Decisione della Commissione
del 12 marzo 2002
relativa agli aiuti di Stato cui l'Italia ha dato esecuzione in favore di Poste Italiane SpA (ex Ente Poste Italiane)
[notificata con il numero C(2002)921]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2002/782/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni in conformità a detto articolo e viste le osservazioni trasmesse(1),
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1) Mediante un reclamo pervenuto il 24 aprile 1997, la Commissione è stata informata che lo Stato italiano aveva accordato misure d'aiuto in favore dell'Ente Poste Italiane (di seguito "EPI"). Il reclamante chiedeva alla Commissione di verificare se dette misure d'aiuto fossero giustificate in base alla legislazione comunitaria. La Commissione ha chiesto informazioni preliminari con lettere del 27 maggio e 21 ottobre 1997, alle quali le autorità italiane hanno risposto in data 28 luglio 1997 e 2 e 23 febbraio 1998.
(2) Il 14 luglio 1998, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento ex articolo 93, paragrafo 2, del trattato (attualmente 88, paragrafo 2).
(3) Con lettera del 4 agosto 1998, la Commissione ha informato l'Italia della sua decisione di avvio del procedimento previsto di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato riguardo a tali misure (di seguito "la decisione di avvio del procedimento").
(4) Da articoli di stampa, la Commissione ha appreso che l'Italia progettava di accordare misure addizionali d'aiuto mentre il procedimento era in corso. Con lettera del 15 luglio 1998, la Commissione ha chiesto informazioni su tali nuove misure, che sono state fornite dal governo italiano con lettera del 7 agosto 1998. La Commissione ha deciso di estendere il procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato alle nuove misure il 16 settembre 1998. L'Italia ne è stata informata con lettera del 12 ottobre 1998 ("decisione di estensione del procedimento").
(5) La decisione di avvio e la decisione di estensione del procedimento sono state pubblicate sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. In entrambe la Commissione invitava gli interessati a presentare le loro osservazioni sulle misure menzionate dal reclamante e sulle altre misure indicate dalla Commissione stessa.
(6) Le uniche osservazioni pervenute alla Commissione sono quelle del reclamante stesso con lettere del 2 marzo 1999 e 1o dicembre 1999. La Commissione ha trasmesso dette osservazioni all'Italia, che ha avuto così l'opportunità di reagire ed ha inviato le sue osservazioni con lettera del 29 giugno 1999, protocollata dalla Commissione il 30 giugno 1999.
(7) Le autorità italiane hanno presentato ulteriori osservazioni con lettere del 23 ottobre e del 14 dicembre 1998. La Commissione ha chiesto ulteriori informazioni con lettere del 15 dicembre 1998, 25 febbraio, 30 marzo e 16 dicembre 1999, 11 maggio 2000 e 1 gennaio 2001.
(8) Le autorità italiane hanno fornito le informazioni richieste con lettere del 17 febbraio, 28 aprile, 29 giugno, 30 luglio, 20 agosto, 30 settembre 1999, 18 settembre, 21 febbraio 2000, 23 gennaio e 28 febbraio 2001. La Commissione si è incontrata con le autorità italiane l'11 dicembre 1998, il 9 febbraio, il 12 marzo, il 1o e il 15 giugno, il 7 e il 26 ottobre 1999 e con il reclamante il 28 luglio 1998, il 15 gennaio 1999, il 28 aprile e 13 luglio 2000.
(9) Con lettera del 6 dicembre 2001, protocollata dalla Commissione il 13 dicembre 2001, il reclamante ha comunicato alla Commissione che intendeva desistere dal reclamo che aveva dato inizio alla presente indagine. Il reclamante ha affermato che con l'attuazione della direttiva postale dalla fine del 1999 in Italia si è sviluppata una nuova situazione di mercato che ha fatto venir meno il suo interesse al reclamo.
II. IL CONTESTO GIURIDICO
La legislazione comunitaria pertinente
(10) Il 15 dicembre 1997 il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno adottato la direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio(2) (nel prosieguo: "la direttiva postale"), che reca la disciplina generale per una liberalizzazione parziale del settore postale a livello comunitario. In proposito la Commissione ha adottato la comunicazione sull'applicazione delle regole di concorrenza al settore postale e sulla valutazione di alcune misure statali relative ai servizi postali(3) (nel prosieguo: "la comunicazione in materia postale") che reca "l'interpretazione della Commissione delle disposizioni del trattato in materia e gli orientamenti in base ai quali la Commissione intende applicare, caso per caso, al settore postale le norme sulla concorrenza contenute nel trattato"(4).
(11) La direttiva postale è entrata in vigore il 10 febbraio 1998 accordando agli Stati membri un anno di tempo per conformarvisi. La direttiva postale e la comunicazione postale possono offrire orientamenti per la valutazione del presente caso anche se alcuni dei provvedimenti esaminati nella presente decisione sono stati disposti prima che esse entrassero in vigore.
La direttiva postale
(12) La direttiva postale stabilisce che gli Stati membri garantiscono un "servizio universale corrispondente ad un'offerta di servizi postali di qualità determinata forniti permanentemente in tutti i punti del territorio a prezzi accessibili a tutti gli utenti"(5). Questo servizio universale deve comprendere almeno invii postali fino a due chilogrammi di peso, pacchi postali fino a 10 chilogrammi di peso e servizi per invii raccomandati e assicurati. Per quanto riguarda il servizio di inoltro di pacchetti, le autorità nazionali possono aumentare il limite di peso del servizio universale fino a 20 chilogrammi.
(13) In linea di principio, il servizio universale non è riservato. Tuttavia, la direttiva riconosce anche che la prestazione del servizio universale potrebbe richiedere una compensazione speciale. Pertanto, "nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale, i servizi che possono essere riservati da ciascuno Stato membro al fornitore o ai fornitori del servizio universale sono ...invii di corrispondenza ... il cui prezzo sia il quintuplo delle tariffe pubbliche applicate ad un invio di corrispondenza del primo livello di peso della categoria normalizza più rapida .... a condizione che il peso di detti oggetti sia inferiore a 350 grammi"(6). Se necessario, anche la posta transfrontaliera e quella diretta possono essere riservate entro gli stessi limiti.
(14) L'articolo 14 della direttiva contiene le norme precise che i fornitori del servizio universale devono applicare ai fini di un sistema di contabilità separata. Esso recita:
"1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che, nei due anni successivi all'entrata in vigore della presente direttiva, i fornitori del servizio universale effettuino una contabilità conformemente alle disposizioni del presente articolo.
2. I fornitori del servizio universale nella loro contabilità interna tengono conti separati almeno per ciascun servizio compreso nel settore riservato da un lato e, per i servizi non riservati, dall'altro. La contabilità per i servizi non riservati dovrebbe chiaramente distinguere tra quelli che fanno parte del servizio universale e quelli che non ne fanno parte. Tali sistemi di contabilità interna operano sulla base di principi di contabilità dei costi applicati coerentemente e obiettivamente giustificabili.
3. I sistemi di contabilità di cui al paragrafo 2, fatto salvo il paragrafo 4, imputano i costi a ciascuno dei servizi riservati e non riservati nel seguente modo:
a) imputazione diretta dei costi che possono essere direttamente attribuiti a un servizio particolare;
b) imputazione dei costi comuni, vale a dire che non possono essere direttamente attribuiti a un particolare servizio, come segue:
i) ove possibile, sulla base di un'analisi diretta dell'origine dei costi stessi;
ii) se non è possibile un'analisi diretta, le categorie di costi comuni sono imputate per collegamento indiretto con un'altra categoria di costi o gruppo di categorie di costi per i quali è possibile l'imputazione o attribuzione diretta; il collegamento indiretto è basato su strutture di costi comparabili;
iii) se non è possibile imputare la categoria dei costi né in modo diretto né in modo indiretto, la categoria dei costi viene attribuita applicando un parametro di assegnazione generale, determinato in base al rapporto fra tutte le spese direttamente o indirettamente attribuite o imputate a ciascuno dei servizi riservati, da un lato, e agli altri servizi, dall'altro.
4. (...)
5. Le autorità di regolamentazione nazionali assicurano che la conformità con uno dei suddetti sistemi di contabilità dei costi di cui ai paragrafi 3 o 4 sia verificata da un organo competente indipendente dal fornitore del servizio universale. Gli Stati membri assicurano che sia pubblicata periodicamente una dichiarazione relativa alla conformità.
(...)".
(15) L'obbligo di cui al paragrafo 2 è entrato in vigore il 10 febbraio 2000.
(16) La direttiva postale è stata attuata nel diritto italiano mediante il Decreto Legislativo (D.Lgs.) del 22 luglio 1999 n. 261, che è entrato in vigore il 6 agosto 1999. L'articolo 7, paragrafo 2, di detto D.Lgs. riproduce il paragrafo 2 dell'articolo 14 della direttiva. L'articolo 7, paragrafo 3, del D.Lgs. prevede che la società incaricata di certificare il bilancio del fornitore del servizio universale verifichi anche la conformità del sistema di separazione contabile.
(17) Prima che entrasse in vigore la direttiva postale, il Contratto di programma del 17 gennaio 1995, stipulato tra l'EPI ed il ministero delle Telecomunicazioni (di seguito il contratto del 1995), prevedeva che l'EPI adottasse gradualmente un sistema di contabilità separata conforme ai principi della trasparenza, dell'obiettività e della parità di trattamento, al fine di garantire un'effettiva concorrenza per tutti i servizi non riservati. In particolare l'articolo 11, paragrafo 2, del contratto del 1995 stabiliva che la contabilità separata doveva consentire la verifica che non esistessero sussidi incrociati tra i servizi riservati e quelli non riservati. L'articolo 12 del contratto del 1995 prevedeva che il ministero e l'EPI definissero i parametri fondamentali di un sistema di contabilità in grado di imputare i ricavi, i costi e il capitale impiegato per la fornitura di ciascun servizio sulla base delle attività necessarie a produrlo.
(18) L'articolo 13 del contratto del 1995 prevede che una società di revisione ("società iscritta nell'Albo speciale delle società di revisione") certifichi con un'apposita relazione il rispetto dei principi di separazione contabile di cui all'articolo 11 del contratto stesso.
(19) Lo stesso obbligo di cui all'articolo 7 del contratto del 1995 è stato successivamente ripetuto dalla legge. n. 662 del 1996, che stabilisce che l'EPI debba tenere registrazioni contabili separate, isolando in particolare i costi e i ricavi collegati alla fornitura dei servizi erogati in regime di monopolio legale da quelli ottenuti dai servizi prestati in regime di libera concorrenza.
(20) Infine, la direttiva del presidente del Consiglio dei ministri del 14 novembre 1997(7) prescrive che il sistema contabile del fornitore del servizio universale attui una separazione che rifletta la distinzione tra l'area dei servizi postali e l'area dei servizi finanziari, e renda possibile l'elaborazione di distinti conti economici per ciascun centro di costo, attraverso l'assegnazione ad ogni area di attività della totalità dei costi di sua pertinenza.
(21) Per conformarsi all'obbligo di conti separati di cui alle suddette disposizioni nonché all'articolo 14 della direttiva postale e all'articolo 7 del D.Lgs. 261/99, l'EPI e successivamente PI hanno adottato un sistema contabile basato sul "metodo dell'imputazione dei costi per attività".
(22) Il metodo dell'imputazione dei costi per attività differisce da quello tradizionale. Riduce la massa dei costi comuni non imputabili individuando per alcuni di essi il percorso che attraverso le attività conduce ai prodotti. Ciò avviene sulla base di studi statistici che stabiliscono i nessi causali da un lato tra attività e spese generali (fattori di costo) e dall'altro tra attività e prodotti (fattori di attività). Questo metodo può essere utilizzato in particolare nei settori con un alto livello di costi comuni, come quello degli uffici postali.
(23) In linea con i criteri indicati all'articolo 14, paragrafo 4, della direttiva postale, PI ha assegnato l'intero costo delle sue operazioni sulla base di fattori di costo ai suoi diversi prodotti (imputazione piena e proporzionale dei costi). Innanzitutto ha imputato i costi che possono essere attribuiti direttamente ad un particolare prodotto al prodotto stesso. Poi ha applicato il metodo dell'imputazione dei costi per attività ai costi residui(8). Tale metodo consente di determinare il costo di ciascuna attività (come ad esempio l'amministrazione, la fornitura di servizi, l'informatizzazione dell'azienda, ecc.) e la quota di quell'attività che è "consumata" da ciascun prodotto. Quindi ogni servizio venduto da PI, universale o no, riservato o no, reca una quota specifica dei costi totali sostenuti da PI per la sua produzione. Diversamente dagli altri operatori postali, PI non isola le singole quote dei costi (ad esempio il costo del mantenimento degli uffici postali in luoghi non redditizi) come costi imputabili unicamente al servizio pubblico. In tal modo PI imputa in modo proporzionale il costo della rete territoriale e ogni altro costo comune anche ai servizi commerciali.
(24) Questo sistema di contabilità consente il calcolo dell'utile/perdita di ciascun prodotto venduto da PI.
(25) La società di revisione incaricata del compito di cui all'articolo 14, paragrafo 5, della direttiva postale, all'articolo 13 del contratto del 1995 e all'articolo 7, paragrafo 3, del Decreto Legislativo n. 261 del 22 luglio 1999 ha certificato la separazione contabile dell'EPI e di PI fin dal 1996. Non ha mai mosso osservazioni sulla compatibilità e la conformità dei conti separati dell'EPI e di PI.
(26) In base alle informazioni fornite dalle autorità italiane, la Commissione ha esaminato il metodo dell'imputazione dei costi per attività adottato dall'EPI e da PI, i conti separati e le relazioni annuali di certificazione, concludendo che essi corrispondono ad un'imputazione corretta dei costi di PI sulle varie attività(9).
(27) Pertanto, nelle particolari circostanze del presente caso, ove l'operatore postale pubblico fornisce quasi esclusivamente servizi d'interesse economico generale (cfr. infra), la Commissione conclude che la contabilità separata dell'EPI e di PI può essere utilizzata ai fini della valutazione dei costi e dei ricavi dei vari servizi forniti dall'operatore postale pubblico italiano, nonché per determinare il costo supplementare netto della missione di servizio generale affidata all'EPI ed a PI. Qualora il costo supplementare netto generato dall'adempimento di tale missione risultasse superiore al valore globale delle misure di sostegno accordate a PI, non è necessario che la Commissione verifichi l'esistenza di sovvenzioni incrociate in favore di una particolare attività concorrenziale di PI(10).
La comunicazione postale
(28) La comunicazione postale precisa che "le sovvenzioni incrociate non provocano distorsioni della concorrenza quando i costi delle attività riservate sono sovvenzionati con proventi di altre attività riservate, poiché non vi è concorrenza possibile nel quadro di dette attività ... Lo stesso dicasi per il finanziamento della fornitura di servizi riservati tramite introiti provenienti da attività aperte alla concorrenza"(11). Tuttavia gli operatori postali "non dovrebbero utilizzare gli introiti provenienti dal settore riservato per sovvenzionare attività aperte alla concorrenza"(12). La comunicazione conclude che, nel caso in cui i servizi vengano offerti sistematicamente e selettivamente a prezzi inferiori al prezzo totale medio, la Commissione esaminerà la situazione, caso per caso, alla luce dell'articolo 81, o alla luce dell'articolo 81 e dall'articolo 86, paragrafo 1, oppure dell'articolo 87 del trattato.
(29) Secondo la comunicazione "la definizione di area riservata deve tener conto delle risorse finanziarie necessarie per la fornitura dei servizi di interesse economico generale." La comunicazione postale sottolinea la necessità di sistemi contabili interni che individuino separatamente costi e ricavi abbinati alla fornitura di vari servizi.
(30) La parte 3.4 della comunicazione postale afferma che i prezzi dei servizi dovrebbero essere "in linea di massima almeno pari al costo totale medio delle prestazioni, cioè coprire i costi diretti più una percentuale adeguata dei costi comuni e generali sostenuti dall'esercente."
Il mercato postale italiano
(31) Il servizio postale era fornito in Italia dall'"Amministrazione Poste e telecomunicazioni" (di seguito "APT"), ramo del ministero italiano delle Poste e delle telecomunicazioni, dall'entrata in vigore dell'RDL del 14 giugno 1925 n. 884.
(32) Oltre ai servizi postali, APT aveva anche il compito di raccogliere il risparmio postale e di fornire un sistema di pagamento. In particolare, la raccolta del risparmio postale era stata introdotta dalla legge n. 2729 del 1875, poi modificata con il Decreto del presidente della Repubblica ("DPR") n. 156 del 1973. L'obbligo di offrire un sistema di pagamenti è stato introdotto dal D.Lgs. del 6 settembre 1917 n. 1541, modificato dal medesimo DPR n. 156 del 1973.
(33) Operando nell'ambito del ministero, l'APT non era competente a fissare le tariffe e i prezzi dei suoi servizi, che venivano stabiliti dal ministero stesso. Inoltre, APT non aveva uno status giuridico autonomo né era un ente giuridico distinto dal ministero e aveva un'autonomia contabile limitata. I conti dell'APT costituivano parte integrante del bilancio del ministero e dovevano essere approvati ogni anno nell'ambito della legislazione finanziaria annuale relativa al bilancio dello Stato.
(34) Durante questo periodo, eventuali profitti e perdite dell'APT venivano automaticamente trasferiti al ministero del Tesoro (competente per il bilancio dello Stato).
(35) I cattivi risultati finanziari dell'APT abbinati alla fornitura di servizi di bassa qualità hanno indotto il governo italiano ad avviare una drastica trasformazione dell'esercente postale. Con l'emanazione del Decreto Legge del 1o dicembre 1993 n. 487, convertito in legge n. 71/1994, l'APT è stata trasformata in EPI, Ente pubblico economico (soggetto contabile separato) con effetto dal 1o gennaio 1994.
(36) La legge n. 71/1994 ha assegnato all'EPI tutti gli attivi e passivi, personale e attività precedentemente gestiti dall'APT. Allo stesso tempo, il ministero del Tesoro ne ha rilevato le perdite fino al 31 dicembre 1993.
(37) Il contratto del 1995 stipulato tra l'EPI e il ministero ha assegnato all'EPI le seguenti attività(13):
- prestazione dei servizi postali universali e riservati (corrispondenza ordinaria, espressa e raccomandata, servizi di telex e telegrafici, ecc.),
- prestazione di altri servizi universali non riservati (pacchi di peso fino a 20 kg, pagamento delle pensioni statali, sistema di pagamento, raccolta del risparmio postale per conto della Cassa depositi e prestiti, conti correnti postali, servizi di telex e telegrafici, ecc.).
(38) Il contratto del 1995 riconosceva altresì all'EPI la possibilità di svolgere in regime di libera concorrenza altri servizi postali, di telecomunicazione, finanziari, assicurativi e di distribuzione.
(39) Il contratto del 1995 imponeva inoltre altri obblighi in relazione ad attività assegnate all'EPI:
- livelli qualitativi vincolanti per i servizi postali, finanziari e di telecomunicazione(14),
- l'obbligo di garantire l'erogazione di tutti i servizi considerati come universali (posta ordinaria, espressa e raccomandata, servizi di telex e telegrafici, pacchi di peso fino a 20 kg, pagamento delle pensioni statali, raccolta del risparmio postale per conto della Cassa depositi e prestiti, conti correnti postali, ecc.) in tutto il territorio italiano, indipendentemente dall'equilibrio economico degli uffici postali situati in aree a basso traffico(15),
- per la distribuzione della stampa e delle pubblicazioni di organizzazioni senza fini di lucro, l'applicazione di una tariffa agevolata stabilita per legge, inferiore alla normale tariffa altrimenti applicabile(16),
- altri obblighi (riduzione tariffaria per campagne elettorali, ecc.)(17).
(40) È pertanto chiaro che tutte le attività indicate nel considerando precedente sono state assegnate all'EPI dal contratto del 1995 come servizi di interesse economico generale, dato che lo Stato ha fissato per la fornitura di tali servizi un obiettivo sociale ed economico(18). E in effetti l'EPI è stata obbligata a fornire tutti questi servizi indipendentemente dalla loro redditività, e a mantenere un'ampia rete di uffici postali anche in aree in cui il fatturato non avrebbe giustificato una presenza diretta da un punto di vista economico. Complessivamente, l'EPI gestisce una rete di più di 14000 uffici in tutto il territorio italiano.
(41) Per quanto riguarda infine la possibilità, per l'EPI, di stabilire i prezzi per i propri servizi, deve essere fatta una distinzione fra diversi periodi. Fino al 1996 il ministero controllava il prezzo dei servizi forniti da PI. Fra il 1997 e l'entrata in vigore del D.Lgs. 261/99 il controllo del ministero rimaneva solo per i servizi riservati all'EPI, mentre l'ente era autorizzato dalla legge n. 662/96 a fissare liberamente il prezzo degli altri servizi postali. In seguito all'attuazione della direttiva postale, il D.Lgs. 261/99 ha reintrodotto un diverso grado di controllo da parte del ministero sulla fissazione dei prezzi del servizio postale universale sia riservato che non riservato.
(42) Per compensare il costo netto sostenuto dall'impresa per adempiere la sua missione di interesse generale, lo Stato italiano ha accordato all'EPI diverse misure di sostegno:
- la gestione in esclusiva su tutto il territorio italiano di una serie di servizi [i cosiddetti "servizi riservati", definiti dalla legge n. 662/1996, comprendenti la corrispondenza ordinaria, raccomandata e assicurata, servizi di telex e telegrafici e servizi filatelici(19)],
- rimborsi diretti annuali in varie forme(20).
(43) Con decisione ministeriale del 1997 (deliberazione del CIPE del 10 dicembre 1997), l'EPI è stato trasformato nella società per azioni "Poste Italiane SpA" ("PI") con effetto dal 28 febbraio 1998(21). Le relazioni fra PI e lo Stato hanno continuato ad essere regolate in via transitoria dal contratto del 1995 fino alla stipulazione di quello nuovo(22).
(44) Nel 2000 è stato stipulato un nuovo Contratto di programma fra PI, il ministero delle Comunicazioni e il ministero del Tesoro (in appresso il "nuovo contratto")(23). Il nuovo contratto rispecchia gli sviluppi avvenuti nel campo della legislazione postale dopo il contratto del 1995, e in particolare la nuova situazione di mercato instauratasi dopo l'attuazione della direttiva postale.
(45) Diversamente da quello del 1995, il nuovo contratto non prevede alcun obbligo universale né livelli qualitativi vincolanti per i servizi finanziari e di telecomunicazione.
III. DESCRIZIONE DELLE MISURE
(46) Il reclamante afferma che all'EPI sono stati accordati aiuti di Stato non notificati, mediante:
- la dotazione di un capitale iniziale di 50 miliardi di ITL (25 milioni di EUR),
- l'attribuzione di fondi aggiuntivi per 1287 miliardi di ITL (660 milioni di EUR),
- l'esenzione dall'imposta sul patrimonio netto delle imprese(24).
(47) Il reclamo fa inoltre riferimento ad una misura addizionale, prevista dalla legge n. 662/1996, consistente nella concessione di 300 miliardi di ITL per compensare i costi delle tariffe agevolate per la stampa.
(48) Oltre alle misure indicate nel reclamo, nella decisione di avvio del procedimento e nella decisione di estensione dello stesso la Commissione ha fatto riferimento a una serie di misure che, a suo parere, potrebbero costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato. Più precisamente la Commissione ha affermato che, per poter formulare la sua valutazione finale, aveva bisogno di maggiori informazioni sulle seguenti misure:
- la concessione di 1337 miliardi di ITL (685 milioni di EUR) come apporto di capitale a EPI,
- l'esenzione dall'imposta sul patrimonio netto delle imprese,
- il possibile pagamento eccessivo da parte dello Stato, dei servizi di francatura, pagamento pensioni e raccolta del risparmio postale,
- il rimborso dei costi netti relativi agli obblighi di servizio universale (comprendente i menzionati 300 miliardi di ITL previsti dalla legge n. 662/96, riportati nel reclamo),
- il sostegno finanziario concesso dallo Stato al piano di investimenti dell'EPI,
- il pagamento, da parte dello Stato, delle rate (quote capitale e interessi) relative a mutui accesi dall'EPI,
- la copertura delle perdite realizzate dall'APT prima del 1993,
- il nuovo apporto di capitale al momento della trasformazione dell'EPI in PI.
(49) Nella decisione di estensione del procedimento la Commissione ha fatto riferimento cancellazione di debiti di cui alla legge n. 3 del 7 gennaio 1999 (in appresso "cancellazione di debiti del 1999"). Lo Stato italiano ha deciso di cancellare un debito dell'APT col Tesoro che era stato incluso nella contabilità dell'EPI. Il debito cancellato era pari a 5168 miliardi di ITL: vi era più precisamente una prima frazione di 4666 miliardi di ITL per la chiusura della "Gestione vaglia e risparmi"; una seconda frazione di 479 miliardi di ITL per pensioni pagate al personale postelegrafonico nel 1993, e una terza frazione di 23 miliardi di ITL per le pensioni anticipate dal Tesoro per una data categoria di dipendenti cessati dal servizio fra il 1o gennaio e il 31 luglio 1994.
(50) Nel suo esame delle relazioni finanziarie fra lo Stato e PI, la Commissione deve valutare tutte le misure sopra menzionate alla luce delle norme sugli aiuti di Stato. A questo scopo deve esaminare le relazioni fra PI e lo Stato fino al 1999, anno dell'adozione formale della misura che, sotto il profilo cronologico, è l'ultima identificata dalle decisioni della Commissione di avvio e di estensione del procedimento.
(51) Nella fase attuale la Commissione non ritiene necessario ampliare ulteriormente l'indagine oltre il 1999, poiché relativamente a tale periodo non ha a disposizione informazioni da cui risulti che lo Stato italiano abbia eccessivamente compensato PI per l'adempimento della sua missione di interesse generale. La Commissione si riserva naturalmente il diritto di giungere a una conclusione diversa qualora, ritenuto opportuno esaminare le relazioni finanziarie fra PI e lo Stato italiano dopo il1999, dovesse in un secondo tempo acquisire informazioni differenti.
(52) Per svolgere la sua indagine in modo appropriato e significativo la Commissione ha individuato, fin dalla decisione di avvio del procedimento, due periodi diversi su cui articolare l'inchiesta. Il primo periodo va dal 1959 al 1993, e il secondo comincia nel 1994 e termina nel 1999, anno dell'ultima misura individuata dalle decisioni della Commissione che definiscono la portata della presente indagine.
II periodo 1959-1993 e le misure ad esso relative
(53) Come indicato nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha concentrato la sua analisi in primo luogo sulle misure concesse dopo il 1994, in quanto esse incidono sulla concorrenza in misura molto più accentuata. Va ricordato comunque che al momento della trasformazione di APT in ente pubblico economico (EPI), avvenuta con la legge n. 71/94, il ministero del Tesoro ha disposto la cancellazione di tutte le anticipazioni di cassa con cui aveva coperto i disavanzi gestionali di APT dal 1959 al 1993, per un ammontare pari a 31169 miliardi di ITL (15,9 miliardi di EUR).
(54) Come indicato dalle autorità italiane nelle osservazioni relative alla decisione di estensione del procedimento, a questo importo deve essere aggiunta la somma di 4689 miliardi di ITL, poiché essa si riferisce in realtà a perdite generate prima del 1994. Queste perdite sono state individuate in un periodo successivo per motivi di difficoltà contabili, ma devono essere analizzate nel contesto temporale cui si riferiscono nella sostanza. Tale somma è costituita dalla prima e dalla seconda frazione della cancellazione di debiti del 1999 prevista dalla legge n. 3/99, e menzionata nella decisione di avvio del procedimento.
(55) Complessivamente, pertanto, è stato cancellato dallo Stato un debito di 35858 miliardi di ITL accumulato da APT prima del 1994.
Il periodo 1994-999
(56) Come indicato nella decisione di avvio del procedimento, e successivamente nella decisione di estensione del procedimento, la Commissione ha concentrato la sua indagine sulle misure concesse dopo il 1994, e in particolare fino al 1999. Come risultato, l'indagine della Commissione copre le relazioni giuridiche e finanziarie fra l'Italia e l'EPI definite dalla legge n. 71/94 e dal contratto del 1995.
(57) La legge n. 71/94 ha radicalmente modificato l'organizzazione del servizio postale nonché le modalità operative di APT:
- concedendo all'EPI un ruolo più ampio nel fissare le tariffe dei servizi nel quadro di criteri definiti dal contratto di programma(25), con un controllo ex post del ministero,
- definendo, attraverso apposite convenzioni, l'ammontare della remunerazione spettante all'EPI per i servizi finanziari ad esso assegnati (raccolta del risparmio postale, pagamento pensioni, ecc.),
- operando una separazione contabile fra il ministero e l'entità giuridica preposta al servizio postale (il neocostituito EPI),
- adottando modalità operative proprie di una impresa commerciale, sia in termini di processi decisionali, sia in termini di struttura organizzativa (ad esempio, istituendo un consiglio di amministrazione a capo dell'EPI, di cui APT era priva).
(58) La legge n. 71/94, pertanto, ha determinato un drastico cambiamento nelle modalità di gestione del servizio postale, con riferimento in particolare alla possibilità di offrire nuovi prodotti o di praticare prezzi e condizioni più concorrenziali. Peraltro, va notato che l'autonomia operativa dell'EPI è stata ulteriormente ampliata dalla successiva legge n. 662/96, che ha attribuito all'ente, per un breve periodo e fino all'entrata in vigore del D.Lgs. n. 261/99, la facoltà di fissare i prezzi di tutti i servizi non riservati, senza alcuna approvazione da parte del ministero.
(59) Detto sostanziale cambiamento è confermato, inoltre, dall'attribuzione all'EPI di un proprio patrimonio e di un fondo di dotazione: questo elemento sottolinea la separazione contabile, organizzativa e operativa tra APT e il nuovo EPI.
(60) È quindi possibile concludere che la legge n. 71/94 segna l'inizio di un nuovo periodo nel funzionamento dell'operatore postale pubblico italiano e nelle modalità con cui la missione, in precedenza assegnata ad APT, viene regolata e finanziata dallo Stato, assegnata all'EPI e realizzata da questa impresa.
(61) Dopo la costituzione dell'EPI, lo strumento giuridico più significativo ai fini dell'indagine della Commissione, che regola le relazioni fra l'EPI da un lato e lo Stato dall'altro, è il contratto del 1995, i cui dettagli rilevanti sono stati discussi sopra. Il contratto ha disciplinato le relazioni fra l'EPI e lo Stato italiano fino al 1999 incluso. Durante questo periodo, l'attività concorrenziale dell'EPI e poi di PI(26) si è limitata al 10 % circa del loro rispettivo fatturato. Dalle informazioni di cui dispone la Commissione risulta, in particolare, che durante questo periodo PI non ha svolto alcun servizio significativo di inoltro pacchi espressamente rivolto ad utenza commerciale.
(62) Come sopra indicato, nel 2000 è entrato in vigore un nuovo contratto per regolamentare le relazioni finanziarie fra PI e lo Stato italiano, nonché l'assegnazione e la fornitura dei servizi di interesse economico generale nella nuova situazione di mercato instauratasi dopo l'attuazione della direttiva postale.
(63) In base al nuovo contratto di programma, un numero considerevole di servizi (ad esempio la totalità dei servizi finanziari e di telecomunicazione forniti da PI e corrispondenti al 40 % circa del suo fatturato) precedentemente considerati come universali e soggetti a livelli qualitativi predeterminati non sono più classificati come tali. È pertanto chiaro che il nuovo contratto segna un altro cambiamento importante nel modo in cui la missione di interesse economico generale è assegnata all'EPI e da questo svolta, e nel modo in cui essa è definita e finanziata dallo Stato. Questo cambiamento è pressoché coincidente con l'entrata in vigore del D.Lgs. n. 261/99 che attua la direttiva postale e che ridefinisce le norme che disciplinano il mercato dei servizi postali in Italia. Poiché il periodo 1994-1999 è omogeneo, i singoli anni possono essere esaminati congiuntamente.
(64) Sulla base delle informazioni acquisite nel corso del procedimento la Commissione conclude che nel periodo 1994-1999 EPI e PI hanno beneficiato delle seguenti misure suscettibili di costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato.
Tabella 1
Misure di sostegno accordate all'EPI e PI
SPAZIO PER TABELLA
Fonte:
Informazioni delle autorità italiane, bilanci.
(65) Gli importi indicati sono calcolati al momento in cui ciascuna misura è stata disposta a favore di EPI o PI, e non al momento del pagamento effettivo. Nella maggior parte dei casi il pagamento effettivo è avvenuto ben dopo il momento della concessione, a volte anche dopo vari anni. Come conseguenza, in termini di valore attuale l'importo totale può essere inferiore a quanto sopra indicato: si tratta difatti dell'importo massimo potenziale dell'aiuto. Le autorità italiane non hanno contestato quest'impostazione prudenziale.
Descrizione dettagliata delle misure relative al periodo 1994-1999
(66) Per quanto riguarda l'apporto iniziale di capitale all'EPI (misura n. 1), l'articolo 7 della legge n. 71/1994 prevedeva un fondo di dotazione iniziale dell'ente di 50 miliardi di ITL, e poi un apporto straordinario di capitale di 1 278 miliardi di ITL, da concedersi nel modo seguente: 968 miliardi di ITL nel 1994, 168 miliardi nel 1995 e 142 miliardi nel 1996. Questi fondi erano diretti a favorire la trasformazione dell'ex APT in un ente a carattere maggiormente concorrenziale e commerciale, e a sostenerne il piano aziendale.
(67) L'articolo 9 della legge n. 71/1994 stabiliva l'esenzione dell'EPI dall'imposta sul patrimonio netto delle imprese (misura n. 2), introdotta col decreto-legge 30 settembre 1992, n. 394, convertito nella legge n. 461/1992. Si trattava di un'imposta temporanea applicabile alle imprese commerciali per il periodo 1993-1998, pari allo 0,75 % del patrimonio netto della società quale risultante dal bilancio. EPI, per il suo carattere di impresa commerciale, sarebbe stato soggetto a questa imposta, ma ne è stato esentato in virtù dell'articolo 9 della legge n. 71/1994.
(68) L'apporto iniziale di capitale a PI (misura n. 3) era previsto dall'articolo 53, comma 13, della legge 27 dicembre 1997, n. 449. Tale legge stabiliva che, in relazione alla trasformazione dell'EPI in Poste Italiane SpA, lo Stato avrebbe apportato al capitale sociale della società medesima 3000 miliardi di ITL. L'apporto di capitale doveva essere concesso in tre quote di 1000 miliardi nel corso del 1999, 2000 e 2001. Esso è stato contabilizzato nel bilancio di PI a partire dall'esercizio 1998, anche se il pagamento effettivo è avvenuto secondo il calendario sopra indicato.
(69) Il rimborso dei costi derivanti dagli obblighi di servizio postale pubblico (misura n. 4) per gli anni 1994-1996 era previsto dalla legge n. 662 del 1996. La legge n. 449 del 1997 prevedeva il rimborso nel 1998 e la legge n. 488 del 1998 quello del 1999.
(70) I contributi ai costi per la tariffa agevolata per la distribuzione della stampa e delle pubblicazioni senza fini di lucro (misura n. 5) erano regolati dalla legge n. 662 del 1996 e dalle norme di attuazione (e precedentemente dalla legge n. 71/94, dal contratto del 1995 e dalla legge n. 549/95). EPI e PI erano tenuti ad applicare tariffe considerevolmente più basse di quelle normali per la distribuzione di vari tipi di pubblicazioni cui lo Stato riteneva opportuno accordare un trattamento speciale. Lo Stato provvedeva a un rimborso parziale della differenza fra la tariffa normale e quella ridotta accordando a EPI alcuni contributi in denaro (vedi sopra, tabella 1). L'articolo 41 della legge n. 448 del 1998 ha stabilito che dal gennaio 2000 PI avrebbe dovuto applicare la tariffa normale per la distribuzione di queste pubblicazioni. Di conseguenza lo Stato avrebbe cessato di pagare a PI il contributo per la distribuzione della stampa(27).
(71) La misura n. 6 (Risultato dei servizi finanziari universali) comprende i vari pagamenti effettuati dallo Stato e da organismi statali(28) per vari servizi finanziari assegnati a PI e considerati dal contratto del 1995 come universali che sono risultati superiori al costo di fornitura dell'insieme dei servizi finanziari universali. L'importo indicato è il margine operativo dell'intero settore dei servizi finanziari universali(29).
(72) La misura n. 7 (Rimborso dei prestiti concessi ad APT) riguarda il finanziamento, da parte dello Stato, degli investimenti effettuati da APT e poi trasferiti all'EPI. In virtù delle leggi n. 39/1982, 887/1984, 41/86 e 227/75, APT poteva realizzare una serie di investimenti per migliorare le proprie strutture e svolgere meglio le proprie attività (ad es. meccanizzazione del servizio postale). Queste leggi stabilivano che lo Stato (ministero del Tesoro) avrebbe compensato i ratei annui di pagamento dell'operatore postale per il rimborso dei prestiti contratti con la Cassa depositi e prestiti (in appresso "CDDPP") per finanziare tali investimenti. Il funzionamento della misura era il seguente: concessione dei prestiti da parte della CDDPP ad APT; per le rate pagate dall'EPI, rimborso, da parte del Tesoro, sia delle quote capitale che degli interessi (legge n. 887 del 1984), oppure solo delle quote capitale (leggi 39/82, 41/86 e 227/75). Dopo la sua costituzione l'EPI, come confermato dalle autorità italiane, ha continuato a beneficiare degli investimenti realizzati conformemente a tali leggi. Lo stesso vale per PI.
(73) Va tuttavia osservato che, per gli anni 1998, 1999 e 2000, la legge n. 449/97 ha escluso il rimborso a PI, da parte del Tesoro, delle rate pagate per i prestiti di cui sopra. In quei tre anni la misura non si è pertanto applicata.
(74) Inoltre, per i prestiti concessi dalla CDDPP e per i quali il pagamento degli interessi ha continuato a gravare sull'EPI(30) (legge n. 39 del 1982, legge n. 41/86, e alcuni dei prestiti concessi in virtù della legge n. 227/75), il tasso di interesse annuo applicato dalla CDDPP era del 3,7 %, tranne per una parte dei prestiti concessi in virtù della legge n. 227/75, per i quali il tasso di interesse era in media del 9,75 %. Come sarà mostrato di seguito, questo tasso di interesse è inferiore a quello che APT avrebbe potuto ottenere sul mercato dei capitali (misura n. 8).
IV. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(75) Nel presente caso, il reclamante è stato l'unico terzo a presentare osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento e la decisione di estensione dello stesso. Nel suo scambio di corrispondenza con la Commissione, il reclamante non ha sviluppato particolari argomenti in merito alla compatibilità delle misure in questione con il mercato comune, né ha indicato se tali misure abbiano o meno effetti distorsivi su qualcuno dei mercati concorrenziali in cui opera PI.
(76) È tuttavia opportuno ricordare che, nelle osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento, il reclamante ha fatto riferimento a misure supplementari concesse all'EPI e a PI nel periodo 1994-1999, e che possono aver costituito un aiuto di Stato. Il reclamante ha affermato in particolare che l'Italia si asteneva dall'infliggere penalità all'EPI per l'inadempimento degli obblighi derivanti dal contratto di programma. La non imposizione delle penalità avrebbe conferito all'EPI un vantaggio finanziario tale da costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato.
(77) Con lettera del luglio 1999 la Commissione ha comunicato al reclamante che tale presunta violazione non risultava avere fondamento, e che il contratto del 1995 non prevedeva alcuna sanzione. Con la stessa lettera la Commissione ha invitato il reclamante a fornire elementi supplementari a sostegno del suo reclamo. Il reclamante non ha risposto all'invito della Commissione.
V. COMMENTI DELL'ITALIA
(78) Nelle sue risposte il governo italiano argomenta come segue: i) nessuna delle misure esaminate dalla Commissione costituisce un aiuto di Stato, esse costituiscono una compensazione - anche se solo parziale - dei costi supplementari degli obblighi di servizio pubblico imposti all'EPI e a PI; ii) in nessun caso l'EPI e PI hanno beneficiato di una sovracompensazione; in particolare, i servizi finanziari forniti allo Stato erano remunerati a prezzi di mercato o a prezzi inferiori ai costi effettivi sostenuti dall'EPI o PI per la fornitura dei servizi; iii) le misure in oggetto devono essere viste come un unico processo di riorganizzazione del servizio postale in Italia.
(79) Per quanto riguarda il punto i), le autorità italiane argomentano che l'importo totale della compensazione ricevuta in varie forme dall'EPI e PI non copre il costo netto supplementare sostenuto dall'impresa per espletare la sua missione di servizio pubblico. Secondo le autorità italiane, anche considerando come aiuti le misure individuate dalla Commissione, l'EPI risulterebbe in ogni caso sotto-compensata per i suoi obblighi di interesse generale.
(80) Per quanto riguarda il punto ii), le autorità italiane argomentano che i servizi finanziari forniti allo Stato dall'EPI e PI erano remunerati a prezzi di mercato, e non hanno pertanto conferito alcun vantaggio all'impresa. In particolare, la remunerazione fornita dallo Stato attraverso la CDDPP per la raccolta del risparmio postale e per i conti correnti era inferiore alla remunerazione di mercato per servizi analoghi, come i conti correnti e i libretti di risparmio bancari.
(81) Quanto al punto iii), le autorità italiane affermano che tutte le misure indicate dalla Commissione nella decisione di avvio e di estensione del procedimento non devono essere considerate come operazioni separate. Esse costituiscono piuttosto un unico processo, avviato con la legge n. 71/1994, diretto a trasformare l'operatore postale da un ramo della pubblica amministrazione in una vera e propria impresa commerciale, con l'obiettivo di quotarsi in borsa.
(82) A questo riguardo, data la complessità delle relazioni finanziarie e organizzative fra l'ex APT e lo Stato, la definizione del capitale netto iniziale dell'EPI e PI è stata un processo lungo e graduale, e gli apporti di capitale all'EPI e PI per un totale di 4337 miliardi di ITL devono pertanto essere considerati come diretti a separare le attività e passività del neocostituito EPI. Queste misure non rappresentano quindi una concessione di nuove risorse finanziarie né una copertura delle perdite generate dall'EPI e PI tali da costituire un aiuto di Stato. Inoltre, il capitale iniziale di 6047 miliardi di ITL conferito all'EPI è risultato sopravvalutato di 2100 miliardi di ITL e conseguentemente ridotto. Lo Stato era pertanto autorizzato a reintegrare il capitale iniziale dell'EPI per lo stesso importo.
(83) Secondo la stessa linea di ragionamento, l'esenzione dall'imposta sul patrimonio netto delle imprese non configura un aiuto di Stato, poiché era giustificata dal fatto che, se lo Stato avesse preteso tale imposta, avrebbe parimenti dovuto concedere all'EPI un capitale iniziale più elevato. Analogamente, i prestiti concessi a fronte degli investimenti di APT dovevano essere rimborsati dallo Stato (quote di capitale e interessi). Quando l'EPI e PI sono subentrati ad APT per quanto riguarda tali investimenti, lo Stato ha continuato a pagare per quei prestiti come previsto in origine. La misura non costituisce pertanto un aiuto di Stato.
(84) Le autorità italiane argomentano infine che, nel valutare le misure di finanziamento relative ad imprese che operano nel settore della fornitura di servizi di interesse economico generale, la Commissione non dovrebbe applicare il principio dell'investitore in un'economia di mercato, poiché tali imprese non operano per definizione in normali condizioni di mercato.
VI. VALUTAZIONE DELLE MISURE
(85) Perché una misura statale configuri un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato devono ricorrere le seguenti condizioni:
a) deve essere concessa dagli Stati membri, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma;
b) deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza favorendo talune imprese o talune produzioni;
c) deve incidere sugli scambi fra Stati membri.
(86) Rispetto ad alcune misure figuranti nella decisione di avvio del procedimento (ma non menzionate dal reclamante), la Commissione è giunta alla conclusione che non sono tali da costituire un aiuto di Stato. Si tratta delle misure seguenti:
- i pagamenti per la raccolta e la consegna di corrispondenza per conto delle diverse amministrazioni pubbliche,
- la terza frazione della cancellazione di debiti del 1999 (23 miliardi di ITL).
(87) Per quanto riguarda la raccolta e la consegna di corrispondenza per la pubblica amministrazione, si tratta di un servizio che l'EPI fornisce allo Stato, e per il quale lo Stato paga un prezzo. In linea di massima il prezzo per questo servizio non costituisce materia di analisi alla luce dell'articolo 87 del trattato nella misura in cui il pagamento dello Stato non è superiore al prezzo di mercato di detto servizio.
(88) Per i servizi postali forniti alla pubblica amministrazione lo Stato corrispondeva abitualmente ad APT una somma forfettaria. Quando è stato costituito l'EPI, questo sistema di pagamento non è stato modificato fino al 1997. L'articolo 2, comma 17, della legge n. 662 del 1996 ha poi stabilito che il servizio sarebbe stato pagato sulla base delle tariffe vigenti. Per alcuni servizi di corrispondenza (come quelli da/per il presidente della Repubblica, il Papa, i sindaci, ecc.) non è comunque prevista alcuna remunerazione. Di conseguenza, per gli anni successivi all'adozione di questa legge, il pagamento del servizio di corrispondenza per la pubblica amministrazione non solleva alcun problema dal punto di vista delle norme sugli aiuti di Stato. Le autorità italiane hanno indicato che nel 1997 il prezzo pagato dallo Stato sulla base della legge n. 662/1996 è pari a circa 300 miliardi di ITL.
(89) Per il periodo 1994-1996 lo Stato ha pagato in media 330 miliardi di ITL, il che - tenendo conto del fatto che nel nuovo sistema alcuni servizi di corrispondenza non sono affatto remunerati, e che in Italia, nella prima metà degli anni 90 e fino al 1997 il volume di corrispondenza è costantemente calato - è sostanzialmente in linea con il prezzo pagato dopo il 1996. La Commissione conclude pertanto che questa misura non ha conferito all'EPI alcun vantaggio e non è tale da costituire un aiuto di Stato.
(90) La terza frazione della cancellazione di debiti del 1999 ammonta a 23 miliardi di ITL per pensioni anticipate dal Tesoro per una data categoria di dipendenti cessati dal servizio fra il 1o gennaio e il 31 luglio 1994.
(91) Sulla base delle informazioni fornite dalle autorità italiane, la Commissione è giunta alla conclusione che la frazione di cancellazione dei debiti relativa al 1999 non è tale da costituire un aiuto di Stato.
(92) Le pensioni pagate dal Tesoro per un importo di 23 miliardi di ITL nella prima metà del 1994 avrebbero dovuto essere pagate dallo Stato a partire dalla costituzione dell'EPI, come nel caso di qualsiasi altra impresa commerciale. La cancellazione di questo debito non ha pertanto conferito alcun vantaggio all'EPI, poiché si trattava fin dall'inizio di un debito a carico dello Stato.
(93) Tutte le altre misure descritte sopra possono costituire aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato poiché interessano risorse statali, favoriscono l'impresa beneficiaria e hanno una potenziale incidenza sugli scambi fra Stati membri.
Aiuti concessi dagli Stati membri, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma
(94) Per quanto riguarda la natura dei fondi, la Commissione osserva che i fondi concessi sotto forma di apporti di capitale e per la copertura delle perdite di APT, i fondi concessi per il servizio di pagamento pensioni, come contributi ai costi degli obblighi di servizio universale nel settore postale, per la distribuzione della stampa e per il rimborso degli investimenti fatti da APT, sono tutti direttamente concessi dallo Stato a partire dal proprio bilancio.
(95) Per tutte queste misure, pertanto, la natura di risorse statali è fuori di dubbio.
(96) Per quanto riguarda l'esenzione dall'imposta sul patrimonio netto delle imprese, benché tale misura non implichi uscite dirette di cassa per lo Stato, essa incide comunque indirettamente sul bilancio pubblico. Lo Stato, difatti, rinuncia a entrate fiscali a cui ha diritto e che avrebbe normalmente preteso. È quindi chiaro che anche questa misura coinvolge risorse statali.
(97) Per quanto riguarda gli interessi agevolati sui prestiti concessi dalla CDDPP e i fondi concessi dalla CDDPP per i servizi finanziari affidati all'EPI (come la raccolta del risparmio postale), la Commissione osserva che la CDDPP è stata costituita ed è totalmente controllata dal Ministero del Tesoro, che ne nomina il consiglio di amministrazione. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, per stabilire se una misura possa essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato, "non si deve distinguere tra le ipotesi in cui l'aiuto venga concesso direttamente dallo Stato e quelle in cui l'aiuto sia concesso da enti pubblici o privati che lo Stato istituisce o designa"(31). Di conseguenza, benché tali fondi non provengano direttamente dal bilancio dello Stato, la loro natura di risorse statali è incontestabile.
Aiuti che falsano o minacciano di falsare la concorrenza favorendo talune imprese o talune produzioni
(98) Ai fini dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato affinché una misura finanziaria sia considerata un aiuto di Stato, essa deve apportare all'impresa beneficiaria un vantaggio economico. Sulla base di tale principio, la Corte di giustizia ha più volte affermato che la nozione di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87 non deve limitarsi ai conferimenti di capitale o alle sovvenzioni, bensì deve comprendere tutte le misure che, pur non avendo la natura di sovvenzione, possono produrre gli stessi effetti economici(32).
(99) Per quanto riguarda la copertura delle perdite di APT, questa misura conferisce un vantaggio economico esclusivamente ad APT, poiché cancella una voce di costo che dovrebbe normalmente essere inclusa nel suo bilancio.
(100) Tutte le misure figuranti nella tabella 1 sono tali da conferire all'EPI e PI un vantaggio economico ai sensi dell'articolo 87 del trattato, per le ragioni esposte in appresso.
(101) Per quanto riguarda gli apporti di capitale sia all'EPI che a PI (misure n. 1 e 3) per un totale di 4328 miliardi di ITL, secondo una giurisprudenza consolidata(33) gli apporti di capitale effettuati con risorse statali a condizioni non accettabili per un investitore privato che agisce in un'economia di mercato conferiscono un vantaggio diretto all'impresa beneficiaria, e possono pertanto costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato. Il beneficiario li può difatti utilizzare per finanziare costi ed investimenti senza dover ricorrere a prestiti di enti finanziari né remunerare adeguatamente le risorse ottenute.
(102) Sulla base dei passati risultati economici dell'EPI e delle previsioni per il futuro, lo Stato non poteva aspettarsi un rendimento che sarebbe stato accettabile per un investitore privato. L'ex APT era stata così gravemente in perdita e per un periodo così lungo che nessun investitore privato si sarebbe ragionevolmente aspettato un rendimento accettabile da un investimento di 1328 miliardi di ITL nell'EPI. E difatti la situazione finanziaria dell'EPI nei primi anni successivi a questo apporto di capitale ha continuato a deteriorarsi.
(103) Lo stesso ragionamento può essere applicato all'apporto di capitale di 3000 miliardi di ITL a favore di PI, dato che né sulla base dei precedenti risultati di PI, né sulla base di quelli previsti, un investitore privato poteva aspettarsi un rendimento accettabile. In particolare, in base al piano aziendale di PI presentato dalle autorità italiane nell'ambito del presente procedimento, si prevedeva che PI tornasse in condizioni di equilibrio economico solo nel 2002, mentre erano previste ulteriori perdite per il periodo 1999-2001. Il rendimento dell'investimento, anche se si prevedeva che nel 2002 l'impresa chiudesse in pareggio, non è tale da poter essere considerato accettabile per un investitore privato che agisce in un'economia di mercato.
(104) Essendo stati concessi a condizioni non accettabili per un investitore privato, i due apporti di capitale possono pertanto conferire un vantaggio al beneficiario ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(105) Per quanto riguarda l'esenzione dell'EPI dall'imposta sul patrimonio netto delle imprese (misura n. 2), la misura può essere considerata come una sovvenzione diretta, in quanto elimina una voce di costo che altrimenti sarebbe stata inclusa nel bilancio dell'impresa beneficiaria(34). La misura è pertanto tale da poter apportare un vantaggio economico.
(106) Le misure n. 4 e 5 riguardano pagamenti effettuati esclusivamente all'EPI e a PI dallo Stato o da un ente pubblico. Queste misure sono pertanto tali da poter conferire un vantaggio economico all'impresa beneficiaria rispetto a tutte le altre imprese.
(107) I finanziamenti, da parte dello Stato, di investimenti realizzati da APT per migliorare la propria struttura e per svolgere meglio le proprie attività (misura n. 7), poi trasferiti all'EPI, hanno eliminato gli esborsi di cassa che l'EPI avrebbe dovuto effettuare se avesse dovuto pagare esso stesso per quegli investimenti. Come precedentemente indicato, APT aveva ricevuto dei prestiti dalla CDDPP, ed era tenuta a rimborsarli. L'EPI è subentrata in quest'obbligazione di restituzione. La misura statale in questione ha tuttavia consentito che il Tesoro compensi gli esborsi derivanti da quest'obbligazione tramite il rimborso all'impresa degli importi versati ogni anno alla CDDPP.
(108) Il vantaggio derivante da questa misura consiste pertanto in una compensazione, da parte dello Stato, degli importi versati ogni anno dall'EPI alla CDDPP per rimborsare i prestiti. Di fatto, l'effetto di questa misura non differisce in nulla da una concessione diretta di fondi su base annua(35).
(109) Secondo una giurisprudenza consolidata(36), la concessione di prestiti a un tasso di interesse ridotto da parte di organismi controllati dallo Stato come la CDDPP (misura n. 8) può costituire un aiuto di Stato. Come già indicato, l'EPI ha dovuto pagare gli interessi su alcuni prestiti accordati dalla CDDPP. Il tasso medio di interesse pagato dall'EPI e poi da PI per i prestiti concessi a norma della legge n. 39/82, della legge n. 41/86 e della legge n. 227/75 era del 3,7 % all'anno. Per i restanti prestiti accordati a norma della legge n. 227/75, il tasso di interesse era in media del 9,75 %.
(110) Per stabilire se questo tasso di interesse abbia conferito un vantaggio a PI, è necessario confrontarlo con un altro tasso che PI avrebbe ottenuto per lo stesso periodo sul mercato dei capitali(37). La Commissione ritiene a tal fine che per il presente caso il tasso medio di interesse per i prestiti a lungo termine alle imprese pubblicato dalla Banca d'Italia(38) rappresenti un valido punto di riferimento. Il divario fra il tasso di interesse effettivamente pagato da PI e il tasso di interesse medio per i prestiti a lungo termine alle imprese rappresenta il vantaggio conferito da questa misura a PI. Gli importi indicati nella tabella 1 sono calcolati in base a tale criterio(39).
(111) Le autorità italiane hanno argomentato che alcuni di questi prestiti erano utilizzati per finanziare investimenti volti a migliorare le strutture di APT per la fornitura di servizi postali di interesse generale. Se l'EPI avesse pagato un tasso di interesse superiore sarebbe stato più elevato anche il costo del servizio universale.
(112) Le autorità italiane non sono state in grado di quantificare l'importo del costo supplementare del servizio universale che l'EPI avrebbe dovuto sostenere se avesse pagato un tasso di interesse superiore, né hanno presentato informazioni dettagliate per permettere alla Commissione di effettuare questa stima. La Commissione non può pertanto accettare questo argomento.
(113) Sulla base di quanto esposto, può essere concluso che, a prescindere dalle obbligazioni di servizio pubblico, tutte le misure menzionate sono suscettibili in linea di massima di conferire all'EPI e poi a PI un vantaggio ai sensi dell'articolo 87 del trattato.
Aiuti che incidono sugli scambi fra Stati membri
(114) La terza condizione che deve ricorrere perché delle misure statali rientrino nel campo d'applicazione dell'articolo 87 del trattato è che esse abbiano un effetto reale o potenziale sugli scambi fra gli Stati membri. L'EPI opera nel settore postale e finanziario, in cui la concorrenza è presente in forma diretta - perché altri operatori forniscono lo stesso servizio - o in forma indiretta - perché altri operatori forniscono servizi sostituibili.
(115) Nel settore postale italiano vi era un certo grado di concorrenza anche prima della progressiva liberalizzazione promossa dalla legislazione comunitaria. In particolare, i servizi di corriere espresso, i servizi di inoltro pacchi per l'utenza commerciale e i servizi logistici sono stati sviluppati in Italia da imprese private, alcune delle quali con sede in altri Stati membri(40).
(116) Relativamente ai servizi finanziari (conti correnti, libretti di risparmio postali e servizi di pagamento), PI compete con operatori - come quelli bancari e finanziari - che offrono servizi finanziari in larga misura sostituibili ai suoi prodotti. I conti correnti e i libretti di risparmio postali, utilizzati per depositare denaro sia a fini di pagamento che di risparmio, sono in concorrenza con i conti correnti e con i prodotti di risparmio bancari. Va osservato al riguardo che PI ha progressivamente integrato il suo sistema di pagamento nel sistema di pagamento bancario cui sono collegate tutte le banche italiane, aumentando così la sostituibilità fra i prodotti finanziari postali e quelli bancari.
(117) Il settore bancario è aperto alla concorrenza da molti anni(41), e gli scambi fra Stati membri sono estremamente importanti. Diverse banche, di vari Stati membri, operano in Italia: direttamente, attraverso filiali o uffici di rappresentanza, oppure indirettamente, controllando banche ed enti finanziari con sede in Italia.
(118) Alla luce di quanto esposto, è chiaro che ogni misura statale che conferisca un vantaggio economico all'EPI o a PI può incidere sugli scambi fra Stati membri ai sensi dell'articolo 87 del trattato.
Servizi di interesse economico generale
(119) Per valutare le misure finanziarie a favore di un'impresa investita di una missione d' interesse generale si deve esaminare se la natura di aiuto di tali misure debba essere esclusa in ragione degli specifici obblighi di servizio pubblico gravanti su quell'impresa(42). In altre parole è fondamentale verificare se la misura finanziaria in oggetto apporta un sostegno che va al di là del costo netto supplementare sostenuto dall'impresa nell'adempiere i propri compiti. Difatti, come la Corte di giustizia ha costantemente affermato(43), gli Stati membri sono legittimati ad assicurare che le imprese con funzioni d'interesse generale le svolgano in condizioni di equilibrio economico. Se il sostegno accordato non va al di là del costo netto supplementare, la misura non è da considerarsi come aiuto di Stato, poiché l'impresa non beneficia, in realtà, di un vantaggio ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(120) Come già indicato, l'Italia ha sostenuto che tutte le misure esaminate dalla Commissione nella presente decisione sono dirette a compensare il costo netto supplementare sostenuto da PI per l'adempimento della sua missione di servizio pubblico. L'Italia aggiunge inoltre che il sostegno concesso tramite queste misure non supera l'importo del costo netto supplementare sostenuto da PI.
(121) Tenuto conto di ciò, la Commissione comincerà la valutazione delle misure in oggetto esaminando la questione fondamentale della proporzionalità della compensazione ricevuta da PI rispetto al costo netto supplementare sostenuto dall'impresa nell'adempiere la propria missione di servizio pubblico per il periodo su cui la Commissione ha concentrato la sua indagine (1994-1999).
(122) Nella sua comunicazione sui servizi d'interesse generale in Europa(44), la Commissione ha sottolineato che la questione della compensazione deve essere esaminata alla luce di tre principi:
1) neutralità;
2) libertà degli Stati membri di definire che cosa considerino servizio pubblico;
3) proporzionalità.
(123) Col primo principio si intende che la Comunità è neutrale rispetto al regime di proprietà pubblica o privata delle imprese che forniscono il servizio. La conformità a questo principio non è in questione nel presente caso.
(124) La libertà degli Stati membri di definire un servizio di interesse economico generale è limitata soltanto dal controllo della Commissione riguardo ad abusi od errori manifesti. "Tuttavia, in ogni caso, affinché sia applicabile la deroga di cui all'articolo 86, paragrafo 2, la missione di servizio pubblico deve essere chiaramente definita ed essere affidata esplicitamente con atto pubblico (compresi i contratti). Tale obbligo è necessario per garantire la certezza del diritto e la trasparenza nei confronti dei cittadini ed è indispensabile perché la Commissione possa verificare il rispetto del criterio di proporzionalità"(45).
(125) Per quanto riguarda "la definizione e il mandato", come indicato sopra, l'atto giuridico che, in modo sufficientemente chiaro, definisce e affida all'EPI una serie di servizi di interesse economico generale è rappresentato dal contratto del 1995.
(126) Il principio di proporzionalità implica che i mezzi usati per adempiere la missione di interesse generale non devono portare a indebite distorsioni degli scambi e non devono andare al di là di quanto è necessario per garantire l'effettivo adempimento della missione. La prestazione del servizio di interesse economico generale deve essere garantita, e l'impresa alla quale tale compito è affidato deve essere in grado di sostenere gli oneri specifici e i costi netti supplementari che ne derivano.
(127) Di conseguenza, nel caso in oggetto, è necessario quantificare i costi netti supplementari complessivi derivanti dagli obblighi di servizio pubblico imposti all'EPI dal contratto del 1995, e confrontare poi tale importo con il vantaggio accordato all'EPI dallo Stato.
(128) Come indicato, l'EPI, conformemente alla direttiva postale, ha introdotto una separazione contabile che attua una distinzione fra i costi e i ricavi per i prodotti di interesse generale e i costi e i ricavi per gli altri prodotti. Nel caso in oggetto, nel quale le attività di PI al di fuori del settore dei servizi di interesse economico generale sono state marginali nel periodo in esame, la Commissione può quantificare il costo netto supplementare degli obblighi di servizio pubblico assegnati all'EPI sulla base della separazione contabile certificata dell'impresa.
(129) Come già menzionato, questo sistema indica il risultato operativo di ciascun prodotto di EPI. Aggiungendo (in caso di profitto) o sottraendo (perdita) il risultato operativo di ciascun servizio svolto in virtù di un obbligo di interesse generale e la parte attinente di oneri finanziari, è possibile calcolare il costo netto supplementare complessivo sostenuto dall'impresa per l'adempimento della sua missione di servizio pubblico. In base a questo metodo sono inclusi nel calcolo tutti i collegamenti, redditizi e non redditizi. Al tempo stesso, dai costi netti supplementari complessivi dei servizi di interesse economico generale si trovano automaticamente dedotti i ricavi e ogni margine positivo realizzato da alcuni di questi servizi, e i ricavi generati nel settore riservato. D'altro lato, nel calcolo dei costi netti supplementari derivanti dai servizi di interesse economico generale vengono esclusi i costi e i ricavi derivanti da prodotti per i quali non è imposto alcun obbligo di interesse generale (anche quando sono venduti su tratte non redditizie).
(130) La Commissione ha calcolato che i costi netti supplementari della missione di servizio pubblico(46) affidata all'EPI e poi a PI nel periodo 1994-1999 sono i seguenti:
Tabella 2
Costi netti supplementari della missione di servizio pubblico affidata all'EPI e a PI
SPAZIO PER TABELLA
(131) Questi costi netti supplementari elevati sono dovuti a una serie di fattori: i) al fatto che EPI ha regolarmente registrato delle perdite anche nel settore riservato mentre la maggior parte delle sue attività era concentrata nel settore del servizio universale; ii) al pesante onere imposto dalla tariffa agevolata per la stampa e le pubblicazioni senza fini di lucro (che di per sé rappresenta tra un terzo e la metà dell'importo totale dei costi netti supplementari); iii) al numero ridotto di invii postali pro capite in Italia rispetto alla dimensione della rete (uno dei peggiori rapporti invii/rete in Europa); iv) alla bassa efficienza dell'operatore postale italiano.
(132) Questo metodo di calcolo del costo netto supplementare include il vantaggio conferito all'EPI dal diritto esclusivo ad esso concesso. Come indicato sopra, per consentire all'EPI di svolgere la sua missione lo Stato ha concesso all'impresa un diritto esclusivo. Nel settore riservato l'EPI ha tuttavia registrato regolarmente delle perdite, che sarebbero state ancora più elevate se lo Stato avesse chiesto una compensazione per la concessione di tale diritto esclusivo. Tali perdite sono parte dei costi netti supplementari dei servizi di interesse economico generale. Pertanto, anche se PI beneficia dell'innegabile vantaggio di essere l'unica impresa a poter operare nel settore dei servizi riservati, data la particolare situazione del presente caso (ad esempio la bassa efficienza di PI, il personale in esubero, la quota fra dimensioni della rete e numero di invii pro capite), questo vantaggio non è sufficiente a coprire i costi netti supplementari dei servizi di interesse economico generale. Di conseguenza, poiché i ricavi realizzati nel settore riservato non sono neanche sufficienti a coprire i costi supplementari dello stesso settore riservato, sottraendo tali ricavi dai costi netti supplementari dei servizi di interesse economico generale la Commissione ha già tenuto conto del vantaggio totale che PI può ottenere dal diritto esclusivo.
(133) Come indicato nella tabella 1, i fondi concessi all'EPI nello stesso periodo ammontano a 17960 miliardi di ITL. Dato che nel periodo in questione il costo netto supplementare della missione di servizio pubblico è superiore al sostegno finanziario concesso all'EPI, la Commissione conclude che le misure in esame, più il vantaggio conferito all'EPI dal diritto esclusivo, non hanno portato a una sovracompensazione del costo netto supplementare della missione di interesse generale affidata all'EPI. Di conseguenza le misure di cui alla tabella 1 non costituiscono aiuti di Stato.
(134) Essendo giunta a tale conclusione, la Commissione non ritiene necessario verificare l'esistenza di sovvenzioni incrociate a favore di una particolare attività concorrenziale di PI(47).
(135) Per quanto riguarda il periodo 1959-1993 e la copertura delle perdite di APT, va osservato che, prima della legge n. 71/94, lo Stato non concedeva alcun rimborso per i costi derivanti da obblighi di servizio di interesse generale, e si limitava a finanziare le perdite realizzate da APT tramite anticipazioni di cassa. La cancellazione di tali anticipazioni di cassa può essere considerata come un rimborso ex post per i costi supplementari sostenuti da APT per l'espletamento della sua missione di interesse generale. APT, inoltre, non aveva una vera e propria contabilità, e le entrate e le uscite rientravano nel bilancio del Ministero. Eventuali disavanzi fra entrate e uscite costituivano parte integrante del bilancio dello Stato, e non il risultato economico di un'entità giuridica separata. APT, infine, non svolgeva alcuna attività concorrenziale significativa. Le perdite di APT potevano pertanto essere solo la conseguenza della fornitura di servizi di interesse economico generale.
(136) La Commissione ritiene che la copertura di tali perdite non sia una misura sproporzionata rispetto al costo netto supplementare derivante dai servizi di interesse economico generale assegnati ad APT per un periodo di 34 anni. Va in effetti tenuto conto del fatto che dal 1994 il costo netto supplementare sostenuto da PI per l'adempimento della sua missione di interesse economico generale ammonta a circa 3000 miliardi di ITL all'anno (cfr. sopra). Su questo punto la Commissione conferma pertanto la sua decisione di avvio del procedimento. Essa conclude in particolare che la somma di 35835 miliardi di ITL per un periodo di 34 anni (1959-1993) non è superiore al costo netto supplementare sostenuto da APT per la prestazione, in quell'arco di tempo, di servizi di interesse economico generale.
VII. CONCLUSIONI
(137) La Commissione ritiene che i pagamenti per la raccolta e la consegna di corrispondenza per conto delle diverse amministrazioni pubbliche e ila terza o frazione della cancellazione di debiti del 1999 (23 miliardi di ITL) non configurino un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(138) La Commissione ritiene che la copertura delle perdite accumulate da APT anteriormente al 1993, operata in virtù della legge n. 71/94 e della legge n. 3/99, non costituisca una misura sproporzionata rispetto ai costi netti supplementari della missione di servizio pubblico affidata ad APT per il periodo 1959-1993 e di conseguenza non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(139) La Commissione ritiene inoltre che le misure di sostegno esaminate, concesse nel periodo 1994-1999, più il vantaggio conferito all'EPI dal diritto esclusivo ad esso concesso, non abbiano portato a una sovracompensazione dei costi netti supplementari derivanti dalla missione di interesse generale affidata all'Ente Poste Italiane (ora Poste Italiane SpA) per lo stesso periodo e di conseguenza non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
I pagamenti per la raccolta e la consegna di corrispondenza per conto delle diverse amministrazioni pubbliche, effettuati dall'Italia nel periodo in oggetto, e la cancellazione di debiti per 23 miliardi di ITL prevista dalla legge n. 3/99 non configurano un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
Articolo 2
Il sostegno che l'Italia ha accordato alla "Poste Italiane SpA" (ex Ente Poste Italiane e precedentemente Amministrazione Poste e Telecomunicazioni) nel periodo 1959-1999 per mezzo delle misure esaminate nella presente decisione e la concessione del diritto esclusivo postale non ha dato luogo ad alcuna sovracompensazione dei costi netti supplementari derivanti dalla missione di interesse generale affidata alla società e pertanto non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
Articolo 3
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 12 marzo 2002.