ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o státní pomoci SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) poskytnuté Španělskem
Španělské sazby za elektřinu: spotřebitelé
(oznámeno pod číslem C(2013) 7741)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/456/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Centrica plc a Centrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány jako „Centrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Tyto informace Komise obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/2006).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: regionální galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Centrica (dopis ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007, doplněný dopisem ze dne 21. listopadu 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), společnost Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), společnost Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), společnost Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a společnost Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května 2007 a 6. července 2007 předala Komise připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Centrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008, sdružení AEGE pak dopisem ze dne 21. listopadu 2011 a Ferroatlántica dopisem ze dne 5. prosince 2011.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byl spis rozdělen na dvě části: na tuto věc, konkrétně věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3a/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze možnou podporou pro konečné uživatele elektřiny, kteří spadají do oblasti působnosti tohoto postupu, jsou tedy vyloučeny domácnosti a malé podniky.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
(13)
V legislativním rámci, který byl zřízen zákonem č. 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico) a který platil v roce 2005, byly dodávky elektrické energie konečným uživatelům za regulované sazby klasifikovány jako regulovaná činnost. Tento úkol byl zákonem přidělen distributorům.
(14)
V roce 2005 si všichni koneční uživatelé elektřiny na španělském trhu mohli vybrat, zda si sjednají smlouvy o dodávkách elektrické energie s nezávislými dodavateli, nebo si zvolí dodávky za regulované sazby stanovené státem. Na regulovaném trhu měl každý konečný uživatel, který o to požádal, právo, aby ho zásoboval jeho místní distributor za souhrnnou regulovanou sazbu (cena „all-inclusive“) s přihlédnutím k profilu a objemu jeho spotřeby. Na volném trhu odběratelé platili poplatek za přístup k síti, který byl rovněž regulován, a kromě toho museli nést náklady na dodávky energie. Od dokončení reformy odvětví elektroenergetiky v roce 2009 již distributoři elektrickou energii za souhrnné regulované sazby nedodávají.
(15)
Souhrnné regulované sazby a regulované poplatky za přístup k síti byly určovány předem s platností na celý rok, obvykle před koncem roku N - 1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (3). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval maximální strop (4). V zásadě se sazby a poplatky stanovovaly na základě prognózy, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů (z obnovitelných zdrojů, kombinované výroby tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro uhlí, schodky z předchozích let atd. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Příjmy, například z poplatků za přístup k síti, tak nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování např. subvencí pro elektřinu z obnovitelných zdrojů či elektřinu vyráběnou na španělských ostrovech.
(16)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 regulovaných sazeb v závislosti na úrovni, profilu či účelu spotřeby a na napětí síťového připojení. Na konečné uživatele na volném trhu se současně vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech.
(17)
Dne 30. prosince 2004 stanovily španělské orgány sazby za elektřinu použitelné v roce 2005 (5), a to pro následující kategorie uživatelů:
SOUHRNNÉ SAZBY
Nízké napětí
1.0.
výkon do 770 kW
2.0.
obecné, výkon nepřesahující 15 kW
3.0.
obecné
4.0.
obecné, dlouhodobé používání
B.0
veřejné osvětlení
R.0
zemědělské zavlažování
Vysoké napětí
Obecné sazby
Krátkodobé používání
1.1.
obecné, nepřesahující 36 kV
1.2.
obecné, v rozmezí od 36 do 72,5 kV
1.3.
obecné, v rozmezí od 72,5 do 145 kV
1.4.
obecné, nad 145 kV
Střednědobé používání
2.1.
nepřesahující 36 kV
2.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
2.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
2.4.
nad 145 kV
Dlouhodobé používání
3.1.
nepřesahující 36 kV
3.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
3.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
3.4.
nad 145 kV
Sazby za trakční elektřinu
T.1
nepřesahující 36 kV
T.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
T.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
Sazby pro zemědělské zavlažování
R.1
nepřesahující 36 kV
R.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
R.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
G. Sazba pro velké odběratele (G4)
Sazby za prodej distributorům
D.1
nepřesahující 36 kV
D.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
D.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
D.4
nad 145 kV
PŘÍSTUPOVÉ SAZBY
Nízké napětí
2.0 A
běžná sazba za přístup k nízkému napětí
2.0 NA
běžné sazby za přístup k nízkému napětí s rozlišením denního/nočního režimu
3.0 A
obecná sazba za přístup k nízkému napětí
Vysoké napětí
3.1.A
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nepřesahující 450 kW)
6.1
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nad 450 kW)
6.2
sazba za přístup k napětím nad 36 kV a nepřesahujícím 72,5 kV (výkon nad 450 kW)
6.3
sazba za přístup k napětím nad 72,5 kV a nepřesahujícím 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.4
sazba za přístup k napětím nad 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.5
sazba za přístup pro mezinárodní výměny
(18)
Souhrnné regulované sazby lze rozdělit na složku určenou k pokrytí nákladů na přenos a distribuci a obecných nákladů spojených se soustavou (poplatek za přístup k síti) a složku, která odráží náklady na pořízení elektřiny na velkoobchodním trhu (energetická složka). Na služby související s řízením odběru (např. v souvislosti s odsouhlaseným přerušením dodávek elektřiny po předchozím oznámení nebo se spotřebou soustředěnou do období mimo špičku) se kromě toho uplatňoval systém slev ze souhrnných sazeb. Od roku 2005 jsou ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zaváděny změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko pro odvětví elektroenergetiky přijalo nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány. Níže jsou uvedeny některé základní souhrnné sazby pro nejnižší úroveň sazeb ve výše uvedených kategoriích (tj. do 145 kV) použitelné od 1. ledna 2005:
Tabulka 1
Základní částka souhrnných regulovaných sazeb v roce 2005
A/Složka výkonu
B/Energetická složka
Souhrnná sazba (A+B)
EUR/kW měsíc
EUR/kWh
EUR/MWh
Nízké napětí
1.0
výkon 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
obecné
1,430269
0,083728
85,71
4.0
obecné, dlouhodobé používání
2,284634
0,076513
79,69
Vysoké napětí
1.4
krátkodobé používání, obecné 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
střednědobé používání, obecné 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
dlouhodobé používání, obecné 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Velcí odběratelé G4
10,208070
0,011265
25,44
Zdroj: příloha I královského dekretu č. 2392/2004, výpočty Komise.
(19)
Španělský regulační orgán CNE (Comisión Nacional de Energía) prohlásil, že souhrnné sazby v roce 2005 v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak ukazuje níže uvedený graf, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly totiž nižší než průměrné ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června roku 2005. Naopak od října 2006 do prosince 2007 byl vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách a tento pokles výrazně přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005-2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005-2007), s. 84.
SAZEBNÍ SCHODEK V ROCE 2005
(20)
Účty elektroenergetické soustavy byly na základě skutečných regulovaných příjmů a nákladů vyrovnávány jednou ročně. Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 nezajistila dostatečné příjmy, aby mohly být soustavě nahrazeny všechny regulované náklady, které byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném zúčtování za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(21)
Vláda zejména podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu se v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku řady nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,40 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(22)
Dalším důležitým faktorem, který přispěl ke zvýšení celkových nákladů systému, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména je třeba poznamenat, že výrobci energie z obnovitelných zdrojů si mohli zvolit přímou účast na velkoobchodním trhu s elektřinou neboli tzv. organizovaném trhu („pool“). V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů pro soustavu. Přímá podpora na náklady na elektřinu v rámci zvláštního režimu (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a energie), které se účtovaly jako regulované náklady, kromě toho v roce 2005 dosáhla částky 2,701 miliardy EUR. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování schodku
(23)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (6) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (7), a to v tomto procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico: S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %.
(24)
Dekret č. 5/2005 stanovil, že budoucí schodek bude přičten výše uvedeným pěti společnostem jako záporná bilance na stávajícím vkladovém účtu, který používá regulační orgán CNE k hrazení nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí těmto společnostem. To v praxi znamenalo, že se od dodavatelských subjektů požadovalo, aby prostředky poskytly jako zálohu. Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dodavatelé by měli nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Předmětné společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Práva na splacení přidělená těmto dodavatelským společnostem byla spojena s minimální úrokovou sazbou (tříměsíční sazbou Euribor vypočtenou jako průměr sazeb Euribor za listopad předchozího roku bez diferenciálu).
Mechanismus přijatý za účelem zpětného získání schodku z prostředků konečných uživatelů
(25)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (8) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2007 (nebo přesněji práva na splacení přidělená dodavatelským subjektům) bude splacen spotřebiteli v průběhu čtrnácti a půl let prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 roku, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(26)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady sazebního schodku na španělský trh
(27)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů; na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, zatímco 91,5 % setrvalo u regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé) byli hlavní kategorií působící na volném trhu; 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a odběratelů nízkého napětí, kteří si volný trh mohli zvolit od roku 2003 (9), stále využívala regulovaných sazeb; v roce 2005 se však výrazný podíl těchto odběratelů rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(28)
Cenová výhoda, kterou však v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by měla být zvažována souběžně s návratem spotřebitelů na regulovaný trh, třebaže poněkud zpožděným. Jak ukazuje tabulka 2 níže, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Obdobně lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v prvním čtvrtletí roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2004 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“. (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006)
(29)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně růst velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou ztráty, nebo si účtovat vyšší ceny odrážející skutečné náklady na pořízení elektřiny, ale ztratit tak podíl na trhu.
3. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(30)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování porovnala regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly. Odhady tržních cen byly vypočteny na základě ceny elektřiny na velkoobchodním trhu, příslušných poplatků za přístup k síti a průměrného obchodního rozpětí odhadovaného na 10 EUR/MWh, jak uvedla Centrica.
Tabulka 3
Srovnání cen podle kategorie odběratelů
Kategorie odběratelů
Regulovaná sazba
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (pouze velkoobchodní cena plus přístupová sazba)
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (+ obchodní rozpětí ve výši EUR 10)
1.
Velcí průmysloví odběratelé napojení na síť vysokého napětí (sazba G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Velcí průmysloví odběratelé s přerušitelnou dodávkou
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Odběratelé napojení na síť vysokého napětí
76,2
81,57
91,57
4.
Domácnosti
101,2
107,75
117,75
5.
Malí průmysloví odběratelé nebo společnosti poskytující služby napojení na síť nízkého napětí
103,9
101,07
111,07
Zdroj: Centrica
(31)
Z tabulky je patrné značné zvýhodnění prvních dvou kategorií (velcí průmysloví uživatelé). U všech ostatních kategorií konečných uživatelů je srovnání méně průkazné, lze však stále pozorovat malou výhodu.
(32)
V rozhodnutí se mělo za to, že tato výhoda byla poskytována selektivně, jelikož z uměle nízkých regulovaných cen měly prospěch podniky, které jako zdroj energie využívají spíše elektřinu než např. zemní plyn. Kromě toho byla zaznamenána selektivita de facto a de jure, která spočívala v tom, že nevýhoda byla neúměrně vyšší pro velké průmyslové konečné uživatele, kteří v určitých případech platili globální ceny za méně než polovinu energetické složky odhadovaných cen na volném trhu.
(33)
V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém také poskytovat výhodu distributorům, kteří měli podle všeho u svých regulovaných činností prospěch ze zaručeného ziskového rozpětí.
(34)
V rozhodnutí se rovněž mělo za to, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). V rozhodnutí se dospělo k závěru, že s ohledem na judikaturu Soudního dvora v této záležitosti by tyto prostředky měly být považovány za státní prostředky.
(35)
Vzhledem k tomu, že koneční uživatelé působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci EU, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů.
(36)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (10) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (11). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(37)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky, považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení byla rovněž konstatována možnost, že státní podporu obdrželi distributoři. Tato část věci je předmětem samostatného rozhodnutí (věc C 3a/07).
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(39)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou shrnuty pouze připomínky, které se týkají údajné státní podpory ve prospěch konečných uživatelů elektrické energie.
PŘIPOMÍNKY NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(40)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Centrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Argumenty a závěry jsou do značné míry totožné.
Připomínky společnosti Centrica a sdružení ACIE
(41)
Centrica klade v podání hlavní důraz na údajné zvýhodnění distributorů elektřiny. Údaje a argumenty, které společnost předložila, však rovněž naznačují přítomnost státní podpory pro konečné uživatele elektřiny.
(42)
Podle společnosti Centrica byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference nebo faktický strop cen na volném trhu. Dodavatelé si nemohli účtovat ceny vyšší, než jaké byly u regulovaných sazeb, jinak by nezískali nové odběratele a ztratili by ty stávající.
(43)
Na volném trhu sestává cena, kterou platí koneční uživatelé elektřiny, obvykle ze dvou složek: z poplatku za přístup k síti a „dodavatelské složky“, která je výsledkem tržních mechanismů a připadá maloobchodnímu dodavateli. V rámci maloobchodních dodávek závisí ziskovost na tom, zda „dodavatelská složka“ placená odběrateli pokrývá náklady dodavatele (tj. náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti), a na „obchodním rozpětí“, které zahrnuje ostatní náklady spojené s dodávkami (náklady na uvedení na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a odměnu za investovaný kapitál. Proto mohli dodavatelé na volném trhu provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí „kladné“, jinými slovy pokud existoval určitý rozdíl mezi celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů a regulovanou sazbou.
(44)
Centrica zdůvodnila existenci konkurenční nevýhody pro dodavatele na volném trhu výpočty, z nichž je patrné, že v roce 2005 neexistovalo obchodní rozpětí u žádné kategorie spotřebitelů (12) (nebo že pokud nějaká rozpětí existovala na počátku roku, v průběhu roku zmizela). To znamenalo, že regulované sazby byly stanoveny na příliš nízké úrovni na to, aby se nezávislí dodavatelé mohli účastnit hospodářské soutěže se ziskem. Podle společnosti Centrica nebylo možné soutěžit o určité kategorie konečných uživatelů (zejména o uživatele s vysokou spotřebou energie využívající sazbu G4 a další velké průmyslové uživatele), a to dokonce ještě před vznikem sazebního schodku, neboť souhrnné sazby k tomu nikdy nedávaly prostor. Konkurenční nevýhoda, na kterou Centrica poukazuje, vznikla především u kategorie uživatelů, kterou tvoří podniky v sektoru služeb a malé průmyslové podniky napojené na síť nízkého napětí, a v segmentu domácností.
(45)
Údaje, které poskytla Centrica, zejména srovnání regulovaných sazeb a odhadovaných tržních cen, Komise převzala v rozhodnutí o zahájení řízení (viz 30. bod odůvodnění a tabulka 3).
(46)
Podle názoru společnosti Centrica systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku (který kompenzoval ztráty distributorů, nikoli však dodavatelů), ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (13). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly pro spotřebitele transparentní.
(47)
Kromě toho Centrica tvrdila, že mechanismus vyrovnání schodku není ze dvou důvodů vyvážený: zaprvé, schodek bude splacen převážně konečnými uživateli nízkého napětí, ačkoli k jeho vzniku přispěli převážně velcí koneční uživatelé vysokého napětí. Zadruhé, koneční uživatelé na volném trhu musejí platit za schodek, k jehož vzniku nijak nepřispěli.
(48)
Centrica podpořila předběžný názor Komise, že španělský režim pro vyrovnání schodku zahrnuje převod státních prostředků. Centrica rovněž tvrdila, že se státními prostředky bylo spojeno i rozhodnutí španělské vlády, jímž výrobcům povolila sekuritizaci práv na splacení.
(49)
Sdružení ACIE vypočítalo, že odhadované náklady na pořízení energie, které byly vzaty jako základ pro regulované sazby v roce 2005, byly o 68 % nižší než skutečné náklady, které dodavatelům vznikly při nákupu energie na velkoobchodním trhu. Sdružení zdůraznilo vážné dopady, které měl sazební schodek z roku 2005 na nezávislé dodavatele. Podle ACIE měli dodavatelé na volném trhu podobné pořizovací náklady jako distributoři. Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni přilákat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládní prognózy velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Centrica odhaduje, že v roce 2005 utrpěla ztrátu ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
PŘIPOMÍNKY UŽIVATELŮ S VYSOKOU SPOTŘEBOU ENERGIE
(50)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie se do řízení zapojili prostřednictvím svého sdružení AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Někteří z nich (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica a Alcoa) se do řízení zapojili i sami za sebe. Společnost Alcoa je výrobce hliníku a ve Španělsku provozuje tři výrobní zařízení, která se nacházejí ve městech San Ciprián, La Coruña a Avilés a která v roce 2005 využívala souhrnnou sazbu G4 (sazbu vyhrazenou pro odběratele s vysokou spotřebou energie s možností přerušení dodávek). Společnost Ferroatlántica vyrábí slitiny hliníku a železa a využívala sazbu 3.4 za přerušitelné dodávky. Společnost Asturiana de Zinc je výrobce zinku a pro svůj závod ve městě San Juan de Nieva využívala sazbu G4.
(51)
Ve svých připomínkách uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují závěr Komise, že průmyslové sazby (G4 a jiné sazby za přerušitelné dodávky) představují státní podporu, a tvrdí, že sazby nebyly zdrojem hospodářského zvýhodnění, nezahrnovaly státní prostředky a neovlivňovaly hospodářskou soutěž ani obchod mezi členskými státy.
Žádná ekonomická výhoda
(52)
Podle názoru uživatelů s vysokou spotřebou energie je měřítko, které je v rozhodnutí o zahájení řízení použito k určení existence výhody, nesprávné. Komise srovnávala průmyslové sazby s průměrnou velkoobchodní tržní cenou (cenou na organizovaném trhu), která byla považována za reprezentativní pro náklady, které by tyto společnosti bývaly musely uhradit na trhu za běžných podmínek. Jelikož průmyslové sazby byly považovány za nižší než cena na organizovaném trhu, rozhodnutí o zahájení řízení dospělo k závěru, že sazby poskytovaly příjemcům hospodářskou výhodu.
(53)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že organizovaný trh je spotový trh, na němž se každou hodinu obchoduje s elektřinou pro následující den. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie trpí organizovaný trh určitými nedostatky, které ovlivňují jeho účinnost a konkurenceschopnost. Proto ceny na organizovaném trhu přesně neodrážejí mezní náklady na výrobu, a tudíž ani situaci dokonalé hospodářské soutěže. Velcí koneční uživatelé, kteří odebírají velké objemy elektřiny a mají ploché profily spotřeby, nepořizují elektřinu na organizovaném trhu, ale zpravidla uzavírají dvoustranné smlouvy s dodavateli elektřiny. To potvrzuje i zpráva OMEL z roku 2005, z níž je patrné, že elektřinu pořizovalo přímo na organizovaném trhu jen sedm uživatelů, kteří vyhovovali daným požadavkům a představovali 5 % obchodované elektřiny.
(54)
V každém případě i za předpokladu, že by bylo možné považovat ceny zaznamenané na organizovaném trhu za platné měřítko, nebylo by správné použít průměrnou velkoobchodní cenu z roku 2005, jak to učinila Komise, jelikož tato průměrná cena odráží poptávku po elektřině u dodavatelů, kteří obsluhovali různorodé portfolio konečných uživatelů včetně domácností a malých podniků. Podle sdružení AEGE a společností Ferroatlántica a Asturiana de Zinc by vhodným měřítkem byla minimální cena zaznamenaná na organizovaném trhu v roce 2005, tj. 18,36 EUR/MWh, neboť tato cena by nejvíce odrážela konkurenční tržní podmínky na organizovaném trhu (na němž výrobci nabízejí elektřinu za cenu rovnou jejich mezním nákladům). Velcí průmysloví spotřebitelé nejsou v situaci, kterou by bylo možné srovnávat se situací jiných konečných uživatelů, zejména domácností. Proto průměrná cena na organizovaném trhu není vhodným měřítkem. Podle společnosti Alcoa by Komise měla místo toho srovnat zpochybňované sazby s cenami, na nichž se velcí koneční uživatelé dohodli v rámci dvoustranných smluv.
(55)
Alcoa poskytla příklad dvoustranné tržní ceny a uvedla, že její tři závody na výrobu hliníku vždy využívaly sazbu G4. Společnost Alcoa však také vlastní závod na výrobu oxidu hlinitého (Alúmina Española), pro nějž na konci roku 2004 uzavřela dvoustrannou smlouvu s dodavatelem. Tato smlouva byla uzavřena na dva roky s možností prodloužení o další rok. Tři závody na výrobu hliníku mají stejný plochý profil spotřeby jako závod na oxid hlinitý. Závod Alúmina však spotřebuje výrazně menší objemy elektřiny (0,35 TWh oproti 1,3 TWh v závodech v Avilés a La Coruña a oproti 3,4 TWh v závodě v San Cipriánu). Průměrná cena dohodnutá na základě této smlouvy byla 34,45 EUR/MWh (včetně nákladů na jaderné moratorium, nákladů na přístup k síti a dalších přidružených nákladů). Tato cena byla získána na základě nabídkového řízení a nabídky dodavatelů se od sebe lišily o méně než 5 EUR.
(56)
Podle společnosti Alcoa lze rozdíl mezi touto dvoustranně dohodnutou cenou (34,45 EUR/MWh) a sazbou G4 (23,90 EUR/MWh) vysvětlit objektivními faktory. Zejména tím, že uživatelé sazby G4 podléhají regulačním omezením, která se nevztahují na dvoustranné smlouvy, např. závazku využít veškerý výkon nasmlouvaný v rámci sazby G4 (nevyužití podléhá sankcím), požadavku vlastnit zařízení pro kontrolu napětí a požadavku uhradit elektřinu do 20 dnů (zatímco dvoustranné smlouvy nabízejí výhodnější platební podmínky).
(57)
Alcoa tudíž dospěla k závěru, že hypotetická tržní cena použitelná na její tři závody na výrobu hliníku by byla výrazně pod cenou 34,45 EUR/MWh, protože tyto závody mají vyšší úroveň spotřeby. Pokud by se navíc zvážilo průměrné obchodní rozpětí 10 EUR/MWh, čisté náklady na dodávky elektřiny do závodu na výrobu oxidu hlinitého by dosáhly 24,25 EUR/MWh, což se velmi blíží souhrnné sazbě G4.
(58)
Společnost Ferroatlántica poukázala na to, že v rozhodnutí o zahájení řízení byla nesprávně interpretována regulovaná sazba 3.4 používaná v roce 2005, jelikož do základní sazby byly nesprávně promítnuty slevy a sazba byla srovnána s poplatkem za přístup, který je desetkrát vyšší než poplatek použitelný v jejím případě (a v případě velmi velkých odběratelů). Ferroatlántica také předložila důkazy o tom, že i když v roce 2004 měsíční průměrná tržní cena pro forwardové smlouvy na dodávky elektřiny v roce 2005 byla 31,68 EUR/MWh, v prosinci 2004 byla tato cena 31,05 EUR/MWh. Z toho by vyplývalo, že by společnost získala základní dodávky elektřiny v roce 2005 za tuto cenu v době, kdy byly stanoveny regulované sazby. Po přičtení „dodatečných služeb“ (3,92 EUR/MWh) a příslušné přístupové sazby (1,70 EUR/MWh) by průmyslový uživatel získal tržní cenu 36,67 EUR/MWh, která je nižší než cena 56,11 EUR/MWh u sazby 3.4 použitelné pro uživatele s vysokou spotřebou energie.
(59)
Ve skutečnosti byly další slevy z této sazby odměnou za kapacitu k poskytování služeb souvisejících s řízením odběru a za odsouhlasení těchto služeb ve prospěch soustavy. Ferroatlántica v tomto ohledu dodává, že sleva ze sazby odrážela různé poskytované služby, konkrétně hodinové rozlišování (s noční a víkendovou spotřebou), přerušitelnost (přijetí dodávek na žádost provozovatele sítě), sezonní povahu (s koncentrací dodávky do měsíců s nízkou poptávkou) a řízení jalové energie. Pouze těmito slevami, které byly proměnlivé a byly stanoveny nařízením od roku 1995, a nikoli úrovní regulované sazby lze vysvětlit a podle názoru společnosti Ferroatlántica zdůvodnit nižší průměrnou cenu elektřiny placenou v roce 2005.
(60)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují v rozhodnutí o zahájení řízení tvrzení, že výhoda nebyla úměrná spotřebovávaným objemům a u velkých odběratelů byla zpravidla vyšší. V této souvislosti uživatelé s vysokou spotřebou energie např. uvádí, že sám regulační orgán CNE potvrdil, že úroveň sazby G4 měla být dokonce ještě nižší. Uživatelé s vysokou spotřebou energie podotýkají, že velcí odběratelé využívající sazbu G4 nebo 3.4 spotřebovali mnohotisíckrát více elektřiny než průměrní odběratelé vysokého napětí, a zaplatili jen třikrát méně než oni.
(61)
Běžné by také bylo, kdyby velcí odběratelé obdrželi vyšší jednotkovou slevu z ceny. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie je proto závěr, že průmyslové sazby představovaly určitou výhodu, velmi sporný. Připomínají, že v každém případě je na Komisi, aby o existenci takovéto výhody poskytla přesvědčivé důkazy.
(62)
Alcoa rovněž poukázala na to, že cena, kterou platí ve Španělsku, je téměř stejná jako průměrná vážená cena, kterou platí závody vyrábějící hliník v EU, a je dokonce vyšší než průměrná vážená cena placená v EHP.
Žádné státní prostředky
(63)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že to byli oni, kdo platil průmyslové sazby přímo distributorům, aniž by se prostředky dostaly pod kontrolu státu, a že tudíž v souladu s judikaturou ve věci PreussenElektra předmětný režim nezahrnoval prostředky státu.
(64)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že mezi stanovením sazeb, k němuž došlo na konci roku 2004, a zavedením mechanismu pro vyrovnání schodku prostřednictvím odběratelů, který byl přijat až v červnu 2006, uplynula určitá doba. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise tvrdila, že došlo k využití státních prostředků, neboť do faktur pro uživatele byl zařazen příplatek, který byl kvalifikován jako parafiskální poplatek. Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že pokud by byla tato hypotéza přijata, pak by se opatření, které nebylo podporou v roce 2005, podporou stalo v roce 2006 (ex post). To by bylo v rozporu se základními zásadami práva EU, jako jsou právní jistota a legitimní očekávání. Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že označení určitého opatření za podporu závisí pouze na okolnostech, které existují v době jeho přijetí, a nemůže záviset na budoucích událostech, zejména v případě, že je nelze rozumně předvídat. Citují generálního advokáta Jacobse ve věci Van Calster (14): „situaci je nutno posuzovat ke dni prvotního zavedení poplatků a nelze ji zpětně měnit“.
(65)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie uvádí, že regulované sazby z roku 2005 nepředstavovaly v tomtéž roce státní podporu. Tyto společnosti podotýkají, že analýza mechanismu financování je za těchto okolností irelevantní, neboť mechanismus byl zaveden až v roce 2006. Posouzení způsobu financování by bylo relevantní pouze v případě, že by opatření představovalo státní podporu již od začátku. Jelikož sazby nezahrnovaly podporu, zastávají uživatelé s vysokou spotřebou energie názor, že Komise nemůže příplatek využít jako východisko k tomu, aby došla k opačnému závěru.
(66)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále tvrdí, že v případě parafiskálních daní je způsob financování opatření v každém případě relevantní z hlediska posouzení státní podpory pouze tehdy, je-li daň „povinně vázána na podporu“, tedy existuje-li přímá a bezprostřední vazba mezi opatřením a způsobem jeho financování (15). Uživatelé s vysokou spotřebou energie existenci takovéto vazby popírají, neboť příplatek byl určen k pokrytí schodku, který vznikl při zúčtování regulovaných činností, při nichž nešlo pouze o poskytování elektřiny za regulované sazby, ale také o jiné náklady související se soustavou. Příplatek proto nebyl specificky vyčleněn na pokrytí ztrát vzniklých při dodávkách elektřiny za regulované sazby. Zadruhé, neexistovala žádná přímá ani nepřímá vazba mezi úrovní sazeb a uplatněným příplatkem, neboť sazby stanovené v roce 2004 byly bezpodmínečné (nepodléhaly dalším úpravám v následujících letech).
(67)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále uvádí, že příplatek nepředstavoval parafiskální poplatek či dávku, protože podle španělského práva neměl fiskální povahu. Fiskální opatření se používají k financování veřejných výdajů, zatímco v tomto případě bylo cílem příplatku vyrovnat schodek, který vytvořily soukromé hospodářské subjekty (distributoři), jež v rámci elektroenergetické soustavy prováděly regulované činnosti. Podle španělské ústavy lze nová fiskální opatření zavést pouze zákonem (nikoli královským dekretem). Stát navíc nikdy není vlastníkem příjmů z příplatku ani nemá pravomoc s nimi nakládat, jelikož tyto prostředky se převádí na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE a stát si je nemůže přivlastnit. Proces vyrovnání je plně automatický a CNE nemá žádný prostor pro vlastní uvážení ani autonomii či kontrolu nad určením nebo výší finančních prostředků, které mají být vyrovnány jednotlivým subjektům.
(68)
Komise podle uživatelů s vysokou spotřebou energie tuto skutečnost uznala v rozhodnutí o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (16), v němž uvedla, že „převod částek prostřednictvím regulačního orgánu CNE má sloužit především účetním účelům“, a nedospěla k závěru, že by opatření zahrnovalo státní prostředky.
(69)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že tato situace je totožná se scénářem „nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí“, neboť v obou případech vláda zavedla příplatek, který měl vyrovnat trvalé náklady spojené se soustavou. Tato argumentace byla podle všeho potvrzena také ve věci týkající se Spojeného království (17).
Žádný dopad na hospodářskou soutěž a obchod
(70)
Společnosti Asturiana de Zinc a Alcoa tvrdí, že vzhledem ke zvláštním vlastnostem trhů s hliníkem a zinkem nemůže mít opatření týkající se ceny elektřiny použité při výrobě těchto kovů žádný dopad na obchod v EU, jelikož kovy jsou komodity a jejich ceny se stanovují na světové úrovni na Londýnské burze kovů. Za těchto okolností se rozdíly mezi místními výrobními náklady nepromítají do rozdílů ve světových cenách.
(71)
Tyto dvě společnosti tvrdí, že v EU roste ve výrobě hliníku a zinku schodek, zatímco poptávku v rostoucí míře uspokojují dovozy ze třetích zemí.
(72)
Pokud ve Španělsku zanikne odvětví výroby hliníku a zinku, nezastoupí je žádné nové subjekty z EU, neboť závody (na výrobu hliníku) v EU již naplno využívají svoji kapacitu a žádný nový ani stávající výrobce by neměl motivaci svou kapacitu zvyšovat, jelikož si nemůže být jist, že bude moci dlouhodobě odebírat elektrickou energii za rozumné ceny. Schodek by tudíž byl pokryt pouze z dovozu.
(73)
Alcoa kromě toho tvrdí, že sazby neohrožují zájmy jiných evropských výrobců, neboť nabízejí elektřinu za cenu, která je totožná s průměrnou cenou placenou jinými výrobci hliníku v EU-25.
I kdyby průmyslové sazby s doložkou o přerušení představovaly podporu, šlo by o „existující podporu“
(74)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že sporné sazby existovaly již před přistoupením Španělska k EU.
(75)
I když označení „sazba G4“ bylo formálně zavedeno ministerským nařízením ze dne 6. března 1986, sazba fakticky existovala již před 1. lednem 1986, kdy Španělsko přistoupilo k EU, neboť odpovídá bývalé „průmyslové sazbě I při dlouhodobém využívání“, která byla stanovena ministerským nařízením ze dne 14. října 1983, tedy před přistoupením Španělska k EU. Všichni koneční uživatelé elektřiny, kteří využívali sazbu I, byli automaticky převedeni do sazby G4, což byla de facto stejná sazba s novým jménem.
(76)
Ministerské nařízení z roku 1983 rovněž výslovně stanoví i ostatní sazby s doložkou o přerušení.
(77)
Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie by navíc opatření představovalo existující podporu na základě článku 15 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (18), a to kvůli uplynutí desetileté promlčecí lhůty.
Zpětnému získání podpory by bránila zásada legitimního očekávání
(78)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že i za předpokladu, že by nebylo možné považovat sazby za existující podporu, by zpětnému získání podpory bránila zásada legitimního očekávání. V průběhu celého roku 2005 byly sazby předmětem přímé platby mezi soukromými hospodářskými subjekty. Uživatelé nemohli předem vědět, že se ze sazeb stanovených v prosinci 2004 stane na základě vládního opatření přijatého v červnu 2006 státní podpora. Žádný (jakkoli obezřetný) hospodářský subjekt nemohl tuto změnu ve své právní situaci očekávat. Proto uživatelé legitimně očekávali, že jejich sazby státní podporu nezahrnují.
PŘIPOMÍNKY OD GALICIJSKÉ A ASTURSKÉ REGIONÁLNÍ SAMOSPRÁVY
(79)
Pokud jde o možnou podporu pro uživatele s vysokou spotřebou energie, galicijská regionální samospráva tvrdí, že se Komise dopustila chyby, když použila cenu na organizovaném trhu jako náhradu za tržní cenu, jelikož uživatelé s vysokou spotřebou energie obvykle uzavírají dlouhodobé smlouvy s výrazně lepšími podmínkami.
(80)
Vzhledem k tomu, že dosud nebyla dokončena liberalizace španělského trhu, a zejména s ohledem na neexistenci dvoustranných smluv mezi výrobci a velkými odběrateli má galicijská regionální samospráva za to, že by bylo dobré použít jako měřítko skutečné náklady, které platí výrobci za dodávky těmto odběratelům. Alternativně by bylo možné získat referenční cenu na základě odborné literatury (Wilson, 1993 (19) a Castro-Rodríguez (20), 1999), a to zvážením buď nákladů spojených s nejúčinnější technologií, která vyhovuje specifickým potřebám uživatelů s vysokou spotřebou energie, nebo průměrných nákladů na elektřinu během různých hodin dne. Rozdíl mezi takto získanou referenční cenou a regulovanou sazbou placenou v roce 2005 by byl mnohem nižší. Regionální galicijská samospráva dále tvrdí, že všichni španělští uživatelé včetně těch, kteří mají vysokou spotřebu energie, postupem času v každém případě schodek, který vznikl v důsledku uplatnění nízkých sazeb v roce 2005, splatí.
(81)
Kromě výše uvedeného má regionální galicijská samospráva za to, že systém sazeb v podobě z roku 2005 nebyl právně selektivní, neboť stát nehodlal poskytnout konečným uživatelům výhodu, ale pouze se při stanovení sazeb v roce 2004 dopustil chyb v prognózách tržních trendů a cen. Regionální galicijská samospráva rovněž zpochybňuje závěr, že systém měl dopad na obchod v rámci EU.
(82)
Připomínky asturské regionální samosprávy jsou obdobné jako připomínky španělské vlády, na které odkazují.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(83)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory.
Žádná příčinná souvislost mezi opatřením státu a schodkem, schodek nelze přičítat státu
(84)
Španělsko tvrdí, že schodek nelze přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(85)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev státní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je stanovení sazeb tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(86)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci.
(87)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala (quod non), byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu (quod non), že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
Žádné prostředky státu
(88)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát ani nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a je téže povahy. Sazba je tudíž soukromá cena.
(89)
Zadruhé, finanční prostředky nevybírá stát ani nejsou placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírají distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručují spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytuje, neboť odměnu nabízí systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (21) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynou do státní pokladny, neuvádí se v rozpočtových zákonech, nepodléhají ověřování ze strany nejvyššího kontrolního úřadu a není možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhají úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(90)
Španělsko znovu opakuje, že s těmito prostředky nakládá španělský regulační orgán CNE, který plní pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2011 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (SA NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet vedený jménem CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit.“ Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
Žádná výhoda
(91)
Španělsko nesdílí názor Komise, že regulované sazby poskytují ekonomickou výhodu konečným uživatelům (nebo distributorům).
(92)
Pokud jde o konečné uživatele, Španělsko znovu opakuje, že schodek je výsledkem vyšší moci, a tvrdí, že schodek nevytvářel výhodu pro velké odběratele, jelikož byl s úrokem převeden do sazeb v nadcházejících letech. Proto je údajná ekonomická výhoda plynoucí z nižší ceny elektřiny pouze zdánlivá, neboť rozdíl oproti cenám na volném trhu spotřebitelé uhradí s úrokem.
Dodávky energie za regulované sazby jsou službou obecného hospodářského zájmu
(93)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem EU, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(94)
Španělské orgány zejména tvrdí, že dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol).
(95)
Parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání podle názoru Španělska prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
Závazek Španělska
(96)
Jak je uvedeno v 25. a 26. bodě odůvodnění, schodek vytvořený v roce 2005 je splácen v ročních splátkách včetně úrokové sazby odpovídající sazbě Euribor bez diferenciálu. Aniž jsou dotčeny jeho připomínky, Španělsko se zavázalo, že zpětně zvýší úrokovou sazbu účtovanou uživatelům z řad podniků, jejichž připojení přesahuje 1 kV. Toto zvýšení se určí v poměru k tomu, jak ke schodku z roku 2005 přispěli uživatelé z řad podniků, na něž se vztahuje stávající řízení a jimž byla energie dodávána za souhrnné sazby. Úroková sazba bude odpovídat uplatnění diferenciálu ve výši 65 bazických bodů nad referenční sazbu Euribor, čímž bude obecně vyrovnána se sazbou uplatněnou na schodek v následujících letech.
(97)
Příslušná částka bude uživatelům z řad podniků účtována takto: pokud jde o roční splátky za část schodku z roku 2005, které již byly zaplaceny, uplatní se jednorázové zvýšení přístupových sazeb; pokud jde o částku, kterou je ještě třeba uhradit, uplatní se vyšší úroková sazba přímo na každou roční částku, a to opět ve formě vyšších přístupových sazeb.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(98)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v EU. Jelikož musejí být splněny všechny tyto podmínky, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(99)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V daném případě musí šetření zjistit, a to rovněž s ohledem na splácení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005, zda existoval kladný rozdíl mezi regulovanými sazbami stanovenými v roce 2005 a tržními cenami, které by potenciální příjemci bývali museli uhradit za pořízenou elektřinu a služby poskytované v rámci jejich sazebního režimu. Jakákoli výhoda, pokud jde o tržní podmínky, musí být doložena odkazem na skutečné tržní ceny. Tyto záležitosti, tedy existence kladného rozdílu - nebo naopak jeho nepřítomnost - mezi cenami elektřiny na organizovaném trhu, tržními cenami a regulovanými sazbami a splácení schodku, jsou jedna po druhé zkoumány níže.
Srovnání s průměrnými cenami elektřiny na organizovaném trhu
(100)
Průměrné ceny elektřiny na organizovaném trhu jsou ukazatelem obecných cenových úrovní na velkoobchodním trhu. Tato průměrná referenční cena v průběhu celého roku 2005 činila 59,47 EUR/MWh. Jak je popsáno a znázorněno v 19. bodě odůvodnění (graf 1), během sedmi ne po sobě jdoucích měsíců roku 2005 byly průměrné velkoobchodní ceny vyšší než ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných regulovaných sazbách, které se uplatňovaly na všechny konečné uživatele. Proto se zdá, že průměrná sazba, která byla stanovena dekretem č. 2392/2004, vedla ke kladnému rozdílu ve prospěch všech konečných uživatelů, kteří si vybrali regulované sazby, a to alespoň během většiny měsíců v roce 2005.
(101)
Avšak v měsíčních obdobích nepřesahujících jeden rok tento rozdíl v pěti měsících (od ledna do května 2005) neexistoval, a výhoda tudíž nebyla poskytnuta celému regulovanému systému sazeb. Pokud se navíc srovnají období, která jsou delší než jeden rok, např. období do 30. prosince 2007, je možná akumulovaná výhoda od června 2005 více než eliminována poklesem průměrných cen na organizovaném trhu, které se prudce propadaly, až v březnu 2007 dosáhly 37 EUR/MWh, zatímco ceny zahrnuté v regulovaných sazbách se ve stejném období pohybovaly okolo 68 EUR/MWh. Ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných sazbách byly od října 2006 ve skutečnosti mnohem vyšší než velkoobchodní dodavatelské ceny (viz graf 1). Přínosy a ekonomické zvýhodnění u odběratelů, jimž byla energie dodávána za regulované sazby v době, kdy byly ceny na organizovaném trhu vyšší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách, tak mohou být eliminovány, když jsou ceny na organizovaném trhu nižší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách.
(102)
Z toho vyplývá, že jak v měsíčních obdobích, která v roce 2005 v součtu nedosáhla jednoho roku, tak ve dvouletých obdobích zahrnujících i část roku 2005 ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách použitelných v roce 2005 podle všeho ve srovnání s velkoobchodními cenami elektřiny na organizovaném trhu nijak nezvýhodňovaly skupinu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby. Skutečností však je, že příjmy z poplatků za přístup a z regulovaných sazeb, které byly hrazeny v rámci celé elektroenergetické soustavy, v roce 2005 nestačily k pokrytí regulovaných nákladů soustavy. Proto je třeba prozkoumat, zda je zavedený mechanismus dostatečný k tomu, aby zaručil, že bude schodek splacen.
Splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005
(103)
Jak je popsáno v 15. a 20.-22. bodě odůvodnění, účty elektroenergetické soustavy v roce 2005 zahrnovaly všechny regulované náklady a příjmy soustavy, aniž by byly konkrétní příjmy přiděleny na konkrétní náklady. Například náklady na přenos a distribuci (4,410 miliardy EUR) nebo náklady na podporu kombinované výroby tepla a energie nebo výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů (2,701 miliardy EUR) nebyly rozdělovány mezi regulované příjmy ze souhrnných sazeb na regulovaném trhu a/nebo příjmy z regulovaných poplatků za přístup na volném trhu a tyto dva druhy příjmů nebyly nijak rozlišovány ani při financování uvedených nákladů. Ve skutečnosti mají všichni uživatelé soustavy zisk a lze očekávat, že přispějí k uhrazení nákladů na podporu účinnějších forem kombinované výroby a výroby energie z obnovitelných zdrojů nebo nákladů na služby v oblasti přenosu a distribuce. V tomto systému nekumulativních nákladů u každé sazby není možné následně objektivně rozdělit náklady mezi uživatele na volném trhu a uživatele, kteří využívají regulované sazby, a v rámci této druhé kategorie uživatelů mezi 25 různých sazebních stupňů, které byly v roce 2005 použitelné. Z toho je patrné, že je záhodno zanalyzovat možné výhody či naopak jejich neexistenci u schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 jako celku.
(104)
V tomto ohledu Španělsko zavedlo mechanismus pro zpětné získání celého schodku z roku 2005, což je v souladu se zmiňovanou univerzálností účtů tehdy uplatňovaného systému. Nedostatek regulovaných příjmů elektroenergetické soustavy k pokrytí nákladů soustavy se řešil pomocí zdrojů shromážděných prostřednictvím „specificky vyčleněného příspěvku“ stanoveného královským dekretem č. 809/2006. Od poloviny roku 2006 se schodek začal zpětně získávat za použití příplatku v hodnotě 1,378 % souhrnných regulovaných sazeb a 3,975 % přístupových poplatků, a poté příplatků nutných k zaručení, že částka 3,8 miliardy EUR plus úroky bude získána během 14,5 roku, tedy v období do roku 2020 (viz body odůvodnění 25 a 26).
(105)
Z toho vyplývá, že příjmy ze zvláštního příspěvku vyčleněného na financování schodku z roku 2005 umožňují uživatelům soustavy hradit účty za elektřinu (s navýšením nutným k následnému vyrovnání účtů soustavy za rok 2005) s výrazným prodlením.
(106)
Za těchto okolností je jediným sporným aspektem metody, která byla v roce 2006 zvolena ke splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 a k vyrovnání účtů, nízká úroková sazba, která byla zpočátku uplatněna na roční splátky, tedy konkrétně referenční sazba Euribor bez diferenciálu. Jak je podrobněji popsáno v 96. a 97. bodě odůvodnění, Španělsko se zavázalo, že úrokovou sazbu pro uživatele z řad podniků, na které se vztahuje stávající řízení, zvýší. Španělsko se zavazuje, že nad referenční úrokovou sazbu uplatní diferenciál ve výši 65 bazických bodů.
(107)
Uplatněním této změny na opatření, které bylo původně použito ke splacení schodku z roku 2005 a které vylučuje domácnosti a malé podniky, jež v rámci opravného mechanismu platily nejvyšší regulované sazby, se ruší jakákoli hypotetická výhoda, kterou společnosti mohly z odkladu plateb od roku 2006 získat. Uplatnění příplatku k sazbě kromě toho znamená, že celková zpětně získaná částka je u každé společnosti přímo úměrná její spotřebě elektřiny. Čím více elektřiny společnost spotřebuje, tím vyšší je příplatek.
Srovnání s tržními cenami elektřiny
(108)
Zadruhé, jak podotýkají některé zúčastněné strany, ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nejsou odpovídajícím měřítkem, podle něhož by bylo možné porovnat tržní ceny s cenami elektřiny placenými velkými odběrateli na základě regulovaných sazeb. Faktem je, že na základě důkazů obsažených ve zprávě z roku 2005, již vypracoval OMEL, hospodářský subjekt na trhu s elektřinou, pouze sedm konečných uživatelů - oproti stovkám průmyslových a velkých uživatelů z řad podniků - představovalo 5 % poptávky po elektřině pocházející přímo z organizovaného trhu. Průmysloví a jiní velcí odběratelé, zejména odběratelé s vysokou spotřebou energie, u nichž energie představuje výrazný podíl výrobních nákladů (zpravidla 30-40 % u výroby hliníku) požadují a získávají předvídatelné cenové a dodavatelské podmínky. Tyto podmínky jsou stanoveny ve smlouvách s delšími lhůtami než na následující den. Ceny, které jsou každou hodinu kotovány na denním trhu, např. organizovaném trhu s elektřinou, názorně ukazují průměrné tržní ceny dodavatelů, kteří obsluhují různorodé portfolio odběratelů včetně domácností. Nejsou však přiměřeným měřítkem pro určení cen, které by uživatelé s vysokou spotřebou energie měli platit na volném trhu na základě smluv s delšími lhůtami než na následující den. Na rozdíl od stanoviska v rozhodnutí o zahájení řízení z vyšetřování vyplynulo, že regulované sazby, které jsou nižší než průměrné ceny na organizovaném trhu, nutně nezvýhodňují průmyslové uživatele oproti tržním podmínkám, neboť ceny na organizovaném trhu nejsou pro většinu těchto uživatelů tržní ceny. Tím jsou rozptýleny pochybnosti, pokud jde o tuto otázku.
(109)
Kromě toho nebyla v roce 2005 ve Španělsku možnost přejít na volný trh nezvratná. Odběratelé si mohli kdykoli vybrat mezi nejatraktivnějšími nabídkami na regulovaném a volném trhu, což do určité míry vedlo ke sblížení cen. Reverzibilita dodavatelských možností zpravidla nutně stlačuje maloobchodní tržní ceny v situacích, kdy dochází ke zvýšení velkoobchodních cen, jako tomu bylo ve Španělsku od dubna 2005, zatímco opačná pobídka ke zvýšení cen na volném trhu s cílem přiblížit je k nejvyšším úrovním regulovaných sazeb nastává, když je situace opačná.
(110)
Jak potvrzuje sdružení nezávislých dodavatelů (42.-49. bod odůvodnění), během roku 2005 dodavatelé na volném trhu museli dodržovat své smlouvy, nebo je jednostranně ukončit, pokud to bylo možné, nebo znovu vyjednat ceny a upravit je směrem nahoru, a to s rizikem, že jejich odběratelé přejdou na regulovaný trh. Ztráty, které dodavatelům na volném trhu podle jejich vlastních tvrzení vznikly, naznačují, že ceny na volném trhu v roce 2005, zejména u jednoletých smluv, které byly dodržovány, zůstávaly v blízkosti příslušných úrovní regulovaných sazeb, a proto tyto regulované sazby ve srovnání se skutečnými cenami na volném trhu de facto neposkytovaly žádnou ekonomickou výhodu.
(111)
To tudíž znamená, že dva hypotetičtí navzájem si konkurující průmysloví uživatelé, jeden s jednoletou smlouvou na dodávky elektřiny v rámci volného trhu po dobu od ledna do prosince 2005 a druhý s dodávkami za regulované sazby ve stejném období, nesli, pokud byly všechny ostatní faktory rovnocenné, obdobné náklady na elektřinu. Jediný důsledek, který měla úroveň regulovaných sazeb v roce 2005 na ceny na volném trhu, ve skutečnosti spočíval v tom, že uživatelé na volném trhu měli nepřímou výhodu plynoucí z omezení cenových nárůstů, a to i vezmeme-li v úvahu, že tyto nárůsty byly smluvně možné během roku, nebo v dlouhodobějším měřítku v průběhu celého roku 2005. Skutečnou či potenciální hospodářskou soutěž mezi průmyslovými uživateli, kteří získávali elektřinu na volném, respektive regulovaném trhu, nemohly regulované sazby narušit.
(112)
Zatřetí, v rozhodnutí o zahájení řízení se Komise odvolávala zejména na nízké úrovně regulovaných sazeb ve výši 23,90 EUR/MWh a 27,00 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro velké průmyslové odběratele (sazba G4), respektive velké průmyslové odběratele s přerušitelnými dodávkami (např. sazba 3.4), jak ukazuje tabulka 3 v 30. bodě odůvodnění. Jak podotýkají některé třetí strany, úrovně regulovaných sazeb, vůči nimž se v rozhodnutí o zahájení řízení vznášejí námitky, nejsou sazbami, nýbrž průměrnými cenami po slevách. Úrovně základních sazeb stanovené dekretem č. 2392/2004 (uvedené v tabulce 1) byly bez slev 56,12 EUR/MWh (sazba 3.4), respektive 25,44 EUR/MWh (sazba G4).
(113)
V tomto ohledu byly během formálního vyšetřování zjištěny důkazy o tom, že regulované sazby pro průmyslové uživatele, které jsou zmiňovány v rozhodnutí o zahájení řízení, se nacházely na úrovni tržních cen použitelných během celého období od ledna do prosince 2005. Tato skutečnost je vysvětlena níže.
(114)
Zaprvé, byly nalezeny důkazy, že existovaly dvoustranné tržní ceny ve výši 34,45 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro uživatele s vysokou spotřebou energie na volném trhu (55.-57. bod odůvodnění). S ohledem na obchodní rozpětí, které je nižší než průměrné rozpětí ve výši 10 EUR uvedené v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování, tato tržní cena ukazuje, že náklady na dodávky se blížily částce 25,44 EUR/MWh nejnižší regulované sazby (G4) (průměrná cena ex post 23,90 EUR/MWh). Pokud se vezmou v úvahu objektivní rozdíly u dodávek za regulované sazby, např. 9,7krát vyšší objemy dodávek, investice do kontrolního zařízení a lhůty pro platbu, ze skutečnosti, že regulované sazby byly nižší, zjevně nevyplývá pro příjemce žádné nepatřičné ekonomické zvýhodnění.
(115)
Zadruhé, z dostupných důkazů je patrné, že v prosinci 2004 bylo možné uzavírat na dodávky mezi lednem a prosincem 2005 jednoleté smlouvy o základních dodávkách, které se zakládaly na termínovaných tržních cenách ve výši 31,05 EUR/MWh. Pro průmyslové uživatele s přerušitelnými dodávkami se silnou modulací zátěže byla k dispozici konečná tržní cena (s dodatečnými službami a přístupovou sazbou) ve výši 36,67 EUR/MWh, která je nižší než příslušná základní sazba (sazba 3.4), (viz 16., 18. a 58. bod odůvodnění).
(116)
Dodatečné slevy, které byly k dispozici v rámci regulovaných sazeb za řízení odběru (např. modulace zátěže, přerušitelnost), umožňovaly, aby uživatelé, kteří tyto služby poskytují, měli na regulovaném trhu nižší průměrné ceny (22). Tyto slevy, jimiž se rozhodnutí o zahájení řízení specificky nezabývá, byly odměnou za cenné služby pro síť ze strany poptávky, které vyžadovaly úpravy obchodních či průmyslových procesů, investice do nich či jejich omezení. Modulace zátěže vyžaduje, aby byly energeticky náročné průmyslové a obchodní procesy prováděny spíše mimo špičku než během ní, aby se snížila spotřeba a napětí v elektrické síti. I služby v oblasti přerušitelnosti, které jsou síti poskytovány, jsou ekonomicky užitečné. Ty totiž spočívají v tom, že dotčený průmyslový uživatel umožní provozovateli soustavy, aby po upozornění v krátkém předstihu (od několika vteřin do dvou hodin) a na dlouhou dobu (od jedné do dvanácti hodin) přerušil dodávku. Tak tomu bylo v případě příslušných regulovaných sazeb ve Španělsku.
(117)
Přínosy těchto služeb z hlediska zajištění kontinuity dodávek elektřiny se uznávají v právních předpisech EU. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/89/ES ze dne 18. ledna 2006 o opatřeních pro zabezpečení dodávek elektřiny a investic do infrastruktury (23) od členských států vyžaduje, aby zohledňovaly technologie pro řízení poptávky a přijímaly opatření k odstranění překážek, které brání využívání smluv na přerušitelný odběr elektřiny, aby byla zachována rovnováha mezi nabídkou a poptávkou. Tyto služby doplňují, a mohou dokonce nahradit jiné způsoby regulace, které provozovatelé sítě používají, aby se v elektrické síti zaručil soulad mezi poptávkou a nabídkou, a tím se zabránilo přerušením a výpadkům, které jsou sociálně a ekonomicky nákladné a mohou být podnětem k uložení sankcí či vzniku odpovědnosti.
(118)
Právě v případě Španělska jsou tyto služby obzvláště cenné, neboť v roce 2005 neexistovala výrazná kapacita propojení s jinými členskými státy a docházelo k rozsáhlému zavádění nestálých dodávek elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Rozsah ekonomické hodnoty těchto služeb a potenciálních nákladů, jejichž vzniku se může v elektroenergetické soustavě předejít, lze znázornit pomocí nákladů, které vynakládá španělský provozovatel sítě Red Eléctrica de España v souvislosti s pořizováním vyrovnávacích služeb. V roce 2005 uvedený provozovatel zaplatil v průměru 65 EUR/MWh za služby sekundární regulace ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 vteřin do 15 minut s cílem vyrovnat síť). Pokud jde o terciární regulaci ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 minut do 2 hodin s cílem obnovit zásoby energie sekundární regulace), průměrná cena v roce 2005 byla 78 EUR/MWh, přičemž se zvyšovala až na 600 EUR/MWh (24). Tím, že vyrovnávají poptávku a přesměrovávají ji mimo špičku (modulace zátěže) nebo poskytují kapacitu ke snížení odběru v kritických situacích (přerušitelné služby), se slevy z příslušných regulovaných sazeb (např. přibližně 32 EUR/MWh ze sazby 3.4) zdají být ekonomicky opodstatněné.
(119)
Při neexistenci takovýchto slev u opatření k řízení poptávky byly sazby pro uživatele, kteří byli připojeni k síti vysokého napětí (sazby 1.4 a 2.4), na mnohem vyšší úrovni pohybující se mezi 58 a 61 EUR/MWh v případě základní sazby a na 76,20 EUR/MWh v případě průměrné skutečné ceny. Ve srovnání s termínovanými tržními cenami ve výši 31,05 EUR/MWh, které byly k dispozici v období od ledna do prosince 2005, nelze mít za to, že tržní ceny jsou vyšší než regulované sazby použitelné u převážné většiny průmyslových a komerčních uživatelů s vysokou spotřebou energie.
(120)
Z toho vyplývá, že ačkoli ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nepředstavují vhodné měřítko pro srovnání cen elektřiny, které platí velcí průmysloví a komerční uživatelé, skutečné tržní ceny použitelné na dodávky elektřiny konečným uživatelům, kterým byla energie v roce 2005 dodávána za regulované sazby, byly v souladu s příslušnými úrovněmi regulovaných sazeb.
6. ZÁVĚRY OHLEDNĚ OPATŘENÍ
(121)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám se Komise domnívá, že bylo prokázáno zaprvé to, že společnosti, kterým byla elektřina dodávána za souhrnné regulované sazby, neměly z úrovně těchto sazeb žádnou výhodu, a zadruhé - s ohledem na to, že se Španělsko zavázalo, že dané opatření změní, - že předmětným společnostem bude za prodlení při splácení části jejich účtů za elektřinu v roce 2005 účtován přiměřený úrok.
(122)
Dotčené opatření proto uživatele z řad podniků nijak ekonomicky nezvýhodňuje. Vzhledem k tomu, že kritéria čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna ostatní kritéria.
(123)
Komise tudíž dospěla k závěru, že s ohledem na režim, který Španělsko zavedlo, aby zpětně získalo dluh konečných uživatelů vůči elektroenergetické soustavě, nepředstavoval systém sazeb aplikovaný v roce 2005 státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, aniž je jím dotčeno jakékoli posouzení, které Komise případně provede u opatření přijatých Španělskem po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Systém regulovaných sazeb aplikovaný Španělským královstvím v roce 2005 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 4 febbraio 2014
relativa all'aiuto di Stato SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) al quale la Spagna ha dato esecuzione
concernente le tariffe dell'energia elettrica in Spagna: consumatori
[notificata con il numero C(2013) 7741]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/456/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni in conformità ai detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 27 aprile 2006 le società Céntrica plc e Céntrica Energía S.L.U. (in appresso denominate collettivamente «Céntrica») hanno presentato una denuncia alla Commissione in relazione al sistema di tariffe elettriche regolamentate applicato in Spagna nel 2005.
(2)
Con lettera del 27 luglio 2006 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole di fornire informazioni relative alla misura precedentemente menzionata. La Commissione ha ricevuto dette informazioni con lettera del 22 agosto 2006.
(3)
Il 12 ottobre 2006 il caso è stato registrato come aiuto non notificato (caso NN 66/06).
(4)
Con lettera del 9 novembre 2006 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole ulteriori chiarimenti sulla misura. Le autorità spagnole hanno risposto con lettera del 12 dicembre 2006.
(5)
Con lettera del 24 gennaio 2007, la Commissione ha notificato alle autorità spagnole la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione alla misura.
(6)
La decisione della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le proprie osservazioni in relazione alla misura.
(7)
Le autorità spagnole hanno presentato le proprie osservazioni con lettera del 26 febbraio 2007.
(8)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dalle seguenti parti interessate: Giunta della Galizia (lettera del 23 marzo 2007), Céntrica (lettere del 26 marzo 2007 e 3 luglio 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (lettera del 26 marzo 2007), governo delle Asturie (lettera del 27 marzo 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (lettera del 2 aprile 2007, completata il 21 novembre 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (lettera del 3 aprile 2007), Ferroatlántica - produttore di metalli (lettera del 3 aprile 2007), Alcoa (lettera del 3 aprile 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (lettera del 25 aprile 2007), ENEL Viesgo (lettera del 26 aprile 2007), Iberdrola (lettera del 26 aprile 2007), Unión Fenosa Distribución (lettera del 27 aprile 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (lettera del 27 aprile 2007), Endesa Distribución Eléctrica (lettera del 27 aprile 2007).
(9)
Con lettere del 15 maggio e 6 luglio 2007, la Commissione ha trasmesso le osservazioni delle parti interessate alle autorità spagnole, alle quali è stata concessa la possibilità di replicare mediante commenti, che sono stati ricevuti con lettera del 2 agosto 2007.
(10)
Céntrica ha presentato informazioni aggiuntive con lettere del 1o giugno 2007, 28 agosto 2007, 4 febbraio 2008 e 1 marzo 2008; la AEGE ha proceduto analogamente con lettera del 21 novembre 2011 e Ferroatlántica con lettera del 5 dicembre 2011.
(11)
Con lettere del 30 luglio 2009, 19 marzo 2010 e 6 ottobre 2011, 12 aprile 2012, 31 agosto 2012, 4 febbraio 2013 e 17 luglio 2013, la Commissione ha richiesto nuovi chiarimenti alle autorità spagnole sulla misura. Le autorità hanno risposto con lettere del 5 ottobre 2009, 26 aprile 2010, 7 dicembre 2011, 12 giugno 2012, 18 ottobre 2012, 11 febbraio 2013 e 4 ottobre 2013, rispettivamente.
(12)
Il 19 aprile 2013, il procedimento è stato diviso in due parti: il presente caso SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), concernente gli aiuti agli utenti finali di energia elettrica, e il caso SA.36559 (C3a/07 ex NN 66/06), concernente gli aiuti ai distributori di energia elettrica. La presente decisione riguarda unicamente i possibili aiuti agli utenti finali di energia elettrica inclusi nell'ambito del procedimento, escludendo cioè le famiglie e le piccole imprese.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
IL SISTEMA DELL'ENERGIA ELETTRICA IN SPAGNA NEL 2005
(13)
Nel quadro legislativo stabilito dalla legge 54/1997 del 27 novembre 1997, in materia di energia elettrica («Ley del sector eléctrico» in appresso «LSE»), applicabile nel 2005, la fornitura di energia elettrica agli utenti finali a tariffe regolamentate veniva considerata un'attività regolamentata. La legge assegnava detto compito ai distributori.
(14)
Nel 2005 tutti gli utenti finali di energia elettrica del mercato spagnolo potevano scegliere se negoziare contratti di fornitura con fornitori indipendenti o ricevere fornitura di energia elettrica alle tariffe regolamentate stabilite dallo Stato. Sul mercato regolamentato, tutti gli utenti finali che ne avessero fatto richiesta avevano diritto di ricevere energia dai propri distributori locali alla tariffa regolamentata piena (prezzo «tutto incluso») applicabile in base al profilo e al volume di consumo. Sul mercato liberalizzato, gli utenti pagavano un'imposta di accesso alla rete, anch'essa regolamentata, e dovevano farsi carico anche dei costi della fornitura di energia elettrica. Al termine della riforma del settore energetico nel 2009, i distributori non fornivano più energia elettrica a tariffe regolamentate piene.
(15)
Le tariffe regolamentate piene e i diritti regolamentati di accesso alla rete venivano stabilite preventivamente per tutto l'anno, di solito prima della fine dell'anno n - 1, ma potevano subire degli adeguamenti nel corso dell'anno (3). Tuttavia, l'incremento annuo delle tariffe prevedeva un tetto massimo (4). In teoria, le tariffe e i diritti venivano stabiliti in base a stime, al fine di garantire che i ricavi regolamentati derivanti dalla loro applicazione fossero sufficienti a coprire i costi regolamentati del sistema di energia elettrica. In questi costi regolamentati del sistema rientravano, nel 2005, i costi di fornitura di energia a tariffe piene, i costi legati all'acquisto di energia a regimi speciali (fonti rinnovabili, cogenerazione ecc.), i costi di trasporto e distribuzione, le misure di gestione della domanda, i costi aggiuntivi di generazione di energia elettrica nelle isole spagnole, gli aiuti all'industria carboniera, i deficit degli anni precedenti ecc. Non esistevano norme che stabilissero che una determinata tipologia di ricavi o una parte di questi fosse destinata a una categoria specifica di costi o a parte di essi. Questa situazione ha fatto sì che i ricavi derivanti, ad esempio, dai diritti di accesso alla rete non venissero destinati totalmente o parzialmente per finanziare, ad esempio, le sovvenzioni a favore dell'energia elettrica derivante da fonti rinnovabili o da quella generata dai territori insulari spagnoli.
(16)
Nel 2005 esistevano almeno 25 tariffe regolamentate per utenti finali a seconda del livello, profilo o destinazione di consumo e della tensione di connessione alla rete. Al tempo stesso, vi erano altri nove diritti regolamentati di accesso alla rete che venivano applicati agli utenti finali del mercato liberalizzato, anch'essi basati sulla tensione di connessione e altre caratteristiche.
(17)
Il 30 dicembre 2004, le autorità spagnole hanno stabilito le tariffe dell'energia elettrica applicabili nel 2005 (5), corrispondenti alle seguenti categorie di utenti:
TARIFFE PIENE
Bassa tensione
1.0.
Potenza fino a 770 kW
2.0.
Generale, potenza non superiore a 15 kW
3.0.
Generale
4.0.
Generale, lungo utilizzo
B.0
Illuminazione pubblica
R.0
Irrigazioni agricole
Alta tensione
Tariffe generali
Breve utilizzo
1.1.
Generale non superiore a 36 kV
1.2.
Generale maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
1.3.
Generale maggiore di 72,5 kV e non superiore a 145 kV
1.4.
Generale, maggiore di 145 kV
Medio utilizzo
2.1.
Non superiore a 36 kV
2.2.
Maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
2.3.
Maggiore di 72,5 kV e non superiore a 145 kV
2.4.
Maggiore di 145 kV
Lungo utilizzo
3.1.
Non superiore a 36 kV
3.2.
Maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
3.3.
Maggiore di 72,5 kV e non superiore a 145 kV
3.4.
Maggiore di 145 kV
Tariffe per trazione
T.1
Non superiore a 36 kV
T.2
Maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
T.3
Maggiore di72,5 kV e 145 kV
Tariffe per l'irrigazione agricola
R.1
Non superiore a 36 kV
R.2
Maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
R.3
Maggiore di 72,5 kV e non superiore a 145 kv
G. Tariffa per i grandi consumatori (G4)
Tariffe per le vendite a distributori
D.1
Non superiore a 36 kV
D.2
Maggiore di 36 kV e non superiore a 72,5 kV
D.3
Maggiore di 72,5 kV e non superiore a 145 kv
D.4
Maggiore di 145 kV
TARIFFE DI ACCESSO
Bassa tensione
2,0 A
Tariffa ordinaria di accesso alla rete di bassa tensione
2,0 NA
Tariffe semplice di accesso alla rete di bassa tensione con differenziazione tra giorno e notte
3,0 A
Tariffa generale di accesso alla rete di bassa tensione
Alta tensione
3.1.A
Tariffa di accesso per tensioni non superiori a 36 kV (potenza non superiore a 450 kW)
6.1
Tariffa di accesso per tensioni non superiori a 36 kV (potenza superiore a 450 kW)
6.2
Tariffa di accesso per tensioni maggiori di 36kV e non superiori a 72,5 kV (potenza superiore a 450 kW)
6.3
Tariffa di accesso per tensioni maggiori di 72,5 e non superiori a 145 kV (potenza superiore a 450 kW)
6.4
Tariffa di accesso per tensioni superiori a 145 kV (potenza superiore a 450 kW)
6.5
Tariffa di accesso per scambi internazionali
(18)
Le tariffe regolamentate piene si potevano dividere in una componente destinata a coprire i costi di trasporto e distribuzione, nonché quelli di carattere generale del sistema (diritto di accesso alla rete) e una componente che rifletteva il costo di acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso (componente energetica). Si applicava inoltre un sistema di riduzioni sulle tariffe piene per i servizi di gestione della domanda (ad esempio, interruzioni di fornitura di energia elettrica accettate previa notifica o consumo concentrato in orari non di punta). A partire dal 2005, la Spagna ha introdotto delle modifiche nel sistema delle tariffe regolamentate. L'ultimo cambiamento risale al 2013, anno in cui la Spagna ha adottato un nuovo quadro legislativo per il settore dell'energia elettrica (legge 24/13) che include, tra le altre misure, la riforma della regolamentazione dei prezzi di mercato al dettaglio. La Spagna ha annunciato che questa nuova legge e la relativa normativa di applicazione sarebbero state elaborate nel corso del 2014. Di seguito, si presentano alcune tariffe piene di base di livello più basso relative alle categorie sopra citate (ossia, non superiore a 145 kV) in vigore dal 1o gennaio 2005:
Tabella 1
Importo di base delle tariffe piene regolamentate nel 2005
A/Componente di potenza
B/Componente di energia
Tariffa piena della componente potenza-energia
EUR/kW mese
EUR/kWh
EUR/MWh
BASSA TENSIONE
1.0
Potenza 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Generale
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Generale, lungo utilizzo
2,284634
0,076513
79,69
ALTA TENSIONE
1.4
Breve utilizzo, generale 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Medio utilizzo, generale 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Lungo utilizzo, generale 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Grandi consumatori G4
10,208070
0,011265
25,44
Fonte: allegato I del regio decreto 2392/2004, calcoli a cura della Commissione.
(19)
La Comisión Nacional de Energía («CNE»), l'organo incaricato della regolamentazione in Spagna, ha segnalato che, in media, le tariffe piene del 2005 non riflettevano i costi di fornitura e, nello specifico, il costo di acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso. In particolare, come si evince dal grafico riportato qui di seguito, solamente nei cinque mesi compresi tra gennaio e febbraio 2005 e tra aprile e giugno 2005, i prezzi impliciti nelle tariffe medie regolamentate piene erano inferiori ai prezzi medi del mercato all'ingrosso dell'energia elettrica. Per contro, la situazione si è invertita tra ottobre 2006 e dicembre 2007: durante questi quattordici mesi i prezzi medi all'ingrosso sono scesi drasticamente al di sotto dei prezzi impliciti dell'energia elettrica a tariffe medie regolamentate piene, un calo di gran lunga superiore alla differenza osservata nei sette mesi del 2005, quando i prezzi all'ingrosso sono stati superiori a quelli impliciti a tariffe piene.
Grafico 1
Prezzo medio ponderato all'ingrosso e prezzo implicito dell'energia elettrica a tariffa piena
Fonte: CNE - Relazione sull'evoluzione della concorrenza nei mercati del gas e dell'energia elettrica. Periodo 2005-2007, pag. 84.
IL DEFICIT TARIFFARIO DEL 2005
(20)
I conti del sistema dell'energia elettrica, basati sui ricavi e costi regolamentati effettivi, venivano liquidati una volta all'anno. Nel 2005 il livello stabilito per le tariffe regolamentate e i diritti di accesso alla rete non hanno generato ricavi tali da permettere al sistema di recuperare tutti i costi regolamentati, documentati posteriormente, corrispondenti all'intero anno. La procedura finale di liquidazione relativa al 2005, realizzata dalla CNE a fine anno, ha evidenziato un deficit di 3 811 milioni di EUR. Non era la prima volta che la procedura di liquidazione registrava un deficit, ma la portata del disavanzo del 2005 non aveva precedenti. Deficit meno consistenti erano già stati registrati nel 2000, 2001 e 2002.
(21)
Tra l'altro, il governo ha sottovalutato soprattutto i costi effettivi legati all'acquisto dell'energia elettrica. Infatti, mentre il consumo di energia elettrica da parte degli utenti finali del mercato regolamentato e di quello liberalizzato ha seguito, nel 2005, un andamento più o meno in linea con le previsioni del dicembre 2004, gli incrementi imprevisti di prezzi durante l'anno hanno portato i prezzi all'ingrosso a 62,4 EUR/MWh nel 2005, rispetto alla tariffa pari a 35,61 EUR/MWh del 2004. Di conseguenza, il prezzo medio all'ingrosso nel 2005 è stato di 59,47 EUR/MWh. Tra le cause di questo incremento rientrano un anno di clima estremamente secco (che ha ridotto la produzione di energia idroelettrica del 55 %), l'aumento dei prezzi del petrolio, l'impatto del prezzo di mercato delle quote di emissione di CO2 ricevute gratuitamente dal sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione, nonché un aumento della domanda di energia superiore alla crescita del PIL.
(22)
Un altro fattore che ha contribuito in maniera significativa ad aumentare i costi generali del sistema è stato il livello elevato degli aiuti destinati alla generazione di energie rinnovabili. Nello specifico, i produttori di energie rinnovabili potevano decidere se partecipare direttamente al mercato all'ingrosso dell'energia elettrica o «pool». Nel 2005 tale possibilità risultava particolarmente allettante, tanto che un numero di produttori di energie rinnovabili superiore alle previsioni ha partecipato al pool, aumentando i costi del sistema. Infatti, gli aiuti diretti ai costi dell'energia elettrica a regime speciale (energie rinnovabili, cogenerazione), inseriti come costo regolamentato nei conti, hanno raggiunto i 2 701 milioni di EUR nel 2005. A titolo di esempio, i costi di trasporto e distribuzione del sistema ammontavano a 4 410 milioni di EUR nel 2005.
Meccanismo adottato per prefinanziare il deficit
(23)
L'accumulo del deficit non è passato inosservato. Già nel marzo 2005, quando era emerso che si stava generando un deficit tariffario, le autorità spagnole hanno disposto, con l'articolo 24 del regio decreto-legge 5/2005 (6), che a stanziare i fondi necessari a coprire la forbice tra costi e ricavi del sistema di energia elettrica fossero le cinque principali «imprese del settore energetico con crediti commerciali», a cui spettava il diritto di ricevere una compensazione dei costi non recuperabili (7), secondo le seguenti percentuali:
-
Iberdrola, SA: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %,
-
Endesa, SA: 44,16 %,
-
Elcogas, SA: 1,91 %.
(24)
Il decreto legge 5/2005 prevedeva che il deficit futuro fosse addebitato alle cinque imprese precedentemente menzionate come saldo negativo in un conto di deposito già esistente che la CNE utilizzava per pagare i costi non recuperabili a queste imprese. Questo significava, di fatto, che le imprese fornitrici dovevano anticipare i fondi. Il saldo negativo nel conto dei costi non recuperabili avrebbe generato crediti commerciali. Le imprese fornitrici venivano cioè autorizzate in futuro a incassare le entrate dai consumatori di energia elettrica. Le imprese fornitrici potevano inoltre cartolarizzare tali crediti e venderli sul mercato. I crediti commerciali assegnati a queste imprese fornitrici rendevano a un tasso di interesse minimo (Euribor a tre mesi, calcolato sulla base dei tassi medi dell'Euribor corrispondenti al mese di novembre dell'anno precedente, senza alcun differenziale).
Meccanismo adottato per recuperare il deficit dagli utenti finali
(25)
Nel giugno 2006, le autorità spagnole hanno adottato una decisione in merito alle modalità di recupero del deficit del 2005 dai consumatori di energia elettrica tramite tariffe regolamentate. Con il regio decreto 809/2006 (8), le autorità spagnole hanno disposto che fossero i consumatori a pagare il deficit del 2005 (o, più precisamente, i crediti commerciali concessi alle imprese fornitrici) nel corso di quattordici anni e mezzo, mediante una maggiorazione speciale applicata sia alle tariffe piene che a quelle di accesso. Tale maggiorazione, calcolata come importo annuo necessario a recuperare in maniera lineare il valore attuale netto del deficit del 2005 nel corso dei 14,5 anni, è stata fissata all'1,378 % della tariffa piena e al 3,975 % della tariffa di accesso per il 2006. Il tasso di interesse applicabile era l'Euribor a tre mesi.
(26)
Tale maggiorazione è stata considerata al pari di un «contributo con destinazione specifica». Le autorità spagnole hanno disposto che le entrate provenienti dal contributo per il finanziamento del deficit del 2005 venissero accumulate nel conto di deposito gestito dalla CNE. La CNE si sarebbe poi occupata di trasferire i fondi ai titolari dei crediti commerciali, ossia, alle imprese produttrici di energia che hanno finanziato il deficit o agli enti che avessero eventualmente comprato i crediti commerciali, a seconda della quota del deficit finanziata da ciascuno di essi.
Effetti del deficit tariffario sul mercato spagnolo
(27)
Nel 2005 il mercato libero soddisfaceva il 37,49 % della domanda di energia elettrica in Spagna. Tale percentuale corrispondeva a un numero relativamente ridotto di consumatori, dal momento che solo l'8,5 % dei consumatori acquistava energia elettrica sul mercato libero, mentre il 91,5 % era ancora soggetto alle tariffe regolamentate (rispetto al 97 % del 2004). I clienti di alta tensione (soprattutto clienti industriali) rappresentavano il gruppo principale presente sul mercato libero, dato che il 38,9 % di questi si era avvalso dell'opzione di scelta e i loro acquisti rappresentavano, nel 2005, il 29 % del consumo totale di energia elettrica nella Spagna continentale. La maggior parte delle famiglie e dei consumatori di bassa tensione, che potevano scegliere il mercato libero a partire dal 2003 (9), hanno conservato le tariffe regolamentate, nonostante una parte significativa di questi avesse scelto il mercato libero nel 2005. Al 31 dicembre del 2005, il mercato libero contava più di due milioni di consumatori (rispetto a 1,3 milioni nel 2004).
(28)
Tuttavia, il vantaggio medio di prezzo che offrivano le tariffe regolamentate nel 2005 deve essere interpretato in parallelo con il ritorno dei consumatori al mercato regolamentato, sebbene con un certo ritardo. Come si evince dalla tabella 2, riportata di seguito, il numero di consumatori serviti dal mercato libero è aumentato nel corso dell'intero 2005, ma ha subito un calo nel 2006, portando la percentuale (8,15 %) al livello già raggiunto nel primo semestre del 2005. Analogamente, la riduzione della quantità di energia elettrica fornita dal mercato libero agli utenti finali registrata nel dicembre del 2004 è proseguita nel primo trimestre del 2005 e, anche se ha subito una battuta d'arresto significativa tra giugno e settembre del 2005, è proseguita nel dicembre del 2005 e durante tutto il 2006.
Tabella 2
Quota di centri di fornitura e energia elettrica sul mercato libero (espressa in percentuale sul mercato totale) 2004-2006.
Energia elettrica
2004
2005
2006
Mar
Giu
Set
Dic
Mar
Giu
Set
Dic
Mar
Giu
Set
Dic
in percentuale dei centri di fornitura
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
in percentuale dell'energia elettrica
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fonte: Relazione della CNE, «Nota informativa sulle forniture di energia elettrica e gas naturale sui mercati liberalizzati, aggiornamento del 31 dicembre 2006».
(29)
Sebbene le ricadute delle perdite subite dai fornitori avessero iniziato a concretizzarsi a metà 2005, quando i prezzi all'ingrosso avevano cominciato ad aumentare considerevolmente, i contratti di fornitura non potevano essere risolti immediatamente. Per questo motivo, i fornitori del mercato libero, nello specifico quelli che non avevano capacità di generazione, ma che dovevano acquistare energia elettrica sul mercato all'ingrosso, si sono visti obbligati a presentare offerte a condizioni di mercato libero equivalenti alle tariffe regolamentate, nonostante il rischio di perdite, oppure ad applicare prezzi superiori che rispecchiassero i costi effettivi di acquisto, perdendo così una quota di mercato.
3. DECISIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO PREVISTO DALL'ARTICOLO 108, PARAGRAFO 2, DEL TFUE
(30)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale ha confrontato le tariffe regolamentate pagate dalle diverse categorie di utenti finali con i prezzi stimati che questi ultimi avrebbero dovuto pagare sul mercato libero, in assenza di tali tariffe. Le stime dei prezzi di mercato sono state calcolate sulla base del prezzo dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso, i costi relativi all'accesso alla rete e un margine medio di commercializzazione stimato a 10 EUR/MWh, presentato da Céntrica.
Tabella 3
Confronto dei prezzi per categorie di consumatori
Categoria di consumatori
Tariffa regolamentata
(EUR/MWh)
Prezzo di mercato stimato (solo prezzo all'ingrosso, più tariffa di accesso)
(EUR/MWh)
Prezzo di mercato stimato (più 10 EUR di margine di commercializzazione)
1.
Grandi consumatori industriali connessi alla rete di alta tensione (tariffa G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Grandi consumatori industriali a cui è possibile interrompere la fornitura
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Consumatori connessi alla rete di alta tensione
76,2
81,57
91,57
4.
Famiglie
101,2
107,75
117,75
5.
Piccoli consumatori industriali o imprese di servizi connessi alla rete di bassa tensione
103,9
101,07
111,07
Fonte: Céntrica
(31)
Questa tabella evidenzia un vantaggio considerevole per le prime due categorie, di cui facevano parte i grandi utenti industriali. Per le altre categorie di utenti finali, il confronto risulta meno conclusivo, sebbene si osservi comunque un piccolo vantaggio.
(32)
La decisione stabiliva che tale vantaggio fosse stato concesso selettivamente, dato che i prezzi artificialmente bassi della tariffa regolamentata favorivano le imprese che utilizzavano energia elettrica, piuttosto che, ad esempio, il gas come fonte di energia. Al tempo stesso, è stata rilevata selettività in linea di diritto e di fatto in quanto lo svantaggio era sproporzionatamente maggiore per i grandi utenti finali industriali, che in determinati casi beneficiavano di prezzi globali a meno della metà della quota di energia elettrica dei prezzi stimati sul mercato libero.
(33)
Nella decisione di avvio si indicava che, incoraggiando gli utenti finali a tornare sul mercato regolamentato, il sistema avrebbe potuto avvantaggiare anche i distributori, che, a quanto pare, godevano di un margine di profitto garantito sulle loro attività regolamentate.
(34)
La decisione stabiliva altresì che il sistema implicasse un trasferimento di risorse statali, dato che la maggiorazione sul prezzo utilizzato per rimborsare il deficit costituisce un tributo parafiscale, le cui entrate passano attraverso l'ente regolatore CNE (organismo pubblico) prima di essere canalizzate verso i beneficiari finali. La decisione ha concluso che, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia in merito a tale questione, tali fondi dovevano essere considerati risorse statali.
(35)
Considerando che gli utenti finali operano su mercati generalmente aperti alla concorrenza e al commercio all'interno dell'Unione, nella decisione di avvio la Commissione è giunta alla conclusione che venivano soddisfatti tutti i criteri previsti nell'articolo 107, paragrafo 1, e che la misura costituiva un aiuto di Stato a favore degli utenti finali.
(36)
Dopo aver osservato che nessuna delle clausole di esenzione di cui all'articolo 107 TFUE appariva applicabile, la decisione di avvio considerava se la fornitura di energia elettrica alle tariffe regolamentate potesse essere considerata un servizio d'interesse economico generale (SIEG) e, in quanto tale, godere dell'esenzione prevista nell'articolo 106, paragrafo 2, TFUE. La decisione stabiliva che il margine di discrezione degli Stati membri per stabilire obblighi del servizio pubblico nel settore dell'energia elettrica fosse limitato dalle disposizioni della direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (10) (in appresso, la «direttiva sull'energia elettrica»). Tale direttiva prevede che gli Stati membri devono stabilire un obbligo di servizio universale (incluso, nello specifico, il diritto di ricevere fornitura a prezzi ragionevoli), esclusivamente per le famiglie e le piccole imprese (11). La decisione concludeva che, ai sensi della direttiva sull'energia elettrica, la fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate alle medie e grandi imprese non potesse essere considerata un SIEG nel senso stretto del termine.
(37)
La Commissione ha quindi espresso serie perplessità in merito alla possibilità di considerare compatibili con il mercato interno gli elementi di aiuto inclusi nelle tariffe regolamentate applicate alle imprese diverse dalle piccole imprese.
(38)
La decisione di avvio concludeva che era possibile che i distributori avessero ricevuto aiuti di Stato. Questa parte del caso è oggetto di un'altra decisione (caso C3a/07).
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(39)
All'invito della Commissione a presentare osservazioni sulla decisione di avviare l'indagine in maniera approfondita hanno risposto numerosi grandi consumatori industriali, distributori, fornitori indipendenti e governi delle comunità autonome spagnole. Di seguito si riassumono esclusivamente le osservazioni relative al presunto aiuto di Stato concesso agli utenti finali di energia elettrica.
OSSERVAZIONI DEI FORNITORI INDIPENDENTI
(40)
Sono pervenute osservazioni da parte di Céntrica e della ACIE, Asociación de Comercializadores Independientes de Energía, le cui argomentazioni e conclusioni sono in gran parte equivalenti.
Osservazioni da parte di Céntrica e ACIE
(41)
Il principale elemento messo in luce nelle osservazioni di Céntrica è il presunto vantaggio concesso ai distributori di energia elettrica. Tuttavia, le cifre riportate e le argomentazioni addotte da questa società suggeriscono anche l'esistenza di aiuti di Stato destinati agli utenti finali di energia elettrica.
(42)
Secondo Céntrica, la coesistenza del mercato libero e di quello regolamentato e, nello specifico, la possibilità concessa agli utenti finali di passare liberamente da uno all'altro, implicava che le tariffe regolamentate fungessero da riferimento di prezzo, o da massimale de facto per i prezzi del mercato libero. I fornitori non potevano applicare prezzi superiori a quelli della tariffa regolamentata, perché altrimenti non avrebbero attratto nuovi clienti e avrebbero perso i clienti già esistenti.
(43)
Generalmente, in un mercato libero, il prezzo corrisposto dagli utenti finali per l'energia elettrica è costituito da due componenti: il diritto di accesso alla rete e una «componente di fornitura» che deriva dai meccanismi di mercato e va al fornitore al dettaglio. Nel caso della fornitura al dettaglio, la redditività dipende dalla capacità della «componente di fornitura» corrisposta dai clienti di coprire i costi del fornitore (ossia, i costi legati all'acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso o ai propri costi di generazione nel caso di una società integrata verticalmente), un «margine di commercializzazione» in cui rientrano altri costi di fornitura (costi di commercializzazione, sistemi informatici, fatturazione ecc.), nonché una remunerazione del capitale investito. Per questo motivo, un fornitore del mercato libero poteva operare in modo redditizio in un determinato segmento di mercato solo se esisteva un «margine di commercializzazione positivo», ossia, una differenza tra i costi generali sostenuti dal fornitore per prestare servizio ai propri clienti e la tariffa regolamentata.
(44)
Céntrica ha dimostrato l'esistenza di uno svantaggio competitivo per i fornitori del mercato libero mediante calcoli che corroborano l'assenza, nel 2005, di margini di commercializzazione per qualsiasi categoria di consumatori (12) (o la scomparsa, in itinere, dei margini inizialmente presenti all'inizio dell'anno). Ciò significa che le tariffe regolamentate erano eccessivamente basse perché i fornitori indipendenti potessero competere in maniera redditizia. Secondo Céntrica, non si poteva competere a causa di determinate categorie di utenti finali (nello specifico, gli utenti delle grandi quantità di energia elettrica della tariffa G4 e altri grandi utenti industriali), anche prima della comparsa del deficit tariffario, dal momento che le tariffe piene non hanno mai lasciato un margine affinché ci fosse concorrenza. Lo svantaggio competitivo addotto da Céntrica ha avuto luogo soprattutto a danno della categoria di utenti comprendente le società di servizio e le piccole industrie connesse alla rete bassa di tensione e nel segmento domestico.
(45)
Le cifre presentate da Céntrica, nello specifico il confronto tra le tariffe regolamentate e le stime dei prezzi di mercato (cfr. considerando 30 e tabella 3) sono riprese nella decisione di avvio da parte della Commissione.
(46)
Secondo Céntrica, il sistema ha violato la direttiva sull'energia elettrica, non solo per il carattere discriminatorio del regime di deficit (che compensava le perdite dei distributori, ma non quelle dei fornitori), ma anche per aver privato i consumatori del diritto di avere a disposizione prezzi e tariffe trasparenti (13). Dal momento che la corresponsione di una parte del prezzo da pagare per l'energia elettrica nel 2005 è stata prorogata negli anni successivi, i prezzi finali applicati risultavano opachi per i consumatori.
(47)
Céntrica, inoltre, affermava che il meccanismo di rimborso del deficit non era equilibrato per due motivi principali: in primo luogo, il deficit sarebbe stato finanziato soprattutto dagli utenti finali di bassa tensione, mentre gli utenti che hanno contribuito in maniera più significativa alla sua generazione sono stati i grandi utenti finali di alta tensione. In secondo luogo, è stato richiesto agli utenti finali del mercato libero di pagare un deficit che non avevano contribuito a generare.
(48)
Céntrica ha condiviso il parere preliminare della Commissione, secondo cui il regime del deficit spagnolo implicava un trasferimento di risorse dello Stato. Céntrica sosteneva parimenti che risorse statali erano anche implicate nella decisione del governo spagnolo di consentire ai produttori di energia di cartolarizzare i propri crediti commerciali.
(49)
L'Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (ACIE) calcola che il costo stimato di acquisto di energia elettrica assunto come base per le tariffe regolamentate nel 2005 era del 68 % al di sotto del costo effettivo corrisposto dai fornitori per l'acquisto di energia elettrica sul mercato all'ingrosso. L'ACIE ha evidenziato le gravi ricadute che il deficit tariffario del 2005 aveva sui fornitori indipendenti. Secondo l'associazione, i fornitori del mercato libero avevano costi di acquisto simili a quelli dei distributori. Erano inoltre obbligati, di fatto, ad adeguarsi al livello della tariffa piena stabilito dal governo per ogni categoria di cliente, perché altrimenti non avrebbero attratto nuovi clienti e avrebbero perso i clienti già esistenti. Nello specifico, la ACIE indica che, all'inizio del 2005, i propri membri avevano stipulato contratti basati sulle previsioni governative dei prezzi all'ingrosso, che in seguito hanno dovuto rispettare, nonostante non fossero redditizi. Questa situazione ha fatto sì che i fornitori indipendenti subissero delle perdite. Céntrica ritiene di aver subito, nel 2005, perdite pari a 10 milioni di EUR. Secondo la ACIE, diversi fornitori, tra cui Comercial, Electranorte, CYD Energía e RWE, sono stati obbligati a uscire dal mercato.
OSSERVAZIONI DEGLI UTENTI AD ALTA INTENSITÀ ENERGETICA
(50)
Gli utenti ad alta intensità energetica sono intervenuti nel procedimento mediante la loro associazione AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Alcuni utenti (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica e Alcoa) sono anche intervenuti a titolo individuale. Alcoa è un produttore di alluminio che gestisce tre impianti di produzione in Spagna, ubicati a San Ciprián, La Coruña e Avilés, che nel 2005 hanno beneficiato della tariffa piena G4 (tariffa riservata agli utenti ad alta intensità energetica con possibilità di interruzione della fornitura). Ferroatlántica è un produttore di leghe di alluminio e ferro che ha beneficiato della tariffa interrompibile 3.4. Asturiana de Zinc è un produttore di zinco che ha beneficiato della tariffa G4 nel suo impianto di San Juan de Nieva.
(51)
Nelle loro osservazioni, gli utenti ad alta intensità energetica contestano la conclusione della Commissione, secondo cui le tariffe industriali (G4 e altre tariffe interrompibili) costituivano aiuti di Stato, e ritengono che tali tariffe non rappresentavano un vantaggio economico, non implicavano l'intervento di risorse statali e non incidevano sulla concorrenza né sul commercio tra gli Stati membri.
Assenza di vantaggi economici
(52)
Secondo gli utenti ad alta intensità energetica, il valore di riferimento utilizzato dalla decisione di avvio per determinare l'esistenza di un vantaggio non è corretto. La Commissione ha confrontato le tariffe industriali con il prezzo medio sul mercato all'ingrosso (il prezzo del «pool»), considerato rappresentativo del costo che tali imprese avrebbero dovuto pagare sul mercato a condizioni normali. Dal momento che le tariffe industriali sono state considerate inferiori al prezzo del «pool», la decisione di avvio ha concluso che le tariffe concedevano un vantaggio economico ai propri beneficiari.
(53)
Gli utenti ad alta intensità energetica ritengono che il «pool» sia un mercato a pronti su cui l'energia energia elettrica è negoziata ogni ora per il giorno successivo. Secondo gli utenti ad alta intensità energetica, il «pool» presenta certe lacune che incidono negativamente sull'efficienza e sulla competitività, così che i prezzi non riflettono correttamente i costi marginali di generazione e, di conseguenza, non rappresentano una situazione di concorrenza perfetta. Gli utenti ad alta intensità energetica, che consumano grandi volumi di energia elettrica e presentano profili di consumo costante, non acquistano energia elettrica dal «pool», ma di solito stipulano contratti bilaterali con fornitori di energia elettrica. Tale situazione è confermata dalla relazione del 2005 dell'OMEL, dalla quale si evince che solo sette utenti che soddisfacevano i requisiti e rappresentavano il 5 % dell'energia elettrica negoziata hanno acquistato energia elettrica direttamente dal «pool».
(54)
In ogni caso, pur supponendo che i prezzi registrati nel «pool» potessero essere considerati un valore di riferimento valido, non sarebbe corretto utilizzare (come ha fatto la Commissione) il prezzo medio all'ingrosso nel 2005, visto che tale prezzo medio riflette la domanda di energia elettrica dei fornitori che prestavano servizio a un portafoglio svariato di utenti finali, tra cui rientravano le famiglie e le piccole imprese. Come sostenuto dalla AEGE, Ferroatlántica e Asturiana de Zinc, un valore di riferimento adeguato sarebbe il prezzo minimo registrato nel «pool» nel 2005, ossia, 18,36 EUR/MWh, perché tale prezzo sarebbe in grado di rispecchiare le condizioni del mercato più competitive del «pool» (in cui i produttori offrono energia elettrica a un prezzo equivalente ai propri costi marginali). I grandi consumatori industriali non si trovano in una situazione comparabile a quella del resto degli utenti finali e, nello specifico, delle famiglie. Per questo motivo, il prezzo medio del «pool» non rappresenterebbe un valore di riferimento adeguato. Secondo Alcoa, la Commissione dovrebbe piuttosto confrontare le tariffe contestate con i prezzi dei contratti bilaterali stipulati dai grandi utenti finali.
(55)
Alcoa ha fornito un esempio di prezzo bilaterale di mercato e ha indicato che i propri tre impianti di alluminio hanno sempre beneficiato della tariffa G4. Tuttavia, Alcoa possiede anche un impianto di allumina (Alúmina Española) per il quale ha stipulato un contratto di validità di due anni, con possibilità di proroga di un anno. I tre impianti di alluminio hanno lo stesso profilo di consumo costante degli impianti di allumina. Eppure, questi ultimi consumano volumi di energia elettrica di gran lunga inferiori (0,35 TWh rispetto a 1,3 TWh negli impianti di Avilés e La Coruña, e 3,4 TWh nell'impianto di San Ciprián). Il prezzo medio pattuito in quel contratto è stato di 34,45 EUR/MWh (inclusi il costo di moratoria nucleare, i costi di accesso alla rete e altre spese accessorie). Tale prezzo è frutto di una gara di appalto, in cui le differenze di offerte dei fornitori erano inferiori a cinque euro.
(56)
Secondo Alcoa, la differenza tra questo prezzo bilaterale (34,45 EUR/MWh) e la tariffa G4 (23,90 EUR/MWh) può essere spiegata mediante fattori oggettivi. Nello specifico, gli utenti della tariffa G4 sono soggetti a restrizioni normative che non si applicano nel caso dei contratti bilaterali, come l'obbligo di utilizzare la totalità dell'energia elettrica prevista da contratto con la tariffa G4 (con l'imposizione di penali in caso contrario), l'obbligo di possedere attrezzature per il controllo della tensione e di pagare entro venti giorni (mentre nei contratti bilaterali le condizioni di pagamento sono più vantaggiose).
(57)
Alcoa conclude quindi che un prezzo di mercato ipotetico applicabile ai propri tre impianti di alluminio sarebbe molto inferiore a 34,45 EUR/MWh, a causa del maggior consumo di questi impianti. D'altra parte, se si considerasse un margine di commercializzazione medio di 10 EUR/MWh, il costo netto di fornitura dell'impianto di allumina sarebbe di 24,25 EUR/MWh, valore che si avvicina molto alla tariffa piena G4.
(58)
Ferroatlántica ha indicato che la decisione di avvio interpretava erroneamente la tariffa regolamentata 3.4 utilizzata nel 2005 poiché includeva, in maniera scorretta, gli sconti sulla tariffa di base e confrontava la stessa con un'imposta di accesso dieci volte superiore a quella applicabile nel caso specifico (e nel caso dei grandissimi consumatori). Ferroatlántica ha inoltre presentato elementi di prova secondo i quali, anche se il prezzo medio mensile di mercato nel 2004 per i contratti futuri di fornitura di energia elettrica nel 2005 era pari a 31,68 EUR/MWh, tale prezzo era di 31,05 EUR/MWh nel dicembre 2004. Ne consegue che una società avrebbe ottenuto la propria fornitura di base di energia elettrica nel 2005 a quel prezzo nel momento in cui sono state stabilite le tariffe regolamentate. Dopo aver aggiunto i «servizi supplementari» (3,92 EUR/MWh) e la corrispondente tariffa di accesso (1,70 EUR/MWh), un utente industriale avrebbe ottenuto un prezzo di mercato di 36,67 EUR/MWh, inferiore cioè ai 56,11 EUR/MWh della tariffa 3.4 applicabile agli utenti ad alta intensità energetica.
(59)
In effetti, ulteriori sconti applicati sulla tariffa premiavano la capacità di prestare servizi di gestione della domanda e la relativa accettazione a vantaggio del sistema. A tal riguardo, Ferroatlántica aggiunge che lo sconto sulla tariffa rispecchiava diversi servizi prestati, ossia, la differenziazione oraria (con consumo notturno e durante i fine settimana), l'interrompibilità (l'accettazione della fornitura su richiesta dell'operatore della rete), la stagionalità (con la concentrazione di fornitura nei mesi di scarsa domanda) e la gestione dell'energia reattiva. Soltanto questi sconti, che erano variabili e venivano stabiliti mediante regolamento a partire dal 1995, e non il livello di tariffa regolamentata, spiegano e giustificano, secondo Ferroatlántica, la corresponsione di un prezzo medio più basso per l'energia elettrica nel 2005.
(60)
Gli utenti ad alta intensità energetica contestano la dichiarazione fatta nella decisione di avvio secondo cui il vantaggio non era proporzionale ai volumi di consumo e tendeva ad aumentare nel caso dei grandi consumatori. A tal riguardo, questi utenti affermano, ad esempio, che la stessa CNE ha confermato che il livello della tariffa G4 avrebbe dovuto essere ancora più basso. Gli utenti ad alta intensità energetica indicano che i grandi consumatori delle tariffe G4 o 3.4 hanno consumato una quantità di energia elettrica diverse migliaia di volte superiore a quella dei consumatori medi dell'alta tensione, mentre pagano tre volte meno di quelli.
(61)
Analogamente, sarebbe normale attendersi che i grandi consumatori ottenessero uno sconto maggiore unitario sul prezzo. Alla luce di questa considerazione, secondo gli utenti ad alta intensità energetica, la conclusione secondo cui le tariffe industriali implicavano un vantaggio è discutibile. Ricordano che, in ogni caso, spetta alla Commissione presentare elementi di prova decisivi sull'esistenza di tale vantaggio.
(62)
Alcoa ha inoltre indicato che il prezzo che pagava in Spagna era quasi identico al prezzo medio ponderato che pagano gli impianti di alluminio nell'Unione e che era persino superiore al prezzo medio ponderato pagato nel SEE.
Assenza di risorse dello Stato
(63)
Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono che sono stati loro a pagare le tariffe industriali direttamente ai distributori, senza che i fondi fossero soggetti al controllo dello Stato e, di conseguenza, in linea con la giurisprudenza nella causa PreussenElektra, tale regime non implicava risorse statali.
(64)
Gli utenti ad alta intensità energetica sottolineano il lasso temporale intercorso tra la determinazione delle tariffe, che ha avuto luogo alla fine del 2004, e l'adozione del meccanismo per il recupero del deficit dai consumatori, che non ha avuto luogo fino al giugno del 2006. Nella decisione di avvio, la Commissione ha osservato che erano state utilizzate risorse statali a causa dell'introduzione della maggiorazione nelle fatture degli utenti, azione qualificata come tributo parafiscale. Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono che, se si accettasse tale ipotesi, una misura che non costituiva aiuto nel 2005 diventerebbe aiuto (ex post) nel 2006, il che è contrario ai principi fondamentali del diritto dell'Unione, quali la certezza del diritto e la tutela del legittimo affidamento. Questi utenti sostengono che il carattere di aiuto di una misura dipende unicamente dalle circostanze esistenti alla data della sua adozione e non può dipendere da avvenimenti futuri, soprattutto quando non sono prevedibili in modo ragionevole. Citano l'avvocato generale Jacobs nella causa Van Calster (14): «la situazione dev'essere valutata alla data dell'imposizione originaria dei tributi e non può essere modificata retroattivamente».
(65)
Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono che le tariffe regolamentate del 2005 non rappresentavano un aiuto di Stato in quell'anno. Tali società indicano che, in quelle circostanze, risulta irrilevante l'analisi del meccanismo di finanziamento, dato che quest'ultimo non è stato introdotto fino al 2006. L'esame della modalità di finanziamento sarebbe pertinente solo se la misura fosse un aiuto di Stato sin dall'inizio. Dal momento che le tariffe non prevedevano aiuti, secondo gli utenti ad alta intensità energetica, la Commissione non può basarsi sulla maggiorazione per giungere alla conclusione contraria.
(66)
Gli utenti ad alta intensità energetica affermano che, nel caso delle imposte parafiscali, la modalità di finanziamento di una misura è in ogni caso solo rilevante per valutare l'aiuto di Stato quando l'imposta è «obbligatoriamente vincolata all'aiuto», ossia, nel caso in cui esiste un vincolo diretto e immediato tra la misura e il finanziamento (15). Gli utenti ad alta intensità energetica negano l'esistenza di tale vincolo, dal momento che la maggiorazione era destinata a coprire un deficit generato dalla liquidazione di attività regolamentate, che facevano riferimento non solo alla fornitura dell'energia elettrica a tariffe regolamentate, ma anche ad altri costi del sistema. La maggiorazione non era pertanto stata assegnata in modo specifico per coprire le perdite derivanti dalla fornitura a tariffe regolamentate. In secondo luogo, non esisteva un vincolo diretto né indiretto tra il livello delle tariffe e la maggiorazione applicata, dato che la tariffa determinata nel 2004 era incondizionata (non era suscettibile di ulteriori adeguamenti negli anni successivi).
(67)
Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono inoltre che la maggiorazione non rappresentava un'imposta o un onere parafiscale, dato che non era una misura di carattere fiscale secondo il diritto spagnolo. Le misure fiscali si utilizzano per finanziare una spesa pubblica, mentre, in questo caso, la maggiorazione aveva come obiettivo recuperare un deficit sostenuto da operatori privati (distributori), che svolgono attività regolamentate nel sistema energetico elettrico. Ai sensi della Costituzione spagnola, una nuova misura fiscale può essere introdotta solamente mediante una legge (e non attraverso un regio decreto). D'altra parte, lo Stato non è mai proprietario né può disporre delle entrate generate dalla maggiorazione, dato che tali fondi vengono trasferiti su un conto di deposito gestito dalla CNE e lo Stato non può impossessarsene. Il processo di liquidazione è totalmente autonomo e la CNE non ha margine discrezionale, autonomia né controllo sulla destinazione o sull'importo dei fondi che devono essere liquidati ai vari operatori.
(68)
Secondo gli utenti ad alta intensità energetica, la Commissione riconosce tale aspetto nella sua decisione sui costi non recuperabili della Spagna (16), in cui dichiara che il passaggio degli importi attraverso la CNE è di natura essenzialmente contabile e non conclude che la misura implicasse l'intervento di risorse statali.
(69)
Tali utenti sostengono che questa situazione è identica a quella del caso dei «costi non recuperabili», dal momento che, in entrambi i casi, il governo ha introdotto una maggiorazione volta a compensare un costo permanente del sistema. Questa linea di argomentazione sembrava essere confermata anche in un caso che coinvolgeva il Regno Unito (17).
Assenza di ricadute sulla concorrenza e sul commercio
(70)
Asturiana de Zinc e Alcoa ritengono che, a causa delle caratteristiche specifiche dei mercati di alluminio e zinco, una misura relativa al prezzo dell'energia elettrica utilizzata per produrre tali metalli non abbia un impatto sul commercio dell'Unione, dato che i metalli sono prodotti di base e i loro prezzi vengono stabiliti su scala mondiale dalla borsa dei metalli di Londra. In tali circostanze, le variazioni dei costi locali di produzione non si traducono in differenze nei prezzi mondiali.
(71)
Le due società affermano che esiste un deficit crescente di produzione di alluminio e di zinco nell'Unione, mentre la domanda viene soddisfatta sempre più spesso attraverso le importazioni da paesi terzi.
(72)
Se i comparti dell'alluminio e dello zinco scomparissero in Spagna, nessun nuovo operatore dell'Unione occuperebbe i loro posti, dato che gli impianti (di alluminio) dell'Unione lavorano già al massimo della capacità e nessun produttore nuovo o già presente riceverebbe incentivi per aumentare la propria capacità, in considerazione del fatto che le possibilità di disporre di energia elettrica a prezzi accessibili nel lungo termine sono incerte. Il deficit verrebbe quindi sanato esclusivamente mediante importazioni.
(73)
Alcoa afferma inoltre che le tariffe non minaccino gli interessi degli altri produttori europei, poiché offrono energia elettrica a un prezzo identico al prezzo medio pagato da altri produttori di alluminio nei paesi dell'EU-25.
Anche nel caso in cui le tariffe industriali interrompibili rappresentassero un aiuto, questo si configurerebbe come «aiuto già esistente»
(74)
Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono che le tariffe contestate esistevano già prima dell'adesione della Spagna all'Unione.
(75)
Anche se la denominazione «tariffa G4» è stata introdotta formalmente mediante il decreto ministeriale del 6 marzo 1986; essa esisteva di fatto già prima del 1o gennaio del 1986, data di adesione della Spagna all'Unione, dato che corrisponde alla precedente «tariffa I industriale a largo utilizzo» stabilita mediante il decreto ministeriale del 14 ottobre 1983, ossia, prima dell'adesione della Spagna. Tutti gli utenti finali dell'energia elettrica che beneficiavano della tariffa industriale I sono passati automaticamente alla tariffa G4, che di fatto è la stessa tariffa con una diversa denominazione.
(76)
Anche le altre tariffe interrompibili erano espressamente previste nel decreto ministeriale del 1983.
(77)
D'altra parte, secondo gli utenti ad alta intensità energetica, la misura rappresenterebbe un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, con cui si stabiliscono disposizioni applicative dell'articolo 108 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (18), a causa della scadenza del termine di prescrizione di dieci anni.
Il legittimo affidamento impedirebbe il recupero degli aiuti
(78)
Gli utenti ad alta intensità energetica sostengono che, pur supponendo che le tariffe non potessero considerarsi aiuti già esistenti, il principio di tutela del legittimo affidamento ne impedirebbe il recupero. Durante tutto il 2005, le tariffe sono state un pagamento diretto tra operatori privati. Gli utenti non potevano prevedere che le tariffe stabilite nel dicembre del 2004 potessero diventare aiuto ai sensi di una misura governativa adottata nel giugno del 2006. Nessun operatore economico, per quanto prudente, avrebbe potuto prevedere tale cambiamento nella propria situazione giuridica. Per questo motivo, gli utenti riponevano un legittimo affidamento sul fatto che le loro tariffe non configurassero aiuto di Stato.
COMMENTI DELLA GIUNTA DELLA GALIZIA E DEL PRINCIPATO DELLE ASTURIE
(79)
In merito al possibile aiuto agli utenti ad alta intensità energetica, la Giunta della Galizia sostiene che la Commissione ha erroneamente utilizzato il prezzo del «pool» come surrogato del prezzo di mercato, dato che questi utenti di solito sottoscrivono contratti a lungo termine a condizioni molto più vantaggiose.
(80)
Tenuto conto del fatto che la liberalizzazione del mercato spagnolo non si è ancora conclusa e, nello specifico, che non esistono contratti bilaterali tra produttori e grandi consumatori, la Giunta della Galizia ritiene che sarebbe conveniente utilizzare come valore di riferimento i costi effettivi pagati dai produttori per fornire energia elettrica a questi clienti. Un'alternativa sarebbe ottenere un prezzo di riferimento basato sulla letteratura tecnica (Wilson, 1993 (19) e Castro-Rodríguez (20), 1999), esaminando sia il costo della tecnologia più efficiente in grado di soddisfare i bisogni specifici degli utenti ad alta intensità energetica, sia il costo medio dell'energia elettrica nel corso delle diverse ore del giorno. La differenza tra un prezzo di riferimento ottenuto in questo modo e la tariffa regolamentata pagata nel 2005 sarebbe molto più bassa. La Giunta della Galizia sostiene inoltre che, in ogni caso, tutti gli utenti spagnoli, inclusi i grandi consumatori, rimborseranno, nel tempo, il deficit generato dalle tariffe basse applicate nel 2005.
(81)
Oltre a questo aspetto, secondo la Giunta della Galizia, il sistema tariffario esistente nel 2005 non era legalmente selettivo poiché lo Stato non aveva intenzione di concedere un vantaggio agli utenti finali, ma ha semplicemente commesso errori di previsione delle tendenze e dei prezzi di mercato nel momento in cui ha fissato le tariffe nel 2004. La Giunta della Galizia contesta inoltre la conclusione secondo cui il sistema avrebbe avuto delle ricadute sul commercio interno dell'Unione.
(82)
Le osservazioni del Principato delle Asturie sono analoghe a quelle presentate dal governo spagnolo, a cui fanno riferimento.
OSSERVAZIONI E COMMENTI DELLA SPAGNA
(83)
La Spagna ritiene che il sistema delle tariffe regolamentate nel 2005 non implicasse aiuti né per gli utenti finali né per i distributori.
Non esiste alcun vincolo causale tra le misure statali e il deficit e quest'ultimo non è imputabile allo Stato
(84)
La Spagna ritiene che il deficit non sia imputabile allo Stato perché è stato causato da circostanze esterne imprevedibili e non dall'intenzione deliberata dello Stato di sovvenzionare determinate attività.
(85)
La Spagna sostiene che la legislazione dell'Unione in vigore nel 2005 non impediva la fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate stabilite dallo Stato. Di conseguenza, la regolamentazione statale era legalmente valida in quanto espressione della sovranità nazionale. Una di queste prerogative sovrane consiste nel determinare le tariffe in modo che i costi stimati riescano a soddisfare la domanda prevista.
(86)
La Spagna ritiene che il deficit del 2005 è stato generato da una differenza tra le previsioni governative dei prezzi all'ingrosso dell'energia elettrica e i prezzi effettivi registrati nel «pool». I prezzi del 2005 sono stati eccezionalmente alti in quanto determinati da cause imprevedibili assimilabili alla forza maggiore.
(87)
Dal momento che l'evento che ha provocato il presunto aiuto sarebbe una evoluzione dei prezzi all'ingrosso superiore alle previsioni, il presunto vantaggio non potrebbe imputarsi a uno strumento giuridico. Pur supponendo che tale vantaggio sia esistito (quod non), esso sarebbe stato causato da circostanze estranee alle intenzioni dello Stato. L'esistenza di un caso di forza maggiore, secondo la Spagna, rompe il vincolo causale tra la decisione amministrativa che fissava le tariffe e il vantaggio competitivo che avrebbe dato luogo a un aiuto di Stato. Pur supponendo (quod non) che fosse soddisfatto il requisito oggettivo del vincolo causale, sarebbe venuto meno il requisito soggettivo dell'intenzionalità (imputabilità) da parte dello Stato.
Assenza di risorse dello Stato
(88)
La Spagna sostiene che le tariffe non comportavano fondi pubblici. In primo luogo, la Spagna afferma che, a tal riguardo, la maggiorazione non è un «onere» nell'accezione della giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea in materia di oneri parafiscali, poiché non viene riscosso dallo Stato né corrisponde a un prelievo. Secondo la Spagna, la maggiorazione è una parte integrante della tariffa e ne ha lo stesso carattere. La tariffa è quindi un prezzo privato.
(89)
In secondo luogo, i fondi non vengono riscossi dallo Stato né vengono destinati a un fondo designato da quest'ultimo. Sono i distributori ad applicare le tariffe e non lo Stato; ne consegue che le tariffe sono prezzi privati che garantiscono l'equa remunerazione degli operatori (contemplata nella LSE). Non si tratta di imposte né prezzi pubblici. Lo Stato non remunera niente poiché è il sistema a offrire una remunerazione in virtù delle forze di mercato per le attività non regolamentate e mediante le tariffe di accesso stabilite dallo Stato per le attività regolamentate. L'assenza di oneri per lo Stato in questo sistema non determinerebbe l'utilizzo di risorse statali, in linea con la giurisprudenza della causa Sloman Neptun (21). Questi fondi, inoltre, non confluiscono mai nelle casse dello Stato, non vengono menzionati nelle leggi finanziarie, non sono soggetti a verifiche da parte della Corte dei conti e non possono essere recuperati dai debitori con procedure amministrative. Ai debiti contratti con il sistema di energia elettrica non viene applicato il tasso di interesse applicabile ai debiti contratti con lo Stato.
(90)
La Spagna ribadisce che questi fondi vengono gestiti dall'organo spagnolo preposto alla regolamentazione, la CNE, che svolge semplicemente il ruolo di Mediatore contabile. Secondo la Spagna, nella sua decisione sui costi spagnoli di transizione alla concorrenza del 2001 (SA NN 49/99), la Commissione aveva già stabilito che il passaggio di fondi attraverso la CNE aveva un carattere essenzialmente contabile. I fondi trasferiti sul conto a nome della CNE non sono mai stati di proprietà di questo organo e sono stati liquidati immediatamente ai beneficiari sulla base di un importo determinato preventivamente, non modificabile da parte della CNE. Sulla base di queste considerazioni, la Commissione è giunta alla conclusione che non era nelle condizioni di determinare se i ricavi derivanti dall'onere stabilito nel quadro del regime dei costi non recuperabili costituissero risorse statali.
Assenza di vantaggi
(91)
La Spagna non condivide il parere della Commissione secondo cui le tariffe conferiscono un vantaggio economico agli utenti finali (o ai distributori).
(92)
Per quanto riguarda gli utenti finali, dopo aver ribadito che il deficit è il risultato di forza maggiore, la Spagna sostiene che tale disavanzo non ha avvantaggiato i grandi consumatori, poiché è stato trasferito, con gli interessi, sulle tariffe negli anni successivi. Per questo motivo, il presunto vantaggio economico derivante da un prezzo dell'energia elettrica più basso è soltanto apparente, dato che i consumatori rimborsano con gli interessi la differenza rispetto ai prezzi del mercato libero.
La fornitura a tariffe regolamentate è un servizio d'interesse economico generale
(93)
La Spagna afferma che, nel 2005, l'esistenza di tariffe regolamentate non era contraria alla legislazione dell'Unione, dato che il termine per la liberalizzazione del mercato per tutti i consumatori, incluse le famiglie, scadeva il 1o luglio 2007.
(94)
Nello specifico, secondo le autorità spagnole, la fornitura di energia elettrica è un servizio d'interesse generale e lo Stato deve intervenire per evitare eventuali abusi delle posizioni dominanti derivanti dall'esistenza di un'unica rete (monopolio naturale).
(95)
I parametri atti a determinare le tariffe sono stati stabiliti in maniera oggettiva e trasparente. Il complesso quadro di regolamentazione che stabilisce le tariffe e la procedura di liquidazione dimostrano, secondo le autorità spagnole, che il sistema tariffario si basava su un'analisi esaustiva dei costi e delle entrate del sistema e su un'analisi della domanda di energia elettrica.
Impegno della Spagna
(96)
Come illustrato nei considerando 25 e 26, il deficit generato nel 2005 viene rimborsato in rate annuali, che rendono a un tasso di interesse equivalente all'Euribor senza differenziale. Fatte salve le proprie osservazioni, la Spagna si è impegnata a aumentare retroattivamente il tasso di interesse applicato alle imprese utilizzatrici con connessioni superiori a 1 kV. Tale incremento sarà determinato in maniera proporzionale al contributo del deficit del 2005 delle imprese utilizzatrici oggetto del procedimento in corso e che ricevevano fornitura a tariffe piene. La misura corrisponderà all'applicazione di un differenziale di 65 punti di base oltre l'Euribor di riferimento, allineandolo così, a livello generale, al tasso applicato al deficit negli anni successivi.
(97)
L'importo corrispondente sarà addebitato alle imprese utilizzatrici nel seguente modo: per quanto concerne i pagamenti annuali della quota di deficit del 2005 rimborsata, verrà applicato un aumento unico delle tariffe di accesso; per quanto riguarda gli importi che devono essere ancora rimborsati, si applicherà direttamente un tasso di interesse più alto su ogni annualità, anche in questo caso sotto forma di aumento delle tariffe di accesso.
5. VALUTAZIONE DELLA MISURA
Esistenza di aiuto di stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(98)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, una misura costituisce aiuto di Stato quando vengono soddisfatte le seguenti condizioni: a) la misura favorisce il beneficiario mediante un vantaggio economico, b) la misura viene concessa dallo Stato mediante risorse pubbliche, c) è selettiva, d) ha delle ricadute sul commercio interno dell'Unione e può falsare la concorrenza all'interno dell'Unione. Dal momento che tutte queste condizioni devono essere soddisfatte, la Commissione limiterà la sua valutazione unicamente all'esistenza di un vantaggio economico per i beneficiari.
Esistenza di un vantaggio economico
(99)
Le imprese risultano favorite ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE se ottengono un vantaggio economico che non avrebbero potuto ottenere diversamente in condizioni di libero mercato. Nel presente caso, l'analisi deve appurare, considerando anche il rimborso del deficit del sistema dell'energia elettrica del 2005, l'esistenza o meno di una differenza positiva tra le tariffe regolamentate stabilite nel 2005 e i prezzi di mercato che avrebbero dovuto corrispondere i beneficiari potenziali per l'acquisto di energia elettrica e i servizi prestati nell'ambito del loro regime tariffario. Qualsiasi vantaggio relativo alle condizioni di mercato deve essere accertato con riferimento agli effettivi prezzi di mercato. Di seguito, si esaminano entrambi questi aspetti: la presenza o assenza di differenze positive tra i prezzi del «pool» dell'energia elettrica e i prezzi di mercato e le tariffe regolamentate; il rimborso del deficit.
Confronto con i prezzi medi del «pool» dell'energia elettrica
(100)
I prezzi medi del «pool» di energia elettrica rappresentano degli indicatori del livello generale dei prezzi del mercato all'ingrosso. Questo prezzo medio di riferimento si è attestato a 59,47 EUR/MWh nel 2005, nel corso dell'intero anno. Come indicato e illustrato nel considerando 19 (grafico 1), durante sette mesi consecutivi del 2005, i prezzi medi all'ingrosso sono stati superiori ai prezzi impliciti dell'energia elettrica delle tariffe regolamentate piene applicate a tutti gli utenti finali. Di conseguenza, la tariffa media stabilita dal decreto 2392/2004 sembra aver indotto una differenza positiva a favore di tutti gli utenti finali che hanno scelto le tariffe regolamentate, almeno durante la maggior parte dei mesi del 2005.
(101)
Tuttavia, in periodi mensili inferiori a un anno, tale differenza non è emersa durante i cinque mesi trascorsi tra gennaio e maggio del 2005, per cui il vantaggio non ha interessato tutto il sistema delle tariffe regolamentate. Inoltre, se si prendono in considerazione periodi superiori a un anno, ad esempio, fino al 30 dicembre 2007, il possibile vantaggio accumulato da giugno 2005 viene più che annullato dal calo dei prezzi medi del «pool», che sono scesi drasticamente fino a raggiungere 37 EUR/MWh nel marzo del 2007, mentre i prezzi impliciti delle tariffe regolamentate si attestavano intorno a 68 EUR/MWh nello stesso periodo. In effetti, a partire dal 2006, i prezzi dell'energia elettrica impliciti nelle tariffe piene sono stati di gran lunga superiori ai prezzi all'ingrosso della fornitura (cfr. grafico 1). Di conseguenza, i benefici e i vantaggi economici ottenuti dai consumatori che ricevevano fornitura a tariffe regolamentate quando i prezzi del «pool» sono più alti del costo implicito dell'energia elettrica nelle tariffe regolamentate possono annullarsi quando i prezzi del «pool» sono più bassi del costo implicito dell'energia elettrica.
(102)
Ne consegue che, sia nei periodi mensili inferiori a un anno nel 2005 che nel periodo di due anni in cui rientra parte del 2005, i prezzi dell'energia elettrica impliciti nelle tariffe regolamentate applicabili nel 2005 non sembrano aver concesso un vantaggio al gruppo di consumatori che riceveva fornitura a tariffe regolamentate rispetto ai prezzi all'ingrosso del «pool» di energia elettrica. Tuttavia, resta il fatto che le entrate derivanti dall'accesso e dalle tariffe regolamentate pagate con riferimento a tutto il sistema dell'energia elettrica non sono state sufficienti a coprire i costi regolamentati del sistema nel 2005. Per questo motivo è necessario analizzare se il meccanismo adottato sia sufficiente a garantire il rimborso del deficit.
Rimborso del deficit del sistema dell'energia elettrica del 2005
(103)
Come indicato nei considerando 15 e 20-22, i conti del sistema dell'energia elettrica nel 2005 includevano tutti i costi e i ricavi regolamentati del sistema, prescindendo dall'assegnazione di determinati ricavi a costi specifici. Ad esempio, i costi di trasporto e distribuzione (4 410 milioni di EUR) o il costo delle sovvenzioni alla cogenerazione e alle fonti rinnovabili di energia elettrica (2 701 milioni di EUR) non venivano divisi tra ricavi regolamentati delle tariffe piene del mercato regolamentato e/o ricavi derivanti dai diritti regolamentati di accesso del mercato libero rispettivamente, né venivano finanziati differenziando queste due tipologie di ricavi. Di fatto, tutti gli utenti del sistema ricevono un vantaggio ed è prevedibile che contribuiscano a coprire i costi delle sovvenzioni destinate alle forme efficienti di cogenerazione e alle fonti rinnovabili, o dei servizi di trasporto e distribuzione. All'interno di tale sistema di costi non cumulativi per ogni tariffa è impossibile assegnare oggettivamente a posteriori la distribuzione dei costi agli utenti del mercato libero e agli utenti del mercato regolamentato e, all'interno di quest'ultima categoria, ai 25 scaglioni tariffari applicabili nel 2005. Ne consegue che è necessario analizzare la presenza di eventuali vantaggi, o la loro assenza, che il deficit del 2005 ha comportato per il sistema dell'energia elettrica a livello globale.
(104)
In questo senso, la Spagna ha messo in atto un meccanismo per recuperare totalmente il deficit del 2005. Ciò è coerente con il principio dell'universalità dei conti del sistema applicato in quel periodo. Il deficit di ricavi regolamentati del sistema dell'energia elettrica per sostenere i costi del sistema è stato risolto mediante l'iniezione di capitali ottenuti mediante un «contributo con destinazione specifica» stabilita nel regio decreto 809/2006. A partire dalla metà del 2006, il recupero ha avuto inizio mediante l'applicazione di una maggiorazione del valore dell'1,378 % sulle tariffe regolamentate piene e del 3,975 % sui diritti di accesso e, a partire da allora, mediante le maggiorazioni necessarie a garantire il recupero dei 3,8 miliardi di euro più interessi nell'arco di un periodo di 14,5 anni, che termina nel 2020 (cfr. considerando 25 e 26).
(105)
Ne consegue che i ricavi derivanti dai contributi speciali destinati a finanziare il deficit del 2005 consentono il pagamento delle fatture dell'energia elettrica degli utenti del sistema, con l'aumento necessario a pareggiare ex post i conti del sistema del 2005, con un considerevole ritardo.
(106)
In queste circostanze, l'unico elemento discutibile del metodo adottato nel 2006 per il rimborso del deficit del sistema dell'energia elettrica del 2005 e il pareggio dei conti sarebbe il basso tasso di interesse applicato inizialmente ai pagamenti annuali del rimborso, ovvero il tasso di riferimento Euribor senza differenziale. Come descritto più dettagliatamente nei considerando 96 e 97, la Spagna si è impegnata ad aumentare il tasso di interesse applicabile alle imprese utilizzatrici oggetto del presente procedimento. La Spagna si impegna ad applicare un differenziale di 65 punti di base oltre il tasso di interesse di riferimento.
(107)
L'applicazione di questa modifica della misura inizialmente applicata per rimborsare il deficit del 2005, che esclude le famiglie e le piccole imprese che hanno versato le più elevate tariffe regolamentate nell'ambito del meccanismo di correzione, comporta l'annullamento di qualsiasi presunto vantaggio che le società possano aver ottenuto grazie al differimento dei pagamenti a partire dal 2006. Inoltre, l'applicazione di una maggiorazione sul valore della tariffa fa sì che la quantità assoluta recuperata sia, per ogni società, direttamente proporzionale al proprio consumo di energia elettrica. A un consumo più elevato di energia elettrica corrisponderà quindi una maggiorazione più alta.
Confronto con i prezzi di mercato dell'energia elettrica
(108)
In secondo luogo, come indicato da alcune parti interessate, i prezzi registrati nel «pool» di energia elettrica non costituiscono un riferimento adeguato per il confronto tra i prezzi dell'energia elettrica corrisposti dai grandi consumatori nel quadro delle tariffe regolamentate e i prezzi di mercato. Di fatti, alla luce degli elementi di prova della relazione elaborata nel 2005 dall'operatore del mercato dell'energia elettrica OMEL, solo sette utenti finali rappresentavano il 5 % della domanda di energia elettrica derivante direttamente dal «pool» rispetto alle centinaia di utenti industriali e grandi società. I consumatori industriali e gli altri grandi consumatori, nello specifico quelli ad alta intensità energetica per cui l'energia rappresenta una parte considerevole dei costi di produzione (generalmente, 30-40 % nel caso della produzione di alluminio), richiedono e ottengono condizioni prevedibili di prezzo e fornitura. Tali condizioni sono rispecchiate in contratti con termini superiori alle 24 ore. I prezzi quotati ogni ora sul mercato a 24 ore, come il «pool» di energia elettrica, rappresentano i prezzi medi di mercato per i fornitori che prestano servizi a un portafoglio svariato di clienti, incluse le famiglie. Non rappresentano, tuttavia, un riferimento adeguato in grado di determinare i prezzi che dovrebbero pagare gli utenti ad alta intensità energetica sul mercato libero, con termini contrattuali superiori alle 24 ore. Contrariamente al parere della decisione di avvio, l'indagine ha dimostrato che le tariffe regolamentate inferiori ai prezzi medi del «pool» non implicano necessariamente un vantaggio sulle condizioni di mercato per gli utenti industriali, dato che i prezzi del «pool» non sono i prezzi del mercato per la grande maggioranza di questi utenti. Ciò scioglie i dubbi espressi al riguardo.
(109)
Inoltre, in Spagna la possibilità di scegliere il mercato libero non era irreversibile nel 2005. I consumatori potevano scegliere costantemente tra le offerte più vantaggiose del mercato regolamentato e del mercato libero, situazione che generava una certa convergenza di prezzi. La possibilità di cambiare le opzioni di fornitura tende necessariamente a ridurre i prezzi del mercato al dettaglio durante i picchi dei prezzi all'ingrosso, come quelli registrati in Spagna a partire dal 2005, mentre l'incentivo opposto all'aumento dei prezzi del mercato libero, con un avvicinamento ai livelli più alti della tariffa regolamentata, sorge quando si inverte tale situazione.
(110)
Come confermano le associazioni di fornitori indipendenti (considerando 42-49), i fornitori del mercato libero hanno dovuto, nel corso del 2005, rispettare i propri contratti o risolverli unilateralmente, se possibile, oppure rinegoziare e adeguare al rialzo i propri prezzi, correndo il rischio che i clienti passassero al mercato regolamentato. Le perdite che i fornitori del mercato libero affermano di aver subito dimostrano che i prezzi sul mercato libero nel 2005, nello specifico i prezzi dei contratti a un anno che sono stati rispettati, si sono mantenuti ai livelli delle rispettive tariffe regolamentate e, quindi, indicano che le tariffe non hanno concesso, di fatto, un vantaggio economico rispetto ai prezzi effettivi del mercato libero.
(111)
Ne consegue, quindi, che due ipotetici utenti industriali in concorrenza tra loro, il primo con un contratto di fornitura di energia elettrica a un anno a prezzi del mercato libero da gennaio a dicembre del 2005 e il secondo che fornisce energia a tariffe regolamentate nello stesso periodo, dovevano, ceteris paribus, sostenere costi dell'energia elettrica simili. Infatti, l'unica influenza che il livello delle tariffe regolamentate esercitava sui prezzi del mercato libero nel 2005 era in realtà quella di concedere agli utenti sul mercato libero il beneficio indiretto di limitare l'incremento dei prezzi, pur supponendo che tali incrementi fossero contrattualmente possibili durante l'anno o, a più lungo termine, coprendo tutto il 2005. Di fatti, la concorrenza effettiva o potenziale tra gli utenti industriali che ricevevano energia elettrica sul mercato libero o sul mercato regolamentato rispettivamente, non potevano falsare le tariffe regolamentate.
(112)
In terzo luogo, nella sua decisione di avvio, la Commissione ha fatto una menzione speciale ai livelli bassi della tariffa regolamentata (23,9 EUR/MWh e 27,0 EUR/MWh) applicati nel 2005 rispettivamente ai grandi consumatori industriali (tariffa G4) e ai grandi consumatori industriali con fornitura interrompibile (ad esempio, tariffa 3.4), come si evince dalla tabella 3 del considerando 30. Come indicano alcuni terzi interessati, i livelli delle tariffe regolamentate contestate nella decisione di avvio, non sono tariffe ma prezzi medi al netto degli sconti. Al netto degli sconti, i livelli della tariffa di base stabiliti nel decreto 2392/2004, indicati nella tabella 1, sono stati rispettivamente di 56,12 EUR/MWh (tariffa 3.4) e 25,44 EUR/MWh (tariffa G4).
(113)
A tal riguardo, l'indagine formale ha fornito elementi di prova del fatto che le tariffe regolamentate applicabili agli utenti industriali menzionati nella decisione di avvio erano al livello dei prezzi di mercato applicabili per tutto il periodo compreso tra gennaio e dicembre 2005, come si indica di seguito:
(114)
In primo luogo, sono stati forniti elementi di prova dell'esistenza di prezzi bilaterali di mercato pari a 34,45 EUR/MWh che venivano applicati agli utenti ad alta intensità energetica sul mercato libero nel 2005 (considerando 55-57). Con un margine di commercializzazione inferiore al margine medio di dieci anni aggiunto nella decisione di avvio del procedimento d'indagine formale, tale prezzo di mercato evidenzia un costo di fornitura vicino ai 25,44 EUR/MWh della tariffa regolamentata più bassa (G4) (23,9 EUR/MWh del prezzo medio ex post). Se si considerano le differenze oggettive relative alla fornitura nel quadro della tariffa regolamentata, come volumi di fornitura 9,7 volte superiori, l'investimento in attrezzature per il controllo della tensione e i termini di pagamento, il fatto che la tariffa regolamentata fosse inferiore non sembra aver concesso un indebito vantaggio economico ai beneficiari.
(115)
In secondo luogo, gli elementi di prova disponibili indicano che nel dicembre del 2004 era possibile stipulare contratti a un anno per forniture di base, basati sui prezzi di mercato con quote pari a 31,05 EUR/MWh, con consegna tra gennaio e dicembre 2005. Esisteva un prezzo finale di mercato (con servizi supplementari e tariffa di accesso) pari a 36,67 EUR/MWh, che è inferiore alla tariffa di base corrispondente (tariffa 3.4) per gli utenti industriali interrompibili con una forte modulazione del carico (cfr. considerando 16, 18 e 58).
(116)
Sconti aggiuntivi disponibili nel quadro delle tariffe regolamentate per la gestione della domanda (ad esempio, modulazione del carico, interrompibilità) consentivano di ottenere prezzi medi più bassi sul mercato regolamentato per gli utenti che si accollavano tali servizi (22). Questi sconti, non trattati in maniera dettagliata nella decisione di avvio, remuneravano utili servizi per la rete provenienti dal lato della domanda, che richiedevano adeguamenti, investimenti o restrizioni imposte nei processi industriali o commerciali. La modulazione del carico richiede che i processi industriali o commerciali con un alto consumo di energia elettrica vengano eseguiti nelle fasce di minor traffico, fuori dagli orari di punta, riducendo così il consumo e la tensione nella rete di energia elettrica. Allo stesso modo, i servizi di interrompibilità forniti alla rete sono economicamente utili poiché consistono, per l'utente industriale in questione, nell'accettazione dell'interruzione della fornitura da parte dell'operatore, con uno scarso preavviso (da pochi secondi a due ore) e a lungo termine (da una a dodici ore), come nel caso specifico delle tariffe regolamentate relative alla Spagna.
(117)
I benefici di questi servizi volti a garantire la continuità della fornitura di energia elettrica vengono riconosciuti nella legislazione dell'Unione. La direttiva 2005/89/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 gennaio 2006, concernente misure per la sicurezza dell'approvvigionamento di energia elettrica e per gli investimenti nelle infrastrutture (23) richiede che gli Stati membri considerino le tecnologie di gestione della domanda e adottino misure atte a ridurre le barriere che impediscono l'utilizzo di contratti interrompibili con l'obiettivo ultimo di mantenere l'equilibrio tra l'approvvigionamento e la domanda. Tali servizi integrano e posso anche sostituire altre forme di regolamentazione utilizzate dall'operatore della rete per garantire l'adeguamento dell'offerta e della domanda di energia elettrica alla rete, evitando così le interruzioni e i black-out, che oltre a essere socialmente ed economicamente costosi, possono anche dare luogo all'imposizione di sanzioni o determinare responsabilità.
(118)
Nel caso specifico della Spagna, l'assenza di una notevole capacità di interconnessione con altri Stati membri e la significativa penetrazione di una fornitura di energia elettrica in modo discontinuo derivante da fonti rinnovabili di energia nel 2005 rendono questi servizi particolarmente utili. L'ordine di grandezza del loro valore economico e dei possibili costi che si possono evitare nel sistema dell'energia elettrica può essere spiegato considerando i costi sostenuti dall'operatore spagnolo della rete Red Eléctrica de España nell'acquisto di servizi di bilanciamento. Nel 2005 Red Eléctrica de España ha pagato una media di 65 EUR/MWh per i servizi di regolazione secondaria di aumento dell'energia elettrica (aggiungendo ulteriore energia elettrica in linea tra 15 secondi e 15 minuti per bilanciare la rete); per la regolazione terziaria di aumento (aggiungendo ulteriore energia elettrica in linea tra 15 secondi e 2 ore per alimentare la riserva di energia elettrica di regolazione secondaria), il prezzo medio nel 2005 è stato di 78 EUR/MWh, con aumenti fino a 600 EUR/MWh (24). Dal momento che bilanciano la domanda e la allontanano dalle ore di punta (modulazione del carico) o offrono la possibilità di ridurla in situazioni critiche (servizi interrompibili), gli sconti sulle tariffe regolamentate pertinenti (ad esempio, circa 32 EUR/MWh sulla tariffa 3.4) sembrano essere economicamente giustificati.
(119)
In assenza di questi sconti per le misure di gestione della domanda, le tariffe regolamentate per gli utenti connessi alla rete di alta tensione (tariffe 1.4 e 2.4) si attestavano su un livello molto superiore, tra 58 e 61 EUR/MWh nel caso della tariffa di base e 76,2 EUR/MWh nel caso del prezzo medio effettivo. Quando si effettua il controllo con i prezzi di mercato pari a 31,05 EUR/MWh per il periodo da gennaio a dicembre 2005, non si può ritenere che i prezzi di mercato siano superiori alle tariffe regolamentate applicabili alla stragrande maggioranza di utenti industriali e commerciali ad alta intensità energetica.
(120)
Ne consegue che, sebbene i prezzi registrati nel «pool» dell'energia elettrica non costituiscano un riferimento adeguato per il confronto dei prezzi dell'energia elettrica pagati dai grandi utenti industriali e commerciali, i prezzi effettivi di mercato applicabili alle erogazioni di energia elettrica per gli utenti finali che ricevevano fornitura a tariffe regolamentate nel 2005 erano allineati con i rispettivi livelli delle tariffe regolamentate.
6. CONCLUSIONI SULLA MISURA
(121)
Alla luce delle considerazioni precedenti, la Commissione considera accertato che, in primo luogo, le società alle quali è stata fornita energia elettrica a tariffe regolamentate piene non hanno ricevuto vantaggi derivanti dal livello di queste tariffe e, in secondo luogo, in considerazione dell'impegno assunto dalla Spagna di modificare la misura, che un tasso di interesse adeguato sarà applicato al ritardo di alcune società nel pagamento di parte delle loro fatture di energia elettrica del 2005 adeguato.
(122)
Di conseguenza, la misura in esame non implica un vantaggio economico a favore delle imprese utilizzatrici. Dal momento che i criteri previsti dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono cumulativi, non è necessario esaminare se vengano soddisfatti anche gli altri criteri.
(123)
La Commissione conclude pertanto che, alla luce del regime adottato dalla Spagna per recuperare il debito che utenti finali hanno contratto nei confronti del sistema dell'energia elettrica, il sistema delle tariffe regolamentate applicato nel 2005 non ha dato luogo a un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Tale conclusione si riferisce alla situazione e al periodo di tempo contemplati dalla denuncia, fatta salva la possibilità, da parte della Commissione, di valutare misure adottate dalla Spagna dopo il 2005,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il sistema delle tariffe regolamentate adottato dal Regno di Spagna nel 2005 non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 4 febbraio 2014