interessi invece di optare per un finanziamento a più lungo termine sotto forma di capitale. Risulta inoltre che l’arbitraggio tra capitale di rischio e di prestito abbia causato perdita erariali ai Paesi Bassi.
(107)
La misura, applicabile a tutte le imprese soggette all’imposta sulle società che percepiscono o corrispondono interessi nell’ambito di relazioni infragruppo, non contempla elementi discriminatori, come ad esempio limitazioni relative al paese in cui avviene l’operazione.
(108)
Il carattere obbligatorio del regime ne garantisce l’applicabilità a tutte le imprese appartenenti a un gruppo (nell’ambito di operazioni di prestito infragruppo), senza possibili esenzioni o disparità di trattamento tra imprese appartenenti a un gruppo. La nuova definizione, ai fini del regime, di «impresa appartenente a un gruppo» imperniata sul concetto di controllo (piuttosto che su quello di quota di partecipazione minima) riduce inoltre i fattori potenziali di selettività di diritto ampliando il campo di applicazione della misura.
(109)
In tal senso, la Commissione constata di non aver ricevuto, all’indomani della pubblicazione della decisione di avvio del procedimento, denunce o osservazioni da parte del patronato olandese secondo cui la misura non beneficerebbe le piccole e medie imprese.
(110)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione opera un distinguo tra una situazione puramente nazionale, nella quale tutte le imprese appartenenti a un gruppo siano residenti nei Paesi Bassi, e una situazione transfrontaliera, in cui un’impresa olandese accordi un prestito a un’impresa collegata residente all’estero. In un’ottica prettamente nazionale, la Commissione riconosceva che la misura potesse essere fiscalmente neutra. Dal punto di vista delle operazioni transnazionali, l’impresa olandese sconta l’aliquota d’imposta ridotta del 5 % mentre la normativa nazionale che limita la deducibilità degli interessi corrisposti non si applica all’impresa collegata residente all’estero. La Commissione concludeva pertanto che il regime potesse di fatto generare un vantaggio selettivo tenuto conto che gli unici incentivati ad avvalersene sarebbero i gruppi di imprese multinazionali che effettuano operazioni transfrontaliere di finanziamento infragruppo in giurisdizioni fiscali dove l’imposta sulle società prevede aliquote superiori al 5 %.
(111)
La Commissione ritiene che ai fini delle presente valutazione finale non sia opportuno distinguere tra una situazione puramente nazionale e una transfrontaliera.
(112)
In primo luogo, il regime contempla uguali disposizioni specifiche che si tratti di situazioni nazionali o transfrontaliere. Il regime non contiene disposizioni che potrebbero discriminare le entrate e uscite nei Paesi Bassi da quelle all’estero.
(113)
In secondo luogo, come giustamente sottolineato dalle autorità nazionali e dagli interessati, la maggiore entità di eventuali vantaggi fruiti in situazioni transfrontaliere rispetto a quelli in situazioni nazionali non dipende dall’aliquota ridotta applicata dai Paesi Bassi agli interessi percepiti quanto dalla deducibilità illimitata degli interessi infragruppo corrisposti all’estero.
(114)
Le aliquote dell’imposta sulle società non sono armonizzate a livello comunitario e i Paesi Bassi non hanno alcun controllo sulle aliquote applicate da altri paesi. I Paesi Bassi non sono responsabili se le imprese riescono a trarre vantaggio dalle differenze tra aliquote dovute all’assenza di armonizzazione. Come stabilito dalla Corte di giustizia (17), le imprese sono libere di fruire dei diversi livelli impositivi presenti tra gli Stati membri.
(115)
La Commissione concorda che non possano imputarsi allo Stato olandese eventuali vantaggi in ambito internazionale dovuti al fatto che un’aliquota d’imposta ridotta nei Paesi Bassi non sia controbilanciata da una minore percentuale di deduzione in questo stesso paese mentre all’estero si applica un tasso di deduzione normale (18).
(116)
In tal senso, va inoltre sottolineato che il vantaggio derivante da una percentuale di deduzione ordinaria all’estero non viene finanziato con risorse statali olandesi e che, nel paese interessato, la percentuale di deduzione ordinaria consegue unicamente dall’applicazione del regime fiscale normale (e non di una misura derogatoria).
(117)
La Commissione è pertanto dell’avviso che i vantaggi di cui un gruppo multinazionale fruirebbe in una situazione transfrontaliera, come descritto nella decisione di avvio del procedimento, derivino dalle disparità fiscali tra diverse giurisdizioni tributarie e non vanno pertanto tenuti in conto nel valutare la misura alla luce delle norme in materia di aiuti di Stato.
(118)
Come per ogni misura fiscale, anche nel caso del regime in esame non può essere completamente escluso che esso benefici maggiormente le imprese collegate operanti in settori specifici, quali quelli in cui si concentrano maggiormente le operazioni di finanziamento. Questa considerazione è particolarmente vera per le imprese del settore finanziario la cui attività principale consiste nel concedere prestiti e che, in virtù del regime, potrebbero accrescere le operazioni di prestito nei confronti delle imprese collegate. A tale riguardo, occorre in primo luogo constatare che, al fine di prevenire eventuali abusi, il groepsrentebox limita l’importo imponibile o deducibile cui si applica l’aliquota ridotta (si veda la sezione II.3). Detto limite si applica soprattutto alle imprese del settore finanziario e consente di ridurre il rischio di abuso. Inoltre, come affermato dalla Commissione nella comunicazione in materia fiscale (19), «il fatto che talune imprese o taluni settori beneficino più di altri di alcune di queste misure fiscali non implica necessariamente che dette misure rientrino nel campo di applicazione delle regole di concorrenza in materia di aiuti di Stato».
(119)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione riteneva non si potesse escludere che il regime beneficiasse principalmente quei soggetti già beneficiari del regime CFA, ritenuto una misura di aiuto incompatibile.
(120)
A tale riguardo, occorre notare che i beneficiari del regime CFA dovevano rispondere ai seguenti requisiti:
-
l’impresa beneficiaria doveva svolgere attività di finanziamento per parti del gruppo almeno in quattro paesi o in due continenti,
-
venivano prese in considerazione solo le operazioni di finanziamento che potevano essere svolte indipendentemente dai Paesi Bassi,
-
non oltre il 10 % del capitale totale (di rischio o di prestito) utilizzato dall’impresa per le attività di finanziamento poteva essere imputato, direttamente o indirettamente, alle imprese affiliate con sede nei Paesi Bassi.
(121)
Il regime CFA è stato ritenuto dalla Commissione una misura selettiva sulla base dei suddetti requisiti e del numero ristretto di beneficiari (87).
(122)
Come sottolineato dalle autorità nazionali, i suddetti requisiti non si applicano al groepsrentebox. In numero di imprese interessate del groepsrentebox sarà inoltre nettamente superiore agli 87 soggetti interessati dal regime CFA.
(123)
In tal senso, non si può affermare che le imprese (multinazionali) di grandi dimensioni avranno un accesso più agevolato al regime rispetto alle piccole e medie imprese (PMO) e che quindi le prime potranno beneficiarne in maniera sproporzionata. Secondo le statistiche fornite dalle autorità nazionali, che operano una netta distinzione tra imprese di grandi dimensioni e PMO, ammontano a 200 000 (su 335 000) le imprese aventi una o più collegate e che sono quindi nella posizione di percepire o corrispondere interessi infragruppo. Di queste imprese, 50 000 hanno una o più collegate all’estero, di cui 47 000 (95 %) PMI. Da questi dati si evince pertanto chiaramente che il regime non discriminerà le PMI.
(124)
Gli argomenti addotti nei considerando da 83 a 123 mostrano che la misura non comporta un vantaggio discriminatorio per talune imprese rispetto ad altre che si trovano in una situazione analoga e che essa dovrebbe consentire di potenziare la neutralità fiscale.
(125)
Inoltre, il vantaggio di fatto per le imprese multinazionali derivante dalle disparità tra sistemi fiscali in una situazione transfrontaliera non è di pertinenza della normativa in materia di aiuti di Stato, non essendo dette disparità imputabili ai Paesi Bassi.
(126)
La Commissione è del parere che la misura sia applicabile a tutte le imprese dei Paesi Bassi dal momento che non sussistono impedimenti giuridici o economici alla creazione di un gruppo.
(127)
L’ultima modifica apportata dal governo, consistente nell’abolizione del minimo legale di 18 000 EUR per il capitale sociale delle società a responsabilità limitata, faciliterà la creazione di imprese nei Paesi Bassi. Ne consegue che qualsiasi impresa potrà facilmente fondare un’altra impresa nei Paesi Bassi e dare così vita a un gruppo. Il regime groepsrentebox diventa pertanto accessibile a qualsiasi impresa singola, che non dovrà necessariamente disporre di una capacità economica o di mezzi finanziari particolari. Dal momento che la creazione di gruppi diventerà una questione prettamente organizzativa e non comporta costi eccessivi, l’appartenenza a un gruppo non costituirà più una condizione in grado di impedire alle imprese di beneficiare del regime.
VIII. CONCLUSIONI
(128)
La Commissione constata che il regime denominato groepsrentebox, al quale le autorità nazionali intendono dare esecuzione, non genera alcun vantaggio selettivo imputabile ai Paesi Bassi a beneficio di imprese facenti parte di un gruppo residenti nei Paesi Bassi o imprese estere facenti parte di un gruppo con un’organizzazione stabile nei Paesi Bassi; il regime non costituisce pertanto aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime denominato groepsrentebox al quale i Paesi Bassi intendono dare esecuzione per quanto riguarda la tassazione dei flussi di interessi infragruppo, non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
È pertanto autorizzata l’esecuzione del regime suddetto.
Articolo 2
Il Regno dei Paesi Bassi è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l’8 luglio 2009.