ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/456
ze dne 5. září 2014
o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků
(oznámeno pod číslem C(2014) 6207)
(Pouze bulharské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise C(2011) 4444 ze dne 29. června 2011 (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Komisi byla dne 17. července 2008 doručena stížnost od osoby, která si přála zůstat v anonymitě („první stěžovatel“); v této stížnosti se tvrdilo, že Bulharská republika poskytla podporu v souvislosti se směnou lesních pozemků v soukromém vlastnictví za veřejné lesní pozemky ve vlastnictví státu, přičemž na tuto směnu často navazovala změna určeného účelu užívání směněných pozemků z lesních pozemků na pozemky stavební. První stěžovatel předložil další informace dopisy ze dne 28. srpna 2008, 3. září 2008, 1. října 2008, 5. prosince 2008, 18. února 2010, 12. října 2010 a 26. ledna 2011.
(2)
Dne 27. ledna 2009 obdržela Komise další informace o napadených směnách od jisté třetí strany. Dne 14. května 2009 byla podána druhá stížnost ve věci těchto směn, přičemž další informace tento stěžovatel předložil dne 2. června 2009 a 8. června 2009. Dne 23. března 2010 předložila informace o těchto směnách Komisi další třetí strana.
(3)
Bulharské orgány předložily Komisi informace o napadených směnách dopisy ze dne 2. září 2008, 28. října 2008, 4. ledna 2010, 23. března 2010, 27. března 2010, 30. srpna 2010 a 14. února 2011. Během jednání, jež mezi útvary Komise a bulharskými orgány proběhla dne 22. února 2010, 12. října 2010 a 3. února 2011, poskytly bulharské orgány o těchto směnách další informace.
(4)
Dopisem ze dne 29. června 2011 sdělila Komise Bulharsku, že se rozhodla zahájit ve věci napadených směn řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření podaly připomínky.
(5)
Bulharské orgány podaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem, jenž byl doručen dne 29. září 2011.
(6)
Komise obdržela připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od následujících zúčastněných stran: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Živka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Javor Chajtov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Michailov a Elizabet Michailova (23) a od stěžovatele, který požádal, aby jeho totožnost nebyla zveřejněna (24).
(7)
Dopisy ze dne 1. září 2011, 5. října 2011, 25. listopadu 2011, 14. prosince 2011 a 3. dubna 2012 postoupila Komise tyto připomínky bulharským orgánům, které dostaly příležitost reagovat. Připomínky Bulharské republiky k připomínkám zúčastněných stran byly doručeny v dopisech ze dne 4. listopadu 2011, 15. prosince 2011, 12. ledna 2012 a 25. dubna 2012.
(8)
Bulharské orgány poskytly další informace o napadených směnách dopisem ze dne 2. prosince 2011 a během jednání s útvary Komise dne 9. prosince 2011.
(9)
Dopisem ze dne 9. února 2012 požádala Komise prvního stěžovatele o další upřesnění ohledně jistých důkazů, které předložil.
(10)
Dne 3. dubna 2012 postoupila Komise bulharským orgánům další připomínky řady třetích stran (25). Připomínky Bulharské republiky k těmto připomínkám obdržela Komise ve dnech 25. dubna 2012 a 15. května 2012.
(11)
Dne 26. července 2012 požádala Komise bulharské orgány o další informace. Dne 17. srpna 2012 bulharské orgány požádaly o prodloužení lhůty na poskytnutí těchto informací a Komise jejich žádosti dne 31. srpna 2012 vyhověla. Bulharské orgány požadované informace předložily dne 19. září 2012.
(12)
Dne 3. října 2012 požádala Komise o další upřesnění jednu ze třetích stran, které podaly připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, společnost Elkabel AD, přičemž tato upřesnění byla poskytnuta dne 31. října 2012.
(13)
Dopisy ze dne 14. ledna 2013, 17. května 2013, 22. července 2013 a 22. října 2013 požádala Komise bulharské orgány o další informace, jež jí byly poskytnuty dne 4. a 5. února 2013, 25. června 2013 a 5. července 2013, 16. a 23. srpna 2013 a 19. listopadu 2013 a 20. prosince 2013. Část informací předložených v rámci posledního podání předložily bulharské orgány opětovně e-mailem dne 21. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. SMĚNY POZEMKŮ
(14)
V roce 1947 se po vyvlastnění státem veškeré lesní pozemky v Bulharsku staly veřejným majetkem. Tento stav trval do roku 2000, kdy byl zahájen proces navracení lesních pozemků do rukou předchozích soukromých vlastníků.
(15)
Změnou zákona o lesích (26), která nabyla účinnosti dne 22. února 2002, bylo umožněno směňovat nedávno privatizované lesní pozemky za státní veřejné lesní pozemky ze státního lesního fondu. Tato změna zákona o lesích platila do 27. ledna 2009 a vymezovala řád a podmínky, za kterých se tyto směny prováděly.
(16)
Pro účely těchto směn byly ceny lesních pozemků v rukou soukromých vlastníků i veřejných institucí stanoveny na základě zvláštního předpisu, a to nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů (dále jen „nařízení o základních cenách“) (27), které vstoupilo v platnost dne 18. listopadu 2003. Bulharské právo uplatněním nařízení o základních cenách odhadcům neumožňovalo se od cen stanovených pro lesní pozemky odchýlit.
(17)
Na základě tohoto nařízení se základní cena lesní parcely určí jako součet základní hodnoty pozemku a hodnoty porostu (rostlinných druhů na tomto pozemku vysazených).
(18)
Hodnota pozemku se určí na základě průměrné hodnoty pozemku podle kategorií pozemků, jež nabízejí stejné podmínky pro pěstování rostlin (podle přílohy 1 nařízení o základních cenách se přitom rozlišuje 150 typů lokalit). Tato hodnota se pak upraví opravným koeficientem, který zohledňuje umístění pozemku ve vztahu k místní a vnitrostátní infrastruktuře. Tento opravný koeficient (Km), který je stanoven v příloze 2 nařízení o základních cenách, se určí pomocí následujícího vzorce:
,
kde:
p
=
koeficient přímé vzdálenosti od komunikace s pevným povrchem (od 0,00 do 0,20)
s
=
koeficient přímé vzdálenosti od městské oblasti (od 0,00 do 0,25)
m
=
koeficient přímé vzdálenosti od moře (od 0,00 do 0,20)
g
=
koeficient vzdálenosti od některého z měst, který se vyjadřuje číslem zohledňujícím vzdálenost od daného města (nejkratší silniční vzdálenost mezi dotčenou parcelou a městem). Města jsou rozdělena do 6 skupin uvedených v tabulce 1:
Tabulka 1
Skupina 1
Sofie (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2
Ruse, Plovdiv, Burgas a Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven a Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4
ostatní okresní města (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5
ostatní velká města (Botevgrad, Gorna Oriachovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svištov a Červen Brjag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6
ostatní městská centra (od 0,00 do 0,10)
(19)
Hodnota pozemku se dále upraví tak, že se přičte navýšení ceny (přírůstek) na jeden hektar, jež se stanoví na základě průměrné ceny pozemku zjištěné v oblasti, ve které se parcela nachází. Tyto přírůstky stanoví příloha 3 nařízení o základních cenách; uvádí se v tabulce 2:
Tabulka 2
Přírůstek
(BGN/hektar)
Sofie, letoviska celostátního významu a přilehlé rekreační oblasti, pozemky, které se nacházejí do 10 kilometrů od moře
5 000
Sídla 1. a 2. kategorie
2 000
Sídla 3. a 4. kategorie
1 000
Sídla 5. a 6. kategorie
500
Sídla 7. a 8. kategorie
0
(20)
Celková hodnota pozemku stanovená tímto mechanismem se označuje jako základní hodnota pozemku.
(21)
Hodnota porostu (rostlinných druhů, které se nacházejí na pozemku) představuje hodnotu porostu stávajícího stáří a předpokládanou hodnotu porostu ve stáří, kdy dochází ke střídání rostlin. Hodnota dřeva z lesních porostů ve stávajícím stáří (stáří v době ocenění) odpovídá zisku z prodeje dotyčných odrůd za průměrné tržní ceny poníženému o náklady na kácení, prvotní zpracování a dopravu do místa dočasného uskladnění. Pokud by výnos z prodeje nepokryl náklady, má se za to, že dřevo nemá žádnou hodnotu.
(22)
Výnos z prodeje se určí na základě kategorizace porostu a objemu kategorií dřeva. Náklady (v BGN na metr krychlový) související s kácením a prvním opracováním dřeva při průměrné úrovni náročnosti v dotčené oblasti kácení se určí podle druhu stromů a kategorie dřeva na pozemku. Náklady na dopravu dřeva se určí podle druhu stromů, kategorie dřeva a průměrné dopravní vzdálenosti od dotčené parcely. Náklady na dopravu se vynásobí každým kilometrem dopravy pomocí koeficientu, který zohlední úroveň náročnosti trasy.
(23)
Průměrné tržní ceny a náklady související s kácením, prvotním opracováním a dopravou dřeva by měl pravidelně určovat a aktualizovat Výkonný lesní úřad (28), a to na základě vážených průměrů vypočtených ze statistických údajů shromážděných za období tří let (váha posledního roku je přitom dvojnásobná).
(24)
Základní cena lesní parcely se tedy získá přičtením hodnoty porostu, kterou stanoví odhadce, k základní hodnotě pozemků.
(25)
Tato základní cena se v případě pozemků, které se nachází v oblastech tzv. „zvláštní ochrany proti urbanizaci“ zavedených v určitých oblastech Bulharska zákonem, upraví tak, aby se zohlednila ochrana krajinotvorné role a rovněž rekreační funkce lesních pozemků. Podle ustanovení přílohy 19 nařízení o základních cenách se základní hodnota lesních majetků, jež se nacházejí v těchto oblastech, vynásobí koeficientem (К), který je tabulce 3 (29) stanoven takto:
Tabulka 3
První pásmo Černého moře
К = 6
Druhé pásmo Černého moře
К = 5
Rekreační oblasti, letoviska a sídla celostátního významu
К = 4
Lesy a pozemky v oblastech, které se rozkládají od hranice státních a obecních komunikací k hranicím území s omezením možnosti výstavby
К = 3
Rekreační oblasti, letoviska a sídla místního významu
К = 4
(26)
Nakonec se základní cena pozemku podle přílohy 20 nařízení o základních cenách vynásobí „koeficientem tržní regulace“. Tento koeficient se vyjadřuje v BGN/m2 a pohybuje se od 10 BGN/m2 u pozemků sousedících s mořem, velkých horských letovisek a Sofie po 1 BGN/m2 u pozemků s nejméně atraktivní polohou.
(27)
Přes výše uvedené skutečnosti musela soukromá osoba, která získala lesní pozemek směnou za vyšší celkovou administrativní cenu, než kterou měl pozemek jí uvolněný, státu za tento cenový rozdíl zaplatit náhradu. Podle bulharských orgánů obecně platí, že stát přistoupil pouze na směny, jejichž prostřednictvím získal pozemek vyšší správní hodnoty. Toto pravidlo se ovšem týká pouze situace, kdy je celková administrativní cena parcely v soukromém vlastnictví vyšší než administrativní cena parcely ve vlastnictví veřejném, za kterou byla tato parcela směněna, a nikoli ceny za metr čtvereční.
(28)
Dne 27. ledna 2009 vstoupil v platnost zákaz směny lesních pozemků. Posuzují se tak napadené směny za období od 1. ledna 2007, tj. dne přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii, do 27. ledna 2009, tj. dne, kdy nabylo účinnosti moratorium na směnu pozemků („posuzované období“).
2.2. ZMĚNA URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(29)
Stěžovatelé dále tvrdí, že na směny často navazovala změna určeného účelu užívání pozemků z lesních na stavební pozemky a že tato změna dále prohloubila rozpor mezi tržní cenou veřejných lesních pozemků ve vlastnictví státu, jež byly směněny za parcely v soukromém vlastnictví.
(30)
Bulharské orgány vysvětlily, že postup změny určeného účelu užívání pozemku se neřídí ustanoveními zákona o lesích (jako směna samotná), ale zvláštním souborem právních předpisů, mj. i zákonem o územním plánování (30). Podle těchto právních předpisů může jakýkoli vlastník lesních pozemků požádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku na stavební pozemek tak, že pošle žádost výkonnému řediteli Výkonného lesního úřadu, jenž byl součástí ministerstva zemědělství a potravinářství (31). Komise (interních a případně i externích) odborníků poté danou žádost posoudí a předloží své stanovisko výkonnému řediteli, který přijme ve věci žádosti předběžné rozhodnutí. Pokud je toto rozhodnutí kladné a potvrdí důvodnost a právoplatnost žádosti, bude postoupeno všem útvarům příslušným pro změnu určení účelu užívání lesního pozemku (regionální hejtman, starosta obce a ředitel regionálního ředitelství odpovědného za lesy).
(31)
Na základě kladného předběžného rozhodnutí předloží vlastník dotčené obci žádost o zadání, navržení a schválení podrobného územního plánu. U takovéhoto plánu se vyžaduje konzultace všech (místních) zúčastněných stran. Pokud příslušné orgány tento plán schválí a jakmile vstoupí v platnost, vlastník pozemku předloží ministru zemědělství a potravinářství žádost o vynětí dotčeného lesního pozemku z chráněných lesních porostů. V případě, že je žádost přijata, je zapotřebí zaplatit kolkovné stanovené nezávislým odhadcem v souladu s ustanoveními nařízení o základních cenách.
(32)
Jakmile vlastník lesního pozemku uhradí příslušným orgánům kolkovné, je zahájeno řízení o vydání správního rozhodnutí o změně určeného účelu užívání dotčeného pozemku. V závislosti na velikosti pozemku toto rozhodnutí vydává buď ministr zemědělství a potravinářství (pokud se jedná o nemovitost do 10 hektarů), nebo rada ministrů.
(33)
Dne 3. září 2009 bylo na následnou změnu určeného účelu užívání směněných pozemků uvaleno moratorium.
2.3. PRÁVNÍ ZÁKLAD OPATŘENÍ
(34)
Směny, výpočet cen, jež se mají použít při směnách a řízení o změně určeného účelu užívání směněných lesních pozemků se řídí těmito právními předpisy:
-
bulharský zákon o lesích,
-
nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů,
-
zákon o státním majetku (32),
-
zákon o závazcích a smlouvách (33),
-
zákon o územním plánování.
2.4. OSOBY, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY
(35)
Potenciálně mohou ze směn těžit fyzické osoby, soukromé společnosti a obce, často činné v oblasti výstavby nemovitostí a/nebo činnosti cestovního ruchu, které svůj lesní pozemek směnily za lesní pozemek ve veřejném vlastnictví.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda směny a/nebo následné změny určeného účelu užívání pozemku neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a zda lze takovou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
3.1. VZÁJEMNÁ SOUVISLOST MEZI SMĚNAMI A ZMĚNOU URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKŮ
(37)
Komise zaprvé vyjádřila pochybnosti o tvrzení stěžovatelů, že v řadě případů na tyto směny navazovala změna určeného účelu užívání (z lesního porostu na stavební pozemky) pozemků, které byly předmětem směny.
(38)
S přihlédnutím ke kvantitativním důkazům, které předložily bulharské orgány, uvedla Komise v rozhodnutí o zahájení řízení, že ze 147 směn provedených během posuzovaného období (2006-2009) jich na 15 navazovala změna určeného účelu užívání (což představovalo 10 % celku). Komise navíc konstatovala, že směny a případné žádosti o změnu určeného účelu užívání upravují odlišné právní předpisy a že jsou pro oba postupy zavedena odlišná správní řízení. Na první pohled se situace jevila tak, že tyto prvky potvrzují tezi bulharských orgánů, že obecně mezi těmito dvěma kroky neexistuje vzájemná souvislost (34).
(39)
Bulharské orgány však uvedly, že vzorce pro stanovení administrativních cen za lesní pozemky a kolkovného účtovaného za změnu určeného účelu užívání pozemku byly stanoveny na takové úrovni, aby se zajistilo, že plná cena za směnu lesního pozemku, navýšená o poplatek za změnu určeného účelu užívání pozemku, bude do značné míry odpovídat tržní ceně obdobného stavebního pozemku. Z toho by mohlo vyplývat, že bulharské orgány vycházely z předpokladu, že mnozí investoři se budou snažit oba kroky spojit do jedné transakce.
(40)
Komise tedy vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda by při stanovení ceny parcel pro účely směny neměla být zohledněna případná změna určeného účelu užívání dotčeného lesního pozemku, tj. zda by se mělo mít za to, že existuje vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání směněného pozemku.
3.2. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI ZMĚNĚ URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(41)
Komise zadruhé vyjádřila pochybnosti o tom, zda změna určeného účelu užívání směněných pozemků nemohla představovat poskytnutí státní podpory vzhledem k tomu, že se tím hodnota směněných pozemků ještě více zvýšila.
(42)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ze změny určeného účelu užívání pozemku přímo nevyplývá, že by se jednalo o převod státních prostředků. Kolkovné, jež mělo být u těchto transakcí uhrazeno, bylo vypočteno podle příslušných právních předpisů a - nakolik je Komisi známo - ve všech dotčených případech zaplaceno. Přestože podniky dotčené změnou určeného účelu užívání pozemku mohly mít z této změny prospěch, správní rozhodnutí, jimiž byla tato změna provedena, by nepředstavovala státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise k této otázce nezaujala jednoznačný postoj a vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily k tomu, zda v dané transakci došlo ke státní podpoře.
3.3. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI SMĚNĚ LESNÍCH POZEMKŮ
(43)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ceny lesních pozemků pro účely směn určili odhadci výhradně na základě vzorců stanovených v nařízení o základních cenách. Komise proto vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda administrativní cena stanovená za použití těchto vzorců byla obdobná jako obvyklé ceny při transakcích mezi dvěma soukromými subjekty. Komise proto vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany k tomu, aby předložily informace o tržních cenách dosažených v případech čistě soukromého prodeje (nebo čistě soukromé směny) lesních pozemků, k nimž v Bulharsku během posuzovaného období došlo. Komise dále vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany, aby předložily informace o rozdílech mezi těmito cenami a administrativními cenami použitými u napadených směn, a tudíž o možné výši státní podpory při těchto transakcích. Komise nadto Bulharskou republiku a třetí strany vyzvala, aby předložily informace o pravidlech uplatňovaných u náhrad vyplácených při směně v případech, kdy mezi cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, existoval rozdíl. V neposlední řadě pak Komise vyzvala Bulharskou republiku, aby jí poskytla další informace, jimiž by doložila své tvrzení, že napadené směny neovlivňují obchod v rámci Unie.
(44)
Komise také v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla své předběžné stanovisko k tomu, jak by měla být vyčíslena výhoda vyplývající z napadených směn v případě, že se zjistí, že tyto směny představovaly státní podporu:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou první lesní parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této první parcely určenou podle nařízení o základních cenách,
(ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou druhé lesní parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této druhé parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Výše státní podpory při směně by se tedy rovnala hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
Při výpočtu možného prvku státní podpory při transakci by měla být zohledněna i případná peněžní náhrada rozdílu mezi administrativními cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, zaplacená jednou stranou druhé straně.
3.4. SLUČITELNOST PŘÍPADNÉ STÁTNÍ PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(45)
Pro případ, že by byla zjištěna přítomnost prvku státní podpory - ať už v důsledku změny určeného účelu užívání pozemku, a/nebo v důsledku směny -, vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, zda by bylo možno tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, konkrétně s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy a pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (35) a/nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy a pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 („pokyny k odvětví lesnictví“) (36).
(46)
Komise proto požádala Bulharskou republiku a zúčastněné strany, aby se ke slučitelnosti napadených opatření s vnitřním trhem vyjádřily.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1. PŘIPOMÍNKY PRVNÍHO STĚŽOVATELE V SOUVISLOSTI S POCHYBNOSTMI VYJÁDŘENÝMI KOMISÍ V ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
První stěžovatel tvrdí, že napadené směny představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a že tato podpora je neslučitelná s vnitřním trhem.
(48)
Pokud jde o pochybnosti Komise týkající se první otázky, domnívá se první stěžovatel, že je třeba mít za to, že změna určeného účelu užívání pozemku a směna vzájemně souvisejí. Tvrdí přitom zaprvé, že mnohé z osob, které směny využily, působí v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu, a nikoli v oblasti lesnictví. Zadruhé podle prvního stěžovatele nejsou směněné lesní pozemky od roku 2009, kdy vstoupilo v platnost moratorium, prakticky komerčně využívány. Zatřetí údajně v době provádění směn mnohé z osob, které je využily, oznámily a propagovaly své projekty výstavby lyžařských nebo přímořských letovisek na směněných lesních pozemcích a zahájily dokonce s příslušnými místními orgány jednání, aby zajistily, že ke změně v určeném účelu užívání pozemku skutečně dojde. Začtvrté tvrdí první stěžovatel, že za realizaci směny a za vynětí směněných pozemků z lesního fondu mnohdy odpovídal týž státní orgán (Výkonný lesní úřad a příslušný regulační orgán) (37), který takto připravoval půdu pro jejich komerční využití.
(49)
První stěžovatel má tedy za to, že by se měla při vyčíslení celkové částky státní podpory při těchto směnách zohlednit případná reklasifikace určeného účelu užívání pozemku a příslušné navýšení ceny. Podle názoru stěžovatele by se proto při vyčíslení částky podpory měla provést srovnání s parcelami stavebních pozemků s cílem náležitě zohlednit tržní cenu pozemků, jež byly předmětem směny.
(50)
První stěžovatel se také zmiňuje o tom, že z hlediska atraktivity regionů, ve kterých se lesní parcely ve vlastnictví státu nacházely, by bývalo hospodářsky výhodnější, kdyby bulharské orgány nejprve podnikly kroky ke zvýšení hodnoty parcel (tj. změnily jejich určený účel užívání tak, aby na nich mohla proběhnout výstavba) a teprve poté přikročily k jejich pozbytí. Podle prvního stěžovatele v žádném z případů, kdy byla podána žádost o směnu, Výkonný lesní úřad před provedením změny nepřistoupil ke změně určeného účelu užívání těchto pozemků. Podle stěžovatele to jasně naznačuje, že zde existoval záměr zvýhodnit nabyvatele lesních pozemků ve vlastnictví státu. Tuto praxi kritizovala rovněž Světová banka ve zprávě o bulharském odvětví lesnictví z roku 2009, ve které se konstatovalo, že státu tímto konkrétním způsobem vznikají ztráty (38).
(51)
Pokud jde o pochybnosti Komise o druhé otázce, tedy zda v důsledku změny určeného účelu užívání směněných pozemků nedošlo ke státní podpoře, tvrdí první stěžovatel, že nabyvatel pozemků sice po rozhodnutí provést změnu určeného užívání pozemku následně zaplatil kolkovné, a tato částka by tedy měla být při vyčíslování případné podpory obdržené v důsledku směny odečtena, že však toto kolkovné skutečné zvýšení hodnoty parcely v důsledku této změny neodráželo. První stěžovatel dále tvrdí, že by v případech, kdy ke směně došlo před přistoupením Bulharska k Evropské unii, ale změna určeného účelu užívání pozemku proběhla až po přistoupení, měla být protiprávní státní podpora poskytnutá nabyvateli pozemků dána rozdílem mezi tržní hodnotou příslušné parcely v době směny (před přistoupením) a tržní hodnotou parcely po změně určení účelu užívání pozemku (po přistoupení).
(52)
Co se týče pochybností vyjádřených Komisí ohledně třetí otázky, tedy přítomnosti státní podpory v souvislosti se směnami, tvrdí první stěžovatel, že vzorce předepsané nařízením o základních cenách neodrážejí tržní hodnotu pozemků, jež byly předmětem směny. Stěžovatel také zpochybňuje nezávislost odhadců, neboť podle jeho názoru má nabyvatel pozemků možnost zvolit si odhadce, který mu je příznivě nakloněn, což vede k výraznému podhodnocení cen.
(53)
Stěžovatel rovněž předložil další informace o tržních cenách směněných lesních pozemků nebo velice podobných lesních pozemků, jež se podle něj výrazně lišily od administrativních cen parcel. Vzhledem k časovým omezením zkoumal první stěžovatel pouze ceny devíti směněných parcel. K tomuto zkoumání byla použita ocenění pozemků zpracovaná bankami a rovněž informace z bulharského veřejného katastru nemovitostí obsahujícího ceny, za které byly u podobných parcel realizovány realitní transakce. Zjištěné cenové nesrovnalosti se (při uplatnění administrativní ceny) pohybovaly od podhodnocení o 50-65 % až po případy, kdy byly lesní pozemky údajně získány za 1 až 2 % tržní ceny.
(54)
V neposlední řadě pak první stěžovatel tvrdí, že skutečnost, že bylo zahájeno trestní řízení proti bývalému řediteli Výkonného lesního úřadu na základě obvinění z realizace směn, jež poškozovaly stát, naznačuje, že samy bulharské orgány mají za to, že lesní pozemky byly některým soukromým osobám postoupeny za cenu výrazně pod svou tržní hodnotou.
(55)
Pokud jde o otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, tvrdí první stěžovatel, že, pokud je mu známo, žádná z osob, které směny využily, neprovozovala lesnictví jako svou hlavní obchodní činnost. Téměř všechny tyto osoby údajně naopak charakterizovaly minulé aktivity či budoucí obchodní záměry v oblasti hospodářských činností či investic v jednom z následujících odvětví: spekulace s nemovitostmi, stavebnictví a/nebo cestovní ruch. Podle stěžovatele se cestovní ruch z definice týká celého vnitřního trhu, a narušuje jej tedy i pouhých několik případů selektivní podpory. První stěžovatel dále uvádí, že vzhledem k počtu a rozsahu směn jsou fakticky od vstupu na bulharský trh odrazováni zahraniční konkurenti. Přestože se někteří významní investoři v Evropské unii (např. Lindner, ECE) na stavebních projektech ve městech v Bulharsku (obchodní centra a velké obchodní domy) podíleli, téměř všechny významné investice do přímořských, lyžařských nebo golfových letovisek údajně uskutečnily podniky ovládané bulharskými osobami.
4.2. PŘIPOMÍNKY OSOB, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY, A JINÝCH TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise přijala připomínky od velkého počtu třetích stran, z nichž většinu představovaly soukromé subjekty, jež se podílely na směnách („osoby, které směny využily“). Komise konstatuje, že řada těchto osob (39) se omezila na vydání stručného prohlášení, že při směnách, na kterých se podílely, ke státní podpoře nedošlo. Jiné osoby, které směny využily, podaly k pochybnostem vyjádřeným Komisí v rozhodnutí o zahájení řízení podrobnější připomínky, které budou předmětem následujících oddílů.
4.2.1. Vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání pozemku
(57)
Pokud jde o první otázku, u které Komise vyjádřila pochybnosti, tj. vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily (40) a které na rozhodnutí o zahájení řízení reagovaly, že žádná takováto souvislost neexistuje. Směna a následná změna určeného účelu užívání směněných pozemků probíhala v rámci dvou odlišných řízení, jež jsou v kompetenci dvou různých na sobě nezávislých státních orgánů. Směny spadají do pravomoci ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů a Výkonného lesního úřadu, a to v závislosti na velikosti parcely, která je předmětem směny, zatímco změna určeného účelu užívání pozemku spadá do pravomoci místních orgánů - starostů obcí nebo městské rady; ministra pro místní rozvoj a veřejné práce; nebo regionálního hejtmana u lokalit, které se nacházejí v jeho regionu - a vyžaduje schválení podrobného nebo obecného plánu územního rozvoje.
(58)
Jedna z osob, které směny využily, (41) dále doplňuje, že nelze automatiky spatřovat vzájemnou souvislost mezi změnou určeného účelu užívání pozemku a zvýšením jeho hodnoty. Rozhodnutí změnit určený účel užívání pozemku vycházelo z posouzení potřebnosti změny, jež má širší rozměr a často má přednost před soukromými zájmy vlastníků, a nevychází proto z obchodních zájmů stran směny. Další z osob, které směny využily, (42) konstatuje, že statistické informace, jež předložily bulharské orgány, potvrzují, že vzájemná souvislost v tomto případě neexistuje. V neposlední řadě považují jiné osoby, které směny využily, (43) otázku, zda v tomto případě existuje vzájemná souvislost, za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla vyňata z ochrany lesního fondu pro účely výstavby a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by určený účel užívání pozemku mělo změnit.
(59)
Pokud jde o otázku, zda by se případná změna určeného účelu užívání směněného pozemku měla zohlednit při stanovení ceny tohoto pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily, že by tomu tak z různých důvodů být nemělo. Řada z těchto osob (44) má za to, že by u směněného pozemku nebylo důvodné zohledňovat hypotetickou možnost změny jeho určeného účelu užívání, neboť o takovou změnu by se nikdy nemuselo zažádat nebo by mohla být zamítnuta vzhledem k tomu, že by nevyhověla příslušným správním požadavkům. Strategické umístění směněného lesního pozemku, jež údajně zvyšuje jeho hodnotu, je v případě, že se určený účel užívání pozemku nezměnil a nabytou půdu lze užívat pouze pro účel stanovený zákonem, irelevantní. Jedna z osob, které směny využily, (45) proto tvrdí, že by se měl brát zřetel na konkrétní dohodu mezi stranami směny ke dni ocenění. V objektivním a reálném výpočtu tržní hodnoty by měly být v úvahu vzaty také obecné plány územního rozvoje (které povolují, či nepovolují výstavbu) platné k datu ocenění pozemku, jenž byl předmětem směny. Měl by tedy být stanoven soubor jednotných kritérií, který umožní rozlišovat mezi hypotetickou možností a skutečným záměrem stran směny provést následně změnu účelu užívání pozemku.
(60)
Mnohé z osob, které směny využily, nadto konstatují, že za vynětí pozemků z ochrany lesního fondu se účtuje poplatek za změnu určeného účelu užívání, který se rovná ceně za metr čtvereční stavebního pozemku v dotčené oblasti. Tyto osoby proto tvrdí, že z dotčené změny nemají hospodářský prospěch, protože pokud je nabytý pozemek prodán, použit jako zajištění nebo zastavěn, bude jeho hodnota stejná jako v případě pozemku stavebního. Podobný argument použily i společnosti Mirta Engineering a Beta Forest, které poukazují na to, že se změnou určeného účelu užívání pozemku jsou spojeny další náklady, zejména kolkovné a místní daň a rovněž náklady na projektování, které hodnotu nemovitosti dále zvyšují. Pan Michailov a paní Michailova dokonce tvrdí, že v jejich případě byla změna určeného účelu užívání pozemku podmíněna tím, že státu uhradí poplatky stanovené v článku 17 zákona o lesích a v prováděcím nařízení k tomuto zákonu.
(61)
V neposlední řadě považují některé z osoby, které směny využily, (46) tuto otázku za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla pro účely výstavby vyňata z ochrany lesního fondu a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by mělo určený účel užívání pozemku změnit. Společnost MIKS ve svém podání uvedla, že v její smlouvě o směně bulharský stát stanovil, že žádná změna určeného účelu užívání pozemku není přípustná.
4.2.2. Státní podpora při směně lesních pozemků
(62)
Pokud jde o pochybnosti, jež Komise vyjádřila ohledně otázky, zda administrativní ceny účtované při směnách odpovídají cenám tržním, předložily osoby, které směny využily, (47) v případě svých vlastních směn několik vzájemně si podobných argumentů, proč by tomu tak být mělo.
(63)
Zaprvé tvrdí jedna z osob, které směny využily, (48) že při stanovení administrativních cen nařízení o základních cenách zohledňuje objektivní kritéria, jako je umístění pozemku, význam dotčených okresů a druh a význam rostlinných odrůd na pozemku, zatímco dvě jiné osoby, které směny využily, (49) uvádějí, že administrativní cena směn vychází z kritérií, jež jsou totožná s těmi, jež se používají při směnách lesních pozemků v soukromém vlastnictví realizovaných soukromými investory, jejichž předmětem jsou pozemky, jež se nacházejí v blízkosti infrastruktury místního či celostátního významu a které jsou, pokud jde o rostlinné druhy, umístění v oblastech podléhajících zvláštní ochraně vůči urbanizaci atd., obdobné jako v případě směn napadených. Podobně jiné osoby, které směny využily, (50) tvrdí, že ocenění vycházející z nařízení o základních cenách vedou k administrativním cenám, které jsou obdobné, nebo v mnohých případech vyšší než tržní ceny za lesní pozemky v Bulharsku, a to v důsledku neexistence tuzemského trhu s tímto typem pozemků a skutečnosti, že za nízké ceny byl realizován jen omezený počet soukromých transakcí. Směny tedy byly provedeny na základě převažujících hospodářských podmínek na trhu.
(64)
Zadruhé řada osob, které směny využily, (51) uvádí, že provedla ocenění parcel, jež byly předmětem směny, přičemž jejich výsledkem byly administrativní ceny, jež jsou obdobné (52), nebo v mnohých případech dokonce vyšší než (53) tržní ceny za lesní pozemek v Bulharsku.
(65)
Zatřetí poukazuje několik osob, které směny využily, (54) na absenci čistě soukromých směn nebo prodejů v oblastech, kde se uskutečnily směny, na nichž se podílely, jako na důvod, proč by se mělo mít za to, že administrativní ceny přibližně odrážejí ceny tržní.
(66)
V neposlední řadě pak několik osob, které směny využily, (55) tvrdí, že vzhledem k tomu, že ministr zemědělství a potravinářství je v rámci výkonu své pravomoci volného uvážení oprávněn realizaci směny odmítnout, pokud stát nemá zájem na pořízení dotčených lesních pozemků v soukromém vlastnictví, a že podmínky směny musí schválit obě strany (veřejný i soukromý subjekt), měly by se směny považovat za obchodní transakce, v jejichž rámci se stát chová jako hospodářský subjekt v tržním hospodářství.
(67)
Pokud jde o částku možné státní podpory při dotčených transakcích (tj. rozdíl mezi administrativní a tržní cenou za lesní pozemek), reagovala většina osob, které směny využily, (56) v tom smyslu, že v případech, kdy půda v soukromém vlastnictví měla vyšší cenu než půda ve vlastnictví veřejném, bulharské orgány náhradu za rozdíl v ceně neposkytly. Jedna z dalších osob, které směny využily, (57) uvedla, že rozdíl v tržních cenách směněných lesů v soukromém a veřejném vlastnictví, které se nacházejí v týchž nebo přilehlých oblastech, vládu zvýhodňuje, neboť administrativní ceny jsou vyšší než tržní ceny svobodně sjednané mezi soukromými vlastníky lesů v dotčených oblastech.
(68)
Pokud jde o další podmínky, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory, popíraly některé z osob, které směny využily, (58) jejich naplnění. Některé z osob, které směny využily, (59) tak tvrdí, že jsou fyzickými osobami, na které se bulharský zákon o státní podpoře a článek 107 Smlouvy nevztahuje. Pokud jde o státní prostředky, konstatují tyto osoby, které směny využily, že vláda pozemky získala jejich nezákonným vyvlastněním a neposkytla za ně přiměřenou náhradu, a nelze tedy mít za to, že jich stát pozbývá. Co se týče tvrzení o selektivnosti, tvrdí tito příjemci, že zákon o lesích platí erga omnes, a nepředstavuje tedy diskriminaci.
(69)
Další z osob, které směny využily, (60) má rovněž za to, že podmínky článku 107 Smlouvy nebyly, pokud jde o směny, naplněny, ale z poněkud odlišných důvodů. Zaprvé podle této osoby nedocházelo k žádnému převodu státních prostředků, neboť směna představuje „transakci dvojího prodeje“, k níž došlo poté, co nezávislý odhadce nemovitostí provedl ocenění na základě objektivních kritérií pro výpočet ceny, jež stanoví zákon. Nikdo nebyl nijak zvýhodněn a ani protistrany směnou nezískaly výhodnější postavení než jejich konkurenti, neboť o směnu svého soukromého lesního pozemku za pozemek ve veřejném vlastnictví mohl zažádat každý vlastník pozemku. Podobný argument předkládá další z osob, které směny využily, (61) a má přitom za to, že režim směn představuje všeobecné opatření, jehož mohou využít všichni vlastníci lesních pozemků.
(70)
Co se týče hospodářského zvýhodnění, rozporuje většina osob, které směny využily, (62) tvrzení, že by k němu při dotčených transakcích došlo, neboť podle nich administrativní cena za směněnou půdu odpovídala tržní ceně, nebo byla vyšší.
(71)
V neposlední řadě pak na otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, velká většina osob, které směny využily, (63) odpověděla, že nepůsobí v oblasti výstavby nemovitostí nebo v oblasti cestovního ruchu a/nebo že nepodnikla žádné kroky, aby povolení k činnosti poskytovatele souborných služeb cestovního ruchu získala. Tyto osoby navíc potvrdily, že pozemek, který směnou nabyly, nevyužily k těžbě dřeva a nerealizovaly prodej dřeva v Bulharsku ani v jiných členských státech. Uvádějí tedy, že nelze tvrdit, že byl dán nějaký skutečný či potenciální vliv na obchod v rámci Společenství. Jiná z osob, které směny využily, (64) doplnila, že tyto směny nevedou k posílení tuzemské výroby, a neomezují tak možnosti podniků z jiných členských států v oblasti dovozu výrobků na místní trh.
(72)
Jiné z osoby, které směny využily, (65) uvedly, že vzhledem k tomu, že dotčené směny nezahrnují převod státních prostředků a nepřinášejí jim hospodářské zvýhodnění, nelze mít za to, že by ovlivňovaly rovnováhu trhu a hospodářské podmínky, ve kterých podniky působí; z jejich pohledu v tomto směru platí, že na pořízení hmotných aktiv je zapotřebí počáteční investice. Podniky z jiných členských států tak mohou vstupovat na týž trh a působit na něm za rovných podmínek, a nelze tedy mít za to, že obchod mezi členskými státy byl napadenými směnami ovlivněn.
(73)
V neposlední řadě pak jedna z osob, které směny využily, (66) vysvětlila, že lesní pozemek, který od státu získala, není vhodný pro zalesňování. Dále má za to, že její pozemek má vyšší hodnotu než pozemek, který získala od státu a že při této transakci nedošlo ke státní podpoře. A své vyjádření pak uzavřela konstatováním, že získané pozemky používá pro mobilní včelařství, jako zdroj pro letní snůšku.
4.2.3. Slučitelnost možné státní podpory s vnitřním trhem
(74)
Přestože Komise zúčastněné strany vyzvala, aby předložily veškeré dostupné důkazy, které by jí umožnily přezkoumat slučitelnost napadených směn s vnitřním trhem, žádná z osob, které směny využily, tak neučinila.
5. PŘIPOMÍNKY BULHARSKÉ REPUBLIKY
5.1. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(75)
Bulharské orgány tvrdí, že napadené směny státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(76)
Pokud jde o údajnou vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, uvedly bulharské orgány, že čl. 15 písm. b) zákona o lesích povoluje možnost zažádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku bez ohledu na způsob, jakým byla půda získána, ať již prostřednictvím směny, koupí nebo jinými prostředky. Takováto teoretická možnost by ale neměla být chápána jako nějaká pevně daná dohoda mezi orgány a soukromým subjektem, který se směny účastní, o budoucím postupu v tom smyslu, že dojde k následné změně určeného účelu užívání pozemku.
(77)
Bulharské orgány předložily důkazy o tom, že bylo v souvislosti se 132 směnami, k nimž v období let 2007 až 2009 došlo, podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, přičemž pouze v 15 případech (tj. v 11,4 % všech směn) bylo vydáno kladné správní rozhodnutí, jímž byla požadovaná změna povolena.
(78)
Bulharské orgány také poukazují na odlišné cíle, jež jsou směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku sledovány. Zatímco účelem směn je dosáhnout konsolidace a ochrany bulharských lesů s cílem zajistit jejich udržitelný rozvoj a obnovu ve prospěch společnosti jako celku, smyslem změny určeného účelu užívání pozemku je dosáhnout cílů stanovených v zákoně o územním plánování, který určuje pravidla pro začlenění pozemků do hranic aglomerací, ve kterých je povolena výstavba v souladu s veřejnými potřebami a zájmy týkajícími se udržitelného rozvoje a vytvoření vhodných životních, pracovních a rekreačních podmínek pro občany. Kromě toho je třeba konstatovat, že zatímco směny závisí na rozhodnutích ministra zemědělství a potravinářství, změny určeného účelu užívání pozemku závisí na schválení plánu územního rozvoje, což je věcí jednotlivých příslušných orgánů, tj. ministra pro místní rozvoj a veřejné práce, regionálního hejtmana nebo obecních rad. V neposlední řadě mají bulharské orgány za to, že vzhledem k tomu, že právo zažádat o změnu určeného účelu užívání pozemku ze zákona o lesích přímo nevyplývá, nýbrž vyžaduje splnění podmínek stanovených jinými zákony, nelze hypotetickou možnost změnit určený účel užívání pozemku chápat v tom smyslu, že by tato změna vzájemně souvisela se směnami.
(79)
Pokud jde o otázku, zda by možná změna určeného účelu užívání směněných pozemků měla být při stanovení ceny těchto pozemků brána v potaz, zopakovaly bulharské orgány svůj postoj, že neexistuje přímá souvislost mezi cenou, k níž se ve věci směny dospělo, a následnou změnou účelu užívání směněných pozemků. Bulharské orgány podrobně popsaly postup, jenž měl být při stanovení cen u směn uplatňován (bývalý čl. 20 odst. 5 a bývalý článek 21 nařízení o základních cenách) a poplatky účtované za změnu určeného účelu užívání pozemku. Tyto orgány také konstatují, že soukromí vlastníci mohou o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku zažádat bez ohledu na to, jak tento pozemek získali; každý investor tak požíval týchž výhod, a to bez ohledu na to, zda les získal od státu, nebo v rámci transakce za obvyklých podmínek uzavřené se soukromým subjektem; poplatky, jež jsou účtovány za provedení změny určeného účelu užívání pozemku, by se tedy ve vztahu k osobám, které směny využily, měly považovat za neselektivní.
(80)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, zda metodika výpočtu administrativních cen náležitě odráží ceny tržní, konstatují bulharské orgány zaprvé, že administrativní ceny jsou stanoveny podle nařízení o základních cenách a že při koncipování tohoto nařízení jako vzor sloužily postupy pro stanovení cen lesních pozemků v jiných členských státech, zejména v Německu. Ocenění lesů v soukromém i veřejném vlastnictví provedli nezávislí znalci na základě jednotného souboru kritérií.
(81)
Zadruhé předložily bulharské orgány údaje o všech transakcích (67), jejichž předmětem byl prodej a nákup lesů v soukromém vlastnictví v období let 2007-2009 (68). Informace předložené k průměrným cenám nemovitostí v soukromém vlastnictví (tj. „tržním cenám“) obsahují přehled věrohodných tržních dokladů v souladu s požadavkem stanoveným v bodu 34 doplňkových ustanovení nařízení o základních cenách. V případech, kdy informace o transakcích uzavřených pro totožné oblasti k dispozici nejsou, byly předloženy podrobné údaje o transakcích, které se uskutečnily v blízkých oblastech s lesy, které jsou podobné z hlediska umístění a rostlinných druhů. Podle bulharských orgánů lze na základě těchto údajů prokázat, že ve většině případů byla administrativní cena použitá pro napadené transakce obecně vyšší než tržní ceny při transakcích za obvyklých podmínek (69). V tomto ohledu bulharské orgány zpochybňují důkazy, které předložil stěžovatel. Na jedné straně by totiž ceny, které uvádějí stěžovatelé, představovaly ceny, za které byly pozemky nabídnuty k prodeji, a nikoli nutně ceny fakticky dosažené nebo ceny parcel, u kterých již došlo ke změně určeného účelu použití a za něž bylo uhrazeno kolkovné. Na straně druhé tržní cena, již stěžovatel uvedl, není vždy spolehlivá, neboť v mnoha případech představuje výsledek jediné soukromé transakce.
(82)
Zatřetí bulharské orgány zopakovaly, že stát neposkytuje žádnou náhradu za rozdíl mezi vyšší celkovou administrativní hodnotou soukromých lesních pozemků, které získal, a tržní hodnotou směněných pozemků a že se směny prováděly pouze v případech, kdy hodnota získané parcely lesního pozemku v soukromém vlastnictví byla vyšší než hodnota parcely ve vlastnictví státu, za kterou byla směněna, nebo rovna této hodnotě. Soukromý subjekt měl nadto povinnost uhradit režii ve výši 2 % hodnoty dotčeného majetku.
(83)
V neposlední řadě bulharské orgány poukazují na to, že nařízení o základních cenách bylo od svého přijetí třikrát změněno, a to v letech 2004, 2005 a 2007. Změna nařízení v roce 2005 se s ohledem na pokročilou fázi navracení vyvlastněných lesů a lesních pozemků jeví jako obzvláště pozoruhodná; vyplývalo z ní totiž, že lesy v soukromém vlastnictví již na trhu byly k dispozici a byla po nich poptávka. Účelem této změny v zásadě bylo změnit metodiku oceňování pozemků. Koeficienty týkající se oblastí chráněných vůči urbanizaci byly nadto také zvýšeny a bylo zavedeno několik nových kategorií k vymezení navýšení (přírůstků) cen pozemků v závislosti na kategorii sídla.
(84)
Po přistoupení Bulharska k Evropské unii dne 1. ledna 2007 byly navíc koeficienty v nařízení plně aktualizovány, a to včetně koeficientů týkajících se oblastí chráněných před urbanizací a tzv. „tržně regulačních“ koeficientů, které závisejí na kategorii pozemků. Kromě toho došlo i ke změně čl. 20 odst. 5 nařízení o základních cenách, v jejímž rámci se zvýšila cena směněných pozemků ve vlastnictví státu o 50 % hodnoty „tržně regulačního“ koeficientu. Nadto bylo zavedeno navýšení (přírůstek) hodnoty pozemku podle jednotlivých kategorií sídel.
(85)
Podle bulharských orgánů tyto změny nařízení o základních cenách prokazují, že i při absenci vyspělého tuzemského trhu s lesními pozemky se bulharské orgány s ohledem na nadcházející přistoupení Bulharska k Evropské unii snažily o aktualizaci mechanismu oceňování stanoveného v tomto nařízení, tak aby se zajistilo, že bude vycházet z věrohodných tržních údajů. Ke dni přistoupení Bulharska k Evropské unii tedy administrativní ceny vypočtené na základě nařízení o základních cenách nebyly nižší než tržní ceny těchto parcel.
(86)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, že směny mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, zdůrazňují bulharské orgány zaprvé, že ze soukromých subjektů, které se na napadených směnách podílely, jich podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy představuje 81. Zbývajících 51 soukromých subjektů tvoří fyzické osoby, které nepůsobí v oblasti obchodování se zbožím ani se službami. Bulharsko v této souvislosti zdůrazňuje, že ani Státní lesní úřad ani jeho nástupce Výkonný lesní úřad neobdržely od fyzických osob, které v posuzovaném období směny uskutečnily, žádné žádosti o kácení nebo vývoz dřeva
(87)
Zadruhé bulharské orgány tvrdí, že směny nemohou ovlivnit obchod v rámci Unie, neboť firmy, které podporu získaly, nevyvíjejí činnost, která by zahrnovala dovoz nebo vývoz výrobků či služeb. Bulharské orgány doplnily již poskytnuté informace o objemu vytěženého dřeva a dřeva vyvezeného do Evropské unie za posuzované období a předložily dokument, který prokazuje, že žádný ze soukromých subjektů, jež získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, nevytěžil, neprodal na vnitrostátním trhu ani nevyvezl dřevo z Bulharské republiky.
(88)
Zatřetí bulharské orgány tvrdí, že odvětví cestovního ruchu (např. poskytovatelé souborných služeb cestovního ruchu, cestovní kanceláře, vlastníci hotelu a poskytovatelé doplňkových služeb cestovního ruchu) se řídí pravidly, jež stanoví bulharský zákon o cestovním ruchu. Tento zákon vyžaduje správní registraci poskytovatelů služeb ve veřejném rejstříku vedeném ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Povinnost registrace ve zvláštním rejstříku se podle článku 58 tohoto zákona vztahuje také na osoby činné v oblasti řízení hotelů. Z tohoto důvodu lze za podniky působící v odvětví cestovního ruchu považovat pouze společnosti zapsané v příslušných veřejných rejstřících vedených ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Kontrola příslušných rejstříků ukázala, že pouze jedna ze společností, které získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, a sice Kapsi Tours OOD, je zapsána jako poskytovatel souborných služeb cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu.
(89)
Začtvrté bulharské orgány vysvětlily, že v Bulharsku společnosti zabývající se výstavbou nemovitostí z hlediska své činnosti rovněž podléhají také povinnosti registrace v ústředním oborovém rejstříku stavebních podniků vedeném Bulharskou stavební komorou, a to v souladu se zvláštním zákonem, totiž zákonem o stavební komoře (70). Bulharské orgány poukazují na to, že pouze tři z podniků, které se státem provedly směnu, jsou zapsány jako stavební podniky a mohly nějakým způsobem vyvíjet stavební činnost podle dotčeného zákona.
(90)
Bulharské orgány tudíž konstatovaly, že většina podniků, které případně mohly mít z napadených směn prospěch, v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu nepůsobí. Podle jejich názoru tedy nelze mít za to, že těmito transakcemi byla narušena hospodářská soutěž na příslušných trzích mimo rámec odvětví lesnictví.
5.2. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM STĚŽOVATELE
(91)
Bulharské orgány souhlasí se stěžovatelem v tom, že směny lesních pozemků mezi státem a obcemi neobsahují prvek státní podpory. Namítají ovšem, že tvrzení stěžovatele, že většina příjemců aktivně působí v odvětví stavebnictví nebo cestovního ruchu neodpovídá skutečnosti, a to z týchž důvodů, jež byly vysvětleny v předchozím oddílu.
(92)
Bulharské orgány také nesouhlasí se způsobem, jakým stěžovatel určil tržní ceny lesních pozemků na základě porovnání cen lesních pozemků v jednotlivých letech (např. z doby několika let předtím, než došlo ke směně lesů), a rozporují tvrzení stěžovatele, že v určitých případech vlastníci směněných lesních pozemků tuto půdu poskytli jako zajištění k získání úvěrů, neboť takovýto postup by byl v rozporu s ustanoveními bulharského práva a zákona o státním majetku, jež stěžovatel citoval. Údaje, jež stěžovatel předložil, zřejmě obsahují závažné chyby a nejsou v souladu s dostupnými katastry nemovitostí a dokumentací týkající se směn. Údaje, jež předložil stěžovatel, jsou zřejmě také nesprávné, pokud jde o lesní pozemky ve vlastnictví státu, jež byly získány prostřednictvím směn a následně poskytnuty jako zajištění za úvěry. Bulharské orgány v každém případě pro vysvětlení uvádějí, že banky v Bulharsku k zajištění toho, aby byl dluh splacen, vedle nemovitostí vyžadují i jiná likvidní aktiva. Podle bulharských orgánů by tedy bylo nesprávné stanovit cenu na metr čtvereční jako podíl částky poskytnutého úvěru a plochy pozemků, jež slouží jako zajištění za hypotéku. Bulharské orgány také předložily stanovisko První investiční banky k mechanismům poskytování úvěrů a k metodám oceňování lesů a lesních majetků navrhovaných dlužníky jako zajištění.
(93)
Bulharské orgány také nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že obecní orgány neměly v případě pozemků, jejichž určený účel používání byl změněn, jinou možnost než přijmout podrobné plány územního rozvoje. Podle bulharských orgánů vychází případná změna určeného účelu užívání této pozemků z právně vynucovaných podrobných plánů územního rozvoje, které byly veřejně projednány a kterými byly stávající obecné plány územního rozvoje v osídlených oblastech změněny. Tato správní řízení nespadají do rozhodovací pravomoci ministra zemědělství a potravinářství, který jednotlivá správní oznámení týkající se změny územního plánu subjektům, jež o tuto změnu zažádaly, vydává teprve poté, co vstoupí v platnost podrobný plán územního rozvoje.
(94)
Bulharské orgány dále odmítají tvrzení, že mnoho subjektů zapojených do směn mělo v úmyslu provést změnu určeného účelu užívání získané lesní parcely. Podle bulharského zákona o lesích lze takovou změnu provést jen na základě podání žádosti v rámci postupu uvedeného v čl. 14 písm. c) zákona o lesích (jenž byl zrušen). Jakýkoliv jiný záměr vyjádřený prostřednictvím některého z hromadných sdělovacích prostředků nebo jiným způsobem odlišným od příslušného zákonného postupu by představoval irelevantní a svévolný akt.
(95)
Bulharské orgány rovněž nesouhlasí se stanoviskem stěžovatele, že administrativní stanovení cen lesních pozemků nezohledňovalo dynamický vývoj ekonomiky. Bulharské orgány mají za to, že způsob stanovení cen podle nařízení o základních cenách je přiměřený. Rovněž není pravda, že předmětné nařízení nebylo aktualizováno, neboť v roce 2007 byly zavedeny nové koeficienty, a již uskutečněné směny tak hospodářské subjekty v hospodářské soutěži nijak nezvýhodňovaly.
(96)
Bulharské orgány rozporují argument stěžovatele, že by odhadci byli zaujatí. Podle bulharských orgánů jsou tito odhadci soudními znalci, jejichž bezúhonnost nelze zpochybňovat. V případě, že by lesní pozemky ocenili způsobem příznivým pro soukromý subjekt a v rozporu s ustanoveními nařízení o základních cenách, bulharské orgány by takové ocenění pro účely směny nepřijaly.
(97)
V reakci na tvrzení stěžovatele, že oficiální statistické údaje o hodnotě/cenách transakcí, jež poskytují příslušné orgány, nejsou správné, bulharské orgány uvádějí, že daňové úniky vzniklé v důsledku tajení skutečné ceny určité transakce jsou podle bulharského trestního zákoníku trestným činem.
(98)
V neposlední řadě pak bulharské orgány rozporují tvrzení stěžovatele, že by obvinění bývalého vedoucího Výkonného lesního úřadu bylo důkazem přítomnosti státní podpory při směnách. Podle bulharských orgánů jsou řízení vedená proti úředníkům, kteří se na řízeních ve věci směn lesních pozemků ve vlastnictví státu podíleli, z hlediska posouzení přítomnosti podpory v rámci napadených transakcí irelevantní.
5.3. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM, KTERÉ PODALY DALŠÍ TŘETÍ STRANY
5.3.1. Připomínky Bulharska podané ke dni 29. září 2011
(99)
Na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané společností All Seas odpověděly bulharské orgány dopisem ze dne 29. září 2011.
(100)
Společnost All Seas směnila celkem 157,4 ha lesních parcel v soukromém vlastnictví na území obcí Teteven a Gaborovo za lesní parcely ve vlastnictví státu o celkové výměře asi 57,9 ha v katastrálním území obce Balčik (71). V této souvislosti také společnost All Seas zaplatila bulharskému státu částku 138 781 BGN za režijní náklady.
(101)
Administrativní cena lesních parcel ve vlastnictví státu byla stanovena na 11,99 BGN za m2. Podle informací, jež mají bulharské orgány k dispozici, činila průměrná tržní cena v posuzovaném období (jakožto cena dohodnutá mezi soukromými subjekty, které lesní parcely v téže nebo blízké oblasti na území téže obce koupily či prodaly za komerčních podmínek) 4,16 BGN za m2. Směna mezi společností All Seas a Bulharskou republikou tedy proběhla oproti příslušné platbě a neměla za následek hospodářské zvýhodnění ve smyslu článku 107 Smlouvy.
(102)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas požádala o změnu určeného účelu užívání lesní parcely v souladu s článkem 14 zákona o lesích a že Rada ministrů Bulharské republiky tuto žádost v souladu s čl. 14d odst. 2 tohoto zákona schválila (72). Podle informací, které mají bulharské orgány k dispozici, toto rozhodnutí nevstoupilo v platnost. Bulharské orgány souhlasí se společností All Seas v tom, že stát nemá přímý vliv na změny určeného účelu užívání předmětných pozemků (pro něž neexistuje žádná mapa využití pozemků), a že tudíž změna vlastníka v důsledku směny nemůže být projevem společného záměru stran této směny provést u předmětných pozemků změnu určeného účelu užívání. Podle bulharských orgánů musí být při posuzování směny určujícím faktorem to, zda si odpovídá hodnota aktiv, jež jsou předmětem směny, uvedená v rozvaze. Právě to bylo pro bulharskou vládu při provádění uvedených transakcí východiskem. Dalším argumentem ve prospěch tvrzení, že při změně určeného účelu užívání pozemku po provedení směny nedochází ke státní pomoci, je, že administrativní poplatky jsou pro všechny žadatele stejné.
(103)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas dřevo z lesních parcel, jež jí připadly v důsledku směny, netěží ani se neúčastní obchodu se dřevem z těchto lesních parcel v rámci Unie. Společnost All Seas neposkytuje služby v oblasti cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu a není ani stavební společností ve smyslu zákona o stavební komoře.
5.3.2. Připomínky Bulharska podané ke dni 4. listopadu 2011
(104)
Dopisem ze dne 4. listopadu 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD a panem Simeonem Stoevem Mirovem.
(105)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi Elkabel, LM Impex a Foros Development, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Žádná z uvedených tří společností navíc o změnu určeného účelu užívání nabytých lesních pozemků nepožádala.
(106)
Bulharské orgány dále konstatují, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, žádné čistě soukromé transakce neproběhly, a nebylo tedy možné stanovit tržní cenu směňovaných parcel nebo to, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění.
(107)
Bulharské orgány dále uvádějí, že ani společnost Elkabel ani společnost LM Impex nejsou vývozci dřeva a nejsou ve smyslu bulharského práva ani zapsány jako stavební společnosti nebo společnosti podnikající v oblasti cestovního ruchu.
(108)
Pokud jde o případ fyzické osoby pana Simeona Stoeva Mirova, který směnil 0,56 ha soukromého lesního pozemku v oblasti Rakitovo, jehož hodnota byla stanovena na 3 436 BGN, za 0,5 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Burgasu (obec Krajmorie), jehož hodnota byla stanovena na 1 308 BGN, mají bulharské orgány za to, že by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(109)
Z těchto důvodů bulharské orgány tvrdí, že z jejich hlediska nepředstavují směny s výše uvedenými soukromými subjekty státní podporu.
5.3.3. Připomínky Bulharska podané ke dni 16. prosince 2011
(110)
Dopisem ze dne 16. prosince 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vichren EOOD, Liteks Komers AD a Živkou Blagoevovou.
(111)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vichren a Liteks Komers, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Společnosti V-G-N Confort, Ecobalkani a Liteks Komers navíc nepožádaly o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků ve vlastnictví státu, jichž nabyly.
(112)
Bulharské orgány dále uvádějí, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, nebyly provedeny žádné čistě soukromé transakce, a nelze proto stanovit tržní cenu dotčených parcel ani prokazatelně zjistit, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění výše uvedených soukromých subjektů. V případě společnosti Izgrev 5 byla administrativní cena lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež byly předmětem směny, mírně vyšší než tržní cena dosažená v podobných soukromých transakcích, a podle bulharských orgánů tedy k žádnému zvýhodnění nedošlo. Týž argument lze uplatnit i v případě transakce provedené se společností Liteks Komers, kde by podle bulharských orgánů administrativní ceny lesních pozemků ve veřejném vlastnictví čtyřikrát převyšovaly ceny tržní.
(113)
Bulharské orgány v neposlední řadě poznamenávají, že žádný z výše uvedených soukromých subjektů není vývozcem dřeva a není ve smyslu bulharského práva ani zapsán jako stavební společnost nebo společnost podnikající v oblasti cestovního ruchu, a proto směny, k nimž s těmito subjekty došlo, nemají vliv na obchod mezi členskými státy.
(114)
Předmětem transakce s fyzickou osobou, paní Živkou Blagoevou, byla směna 1,9036 ha soukromého lesního pozemku na území obce Tetven, jehož hodnota byla stanovena na 16 091 BGN, za 0,3001 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Predela (obec Razlog), jehož hodnota byla stanovena na 24 216 BGN. Bulharskému státu nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků, všechny režijní náklady a místní daně/poplatky zaplatila paní Živka Blagoevová a nová majitelka nepožádala o změnu určeného účelu užívání pozemku, jenž byl předmětem směny. Podle bulharských orgánů by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(115)
Bulharské orgány tedy mají za to, že v rámci směn dohodnutých s výše uvedenými soukromými subjekty nedošlo k žádné státní podpoře.
5.3.4. Připomínky Bulharska podané ke dni 25. dubna 2012
(116)
Dopisem ze dne 25. dubna 2012 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Javor Iliev Chajtov, Valentina Angelova Chajtovová, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damjanova, Elizabet Petkova Michailova, Svetoslav Petkov Michailov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD, a BOIL OOD.
(117)
Bulharské orgány souhlasí s připomínkami, jež podaly tyto fyzické osoby a společnosti, které byly stranami ve směnách, k nimž v posuzovaném období došlo, a to v tom smyslu, že při těchto směnách ke státní podpoře nedošlo, a že tyto směny naopak představují transakce provedené za podmínek výhodných pro stát, a to za ceny, jež nejsou nižší než tržní ceny obdobných nemovitostí. Bulharské orgány nadto souhlasí se stanoviskem výše uvedených soukromých subjektů, že směny byly provedeny v souladu s platnými bulharskými vnitrostátními právními předpisy: nařízením o základních cenách a zákonem o lesích. V neposlední řadě by se pak některé z těchto transakcí měly považovat za transakce, na které se vztahuje nařízení de minimis.
5.4. ODPOVĚDI BULHARSKA NA ŽÁDOSTI O INFORMACE, JEŽ V PRŮBĚHU FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ ZASLALA KOMISE
(118)
V následných podáních v reakci na žádosti o informace poskytly bulharské orgány údaje o tržních cenách lesních pozemků v soukromém i veřejném vlastnictví u všech směn provedených v posuzovaném období (73).
(119)
Ve svém podání ze dne 19. listopadu 2013 (74) nicméně bulharské orgány naznačily, že poskytnuté údaje nejsou zcela spolehlivé. Konkrétně bulharské orgány předložily pro účely vzorce uvedeného ve 44. bodu odůvodnění reálné tržní ceny 82 parcel (60 ve veřejném vlastnictví a 22 ve vlastnictví soukromém), jež byly předmětem napadených směn. U ostatních parcel se poskytnuté informace o tržní hodnotě opíraly o nejlepší možný odhad, přičemž bulharské orgány naznačily, že uvedené ceny nemusí nutně představovat reálnou tržní hodnotu. Bulharské orgány vysvětlily, že v případě ostatních dotčených parcel ve veřejném vlastnictví byly ceny, které uváděly jako ceny tržní, ve skutečnosti středními cenami z různých druhů směn lesních pozemků. Tyto ceny tedy nutně nepředstavují reálnou tržní hodnotu: neodpovídají totiž průměrným cenám u zcela analogických transakcí.
(120)
Obdobně se podle bulharských orgánů i u ostatních parcel v soukromém vlastnictví, jež dosud nebyly oceněny nezávislým odhadcem, v některých případech ceny uvedené v potvrzení o prodeji, jež bulharské orgány použily jako zástupný ukazatel tržní hodnoty předmětných parcel, blížily nebo rovnaly tzv. daňové hodnotě. Daňová hodnota parcely nevyjadřuje její tržní hodnotu, ale minimální cenu, již je nutné při realitní transakci zaplatit, což znamená, že tržní hodnota dotčené parcely by v zásadě byla vyšší.
(121)
Bulharské orgány navzdory výše uvedeným skutečnostem zdůraznily, že údaje, jež o tržních cenách poskytly, představují nejlepší odhady, které mohou získat, a to vzhledem k tomu, že: i) v Bulharsku neexistují žádná zvláštní pravidla pro stanovení tržních cen lesních parcel na základě ocenění; ii) stanovení tržních cen dotčených parcel aktuálních v době uskutečnění směny nezávislým odhadcem by trvalo velmi dlouho a iii) zpracování tohoto ocenění by bylo velmi nákladné. Nadto se bulharské orgány vyjádřily v tom smyslu, že uvedené mají v každém případě blíže k reálným tržním cenám než k cenám administrativním.
(122)
Bulharské orgány dále na základě vzorku 25 směn poskytly informace o skutečně použitých administrativních cenách a hypotetických administrativních cenách vyplývajících z použití koeficientů uvedených v aktualizaci nařízení o základních cenách z roku 2010. Uvedený vzorek se týkal 25 transakcí uskutečněných převážně v roce 2009 a 2008 (jen 6 transakcí proběhlo v roce 2007). Tyto informace si vyžádala Komise s cílem ověřit, zda je systém administrativních cen - jsou-li náležitě aktualizovány - s to přiměřeně odrážet tržní ceny lesních pozemků a zda ve všech případech povede k určení ceny co možná nejbližší tržní hodnotě, což vyžaduje judikatura.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
6.1. PŘÍTOMNOST PODPORY
(123)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou podpory poskytované v jakékoli formě členským státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(124)
Ke kvalifikaci opatření jako podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 tedy musí být naplněny všechny tyto podmínky: i) opatření musí být možné přisoudit státu a musí být financováno ze státních prostředků; ii) musí přinášet výhodu příjemci; iii) tato výhoda musí být selektivní; iv) opatření musí narušovat hospodářskou soutěž nebo představovat hrozbu takového narušení a musí mít potenciál ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(125)
V tomto případě je ovšem nejprve také třeba posoudit, zda osoby, které směny využily a staly se možnými příjemci státní podpory, představují podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Důvodem je to, že podle znění uvedeného ustanovení platí pravidla o státní podpoře jen tehdy, je-li příjemcem podnik.
(126)
Soudní dvůr Evropské unie definuje pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy pojem „podnik“ jako subjekt zapojený do hospodářské činnosti bez ohledu na jeho právní postavení či na způsob jeho financování (75). Podle Soudního dvora Evropské unie představuje hospodářskou činnost jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na trhu (76). Klasifikace určitého subjektu jako podniku se tedy vždy vztahuje ke konkrétní činnosti. Na subjekt, který vykonává hospodářskou i nehospodářskou činnost, je třeba jako na podnik pohlížet, jen co se týče činnosti hospodářské. Podnik nemusí být právnickou osobou; i fyzické osoby lze považovat za podniky využívající státní podporu, pakliže vykonávají hospodářskou činnost.
(127)
Se zřetelem k tomu je třeba konstatovat, že některé osoby, které napadených směn využily, nevykonávaly v posuzovaném období na lesním pozemku, jenž byl předmětem směny, žádnou hospodářskou činnost a nevykonávají ji ani v současnosti. Tyto osoby, které směny využily, tedy nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a proto se má za to, že v rámci směn, jež tyto osoby s bulharským státem uskutečnily, nedošlo k poskytnutí státní podpory.
(128)
Zbývající část tohoto rozhodnutí se tedy týká jen těch osob, které napadené směny využily a které jsou podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.1. Vzájemná souvislost mezi směnou pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání
(129)
První otázka, o níž Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti, se týkala toho, zda existuje vzájemná souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků, jichž osoby, které směny využily, nabyly. Jedná se o důležitou otázku: závěr, že taková souvislost existuje, bude totiž mít vliv na to, jak Komise posoudí otázky, zda směnami došlo k hospodářskému zvýhodnění a jak takovéto zvýhodnění vyčíslit. Vzájemná souvislost by existovala, pokud by strany směny měly ještě před provedením této směny v úmyslu změnit následně po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví z lesního pozemku na pozemek stavební. Pokud by tedy administrativní ceny vypočtené pro účely směny podle nařízení o základních cenách byly stanoveny pro směnu dvou lesních pozemkových parcel, mohla by mít následná změna určeného účelu užívání parcely ve veřejném vlastnictví vzhledem k jejímu zamýšlenému budoucímu využití jako stavebního pozemku za následek podhodnocení nabyté parcely, bylo-li již od počátku úmyslem takovouto změnu provést.
(130)
Podle Komise by skutečnost, že na napadené směny vždy - nebo přinejmenším ve velké většině případů - navazovaly (následně schválené) žádosti o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků nabytých osobou, která směny využila, na stavební pozemek, objektivně naznačovala, že strany takovýchto směn již od počátku zamýšlely po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví změnit.
(131)
Statistické údaje poskytnuté bulharskými orgány v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, které potvrzují údaje zohledněné ve 38. bodu odůvodnění, ukazují, že na 132 směn provedených v posuzovaném období bylo podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání předmětného pozemku na stavební pozemek (tyto žádosti byly tedy podány v 18,2 % všech směn), přičemž takováto změna byla schválena v 15 případech (tedy v 11,4 % všech směn). Na základě těchto údajů dochází Komise k závěru, že ve většině případů žádosti o změnu určeného účelu užívání pozemku na směny nenavazovaly.
(132)
Komise konstatuje, že podle bulharských právních předpisů tak jako tak existují pro provádění směn a změn určeného účelu užívání dvě oddělená řízení a pro každý z těchto úkonů je příslušný jiný ze dvou samostatných státních orgánů, jež jsou jeden na druhém nezávislé. Toto představuje další argument pro popření existence vzájemné souvislosti mezi směnami pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání v tomto případě.
(133)
Vzhledem k tomu, že nebyla prokázána existence vzájemné souvislosti mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků nabytých osobami, které směny využily, prověří Komise přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v každém z dotčených úkonů zvlášť.
6.1.2. Přítomnost státní podpory při změnách určeného účelu užívání pozemků
(134)
Určený účel užívání pozemku je kontrolním nástrojem orgánů veřejné moci v oblasti využívání a míry zastavění určité pozemkové parcely. Při schvalování změny určeného účelu užívání pozemkové parcely vykonává orgán veřejné moci regulační činnost a nejedná jako hospodářský subjekt.
(135)
Za podporu ve smyslu článku 107 Smlouvy se považují jen zvýhodnění poskytnutá přímo či nepřímo ze státních prostředků. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (77) z rozlišení mezi „podporou poskytovanou státy“ a podporou poskytnutou „ze státních prostředků“ nevyplývá, že všechna zvýhodnění poskytnutá státem, ať už jsou financována ze státních prostředků, či nikoliv, představují podporu. Účelem tohoto rozlišení je spíše do definice státní podpory zahrnout jak zvýhodnění poskytnutá přímo státem, tak ta, jež poskytují veřejné či soukromé instituce státem pověřené nebo zřízené.
(136)
Schválení změny určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely z lesního pozemku na pozemek stavební orgánem veřejné moci sice může mít za následek nárůst tržní hodnoty předmětného pozemku, ale nedochází při něm k převodu státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy: výsledkem výkonu takovéto regulační činnosti není převod finančních prostředků v pozitivním smyslu osobě, která tohoto schválení využije, a stát se při tomto výkonu ani nevzdává svých prostředků, neboť v rámci takového výkonu nemá povinnost účtovat úspěšným žadatelům poplatek, jenž by plně odpovídal hospodářské hodnotě, již tito žadatelé schválením získají (78).
(137)
V tomto směru tedy ani rozhodnutí orgánu veřejné moci o změně určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.3. Přítomnost podpory při směnách
(138)
Prodej pozemků nebo budov orgány veřejné moci podniku nebo jednotlivci, který vykonává hospodářskou činnost, může podle ustálené judikatury (79) zakládat hospodářské zvýhodnění, a může tedy představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména pokud se neuskuteční za tržní hodnotu, tj. za cenu, kterou by pravděpodobně stanovil soukromý investor v podmínkách běžné hospodářské soutěže. Totéž platí o směně, při níž je hodnota pozemku ve veřejném vlastnictví nabytého od státu vyšší než hodnota pozemku v soukromém vlastnictví, který se státu přenechává.
(139)
Před prověřením toho, zda dané směny přinášejí nějaké hospodářské zvýhodnění, nicméně Komise prověří, zda jsou naplněny ostatní podmínky uvedené ve 124. bodu odůvodnění, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(140)
Zaprvé se, pokud jde o otázku, komu lze toto opatření přičíst, konstatuje, že směny spadají do kompetence ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů (v závislosti na velikosti parcely, jež je předmětem směny) a Výkonného lesního úřadu, což jsou všechno státní orgány. Pokud je výsledkem směny převod lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež mají vyšší hodnotu než přenechané lesní pozemky ve vlastnictví soukromém, představuje tato směna převod státních prostředků, kterým se bulharský stát vzdává určitých výnosů, jichž by býval mohl dosáhnout, pokud by při provádění této transakce postupoval v rámci tržních podmínek.
(141)
Zadruhé jsou směny, pokud z nich těží pouze ti vlastníci pozemků, kteří směnili své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném, selektivní.
(142)
Zatřetí směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Jsou-li osoby, které směny využily, podniky, jež nabízejí zboží a služby na některém konkrétním trhu, posílí jakýkoli finanční prospěch, jež jim z uskutečnění směny plyne, jejich postavení oproti ostatním podnikům, s nimž si v rámci Unie v oblasti téhož druhu zboží a služeb konkurují (80). Řada osob, které směny využily, (81) má v bulharském obchodním rejstříku mezi hospodářskými odvětvími, v nichž působí, mimo jiné uvedeny i reality, cestovní ruch, pohostinství či zalesňování. Uvedená odvětví jsou přitom otevřená hospodářské soutěži na úrovni Unie. Prokazují to i údaje z tohoto rejstříku, v nichž se u několika osob, které směny využily, (82) jako hospodářské odvětví, v němž působí, uvádí obchod či (mezinárodní) obchodní činnost. Pokud jde o argument předložený bulharskými orgány, že pro výkon činnosti v odvětví cestovního ruchu nebo stavebnictví je nezbytné, aby byla společnost zapsána ve zvláštních rejstřících, a že tomu tak u většiny společností podílejících se na směnách nebylo, konstatuje Komise, že pojem „podnik“ v čl. 107 odst. 1 Smlouvy je pojmem objektivním, a otázku, zda podniky nabízejí zboží a služby na daném trhu, a tudíž konkurují ostatním podnikům a zapojují se do trhu v rámci Unie, je tedy třeba zodpovědět s ohledem na činnosti, jež tyto podniky skutečně vykonávají, a nikoli podle toho, zda splňují určité vnitrostátní právní formální náležitosti.
(143)
Konečně, pokud jde o přítomnost hospodářského zvýhodnění, týkají se směny vzájemné výměny (nejméně) dvou lesních pozemkových parcel mezi bulharským státem a soukromými subjekty. K zodpovězení otázky, zda soukromé subjekty těžily z hospodářského zvýhodnění plynoucího z provedené směny, je třeba provést odhad tržních hodnot parcel, jež byly předmětem dané směny, a tyto hodnoty vzájemně porovnat. Je-li výsledkem směny převod lesního pozemku ve veřejném vlastnictví, jehož hodnota je vyšší než hodnota lesního pozemku, který státu přenechává soukromý subjekt, pak je tento soukromý subjekt hospodářsky zvýhodněn.
(144)
Pro účely dotčených směn byly, jak se uvádí v 16. bodu odůvodnění, příslušné administrativní ceny vypočteny podle nařízení o základních cenách. Soudní dvůr Evropské unie shledal, že v případech, kdy vnitrostátní právní úprava stanoví správní pravidla výpočtu tržní hodnoty pozemku určeného na prodej orgány veřejné moci, musí použití uvedených pravidel za účelem jejich souladu s článkem 107 Smlouvy vést ve všech případech ke administrativní ceně, která se co nejvíce blíží tržní hodnotě daného pozemku (83). Jelikož tato tržní hodnota je teoretická, bude povoleno rozpětí, v jehož rámci se dosažená cena od teoretické ceny odchyluje (84).
(145)
Bulharské orgány byly požádány o poskytnutí informací o administrativních cenách uplatněných při 132 směnách, jež v posuzovaném období proběhly, jakož i o příslušných tržních cenách pro tytéž transakce. Komise rovněž požádala bulharské orgány, aby vzaly při stanovení tržní hodnoty předmětných lesních parcel v úvahu případné předcházející či následné transakce, jejichž byly tyto parcely předmětem. Ačkoli má Komise za to, že pro účely posouzení možných prvků státní podpory v rámci směn je místo, kde se směňované lesních parcely nacházejí, irelevantní, byly údaje o cenách - byly-li k dispozici - vzaty v úvahu.
(146)
Bulharské orgány upozornily na to, že údaje, jež mohly o tržních cenách poskytnout, nejsou zcela spolehlivé (85). Zároveň ale sdělily, že tyto informace představují nejlepší možné odhady tržních cen (86). Komise tyto údaje považuje za dostatečně spolehlivé odhady skutečné (tj. „reálné“) tržní hodnoty dotčených parcel.
(147)
Z analýzy těchto údajů vyplývá, že důsledkem uplatnění administrativních cen na parcely v soukromém vlastnictví bylo systematické nadhodnocení dotčených lesních pozemků oproti cenám tržním (87), zatímco u lesních pozemků ve veřejném vlastnictví byla situace poněkud složitější, neboť byly zaznamenány jak případy nadhodnocení, tak podhodnocení. Při hledání odpovědi na otázku, zda osoby, které směny využily, získaly na jejich základě nějakou výhodu, by tedy prosté porovnání tržní ceny parcely ve veřejném vlastnictví v době uskutečnění směny s tržní cenou směněné parcely v soukromém vlastnictví dostatečně nezohlednilo systematické nadhodnocení dotčené soukromé parcely. Komise proto sestavila vzorec zohledňující administrativní ceny uplatněné v prvotní transakci, který umožňuje náležitě posoudit zvýhodnění plynoucí z dané směny. Tento vzorec, který byl uveden již v rozhodnutí o zahájení řízení, vyžaduje vypočtení těchto částek:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách a
ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Ke zvýhodnění by došlo v případě, že po odečtení hodnoty získané podle bodu i) od hodnoty získané podle bodu ii) vyjde kladný výsledek.
Při určování toho, zda danou směnou dochází ke zvýhodnění, je nicméně třeba vzít v úvahu i případnou peněžní náhradu vyplacenou jednou stranou druhé za účelem dorovnání rozdílu v administrativních cenách dvou parcel, jež jsou předmětem směny.
(148)
Při uplatnění uvedeného vzorce na údaje o reálných tržních hodnotách a administrativních cenách směňovaných lesních pozemků, jež poskytly bulharské orgány, dospěla Komise k závěru, že téměř v 80 % směn provedených v posuzovaném období bylo osobám, které směny využily, v jejich rámci poskytnuto zvýhodnění, což ukazuje tabulka 4.
Tabulka 4
Porovnání administrativních cen uplatněných při směnách a tržních cen uvedených bulharskými orgány
Směny
2007
2008
2009
Celkem
Poskytnutí výhody (počet případů)
18
48
38
104
Procentuální podíl na všech směnách
78 %
77 %
81 %
79 %
Počet uskutečněných směn
23
62
47
132
(149)
Výše uvedené údaje ukazují, že administrativní ceny stanovené pro účely směn podle nařízení o základních cenách dostatečně neodrážely skutečnou tržní hodnotu předmětných lesních parcel.
(150)
Rozdíl mezi administrativními cenami použitými pro účely napadených směn a tržními cenami předmětných parcel vyplývá jednak ze skutečnosti, že výchozí metodika uvedená v nařízení o základních cenách dostatečně nezohledňuje kritéria, jež by z hlediska ocenění směňovaných lesních pozemkových parcel za důležitá považoval účastník trhu, a ani jim nepřiznává náležitou váhu. Zaprvé se předpokládalo, že průměrné hodnoty pozemků uvedených v příloze 1 nařízení o základních cenách podle kategorií pozemků skýtajících totožné podmínky k pěstování rostlin, které se používají jako východisko pro stanovení základní hodnoty pozemku (viz 18. bod odůvodnění) budou stanoveny na základě tržních cen nebo účetních záznamů vedených u lesů ve vlastnictví státu, avšak ve skutečnosti je stanovili znalci na základě malého počtu tržních zdrojů.
(151)
Zadruhé jsou koeficienty a navýšení (přírůstky) cen uplatněné pro účely vyčíslení některých vlastností lesního pozemku při výpočtu jeho základní hodnoty, jež jsou uvedeny v 18. až 26. bodu odůvodnění, spíše výsledkem administrativního zjednodušení, než pokusem o přesné určení hospodářské hodnoty, kterou by hypotetický účastník trhu v podobné situaci takovýmto vlastnostem pozemku přisoudil. Bulharské orgány ve skutečnosti žádné hospodářské údaje odůvodňující hodnotu těchto koeficientů a míru navýšení (přírůstky) cen uvedených v předmětném nařízení nepředložily.
(152)
I kdyby se připustilo, že výsledkem uplatnění metodiky uvedené v nařízení o základních cenách u směňovaných lesních pozemků zpočátku byly tržní ceny, což nebyly, průměrné ceny, nebyly příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen během posuzovaného období nikdy aktualizovány tak, aby se zohlednilo následné kolísání tržních cen. V souladu s judikaturou (88) musí v případě výrazného nárůstu cen pozemků administrativní metody pro výpočet cen pozemků prodávaných orgány veřejné moci umožňovat průběžnou aktualizaci těchto cen tak, aby se cena skutečně zaplacená kupujícím co nejvíce blížila tržní hodnotě těchto pozemků. V průběhu fáze předběžného přezkoumávání bulharské orgány vysvětlily, že podle čl. 7 odst. 1 a článku 32 nařízení o základních cenách měly být koeficienty pro výpočet administrativních cen uvedené v tomto nařízení každoročně aktualizovány. Kromě toho podle informací poskytnutých bulharskými orgány rostly tržní ceny lesních pozemků během posuzovaného období velmi výrazně. K aktualizaci, kterou uvedené nařízení předpokládá, nicméně během předmětného období vůbec nedošlo. Bulharské orgány průměrné ceny, příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen pro účely stanovení administrativních cen na základě posledního vývoje trhu aktualizovaly až v roce 2010.
(153)
Komise proto dospěla k závěru, že osobám, které směny využily, tyto pozemkové směny v těch případech, kdy použité administrativní ceny dostatečně neodrážely tržní cenu směňovaného pozemku, přinesly hospodářské zvýhodnění.
6.1.4. Podpora de minimis
(154)
Závěrem je třeba poznamenat, že se v případech, kdy byly osoby, které směny využily, zvýhodněny v rozsahu, jenž nepřesahuje limit uvedený v nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 (89), toto zvýhodnění nepovažuje za státní podporu, a na tyto případy se tudíž nevztahuje zákaz daný ustanovením čl. 107 odst. 1 Smlouvy, pokud jsou ovšem splněny všechny ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením.
(155)
Na základě kvantitativních údajů předložených bulharskými orgány se zdá, že v mnoha případech (90) je částka podpory, kterou osoby, které směny využily, obdržely pod úrovní limitu de minimis, který činí 200 000 EUR.
6.1.5. Závěr ohledně přítomnosti podpory
(156)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že směny, které v posuzovaném období provedla Bulharská republika, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v těch případech, kdy protistrana příslušné transakce je podnikem ve smyslu uvedeného ustanovení, kdy administrativní ceny použité pro účely dané transakce neodrážely tržní ceny a kdy nebyly naplněny podmínky podpory de minimis stanovené v nařízení (ES) č. 1407/2013.
6.2. ZÁKONNOST OPATŘENÍ
(157)
Bulharská republika uvedené směny před jejich provedením neoznámila, a nesplnila tak svou povinnost ve smyslu čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Uvedené směny tak představují protiprávně poskytnutou státní podporu.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(158)
Ačkoli byly bulharské orgány požádány o poskytnutí informací o případné slučitelnosti uvedených směn s vnitřním trhem, trvaly na své argumentaci, že předmětné transakce neměly na obchod v rámci Unie žádný vliv, a že tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(159)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že důkazní břemeno slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jako výjimky z ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy, náleží v zásadě dotyčnému členskému státu, který musí prokázat, že podmínky pro tuto výjimku jsou splněny (91).
(160)
Komise v každém případě konstatuje, že se nezdá, že by existovaly nějaké zřejmé důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat předmětné směny za slučitelné s vnitřním trhem, a to ani přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy ani na základě pokynů z těchto ustanovení vycházejících.
(161)
Slučitelnost režimu směn tedy nelze odvozovat od pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví („pokyny k odvětví lesnictví“), protože ty se vztahují pouze na živé stromy a na jejich přirozené prostředí v lesích a na ostatní zalesněné půdě, včetně opatření k udržování a zlepšování ekologické a ochranné funkce lesů a opatření na podporu rekreačního využívání a sociální a kulturní dimenze lesů. Navíc náklady hrazené z podpory poskytnuté v souvislosti se směnami neodpovídají definici způsobilých nákladů uvedené v pokynech k odvětví lesnictví (92), neboť soukromým subjektům nebyly uloženy žádné zákonné nebo smluvní závazky využívat pozemky nabyté směnou jako oblasti s ochranou přírody. Všechny soukromé subjekty měly naopak právo požádat o změnu účelu užívání z lesního pozemku na pozemek stavební, což také některé z nich učinily.
(162)
Slučitelnost nelze odvozovat ani od pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013. Komise v této souvislosti poznamenává, že bulharské orgány směny neprovedly s konkrétním cílem přispět k regionálnímu rozvoji. Nadto nebyly vymezeny způsobilé náklady a nebylo ani stanoveno, jakým způsobem se bude kontrolovat pobídkový účinek předmětné podpory a jak bude zajištěno dodržování příslušných limitů regionální podpory.
(163)
V neposlední řadě pak bulharské orgány v diskusích předcházejících přijetí rozhodnutí o zahájení řízení prohlašovaly, že dotčené směny sledovaly cíl veřejné politiky spočívající v konsolidaci vlastnictví lesních pozemků. I kdyby bylo možné považovat konsolidaci lesních pozemků za cíl společného zájmu, což ovšem nelze, neprokázaly bulharské orgány, že poskytnutá podpora byla k dosažení uvedeného cíle nezbytná a ani že zvolené prostředky byly ty nejvhodnější.
(164)
Bulharské orgány rovněž neprokázaly, že zvolené prostředky zajistily, aby se poskytnutá podpora omezila na minimum nezbytné k přesvědčení soukromých subjektů k tomu, aby směnu uskutečnily. Je to mimo jiné patrné ze silného kolísání administrativních cen, k nimž se uplatněním předepsané metodiky dospělo. Při porovnání s tržními cenami, jež bulharské orgány poskytly, se nezdá, že by tyto administrativní ceny byly systematicky o určitý obdobný procentuální podíl vyšší či nižší než tržní ceny. Na příkladu transakcí uskutečněných v roce 2007 lze sledovat rozdíly mezi tržními a administrativními cenami parcel v soukromém vlastnictví v rozmezí od -503,97 % do +89,91 % (93).
(165)
Bulharské orgány konečně ani neprokázaly, že předmětné směny nenarušily hospodářskou soutěž v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Směny proto nelze přímo považovat za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(166)
Komise proto dospěla k závěru, že podporu poskytnutou v souvislosti se směnami nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
7. NAVRÁCENÍ PODPORY
(167)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 by měla být státní podpora příjemcem navrácena, pokud byla předmětná protiprávně poskytnutá státní podpora shledána neslučitelnou s vnitřním trhem a není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. V čl. 14 odst. 2 uvedeného nařízení se stanoví, že podpora, která má být navrácena, zahrnuje úroky splatné od data, kdy byla protiprávní podpora k dispozici příjemci, do data jejího faktického navrácení. V čl. 14 odst. 3 se dále stanoví, že navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise.
(168)
Ke splnění účelu navrácení podpory dojde v okamžiku, kdy podniky, jež z předmětné protiprávní podpory těžily, tuto podporu spolu s příslušnými úroky z prodlení navrátí. Navrácením příjemce pozbude zvýhodnění, ze kterého měl na trhu oproti svým konkurentům prospěch, a obnoví se stav, který poskytnutí podpory předcházel (94). Členský stát si sice může zvolit prostředky, kterými svou povinnost dosáhnout navrácení nelegální podpory splní, ale zvolená opatření nesmí mít nepříznivý vliv na působnost a účinnost práva Unie. Členský stát může povinnost dosáhnout navrácení podpory splnit, pouze pokud jsou prostředky zvolené k navrácení podpory vhodné k opětovnému nastolení běžných podmínek hospodářské soutěže, které byly poskytnutím nezákonné podpory narušeny, a pokud jsou v souladu s příslušnými ustanoveními práva Unie (95).
(169)
Vzhledem k tomu, že bylo shledáno, že Bulharská republika protiprávně uplatňovala státní podporu prostřednictvím směn, měla by se jí stanovit povinnost zajistit, aby osoby, které tyto směny využily, tuto podporu navrátily.
7.1. URČENÍ PŘÍJEMCŮ, KTEŘÍ MUSÍ PODPORU NAVRÁTIT
(170)
Protiprávní a neslučitelnou podporu musí navrátit podniky, které z ní skutečně měly prospěch (96). Nicméně v případech, kdy všechny podniky, které protiprávní a neslučitelnou podporu obdržely, není schopna určit v rozhodnutí samotném Komise, bude tak muset na počátku procesu jeho provádění učinit dotčený členský stát, který musí přihlédnout k individuální situaci jednotlivých dotčených podniků (97).
(171)
V tomto případě jsou potenciálními příjemci neslučitelné státní podpory ty fyzické a právnické osoby, které se podílely na 132 směnách s bulharskými orgány, k nimž v posuzovaném období došlo. Z této skupiny subjektů by měly bulharské orgány vyjmout ty fyzické a právnické osoby, jež nejsou „podniky“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a ty, jež na při směnách, jichž se zúčastnily, získaly podporu v celkové výši nepřesahující limit stanovený v nařízení de minimis, pokud ovšem dotčené transakce splňují i ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením. Zbývající fyzické a právnické osoby, jež se směn účastnily, by se měly považovat za příjemce protiprávně poskytnuté státní podpory, a bulharským orgánům se ukládá povinnost zajistit, aby tyto subjekty zvýhodnění, jehož se jim na základě předmětných směn dostalo, navrátily.
7.2. VYČÍSLENÍ PODPORY
(172)
Komise není z právního hlediska povinna vyčíslit přesnou částku, jež má být navrácena, zejména pokud k tomu, aby tak učinila, nemá k dispozici dostatečné údaje. Postačí, pokud rozhodnutí Komise obsahuje informace, jež dotčenému členskému státu bez přílišných obtíží umožní stanovit částku, jež má být navrácena (98).
(173)
Jak bylo vysvětleno ve 147. bodu odůvodnění, má Komise za to, že členské státy by při stanovení výše neslučitelné podpory, již musí každý z příjemců navrátit, měly vyjít z této metodiky:
(i)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách;
(ii)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Prvotní výše státní podpory získané na základě směny je rovna hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
V případech, kdy byla směněna pozemková parcela ve veřejném vlastnictví s vyšší administrativní hodnotou za pozemkovou parcelu v soukromém vlastnictví s nižší administrativní hodnotou, by měla být tato prvotní částka upravena. Podle bulharských orgánů musela v takovémto případě osoba, která směny využila, zaplatit státu náhradu za rozdíl v hodnotě dotčených pozemků. Původní výše podpory by tedy měla být ponížena o částku náhrady zaplacenou příjemcem bulharským orgánům. Bulharské orgány by pak měly dosáhnout toho, aby příslušní příjemci výslednou částku navrátili, tak aby se vyrovnalo zvýhodnění, které tito příjemci v důsledku provedení směny získali.
(174)
Při stanovení tržních cen dotčených parcel by měla být plně zohledněna hospodářská hodnota předmětného pozemku v okamžiku provedení směny. Z informací uvedených v podání bulharských orgánů ze dne 29. srpna 2008 se zdá, že v některých případech byly na státních lesních parcelách budovy a infrastruktura postaveny ještě dříve, než došlo k uskutečnění směny, a to i přesto, že daná parcela předtím nebyla překlasifikována na stavební pozemek. Komise zastává názor, že v takových případech by se měla do tržní hodnoty parcely plně promítnout i hodnota těchto budov a/nebo infrastruktury.
(175)
Komise poznamenává, že bulharské orgány již údaji o administrativních cenách použitých při směnách, jakož i o tržních cenách všech předmětných parcel v době uskutečnění směny disponují (99), a nemělo by pro ně tedy být příliš obtížné stanovit na základě metodiky popsané ve 173. bodu odůvodnění (100) částky, jež musí být navráceny.
(176)
V případech, kdy mohou mít bulharské orgány oprávněné obavy, že uvedenou metodiku nelze uplatnit nebo že vede k výsledným částkám, jež zjevně dostatečně neodrážejí výši státní podpory, již příjemce obdržel, nicméně mohou rozhodnout, že nechají provést odhad tržních cen směňovaných pozemků nezávislým znalcem, který má k oceňování kvalifikaci a který se vybere na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení. Při stanovení postupu výběru takového znalce by se měly dodržovat zásady transparentnosti a rovného zacházení, a to i v případech, kdy výše smluvního plnění nepřekračuje prahové hodnoty stanovené směrnicemi Unie týkajícími se zadávání veřejných zakázek. Nabídkové řízení by zejména mělo: i) být dostatečně inzerované; ii) opírat se o objektivní, předem oznámená kritéria výběru; iii) obsahovat informace o tom, že po provedení předběžného výběru bude konečné rozhodnutí přijato za účasti zástupců útvarů Komise. V těchto výjimečných případech musí bulharské orgány: i) uvést dotčenou parcelu (dotčené parcely); ii) uvést odůvodnění, proč je třeba v tom kterém konkrétním případě využít odhadu nezávislého znalce; iii) navrhnout Komisi nezávislého znalce (vybraného ve veřejném nabídkovém řízení), jehož pověření odsouhlasí Komise i Bulharská republika.
(177)
Vzhledem k tomu, že účelem navrácení podpory je obnova stavu před uskutečněním směny, má Komise v neposlední řadě za to, že by s ohledem na výjimečnou povahu dohod o směně ve vztahu k lesním pozemkům, které nebyly do rozhodné doby komerčně využívány, Bulharská republika splnila svou povinnost dosáhnout navrácení protiprávně poskytnuté podpory tím, že sporné směny zruší a u dotčených parcel provede zpětnou směnu. Takový postup by nicméně k navrácení podpory v náležité míře vedl jen v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám dotčených lesních pozemků ve veřejném i soukromém vlastnictví. V takovýchto případech je třeba o dotčených parcelách informovat Komisi do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice; předmětné směny by měly být zrušeny a doklad o provedení tohoto úkonu by měl být předložen do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
(178)
Ve všech případech, kdy se vyžaduje navrácení podpory, se toto navrácení musí vztahovat k okamžiku, kdy příjemcům předmětné zvýhodnění vzniklo, tj. ke dni právního aktu, kterým se příjemcům uděluje právo směnit své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném.
(179)
Do částek, jež mají být navráceny, by měly být započteny úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příjemcům tyto částky dány k dispozici, až do doby jejich faktického navrácení. Výše úroku by se měla vypočítávat jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (101) a podle nařízení Komise (ES) č. 271/2008 (102), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
(180)
Harmonogram navrácení státní podpory jednotlivými příjemci by měl co možná nejvíce souhlasit s harmonogramem uvedeným v oznámení o navrácení podpory (103). V žádném případě by ale nemělo dojít k překročení lhůt uvedených v tabulce 5.
Tabulka 5
Harmonogram navrácení podpory
Lhůta
Úkon
1.
do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí Komisi informovat o opatřeních plánovaných nebo přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, a to zejména:
i)
předložit Komisi seznam všech směn, kterých se týká navrácení podpory, a uvést tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, jež jsou předmětem směny (na základě informací uvedených Bulharskou republikou v podání 2014/032997), informace o doplatcích náhrad v každé z transakcí a o výsledné výši státní podpory, jež musí být navrácena,
-
název zapojeného soukromého subjektu u každé z transakcí a uvedení důvodů, na základě kterých tato osoba, která směny využila, je, či není považována za podnik;
ii)
určit případy, v nichž navrácení podpory proběhne na základě znaleckého odhadu tržních cen lesních parcel v okamžiku uskutečnění směny (176. bod odůvodnění);
iii)
určit případy, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny (177. bod odůvodnění).
2.
do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
V případě parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše by měla Bulharská republika pověřit nezávislého znalce, který by zpracoval ocenění dotčených parcel. Tento znalec by měl být vybrán na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení a pověřen se souhlasem Komise na základě předchozího návrhu Bulharské republiky.
3.
do sedmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla předložit Komisi zprávu o ocenění parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše vypracovanou nezávislým znalcem.
4.
do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla zaslat příkazy k navrácení všem dotčeným příjemcům, a to s přesným uvedením částek, jež mají být navráceny.
5.
do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí realizovat navrácení podpory u všech dotčených směn.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora podnikům v souvislosti se směnami lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví, protiprávně poskytnutá Bulharskou republikou v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1 nepředstavuje podporu, pokud v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98, které je použitelné v době, kdy je podpora poskytnuta.
Článek 3
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1, která v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rámci jakéhokoliv jiného schváleného režimu podpor, je slučitelná s vnitřním trhem až do maximální výše podpory použitelné pro tento druh podpor.
Článek 4
1. Bulharská republika zajistí navrácení neslučitelné podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 od příjemců.
2. Odchylně od odstavce 1 lze v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám lesních pozemků ve veřejném i v soukromém vlastnictví, kterých se transakce dotýkala, zajistit navrácení neslučitelné podpory od příjemců zrušením předmětných směn.
3. Do částek, jež mají být navráceny, se započítají úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příslušné prostředky dány k dispozici příjemcům, až do doby jejich faktického navrácení.
4. Výše úroku se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a podle nařízení (ES) č. 271/2008.
5. Bulharská republika zruší veškeré doposud neuhrazené platby podpory v rámci režimu uvedeného v článku 1 s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí neprodleně a účinně.
2. Bulharská republika zajistí úplné provedení tohoto rozhodnutí ve lhůtě dvanácti měsíců ode dne oznámení.
Článek 6
1. Do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam všech směn obsahující tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, které jsou předmětem směny, informace o doplatcích v jednotlivých transakcích a výslednou výši státní podpory,
-
název zúčastněného soukromého subjektu, tj. osoby, která směny využila, u každé z transakcí a důvody, na základě kterých tento subjekt je, či není považován za podnik;
b)
určení případů, v nichž se uplatní navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharské republiky 2014/032997;
c)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny;
d)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem, a doklady o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.
2. Do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci směn uvedených v článku 1, a celkovou výši podpory, kterou každý z těchto příjemců v důsledku předmětných transakcí obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úrok při navrácení), jejíhož navrácení se má od každého jednotlivého příjemce dosáhnout;
c)
podrobný popis opatření již přijatých či plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo přikázáno podporu navrátit.
3. Do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika doklady prokazující, že dotčení příjemci navrátili podporu v plné výši.
4. Bulharská republika bude prostřednictvím zpráv předkládaných jednou za dva měsíce informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření k provedení tohoto rozhodnutí až do doby, než bude navrácení podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 dokončeno. Na žádost Komise poskytne Bulharská republika neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpor, které již byly příjemci navráceny.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Bulharské republice.
V Bruselu dne 5. září 2014.
DECISIONE (UE) 2015/456 DELLA COMMISSIONE
del 5 settembre 2014
relativa al regime di aiuti SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) al quale la Repubblica di Bulgaria ha dato attuazione nel contesto di scambi di terreni forestali
[notificata con il numero C(2014) 6207]
(Il testo in lingua bulgara è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione della Commissione C (2011) 4444 del 29 giugno 2011 (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 17 luglio 2008 la Commissione ha ricevuto una lettera da un denunciante che ha chiesto di rimanere anonimo (in appresso il «primo denunciante»), secondo cui la Repubblica di Bulgaria aveva concesso aiuti nel contesto dello scambio di terreni forestali di proprietà privata con terreni del demanio forestale, spesso seguito dalla modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati da terreno forestale a terreno edificabile. Il primo denunciante ha fornito informazioni supplementari con lettere del 28 agosto, 3 settembre, 1o ottobre e 5 dicembre 2008, 18 febbraio e 12 ottobre 2010 e 26 gennaio 2011.
(2)
Il 27 gennaio 2009 la Commissione ha ricevuto da un terzo informazioni supplementari sulle operazioni di scambio contestate. Il 14 maggio 2009 è stata presentata una seconda denuncia relativa agli scambi in questione, il cui autore ha fornito informazioni supplementari il 2 e l’8 giugno 2009. Il 23 marzo 2010 un altro terzo ha fornito informazioni alla Commissione in merito a tali scambi.
(3)
Le autorità bulgare hanno fornito informazioni alla Commissione sulle operazioni di scambio contestate con lettere del 2 settembre e 28 ottobre 2008, 4 gennaio, 23 e 27 marzo e 30 agosto 2010, e 14 febbraio 2011. Durante le riunioni tenutesi tra i servizi della Commissione e le autorità bulgare il 22 febbraio e il 12 ottobre 2010 e il 3 febbraio 2011, queste ultime hanno fornito informazioni supplementari sugli scambi in questione.
(4)
Con lettera del 29 giugno 2011 la Commissione ha informato la Repubblica di Bulgaria che aveva deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato in relazione alle operazioni di scambio contestate. La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale (in appresso la «decisione di avvio») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni su tale misura.
(5)
Con lettera ricevuta il 29 settembre 2011 le autorità bulgare hanno presentato le loro osservazioni sulla decisione di avvio.
(6)
La Commissione ha ricevuto commenti sulla decisione di avvio dai seguenti interessati: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov ed Elizabet Mihailova (23), nonché da un denunciante che ha chiesto di rimanere anonimo (24).
(7)
Con lettere del 1o settembre, 5 ottobre, 25 novembre e 14 dicembre 2011 e 3 aprile 2012 la Commissione ha trasmesso tali osservazioni alle autorità bulgare fornendo loro l’occasione di replicare. I commenti della Repubblica di Bulgaria sulle osservazioni degli interessati sono pervenuti con lettere rispettivamente del 4 novembre 2011, 15 dicembre 2011, 12 gennaio 2012 e 25 aprile 2012.
(8)
Le autorità bulgare hanno fornito informazioni supplementari sulle operazioni di scambio contestate con lettera del 2 dicembre 2011 e durante una riunione con i servizi della Commissione tenutasi il 9 dicembre 2011.
(9)
Con lettera del 9 febbraio 2012 la Commissione ha chiesto ulteriori chiarimenti al primo denunciante su talune prove da lui prodotte.
(10)
Il 3 aprile 2012 la Commissione ha trasmesso alle autorità bulgare le osservazioni supplementari presentate da alcuni terzi (25). La Commissione ha ricevuto i commenti della Repubblica di Bulgaria su tali osservazioni il 25 aprile e il 15 maggio 2012.
(11)
Il 26 luglio 2012 la Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità bulgare. Il 17 agosto 2012 queste ultime hanno chiesto una proroga del termine per fornire tali informazioni, che è stata concessa dalla Commissione il 31 agosto 2012. Il 19 settembre 2012 le autorità bulgare hanno fornito le informazioni richieste.
(12)
Il 3 ottobre 2012 la Commissione ha chiesto ulteriori chiarimenti a Elkabel AD, uno dei terzi che hanno presentato osservazioni sulla decisione di avvio. Tali chiarimenti sono stati forniti il 31 ottobre 2012.
(13)
Con lettere del 14 gennaio, 17 maggio, 22 luglio e 22 ottobre 2013, la Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità bulgare, che sono state trasmesse, rispettivamente, in data 4 e 5 febbraio, 25 giugno, 5 luglio, 16 e 23 agosto, 19 novembre e 20 dicembre 2013. Parte delle informazioni fornite con l’ultimo invio sono state successivamente ritrasmesse dalle autorità bulgare mediante posta elettronica il 21 gennaio 2014.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
2.1. GLI SCAMBI DI TERRENI
(14)
Nel 1947 tutti i terreni forestali della Bulgaria sono divenuti di proprietà statale a seguito degli espropri effettuati dallo Stato. La situazione è rimasta invariata fino al 2000, quando è iniziata la restituzione dei terreni forestali ai precedenti proprietari privati.
(15)
Una modifica della legge sulle foreste (26) ha introdotto, con effetto dal 22 febbraio 2002, la possibilità di scambiare i terreni forestali recentemente privatizzati con terreni forestali del demanio pubblico rientranti nel fondo forestale nazionale. Tale modifica della legge sulle foreste è rimasta in vigore fino al 27 gennaio 2009 e ha definito l’assetto e le condizioni di tali operazioni.
(16)
Ai fini degli scambi, i prezzi dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali sono stati determinati sulla base uno specifico regolamento, vale a dire il regolamento sul calcolo dei prezzi di base, dei prezzi per i terreni nelle aree di esclusione e l’istituzione di diritti d’uso e di servitù per foreste e terreni forestali (27) (in appresso il «regolamento sui prezzi di base»), che è entrato in vigore il 18 novembre 2003. Il diritto bulgaro non ha consentito agli esperti valutatori di discostarsi dai prezzi dei terreni forestali determinati in applicazione del regolamento sui prezzi di base.
(17)
Secondo detto regolamento, il prezzo di base di un appezzamento forestale è costituito dalla somma tra il valore di base del terreno e il valore del popolamento (specie vegetali presenti sul terreno in questione).
(18)
Il valore del terreno viene determinato in base al valore medio delle categorie di terreni che presentano condizioni analoghe per la crescita della vegetazione (centocinquanta tipi di siti, ai sensi dell’allegato 1 del regolamento sui prezzi di base). Tale valore viene successivamente adattato utilizzando un coefficiente di adeguamento che tiene conto dell’ubicazione del terreno rispetto alle infrastrutture locali e nazionali. Detto coefficiente di adeguamento (Km), indicato nell’allegato 2 del regolamento sui prezzi di base, viene determinato utilizzando la seguente formula:
,
in cui:
«p»
è il coefficiente di prossimità ad una strada carrozzabile misurata in linea retta (da 0,00 a 0,20),
«s»
è il coefficiente di prossimità a un’area urbana misurata in linea retta (da 0,00 a 0,25),
«m»
è il coefficiente di prossimità al mare misurata in linea retta (da 0,00 a 0,20),
«g»
è il coefficiente di prossimità a una città, espressa in cifre che rispecchiano la distanza da una determinata città (la distanza sulla via più breve tra il terreno in questione e la città). Le città sono suddivise in sei gruppi, indicati nella tabella 1:
Tabella 1
Gruppo 1:
Sofia (da 0,00 a 0,70)
Gruppo 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas e Varna (da 0,00 a 0,50)
Gruppo 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven e Stara Zagora (da 0,00 a 0,40)
Gruppo 4:
altre città capoluogo (da 0,00 a 0,35)
Gruppo 5:
altre grandi città (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov e Cherven Bryag (da 0,00 a 0,30)
Gruppo 6:
altri comuni (da 0,00 a 0,10)
(19)
Il valore del terreno viene ulteriormente adeguato aggiungendo un aumento per ettaro (incremento) stabilito in base al prezzo medio dei terreni osservato nell’area in cui si trova l’appezzamento. Tali incrementi figurano nell’allegato 3 del regolamento sui prezzi di base e sono indicati nella tabella 2:
Tabella 2
Incremento
(BGN/ettaro)
Sofia, centri di villeggiatura nazionali e aree turistiche residenziali adiacenti, terreni siti entro dieci chilometri dal mare
5 000
Insediamenti di prima e seconda categoria
2 000
Insediamenti di terza e quarta categoria
1 000
Insediamenti di quinta e sesta categoria
500
Insediamenti di settima e ottava categoria
0
(20)
Il valore totale del terreno determinato con tale meccanismo costituisce il valore di base del terreno.
(21)
Il valore del popolamento (specie vegetali presenti sul terreno) è il valore dell’età attuale del popolamento e il valore previsto della sua età del turno. Il valore del legname proveniente dai popolamenti forestali alla loro età attuale (l’età al momento della valutazione) corrisponde al ricavo dalla vendita delle varietà in questione ai prezzi medi di mercato, dai quali vengono dedotti i costi relativi all’abbattimento, alla lavorazione primaria e al trasporto verso il luogo di stoccaggio temporaneo. Se i ricavi non coprono i costi, il legname è considerato privo di valore.
(22)
I ricavi delle vendite sono calcolati in base agli stock e ai quantitativi delle categorie di legname. I costi (BGN/metro cubo) dell’abbattimento e della lavorazione primaria del legname con un livello di difficoltà medio dell’area di abbattimento sono determinati dal tipo di alberi e dalla categoria del legno presenti sul terreno. I costi di trasporto del legname dipendono dal tipo di alberi, dalla categoria del legname e dalla distanza media di trasporto dal terreno considerato. I costi di trasporto vengono calcolati moltiplicando il numero di chilometri del trasporto per un coefficiente che tiene conto del livello di difficoltà del percorso.
(23)
I prezzi di mercato medi e i costi relativi all’abbattimento, alla lavorazione primaria e al trasporto del legname devono essere stabiliti e aggiornati periodicamente dall’Agenzia esecutiva delle foreste (in appresso l’«AEF») (28) sulla scorta delle medie ponderate calcolate in base ai dati statistici raccolti in un triennio (l’ultimo anno ha valore doppio).
(24)
Sommando il valore del popolamento, quale determinato da un valutatore, al valore di base del terreno si ottiene così il prezzo di base di un appezzamento di terreno forestale.
(25)
A tale prezzo di base viene applicato un adeguamento che tiene conto delle funzioni di protezione della natura caratterizzante l’ambiente e ricreative dei terreni forestali situati nelle aree soggette alla cosiddetta «tutela speciale contro l’urbanizzazione», istituita per legge in alcune regioni della Bulgaria. Conformemente all’allegato 19 del regolamento sui prezzi di base, il valore di base dei terreni forestali ubicati in tali aree viene moltiplicato per un coefficiente (К) indicato nella tabella 3 (29), vale a dire:
Tabella 3
Prima fascia costiera sul Mar Nero
К = 6;
Seconda fascia costiera sul Mar Nero
К = 5;
Località di soggiorno, stazioni turistiche e insediamenti di rilevanza nazionale
К = 4;
Foreste e terreni situati in aree che si estendono dai bordi delle strade nazionali e comunali fino ai confini delle zone in cui è consentita l’edificazione
К = 3;
Località di soggiorno, stazioni turistiche e insediamenti di rilevanza nazionale
К = 4;
(26)
Infine, al prezzo di base del terreno viene applicato il cosiddetto «coefficiente di regolamentazione del mercato», conformemente all’allegato 20 del regolamento sui prezzi di base. Tale coefficiente è espresso in BGN/m2 e varia da 10, per i terreni adiacenti al mare, le grandi località montane e Sofia, a 1, per i terreni ubicati nei luoghi meno attraenti.
(27)
In deroga a quanto precede, se in virtù dello scambio la parte privata ha ricevuto un terreno forestale il cui prezzo amministrato totale è superiore a quello del terreno da lui ceduto, detta parte deve corrispondere allo Stato la differenza di prezzo. Secondo le autorità bulgare, come regola generale, lo Stato ha accettato esclusivamente gli scambi con i quali ha acquisito un terreno di valore amministrato superiore. Tale regola, tuttavia, implica solo che il prezzo amministrato totale del terreno di proprietà privata debba essere superiore al prezzo amministrato del terreno demaniale ricevuto in cambio, e non riguarda il prezzo al metro quadro.
(28)
Il 27 gennaio 2009 è entrato in vigore il divieto di scambio dei terreni forestali. Il periodo in esame delle operazioni di scambio contestate è quindi compreso tra il 1o gennaio 2007, data di adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione, e il 27 gennaio 2009, data della moratoria sugli scambi (in appresso il «periodo in esame»).
2.2. LA VARIAZIONE DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI.
(29)
I denuncianti asseriscono inoltre che alle operazioni di scambio è spesso seguita una modifica della destinazione d’uso dei terreni da terreno forestale a terreno edificabile e che tale modifica ha ulteriormente aumentato la differenza tra il valore di mercato dei terreni del demanio forestale e quello dei terreni di proprietà privata oggetto dello scambio.
(30)
Le autorità bulgare hanno spiegato che la procedura per la modifica della destinazione d’uso dei terreni non è disciplinata dalle diposizioni della legge sulle foreste (a differenza delle operazioni di scambio), ma da una serie di misure legislative separate, tra cui la legge sulla pianificazione del territorio (in appresso la «ZUT») (30). Conformemente a tale normativa, i proprietari di terreni forestali possono chiedere di cambiarne la destinazione d’uso in terreno edificabile presentando apposita domanda presso la direzione dell’AEF, che faceva parte del ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione (31). Una commissione di esperti (interni ed eventualmente esterni) esamina poi la domanda e trasmette un parere al direttore generale, il quale adotta una decisione preliminare sulla domanda. Se la decisione è favorevole e conferma la fondatezza e la legittimità della domanda, viene trasmessa a tutti i servizi incaricati della modifica della destinazione d’uso (governatore regionale, sindaco e direttore della direzione regionale delle foreste).
(31)
Sulla base di una decisione preliminare favorevole, il proprietario presenta la domanda presso il comune interessato ai fini dell’assegnazione, redazione e approvazione di un piano generale dettagliato. Tale piano prevede la consultazione di tutte le parti interessate (locali). Se il piano viene approvato dalle autorità competenti, dopo la sua entrata in vigore il proprietario del terreno presenta una domanda presso il ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione per l’esclusione del terreno forestale in questione dalle risorse forestali protette. Se la domanda è accolta, viene riscossa un’imposta di registro, stabilita da un valutatore indipendente conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
(32)
Dopo il pagamento dell’imposta di registro da parte del proprietario del terreno forestale alle autorità competenti viene avviata la procedura per l’adozione di una decisione amministrativa sulla modifica della destinazione d’uso del terreno. A seconda delle dimensioni del fondo, tale decisione spetta al ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione (se riguarda un terreno di dimensioni inferiori a dieci ettari) o al Consiglio dei ministri.
(33)
Il 3 settembre 2009 è stata introdotta una moratoria sulla modifica a posteriori della destinazione d’uso dei terreni scambiati.
2.3. BASE GIURIDICA DELLE MISURE
(34)
Gli scambi, il calcolo dei prezzi da utilizzare nelle operazioni di scambio e la procedura per la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati sono disciplinati dai seguenti testi normativi:
-
legge bulgara sulle foreste;
-
regolamento sul calcolo dei prezzi di base, dei prezzi per i terreni nelle aree di esclusione e l’istituzione di diritti d’uso e di servitù per foreste e terreni forestali;
-
legge sul patrimonio dello Stato (32);
-
legge sulle obbligazioni e i contratti (33);
-
legge sulla pianificazione del territorio.
2.4. BENEFICIARI
(35)
I potenziali beneficiari delle operazioni di scambio sono persone fisiche, comuni e imprese private, spesso attivi nei settori immobiliare e/o del turismo, che hanno scambiato i loro terreni forestali con terreni del demanio forestale.
3. MOTIVI CHE HANNO DETERMINATO L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(36)
Nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi sulla questione se le operazioni di scambio e/o la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni comportassero elementi di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato e se tali aiuti potessero essere considerati compatibili con il mercato interno.
3.1. NESSO INTRINSECO TRA GLI SCAMBI E LA MODIFICA DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI
(37)
Un primo dubbio sollevato dalla Commissione riguardava l’affermazione dei denuncianti secondo cui, in molti casi, gli scambi sono stati seguiti da una modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati, vale a dire da terreno forestale a terreno edificabile.
(38)
Nella decisione di avvio la Commissione ha osservato, alle luce delle prove numeriche fornite dalle autorità bulgare, che quindici delle 147 operazioni effettuate nel periodo in esame (2006-2009) sono state seguite da una modifica della destinazione d’uso (10 %). Inoltre, la Commissione ha rilevato che le operazioni di scambio e le potenziali domande di modifica della destinazione d’uso sono soggette a norme giuridiche diverse e a procedure amministrative distinte. A prima vista, tali elementi sembravano confermare la tesi delle autorità bulgare secondo cui - in linea di principio - le due fasi non sono intrinsecamente connesse (34).
(39)
Tuttavia, le autorità bulgare hanno indicato che le formule utilizzate per stabilire i prezzi amministrati dei terreni forestali e l’imposta di registro dovuta per la modifica della loro destinazione d’uso sono state fissate a un livello tale da garantire che il prezzo pieno per lo scambio dei terreni forestali e la modifica della loro destinazione d’uso corrispondesse in larga misura al prezzo di mercato di terreni edificabili analoghi. Ciò poteva implicare che le autorità avessero previsto che molti investitori avrebbero tentato di abbinare le due fasi in un’unica operazione.
(40)
Di conseguenza, la Commissione ha sollevato dubbi sulla questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali in questione debba essere presa in considerazione per stabilire i prezzi degli appezzamenti ai fini delle operazioni di scambio, vale a dire se lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati debbano essere considerati intrinsecamente connessi.
3.2. POTENZIALE AIUTO DI STATO NELLA MODIFICA DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI
(41)
Un secondo dubbio sollevato dalla Commissione riguardava la questione se la modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati potesse dare luogo alla concessione di un aiuto di Stato, in quanto determinava un ulteriore aumento del valore dei terreni scambiati.
(42)
La Commissione ha rilevato nella decisione di avvio che, a prima vista, la modifica della destinazione d’uso non sembra avere comportato un trasferimento di risorse statali. L’imposta di registro dovuta per tali operazioni è stata calcolata conformemente alle disposizioni di legge e - a quanto risulta alla Commissione - è stata pagata in tutti i casi. Pertanto, quand’anche alcune imprese interessate dalla modifica della destinazione d’uso dei terreni avessero tratto vantaggio da tale modifica, le decisioni amministrative che l’hanno determinata non darebbero luogo a un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. La Commissione non ha assunto una posizione definitiva al riguardo e ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sulla questione se le operazioni comportassero aiuti di Stato.
3.3. POTENZIALE AIUTO DI STATO NELLO SCAMBIO DEI TERRENI FORESTALI
(43)
La Commissione ha rilevato nella decisione di avvio che i prezzi dei terreni forestali ai fini degli scambi sono stati stabiliti dagli esperti esclusivamente secondo le formule indicate nel regolamento sui prezzi di base. La Commissione ha quindi sollevato dubbi sulla questione se l’applicazione di tali formule abbia condotto a un prezzo amministrato analogo ai prezzi ottenuti in operazioni concluse tra due parti private a condizioni di mercato. Conseguentemente, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sui prezzi di mercato ottenuti nelle vendite (o nelle operazioni di scambio) interamente private di terreni forestali effettuate in Bulgaria nel periodo in esame. La Commissione ha altresì invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sulle differenze fra tali prezzi e i prezzi amministrati utilizzati per le operazioni di scambio contestate e, pertanto, sulla potenziale entità degli aiuti di Stato implicati in tali operazioni. Inoltre, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sulle norme applicate ai conguagli corrisposti nell’ambito delle operazioni di scambio in caso di differenza di prezzo tra i due terreni scambiati. Infine, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria a fornirle informazioni supplementari per suffragare la sua affermazione secondo cui gli scambi contestati non inciderebbero sul commercio all’interno dell’Unione.
(44)
Nella decisione di avvio la Commissione ha anche esposto il proprio parere preliminare sulle modalità con le quali andrebbe quantificato il vantaggio derivante dalle operazioni di scambio contestate, ove si ritenesse che gli scambi in questione diano luogo ad aiuti di Stato:
i)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno forestale privato 1 e il prezzo amministrato del terreno 1, determinato secondo le disposizioni del regolamento sui prezzi di base;
ii)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno del demanio forestale 2 e il prezzo amministrato del terreno 2, determinato secondo le disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
L’importo degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni di scambio corrisponderebbe dunque alla differenza tra il valore di (ii) e il valore di (i).
Nel calcolare il potenziale elemento di aiuto di Stato insito nell’operazione occorre tenere conto anche dell’eventuale conguaglio corrisposto da una delle parti all’altra in ragione della differenza tra i prezzi amministrati dei due terreni oggetto dell’operazione di scambio.
3.4. COMPATIBILITÀ DEI POTENZIALI AIUTI DI STATO
(45)
Per il caso in cui si constatasse che la modifica della destinazione d’uso dei terreni e/o le operazioni di scambio danno luogo ad aiuti di Stato, la Commissione ha sollevato dubbi nella decisione di avvio sulla questione se tali aiuti possano essere considerati compatibili con il mercato interno e, più specificamente, con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato e le disposizioni degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (35) e/o con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato e le disposizioni degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013 (in appresso gli «orientamenti sul settore forestale») (36).
(46)
La Commissione ha quindi chiesto alla Repubblica di Bulgaria e agli interessati di presentare osservazioni sulla compatibilità delle misure contestate.
4. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
4.1. OSSERVAZIONI DEL PRIMO DENUNCIANTE SUI DUBBI SOLLEVATI DALLA COMMISSIONE NELLA DECISIONE DI AVVIO
(47)
Il primo denunciante sostiene che gli scambi contestati costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato incompatibili con il mercato interno.
(48)
Per quanto riguarda il primo dubbio espresso dalla Commissione, il primo denunciante sostiene che la modifica della destinazione d’uso dei terreni e le operazioni di scambio dovrebbero essere considerate intrinsecamente connesse. In primo luogo, il denunciante afferma che molti dei beneficiari degli scambi sono attivi nei settori delle costruzioni e del turismo ma non in quello forestale. In secondo luogo, a parere del primo denunciante, poiché la moratoria è entrata in vigore nel 2009, in pratica i terreni forestali scambiati non vengono sfruttati commercialmente. In terzo luogo, al momento delle operazioni di scambio, molti dei beneficiari avrebbero annunciato e pubblicizzato i loro progetti di trasformazione dei terreni forestali scambiati in stazioni sciistiche o balneari e perfino avviato discussioni con le competenti autorità locali per assicurarsi che la destinazione d’uso dei terreni fosse modificata. In quarto luogo, il denunciante afferma che spesso la medesima agenzia nazionale (AEF) era responsabile sia per la conclusione dello scambio, sia per l’esclusione del terreno scambiato dal fondo forestale (AEF e autorità di regolamentazione competente) (37), che ne rendeva possibile lo sfruttamento a fini commerciali.
(49)
Di conseguenza, il primo denunciante ritiene che la potenziale riclassificazione della destinazione d’uso dei terreni e il corrispondente incremento di prezzo andrebbero presi in considerazione nel quantificare l’importo complessivo degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni di scambio. Pertanto, secondo il denunciante, per riflettere adeguatamente il prezzo di mercato dei terreni scambiati nella quantificazione dell’aiuto, occorrerebbe effettuare un confronto con appezzamenti di terreno edificabile.
(50)
Il denunciante sostiene inoltre che, considerata l’attrattiva delle regioni in cui erano ubicati i terreni del demanio forestale, sarebbe stato più prudente per le autorità aumentare il valore dei terreni (vale a dire modificarne la destinazione d’uso per renderli edificabili) prima di cederli. Secondo il denunciante, in nessuno dei casi in cui è stato proposto uno scambio l’AEF ha provveduto a modificare la destinazione d’uso dei terreni prima che si svolgesse l’operazione. Ciò costituirebbe, a parere del denunciante, un chiaro indizio della volontà di conferire un vantaggio all’acquirente del terreno forestale demaniale. Tale prassi è stata criticata anche in una relazione della Banca mondiale del 2009 concernente il patrimonio forestale della Bulgaria, in cui è stato rilevato che lo Stato stava subendo perdite in questo particolare modo (38).
(51)
Per quanto riguarda il secondo dubbio espresso dalla Commissione, relativo alla questione se siano stati concessi aiuti di Stato attraverso la modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati, il primo denunciante sostiene che, sebbene l’acquirente dei terreni abbia pagato un’imposta di registro all’atto della decisione di modificare la destinazione d’uso dei terreni e il relativo importo debba essere detratto da quello degli eventuali aiuti ricevuti attraverso gli scambi, detta imposta non rispecchia l’effettivo incremento di valore del terreno conseguente a tale modifica. Il denunciante asserisce inoltre, che nei casi in cui lo scambio è stato effettuato prima dell’adesione della Bulgaria all’Unione, ma la modifica della destinazione d’uso è intervenuta dopo l’adesione, l’aiuto di Stato illegittimo concesso all’acquirente del terreno dovrebbe corrispondere alla differenza tra il valore di mercato del rispettivo appezzamento al momento dello scambio (prima dell’adesione) e il suo valore di mercato dopo la modifica della destinazione d’uso (dopo l’adesione).
(52)
Per quanto concerne il terzo dubbio espresso dalla Commissione riguardo alla presenza di aiuti di Stato negli scambi, il denunciante sostiene che le formule prescritte dal regolamento sui prezzi di base non rispecchiano il valore di mercato dei terreni scambiati. Il denunciante contesta inoltre l’indipendenza dei valutatori, in quanto, a suo parere, l’acquirente del terreno sarebbe libero di scegliere un valutatore bendisposto, il che comporterebbe una significativa sottostima dei prezzi.
(53)
Il denunciante ha inoltre fornito dati supplementari sui prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati o di terreni forestali molto simili, dai quali emergerebbero notevoli differenze rispetto ai prezzi amministrati degli appezzamenti. Per mancanza di tempo, il denunciante ha verificato solo i prezzi di nove degli appezzamenti scambiati. A tale scopo sono state utilizzate valutazioni bancarie dei terreni e informazioni tratte dal registro immobiliare nazionale, dalle quali risultano i prezzi reali di operazioni di vendita relative ad appezzamenti analoghi. Le differenze di prezzo riscontrate variavano da una sottovalutazione (utilizzando il prezzo amministrato) del 50-65 % a casi nei quali cui il terreno forestale sarebbe stato acquisito all’1-2 % del suo valore di mercato.
(54)
Infine, il denunciante asserisce che il fatto che sia stato avviato un procedimento penale nei confronti del precedente direttore dell’AEF, con l’imputazione di avere concluso scambi pregiudizievoli per lo Stato, indica che le stesse autorità bulgare ritengono che i terreni forestali siano stati ceduti ad alcuni soggetti privati a un prezzo molto inferiore al valore di mercato.
(55)
Per quanto riguarda la questione se le operazioni di scambio falsino la concorrenza e incidano sugli scambi tra Stati membri, il denunciante afferma che, a sua conoscenza, nessuno dei beneficiari degli scambi effettua operazioni forestali a titolo di attività commerciale prevalente. Al contrario, quasi tutti i beneficiari svolgerebbero da tempo o prevedrebbero di svolgere attività economiche o di investimento in uno dei seguenti settori: speculazioni immobiliari, costruzioni e/o turismo. Secondo il denunciante, il turismo riguarda per definizione l’intero mercato interno, per cui anche un numero limitato di aiuti selettivi ne comporta necessariamente una distorsione. Il denunciante afferma inoltre che, considerato il numero e l’importanza degli scambi, i concorrenti stranieri sono effettivamente dissuasi dall’entrare nel mercato bulgaro. Sebbene alcuni dei principali investitori dell’Unione (ad esempio Lindner ed ECE) abbiano realizzato progetti di costruzione urbana in Bulgaria (complessi direzionali e grandi magazzini), praticamente tutti gli investimenti su grande scala in stazioni balneari, sciistiche o golfistiche sarebbero stati effettuati da imprese soggette a controllo bulgaro.
4.2. OSSERVAZIONI DEI BENEFICIARI DELLE OPERAZIONI DI SCAMBIO E DI ALTRI TERZI
(56)
Alla Commissione sono pervenute osservazioni da parte di numerosi terzi, la maggior parte dei quali era costituita dalle parti private delle operazioni di scambio (in appresso i «beneficiari»). La Commissione rileva che alcuni beneficiari (39) si sono limitati a rendere una breve dichiarazione secondo cui le operazioni di scambio alle quali hanno preso parte non comportavano aiuti di Stato. Altri beneficiari hanno esposto osservazioni più dettagliate sui dubbi espressi dalla Commissione nella decisione di avvio, che saranno esaminate nelle sezioni successive.
4.2.1. Nesso intrinseco tra lo scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni
(57)
Per quanto riguarda il primo dubbio espresso dalla Commissione sull’esistenza di un nesso intrinseco tra gli scambi e la modifica della destinazione d’uso dei terreni, la maggior parte dei beneficiari (40) che hanno risposto alla decisione di avvio sostiene che tale nesso non esiste. Lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati sarebbero soggetti a due procedure separate, rientranti ciascuna nella competenza di due enti pubblici diversi che operano indipendentemente l’uno dall’altro. Gli scambi rientrano nella competenza del ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione o del Consiglio dei ministri, a seconda delle dimensioni del terreno oggetto di scambio, e dell’AEF, mentre la modifica della destinazione d’uso dei terreni rientra nella competenza delle autorità locali - i sindaci dei comuni o i consigli comunali, il ministro dello Sviluppo regionale e dei lavori pubblici o i governatori regionali per i siti ubicati nelle loro regioni - e richiede l’approvazione di un piano dettagliato o generale di gestione del territorio.
(58)
Un beneficiario (41) afferma inoltre che non esiste un nesso automatico tra la modifica della destinazione d’uso e l’incremento di valore del terreno. La decisione relativa a tale modifica si baserebbe sulla valutazione della sua necessità, che ha una portata più ampia e spesso travalica gli interessi privati dei proprietari, e non si basa quindi sugli interessi commerciali delle parti dell’operazione di scambio. Un altro beneficiario (42) rileva che i dati statistici forniti dalle autorità bulgare confermano la mancanza di un nesso intrinseco. Infine, altri beneficiari (43) ritengono che la questione dell’esistenza di un nesso intrinseco sia irrilevante, in quanto nei loro casi particolari i terreni scambiati da essi acquisiti non sono esclusi dalla tutela forestale a fini di sviluppo e non è stata avviata alcuna procedura per modificarne la destinazione d’uso.
(59)
Per quanto riguarda la questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso debba essere presa in considerazione per determinare il prezzo del terreno scambiato, la maggior parte dei beneficiari si è espressa in senso contrario, per vari motivi (44). Alcuni beneficiari sostengono che non sarebbe corretto tenere conto dell’ipotetica possibilità di modificare la destinazione d’uso del terreno scambiato, in quanto tale modifica potrebbe non essere mai richiesta o la relativa domanda potrebbe essere respinta per mancanza dei rispettivi requisiti di carattere amministrativo La posizione strategica del terreno forestale scambiato, che ne aumenterebbe il valore, dovrebbe essere irrilevante nei casi in cui la destinazione d’uso non sia stata modificata e il terreno acquisito possa essere utilizzato solo per gli scopi previsti dalla legge. Così, uno dei beneficiari (45) sostiene che si dovrebbe tenere conto dello specifico accordo raggiunto dalle parti dello scambio alla data della valutazione. Un calcolo equo e oggettivo del valore di mercato dovrebbe inoltre tenere conto dei piani generali di gestione del territorio (che consentono o meno l’edificazione) vigenti alla data della valutazione dei terreni forestali scambiati. Di conseguenza, occorrerebbe stabilire una serie di criteri uniformi che consenta di distinguere tra un’ipotetica possibilità e l’effettiva intenzione delle parti dello scambio di modificare successivamente la destinazione d’uso del terreno.
(60)
Inoltre, molti beneficiari rilevano che, per l’esclusione del terreno dalla tutela forestale, al momento della modifica della destinazione d’uso viene riscossa un’imposta corrispondente al prezzo al metro quadro dei terreni edificabili dell’area in questione. Pertanto, tali beneficiari sostengono di non ricavare alcun vantaggio economico dalla modifica, in quanto, se il terreno acquisito fosse venduto, utilizzato come garanzia o sviluppato, il suo valore equivarrebbe a quello di un terreno edificabile. Un argomento analogo è stato addotto da Mirta Engineering e Beta Forest, le quali rilevano che la modifica della destinazione d’uso dei terreni comporta spese supplementari, in particolare l’imposta di registro e le imposte locali nonché i costi di progettazione, che determinano un ulteriore aumento del valore degli immobili. Analogamente, il sig. Mihailov e la sig.ra Mihailova affermano che nel loro caso la modifica della destinazione d’uso del terreno era subordinata al pagamento delle imposte demaniali previste dall’articolo 17 della legge sulle foreste e dal regolamento di attuazione della medesima legge.
(61)
Infine, alcuni beneficiari (46) considerano la questione irrilevante, in quanto nel loro caso particolare il terreno scambiato da essi acquisito non è stato escluso dalla tutela forestale a fini di sviluppo e non è stata avviata alcuna procedura per modificarne la destinazione d’uso. MIKS ha rilevato nelle sue osservazioni che il suo contratto di scambio con lo Stato bulgaro vietava di modificare la destinazione d’uso del terreno.
4.2.2. Aiuti di Stato negli scambi di terreni forestali
(62)
Per quanto riguarda i dubbi sollevati dalla Commissione sulla questione se i prezzi amministrati delle operazioni di scambio abbiano condotto a un prezzo di mercato, i beneficiari (47) hanno esposto argomenti analoghi, in riferimento alle rispettive operazioni, per dimostrare che così è stato.
(63)
In primo luogo, uno dei beneficiari (48) sostiene che, per stabilire i prezzi amministrati, il regolamento sui prezzi di base tiene conto di criteri oggettivi, quali l’ubicazione del terreno, l’importanza delle regioni nonché il tipo e l’importanza delle varietà vegetali presenti sul terreno, mentre altri due beneficiari (49) sostengono che il prezzo amministrato di scambio si basa su criteri identici a quelli utilizzati negli scambi di terreni forestali privati conclusi tra investitori privati, riguardanti terreni situati in prossimità di infrastrutture locali o nazionali e analoghi a quelli oggetto delle operazioni di scambio contestate in termini di specie vegetali, ubicazione in aree soggette a tutela speciale contro l’urbanizzazione ecc. Analogamente, altri beneficiari (50) sostengono che le valutazioni risultanti dal regolamento sui prezzi di base conducono a prezzi amministrati simili, o in molti casi superiori, ai prezzi di mercato dei terreni forestali in Bulgaria a causa della mancanza di un mercato interno di questo tipo e del fatto che alcune operazioni private sono state concluse a prezzi bassi. Pertanto, gli scambi sarebbero stati effettuati alle attuali condizioni economiche di mercato.
(64)
In secondo luogo, alcuni beneficiari (51) sostengono di avere effettuato valutazioni dei terreni scambiati che conducono a prezzi amministrati analoghi (52) e in molti casi perfino superiori (53) ai prezzi di mercato dei terreni forestali in Bulgaria.
(65)
In terzo luogo, alcuni beneficiari (54) individuano nella mancanza di operazioni di scambio o di vendita interamente private, negli ambiti in cui avvengono gli scambi dei beneficiari, il motivo per il quale i prezzi amministrati dovrebbero essere ritenuti prossimi ai prezzi di mercato.
(66)
Infine, secondo alcuni beneficiari (55), poiché il ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione può rifiutare, nell’esercizio del suo potere discrezionale, di concludere lo scambio nel caso in cui lo Stato non abbia interesse ad acquisire il terreno forestale privato, e le condizioni dell’accordo di scambio devono essere approvate da entrambe le parti (pubblica e privata), le operazioni in questione dovrebbero essere considerate operazioni commerciali nel cui ambito lo Stato si comporta come un operatore in un’economia di mercato (in appresso «OEM»).
(67)
Circa l’ammontare potenziale degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni (ossia la differenza tra i prezzi amministrati e i prezzi di mercato dei terreni forestali), la maggior parte dei beneficiari (56) ha risposto che, nei casi in cui il terreno di proprietà privata aveva un valore superiore al terreno demaniale, le autorità bulgare non hanno coperto la differenza di prezzo. Un altro beneficiario (57) ha sostenuto che la differenza tra i prezzi di mercato dei terreni forestali pubblici e privati oggetto di scambio situati nella stessa area o in aree limitrofe è favorevole per lo Stato, in quanto i prezzi amministrati sarebbero superiori ai prezzi di mercato negoziati liberamente tra i proprietari di foreste private ubicate nelle medesime aree.
(68)
Per quanto concerne le altre condizioni per constatare un aiuto di Stato, molti beneficiari (58) hanno sostenuto che tali condizioni non sussistevano. Infatti, alcuni di loro (59) affermano di essere persone fisiche, alle quali non si applicano né la legge bulgara sugli aiuti di Stato, né l’articolo 107 del trattato. Riguardo alle risorse statali, detti beneficiari rilevano che lo Stato ha acquisito i terreni attraverso espropriazioni illegittime senza congrua indennità, sicché non potrebbe ritenersi che esso disponga di tali risorse. Quanto alla selettività, tali beneficiari sostengono che la legge sulle foreste ha efficacia «erga omnes» e pertanto non comporta alcuna discriminazione.
(69)
Un altro beneficiario (60) afferma parimenti che le operazioni di scambio non soddisfacevano le condizioni di cui all’articolo 107 del trattato, ma adduce motivi leggermente diversi. In primo luogo, non vi sarebbe alcun trasferimento di risorse statali, in quanto lo scambio costituirebbe una «doppia operazione di vendita» realizzata dopo che un perito immobiliare indipendente aveva effettuato una valutazione secondo i criteri obiettivi stabiliti dalla legge per il calcolo dei prezzi. Non sarebbe stato conferito alcun vantaggio e le controparti dello scambio non sarebbero state poste in una situazione più favorevole rispetto ai concorrenti, in quanto qualsiasi proprietario di terreno forestale avrebbe potuto chiedere di scambiare il proprio terreno privato con un terreno del demanio forestale. Un argomento analogo è stato avanzato da un altro beneficiario (61), secondo il quale il regime di scambi sarebbe una misura generale di cui potrebbero avvalersi tutti i proprietari di terreni forestali.
(70)
Per quanto concerne l’esistenza di un vantaggio economico, la maggior parte dei beneficiari (62) ha negato di avere ottenuto tale vantaggio dalle operazioni, in quanto, secondo loro, il prezzo amministrato dei terreni scambiati era pari o superiore al prezzo di mercato.
(71)
Infine, per quanto concerne la questione se le operazioni di scambio falsino la concorrenza e incidano sugli scambi tra Stati membri, i beneficiari hanno risposto in larga maggioranza (63) di non essere attivi nel settore immobiliare o del turismo e/o di non avere intrapreso alcuna azione per ottenere una licenza di operatore turistico. Inoltre, hanno confermato di non avere nemmeno utilizzato i terreni acquisiti con gli scambi per produrre successivamente legname e di non avere venduto legname in Bulgaria né in altri Stati membri. Pertanto, sostengono che non si possa parlare di impatto reale o potenziale sul commercio all’interno dell’Unione. Un altro beneficiario (64) ha aggiunto che gli scambi non comportano un aumento della produzione nazionale tale da limitare le possibilità per le imprese di altri Stati membri di importare prodotti sul mercato locale.
(72)
Altri beneficiari (65) hanno sostenuto che, poiché gli scambi non comportano un trasferimento di risorse statali e non conferiscono loro alcun vantaggio economico, non si può ritenere che gli stessi incidano sull’equilibrio di mercato e sulle condizioni economiche in cui operano le imprese, vale a dire sull’investimento iniziale necessario per l’acquisizione di beni materiali. Pertanto, le imprese degli altri Stati membri potrebbero entrare ed operare sul medesimo mercato a condizioni eque, sicché non si potrebbe affermare che le operazioni contestate abbiano inciso sugli scambi tra Stati membri.
(73)
Infine, uno dei beneficiari (66) ha spiegato che il terreno del demanio forestale da lui acquisito non è idoneo all’imboschimento. Inoltre, il suo terreno era migliore di quello cedutogli dallo Stato e l’operazione non comporterebbe alcun aiuto di Stato. Detto beneficiario ha anche precisato che il terreno acquisito viene utilizzato per attività di apicoltura mobile e come pascolo durante l’estate.
4.2.3. Compatibilità dell’aiuto potenziale
(74)
Sebbene la Commissione abbia chiesto agli interessati di fornire qualsiasi elemento di prova che consentisse di esaminare la compatibilità delle operazioni di scambio contestate con il mercato interno, nessuno dei beneficiari vi ha provveduto.
5. OSSERVAZIONI DELLA REPUBBLICA DI BULGARIA
5.1. OSSERVAZIONI DELLA BULGARIA SULLA DECISIONE DI AVVIO
(75)
Le autorità bulgare sostengono che le operazioni di scambio contestate non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(76)
Riguardo al presunto nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati, le autorità bulgare hanno rilevato che l’articolo 15, lettera b), della legge sulle foreste prevede la possibilità di chiedere la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali, a prescindere dalla modalità con cui sono stati acquisiti, sia essa uno scambio, un’operazione di vendita o altri mezzi. Tuttavia, tale possibilità teorica non dovrebbe essere intesa come un previo accordo definitivo tra le autorità e la parte privata dello scambio per modificare successivamente la destinazione d’uso del terreno.
(77)
Le autorità bulgare hanno fornito le prove del fatto che, sui 132 scambi effettuati nel periodo 2007-2009, sono state presentate ventiquattro richieste di modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati e solo in quindici casi (pari all’11,4 % di tutti gli scambi) è stata adottata una decisione amministrativa favorevole che ha autorizzato la modifica richiesta.
(78)
Le autorità bulgare sottolineano inoltre che le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni perseguono scopi diversi. Mentre gli scambi mirano ad ottenere il consolidamento e la conservazione delle foreste bulgare per garantirne lo sviluppo sostenibile e la riproduzione a vantaggio della collettività, la modifica della destinazione d’uso dei terreni persegue gli obiettivi previsti dalla legge sulla pianificazione territoriale, che stabilisce le regole per l’inclusione dei terreni entro i confini degli agglomerati in cui la costruzione è consentita conformemente alle esigenze e all’interesse pubblico relativi allo sviluppo sostenibile e alla creazione di adeguate condizioni di vita, di lavoro e di svago dei cittadini. Inoltre, mentre le operazioni di scambio dipendono da decisioni adottate dal ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione, le modifiche della destinazione d’uso dei terreni sono subordinate all’approvazione di un piano di sviluppo del territorio da parte di diversi enti competenti, ossia il ministero dello Sviluppo regionale e dei lavori pubblici, il governatore regionale o i consigli comunali. Infine, dato che il diritto di chiedere una modifica della destinazione d’uso del terreno non deriva direttamente dalla legge sulle foreste, ma presuppone che sussistano condizioni previste da altre leggi, le autorità bulgare ritengono che l’ipotetica possibilità di modificare la destinazione d’uso del terreno non implichi che tale modifica sia intrinsecamente connessa alle operazioni di scambio.
(79)
Per quanto riguarda la questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso debba essere presa in considerazione per determinare il prezzo del terreno scambiato, le autorità bulgare hanno ribadito la loro posizione secondo cui non esiste un nesso diretto tra il prezzo valutato per lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso del terreno. Le autorità bulgare hanno fornito un’ampia descrizione della procedura da seguire per determinare rispettivamente i prezzi ai fini dello scambio (ai sensi degli articoli 20, paragrafo 5, e 21 del regolamento sui prezzi di base) e le imposte dovute per la modifica della destinazione d’uso dei terreni. Dette autorità rilevano inoltre che i proprietari privati possono chiedere una modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali a prescindere dal modo in cui li hanno ottenuti, di modo che tutti gli investitori godrebbero dei medesimi vantaggi, indipendentemente dalla circostanza che abbiano ricevuto i terreni forestali dallo Stato oppure attraverso un’operazione conclusa a condizioni di mercato con una parte privata, sicché le imposte dovute per la modifica della destinazione d’uso dei terreni non andrebbero considerate selettive nei confronti dei beneficiari.
(80)
Per quanto riguarda i dubbi della Commissione sulla questione se il metodo di calcolo dei prezzi amministrati rispecchi adeguatamente i prezzi di mercato, le autorità bulgare rilevano, in primo luogo, che i prezzi amministrati vengono stabiliti conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base e che detto regolamento è stato elaborato prendendo come esempio le prassi in materia di determinazione dei prezzi amministrati dei terreni forestali seguite in altri Stati membri, in particolare la Germania. Inoltre, le valutazioni delle foreste pubbliche e private sono state effettuate da esperti indipendenti sulla scorta di un’unica serie di criteri.
(81)
In secondo luogo, le autorità bulgare hanno fornito dati su tutte le operazioni (67) implicanti la vendita e l’acquisto di foreste di proprietà privata realizzate nel periodo 2007-2009 (68). Le informazioni sui prezzi medi dei terreni di proprietà privata (ossia i «prezzi di mercato») comprendono un sunto delle prove di mercato plausibili, conformemente a quanto prescritto dal punto 34 delle disposizioni complementari del regolamento sui prezzi di base. Nei casi in cui non erano disponibili informazioni sulle operazioni concluse nelle medesime zone, sono stati forniti i dettagli relativi ad operazioni effettuate in zone limitrofe su foreste comparabili in termini di posizione geografica e specie vegetali. Secondo le autorità bulgare, in base a tali dati si può dimostrare che, nella maggior parte dei casi, il prezzo amministrato utilizzato per le operazioni di scambio contestate era generalmente superiore ai prezzi di mercato ottenuti nelle operazioni concluse a condizioni di mercato (69). A tale riguardo, le autorità bulgare hanno rimesso in discussione le prove fornite dal denunciante. Da un lato, i prezzi citati dai denuncianti sarebbero infatti i prezzi ai quali sono stati offerti i terreni per la vendita, e non necessariamente i prezzi di fatto ottenuti o i prezzi di terreni la cui destinazione d’uso era già stata modificata e per i quali è stata pagata l’imposta di registro. Dall’altro, il prezzo di mercato citato dal denunciante non è sempre attendibile, in quanto in molti casi è stato ottenuto solo per una singola operazione tra privati.
(82)
In terzo luogo, le autorità bulgare hanno ribadito che lo Stato non ha coperto alcuna differenza negativa nei casi in cui il valore amministrato totale del terreno forestale privato da esso acquisito era superiore e che le operazioni sono state effettuate solo se il terreno forestale di proprietà privata ricevuto era di valore pari o superiore al terreno demaniale con cui è stato scambiato. Inoltre, la parte privata doveva pagare le spese generali, pari al 2 % del valore del terreno.
(83)
Infine, le autorità bulgare osservano che, a partire dalla sua introduzione, il regolamento sui prezzi di base è stato modificato in tre occasioni, rispettivamente nel 2004, 2005 e 2007. La modifica del 2005 sarebbe particolarmente rilevante alla luce della fase avanzata del processo di restituzione delle foreste e dei terreni forestali espropriati, in quanto implicava che le foreste private fossero già disponibili e richieste sul mercato. Tale modifica era intesa essenzialmente a cambiare il metodo di valutazione dei terreni. Oltre a ciò, sono anche stati aumentati i coefficienti relativi alle aree protette dall’urbanizzazione e sono state introdotte varie nuove categorie che determinano gli incrementi da applicare ai prezzi dei terreni in funzione della categoria dell’insediamento.
(84)
Inoltre, a seguito dell’adesione della Bulgaria all’Unione in data 1o gennaio 2007, sono stati completamente aggiornati tutti i coefficienti del regolamento, compresi quelli relativi alle aree protette dall’urbanizzazione e i cosiddetti coefficienti «di regolamentazione del mercato», che dipendono dalla categoria del terreno. In aggiunta, l’articolo 20, paragrafo 5, del regolamento sui prezzi di base è stato modificato per aumentare il prezzo di scambio dei terreni demaniali del 50 % del valore del coefficiente «di regolamentazione del mercato». È stato anche introdotto un incremento che va sommato al valore del terreno a seconda delle diverse categorie di insediamenti.
(85)
Secondo le autorità bulgare, tali modifiche del regolamento sui prezzi di base dimostrerebbero che, sebbene non esistesse un mercato interno dei terreni forestali ben sviluppato, e in vista dell’imminente adesione della Bulgaria all’Unione, le autorità hanno tentato di aggiornare il meccanismo di valutazione previsto dal regolamento garantendo che fosse basato su prove di mercato attendibili. Di conseguenza, alla data dell’adesione della Bulgaria all’Unione i prezzi amministrati calcolati in base al regolamento sui prezzi di base non sarebbero stati inferiori ai prezzi di mercato dei terreni in questione.
(86)
Per quanto concerne il dubbio della Commissione relativo al fatto che le operazioni di scambio potrebbero falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri, le autorità bulgare rilevano, in primo luogo, che, sul totale dei soggetti privati che hanno partecipato alle operazioni di scambio contestate, 81 sono imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Gli altri 51 soggetti privati erano persone fisiche che non commerciavano in beni o servizi. La Bulgaria sottolinea in tale contesto che né l’Agenzia per il demanio forestale né l’Agenzia esecutiva per le foreste che le è succeduta hanno ricevuto richieste per l’abbattimento o l’esportazione di legname da parte di persone fisiche che hanno effettuato scambi nel periodo in esame.
(87)
In secondo luogo, le autorità bulgare sostengono che le operazioni di scambio non possono incidere sul commercio all’interno dell’Unione in quanto le imprese beneficiarie dell’aiuto esercitano attività che non comportano l’importazione o l’esportazione di prodotti o servizi. Le autorità bulgare hanno integrato le informazioni già fornite sui quantitativi di legname prodotto ed esportato verso l’Unione nel periodo in esame e hanno prodotto un documento da cui risulta che nessuno dei soggetti privati che hanno acquisito terreni del demanio forestale attraverso le operazioni di scambio contestate ha prodotto, venduto sul mercato nazionale o esportato legname dalla Repubblica di Bulgaria.
(88)
In terzo luogo, le autorità bulgare affermano che il settore del turismo (ad esempio le attività di operatore turistico, agenzia di viaggi, albergatore e fornitore di servizi turistici accessori) è disciplinato dalle disposizioni della legge sul turismo bulgara. Detta legge prescrive l’iscrizione amministrativa degli operatori in un apposito registro tenuto presso il ministero dell’Economia, dell’energia e del turismo. Le persone che esercitano attività di gestione alberghiera sono parimenti soggette a un obbligo di iscrizione in un apposito registro ai sensi dell’articolo 58 della legge sul turismo. Pertanto, solo le imprese iscritte nei rispettivi registri pubblici tenuti presso il ministero dell’Economia, dell’energia e del turismo possono essere considerate imprese operanti nel settore del turismo. Da un esame dei registri pertinenti è emerso che solo una delle imprese che hanno acquisito terreni del demanio forestale attraverso le operazioni di scambio contestate - Kapsi Tours OOD - è registrata come operatore turistico ai sensi della legge sul turismo.
(89)
In quarto luogo, le autorità bulgare hanno spiegato che, parimenti, l’esercizio di un’attività economica in qualità di società immobiliare in Bulgaria è soggetto all’obbligo di iscrizione all’Albo professionale centralizzato dei costruttori presso la Camera dei costruttori bulgara conformemente a una legge ad hoc, nello specifico la legge sulla Camera dei costruttori (70). Le autorità bulgare rilevano che solo tre delle imprese che hanno scambiato terreni con lo Stato erano registrate come imprese di costruzioni e potevano essere impegnate in qualche modo in lavori di edificazione ai sensi di legge.
(90)
Di conseguenza, le autorità bulgare hanno sostenuto che la maggior parte delle imprese che potrebbero avere tratto vantaggio dalle operazioni di scambio contestate non era attiva nei settori delle costruzioni e del turismo. Pertanto, secondo dette autorità, non si potrebbe affermare che la concorrenza sui mercati rilevanti, diversi dal settore forestale, sia stata distorta da tali operazioni.
5.2. COMMENTI DELLA BULGARIA SULLE OSSERVAZIONI DEL DENUNCIANTE
(91)
Le autorità bulgare concordano con il denunciante sul fatto che gli scambi dei terreni forestali fra lo Stato e i comuni non comportano aiuti di Stato. Per contro, esse sostengono che l’affermazione del denunciante secondo cui la maggior parte dei beneficiari era attiva nei settori delle costruzioni o del turismo è erronea, per gli stessi motivi esposti nella sezione precedente.
(92)
Le autorità bulgare dissentono inoltre dal modo in cui il denunciante ha determinato i prezzi di mercato dei terreni forestali, confrontando i prezzi applicati in anni diversi (ad esempio pochi anni prima che i terreni forestali fossero scambiati), e contestano l’affermazione del denunciante secondo cui in alcuni casi i proprietari dei terreni forestali scambiati avrebbero utilizzato tali terreni come garanzia per ottenere prestiti, in quanto ciò non sarebbe conforme al diritto bulgaro né alla legge sul patrimonio dello Stato citata dal denunciante. I dati forniti dal denunciante conterrebbero errori significativi e non troverebbero riscontro nei registri immobiliari disponibili né tantomeno nei documenti relativi alle operazioni di scambio. I dati forniti dal denunciante conterrebbero errori anche per quanto riguarda i terreni del demanio forestale acquisiti attraverso gli scambi e successivamente utilizzati come garanzie su prestiti. In ogni caso, le autorità bulgare hanno spiegato che in Bulgaria le banche richiedono altre attività liquide come garanzia, in aggiunta all’immobile, per assicurarsi che il debito venga rimborsato. Pertanto, secondo dette autorità, sarebbe errato dividere l’importo del prestito concesso per la superficie in m2 del terreno utilizzato come garanzia ipotecaria al fine di determinare il prezzo al metro quadro. Le autorità bulgare hanno anche fornito un parere della First Investment Bank sui meccanismi di erogazione dei prestiti e i metodi di valutazione delle foreste e dei terreni forestali offerti in garanzia dai mutuatari.
(93)
Le autorità bulgare dissentono anche dall’affermazione del denunciante secondo cui le autorità comunali non avevano altra scelta se non adottare piani dettagliati di sviluppo del territorio per i terreni la cui destinazione d’uso era stata modificata. Secondo dette autorità, qualsiasi modifica della destinazione d’uso di un terreno si basa su piani dettagliati di sviluppo del territorio, obbligatori, che sono stati discussi pubblicamente e hanno modificato i preesistenti piani generali per lo sviluppo territoriale delle aree abitate. L’avvio di tali procedure amministrative non è rimesso alla discrezionalità del ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione, il quale trasmette ai singoli richiedenti le informazioni amministrative sulla modifica della destinazione d’uso dei terreni solo dopo l’entrata in vigore del pertinente piano dettagliato di sviluppo del territorio.
(94)
Le autorità bulgare smentiscono inoltre che molte delle parti implicate negli scambi intendessero modificare la destinazione d’uso dei terreni forestali ottenuti. Secondo la legge bulgara sulle foreste, tali modifiche possono essere introdotte solo presentando una domanda secondo la procedura di cui all’articolo 14, lettera c), della legge sulle foreste (abrogato). Qualsiasi altra intenzione espressa attraverso i mass media o con modalità diverse dalla procedura prevista dalla legge sarebbe irrilevante e arbitraria.
(95)
Le autorità bulgare dissentono altresì dall’affermazione del denunciante secondo cui il metodo amministrativo di determinazione dei prezzi dei terreni forestali non rispecchierebbe lo sviluppo dinamico dell’economia. Dette autorità ritengono che il metodo di determinazione dei prezzi utilizzato in applicazione del regolamento sui prezzi di base sia adeguato. Inoltre, non sarebbe vero che tale regolamento non sia stato aggiornato, in quanto sono stati introdotti nuovi coefficienti nel 2007, sicché non sarebbe stato conferito alcun vantaggio economico agli operatori economici attraverso scambi già conclusi.
(96)
Le autorità bulgare contestano l’argomento del denunciante secondo cui i valutatori sarebbero parziali. Secondo dette autorità, i valutatori in questione sono periti forensi, la cui integrità non può essere messa in discussione. Inoltre, qualora essi valutassero il terreno forestale in modo meno favorevole per la parte privata e non conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base, tale valutazione non verrebbe accettata dalle autorità ai fini dello scambio.
(97)
Per quanto concerne l’asserzione del denunciante secondo cui le statistiche ufficiali e i dati sul valore/prezzo delle operazioni forniti dalle autorità non sarebbero esatti, le autorità bulgare affermano che l’evasione fiscale perpetrata occultando il prezzo reale di un’operazione costituisce un reato ai sensi del codice penale bulgaro.
(98)
Infine, le autorità bulgare smentiscono l’affermazione del ricorrente secondo cui il rinvio a giudizio dell’ex direttore dell’AEF dimostrerebbe l’esistenza di un aiuto di Stato connesso agli scambi. Secondo dette autorità, i procedimenti a carico dei funzionari che hanno partecipato alle procedure di scambio dei terreni del demanio forestale sarebbero irrilevanti al fine di valutare se le operazioni contestate comportassero elementi di aiuto.
5.3. COMMENTI DELLA BULGARIA SULLE OSSERVAZIONI DEGLI ALTRI TERZI
5.3.1. Commenti della Bulgaria del 29 settembre 2011
(99)
Con lettera del 29 settembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni di All Seas sulla decisione di avvio.
(100)
All Seas ha scambiato un totale di 157,4 ha di terreni forestali privati nei comuni di Teteven e Gaborovo con terreni forestali demaniali per un totale di circa 57,9 ha nel comune di Balchik (71). In tale contesto, All Seas ha anche versato allo Stato bulgaro 138 781 BGN a titolo di spese generali.
(101)
I terreni del demanio forestale sono stati valutati a un prezzo amministrato di 11,99 BGN/m2. Secondo le informazioni di cui dispongono le autorità bulgare, nel periodo in esame il prezzo medio di mercato (ossia il prezzo concordato tra parti private per l’acquisto e la vendita di terreni forestali su base commerciale nella medesima zona o in una zona limitrofa del medesimo comune) ammontava a 4,16 BGN/m2. Pertanto, lo scambio tra All Seas e la Repubblica di Bulgaria è stato effettuato dietro corrispettivo e non ha comportato un vantaggio economico ai sensi dell’articolo 107 del trattato.
(102)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che All Seas ha chiesto una modifica della destinazione d’uso del terreno forestale conformemente all’articolo 14 della legge sulle foreste e che il Consiglio dei ministri bulgaro ha accolto la domanda conformemente all’articolo 14, lettera d), punto 2, della medesima legge (72). Per quanto a conoscenza delle autorità bulgare, tale decisione non è entrata in vigore. Le autorità bulgare concordano con All Seas che lo Stato non influisce direttamente sulla modifica della destinazione d’uso dei terreni in questione (per i quali non esisteva una carta di utilizzo del territorio) e che pertanto il cambiamento di proprietà risultante dallo scambio non può essere espressione della comune volontà delle parti di realizzare tale modifica. Secondo dette autorità, il fattore determinante per la valutazione degli scambi deve essere l’equivalenza tra i valori di bilancio dei beni scambiati. Tale è precisamente la base sulla quale il governo bulgaro ha effettuato le operazioni. Un ulteriore motivo per il quale la modifica della destinazione del terreno in seguito allo scambio non comporterebbe un aiuto di Stato sarebbe il fatto che i costi amministrativi sono gli stessi per tutti i richiedenti.
(103)
Le autorità bulgare osservano poi che All Seas non ha raccolto legname sui terreni acquisiti attraverso lo scambio né ha svolto attività di commercio all’interno dell’Unione con il legname proveniente da tali terreni. Inoltre, All Seas non offre servizi turistici ai sensi della legge sul turismo e non è un’impresa di costruzioni ai sensi della legge sulla Camera dei costruttori.
5.3.2. Commenti della Bulgaria del 4 novembre 2011
(104)
Con lettera del 4 novembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD e Simeon Stoev Mirov.
(105)
Per quanto riguarda le operazioni di scambio concluse con Elkabel, LM Impex e Foros Development, le autorità bulgare hanno affermato di non avere compensato alcuna differenza di prezzo e di avere ricevuto, nei casi in questione, un pagamento supplementare dalle parti private a titolo di spese generali. Inoltre, dette parti hanno pagato tutte le imposte locali. Infine, nessuna delle tre imprese ha chiesto la modifica della destinazione d’uso del terreno forestale acquisito.
(106)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che in alcuni dei comuni nei quali si trovano i terreni scambiati non erano state concluse operazioni interamente private, sicché non era possibile determinare il prezzo di mercato dei terreni scambiati né se fosse stato concesso un vantaggio economico.
(107)
Le autorità bulgare rilevano altresì che né Elkabel né LM Impex sono esportatori di legname e non sono registrate come imprese di costruzioni o turistiche ai sensi del diritto bulgaro.
(108)
Per quanto riguarda Simeon Stoev Mirov, una persona fisica, che ha scambiato 5,6 decari di terreno forestale privato in Rakitovo, valutato a 3 436 BGN, per 5 decari di terreno del demanio forestale nel comune di Burgas (villaggio di Kraymorie), valutato a 1 308 BGN, le autorità bulgare ritengono che tale scambio dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
(109)
Per tali motivi, le autorità bulgare sostengono che gli scambi con le suddette parti private non costituiscono aiuti di Stato.
5.3.3. Commenti della Bulgaria del 16 dicembre 2011
(110)
Con lettera del 16 dicembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD e Jivka Blagoeva.
(111)
Per quanto riguarda le operazioni di scambio con V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren e Liteks Komers, le autorità bulgare hanno affermato di non avere compensato la differenza di prezzo e di avere ricevuto, nei casi in questione, un pagamento supplementare dalle parti private a titolo di spese generali. Inoltre, dette parti hanno pagato tutte le imposte locali. Infine, V-G-N Confort, Ecobalkani e Liteks Komers non hanno chiesto una modifica della destinazione d’uso dei terreni del demanio forestale da loro acquisiti.
(112)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che in alcuni comuni nei quali si trovano i terreni scambiati non sono state concluse operazioni interamente private, per cui non è possibile determinare il prezzo di mercato dei terreni in questione né accertare in maniera conclusiva se sia stato conferito un vantaggio economico alle suddette parti private. Nel caso di Izgrev 5, il prezzo amministrato del terreno forestale demaniale scambiato era leggermente superiore al prezzo di mercato ottenuto in analoghe operazioni private, di modo che, secondo le autorità bulgare, non sarebbe stato concesso alcun vantaggio. Il medesimo ragionamento varrebbe per l’operazione con Liteks Komers, in cui, secondo le autorità bulgare, i prezzi amministrati sarebbero stati quattro volte superiori ai prezzi di mercato dei terreni del demanio forestale.
(113)
Infine, le autorità bulgare rilevano che nessuna delle suddette parti private è un esportatore di legname o è registrata come impresa di costruzioni o turistica ai sensi del diritto bulgaro, per cui le operazioni di scambio concluse con tali parti non incidono sugli scambi tra Stati membri.
(114)
Per quanto riguarda lo scambio concluso con Jivka Blagoeva, una persona fisica, tale operazione ha riguardato 1,9036 ha di terreno forestale di proprietà privata nel comune di Teteven, valutati a 16 091 BGN, scambiati con 0,3001 ha di terreno del demanio forestale nell’area di Predela, comune di Razlog, valutati a 24 216 BGN. Lo Stato bulgaro non ha compensato la differenza di prezzo; le spese generali e le imposte locali sono state interamente pagate da Jivka Blagoeva e il nuovo proprietario non ha chiesto una modifica della destinazione d’uso del terreno scambiato. Secondo le autorità bulgare, tale scambio dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
(115)
Pertanto, le autorità bulgare ritengono che le operazioni di scambio concluse con le suddette parti private non comportino aiuti di Stato.
5.3.4. Commenti della Bulgaria del 25 aprile 2012
(116)
Con lettera del 25 aprile 2012 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD e BOIL OOD.
(117)
Le autorità bulgare condividono le osservazioni presentate da tali persone fisiche e imprese che hanno partecipato alle operazioni di scambio effettuate nel periodo in esame, vale a dire che gli scambi non comportano aiuti di Stato, ma costituiscono semmai operazioni concluse a condizioni vantaggiose per lo Stato e a prezzi non inferiori ai prezzi di mercato per immobili analoghi. Inoltre, le autorità bulgare condividono il parere delle suddette parti private secondo cui le operazioni di scambio si sono svolte in conformità con la normativa nazionale bulgara vigente: il regolamento sui prezzi di base e la legge sulle foreste. Infine, alcune di tali operazioni dovrebbero essere considerate rientranti nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
5.4. RISPOSTE DELLA BULGARIA ALLE RICHIESTE DI INFORMAZIONI TRASMESSE DALLA COMMISSIONE NEL CORSO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(118)
In osservazioni successive presentate in risposta a richieste di informazioni, le autorità bulgare hanno fornito i prezzi di mercato - sia dei terreni forestali di proprietà privata che di quelli demaniali - per tutte le operazioni di scambio concluse nel periodo in esame (73).
(119)
Tuttavia, nelle loro osservazioni del 19 novembre 2013 (74) le autorità bulgare hanno affermato che vi erano alcuni problemi riguardo all’attendibilità dei dati da loro forniti. In particolare, ai fini della formula riportata al punto 44, le autorità bulgare hanno fornito i prezzi di mercato equo di ottantadue terreni (sessanta demaniali e ventidue di proprietà privata) interessati dalle operazioni di scambio contestate. Per gli altri terreni, hanno fornito i valori di mercato raccolti con la massima diligenza possibile, precisando che non rappresentavano necessariamente i valori di mercato equo. Riguardo ai rimanenti terreni demaniali interessati, le autorità bulgare hanno spiegato che i prezzi da loro citati come prezzi di mercato costituivano in realtà le medie dei prezzi di vari tipi di operazioni forestali. Pertanto, detti prezzi non rappresentano necessariamente un valore di mercato equo, in quanto non corrispondono ai prezzi medi di operazioni del tutto simili.
(120)
Analogamente, per i rimanenti terreni di proprietà privata che non erano ancora stati oggetto di valutazione da parte di un esperto indipendente, le autorità bulgare hanno precisato che, in alcuni casi, i prezzi citati nei certificati di vendita, utilizzati dalle autorità come indicatori dei valori di mercato forniti per tali terreni, erano prossimi o pari ai cosiddetti valori fiscali. Il valore fiscale di un terreno non è il suo valore di mercato, ma il prezzo minimo che deve essere pagato nelle operazioni immobiliari; ciò significa che, in linea di principio, il valore di mercato del terreno interessato dovrebbe essere superiore.
(121)
Nonostante quanto precede, le autorità bulgare hanno sottolineato che i loro dati sui prezzi di mercato sono le migliori stime che possano ottenere, in quanto: i) in Bulgaria non esistono norme specifiche per determinare i prezzi di mercato dei terreni forestali mediante valutazione, ii) occorrerebbe molto tempo a un valutatore esperto indipendente per calcolare quelli che sarebbero stati i prezzi di mercato dei terreni in questione al momento dello scambio e iii) tale valutazione sarebbe un procedimento molto costoso. Inoltre, le autorità bulgare hanno affermato che i prezzi forniti sono comunque più prossimi ai prezzi di mercato equo che non ai prezzi amministrati.
(122)
Infine, le autorità bulgare hanno fornito informazioni, in riferimento a un campione di venticinque operazioni di scambio, sui prezzi amministrati effettivamente utilizzati e sugli ipotetici prezzi amministrati che risulterebbero dall’applicazione dei coefficienti previsti dall’aggiornamento del 2010 del regolamento sui prezzi di base. Il campione fornito riguardava venticinque operazioni concluse principalmente nel 2009 o nel 2008 (solo sei operazioni del 2007). Tali informazioni erano state chieste dalla Commissione per verificare se il sistema dei prezzi amministrati - nel caso in cui i medesimi fossero adeguatamente aggiornati -rispecchiasse adeguatamente i prezzi di mercato dei terreni forestali sulla base di un prezzo quanto più vicino possibile al valore di mercato, come richiesto dalla giurisprudenza.
6. VALUTAZIONE DELLA MISURA
6.1. ESISTENZA DELL’AIUTO
(123)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(124)
La qualifica di una misura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, presuppone quindi che siano soddisfatte le seguenti condizioni cumulative: i) la misura deve essere attribuibile allo Stato e finanziata mediante risorse statali; ii) la misura deve conferire un vantaggio al destinatario; iii) tale vantaggio dev’essere selettivo e iv) la misura deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri.
(125)
Preliminarmente, tuttavia, nel caso in esame occorre anche accertare se i potenziali beneficiari delle operazioni di scambio siano imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Infatti, a termini di tale disposizione, le norme in materia di aiuti di Stato si applicano solo se il destinatario dell’aiuto è un’impresa.
(126)
La Corte di giustizia dell’Unione europea (in appresso la «CGUE») definisce il concetto di «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato come qualsiasi entità che esercita un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (75). Secondo la CGUE, costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi in un determinato mercato (76). Pertanto, un’entità è classificata come impresa sempre relativamente a un’attività specifica. Un’entità che esercita sia attività economiche che attività non economiche deve essere considerata un’impresa solo in relazione alle prime. Non occorre che l’impresa sia una persona giuridica; anche le persone fisiche possono essere considerate imprese ai fini degli aiuti di Stato, purché esercitino un’attività economica.
(127)
In tale prospettiva, occorre rilevare che alcuni beneficiari delle operazioni di scambio contestate non esercitavano attività economiche sui terreni forestali scambiati nel periodo in esame, né le esercitano attualmente. Perciò, detti beneficiari non possono essere considerati imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato e si ritiene conseguentemente che le operazioni di scambio da loro concluse con lo Stato bulgaro non abbiano comportato aiuti di Stato.
(128)
Di conseguenza, la parte restante della presente decisione riguarda solo i beneficiari delle operazioni di scambio contestate che costituiscono imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.1. Nesso intrinseco tra lo scambio e la modifica della destinazione d’uso del terreno
(129)
Il primo dubbio sollevato dalla Commissione nella sua decisione di avvio riguardava l’esistenza di un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni ricevuti dai beneficiari. Tale circostanza è rilevante in quanto, qualora si constatasse l’esistenza di un simile nesso, ciò influirebbe sulla valutazione della Commissione in ordine alla questione se le operazioni di scambio determinino un vantaggio economico e al modo in cui debba essere quantificato siffatto vantaggio. Un nesso intrinseco implica che, ancor prima che l’operazione si perfezionasse, le parti intendessero modificare la destinazione d’uso del terreno demaniale da foresta a terreno edificabile una volta concluso lo scambio. Pertanto, dal momento che i prezzi amministrati calcolati per tale operazione conformemente al regolamento sui prezzi di base riguarderebbero lo scambio di due terreni forestali, la successiva modifica della destinazione d’uso del terreno demaniale, ove fosse voluta fin dall’inizio, potrebbe comportare una sottovalutazione del terreno ricevuto, tenuto conto della sua futura destinazione a terreno edificabile.
(130)
Secondo la Commissione, il fatto che le operazioni di scambio contestate siano state seguite, sempre o quanto meno nella grande maggioranza dei casi, da una domanda (accolta) di modifica della destinazione d’uso del terreno forestale ricevuto dal beneficiario, da foresta a terreno edificabile, costituirebbe un indizio oggettivo del fatto che fin dall’inizio le parti di tali operazioni intendevano modificare la destinazione d’uso del terreno demaniale una volta concluso lo scambio.
(131)
I dati statistici forniti dalle autorità bulgare in risposta alla decisione di avvio, che confermano i dati di cui punto (38), dimostrano che, su 132 operazioni di scambio effettuate nel periodo in esame, sono state presentate ventiquattro domande di modifica della destinazione d’uso del fondo in terreno edificabile (pari al 18,2 % del totale degli scambi), che in quindici casi sono state accolte (pari all’11,4 % del totale degli scambi). Sulla base di questi dati, la Commissione conclude che, nella maggior parte dei casi, gli scambi non sono stati seguiti da una domanda di modifica della destinazione d’uso del terreno.
(132)
In ogni caso, la Commissione osserva che la normativa bulgara prevede due procedure separate rispettivamente per lo scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni e che ciascuna di tali operazioni rientra nella competenza di due organismi nazionali separati che agiscono indipendentemente l’uno dall’altro. Ciò costituisce un ulteriore indizio del fatto che nel caso in esame manca un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni.
(133)
Poiché non è stata dimostrata l’esistenza di un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni ricevuti dai beneficiari, la Commissione esaminerà separatamente ciascuna di tali operazioni per verificare se comportino aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.2. Esistenza di un aiuto nella modifica della destinazione d’uso dei terreni
(134)
La destinazione d’uso dei terreni è oggetto di un controllo giuridico delle autorità pubbliche sull’utilizzo e sull’intensità di sviluppo di un terreno. Quando un’autorità pubblica approva una modifica della destinazione d’uso di un terreno, essa esercita un’attività di regolamentazione e non agisce in qualità di operatore economico.
(135)
Solo i vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali vanno considerati aiuti ai sensi dell’articolo 107 del trattato. Conformemente alla giurisprudenza della CGUE (77), la distinzione stabilita da questa disposizione tra gli «aiuti concessi dagli Stati» e gli aiuti concessi «mediante risorse statali» non significa che tutti i vantaggi conferiti da uno Stato costituiscano aiuti, che siano o meno finanziati mediante risorse statali. Semmai, la distinzione è intesa solo a ricomprendere nella definizione di aiuto non solo gli aiuti direttamente concessi dagli Stati, ma anche quelli concessi da enti pubblici o privati designati o istituiti dagli Stati.
(136)
Sebbene l’approvazione da parte di un’autorità pubblica della modifica della destinazione d’uso di un determinato appezzamento forestale da terreno forestale a terreno edificabile possa comportare un aumento del suo valore di mercato, tale approvazione non implica un trasferimento di risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato: l’esercizio della suddetta funzione di regolamentazione non determina un trasferimento effettivo di fondi al destinatario dell’approvazione, né comporta una rinuncia a risorse pubbliche in ragione del fatto che lo Stato non ha l’obbligo, nell’esercizio di tale funzione, di riscuotere presso i richiedenti un importo che rispecchi pienamente il valore economico che i medesimi ricavano dall’ottenimento dell’approvazione (78).
(137)
Pertanto, la decisione di un’autorità pubblica di modificare la destinazione d’uso di uno specifico appezzamento di terreno non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.3. Esistenza di un aiuto nell’operazione di scambio
(138)
Secondo costante giurisprudenza (79), la vendita di terreni o edifici da parte di un’autorità pubblica ad un’impresa o a un privato che eserciti un’attività economica può determinare un vantaggio economico e pertanto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, segnatamente quando tale vendita non è effettuata al valore di mercato, vale a dire, al prezzo che un investitore privato, che agisce in normali condizioni di concorrenza, avrebbe potuto fissare. Lo stesso può dirsi per un’operazione di scambio in cui il valore del terreno demaniale ceduto sia superiore a quello del terreno di proprietà privata trasferito allo Stato.
(139)
Tuttavia, prima di esaminare se le operazioni di scambio diano luogo a un vantaggio economico, la Commissione deve esaminare se sussistano le altre condizioni elencate al punto 124 per constatare l’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(140)
In primo luogo, per quanto riguarda l’imputabilità della misura, le operazioni di scambio rientrano nella competenza del ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione o del Consiglio dei ministri (a seconda delle dimensioni del terreno da scambiare) e dell’AEF, che sono tutti enti statali. Poiché l’operazione determina il trasferimento di un terreno del demanio forestale di valore superiore a quello del terreno forestale di proprietà privata ceduto, lo scambio comporta un trasferimento di risorse statali nella misura in cui lo Stato bulgaro rinuncia a determinate entrate che avrebbe potuto ottenere se avesse concluso tale operazione a condizioni di mercato.
(141)
In secondo luogo, le operazioni di scambio sono selettive, in quanto ne beneficiano solo i proprietari che hanno scambiato i loro terreni forestali privati con terreni del demanio forestale.
(142)
In terzo luogo, le operazioni di scambio falsano la concorrenza e incidono sugli scambi tra Stati membri. Se i beneficiari delle operazioni sono imprese che offrono beni e servizi su un determinato mercato, qualsiasi vantaggio finanziario derivante da dette operazioni ne rafforza la posizione nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi all’interno dell’Unione dei medesimi prodotti e servizi (80). Infatti, nel caso di alcuni beneficiari (81) delle operazioni di scambio, i settori economici in cui operano, quali indicati nel registro delle imprese bulgaro, comprendono, tra l’altro, le attività immobiliari, turistiche, di ristorazione e di imboschimento. Tali settori sono aperti alla concorrenza a livello dell’Unione. Lo dimostrano le informazioni contenute nel medesimo registro (82), che, tra i settori economici ivi elencati nei quali operano alcuni beneficiari delle operazioni, menziona gli scambi o le attività commerciali (internazionali). Per quanto riguarda l’argomento delle autorità bulgare secondo cui le imprese che intendono operare nei settori del turismo o delle costruzioni devono essere iscritte in appositi registri, mentre ciò non si verificherebbe per la maggior parte delle imprese che hanno partecipato alle operazioni di scambio, la Commissione osserva che la nozione di «impresa» di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato è un concetto oggettivo, di modo che la questione se le imprese offrano prodotti e servizi su un determinato mercato, e siano pertanto in concorrenza con altre imprese e attive nel commercio all’interno dell’Unione, deve essere risolta tenendo conto delle attività effettivamente esercitate dalle imprese di cui trattasi, e non della circostanza che esse abbiano osservato o meno determinate formalità legali.
(143)
Infine, per quanto concerne l’esistenza di un vantaggio economico, le operazioni consistono nello scambio di (almeno) due appezzamenti di terreno forestale tra lo Stato bulgaro e soggetti privati. Per stabilire se le parti private abbiano ricavato un vantaggio da tali operazioni occorre determinare i valori di mercato degli appezzamenti scambiati e confrontarli tra loro. Se l’operazione di scambio comporta il trasferimento di un terreno del demanio forestale di valore superiore a quello del terreno forestale ceduto dalla parte privata, quest’ultima ha conseguito un vantaggio economico.
(144)
Come spiegato al punto 16, i prezzi amministrati degli scambi in questione sono stati calcolati conformemente al regolamento sui prezzi di base. La CGUE ha dichiarato che, quando il diritto nazionale fissa regole amministrative di calcolo del valore di mercato dei terreni per la vendita da parte delle pubbliche autorità, l’applicazione di dette regole deve, ai fini della loro conformità con l’articolo 107 del trattato, sfociare in ogni caso in un prezzo amministrato il più vicino possibile al valore di mercato dei terreni (83). Atteso che quest’ultimo costituisce un’entità teorica, sarà tollerato un margine di variazione del prezzo ottenuto rispetto al prezzo teorico (84).
(145)
È stato chiesto alle autorità bulgare di fornire informazioni sui prezzi amministrati utilizzati per 132 operazioni di scambio concluse nel periodo in esame, nonché sui prezzi di mercato delle medesime operazioni. La Commissione ha chiesto alle autorità bulgare di tenere conto, per determinare il valore di mercato dei terreni forestali, anche di eventuali operazioni precedenti o successive aventi ad oggetto gli stessi terreni. Pertanto, sebbene la Commissione ritenga che la provenienza dei terreni forestali scambiati sia irrilevante al fine di valutare gli elementi di potenziale aiuto di Stato delle operazioni di scambio, le informazioni sui prezzi - ove disponibili - sono state prese in considerazione.
(146)
Le autorità bulgare hanno accennato ad alcuni problemi relativi all’attendibilità dei loro dati sui prezzi di mercato (85). Nel contempo, tuttavia, hanno affermato che le informazioni fornite contengono le migliori stime approssimative dei prezzi di mercato (86). La Commissione ritiene che tali dati costituiscano stime sufficientemente attendibili del valore di mercato reale (ossia «equo») dei terreni di cui trattasi.
(147)
Dall’analisi dei dati è emerso che l’impiego dei prezzi amministrati per i terreni di proprietà privata ha comportato una sistematica sopravvalutazione dei terreni forestali in questione rispetto ai prezzi di mercato (87), mentre per i terreni del demanio forestale la situazione era meno chiara, essendosi riscontrati casi sia di sopravvalutazione che di sottovalutazione. Di conseguenza, per stabilire se le operazioni di scambio abbiano conferito un vantaggio ai beneficiari, il semplice confronto tra il prezzo di mercato del terreno demaniale all’epoca dello scambio e il prezzo di mercato del terreno di proprietà privata con cui esso è stato scambiato non terrebbe sufficientemente conto della sistematica sopravvalutazione del secondo. Pertanto, per valutare correttamente il vantaggio derivante dallo scambio, la Commissione ha elaborato un formula che tenesse conto dei prezzi amministrati utilizzati nell’operazione iniziale. Tale formula, che era già indicata nella decisione di avvio, presuppone che siano calcolati i seguenti importi:
i)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno forestale di proprietà privata e il prezzo amministrato del medesimo terreno, determinata in base alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base, e
ii)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno del demanio forestale e il prezzo amministrato del medesimo terreno, determinata in base alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
Si riterrebbe che sia stato concesso un vantaggio nel caso in cui la differenza tra il valore di ii) e quella di i) fosse positiva.
Tuttavia, per stabilire se l’operazione di scambio abbia comportato un vantaggio, occorre tenere conto anche di eventuali conguagli monetari corrisposti da una delle parti all’altra a copertura della differenza tra i prezzi amministrati dei due terreni oggetto dell’operazione.
(148)
Applicando tale formula ai dati forniti dalle autorità bulgare sui valori di mercato equo e sui prezzi amministrati dei terreni forestali scambiati, la Commissione conclude che è stato conferito un vantaggio ai beneficiari degli scambi in almeno l’80 % delle operazioni concluse nel periodo in esame, come indicato nella tabella 4.
Tabella 4
Confronto tra i prezzi amministrati utilizzati negli scambi e i prezzi di mercato forniti dalle autorità bulgare
Operazioni di scambio
2007
2008
2009
Totale
Vantaggio concesso (numero di casi)
18
48
38
104
In percentuale sul totale degli scambi
78 %
77 %
81 %
79 %
Numero di scambi effettuati
23
62
47
132
(149)
Questi dati dimostrano che i prezzi amministrati, stabiliti ai fini delle operazioni di scambio conformemente al regolamento sui prezzi di base, non rispecchiavano adeguatamente il valore di mercato reale dei terreni forestali di cui trattasi.
(150)
Tale differenza tra i prezzi amministrati utilizzati per le operazioni di scambio contestate e i prezzi di mercato dei terreni in questione è dovuta, da un lato, al fatto che il metodo utilizzato nel regolamento sui prezzi base non rispecchia adeguatamente i criteri che un operatore di mercato considererebbe rilevanti per valutare i terreni forestali scambiati e non attribuisce loro il giusto peso. In primo luogo, i valori medi dei terreni elencati nell’allegato 1 del regolamento sui prezzi di base secondo categorie di terreno che offrono condizioni identiche per lo sviluppo della vegetazione, utilizzati per determinare il valore di base del terreno (v. punto (18)], avrebbero dovuto essere stabiliti sulla scorta dei prezzi di mercato o della contabilità relativa alle foreste demaniali, ma in realtà sono stati determinati da esperti sulla base di un numero ristretto di fonti di mercato.
(151)
In secondo luogo, i coefficienti e gli incrementi utilizzati per tenere conto di determinate caratteristiche dei terreni forestali nel calcolo del relativo valore di base, illustrati ai punti da (18) a (26), rappresentano uno strumento di semplificazione amministrativa, più che un tentativo di misurare con precisione il valore economico che un ipotetico operatore di mercato attribuirebbe a tali caratteristiche in una situazione analoga. Invero, le autorità bulgare non hanno fornito dati economici che confermino i livelli fissati nel regolamento per tali coefficienti e incrementi.
(152)
Dall’altro lato, quand’anche il metodo previsto dal regolamento sui prezzi di base conducesse inizialmente a prezzi di mercato per i terreni forestali scambiati, quod non, i prezzi medi, i coefficienti e gli incrementi non sono mai stati aggiornati nel periodo in esame per rispecchiare adeguatamente le fluttuazioni dei prezzi di mercato verificatesi successivamente. Conformemente alla giurisprudenza (88), i metodi amministrativi di calcolo dei prezzi dei terreni venduti da pubbliche autorità devono prevedere l’attualizzazione dei prezzi in caso di forti aumenti degli stessi, in modo tale che il prezzo effettivamente pagato dall’acquirente si avvicini il più possibile al valore commerciale di tali terreni. Nell’ambito della fase preliminare di esame le autorità bulgare hanno spiegato che, secondo gli articoli 7, paragrafo 1, e 32 del regolamento sui prezzi di base, i coefficienti previsti da detto regolamento per il calcolo dei prezzi amministrati avrebbero dovuto essere aggiornati annualmente. Inoltre, stando alle informazioni fornite dalle autorità bulgare, nel periodo in esame i prezzi di mercato dei terreni forestali erano in forte aumento. Tuttavia, l’aggiornamento previsto dal menzionato regolamento non è mai stato realizzato nel periodo in questione. Soltanto nel 2010 le autorità bulgare hanno attualizzato solo i prezzi medi, i coefficienti e gli incrementi utilizzati per stabilire i prezzi amministrati sulla base dei recenti sviluppi di mercato.
(153)
Pertanto, la Commissione conclude che le operazioni di scambio hanno conferito un vantaggio economico ai beneficiari degli scambi di terreni nei casi in cui i prezzi amministrati utilizzati non rispecchiavano adeguatamente il prezzo di mercato dei terreni scambiati.
6.1.4. Aiuti de minimis
(154)
Infine, si deve osservare che, nei casi in cui il singolo beneficiario dell’operazione di scambio ha ricevuto un vantaggio che non supera la soglia di cui al regolamento (CE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013 (89), tale vantaggio non sarà considerato un aiuto di Stato e pertanto non ricade nel divieto di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, sempre che ricorrano tutti gli altri presupposti previsti da detto regolamento.
(155)
Stando ai dati quantitativi forniti dalle autorità bulgare, sembrerebbe che in molti casi (90) l’importo dell’aiuto ricevuto dai beneficiari delle operazioni di scambio sia inferiore alla soglia «de minimis» di 200 000 EUR.
6.1.5. Conclusione sull’esistenza dell’aiuto
(156)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che le operazioni di scambio concluse dalla Repubblica di Bulgaria nel periodo in esame costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 1, del trattato nei casi in cui la controparte dell’operazione è un’impresa ai sensi di tale disposizione, i prezzi amministrati utilizzati per l’operazione non rispecchiano i prezzi di mercato e non ricorrono i presupposti degli aiuti «de minimis» previsti dal regolamento (CE) n. 1407/2013.
6.2. LEGITTIMITÀ DELLA MISURA
(157)
Omettendo di notificare le menzionate operazioni di scambio prima della loro esecuzione, la Repubblica di Bulgaria è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato. Pertanto, le suddette operazioni di scambio costituiscono aiuti di Stato attuati illegalmente.
6.3. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
(158)
Sebbene sia stato chiesto alle autorità bulgare di fornire informazioni sulla possibile compatibilità delle operazioni di scambio in questione con il mercato interno, esse hanno mantenuto la loro posizione secondo cui dette operazioni non hanno avuto effetti sul commercio all’interno dell’Unione e, pertanto, non costituivano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(159)
A tale proposito la Commissione rileva che, in deroga alle disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, l’onere della prova della compatibilità di un aiuto con il mercato interno grava, in linea di principio, sullo Stato membro interessato, che deve dimostrare l’esistenza delle condizioni ai fini di tale deroga (91).
(160)
In ogni caso, la Commissione rileva che, a prima vista, non sembrano esservi motivi per ritenere che le operazioni di scambio siano compatibili con il mercato interno, né direttamente sul fondamento dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e c), del trattato, né su quello degli orientamenti basati su tali disposizioni.
(161)
Infatti, gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale (in appresso gli «orientamenti sul settore forestale») non possono essere utilizzati come base di compatibilità per il regime degli scambi, in quanto si applicano esclusivamente agli alberi vivi e al loro ambiente naturale nelle foreste e altri terreni boschivi, comprese le misure per preservare e rafforzare le funzioni ecologiche e protettive delle foreste, nonché le misure destinate a promuovere l’uso ricreativo e la dimensione sociale e culturale delle foreste. Inoltre, i costi coperti dagli aiuti concessi nel contesto degli scambi non corrispondono alla definizione dei costi ammissibili contenuta negli orientamenti sul settore forestale (92), dato che non sono stati imposti obblighi statutari o contrattuali alle parti private per l’utilizzo dei terreni ottenuti attraverso gli scambi, in quanto zone di protezione naturale. Al contrario, tutte le parti avevano il diritto di chiedere la modifica della destinazione d’uso del terreno forestale in terreno edificabile, e alcune di esse lo hanno fatto.
(162)
Nemmeno gli orientamenti per gli aiuti regionali 2007-2013 forniscono una base di compatibilità. A tale proposito la Commissione rileva che gli scambi non sono stati effettuati dalle autorità bulgare al fine specifico di contribuire allo sviluppo regionale. Inoltre, non sono stati definiti i costi ammissibili e non è stato stabilito come si dovesse controllare l’effetto di incentivo dell’aiuto né come sarebbe stato assicurato il rispetto dei limiti massimi degli aiuti a finalità regionale applicabili.
(163)
Infine, nelle discussioni che hanno preceduto l’adozione della decisione di avvio le autorità bulgare hanno sostenuto che gli scambi perseguivano l’obiettivo di politica pubblica di consolidare la proprietà dei terreni forestali. Quand’anche il consolidamento dei terreni forestali potesse essere considerato un obiettivo di interesse comune, quod non, le autorità bulgare non hanno dimostrato che gli aiuti concessi fossero necessari per conseguire tale obiettivo né che i mezzi scelti fossero i più adeguati.
(164)
Le autorità bulgare non hanno nemmeno dimostrato che i mezzi scelti garantissero che l’aiuto concesso fosse limitato al minimo necessario per incentivare le parti private ad effettuare le operazioni di scambio. Ciò risulta, tra l’altro, dalle forti fluttuazioni dei prezzi amministrati ottenuti utilizzando il metodo prescritto. Se confrontati con i prezzi di mercato forniti dalle autorità bulgare, tali prezzi amministrati non appaiono sistematicamente superiori o inferiori in percentuale analoga rispetto ai prezzi di mercato. Prendendo come esempio le operazioni del 2007, la differenza tra i prezzi di mercato e i prezzi amministrati dei terreni di proprietà privata variava da -503,97 % a +89,91 % (93).
(165)
Infine, le autorità bulgare non hanno dimostrato che le operazioni di scambio non abbiano falsato la concorrenza in misura contraria all’interesse comune. Di conseguenza, dette operazioni non possono essere considerate compatibili con il mercato interno direttamente in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
(166)
Pertanto, la Commissione conclude che gli aiuti concessi nel contesto delle operazioni di scambio non possono essere considerati compatibili con il mercato interno.
7. RECUPERO
(167)
Conformemente all’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, se l’aiuto di Stato concesso illegalmente risulta incompatibile con il mercato interno, deve essere recuperato presso i beneficiari, a meno che ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto. L’articolo 14, paragrafo 2, del medesimo regolamento stabilisce che l’aiuto deve essere recuperato con i relativi interessi decorrenti dalla data in cui l’aiuto illegale è stato messo a disposizione del beneficiario, fino alla data di recupero. Infine, l’articolo 14, paragrafo 3, di detto regolamento prevede che il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione.
(168)
L’obiettivo del recupero è raggiunto quando gli aiuti illegittimi in questione, maggiorati degli eventuali interessi di mora, sono stati restituiti dalle imprese che ne hanno tratto vantaggio. Per effetto di tale restituzione, il beneficiario è infatti privato del vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata (94). Anche se lo Stato membro può scegliere i mezzi di esecuzione dell’obbligo di recupero degli aiuti illegittimi, le misure scelte non possono intaccare la portata e l’efficacia del diritto dell’Unione. Uno Stato membro può adempiere un tale obbligo di recupero solo qualora le misure da esso adottate siano idonee a ristabilire le normali condizioni della concorrenza, falsate dalla concessione dell’aiuto illegittimo, e rispettino le pertinenti disposizioni del diritto dell’Unione (95).
(169)
Pertanto, poiché si è concluso che la Repubblica di Bulgaria ha dato illegittimamente esecuzione ad aiuti di Stato attraverso le operazioni di scambio, essa è tenuta a recuperare tali aiuti presso i beneficiari di dette operazioni.
7.1. IDENTIFICAZIONE DEI BENEFICIARI PRESSO I QUALI DEVONO ESSERE RECUPERATI GLI AIUTI
(170)
Gli aiuti illegittimi e incompatibili devono essere recuperati presso le imprese che ne hanno effettivamente fruito (96). Tuttavia, qualora la Commissione non sia in grado di individuare, nella decisione in sé, tutte le imprese che hanno ricevuto aiuti illegittimi e incompatibili, è solo al livello del recupero degli aiuti da parte dello Stato membro interessato che si renderà necessario verificare la situazione individuale di ciascuna impresa interessata (97).
(171)
Nel caso di specie, i potenziali beneficiari degli aiuti di Stato incompatibili sono le persone fisiche e giuridiche che hanno partecipato alle 132 operazioni di scambio con le autorità bulgare nel periodo in esame. All’interno di questo gruppo, le autorità bulgare devono escludere le persone fisiche e giuridiche che non possono essere considerate «imprese» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, nonché i soggetti che hanno ottenuto dalle operazioni di scambio cui hanno preso parte un vantaggio che nel complesso non supera i limiti previsti dal regolamento de minimis, sempreché tali operazioni soddisfino le altre condizioni previste dal medesimo regolamento. Le rimanenti persone fisiche e giuridiche che hanno partecipato alle operazioni di scambio devono essere considerate i beneficiari degli aiuti di Stato attuati illegalmente presso i quali le autorità bulgare devono recuperare il vantaggio conseguito attraverso le operazioni in questione.
7.2. QUANTIFICAZIONE DELL’AIUTO
(172)
Nessuna norma giuridica impone alla Commissione di determinare l’importo esatto dell’aiuto da restituire, in particolare quando non disponga dei dati necessari. È invece sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano allo Stato membro di determinare senza difficoltà eccessive l’importo da recuperare (98).
(173)
Come spiegato al punto 147, la Commissione ritiene che lo Stato membro, per determinare l’importo dell’aiuto incompatibile da recuperare presso ciascun beneficiario, debba utilizzare come punto di partenza il seguente metodo:
i)
calcolare la differenza tra il prezzo di mercato reale e il prezzo amministrato, determinato conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi base, dei terreni forestali di proprietà privata; e
ii)
calcolare la differenza tra il prezzo di mercato reale e il prezzo amministrato, determinato conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi base, dei terreni del demanio forestale.
L’importo di base dell’aiuto di Stato ricevuto attraverso l’operazione di scambio corrisponde alla differenza tra il valore di ii) e il valore di i).
Tale importo di base deve essere adeguato nei casi in cui un terreno demaniale di valore amministrato superiore sia stato scambiato con un terreno di proprietà privata di valore amministrato inferiore. Secondo le autorità bulgare, in questi casi il beneficiario doveva pagare un conguaglio allo Stato a copertura della differenza di valore fra i terreni. Di conseguenza, in questi casi, dall’importo di base dell’aiuto deve essere detratto l’importo del conguaglio corrisposto dal beneficiario allo Stato bulgaro. L’importo risultante deve essere recuperato dalle autorità bulgare presso il beneficiario in questione per tenere conto del vantaggio ottenuto attraverso l’operazione di scambio.
(174)
Per determinare i prezzi di mercato dei terreni in parola occorre prendere pienamente in considerazione il loro valore economico al momento dello scambio. Dalle informazioni contenute nelle osservazioni delle autorità bulgare del 29 agosto 2008 risulta che, in alcuni casi, sui terreni del demanio forestale erano stati costruiti edifici e infrastrutture già prima che fosse conclusa l’operazione, sebbene gli appezzamenti non fossero stati ancora riclassificati come terreni edificabili. La Commissione ritiene che, in questi casi, il valore degli edifici e/o delle infrastrutture debba essere pienamente integrato nel valore di mercato del terreno.
(175)
La Commissione rileva che le autorità bulgare dispongono già delle informazioni sui prezzi amministrati utilizzati nelle operazioni e sui prezzi di mercato di tutti i terreni interessati dalle stesse al momento degli scambi (99), per cui non dovrebbero avere troppe difficoltà nel determinare gli importi recuperabili in base al metodo illustrato al punto 173 (100).
(176)
Tuttavia, per i casi in cui le autorità bulgare possano sollevare legittimamente il dubbio che tale metodo non possa essere applicato o conduca a un importo che chiaramente non rispecchia quello dell’aiuto di Stato ricevuto dal beneficiario, dette autorità possono decidere di effettuare una valutazione dei prezzi di mercato dei terreni scambiati al momento delle operazioni avvalendosi di un esperto indipendente, dotato delle qualifiche necessarie ai fini di siffatte valutazioni e selezionato attraverso una procedura di gara pubblica e aperta. Nel definire la procedura di selezione dell’esperto, anche nei casi in cui il contratto non ecceda le soglie delle direttive dell’Unione in materia di appalti pubblici, devono essere rispettati i principi di trasparenza e di parità di trattamento. In particolare, la procedura di gara deve: i) essere adeguatamente pubblicizzata, ii) essere basata su criteri di selezione obiettivi noti in anticipo e iii) comprendere le informazioni indicanti che, dopo la fase di preselezione, la decisione finale verrà adottata con la partecipazione dei rappresentanti dei servizi della Commissione. In tali casi eccezionali, le autorità bulgare devono: i) indicare i terreni interessati, ii) indicare i motivi per i quali è necessaria la valutazione di un esperto indipendente nel caso specifico e iii) trasmettere alla Commissione una proposta per la nomina di un esperto (selezionato mediante gara pubblica) che deve essere approvata dalla Commissione e dalla Repubblica di Bulgaria.
(177)
Infine, poiché lo scopo del recupero è ripristinare lo status quo ante esistente prima che fosse conclusa l’operazione di scambio, la Commissione ritiene che, considerata la natura eccezionale degli accordi di scambio relativi ai terreni forestali che non sono stati sfruttati a fini commerciali, la Repubblica di Bulgaria possa adempiere il proprio obbligo di recupero degli aiuti attuati illegalmente annullando gli effetti delle operazioni contestate mediante la restituzione dei terreni interessati. Tuttavia, ciò può condurre a un recupero adeguato solo nei casi in cui né i terreni forestali di proprietà privata né quelli del demanio abbiano subito alterazioni materiali a partire dalla data dell’operazione di scambio. In tali casi, la Commissione deve esserne informata entro due mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria, le relative operazioni devono essere annullate e deve essere fornita la prova di tale annullamento entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
(178)
In tutti i casi nei quali occorre procedere al recupero, il rimborso deve avere effetto dal momento in cui è stato conferito un vantaggio ai beneficiari, vale a dire dalla data dell’atto giuridico che ha conferito ai beneficiari il diritto di scambiare i loro terreni forestali di proprietà privata con terreni del demanio forestale.
(179)
Le somme da recuperare devono includere gli interessi decorrenti dalla data in cui le stesse sono state poste a disposizione dei beneficiari fino alla data del loro effettivo recupero. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (101) e del regolamento (CE) n. 271/2008 della Commissione (102) che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004.
(180)
I termini per il recupero degli aiuti di Stato presso i singoli beneficiari devono corrispondere per quanto possibile a quelli indicati nella comunicazione in materia di recupero degli aiuti di Stato (103). In ogni caso, non devono eccedere quelli indicati nella tabella 5.
Tabella 5
Piano di recupero
Termini
Azione
1.
entro due mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria informa la Commissione in merito alle misure previste o adottate per attuare la decisione, e segnatamente:
i)
trasmette alla Commissione un elenco di tutti gli scambi soggetti al recupero, contenente le seguenti informazioni:
-
i prezzi amministrati e di mercato dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali scambiati (in base alle informazioni fornite dalla Repubblica di Bulgaria con l’invio n. 2014/032997), i conguagli aggiuntivi pagati in ciascuna operazione e il risultante importo dell’aiuto di Stato da recuperare;
-
i nomi dei soggetti privati che hanno partecipato a ciascuna operazione e i motivi per cui tali beneficiari sono considerati un’impresa o meno;
ii)
identifica i casi in cui il recupero sarà effettuato sulla scorta di una valutazione peritale dei prezzi di mercato dei terreni forestali al momento in cui è stata conclusa l’operazione (punto 176); e
iii)
identifica i casi in cui il recupero sarà effettuato annullando l’operazione di scambio (punto 177).
2.
entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
per i terreni indicati al precedente punto 1, sub ii), la Repubblica di Bulgaria nomina un esperto indipendente ai fini della valutazione. L’esperto deve essere selezionato mediante gara pubblica aperta e nominato con il consenso della Commissione, su proposta della Repubblica di Bulgaria.
3.
entro sette mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria presenta alla Commissione la relazione di valutazione dell’esperto indipendente relativa ai terreni indicati al precedente punto 1, sub ii).
4.
entro otto mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria invia gli ordini di recupero a tutti i beneficiari interessati, indicando l’importo esatto dell’aiuto da recuperare.
5.
entro dodici mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria procede al recupero per tutte le operazioni di scambio interessate.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti di Stato concessi a talune imprese attraverso operazioni di scambio di terreni del demanio forestale con terreni forestali di proprietà privata nel periodo dal 1o gennaio 2007 al 27 gennaio 2009, cui la Repubblica di Bulgaria ha illegalmente dato esecuzione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, sono incompatibili con il mercato interno.
Articolo 2
Gli aiuti individuali concessi con le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 non costituiscono aiuti se, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite da un regolamento adottato conformemente all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 applicabile alla medesima data.
Articolo 3
Gli aiuti individuali concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 che, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite da un regolamento adottato conformemente all’articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio o da un altro regime di aiuti approvato sono compatibili con il mercato interno fino a concorrenza dell’intensità massima di aiuto applicabile a questo tipo di aiuti.
Articolo 4
1. La Repubblica di Bulgaria recupera presso i beneficiari gli aiuti incompatibili concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1.
2. In deroga alle disposizioni di cui al paragrafo 1, gli aiuti incompatibili possono essere recuperati presso i beneficiari annullando le operazioni di scambio se, in seguito a tali operazioni, non sono state apportate modifiche significative ai terreni forestali demaniali e di proprietà privata interessati.
3. Le somme da recuperare comprendono gli interessi decorrenti dalla data in cui le medesime sono state poste a disposizione dei beneficiari fino alla data del loro effettivo recupero.
4. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e al regolamento (CE) n. 271/2008.
5. La Repubblica di Bulgaria annulla tutti i pagamenti in essere di aiuti concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 a partire dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 5
1. Il recupero degli aiuti concessi a titolo del regime di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. La Repubblica di Bulgaria garantisce l’attuazione della presente decisione entro dodici mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
un elenco di tutte le operazioni di scambio, nel quale devono essere indicati:
-
i prezzi amministrati e di mercato dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali scambiati, i conguagli monetari aggiuntivi corrisposti in ciascuna operazione e l’entità del conseguente aiuto di Stato;
-
il nome della parte privata, ossia il beneficiario dell’operazione di scambio, che ha partecipato a ciascuna operazione e i motivi per cui detta parte è considerata un’impresa o meno;
b)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato in base ai prezzi di mercato al momento delle operazioni di scambio indicate nell’invio n. 2014/032997 della Repubblica di Bulgaria;
c)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato annullando l’operazione di scambio;
d)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato sulla base degli importi stabiliti da un valutatore esperto indipendente e documenti che attestino la nomina di tale esperto, selezionato mediante gara pubblica e approvato dalla Commissione.
2. Entro otto mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto aiuti attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 e l’importo complessivo dell’aiuto percepito da ciascuno di essi in conseguenza di tali operazioni;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
documenti attestanti che ai beneficiari è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
3. Entro dodici mesi dalla notifica della presente decisione la Repubblica di Bulgaria trasmette documenti attestanti che gli aiuti sono stati completamente recuperati presso i beneficiari interessati.
4. La Repubblica di Bulgaria informa la Commissione mediante relazioni bimestrali in merito ai progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero degli aiuti concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1. Trasmette immediatamente, su semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 7
La Repubblica di Bulgaria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 5 settembre 2014