ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 4 febbraio 2014
relativa all'aiuto di Stato SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) al quale la Spagna ha dato esecuzione concernente le tariffe dell'energia elettrica in Spagna: distributori
[notificata con il numero C(2013) 7743]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/457/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni in conformità ai detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 27 aprile 2006 le imprese Céntrica plc e Céntrica Energía S.L.U. (in appresso denominate collettivamente «Céntrica») hanno presentato una denuncia alla Commissione in relazione al sistema di tariffe elettriche regolamentate applicato in Spagna nel 2005.
(2)
Con lettera del 27 luglio 2006 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole di fornire informazioni relative alla misura precedentemente menzionata. La Commissione ha ricevuto dette informazioni con lettera del 22 agosto 2006.
(3)
Il 12 ottobre 2006, il caso è stato registrato come aiuto non notificato (caso NN 66/06).
(4)
Con lettera del 9 novembre 2006 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole ulteriori chiarimenti sulla misura. Le autorità spagnole hanno risposto con lettera del 12 dicembre 2006.
(5)
Con lettera del 24 gennaio 2007, la Commissione ha notificato alle autorità spagnole la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione alla misura.
(6)
La decisione della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le proprie osservazioni in relazione alla misura.
(7)
Le autorità spagnole hanno presentato le proprie osservazioni con lettera del 26 febbraio 2007.
(8)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dalle seguenti parti interessate: Giunta della Galizia (lettera del 23 marzo 2007), Céntrica (lettere del 26 marzo 2007 e 3 luglio 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (lettera del 26 marzo 2007), governo delle Asturie (lettera del 27 marzo 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (lettera del 2 aprile 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (lettera del 3 aprile 2007), Ferroatlántica - produttore di metalli (lettera del 3 aprile 2007), Alcoa (lettera del 3 aprile 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (lettera del 25 aprile 2007), ENEL Viesgo (lettera del 26 aprile 2007), Iberdrola (lettera del 26 aprile 2007), Unión Fenosa Distribución (lettera del 27 aprile 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (lettera del 27 aprile 2007), Endesa Distribución Eléctrica (lettera del 27 aprile 2007).
(9)
Con lettere del 15 maggio e 6 luglio 2007, la Commissione ha trasmesso le osservazioni delle parti interessate alle autorità spagnole, alle quali è stata concessa la possibilità di replicare mediante commenti, che sono stati ricevuti con lettera del 2 agosto 2007.
(10)
Céntrica ha presentato informazioni aggiuntive con lettere del 1o giugno 2007, 28 agosto 2007, 4 febbraio 2008 e 1o marzo 2008.
(11)
Con lettere del 30 luglio 2009, 19 marzo 2010 e 6 ottobre 2011, 12 aprile 2012, 31 agosto 2012, 4 febbraio 2013 e 17 luglio 2013, la Commissione ha richiesto nuovi chiarimenti alle autorità spagnole sulla misura. Le autorità hanno risposto con lettere del 5 ottobre 2009, 26 aprile 2010, 7 dicembre 2011, 12 giugno 2012, 18 ottobre 2012, 11 febbraio 2013 e 4 ottobre 2013, rispettivamente.
(12)
Il 19 aprile 2013, il procedimento è stato diviso in due parti: il caso SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), concernente gli aiuti agli utenti finali di energia elettrica, e il caso SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), concernente gli aiuti ai distributori di energia elettrica. La presente decisione riguarda unicamente gli aiuti ai distributori di energia elettrica.
DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
IL SISTEMA DELL'ENERGIA ELETTRICA IN SPAGNA NEL 2005
Distinzione tra attività regolamentate e non regolamentate
(13)
Nel quadro legislativo stabilito dalla legge 54/1997 del 27 novembre 1997, in materia di energia elettrica («Ley del sector eléctrico» in appresso «LSE»), che rappresenta la pietra angolare del sistema dell'energia elettrica spagnolo, si opera una distinzione fondamentale tra attività regolamentate e attività liberalizzate.
(14)
La generazione, l'importazione, l'esportazione e la fornitura al dettaglio di energia elettrica sono attività liberalizzate, ossia, attività che gli operatori economici possono svolgere a condizioni di mercato e su cui lo Stato non esercita un rigido controllo di regolamentazione mediante, ad esempio, il controllo dei prezzi o delle condizioni di fornitura.
(15)
Per contro, la distribuzione, il trasporto e le attività realizzate dall'operatore del mercato (3) e dall'operatore del sistema (4) sono pienamente regolamentate dallo Stato. Tali attività sono generalmente regolamentate dallo Stato in qualsiasi sistema di energia elettrica, dato che gli operatori incaricati di eseguirle godono di un monopolio di fatto o di diritto. Se così non fosse gli operatori non sarebbero soggetti ad alcun vincolo che impedisca loro di violare le regole di concorrenza e applicare prezzi monopolistici, superiori al prezzo normale di mercato.
Semplice distribuzione e fornitura a tariffe regolamentate
(16)
Nel 2005, la distribuzione includeva tre tipologie di attività regolamentate nel sistema dell'energia elettrica spagnolo. La prima era la semplice distribuzione, ossia, la trasmissione di energia elettrica ai punti di consumo mediante le reti di distribuzione; si trattava di un monopolio, data l'assenza di reti alternative. La seconda tipologia includeva determinate attività di gestione commerciale strettamente connesse alla distribuzione, come la lettura dei contatori, la sottoscrizione di contratti, la fatturazione, la prestazione di servizi ai clienti ecc. Nel 2005 la terza attività era la fornitura a tariffa regolamentata, che la legge assegnava ai distributori in aggiunta alla loro principale missione legale (gestire e offrire accesso alle reti di distribuzione di energia elettrica) (5). Al completamento della riforma del settore energetico nel 2009, i distributori non fornivano più energia elettrica a tariffe regolamentate.
(17)
I distributori erano obbligati per legge ad acquistare l'energia elettrica necessaria ad approvvigionare i clienti regolamentati sul mercato all'ingrosso organizzato (il «pool») al prezzo del giorno (prezzo marginale del sistema o «prezzo del pool») o direttamente dai produttori di energie rinnovabili (6) e rivenderla in un secondo momento ai consumatori finali alla tariffa regolamentata applicabile.
Ruolo dei distributori come intermediari finanziari del sistema
(18)
Nel 2005 esistevano almeno 25 tariffe regolamentate per utenti finali a seconda del livello, profilo e/o destinazione di consumo e della tensione di connessione alla rete. Al tempo stesso, vi erano altri nove diritti di accesso alla rete regolamentati che venivano applicati agli utenti finali del mercato liberalizzato, anch'essi basati sulla tensione di connessione e altre caratteristiche (7). Sul mercato liberalizzato, gli utenti finali pagavano i diritti di accesso alla rete ai fornitori, i quali, a loro volta, le trasmettevano ai distributori. Sul mercato regolamentato, i diritti di accesso alla rete erano integrati nella tariffa regolamentata globale che gli utenti finali pagavano ai distributori (erano impliciti). A partire dal 2005, la Spagna ha introdotto delle modifiche nel sistema delle tariffe regolamentate, l'ultima delle quali risale al 2013, anno in cui la Spagna ha adottato un nuovo quadro legislativo per il settore dell'energia elettrica (legge 24/13) che include, tra le altre misure, la riforma della regolamentazione dei prezzi di mercato al dettaglio. La Spagna ha annunciato che questa nuova legge e la relativa normativa di esecuzione sarebbero state applicate nel corso del 2014.
(19)
I livelli delle tariffe regolamentate piene e i diritti regolamentati di accesso alla rete venivano stabiliti preventivamente per tutto l'anno, di solito prima della fine dell'anno n - 1, ma potevano subire degli adeguamenti nel corso dell'anno (8). Tuttavia, l'incremento annuo delle tariffe prevedeva un tetto massimo (9). In teoria, le tariffe e i diritti venivano stabiliti in base a stime, al fine di garantire che i ricavi regolamentati derivanti dalla loro applicazione fossero sufficienti a coprire i costi regolamentati del sistema di energia elettrica. In questi costi regolamentati del sistema rientravano nel 2005 i costi di fornitura di energia a tariffe piene, i costi legati all'acquisto di energia a regimi speciali (fonti rinnovabili, cogenerazione ecc.), i costi di trasporto e distribuzione, le misure di gestione della domanda, i costi aggiuntivi di generazione di energia elettrica nelle isole spagnole, gli aiuti all'industria carboniera, i deficit degli anni precedenti ecc.
(20)
Nel regime regolamentato in Spagna, i distributori erano e continuano a essere i principali intermediari finanziari del sistema. Gestivano tutti i ricavi del sistema delle tariffe regolamentate, ossia i diritti di accesso alla rete e i ricavi dalle tariffe piene. Tali ricavi, denominati collettivamente ricavi liquidabili («ingresos liquidables»), venivano utilizzati per coprire tutti i costi regolamentati del sistema. Non esistevano norme che stabilissero l'assegnazione di una determinata tipologia di ricavi o una parte di questi a una categoria specifica di costi o a parte di essi. Questa situazione ha fatto sì che i ricavi derivanti, ad esempio, dai diritti di accesso alla rete non venissero stanziati totalmente o parzialmente per finanziare, ad esempio, le sovvenzioni a favore dell'energia elettrica derivante da fonti rinnovabili o generata nei territori insulari spagnoli.
(21)
La liquidazione dei conti avveniva nell'ambito di una procedura di liquidazione realizzata sotto il controllo diretto dell'organo di regolamentazione spagnolo, la Comisión Nacional de Energía (CNE). Anche la remunerazione dei distributori (per le attività connesse alla semplice distribuzione) proveniva, dai ricavi liquidabili, dopo aver dedotto tutti gli altri costi.
Prezzi dei distributori e fornitori a confronto
(22)
Nel 2005 erano pertanto attive due categorie di operatori sul mercato al dettaglio dell'energia elettrica in Spagna: i distributori, obbligati a vendere a tariffe regolamentate, e i fornitori, che vendevano a condizioni negoziate liberamente. Per ragioni storiche, in Spagna i distributori fanno parte di gruppi integrati verticalmente (operatori storici) che hanno tradizionalmente gestiscono le reti di distribuzione in determinate zone geografiche e che si sono trasformati solo a seguito di fusioni e consolidamenti del passato. Sul mercato regolamentato, i distributori applicavano tariffe piene che non operavano distinzione alcuna tra i costi sostenuti per l'acquisto di energia elettrica e quelli derivanti dall'accesso alla rete.
(23)
I fornitori possono appartenere a gruppi integrati verticalmente (che normalmente possiedono separate divisioni per la generazione, la distribuzione e la fornitura) o essere nuovi operatori sul mercato. Spesso, i nuovi operatori non hanno capacità di generazione e operano esclusivamente sul mercato al dettaglio. Céntrica è uno di questi nuovi operatori. Sul mercato libero, i fornitori applicavano prezzi che dovevano coprire il diritto di accesso alla rete (da pagare ai distributori), i costi di approvvigionamento energetico (costi di acquisto sul mercato all'ingrosso o costi per la generazione in proprio, nel caso delle imprese integrate verticalmente) e un «margine di commercializzazione», che copriva altri costi (costi di commercializzazione, sistemi informatici, fatturazione ecc.) e una remunerazione del capitale investito.
(24)
Nel 2005 la coesistenza del mercato libero e di quello regolamentato e, nello specifico, la possibilità concessa agli utenti finali di passare liberamente da uno all'altro, implicava che le tariffe regolamentate fungessero da riferimento di prezzo, o da massimale di fatto dei prezzi del mercato libero. Per questo motivo, un fornitore poteva operare in maniera redditizia su un determinato segmento del mercato solo se esisteva un margine di commercializzazione positivo, ossia una certa differenza tra il prezzo al dettaglio - in questo caso, la tariffa regolamentata, a cui aveva diritto il cliente - e i costi generali sostenuti per prestare il servizio ai clienti.
Il deficit tariffario del 2005
(25)
Nel 2005 il livello stabilito per le tariffe regolamentate e i diritti di accesso alla rete non hanno generato ricavi tali da permettere al sistema di recuperare tutti i costi regolamentati, documentati posteriormente, corrispondenti all'intero anno. La procedura finale di liquidazione relativa al 2005, realizzata dalla CNE a fine anno, ha registrato un deficit di 3 811 milioni di EUR. Non era la prima volta che la procedura di liquidazione registrava un deficit, ma la portata del disavanzo del 2005 non aveva precedenti. Deficit meno consistenti erano già stati registrati nel 2000, 2001 e 2002.
(26)
Tra l'altro, il governo ha sottovalutato i costi effettivi legati all'acquisto dell'energia elettrica. Infatti, mentre il consumo di energia elettrica da parte degli utenti finali del mercato regolamentato e di quello liberalizzato ha seguito nel 2005 un andamento più o meno in linea con le previsioni del dicembre 2004, gli incrementi imprevisti di prezzi durante l'anno hanno portato i prezzi all'ingrosso a 62,4 EUR/MWh nel 2005, rispetto alla tariffa pari a 35,61 EUR/MWh del 2004. Di conseguenza, il prezzo medio all'ingrosso nel 2005 è stato di 59,47 EUR/MWh. Tra le cause di questo incremento rientrano un anno di clima estremamente secco (che ha ridotto la produzione di energia idroelettrica del 55 %), l'aumento dei prezzi del petrolio, l'impatto del prezzo di mercato delle quote di emissione di CO2 ricevute gratuitamente dal sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione, nonché un aumento della domanda di energia superiore alla crescita del PIL.
(27)
La Comisión Nacional de Energía, l'organo incaricato della regolamentazione in Spagna, ha segnalato che, in media, le tariffe piene del 2005 non riflettevano i costi di fornitura e, nello specifico, il costo di acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso. In particolare, come si evince dal grafico riportato qui di seguito, solamente nei cinque mesi compresi tra gennaio e febbraio 2005 e tra aprile e giugno 2005, i prezzi impliciti nelle tariffe medie regolamentate piene erano inferiori ai prezzi medi del mercato all'ingrosso dell'energia elettrica. Per contro, la situazione si è invertita tra ottobre 2006 e dicembre 2007: durante questi quattordici mesi i prezzi medi all'ingrosso sono scesi drasticamente al di sotto dei prezzi impliciti dell'energia elettrica a tariffe medie regolamentate piene, un calo di gran lunga superiore alla differenza osservata nei sette mesi del 2005, quando i prezzi all'ingrosso sono stati superiori a quelli impliciti a tariffe piene.
Grafico 1
Prezzo medio ponderato all'ingrosso e prezzo implicito dell'energia elettrica a tariffa piena
Fonte: CNE - Relazione sull'evoluzione della concorrenza nei mercati del gas e dell'energia elettrica. Periodo 2005-2007, pag. 84.
(28)
Un altro fattore che ha contribuito in maniera significativa ad aumentare i costi generali del sistema è stato il livello elevato degli aiuti destinati alla generazione di energie rinnovabili. Nello specifico, i produttori di energie rinnovabili potevano decidere se partecipare direttamente al mercato all'ingrosso dell'energia elettrica, noto come «pool». Nel 2005, tale possibilità risultava particolarmente allettante, tanto che un numero di produttori di energie rinnovabili superiore alle previsioni ha partecipato al pool, aumentando i costi del sistema. Inoltre, gli aiuti diretti ai costi dell'energia elettrica prodotta in regime speciale (energie rinnovabili, cogenerazione) non venduta al «pool», iscritti come costi regolamentati nei conti, hanno raggiunto i 2 701 milioni di EUR nel 2005, un incremento del 5,75 % rispetto al 2004. A titolo di esempio, i costi di trasporto e distribuzione del sistema ammontavano a 4 142 milioni di EUR nel 2004, 4 410 milioni di EUR nel 2005 e 4 567 milioni di EUR nel 2006.
Meccanismo adottato per prefinanziare il deficit
(29)
L'accumulo del deficit non è passato inosservato. Già nel marzo 2005, quando era emerso che si stava generando un deficit tariffario, le autorità spagnole hanno disposto, con l'articolo 24 del regio decreto-legge 5/2005 (10), che a stanziare i fondi necessari a coprire la forbice tra costi e ricavi del sistema di energia elettrica fossero le cinque principali «imprese del settore energetico con crediti commerciali», che erano quelli a cui spettava il diritto di ricevere una compensazione dei costi non recuperabili (11), secondo le seguenti percentuali:
-
Iberdrola, SA: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico SA: 6,08 %,
-
Endesa, SA: 44,16 %,
-
Elcogás, SA: 1,91 %
(30)
Il saldo negativo nel conto dei costi non recuperabili avrebbe generato crediti commerciali, consistenti nel diritto spettante alle imprese di ottenere ricavi dai consumatori di energia elettrica nel futuro. Le imprese fornitrici potevano cartolarizzare tali crediti e venderli sul mercato. Tali società, ad eccezione di Elcogás SA, sono imprese madri di enti integrati verticalmente che, di norma, operano nel settore della generazione di energia elettrica, nonché in quello della distribuzione mediante divisioni di distribuzione. Ai sensi dell'articolo 24 del regio decreto-legge 5/2005, i motivi e i criteri alla base della designazione di queste cinque imprese per il prefinanziamento del deficit tariffario del 2005 - e non di altre imprese che operano sul mercato dell'energia elettrica spagnolo - sembrano legati al loro diritto di ricevere compensazioni per i costi non recuperabili e non, ad esempio, per la loro attività nel settore della distribuzione. Elcogás SA, infatti, è stata e continua a essere un'impresa attiva esclusivamente nel settore della generazione di energia elettrica (12). Al tempo stesso, per finanziare il deficit del sistema dell'energia elettrica negli anni successivi, la Spagna ha designato l'impresa madre dell'ente (ad esempio, Endesa S.A Iberdrola SA) o la sua divisione responsabile della generazione (Endesa Generación SA Iberdrola Generación SA nel regio decreto-legge 6/2009), ma non ha mai coinvolto la divisione di distribuzione (ossia, Endesa Distribución Eléctrica, S.L, filiale di piena proprietà incaricata della distribuzione dell'energia elettrica nell'ambito del sistema di tariffe regolamentate nel 2005).
(31)
Nel giugno 2006 le autorità spagnole hanno adottato una decisione in merito alle modalità di recupero del deficit del 2005 dai consumatori di energia elettrica tramite le tariffe regolamentate. Con il regio decreto 809/2006 (13), le autorità spagnole hanno disposto che fossero i consumatori a pagare il deficit del 2005 (o, più precisamente, i crediti commerciali concessi alle imprese fornitrici) nel corso di quattordici anni e mezzo, mediante una maggiorazione speciale applicata sia alle tariffe piene che a quelle di accesso. Tale maggiorazione, calcolata come importo annuo necessario a recuperare in maniera lineare il valore anno netto del deficit del 2005 nel corso dei 14,5 anni, è stata fissata all'1,378 % della tariffa piena e al 3,975 % della tariffa di accesso per il 2006. Il tasso di interesse applicabile era l'Euribor a tre mesi.
(32)
Tale maggiorazione è stata considerata al pari di un «contributo con destinazione specifica». Le autorità spagnole hanno disposto che le entrate provenienti dal contributo per il finanziamento del deficit del 2005 venissero accumulate nel conto di deposito gestito dalla CNE. La CNE si sarebbe poi occupata di trasferire i fondi ai titolari dei crediti commerciali, ossia, alle imprese produttrici di energia che hanno finanziato il deficit o agli enti che avessero eventualmente comprato i crediti commerciali, a seconda della quota del deficit finanziata da ciascuno di essi.
Effetti del deficit tariffario sul mercato spagnolo
(33)
Nel 2005 il mercato libero soddisfaceva il 37,49 % della domanda di energia elettrica in Spagna. Tale percentuale corrispondeva a un numero relativamente ridotto di consumatori, dal momento che solo l'8,5 % dei consumatori acquistava energia elettrica sul mercato libero, mentre il 91,5 % era ancora soggetto alle tariffe regolamentate (rispetto al 97 % del 2004). I clienti di alta tensione (soprattutto clienti industriali) rappresentavano il gruppo principale presente sul mercato libero, dato che il 38,9 % di questi si era avvalso dell'opzione di scelta e i loro acquisti rappresentavano, nel 2005, il 29 % del consumo totale di energia elettrica nella Spagna continentale. La maggior parte delle famiglie e dei consumatori di bassa tensione, che potevano scegliere il mercato libero a partire dal 2003 (14), hanno conservato le tariffe regolamentate, nonostante una parte significativa di questi avesse scelto il mercato libero nel 2005. Al 31 dicembre del 2005, il mercato libero contava più di due milioni di consumatori (rispetto a 1,3 milioni nel 2004).
(34)
Tuttavia, il vantaggio medio di prezzo che offrivano le tariffe regolamentate nel 2005 deve essere interpretato in parallelo con il ritorno dei consumatori al mercato regolamentato, sebbene con un certo ritardo. Come si evince dalla tabella 2, il numero di consumatori serviti dal mercato libero è aumentato nel corso dell'intero 2005, ma ha subito un calo nel 2006, pertanto la percentuale (8,15 %) al livello già raggiunto nel primo semestre del 2005. Analogamente, la riduzione della quantità di energia elettrica fornita dal mercato libero agli utenti finali registrata nel dicembre del 2004 è proseguita nel primo semestre del 2005 e, anche se ha subito una battuta d'arresto significativa tra giugno e settembre del 2005, è proseguita nel dicembre del 2005 e durante tutto il 2006.
Tabella 2
Quota di centri di fornitura e energia elettrica sul mercato libero (espressa in percentuale sul mercato totale) 2004-2006.
Energia elettrica
2004
2005
2006
Mar
Giu
Set
Dic
Mar
Giu
Set
Dic
Mar
Giu
Set
Dic
in percentuale di centri di fornitura
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
in percentuale di energia elettrica
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fonte: Relazione della CNE, «Nota informativa sulle forniture di energia elettrica e gas naturale sui mercati liberalizzati, aggiornamento del 31 dicembre 2006».
(35)
Sebbene le ricadute delle perdite subite dai fornitori avessero iniziato a farsi sentire a metà 2005, quando i prezzi all'ingrosso avevano cominciato ad aumentare considerevolmente, i contratti di fornitura non potevano essere risolti immediatamente. Per questo motivo, i fornitori del mercato libero, nello specifico quelli che non avevano capacità di generazione, ma che dovevano acquistare energia elettrica sul mercato all'ingrosso, si sono visti obbligati a scegliere se presentare offerte a condizioni di mercato libero equivalenti alle tariffe regolamentate, nonostante il rischio di perdite, oppure se applicare prezzi superiori che rispecchiassero i costi effettivi di acquisto, perdendo così una quota di mercato.
DECISIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO PREVISTO DALL'ARTICOLO 108, PARAGRAFO 2, DEL TFUE
(36)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale si è basata su diversi motivi riportati qui di seguito:
(37)
La decisione ha confrontato le tariffe regolamentate pagate dalle diverse categorie di utenti finali con i prezzi stimati che questi ultimi avrebbero dovuto pagare sul mercato libero in assenza di tali tariffe e ha rilevato che sembrava esistere un vantaggio a favore della maggior parte delle categorie di utenti. Il presunto aiuto a favore degli utenti finali è oggetto di una decisione indipendente sul caso SA.21817 - Tariffe dell'energia elettrica regolamentate: consumatori.
(38)
Per quanto riguarda i distributori, la decisione di avvio ha segnalato che, dal momento che incoraggiava gli utenti finali a rientrare sul mercato regolamentato, il sistema avrebbe potuto avvantaggiare i distributori, che sembrerebbero aver guadagnato con un margine di profitto garantito sulle loro attività regolamentate. Tale vantaggio sembrava essere stato concesso selettivamente ai distributori, in quanto unici operatori del mercato a cui era concesso vendere energia elettrica a tariffe regolamentate.
(39)
La decisione stabiliva altresì che il sistema implicava un trasferimento di risorse statali, dato che la maggiorazione sul prezzo utilizzato per rimborsare il deficit costituisce un tributo parafiscale, le cui entrate passano attraverso l'ente regolatore CNE (organismo pubblico) prima di essere canalizzate verso i beneficiari finali. La decisione ha concluso che, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia in merito a tale questione, tali fondi dovevano essere considerati risorse statali.
(40)
Considerando che sia gli utenti finali che i distributori operano su mercati generalmente aperti alla concorrenza e al commercio all'interno dell'Unione, nella decisione di avvio la Commissione è giunta alla conclusione che venivano soddisfatti tutti i criteri previsti nell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE e che la misura rappresentava un aiuto di Stato a favore degli utenti finali e dei distributori.
(41)
Dopo aver osservato che nessuna delle clausole di esenzione di cui all'articolo 107 TFUE appariva applicabile, la decisione di avvio considerava se la fornitura di energia elettrica alle tariffe regolamentate potesse essere considerata un servizio d'interesse economico generale (SIEG) e, in quanto tale, godere dell'esenzione prevista nell'articolo 106, paragrafo 2, TFUE. La decisione di avvio stabiliva che il margine di discrezione degli Stati membri per stabilire obblighi del servizio pubblico nel settore dell'energia elettrica fosse limitato dalle disposizioni della direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (15) (in appresso, la «direttiva sull'energia elettrica»). Tale direttiva prevede che gli Stati membri devono stabilire un obbligo di servizio universale (incluso, nello specifico, il diritto di ricevere fornitura a prezzi ragionevoli), esclusivamente per le famiglie e le piccole imprese (16). La decisione concludeva che, ai sensi della direttiva sull'energia elettrica, la fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate alle medie e grandi imprese non potesse essere considerata un SIEG a tutti gli effetti.
(42)
La Commissione ha quindi espresso serie perplessità in merito alla possibilità di considerare compatibili con il mercato interno gli elementi di aiuto inclusi nelle tariffe regolamentate applicate alle imprese diverse dalle piccole imprese e ai distributori.
OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(43)
All'invito della Commissione a presentare osservazioni sulla decisione di avviare l'indagine in maniera approfondita hanno risposto numerosi grandi consumatori industriali, distributori, fornitori indipendenti e governi delle comunità autonome spagnole. Di seguito si riassumono esclusivamente le osservazioni relative al presunto aiuto di Stato concesso ai distributori.
OSSERVAZIONI DEI FORNITORI INDIPENDENTI
(44)
Sono pervenute osservazioni da parte di Céntrica e della ACIE, l'Asociación de Comercializadores Independientes de Energía, le cui argomentazioni e conclusioni in gran parte equivalenti, vengono esaminate congiuntamente.
(45)
Il principale elemento messo in luce nelle osservazioni di Céntrica è il presunto aiuto di Stato concesso ai distributori di energia elettrica. Céntrica sostiene che il costo medio di acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso nel 2005 era superiore di circa 70 % rispetto alla previsione del costo medio di acquisto incluso nelle tariffe piene stabilite dal governo con il regio decreto 2329/2004.
(46)
A causa di tale divario tra le previsioni e i costi effettivi, i ricavi del sistema non sono stati sufficienti a coprire i costi, soprattutto perché il prezzo che i distributori pagavano per acquistare energia elettrica era superiore al prezzo regolamentato a cui dovevano venderla. Così, i distributori hanno registrato un deficit nei loro conti. Tuttavia, a causa del meccanismo adottato dalle autorità spagnole per sanare il deficit di ricavi (che consisteva nel richiedere ai produttori di energia che soddisfacevano i requisiti di prefinanziare il deficit in cambio di un diritto al rimborso successivo), i conti dei distributori si sono mantenuti in equilibrio e le loro perdite sono state compensate di fatto dallo Stato.
(47)
I fornitori del mercato libero hanno ricevuto un trattamento diverso, nonostante avessero subito perdite analoghe. Secondo Céntrica e la ACIE, i fornitori del mercato libero avevano costi di acquisto simili a quelli dei distributori (17). Erano inoltre obbligati, di fatto, ad adeguarsi al livello della tariffa piena stabilito dal governo per ogni categoria di cliente, perché altrimenti non avrebbero attratto nuovi clienti e avrebbero perso i clienti già esistenti. Nello specifico, la ACIE indica che, all'inizio del 2005, i propri membri avevano stipulato contratti basati sulle previsioni governative dei prezzi all'ingrosso, che in seguito hanno dovuto rispettare, nonostante non fossero redditizi. Questa situazione ha fatto sì che i fornitori indipendenti subissero delle perdite. Céntrica ritiene di aver subito nel 2005 perdite pari a 10 milioni di EUR. Secondo la ACIE, diversi fornitori, tra cui Comercial, Electranorte, CYD Energía e RWE, sono stati obbligati a uscire dal mercato.
(48)
Secondo la ACIE e Céntrica, la compensazione delle perdite dei distributori ha falsato la concorrenza, ha generato discriminazione nei confronti dei fornitori indipendenti e deve essere considerata un aiuto di Stato. Oltre a sostenere che la compensazione delle perdite rappresenta un vantaggio di per sé, Céntrica ha affermato che gli operatori storici del mercato (imprese integrate verticalmente) potevano conservare la propria quota di mercato ed evitare perdite incoraggiando i clienti a trasferirsi dalle proprie divisioni di fornitura, che registravano perdite, alle proprie divisioni di distribuzione che, se del caso, avrebbero ricevuto una compensazione.
(49)
Secondo la ACIE e Céntrica, il vantaggio per le imprese già consolidate era «specifico», ossia, selettivo, dal momento che il meccanismo di finanziamento e compensazione avvantaggiava nello specifico i distributori mediante la concessione di un vantaggio finanziario e competitivo sui fornitori del mercato libero. Céntrica sosteneva che la distinzione tra distributori e fornitori del mercato libero era esclusivamente formale, dal momento che entrambe le categorie erano in concorrenza tra loro sullo stesso mercato (la vendita di energia elettrica al dettaglio), su entrambe incidevano le tariffe piene (perché imposte legalmente o perché fungevano di fatto da tetto sui prezzi di mercato), entrambe acquistavano energia elettrica allo stesso prezzo e subivano le stesse perdite.
(50)
Secondo Céntrica, il trattamento preferenziale riservato ai distributori non era giustificato da alcun motivo logico o connesso alla struttura del sistema dell'energia elettrica né poteva essere considerato una compensazione per un servizio d'interesse economico generale. Céntrica sostiene che il sistema ha violato la direttiva sull'energia elettrica, non solo per il carattere discriminatorio del regime di deficit, ma anche per aver privato i consumatori del diritto di disporre di prezzi e tariffe trasparenti (18). Dal momento che la corresponsione di una parte del prezzo da pagare per l'energia elettrica nel 2005 è stata prorogata negli anni successivi, i prezzi finali applicati risultavano opachi per i consumatori.
(51)
Céntrica sostiene che il vantaggio selettivo concesso dalle disposizioni sul deficit avvantaggiava non solo i distributori ma anche le imprese integrate verticalmente a cui appartenevano questi ultimi. Secondo Céntrica, un gruppo integrato verticalmente deve essere considerato un'unica impresa ai fini dell'applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato. Céntrica ritiene che il sistema spagnolo consentiva alle imprese produttrici di aumentare i prezzi sul mercato all'ingrosso, continuando a ottenere profitti. In queste circostanze, era nell'interesse dei gruppi mantenere la quota di mercato di cui disponevano le loro divisioni di distribuzione. Ne consegue che anche i gruppi integrati verticalmente dovevano essere considerati beneficiari di aiuto di Stato.
OSSERVAZIONI DEI DISTRIBUTORI
(52)
Sono pervenute osservazioni di UNESA (l'associazione che rappresenta i distributori), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución e Endesa Distribución, i cui commenti, in gran parte equivalenti, vengono esaminati congiuntamente.
(53)
I distributori (rappresentati da UNESA) distinguono da una parte la semplice distribuzione e le attività di gestione commerciale, che considerano un SIEG e, dall'altra, la fornitura a tariffe regolamentate, che ritengono non implichi aiuto di Stato, visto che non dà luogo a un vantaggio finanziario.
(54)
I distributori ricordano che il contesto giuridico in cui fornitori e distributori esercitavano le loro rispettive attività era molto diverso, dato che questi ultimi erano obbligati ad acquistare energia elettrica per la fornitura a tariffe regolamentate in modo specifico (dal «pool» o dai produttori a «regime speciale»), mentre i fornitori potevano negoziare liberamente i propri prezzi. I distributori non potevano rifiutare di fornire energia elettrica ai clienti regolamentati né attrarre altri clienti oltre a quelli che sceglievano le tariffe regolamentate. I distributori non potevano neanche offrire servizi aggiuntivi, mentre i fornitori potevano stabilire le proprie condizioni di fornitura.
(55)
Nella tabella che segue si riassumono le differenze tra i fornitori del mercato libero e i distributori relativamente alla vendita di energia elettrica al dettaglio (19):
Obbligo di fornitura
Mercato potenziale
Acquisti di energia
Fornitori
No
Tutti gli utenti spagnoli
Qualsiasi meccanismo
Distributori
Sì
Esclusivamente utenti connessi alle loro reti
Attraverso il «pool» o da produttori a regime speciale
Prezzo di acquisto all'ingrosso
Prezzo di vendita
Margine di profitto
Fornitori
Libero
Libero
Margine sulle vendite
Distributori
Prezzo del «pool» o del «regime speciale» regolamentato
Tariffe regolamentate
Senza margine di profitto
(56)
I distributori concludono pertanto che, alla luce del diverso contesto giuridico e fattuale, i fornitori del mercato libero non erano in concorrenza con i distributori, ma con le tariffe regolamentate, che fungevano da prezzo di riferimento sul mercato.
(57)
I distributori sostengono che l'attività di fornitura di energia elettrica a tariffa non determinava alcun profitto né vantaggio nei loro confronti. Mentre la remunerazione dei distributori derivante dalla semplice distribuzione e dalla gestione commerciale includeva un margine di profitto volto a remunerare il capitale investito, per fornire energia elettrica a tariffe regolamentate i distributori ottenevano solamente un rimborso dei costi sostenuti" senza alcun margine di profitto. Nello specifico, i costi «riconosciuti» a un distributore si basavano sul prezzo medio ponderato pagato per l'energia elettrica nel periodo di riferimento. In determinate circostanze, tali costi riconosciuti potevano essere inferiori ai costi effettivi totali sostenuti da un distributore. Quando le attività di vendita regolamentata generavano un'eccedenza, tali fondi non andavano a finire ai distributori, ma, durante la procedura di liquidazione, venivano destinati al finanziamento di altri costi generali del sistema. L'importo riconosciuto dallo Stato era pari alla differenza tra il prezzo medio ponderato degli acquisti di energia elettrica, moltiplicata per la quantità di energia trasferita a ogni distributore, previa correzione delle perdite ordinarie.
(58)
I distributori sostengono inoltre di non aver ottenuto alcun vantaggio finanziario, né diretto né indiretto, dal ritorno dei clienti, che prima avevano optato per il mercato libero alle tariffe regolamentate, dato che la loro remunerazione per la semplice distribuzione e gestione commerciale era totalmente indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate o dalla quantità di energia elettrica venduta a tali tariffe.
-
In primo luogo, come già segnalato, la remunerazione per la fornitura a tariffe regolamentate era unicamente un rimborso dei costi.
-
In secondo luogo, la remunerazione per la semplice distribuzione era anch'essa indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate, dato che si basava sul volume di «energia trasferita», che includeva tutta l'energia elettrica trasferita dai distributori nella rete, indipendentemente dal fatto che tale energia fosse venduta a tariffe regolamentate o a prezzi del mercato libero.
-
In terzo luogo, la remunerazione per le attività di gestione commerciale era anch'essa indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate, dal momento che la legge prevedeva pagamenti basati sul numero di contratti stipulati (sia per le tariffe di acceso che per quelle regolamentate) e non era pertanto legata al numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate. In ogni caso, i distributori dovevano gestire le richieste di tutti i clienti, come i cambiamenti nel tipo di connessione, contratti, fatturazioni delle tariffe di accesso, lettura dei contatori ecc., senza considerare la tipologia di fornitura.
(59)
I distributori giungono quindi alla conclusione che la «compensazione» che hanno ricevuto per la fornitura a tariffe regolamentate deve essere considerata piuttosto come rimborso degli importi che dovevano pagare anticipatamente ai sensi della legge o come risarcimento danni.
(60)
Nello specifico, Iberdrola sostiene che non sarebbe corretto da un punto di vista giuridico né economico imputare il deficit ai distributori. I costi sostenuti per l'acquisto di energia elettrica per il mercato regolamentato erano imputabili al sistema dell'energia elettrica, non ai distributori, che agivano come semplici esecutori di disposizioni legali. I ricavi derivanti dalle vendite a prezzi regolamentati non sono mai stati di proprietà dei distributori, ma appartenevano al sistema dell'energia elettrica nel suo insieme e pertanto il sistema deve essere considerato il «venditore» di energia elettrica a prezzi regolamentati. In un sistema così regolamentato come quello spagnolo, sarebbe poco sensato, secondo Iberdrola, imputare ai distributori gli squilibri finanziari causati dalla struttura di regolamentazione o dagli errori nelle previsioni dei costi futuri di energia elettrica.
(61)
Iberdrola segnala inoltre che i distributori non hanno conservato i ricavi della maggiorazione che, in quanto contributo con destinazione specifica, sono stati trasferiti immediatamente al conto di deposito aperto dalla CNE e trasmessi ai produttori di energia elettrica che hanno prefinanziato il deficit.
OSSERVAZIONI DEL PRINCIPATO DELLE ASTURIE
(62)
Le osservazioni del Principato delle Asturie sono analoghe a quelle presentate dal governo spagnolo, per cui è opportuno fare riferimento a queste ultime.
OSSERVAZIONI DELLA SPAGNA
(63)
La Spagna ritiene che il sistema delle tariffe regolamentate nel 2005 non implicasse aiuti né per gli utenti finali né per i distributori. Nello specifico, per quanto riguarda i distributori, la Spagna ritiene che la compensazione che hanno ricevuto fosse in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia nella causa Altmark e pertanto non rappresentasse un aiuto di Stato.
ESISTENZA DI AIUTO DI STATO
NON ESISTE ALCUN VINCOLO CAUSALE TRA LE MISURE STATALI E IL DEFICIT E QUEST'ULTIMO NON È IMPUTABILE ALLO STATO
(64)
La Spagna ritiene che il deficit non sia imputabile allo Stato perché è stato causato da circostanze esterne imprevedibili e non dall'intenzione deliberata dello Stato di sovvenzionare determinate attività.
(65)
La Spagna sostiene che la legislazione dell'Unione in vigore nel 2005 non impediva la fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate stabilite dallo Stato. Di conseguenza, la regolamentazione statale era legalmente valida in quanto espressione della sovranità nazionale. Una di queste prerogative sovrane consiste nel determinare le tariffe in modo che i costi stimati riescano a soddisfare la domanda prevista.
(66)
I distributori ricevevano fondi mediante le tariffe piene e quelle di accesso e trasferivano successivamente su conti speciali una parte di questi ricavi (secondo le percentuali stabilite nel decreto annuale sulle tariffe). In un secondo momento, detraevano gli acquisti di energia elettrica effettuati dal «pool» e dai produttori a «regime speciale». Se i ricavi delle tariffe piene e di accesso non coprivano il costo delle attività regolamentate, si generava un deficit tariffario.
(67)
La Spagna sostiene che il deficit del 2005 è stato generato da una differenza tra le previsioni governative dei prezzi all'ingrosso dell'energia elettrica e i prezzi effettivi registrati nel «pool». I prezzi del 2005 sono stati eccezionalmente alti per cause imprevedibili assimilabili alla forza maggiore (cfr. punto 26).
(68)
Dal momento che l'evento che ha provocato il presunto aiuto sarebbe un'evoluzione dei prezzi all'ingrosso superiore alle previsioni, il presunto vantaggio non potrebbe imputarsi a uno strumento giuridico. Pur supponendo che tale vantaggio sia esistito, sarebbe stato causato da circostanze estranee alle intenzioni dello Stato. L'esistenza di un caso di forza maggiore, secondo la Spagna, rompe il vincolo causale tra la decisione amministrativa che fissava le tariffe e il vantaggio competitivo che avrebbe dato luogo a un aiuto di Stato. Pur supponendo che fosse soddisfatto il requisito oggettivo del vincolo causale, sarebbe venuto meno il requisito soggettivo dell'intenzionalità (imputabilità) da parte dello Stato.
ASSENZA DI FONDI STATALI
(69)
La Spagna sostiene che le tariffe non prevedevano l'utilizzo di fondi pubblici. In primo luogo, la Spagna afferma che, a tal riguardo, la maggiorazione non è un «onere» nell'accezione della giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea in materia di oneri parafiscali, poiché non viene riscosso dallo Stato né corrisponde a un prelievo fiscale. Secondo la Spagna, la maggiorazione è una parte integrante della tariffa e ne ha lo stesso carattere. La tariffa è quindi un prezzo privato.
(70)
In secondo luogo, i fondi non vengono riscossi dallo Stato né vengono destinati a un fondo indicato da quest'ultimo. Sono i distributori ad applicare le tariffe e non lo Stato; ne consegue che le tariffe sono prezzi privati che garantiscono l'equa remunerazione degli operatori (contemplata nella LSE). Non si tratta di imposte né di prezzi pubblici. Lo Stato non remunera niente poiché è il sistema a offrire una remunerazione in virtù delle forze di mercato per le attività non regolamentate e delle tariffe di accesso stabilite dallo Stato per le attività regolamentate. L'assenza di oneri per lo Stato in questo sistema non determinerebbe l'utilizzo di risorse statali, in linea con la giurisprudenza della causa Sloman Neptun (20). Questi fondi, inoltre, non arrivano mai alle casse dello Stato, non vengono menzionati nelle leggi finanziarie, non sono soggetti a verifiche da parte della Corte dei conti e non possono essere recuperati dai debitori con strumenti amministrativi. Ai debiti contratti con il sistema di energia elettrica non viene applicato il tasso di interesse applicabile ai debiti contratti con lo Stato.
(71)
La Spagna ribadisce che questi fondi vengono gestiti dall'organo spagnolo preposto alla regolamentazione, la CNE, che svolge semplicemente il ruolo di Mediatore contabile. Secondo la Spagna, nella sua decisione sui costi spagnoli di transizione alla concorrenza del 2001 (SA NN 49/99), la Commissione aveva già stabilito che «il passaggio di fondi attraverso la CNE aveva un carattere essenzialmente contabile. I fondi trasferiti sul conto a nome della CNE non sono mai stati di proprietà di questo organo e sono stati liquidati immediatamente ai beneficiari sulla base di un importo determinato preventivamente, non modificabile da parte della CNE». Sulla base di queste considerazioni, la Commissione è giunta alla conclusione che «non era nelle condizioni di determinare se i ricavi derivanti dall'onere stabilito nel quadro del regime dei costi non recuperabili costituissero risorse statali».
(72)
In terzo luogo, la Spagna contesta la conclusione della Commissione secondo cui le vendite regolamentate dei distributori venivano finanziate per mezzo di un'«imposta speciale» che tutti gli utenti finali dell'energia elettrica spagnola erano tenuti a pagare. Secondo la Spagna, i distributori non erano «finanziati dallo Stato», ma ricevevano una remunerazione ragionevole ed equa per la realizzazione di un compito imposto dalla legge e che erano obbligati a svolgere.
(73)
Oltre a questo, dal momento che vendevano energia elettrica a tariffe regolamentate e compravano tale energia nel «pool» ai produttori, i distributori generavano un deficit (coperto dal meccanismo di prefinanziamento stabilito dal regio decreto-legge 5/2005), ma sono stati i produttori e non i distributori a ricevere i ricavi derivanti dalla maggiorazione applicata alla tariffa.
ASSENZA DI VANTAGGI
(74)
La Spagna non condivide il parere della Commissione secondo cui le tariffe concedono un vantaggio economico ai distributori.
(75)
Per quanto riguarda i distributori, la Spagna contesta la conclusione della Commissione secondo cui i sistemi tariffari garantivano un margine di profitto minimo ai distributori. La Spagna sostiene che la fornitura a tariffe regolamentate da parte dei distributori era giustificata dalla necessità di garantire un servizio d'interesse generale e che la remunerazione per le attività regolamentate era destinata esclusivamente a coprire i costi sostenuti per rispettare gli obblighi derivanti da queste attività.
ASSENZA DI RICADUTE SULLA CONCORRENZA E SUL COMMERCIO TRA GLI STATI MEMBRI
(76)
Secondo le autorità spagnole, le disposizioni di regolamentazione applicabili alla fornitura a tariffe regolamentate non limitava la libertà di stabilimento dei fornitori di energia elettrica e non era stato riservato un trattamento preferenziale ai fornitori spagnoli rispetto a quelli degli altri Stati membri.
(77)
Nel 2005 la penisola iberica aveva una capacità di interconnessione così bassa che non esisteva un vero mercato interno dell'energia elettrica. Secondo le autorità spagnole, data questa situazione di isolamento, sarebbe eccessivo concludere che la tariffa avesse delle ricadute sulla concorrenza e sul commercio tra gli Stati membri, come sostiene la Commissione.
(78)
Le autorità spagnole sostengono che l'energia elettrica non veniva esportata al di fuori della Spagna e i distributori operanti nel paese non potevano vendere energia elettrica spagnola al di fuori del territorio nazionale. D'altra parte, qualsiasi impresa che avesse soddisfatto i requisiti avrebbe potuto partecipare alle attività di distribuzione nelle stesse condizioni delle imprese spagnole e godere del medesimo trattamento giuridico ed economico.
(79)
Secondo la Spagna, i fornitori esercitavano invece un'attività libera e non regolamentata, caratterizzata dai relativi rischi e vantaggi. Farsi carico dei rischi implicava accettare che, in determinate condizioni imprevedibili, la loro attività al dettaglio poteva non essere redditizia. La redditività, tuttavia, sarebbe stata ripristinata non appena le tariffe lo avessero permesso o fossero venute meno tali circostanze eccezionali.
ANALISI ALLA LUCE DELLA GIURISPRUDENZA DELLA CAUSA ALTMARK
(80)
La Spagna afferma che, nel 2005, l'esistenza di tariffe regolamentate non era contraria alla legislazione dell'Unione, dato che il termine per la liberalizzazione del mercato per tutti i consumatori, incluse le famiglie, scadeva il 1o luglio 2007.
(81)
Secondo la Spagna, la copertura dei costi sostenuti dai distributori per fornire energia elettrica a tariffe regolamentate soddisfaceva i quattro criteri della giurisprudenza nella causa Altmark e, pertanto, tale intervento non rientra nella tipologia di aiuto di Stato.
(82)
In primo luogo, la fornitura di energia elettrica è un servizio d'interesse generale e lo Stato deve intervenire per evitare eventuali abusi delle posizioni dominanti derivanti dall'esistenza di un'unica rete (monopolio naturale). Ne consegue che le imprese che svolgono attività regolamentate si conformavano agli obblighi di servizio pubblico.
(83)
In secondo luogo, i parametri atti a determinare le tariffe sono stati stabiliti in maniera oggettiva e trasparente. La remunerazione delle attività regolamentate era oggettiva e trasparente. Anche altre imprese dell'Unione erano riuscite ad entrare a far parte del mercato della distribuzione.
(84)
In terzo luogo, i pagamenti per le attività regolamentate coprivano esclusivamente i costi sostenuti per conformarsi all'obbligo di servizio pubblico. I distributori potevano solo ottenere il rimborso dei costi derivanti dalle attività regolamentate.
(85)
In quarto luogo, il complesso quadro di regolamentazione che stabilisce le tariffe e la procedura di liquidazione dimostrano che il sistema tariffario si basava su un'analisi esaustiva dei costi e delle entrate del sistema e su un'analisi della domanda di energia elettrica.
(86)
Per tutti questi motivi la Spagna conclude che il sistema tariffario non rappresentava un aiuto di Stato, dato che era in linea con la giurisprudenza della causa Altmark.
VALUTAZIONE DELLA MISURA
(87)
L'ambito di applicazione della presente decisione è limitato alla fornitura di energia elettrica a grandi e medie imprese da parte dei distributori a tariffe regolamentate e non include le restanti attività realizzate dai distributori, corrispondenti alla semplice distribuzione. Queste ultime sono totalmente indipendenti dal punto di vista sia giuridico che finanziario dall'attività di vendita a tariffe regolamentate e, in ogni caso, non rientrano nell'ambito di applicazione della decisione di avvio. Tale decisione si limitava a sollevare dubbi in merito alla compatibilità con il mercato interno del presunto vantaggio concesso ai distributori dovuto al basso livello delle tariffe regolamentate e delle misure applicate per compensare e rimborsare il deficit del 2005.
ESISTENZA DI AIUTO DI STATO AI SENSI DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE
(88)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, una misura costituisce aiuto di Stato quando vengono soddisfatte le seguenti condizioni: a) la misura favorisce il beneficiario mediante un vantaggio economico; b) la misura viene concessa dallo Stato mediante risorse pubbliche; c) è selettiva; d) incide sugli scambi tra Stati membri; e) falsa o minaccia di falsare la concorrenza all'interno dell'Unione. Dal momento che tutte queste condizioni devono essere soddisfatte, la Commissione limiterà la sua valutazione unicamente all'esistenza di un vantaggio economico per i beneficiari.
Esistenza di un vantaggio economico
(89)
Le imprese risultano favorite ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE se ottengono un vantaggio economico che non avrebbero potuto ottenere diversamente in condizioni di mercato. A tal riguardo, la Corte di giustizia dell'Unione europea ha stabilito che, in casi specifici, gli aiuti concessi per i servizi prestati in cambio di obblighi imposti dagli Stati membri non superiori ai costi annuali non coperti e destinati a garantire che le imprese coinvolte non subiscano perdite, non costituiscono aiuto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, bensì la contropartita per i servizi prestati dalle imprese interessate (21).
(90)
Più nello specifico, nel settore dell'energia elettrica, la Commissione, nella sua estesa prassi decisionale e in applicazione dell'articolo 107, paragrafi 1 e 3, lettera c), TFUE in materia di obblighi imposti ai distributori relativamente all'acquisto di energia elettrica da determinate fonti energetiche a un prezzo superiore al mercato, non ha neanche considerato che le compensazioni che coprivano la differenza tra i costi di acquisto e i prezzi di mercato rappresentassero un vantaggio economico per i distributori. In quei casi, gli operatori in questione agivano in base a obblighi regolamentativi come meri intermediari nel sistema dell'energia elettrica e ricevevano una compensazione per i costi da essi sostenuti, senza che tale compensazione implicasse un vantaggio economico, mentre - si potrebbe argomentare - la normativa avrebbe potuto semplicemente imporre un obbligo di acquisto senza compensazione dei costi.
(91)
Una situazione analoga si verifica nell'ambito della fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate, per quanto riguarda le compensazioni destinate a finanziare la forbice tra ricavi e costi di acquisto di energia elettrica sul mercato all'ingrosso a tariffe regolamentate richieste dai consumatori che soddisfacevano i requisiti (22). Ne consegue che una compensazione dei costi di acquisto di energia elettrica dei distributori nel settore energetico non implica necessariamente un vantaggio economico ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La presunta compensazione ai distributori spagnoli per i costi di fornitura a tariffe regolamentate deve essere analizzata considerando tali precedenti.
(92)
La decisione della Commissione con cui si avvia il procedimento d'indagine formale ha concluso, a titolo preliminare, che esisteva un vantaggio economico in riferimento alle condizioni di mercato per i distributori spagnoli sulla base di due argomentazioni. In primo luogo, i distributori hanno presumibilmente ottenuto un margine di profitto garantito dall'attività di fornitura a tariffa regolamentata. In secondo luogo, incoraggiando gli utenti a scegliere il mercato regolamentato su cui operavano i distributori, le tariffe avrebbero comportato un aumento dei ricavi di questi ultimi. Queste due argomentazioni possono essere riassunte in un'unica affermazione: il vantaggio dei distributori è aumentato in proporzione alle forniture di energia elettrica a tariffe regolamentate nel 2005.
(93)
La descrizione disponibile del sistema dell'energia elettrica spagnolo e le informazioni fornite nel corso del procedimento, di cui si riferisce nei considerando 16, 19, 20, 57 e 58, non corrobora tale affermazione. A differenza della semplice distribuzione, per la quale la remunerazione percepita dai distributori nel 2005 includeva un margine di profitto, i distributori ricevevano solo un rimborso («riconoscimento») dei costi senza alcun margine di profitto per la fornitura a tariffa regolamentata. Analogamente, la remunerazione dei distributori per le loro attività di distribuzione propriamente dette era indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate o la quantità di energia elettrica venduta a tali tariffe e, pertanto, i loro ricavi non sarebbero aumentati se avessero fornito servizio a un numero superiore di clienti a tariffe regolamentate.
(94)
Ne consegue che le informazioni raccolte nel procedimento non supportano l'affermazione secondo cui le vendite di energia elettrica a tariffe regolamentate avrebbero aumentato i vantaggi dei distributori spagnoli nel 2005 a causa di un margine di profitto garantito di cui avrebbero goduto questi ultimi.
(95)
Per quanto riguarda la questione se il riconoscimento dei costi di fornitura e la loro compensazione abbia concesso ai distributori un vantaggio economico di cui non avrebbero altrimenti goduto in condizioni di mercato, è necessario sottolineare che il riconoscimento dei costi sostenuti sotto forma di crediti commerciali concessi alle cinque imprese indicate dall'articolo 24 del regio decreto-legge 5/2005, ossia, Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A e Elcogás, SA, non era una remunerazione per la loro attività di distribuzione. Infatti, come già chiarito nei considerando 29 e 30, mentre Elcogás S.A, che non aveva alcuna filiale, non operava nel settore della distribuzione nel 2005 (né negli anni successivi), le imprese in questione sono state designate in virtù del loro diritto preesistente di ricevere costi di transizione alla competenza, possibilmente tenendo in considerazione le loro attività di generazione di energie elettrica, ma non l'attività di distribuzione a tariffe regolamentate.
(96)
In secondo luogo, pur supponendo che i crediti commerciali derivanti dall'obbligo di prefinanziare il deficit dell'energia elettrica del 2005 da parte delle cinque imprese precedentemente menzionate potessero essere interpretati come una compensazione per i costi di distribuzione sostenuti dalle quattro imprese che operavano nel settore della distribuzione a tariffe regolamentate, è necessario considerare le condizioni effettive in cui i distributori sono stati obbligati a esercitare tale attività totalmente regolamentata. Come già illustrato nei considerando 54-55, i distributori non potevano né ottenere vantaggi, né incorrere in perdite, né scegliere come acquistare energia elettrica, né scegliere i loro clienti, né stabilire il prezzo di vendita, né offrire alcun servizio aggiuntivo che assicurasse un margine di profitto. Né gli stessi distributori né i gruppi integrati verticalmente a cui appartenevano avevano alcun interesse economico, diretto o indiretto, a partecipare nella fornitura di energia elettrica a tariffa. Per un gruppo integrato verticalmente sarebbe stato molto più interessante approvvigionare gli utenti finali a condizioni di mercato libero, dato che la loro divisione di fornitura avrebbe ottenuto vantaggi da tali vendite, condizione che non si sarebbe verificata se il distributore del gruppo avesse approvvigionato gli utenti a tariffe regolamentate.
(97)
Di conseguenza, un confronto con i termini di fornitura a condizioni di mercato non considera le differenze giuridiche e fattuali esistenti tra i fornitori sul mercato libero e i distributori che forniscono energia elettrica a tariffa regolamentata. Il fatto che lo Stato possa imporre, in teoria, prezzi di acquisto e di vendita e altre condizioni commerciali ai distributori in un sistema dell'energia elettrica non implica che la compensazione dei costi sostenuti da questi ultimi costituisca un vantaggio economico di cui altrimenti non godrebbero in condizioni di mercato. Infatti, la regolamentazione di tariffe sostenuta inoltre da un obbligo di fornitura non lascia spazio a decisioni sulle principali componenti dell'offerta, come i prezzi e la produzione. Non solo in condizioni ipotetiche di mercato, ossia, senza ostacoli normativi applicabili a tali parametri fondamentali, i distributori si troverebbero nelle condizioni di applicare ai consumatori finali una tariffa più alta in grado di coprire tutti i costi. Inoltre, ben più importante è il fatto che nel sistema dell'energia elettrica spagnolo nel 2005, come in tutto il sistema energetico, il distributore - o l'operatore della rete di alta tensione per i grandi consumatori di energia elettrica - è un mero intermediario che collega fisicamente l'utente alla rete, come condizione richiesta per l'approvvigionamento di energia elettrica. Dato che mancava un'ipotetica rete di distribuzione alternativa in Spagna nel 2005, sono stati designati i distributori in questione, che fornivano energia sia per conto del mercato libero sia del mercato regolamentato. I distributori svolgono un ruolo indispensabile, dal momento che rendono possibile la fornitura di energia elettrica, indipendentemente dai singoli regimi di regolamentazione o dalle specifiche condizioni politiche e dal fatto che le condizioni di concorrenza alla base dell'approvvigionamento si fondino su meccanismi di mercato o di regolamentazione.
(98)
In un sistema a tariffe regolamentate come quello spagnolo nel 2005, nel normale svolgimento dell'attività commerciale, qualsiasi tipo di deficit di risorse registrato un anno nella contabilità generale del sistema verrebbe recuperato, in generale, nel corso dell'anno successivo mediante l'aumento delle tariffe e/o diritti di accesso agli utenti finali, mentre le riduzioni dei costi potrebbero portare a un'eccedenza che consentirebbe l'applicazione di tariffe o diritti più bassi posteriormente. Tuttavia, senza destinare in via preventiva determinate categorie di ricavi ai costi, l'incremento (o la riduzione) dei ricavi e/o dei costi può non generare un deficit o un'eccedenza a favore dei distributori. Ad esempio, come illustrato nel considerando 27, grafico 1, mentre i prezzi impliciti dell'energia elettrica nelle tariffe regolamentate erano in generale inferiori ai prezzi del mercato all'ingrosso dei mesi del 2005, nel periodo compreso tra novembre 2006 e dicembre 2007, è accaduto il contrario, senza che questa situazione si traducesse in maggiori vantaggi per l'attività di fornitura a tariffe regolamentate dei distributori. Ciò è coerente con l'impostazione normativa del sistema, secondo la quale, i distributori non sostengono i costi generati da squilibri in tutto o in parte dei costi e ricavi del sistema, così come non ottengono mai un profitto da tale attività, e qualsiasi eccedenza derivante dalla vendita di energia elettrica a tariffa viene utilizzata per coprire altri costi del sistema.
(99)
I distributori hanno agito come intermediari finanziari del sistema dell'energia elettrica perché hanno centralizzato tutti i flussi finanziari, sia in entrata (ricavi regolamentati derivanti da tariffe e diritti di acceso) sia in uscita (tutti i costi generali del sistema). Tra i ricavi e i costi regolamentati del sistema dell'energia elettrica nel 2005, come illustrato nei considerando 19, 20 e 28, rientra un'amplia gamma di costi regolamentati derivanti dal mercato o dalla strategia adottata, nonché i costi di acquisto di energia elettrica, anche da fonti rinnovabili, i costi aggiuntivi di generazione di energia elettrica nella Spagna continentale e i costi di trasporto e distribuzione ecc., senza la destinazione preventiva di specifici ricavi a determinati costi. I ricavi regolamentati non sono mai diventati di proprietà dei distributori, ad eccezione della remunerazione per la semplice distribuzione, che è stata trattenuta da questi a seguito della deduzione di tutti gli altri costi del sistema.
(100)
Ne consegue che, qualsiasi deficit contabile, come quello che è stato registrato nel 2005, indipendentemente dalle cause, figurerebbe nella contabilità dei distributori, senza che essi abbiano margine di manovra per decidere il livello dei ricavi e costi regolamentati, né il finanziamento di costi specifici mediante ricavi specifici. Infatti, come si evince dalle cifre che figurano nel considerando 28, i costi di trasporto e distribuzione del sistema dell'energia elettrica ammontano a 4 410 milioni di EUR nel 2005, in linea con le stesse categorie di costi nel 2004 e 2006 rispettivamente. Per questo motivo, l'importo dei costi dei distributori non ha alcuna relazione con l'importo del deficit del 2005.
(101)
Di conseguenza, non sembra giustificabile qualificare il deficit del 2005 come «perdite dei distributori», dato che il deficit non è imputabile a questi ma alle disposizioni normative che disciplinano il diritto degli utenti finali ad approvvigionarsi a tariffe regolamentate e, in certa misura, alle opzioni normative e strategiche adottate con l'obiettivo di promuovere la produzione di energia elettrica a partire dalle fonti rinnovabili e dalla cogenerazione, ad esempio. Ne consegue che il finanziamento del deficit contabile del sistema dell'energia elettrica attraverso i meccanismi illustrati nei considerando 29-32 non è un modo per assorbire le perdite specifiche dei distributori, quanto le perdite generali del sistema. In effetti, senza il riconoscimento del deficit di 3 811 milioni di EUR nel 2005 e il relativo prefinanziamento da parte delle cinque grandi imprese di energia elettrica, non sarebbe stato possibile pagare i costi di trasporto e distribuzione del sistema sostenuti a beneficio di tutti gli utenti, sia nel mercato regolamentato che in quello libero.
(102)
L'indagine formale non dimostra l'esistenza di alcun altro vantaggio a favore dei distributori. Questi ultimi facevano ricadere la totalità del vantaggio delle basse tariffe regolamentate sugli utenti finali, non guadagnavano dalle vendite e non godevano di alcun vantaggio nel caso in cui gli utenti fossero tornati al mercato regolamentato. Ne consegue che, dal punto di vista finanziario, la posizione dei distributori in Spagna era pienamente comparabile a quella di un intermediario del sistema. A tal riguardo, il riconoscimento dei costi di fornitura a tariffa regolamentata in base al sistema dell'energia elettrica del 2005 non differisce, in linea di principio, dalla compensazione dei costi di acquisto di energia elettrica che la Commissione non ha considerato aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sia con riferimento all'energia elettrica derivante da determinate fonti (considerando 90) sia all'energia elettrica all'ingrosso per la fornitura a tariffa regolamentata (considerando 91).
(103)
Sebbene la decisione di avvio non sia rivolta alle entità integrate verticalmente a cui appartengono i distributori, con disaggregazione contabile e separazione giuridica parziale, per prendere in considerazione le argomentazioni di Céntrica, la Commissione ha anche valutato se tali entità potessero aver ottenuto vantaggi indiretti considerabili al pari di un aiuto di Stato. Céntrica riteneva, nello specifico, che le imprese integrate verticalmente operanti sul mercato libero al dettaglio di energia elettrica (attraverso una divisione di distribuzione) avevano potuto evitare le perdite incoraggiando gli utenti a scegliere la propria divisione di distribuzione. Al tempo stesso, sosteneva che i produttori di energia che appartenevano a un'entità integrata erano incentivati a mantenere i prezzi all'ingrosso a un livello elevato, considerando che la divisione di distribuzione della società integrata (che vendeva a tariffa regolamentata) sarebbe stata tutelata dalle perdite.
(104)
La Commissione non ha potuto determinare l'esistenza di un vantaggio economico derivante dal fatto che gli utenti di energia elettrica hanno scelto i distributori a danno dei fornitori. Da un punto di vista economico, tale scelta non ha generato vantaggi ma ha semplicemente evitato delle perdite per le divisioni di fornitura dei quattro gruppi integrati verticalmente, Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A e Endesa, S.A; dal canto suo, Elcogás operava solo nel settore della generazione di energia elettrica. Tuttavia, non può considerarsi come un vantaggio per le altro quattro imprese in questione, dato che le divisioni di fornitura avrebbero potuto evitare tali perdite in ogni caso, rescindendo i contratti di fornitura. Per questo motivo, il sistema non implicava un vantaggio ma una penalizzazione per le divisioni di fornitura: la perdita di clienti. Anche per i distributori (per le ragioni anteriormente illustrate), il sistema era finanziariamente neutro. Le imprese produttrici, dal canto loro, avrebbero venduto in ogni caso la loro energia elettrica sul mercato all'ingrosso.
(105)
Per quanto riguarda il presunto incentivo per i produttori derivante dal mantenimento dei prezzi al dettaglio a un livello elevato, è necessario segnalare che, sebbene l'ambiente di mercato creato dalle autorità spagnole avrebbe potuto determinare un incentivo affinché i produttori aumentassero i prezzi, le tariffe in sé non hanno generato un incremento dei prezzi all'ingrosso. Un aumento effettivo dei prezzi avrebbe richiesto strategie complesse e un comportamento contrario alla concorrenza da parte dei produttori. Non si è determinata l'esistenza di un vincolo causale diretto ed evidente tra le tariffe e un eventuale aumento artificiale dei prezzi all'ingrosso; ciò rimane un'ipotesi teorica che non è stata ancora dimostrata.
(106)
La Commissione ha altresì valutato l'eventualità che il sistema, escludendo dal mercato dell'energia elettrica i concorrenti che operavano liberamente, avesse concesso un vantaggio ai gruppi già consolidati, aumentando e «rimodellando» la quota di mercato di questi, in modo che tendesse a coincidere, a grandi linee, con la dimensione della rete di distribuzione di ogni gruppo, per i quattro gruppi integrati verticalmente. Neanche tale ipotetico vantaggio è stato dimostrato, per le seguenti ragioni:
-
In primo luogo, non sempre è possibile «trasferire» clienti all'interno dello stesso gruppo. Un cliente della divisione di fornitura di Endesa in una zona in cui il distributore locale fosse stato Iberdrola non avrebbe potuto scegliere la divisione di distribuzione di Endesa, ma esclusivamente quella di Iberdrola. D'altro canto, scegliere il mercato regolamentato implicava un costo netto per le entità integrate, dal momento che aumentava il deficit che queste imprese dovevano finanziare a condizioni sfavorevoli.
-
In secondo luogo, i gruppi non ottenevano alcun beneficio dalle vendite realizzate dai distributori. Per questo motivo, il potenziale vantaggio derivante da un aumento della quota di mercato non poteva tradursi in benefici nel 2005 (anno oggetto dell'indagine), ma esclusivamente negli anni successivi, quando il mercato libero fosse tornato praticabile. Affinché si fosse concretizzato questo vantaggio, gli utenti serviti dal distributore di un gruppo avrebbero dovuto scegliere nuovamente la divisione di fornitura di tale gruppo. Tuttavia, fino ad allora, un cliente che avesse considerato la possibilità di cambiare nuovamente il proprio fornitore avrebbe avuto la libertà di scegliere tra tutti i fornitori che operavano sul mercato spagnolo. Per questo motivo, la Commissione non ha potuto determinare l'esistenza di un vantaggio concreto derivante dal semplice fatto che i gruppi possedessero una maggiore quota di mercato nel periodo oggetto d'indagine.
-
Al contrario, i gruppi integrati hanno subito una penalizzazione oggettiva: l'obbligo di finanziare il deficit a condizioni non redditizie, dato che il tasso di interesse applicato per i crediti commerciali era inferiore a un tasso di mercato adeguato e, pertanto, la cartolarizzazione dei crediti commerciali è stata realizzata con una remunerazione possibilmente inferiore a quella che avrebbero ottenuto applicato un tasso di mercato.
(107)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ha concluso che, per quanto riguarda la fornitura a imprese, il sistema di regolamentazione stabilito in Spagna nel 2005 non concedeva un vantaggio economico diretto né indiretto ai distributori, né ai gruppi integrati a cui questi appartenevano.
(108)
Infine, per quanto riguarda l'argomentazione di Céntrica secondo cui il sistema discriminava tra distributori e fornitori del mercato libero, la Commissione ricorda che la discriminazione può verificarsi quando persone che si trovano nella stessa situazione giuridica o fattuale vengono trattate in maniera diversa, o viceversa, quando persone che si trovano in condizioni giuridiche o fattuali diverse ricevono lo stesso trattamento.
(109)
In primo luogo, l'argomentazione è manifestamente infondata nel caso di Elcogás S.A, a cui sono stati concessi crediti commerciali senza che tale società operasse nel settore della distribuzione. In secondo luogo, non è stato dimostrato se le quattro imprese designate, Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, e Endesa, SA, hanno ricevuto una remunerazione compensativa per la loro attività come distributori che fornivano energia elettrica a tariffe regolamentate, come già illustrato nel considerando 30. In terzo luogo, e in ogni caso, nel sistema dell'energia elettrica spagnolo, i distributori e i fornitori di libero mercato non si trovavano nelle stesse condizioni giuridiche e fattuali. L'obbligo di fornire energia elettrica a tariffe regolamentate veniva rispettato mediante restrizioni di regolamentazione che rendevano i distributori dei semplici intermediari finanziari e intermediari di fornitura che eseguivano disposizioni legali, mentre la fornitura in condizioni di libero mercato era un'attività totalmente liberalizzata. Ne consegue che la differenza di trattamento contestata da Céntrica non può essere considerata una discriminazione, nonostante il livello di tariffe regolamentate può essere stato pregiudizievole nel processo di liberalizzazione. Tuttavia, non si è trattato della conseguenza di un aiuto di Stato illegale concesso ai distributori.
CONCLUSIONE
(110)
Nel corso dell'indagine formale sono stati fugati i dubbi che la Commissione nutriva al momento della sua decisione di avvio. La Commissione è convinta che il riconoscimento da parte della Spagna dei costi sostenuti dai distributori di energia elettrica nell'ambito della loro attività di fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate a medie e grande imprese non ha concesso alcun vantaggio economico ai distributori ai sensi delle disposizioni dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(111)
Dal momento che i criteri previsti dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono cumulativi, non è necessario esaminare se vengano soddisfatti anche gli altri criteri. La Commissione conclude quindi che la misura non costituisce aiuto di Stato a favore dei distributori di energia elettrica. Tale conclusione fa riferimento alla situazione e al periodo di tempo coperti dalla denuncia, fatta salva la possibilità, da parte della Commissione, di valutare le misure adottate dalla Spagna dopo il 2005,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il riconoscimento da parte del Regno di Spagna dei costi sostenuti dai distributori per fornire energia elettrica a medie e grandi imprese a tariffe regolamentate durante l'anno 2005 sotto forma di crediti commerciali di Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A e Elcogás, SA, stabiliti nel regio decreto-legge 5/2005 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 4 febbraio 2014