ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. října 2013
o vyrovnání společnosti Simet SpA za služby veřejné dopravy poskytované mezi lety 1987 a 2003 (státní podpora SA.33037 (2012/C) - Itálie)
(oznámeno pod číslem C(2013) 6251)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/201/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na zaslané připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 18. května 2011 oznámily italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, že přistoupí k vyrovnání společnosti Simet SpA (dále jen „společnost Simet“) za poskytování služeb meziregionální osobní autobusové dopravy v letech 1987 až 2003 v rámci závazku veřejné služby na základě rozsudku „Státní rady“ (Consiglio di Stato), což je nejvyšší italský správně-soudní orgán (dále jen „oznámené opatření“). Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem jednacím SA.33037.
(2)
Italské orgány předložily ohledně oznámeného opatření další informace ve dnech 12. července 2011, 5. října 2011, 20. února 2012, 2. a 28. března 2012 a 17. dubna 2012.
(3)
Dopisem ze dne 31. května 2012 Komise italským orgánům oznámila své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
V přijatých lhůtách byly obdrženy tyto připomínky:
-
italské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisy ze dne 1. června 2012, 24. září 2012 a 11. října 2012,
-
jedinou třetí stranou, která v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení předložila připomínky, byla společnost Simet, možný příjemce oznámeného opatření. Její připomínky byly doručeny ve dnech 4. srpna 2012, 31. října 2012 a 13. prosince 2012,
-
italské orgány se vyjádřily k připomínkám třetí strany dopisy ze dnů 28. listopadu 2012, 4. prosince 2012, 19. prosince 2012 a 10. ledna 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1 SPOLEČNOST A POSKYTNUTÉ SLUŽBY
(4)
Společnost Simet je soukromá společnost, která provozuje pravidelnou osobní autobusovou dopravu na základě koncesí na službu, které jí italský stát udělil podle zákona č. 1822/39 (2). Konkrétně společnost Simet provozuje meziregionální linkovou dopravu propojující Kalábrii s ostatními italskými regiony. Vedle těchto služeb, které tvoří zhruba dvě třetiny jejích příjmů, poskytuje společnost Simet rovněž jiné služby včetně služeb nabízejících mezinárodní přepravu, turistické služby a pronájem autobusů s řidičem (3), jež představují zbývající třetinu celkových příjmů společnosti.
(5)
V říjnu 1999 společnost Simet poprvé podala žádost Ministerstvu infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“) o vyrovnání za závazky veřejné služby spočívající v poskytování meziregionální autobusové přepravy, a to v letech počínajících rokem 1987 (4). Ministerstvo tuto žádost i žádosti následující zamítlo s tím, že společnost Simet nepověřilo provozováním veřejných služeb.
(6)
Podle italských orgánů tak společnost Simet, stejně jako jiní provozovatelé meziregionální linkové dopravy, fungovala na základě dočasných licencí (koncesí), jež se na žádost provozovatele každoročně obnovují. Na základě těchto koncesí měli provozovatelé výhradní právo poskytovat předmětné služby. Podle pravidel pro koncesi s roční platností nezískal provozovatel poskytnutím služby nárok na podporu nebo na jakoukoli náhradu a mělo se za to, že podnik provozuje službu s vědomím všech rizik a nebezpečí. Poplatky, které společnost sama navrhla, odpovídají poplatkům uvedeným v pravidlech pro koncesi s roční platností, jež byla schválena ministerstvem.
(7)
V průběhu let předložila společnost celou řadu žádostí o změnu podmínek pro poskytování služeb, kterým bylo obvykle vyhověno postupem stanoveným v dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 (5). Články 4 a 5 dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 stanoví podrobný postup pro posuzování a komparativní rozbor žádostí o zavedení jakékoli nové služby na základě koncese.
2.2 ROZHODNUTÍ STÁTNÍ RADY, JEŽ BYLA PŘIJATA PŘED ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ
(8)
V reakci na zamítnutí ministerstva poskytnout vyrovnání za závazky veřejné služby za období od roku 1987 podala společnost Simet odvolání k správnímu soudu a žádala v něm vyrovnání za plnění závazků veřejné služby.
(9)
Po řízeních v několika stupních měla Státní rada prostřednictvím rozsudku č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010 (rozhodnutí č. 1405/2010) (dále jen „rozsudek č. 1405/2010“) za to, že společnost Simet má nárok na vyrovnání za službu linkové autobusové dopravy (převážně meziregionální) poskytovanou na základě koncesí vydávaných italským státem. V rozsudku bylo kromě jiného stanoveno, že přesná výše náhrady má být určena na základě spolehlivých údajů z účetních záznamů společnosti.
(10)
Jak je podrobněji vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, rozsudek č. 1405/2010 však přesně nedefinoval, na základě jakého právního aktu byl uložen závazek veřejné služby, ani v jaké formě. Ve výnosu č. 2072/2011, jenž byl vydán dne 18. ledna 2011 v reakci na nerespektování rozsudku č. 1405/2010 správními orgány, je Státní rada ve věci jednoznačnější a prohlašuje, že „ministerstvo vícekrát odmítlo, aby společnost změnila trasy, jízdní řády a místa zastávek a nařídilo, aby tarify nepřevyšovaly tarify, jež si účtují italské železnice, což jsou faktory, které společnost považuje pro provozování veřejné služby za příznačné“.
(11)
Ačkoli rozsudek č. 1405/2010 uvádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), jež upravuje vyrovnání za veřejné služby, když „v případě vyrovnání stanoví kritéria, jež nejsou nepodobná kritériím stanoveným předchozími právními předpisy Společenství“, nařídila Státní rada příslušným orgánům, aby ve smyslu článků 6, 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (7) uhradily společnosti Simet vyrovnání.
(12)
Italské orgány se rozhodly počkat s vykonáním rozsudků Státní rady (rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2010) a s uhrazením vyrovnání společnosti Simet na hodnocení Komise týkající se oznámených opatření.
2.3 VÝŠE MOŽNÉHO VYROVNÁNÍ ZA ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY, JEŽ BYLA PŮVODNĚ OZNÁMENA
(13)
Pokud jde o výši vyrovnání, jež má být společnosti Simet uhrazeno za poskytnuté služby, předložily italské orgány Komisi zprávu, kterou si společnost Simet objednala u externího poradce (dále jen „úvodní zpráva“), aniž by se ztotožňovaly s odhady, jež jsou v ní uvedeny. V úvodní zprávě se dlužné vyrovnání odhaduje na zhruba 59,4 milionu EUR (8).
(14)
Následně však byly žádosti o vyrovnání znovu posuzovány, neboť po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Státní rada požádala o nezávislé posouzení vhodné úrovně vyrovnání. Výsledek uvedeného posouzení je probrán v oddílech 2.6 a 2.7.
2.4 DOBA TRVÁNÍ
(15)
Ačkoli společnost Simet požadovala vyrovnání za služby poskytnuté do konce roku 2013 (9), mají italské orgány za to, že příslušné období pro toto oznámení se vztahuje pouze na roky 1987 - 2003, neboť rozsudek č. 1405/2010 se týká výhradně odvolání vztahujícího se na uvedený časový úsek. V bodě 3.1 uvedeného rozsudku se jednoznačně odkazuje na vyrovnání za roky 1987 až 2003.
2.5 VÝVOJ SOUDNÍHO ŘÍZENÍ NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI PO PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(16)
Poté, co italské orgány odmítly vykonat rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2011, přijala Státní rada nový výnos, tj. výnos č. 270/2012, jehož prostřednictvím jmenovala nezávislou poradní komisi, aby rozhodla o způsobu provedení rozsudku č. 1405/2010.
(17)
Komise tvořená předsedou a dvěma členy byla pověřena výpočtem výše vyrovnání, již je třeba na základě rozsudku č. 1405/2010 vyplatit společnosti Simet. Sporné strany zároveň jmenovaly vlastní odborníky, kteří se vyjádřili k předběžným závěrům poradní komise. V průběhu několika měsíců došlo vzhledem k uvedené situaci k výměně zpráv a protiargumentů.
(18)
Poradní komise ukončila svou práci v srpnu 2012. Komise nedospěla k jednomyslnému závěru, ale předložila Státní radě dvě odlišné zprávy:
-
dne 29. srpna 2012 byla předložena zpráva s menšinovým stanoviskem podepsaná předsedou poradní komise jmenovaným Státní radou; ve zprávě se dospělo k závěru, že dostupné údaje nepostačují ke stanovení vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, a že tedy žádné vyrovnání nelze poskytnout,
-
dne 20. srpna 2012 byla předložena zpráva s většinovým stanoviskem podepsaná dvěma ze tří poradců jmenovaných Státní radou, v níž poradci dospěli k závěru, že vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, dosahuje výše 22 049 796 EUR.
(19)
Jelikož řízení týkající se státních podpor u Evropské komise právě probíhá, nepřijala ještě Státní rada konečné rozhodnutí o výši vyrovnání, jež je třeba společnosti Simet uhradit.
2.6 ZPRÁVA S MENŠINOVÝM STANOVISKEM
(20)
Ve zprávě s menšinovým stanoviskem jsou zdůrazněny tyto body:
-
nedostatek jednoznačných údajů pro výpočet vyrovnání (vyžadovaných výnosem č. 2072/2011 a rozsudkem č. 1405/2010),
-
chybějící systém oddělených účtů stanovený nařízením (EHS) č. 1191/69, jenž je nezbytnou podmínkou pro poskytnutí vyrovnání (aby se předešlo nadměrnému vyrovnání),
-
nemožnost nahradit systém oddělených účtů jinými účetními systémy, jež ještě neprokázaly, že umožňují přesně určit všechny položky nákladů a výnosů,
-
pokud jde o roky, za něž jsou dostupné údaje analytického účetnictví (pouze dva, a to 2002 a 2003): doklady, jež jsou přílohou účetních závěrek (poznámky o účetních závěrkách a zpráva o transakcích), na uvedené údaje nijak neodkazují. To by naznačovalo, že orgány správy a řízení společnosti nevyužívaly analytické účetnictví jako nástroj kontroly činností podniku,
-
chybějící předem stanovené parametry pro výpočet vyrovnání,
-
společnost neidentifikovala přesné, konkrétní a zřejmé závazky veřejné služby (ve vztahu k druhům stanoveným právními předpisy Unie) pro jednotlivé trasy,
-
nebylo identifikováno „hospodářské znevýhodnění“ vyplývající z uvedených závazků,
-
nebyl podán důkaz o škodě, již utrpěla společnost Simet, která měla takový důkaz poskytnout v řízeních, jež vedla k vynesení rozsudku č. 1405/2010.
(21)
V důsledku uvedených opomenutí dospívá zpráva s menšinovým stanoviskem k závěru, že neexistují spolehlivé údaje, aby bylo možné vypočítat vyrovnání stanovené rozsudkem č. 1405/2010, a není tedy možné určit její výši.
2.7 ZPRÁVA S VĚTŠINOVÝM STANOVISKEM
(22)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se využívá níže uvedených metod pro výpočet vyrovnání, jež společnosti Simet náleží:
2.7.1 Vyrovnávací opatření založené na rozdílu mezi provozními náklady a příjmy
2.7.1.1 Metoda odhadu příjmů
(23)
Za léta 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci přímo z finančních účtů vyčlenili příjmy vyplývající z linkové přepravy. Za období let 1993 až 2001 odborníci využili dokumentaci společnosti Simet o příjmech od chvíle, kdy finanční účty za předmětné období neposkytují podrobné údaje o příjmech vyplývajících z uvedené služby (10). Na základě těchto výpočtů byly celkové příjmy za období let 1987-2003 stanoveny na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda odhadu nákladů na provozování autobusové dopravy
(24)
Jelikož v období let 1987-1992 nebylo k dispozici analytické účetnictví, rozdělili odborníci náklady na provozování meziregionální linkové dopravy na základě procentního podílu příjmů generovaných těmito službami během uvedeného období. Odborníci zjistili celkovou výši nákladů z každé roční uzávěrky. Aby tedy určili provozní náklady, odečetli z celkových nákladů všechny ostatní neprovozní náklady, tj. úroky, finanční zatížení, ztráty na postoupení aktiv, různé ztráty a náklady, přímé daně a konečné zůstatky. Provozní náklady na provozování meziregionální linkové dopravy byly určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou.
(25)
Za období let 1993-2001 změnila společnost Simet způsob předkládání údajů v ročních uzávěrkách (11). Poradci proto za uvedená léta odečetli z ročních uzávěrek společnosti celkovou hodnotu provozních nákladů jako algebraický součet těchto položek týkajících se výrobních nákladů: pomocný a spotřební materiál, externí služby, užívání majetku třetích osob, personální náklady, odpisy a znehodnocení, změny zásob surovin, pomůcky a spotřební zboží a různé provozní náklady. Provozní náklady na provozování linkové dopravy byly tedy určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou (jako v případě období 1987-1992). Za roky 2000 a 2001, ačkoli se používalo analytické účetnictví, nebyly příslušné doklady úplné, pročež bylo rozhodnuto, že se pro určení nákladů na provozování linkové dopravy použije stejná metoda jako v předchozích letech.
(26)
Za roky 2002 a 2003 byly k dispozici údaje z analytického účetnictví. Poradci tedy dále rozdělili náklady do těchto kategorií: i) náklady týkající se počtu najetých kilometrů; ii) náklady přímo vyplývající z provozování linkové dopravy; iii) náklady připsatelné na základě obratu.
-
První kategorie nákladů zahrnuje náklady týkající se pohonných hmot, motorového oleje, pneumatik, náhradních dílů, mytí vozidel, dálničních poplatků, povinné údržby vozidel, nájmu vozidel a odpisů aktiv. Každá z těchto nákladových položek byla vydělena celkovým počtem ujetých kilometrů a náklad na kilometr byl tedy vynásoben počtem kilometrů ujetých pouze v rámci provozování linkové dopravy.
-
Druhá kategorie nákladů zahrnuje takové nákladové položky, které lze na základě analytického účetnictví přímo připsat provozování meziregionální linkové dopravy. Tyto položky zahrnují: kmenové zaměstnance, odstraňování odpadů, různé náklady, výdaje za parkování, nájem vozidel pro linkovou dopravu od třetích osob, nákupy služeb na palubě, náhradu výdajů posádky.
-
Třetí kategorii nákladů tvoří přímé náklady a jsou do ní zahrnuty nepřímé náklady práce, fixní náklady, pojištění autobusů, majetková daň z vozidel, pronájem prostor. Uvedené náklady byly rozděleny na základě procentního podílu příjmů z provozování linkové dopravy.
(27)
Po sečtení číselných údajů, jež byly takto vypočítány za každé z výše uvedených období, byly celkové náklady týkající se provozování linkové dopravy za roky 1987-2003 stanoveny na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odečtení uvedených nákladů z příjmů za provozování linkové dopravy vypočítává zpráva s většinovým stanoviskem za roky 1987-2003 provozní ztrátu ve výši 2 296 973 EUR.
2.7.2 Vyrovnávací opatření týkající se nutnosti zaručit odškodnění za vložený kapitál:
(29)
Za každý příslušný rozpočtový rok určili poradci vložený kapitál jako součet těchto faktorů:
-
vlastní kapitál (E), jehož hodnota se získala z ročních uzávěrek, kapitál akcionářů společnosti,
-
cizí kapitál (D). Poradci považovali za cizí kapitál pouze finanční dluh, tj. dluhy vůči bankám a jiným financujícím subjektům.
(30)
Vzorec „vážený průměr nákladů na kapitál“ (WACC) se využívá jako základ pro určení míry odškodnění za vložený kapitál:
kde:
Re
=
očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu;
Rd
=
náklady zadlužení; E = vlastní kapitál podniku;
D
=
zadlužení podniku; ;
E/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající z vlastního kapitálu;
D/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající ze zadlužení;
Tc
=
sazba korporační daně.
(31)
Očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu se vypočítala za použití modelu pro oceňování finančních aktiv, tj. modelu, jenž popisuje poměr mezi rizikem a předpokládanou výtěžností:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Úroková sazba na desetileté státní dluhopisy získaná z italských statistik se použila jako referenční hodnota pro bezrizikovou míru (rf).
(33)
Poradci dospěli k závěru, že v případě let, za něž mělo být vyrovnání vyhodnoceno, investoři, kteří investovali do akcií místo do cenných papírů, jež jsou na italském trhu bezrizikové (12), žádali rizikovou přirážku (rm-rf) v průměru odpovídající 5,8 %.
(34)
Koeficient Beta (13) akcií v kapitálu společnosti Simet byl vypočítán na základě hodnoty Beta unlevered (14) - 0,39 za provozování autobusové dopravy a odvětví dopravy (15). Následně byla uvedená hodnota Beta upravena podle finanční struktury, již společnost sdělila za každý rok:
(35)
Od roku 1987 do roku 1994 korporátní daň pro italské společnosti odpovídala 36 %, od roku 1995 do roku 2000 byla 37 % a od roku 2001 do roku 2002 činila 36 %.
(36)
Podle poradců odškodnění za vložený kapitál představuje výši vyrovnání, jež má společnost Simet po zdanění obdržet. Jelikož je vyrovnání zdanitelné, musí být upraveno takto:
(37)
Poradci na základě těchto vzorců vypočítali, že odškodnění pro společnost Simet za vložený kapitál činí 5 948 150 EUR.
(38)
Celková výše vyrovnání, již poradci vypočítali před započtením úroku z prodlení, tedy činí 8 245 124 EUR (vyrovnání vztahující se na provozní ztráty a odškodnění za vložený kapitál).
2.7.3 Výpočet úroku z prodlení
(39)
Jelikož výše vypočítané částky představující vyrovnání nebyly vyplaceny v letech, za něž byly dlužné, navýšili poradci uvedené částky takto:
-
původně vypočítané částky byly navýšeny na základě indexu spotřebitelských cen institutu ISTAT do července 2012,
-
následně byly takto získané částky ze zákona zúročeny.
(40)
Poradní komise tedy nakonec dospěla k celkové výši vyrovnání činící 22 049 796 EUR.
2.7.4 Další zjištění uvedená ve zprávě s většinovým stanoviskem
(41)
Podle zprávy s většinovým stanoviskem se vyrovnání poskytnuté na základě rozhodnutí Státní rady netýká přímého uplatnění nařízení (EHS) č. 1191/69, tj. přímé poskytnutí, i když se zpětnou platností, vyrovnání ve smyslu uvedeného nařízení. Má se v ní naopak za to, že Státní rada navrhla, aby se použila kritéria stanovená v uvedeném nařízení týkající se společných způsobů vyrovnání, aby se zjistily škody, jež společnost Simet v průběhu času utrpěla v důsledku protiprávního rozšíření vlastních závazků veřejné služby.
(42)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se kromě jiného podotýká, že v případech, kdy Komise nepovažovala za nutné použít nařízení (EHS) č. 1191/69 pro ohodnocení vyrovnání vyplývajících z veřejné služby, často taková vyrovnání schválila, přičemž analogicky použila rámec Unie pro státní podpory v podobě závazků veřejné služby. Pro Komisi bylo hlavním kritériem, aby výše vyrovnání nepřesáhla míru nezbytnou na pokrytí nákladů vynakládaných při plnění uvedených závazků. Pokud jde v tomto případě o riziko nadměrného vyrovnání, ve zprávě s většinovým stanoviskem se tvrdí, že jelikož se provedený výkon týká následného výpočtu nákladů, jež společnost v minulosti skutečně vynaložila, aby provozovala požadovanou linkovou dopravu, nejsou v jejích výpočtech nejistoty, které jsou při prognostickém hodnocení normální, pokud se vyrovnání stanovuje předem. Proto problém s nadměrným vyrovnáním nevzniká.
(43)
Zpráva s většinovým stanoviskem rovněž připomíná, že nebyl k dispozici systém oddělených účtů, a tvrdí se v ní, že oddělené účty se použijí v případě podniků, které dostávají vyrovnání za poskytování veřejné služby, aby se zamezilo zneužití těchto fondů na jiné činnosti podniku. Jelikož v tomto případě však dosud nebyly společnosti Simet převedeny žádné veřejné prostředky jako vyrovnání za poskytování veřejné služby, požadavek oddělených účtů by se neměl považovat za důvod pro odmítnutí vyplacení vyrovnání poskytnutého Státní radou.
(44)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se rovněž podotýká, že pro roky 2002 a 2003, kdy bylo k dispozici analytické účetnictví, byly skutečné provozní ztráty v podstatě stejné jako ty, které již byly vypočteny na základě metodologie použité pro předchozí roky, podle níž byly náklady na provozování meziregionální dopravy rozděleny na základě procentního podílu příjmů vygenerovaných těmito službami (číselné údaje se liší pouze o 2,6 %). Poradci mají proto za to, že nedostupnost analytického účetnictví za předchozí období by neměla být z hlediska poskytnutí vyrovnání prakticky nijak významná.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(45)
Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení, vyjádřila Komise řadu pochybností ohledně slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
(46)
Komise měla především pochybnosti o možnosti hodnotit oznámené opatření jako opatření, které nepředstavuje podporu, a to zejména s ohledem na čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark (16).
(47)
Komise dále vznesla otázku platného právního rámce. Protože se vyrovnání přiznané na základě rozhodnutí státní Rady týkalo závazků veřejné služby údajně uložených společnosti Simet za období od roku 1987 do roku 2003, jež však ještě nebyly zaplaceny, vyvstala otázka, zda by nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 byla v tomto případě použitelná.
(48)
Komise měla za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 by bylo použitelné v tomto případě, jestliže lze prokázat, že závazek veřejné služby byl skutečně italskými orgány uložen společnosti Simet jednostranně a navrhované vyrovnání odpovídalo všem požadavkům uvedeného nařízení. Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou vyrovnání za závazky veřejné služby uložené společnosti v souladu s pravidly uvedeného nařízení jednostranně skutečně vyňata z postupu informování Komise předem. Pokud se však prokáže, že ani jedna z obou podmínek nebyla splněna, bylo by nutné posoudit slučitelnost opatření oznámeného podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(49)
Za předpokladu, že toto vyrovnání přiznané Státní radou je skutečně výsledkem jednostranného uložení závazků veřejné služby, má Komise na základě jí dostupných informací pochybnosti o tom, že vyrovnání bylo v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise rovněž pochybuje, že by bylo vhodné uplatňovat společnou metodu vyrovnání podle nařízení (EHS) č. 1191/69 použitelnou pro závazky veřejné služby uložené jednostranně pro roky následující po roce 1992, jelikož od července 1992 se na meziregionální autobusovou dopravu nevztahovaly závazky veřejné služby uložené jednostranně (17).
(50)
Pokud by další šetření potvrdila, že nejméně jedna z podmínek pro osvobození od oznamovací povinnosti podle nařízení (EHS) č. 1191/69 nebyla splněna, a že bylo zapotřebí provést posouzení podle nařízení (ES) č. 1370/2007, měla by Komise v daném případě pochybnosti ohledně dodržení podmínek tohoto nařízení.
(51)
V každém případě, a to bez ohledu na právní základ, Komise pochybuje, zda vyrovnání přiznané Státní radou vylučovalo možnost nadměrného vyrovnání. Komise zdůraznila, že přinejmenším do roku 2000 (18) společnost Simet neměla účinně oddělené účty, a zpochybnila, že lze ex post přesně určit náklady spojené s provozováním linkové dopravy, a kromě jiného napadla přiměřenost očekávané výtěžnosti z vlastního kapitálu používané ve výpočtech vyrovnání.
4. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(52)
Italské orgány v zaslaných dokumentech mají za to, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména protože nesplňuje všechny podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark. Podle italských orgánů kromě toho vyrovnání přiznané rozhodnutím Státní rady nebylo v souladu jak s nařízením (EHS) č. 1191/69, tak s nařízením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Italské orgány zdůraznily, že v posuzovaném období nedošlo ani k jednostrannému, ani smluvnímu uložení závazků veřejné služby na provozování meziregionální autobusové dopravy. Právní nástroj, kterým se řídí vztah mezi orgánem veřejné správy a soukromými podniky poskytujícími služby v přepravě cestujících, sestává z mnoha jednostranných koncesních opatření, na jejichž základě orgán veřejné správy převedl na soukromý subjekt zákonné právo k provozování dopravních služeb pro všechny skupiny zákazníků, jež podle zákona č. 1822/39 italského právního řádu náleželo původně státu.
(54)
Italské orgány rovněž podotkly, že koncesní specifikace vydaná ministerstvem na žádost společnosti zřetelně stanoví, že riziko poskytování služby nese provozující podnik, s výjimkou záruky výlučných práv, jež se uplatňuje během posuzovaného období. Poskytování služby nezavdávalo nárok na podporu nebo jakoukoli náhradu. Tyto koncese byly dočasné povahy a na žádost společnosti byly každoročně obnovovány. Pokud jde o trasy, místa zastávek, počet výjezdů atd., byly licence z roku na rok měněny, a to na základě konkrétních žádostí společností.
(55)
Co se týče maximálních tarifů platných do roku 2001, o nichž se hovoří v rozhodnutí o zahájení řízení, odvolávají se italské orgány na to, že se používaly po celé Itálii, a nikoli pouze v určité zeměpisné oblasti. Rovněž podotýkají, že v souladu s čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 se jednalo o opatření spadající do cenové politiky, které však nepředstavovalo závazek týkající se tarifů, na který se ve smyslu uvedeného nařízení vztahuje povinné vyrovnání.
(56)
Kromě toho podle italských orgánů nebylo od července 1992 (19) ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 povoleno jednostranné uložení veřejné služby v oblasti provozování meziregionální autobusové přepravy. Ustanovení čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení umožňuje jednostranné uložení pouze v případě městské, příměstské a regionální dopravy.
(57)
Italské orgány v každém případě konstatovaly, že společnost Simet nikdy nevyžadovala zrušení závazku veřejné služby, jak je stanoveno v článku 4 nařízení (EHS) č. 1191/69, v němž je považováno za nezbytnou podmínku, aby bylo možné tvrdit, že dotyčné závazky existovaly. Žádost, kterou společnost Simet zaslala ministerstvu v roce 1999 (20), byla obecnou žádostí o vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly údajně uloženy na základě koncesí vydaných od roku 1987. Italské orgány poukázaly na to, že se v žádosti neuvádělo, které závazky veřejné služby by měly být zrušeny, aby se zajistila přiměřená ziskovost linkové meziregionální přepravy.
(58)
Italské orgány tedy dospěly k závěru, že společnost Simet neprokázala, že převzala závazky veřejné služby (podle čl. 2 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69), a zejména neprokázala, kterými konkrétními a přesnými závazky týkajícími se provozování, dopravy a tarifů byla pověřena. Podle italských orgánů společnost Simet pouze prokázala, že na základě státních koncesí udělených příslušnými orgány na svou žádost vykonávala různé univerzální dopravní služby. Samotné pověření společnosti Simet univerzálními dopravními službami neprokazuje, že společnost převzala jakýkoli závazek veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69.
(59)
Italské orgány rovněž podotýkají, že po značnou část posuzovaného období (1987-2001) společnost Simet nepoužívala řádně oddělené účty, jak vyžaduje čl. 1 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 (21). Nebylo proto možné vypočítat dodatečné čisté náklady vyplývající z plnění závazků veřejné služby. Nejsou tak splněny podmínky stanovené v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69.
(60)
Italské orgány konečně uvádějí, že příslušné ministerstvo předem neurčilo žádnou výši vyrovnání, jak stanoví článek 13 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože společnosti Simet neuložilo žádný závazek veřejné služby. V daném případě bylo vyrovnání společnosti Simet vypočteno výhradně na základě hodnocení ex post.
(61)
Italské orgány se domnívají, že z posouzení učiněného podle nařízení (ES) č. 1370/2007 vyvstávají v podstatě stejné problémy (včetně neexistence jasné definice závazků veřejné služby, předem definovaných objektivních parametrů, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, systému odděleného vedení účtů atd.) jako u posouzení učiněného podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Pokud jde o pojem „přiměřený zisk“ definovaný v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, považují italské orgány míru výtěžnosti, kterou společnost Simet navrhuje v původní zprávě, za nadhodnocenou, je-li vyrovnání určeno ex post a odstraňuje-li riziko nepředvídaných nákladů/ztrát.
(62)
Italské orgány se zcela ztotožnily se závěry zprávy s menšinovým stanoviskem, podle nichž není možné výši vyrovnání vypočítat. Zároveň se italské orgány domnívají, že ve zprávě s většinovým stanoviskem jsou věcné a metodické chyby. Italské orgány zejména zpochybnily vhodnost metody založené na předpokladu, který byl ve zprávě použit pro odhad čistých provozních nákladů vyplývajících s údajných závazků veřejné služby. Pozastavily se rovněž nad tím, že zpráva:
-
při výpočtu vyrovnání neomezuje výši vloženého kapitálu na kapitál použitý na závazky veřejné služby, ale zohlednila celkový vložený kapitál. Jinými slovy, kapitál použitý na jiné činnosti společnosti, jako jsou cestovní kanceláře, mezinárodní služby, pronájem autobusu s řidičem, nebyl z těchto výpočtů vyňat,
-
zahrnuje rizikovou přirážku překračující 100 bazických bodů při určování očekávané návratnosti kapitálu, což se v případě vyrovnání vypočítaného ex post nejeví jako vhodné,
-
náležitě nevypočítává úrok, protože náhrady nebyly vypláceny v letech, pro něž byly určeny. Poradci jmenovaní Státní radou použili zákonné úroky z částek, jejichž hodnota se v roce 2012 zcela změnila, tedy nikoli z původních částek, jak by bývalo bylo vhodné.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(63)
Jedinou třetí stranou, která předložila připomínky v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, byla společnost Simet, potenciální příjemce oznámeného opatření. Společnost Simet v rámci svých připomínek nesouhlasí s předběžnými stanovisky, která Komise přijala v rozhodnutí o zahájení řízení.
(64)
Na podporu svého tvrzení, že byly uloženy závazky, předložila společnost Simet koncese, které jí byly vydány na trasy, jež jsou předmětem soudního řízení. Požadavky stanovené v uvedených koncesích zahrnovaly ustanovení o tarifech, dodržení trasy, zastávkách, frekvenci jízd a jízdním řádu, jakož i podmínkách pro přepravu zavazadel cestujících a bezplatné přepravě běžných poštovních zásilek pro poštovní služby a jiné pošty za poplatek podle předpisů upravujících tento druh dopravy. Společnost měla rovněž podle těchto koncesí hlásit i každé přerušení, nehodu nebo změnu ve způsobu poskytování služeb, jakož i povinnost vydávat jízdenky pro přepravu osob, zavazadel a zemědělských balíků a vést příslušnou evidenci po dobu pěti let. Stejně tak společnost Simet měla získat předběžný souhlas od ministerských provinčních úřadů pro motorová vozidla podle druhu a vlastností autobusů používaných pro poskytování služeb, na něž se vztahují koncese, jakož i pro poskytování jiných služeb.
(65)
Společnost Simet dále předložila dokumenty, kterými podle jejího názoru ministerstvo zcela nebo částečné zamítlo žádosti o změnu ve způsobu poskytování služeb, jež dodávala. Za posuzované období společnost Simet předložila (částečná) zamítnutí týkající se (22):
-
žádosti o provozování nových zastávek kromě těch, které jsou součástí linkových spojů provozovaných na trase Rossano-Neapol (1992), na trase Cariati-Milán (1995), na trase Cosenza-Florencie (1999), na trase Cosenza-Florencie a Cosenza-Pisa (2000) a konečně na trase San Giovanni-Milán (2003),
-
žádosti o povolení provozovat novou linkovou dopravu na trase Cosenza-Neapol (2000).
(66)
Společnost Simet se domnívá, že tato zamítnutí potvrzují jednostrannou povahu uložení závazků veřejné služby italskými orgány. Společnost Simet rovněž tvrdí, že orgány neumožnily „optimalizovat“ dopravní spojení prostřednictvím rozšíření a diverzifikace nabídky. Dopravní spojení byla „zmrazena“ a zůstala vázána ministerskými rozhodnutími, přestože jsou formálně zařazena mezi „obchodní činnosti“.
(67)
Společnost Simet nesouhlasí s tvrzením v bodě 16 rozhodnutí o zahájení řízení, že tarify, které navrhla společnost, byly zohledněny ve specifikaci roční koncese. Tarify na dálkových linkových trasách měly být původně obdobné jako tarify v železniční dopravě druhé třídy, jak mimo jiné vyplývá z ministerské zprávy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), ve které se uvádí: „vzhledem k tomu, že se mnoho společností s koncesemi na služby veřejné autobusové dopravy zasazovalo o zvýšení tarifů; vzhledem k tomu, že v poslední době nebyly vydány žádné obecné pokyny o tarifech, do přijetí nových směrnic […] mohou [regionální úřady] přímo povolit držitelům koncesí zvýšit tarify za služby, které poskytují tak, aby odpovídaly cenové úrovni státní železniční společnosti Ferrovie dello Stato (FS) pro železniční dopravu druhé třídy plus „expresní“ příplatek, pokud autobusové trasy využívají dálnice [jako v daném případě]; […] tarify se samozřejmě nesmějí zvýšit v případě autobusových linek, na nichž již platí výše uvedené tarify.“ Tyto kroky podle společnosti Simet prokazují, že nebylo povoleno stanovit vyšší tarify než v železniční dopravě druhé třídy (tj. nejnižší tarify, které účtuje společnost Ferrovie dello Stato). Společnosti se v důsledku toho zabránilo získat vyšší příjmy z její činnosti vzhledem k zájmu státu primárně uspokojit veřejné potřeby a účely.
(68)
V oběžníku ministerstva č. A/7302 ze dne 3. července 1992 se stanoví, že v příslušném roce se tarify pro autobusové linky, za které odpovídá stát, zvýšily o 6,1 %. Tento oběžník, kterým ministerstvo povolilo jen takové zvýšení tarifů, které by odpovídalo hodnotám ISTAT, podle společnosti Simet potvrzuje, že společnost nemohla z vlastní iniciativy používat tarify, jež považovala za přiměřené. Společnost Simet dále připomíná, že v ministerském oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002, v kterém se stanoví způsob převodu tarifů z lir na eura, se (v bodě 2) uvádí, že předmětné tarify představují „regulované“ tarify a ceny.
(69)
Konečně, v koncesích vydaných ministerstvem se uvádí, že tarif je „stanoven“, tj. jednoznačně pevně určen orgány státní správy. Jelikož nejde o pouhé „povolení“, ale o „koncesi“, v příslušných specifikacích se výslovně uvádí, že poskytování služeb se „řídí stanovenými doložkami a doložkami, které se mohou následně stanovit,“ a že „orgány státní správy mohou koncesi kdykoli zrušit a provozovatel proti tomu nemůže nic namítat“. V bodě 6 všech specifikací koncese se jasně uvádí, že časové harmonogramy a tarify musí schválit ministerský provinční úřad pro motorová vozidla. Společnost Simet tvrdí, že jelikož pevně stanovené tarify znemožňují jakoukoli pružnost v poskytování služeb, které může nabídnout uživatelům, nemohla reagovat na požadavky trhu ani na své potřeby podle vlastního uvážení.
(70)
Společnost Simet tvrdí, že povinností používat tarify, které jí byly uloženy, se jí znemožnilo uplatňovat cenové politiky, které by běžně uplatňoval podnik na moderním, volném a konkurenčním trhu. Společnost Simet na jedné straně zdůrazňuje, že úroveň tarifů, které jí uložilo ministerstvo (odpovídající tarifům v železniční dopravě druhé třídy, jež používá společnost Ferrovie dello Stato), byla tak nízká, že společnost nedokázala pokrýt náklady na poskytování služeb autobusové dopravy. Na druhé straně tato opatření umožnila státu poskytovat neodůvodněnou podporu své železniční společnosti Ferrovie dello Stato, protože držitelem koncesí v meziregionální autobusové dopravě, například společnosti Simet, se znemožnilo stanovit nižší tarify, než které účtuje železniční společnost za jízdenky v druhé třídě s přirážkou za expresní vlak. Společnost Ferrovie dello Stato byla dále zvýhodněna tím, že společnosti Simet a dalším společnostem, které poskytují podobné služby, se odmítlo poskytnout dotace.
(71)
Vzhledem k této skutečnosti se společnost Simet domnívá, že koncese vydané ministerstvem a následná rozhodnutí o zamítnutí žádostí o změny tras jsou důkazem, že tyto koncese splňují kritéria smlouvy o poskytnutí služby ve smyslu článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože z nich vyplývají závazky týkající se tras, zastávek, tarifů, bezplatného převozu běžných zásilek pro poštovní službu a jiné pošty za poplatek určený v ustanoveních, která se týkají tohoto druhu převozu.
(72)
Dokonce i za předpokladu, že nařízení (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držitelům koncesí na meziregionální dopravu žádný nárok na vyrovnání, jak tvrdí ministerstvo, společnost Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizaci služby, takže orgány státní správy by nemohly podniku uložit žádný závazek, zejména pokud jde o tarify. Společnost Simet se proto domnívá, že ministerstvo konalo v rozporu se zákonem a že podle vnitrostátních právních předpisů (tj. článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998, který uplatnila Státní rada), má nárok na náhradu škody.
(73)
Podle společnosti Simet tu nejde o případ, na který se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škody. Společnost Simet poznamenává, že rozsudkem č. 1405/2010 byl uznán její nárok podle článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998 na náhradu škod způsobených protiprávními opatřeními ministerstva, které odmítlo zrušit závazky veřejné služby uložené společnosti Simet. Tato opatření, která byla v rozporu s právem na svobodu podnikání zakotveným v článku 41 italské ústavy, protože společnost značně poškodila při výkonu obchodní činnosti, musí tedy být považována za protiprávní, přičemž společnost má nárok na náhradu za utrpěné škody. Státní rada uznala, že ministerstvo způsobilo společnosti Simet neodůvodněnou škodu tím, že jí uložilo závazek veřejné služby v rozporu s jejím právem poskytovat dopravní služby svobodně a nezávisle.
(74)
Pokud se však má za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 ve znění pozdějších předpisů umožňovalo orgánům státní správy uložit závazky veřejné služby za účelem uspokojení potřeb regionu, společnost Simet se domnívá, že ministerstvo bylo povinno stanovit odpovídající vyrovnání za uvedené závazky. Podle společnosti Simet nařízení (EHS) č. 1191/69 umožňuje uložit závazky veřejné služby s cílem „uspokojit dopravní potřeby regionu“ (čl. 1 odst. 2), a nikoli „v regionu“.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍ STRANY
(75)
Italské orgány ve svých vyjádřeních k připomínkám třetí strany zdůraznily svůj postoj, že neexistovaly žádné závazky veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 a že se tudíž nemělo vyplatit žádné vyrovnání.
(76)
Na podporu svého postoje italské orgány blíže vysvětlily systém, kterým se řídilo poskytování služeb linkové autobusové dopravy podle zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v posuzovaném období). Podle tohoto zákona se uplatňoval tento regulační rámec pro služby linkové dopravy, za které odpovídá stát (známe též jako „běžné služby autobusové dopravy“):
i)
služba se poskytovala na základě systému koncesí,
ii)
koncese se udělovala na základě žádosti podniku,
iii)
zákon nestanovoval žádná výběrová řízení na udělení koncesí a také žádná neproběhla,
iv)
koncese mohla být podle zákona dočasná nebo trvalá, o čemž výlučně rozhodovalo ministerstvo podle vlastního uvážení. Ministerstvo se bez rozdílu rozhodlo udělit všem podnikům dočasné koncese; platnost koncesí tedy trvala jeden rok a podniky (včetně společnosti Simet) každý rok žádaly o obnovení platnosti koncese,
v)
koncese dávala poskytovatelům výhradní právo poskytovat služby na trase stanovené v její specifikaci,
vi)
držitelé koncesí byli upřednostňováni na základě obsluhovaných spádových oblastí, které byly vymezeny na základě kritéria „finitimità“, tj. blízkosti autobusové trasy a hospodářského a funkčního propojení (články 5 a 6 zákona č. 1822/39),
vii)
prioritu měly rovněž stávající služby. Jinými slovy, z důvodu hospodárnosti se považovalo za výhodnější stávající služby změnit, spíše než nové služby vytvářet,
viii)
kromě toho, když bylo třeba vydat koncesi na nové služby, uplatnilo se kritérium počtu uživatelů ve spádové oblasti v poměru k celkové délce nových autobusových tras. Pro služby s celkovou délkou do 500 km se za dostatečný považoval počet alespoň 300 000 obyvatel. V případě delších autobusových tras se uplatnilo proporční kritérium (24).
(77)
Ministerstvo tedy vždy, když podnik předložil žádost o změnu stávající služby nebo o udělení koncese na nové služby, muselo při svém rozhodnutí vycházet z uvedeného právního rámce.
(78)
Pokud jde o úplná či částečná zamítnutí změn požadovaných společností Simet v souvislosti s poskytovanými službami ministerstvem, italské orgány podotkly, že tato zamítnutí se týkala výlučně systému upraveného zákonem č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo vydat nové koncese na poskytování nových služeb ani rozšířit dosah stávajících koncesí (přijetím nových zastávek) v případech, ve kterých by to zasahovalo do práv jiných provozovatelů linkové dopravy, jak je vymezeno v uvedeném zákoně. Ministerstvo zároveň přijalo změny, které nebyly v rozporu se zásadami stanovenými v zákoně č. 1822/39 (25).
(79)
Italské orgány sice uznávají, že společnost Simet v mnoha případech nedostala povolení poskytovat nové služby nebo přidat další zastávky v rámci stávajících služeb, ale tvrdí, že žádosti a připojené dokumenty společnosti Simet neobsahují důkazy o oficiálních žádostech o změnu vlastností poskytovaných služeb, které byly uvedeny v stávajících specifikacích koncese, ani následná zamítnutí. Ministerstvo v každém případě nikdy nezamítlo žádosti společnosti Simet o odstranění zastávek v řídce osídlených oblastech ani o změnu jízdních řádů.
(80)
Pokud jde o doložky specifikací koncesí o dopravě poštovních zásilek, italské orgány tvrdí, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy dokumentující služby, které skutečně poskytovala, ani příslušné čisté náklady. Italské orgány dále konstatovaly, že společnost Simet nepředložila žádný zdokumentovaný důkaz o tom, že ministerstvo zamítlo její žádost o možnou změnu tarifů. Společnost Simet navíc nikdy nepožádala o povolení tarify snížit.
(81)
Co se týče oznámení ministerstva dopravy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského oběžníku č. A/66 ze dne 10. ledna 1989 (vydaného ministerským provinčním úřadem pro motorová vozidla v Catanzaru), podle italských orgánů tyto dokumenty umožnily poskytovatelům linkové dopravy sladit tarify s tarify společnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatření je třeba vnímat jako součást obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky. Totéž platí o dopisu od provinčního úřadu v Catanzaru č. 7302 ze dne 3. července 1992 (na který se odvolávala také společnost Simet), jehož cílem bylo umožnit poskytovatelům pravidelné autobusové dopravy zvýšit tarify až o 6,1 % v souladu s inflací, čímž se provedl oběžník č. 801/92 (26). V tomto dopise je také informace, že podniky mohou uplatňovat odlišný tarifní systém, pokud v této souvislosti podají zvláštní žádost. Italské orgány dávají na vědomí, že společnost Simet takovou žádost nikdy nepředložila. Ministerské oznámení z roku 1988, ani dopis ministerstva z roku 1992 v žádném případě neznamenaly zamítnutí jakékoli žádosti společnosti Simet o ukončení závazku veřejné služby v souvislosti s tarify.
(82)
Italské orgány nesouhlasí ani s tvrzením společnosti Simet, že bod 2 oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 je důkazem, že tarify v rámci služeb linkové dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento oběžník obsahoval pouze pokyny k převodu tarifů z lir na eura. To, že tarify v dálkové linkové dopravě se uváděly jako „regulované“ tarify, neznamená, že je nestanovili provozovatelé. Spíše to znamená, že tyto tarify se stanovovaly předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary. Protože tato služba představuje službu pravidelné všeobecné dopravy, způsoby poskytování služby, jako jsou trasy, zastávky, jízdní řády a tarify, musí být na rozdíl od příležitostných služeb předem známé. Stejná zásada platí podle italských orgánů pro regulované služby i na úrovni Unie, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podle kterého jsou tarify nedílnou součástí povolení pro služby linkové dopravy (čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení). Vzhledem k této nutnosti předběžného určení zpochybnily italské orgány i výklad společnosti Simet, pokud jde o bod 6 specifikací koncese (28), protože v žádosti společnosti Simet i v koncesi vydané ministerstvem byly předem určeny jak jízdní řády, tak tarify pro služby linkové dopravy podléhající koncesi.
(83)
Pokud jde o výši požadovaného vyrovnání, žádá společnost Simet pouze „vyrovnání […] do výše dlužných částek“. Podle italských orgánů jsou výpočty nákladů, které za příslušné období společnost Simet provedla, obecné, protože se týkají celé její obchodní činnosti. Jsou i objektivně nepřesné a nevycházejí ze spolehlivých údajů vzhledem k neexistenci odděleně vedených účtů po většinu posuzovaného období.
(84)
Italské orgány považují za zcela nepodstatné, zda v projednávaném případě jde o přiznání vyrovnání za veřejnou službu (tedy o přímé použití nařízení (EHS) č. 1191/69), nebo o přiznání náhrady škod. I za předpokladu, že by Státní rada měla v úmyslu uznat nárok společnosti Simet na náhradu škod, což podle italských orgánů není logický ani předvídaný závěr vyplývající ze znění rozsudku 1405/2010 (29), jakékoli utrpěné škody by mohly vzniknout jen na základě plnění závazků veřejné služby. Italské orgány trvají na tom, že společnosti Simet takové závazky nikdy nebyly uloženy.
(85)
Italské orgány vyjádřily nesouhlas s možným poskytnutím náhrady škod podle článku 41 italské ústavy. Přepravu cestujících v linkové meziregionální autobusové dopravě nelze považovat za zcela liberalizovanou pouhým a přímým uplatněním článku 41 italské ústavy, protože v první řadě podléhá systému koncesí (regulovanému zákonem č.. 1822/39 a dekretem prezidenta republiky č. 369/94) a následně systému povolení (regulovanému legislativním dekretem č. 285/05).
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1 EXISTENCE PODPORY
(86)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(87)
Podle čl. 107 odst. 1 představuje opatření podporu, pokud jsou současně splněny tyto podmínky:
-
výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
opatření musí poskytovat selektivní výhodu tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž,
-
má vliv na obchod mezi členskými státy.
(88)
Komise posoudí, zda v daném případě jsou všechny tyto podmínky splněny.
7.1.1 Státní prostředky a přičitatelnost
(89)
Komise konstatuje, že na základě rozsudků Státní rady musí ministerstvo uhradit společnosti Simet vyrovnání za provozování meziregionální autobusové dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za které odpovídá stát. Zdroje na uhrazení tohoto vyrovnání jsou zdroje ministerstva; jedná se tedy o státní prostředky. Rozhodnutí o uhrazení tohoto vyrovnání, které přijal soudní orgán, je přičitatelné státu.
7.1.2 Selektivní hospodářská výhoda
(90)
Komise především podotýká, že společnost Simet vykonává hospodářskou činnost, konkrétně osobní dopravu, za úplatu. Proto je třeba společnost Simet považovat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(91)
Poskytnutí opatření by se rovněž mělo považovat za selektivní, protože zvýhodňuje pouze společnost Simet.
(92)
Pokud jde o poskytnutí hospodářské výhody, z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že vyrovnání poskytnuté státem nebo ze státních prostředků podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, neposkytuje dotčeným podnikům výhodu, takže nepředstavuje podporu v smyslu čl. 107 odst. 1, jestliže byly splněny tyto čtyři podmínky (30):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(93)
Pokud jde o druhou podmínku, parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnání, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují přijímajícímu podniku hospodářskou výhodu oproti jeho konkurentům. Nutnost stanovit parametry vyrovnání předem však neznamená, že vyrovnání musí být vypočítáno podle konkrétního vzorce. Důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se výše vyrovnání určí.
(94)
V tomto případě společnost Simet nepředložila žádné důkazy o tom, že parametry vyrovnání za poskytování dotčených služeb ve sledovaném období byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Ve specifikacích koncese, na jejichž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se spíše uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude službu poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Právě z tohoto důvodu Státní rada ve svém rozsudku č. 1405/2010 stanovila, aby se vyrovnání vypočítalo na základě spolehlivých údajů z účetnictví společnosti. Při neexistenci předem stanovených parametrů vyrovnání jsou všechny takové výpočty nezbytně založeny výlučně na následných odhadech čistých nákladů na poskytování předmětných služeb linkové meziregionální dopravy. Platí to pro výpočty v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem. V tomto případě tedy nebyla splněna druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark.
(95)
K tomu, aby bylo možno vyloučit přítomnost hospodářské výhody v případě poskytnutí vyrovnání podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby byly splněny všechny čtyři podmínky. Komise tedy nemá důvod zkoumat, zda byly v tomto případě splněny ostatní tři podmínky. Uhrazení vyrovnání společnosti Simet za poskytování služeb meziregionální autobusové dopravy v období 1987-2003 tedy představuje poskytnutí selektivní hospodářské výhody tomuto podniku.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(96)
Pokud jde o tato dvě kritéria, je třeba ověřit, zda je pravděpodobné, že oznámené opatření naruší hospodářskou soutěž v takové míře, že to ovlivní obchod mezi členskými státy.
(97)
Jak je uvedeno v rozsudku ve věci Altmark (31), od roku 1995 několik členských států otevřelo některé trhy v oblasti dopravy konkurenci podniků usazených v jiných členských státech. Několik podniků tak již nabízí své služby městské, příměstské nebo regionální dopravy v jiných členských státech, než je stát jejich původu. Tento trend je ještě výraznější v případě služeb linkové meziregionální dopravy, které poskytuje i společnost Simet. Jakékoliv vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by proto mělo být považováno za opatření, které může narušovat hospodářskou soutěž v oblasti meziregionální autobusové dopravy a ovlivnit obchod mezi členskými státy do té míry, v jaké negativně ovlivňuje schopnost dopravních podniků usazených v jiných členských státech nabízet služby v Itálii a v jaké posiluje postavení společnosti Simet na trhu.
(98)
Komise rovněž poznamenává, že společnost Simet působí i na jiných trzích, například na trhu se službami mezinárodní dopravy, cestovního ruchu a pronájmu autobusů, takže na těchto trzích v rámci Unie jednoznačně konkuruje jiným společnostem. Každé vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by nevyhnutelně narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy na těchto trzích.
(99)
Komise se proto domnívá, že oznámené opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
7.1.4 Závěr
(100)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2 VÝJIMKY Z OZNAMOVACÍ POVINNOSTI PODLE NAŘÍZENÍ (EHS) Č. 1191/69
(101)
Na základě zdůvodnění Státní rady získala společnost Simet nárok na vyrovnání za poskytování dotyčných dopravních služeb v době, kdy tyto služby poskytovala. Na to, aby toto odůvodnění platilo, by platby na vyrovnání musely být vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69. V opačném případě by opomenutí oznámení vyrovnání znamenalo, že je protiprávní, protože by bylo v rozporu s ustanoveními Smlouvy o státní podpoře.
(102)
Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou totiž vyrovnání hrazená v souladu s uvedeným nařízením vyňata z postupu informování předem stanoveného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy, a tudíž se na ně nevztahuje povinnost předběžného oznámení. Z rozsudku ve věci Combus vyplývá, že pojem „vyrovnání za závazky veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení se musí vykládat velmi restriktivně (32). Výjimka z oznámení podle čl. 17 odst. 2 se týká pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly podniku jednostranně uloženy podle článku 2 uvedeného nařízení, jež se vypočítávají pomocí metody popsané v článcích 10 až 13 zmíněného nařízení (společná metoda vyrovnání), a neuplatní se v případě smluv o veřejné službě definovaných v článku 14. Vyrovnání hrazené na základě smlouvy o veřejné službě definované v článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, které představuje státní podporu, se musí předem oznámit Komisi. Pokud vyrovnání oznámeno nebude, bude se považovat za protiprávně provedenou podporu.
(103)
Odpověď na otázku, zda podle čl. 17 odst. 2 byly v tomto případě italské orgány skutečně vyňaty z postupu informování předem, tedy závisí zaprvé na tom, zda italské orgány skutečně jednostranně uložily společnosti Simet závazek veřejné služby, a zadruhé na tom, zda vyrovnání uznané v souvislosti s tímto závazkem je v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise postupně posoudí obě otázky.
7.2.1 Uložily italské orgány společnosti Simet jednostranně závazek veřejné služby?
(104)
Podle společnosti Simet (33) lze jednostranné uložení závazku veřejné služby vyvodit ze způsobů poskytování služeb, které měla dodávat, uvedených ve specifikacích koncese vydaných pro každou jednotlivou trasu linkové meziregionální autobusové dopravy, z pevného stanovení tarifů ministerstvem a z toho, že ministerstvo odmítlo přijmout změny stávajících služeb nebo udělit koncese pro nové služby.
(105)
Komise se však na základě informací, které obdržela, domnívá, že společnost Simet přesvědčivě neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
(106)
Za prvé, iniciativa společnosti Simet v souvislosti s žádostmi o obnovu specifikací koncese za všech šestnáct letech během posuzovaného období je neslučitelná s jednostranným uložením závazku veřejné služby. Účelem těchto specifikací bylo udělit společnosti Simet výlučné právo na poskytování příslušných služeb na posuzované období. Společnost Simet opakovaně žádala o prodloužení těchto práv přesto, že v každé z těchto specifikací se stanovilo, že za poskytování služby se nepřiznává vyrovnání a že společnost poskytuje službu zcela na vlastní riziko.
(107)
Za druhé, stanovení tarifů, tras a frekvence a jízdního řádu v těchto specifikacích nutně neznamená, že společnosti Simet byly na základě koncesí jednostranně uloženy závazky veřejné služby. Vzhledem k tomu, že poskytované služby se týkaly pravidelné linkové dopravy, bylo nutné, aby se ve specifikacích koncesí, na jejichž základě získala společnost Simet výlučné právo poskytovat tyto služby, předem stanovily způsoby poskytování služeb. Nebyly předloženy žádné důkazy o formálních žádostech o změnu těchto vlastností ani o následných zamítnutích ministerstva. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že italské orgány jednostranně uložily uvedené způsoby společnosti Simet, tedy že je nenavrhl provozovatel výměnou za výhradní právo na poskytování služeb s následným schválením ministerstvem.
(108)
Za třetí, pokud jde o údajný závazek týkající se přepravy poštovních zásilek, společnost Simet nepředložila žádné doklady prokazující skutečně poskytnuté služby a z nich vyplývající čisté náklady. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že někdy zpochybnila doložky specifikací koncese v souvislosti s přepravou poštovních zásilek. Mohlo by to znamenat buď to, že poskytování těchto služeb nebylo v rozporu s obchodními zájmy společnosti, nebo to, že poskytování těchto služeb společnost považovala za spravedlivé odškodnění za výlučné právo na poskytování služeb meziregionální dopravy.
(109)
Za čtvrté, co se týče tarifů, které mohla společnost Simet účtovat cestujícím za poskytované služby, italské orgány sice uznávají, že do roku 2001 skutečně platily vnitrostátní předpisy, které stanovovaly obecné zásady tvorby cen v oblasti autobusové dopravy v rámci obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky (34), ale provozovatelé mohli podat zvláštní žádost o uplatňování jiného tarifu. To je zřejmé z dopisu ministerstva, na nějž se společnost Simet odkazuje (35). Komise však podotýká, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy o tom, že by italským orgánům někdy předložila takovou žádost, ani o tom, že by ministerstvo někdy v období let 1987-2003 žádosti o změnu tarifů zamítlo.
(110)
Skutečnost, že tarify v pravidelné dálkové dopravě „schvaloval“ ministerský provinční úřad pro motorová vozidla (36), a odkaz na „regulované“ tarify v oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 (37) v rozporu s tvrzením společnosti Simet neznamenají, že tyto tarify původně nestanovili provozovatelé. Tyto pojmy spíše znamenají pouze to, že tarify byly stanoveny předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary.
(111)
Tato opatření v žádném případě nepředstavují „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69, který by podléhal společnému postupu při vyrovnání. Tarifním závazkem se rozumí výhradně „jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících, kategorie zboží nebo dopravní trasy, úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku, které plynou z uložení nebo odmítnutí úpravy zvláštních tarifních opatření“. Definice tarifního závazku se nevztahuje „na závazky vyplývající z obecných opatření cenové politiky uplatňované na veškeré hospodářské činnosti nebo opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části“.
(112)
A konečně, co se týče zamítnutí žádostí předložených společností Simet ministerstvem, Komise poznamenává, že šlo o žádosti o rozšíření, které se netýkaly změn ve způsobu poskytování stávajících služeb. Rozšíření služeb nebylo vždy možné vzhledem k tomu, jakým způsobem zákon č. 1822/39 upravuje poskytování služeb linkové osobní dopravy. Koncese na poskytování nových služeb nebo k rozšíření rozsahu existujících služeb se mohly vydávat jen v takovém rozsahu, aby nenarušovaly práva ostatních provozovatelů linkové dopravy. Zamítnutí žádostí o vytvoření nových služeb nebo o rozšíření stávajících služeb byla proto důsledkem vyvažování zájmů různých hospodářských subjektů, a nikoli uložení závazků veřejné služby, jak tvrdí společnost Simet.
(113)
Společnost Simet tedy neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
7.2.2 Je vyrovnání poskytnuté za uvedený závazek v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každém případě platí, že i kdyby se prokázalo, že v nějaké formě došlo k jednostrannému uložení závazků veřejné služby, na to, aby se vyrovnání za tyto služby mohlo vyjmout z informování předem podle čl. 17 odst. 2 uvedeného nařízení, stále by muselo být v souladu se společnou metodou vyrovnání (oddíl IV) podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise se nedomnívá, že by tato podmínka byla splněna.
(115)
Komise zaprvé konstatuje, že v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69 se mimo jiné uvádí, že výše vyrovnání se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, jenž v posuzovaném období může vyplynout ze zrušení celé nebo příslušné části daného závazku. Komise dále konstatuje, že podle rozsudku Soudního dvora ve věci Antrop nejsou požadavky stanovené v uvedeném ustanovení splněny, pokud „není možné na základě jistých údajů z účetnictví [společnosti] stanovit rozdíl mezi náklady přičitatelnými části [její] činnosti v oblastech, které jsou předmětem [její] koncese, a odpovídajícím příjmům, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vyplývající [tomuto podniku] z plnění závazků veřejné služby“ (38).
(116)
Nařízení (EHS) č. 1191/69 navíc v čl. 1 odst. 5 písm. a) od 1. července 1992 stanovilo, aby dopravní podniky, které nevykonávají pouze služby podléhající ustanovením o závazcích veřejné služby, ale zabývají se jinými činnostmi, provozovaly veřejné služby v rámci samostatných divizí, které musí splňovat následující podmínky: i) provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé činnosti se určuje v souladu s platnými účetními pravidly a ii) výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.
(117)
Společnost Simet v tomto případě nepřijala účinné oddělení účtů pro různé služby, které poskytovala do roku 2002. Lze zpochybnit platnost analytického účetnictví v letech 2002 a 2003 z hlediska oddělených účtů, protože neexistují žádné důkazy o tom, že řídící orgány společnosti využívaly toto analytické účetnictví pro kontrolu vlastní činnosti. Článek 10 tedy nebyl dodržen.
(118)
Zadruhé, společnost Simet neprokázala, že „hospodářské nevýhody […] byly stanoveny se zřetelem na důsledky závazku pro činnost podniku jako celku“ (čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 1191/69), a nebyl ani dodržen požadavek na stanovení částky vyrovnání předem (článek 13 nařízení), jak je vysvětleno v oddíle 7.1.2.
(119)
A konečně, období vyrovnání za oznámené opatření se týká let 1987 až 2003. Společná metoda vyrovnání se však uplatňovala pro služby meziregionální autobusové dopravy jen do července 1992 a poté se na základě nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 (39) omezila na „městskou, příměstskou a regionální osobní dopravu“. Definici „regionální dopravy“ uvedenou v nařízení (EHS) č. 1191/69 („dopravní služby určené k uspokojení dopravních potřeb regionu“) nelze rozšířit tak, aby se týkala všech dopravních služeb, které uspokojují potřeby obyvatel daného regionu, tedy i meziregionálních tras. Při tak širokém výkladu by totiž nařízení bylo do velké míry neúčinné, protože členské státy by v každém případě mohly vyloučit z rámce jeho působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně „na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy“ (40).
(120)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření není v souladu se společnou metodou vyrovnání stanovenou v nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3 Závěr týkající se vynětí z postupu informování předem
(121)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že vyrovnání, které podle Státní rady náleží společnosti Simet za provozování meziregionální autobusové dopravy v období let 1987-2003, nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.3 SLUČITELNOST PODPORY
(122)
Jelikož se neprokázalo, že platby vyrovnání jsou vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69, bude nutné posoudit slučitelnost těchto plateb s vnitřním trhem, protože se má za to, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak je vysvětleno v oddíle 7.1.
(123)
Komise se domnívá, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření by mělo být provedeno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jež vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009 a kterým se zrušilo nařízení (EHS) č. 1191/69, protože tento právní předpis platí v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí (41). Komise v této souvislosti podotýká, že vyrovnání přiznané Státní radou společnosti Simet zatím nebylo vyplaceno, takže datum, kdy by se projevily účinky plánované podpory, odpovídá datu, kdy Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem (42). Navíc je sporné, zda byl nárok na toto vyrovnání společnosti Simet nezvratně přiznán již před vynesením rozsudku Státní rady č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010, který skutečně Italské republice ukládá povinnost podniku vyrovnání uhradit. Jak je vysvětleno v odstavci 94, ve specifikaci koncese, na jejímž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude tyto služby poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Konečně je třeba zdůraznit, že Státní rada zatím nerozhodla o výši vyrovnání, které má být společnosti Simet uhrazeno.
(124)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách, které jsou definovány v článku 2 bodu i) uvedeného nařízení, v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici. Podle čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením jsou slučitelné se [společným] trhem. Tyto kompenzace jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy“.
(125)
Z důvodů uvedených dále se Komise domnívá, že oznámené vyrovnání není v souladu s podmínkami nařízení (ES) č. 1370/2007. Na základě čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení je proto nelze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(126)
Komise zejména podotýká, že i kdyby specifikace koncese splňovala požadavky čl. 2 písm. i) nařízení (ES) č. 1370/07, pokud jde o definici smlouvy o veřejných službách, nebyla splněna všechna ustanovení článku 4 uvedeného nařízení, které stanoví povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidlech. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) například požaduje, aby se parametry, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, určily předem objektivním a transparentním způsobem tak, aby nedošlo k nadměrnému vyrovnání, zatímco čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 vymezují způsob rozdělení nákladů a příjmů. Jak Komise vysvětlila v oddíle 7.1.2 v souvislosti s posouzením druhého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark, ve specifikaci koncese se při udělení koncese stanovilo, že poskytování služeb nedává společnosti Simet žádný nárok na dotaci ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost poskytuje službu v plné míře na vlastní riziko. Toto vyloučení vyrovnání nutně znamená, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, takže nebyl splněn článek 4 nařízení.
(127)
V čl. 6 odst. 1 se dále uvádí, že v případě přímo zadaných smluv o veřejných službách musí být vyrovnání v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveními uvedenými v příloze, čímž se zajistí, aby nepřekračovalo rámec toho, co je nezbytné pro plnění závazku veřejné služby. V uvedené příloze se mimo jiné vyžaduje oddělené vedení účtů (bod 5) a upřesňují se způsoby pro určení maximální výše vyrovnání.
(128)
Jak je uvedeno v bodě (115), po většinu období, kterého se týká oznámené opatření (mezi lety 1987 a 2001), nezavedla společnost Simet ve skutečnosti oddělené vedení účtů; zpochybnit lze i spolehlivost analytického účetnictví. Bez ohledu na to, jaké vyrovnání se nakonec přizná, nelze tedy prokázat, že toto vyrovnání nepřekročí částku odpovídající čistým finančním důsledkům, které odpovídají celkovým důsledkům, ať už pozitivním, nebo negativním, plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejné služby (bod 2 přílohy).
(129)
Vzhledem k tomu, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, se navíc každé rozdělení nákladů musí nutně provést ex post na základě arbitrárních předpokladů, což je případ původní zprávy i zprávy s většinovým stanoviskem. Komise však nemůže přijmout předpoklady uvedené ve zprávě s většinovým stanoviskem, podle níž každá služba, kterou společnost poskytuje, by měla v daném roce nutně vykazovat stejný podíl příjmů a nákladů. Protože výpočet ex post nevyhnutelně povede k plnému vyrovnání nákladů vzniklých při poskytování služby, má Komise za to, že míra návratnosti vlastního kapitálu, která je vyšší než příslušná swapová sazba zvýšená o 100 bazických bodů a použitá v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem, by se za normálních okolností nepovažovala za vhodnou referenční hodnotu pro výpočet přiměřeného zisku.
(130)
Komise proto zastává názor, že vyrovnání nařízené Státní radou, s nímž se ve specifikaci koncese nepočítalo, nebude vyplaceno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, a že oznámené opatření je proto neslučitelné s vnitřním trhem.
(131)
A konečně, pokud jde o argument společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 se netýká přiznání vyrovnání za veřejnou službu na základě příslušného nařízení Rady, ale představuje náhradu škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, jež vznikly údajným jednostranným uložením závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení, Komise podotýká, že přestože se v prováděcí části rozsudku č. 1405/2010 nevyskytuje žádný odkaz na nařízení (EHS) č. 1191/69, tento rozsudek přiznává společnosti Simet nárok na získání částek jako vyrovnání podle článků 6, 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1191/69, jehož výši musí určit orgán státní správy na základě spolehlivých údajů (43). Státní rada navíc v rozsudku č. 1405/2010 sama zamítla odvolání společnosti Simet týkající se náhrady škod, kterou chápala jako náhradu pokrývající reziduální ztráty, kterých se netýkalo vyrovnání, jež mělo být přiznáno, jakož i odvolání ohledně neodůvodněného obohacení, a to proto, že přijala hlavní žádost o vyrovnání na základě nařízení (EHS) č. 1191/69 (44). Státní rada proto v bodě 3.3 rozsudku uvádí: „V současnosti nelze přijmout žádné žádosti o náhradu škod, které stěžovatel předložil, protože to, zda existují reziduální škody, které nejsou zahrnuty v posuzované částce a které musí vypočítat a prokázat dotčená společnost, bude známo až tehdy, když orgán státní správy příslušnou částku stanoví.“
(132)
Komise se v každém případě domnívá, že přiznání náhrady škod ve prospěch společnosti Simet za údajné protiprávní jednostranné uložení závazků veřejné služby italskými orgány, jež byla vypočtena na základě společné metody vyrovnání stanovené v nařízení (EHS) č. 1191/69, by bylo v rozporu s články 107 a 108 Smlouvy. Je to proto, že přiznání této náhrady by pro společnost Simet mělo stejný výsledek jako přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby za posuzované období, a to přesto, že specifikace koncese, která upravuje předmětné služby, nebyla vyňata z předběžného oznámení ani nesplňovala hmotněprávní požadavky nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007, jak již bylo výše prokázáno. Přiznání této náhrady by tedy v podstatě umožnilo obejít pravidla státní podpory a podmínky stanovené zákonodárcem Unie, na jejichž základě příslušné orgány, které ukládají nebo zadávají závazky veřejné služby, vyrovnávají příslušným provozovatelům náklady, které jim vznikly při plnění závazků veřejné služby. A konečně, jak již bylo uvedeno, ve specifikaci koncese, podle které společnost Simet poskytovala dopravní služby, se nepředpokládalo vyplacení jakéhokoli finančního vyrovnání. Společnost Simet souhlasila s poskytováním služeb za podmínek stanovených v koncesích na vlastní riziko.
(133)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 znamená přiznání náhrady škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nikoli přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(134)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jež je neslučitelná s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Platby vyrovnání společnosti Simet, které oznámily italské orgány, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské Unie. Opatření nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
Státní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem, protože nebyly splněny podmínky nařízení (ES) č. 1370/2007. Italské orgány tedy nemohou uvedenou podporu provést.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 2. října 2013.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 2 ottobre 2013
relativa alla compensazione di Simet SpA per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico dal 1987 al 2003 [Aiuto di Stato SA.33037 (2012/C) - Italia]
[notificata con il numero C(2013) 6251]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/201/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli (1), e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
In data 18 maggio 2011 le autorità italiane hanno comunicato, a mezzo notifica elettronica, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, la compensazione a favore di Simet SpA (in prosieguo: Simet), per la fornitura - effettuata tra il 1987 e il 2003 - di servizi interregionali di trasporto passeggeri tramite autobus nell’ambito di un obbligo di servizio pubblico, in esecuzione di una sentenza del Consiglio di Stato, il supremo organo giurisdizionale amministrativo italiano (in prosieguo: la misura notificata). Detta notifica è stata protocollata col numero SA.33037.
(2)
Le autorità italiane hanno presentato ulteriori informazioni in merito alla misura notificata il 12 luglio 2011, il 5 ottobre 2011, il 20 febbraio 2012, il 2 e il 28 marzo 2012 e il 17 aprile 2012.
(3)
Con lettera del 31 maggio 2012, la Commissione ha notificato alle autorità italiane la propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato (in prosieguo: la decisione di avvio).
Le seguenti osservazioni sono state ricevute entro le scadenze accettate:
-
le autorità italiane hanno presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avvio con le lettere del 1o giugno 2012, del 24 settembre 2012 e dell’11 ottobre 2012,
-
l’unico terzo che ha presentato osservazioni in risposta alla decisione di avvio è stato Simet, il potenziale beneficiario della misura notificata. Le sue osservazioni sono state ricevute il 4 agosto 2012, il 31 ottobre 2012 e il 13 dicembre 2012,
-
le autorità italiane hanno commentato le osservazioni del terzo con lettere del 28 novembre 2012, del 4 dicembre 2012, del 19 dicembre 2012 e del 10 gennaio 2013.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
2.1. LA SOCIETÀ E I SERVIZI FORNITI
(4)
Simet è una società privata che gestisce servizi di trasporto passeggeri tramite autobus sulla base di concessioni di servizio rilasciate dallo Stato italiano in forza della legge n. 1822/39 (2). Nello specifico, Simet effettua il servizio di linea su una rete interregionale di tratte che collegano la Calabria con altre regioni italiane. Oltre a questi servizi, che rappresentano circa i due terzi delle sue entrate, Simet fornisce anche altri servizi, compresi servizi di trasporto internazionale, servizi turistici e servizi di noleggio autobus con conducente (3), che rappresentano il restante terzo delle entrate totali della società.
(5)
Nell’ottobre 1999 Simet ha presentato per la prima volta al ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (in prosieguo: il ministero) una richiesta di compensazione per oneri di servizio pubblico per il servizio di trasporto interregionale tramite autobus relativamente agli anni a partire dal 1987 (4). Il ministero ha respinto quella richiesta e le successive, sostenendo di non aver incaricato Simet della gestione di servizi pubblici.
(6)
Stando alle autorità italiane, Simet, così come altri operatori di servizi di linea interregionali, operava in forza di licenze provvisorie (concessioni) rinnovate di anno in anno previa domanda della società esercente. Tali concessioni conferivano alla società esercente il diritto esclusivo di prestare i servizi in questione. In base ai disciplinari di concessione annuale, l’erogazione del servizio non conferiva all’operatore il diritto a sussidio o a compenso di sorta e il servizio si intendeva esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. Le tariffe proposte dalla società stessa erano quelle riportate nei disciplinari di concessione annuale autorizzati dal ministero.
(7)
Nel corso degli anni la società ha presentato una serie di domande di modifica delle modalità di erogazione dei servizi forniti, che venivano solitamente accolte sulla base della procedura prevista dal decreto del presidente della Repubblica 369/94 (5). Gli articoli 4 e 5 del D.P.R. 369/94 prevedono una procedura dettagliata di valutazione e analisi comparativa delle domande per l’introduzione di ciascun nuovo servizio sulla base di una concessione.
2.2. LE DECISIONI DEL CONSIGLIO DI STATO PRECEDENTI ALLA DECISIONE DI AVVIO
(8)
In risposta ai rifiuti del ministero di concedere compensazioni per oneri di servizio pubblico a partire dal 1987, Simet ha presentato ricorso dinanzi al tribunale amministrativo, chiedendo una compensazione per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico.
(9)
Dopo i vari gradi di giudizio, il Consiglio di Stato, con sentenza 1405/2010 del 9 marzo 2010 (decisione 1405/2010) (in prosieguo, sentenza 1405/2010), ha ritenuto che Simet avesse il diritto di ricevere compensazioni per i servizi di autobus di linea (prevalentemente interregionali) forniti in virtù delle concessioni rilasciate dallo Stato italiano. La sentenza stabiliva inoltre che l’importo preciso della compensazione dovesse essere determinato sulla base di dati certi ricavati dalla contabilità della società.
(10)
Come spiega più dettagliatamente la decisione di avvio, la sentenza 1405/2010 non ha tuttavia definito precisamente da quale atto legale scaturisse l’imposizione dell’obbligo di servizio pubblico, né in quale forma. Nell’ordinanza 2072/2011, emessa il 18 gennaio 2011 a seguito del mancato rispetto della sentenza 1405/2010 da parte dell’amministrazione, il Consiglio di Stato è più esplicito a riguardo e dichiara che «il ministero ha più volte negato alla società la possibilità di modificare i percorsi, gli orari, le località di carico, nonché ha disposto, in materia di tariffe, che non potessero superare quelle praticate dalle Ferrovie dello Stato, elementi questi che la società ritiene sintomatici dello svolgimento di un servizio pubblico».
(11)
Benché la sentenza 1405/2010 citi il nuovo regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio (6), che disciplina le compensazioni di servizio pubblico, in quanto «fissa, per quanto riguarda le compensazioni, criteri non dissimili da quelli della precedente disciplina comunitaria», il Consiglio di Stato ha ingiunto alle autorità responsabili di pagare una compensazione a Simet ai sensi degli articoli 6, 10 e 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio (7).
(12)
Le autorità italiane hanno deciso di attendere la valutazione da parte della Commissione delle misure notificate prima di dare esecuzione alle sentenze del Consiglio di Stato (sentenza 1405/2010 e ordinanza 2072/2010) e pagare a Simet la compensazione.
2.3. IMPORTO INIZIALMENTE NOTIFICATO DELLA POSSIBILE COMPENSAZIONE PER ONERI DI SERVIZIO PUBBLICO
(13)
Per quanto riguarda l’importo della compensazione da pagare a Simet per i servizi prestati, le autorità italiane hanno presentato alla Commissione una relazione, commissionata da Simet a un consulente esterno (in prosieguo: la relazione iniziale), senza avallare le stime in essa riportate. La relazione iniziale stimava la compensazione dovuta a circa 59,4 milioni di EUR (8).
(14)
Successivamente, tuttavia, le richieste di compensazione sono state riesaminate poiché in seguito alla decisione di avvio, il Consiglio di Stato ha chiesto una valutazione indipendente sul livello opportuno di compensazione. L’esito di tale valutazione è trattato nelle sezioni 2.6 e 2.7.
2.4. DURATA
(15)
Benché Simet abbia rivendicato la compensazione per i servizi forniti fino alla fine del 2013 (9), le autorità italiane sono dell’avviso che il periodo pertinente ai fini della presente notifica sia soltanto quello intercorso dal 1987 al 2003, in quanto la sentenza 1405/2010 concerne esclusivamente il ricorso relativo a quel lasso di tempo. In particolare, il punto 3.1 della sentenza suddetta fa riferimento alle compensazioni per le annualità 1987-2003.
2.5. GLI SVILUPPI DEL PROCEDIMENTO GIUDIZIARIO NAZIONALE IN SEGUITO ALLA DECISIONE DI AVVIO
(16)
In seguito al rifiuto, da parte delle autorità italiane, di eseguire la sentenza 1405/2010 e l’ordinanza 2072/2011, il Consiglio di Stato ha adottato una nuova ordinanza, cioè l’ordinanza 270/2012, con cui nominava un collegio di consulenza indipendente per decidere in merito alle modalità di attuazione della sentenza 1405/2010.
(17)
Il collegio, formato da un presidente e due componenti, è stato incaricato di calcolare l’importo della compensazione da pagare a Simet in forza della sentenza 1405/2010. Allo stesso tempo le parti della controversia hanno nominato i propri esperti, i quali hanno commentato le conclusioni preliminari del collegio di consulenza. Nel corso dei mesi, tutto ciò ha portato allo scambio di memorie e controdeduzioni.
(18)
Il collegio di consulenza ha concluso i lavori nell’agosto 2012. Il collegio non è pervenuto a una conclusione unanime, ma ha presentato due relazioni distinte al Consiglio di Stato:
-
il 29 agosto 2012 è stata presentata una relazione di minoranza sottoscritta dal presidente del collegio di consulenza nominato dal Consiglio di Stato, nella quale si concludeva che i dati disponibili non erano sufficienti a determinare la compensazione da riconoscere a Simet e che quindi non si poteva concedere alcuna compensazione,
-
il 20 agosto 2012 è stata presentata una relazione di maggioranza sottoscritta da due dei tre consulenti nominati dal Consiglio di Stato, nella quale i consulenti concludevano che la compensazione da riconoscere a Simet ammontava a 22 049 796 EUR.
(19)
Poiché la procedura in materia di aiuti di Stato è ancora in corso dinanzi alla Commissione, il Consiglio di Stato non ha ancora adottato una decisione finale sull’importo della compensazione dovuto a Simet.
2.6. LA RELAZIONE DI MINORANZA
(20)
Nella relazione di minoranza si mettono in evidenza i seguenti punti:
-
la carenza di dati certi ai fini del calcolo della compensazione (richiesti dall’ordinanza 2072/2011 e dalla sentenza 1405/2010),
-
la mancanza di un sistema di separazione di conti previsto dal regolamento (CEE) n. 1191/69, condizione necessaria per concedere la compensazione (in modo da evitare un eccesso di compensazione),
-
l’impossibilità di sostituire il sistema di separazione di conti con altri sistemi contabili, che non hanno ancora dimostrato di consentire un’accurata individuazione di tutti i fattori di costo e ricavo,
-
per quanto riguarda gli anni per i quali sono disponibili i dati di contabilità analitica (soltanto due, ossia il 2002 e il 2003): i documenti allegati ai bilanci (note sui bilanci e rapporto sulle operazioni) non fanno alcun riferimento a tali dati. Questo sembrerebbe indicare che la contabilità analitica non è stata utilizzata dagli organismi di governo societario come strumento per esercitare il controllo delle attività dell’azienda,
-
la mancanza di parametri predeterminati per calcolare la compensazione,
-
la mancata identificazione, da parte della società, di obblighi di servizio pubblico precisi, specifici e inequivocabili (in relazione ai tipi individuati nella legislazione dell’Unione) per i singoli percorsi,
-
la mancata identificazione dello «svantaggio economico» derivante da tali obblighi,
-
la mancata prova del danno sostenuto da Simet, che aveva l’onere di fornire tale prova nei procedimenti che hanno portato alla sentenza 1405/2010.
(21)
Alla luce di dette carenze, la relazione di minoranza conclude che non sono disponibili dati certi per calcolare la compensazione disposta dalla sentenza 1405/2010 e quindi non è possibile determinare alcun importo.
2.7. LA RELAZIONE DI MAGGIORANZA
(22)
La relazione di maggioranza utilizza la seguente metodologia per calcolare la compensazione spettante a Simet:
2.7.1. Elemento Di Compensazione Basato Sulla Differenza Tra Costi D’Esercizio Ed Entrate
2.7.1.1. Metodo per stimare le entrate
(23)
Per gli anni dal 1987 al 1992 e dal 2002 al 2003 gli esperti hanno estrapolato le entrate derivanti dal servizio di linea direttamente dai conti finanziari. Per il periodo 1993-2001, gli esperti hanno utilizzato la documentazione di Simet sulle entrate dal momento che, per il periodo in questione, i conti finanziari non forniscono dettagli sulle entrate derivanti da tale servizio (10). Sulla base di questi calcoli, le entrate totali per il periodo 1987-2003 sono state fissate a 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metodo per stimare i costi dei servizi di autobus
(24)
Per il periodo 1987-1992, dal momento che non era disponibile la contabilità analitica, gli esperti hanno ripartito i costi del servizio di linea per il trasporto interregionale sulla base della percentuale di introiti generati da quegli stessi servizi durante quel periodo. Per quanto riguarda l’importo totale dei costi, gli esperti li hanno tratti da ciascuno dei bilanci annuali. Quindi, per definire i soli costi d’esercizio, hanno dedotto dai costi totali tutti i costi diversi da quelli d’esercizio, ossia: interessi, oneri finanziari, perdite alla cessione di attivi, perdite e costi vari, imposte dirette e rimanenze finali. Infine, i costi di esercizio attribuibili al servizio di linea per il trasporto interregionale sono stati determinati sulla base della percentuale di entrate generate dagli stessi servizi di linea.
(25)
Per il periodo 1993-2001, Simet ha cambiato la presentazione dei dati nei bilanci annuali (11). Di conseguenza, per quegli anni, i consulenti hanno dedotto dai bilanci annuali della società il valore dei costi d’esercizio totale quale somma algebrica delle seguenti voci relative ai costi di produzione: materie sussidiarie e di consumo, servizi esterni, godimento di beni di terzi, personale, ammortamenti e svalutazioni, variazioni delle rimanenze di materie prime, sussidiarie e di consumo, e oneri diversi di gestione. I costi d’esercizio attribuibili ai servizi di linea sono stati quindi determinati sulla base della percentuale delle entrate generate da quegli stessi servizi di linea (come per il periodo 1987-1992). Per gli anni 2000 e 2001, benché venisse applicata la contabilità analitica, i documenti in questione non erano esaustivi, ragion per cui si è deciso di utilizzare lo stesso metodo degli anni precedenti per definire i costi dei servizi di linea.
(26)
Per gli anni 2002 e 2003 erano disponibili dati di contabilità analitica. Pertanto i consulenti hanno suddiviso i costi nelle seguenti categorie: i) costi concernenti il chilometraggio; ii) costi da attribuire direttamente ai servizi di linea; iii) costi da attribuire sulla base del fatturato.
-
La prima categoria di costi comprende costi relativi a carburante, olio motore, pneumatici, parti di ricambio, lavori esterni, lavaggio dei veicoli, pedaggi autostradali, manutenzione obbligatoria dei veicoli, noleggio e ammortamento delle attività. Ognuna di queste voci di costo è stata divisa per il numero totale di chilometri percorsi e il costo per chilometro è stato quindi moltiplicato per il numero di chilometri percorsi soltanto dai servizi di linea.
-
La seconda categoria di costi comprende quelle voci di costo che, sulla base della contabilità analitica, sono direttamente attribuibili ai servizi di linea interregionali. Esse comprendono: occupazione diretta, smaltimento dei rifiuti, oneri per commissioni, oneri diversi, spese di parcheggio, noleggio di veicoli di terzi per servizi di linea, acquisti per servizi a bordo, rimborso spese del personale viaggiante.
-
La terza categoria di costi comprende i «costi indiretti» e include costi indiretti del lavoro, costi fissi, assicurazione degli autobus, imposta sulla proprietà dei veicoli, affitto dei locali. Tali costi sono stati ripartiti sulla base della percentuale di entrate generate dagli stessi servizi di linea.
(27)
Una volta sommate le cifre così calcolate per ciascuno dei periodi summenzionati, i costi totali relativi ai servizi di linea per il periodo 1987-2003 sono stati fissati a 59 510 413 EUR.
(28)
Conseguentemente, dopo aver sottratto tali costi dalle entrate derivanti dal servizio di linea, la relazione di maggioranza calcola una perdita operativa pari a 2 296 973 EUR per il periodo 1987-2003.
2.7.2. Elemento di compensazione concernente la necessità di garantire la remunerazione del capitale impiegato:
(29)
Per ciascun esercizio in oggetto, i consulenti hanno determinato il capitale impiegato come la somma dei seguenti fattori:
-
capitale proprio (E), il cui valore è tratto dai bilanci annuali, considerando il capitale sociale,
-
capitale di prestito (D). I consulenti hanno considerato capitale di prestito soltanto il debito finanziario, ossia i debiti nei confronti di banche e altri finanziatori.
(30)
La formula «Costo medio ponderato del capitale» (WACC) viene presa come base per determinare il tasso di remunerazione del capitale impiegato:
Ove: Re
Re
=
tasso di rendimento atteso sul capitale proprio;
Rd
=
costo del debito; E = capitale proprio dell’azienda;
D
=
debito dell’azienda; ;
E/V
=
percentuale del finanziamento che consiste di capitale proprio;
D/V
=
percentuale del finanziamento che consiste di debito;
Tc
=
aliquota d’imposta sulle società
(31)
Il rendimento atteso sul capitale proprio è stato calcolato utilizzando il modello di valutazione degli attivi finanziari, un modello che descrive il rapporto tra rischio e il rendimento previsto:
Ove: Re
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Il tasso d’interesse per i titoli di Stato a 10 anni, desunto dalle statistiche nazionali, è stato usato come riferimento per un tasso esente da rischio (rf).
(33)
I consulenti hanno concluso che, per gli anni per i quali si doveva valutare la compensazione, gli investitori che investivano in azioni piuttosto che in titoli mobiliari privi di rischio nel mercato italiano (12) chiedevano in media un premio di rischio (rm-rf) pari al 5,8 %.
(34)
Il coefficiente Beta (13) delle azioni nel capitale Simet è stato calcolato prendendo il valore Beta unlevered (14) pari a 0,39 per il servizio di autobus e il settore di trasporto (15). Successivamente, detto valore Beta è stato adeguato alla struttura finanziaria comunicata dalla società per ogni anno:
(35)
Dal 1987 al 1994 l’aliquota d’imposta applicata sulle società italiane era pari al 36 %, dal 1995 al 2000 al 37 % e dal 2001 al 2002 al 36 %.
(36)
Secondo i consulenti, la remunerazione del capitale impiegato indica l’importo di compensazione che Simet deve ricevere al netto delle imposte. Poiché la compensazione sarà soggetta a imposta, dev’essere adeguata nel modo seguente:
(37)
In base a tali formule, i consulenti hanno calcolato che la remunerazione dovuta sul capitale impiegato da Simet è di 5 948 150 EUR.
(38)
Quindi, l’importo totale della compensazione calcolato dagli esperti prima dell’applicazione dell’interesse di mora è pari a 8 245 124 EUR (compensazione concernente le perdite operative e la remunerazione del capitale impiegato).
2.7.3. Calcolo dell’interesse di mora
(39)
Poiché gli importi di compensazione calcolati in precedenza non sono stati pagati negli anni per i quali erano dovuti, i consulenti hanno rivisto tali importi al rialzo come segue:
-
gli importi calcolati inizialmente sono stati rivalutati sulla base dell’indice dei prezzi al consumo fornito dall’ISTAT fino al luglio 2012,
-
successivamente, è stato applicato l’interesse legale sugli importi così ottenuti.
(40)
Quindi, il collegio di consulenza è giunto a un importo totale di compensazione di 22 049 796 EUR.
2.7.4. Altre osservazioni comprese nella relazione di maggioranza
(41)
Secondo la relazione di maggioranza, la compensazione concessa dal Consiglio di Stato non riguarda la diretta applicazione del regolamento (CEE) n. 1191/69, ossia una concessione diretta - ancorché retroattiva - della compensazione ai sensi di tale regolamento. Al contrario, essa ritiene che il Consiglio di Stato abbia proposto l’applicazione dei criteri sanciti in tale regolamento sui metodi comuni di compensazione, per accertare i danni sostenuti da Simet in seguito all’ampliamento illegittimo dei propri obblighi di servizio pubblico nel corso del tempo.
(42)
La relazione di maggioranza osserva inoltre che, nei casi in cui la Commissione non riteneva di applicare il regolamento (CEE) n. 1191/69 per valutare le compensazioni del servizio pubblico, spesso ha approvato tali compensazioni applicando per analogia il quadro dell’Unione per gli aiuti di Stato sotto forma di obblighi di servizio pubblico. Il criterio principale per la Commissione era che l’importo della compensazione non superasse quanto era necessario per coprire i costi sostenuti nell’assolvimento di tali obblighi. Per quanto riguarda il rischio dell’eccesso di compensazione nel caso di specie, la relazione di maggioranza afferma che, poiché l’esercizio svolto riguarda il calcolo ex post dei costi effettivamente sostenuti in passato dalla società per fornire i servizi di linea richiesti, nei suoi calcoli non si riscontrano le incertezze inerenti a qualsiasi valutazione prognostica quando la compensazione viene determinata ex ante. Di conseguenza, la questione dell’eccesso di compensazione non si pone.
(43)
La relazione di maggioranza ricorda anche che non era disponibile un sistema di separazione di conti e afferma che la separazione dei conti si applica a quelle imprese che ricevono una compensazione per la fornitura di un servizio pubblico al fine di evitare l’utilizzo indebito di tali fondi a favore di altre attività dell’azienda. Poiché, tuttavia, nel caso in questione finora non sono state trasferite risorse pubbliche a Simet come compensazione per la fornitura di un servizio pubblico, il requisito di separazione dei conti non dev’essere considerato un motivo per rifiutare il pagamento della compensazione concessa dal Consiglio di Stato.
(44)
La relazione di maggioranza osserva altresì che per gli anni 2002 e 2003, quando era disponibile la contabilità analitica, le perdite operative effettive erano essenzialmente le stesse di quelle basate sulla metodologia utilizzata per gli anni precedenti, secondo cui i costi del servizio di linea sono stati ripartiti per il trasporto interregionale sulla base della percentuale di introiti generati da quegli stessi servizi (le cifre differivano soltanto del 2,6 %). Quindi, i consulenti ritengono che l’indisponibilità di contabilità analitica per il periodo precedente non debba avere alcuna rilevanza di carattere pratico ai fini della concessione di compensazioni.
3. MOTIVI CHE HANNO INDOTTO ALL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(45)
Come risulta dalla decisione di avvio, la Commissione nutriva molti dubbi in merito alla compatibilità della misura notificata con il mercato interno.
(46)
In primo luogo, la Commissione nutriva dubbi sulla possibilità di classificare la misura notificata come una misura che non costituisca aiuto così come, in particolare, sul rispetto delle quattro condizioni fissate dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella giurisprudenza Altmark (16).
(47)
In secondo luogo, la Commissione ha sollevato la questione del quadro giuridico applicabile. Poiché la compensazione ingiunta dal Consiglio di Stato riguardava gli obblighi di servizio pubblico asseritamente imposti a Simet per gli anni dal 1987 al 2003 ma non ancora pagati, è sorta la questione se il regolamento (CEE) n. 1191/69 o il regolamento (CE) n. 1370/2007 fossero applicabili nel caso in questione.
(48)
La Commissione ha ritenuto che il regolamento (CEE) n. 1191/69 sarebbe applicabile nel caso in questione qualora si potesse dimostrare che un obbligo di servizio pubblico era stato effettivamente imposto unilateralmente a Simet dalle autorità italiane e la compensazione proposta rispettava tutti i requisiti di tale regolamento. Infatti, a norma dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69, le compensazioni per obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente a un’impresa in base alle norme di detto regolamento sono dispensate dalla procedura di notifica preventiva alla Commissione. Tuttavia, qualora venga dimostrato che nessuna delle due condizioni è stata soddisfatta, si renderebbe necessario valutare la compatibilità della misura notificata ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(49)
In terzo luogo, ipotizzando che la compensazione ingiunta dal Consiglio di Stato sia effettivamente frutto dell’imposizione unilaterale degli obblighi di servizio pubblico, la Commissione dubita, sulla base delle informazioni in suo possesso, che la compensazione fosse conforme a quanto disposto dal regolamento (CEE) n. 1191/69. La Commissione inoltre dubita dell’opportunità di applicare il metodo comune di compensazione di cui al regolamento (CEE) n. 1191/69, applicabile agli obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente per gli anni successivi al 1992, poiché, a partire dal luglio 1992, i servizi di autobus interregionali non avrebbero potuto essere soggetti a obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente (17).
(50)
In quarto luogo, se ulteriori indagini confermassero che almeno una delle condizioni di esenzione dalla notifica, ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69, non sia stata soddisfatta e che fosse necessario eseguire una valutazione ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007, la Commissione nutrirebbe dubbi sul rispetto delle condizioni di tale regolamento nel caso di specie.
(51)
In ogni caso, indipendentemente dalla base giuridica applicata, la Commissione dubita che la compensazione ingiunta dal Consiglio di Stato escludesse la possibilità di eccesso di compensazione. La Commissione ha rilevato l’assenza, almeno fino al 2000 (18), di un’efficace separazione dei conti da parte di Simet e ha messo in discussione la possibilità di stabilire con precisione ex post i costi connessi ai servizi di linea, contestando inoltre l’adeguatezza del rendimento atteso sul capitale proprio utilizzato nei calcoli ai fini della compensazione.
4. OSSERVAZIONI DELL’ITALIA
(52)
Nei documenti che hanno inviato, le autorità italiane ritengono che la misura notificata costituisca aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, in particolare perché non soddisfa tutte le condizioni sancite dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella giurisprudenza Altmark. Secondo le autorità italiane, inoltre, la compensazione concessa dal Consiglio di Stato non era conforme né al regolamento (CEE) n. 1191/69 né al regolamento (CE) n. 1370/2007.
(53)
Le autorità italiane hanno sottolineato che nel periodo in esame non esisteva né un’imposizione unilaterale né un’imposizione contrattuale di obblighi di servizio pubblico per i servizi di trasporto interregionale tramite autobus. Lo strumento giuridico che disciplina il rapporto tra autorità pubblica e imprese private esercenti i servizi di trasporto passeggeri è costituito da una pluralità di provvedimenti unilaterali di concessione, in base ai quali l’autorità pubblica trasferiva al privato il proprio diritto legale di svolgere servizi di trasporto a un’utenza indifferenziata che in vigenza della legge n. 1822/39 l’ordinamento giuridico italiano imputava in origine allo Stato.
(54)
Le autorità italiane hanno altresì osservato che il disciplinare di concessione rilasciato dal ministero su richiesta della società specificava chiaramente che il servizio si intende esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente, eccezion fatta per la garanzia dei diritti esclusivi che si applicava durante il periodo in esame. L’erogazione del servizio non dava diritto a sussidio o a compenso di sorta. Tali concessioni erano di natura temporanea e venivano rinnovate ogni anno su richiesta della società. Le licenze erano soggette a numerose modifiche da un anno a un altro per quanto riguarda i percorsi, le località di carico, il numero delle partenze eccetera, a seconda delle specifiche richieste avanzate dalle società.
(55)
Per quanto concerne il massimale tariffario, vigente fino al 2001, di cui parla la decisione di avvio del procedimento, le autorità italiane fanno presente che veniva applicato in tutto il territorio italiano e non solo in una determinata zona geografica. Esse osservano altresì che, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1191/69, si trattava di una misura rientrante nella politica dei prezzi, ma non costituiva un obbligo tariffario soggetto a compensazione obbligatoria ai sensi del regolamento.
(56)
Inoltre, secondo le autorità italiane, a partire dal luglio 1992 (19), le imposizioni unilaterali di servizio pubblico per i servizi interregionali tramite autobus non erano neanche consentite ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69. L’articolo 1, paragrafo 5, di detto regolamento consente imposizioni unilaterali soltanto per i servizi urbani, extraurbani e regionali.
(57)
In ogni caso, le autorità italiane hanno fatto presente che Simet non ha mai chiesto la soppressione di un obbligo di servizio pubblico, come previsto dall’articolo 4 del regolamento (CEE) n. 1191/69, richiesta che essa considera un prerequisito per affermare l’esistenza degli obblighi in questione. La richiesta rivolta da Simet al ministero nel 1999 (20) era una generica richiesta di compensazione per obblighi di servizio pubblico asseritamente imposti dalle concessioni erogate per gli anni a partire dal 1987. Le autorità italiane hanno segnalato che tale richiesta non indicava quali obblighi di servizio pubblico dovessero essere soppressi per garantire un’adeguata redditività dei servizi di linea interregionali.
(58)
Di conseguenza, le autorità italiane hanno concluso che Simet non ha dimostrato di essersi assunta gli obblighi di servizio pubblico (ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69), e in particolare non ha dimostrato a quali specifici e precisi obblighi di esercizio, di trasporto e tariffari sia stata soggetta. Secondo le autorità italiane, Simet ha dimostrato soltanto di aver svolto, sulla base di concessioni statali rilasciate dalle autorità competenti su domanda dell’impresa, diversi servizi universali di trasporto. L’affidamento dei servizi universali di trasporto a Simet di per sé non dimostra l’assunzione da parte di quest’ultima di alcun obbligo di servizio pubblico ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69.
(59)
Le autorità italiane osservano inoltre che, per gran parte del periodo in esame (1987-2001), Simet non ha applicato un’efficace separazione dei conti come previsto dall’articolo 1, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1191/69 (21). Non è stato quindi possibile calcolare i costi netti aggiuntivi derivanti dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Pertanto le condizioni di cui all’articolo 10 del regolamento (CEE) n. 1191/69 non sono soddisfatte.
(60)
Infine, le autorità italiane osservano che il ministero competente non ha previamente stabilito alcun importo di compensazione, come previsto dall’articolo 13 del regolamento (CEE) n. 1191/69, in quanto non ha imposto alcun obbligo di servizio pubblico a Simet. Nel caso di specie la compensazione dovuta a Simet è stata calcolata esclusivamente sulla base di una valutazione ex post.
(61)
Le autorità italiane ritengono che una valutazione effettuata ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007 sollevi essenzialmente le stesse questioni (tra cui l’assenza di una chiara definizione degli obblighi di servizio pubblico, l’assenza di parametri obiettivi, previamente definiti, sulla base dei quali calcolare la compensazione, la mancanza di un sistema di separazione di conti, eccetera) di una valutazione effettuata ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69. Per quanto riguarda il concetto di «ragionevole utile» stabilito nell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007, le autorità italiane considerano sovradimensionato il tasso di rendimento proposto da Simet nella relazione iniziale allorché la compensazione viene determinata ex post ed elimina il rischio di costi/perdite imprevisti.
(62)
Le autorità italiane hanno interamente sottoscritto le conclusioni della relazione di minoranza, secondo cui non era possibile calcolare l’importo della compensazione. Al contempo, le autorità italiane ritengono che ci siano alcuni errori materiali e metodologici nella relazione di maggioranza. In particolare, le autorità italiane dubitano dell’idoneità del metodo basato su ipotesi che è stato utilizzato in tale relazione per la stima dei costi netti di esercizio derivanti dai presunti obblighi di servizio pubblico e, analogamente, contestano il fatto che la relazione:
-
non limiti l’importo del capitale impiegato al capitale imputabile agli obblighi di servizio pubblico, ma abbia considerato l’intero capitale impiegato per calcolare la compensazione. In altre parole, il capitale utilizzato per altre attività della società come agenzie di viaggio, servizi internazionali, noleggio di autobus con autista non è stato escluso da questi calcoli,
-
includa un premio di rischio superiore a 100 punti base al momento di determinare il rendimento atteso sul capitale. Ciò non sembra opportuno per una compensazione calcolata ex post,
-
non calcoli adeguatamente l’interesse in relazione al fatto che gli importi di compensazione non siano stati pagati negli anni per i quali erano stati determinati. In particolare i consulenti nominati dal Consiglio di Stato hanno applicato interessi legali su importi completamente rivalutati al 2012 e non sugli importi originari come sarebbe stato opportuno.
5. OSSERVAZIONI DI TERZI
(63)
L’unico dei terzi che ha presentato osservazioni in risposta alla decisione di avvio è stato Simet, il potenziale beneficiario della misura notificata. Nelle sue dichiarazioni Simet dissente dalle posizioni preliminari adottate dalla Commissione nella decisione di avvio.
(64)
A sostegno della propria affermazione che le siano stati imposti degli obblighi, Simet ha presentato le concessioni a essa rilasciate per i percorsi oggetto del procedimento giudiziario. Secondo Simet, i requisiti sanciti da tali concessioni comprendevano le disposizioni sulle tariffe, gli obblighi di percorso, le fermate da servire, la frequenza delle corse e l’orario del servizio, nonché le condizioni che regolano il trasporto del bagaglio passeggeri e il trasporto gratuito dei dispacci ordinari per conto dei servizi postali, e degli effetti postali dietro corresponsione del canone, previsto dalle disposizioni che regolano questo tipo di trasporto. Le concessioni prevedevano inoltre che la società comunicasse ogni tipo di interruzione, incidente o modifica delle modalità di erogazione dei servizi forniti, nonché l’obbligo di emettere biglietti per il trasporto di passeggeri, bagagli e pacchi agricoli nonché di conservare i relativi registri per cinque anni. Ugualmente, Simet doveva ottenere preventiva autorizzazione da parte degli uffici provinciali della motorizzazione civile del ministero in merito al tipo e alle caratteristiche degli autobus da utilizzare per i servizi oggetto delle concessioni nonché per fornire altri servizi.
(65)
Simet inoltre ha presentato quelli che, a suo parere, erano i dinieghi, totali o parziali, espressi dal ministero a fronte delle richieste di modifica delle modalità di erogazione dei servizi da essa forniti. In particolare, per quanto riguarda il periodo in esame, Simet ha presentato i dinieghi (parziali) riguardanti (22):
-
le domande per effettuare nuove fermate oltre a quelle già presenti nei servizi di linea in esercizio sulla tratta Rossano-Napoli (1992), sulla tratta Cariati-Milano (1995), sulla tratta Cosenza-Firenze (1999), sulla tratta Cosenza-Firenze e Cosenza-Pisa (2000) e infine sulla tratta San Giovanni-Milano (2003),
-
una domanda di autorizzazione per l’esercizio di nuovi servizi di linea sulla tratta Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Simet ritiene che questi dinieghi provino la natura unilaterale dell’imposizione di obblighi di servizio pubblico da parte delle autorità italiane. Simet sostiene inoltre che le autorità non abbiano consentito di «ottimizzare» i servizi di trasporto mediante l’ampliamento e la diversificazione dei servizi. I tratti serviti dalla società sono stati «congelati» e sono rimasti vincolati alle decisioni ministeriali, benché formalmente classificati come «attività aziendali».
(67)
Simet dissente dall’affermazione contenuta nel punto 16 della decisione di avvio, secondo cui le tariffe riportate nei disciplinari di concessione annuale erano quelle proposte dalla società. Inizialmente, le tariffe dei servizi di linea a lunga percorrenza dovevano essere analoghe a quelle del trasporto ferroviario in seconda classe, come risulta tra l’altro dal promemoria ministeriale del 19 dicembre 1988 (D.C. III Div 32 n. 3846), secondo il quale «tenuto conto che molte società concessionarie di autolinee di competenza statale hanno avanzato istanze per ottenere l’aumento delle tariffe; tenuto conto che nell’ultimo periodo non sono state più emanate disposizioni di carattere generale in materia tariffaria; in attesa di nuove direttive […] si dispone che [gli uffici regionali] autorizzino direttamente le concessionarie ad apportare nell’esercizio delle proprie autolinee un aumento della tariffa fino al raggiungimento di quella praticata dall’Ente Ferrovie dello Stato (FS) nella II classe ferroviaria più il supplemento rapido se trattasi di autolinee che transitano sull’autostrada [come la fattispecie che qui rileva]; […] ovviamente non dovrà essere apportato nessun aumento tariffario su quelle autolinee per le quali è già in vigore la suddetta tariffa.» Secondo Simet, questi passi dimostrano che non le è stato consentito di fissare tariffe superiori a quelle praticate dall’Ente Ferrovie dello Stato nella seconda classe ferroviaria (ossia la tariffa più bassa applicata dalle Ferrovie dello Stato). Di conseguenza alla società è stato impedito di ottenere un maggior ricavo dalla sua attività, poiché essenzialmente lo Stato mirava a soddisfare esigenze e finalità collettive.
(68)
Nella circolare del ministero prot. n. A/7302 del 3 luglio 1992, si legge che, per quell’anno, l’aumento concesso per le autolinee di competenza statale era pari al 6,1 %. Secondo Simet la circolare, con cui il ministero autorizza un aumento tariffario solo per l’adeguamento ISTAT, conferma l’impossibilità per la società di applicare autonomamente le tariffe ritenute più appropriate. Simet fa inoltre presente che dalla circolare n. 3/02 del 5 aprile 2002 emerge, al punto 2, che, in sede di indicazioni sulle modalità di conversione delle tariffe dalla lira all’euro, il ministero ha confermato che le tariffe in questione erano tariffe e prezzi «regolamentati».
(69)
Infine, dalle concessioni rilasciate dal ministero risulta che la tariffa è «stabilita», vale a dire autoritativamente determinata dall’amministrazione. Trattandosi non di una semplice «autorizzazione» ma di una «concessione», nei relativi disciplinari è espressamente precisato che è «regolata dalle clausole in esso stabilite, nonché da quelle che potranno essere successivamente stabilite» e che «l’amministrazione ha facoltà di revocare in ogni momento la concessione senza che l’esercente possa accampare pretese di alcun genere». Al punto 6 di ciascuno dei disciplinari è espressamente detto che i prospetti degli orari e le tariffe sono quelli approvati dall’Ufficio provinciale della motorizzazione civile del ministero. Simet afferma di non aver potuto, dal momento che la fissazione delle tariffe impedisce l’elasticità dei servizi offerti all’utenza, rispondere alle domande del mercato né soddisfare le proprie esigenze nel modo che riteneva più opportuno.
(70)
Dato l’obbligo di applicare le tariffe a essa imposte, Simet ritiene di non aver potuto attuare quelle politiche dei prezzi che solitamente sarebbero state attuate da un’impresa in un mercato moderno, libero e competitivo. Da un lato, Simet ha messo in evidenza il fatto che il livello delle tariffe imposte dal ministero (equivalenza con la tariffa praticata dall’Ente Ferrovie dello Stato nella seconda classe ferroviaria) era così basso che la società non era in grado di coprire i costi d’esercizio dei servizi di autolinee. Dall’altro, queste misure hanno consentito allo Stato di offrire un sostegno ingiustificato alle Ferrovie dello Stato, dal momento che è stato impedito a concessionarie di servizi di autolinee interregionali, come Simet, di applicare tariffe inferiori a quelle praticate da quella società per un biglietto di seconda classe con supplemento rapido. Le Ferrovie dello Stato sono state ulteriormente favorite dal fatto che a Simet e ad altre società erogatrici di simili servizi sono stati negati sussidi.
(71)
Alla luce di quanto precede, Simet ritiene che le concessioni rilasciate dal ministero e le successive decisioni di rigettare le richieste di apportare modifiche ai percorsi dimostrino che tali concessioni soddisfano i criteri del contratto di servizio ai sensi dell’articolo 14 del regolamento (CEE) n. 1191/69 nel prevedere obblighi in relazione a percorsi, fermate, tariffe, trasporto gratuito dei dispacci ordinari per conto dei servizi postali e degli effetti postali dietro corresponsione del canone, previsto dalle disposizioni che regolano questo tipo di trasporto.
(72)
Anche ipotizzando che il regolamento (CEE) n. 1191/69 non prevedesse alcun diritto alla compensazione per i concessionari di servizi interregionali, come sostenuto dal ministero, Simet sostiene che ciò significherebbe che il servizio era stato liberalizzato e, di conseguenza, l’amministrazione non avrebbe potuto imporre alcun obbligo all’impresa, in particolare per ciò che riguarda le tariffe. Simet quindi ritiene che il ministero abbia violato la legge e che, ai sensi della legislazione nazionale (articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998 applicato dal Consiglio di Stato), il risarcimento del danno sia dovuto.
(73)
Secondo Simet non viene in rilievo la fattispecie tipicamente disciplinata dal regolamento (CEE) n. 1191/69, bensì una controversia risarcitoria. Simet osserva che la sentenza 1405/2010 ha riconosciuto il suo diritto al risarcimento del danno ai sensi dell’articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998, a ristoro dei pregiudizi subiti a causa degli illegittimi provvedimenti di rifiuto opposti dal ministero di eliminare gli obblighi di servizio pubblico risultanti a carico di Simet. Tali provvedimenti, lesivi del diritto alla libertà di impresa tutelato dall’articolo 41 della Costituzione italiana, in quanto produttivi di danno patrimoniale nello svolgimento dell’attività di impresa, dovevano ritenersi perciò illeciti e come tali, davano diritto al ristoro effettivo dei danni subiti. Il Consiglio di Stato ha riconosciuto che il ministero aveva arrecato a Simet un danno ingiusto imponendole obblighi di servizio pubblico, in violazione del suo diritto di fornire un servizio di trasporto in piena libertà e autonomia.
(74)
Qualora tuttavia si ritenesse che il regolamento (CEE) n. 1191/69, così come modificato, consenta all’amministrazione di imporre obblighi di servizio pubblico per soddisfare le esigenze della regione, Simet ritiene che il ministero sarebbe tenuto a prevedere un corrispettivo a compensazione di tali oneri. In effetti, secondo Simet, il regolamento (CEE) n. 1191/69 consente di imporre obblighi di servizio per «soddisfare le esigenze di trasporto di una regione» (articolo 1, paragrafo 2) e non «in una regione».
6. COMMENTI DELL’ITALIA SULLE OSSERVAZIONI DEL TERZO
(75)
Nei loro commenti sulle osservazioni del terzo, le autorità italiane hanno ribadito la propria posizione, secondo la quale non sussiste alcun obbligo di servizio pubblico ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69 né del regolamento (CE) n. 1370/2007 e nessuna compensazione è quindi dovuta.
(76)
A sostegno della loro posizione, le autorità italiane hanno ulteriormente spiegato il sistema che regola il funzionamento dei servizi di trasporto passeggeri tramite autobus di linea ai sensi della legge n. 1822/39 (23) (legge applicabile durante il periodo in considerazione). Secondo questa legge, il quadro normativo per i servizi di linea di competenza statale (noti anche come «autolinee ordinarie») era il seguente:
i)
il servizio era esercitato a seguito di rilascio di concessione;
ii)
la concessione era rilasciata su domanda dell’impresa;
iii)
per l’assegnazione delle concessioni non erano previste né venivano poste in essere procedure selettive;
iv)
la concessione per legge era provvisoria o definitiva a totale discrezionalità del ministero che invariabilmente sceglieva sempre di assegnare la concessione provvisoria per tutte le imprese. Pertanto le concessioni avevano durata annuale e le imprese (Simet inclusa) ripresentavano la domanda di anno in anno per ottenere il rinnovo della concessione;
v)
la concessione comportava il diritto di esclusiva sulla tratta indicata nel disciplinare di concessione;
vi)
i concessionari avevano titoli preferenziali per quanto concerneva i bacini di traffico serviti, definiti in base a un criterio cosiddetto di «finitimità», ossia di prossimità e di interconnessione economica e funzionale delle linee (articoli 5 e 6 della legge n. 1822/39);
vii)
era inoltre applicato un criterio di preferenza dei servizi esistenti, nel senso che, per motivi di economicità, era ritenuto di maggior salvaguardia dell’interesse pubblico prediligere la modifica dei servizi esistenti piuttosto che l’istituzione di nuovi servizi;
viii)
inoltre, per il rilascio della concessione di nuovi servizi era applicato il criterio del numero di utenti del bacino di carico da soddisfare, in rapporto alla lunghezza del percorso del nuovo servizio da istituire. Era ritenuto necessario un bacino di utenza di almeno 300 000 abitanti per servizi con un percorso fino a 500 km e per i servizi con percorrenza maggiore era utilizzato un criterio proporzionale (24).
(77)
Da quanto sopra consegue che le determinazioni del ministero rispetto alle domande presentate dalle imprese per la modifica di un servizio esistente o la concessione di nuovi servizi dovevano tener conto di tale assetto normativo.
(78)
Per quanto riguarda i dinieghi, totali o parziali, espressi dal ministero a fronte delle richieste di modifica delle modalità di erogazione dei servizi forniti da Simet, le autorità italiane hanno osservato che essi riguardavano esclusivamente il sistema disciplinato dalla legge n. 1822/39. In particolare il ministero non poteva rilasciare nuove concessioni per nuovi servizi né ampliare la portata delle concessioni esistenti (accettando nuove fermate) nei casi in cui questo avrebbe avuto effetti sui diritti di altri operatori di linea, ai sensi di tale legge. Al contempo, il ministero ha accettato le modifiche che non contraddicevano i principi sanciti nella legge n. 1822/39 (25).
(79)
Pur riconoscendo che a Simet è stata negata l’autorizzazione di esercitare nuovi servizi o di aggiungere nuove fermate ai servizi esistenti in diverse occasioni, le autorità italiane ritengono che le dichiarazioni di Simet e i documenti allegati non provino che siano state presentate, affinché venissero modificate le caratteristiche dei servizi forniti stabilite in disciplinari di concessione esistenti, domande formali in seguito rigettate. In ogni caso, il ministero non ha mai respinto le richieste di Simet di rimuovere le fermate in zone scarsamente popolate né quelle che prevedevano modifiche degli orari.
(80)
Per quanto riguarda le clausole dei disciplinari di concessione sul trasporto di effetti postali, a detta delle autorità italiane Simet non ha fornito alcuna prova che documenti i servizi effettivamente erogati e i costi netti. Le autorità italiane hanno fatto inoltre presente che Simet SpA non ha mai prodotto alcun provvedimento che dimostri che il ministero abbia negato a Simet la possibilità di apportare variazioni alle tariffe. Si precisa tra l’altro che Simet non ha mai chiesto l’autorizzazione a diminuire le tariffe.
(81)
Per quanto riguarda il promemoria ministeriale del 19 dicembre 1988 (D.C. III Div 32 n. 3846) e alla successiva circolare ministeriale n. A/66 del 10 gennaio 1989 (emessa dall’ufficio provinciale della motorizzazione civile del ministero di Catanzaro), secondo le autorità italiane questi documenti hanno consentito agli operatori dei servizi di linea di adeguare le tariffe a quelle delle Ferrovie dello Stato e dovevano quindi essere considerate nell’ambito delle più ampie politiche nazionali dei trasporti e dei prezzi. Altrettanto dovrebbe dirsi in merito alla lettera dell’ufficio provinciale di Catanzaro n. 7302 del 3 luglio 1992 (cui fa riferimento Simet) che consentiva agli operatori di servizi di autolinee di aumentare le tariffe del 6,1 % per adeguarle all’inflazione in attuazione della circolare n. 801/92 (26). Nella lettera si informa che le imprese possono operare in un diverso regime tariffario, a condizione di presentare specifica domanda. Le autorità italiane segnalano che Simet non ha mai presentato alcuna domanda a riguardo. In ogni caso, né il promemoria ministeriale del 1988 né la lettera del ministero del 1992 costituiscono un diniego della domanda di Simet di soppressione degli obblighi di servizio pubblico in relazione alle tariffe.
(82)
Le autorità italiane dissentono inoltre da quanto sostenuto da Simet, ossia che il punto 2 della circolare n. 3/02 del 5 aprile 2002 dimostri che le tariffe per il servizio di linea erano fissate dal ministero. Questa circolare si limita a fornire indicazioni sulle modalità di conversione delle tariffe dalla lira all’euro. Il fatto che le tariffe dei servizi di linea a lunga percorrenza fossero «regolamentate» non significa che non fossero fissate dagli operatori. Ciò significa anzi che erano fissate preventivamente per tutelare la trasparenza e la pubblicità, a garanzia dei passeggeri, e successivamente autorizzate dai competenti servizi ministeriali. Trattandosi di servizi di linea regolari a offerta indifferenziata, le modalità dei servizi forniti, quali percorsi, fermate, orari e tariffe devono essere note in anticipo, a differenza di quanto avviene nel caso dei servizi occasionali. Secondo le autorità italiane, lo stesso principio si applica a livello di Unione per i servizi regolari, disciplinati dal regolamento (CE) n. 1073/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio (27), ai sensi del quale le tariffe costituiscono parte integrante delle autorizzazioni dei servizi regolari (articolo 6, paragrafo 2, del suddetto regolamento). A motivo di quest’obbligo di predeterminazione, le autorità italiane contestano altresì l’interpretazione di Simet del punto 6 dei disciplinari di concessione (28), in quanto erano predeterminati (nella domanda presentata dall’impresa e nella concessione rilasciata dal ministero) sia gli orari sia le tariffe relativi ai servizi di linea concessi.
(83)
Per quanto riguarda l’importo della compensazione richiesta, Simet rivendica soltanto una «compensazione […] entro i limiti degli importi dovuti». Secondo le autorità italiane i calcoli dei costi presentati periodicamente da Simet sono generici, giacché coprono l’intera attività commerciale, e obiettivamente scorretti, non essendo basati su dati certi, dal momento che per gran parte del periodo in esame non era disponibile la separazione dei conti.
(84)
Le autorità italiane ritengono del tutto irrilevante che il caso riguardi la concessione di una compensazione per servizio pubblico (quindi l’applicazione diretta del regolamento (CEE) n. 1191/69) o la concessione di un risarcimento. Anche presumendo che il Consiglio di Stato intendesse riconoscere il diritto di Simet al risarcimento, conclusione che a detta delle autorità italiane non è ovvia né scontata leggendo la sentenza 1405/2010 (29), qualsiasi danno sopportato potrebbe derivare soltanto dall’assolvimento di obblighi di servizio pubblico. Le autorità italiane insistono sul fatto che non vi è stata imposizione di tali obblighi nei confronti di Simet.
(85)
Infine, le autorità italiane dissentono sull’opportunità di concedere il risarcimento dei danni ai sensi dell’articolo 41 della Costituzione italiana. Il trasporto di passeggeri mediante servizi di linea interregionali non si può considerare completamente liberalizzato dalla semplice e diretta applicazione dell’articolo 41 della Costituzione, essendo in primo luogo soggetto a un sistema di concessioni (disciplinato dalla legge n. 1822/39 e dal decreto del presidente della Repubblica 369/94) e successivamente a un sistema di autorizzazioni (disciplinato dal decreto legislativo n. 285/05).
7. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
7.1. SUSSISTENZA DELL’AIUTO
(86)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(87)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, una misura costituisce aiuto se risultano cumulativamente soddisfatte le seguenti condizioni:
-
il vantaggio deve essere concesso dallo Stato o tramite risorse statali,
-
la misura deve conferire un vantaggio selettivo, favorendo talune imprese o talune produzioni,
-
la misura falsa o rischia di falsare la concorrenza,
-
ha un’incidenza sugli scambi fra gli Stati membri.
(88)
La Commissione valuterà se, nel caso di specie, tutte queste condizioni siano state osservate.
7.1.1. Risorse statali e imputabilità
(89)
La Commissione osserva che le sentenze del Consiglio di Stato ingiungono al ministero di pagare la compensazione a Simet per la fornitura di servizi di trasporto interregionale tramite autobus dal 1987 al 2003 sulle tratte di competenza statale. Le risorse per il pagamento di tale compensazione sono quelle a disposizione del ministero e pertanto costituiscono risorse statali. La decisione di pagare tale compensazione, disposta dall’organo giurisdizionale, è imputabile allo Stato.
7.1.2. Vantaggio economico selettivo
(90)
Innanzitutto, la Commissione osserva che Simet svolge un’attività economica, e segnatamente il trasporto passeggeri, dietro corrispettivo. Pertanto, Simet deve essere considerata un’«impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(91)
La concessione della misura dovrebbe inoltre essere considerata selettiva, in quanto ne beneficerebbe soltanto Simet.
(92)
Per quanto concerne il vantaggio economico selettivo accordato, dalla sentenza Altmark discende che la compensazione concessa dallo Stato o tramite risorse statali quale compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico non conferisce un vantaggio a favore di dette imprese e pertanto non costituisce aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, purché ricorrano i quattro presupposti seguenti (30):
-
in primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro,
-
in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere definiti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente,
-
in terzo luogo, la compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento,
-
in quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non è effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione deve essere stato determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti, nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento.
(93)
Per quanto riguarda la seconda condizione, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere definiti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente, al fine di garantire che non conferiscano un vantaggio economico tale da favorire l’impresa beneficiaria a scapito delle imprese concorrenti. Tuttavia, la necessità di stabilire previamente i parametri di compensazione non significa che quest’ultima debba essere calcolata in base a una formula specifica. Piuttosto, l’importante è che sia chiaro fin dall’inizio il modo in cui viene determinata la compensazione.
(94)
Nel caso di specie, Simet non ha prodotto alcuna prova che dimostri che i parametri di compensazione per la fornitura dei servizi in esame nel periodo in questione fossero stabiliti in anticipo e in modo obiettivo e trasparente. I disciplinari di concessione su cui si basa Simet per dimostrare di avere a carico un obbligo di servizio pubblico specificano piuttosto che l’erogazione del servizio con conferisce all’operatore un diritto a sussidio o a compenso di sorta e che il servizio si intende esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. È per questo motivo che la sentenza 1405/2010 del Consiglio di Stato ha disposto che tale compensazione debba essere calcolata sulla base di dati certi ricavati dalla contabilità della società. In mancanza di parametri di compensazione stabiliti in anticipo, qualsiasi calcolo di questo tipo, come i calcoli contenuti nella relazione iniziale e nella relazione di maggioranza, si basa necessariamente ed esclusivamente su stime ex post del costo netto sostenuto per la fornitura dei servizi di linea interregionali in questione. Pertanto, nel caso di specie, la seconda condizione della sentenza Altmark non è stata soddisfatta.
(95)
Poiché la sentenza Altmark dispone che tutte e quattro le condizioni debbano essere cumulativamente soddisfatte per escludere la presenza di un vantaggio economico nel caso in cui venga concessa una compensazione a un’impresa in considerazione degli obblighi di servizio pubblico ad essa imposti, non c’è motivo per la Commissione di valutare se nel caso di specie le altre tre condizioni siano state osservate. Di conseguenza, il pagamento della compensazione a favore di Simet per la fornitura di servizi interregionali di trasporto tramite autobus per il periodo 1987-2003 conferisce a tale impresa un vantaggio economico selettivo.
7.1.3. Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi tra gli Stati membri
(96)
Per quanto concerne questi due criteri, occorre verificare se la misura notificata potrebbe falsare la concorrenza tanto da incidere sugli scambi fra gli Stati membri.
(97)
Come indicato nella sentenza Altmark (31), dal 1995 svariati Stati membri hanno aperto alcuni mercati di trasporto urbano, extraurbano o regionale alla concorrenza di imprese di altri Stati membri ed esistono diversi esempi di imprese di trasporto di uno Stato membro che esercitano attività in un altro. Questa tendenza è particolarmente evidente nel settore dei servizi di autolinee interregionali come quelli forniti da Simet. Di conseguenza, qualsiasi compensazione concessa a Simet è da ritenersi atta a falsare la concorrenza nell’ambito della fornitura dei servizi interregionali di trasporto tramite autobus e a incidere sugli scambi tra Stati membri al punto da ripercuotersi negativamente sulla possibilità, per le imprese di trasporto stabilite in altri Stati membri, di prestare i propri servizi in Italia e rafforzare la posizione di mercato di Simet.
(98)
La Commissione osserva altresì che Simet è attiva su altri mercati, come il mercato dei servizi di viaggio internazionali, i servizi turistici e i servizi di noleggio autobus e che pertanto è in concorrenza con altre società in seno all’Unione che operano su questi mercati. Qualsiasi compensazione concessa a Simet falserebbe necessariamente la concorrenza e inoltre inciderebbe sugli scambi tra Stati membri su tali mercati.
(99)
Di conseguenza, a parere della Commissione, la misura notificata falsa la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri.
7.1.4. Conclusione
(100)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la misura notificata costituisce aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
7.2. ESENZIONE DALL’OBBLIGO DI NOTIFICA AI SENSI DEL REGOLAMENTO (CEE) N. 1191/69
(101)
Sulla base del ragionamento del Consiglio di Stato, Simet ha acquisito titolo alla compensazione per la fornitura dei servizi di trasporto in esame nel momento in cui ha svolto tali servizi. Questo ragionamento implica che i pagamenti per la compensazione fossero dispensati dalla procedura di notifica obbligatoria, a norma di quanto disposto dall’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69; in caso contrario, per via della mancata notifica della compensazione, essa sarebbe risultata illegale poiché in contrasto con le disposizioni del trattato sugli aiuti di Stato.
(102)
Questo perché, in base all’articolo 17, paragrafo 2, di detto regolamento, le compensazioni risultanti dall’applicazione dello stesso sono dispensate dalla procedura di informazione preventiva di cui all’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, e quindi dall’obbligo di previa notifica. Come si evince dalla sentenza Combus, il concetto di «compensazione per obblighi di servizio pubblico» ai sensi di tale disposizione deve essere interpretato in maniera molto restrittiva (32). L’esenzione dalla procedura di notifica di cui all’articolo 17, paragrafo 2, concerne soltanto la compensazione per gli obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente a un’impresa, a norma dell’articolo 2 dello stesso regolamento, da calcolarsi secondo il metodo descritto agli articoli da 10 a 13 dello stesso (metodo comune di compensazione), e non si applica ai contratti di servizio pubblico definiti nell’articolo 14. La compensazione pagata in virtù di un contratto di servizio pubblico, come definito all’articolo 14 del regolamento (CEE) n. 1191/69, che costituisca aiuto di Stato, deve essere notificata alla Commissione prima di essere posta in esecuzione. La mancata notifica porterà a considerare tale compensazione come un aiuto illegalmente posto in esecuzione.
(103)
Onde stabilire se, nel caso in oggetto, l’articolo 17, paragrafo 2, dispensasse effettivamente le autorità italiane dall’obbligo di previa notifica, è pertanto necessario, in primo luogo, stabilire se le autorità italiane abbiano effettivamente imposto unilateralmente un obbligo di servizio pubblico a Simet e, in secondo luogo, se la compensazione riconosciuta per tali oneri di servizio sia conforme al regolamento (CEE) n. 1191/69. La Commissione esaminerà in successione entrambe le questioni.
7.2.1. Le autorità italiane hanno imposto unilateralmente a Simet un obbligo di servizio pubblico?
(104)
Secondo Simet (33), l’imposizione unilaterale nei suoi confronti di un obbligo di servizio pubblico si può dedurre dalle specifiche riguardanti le modalità dei servizi da fornire previste dai disciplinari di concessione rilasciati per ciascuno specifico percorso di linea interregionale, dall’imposizione di tariffe da parte del ministero e dai dinieghi di quest’ultimo a fronte delle richieste di modifica dei servizi esistenti o di concessione di nuovi servizi.
(105)
Tuttavia, in base alle informazioni che le sono state fornite, la Commissione constata che Simet non ha dimostrato in modo convincente che le autorità italiane le abbiano imposto unilateralmente un obbligo di servizio pubblico.
(106)
In primo luogo, l’iniziativa di Simet di chiedere il rinnovo dei disciplinari di concessione per tutti i 16 anni durante il periodo in esame non può conciliarsi con l’imposizione unilaterale di un obbligo di servizio pubblico. La finalità di questi disciplinari era quella di conferire a Simet il diritto esclusivo di prestare i servizi in questione per il periodo in esame. Nonostante il fatto che ciascuno di questi disciplinari stipulasse che l’esercizio non era soggetto a compensazione e si intendesse esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente, Simet ha chiesto ripetutamente la proroga di tali diritti.
(107)
In secondo luogo, il fatto che i disciplinari stabilissero le tariffe, i percorsi o la frequenza delle corse e gli orari di servizio non significa necessariamente che, come conseguenza delle concessioni, a Simet venissero imposti obblighi unilaterali di servizio pubblico. Considerando anzi che quelli forniti erano servizi regolari di linea, era necessario che i disciplinari di concessione, che conferivano a Simet il diritto esclusivo di prestare tali servizi, stabilissero in anticipo le modalità dei servizi da fornire. Non è stata prodotta alcuna prova per dimostrare che siano state presentate, al fine di modificare tali caratteristiche, domande formali in seguito rigettate dal ministero, né Simet ha addotto prove che dimostrassero che le modalità summenzionate le venissero imposte unilateralmente dalle autorità italiane, anziché proposte dall’operatore, come contropartita del diritto di prestare i servizi su base esclusiva, e successivamente autorizzate dal ministero.
(108)
In terzo luogo, per quanto riguarda il presunto obbligo di trasporto di effetti postali, Simet non ha fornito alcuna prova relativa ai servizi effettivamente erogati e ai costi netti da essi derivanti, né ha fornito alcuna prova di avere mai contestato le clausole dei disciplinari di concessione sul trasporto di effetti postali. Ciò potrebbe significare che la prestazione di tali servizi non era contraria agli interessi commerciali della società oppure che quest’ultima lo riteneva un’equa remunerazione del diritto di esercitare servizi di trasporto interregionale su base esclusiva.
(109)
In quarto luogo, per quanto riguarda le tariffe che Simet ha potuto praticare per i servizi di trasporto passeggeri forniti, benché le autorità italiane riconoscano che fino al 2001 erano effettivamente in vigore disposizioni nazionali che fissavano le linee generali del sistema dei prezzi dei servizi dei trasporti tramite autobus nell’ambito delle più ampie politiche nazionali dei trasporti e dei prezzi (34), gli operatori potevano presentare una domanda specifica per applicare una tariffa diversa. Ciò risulta chiaramente dalla lettera ministeriale cui ha fatto riferimento Simet (35). La Commissione osserva, tuttavia, che Simet non ha addotto alcuna prova per dimostrare di aver presentato domande di questo tipo alle autorità italiane, né che il ministero abbia mai rigettato domande di modifica delle tariffe durante il periodo 1987-2003.
(110)
Contrariamente alla tesi di Simet, il fatto che le tariffe dei servizi di linea a lunga percorrenza fossero «approvate» dall’Ufficio provinciale della motorizzazione civile del ministero (36) e che nella circolare n. 3/02 del 5 aprile 2002 (37) si facesse riferimento a tariffe «regolamentate» non significa che queste tariffe non fossero inizialmente fissate dagli operatori. Piuttosto, l’utilizzo di questi termini significa semplicemente che le tariffe erano fissate preventivamente per tutelare la trasparenza e la pubblicità, a garanzia dei passeggeri, e successivamente autorizzate dai competenti servizi ministeriali.
(111)
In ogni caso, questo tipo di misure non costituisce, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1191/69, un «obbligo tariffario», che sarebbe stato soggetto al metodo comune di compensazione. Per obbligo tariffario si intende esclusivamente «l’obbligo per le imprese di trasporto di applicare prezzi stabiliti od omologati dalle pubbliche autorità, in contrasto con l’interesse commerciale dell’impresa e derivanti dall’imposizione o dal rifiuto di modificare misure tariffarie particolari». La definizione di obbligo tariffario non si applica «agli obblighi derivanti da misure generali di politica dei prezzi applicabili al complesso delle attività economiche o da misure adottate in materia di prezzi e di condizioni generali di trasporto per l’organizzazione del mercato dei trasporti o di una parte di questo».
(112)
Infine, per quanto riguarda i dinieghi del ministero addotti da Simet, la Commissione osserva che si trattava di richieste di natura espansionistica che non riguardavano modifiche delle modalità di erogazione dei servizi esistenti. Un’espansione dei servizi non era sempre possibile per via del modo in cui la legge n. 1822/39 disciplina il funzionamento dei servizi di linea di trasporto passeggeri. Infatti, era possibile rilasciare concessioni per nuovi servizi o ampliare la portata di quelli esistenti soltanto a patto che tali concessioni non avessero effetti sui diritti di altri operatori di linea. Pertanto il rifiuto di avviare nuovi servizi o ampliare quelli esistenti è stato il risultato di un’azione volta a conciliare gli interessi dei diversi operatori economici, piuttosto che la conseguenza dell’imposizione di obblighi di servizio pubblico, come afferma Simet.
(113)
Di conseguenza, Simet non ha dimostrato che le autorità italiane le abbiano imposto unilateralmente un obbligo di servizio pubblico.
7.2.2. La compensazione erogata per tale obbligo è conforme al regolamento (CEE) n. 1191/69?
(114)
In ogni caso, anche ipotizzando che venisse dimostrata una qualche forma di imposizione unilaterale degli obblighi di servizio pubblico, la compensazione per tali servizi dovrebbe comunque essere conforme al metodo comune di compensazione (sezione IV) del regolamento (CEE) n. 1191/69 per poter essere esentata dall’obbligo di notifica preventiva ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, dello stesso regolamento. La Commissione non ritiene che tale condizione si sia verificata.
(115)
In primo luogo, la Commissione rileva che l’articolo 10 del regolamento (CEE) n. 1191/69 dispone, fra l’altro, per quanto riguarda l’obbligo d’esercizio o di trasporto, che l’ammontare della compensazione debba essere pari alla differenza tra la diminuzione degli oneri e la diminuzione degli introiti dell’impresa che può derivare, per il periodo di tempo considerato, dalla soppressione totale o parziale corrispondente dell’obbligo in questione. La Commissione osserva inoltre che, conformemente alla sentenza della Corte di giustizia nella causa Antrop, i requisiti stabiliti da tale disposizione non sono soddisfatti quando «non è possibile accertare, basandosi su dati certi della contabilità [della società], la differenza tra i costi imputabili alla parte della [sua] attività nell’area soggetta alla rispettiva concessione e le entrate corrispondenti e, di conseguenza, non è possibile calcolare il costo aggiuntivo derivante [a tale impresa] dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico» (38).
(116)
Inoltre, a partire dal 1o luglio 1992, il regolamento (CEE) n. 1191/69, all’articolo 1, paragrafo 5, lettera a), prevedeva che le imprese di trasporto che esercitano non soltanto servizi soggetti agli obblighi di servizio pubblico, ma anche altre attività, effettuassero il servizio pubblico: i) separando i conti corrispondenti a ciascuna attività di esercizio e ripartendo le relative quote di patrimonio in base alle norme contabili vigenti e ii) compensando le spese con le entrate di esercizio e i versamenti dei poteri pubblici, senza possibilità di trasferimento da o verso altri settori d’attività dell’impresa.
(117)
Nel caso di specie, Simet non ha adottato un’efficace separazione dei conti per i diversi servizi che ha fornito fino al 2002. Inoltre si può dubitare della validità della contabilità analitica per gli anni 2002 e 2003, relativamente alla separazione dei conti, in quanto non è provato che tale contabilità analitica venisse utilizzata dagli organismi di governo societario per controllare le proprie attività. Pertanto il disposto dell’articolo 10 non è stato rispettato.
(118)
In secondo luogo, Simet non ha dimostrato che «gli svantaggi economici […] siano stati determinati tenendo conto delle ripercussioni dell’obbligo sul complesso dell’attività dell’impresa» [articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 1191/69], né è stato rispettato il requisito che prevede di fissare preventivamente l’importo della compensazione (articolo 13 del regolamento), come illustrato nella sezione 7.1.2.
(119)
Infine, il periodo di compensazione della misura notificata è quello intercorso dal 1987 al 2003. Tuttavia, il metodo comune di compensazione si applicava ai servizi di autobus interregionali soltanto fino al luglio 1992 e successivamente era limitato a «servizi di trasporto passeggeri urbani, extraurbani o regionali», in base al regolamento (CEE) n. 1893/91 (39). La definizione di «servizi regionali» fornita dal regolamento (CEE) n. 1191/69 («servizi di trasporto destinati a soddisfare le esigenze di trasporto di una regione») non può essere ampliata per coprire tutti i servizi di trasporto che soddisfano le esigenze della popolazione di una regione, e coprire quindi anche i percorsi interregionali. Infatti, un’interpretazione così ampia avrebbe reso il regolamento assai inefficiente, giacché gli Stati membri erano autorizzati a escluderne l’applicazione alle imprese le cui attività erano limitate esclusivamente a «servizi di trasporto passeggeri urbani, extraurbani o regionali» (40).
(120)
Pertanto, la Commissione constata che la compensazione notificata non è conforme al metodo comune di compensazione stabilito dal regolamento (CEE) n. 1191/69.
7.2.3. Conclusione in merito all’esenzione dall’obbligo di notifica
(121)
Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che la compensazione che il Consiglio di Stato ritiene dovuta a Simet per la fornitura di servizi interregionali di trasporto tramite autobus nel periodo 1987-2003 non fosse dispensata dalla procedura di informazione preventiva in base all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69.
7.3. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
(122)
Poiché non è stato dimostrato che i pagamenti a titolo di compensazione fossero dispensati dalla procedura di informazione preventiva ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69, sarà necessario esaminare la loro compatibilità con il mercato interno, poiché si ritiene costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, come indicato alla sezione 7.1.
(123)
La Commissione ritiene che l’esame della compatibilità della misura notificata debba essere effettuata ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007, che è entrato in vigore il 3 dicembre 2009 e ha abrogato il regolamento (CEE) n. 1191/69, poiché questa è la legislazione in vigore al momento dell’adozione della presente decisione (41). Essa osserva a tale riguardo che la compensazione accordata a Simet dal Consiglio di Stato non è ancora stata erogata, cosicché la data in cui ricorrerebbero gli effetti dell’aiuto progettato coincide con il momento in cui la Commissione adotta la decisione in merito alla compatibilità di tale aiuto con il mercato interno (42). Inoltre, è dubbio che un’irrevocabile concessione di un diritto a tale compensazione fosse stata accordata a Simet prima della sentenza 1405/2010 resa dal Consiglio di Stato il 9 marzo 2010, che effettivamente obbliga lo Stato italiano a effettuare tali pagamenti all’impresa. Come spiegato al punto (94), i disciplinari di concessione su cui si basa Simet per dimostrare di avere a carico un obbligo di servizio pubblico specificano che l’erogazione del servizio non conferiva all’operatore un diritto a sussidio o a compenso di sorta e che il servizio si intendeva esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. Infine, va sottolineato che l’importo della compensazione da versare a Simet non è ancora stata decisa dal Consiglio di Stato.
(124)
Il regolamento (CE) n. 1370/2007 disciplina la concessione dei contratti di servizio pubblico, definiti nel suo articolo 2, lettera i), nel settore del trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, di detto regolamento «le compensazioni di servizio pubblico per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico […] erogate a norma del presente regolamento, sono compatibili con il mercato [interno]. Tali compensazioni sono dispensate dall’obbligo di notifica preventiva di cui all’articolo 108, paragrafo 3, del trattato».
(125)
Per le ragioni sotto indicate, la Commissione ritiene che la compensazione notificata non sia conforme alle condizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007. Essa, di conseguenza, non può essere dichiarata compatibile col mercato interno sulla base dell’articolo 9, paragrafo 1, di detto regolamento.
(126)
In particolare, la Commissione osserva che, anche se i disciplinari di concessione soddisfacessero i requisiti di cui all’articolo 2, lettera i), del regolamento (CE) n. 1370/2007 per quanto riguarda la definizione di contratto di servizio pubblico, non sono state comunque rispettate alcune delle disposizioni dell’articolo 4 di tale regolamento, che stabilisce i contenuti obbligatori dei contratti di servizio pubblico e le norme generali. L’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), prevede ad esempio che i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione debbano essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente per evitare l’eccesso di compensazione, mentre l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), e l’articolo 4, paragrafo 2, definiscono le modalità di ripartizione dei costi e delle entrate. Come emerge nella sezione 7.1.2, dall’esame del secondo criterio della sentenza Altmark operato dalla Commissione, i disciplinari di concessione in questione specificavano che l’erogazione del servizio non conferiva all’operatore un diritto a sussidio o a compenso di sorta e che il servizio si intende esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. Una tale esclusione della compensazione implica necessariamente che i parametri di compensazione non siano stati stabiliti in anticipo, cosa non conforme all’articolo 4 del regolamento.
(127)
Inoltre, l’articolo 6, paragrafo 1, stabilisce che, in caso di contratti di servizio pubblico aggiudicati direttamente, la compensazione debba essere conforme alle disposizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007 e alle disposizioni fissate nell’allegato, per garantire che essa non ecceda quanto necessario per adempiere all’obbligo di servizio pubblico. Detto allegato esige, fra l’altro, la separazione dei conti (punto 5) e precisa le modalità per determinare l’importo massimo della compensazione.
(128)
Come rilevato al punto 115, per gran parte del periodo oggetto della notifica (dal 1987 al 2001), Simet non ha adottato un’efficace separazione dei conti, e anche la validità della contabilità analitica può essere messa in dubbio. Di conseguenza è impossibile dimostrare che, qualunque compensazione venga infine accordata, essa non ecceda l’importo corrispondente all’effetto finanziario netto equivalente alla somma delle incidenze, positive o negative, dell’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico sulle spese e sulle entrate dell’operatore di servizio pubblico (punto 2 dell’allegato).
(129)
Inoltre, in mancanza di parametri di compensazione stabiliti in anticipo, ogni ripartizione dei costi deve necessariamente essere effettuata ex post in base a ipotesi arbitrarie, come è stato fatto sia nella relazione iniziale che nella relazione di maggioranza. La Commissione non può tuttavia accettare le ipotesi utilizzate nella relazione di maggioranza, secondo cui ogni servizio prestato dall’impresa dovrebbe necessariamente rappresentare la stessa proporzione di costi ed entrate in un dato anno. Inoltre, poiché un calcolo ex post risulterà necessariamente in una piena compensazione dei costi sostenuti nella prestazione del servizio, la Commissione ritiene che un tasso di rendimento sul capitale proprio superiore al tasso swap pertinente maggiorato di un premio di 100 punti base, utilizzato sia nella relazione iniziale che nella relazione di maggioranza, non sia generalmente considerato un riferimento adeguato per calcolare il ragionevole utile.
(130)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che la compensazione decisa dal Consiglio di Stato, non prevista dai disciplinari di concessione, non sarà erogata in conformità con il regolamento (CE) n. 1370/2007, e che pertanto la misura notificata è incompatibile con il mercato interno.
(131)
Infine, in merito a quanto sostenuto da Simet, ossia che la sentenza 1405/2010 del Consiglio di Stato non riguarderebbe la concessione di una compensazione per obblighi di servizio pubblico in base al regolamento del Consiglio applicabile, ma rappresenterebbe un risarcimento danni relativo a una violazione del regolamento (CEE) n. 1191/69 derivante dalla presunta imposizione unilaterale illecita di obblighi di servizio pubblico ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3 e dell’articolo 1, paragrafo 5, di detto regolamento, la Commissione osserva che, mentre non è presente alcun riferimento al regolamento (CEE) n. 1191/69 nel dispositivo della sentenza 1405/2010, quest’ultima fa riferimento al diritto di Simet di percepire, ai sensi degli articoli 6, 10 e 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69, importi a titolo di compensazione il cui ammontare dovrà essere determinato dall’amministrazione sulla base di dati certi (43). Inoltre, nella sentenza 1405/2010, lo stesso Consiglio di Stato ha rigettato il ricorso per risarcimento di Simet, che esso ha inteso fosse destinato a coprire i danni residui non coperti dalla compensazione che doveva essere accordata, nonché il ricorso per indebito arricchimento, dato l’accoglimento della richiesta principale di compensazione ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69 (44). Perciò, al punto 3.3 della sentenza, il Consiglio di Stato afferma: «Ogni pretesa risarcitoria dedotta dall’appellante non può, allo stato, trovare accoglimento, in quanto solo all’esito della suddetta determinazione da parte dell’amministrazione, potrà eventualmente emergere un danno residuo non coperto da tale determinazione, che dovrà essere dedotto e dimostrato dalla società interessata».
(132)
In ogni caso, la Commissione ritiene che la concessione di un risarcimento a favore di Simet per la presunta imposizione unilaterale illecita di obblighi di servizio pubblico da parte delle autorità italiane, calcolata sulla base del metodo comune di compensazione di cui al regolamento (CEE) n. 1191/69, violerebbe gli articoli 107 e 108 del trattato. Questo perché essa produrrebbe per Simet esattamente lo stesso risultato della concessione di una compensazione per oneri di servizio pubblico per il periodo in esame, nonostante il fatto che i disciplinari di concessione che regolamentano i servizi in questione non fossero dispensati dall’obbligo di notifica preventiva, né soddisfacessero i requisiti sostanziali del regolamento (CEE) n. 1191/69 o del regolamento (CE) n. 1370/2007, come sopra dimostrato. La disponibilità di una tale concessione consentirebbe quindi effettivamente di aggirare le norme sugli aiuti di Stato e le condizioni, stabilite dal legislatore dell’Unione, alle quali le autorità competenti, nell’imporre o contrattare obblighi di servizi pubblico, compensano i relativi operatori per i costi sostenuti come contropartita per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico. Infine, come affermato precedentemente, i disciplinari di concessione in virtù dei quali Simet forniva i servizi di trasporto non prevedevano il pagamento di alcuna compensazione finanziaria. Simet acconsentiva a prestare i propri servizi alle condizioni stabilite in tali concessioni a proprio rischio.
(133)
Di conseguenza, la Commissione non può accogliere l’argomentazione di Simet, secondo cui la sentenza 1405/2010 del Consiglio di Stato rappresenta un risarcimento danni relativo a una violazione del regolamento (CEE) n. 1191/69 piuttosto che la concessione di una compensazione per obblighi di servizio pubblico.
8. CONCLUSIONI
(134)
Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che la misura notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, incompatibile con il mercato interno,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
I pagamenti di compensazione a favore di Simet notificati dalle autorità italiane costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Tale misura non era dispensata dall’obbligo di notifica preventiva in base all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69.
Tale aiuto di Stato è incompatibile con il mercato interno, in quanto non sono state rispettate le condizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007. Pertanto le autorità italiane non possono dare esecuzione a detto aiuto.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 2 ottobre 2013