DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 14 maggio 1997 relativa alla concessione al Lussemburgo di una proroga dei termini per l'attuazione della direttiva 90/388/CEE per quanto riguarda la piena concorrenza nei mercati delle telecomunicazioni (Il testo in lingua francese è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (97/568/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo,
vista la direttiva 90/388/CEE della Commissione, del 28 giugno 1990, relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni (1), modificata da ultimo dalla direttiva 96/19/CE (2), in particolare l'articolo 2, paragrafo 2,
dopo aver invitato le parti interessate a presentare osservazioni (3), conformemente all'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE,
considerando quanto segue:
I. I FATTI E IL QUADRO GIURIDICO
A. Le richieste del Lussemburgo
(1) Con lettera del 28 giugno 1996 le autorità lussemburghesi hanno richiesto, conformemente all'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE, le seguenti proroghe dei termini di attuazione della citata direttiva:
- fino al 1° gennaio 2000 per quanto riguarda l'abolizione dei diritti esclusivi attualmente attribuiti all'Azienda delle poste e telecomunicazioni lussemburghese - Entreprise des Postes et Télécommunications (EPT) - relativamente alla telefonia vocale e all'infrastruttura di base della rete che, a norma dell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE dovrebbe avvenire entro il 1° gennaio 1998;
- fino al 1° luglio 1998 per quanto riguarda l'eliminazione delle restrizioni alla fornitura di servizi di telecomunicazioni già liberalizzati:
a) sulle reti installate dal prestatore di servizi di telecomunicazioni;
b) sulle infrastrutture messe a disposizione da terzi
e
c) mediante la condivisione delle reti, di altre infrastrutture e dei siti
che, a norma dell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE, doveva avvenire entro il 1° luglio 1996. Le disposizioni in questione non si riferiscono alle infrastrutture televisive via cavo che sono disciplinate dall'articolo 4 della stessa direttiva.
(2) Le autorità lussemburghesi ritengono che le proroghe richieste siano necessarie per i motivi qui di seguito esposti.
- Senza la preventiva adozione di un quadro normativo adeguato e la realizzazione delle necessarie modifiche strutturali, la liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni (conseguente all'immediato recepimento della direttiva) esporrebbe il Lussemburgo ai rischi di un mercato non regolamentato. La deroga richiesta non impedirebbe lo sviluppo della concorrenza negli altri segmenti del mercato lussemburghese delle telecomunicazioni. Una volta entrata in vigore la nuova legge sulle telecomunicazioni (nel prosieguo «la legge»), sarebbe invece possibile gestire in maniera ordinata il processo di liberalizzazione con l'avvio, per esempio, di una procedura di appalto per il rilascio di una licenza per la gestione della seconda rete nazionale GSM. La licenza verrà concessa in base ad un procedimento di selezione aperto ed imparziale che consentirà di scegliere l'impresa che meglio soddisfa i requisiti qualitativi pubblicati.
- Attualmente EPT pratica ai clienti un'unica tariffa standard: è già previsto tuttavia un programma di ristrutturazione tariffaria. Il notevole squilibrio esistente attualmente fra costi e tariffe costituisce il principale ostacolo in Lussemburgo al processo di liberalizzazione. Il nuovo ente di vigilanza indipendente (ILT) - attualmente in fase di costituzione - vigilerà sul processo di adeguamento tariffario e si occuperà della definizione dei criteri contabili e delle disposizioni necessarie per l'introduzione da parte di EPT di un sistema tariffato basato sui costi.
- Il processo di liberalizzazione comporta, per il ministero competente e per EPT, un impegno di risorse sproporzionato, soprattutto a livello di risorse umane.
- Nel 1995, le chiamate internazionali hanno rappresentato il 71 % del fatturato complessivo della telefonia, che ha toccato i 6 346 milioni di LUF. Più del 50 % di tale traffico fa capo a 960 utenti d'affari concentrati a Lussemburgo città. Il traffico in uscita ha rappresentato il 62 % delle chiamate internazionali. L'apertura del mercato lussemburghese, prima dell'adozione di un adeguato sistema di regolamentazione e della realizzazione delle necessarie modifiche strutturali consentirebbe agli operatori di altri paesi di offrire alle imprese lussemburghesi servizi di telefonia internazionale sottraendo, quindi, una parte del traffico alla rete di EPT. Questa possibilità potrebbe seriamente compromettere la redditività dell'infrastruttura dell'organismo nazionale di telecomunicazioni, la sua capacità di completare i necessari adeguamenti strutturali, nonché le sue prospettive di sviluppo in un mercato altamente competitivo. È attualmente in fase di adozione il quadro normativo necessario a scongiurare un tale rischio: la proroga richiesta ne consentirebbe l'introduzione.
- Il Lussemburgo ha recentemente trasformato la sua azienda delle poste e telecomunicazioni in un'impresa di tipo commerciale. EPT stanzia ogni anno 32 milioni di LUF per programmi di formazione destinati a fornire al suo personale le competenze necessarie ad operare in un contesto commerciale. All'inizio del 1995, EPT ha incaricato una società di consulenza indipendente di effettuare un'analisi completa della sua struttura organizzativa. Il processo di ristrutturazione, basato essenzialmente sull'introduzione di un sistema di contabilità analitica e su di un processo di riequilibrio tariffario, non sarà tuttavia terminato al 1° gennaio 1998, data prevista per la piena liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni.
(3) Le autorità lussemburghesi non hanno fornito nessuna data definitiva per quanto riguarda l'adozione della legge da parte del parlamento lussemburghese che è, comunque, prevista per il primo semestre del 1997. Affermano inoltre di non essere in grado di incidere sui tempi dell'iter parlamentare di tale legge. Una volta adottata, la legge recepirà nella legislazione nazionale le disposizioni comunitarie in materia di interconnessione ONP (nel frattempo il governo lussemburghese ha informato la Commissione dell'avvenuta promulgazione della legge il 19 marzo 1997 e della sua successiva entrata in vigore il 1° aprile 1997). Il calendario proposto dalle autorità lussemburghesi è stato elaborato con l'ausilio di consulenti indipendenti che forniscono i loro servizi a EPT ed alle autorità lussemburghesi. Il calendario previsto è il seguente:
- primo semestre del 1997: adozione della legge,
- marzo 1997: introduzione del nuovo sistema di fatturazione e di gestione clienti,
- cinque mesi dopo l'adozione della legge: costituzione e piena operatività di ILT,
- sei mesi dopo l'adozione della legge: definizione dei principi per il finanziamento degli obblighi connessi alla fornitura del servizio universale («OSU»),
- sei mesi dopo l'adozione della legge: concessione della seconda licenza GSM,
- secondo semestre del 1997: funzionamento a pieno regime del nuovo sistema di regolamentazione nel quadro di ILT,
- 1° gennaio 1998: avvio del nuovo sistema di contabilità basata sui costi di EPT,
- marzo 1998: diventa operativo il nuovo sistema di fatturazione e gestione clienti,
- luglio 1998: funzionamento a pieno regime del nuovo sistema di fatturazione e gestione clienti; riforma delle procedure interne; fase finale del programma di formazione del personale;
- 1° gennaio 2000: piena operatività del nuovo sistema di contabilità basata sui costi di EPT.
La richiesta è pervenuta ai servizi della Commissione il 28 giugno 1996.
B. Osservazioni ricevute
(4) Due imprese hanno accolto l'invito contenuto nella comunicazione pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (4), inviando osservazioni.
(5) Nelle osservazioni si sostiene quanto segue:
- il mercato delle telecomunicazioni lussemburghesi è un mercato particolarmente prospero. La redditività per linea e per addetto di EPT è estremamente elevata in rapporto alla media dell'UE. La densità telefonica lussemburghese è decisamente superiore alla media dell'UE;
- le tariffe internazionali praticate da EPT sono già competitive e non richiedono quindi un grosso processo di riequilibrio;
- il Lussemburgo non ha ancora recepito la legislazione dell'Unione europea, ostacolando pertanto la concorrenza. EPT non ha ancora adottato un sistema di contabilità basata sui costi in attuazione dell'articolo 10, paragrafo 1, della direttiva 92/44/CEE del Consiglio (5) e dell'articolo 13, paragrafo 1 della direttiva 95/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (6), che ne prevedevano invece l'introduzione rispettivamente per il 31 dicembre 1993 ed il 31 dicembre 1996. Non è stata inoltre ancora concessa una seconda licenza GSM. In base alle osservazioni ricevute, pertanto, EPT continua a detenere il monopolio della telefonia vocale pubblica, delle infrastrutture e della telefonia mobile;
- la giurisprudenza della Corte di giustizia ha sancito a più riprese l'inammissibilità di ritardi nell'attuazione della legislazione dell'Unione europea motivati da difficoltà amministrative o pratiche degli Stati membri. La carenza di risorse statali non può pertanto essere addotta come giustificazione per richiedere una proroga dei termini di attuazione di una direttiva. Il Lussemburgo ha richiesto una proroga ai sensi della direttiva 96/19/CEE in virtù della limitata estensione della sua rete. Dovrebbe tuttavia spiegare in maniera convincente per quale motivo le ridotte dimensioni della sua rete giustifichino la concessione di un periodo supplementare;
- qualunque deroga avrebbe un impatto negativo sugli scambi. EPT è l'unico ente in grado di fornire reti affittate e capacità di interconnessione a prestatori effettivi o potenziali di servizi liberalizzati. Questo fatto ha un'incidenza determinante sui costi dei suoi concorrenti e la conoscenza che EPT ha di tali costi si ripercuoterà inevitabilmente sugli scambi. Il Lussemburgo è inoltre un importante centro finanziario della Comunità: poiché sia i servizi finanziari che le attività di negoziazione dipendono fortemente dalle telecomunicazioni, un'eventuale deroga si ripercuoterebbe sul mercato dei servizi finanziari;
- il Lussemburgo non ha fornito ragioni particolari a sostegno della sua richiesta di deroga - rispetto alla data del 1° luglio 1996 - per l'abolizione delle restrizioni alla prestazione di servizi di telecomunicazioni già liberalizzati;
- è risaputo che la posizione di EPT, che deriva la maggior parte delle sue entrate da 960 grandi utenze commerciali, non ha molti equivalenti nel resto della Comunità. Questo non vuol dire che si tratti necessariamente di un handicap. Una stretta relazione commerciale con un numero ridotto di utenti è un efficace strumento di marketing, in quanto consente di gestire in maniera efficace il rapporto col cliente. I concorrenti di EPT, inoltre, forniscono servizi di telefonia internazionale di tipo non pubblico a utenti collegati direttamente mediante linee affittate fin dall'entrata in vigore della direttiva 90/388/CEE il 28 luglio 1990. Di fatto quindi, da più di cinque anni ormai, EPT è esposta alla concorrenza proprio nel segmento di mercato per lei più remunerativo. In assenza di dati chiari sui costi e sui ricavi connessi alla particolare struttura geografica ed economica del Lussemburgo (ed alla configurazione della rete di EPT), che dimostrino la reale esigenza di adeguamenti strutturali al fine di mantenere la redditività di EPT relativamente agli utenti domestici in vista della liberalizzazione del servizio di telefonia vocale, non vi sono motivi che giustifichino una proroga del monopolio della telefonia vocale oltre il 1° gennaio 1998. Lo stesso vale per l'installazione e la fornitura di linee di base.
(6) Con telefax del 18 ottobre, successivamente confermato da una lettera del 6 dicembre 1996, la Commissione ha trasmesso al governo lussemburghese le osservazioni ricevute.
C. La risposta del Lussemburgo
In risposta alle osservazioni suesposte, con lettera del 19 dicembre 1996, le autorità lussemburghesi hanno fatto rilevare, fra l'altro, quanto segue:
- EPT è stato l'unico organismo di telecomunicazioni («OT») europeo a registrare una concentrazione delle entrate sia nel 1995 che nel 1996. Gli utili di EPT (2,3 miliardi di LUF nel 1995) sono diminuiti dell'11,2 % rispetto a quelli di altri operatori europei;
- grazie all'elevato tasso di penetrazione della rete telefonica lussemburghese - reso possibile dalla preferenza da sempre accordata da EPT alla fornitura di servizi di elevata qualità tecnica -, gli utenti non verrebbero penalizzati, a livello tecnologico, da un eventuale rinvio dell'apertura alla concorrenza dei mercati delle telecomunicazioni;
- qualunque confronto fra EPT e British Telecom o qualunque altro grande organismo di telecomunicazioni non è di grande utilità in quanto gli OT in questione godono, fra l'altro, di grandi economie di scala che sono invece precluse a EPT. La fornitura del servizio universale è più costosa in Lussemburgo che nella maggior parte degli altri Stati membri, proprio perché EPT non può contare su queste economie di scala;
- in Lussemburgo, gli utili per addetto sono allo stato attuale elevati. Questo dato non tiene tuttavia conto dell'attuale struttura di EPT che sarà obbligata a rivedere l'organizzazione del suo personale con la creazione, per esempio, di una divisione marketing: intervento che determinerà ovviamente una contrazione degli utili per addetto;
- gli abbonati al servizio di radiotelefonia mobile analogica sono meno di 100 e pertanto gli elevati proventi medi per utente derivanti da tale servizio sono in realtà del tutto marginali a livello di entrate complessive. Le entrate derivanti dai servizi di radiotelefonia mobile GSM diminuiranno non appena verrà rilasciata la seconda licenza GSM;
- la posizione di EPT sul mercato è estremamente vulnerabile in quanto può contare solo su 960 utenze commerciali da cui trae la maggior parte delle sue entrate;
- il necessario riequilibrio delle tariffe porterà ad un sostanziale aumento del costo dei canoni, mentre le tariffe internazionali sono probabilmente destinate a diminuire;
- il Lussemburgo non è in ritardo nell'attuazione della direttiva 96/19/CE avendo esercitato il suo diritto di richiedere una deroga;
- in virtù del basso tasso di disoccupazione del Lussemburgo, sarà difficile per EPT reperire il personale necessario per far fronte alle sue esigenze;
- i nuovi concorrenti che si affacceranno sul mercato tenteranno, molto probabilmente, di competere sul mercato lussemburghese senza dover effettuare investimenti in infrastrutture fisse. Per queste imprese sarà relativamente più facile accedere rapidamente al mercato lussemburghese rispetto ai mercati di altri Stati membri.
Nella stessa lettera, le autorità lussemburghesi hanno ribadito nuovamente la necessità di una proroga che consenta loro di completare quegli adeguamenti strutturali interni di EPT necessari a consentirle di operare in base a criteri commerciali.
Nel corso di una riunione bilaterale tenutasi a Bruxelles il 18 febbraio 1997 ed in un telefax inviato il 6 marzo 1997, le autorità lussemburghesi hanno fornito alla Commissione ulteriori informazioni. Hanno innanzitutto confermato che il nuovo sistema di fatturazione e gestione clienti dovrebbe essere installato nel marzo del 1997 per entrare in funzione dopo un periodo di prova di dodici mesi. Si prevede che esso funzioni a pieno regime nel luglio del 1998, data alla quale dovrebbero essere in dirittura finale anche gli interventi relativi alle procedure interne ed il programma di formazione del personale.
D. Articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE
(7) Le modalità dell'applicazione dell'articolo 90, paragrafo 2 del trattato CE al settore delle telecomunicazioni sono state definite dalla direttiva 90/388/CEE che prevede l'apertura dei mercati delle telecomunicazioni alla piena concorrenza entro il 1° gennaio 1998. In base all'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE, la Commissione può tuttavia disporre, su richiesta, ad un certo numero di Stati membri i) una deroga rispetto alle date previste dalla direttiva 90/388/CEE e ii) il mantenimento, per periodi di transizione supplementari, dei diritti speciali o esclusivi accordati ad imprese incaricate della fornitura di reti pubbliche di telecomunicazioni e di servizi di telecomunicazioni. Questo al fine di consentire l'adozione delle misure necessarie a realizzare gli opportuni adeguamenti strutturali e nella misura in cui la deroga in questione resti rigorosamente nei limiti di tale esigenza.
(8) Per quanto riguarda la fornitura di servizi pubblici e di reti pubbliche di telecomunicazioni, va osservato che EPT è un organismo di telecomunicazioni, ai sensi dell'articolo 1 della direttiva 90/388/CEE, incaricato, in base alla legislazione lussemburghese, della gestione di un servizio d'interesse economico generale.
(9) In base alla direttiva, occorre pertanto stabilire fino a che punto la temporanea chiusura ad ogni forma di concorrenza sia giustificata dall'esigenza di attuare gli adattamenti strutturali opportuni e resti rigorosamente nei limiti di tale esigenza.
(10) Il punto di partenza di un'analisi di questo tipo è l'obbligo, incombente all'impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale, di operare in condizioni di equilibrio economico, per adempiere il quale essa deve essere in grado di compensare i settori meno redditizi con quelli più redditizi. Tale esigenza giustifica l'imposizione di restrizioni della concorrenza nei settori economicamente redditizi, a scapito delle altre imprese. Autorizzare queste ultime a competere con il detentore dei diritti esclusivi nei settori da esse prescelti significherebbe infatti dare a tali imprese la possibilità di concentrare i loro sforzi sulle operazioni economicamente redditizie ed offrire, quindi, tariffe più vantaggiose di quelle praticate dal detentore dei diritti esclusivi, non essendo obbligate, a differenza di quest'ultimo, a compensare per motivi economici le perdite registrate nei settori non redditizi con gli utili generati da quelli più produttivi.
(11) La direttiva 90/388/CEE ha previsto pertanto la possibilità di concedere una deroga temporanea ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2, relativamente ai diritti esclusivi e speciali accordati per la prestazione del servizio di telefonia vocale, in quanto le risorse finanziarie destinate allo sviluppo delle reti di telecomunicazioni pubbliche ed all'assolvimento dell'OSU continuano a provenire principalmente dalla telefonia vocale. La completa apertura di tale servizio alla concorrenza avrebbe potuto infatti impedire ai gestori di telecomunicazioni di far fronte al loro compito di interesse economico generale, ossia lo sviluppo della rete. Eventuali restrizioni alla concorrenza sono pertanto giustificate solo nel caso di servizi che, per le loro caratteristiche e per le condizioni a cui verrebbero offerti in un mercato aperto alla concorrenza, pregiudicherebbero o comunque inciderebbero in qualche modo sulle condizioni di equilibrio della prestazione del servizio di interesse economico generale. Per tale motivo, le restrizioni in questione possono essere autorizzate solo qualora venga dimostrata in maniera inconfutabile la sussistenza di tali effetti.
(12) In pratica, a lungo termine, anche le nuove imprese affacciatesi sul mercato potrebbero svolgere compiti d'interesse economico generale. La deroga viene concessa proprio al fine di garantire l'interesse economico generale e non per proteggere imprese specifiche. Nell'immediato futuro, tuttavia, EPT continuerà ad essere l'unica impresa in grado di fornire un servizio di telefonia universale agli utenti domestici residenti in zone scarsamente popolate. Il Lussemburgo costituisce inoltre un caso particolare in quanto dispone di una rete di telecomunicazioni molto piccola situata fra due mercati delle telecomunicazioni di grandi dimensioni. Gli OT operanti in tali mercati potrebbero facilmente competere sul mercato lussemburghese. Molte delle chiamate internazionali in partenza ed in arrivo in Lussemburgo fanno capo a questi due mercati. La Commissione ha pertanto esaminato entrambe le proroghe richieste al fine di accertare se esse siano effettivamente necessarie per consentire a EPT di continuare a gestire un servizio di interesse economico generale, usufruendo di condizioni economiche accettabili per tutta la fase di realizzazione dei necessari adeguamenti strutturali.
II. VALUTAZIONE GIURIDICA
A. Richiesta di una proroga dei termini di attuazione relativamente alla telefonia vocale ed all'infrastruttura di base della rete
Valutazione degli effetti dell'abolizione dei diritti esclusivi attribuiti a EPT
(13) In base al principio generale della proporzionalità, ogni proroga del termine di attuazione deve essere rigorosamente proporzionata ai tempi richiesti per realizzare gli adeguamenti strutturali necessari, secondo le autorità lussemburghesi, per la creazione di condizioni di piena concorrenza, nella misura in cui tali adeguamenti ricadano nel campo di applicazione dell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE.
I cambiamenti strutturali necessari devono essere esaminati alla luce dei seguenti elementi.
a) Riequilibrio delle tariffe
(14) Secondo le autorità lussemburghesi, in Lussemburgo i costi di abbonamento dovrebbero subire un sostanziale aumento (7) al fine di consentire a EPT di recuperare i costi della rete. Aggiungono inoltre che le tariffe lussemburghesi sono inferiori alla media europea e continueranno molto probabilmente a diminuire.
(15) La tabella riportata qui di seguito, basata su informazioni della Commissione (8), mette a confronto alcune tariffe telefoniche di EPT con quelle corrispondenti di due gestori che hanno già provveduto a riequilibrare le loro tariffe (British Telecom e TeleDanmark) e con quelle di un gestore che deve ancora muoversi in tal senso (Deutsche Telekom) (9). Gli organismi in questione sono stati scelti per i seguenti motivi. La Commissione aveva già effettuato un confronto con British Telecom nella sua decisione 97/114/CE (10) relativa all'Irlanda e nella sua decisione 97/310/CE (11) relativa al Portogallo. TeleDanmark è stato invece scelto in quanto si tratta di un OT con caratteristiche simili, relativamente piccolo, che fornisce i suoi servizi in condizioni simili in un altro Stato membro. Deutsche Telekom è invece l'OT di un paese confinante che potrebbe facilmente sfruttare a suo vantaggio il processo di liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni lussemburghese. La tabella evidenzia l'esigenza di un certo riequilibrio tariffario.
SPAZIO PER TABELLA
(16) Considerando che, grazie al progresso tecnologico, i costi tendono a dipendere sempre meno dalla distanza, quando si parla di orientare le tariffe ai costi si intende, in linea generale, una modifica dei prezzi al fine di favorire un bilanciamento di costi e ricavi. Questo vuol dire che i ricavi degli allacciamenti e dei canoni di locazione devono coprire i costi fissi (più un margine standard) e che i costi delle chiamate devono coprire i relativi ricavi (più un margine standard).
(17) Di conseguenza, gli organismi di telecomunicazioni hanno dovuto, da un lato, aumentare il costo del canone bimestrale e delle chiamate urbane (evitando per lo meno di ridurli) e, dall'altro, diminuire le tariffe per le chiamate urbane ed internazionali. Occorre evidentemente operare un ulteriore riequilibrio. La Commissione riconosce le maggiori difficoltà che un tale processo potrebbe creare a EPT rispetto ad altri OT, in quanto EPT dipende essenzialmente da 960 utenze d'affari che, con il loro traffico internazionale, generano una grossa quota dei suoi ricavi in quanto EPT non gode di economie di scala. Le cifre relative a Deutsche Telekom evidenziano comunque come alcuni OT abbiano più bisogno di EPT di un riequilibrio tariffario. In futuro, inoltre, si ricorrerà sempre di più a strutture tariffarie flessibili, come già succede nel caso della telefonia GSM dove gli utenti possono scegliere il pacchetto tariffario che meglio si adatta alle loro esigenze. Con questi meccanismi, non sarebbe necessario ridurre immediatamente le tariffe internazionali, in quanto le grandi utenze potrebbero scegliere il pacchetto tariffario che, a fronte di un canone bimestrale più elevato, prevede tariffe di utilizzo più basse. La Commissione riconosce tuttavia che, a seguito della sua dipendenza da 960 utenze d'affari, EPT dovrà essere particolarmente attenta a valutare le specifiche esigenze di questi utenti, per mantenere le entrate ad un livello sufficiente a consentirle di assolvere, nell'immediato futuro, ai suoi obblighi di prestazione del servizio universale.
(18) Nonostante ciò, EPT già registra degli utili con le tariffe di allacciamento attuali (19,2 % del suo fatturato nel 1995 contro il 12,5 % di British Telecom nello stesso anno). Anche se è vero che occorrerà aumentare in maniera piuttosto significativa gli oneri di allacciamento, non vi sono valide ragioni che giustifichino un aumento così elevato come quello proposto dalle autorità lussemburghesi, visto che in Lussemburgo i costi fissi non sembrano più elevati di quelli di altri Stati membri. La densità di popolazione del Lussemburgo è superiore alla media dell'Unione europea e maggiore di quella danese. La percentuale di popolazione che vive in zone urbane in Lussemburgo è paragonabile a quella della Danimarca e del Regno Unito.
(19) Secondo le autorità lussemburghesi, sarà possibile completare il riequilibrio tariffario solo una volta che il nuovo sistema di contabilità basata sui costi sarà completamente operativo. Pur condividendo in linea di principio questa affermazione, la Commissione non ritiene che, a causa delle limitate dimensioni della rete lussemburghese, EPT possa incontrare maggiori difficoltà di altri OT nell'introduzione di un sistema contabile basato sui costi. Al contrario, l'esistenza di due sole categorie di chiamata - urbane ed internazionali - dovrebbe facilitare il processo di imputazione dei costi di EPT rispetto agli OT di altri Stati membri, che devono tenere conto dei costi delle chiamate regionali e interurbane. Il calendario presentato dalle autorità lussemburghesi per l'introduzione di un sistema di contabilità basata sui costi appare inoltre troppo lungo rispetto all'esperienza di altri Stati membri. Per di più, il Lussemburgo avrebbe già dovuto introdurre questo tipo di contabilità, rispettivamente entro il 31 dicembre 1993 per quanto disposto dalla direttiva 92/44/CEE, ed entro il 31 dicembre 1996 in forza della direttiva 95/62/CE. Anche qualora volesse concedere una proroga per tale motivo (il che non è), la Commissione non potrebbe comunque adottare una decisione equivalente ad una modifica di una direttiva del Consiglio.
(20) Considerato il suo elevato numero di linee telefoniche ogni cento abitanti e l'alto livello di digitalizzazione (fra i più elevati dell'Unione europea), è chiaro che il Lussemburgo già dispone dell'infrastruttura necessaria ad assolvere l'obbligo della prestazione del servizio universale e che non sono necessari ulteriori interventi finanziari per sviluppare la rete. Quanto alla fornitura di nuovi servizi, è chiaro che EPT potrà svilupparli in modo più efficiente in un mercato caratterizzato da condizioni di piena concorrenza. La Commissione non può accogliere la tesi delle autorità lussemburghesi secondo cui, visto l'elevato tasso di penetrazione della rete telefonica lussemburghese, gli utenti non verrebbero penalizzati da un ritardo nell'apertura del mercato alla piena concorrenza. Qualunque rinvio in tal senso ritarderebbe manifestamente sia l'emergere di una concorrenza basata sui prezzi sia l'introduzione della necessaria flessibilità tariffaria, a scapito degli utenti.
b) Gli specifici problemi del Lussemburgo in quanto paese dotato di una rete molto piccola
(21) Una delle particolarità del Lussemburgo è l'elevata incidenza delle chiamate internazionali, che rappresentano il 70 % circa del fatturato complessivo della telefonia di EPT. Più della metà di queste chiamate sono effettuate da 960 utenti d'affari con sede a Lussemburgo città. Non appena gli organismi di telecomunicazioni di altri paesi saranno liberi di offrire a questi utenti i loro servizi di telefonia internazionale, EPT si vedrà sottrarre una quota sostanziale delle sue attività e sarà costretto ad aumentare in maniera significativa le tariffe per le utenze domestiche. Una tale situazione potrebbe ripercuotersi negativamente, nel breve termine, sulla fornitura del servizio universale, rendendo difficile la realizzazione dei necessari adeguamenti strutturali. EPT riuscirà ad allontanare questo pericolo solo instaurando e portando avanti attivamente un nuovo tipo di rapporto con i suoi principali clienti. Un rapporto più stretto con la clientela è infatti la chiave per soddisfare le esigenze degli utenti, e fornire soluzioni ai loro problemi. Occorre riconoscere che le basi per l'introduzione di una politica aziendale di questo tipo sono già state gettate.
(22) Secondo quanto sostenuto dalle autorità lussemburghesi, il nuovo sistema di fatturazione e gestione clienti verrà introdotto nel gennaio del 1997 e sarà totalmente operativo nel marzo del 1998. La Commissione riconosce che, considerate le dimensioni limitate e particolari della clientela di EPT ed il nuovo accento posto sulle relazioni con i clienti, il nuovo sistema di fatturazione sarà veramente un elemento chiave del processo di riorganizzazione delle modalità di lavoro di EPT. Per questo motivo è necessario considerare l'opportunità di una breve proroga che consenta di introdurre tale sistema. La Commissione ritiene inoltre opportuno concedere un'ulteriore proroga per consentire il funzionamento a pieno regime di tale sistema e del relativo sistema di riequilibrio tariffario. In questo modo, EPT disporrà del tempo necessario a migliorare le sue conoscenze delle specifiche esigenze dei suoi clienti e si faciliterà il passaggio a condizioni di piena concorrenza senza incidere negativamente sulla capacità di assolvere all'OSU nei riguardi degli utenti domestici.
Per quanto riguarda le altre argomentazioni avanzate, la Commissione non ritiene che il fatto che EPT derivi la maggior parte delle sue entrate da 960 utenti d'affari sia necessariamente uno svantaggio. Dotandosi delle necessarie competenze a livello di marketing, EPT potrebbe infatti sfruttare a suo vantaggio lo stretto rapporto che ha con i suoi clienti per riuscire a soddisfare le loro esigenze individuando una soluzione ai loro problemi. Le limitate dimensioni di EPT non le impediscono inoltre di godere dei vantaggi delle economie di scala: può infatti stipulare accordi ed altre alleanze con altri fornitori di servizi al fine di fornire ai suoi clienti le soluzioni globali desiderate. Le sue piccole dimensioni e la pratica della subfornitura le consentono inoltre una grande flessibilità. È infatti in grado di modificare l'ambito delle sue attività e concludere nuovi contratti più facilmente di una qualunque grande impresa integrata che, per fare fronte alle esigenze della sua clientela, è obbligata invece ad una costante riqualificazione del suo personale e ad una ristrutturazione dell'impresa.
(23) La Commissione non ritiene che sarà difficile per EPT assumere nuovo personale in Lussemburgo. EPT dovrebbe infatti essere in grado di reperire il personale di cui ha bisogno in altri Stati membri. Come ammesso dalle stesse autorità lussemburghesi, altri comparti industriali si avvalgono già di un forte numero di lavoratori pendolari provenienti ogni giorno dagli Stati membri confinanti.
(24) Le stesse modifiche legislative ed i potenziali rinvii dell'iter procedurale non possono essere considerati come cambiamenti strutturali, ai sensi della direttiva 90/388/CEE, tali da giustificare la concessione di una deroga. La direttiva infatti fa riferimento ai cambiamenti strutturali che il gestore deve necessariamente effettuare al fine di tutelare la prestazione del servizio di interesse economico generale. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (12), in assenza della motivazione specifica prevista dalla direttiva, gli Stati membri non possono far valere, a giustificazione della richiesta di un periodo supplementare di attuazione delle direttive comunitarie, disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico.
(25) In ogni caso, secondo il calendario fornito dalle autorità lussemburghesi, tutte le modifiche legislative, la successiva costituzione di ILT ed il rilascio di una seconda licenza GSM dovrebbero avvenire entro il 1° gennaio 1998 e pertanto, entro tale data, le riforme regolamentari e strutturali saranno già state realizzate.
Incidenza sugli scambi
(26) Il rinvio del processo di liberalizzazione della telefonia vocale ha lo scopo di ritardare l'ingresso di operatori concorrenti sul mercato della telefonia vocale. Come rilevato da uno dei terzi che hanno presentato osservazioni, considerata la presenza sul mercato lussemburghese o l'interesse comunque mostrato per tale mercato da grandi imprese operanti su scala internazionale, tale rinvio inciderebbe sugli scambi.
(27) Sebbene la concessione di una deroga al Lussemburgo chiuda alla concorrenza il mercato delle telecomunicazioni di questo paese, l'incidenza sugli scambi comunitari risulta comunque attenuata in virtù, da un lato, delle dimensioni limitate del mercato delle telecomunicazioni lussemburghese rispetto a quello comunitario e, dall'altro, della durata estremamente limitata della deroga prevista dalla Commissione.
(28) Tali effetti saranno ulteriormente circoscritti qualora l'eliminazione delle restrizioni all'uso di infrastrutture proprie e alternative abbia effetto a partire dal 1° luglio 1997, come indicato in appresso. In questo modo, si consentirebbe a nuovi potenziali operatori interessati ad accedere al mercato di essere pienamente operativi e fornire servizi già liberalizzati mediante tali reti già a partire da tale data, in vista della successiva piena liberalizzazione, e, soprattutto, di fornire servizi vocali tramite le reti di imprese e/o servizi a gruppi chiusi di utenti tramite tali infrastrutture.
Conclusioni
(29) La Commissione riconosce la necessità di un sostanziale riequilibrio delle tariffe telefoniche analogamente a quanto avvenuto nel caso di altri Stati membri che hanno già richiesto una proroga. La Commissione riconosce inoltre che, a causa delle piccole dimensioni della rete lussemburghese, alcuni degli adeguamenti strutturali che devono essere realizzati potrebbero risultare più difficili per il Lussemburgo che per altri Stati membri. A causa delle specifiche caratteristiche della sua clientela, EPT rischia effettivamente di perdere forti entrate. Questo penalizzerebbe nel breve periodo la posizione finanziaria del gestore e potrebbe compromettere sia gli adeguamenti strutturali tuttora necessari sia la fornitura del servizio universale. La Commissione non può tuttavia accogliere pienamente tutti gli argomenti addotti dal governo lussemburghese.
In base ai motivi suesposti, la Commissione ritiene che la concessione al Lussemburgo di una proroga - al 1° luglio 1998 - del termine per l'abolizione dei diritti esclusivi attualmente accordati a EPT relativamente alla telefonia vocale e all'infrastruttura di base della rete, abolizione che a norma dell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 90/388/CEE dovrebbe avvenire entro il 1° gennaio 1998, non incida sugli scambi fra Stati membri in misura tale da risultare contraria agli interessi della Comunità, a condizione che vengano soddisfatte le condizioni indicate precedentemente.
B. Domanda di proroga al termine di attuazione della direttiva relativamente all'eliminazione delle restrizioni alla prestazione di servizi di telecomunicazione già liberalizzati su infrastrutture proprie o alternative
Valutazione degli effetti dell'immediata eliminazione delle restrizioni
(30) Secondo le autorità lussemburghesi, l'eliminazione delle restrizioni all'uso di infrastrutture alternative prima del 1° luglio 1998 consentirebbe ai fornitori di servizi liberalizzati di offrire ai clienti servizi vocali e di collegare le chiamate alla rete pubblica in entrambe le direzioni. Vista la specifica situazione del Lussemburgo e la forte dipendenza di EPT da 960 clienti, i suoi concorrenti potrebbero riuscire a conquistare questi redditizi utenti d'affari, concentrati a Lussemburgo città, senza neanche dover investire significativamente nelle infrastrutture.
(31) L'argomento secondo cui l'eliminazione delle restrizioni comporterebbe per EPT una contrazione delle entrate non può essere accolto. È vero che, grazie al privilegio esclusivo di cui gode per la fornitura della rete, EPT può attualmente contare sui ricavi sicuri derivanti dalla fornitura di linee affittate ad utenti finali e a fornitori di servizi di telecomunicazioni liberalizzati. In base alla direttiva 92/44/CEE, tuttavia, a partire dal 31 dicembre 1993 le tariffe praticate per la locazione di linee avrebbero dovuto essere orientate ai costi. La direttiva 95/62/CE stabilisce lo stesso principio, a partire dal 31 dicembre 1996, per quanto riguarda le reti pubbliche di telecomunicazioni fisse ed i servizi di telefonia vocale. Considerato quest'obbligo specifico e visto che gli Stati membri debbono adempiervi, l'apertura del mercato agli operatori privati non dovrebbe sostanzialmente alterare la posizione di mercato degli OT in questo settore.
(32) Il rischio che altri potenziali fornitori di infrastrutture mettano in atto strategie miranti a conquistare selettivamente il mercato delle linee affittate assume contorni realistici solo in assenza di un chiaro quadro normativo e in mancanza di controllo da parte di un'autorità normativa indipendente. L'articolo 8 della direttiva 90/388/CEE riconosce l'esistenza di tale rischio e prevede infatti che le imprese che già beneficiano di diritti speciali e/o esclusivi in settori diversi dalle telecomunicazioni tengano una contabilità finanziaria separata per quanto riguarda la loro attività quali fornitori di reti.
A causa della concentrazione, in un'area di dimensioni ridotte, di un ristretto numero di clienti altamente redditizi, il rischio di cui trattasi è forse più alto in Lussemburgo che in altri Stati membri che hanno sviluppato infrastrutture di telecomunicazioni alternative. Tale concentrazione consentirebbe infatti ad un nuovo entrato sul mercato di fornire i propri servizi in maniera soddisfacente senza dover dipendere da EPT per la locazione di linee o l'utilizzo della sua rete, e senza dover effettuare investimenti molto elevati. Secondo le informazioni fornite dalle autorità lussemburghesi, tuttavia, sia il quadro normativo che l'autorità di regolamentazione indipendente dovrebbero diventare operativi nel primo semestre del 1997. Non vi è pertanto alcun motivo che giustifichi la concessione di una proroga rispetto alla scadenza del 1° luglio 1997. Nell'esaminare la richiesta di una proroga dei termini, la Commissione non può prendere in considerazione eventuali ritardi rispetto al calendario comunicato nelle argomentazioni, visto che tale calendario appare del tutto ragionevole e visto che gli Stati membri - come sancito dalla Corte di giustizia nella sentenza citata precedentemente -, non possono far valere disposizioni, prassi o situazioni dei loro ordinamenti giuridici per giustificare la richiesta di proroghe per l'attuazione delle direttive comunitarie.
Incidenza sugli scambi
(33) Il rinvio dell'abolizione delle restrizioni all'uso di infrastrutture proprie e alternative può avere incidenze sugli scambi, considerata la presenza sul mercato lussemburghese o l'interesse comunque mostrato verso tale mercato, da parte di grandi imprese operanti su scala internazionale.
(34) Anche se la concessione di una deroga al Lussemburgo chiude alla concorrenza il mercato delle telecomunicazioni di tale paese, l'incidenza sugli scambi comunitari risulta comunque attenuata dalle dimensioni limitate del mercato delle telecomunicazioni lussemburghese rispetto a quello comunitario e dalla durata estremamente limitata della deroga prevista dalla Commissione.
Conclusioni
(35) L'entrata in vigore del nuovo quadro normativo allontanerà il rischio che vengano attuate strategie commerciali miranti a conquistare selettivamente utenti specifici. Secondo quanto dichiarato dalle autorità lussemburghesi, il quadro normativo entrerà in vigore il 1° luglio 1997. Non sembra quindi che esistano validi motivi per la concessione di una proroga dei termini di attuazione al di là di tale data.
(36) Per i motivi suesposti la Commissione ritiene che la concessione di una proroga per la liberalizzazione delle infrastrutture alternative fino all'entrata in vigore della nuova normativa e comunque non oltre il 1° luglio 1997, non comprometta lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi della Comunità,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il Lussemburgo è autorizzato a differire fino al 1° luglio 1998 l'abolizione dei diritti esclusivi attualmente attribuiti a Entreprise des postes et télécommunications relativamente alla telefonia vocale e all'installazione di reti di telecomunicazioni pubbliche, subordinatamente al rispetto delle condizioni e del calendario seguente:
a) entro l'11 luglio 1997, anziché entro l'11 gennaio 1997: notifica alla Commissione di tutte le modifiche legislative necessarie a realizzare la piena concorrenza al 1° luglio 1998, incluse eventuali proposte per il finanziamento dei servizi universali;
b) entro il 1° luglio 1997, anziché entro il 1° gennaio 1997: comunicazione alla Commissione dei progetti di concessione delle licenze per la telefonia vocale e/o i fornitori delle relative reti;
c) entro il 1° gennaio 1998, anziché entro il 1° luglio 1997: pubblicazione delle condizioni per il rilascio delle licenze per tutti i servizi e delle tariffe di interconnessione conformemente alle direttive comunitarie;
d) entro il 1° luglio 1998, anziché entro il 1° gennaio 1998: rilascio delle licenze e modifica di quelle preesistenti al fine di consentire la fornitura di servizi di telefonia vocale in condizioni di piena concorrenza.
Articolo 2
Il Lussemburgo può differire al 1° luglio 1997 l'eliminazione delle restrizioni alla fornitura di servizi di telecomunicazioni già liberalizzati:
a) sulle reti installate dal prestatore di servizi di telecomunicazioni,
b) sulle infrastrutture messe a disposizione da terzi
e
c) mediante la condivisione delle reti, di altre infrastrutture e dei siti.
Il Lussemburgo notifica alla Commissione, entro il 1° luglio 1997 anziché entro il 1° luglio 1996, tutte le misure adottate al fine di eliminare tali restrizioni.
Articolo 3
Il Granducato del Lussemburgo è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 14 maggio 1997.