Decisione della Commissione
del 7 maggio 2002
relativa ai presunti aiuti che la Germania avrebbe erogato alla società BahnTrans GmbH
[notificata con il numero C(2002) 1599]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2002/643/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo avere invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni come disposto dagli articoli citati(1),
considerando quanto segue:
I. PROCEDURA
(1) L'Associazione per la promozione della concorrenza e della leale prassi commerciale nel settore del trasporto merci (Verein zur Förderung des Wettbewerbs und lauteren Verhaltens im Speditionsgewerbe e.V.), nel seguito denominata "autrice della denuncia" o "esponente", ha chiesto formalmente alla Commissione, con lettera del 10 gennaio 1996, di indagare sulla concessione, da parte del governo tedesco, di un aiuto di Stato, che essa presumeva illegale, all'impresa BahnTrans GmbH (nel seguito denominata "BahnTrans")(2).
(2) Basandosi sulle informazioni raccolte dall'esponente, la Commissione si è rivolta per ulteriori informazioni al governo tedesco. Ne è seguito uno scambio di lettere(3).
(3) Con lettera del 27 novembre 2000 la Commissione ha comunicato alla Germania di aver deciso di iniziare il procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE.
(4) La decisione con la quale la Commissione ha iniziato il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(4). La Commissione ha contestualmente invitato tutti gli interessati a presentare le proprie osservazioni sull'aiuto in questione, senza peraltro ricevere alcuna osservazione entro il termine previsto nella notifica. Tuttavia, la Commissione ha ricevuto, in data 15 giugno 2001, il parere della società ABX Logistics (Deutschland) GmbH, successore della società BahnTrans.
II. I FATTI
Costituzione della società BahnTrans - Investimenti delle società madri
(5) Il 2 settembre 1994 la Deutsche Bahn AG (DB AG) e Thyssen Haniel Logistic GmbH (THL) fondarono l'impresa comune BahnTrans per sviluppare il trasporto di colli di piccole dimensioni su una rete essenzialmente ferroviaria. La DB AG è interamente controllata dallo Stato tedesco, mentre THL fa parte della conglomerata Thyssen Handelsunion (THU).
(6) Ai sensi del paragrafo 5 dello statuto di BahnTrans, nel testo ufficiale vigente il 30 novembre 1995, il conferimento iniziale di THL al capitale della nuova impresa è ripartito nel modo seguente: 45 milioni di DEM in contanti e 19975 milioni di DEM in natura. Il contributo di DB AG è consistito esclusivamente in fondi liquidi per un valore di 64975 milioni di DEM.
(7) Il conferimento di THL, costituito essenzialmente di mezzi pesanti e di altri mezzi di trasporto, è stato venduto all'impresa THL Rheinkraft GmbH in seguito ad un accordo siglato il 15 maggio 1995 tra BahnTrans e quest'ultima, cosicché BahnTrans ha potuto registrare al proprio attivo il ricavato della vendita. Secondo la relazione di BahnTrans recante la data del 1o ottobre 1994, revisori dei conti indipendenti hanno verificato il conferimento di THL e l'hanno ritenuto adeguato(5).
La strategia di BahnTrans
(8) La Deutsche Bundesbahn (denominazione ufficiale delle Ferrovie tedesche prima della riforma) aveva constatato che i piani miranti a stabilizzare la propria quota di mercato nel segmento del trasporto dei colli di piccole dimensioni, come i pacchi, pacchetti, trasporto frazionato, i colli espressi e servizi di messaggeria non avevano raggiunto gli obbiettivi. Dopo la riforma delle ferrovie di Stato tedesche (iniziata nel 1993), la DB AG ha cominciato a cercare un partner per rilanciare questo segmento del mercato dei trasporti. La DB AG intendeva cessare totalmente la propria attività nel segmento del trasporto dei piccoli colli e fornire invece servizi di trasporto ferroviario e, in minor misura, di autotrasporto e altri servizi come subfornitore di imprese di spedizione o di imprese di groupage. Il piano mirava ad aumentare il volume delle merci trasportate, accrescere i ricavi e stabilizzare la posizione di DB AG in questo segmento di mercato. I partner associati al progetto prevedevano di potenziare la loro quota di mercato del 7 % circa all'anno, e ritenevano realistico un aumento annuo dei prezzi dell'ordine del 5 %.
(9) Con queste prospettive, tramite l'alleanza con la THL, venne fondata la società BahnTrans. La nuova società aveva essenzialmente lo scopo di operare nel settore dei trasporti di colli fino a 2000 kg come impresa di spedizioni per conto terzi e impresa di groupage. La raccolta, lo smistamento e l'inoltro delle merci sul territorio della Germania avrebbe richiesto - secondo i partner - la costruzione di 40 nuovi terminali merci. I colli destinati alla distribuzione regionale o provenienti da varie località di una regione sarebbero stati concentrati nei centri suddetti con trasporti a pieno carico e inoltrati mediante servizi di linea su lunga distanza verso un altro centro di raccolta per la distribuzione. BahnTrans aveva il compito di organizzare questi servizi di linea fra i vari terminali. È opportuno ricordare, a questo proposito, che la clientela esige una consegna porta a porta entro 24 ore all'interno delle frontiere nazionali ed entro 48 ore nei paesi confinanti.
(10) Secondo i progetti di BahnTrans, alla DB AG sarebbe spettato, nella misura del possibile, provvedere al trasporto sulle linee a lunga distanza. In secondo luogo, DB AG avrebbe dovuto anche trovare le imprese subfornitrici per la raccolta dei colli e il loro trasporto, a mezzo autotreno, al luogo di destinazione finale. Grazie alla connessione dei terminali merci di BahnTrans e all'utilizzazione di centri di raccolta preesistenti (o di cui era prevista la creazione) in prossimità di tali terminali, DB AG avrebbe potuto concentrarsi sul suo core business (il trasporto ferroviario) e chiudere in pari tempo i propri centri di smistamento che risultavano fortemente deficitari.
(11) Il piano poteva avere successo a due condizioni: 1. l'esistenza di un numero sufficiente di grandi terminali merci collegati a terminali intermodali; 2. la fornitura, da parte di DB AG, di servizi di linea affidabili. I principali rapporti commerciali tra BahnTrans e DB AG si svolgevano quindi nei due sensi: DB AG operava, da un lato, come impresa di trasporto per conto di BahnTrans e, d'altro lato, dava in affitto a quest'ultima vari terminali merci.
(12) Fatto sta che le previsioni formulate nel 1994 sullo sviluppo del trasporto dei piccoli colli non si sono inverate. Con la liberalizzazione del mercato, la concorrenza nel segmento dei trasporti di merci si è inasprita e i prezzi sono crollati. BahnTrans non è riuscita a conseguire gli obbiettivi commerciali che le erano stati assegnati. Secondo le informazioni in possesso della Commissione, BahnTrans ha registrato tra il luglio 1994 e il giugno 1998 i seguenti risultati operativi:
SPAZIO PER TABELLA
(13) Il 23 giugno 1998 DB AG vendette le proprie quote di BahnTrans alla Société des chemins de fer belges (SNCB) ottenendo in contropartita il 10 % delle quote di THL. A sua volta, THU ha venduto alla SNCB il 100 % della propria partecipazione in THL.
I centri di raccolta e smistamento
(14) La difficile congiuntura economica ha provocato un drastico ridimensionamento dell'ambizioso obbiettivo di collegare i 40 previsti terminali merci attraverso la rete ferroviaria. La DB AG ha costruito soltanto quattro dei centri destinati ad essere utilizzati da BahnTrans, nei siti di Regensburg (Ratisbona), Colonia, Karlsruhe e Brema. I centri di Amburgo, Hagen e Norimberga sono stati finanziati dall'investitore privato THL e ceduti in affitto a BahnTrans. Poiché intendeva abbandonare il prima possibile (e comunque entro il 1998), le attività nel groupage e spedizione di merci, la DB AG ha ceduto in affitto a BahnTrans altri 16 dei centri di raccolta-smistamento di sua proprietà. Questi centri non sono altro che vecchie stazioni merci nelle quali le merci scaricate dai camion vengono trasbordate su vagoni ferroviari classici. Si tratta di strutture non altrettanto efficienti quanto i nuovi centri dotati di terminali per il trasporto intermodale previsti dal piano iniziale. Nel 1997 era ormai evidente che i 40 terminali merci per il trasporto intermodale non si sarebbero potuti costruire. Tuttavia, BahnTrans ha scelto, come soluzione di ripiego, la strada dell'affitto, a partire dal 1997, delle vecchie stazioni di smistamento, in modo da conservare la sua precedente e rilevante quota di mercato.
(15) I rapporti commerciali tra DB AG e BahnTrans in relazione ai 4 terminali merci e ai 16 centri di raccolta-smistamento sono descritte qui di seguito.
(16) DB AG ha venduto il terminale merci di Colonia alla società di leasing Deutsche Anlagen-Leasing GmbH (DAL), che è proprietà di un gruppo di banche tedesche (Westdeutschen Landesbank, Landesbank Rheinland-Pfalz, Bayerischen Landesbank e Landesbank Hessen-Thüringen)(6). Questo gruppo bancario è totalmente indipendente da DB AG. La DAL ha a sua volta dato in locazione il centro di Colonia alla BahnTrans con un contratto di affitto sottoscritto il 22 dicembre 1997 che contiene le clausole ordinarie per questo tipo di contratti e che ha una durata di [...] anni.
(17) Per l'affitto del terminale merci di Regensburg BahnTrans ha pagato un canone mensile di [...] DEM. Secondo quanto riferito da alcune agenzie immobiliari indipendenti che lavorano in tale regione, il prezzo di mercato per una struttura di questo tipo ascenderebbe a [...] DEM. BahnTrans avrebbe cioè pagato un prezzo superiore a quello di mercato. A sua volta, il canone mensile per il terminale di Brema era di [...] DEM, mentre il prezzo di mercato nella regione si situava a [...] DEM. Infine, BahnTrans ha preso in affitto il centro di Karlsruhe per un canone mensile di [...] DEM, a fronte di un prezzo di mercato regionale di [...] DEM.
(18) Per un certo periodo BahnTrans ha utilizzato i terminali di Regensburg e di Brema prima di sottoscrivere formalmente un contratto di locazione con la DB AG. A quest'ultima BahnTrans ha versato un corrispettivo per il periodo dell'effettiva utilizzazione del centro non coperto dal contratto di locazione. Il corrispettivo era calcolato in base alla spesa complessiva sostenuta per la costruzione della struttura e intendeva corrispondere agli interessi sul capitale investito dalla DB AG in tale impianto.
SPAZIO PER TABELLA
(19) Il terminale di Karlsruhe, ultimato nel giugno 1998, è stato utilizzato da BahnTrans dal 22 giugno 1998 in base ad un formale contratto di locazione.
(20) I 16 centri di smistamento sono stati utilizzati da BahnTrans fin dal 1997 in base ad un altro formale contratto di locazione. DB AG aveva in un primo momento proposto un canone di [...] DEM, offerta alla quale BahnTrans ha risposto, con lettera del 13 marzo 1997, con un'analisi dettagliata dei canoni di affitto praticati sul mercato, sottolineando che per l'utilizzazione di tale struttura poteva giustificarsi un affitto pari a soli [...] DEM. In definitiva le parti hanno concordato un canone annuo più vicino al prezzo di mercato (+[...] %), e cioè [...] DEM/anno per la locazione dei 16 centri di raccolta-smistamento.
Utilizzazione della linea ferroviaria per il trasporto dei colli
(21) Al momento in cui venne fondata l'impresa comune era previsto che il 70 % dei trasporti tra i vari terminali merci sarebbe stato effettuato su rotaia. Tale percentuale era stata calcolata con riferimento al volume di affari di ciascun partner nel trasporto dei colli di medie-piccole dimensioni. Per la DB, che è una impresa di trasporto ferroviario, il volume di affari era di [...] DEM e, per THL, che è un'azienda di autotrasporto, di [...] DEM(7). La frazione del trasporto su rotaia effettuato per conto di BahnTrans è stata in realtà la seguente:
SPAZIO PER TABELLA
(22) La crescente divaricazione fra la percentuale attesa e la percentuale effettivamente raggiunta dal trasporto su rotaia è dovuta al fatto che DB AG non è stata in grado di proporre servizi ferroviari di linea tra i terminali merci capaci di far fronte alla concorrenza del trasporto su strada. Due sono le ragioni che spiegano il mancato raggiungimento dell'obbiettivo. In primo luogo, i terminali di trasporto intermodale in prossimità dei terminali merci, che erano previsti nel piano iniziale, non erano stati ancora tutti costruiti, mentre quelli che erano stati costruiti in tempo non potevano fornire servizi all'altezza degli standard richiesti nel settore, specialmente sul piano della qualità e della rapidità. Per questo motivo BahnTrans, nella sua qualità di impresa di spedizioni, è stata costretta a fare sempre maggiore ricorso all'autotrasporto per poter offrire un servizio concorrenziale sul mercato dei trasporti.
(23) Anche nei confronti della THL BahnTrans ha mantenuto una certa elasticità con riferimento all'utilizzazione dei modi di trasporto. Infatti, dalla costituzione dell'impresa comune (1o giugno 1996), THL Rheinkraft GmbH è stata la sola impresa che ha fornito servizi di trasporto su lunga distanza a BahnTrans a prezzi precedentemente concordati. Nel periodo immediatamente successivo alla sua creazione, BahnTrans aveva bisogno di offrire servizi di autotrasporto concorrenziali e disponibili in permanenza per entrare sul mercato e farsi un nome. Per il periodo successivo era previsto di effettuare la maggior parte dei servizi di linea su rotaia. Per BahnTrans sarebbe stato molto più rischioso mettere in piedi una nuova rete di servizi di linea rivolgendosi a nuovi partner anziché affidarsi alla grande esperienza ed alla rete del suo partner, la THL Rheinkraft GmbH. I prezzi del trasporto erano calcolati sulla media dei costi fissi giornalieri degli autotreni e del personale, maggiorati dei costi medi variabili per automezzo/km. Questa formula venne modificata a partire dal 1o giugno 1996, in quanto la BahnTrans da quel momento non era più tenuta a rivolgersi alla THL Rheinkraft se non per il trasporto di casse mobili sigillate. Secondo l'accordo, BahnTrans avrebbe dovuto chiedere preventivamente a THL Rheikraft GmbH un'offerta di prezzo per i servizi di trasporto in tale segmento ma, se avesse ottenuto un'offerta migliore da un'altra impresa di trasporto, sarebbe stata libera di preferirgli quest'ultima.
(24) Né BahnTrans era tenuta a rivolgersi alla DB AG poiché, nel periodo di riferimento, in Germania non esisteva praticamente alcuna concorrenza sul mercato dei servizi di trasporto merci su rotaia. BahnTrans era quindi nell'impossibilità, per ragioni strutturali, di ottenere un'offerta di trasporto migliore di quella proposta da DB AG.
Trasferimento dei dipendenti
(25) Il conferimento di THL all'impresa comune è consistito anche nel trasferimento a quest'ultima di 2680 dipendenti. In seguito alla ricordata vendita degli autotreni di BahnTrans a THL Rheinkraft GmbH il 1o maggio 1995, a quest'ultima azienda sono stati trasferiti 200 di questi dipendenti, sicché il conferimento netto di personale di THL all'impresa BahnTrans ha interessato 2480 dipendenti.
(26) Al momento della creazione di BahnTrans, DB AG trasferì all'impresa comune 318 dei propri dipendenti. I partner avevano previsto di impiegare nell'impresa BahnTrans 3200 dipendenti di DB AG una volta terminata la costruzione dei 40 terminali merci. Poiché, come si è detto, di questi terminali ne sono stati allestiti soltanto 7, BahnTrans ha potuto assorbire solo 1446 dipendenti.
(27) BahnTrans ha sostenuto tutte le spese di personale dei vecchi dipendenti di DB e di THL. DB AG si è peraltro dichiarata pronta ad accollarsi la differenza fra i trattamenti salariali più elevati che DB AG pagava in precedenza ai suoi dipendenti in quanto impresa statale e il livello (inferiore) delle retribuzioni pagate da BahnTrans, impresa del settore privato. Va in particolare rilevato che i dipendenti di DB AG godevano dei seguenti vantaggi:
- gratuità dei trasporti ferroviari a breve distanza,
- trattamento previdenziale superiore in media del 75 % a quello del settore privato, nonché altre indennità,
- contributi sociali a carico del datore di lavoro più elevati di quelli del settore privato,
- versamento illimitato degli stipendi in caso di malattia per i funzionari della DB AG e versamento degli stipendi per sole 26 settimane per gli operai e gli impiegati, mentre nel settore privato le remunerazioni vengono corrisposte soltanto per 6 settimane.
(28) Peraltro, il ricordato contributo di DB AG, che era limitato a due anni, non è mai stato richiesto per gli ex dipendenti di THL poiché questi ultimi non avevano diritto a nessuno dei vantaggi di cui beneficia invece il personale di DB AG.
La strategia commerciale di BahnTrans
(29) La creazione di BahnTrans nel 1994 ebbe luogo nel generale contesto della liberalizzazione dell'autotrasporto di merci e del mercato delle spedizioni e in un clima di forte concorrenza dei prezzi. La tendenza generale in quel momento era verso le concentrazioni di imprese. Ad esempio, Schenker si è fusa con Rhenus e ha rilevato la società Weichel. La Danzas ha rilevato ASG e la filiale tedesca di Federal Express. Bilspedition ha assorbito Nellen & Quack e Nedlloyd ha acquistato la proprietà di Union Transport. Tutte queste concentrazioni, come altre ancora, accompagnate dalla creazione di una rete di spedizioni su tutto il territorio tedesco hanno contribuito ulteriormente ad abbassare i prezzi. Dal 1994 tutti i trasporti nel territorio tedesco potevano beneficiare della libertà totale dei prezzi, con conseguente aspra concorrenza fra le varie imprese. Il mercato delle spedizioni, caratterizzato dalla presenza di numerose imprese di trasporto, è in altri termini un mercato polipolistico. Le offerte e le prestazioni di servizi di tutte le imprese sono praticamente identiche, cosicché la concorrenza avviene essenzialmente sul piano dei prezzi. Da un rapporto di una associazione di categoria si desume che la situazione era caratterizzata da una "dura concorrenza" a seguito dell'apertura delle frontiere interne della Comunità. Secondo tale rapporto, le imprese di trasporto erano costrette a farsi una concorrenza spietata per mantenere le loro quote di mercato(8).
(30) BahnTrans non ha potuto sottrarsi a questa guerra dei prezzi, come del resto dimostra la sua strategia aggressiva, che è stata anche oggetto di articoli su taluni organi di stampa e di vari esposti-denunce dei suoi concorrenti. Dal 1996 al 1998 il suo volume di affari è però notevolmente diminuito, passando da [...] a [...] DEM.
Altri rapporti commerciali tra BahnTrans e DB AG
(31) È opportuno ricordare altri aspetti dei rapporti commerciali tra BahnTrans e DB AG al di fuori di quelli menzionati; in primo luogo, va ricordata la ripartizione dei ricavi tra queste due società e in secondo luogo le iniezioni di capitale di DB AG e di THL nel 1997.
Ripartizione dei ricavi
(32) All'inizio, DB AG riceveva da BahnTrans l'[...] dei ricavi realizzati da DB AG con i suoi servizi di trasporto ferroviario. Con l'esercizio 1996/1997 BahnTrans ha rilevato alcune attività di DB AG nel settore delle spedizioni e dell'amministrazione, con la conseguenza che i versamenti a DB AG vennero ridotti al [...] % del fatturato. Questo importo corrisponde ai pagamenti che in media vengono versati dalle imprese di spedizione alle imprese di trasporto. In genere, uno spedizioniere che non effettua la consegna delle merci deve mettere in conto che il 70 % circa del suo fatturato è assorbito dal pagamento delle prestazioni di trasporto effettuate da terzi(9).
Iniezioni finanziarie
(33) Nel luglio 1997, DB AG e THL decisero di versare ciascuna [...] DEM a BahnTrans per gli esercizi 1996/1997 e 1997/1998. Questo conferimento di fondi si ricollega ai cambiamenti intervenuti nella direzione dell'impresa e nella mutata strategia di BahnTrans. Già prima del 1997, e, comunque, al più tardi in quell'anno, apparve evidente che il progetto inteso a realizzare servizi ferroviari di linea fra i 40 terminali merci era del tutto irrealizzabile; al contrario, BahnTrans si vedeva costretta ad operare con soli 7 terminali merci e 16 centri di raccolta-smistamento, consentendo a DB AG di abbandonare l'attività di groupage da questa precedentemente svolta a prezzo di pesanti perdite.
(34) A fronte dei nuovi fondi conferiti da DB AG, BahnTrans era tenuta a garantire il mantenimento di 1574 posti di lavoro per gli ex dipendenti di DB AG. Qualora ciò non fosse stato possibile, DB AG si riservava il diritto di chiedere la restituzione dei fondi conferiti. Tale rimborso si sarebbe tuttavia limitato all'eventuale differenza con gli importi che DB AG e THL avevano versato all'impresa negli esercizi 1996/1997 e 1997/1998. THL era inoltre disposta a rilevare integralmente oppure ad abbandonare il sistema di distribuzione dei colli di DB AG prima del termine contrattuale, cioè prima del 30 settembre 1998. Il nuovo termine era stato fissato alla fine di gennaio 1998.
(35) THL si è inoltre impegnata a versare [...] DEM a BahnTrans per gli esercizi 1996/1997 e 1997/1998. THL doveva pagare un contributo supplementare di [...] DEM per esercizio qualora in tali esercizi il fatturato di BahnTrans avesse ancora registrato perdite prima delle tasse. Questa eventualità si è puntualmente verificata e THL ha versato, per ciascun esercizio, l'intera somma di [...] DEM.
III. PRESA DI POSIZIONE DI ABX LOGISTICS (DEUTSCHLAND) GMBH
(36) Con lettere del 16 giugno 2001 e del 5 dicembre 2001, la società ABX Logistics (Deutschland) GmbH (nel seguito "ABX") ha preso posizione in merito alla decisione di iniziare la procedura. ABX altri non è che il successore di BahnTrans. Questa impresa ha ricordato che tutte le transazioni che formano oggetto del procedimento sarebbero state effettuate dai soggetti che hanno conferito i fondi conformemente ai principi dell'economia di mercato. ABX rileva al riguardo quanto segue: in primo luogo, DB AG non avrebbe potuto conferire la sua quota se non in contanti, dato che tale società non disponeva di cespiti di rilievo che potessero presentare un interesse per le attività commerciali di impresa come BahnTrans; in secondo luogo, DB AG non era autorizzata, in forza del Grundgesetz (legge fondamentale) tedesco, a vendere a BahnTrans le proprie quote.
(37) ABX ha dichiarato che i terminali merci sarebbero stati finanziati secondo le normali condizioni del mercato e ha presentato la relativa documentazione probatoria.
(38) ABX ha riconosciuto che BahnTrans non aveva utilizzato i servizi ferroviari forniti da DB AG con l'intensità che era stata prevista dai programmi iniziali. I motivi di questo comportamento sono tuttavia puramente commerciali e, in fin dei conti, l'impresa ne avrebbe ricavato un utile. THL non ha ottenuto da BahnTrans garanzie più solide di quelle di DB AG in relazione all'utilizzazione dei suoi cespiti.
(39) ABX ha chiarito che, in relazione alle spese per il personale, DB AG si sarebbe accollata soltanto oneri pienamente giustificabili tenuto conto della situazione dell'impresa.
(40) Infine, ABX Logistics riconosce che, nel corso del delicato periodo successivo alla liberalizzazione del mercato dei trasporti interni tedeschi, vi è stata un'aspra concorrenza sui prezzi, ma nega che i conferimenti finanziari effettuati da DB AG abbiano permesso di attuare una strategia di mercato aggressiva.
IV. PRESA DI POSIZIONE DEL GOVERNO TEDESCO
(41) Nelle due lettere recanti la data del 19 febbraio e del 17 luglio 2001, la Germania ha commentato come segue la decisione della Commissione di iniziare il procedimento. Il governo tedesco ha nuovamente spiegato che non erano stati erogati aiuti di Stato e che il governo non avrebbe versato a BahnTrans nessuna somma di denaro attraverso la DB AG. L'inizio di un procedimento ex articolo 88 - secondo il governo tedesco - costituiva quindi una violazione del principio della neutralità di cui all'articolo 295 del trattato CE relativo al regime della proprietà. Del resto, dinanzi ai chiarimenti forniti dal governo federale, la stessa Corte dei conti tedesca aveva interrotto provvisoriamente l'inchiesta sul caso BahnTrans.
V. VALUTAZIONE DELLE MISURE DI CUI TRATTASI
(42) A norma dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi da Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
V.1. Norme fondamentali applicabili al caso in esame
Parità di trattamento fra le imprese pubbliche e le imprese private
(43) Il principio della neutralità in rapporto ai regimi di proprietà esistenti negli Stati membri e il principio della parità di trattamento delle imprese pubbliche e delle imprese private sono entrambi sanciti dal trattato CE (articoli 295 e 86). In forza di questi principi, la Commissione non deve favorire né sfavorire le imprese pubbliche, in particolare quando esamina operazioni commerciali alla luce dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato. Lo Stato tedesco detiene il 100 % delle azioni di DB AG e nomina il suo consiglio d'amministrazione. In base alla legge sulle società per azioni, lo Stato tedesco ha il diritto, in quanto azionista unico, di impartire istruzioni al CA. La partecipazione che detengono nel capitale di DB AG consente alle autorità tedesche di esercitare direttamente un'influenza dominante su tale impresa.
(44) Nella sua lettera del 19 febbraio 2001 il governo tedesco dichiara che l'apertura del procedimento costituirebbe in questo caso una violazione dell'articolo 295 del trattato CE. La Commissione respinge questa affermazione. Al riguardo, si deve ricordare che il Tribunale di primo grado ha dichiarato, nella sentenza 14 dicembre 2000 nella causa T-613/97 (Ufex ed altri contro Commissione)(10) quanto segue:
"Infatti, esigere che la remunerazione percepita da un'impresa pubblica titolare di un monopolio per la fornitura dell'assistenza commerciale e logistica alla sua controllata corrisponda ad un corrispettivo che sarebbe stato richiesto in condizioni normali di mercato non impedisce a una siffatta impresa pubblica di entrare in un mercato aperto, ma la assoggetta alle regole della concorrenza, come imposto dai principi fondamentali del diritto comunitario. Infatti, tale requisito non pregiudica il regime della proprietà pubblica e si limita a trattare in modo identico il proprietario pubblico e il proprietario privato."
(45) La Commissione non contesta quindi alle imprese pubbliche la possibilità tanto sul piano giuridico-formale quanto sul piano economico, di investire e di svilupparsi secondo principi applicabili alle imprese commerciali. Le imprese pubbliche devono tuttavia essere trattate allo stesso modo delle imprese private paragonabili.(11)
Principio dell'investitore operante in un'economia di mercato
(46) Nel giudizio che essa ha dato - fondandosi sui criteri applicabili agli aiuti di Stato - del comportamento di DB AG nei confronti della propria filiale BahnTrans, nonché sui rapporti commerciali e sulle transazioni tra le due società, la Commissione fa riferimento al principio dell'investitore operante in un'economia di mercato. Questo principio serve ad accertare se un'operazione effettuata tra lo Stato ed un'impresa o - come nel caso in esame - tra una holding pubblica e una società del gruppo comprenda sovvenzioni pubbliche. La Commissione deve verificare che l'operazione sia stata effettuata in condizioni che risulterebbero accettabili per l'investitore privato operante nelle normali condizioni di mercato. Secondo la pronuncia della Corte di giustizia delle CE del 21 marzo 1991 nella causa Repubblica italiana/Commissione delle Comunità europee (causa C-305/89 - Alfa Romeo)(12), il comportamento del comune investitore privato, pur se non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, deve, quanto meno, essere quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegua una politica strutturale, globale o settoriale, mosso da prospettive di redditività a più lungo termine.
(47) In una comunicazione rivolta agli Stati membri sugli aiuti di Stato alle imprese pubbliche, la Commissione faceva peraltro la seguente constatazione: "Qualora vengano erogati finanziamenti pubblici a condizioni più favorevoli [...] di quelle alle quali un proprietario privato accetterebbe di finanziare un'impresa privata in posizione concorrenziale e finanziaria comparabile, l'impresa pubblica si trova a ricevere un vantaggio che le imprese private non ottengono dai loro proprietari"(13).
(48) Le disposizioni del trattato CE in tema di aiuti di Stato non riguardano soltanto le operazioni di natura puramente finanziaria, ma anche i servizi e la cessione di cespiti a condizioni preferenziali tra una società holding e le imprese del suo gruppo. Nella sentenza 11 luglio 1996 della causa C-34/94 (SFEI) la Corte di giustizia aveva dichiarato quanto segue: "La fornitura di un'assistenza logistica e commerciale senza normale contropartita da parte di un'impresa pubblica alle sue controllate di diritto privato attive in un settore aperto alla concorrenza, può configurare un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92 [divenuto articolo 87] del trattato"(14).
(49) Nelle sue conclusioni nella causa testé citata l'avvocato generale Francis Jacobs ha ritenuto che costituisca un aiuto di Stato l'assistenza logistica e commerciale: "[accordata] a condizioni finanziarie più favorevoli di quelle che l'impresa potrebbe ottenere da un investitore commerciale paragonabile [...]. Mi sembra che, per decidere se esista un sussidio, sia necessario vedere se un investitore commerciale si accontenterebbe dell'entità della prestazione ricevuta in cambio dell'assistenza, tenendo conto di fattori quali il costo dell'assistenza fornita, l'entità dell'investimento nell'impresa e la sua redditività, l'importanza dell'attività dell'impresa per il gruppo nel suo insieme, la situazione del mercato di cui trattasi e il periodo per il quale viene fornita l'assistenza."(15).
V.2. Valutazione delle relazioni commerciali tra DB AG e BahnTrans
Conferimenti al capitale sociale
(50) Durante l'indagine la Commissione è giunta alla conclusione che i conferimenti al capitale sociale effettuati esclusivamente in contante da DB AG non integrano gli estremi della sovvenzione pubblica. DB AG ha infatti tenuto il comportamento che avrebbe tenuto un investitore operante secondo la logica dell'economia di mercato. La società ha conferito il proprio apporto sotto forma di denaro liquido poiché non disponeva di beni strumentali che potessero presentare un interesse per l'impresa comune recentemente costituita. BahnTrans ha esercitato l'attività di groupage e di spedizioniere e non già quella di impresa di trasporti. Di conseguenza il conferire all'impresa comune veicoli ferroviari, altre attrezzature o autotreni non avrebbe avuto alcuna utilità. Né DB AG ha conferito a BahnTrans beni immobili, poiché era più redditizio conservare tale patrimonio e affittarlo a BahnTrans, eventualmente dotandolo di adeguate installazioni. Il trasferimento della proprietà avrebbe comunque comportato il pagamento di tasse. Infine, DB AG è soggetta, in quanto impresa dello Stato federale tedesco, all'osservanza dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera e), della legge fondamentale tedesca. Tale disposizione vieta a DB AG di alienare cespiti consistenti in materiale rotabile a imprese nelle quali essa non detenga la maggioranza delle azioni. Dato che BahnTrans appartiene per il 50 % a THL, DB AG non aveva, sul piano giuridico, il diritto di trasferire cespiti di alcun genere a BahnTrans. In altri termini, DB AG aveva un altro motivo obbiettivo per non trasferire a BahnTrans beni strumentali.
(51) Il conferimento di THL a capitale sociale della impresa comune è stato di duplice natura. Esso comprende 45 milioni di DEM in contanti e in beni strumentali per un valore di 19,975 milioni di DEM, mentre il conferimento di DB AG ascende a 64,975 milioni di DEM in contanti. Il conferimento in natura di THL (autotreni ed altri mezzi di trasporto) è stato ceduto a THL Rheinkraft GmbH a seguito di un accordo stipulato il 15 marzo 1995 tra BahnTrans e questa impresa, con la conseguenza che BahnTrans ha potuto iscrivere all'attivo il ricavato della vendita. Secondo la relazione presentata da BahnTrans il 1o ottobre 1994, i controllori dei conti indipendenti, una volta verificato il valore del conferimento sociale THL, hanno ritenuto che esso era accettabile(16). L'impresa pubblica e l'impresa privata hanno quindi tenuto un comportamento del tutto simile.
Centri di raccolta e smistamento
(52) La Commissione ritiene che nel quadro delle relazioni commerciali tra DB AG e BahnTrans lo Stato tedesco non abbia versato alcuna sovvenzione nell'ambito degli accordi per la locazione dei terminali merci e dei centri di smistamento. BahnTrans ha potuto utilizzare gli impianti di smistamento a un prezzo corrispondente alle condizioni medie prevalenti sul mercato. DB AG ha fissato i prezzi e le condizioni di prestazione dei servizi secondo i principi dell'economia di mercato(17). In sede di esame degli accordi inerenti i centri di raccolta-smistamento, la Commissione ha proceduto ad un confronto dei prezzi e delle condizioni di DB AG con quelli abitualmente praticati da imprese private o a imprese private.
(53) Il terminale merci di Colonia è stato venduto da DB AG alla società Deutsche Anlagen-Leasing, la quale successivamente lo ha dato in locazione a BahnTrans. La DAL è un'impresa interamente indipendente da DB AG, poiché quest'ultima non ne possiede alcuna azione né è in alcun modo con essa collegata(18). BahnTrans e DAL hanno intrattenuto rapporti commerciali normali e nulla lascia presumere che ad esse siano stati corrisposti aiuti pubblici.
(54) Per quanto riguarda i terminali merci di Regensburg e Brema, il canone di affitto e il compenso per il loro utilizzo effettivo prima della formale stipula del contratto di locazione corrispondevano alle condizioni del mercato. Il tasso di interesse fissato risulta di pochissimo inferiore (meno dell'1 %) al tasso di mercato abitualmente applicato dalla Bundesbank ai mutui ipotecari quinquennali. Per il loro utilizzo BahnTrans ha pagato un compenso collegato al tasso di interesse sul capitale soltanto per due anni e mezzo circa, prima della formale stipula del contratto di locazione. In considerazione del breve periodo di rimborso, il minor tasso di interesse rispetto ai mutui ipotecari quinquennali risulta ragionevole.
(55) Anche nel caso del terminale merci di Karlsruhe il canone di affitto faceva manifestamente riferimento ai tassi di mercato(19).
(56) DB AG ha tenuto il comportamento di un investitore operante secondo criteri commerciali anche in relazione ai canoni di affitto dei 16 centri di raccolta e smistamento. DB AG ha anzi in primo luogo proposto un canone superiore a quello di mercato, particolarmente vantaggioso. Solo dopo aver negoziato con BahnTrans è stato possibile determinare un canone alle condizioni di mercato, con una maggiorazione del 10 % a favore di DB AG.
(57) Da tutto ciò si trae la conclusione che le somme pagate da BahnTrans a DB AG corrispondono in tutto e per tutto alle somme che avrebbe chiesto una holding di diritto privato, non operante in un settore riservato, che persegua una politica strutturale guidata da obbiettivi a lungo termine(20).
Utilizzazione del trasporto su rotaia
(58) La Commissione è arrivata alla conclusione che il comportamento di DB AG in relazione all'utilizzazione del suo prodotto principale (il trasporto su rotaia) ad opera della sua filiale BahnTrans non ha conferito a quest'ultima nessun vantaggio di natura non commerciale. È infatti solo per ragioni puramente commerciali che DB AG ha accettato che BahnTrans ricorresse sempre meno al trasporto su rotaia. Come si è chiarito in precedenza, la DB AG non era in grado di costruire i previsti 40 terminali intermodali né di metterli in comunicazione con la prevista rete di servizi ferroviari. Qualora DB AG avesse insistito affinché BahnTrans trasportasse il 70 % delle sue merci su rotaia, la nuova impresa non avrebbe potuto offrire ai suoi clienti quel servizio rapido e affidabile che invece potevano offrire le imprese di autotrasporto sue concorrenti. Un comportamento del genere non avrebbe fatto altro che mettere a rischio il buon funzionamento dell'impresa BahnTrans; pertanto, era assolutamente necessario lasciare a quest'ultima la più ampia scelta dei modi di trasporto per consentirle di fornire servizi a condizioni competitive.
(59) Anche l'altro partner privato di BahnTrans, THL, non ha insistito affinché l'impresa comune facesse uso di suoi beni patrimoniali (autotreni e altre attrezzature per l'autotrasporto). L'accordo di esclusiva valevole per un anno era stato concluso nell'interesse di BahnTrans, la quale poteva utilizzare una rete di autotrasporto ben collaudata e, in tal modo, non correva il rischio di perdere la collaborazione dell'impresa subfornitrice THL Rheinkraft GmbH. In un secondo momento venne stipulato l'obbligo di offerta, grazie al quale BahnTrans poteva sempre ricorrere ad un autotrasportatore terzo per i suoi servizi di linea, pur restando libera di accettare un'offerta più interessante. La DB AG e la THL hanno in altri termini praticato, nell'organizzazione dei loro trasporti, una politica di flessibilità nell'interesse della loro filiale.
Trasferimento del personale
(60) DB AG si è dichiarata disposta a accollarsi, per due anni, la differenza tra le retribuzioni degli ex dipendenti della DB trasferiti alla BahnTrans e le retribuzioni corrisposte nel settore privato. Stante il notevole scarto sussistente tra i due livelli di remunerazione, DB AG ritenne che la proposta fosse giustificabile per due ordini di motivi: in primo luogo per facilitare ai suoi dipendenti il passaggio al nuovo ambiente di lavoro e, in secondo luogo, per risparmiare alla nuova filiale un onere che essa non avrebbe dovuto sopportare in quanto impresa del settore privato. DB AG ha in altri termini evitato - per un certo periodo - a BahnTrans di accollarsi oneri eccezionali che sarebbero su di essa ricaduti poiché in conseguenza del fatto che DB AG, in qualità di impresa pubblica, aveva offerto ai propri dipendenti condizioni di lavoro e retributive che non esistono nel settore privato. Gli accordi stipulati a tal fine avevano lo scopo di creare condizioni commerciali accettabili per BahnTrans, che si trovava esposta ad una forte concorrenza.
(61) Anche sotto questo profilo la DB AG ha operato come un normale investitore privato. Qualsiasi holding privata che non operi in un settore riservato e che persegua una politica strutturale guidata da obbiettivi a lungo termine, si sforza di fare in modo che una sua nuova filiale possa iniziare la propria attività senza risentire troppo dei vincoli e degli accordi particolari in vigore nella società madre, quando gli accordi assunti nell'ambito commerciale nel quale la filiale opererà non sono vantaggiosi.
Strategia commerciale di BahnTrans
(62) Nella strategia commerciale di BahnTrans non vi è alcun elemento che riveli comportamenti contrari alla logica commerciale. La Commissione prende bensì atto dell'aggressiva politica dei prezzi che BahnTrans ha praticato in ripetute occasioni, ma ritiene tuttavia che tali episodi siano sostanzialmente riconducibili alla situazione generale che si era venuta a creare negli anni '90 nel settore della spedizione delle merci in Germania a motivo della deregolamentazione e della generale tendenza alla concentrazione tra imprese. All'interno di questa strategia di mercato non si rilevano elementi che facciano sospettare un comportamento commerciale scorretto da parte di DB AG.
La ripartizione dei ricavi tra BahnTrans e DB AG
(63) La modalità in base alla quale BahnTrans e DB AG si sono suddivise i ricavi della loro attività commerciale è totalmente conforme ai normali usi commerciali e non ha conferito indebiti vantaggi a BahnTrans. Un'impresa di spedizioni che non provvede direttamente al trasporto delle merci sa bene che il [...] % del suo fatturato viene assorbito dalle remunerazioni pagate alle imprese di trasporto. Come si è già detto al punto 32, si tratta di una prassi commerciale abituale in tale settore; anzi, durante i primi due anni di vita, BahnTrans ha ricevuto dalla DB AG pagamenti superiori a quelli in genere corrisposti nel settore, e cioè [...]; per gli anni successivi, tuttavia, le parti hanno concordato una percentuale del [...], cioè quella normalmente praticata nel settore. Sotto questo profilo, la DB AG ha perfettamente seguito il comportamento di un investitore commerciale.
Le iniezioni di capitale effettuate da DB AG
(64) Nella loro qualità di società madri, THL e DB AG hanno corrisposto a BahnTrans importi di identico ammontare dopo la svolta nella strategia dell'impresa del 1997. Le due società hanno però subordinato questa iniezione di capitale al rispetto di alcune condizioni miranti, da un lato, a fornir loro le necessarie garanzie e, dall'altro, a raggiungere determinati obbiettivi commerciali. La nuova strategia, che richiedeva appunto un conferimento di nuovi fondi, ha consentito a DB AG di abbandonare prima del previsto l'attività di groupage, che si era rivelata non redditizia; sotto questo profilo la DB AG ne ha ricavato un vantaggio economico. Il nuovo apporto di fondi ha però dato a DB AG altri vantaggi commerciali, poiché BahnTrans (come già detto al punto 27) si era accollata l'onere di tutte le spese di personale di molti ex dipendenti di DB AG. I fondi conferiti in pari misura da DB AG e THL, nonché le nuove disposizioni prese da DB AG per tutelare i propri interessi commerciali, sono una prova tangibile che questa impresa si è comportata, anche in tale occasione, come un investitore che opera secondo criteri commerciali. DB AG non ha concesso a BahnTrans alcun vantaggio di natura non commerciale.
VI. CONCLUSIONE
(65) Tutte le relazioni commerciali qui esaminate dimostrano che DB AG si è comportata come un normale investitore commerciale nei confronti della propria filiale BahnTrans. Per quanto attiene la locazione dei centri di raccolta-smistamento, DB AG ha negoziato o ha tentato di negoziare condizioni che risultavano ancora più vantaggiose di quelle normalmente prevalenti sul mercato. Per quanto attiene gli accordi relativi al personale, il comportamento di DB AG lo connota come investitore che opera secondo i principi dell'economia di mercato e con l'obbiettivo di mettere la propria filiale in condizioni di perseguire, nel lungo periodo, un'attività commerciale redditizia. Sotto questo profilo, DB AG ha operato come un investitore che persegue una strategia guidata da obbiettivi a lungo termine. Tale constatazione è confortata dal fatto che l'altro azionista - l'impresa privata THL - ha agito nello stesso modo sia per quanto riguarda il proprio conferimento sociale a BahnTrans, sia per quanto riguarda l'utilizzazione dei suoi cespiti (autotrasporto) da parte di BahnTrans e il conferimento di capitali nel 1997. Nel periodo compreso tra l'ottobre 1994 e il giugno 1998 le relazioni commerciali qui descritte tra DB AG e BahnTrans non hanno comportato l'erogazione di alcun aiuto di Stato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le relazioni commerciali tra la Deutsche Bahn AG e la società BahnTrans GmbH nel periodo compreso tra il settembre 1994 e il giugno 1998 non hanno comportato l'erogazione di alcun aiuto pubblico ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
Articolo 2
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 7 maggio 2002.