ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. dubna 2007
o uložení závazků veřejné služby na některých trasách ze Sardinie a na ni podle článku 4 nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství
(oznámeno pod číslem K(2007) 1712)
(Pouze italské znění je závazné)
(2007/332/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,
s ohledem na nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (1), a zejména čl. 4 odst. 3 uvedeného nařízení,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI PŘÍPADU
(1)
Dne 27. ledna 2006 a 28. února 2006 předala Italská republika Komisi vyhlášky č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006) (dále jen „vyhlášky č. 35 a č. 36“), které stanoví závazky veřejné služby (ZVS) celkem na 16 trasách mezi Sardinií a několika vnitrostátními letišti v Itálii, ve kterém požádala o jejich zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (dále jen „nařízení“).
(2)
Ve svém dopise ze dne 28. února 2006 Italská republika upřesňuje, že:
-
vyhláška č. 36 byla změněna vyhláškou ze dne 8. února 2006 o četnosti letů, letových řádů a kapacitě trasy Cagliari - Turín,
-
také žádá, aby bylo v Úředním věstníku Evropské unie v řadě C zveřejněno stanovisko, které uvádí, že v souladu se závazky veřejné služby a bez žádosti o finanční vyrovnání bylo stanoveno, že pokud do třiceti dnů od uveřejnění závazků veřejné služby žádný dopravce nezamýšlí zahájit pravidelnou leteckou dopravu na každé trase podle vyhlášky č. 36, Itálie může v rámci postupu podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení (EHS) č. 2408/92 omezit přístup na každou z těchto tras na jediného leteckého dopravce a ve veřejném nabídkovém řízení udělit provozní právo k této dopravě v souladu s právními předpisy uvedeného nařízení.
(3)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 35 (2) na následujících šesti trasách:
-
Alghero - Řím a Řím - Alghero,
-
Alghero - Milán a Milán - Alghero,
-
Cagliari - Řím a Řím - Cagliari,
-
Cagliari - Milán a Milán - Cagliari,
-
Olbia - Řím a Řím - Olbia,
-
Olbia - Milán a Milán - Olbia.
(4)
Komise zveřejnila dne 21. dubna 2006 v Úředním věstníku Evropské unie další sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 36 (3) na následujících deseti trasách:
-
Alghero - Boloňa a Boloňa - Alghero,
-
Alghero - Turín a Turín - Alghero,
-
Cagliari - Boloňa a Boloňa - Cagliari,
-
Cagliari - Florencie a Florencie - Cagliari,
-
Cagliari - Turín a Turín - Cagliari,
-
Cagliari - Verona a Verona - Cagliari,
-
Cagliari - Neapol a Neapol - Cagliari,
-
Cagliari - Palermo a Palermo - Cagliari,
-
Olbia - Boloňa a Boloňa - Olbia,
-
Olbia - Verona a Verona - Olbia.
(5)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. dubna 2006 oznámení o nabídkovém řízení uveřejněném Itálií v rámci ZVS uložených vyhláškou č. 36. V oznámení se uvádí, že Italská republika pro každou z deseti tras, na které se vyhláška vztahuje, stanoví dohodnutý postup podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení, pokud by žádný letecký dopravce nechtěl přijmout závazky veřejné služby uložené na tyto trasy (4).
(6)
ZVS zveřejněné dne 24. března a 21. dubna 2006 mají tyto hlavní znaky:
-
Dvojice leteckých tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a dvojice Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, tvoří každá jeden jediný celek, jenž musí dopravci, kteří mají zájem o provozování těchto tras, přijmout v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu. Naproti tomu trasy Cagliari - Řím a Cagliari - Milán musejí dopravci, kteří mají zájem o provozování leteckých tras, přijmout jednotlivě v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu.
-
Každou z deseti tras uvedených v oznámení ze dne 21. dubna 2006 a na ně uložené ZVS musejí příslušní dopravci přijmout jednotlivě a v plném rozsahu.
-
Dopravce, který přijímá tyto závazky, musí zajistit tuto službu během 36 po sobě jdoucích měsíců, může provoz přerušit pouze po oznámení při zachování minimální šestiměsíční výpovědní lhůty úřadu Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC, italský úřad pro civilní letectví) a autonomnímu regionu Sardinii.
-
Dopravce (nebo hlavní dopravce), který přijme tyto závazky, musí poskytnout provozní záruku k zajištění řádného výkonu a pokračování služby, jejíž výše musí odpovídat nejméně 5 % celkového obratu za leteckou dopravu pro všechny dotčené trasy, tuto záruku určí italský úřad ENAC. Záruka bude poskytnuta úřadu ENAC, který ji použije na zajištění kontinuity příslušných služeb v případě jejich neodůvodněného neplnění, a bude ji tvořit stejným dílem bankovní záruka s podmínkou platby na „první vyžádání“ a záruka pojišťovací.
-
Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné rozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími ZVS na základě objemů přepravy na příslušných trasách (nebo skupinách tras) zjištěných u každého z dopravců v předchozích dvou letech.
-
Minimální četnosti, letové řády a kapacity, které se budou předkládat pro každou trasu, jsou popsány v bodě 2 sdělení ze dne 24. března a ze dne 21. dubna 2006, „PODROBNOSTI ZÁVAZKU VEŘEJNÉ SLUŽBY“.
-
Minimální kapacity použitých letadel jsou uvedeny v bodě 3 těchto sdělení, „TYPY LETADEL POUŽÍVANÝCH NA JEDNOTLIVÝCH TRASÁCH“.
-
Struktura cen pro všechny dotčené letecké trasy je uvedena v bodě 4, „CENY“, těchto sdělení. Pokud jde zejména o snížené ceny, bod 4.8 obou sdělení uvádí, že dopravci provozující příslušné trasy mají zákonnou povinnost uplatňovat snížené ceny (jak je uvedeno v bodě 4 „CENY“) alespoň pro osoby, které se na Sardinii narodily, a to i v případě, že na Sardinii nemají bydliště.
-
Podle vyhlášky č. 35, která byla předána Komisi 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006, se závazky použijí na příslušné trasy od 31. března 2006 do 30. března 2009. Italské orgány přesto 28. února 2006 informovaly Komisi, že 23. února 2006 přijaly vyhlášku, která mění tato data na 2. května 2006 a na 1. května 2009 (dopis stálého zastoupení Italské republiky č. 2321). Tyto údaje byly následně zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie24. března 2006.
-
Podle vyhlášky č. 36, která byla předána Komisi dne 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky dne 11. ledna 2006 a v Úředním věstníku Evropské unie21. dubna 2006, Italská republika oznámila, že se datum platnosti závazků na příslušné trasy stanoví později. V Úředním věstníku Evropské unie tedy nebylo zveřejněno žádné konečné datum.
-
Dopravci, kteří zamýšlejí přijmout závazky veřejné služby, musejí do třiceti dnů po zveřejnění uložení závazků v Úředním věstníku Evropské unie předložit příslušnému italskému orgánu formální přijetí.
(7)
Před uložením závazků veřejné služby, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, uložila Italská republika vyhláškami ze dne 1. srpna a ze dne 21. prosince 2000 závazky veřejné služby na šest tras mezi letišti na Sardinii, Římem a Milánem. Tyto závazky byly zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie7. října 2000 (5) Na základě čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení bylo uspořádáno nabídkové řízení s cílem vybrat dopravce výlučně oprávněné provozovat dané letecké trasy s finanční náhradou (6).
(8)
Jednalo se o tyto dopravce oprávněné provozovat trasy, na které se vztahují závazky veřejné služby:
-
Alitalia na trase Cagliari - Řím,
-
Air One na trasách Cagliari - Milán, Alghero - Milán a Alghero - Řím,
-
Meridiana na trasách Olbia - Řím a Olbia - Milán.
(9)
Tento režim provozu byl nahrazen ZVS uloženými italskou vyhláškou ze dne 8. listopadu 2004 zveřejněnými v Úředním věstníku Evropské unie dne 10. prosince 2004 (7). Na základě rozhodnutí Regionálního správního soudu oblasti Lazio ze dne 17. března 2005, které částečně zrušilo vyhlášku ze dne 8. listopadu 2004, informovaly italské orgány Komisi, že tyto závazky „pozastavily“. V této věci bylo v Úředním věstníku Evropské unie dne 1. července 2005 zveřejněno stanovisko (8). Italské orgány oznámily 6. prosince 2005 Komisi zrušení vyhlášky ze dne 8. listopadu 2004 s účinkem od 15. listopadu 2004.
II. POSTUP
(10)
V dopise ze dne 9. března 2006 (zaevidovaným pod číslem 204756) se Komise obrátila na Italskou republiku, aby jí oznámila své obavy ze ZVS uložených vyhláškami č. 35 a č. 36. Požádala o přesnější informace o důvodech a způsobech jejich uplatňování. Italská republika odpověděla prvním dopisem ze dne 22. března 2006 s přiloženým návrhem odpovědi a poté dopisem ze dne 4. dubna 2006.
(11)
Komise se 27. dubna 2006 obrátila na úřad ENAC se žádostí o přesnější informace a s otázkou, jak fungují současné ZVS před vstupem v platnost nových ZVS.
(12)
Ve svém dopise ze dne 9. května 2006 ENAC potvrdil, že režim závazků veřejných služeb ze Sardinie do Říma a Milána byl až do 2. května 2006 režim z roku 2000, který byl stále platný v důsledku toho, že nařízení z roku 2004, kterým se měnil, bylo zrušeno. Od 2. května 2006 se provádí nový režim stanovený vyhláškou č. 35. Odpověď také vysvětlila, že se závazky veřejných služeb vztahovaly na celý letištní systém Milán, jak bylo zveřejněno v roce 2000.
(13)
Italská republika 4. srpna 2006 znovu odpověděla na dopis Komise ze dne 9. března, ve kterém poskytla doplňující údaje, jež však nepřinesly žádné nové důležité informace.
(14)
Komise 1. srpna 2006 přijala rozhodnutí zahájit z vlastního podnětu šetření podle čl. 4 odst. 3 nařízení (9). Toto rozhodnutí bylo sděleno Italské republice 1. srpna 2006 (č. dokumentu K(2006) 3516). Ve stejném rozhodnutí Komise žádala italské orgány, aby do jednoho měsíce odpověděly na více otázek.
(15)
Italské orgány odpověděly dopisem ze dne 31. srpna 2006, ve kterém zodpověděly velkou část položených otázek.
(16)
Komise se však 2. října 2006 obrátila na Stálé zastoupení Italské republiky s žádostí o doplňující informace.
(17)
Na doplňující otázky Komise zaslala Italská republika 6. října 2006 obsáhlou odpověď s mnoha údaji.
(18)
Schůze Komise (oddělení TREN/F/1) s italskými orgány (ministerstvem dopravy, stálým zastoupením, vládou Sardinie a úřadem ENAC) se konala v Bruselu dne 17. října 2006.
(19)
Tato odpověď zejména potvrdila, že následující trasy jsou již provozovány v souladu se ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení:
-
Olbia - Řím: Meridiana,
-
Olbia - Milán: Meridiana,
-
Alghero - Řím: Air One,
-
Alghero - Milán: Air One,
-
Cagliari - Řím: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Milán: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Boloňa: Meridiana,
-
Cagliari - Turín: Meridiana,
-
Cagliari - Verona: Meridiana,
-
Olbia - Boloňa: Meridiana.
Naopak na šesti zbývajících trasách žádná společnost nesouhlasila s provozováním dopravy podle režimu stanoveného čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení. Italská republika chce proto podle čl. 4 odst. 1 písm. d) zahájit výběrové řízení. Prozatím se výběrového řízení účastní tyto společnosti:
-
Olbia - Verona: Meridiana,
-
Alghero - Boloňa: Air One,
-
Alghero - Turín: Air One,
-
Cagliari - Florencie: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Neapol: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Palermo: Air One a Meridiana (10).
Italská republika však vysvětlila, že z důvodu probíhajícího šetření Komise tyto trasy doposud ještě nepřidělila.
III. ROZBOR
1. Právní rámec
(20)
Pravidla závazků veřejné služby jsou stanovena nařízením, které definuje prováděcí pravidla zásady volného poskytování služeb v odvětví letecké dopravy.
(21)
Závazky veřejné služby jsou definovány jako výjimka ze zásad nařízení, podle kterého „s výhradou tohoto nařízení povoluje členský stát nebo členské státy leteckým dopravcům Společenství výkon provozních práv na leteckých trasách ve Společenství“ (11).
(22)
Podmínky pro uložení závazků jsou definovány v článku 4. Jejich výklad je striktní a v souladu ze zásadou nediskriminace a proporcionality. Na základě kritérií uvedených v tomto článku musejí být závazky přiměřeně zdůvodněny.
(23)
Přesněji, pravidla týkající se závazků veřejné služby stanoví, že ZVS mohou být uloženy členským státem „v souvislosti s pravidelnou leteckou dopravou na letiště v okrajovém nebo rozvojovém regionu, anebo v souvislosti s málo vytíženou leteckou trasou na kterékoli regionální letiště, pokud je tato letecká trasa považována za životně důležitou pro hospodářský rozvoj regionu, v němž se letiště nachází, a v rozsahu nezbytném k tomu, aby byla na této letecké trase zajištěna přiměřená letecká doprava splňující stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by brali v úvahu výhradně vlastní obchodní zájmy“ (12).
(24)
Přiměřenost pravidelné letecké dopravy vyhodnotí členské státy zejména „s ohledem na veřejný zájem, možnost využívat jiné druhy dopravy, kapacitu těchto druhů dopravy s ohledem na zohledněné potřeby, kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat dopravu na této trase“ (13).
(25)
Článek 4 stanoví dvoufázový mechanismus: v první fázi (čl. 4 odst. 1 písm. a)) uloží příslušný členský stát závazky veřejné služby na jednu nebo více tras, přičemž tyto trasy zůstávají otevřené pro všechny dopravce Společenství pod podmínkou, že budou dodržovat uvedené závazky. Pokud by žádný dopravce neprojevil zájem o provozování trasy, na kterou se vztahují ZVS, může členský stát přejít k druhé fázi (čl. 4 odst. 1 písm. d)), v níž se omezí přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let s možností prodloužení. Tento dopravce je vybrán na základě veřejného nabídkového řízení Společenství. Vybraný dopravce tak může získat finanční náhradu za provozování ZVS.
(26)
Na základě žádosti členského státu, nebo z vlastního podnětu může Komise podle čl. 4 odst. 3 po šetření rozhodnout, zda se mají i nadále používat zveřejněné ZVS. Komise sdělí své rozhodnutí Radě a členským státům.
2. Způsobilost tras
(27)
Italská republika zdůvodnila uložení ZVS potřebou rozvoje Sardinie, která potřebuje překonat těžkosti plynoucí z jejího ostrovního charakteru.
(28)
Autonomní vláda Sardinie navíc přijala závazek podporovat mobilitu osob, které mají trvalé bydliště na Sardinii. Letecké spojení mezi Sardinií a kontinentální Itálií je totiž v jednotlivých obdobích roku různé, zatímco zásada mobility by měla umožňovat, aby osoby s trvalým pobytem na Sardinii měly zajištěnou dostačující a trvalou dopravu v průběhu celého roku. Italská republika mimo jiné zdůrazňuje velké vzdálenosti v kilometrech a časovou náročnost přesunu mezi jednotlivými letišti tohoto regionu, který má nedostatečnou infrastrukturu. Právě na tomto základě zdůvodňuje potřebu uložení ZVS na všechna tři letiště na Sardinii.
(29)
Komise se domnívá, že je možné považovat Sardinii za okrajovou oblast z důvodu, že jde o ostrov, na kterém chybí skutečné náhradní druhy dopravy.
(30)
Zpomalení ekonomického růstu Sardinie v porovnání s ostatními italskými regiony je navíc podrobně doloženo: izolovanost Sardinie, nízký počet obyvatel znásobený vysokou emigrací vysvětluje hospodářskou zaostalost tohoto ostrova a staví ho na úroveň regionů jižní Itálie.
(31)
Na základě údajů, které má Komise k dispozici, její analýza neumožňuje zpochybnit životně důležitý charakter příslušných tras, jak zdůrazňují italské orgány.
3. Přiměřenost závazků veřejné služby (ZVS)
3.1. Obecné úvahy
(32)
Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení mohou členské státy uložit ZVS pouze: „je-li tato trasa považována za životně důležitou pro hospodářský vývoj regionu, ve kterém se letiště nachází, v rozsahu nezbytném k zajištění dostatečné míry pravidelné letecké dopravy, která stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by zvažovali výhradně vlastní obchodní zájmy.“
(33)
Přiměřenost dopravy je stanovena s ohledem na kritéria uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení:
-
veřejný zájem,
-
možnost uchýlit se k jiným druhům dopravy, zejména v ostrovních regionech, a schopnost těchto druhů dopravy uspokojit dopravní potřeby brané v úvahu,
-
tarify a přepravní podmínky, které lze nabídnout uživatelům,
-
kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.
(34)
Závazky veřejné služby navíc musí dodržovat základní zásady proporcionality a nediskriminace (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 20. února 2001, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) a další subjekty v. Administración General del Estado, C-205/99, Sb. rozh. s. I-01271).
(35)
Komise se v tomto případě na základě údajů poskytnutých italskými orgány domnívá, že uložení ZVS, pokud jde o četnost, kapacitu a ceny, může být potřebné pro zajištění odpovídající dopravy na daných trasách.
(36)
Komise je však toho názoru, že některé podmínky, které ukládají vyhlášky č. 35 a č. 36 Italské republiky, jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
3.2. Závazek předložit přijetí ZVS do třiceti dnů
(37)
Bod 8 ZVS stanovený vyhláškami č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Dopravci, kteří se rozhodli přijmout závazek k zajištění veřejné služby tak, jak je uvedeno v tomto dokumentu, musí do třiceti dní od zveřejnění sdělení Komise týkajícího se uložení výše uvedeného závazku v Úředním věstníku Evropské unie předložit Národnímu úřadu pro civilní letectví (ENAC) formální přijetí závazku.“ Ve skutečnosti se tato povinnost ukázala jako důvod pro vyloučení dopravce, který doručil toto přijetí s jednodenním zpožděním. Pokud by dopravce neoznámil, že přijímá všechny podmínky ZVS v této časové lhůtě, mohl by být vyloučen na celé období.
(38)
Komise má za to, že je tato podmínka zcela neoprávněná s ohledem na čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení a je nepřiměřeně restriktivní. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení neopravňují členské státy k tomu, aby omezovaly počet dopravců v přístupu na trasy, ale aby všeobecným způsobem uložily ZVS, které se budou vztahovat na všechny dopravce, kteří provozují nebo mají v úmyslu tyto trasy provozovat. Takové omezení počtu dopravců je možné učinit pouze na základě čl. 4 odst. 1 písm. d).
(39)
Každý dopravce, který má záměr dodržovat ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, proto musí mít možnost provozovat tuto trasu kdykoli, kdy projeví zájem provoz zahájit. Členský stát může, pokud žádný letecký dopravce nezahájil k danému datu na této trase pravidelnou leteckou dopravu v souladu s ZVS uloženými na základě čl. 4 odst. 1 písm. a), omezit přístup na tuto trasu podle čl. 4 odst. 1 písm. d). Pokud však jeden či více provozovatelů zahájilo dopravu ve stanovené lhůtě, členský stát nemůže vyloučit z této trasy další dopravce, kteří oznámili svůj záměr provozovat dopravu kdykoli po tomto stanoveném konečném datu. Vstup nových provozovatelů si však může vyžádat úpravy ZVS, které jsou uložené na každého dopravce (viz níže oddíl 3.4.).
3.3. Závazek provozovat trasu po dobu tří let
(40)
Bod 5 ZVS podle vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „podle čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení (EHS) č. 2408/92 musí dopravce, který přijme závazek k zajištění veřejné služby, zaručit poskytování služby po dobu alespoň 36 po sobě jdoucích měsíců a nesmí poskytování služby přerušit bez toho, aby takové přerušení oznámil ENAC a autonomnímu regionu Sardinie alespoň 6 měsíců předem.“
(41)
Požadavek na minimální dobu provozu v tomto případě odpovídá čl. 4 odst. 1 písm. c): „V případech, kde jiné druhy dopravy nemohou zajistit dostatečnou a nepřetržitou dopravu, mohou zúčastněné členské státy do závazku veřejné služby zahrnout požadavek, aby každý letecký dopravce, který zamýšlí provozovat trasu, zaručil její provoz po určité období stanovené v souladu s dalšími podmínkami závazků veřejné služby.“ Komise má za to, že z důvodu ostrovního charakteru Sardinie a její vzdálenosti od pevniny se nenabízí možnost jiných druhů dopravy.
(42)
Komise se však domnívá, že minimální doba provozování stanovená vyhláškami č. 35 a č. 36 na tři roky je přehnaná a nepřiměřená.
(43)
Komise může pochopit potřebu zajistit pravidelnou leteckou dopravu a získat závazek dopravců ji provozovat po stanovenou dobu. Orgány pověřené ukládáním ZVS však nesmějí, jak bylo výše uvedeno, vyřadit možné kandidáty ze zajišťování ZVS: ZVS bez výlučné licence či finanční náhrady v žádném případě neznamenají definitivní nebo dlouhodobé uzavření trhu.
(44)
Může být legitimní, aby provozování tras vyznačujících se vysokými sezónními výkyvy bylo uloženo jen během některých období roku. Na těchto trasách mohou mít dopravci přirozenou tendenci snižovat nebo soustředit svou nabídku služeb na týdny, během kterých je četnost dostačující, aby si zajistili rentabilnost služby, a zanechat provoz dopravy po zbytek roku. Komise se však domnívá, že za těchto okolností by s ohledem na zásadu proporcionality měla být doba, po kterou je zaručeno provozování pravidelné dopravy, stanovena na základě režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) a neměla by být delší, než jeden rok.
(45)
Komise je dále toho názoru, že tato doba nezprostí orgán pověřený ukládáním ZVS toho, aby zahájil pravidelné hodnocení o jejich vhodném uplatňování. Jak bylo výše uvedeno, tento přezkum by se měl provést pokaždé, když nový dopravce provoz zahajuje nebo se chystá provoz na daných trasách zahájit.
3.4. Rozdělení tras a četnosti letů úřadem ENAC
(46)
Bod 1.6 vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné přerozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími závazek k zajištění veřejné služby také na základě objemů přepravy na dotčených trasách (nebo balíčků tras) zjištěných u každého z nich v předchozích dvou letech.“
(47)
Na základě těchto pravomocí úřad ENAC může provést arbitráž a schválit dohodu mezi více společnostmi, které provozují dopravu na stejné trase. V případě Sardinie úřad ENAC dohlížel nad debatou u kulatého stolu s provozovateli mající zájem o určité trasy a spolu s nimi rozhodl o přerozdělení dopravního prostoru.
(48)
Italská republika hájí tuto pravomoc zásahu, která dle jejího názoru zabezpečuje kontinuitu dopravy a nevystavuje ZVS riziku náhodného příchodu či odchodu dalších provozovatelů, kteří by mohli mít menší zájem o ZVS bez jakékoli náhrady. Uvádí především rozhodnutí Regionálního správního soudu Lazio ze dne 17. března 2005, který shledal, že: „je zcela oprávněné, aby vyhláška (z roku 2004) určila postup, na základě kterého by všechny trasy, na které byly uloženy ZVS, provozovalo více neseskupených a vzájemně si konkurujících provozovatelů. Taková možnost musí být však jasně stanovena a zároveň musí poskytnout minimální objektivní kritérium pro přidělování a priori letištních časů podle počtu dopravců (jednoho, dvou nebo více než dvou), kteří ZVS případně přijmou, aby nedošlo k neblahému překročení kapacity nabídky a zejména aby přidělení časů nevedlo k zahájení arbitráže a následně k výlučnému vykonávání, které ustanovení vyhlášky výslovně vyloučily.“ (14).
(49)
ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) musejí vzít v potaz všechny dopravce, kteří provozují nebo mají zájem provozovat dopravu na dané trase. To potvrzuje čl. 4 odst. 1 písm. b), který stanoví, že: „dostatečnost pravidelné letecké dopravy stanoví členské státy s ohledem na kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.“
(50)
Komise se domnívá, že by tato zásada měla být dodržována nejen v momentě uložení závazků, ale po celou dobu platnosti ZVS. Proto pokaždé, když nový dopravce zahájí provoz nebo zamýšlí provoz na této trase zahájit, by měla být výše kapacity a četnosti letů podle ZVS pro každého provozovatele upravena tak, aby celkově nabízená kapacita a četnost letů na každé trase nebyla vyšší, než co je striktně nezbytné pro poskytování odpovídající služby.
(51)
Pokud jde o ZVS uložené na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, dopravci nejsou povinni se zavázat, že individuálně zabezpečí četnost a kapacitu letů, ale tuto minimální službu mohou zabezpečovat všichni provozovatelé.
(52)
Komise uznává, že orgán pověřený ukládáním ZVS považuje za nutné mít jistotu, že propojení četnosti letů a kapacit umožní vyhovět ZVS. Tento orgán však nesmí v žádném případě omezovat možnost dotyčných dopravců, pokud si to budou přát, poskytovat služby nad rámec kapacity nebo četnosti letů, než vyžadují ZVS, které stanovují pouze požadavky minimální. Pokud pravidla přijatá úřadem ENAC usilují o to, aby zamezila dopravcům doplňkové služby, jsou tato pravidla restriktivní a v rozporu s nařízením.
(53)
Z tohoto důvodu Komise vítá, že Italská republika potvrdila svým dopisem ze dne 15. listopadu 2006, že její orgány veřejné správy pravidelně každý rok zhodnotí situaci a budou analyzovat případné žádosti provozovatelů, kteří budou mít zájem provozovat tyto trasy v rámci ZVS (15). Bere na vědomí, že Italská republika potvrdila, že „nic nebrání členskému státu zkontrolovat (i během uplatňování ZVS) přiměřenost a potřeby ZVS a zdůvodnit změnu a/nebo zrušení, pokud nebude později prokázána jejich užitečnost a oprávněnost“ (16).
3.5. Seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé
(54)
Italská republika zdůvodňuje seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, jejich vzájemně doplňujícím charakterem a provozováním na sobě nezávislým. Podle italských orgánů se tyto trasy vyznačují tím, že 2/3 roku je na nich objektivně nižší provoz z důvodu jeho vysoké sezonnosti. Vzhledem k tomu, že se na provoz těchto tras nepočítá s žádným finančním vyrovnáním, orgány veřejné správy by měly nést odpovědnost za to, aby se dopravcům zajistilo dlouhodobé provozování z důvodu nižší ekonomické atraktivity těchto spojů. Jednalo by se proto o uplatňování „pozitivního koloběhu provozní nezávislosti“, který umožní „během zimní sezóny výměnu strojů z důvodu nízké poptávky“, zatímco „plán seskupených tras pomůže přitáhnout dopravce, kteří budou připraveni provozovat dopravu na těchto trasách“. Podle Italské republiky by navíc zvýšená nabídka pro letní období mohla být lépe zajištěna při společném provozování na skupině tras. Italská republika navíc zdůvodňuje, že samo nařízení stanoví možnost kombinovat výkyvy poptávky, např. i v průběhu jednoho týdne. Seskupení by umožnilo nezvyšovat náklady, optimalizovat kapacity a zároveň co nejlépe vyhovět požadavkům poptávky, zároveň by neomezovalo trh, ale mohlo by naopak přilákat více provozovatelů.
(55)
Komise se domnívá, že seskupení tras není v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) nařízení. Kritéria způsobilosti a přiměřenosti ZVS podle těchto ustanovení totiž pokaždé výslovně uvádí slovo „trasa“, aniž by se někde vyskytlo „seskupení“ těchto tras. Z toho nutně vyplývá, že každé z kritérií musí být zhodnoceno samostatně vzhledem ke každé trase pojímané individuálně.
(56)
Tento výklad je navíc v souladu s požadavky zásady proporcionality. Takové spojení tras by v podstatě umožnilo členským státům ukládat ZVS na trasy, které nejsou potřebné pro zajišťování přiměřené letecké dopravy. Možnost seskupení tras se objevuje pouze v čl. 4 odst. 1 písm. d), který uvádí, že provozní právo k této dopravě je nabídnuto ve veřejném nabídkovém řízení „jednotlivě nebo pro skupinu tras“. Tento výslovný odkaz v čl. 4 odst. 1 písm. d) naopak vylučuje, aby se podle čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) takové seskupení tras použilo. Pokud se na trhu neobjeví letecký dopravce, který začal nebo chce začít provozovat pravidelnou leteckou dopravu v souladu se ZVS na tuto trasu uloženými, členský stát může omezit přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let a uspořádat veřejné nabídkové řízení pro skupinu tras. Seskupení několika tras je v podstatě možné chápat jako odpověď na jasné narušení trhu a za formu nepřímé náhrady, která je podobně jako přímá náhrada přípustná jen v rámci čl. 4 odst. 1 písm. d). V žádném případě se v režimu ZVS uložených čl. 4 odst. 1 písm. a) seskupení nemůže zaměřit na dosažení rentability na dvou samostatných trasách s cílem podpořit provozování jednoho nebo více dopravců.
(57)
Z druhé strany se vysvětlení předložená italskými orgány neopírají o žádný číselný technický nebo hospodářský údaj, který by mohl podpořit jejich analýzu.
Je možné těmto orgánům namítat následující informace:
-
Požadovaná kapacita a četnost letů musí přihlížet k potřebám jednotlivých tras, ale ne takovým způsobem, aby jich bylo možné dosáhnout pouze účinnějším seskupením těchto tras.
-
Závazky z hlediska četnosti vzniklé spojením tras jsou důležité, protože v podstatě vylučují značný počet potenciálních provozovatelů, kteří by chtěli splnit ZVS a zajišťovat leteckou dopravu na Sardinii, ale kteří jsou však vyloučeni z jakékoli možnosti tuto službu zajišťovat z důvodu, že nezajišťují provoz v některém z těchto dvou měst. Z tohoto důvodu má seskupení spíše vliv na uzavírání trhu.
-
Z tohoto hlediska je zjevné, že takto seskupené ZVS umožňovaly příznivě odpovědět pouze malému počtu provozovatelů působících na místě. Zavedení ZVS proto vyloučilo letecké společnosti, které provozovaly nebo měly zájem provozovat trasy z Říma a Milána směrem do každého z obou daných letišť, tj. Olbia a Alghero. Přestože měli dopravci vůli, nemohli se ucházet o provozování těchto tras, které by bylo pro jejich činnost příliš nákladné. Tento druh seskupení tedy může vyloučit další možné provozovatele.
Restriktivní dopad je ještě výraznější s ohledem na rozsah daných trhů (počet cestujících v roce 2005 - číselné údaje Italské republiky)
-
Olbia - Řím a Olbia - Milán: 731 349 cestujících (390 186 v létě a 341 163 v zimě).
-
Alghero - Řím a Alghero - Milán: 502 820 cestujících (184 273 v létě a 318 547 v zimě).
Za těchto podmínek je nepravděpodobné, že by spojení mezi dvěma největšími městy Itálie a letišti Olbia a Alghero na Sardinii byla tak málo atraktivní, aby se musela seskupit za účelem zvýšení jejich atraktivity.
(58)
Komise je proto toho názoru, že seskupení některých tras je neslučitelné s nařízením a příliš restriktivní.
3.6. Zvýhodněné tarify pro osoby, které se na Sardinii narodily, které však mají trvalé bydliště jinde
(59)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 vyžadují, aby dopravci poskytovali zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které však mají místo bydliště jinde. Podle odhadů Italské republiky by se provádění těchto ustanovení mělo týkat nejvýše asi 220 000 osob, ale ve skutečnosti se toto číslo blíží 110 000, pokud se vezme do úvahy, že 50 % těchto osob by cestovalo jednou do roka.
(60)
Takové opatření v praxi upřednostňuje převážně evropské občany s italskou státní příslušností před občany s jinou státní příslušností. Může být proto považováno jako zjevně diskriminační z důvodu státní příslušnosti, a proto v rozporu se Smlouvou. Takové opatření by mohlo být v rámci ZVS přijatelné pouze za předpokladu, že by se rozdíl cen zakládal na objektivních důvodech nezávislých na státní příslušnosti dotyčných osob a byl úměrný cíli, jež oprávněně sleduje vnitrostátní právo.
(61)
Italská republika obhajuje toto opatření tím, že je potřebné, aby umožnilo sardinským vystěhovalcům udržet pouto se svým původním kulturním prostředím (17). I kdyby se tento záměr mohl označit za legitimní cíl veřejného zájmu ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. b) podbodu i) nařízení, je toto opatření zjevně nepřiměřené. V prvé řadě se vztahuje na každou osobu narozenou na Sardinii, která však na Sardinii nemá trvalé bydliště, aniž by prokázala pouto, které by mohlo ještě existovat mezi touto osobou a regionem původu, např. rodinné příbuzenství. Za druhé se toto opatření uplatňuje bez ohledu na finanční situaci každého vystěhovalce. A za třetí, na rozdíl od příslušníků s trvalým pobytem na Sardinii, kteří musejí poměrně často cestovat na kontinent za účelem některých základních služeb (vzdělání, zdraví) nebo z důvodu ekonomických aktivit s významem pro rozvoj Sardinie, vystěhovalci cestují na Sardinii pouze příležitostně (podle italských orgánů 50 % osob, kterých se tento případ potenciálně týká, cestuje na Sardinii maximálně jednou do roka). Z tohoto důvodu jsou celkové výdaje na tyto příležitostné cesty relativně nižší než výdaje vzniklé příslušníkům s trvalým bydlištěm na Sardinii a mohou být často snadno uhrazeny vystěhovalci, aniž by bylo nutné stanovit omezení podle vyhlášek č. 35 a č. 36. V případě, že někteří vystěhovalci nemají dostatečné prostředky na zaplacení letenky jednou za rok na Sardinii, mělo by být stanoveno vhodnější a méně restriktivní opatření na pomoc těmto vystěhovalcům.
(62)
Za těchto podmínek je Komise toho názoru, že toto ustanovení je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
3.7. Uplatňování ZVS na celém letištním systému
(63)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 stanoví, že se ZVS směrem do Říma a Milána budou uplatňovat na všech příslušných letištních systémech tak, jak uvádí příloha II nařízení, tj.:
-
Letiště Fiumicino a Ciampino pro Řím
-
Letiště Linate, Malpensa a Bergame pro Milán
(64)
Připomínáme, že ZVS z roku 2000 se vztahovaly na letiště „Řím (Fiumicino) a Milán“. V rámci zřízení letištního systému Milán podle článku 8 a přílohy II nařízení Itálie úředně rozšířila povinnosti uplatňování ZVS na celý příslušný letištní systém.
(65)
Italská republika zdůvodnila svou volbu pouze technickými příčinami, které ji donutily automaticky převzít každý letištní systém jako celek. Potvrdila však, že v hlavním zájmu ZVS byla letiště Řím-Fiumicino a Milán-Linate, které upřednostňují příjemci ZVS z důvodu blízkosti těchto aglomerací k centru měst. To zdůvodňovalo, proč ZVS stanoví, že: „v závislosti na dostupnosti letištních časů bude alespoň 50 % spojů plánovaných mezi sardinskými letišti a letišti v Římě a Miláně provozováno z/na letiště Fiumicino a z/na letiště Linate.“ (18)
(66)
Italská republika přiznala, že bylo „objektivně prokázáno, že letiště Fiumicino v Římě a Linate v Miláně představují pro cestující nejpohodlnější a nejatraktivnější cíl cesty s nejlepšími službami z důvodu, že leží nejblíže center obou měst a mají s nimi nejlepší spojení“. Italská republika dále vysvětlila, že „s cílem zajistit lepší dopravu a co nejvíce vyhovět nárokům cestujících, bylo shledáno vhodným předejít tomu, aby dopravci, kteří přijmou ZVS, měli volnost opustit úplně tyto letiště ve prospěch ostatních letišť (méně pohodlných a méně zajímavých pro cestující), které jsou součástí stejného letištního systému“ (19).
(67)
Kromě toho se zdá, že v zimní sezóně provoz zajišťují pouze letiště Fiumicino a Linate.
(68)
V tomto případě Komise pochybuje o potřebě takového opatření a pokládá ho za nepřiměřené vzhledem ke stanoveným cílům, které mají zajistit mobilitu směrem na kontinent a územní soudržnost. Opatření totiž způsobuje vyloučení příležitostných dopravců, aniž by byla dotčena zásada ZVS, a přispívá k definitivnímu zavření trhu novým provozovatelům na nejvíce vytížených trasách především v letním období.
(69)
Italská republika nicméně přiznala, že velké letiště Malpensa je zásadní pro mezinárodní trasy, zatímco letiště Ciampino a Bergame jako vnitrostátní letiště pro nízkorozpočtové letecké společnosti splňovala zásadu Společenství o ekonomické a sociální soudržnosti a umožnila pro ostrov, jakým je Sardinie, realizovat cíl územní soudržnosti spolu se všemi regiony Evropy. Italská republika proto přijala závazek změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Malpensa, Bergame a Ciampino (20).
(70)
Komise je toho názoru, že je tento závazek účinnou odezvou na případné pochybnosti, a že by taková změna vyhlášky umožnila výrazně snížit dopad neoprávněných omezení uložených ZVS tím, že by vyhověla potřebám mobility Sardinie, aniž by uložila na příslušné trhy nepřiměřené restrikce.
(71)
S ohledem na tento závazek Italské republiky nechce Komise dále pokračovat ve své analýze neúměrného charakteru uplatňování ZVS na celém letištním systému Milána a Říma, ale ponechává si možnost se v případě potřeby navrátit k této stránce stávajících i budoucích ZVS.
IV. ZÁVĚRY
(72)
Na základě údajů, které poskytla italská vláda, Komise nezpochybňuje zásadu uplatňování ZVS na trasách mezi Sardinií a italskou pevninou, která se z hlediska četnosti a kapacit, ale i cen, může zdát nutnou pro zajištění odpovídajícího poskytování služeb na daných trasách.
(73)
Komise se nicméně domnívá, že některé podmínky uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 Italské republiky jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
(74)
Komise se domnívá, že ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení předpokládají, že každý dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat tuto trasu bez ohledu na to, kdy chce zahájit poskytování těchto služeb. Z tohoto důvodu je používání lhůty pro předložení žádosti uchazečů s cílem a priori vyloučit každého provozovatele, který svou žádost předloží po jejím uplynutí, příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(75)
I když se může zdát oprávněné stanovit kontinuitu služeb, Komise je toho názoru, že dodržování zásady proporcionality by mělo vést k tomu, aby byla kontinuita rozumně vymezena a aby v režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nebyla delší než jeden rok.
(76)
Komise se domnívá, že pravomoci svěřené úřadu ENAC pro koordinování činnosti provozovatelů s cílem předcházet překročení kapacity, jsou příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(77)
Komise shledává, že seskupení tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na jedné straně, a Alghero - Řím a Alghero - Milán, na straně druhé, je příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(78)
Komise se domnívá, že použití zvýhodněných tarifů na osoby narozené na Sardinii, které na Sardinii nemají trvalé bydliště, je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
(79)
Komise pochybuje o potřebě uplatnit ZVS na celé letištní systémy Říma a Milána, které považuje za nepřiměřené s ohledem na stanovené cíle spočívající v zajištění mobility směrem na pevninu a územní soudržnosti. Pokud jde o závazek Italské republiky změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Bergamo, Malpensa a Ciampino, Komise nebude pokračovat ve své analýze, avšak ponechává si možnost v případě potřeby vrátit se k této stránce stávajících i budoucích ZVS,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Italská republika může nadále uplatňovat závazky veřejné služby (ZVS) uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky ze dne 11. ledna 2006) celkem na 16 trasách, které spojují tři letiště na Sardinii s několika vnitrostátními letišti v Itálii, zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 (vyhláška č. 35) a dne 21. dubna 2006 (vyhláška č. 36) v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství, s výhradou dodržení následujících podmínek:
a)
Každý letecký dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat danou trasu bez ohledu na okamžik, kdy oznámí svůj záměr zahájit poskytování svých služeb a zda to oznámí ve lhůtě 30 dnů stanovené vyhláškami nebo až po jejím uplynutí.
b)
Leteckým dopravcům není možné uložit v rámci ZVS kontinuitu služeb na dobu delší než jeden rok.
c)
Italské orgány musí jednou za rok přehodnotit potřebu zachovat uložení ZVS na jednu trasu i výši závazků uložených na každého dopravce, jakmile nový dopravce zahájí provoz nebo oznámí svůj záměr provoz na této trase zahájit.
d)
Italské orgány nesmějí bránit leteckým dopravcům poskytovat služby na dotyčných trasách nad minimální požadavky, pokud jde o četnost a kapacitu stanovené ZVS.
e)
Letečtí dopravci nesmějí nabízet zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které tam nemají trvalé bydliště.
f)
Italské orgány nesmějí podmiňovat právo poskytovat služby na jedné trase mezi dvěma městy povinností provozovat jinou trasu mezi dvěma městy.
2. Italská republika musí sdělit Komisi přijatá opatření pro použití tohoto rozhodnutí nejpozději do dne 1. srpna 2007.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 23. dubna 2007.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 aprile 2007
sull’imposizione di oneri di servizio pubblico su talune rotte in provenienza e a destinazione della Sardegna, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie
[notificata con il numero C(2007) 1712]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(2007/332/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto il regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie (1), in particolare l’articolo 4, paragrafo 3,
considerando quanto segue:
I. FATTI
(1)
In data 27 gennaio e 28 febbraio 2006, la Repubblica italiana ha trasmesso alla Commissione i decreti n. 35 e n. 36 del ministero delle Infrastrutture e dei trasporti del 29 dicembre 2005 (pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana l’11 gennaio 2006) («i decreti n. 35 e n. 36») che impongono oneri di servizio pubblico («OSP») su complessivamente 16 collegamenti tra i tre scali aeroportuali della Sardegna e una serie di aeroporti nazionali, chiedendo di pubblicarli nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CEE) n. 2408/92 sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie («il regolamento»).
(2)
Nella sua corrispondenza del 28 febbraio 2006 la Repubblica italiana:
-
precisava che il decreto n. 36 era stato modificato dal decreto dell’8 febbraio 2006, relativo alle frequenze, agli orari e alle capacità offerte per la rotta Cagliari-Torino,
-
chiedeva che nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, serie C, venisse pubblicata anche una comunicazione indicante che, qualora entro trenta giorni dalla pubblicazione degli oneri di cui sopra nessun vettore avesse accettato di istituire servizi aerei di linea su ciascuno dei collegamenti indicati nel decreto n. 36, conformemente agli oneri di servizio pubblico imposti e senza compensazione finanziaria, l’Italia, conformemente alla procedura ex articolo 4, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (CEE) n. 2408/92, poteva limitare l’accesso a ciascuno di tali collegamenti ad un unico vettore aereo, assegnando tramite apposita gara il diritto di esercitare tali servizi conformemente alle disposizioni del citato regolamento.
(3)
In data 24 marzo 2006, la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea una comunicazione sugli OSP imposti con decreto n. 35 (2) sulle 6 rotte seguenti:
-
Alghero-Roma e Roma-Alghero,
-
Alghero-Milano e Milano-Alghero,
-
Cagliari-Roma e Roma-Cagliari,
-
Cagliari-Milano e Milano-Cagliari,
-
Olbia-Roma e Roma-Olbia,
-
Olbia-Milano e Milano-Olbia.
(4)
In data 21 aprile 2006, la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea una comunicazione sugli OSP imposti con decreto n. 36 (3) sulle 10 rotte seguenti:
-
Alghero-Bologna e Bologna-Alghero,
-
Alghero-Torino e Torino-Alghero,
-
Cagliari-Bologna e Bologna-Cagliari,
-
Cagliari-Firenze e Firenze-Cagliari,
-
Cagliari-Torino e Torino-Cagliari,
-
Cagliari-Verona e Verona-Cagliari,
-
Cagliari-Napoli e Napoli-Cagliari,
-
Cagliari-Palermo e Palermo-Cagliari,
-
Olbia-Bologna e Bologna-Olbia,
-
Olbia-Verona e Verona-Olbia.
(5)
In data 22 aprile 2006, la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un’informazione sul bando di gara pubblicato dall’Italia nel quadro degli OSP imposti con decreto n. 36 (4). Nell’informazione si comunicava che la Repubblica italiana prevedeva, per ciascuna delle 10 rotte interessate dal decreto, di ricorrere alla procedura ex articolo 4, paragrafo 1, lettera d), del regolamento, in caso di mancato rispetto, da parte del vettore aereo, degli OSP imposti su tali rotte.
(6)
Le principali caratteristiche degli OSP pubblicati il 24 marzo e il 21 aprile 2006 sono le seguenti.
-
La coppia di rotte Alghero-Roma e Alghero-Milano e la coppia di rotte Olbia-Roma e Olbia-Milano costituiscono ciascuna un unico pacchetto che deve essere accettato interamente ed integralmente dai vettori interessati, senza compensazioni di qualsivoglia natura o provenienza. Le rotte Cagliari-Roma e Cagliari-Milano dovranno invece essere accettate singolarmente, interamente ed integralmente dai vettori interessati senza compensazioni di qualsivoglia natura o provenienza.
-
Ciascuna delle dieci rotte, di cui alla comunicazione del 21 aprile 2006, e la corrispondente imposizione di OSP devono essere accettate singolarmente, interamente ed integralmente dai vettori interessati.
-
Il vettore che accetta gli oneri deve garantire il servizio per un periodo di almeno 36 mesi consecutivi e non può sospenderlo senza preavviso di almeno sei mesi da comunicare all’Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC) e alla Regione autonoma della Sardegna.
-
Ciascun singolo vettore (o vettore principale) che accetta gli oneri deve fornire una cauzione di esercizio volta a garantire la corretta esecuzione e prosecuzione del servizio. Tale cauzione dovrà ammontare ad almeno il 5 % del fatturato complessivo stimato, valutato dall’ENAC, relativo ai servizi aerei programmati nel pacchetto di rotte in questione. La cauzione sarà prestata a favore dell’ENAC, il quale la impiegherà per garantire la prosecuzione del regime onerato in caso di ingiustificato abbandono e sarà costituita per il 50 % da fideiussione bancaria a prima richiesta e per il restante 50 % da fideiussione assicurativa.
-
Al fine di evitare la sovracapacità che si riscontrerebbe a seguito dell’accettazione di una rotta onerata da parte di più vettori, considerate le limitazioni ed i condizionamenti infrastrutturali degli aeroporti coinvolti, l’ENAC, sentita la Regione autonoma della Sardegna, è incaricato, per la miglior cura dell’interesse pubblico, di intervenire al fine di contenere i programmi operativi dei vettori accettanti in modo da renderli complessivamente proporzionati alle esigenze di mobilità poste alla base dell’imposizione d’oneri. Tale intervento dovrà ispirarsi ad un’equa ridistribuzione delle rotte e delle frequenze fra i vettori accettanti anche sulla base dei volumi di traffico sulle rotte (o i pacchetti di rotte) in questione, accertati per ciascuno di essi nel biennio precedente.
-
Le frequenze minime, gli orari e la capacità offerta per ciascuna rotta figurano al punto 2 «ARTICOLAZIONE DEGLI ONERI DI SERVIZIO PUBBLICO», delle comunicazioni del 24 marzo e del 21 aprile 2006.
-
La capacità minima degli aeromobili utilizzati figura al punto 3 «TIPOLOGIA DEGLI AEROMOBILI UTILIZZABILI SU CIASCUNA ROTTA» delle comunicazioni.
-
La struttura tariffaria per tutte le rotte interessate figura al punto 4 «TARIFFE» delle comunicazioni. Per quanto riguarda, in particolare, l’esistenza di tariffe agevolate, il punto 4.8 delle due comunicazioni specifica che i vettori operanti sulle rotte in questione sono giuridicamente tenuti ad applicare tariffe agevolate (specificate al punto 4 «Tariffe») almeno ai nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna.
-
Conformemente al decreto n. 35, trasmesso alla Commissione il 29 dicembre 2005 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana l’11 gennaio 2006, gli OSP dovevano essere applicati alle rotte interessate dal 31 marzo 2006 al 30 marzo 2009. Il 28 febbraio 2006, tuttavia, le autorità italiane hanno informato la Commissione di aver adottato il 23 febbraio 2006 un decreto che ha prorogato tali date al 2 maggio 2006 e al 1o maggio 2009 (lettera della rappresentanza permanente d’Italia, rif. n. 2321). Tali date corrispondono alle date pubblicate il 24 marzo 2006 nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
-
Conformemente al decreto n. 36, trasmesso alla Commissione il 29 dicembre 2005 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana l’11 gennaio 2006 e nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 21 aprile 2006, la Repubblica italiana comunica che la data di validità degli OSP per le rotte interessate sarà fissata ulteriormente. Nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea non è stata pertanto pubblicata nessuna data definitiva.
-
I vettori che intendono accettare gli OSP devono presentare la loro accettazione ufficiale alle autorità italiane competenti entro un termine di trenta giorni dalla data di pubblicazione della comunicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
(7)
Prima di imporre gli OSP di cui alla presente decisione, la Repubblica italiana aveva imposto, con decreti del 1o agosto e del 21 dicembre 2000, OSP su sei rotte tra gli aeroporti della Sardegna e quelli di Roma e Milano. Tali oneri sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 7 ottobre 2000 (5). Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), del regolamento, è stato pubblicato un bando di gara per selezionare i vettori autorizzati ad operare in esclusività le rotte interessate, con compensazione finanziaria (6).
(8)
I vettori autorizzati all’epoca ad operare rotte soggette agli oneri di servizio pubblico erano i seguenti:
-
Alitalia sulla rotta Cagliari-Roma,
-
Air One sulle rotte Cagliari-Milano, Alghero-Milano e Alghero-Roma,
-
Meridiana sulle rotte Olbia-Roma e Olbia-Milano.
(9)
Tale regime di gestione delle rotte è stato sostituito dagli OSP imposti con decreto della Repubblica italiana dell’8 novembre 2004 e pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 10 dicembre 2004 (7). A seguito di una decisione del tribunale amministrativo regionale del Lazio del 17 marzo 2005, che annullava in parte il decreto dell’8 novembre 2004, le autorità italiane hanno informato la Commissione di aver «sospeso» tali oneri. Una comunicazione è stata pubblicata in merito nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 1o luglio 2005 (8). Il 6 dicembre 2005, le autorità italiane hanno notificato alla Commissione l’abrogazione del decreto dell’8 novembre 2004, con effetto dal 15 novembre 2004.
II. PROCEDIMENTO
(10)
Nella sua lettera alla Repubblica italiana del 9 marzo 2006 (protocollata con il n. 204756), la Commissione ha espresso le sue preoccupazioni per gli OSP imposti con i decreti n. 35 e n. 36 e ha chiesto informazioni più dettagliate sulle ragioni e sulle modalità della loro applicazione. Il 22 marzo 2006, la Repubblica italiana ha risposto con una prima lettera, accompagnata da un progetto di risposta, e poi con lettera del 4 aprile 2006.
(11)
In data 27 aprile 2006 la Commissione ha chiesto all’ENAC precisazioni e chiarimenti sul funzionamento attuale degli OSP, prima dell’entrata in vigore dei nuovi OSP.
(12)
L’ENAC ha risposto con lettera del 9 maggio 2006, confermando che il regime degli OSP applicabile ai collegamenti dalla Sardegna verso Roma e Milano fino al 2 maggio 2006 non era stato modificato rispetto al regime del 2000, poiché il decreto del 2004, volto a modificare gli oneri in questione, era stato abrogato. Dal 2 maggio 2006, si applica il nuovo regime, di cui al decreto n. 35. Nella sua risposta, l’ENAC ha precisato inoltre che, in conformità della pubblicazione del 2000, gli OSP erano previsti per l’intero sistema aeroportuale di Milano.
(13)
In data 4 agosto 2006, la Repubblica italiana ha nuovamente risposto alla lettera della Commissione del 9 marzo, trasmettendo elementi complementari che non hanno tuttavia fornito nuove informazioni significative.
(14)
In data 1o agosto 2006, la Commissione, di propria iniziativa, ha deciso di avviare un’indagine, in conformità dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (9). La decisione è stata notificata alla Repubblica italiana il 1o agosto 2006 [n. di rif. C(2006) 3516]. Nella stessa decisione, la Commissione ha chiesto alle autorità italiane di rispondere entro un mese ad una serie di quesiti.
(15)
Con lettera del 31 agosto 2006, le autorità italiane hanno risposto a gran parte dei quesiti.
(16)
Il 2 ottobre 2006, la Commissione si è rivolta, tuttavia, alla rappresentanza permanente d’Italia, chiedendo complementi d’informazione.
(17)
In data 6 ottobre 2006, la Repubblica italiana ha trasmesso una lunga e dettagliata risposta ai quesiti complementari della Commissione.
(18)
Il 17 ottobre 2006 si è svolta a Bruxelles una riunione della Commissione (unità.TREN.F.1), cui hanno partecipato le autorità italiane (ministero dei Trasporti, rappresentanza permanente, Regione autonoma della Sardegna ed ENAC).
(19)
Nella risposta è stato tra l’altro confermato che le rotte già gestite conformemente agli OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento erano le seguenti:
-
Olbia-Roma: Meridiana,
-
Olbia-Milano: Meridiana,
-
Alghero-Roma: Air One,
-
Alghero-Milano: Air One,
-
Cagliari-Roma: Air One e Meridiana,
-
Cagliari-Milano: Air One e Meridiana,
-
Cagliari-Bologna: Meridiana,
-
Cagliari-Torino: Meridiana,
-
Cagliari-Verona: Meridiana,
-
Olbia-Bologna: Meridiana.
Per le 6 rotte restanti, per contro, nessuna compagnia ha accettato di operare sotto il regime di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento. La Repubblica italiana intende pertanto procedere alla pubblicazione di un bando di gara, in conformità dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d). Le compagnie selezionate per partecipare alla gara sono attualmente le seguenti:
-
Olbia-Verona: Meridiana,
-
Alghero-Bologna: Air One,
-
Alghero-Torino: Air One,
-
Cagliari-Firenze: Air One e Meridiana,
-
Cagliari-Napoli: Air One e Meridiana,
-
Cagliari-Palermo: Air One e Meridiana (10).
Tuttavia, visto che l’indagine della Commissione è ancora in corso, la Repubblica italiana ha comunicato di non aver ancora assegnato le rotte di cui trattasi.
III. ANALISI
1. Quadro normativo
(20)
Le norme relative agli OSP sono stabilite dal regolamento, che definisce le condizioni d’applicazione del principio di libera prestazione dei servizi nel settore del trasporto aereo.
(21)
Gli OSP sono definiti come un’eccezione al principio del regolamento, ai sensi del quale, «lo(gli) Stato(i) membro(i) interessato(i) permette(permettono) ai vettori aerei comunitari di esercitare diritti di traffico su rotte all’interno della Comunità» (11).
(22)
Le condizioni della loro imposizione sono definite all’articolo 4 e sono oggetto di un’interpretazione rigorosa, nel rispetto dei principi di non discriminazione e di proporzionalità. Essi devono essere debitamente giustificati sulla base dei criteri enunciati nel citato articolo.
(23)
Più specificamente, il regime giuridico degli oneri di servizio pubblico prevede che uno Stato membro possa imporre oneri riguardo ai «servizi aerei di linea effettuati verso un aeroporto che serve una regione periferica o in via di sviluppo o una rotta a bassa densità di traffico verso un qualsiasi aeroporto regionale, a condizione che tale rotta sia considerata essenziale per lo sviluppo economico della regione in cui si trova l’aeroporto stesso, nella misura necessaria a garantire che su tale rotta siano prestati adeguati servizi aerei di linea rispondenti a determinati criteri di continuità, regolarità, capacità e tariffazione cui i vettori aerei non si atterrebbero se tenessero conto unicamente del loro interesse commerciale» (12).
(24)
Nel valutare l’adeguatezza dei servizi aerei di linea gli Stati membri «tengono conto, in particolare, del pubblico interesse, della possibilità di ricorrere ad altre forme di trasporto, dell’idoneità di queste ultime a soddisfare il concreto fabbisogno di trasporto e dell’effetto combinato di tutti i vettori aerei che operano o intendono operare sulla rotta di cui trattasi» (13).
(25)
L’articolo 4 prevede un meccanismo in due fasi: nella prima [articolo 4, paragrafo 1, lettera a)], lo Stato membro interessato impone OSP su una o più rotte accessibili a tutti i vettori comunitari, a condizione che essi rispettino i suddetti oneri. Se nessun vettore si presenta per gestire tale rotta onerata, lo Stato membro può passare ad una seconda fase [articolo 4, paragrafo 1, lettera d)], che consiste nel limitare l’accesso della rotta ad un solo vettore per un periodo massimo di tre anni, rinnovabile. Detto vettore è selezionato sulla base di una gara di appalto comunitaria. Il vettore designato può allora ricevere una compensazione finanziaria per la gestione della rotta conformemente agli OSP.
(26)
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, la Commissione può prorogare, previa indagine condotta su richiesta di uno Stato membro, o di propria iniziativa, l’applicazione dell’OSP pubblicato. La Commissione comunica al Consiglio e agli Stati membri la sua decisione in merito.
2. Ammissibilità delle rotte
(27)
La Repubblica italiana ha giustificato l’imposizione di OSP con la necessità di sviluppo della Sardegna, che deve fare fronte agli inconvenienti legati alla sua insularità.
(28)
La Regione autonoma della Sardegna si è assunta inoltre l’impegno di favorire la mobilità dei residenti. Le rotte esistenti tra la Sardegna e l’Italia continentale risultano in effetti discontinue, a seconda delle stagioni, mentre il principio di mobilità dovrebbe offrire ai residenti sardi collegamenti sufficienti e continui durante tutto l’anno. La Repubblica italiana insiste inoltre sulle notevoli distanze in chilometri e in tempi di spostamento tra i vari aeroporti della Sardegna, regione che presenta infrastrutture insufficienti. È per l’appunto su questa base che la Repubblica italiana giustifica la necessità, per gli OSP, di coprire i tre aeroporti sardi.
(29)
Secondo la Commissione, la Sardegna può essere considerata zona periferica per la sua insularità e l’assenza di effettivi mezzi di trasporto alternativi.
(30)
Il ritardo di sviluppo della Sardegna, rispetto ad altre regioni italiane, è inoltre ampiamente documentato: l’isolamento della Sardegna e la bassa densità demografica, aggravata da una forte emigrazione, spiegano il ritardo economico dell’isola, che la rende molto simile alle regioni del Mezzogiorno.
(31)
Sulla base degli elementi in suo possesso, la Commissione non può rimettere in causa, nella sua analisi, il carattere vitale delle rotte in questione, sostenuto dalle autorità italiane.
3. Adeguatezza degli OSP
3.1. Osservazioni generali
(32)
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento, gli Stati membri possono imporre OSP unicamente «nella misura necessaria a garantire che su tale rotta siano prestati adeguati servizi aerei di linea rispondenti a determinati criteri di continuità, regolarità, capacità e tariffazione cui i vettori aerei non si atterrebbero se tenessero conto unicamente del loro interesse commerciale».
(33)
L’adeguatezza dei servizi aerei è valutata, tenuto conto dei criteri di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento:
-
il pubblico interesse,
-
la possibilità, in particolare per le regioni insulari, di ricorrere ad altre forme di trasporto e l’idoneità di queste ultime a soddisfare il concreto fabbisogno di trasporto,
-
le tariffe aeree e le condizioni proposte agli utenti,
-
l’effetto combinato di tutti i vettori aerei che operano o intendono operare sulla rotta di cui trattasi.
(34)
Gli oneri di servizio pubblico devono inoltre essere conformi ai principi fondamentali di proporzionalità e di non discriminazione [cfr. ad esempio la sentenza della Corte di giustizia del 20 febbraio 2001 nella causa C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) e altri contro Administración General del Estado, Racc. 2001, pag. I-01271].
(35)
Sulla base degli elementi comunicati dalle autorità italiane, la Commissione ritiene che l’imposizione degli OSP in materia di frequenze e capacità, nonché di tariffazione si riveli, nella fattispecie, necessaria al fine di garantire la prestazione di servizi adeguati sulle rotte interessate.
(36)
La Commissione ritiene tuttavia che talune condizioni imposte dai decreti n. 35 e n. 36 siano indebitamente restrittive o sproporzionate.
3.2. Obbligo di presentare l’accettazione degli OSP entro un termine di 30 giorni
(37)
Il punto 8 degli OSP, quali previsti dai decreti n. 35 e n. 36, dispone che «i vettori che intendono accettare gli oneri di servizio pubblico contenuti nel presente documento, devono presentare, entro 30 giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea della comunicazione della Commissione relativa all’imposizione dei citati oneri, formale accettazione da indirizzare all’ENAC». Di fatto, tale obbligo si è addirittura trasformato in una condizione di esclusione nel caso di un vettore che aveva presentato l’accettazione in questione un giorno «troppo tardi». Un vettore che non presenti l’accettazione globale delle condizioni dell’OSP entro tale limite rischia pertanto l’esclusione per tutto il periodo.
(38)
La Commissione ritiene che tale condizione non possa avvalersi come base giuridica dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento e risulti indebitamente restrittiva. L’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento non autorizza gli Stati membri a limitare il numero di vettori che possono avere accesso alle rotte, ma impone soltanto, in genere, OSP applicabili a tutti i vettori aerei che operano o intendono operare sulla rotta di cui trattasi. Una limitazione siffatta del numero di vettori è soltanto possibile ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d).
(39)
Qualsiasi vettore, pertanto, che intenda rispettare gli OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento, deve poter operare su tale rotta, a prescindere dal momento in cui intende istituire i suoi servizi di linea. Qualora nessun vettore abbia istituito ad una data precisa servizi aerei di linea regolari su una rotta, uno Stato membro può prevedere, conformemente agli OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), di limitare l’accesso a tale rotta, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d). Qualora uno o più vettori abbiano, tuttavia, iniziato operazioni entro il termine prescritto, uno Stato membro non può escludere da tale rotta altri vettori che intendano operare su tale rotta in un qualsiasi momento successivo alla data limite. L’accesso di nuovi vettori può tuttavia richiedere adeguamenti degli OSP imposti su ciascun vettore (cfr. sezione 3.4 di seguito).
3.3. Obbligo di operare sulla rotta per un periodo di tre anni
(40)
Il punto 5 degli OSP, quali previsti dai decreti n. 35 e n. 36, dispone che «ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CEE) n. 2408/92 il vettore che accetta gli oneri deve garantire il servizio per un periodo di almeno 36 mesi consecutivi e non può sospenderli senza preavviso di almeno 6 mesi da comunicare all’ENAC ed alla Regione autonoma della Sardegna».
(41)
L’esigenza di un periodo minimo per poter operare sulla rotta è conforme, nella fattispecie, all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), che dispone che «laddove altre forme di trasporto non possano garantire servizi adeguati e ininterrotti, gli Stati membri hanno la facoltà di prescrivere, nell’ambito degli oneri di servizio pubblico, che i vettori aerei che intendono operare sulla rotta garantiscano tale prestazione, per un periodo da precisare, conformemente alle altre condizioni degli oneri di servizio». La Commissione ritiene in effetti che, a seguito dell’insularità della Sardegna e della sua distanza dal continente, altre forme di trasporto non garantiscano un servizio alternativo adeguato.
(42)
La Commissione ritiene, tuttavia, che la durata minima di tre anni imposta dai decreti n. 35 e n. 36 sia eccessiva e sproporzionata.
(43)
La Commissione può comprendere la necessità di garantire una continuità di servizio e di ottenere l’impegno dei vettori ad operare per un determinato periodo. Tuttavia, come dianzi indicato, non spetta alle autorità competenti per l’applicazione degli OSP di eliminare potenziali candidati alla loro applicazione: gli OSP, senza concessione esclusiva né compensazione, non potrebbero in alcun caso costituire una chiusura del mercato definitiva o perdurante su un lungo periodo.
(44)
Può essere legittimo che in certi periodi dell’anno si imponga la gestione delle rotte caratterizzate da una forte irregolarità stagionale. In effetti, su rotte siffatte, i vettori tendono naturalmente a limitare o a concentrare la loro offerta sulle settimane nel corso delle quali la frequenza è sufficiente a garantire la redditività del servizio, e a trascurare di garantire il servizio negli altri periodi dell’anno. La Commissione ritiene nondimeno che, in circostanze siffatte, per rispettare il principio di proporzionalità, la garanzia della gestione continua sulle rotte in regime di OSP, di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), non possa superare un anno.
(45)
La Commissione ritiene inoltre che tale durata non dispensi l’autorità competente per l’applicazione degli OSP dal rivalutare periodicamente la sua adeguatezza. Come ricordato di seguito, una revisione siffatta dovrebbe, in ogni caso, essere effettuata quando un nuovo vettore istituisce o intende istituire servizi di linea sulla rotta interessata.
3.4. Ridistribuzione di rotte e frequenze da parte dell’ENAC
(46)
Il punto 1.6 dei decreti n. 35 e n. 36 dispone che «al fine di evitare la sovracapacità che si riscontrerebbe a seguito dell’accettazione di una rotta onerata da parte di più vettori, considerate le limitazioni ed i condizionamenti infrastrutturali degli aeroporti coinvolti, l’ENAC, sentita la Regione autonoma della Sardegna, è incaricato, per la miglior cura dell’interesse pubblico, di intervenire al fine di contenere i programmi operativi dei vettori accettanti in modo da renderli complessivamente proporzionati alle esigenze di mobilità poste alla base dell’imposizione d’oneri. Tale intervento dovrà ispirarsi ad un’equa ridistribuzione delle rotte e delle frequenze fra i vettori accettanti anche sulla base dei volumi di traffico sulle rotte (o i pacchetti di rotte) in questione, accertati per ciascuno di essi nel biennio precedente».
(47)
In virtù di tali poteri, l’ENAC ha la facoltà di arbitrare e favorire un accordo tra varie compagnie che operano sulla stessa rotta. Nel caso della Sardegna, l’ENAC ha arbitrato una tavola rotonda, cui hanno partecipato gli operatori interessati da talune rotte e ha definito con essi la ridistribuzione del traffico.
(48)
La Repubblica italiana sostiene questa facoltà d’intervento che, a suo giudizio, garantisce la continuità del servizio e non sottopone gli OSP ai rischi di accesso e partenza di altri operatori che potrebbero essere meno interessati a rispondere ad OSP senza alcuna compensazione. Essa cita in particolare la decisione del TAR Lazio del 17 marzo 2005, secondo la quale «è in sé legittimo che il decreto (del 2004) possa delineare uno scenario in cui, per tutte le rotte onerate, vi siano più vettori accettanti, non raggruppati e in concorrenza tra di loro. Siffatta possibilità però, dev’essere chiaramente prevista e dev’essere al contempo fornito un minimo criterio oggettivo di ripartizione a priori delle bande orarie in relazione al numero (uno, due o più di due) dei vettori eventualmente accettanti, appunto allo scopo di evitare una nociva sovrabbondanza dell’offerta e, soprattutto, che l’assegnazione delle bande stesse non si risolva nell’introduzione, arbitraria e di fatto, di quell’esclusività nell’esercizio che le norme e il decreto espressamente negano» (14).
(49)
Gli OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), devono tener conto di tutti i vettori che operano o intendono operare sulla rotta interessata. Ciò è confermato dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), che dispone che «nel valutare l’adeguatezza dei servizi aerei di linea gli Stati membri tengono conto, in particolare, dell’effetto combinato di tutti i vettori aerei che operano o intendono operare sulla rotta di cui trattasi».
(50)
La Commissione ritiene che tale principio debba essere seguito non soltanto al momento dell’imposizione, ma anche per l’intera durata dell’OSP. Ogniqualvolta, per esempio, un nuovo vettore inizi o intenda iniziare ad operare su tale rotta, il livello delle capacità e delle frequenze imposte dall’OSP a ciascun operatore dovrebbe essere adeguato, per permettere che le capacità e le frequenze totali offerte su ciascuna rotta non superino quanto strettamente necessario per fornire un servizio adeguato.
(51)
In effetti, trattandosi di OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento, i vettori non sono tenuti ad impegnarsi a garantire, a titolo individuale, il numero di frequenze o di capacità, mentre gli operatori raggruppati possono permettere di garantire questo servizio minimo.
(52)
La Commissione riconosce la necessità, per l’autorità competente per gli OSP, di assicurarsi che la congiunzione delle frequenze e delle capacità permetta di soddisfare l’OSP. Tale autorità non deve, tuttavia, in alcun caso, limitare la possibilità per i vettori interessati, qualora lo desiderino, di prestare servizi al di là delle capacità o delle frequenze richieste dagli OSP, che possono essere soltanto oneri minimi. In conseguenza, nella misura in cui le norme adottate dall’ENAC mirano ad evitare che un vettore presti servizi addizionali, esse sono indebitamente restrittive e contrarie al regolamento.
(53)
La Commissione rileva con soddisfazione che, nella lettera del 15 novembre 2006, la Repubblica italiana ha confermato l’intenzione, da parte della sua amministrazione, di procedere annualmente ad una rivalutazione della situazione e di esaminare le eventuali domande di vettori interessati, disposti ad operare sulle rotte nel quadro degli OSP (15). Essa prende atto del fatto che la Repubblica italiana ha confermato che «nulla osta a che lo Stato membro verifichi (anche durante il periodo di applicazione degli OSP) l’adeguatezza e la necessità degli OSP, e che si proceda alla loro modifica e/revoca, a meno che la loro utilità o il loro carattere lecito non sia ulteriormente riconosciuto» (16).
3.5. Raggruppamento delle rotte Alghero-Roma e Alghero-Milano da un lato, Olbia-Roma e Olbia-Milano dall’altro
(54)
La Repubblica italiana giustifica il raggruppamento delle rotte Alghero-Roma e Alghero-Milano da un lato, e Olbia-Roma e Olbia-Milano dall’altro, con la loro complementarità e la loro interdipendenza sul piano operativo. In effetti, secondo le autorità italiane, per i 2/3 dell’anno, tali rotte sono caratterizzate da un traffico oggettivamente ridotto, a seguito del carattere eminentemente stagionale del traffico. Visto che non si prevedono compensazioni finanziarie su tali rotte, sarebbe compito dell’amministrazione garantire ai vettori una gestione, se non economicamente attraente, almeno continua. Si tratterebbe pertanto di applicare «gli effetti virtuosi dell’interdipendenza operativa» che permettono, «nella stagione invernale, la rotazione degli aeromobili giustificata da una domanda modesta», mentre «la previsione di pacchetti di rotte contribuisce ad attirare vettori disposti ad operare tali rotte». Secondo la Repubblica italiana, inoltre, l’offerta richiesta per il periodo estivo potrebbe essere più correttamente rispettata, operando congiuntamente su un pacchetto di rotte. La Repubblica italiana argomenta da ultimo che il regolamento stesso prevede la possibilità di raggruppare le fluttuazioni della domanda, per esempio, nel corso di una stessa settimana. Questo raggruppamento permetterebbe di contenere i costi e di ottimizzare le capacità, rispondendo nel contempo in maniera ottimale alle esigenze della domanda. Questo raggruppamento non costituirebbe pertanto una restrizione per il mercato ma, al contrario, sarebbe in grado di attirare un numero più significativo di operatori.
(55)
La Commissione ritiene che il raggruppamento delle rotte non sia compatibile con il disposto di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettere a), b) e c), del regolamento. In effetti, i criteri di ammissibilità e di adeguatezza degli OSP, di cui alle citate disposizioni, indicano esplicitamente e sistematicamente «la rotta», e mai un raggruppamento di rotte. Si deve pertanto concludere che ciascuno di tali criteri vada valutato separatamente rispetto a ciascuna rotta considerata individualmente.
(56)
Questa interpretazione è inoltre conforme alle esigenze del principio di proporzionalità. Un raggruppamento siffatto di rotte permetterebbe in effetti agli Stati membri di imporre OSP sulle rotte in cui gli oneri non sono necessari per garantire la prestazione di un servizio adeguato. La possibilità di raggruppare rotte figura unicamente all’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), che dispone che il diritto di effettuare siffatti servizi è concesso tramite appalto pubblico «per rotte singole o serie di rotte». Tale indicazione esplicita dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), esclude, a contrario, che si possa applicare un raggruppamento siffatto nel quadro dell’articolo 4, paragrafo 1, lettere a), b) e c). È proprio a seguito del fatto che il mercato non ha permesso che un vettore aereo istituisca o abbia intenzione di istituire servizi aerei regolari su una rotta, conformemente agli OSP imposti su tale rotta, che lo Stato membro ha la facoltà di limitarne l’accesso ad un solo vettore, per un massimo di tre anni, e di pubblicare un bando di gara per una serie di rotte. Il raggruppamento di una serie di rotte può in definitiva essere considerato come una risposta ad una netta rottura del mercato, in forma di compensazione indiretta, ammissibile, com’è proprio delle compensazioni indirette, soltanto nel quadro dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d). In un regime di OSP, disciplinato dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), il raggruppamento non può mirare in nessun caso a rendere redditizie due rotte separate, allo scopo di favorire le operazioni di uno o più vettori.
(57)
Le spiegazioni fornite dalle autorità italiane non si fondano inoltre su alcun dato tecnico o economico in cifre che permetta di motivare la loro analisi.
È lecito, in effetti, opporre loro gli elementi seguenti:
-
le capacità e le frequenze devono tener conto delle necessità rotta per rotta, e non del fatto che esse possano essere più efficacemente soddisfatte unicamente tramite raggruppamento di tali rotte,
-
gli obblighi in termini di frequenza, legati a questo pacchetto di rotte, risultano talmente importanti da eliminare, di fatto, tutta una serie di operatori potenziali che vorrebbero rispondere agli OSP e operare rotte con la Sardegna, ma che, in mancanza di una sede operativa in una delle due città, sono di fatto esclusi da qualsiasi possibilità di garantire tale servizio di linea. Il raggruppamento pertanto ha piuttosto per effetto di chiudere il mercato,
-
è evidente, in merito, che il raggruppamento degli OSP di cui trattasi permetterebbe di rispondere favorevolmente soltanto ad un numero esiguo di operatori già sul posto. L’istituzione degli OSP ha escluso le compagnie che operavano o intendevano operare le rotte da Roma e Milano, precisamente a destinazione di ciascuno dei due scali aeroportuali interessati, e cioè Olbia e Alghero. Anche se avevano avuto intenzione di operare le rotte in questione, tali vettori non hanno potuto presentare la loro candidatura, in quanto la gestione risultava troppo costosa per le operazioni. Raggruppamenti siffatti sono pertanto di natura tale da escludere altri eventuali operatori.
Questi effetti restrittivi risultano ancora più rilevanti, se si tiene conto delle dimensioni del mercato interessato (totale di passeggeri nel 2005 - cifre della Repubblica italiana):
-
Olbia-Roma e Olbia-Milano: 731 349 (390 186 in estate e 341 163 in inverno),
-
Alghero-Roma e Alghero-Milano: 502 820 passeggeri (184 273 in estate e 318 547 in inverno).
In tali condizioni, è improbabile che i collegamenti tra le due più importanti città d’Italia e gli aeroporti di Olbia e di Alghero in Sardegna siano così poco attraenti che, per diventarlo, debbano essere raggruppati.
(58)
La Commissione ritiene pertanto che il raggruppamento di talune rotte sia incompatibile con il regolamento e indebitamente restrittivo.
3.6. Tariffe preferenziali per i nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna
(59)
I decreti n. 35 e n. 36 dispongono che i vettori applichino un trattamento agevolato per i nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna. Secondo le stime della Repubblica italiana, tali disposizioni si applicano al massimo a 220 000 persone, ma in realtà la stima si aggira sui 110 000, se si considera che il 50 % degli interessati fa un viaggio l’anno.
(60)
In pratica, una misura siffatta agevola perlopiù i cittadini europei di nazionalità italiana rispetto ai cittadini di altre nazionalità. Essa può essere considerata pertanto come prima facie discriminatoria basata sulla nazionalità e pertanto contraria al trattato. Una misura siffatta nel quadro di un regime di OSP potrebbe essere ammissibile soltanto nella misura in cui la differenza di trattamento si fondi su considerazioni obiettive, indipendenti dalla nazionalità delle persone interessate e proporzionate all’obiettivo legittimamente perseguito dal diritto nazionale.
(61)
Orbene, dalle spiegazioni fornite dalla Repubblica italiana emerge che la misura è necessaria essenzialmente per permettere agli emigrati sardi di restare legati alla loro comunità culturale di origine (17). Pur considerando un tale obiettivo come un obiettivo legittimo di pubblico interesse, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), punto i), del regolamento, la misura è indubbiamente sproporzionata. In primo luogo, la misura è applicabile a tutti i nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna, senza che sia necessario dimostrare il legame eventualmente ancora esistente, per esempio, in termini familiari, tra la persona interessata e la sua regione di origine. In secondo luogo, la misura è applicabile indipendentemente dai mezzi finanziari di ciascun emigrato. In terzo luogo, contrariamente ai residenti in Sardegna, che devono spostarsi verso il continente con una relativa frequenza, per poter beneficiare di taluni servizi fondamentali (educazione, sanità) o per svolgere attività economiche necessarie per lo sviluppo della Sardegna, gli emigrati viaggiano in Sardegna soltanto occasionalmente (secondo le autorità italiane, al massimo il 50 % delle persone potenzialmente interessate ad un viaggio, per anno). Il costo totale di questi spostamenti occasionali è pertanto relativamente inferiore rispetto ai costi sostenuti dai residenti in Sardegna e gli emigrati sarebbero perlopiù in grado di sostenere tali costi, senza dover prevedere la riduzione di cui ai decreti n. 35 e n. 36. Da ultimo, poiché taluni emigrati non dispongono dei mezzi necessari per pagare il prezzo di un volo annuale in Sardegna, sarebbe più adeguato e meno restrittivo offrire aiuti agli emigrati interessati.
(62)
In tali condizioni, la Commissione ritiene che tale disposizione sia sproporzionata e incompatibile con il regolamento.
3.7. Applicazione all’intero sistema aeroportuale
(63)
I decreti n. 35 e n. 36 prevedono che l’applicazione degli OSP sui voli verso Roma e Milano copra l’intero sistema aeroportuale corrispondente, secondo quanto indicato nell’allegato II del regolamento, e cioè:
-
gli aeroporti di Fiumicino e Ciampino per Roma,
-
gli aeroporti di Linate, Malpensa e Bergamo per Milano.
(64)
Si ricorda che gli OSP per il 2000 hanno riguardato gli aeroporti di «Roma (Fiumicino) e Milano». Nel quadro dell’istituzione del sistema aeroportuale di Milano, ai sensi dell’articolo 8 e dell’allegato II del regolamento, l’Italia ha d’ufficio esteso l’applicazione degli OSP all’intero sistema aeroportuale interessato.
(65)
La Repubblica italiana ha giustificato la sua scelta esclusivamente in base a motivi tecnici, che l’hanno portata a riprendere automaticamente l’integralità di ciascuno dei sistemi aeroportuali. Essa ha confermato nondimeno che agli OSP erano essenzialmente interessati gli aeroporti di Roma-Fiumicino e di Milano-Linate, scali privilegiati dai beneficiari degli OSP per la loro prossimità al centro città dell’agglomerato urbano interessato, il che ha giustificato che gli OSP prevedano che «tenuto conto della disponibilità delle bande orarie, perlomeno il 50 % delle rotte previste tra gli aeroporti della Sardegna, di Roma e di Milano siano garantite a partire e a destinazione di Fiumicino e di Linate» (18).
(66)
La Repubblica italiana ha convenuto che è stato «obiettivamente provato che gli scali aeroportuali di Fiumicino, per Roma, e di Linate, per Milano, rappresentano la destinazione più comoda, la meglio servita e la più attraente per gli utenti, in quanto sono gli aeroporti più vicini e meglio collegati con il centro delle due città». Essa ha pertanto precisato che «allo scopo di garantire un miglior servizio e rispondendo in larga misura alle esigenze degli utenti, si è ritenuto opportuno evitare che i vettori accettanti non possano avere la libertà di abbandonare completamente tali aeroporti a favore degli altri scali (meno comodi e interessanti per gli utenti) che appartengono allo stesso sistema aeroportuale» (19).
(67)
Risulta inoltre che, di fatto, i voli programmati in inverno operano soltanto sugli aeroporti di Fiumicino e Linate.
(68)
Nella fattispecie, la Commissione dubita della necessità di una misura siffatta, che essa considera sproporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, intesi a garantire la mobilità verso il continente e la coesione territoriale. In effetti, tale misura comporta l’esclusione di vettori occasionali, senza pregiudicare il principio dell’OSP, e contribuisce a chiudere definitivamente il mercato a nuovi vettori sulle rotte più interessanti, in particolare in periodo estivo.
(69)
La Repubblica italiana ha nondimeno riconosciuto che l’aeroporto hub di Malpensa ha svolto un ruolo essenziale nelle rotte internazionali, mentre gli aeroporti di Ciampino e Bergamo, in quanto hub interno per le compagnie low-cost, hanno permesso di rispondere al principio comunitario di coesione economica e sociale, e di realizzare, per un’isola come la Sardegna, l’obiettivo di coesione territoriale con tutte le regioni d’Europa. La Repubblica italiana ha assunto pertanto l’impegno di modificare il decreto n. 35, per non applicare OSP agli aeroporti di Malpensa, Bergamo e Ciampino (20).
(70)
La Commissione ritiene che tale impegno sciolga effettivamente i dubbi e che una modifica siffatta del decreto consenta di ridurre in modo significativo l’impatto delle restrizioni indebitamente imposte dagli OSP, rispondendo alle esigenze di mobilità della Sardegna, senza interferire sui mercati interessati con restrizioni sproporzionate.
(71)
Sulla base di tale impegno della Repubblica italiana, la Commissione non intende approfondire ulteriormente la sua analisi sul carattere sproporzionato dell’applicazione a tutti i sistemi aeroportuali di Milano e di Roma, riservandosi tuttavia la possibilità, se del caso, di ritornare su tale aspetto per gli OSP attuali e futuri.
IV. CONCLUSIONI
(72)
Sulla base degli elementi forniti dalla Repubblica italiana, la Commissione non rimette in causa il principio di applicazione di OSP alle rotte tra la Sardegna e il continente, che, in materia di frequenze e capacità, nonché di tariffe, può rivelarsi necessario per garantire una prestazione di servizi adeguata sulle rotte interessate.
(73)
La Commissione ritiene nondimeno che talune condizioni imposte dai decreti n. 35 e n. 36 della Repubblica italiana siano indebitamente restrittive o sproporzionate.
(74)
Secondo la Commissione, gli OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento implicano che i vettori che intendono rispettare gli OSP devono poter operare la rotta onerata, a prescindere dal momento in cui essi intendono iniziare a prestare i suoi servizi. La fissazione pertanto di un termine per la presentazione della candidatura, mirante ad escludere a priori qualsiasi vettore che presenti la candidatura oltre tale termine, è indebitamente restrittiva ed incompatibile con il regolamento.
(75)
Se può risultare legittimo prevedere una continuità di servizi, la Commissione ritiene che il rispetto del principio di proporzionalità comporti una durata entro limiti ragionevoli e, in regime di OSP ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), non superiore ad un anno.
(76)
La Commissione ritiene che le competenze attribuite all’ENAC per coordinare le attività dei vettori, allo scopo di evitare la sovracapacità, siano indebitamente restrittive ed incompatibili con il regolamento.
(77)
La Commissione constata che il raggruppamento delle rotte Olbia-Roma e Olbia-Milano, da un lato, e Alghero-Roma e Alghero-Milano, dall’altro, sia indebitamente restrittivo ed incompatibile con il regolamento.
(78)
La Commissione ritiene che l’applicazione di tariffe agevolate per i nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna, sia sproporzionata ed incompatibile con il regolamento.
(79)
La Commissione dubita della necessità di un’applicazione degli OSP a tutti i sistemi aeroportuali di Roma e Milano, che essa considera sproporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, intesi a garantire la mobilità verso il continente e la coesione territoriale. Visto tuttavia l’impegno della Repubblica italiana di modificare il decreto n. 35, per non applicare gli OSP agli aeroporti di Bergamo, Malpensa e Ciampino, la Commissione non intende approfondire ulteriormente la sua analisi, pur riservandosi, se del caso, di ritornare su tale aspetto per gli OSP attuali e futuri,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. La Repubblica italiana può continuare ad applicare oneri di servizio pubblico («OSP»), imposti con decreti n. 35 e n. 36 del ministero delle Infrastrutture e dei trasporti del 29 dicembre 2005 (pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana l’11 gennaio 2006) su complessivamente 16 collegamenti tra i tre scali aeroportuali della Sardegna e una serie di aeroporti nazionali, e pubblicati rispettivamente il 24 marzo 2006 (decreto n. 35) e il 21 aprile 2006 (decreto n. 36) nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CEE) n. 2408/92 sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie, a condizione che siano rispettate le seguenti condizioni:
a)
i vettori aerei che intendono rispettare gli OSP operano la rotta interessata, a prescindere dal momento in cui essi hanno notificato la loro intenzione di iniziare a prestare i loro servizi, e dalla data in cui è stata trasmessa tale notifica, e cioè entro o dopo il termine di 30 giorni di cui ai decreti;
b)
i vettori aerei non sono vincolati ad una continuità di servizi, nel quadro degli OSP, superiore ad un anno;
c)
le autorità italiane si impegnano a riesaminare la necessità di mantenere l’imposizione di OSP su una rotta, nonché il livello degli oneri imposti a ciascun vettore, quando un nuovo vettore inizia ad operare, o notifica la sua intenzione di operare su tale rotta e, in ogni caso, una volta l’anno;
d)
le autorità italiane si impegnano a non impedire a vettori aerei di prestare servizi sulle rotte interessate al di là delle esigenze minime, per quanto riguarda le frequenze e le capacità previste dagli OSP;
e)
i vettori aerei non hanno l’obbligo di offrire tariffe agevolate ai nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna;
f)
le autorità italiane si impegnano a non subordinare il diritto di prestare servizi su una rotta tra due città all’obbligo di operare un’altra rotta tra due città.
2. La Repubblica italiana notifica alla Commissione le misure di applicazione della presente decisione entro il 1o agosto 2007.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 aprile 2007.