ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/120
ze dne 29. října 2014
o režimu státních podpor SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08), jež Itálie zamýšlí poskytnout na digitální projekční zařízení
(oznámeno pod číslem C(2014) 7888)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily (1) v souladu s výše uvedenými články, a se zřetelem k jejich vyjádřením,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 30. prosince 2008 oznámila Itálie Komisi svůj úmysl zavést daňové pobídky pro investice a distribuci v odvětví filmu a digitální projekce. Dne 2. dubna 2009 a 23. června 2009 zaslaly italské orgány doplňující informace.
(2)
Dopisem ze dne 22. července 2009 informovala Komise Itálii o rozhodnutí schválit daňové pobídky Itálie pro investice a distribuci v odvětví filmu. Komise zároveň informovala Itálii o rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie týkající se daňových úlev navrhovaných pro investice do digitálních projekčních zařízení.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily.
(4)
Ministerstvo kulturního dědictví, kulturních činností a cestovního ruchu a Evropská komise uspořádaly na toto téma seminář, který se konal dne 21. října 2009 v Římě.
(5)
Komise obdržela příslušné připomínky zúčastněných stran a předala je italským orgánům, aby se k nim vyjádřily. Jejich připomínky byly obdrženy dopisem zaevidovaným dne 19. ledna 2010. Následně došlo k další výměně informací, včetně doplňkových dopisů italských orgánů zaevidovaných dne 7. září 2010, 12. dubna 2011, 1. června 2011, 1. prosince 2011, 10. května 2012, 14. září 2012, 23. dubna 2013, 6. prosince 2013, 18. dubna 2014, 11. června 2014 a 1. srpna 2014.
II. POPIS OPATŘENÍ
1. Oznámené opatření
(6)
Daňové úlevy pro provozovatele kin, kteří instalují digitální projekční zařízení, byly součástí řady daňových opatření pro filmové odvětví, která italské orgány přijaly. Cílem těchto daňových opatření jako celku bylo stimulovat tržní dynamiku tak, aby byly v podmínkách příznivých pro hospodářskou soutěž podporovány umělecké filmy „italského původu“ a propagovány v Itálii i v Evropě.
(7)
Režim daňových úlev pro digitální projekci umožňuje daňovou úlevu ve výši 30 % nákladů na instalaci digitálního projekčního zařízení. Maximální roční daňová úleva činí 50 000 EUR na jeden kinosál.
(8)
Způsobilé náklady mohou vzniknout v souvislosti s:
a)
nákupem digitálních projekčních a reprodukčních zařízení;
b)
nákupem zařízení a aparatury pro příjem digitálního signálu prostřednictvím pozemního nebo satelitního vysílání;
c)
nákupem nebo pronájmem, čili leasingem, zařízení, systémů a aparatury uvedených shora. Příslušné smlouvy musí obsahovat povinnost odkoupit tento majetek po uplynutí sjednané doby pronájmu nebo ustanovení, podle něhož může uživatel využít tohoto opčního práva před uplynutím této doby;
d)
výdaji na odbornou přípravu zaměstnanců;
e)
výdaji vztahujícími se a sloužícími k rekonstrukci a uzpůsobení projekčních kabin, zařízení a doplňkových služeb a prostor využívaných dříve k promítání 35mm filmů.
Očekávané výdaje uvedené v posledních dvou bodech nesmí činit více než 20 % celkových výdajů vynaložených v rámci písmen a), b) a c).
(9)
Podle původního oznámení italských orgánů by byla podpora bezpodmínečná v případě kin, která mají jeden až čtyři kinosály, a multikin, jež mají 5 až 10 kinosálů v obcích s méně než 50 000 obyvateli. U ostatních multikin, která mají nejvýše 24 kinosálů, měla být podpora podmíněna povinností, aby 50 % programové nabídky tvořily umělecké filmy a aby alespoň 50 % kinosálů bylo uzpůsobeno na digitální projekci.
(10)
Daňová úleva se poskytuje provozovatelům kin, kteří v Itálii musí odvádět daně.
(11)
Právní základy pro tento režim jsou následující:
a)
zákon č. 244 ze dne 24. prosince 2007 o pravidlech sestavování ročního a víceletého rozpočtu státu (legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato);
b)
zákonné opatření č. 91 ze dne 8. srpna 2013, které bylo vydáním pozdějších předpisů změněno v zákon č. 112 ze dne 7. října 2013 (decreto legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, in legge 7 ottobre 2013, n. 112);
c)
nová prováděcí pravidla pro daňové úlevy poskytované provozovatelům kin na zavedení a zakoupení zařízení a aparatury pro digitální projekci (nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale).
2. Pochybnosti vznesené Komisí
(12)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření podpory představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Poskytováním daňových pobídek se italský stát vzdává určitých příjmů. Na tento režim se tudíž vydávají prostředky státu. Tento režim počítá s ekonomickými výhodami pro některé podniky, v tomto případě provozovatele kin. Vzhledem k mezinárodnímu obchodu s filmy mohou mít tyto selektivní výhody dopad na obchod v rámci Unie. Komise měla pochybnosti ohledně slučitelnosti podpory.
(13)
Pochybovala v prvé řadě o nezbytnosti daňových úlev pro digitální projekci a kritizovala maximální navrhovanou výši daňové úlevy (50 000 EUR na jeden kinosál), neboť odpovídá (se sazbou 30 %) maximálním přípustným nákladům na instalaci ve výši 166 667 EUR na 1 kinosál (50 000 EUR × 100/30). Tento limit je vyšší než odhadované náklady digitálního projekčního zařízení předložené italskými orgány (100 000 EUR). Komise zpochybnila výši limitu daňové úlevy a vyjádřila obavy, že odhad nákladů na přechod není přesný. Komise navíc vyjádřila pochybnosti o tom, zda je nutné instalovat projekční zařízení 2K (3) splňující specifikace DCI (4) pro promítání italských či evropských uměleckých filmů.
(14)
Komise měla dále pochybnosti ohledně přiměřenosti navrhovaného opatření podpory a konstatovala, že velká kina si pravděpodobně mohou spíše dovolit instalovat digitální projekční zařízení bez státní podpory. Komise rovněž upozornila na to, že provozovatelé kin mají k dispozici komerční modely pro přechod, např. „virtualprint fee“ (poplatek za virtuální kopii) (5), a proto si kladla otázku, zda státní podpora na jednotku, navržená pro všechny kinosály, nebude mít za následek zánik komerčních alternativ.
(15)
Komise dále pochybovala o vhodnosti daňové úlevy v podobě opatření podpory a konstatovala, že rozpočet vyčleněný na opatření (16,8 milionu EUR) odpovídá nákladům na instalaci ve výši 56 milionů EUR, které jsou podstatně nižší než odhadované náklady na přechod (čítající 395,7 milionu EUR na základě 100 000 EUR na jeden kinosál). Kromě vhodnosti dostupných prostředků Komise také zpochybnila skutečnost, že je navržené opatření dostatečně zaměřeno na dosažení cíle zvýšit šíření italských a evropských uměleckých filmů. Vyjádřila pochybnosti o tom, že by italské orgány byly s to určit podniky v oblasti filmu s digitálními zařízeními, v nichž mají být zavedeny alternativní komerční modely, které by italským divákům poskytly širší nabídku uměleckých filmů. Jelikož z využití daňové úlevy vyplývá, že příjemce musí mít dostatečné distribuční kapacity, a jelikož opatření předpokládá, že provozovatelé kin musí sami financovat 70 % investice, byla Komise na pochybách, zda kina, která podporu potřebují nejvíce, budou moci daňovou úlevu využít. Komise navíc pochybovala o tom, že by plánovaná jednorázová podpora (oznámení se týkalo pilotního opatření v době trvání 2 let) byla udržitelným řešením problému kratší životnosti a vyšších nákladů užívání spojeného s instalací digitálních zařízení.
(16)
Komise rovněž zpochybnila hospodářské, sociální a kulturní dopady podpory. Přestože uznala, že by mohlo být ve společném zájmu, aby některý členský stát využil státní podpory na investice do přechodu na digitální technologii v kinech, požadovala ujištění ohledně technologické neutrality opatření. Konkrétně žádala potvrzení skutečnosti, že provozovatelé kin nebudou motivováni k přednostním investicím do jedné digitální normy namísto normy jiné. Komise kromě toho požádala italské orgány, aby zajistily, že bude možné promítat i filmy distribuované v digitálním formátu založeném na méně přísné obecné normě než je digitální norma platná pro zařízení, na něž se podpora poskytuje. Komise dále uvedla, že podporu na instalaci digitálního projekčního zařízení by mohly nepřímo získat velké americké filmové produkční společnosti (v případě zařízení splňujících specifikace DCI). Zvýšená poptávka vyplývající z navržené podpory by mohla zvýšit cenu projekčních zařízení, jejichž nabídka je omezená. Díky podpoře by Itálie mohla rychleji dosáhnout kritického množství digitálních kinosálů, což by mohlo urychlit přechod k digitální distribuci a zároveň uzavírání těch kin, která nebyla s to včas instalovat digitální projekční zařízení. Komise v zásadě pochybovala o tom, že případné narušení hospodářské soutěže bude vyrovnáno sociálními a kulturními výhodami plynoucími z podpory.
3. Změny provedené v navrhovaném opatření od zahájení procesu
(17)
Po zahájení formálního šetření ze strany Komise bylo italské opatření daňových úlev pro digitální projekci uskutečněno v souladu s režimem zavedeným na základě dočasného referenčního rámce Unie a v mezích limitů de minimis (6). Po schválení Komisí mají italské orgány v úmyslu opatření plně provést nad rámec limitů de minimis.
(18)
Italské orgány odhadují, že rozpočet opatření bude činit zhruba 7,5 milionu EUR na období 2014-2015.
(19)
Období, na které se toto rozhodnutí vztahuje, potrvá do 31. prosince 2022. Italské orgány očekávají, že se daňová úleva bude nejčastěji využívat v letech 2014 a 2015.
(20)
Návrhy prováděcích předpisů, na jejichž základě chtějí italské orgány podporu plně provést (nad rámec limitů de minimis), se od původního oznámení liší v řadě důležitých bodů.
(21)
Zaprvé: ze změněných prováděcích předpisů byla odstraněna podmínka, že střední a malá kina musí do programové nabídky zařadit určitý počet italských a evropských uměleckých filmů, aby získala podporu. V posledních letech měly italské orgány problémy s monitorováním dodržování této podmínky u střednícha velkých kin. Kromě toho tvrdí, že zrušení této povinnosti je nezbytné k obnovení rovných podmínek hospodářské soutěže mezi velkými kiny, která podporu potřebují, a velkými sítěmi kin, které ovládají italský kinematografický trh (viz 37. bod odůvodnění).
(22)
Zadruhé (a vzhledem k výše uvedenému): změněné prováděcí předpisy stanoví limit 60 kinosálů. Provozovatelé kin, kteří vlastní nebo spravují více kinosálů, jsou z režimu daňových úlev vyloučeni. Italské orgány tvrdí, že je to dobrá alternativa k povinnosti spojené s programem, která byla původně uložena proto, aby se zaručilo, že opatření splní svůj účel, a aby byly vyloučeny ty tržní subjekty, které by díky své tržní síle měly být s to přejít na novou technologii bez podpory.
(23)
Zatřetí: nové prováděcí předpisy vyžadují prohlášení příjemce, které má zamezit příliš vysoké podpoře nebo jejímu přesměrování v případě, že je daňová úleva kombinována s komerčními modely (poplatky za virtuální kopie).
(24)
Začtvrté: změněné normy umožňují kumulaci podpor až do maximální intenzity podpory ve výši 75 % celkových nákladů. U kin s jedním nebo dvěma kinosály činí maximální kumulovaná intenzita podpory 90 %.
(25)
Kromě těchto změn mohou příjemci od roku 2012 postoupit daňovou úlevu na digitální zařízení dodavatelům digitálních zařízení, bankám, finančním zprostředkovatelům a pojišťovnám (viz 56. bod odůvodnění).
III. PŘIPOMÍNKY ZAINTERESOVANÝCH STRAN
(26)
V reakci na veřejnou konzultaci ohledně podpory, která proběhla v roce 2009, obdržela Komise připomínky zhruba od 20 zainteresovaných stran. Připomínky předložily:
-
italské a evropské odvětvové organizace zastupující distributory a kina, francouzská Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) a Evropské fórum pro digitální kinematografii,
-
francouzské orgány, fondy na podporu kinematografie z Německa a Spojeného království a síť evropských regionálních fondů pro audiovizuální průmysl (Cineregio). Některé předložené připomínky se týkaly rovněž souvisejících publikací Ředitelů evropských filmových agentur (EFAD) (7),
-
některé podniky, odborníci z oboru kinematografie a občané Francie, Itálie, Spojeného království a Švýcarska.
Kromě toho byl na toto téma v říjnu 2009 v Římě uspořádán seminář.
(27)
Co se týče nezbytnosti podpory, ve všech obdržených příspěvcích se upozorňovalo na nezbytnost státní podpory pro přechod k digitální projekci, považované za nevyhnutelný vývoj. Jak vysvětlily francouzské orgány i celostátní organizace Spojeného království z oboru kinematografie (UK Film Council), obecný přínos digitální kinematografie je provázen nerovnoměrným rozdělením nákladů (které nesou provozovatelé kin) a přímými finančními výhodami (pro distributory) plynoucími z přechodu. Tato nevyvážená situace ztěžuje včasné dokončení přechodu bez využití externí podpory. V tomto ohledu třetí strany, které předložily své připomínky, upozornily na očividné riziko, že pokud by digitální projekční systémy nebyly přístupnější a cenově dostupnější, mnoho malých evropských nezávislých kin nebo kin nacházejících se v odlehlých oblastech by zmizelo z trhu. V prohlášení EFAD ze září 2009 se tvrdí, že 30 % evropských kin hrozí uzavření. Francouzské orgány i německá spolková rada pro kinematografii zdůraznily, že neposkytováním podpory by utrpělo nejen promítání, ale i distribuce filmů. Dlouhé přechodné období a paralelní distribuce analogových a digitálních filmů by se mohly ukázat jako příliš nákladné, zejména pro menší distributory filmů. V konečném důsledku by neexistence podpory měla značný negativní dopad na šíření evropských filmů, kulturní rozmanitost a přístup evropských občanů ke kultuře.
(28)
Ve všech příspěvcích se navíc zdůrazňovalo, že takzvané normy DCI jsou všeobecně uznávány jako společné normy pro digitální projekci. Propagace jednotné celosvětové normy je vnímána spíše jako pozitivní signál než za nevýhodu pro kina, neboť mezi nimi umožňuje nastolit rovné podmínky.
(29)
Co se týče nákladů na instalaci digitálního projekčního zařízení, za odpovídající výši se obecně považuje 100 000 EUR na jeden kinosál. Mnozí respondenti naopak zdůraznili, že náklady mohou být mnohem vyšší, například je třeba projekční kabinu podstatným způsobem zrekonstruovat, což může být případ zejména malých kin. Někteří respondenti však uznávají, že ceny digitálních projekčních zařízení mají klesající tendenci.
(30)
V mnoha předložených připomínkách bylo uvedeno, že i kdyby byly náklady na přechod mnohem vyšší než dostupná státní podpora (jako je tomu pravděpodobně u daňových úlev v Itálii), nic to nemění na tom, že státní podpora doplňuje jiné zdroje příjmů, například poplatky za virtuální kopie či vlastní zdroje provozovatelů kin.
(31)
Pokud jde o přiměřenost podpory, některé zainteresované strany daňovou úlevu kritizovaly, neboť se domnívaly, že by jí se vší pravděpodobností více využívala větší kina. Jiné subjekty možnost poskytnout podporu velkým kinům podpořily, případně pod podmínkou povinností spojených s programem. Některé příspěvky však potvrdily prohlášení EFAD s tím, že je důležité nezavádět rozdílné zacházení vyplývající například (v konkrétním případě italské daňové úlevy) z různé úrovně daní odváděných kiny, ale obecněji i z omezení přístupu daného programem, velikostí a geografickou polohou kin. Mezinárodní federace sdružení filmových distributorů (FIAD) zdůraznila, že na dnešním kinematografickém trhu a za celkové hospodářské situace by dokonce ani největší provozovatelé kin nemuseli být považováni za ziskové.
(32)
Názory na dostupnost operačních komerčních modelů pro přechod a jejich použitelnosti na menší kina se mírně různí. Někteří uvedli, že existují standardní operační modely pro přechod na digitální projekci. Jiní tvrdili, že hodně kin nemůže podepsat dohody o poplatcích za virtuální kopii nabízené zprostředkovateli („integrátory“) (viz též poznámka pod čarou 5) z důvodu povahy a rozsahu své programové nabídky (dosažená výše poplatků za virtuální kopie se liší podle počtu filmů na programu během prvního týdne od premiéry nebo podle počtu kinosálů v příslušném kině). Europa Distribution vyjádřila přesvědčení, že operační komerční modely platí pouze pro nejziskovější kina a významné komerční distributory. Na základě diskusního dokumentu EFAD bylo pouze ve zhruba 10 000 evropských kinosálů z celkových 30 000 možné modernizovat zařízení prostřednictvím modelu poplatků za virtuální kopie. V jednom příspěvku se tvrdilo, že komerční model poplatků za virtuální kopie je vhodný i pro menší kina. Francouzské orgány každopádně upozornily na to, že komerční modely pro přechod nepokrývají všechny náklady na přechod kin k digitální projekci (jako je modernizace promítacích kabin) a kromě toho vždy počítají s příspěvkem provozovatelů kin. I v těchto případech by státní podpora mohla plnit zásadní doplňkovou funkci.
(33)
Co se týče vhodnosti podpory, zainteresované strany uvedly, že obecně by státní podpora pomohla malým kinům čelit silné konkurenci velkých multikin a nastolila by rovné podmínky pro všechny. Podle odhadů by instalace digitálních projekčních zařízení znamenala širší výběr pro diváky. V příspěvcích byly rovněž zdůrazněny výhody spojené s digitální projekcí, například její kvalita, flexibilita programové nabídky a nižší náklady na distribuci. Francouzské orgány tvrdily, že by se přiměřenost podpory pro digitální projekci neměla posuzovat z hlediska větší rozmanitosti programové nabídky, ale spíše z hlediska schopnosti zabránit uzavření kin. Podle nich může právě digitalizace různých typů filmů zaručit jejich rozmanitou nabídku. Evropské fórum pro digitální kinematografii vyjádřilo názor, že pokud lze daňové úlevy kompenzovat prostřednictvím DPH, mohla by italské opatření využívat i méně zisková kina.
(34)
Některé příspěvky upozorňovaly na krátkodobou povahu daňové úlevy vzhledem k dlouhodobým výzvám, které přináší přechod k digitální kinematografii. Jiné však zdůrazňovaly, že normy jsou dostatečně konsolidované na to, aby byla zaručena jejich platnost alespoň na deset let, nebo že zatím nelze určit životnost digitálních projekčních zařízení. Německá spolková rada pro kinematografii upozornila, že by podpora na přechod k digitální projekci představovala menší zátěž než náklady související s rekonstrukcí kin a s kulturní rozmanitostí po zániku provozovatelů, kteří nejsou schopni přechod sami financovat. Německo dále zdůraznilo, že specifické podmínky v každé zemi a regionu vyžadují specificky koncipovanou podporu v odpovídající formě. Prohlášení EFAD tento názor podpořilo a upozornilo na neexistenci jediného obecně platného řešení. Italské sdružení provozovatelů kin ANECpředpokládá, že do skončení životnosti digitálních zařízení se podmínky změní natolik, že řešení nebude představovat takový problém. Evropské fórum pro digitální kinematografii rovněž potvrdilo, že případné dodatečné provozní náklady příslušných kin lze hradit z nových zdrojů příjmů.
(35)
Pokud jde o hospodářské, sociální a kulturní dopady podpory, v příspěvcích se obvykle zdůrazňovala potřeba jednotných norem pro digitální projekci a plošné přijetí norem DCI. Prohlášení EFAD potvrzuje, že podpora pro digitální projekci by neměla předepisovat technické řešení, ale měla by být koncipována tak, aby pozorně hodnotila technologickou situaci tohoto odvětví. Europa Distribution ve svých připomínkách zdůraznila, že nedodržování normy pro toto odvětví by mohlo vést k uzavření mnoha kin. ANEC každopádně uvedlo, že toto opatření kinům umožňuje investovat do takové normy, kterou chtějí. V řadě příspěvků se rovněž zdůrazňovalo, že zařízení vyhovující specifikaci DCI by se mohla využívat i k promítání filmů odpovídajících jiným (nižším) digitálním normám, zatímco naopak (promítání filmů splňujících normu DCI například na projektorech 1,3k) to nelze. V předložených připomínkách se nepoukazovalo na riziko zvyšování cen, ty by naopak postupem času měly klesat. V této souvislosti se v příspěvku francouzských orgánů a v diskusním dokumentu EFAD zdůrazňovalo, že opatření podpory by měla být navržena tak, aby znemožňovala narušení hospodářské soutěže na trhu digitálních zařízení. Opatření podpory by se proto měla opírat o hodnocení nákladů na digitální zařízení a podpora by podle těchto odhadů měla být omezena. Pochybnosti Komise o tom, zda státní podpora může urychlit přechod na digitální projekci a tím i uzavírání kin (viz 16. bod odůvodnění), nebyly v příspěvcích zohledněny. Státní podpora se v nich naopak označovala za udržitelné řešení problému digitální projekce. Italská federace experimentálních kin vyzdvihla omezený zeměpisný dosah kin, a tudíž zanedbatelný narušující dopad opatření na hospodářskou soutěž.
IV. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
1. Nezbytnost podpory
(36)
Italské orgány poskytly Komisi informace o vlastnostech italského kinematografického trhu (poslední aktualizace proběhla v říjnu 2013). Odhaduje se, že v Itálii existuje celkem 3 936 kinosálů v 1 872 kinech, jež lze rozdělit do čtyř kategorií:
a)
velké sítě (8) kin s více než 60 kinosály - existují pouze dvě takové sítě: UCI a The Space, které mají 787 kinosálů v 76 lokalitách;
b)
malé sítě kin - těch je 15 a každá z nich má celkem maximálně 60 kinosálů. Kina v této třídě čítají celkem 513 kinosálů ve 104 lokalitách;
c)
malá komerční kina - 1 287 kinosálů v 351 kinech;
d)
nejmenší kina - kategorie, do které spadají téměř výhradně kina s jedním promítacím sálem (90 %) a sezónní nebo církevní kina. Jedná se o 1 340 lokalit s přibližně 1 500 kinosály.
(37)
Zatímco největší sítě kin (uvedené pod písmenem a)) představují 40 % vnitrostátního trhu, kina pod písmenem d) se na trhu podílejí pouze 5-10 %.
(38)
Režim daňových úlev je určen pro kina uvedená v písmenech b), c) a d). Zejména vzhledem k dominantnímu postavení dvou velkých sítí kin na trhu se italské orgány domnívají, že k dokončení digitálního přechodu těchto provozovatelů kin, jež jsou všichni malými nebo středními podniky, je nezbytná státní podpora.
(39)
Podle údajů poskytnutých ministerstvem pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch požádalo v období 2010-2013 o daňové úlevy pro digitální film 1 603 kinosálů (údaje z dubna 2014). Toto opatření, které bylo zavedeno ve smyslu nařízení de minimis, mělo úspěch okamžitě po svém zavedení v roce 2010 (kdy ho využilo více než 671 kinosálů).
(40)
Provádění opatření podpory ve smyslu nařízení de minimis se ukázalo jako nedostatečné pro zvrácení této situace. Zejména multikina střední velikosti byla schopna digitalizovat pouze část svých kinosálů.
(41)
Italské orgány uvedly, že digitalizace kin v Itálii stále zaostává. V říjnu 2013 dosahovala míra digitalizace přibližně 62 % (9) a podle odhadů poskytnutých italskými orgány v červnu 2014 je potřeba digitalizovat ještě nejméně 700 kinosálů.
(42)
V důsledku toho je ohrožen značný počet kin, především malých a středních. Jejich zánik by znamenal nejen ztráty pracovních míst na úrovni provozovatelů kin, ale ovlivnil by i distribuci filmů a omezil výběr pro veřejnost.
(43)
Italské orgány zdůraznily zejména úlohu, již v Itálii hrají kina s jedním promítacím sálem a středně velká kina. Neustálá přítomnost kin s jedním promítacím sálem je zásadní pro zajištění rovného přístupu všech občanů, včetně těch, kteří žijí v malých, venkovských a horských sídlech. Druhá skupina, tj. středně velká kina, jsou v Itálii páteří distribuce a promítání kvalitních filmů. Jejich neustálá přítomnost je důležitá, protože představují alternativu dvou velkých sítí kin, jež na trhu dominují.
(44)
Italské orgány odhadují, že tradiční filmy zmizí s konečnou platností z trhu během období pouhých několika týdnů nebo měsíců. Vzhledem k tomu, že se blíží konec tohoto období, italské orgány zdůraznily, že je potřeba uplatňovat opatření nad rámec prahové hodnoty de minimis.
(45)
Co se týče navržené maximální daňové úlevy (50 000 EUR na jeden kinosál) a odhadovaných nákladů digitálního projekčního zařízení, snížily italské orgány své odhady průměrných nákladů přechodu na digitální projekci na 50 000-60 000 EUR (údaje poskytnuté v dubnu a v červnu 2014). Jinými slovy, maximální daňová úleva odpovídá výrazně vyšším nákladům na přechod, než jsou odhadované průměrné náklady na přechod. Italské orgány však zdůraznily, že se daňové pobídky vypočítávají na základě určitého procentního podílu skutečně vzniklých výdajů. Při investicích v průměrné výši 50 000 EUR bude poskytnutá daňová pobídka (ve výši 30 %) činit 15 000 EUR. V praxi tedy není zpravidla nikdy použita maximální daňová pobídka. Horní mez však zaručuje, že v případě nestandardně vysokých nákladů na přechod bude výše podpory omezena i v absolutních hodnotách.
(46)
Pokud jde o nezbytnost podpory, je rovněž důležité poznamenat, že nejnovější informace od italských orgánů ukazují, že náklady na digitální přechod stále ještě dosahují několika desítek tisíc eur na jeden kinosál. Mnoho kin, především těch menších, není schopno získat tyto finanční prostředky ze soukromých zdrojů, zejména za současné italské a evropské hospodářské situace.
2. Přiměřenost podpory
(47)
V obecné rovině italské orgány zdůraznily, že daňová úleva je doplňkem komerčních modelů pro přechod a nevylučuje použití modelů poplatků za virtuální kopii.
(48)
Změněná prováděcí pravidla obsahují řadu ustanovení, která zajišťují přiměřenost opatření podpory a zohledňují například tržní mechanismy, které jsou k dispozici pro přechod na digitální projekci (tj. modely poplatků za virtuální kopii).
(49)
Zaprvé, daňové zvýhodnění mohou požadovat pouze provozovatelé kin, která mají nejvýše 60 kinosálů. Tím jsou z podpory vyloučeny dvě velké italské sítě kin (UCI a The Space), k jejichž přechodu byl úspěšně použit klasický model poplatků za virtuální kopii, jak uvedly italské orgány. Kromě toho by tito provozovatelé kin vzhledem ke svému dominantnímu postavení na trhu (viz 37. bod odůvodnění) neměli být při přechodu digitální projekci závislí na státní podpoře.
(50)
Podle informací poskytnutých italskými orgány jsou uvedené dvě velké sítě kin jedinými, kdo využil klasického modelu poplatků za virtuální kopii. Nicméně i menší provozovatelé kin měli přístup k obchodním mechanismům pro usnadnění přechodu na digitální projekci. V Itálii byl na základě dohody mezi sdružením distributorů a provozovatelů kin vyvinut alternativní model poplatků za virtuální kopii vhodný pro malá kina. Níže uvedená tabulka ukazuje hlavní rozdíly a podobnosti mezi klasickým a alternativním modelem poplatků za virtuální kopii (VPF) tak, jak se používají v Itálii.
Srovnání mezi klasickým a alternativním modelem VPF v Itálii
Klasický model VPF v Itálii
Alternativní model VPF v Itálii
Zprostředkovatel („integrátor“), který má smlouvy o poplatcích za virtuální kopii s distributory, podepíše smlouvu s provozovatelem kina.
Zakládá se na dohodě mezi sdružením distributorů a sdružením provozovatelů kin. Nejsou zapojeny třetí strany.
Provozovatel není vlastníkem digitálního vybavení a neplatí ho předem.
Provozovatel je již od počátku vlastníkem digitálního zařízení a hradí veškeré počáteční pořizovací náklady.
Jak distributoři, tak provozovatel přispívají k postupnému odpisování nákladů prostřednictvím poplatků za virtuální kopii a měsíčních plateb. Rozdělení výdajů je obvykle následující: 75 % hradí distributoři a 25 % provozovatel.
Filmoví distributoři platí poplatky za virtuální kopie pro promítání filmů v digitálním formátu. Tyto poplatky mohou pokrýt až 75 % nákladů na digitální přechod. Provozovatel je v každém případě povinen hradit výdaje ve výši 5 500 EUR.
(51)
Zadruhé, s ohledem na výše uvedené změnily italské orgány prováděcí předpisy, aby předešly příliš vysokým náhradám nebo přesměrování podpory v případě, že je daňová úleva kombinována s komerčními modely (poplatky za virtuální kopie). Příjemce je povinen předložit prohlášení o tom, že žádá o daňové zvýhodnění pouze pro pokrytí skutečných nákladů (viz 23. bod odůvodnění). Italské orgány prohlásily, že kontrola, již ministerstvo pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch provádí pro každý jednotlivý případ, zaručí, že podpora pokryje pouze tu část investic, kterou má skutečně hradit provozovatel kin.
(52)
Zatřetí, k zaručení přiměřenosti opatření podpory byly zavedeny maximální intenzity pro kumulaci podpor, které rozlišují mezi menšími kiny (s jedním nebo dvěma sály) a ostatními kiny (viz 24. bod odůvodnění).
3. Vhodnost podpory
(53)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti ohledně vhodnosti odhadované částky opatření na pokrytí očekávaných nákladů na přechod. Aktualizované odhady týkající se této částky a nákladů, jež poskytly italské orgány (viz 18. a 45. bod odůvodnění), umožňují aktuálně posoudit situaci, již má opatření podpory řešit. Na základě daňové úlevy v průměrné výši 15 000 EUR a s přihlédnutím k odhadované částce režimu (viz 18. bod odůvodnění), by v letech 2014-2015 (tj. v období, kdy se očekává nejintenzivnější využívání tohoto opatření) mohlo opatření využít 500 kinosálů. Toto číslo odpovídá podstatné části kinosálů, které mají být ještě digitalizovány (viz 40. bod odůvodnění).
(54)
I přesto, že byl z režimu podpory odstraněn požadavek na uvádění uměleckých filmů, italské orgány potvrdily, že tento režim má stále ještě důležité kulturní cíle. Úplná digitalizace kinematografického trhu v Itálii povede k lepšímu šíření různých druhů filmů a k vyššímu potenciálu pro šíření děl zaplňujících nikové trhy. Pokud by všechny typy kin v Itálii nepřešly na digitální projekci, kultura by to pocítila.
(55)
Italské orgány zdůraznily, že daňová úleva znamená náhradu, která se týká nejen přímých daní splatných daňovému úřadu (daň z příjmů právnických osob), ale také nepřímých daní (např. DPH), srážkové daně a příspěvků na sociální zabezpečení (placených zaměstnavateli za své zaměstnance). Náhrada prostřednictvím všech těchto daní je zohledněna při výpočtu nároku na daňovou úlevu a zlepšuje dostupnost režimu, jelikož možnost ho využít nezávisí na úrovni zisku dotčeného podniku.
(56)
Kromě toho byla prostřednictvím článku 51 zákonného opatření č. 83 z roku 2012 zavedena možnost postoupit daňovou úlevu dodavatelům digitálních zařízení, bankám, finančním zprostředkovatelům a pojišťovnám (viz 25. bod odůvodnění). To zvyšuje dostupnost opatření podpory pro menší kina, zejména kina provozovaná rodinami, která nemají zaměstnance.
(57)
Již při provádění opatření podle nařízení de minimis obdržely daňové úlevy všechny typy kinosálů, včetně těch nejmenších na trhu, jak je znázorněno v následujícím diagramu, který poskytuje přehled příjemců režimu (v období 2010-2013).
Příjemci podle typu kina (2010-2013, podle počtu sálů) (údaje aktualizovány naposledy v dubnu 2014 a poskytnuty ministerstvem pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch)
(58)
Z poskytnutých údajů rovněž vyplývá, že se výrazně zvýšil počet a procentuální podíl malých kin, která v roce 2012 a zejména v roce 2013 využila daňové úlevy. Podle údajů poskytnutých Itálií využilo od roku 2010 do konce roku 2013 daňovou úlevu pro přechod na digitální projekci celkem 325 z 1 340 menších italských kin (tj. 24,3 %).
4. Hospodářské, sociální a kulturní dopady
(59)
Italské orgány zdůraznily, že je z hlediska ochrany kultury důležité zaručit úplný přechod na digitální projekci. Instalace digitálního zařízení s sebou přináší řadu významných výhod (jako je vyšší flexibilita) pro celé odvětví kinematografie (a v konečném důsledku i pro veřejnost). Náklady na přechod jsou však vysoké a nerovnoměrně rozložené a z velké části je nesou kina. Zejména menší účastníci trhu nejsou schopni provést přechod bez státní podpory. Komerční modely vypracované za účelem přechodu (poplatky za virtuální kopie) nejsou dostatečné k tomu, aby vyvážily tuto nerovnováhu, a ne všechna kina k nim mají stejný přístup.
(60)
Italské orgány potvrdily, že pravidla tohoto režimu podle jejich názoru nezpochybňují zásadu technologické neutrality.
V. HODNOCENÍ OPATŘENÍ PODPORY
1. Východiska podpory
(61)
V čl. 107 odst. 1 SFEU je uvedeno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(62)
Jak se uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení a ve shrnutí v 12. bodě odůvodnění, představuje oznámené opatření podpory státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Zdroj financí skutečně představují daňové pobídky, takže se italský stát vzdává určitých daňových příjmů. Podle tohoto režimu budou takto zvýhodněni někteří provozovatelé kin, a v důsledku toho dává toto opatření selektivní výhodu některým podnikům. Příjemci soutěží s jinými podniky, které nutně nemusí využívat výhod tohoto režimu. Režim tudíž narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž. Vzhledem k mezinárodnímu obchodu s filmem může mít opatření vliv na obchod uvnitř Unie.
2. Slučitelnost podpory
(63)
Italské orgány zdůvodňují opatření jako podporu na propagaci kultury a podtrhují význam, jejž má pro kulturu co nejrychlejší dokončení přechodu na digitální projekci v zemi. Opatření podpory se snaží zaručit, aby všechny typy kin mohly přejít na digitální projekci, a to navzdory vysokým nákladům na přechod.
(64)
Do té doby, než bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení týkajícího se daného opatření, nedefinovala Komise konkrétně svoji politiku v oblasti podpory digitální projekce. Od té doby přijala Komise nové sdělení o státní podpoře filmů a dalších audiovizuálních děl (10), v němž jsou aktualizována kritéria pro posouzení slučitelnosti státní podpory filmů a dalších audiovizuálních děl podle čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU.
(65)
Nové sdělení o filmu uznává, že podpora filmové produkce může být považována za podporu určenou na pomoc kultuře ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU. Slučitelnost podpory tedy lze posoudit na základě tohoto ustanovení. Sdělení o filmu stanoví, že podpora modernizace kin, včetně jejich digitalizace, může být na tomto základě odůvodněná, pokud je nezbytná, přiměřená a vhodná.
a) Nezbytnost opatření
(66)
Jak uvádí italské orgány a potvrzují připomínky zúčastněných stran, přechod na digitální projekci je pro kinematografii výzvou, která se týká všech evropských kin a zejména těch nejmenších. Zánik kin, zejména nezávislých kin malé a střední velikosti ve městech s menším počtem obyvatel, by snížil rozmanitost a šíření filmové nabídky na regionální úrovni. Jinými slovy, dlouhý a nesourodý přechod by měl negativní dopad na promítání filmů a jejich distribuci a v konečném důsledku i na evropské publikum.
(67)
I přes zavedení daňového opatření ve smyslu nařízení de minimis je Itálie v přechodu na digitální projekci stále pozadu.
(68)
Současně se vzhledem k tomu, že trh dosáhl ve svém přechodu bodu obratu (více než 60 % kinosálů v Itálii bylo na konci roku 2013 digitalizováno), zhoršila situace pro kinosály, které při svém přechodu závisí na státní podpoře, jelikož dostupnost 35 mm filmů není v krátkodobém horizontu zajištěna.
(69)
Opatření se netýká výhradně menších kin, ale také relativně velkých kin a komerčních sítí. Největší sítě kin (s více než 60 promítacími sály) jsou však z podpory vyloučeny. Italské orgány tvrdí, že poskytnutí daňového zvýhodnění všem malým kinům obnovuje rovné podmínky v tomto odvětví, jemuž dominují dvě velmi velké sítě kin.
(70)
Daňová úleva je určena na pomoc kinům, která nejsou schopna, zejména za současné hospodářské situace, získat dostatečné soukromé finanční prostředky na nákladný přechod na digitální projekci.
(71)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se Komise domnívá, že podpora může být považována za nutnou pro zachování a obnovu filmové rozmanitosti v Itálii v digitálním kontextu. Neustálá přítomnost různých typů kin, od experimentálních kin s jedním sálem po kina s mnoha sály a komerčním plánováním, je zásadní pro podporu ochrany rozmanité filmové nabídky pro italské obyvatelstvo. Jak se uznává v připomínkách obdržených od zúčastněných stran, je přechod na digitální projekci rozhodujícím momentem pro kinematografii jako celek, vzhledem k tomu, že pouze velké sítě kin jsou schopné snadno využívat komerční modely přechodu. Data o trhu poskytnutá italskými orgány dokazují, že uplatňování opatření de minimis není dostatečné pro dokončení přechodu, zejména v případě kin, která mají více než jeden sál. Je pravda, že některá kina byla schopna využít nabídek VPF, ale je rovněž pravda, že modely komerčního přechodu nepokrývají všechny náklady na digitální přechod kin (viz 32. bod odůvodnění). I v takových případech může být veřejná podpora považována za nezbytnou, bude-li koncipována jako doplňková a bude-li zajištěno, že opatření je přiměřené, a to bez ohledu na druh dotčeného kina.
b) Přiměřenost opatření
(72)
Italské orgány vyloučily z využití daňové úlevy společnosti provozující kina s více než 60 sály. Struktura italského kinematografického trhu jasně ukazuje, že existuje rozdíl mezi provozovateli, kteří mají méně než 60 sálů, a provozovateli s větším počtem sálů (viz 36. a 37. bod odůvodnění). Zavedený limit se proto zdá být s ohledem na cíl režimu přiměřený.
(73)
Daňová úleva se kromě toho vztahuje pouze na část (30 %) nákladů na přechod a je omezena na 50 000 EUR ročně. Tím, že je výpočet výše podpory založen na určitém procentu skutečných nákladů na digitalizaci, italské orgány zaručují, že je podpora přiměřená, i když se náklady mohou případ od případu lišit. Mnoho z těch, kteří předložili svá vyjádření, zdůraznilo (29. bod odůvodnění), že náklady na digitalizaci mohou v některých případech vzrůst výrazně nad průměr, například když jsou zapotřebí rozsáhlé práce na projekční kabině. Nicméně v takových atypických případech zajišťuje limit ve výši 50 000 EUR to, že absolutní výše podpory bude i nadále přiměřená.
(74)
Zatímco v rozhodnutí o zahájení řízení se vznášely otazníky nad možným zánikem komerčních modelů pro přechod na digitální kinematografii, 50. bod odůvodnění ukazuje, že v Itálii byly vypracovány dva různé komerční modely, které lze kombinovat s daňovou úlevou navrženou pro digitální kina. Italské orgány zahrnuly do aktualizovaných prováděcích předpisů zvláštní ustanovení s cílem zajistit, aby kombinování veřejných a soukromých finančních prostředků určených na přechod na digitální projekci nevedlo k příliš vysokým náhradám nebo přesměrování podpory (např. na distributory nebo zprostředkovatele („integrátory“) v modelu poplatků za virtuální kopie). Italské orgány tímto způsobem podporují optimální synergii mezi dostupnými komerčními modely a státní podporou na usnadnění úplného přechodu na digitální projekci.
(75)
Daňovou úlevu lze rovněž kombinovat s jinými podpůrnými opatřeními. Aby byla zajištěna přiměřenost podpory, zavedly italské orgány maximální intenzitu pro kumulaci podpor, která činí 90 % v případě malých kin (s jedním nebo dvěma sály) a 75 % u jiných typů kin.
(76)
Obecněji řečeno, k žádosti musí být přiloženo osvědčení udávající skutečně pokryté výdaje na každý sál a pro každý jednotlivý případ jsou stanoveny kontroly ministerstva pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch. V prováděcích předpisech je rovněž stanoveno, že v případě nedodržení povinností bude daňová úleva vrácena (a budou k ní připočteny úroky a penále).
c) Vhodnost opatření
(77)
Vysvětlení poskytnutá italskými orgány, jakož i zavedení převoditelnosti daňových úlev zaručují, že opatření bude mít dopad na příjemce tohoto režimu. Možnost využít režimu by měla mít i méně zisková kina.
(78)
Opatření už není navrženo jako pilotní opatření, ale bude v platnosti až do konce roku 2022.
(79)
Z údajů poskytnutých italskými orgány (viz 57. a 58. bod odůvodnění) vyplývá, že opatření mohou využít všechny typy kin, zejména ta menší. Ačkoli existují další faktory, které mohou mít svůj vliv, je třeba uvést, že značný nárůst počtu kin s jedním, dvěma, třemi nebo čtyřmi sály, která využila daňové úlevy (podle nařízení de minimis) v roce 2012 a 2013, se kryje se zavedením převoditelnosti daňových úlev v roce 2012 (25. bod odůvodnění).
(80)
Obecněji řečeno, opatření se jeví jako vhodné k zachování současné rozmanitosti kin na italském trhu, který zahrnuje kina s jedním promítacím sálem, malá komerční kina a různé typy multikin. Tato rozmanitost je nezbytným předpokladem pro rozmanitou filmovou nabídku.
d) Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod
(81)
Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod jsou malé. Přeshraniční rozměr filmu je omezen na přítomnost mezinárodních provozovatelů kin a mezinárodní charakter filmového obchodu. Jednotlivá kina mají omezenou územní působnost, jelikož publikum se kvůli návštěvě kina nepřesouvá daleko.
(82)
Opatření se týká podpory investic a poskytuje jednorázovou výhodu kinům, která musí řešit jedinečný přechod. Daňová úleva zaručuje, že všechna kina mohou dokončit přechod na digitální projekci, ale nenarušuje nežádoucím způsobem hospodářskou soutěž z hlediska jejich každodenního fungování.
(83)
Rovněž se očekává, že dokončení přechodu na digitální projekci v Evropě bude ku prospěchu evropského filmového průmyslu jako celku. V tomto ohledu nejsou pochybnosti, jež byly vyjádřeny v rozhodnutí o zahájení postupu v souvislosti s normami pro digitální kino, dále případné. Z příspěvků třetích stran vyplynul konsensus odvětví ohledně převládajících norem pro digitální kino.
VI. ZÁVĚR
(84)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti se Komise domnívá, že opatření podpory sleduje jasně vymezený kulturní cíl. Pochybnosti ohledně nezbytnosti, přiměřenosti, vhodnosti a dopadu vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení byly rozptýleny. Narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod jsou omezené a nejsou v rozporu se společným zájmem. Daňová úleva pro digitální projekční zařízení se proto považuje za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie zamýšlí poskytnout na zařízení pro digitální projekci na základě zákona č. 244 ze dne 24. prosince 2007, zákonného opatření č. 91 ze dne 8. srpna 2013 přepracovaného v zákon č. 112 ze dne 7. října 2013 a nových prováděcích předpisů pro daňové úlevy poskytované provozovatelům kin na zavedení a zakoupení zařízení a aparatury pro digitální projekci, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření podpory se proto povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 29. října 2014.
DECISIONE (UE) 2015/120 DELLA COMMISSIONE
del 29 ottobre 2014
relativa al regime di aiuti di Stato SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08) cui l'Italia intende dare esecuzione a favore degli impianti di proiezione digitale
[notificata con il numero C(2014) 7888]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni (1) a norma di tali articoli e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Il 30 dicembre 2008 l'Italia ha notificato alla Commissione la propria intenzione di introdurre incentivi fiscali a favore degli investimenti e della distribuzione nel settore cinematografico nonché del cinema digitale. Le autorità italiane hanno inviato informazioni supplementari il 2 aprile 2009 e il 23 giugno 2009.
(2)
Con lettera del 22 luglio 2009 la Commissione ha informato l'Italia della decisione di approvare gli incentivi fiscali dell'Italia a favore degli investimenti e della distribuzione nel settore cinematografico. Allo stesso tempo la Commissione ha informato l'Italia della decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione al credito d'imposta proposto per gli investimenti in impianti di proiezione digitale.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.
(4)
Il ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo e la Commissione europea hanno organizzato un seminario sull'argomento, che si è tenuto a Roma il 21 ottobre 2009.
(5)
La Commissione ha ricevuto osservazioni in merito da parte degli interessati e le ha trasmesse all'Italia per dare a quest'ultima la possibilità di commentarle; le osservazioni delle autorità italiane sono pervenute con lettera protocollata il 19 gennaio 2010. Successivamente ha avuto luogo un ulteriore scambio di informazioni, fra cui lettere supplementari delle autorità italiane che sono state protocollate il 7 settembre 2010, il 12 aprile 2011, il 1o giugno 2011, il 1o dicembre 2011, il 10 maggio 2012, il 14 settembre 2012, il 23 aprile 2013, il 6 dicembre 2013, il 18 aprile 2014, l'11 giugno 2014 e il 1o agosto 2014.
II. DESCRIZIONE DELLA MISURA
1. La misura notificata
(6)
Il credito d'imposta a favore di imprese di esercizio cinematografico che installano impianti di proiezione digitale faceva parte di una serie di misure fiscali per il settore cinematografico introdotte dalle autorità italiane. Nell'insieme, queste misure fiscali miravano a stimolare dinamiche di mercato intese a sostenere i film a carattere culturale «di nazionalità italiana» in un contesto favorevole alla concorrenza e a promuovere tali film in Italia e in Europa.
(7)
Il regime di credito d'imposta a favore del cinema digitale offre un credito d'imposta pari al 30 % delle spese sostenute per l'introduzione di impianti destinati alla proiezione digitale. Il credito d'imposta massimo annuo ammonta a 50 000 EUR per schermo.
(8)
I costi ammissibili possono riguardare:
a)
l'acquisto di impianti di proiezione e riproduzione digitale;
b)
l'acquisto di impianti e apparecchiature per la ricezione del segnale digitale via terrestre e/o via satellite;
c)
l'acquisto in locazione finanziaria, ovvero il noleggio, di impianti, sistemi e apparecchiature di cui ai punti precedenti. I relativi contratti devono contenere l'obbligo di acquisire l'attivo alla scadenza del contratto di locazione, oppure una disposizione che preveda l'esercizio anticipato di tale diritto di opzione da parte dell'impresa utilizzatrice;
d)
spese per la formazione del personale;
e)
spese connesse e strumentali per la ristrutturazione e conformazione delle cabine di proiezione, degli impianti e dei servizi e locali accessori precedentemente adibiti alla proiezione mediante pellicola 35 mm.
Le spese previste negli ultimi due punti non possono rappresentare più del 20 % della spesa totale sostenuta per le lettere a), b) e c).
(9)
Secondo la notifica iniziale delle autorità italiane, il sostegno non sarebbe soggetto a condizioni per cinema che hanno da uno a quattro schermi e per i multiplex che hanno da 5 a 10 schermi in comuni con popolazione inferiore a 50 000 abitanti. Per gli altri multiplex che hanno fino a 24 schermi, l'aiuto sarebbe subordinato all'obbligo di proiettare film culturali per il 50 % delle giornate di programmazione e di convertire almeno il 50 % degli schermi alla proiezione digitale.
(10)
Il credito d'imposta si applica alle imprese cinematografiche soggette a imposizione fiscale in Italia.
(11)
Le basi giuridiche del regime sono le seguenti:
a)
legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato;
b)
decreto legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, in legge 7 ottobre 2013, n. 112;
c)
nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale.
2. Dubbi sollevati dalla Commissione
(12)
Nella decisione di avvio la Commissione ha concluso che la misura d'aiuto notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Offrendo incentivi fiscali, lo Stato italiano rinuncia a determinate entrate e, di conseguenza, il regime comporta l'impiego di risorse statali. Il regime prevede un vantaggio economico a favore di talune imprese, in questo caso le imprese di esercizio cinematografico. Tenuto conto del commercio internazionale di film, questo vantaggio selettivo può incidere sugli scambi interni all'Unione. La Commissione nutriva dubbi circa la compatibilità dell'aiuto.
(13)
La Commissione dubitava, in primo luogo, della necessità del credito d'imposta proposto a favore del cinema digitale, contestando il massimale proposto del credito d'imposta (di 50 000 EUR per schermo), in quanto corrisponde (ad un tasso del 30 %) ad un costo massimo ammissibile dell'installazione di [50 000 EUR × 100/30=] 166 667 EUR per schermo. Detto massimale è superiore alla stima dei costi degli impianti di proiezione digitale presentata dalle autorità italiane (100 000 EUR). La Commissione metteva in discussione l'entità del massimale del credito d'imposta e dubitava che i costi di riconversione presentati fossero una stima equa. Inoltre, la Commissione ha espresso dubbi sulla necessità di installare impianti di proiezione 2K (3) rispondente alle specifiche DCI (4) per la proiezione di film a carattere culturale italiani o europei.
(14)
In secondo luogo, la Commissione nutriva dubbi circa la proporzionalità della misura di aiuto proposta osservando che, probabilmente, i cinema di più grandi dimensioni possono permettersi più facilmente di installare impianti di proiezione digitale senza sussidio statale. La Commissione ha altresì rilevato che per le imprese di esercizio cinematografico sono disponibili formule commerciali per la transizione, quali il «virtual print fee» (canoni per le copie virtuali) (5) e si è pertanto chiesta se un sussidio statale dell'entità proposta per ogni schermo non comporti la scomparsa di alternative commerciali.
(15)
In terzo luogo, la Commissione dubitava circa l'adeguatezza del credito d'imposta proposto come misura di aiuto, osservando che la dotazione prevista per la misura (16,8 milioni di EUR) corrisponde a un costo d'installazione di 56 milioni di EUR, notevolmente inferiore al costo stimato della conversione (di 395,7 milioni di EUR sulla base di 100 000 EUR per schermo). Oltre all'adeguatezza dei fondi disponibili, la Commissione ha altresì messo in dubbio il fatto che la misura proposta sia sufficientemente mirata per conseguire l'obiettivo di aumentare la diffusione di film italiani e europei a carattere culturale. Dubitava che le autorità italiane potessero determinare le imprese di esercizio cinematografico con impianti digitali ad introdurre formule commerciali alternative, che offrissero agli spettatori italiani una più ampia scelta di film culturali. Poiché l'uso di un credito d'imposta implica che un beneficiario debba disporre di una sufficiente capacità contributiva e poiché la misura implica che le imprese di esercizio cinematografico debbano finanziare il 70 % dell'investimento, la Commissione dubitava che i cinema che necessitano maggiormente degli aiuti potessero trarre benefici dal credito di imposta. La Commissione ha inoltre espresso dubbi sul fatto che il sostegno una tantum previsto (la notifica riguardava una misura pilota della durata di 2 anni) avrebbe costituito una soluzione sostenibile al problema del ciclo di vita più breve e dei maggiori costi di utilizzo connesso all'installazione di impianti digitali.
(16)
In quarto luogo, la Commissione ha messo in questione le ripercussioni economiche, sociali e culturali dell'aiuto. Pur riconoscendo che potrebbe essere nell'interesse comune che uno Stato membro ricorra a un aiuto di Stato per investire nel passaggio alla tecnologia digitale dei cinema, la Commissione ha chiesto di essere rassicurata in merito alla neutralità tecnologica della misura; in particolare, ha chiesto conferma del fatto che le imprese di esercizio cinematografico non sarebbero indotte a investire di preferenza in uno standard digitale invece che in un altro. Inoltre, la Commissione ha chiesto alle autorità italiane di assicurare che possano essere proiettati anche i film distribuiti in un formato digitale basato su standard pubblici inferiori allo standard digitale dell'impianto per il quale si eroga il sussidio. La Commissione ha altresì osservato che gli aiuti per l'installazione di impianti di proiezione digitale potrebbero indirettamente andare a beneficio delle grandi società statunitensi di produzione cinematografica (nel caso di impianti conformi alle specifiche DCI). L'aumento della domanda risultante dall'aiuto proposto potrebbe aumentare il prezzo della limitata offerta di impianti di proiezione. Per effetto dell'aiuto, l'Italia potrebbe raggiungere più rapidamente la massa critica di sale cinematografiche digitali, il che a sua volta potrebbe accelerare il passaggio alla distribuzione digitale e quindi la chiusura di quei cinema che non saranno stati in grado d'installare l'impianto di proiezione digitale per tempo. Complessivamente, la Commissione dubitava che gli eventuali effetti distorsivi della concorrenza fossero compensati dai vantaggi dell'aiuto in termini sociali e culturali.
3. Modifiche apportate alla misura proposta dal momento dell'avvio del procedimento
(17)
A seguito dell'avvio del procedimento di indagine formale da parte della Commissione la misura italiana di credito d'imposta a favore del cinema digitale è stata attuata secondo un regime adottato sulla base del quadro di riferimento temporaneo comunitario e nei limiti delle soglie «de minimis» (6). Previa approvazione della Commissione, le autorità italiane intendono attuare pienamente la misura oltre le soglie «de minimis».
(18)
Le autorità italiane stimano che il bilancio della misura ammonterà a circa 7,5 milioni di EUR per il periodo 2014-2015.
(19)
Il periodo oggetto della presente decisione dura fino al 31 dicembre 2022. Le autorità italiane prevedono che il ricorso al credito d'imposta sarà più frequente negli anni 2014 e 2015.
(20)
I progetti di disposizioni applicative con cui le autorità italiane intendono dare piena attuazione all'aiuto (oltre le soglie «de minimis») differiscono dalla notifica originale su alcuni punti importanti.
(21)
In primo luogo, la condizione per i cinema di medie e grandi dimensioni di inserire una certa quantità di film culturali italiani ed europei nella programmazione per ottenere l'aiuto è stata soppressa dalle norme attuative modificate. Negli ultimi anni, le autorità italiane hanno avuto difficoltà a monitorare l'osservanza di tale condizione nel caso dei cinema di dimensione media e grande. Inoltre, esse sostengono che l'abolizione di tale obbligo è necessaria per ripristinare condizioni eque di concorrenza tra i cinema di più grande dimensione che necessitano l'aiuto e i maxi circuiti che dominano il mercato cinematografico italiano (cfr. considerando 37).
(22)
In secondo luogo, e in relazione a quanto sopra, le disposizioni applicative modificate prevedono una soglia di 60 schermi. Le imprese di esercizio cinematografico che possiedono o gestiscono un numero maggiore di schermi sono escluse dal credito d'imposta. Le autorità italiane ritengono che questa sia una buona alternativa all'obbligo di programmazione inizialmente imposto per garantire che la misura raggiunga i suoi obiettivi e per escludere quegli operatori di mercato che, per il loro potere di mercato, dovrebbero essere in grado di passare alla nuova tecnologia senza aiuti.
(23)
In terzo luogo, le nuove disposizioni applicative richiedono una dichiarazione del beneficiario al fine di prevenire la sovracompensazione o il riorientamento dell'aiuto qualora il credito d'imposta sia combinato con formule commerciali (canoni per le copie virtuali).
(24)
In quarto luogo, le norme modificate consentono il cumulo di aiuti fino a un'intensità massima di aiuto del 75 % dei costi complessivi. Per i cinema con uno o due schermi, l'intensità massima di aiuto cumulata è del 90 %.
(25)
Oltre a queste modifiche, dal 2012 i beneficiari possono cedere il credito d'imposta digitale ai fornitori degli impianti digitali, alle banche, agli intermediari finanziari e alle compagnie di assicurazione (cfr. considerando 56).
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(26)
In risposta alla consultazione pubblica sulla misura di aiuto, che si è svolta nel 2009, la Commissione ha ricevuto osservazioni da circa 20 interessati. Hanno presentato osservazioni:
-
le organizzazioni del settore italiano e europeo che rappresentano i distributori e i cinema, nonché la Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) francese e il Forum europeo del cinema digitale;
-
le autorità francesi nonché i fondi a promozione della cinematografia di Germania e Regno Unito e la rete dei fondi regionali europei per l'audiovisivo (Cineregio). Diverse osservazioni pervenute facevano altresì riferimento alle pubblicazioni in materia dei direttori delle agenzie europee di cinema (EFAD) (7);
-
un certo numero di imprese, professionisti del settore cinematografico e cittadini di Francia, Italia, Regno Unito e Svizzera.
Inoltre, nell'ottobre 2009 è stato organizzato un seminario sull'argomento a Roma.
(27)
Per quanto riguarda la necessità dell'aiuto, tutti i contributi ricevuti hanno sottolineato la necessità di aiuti di Stato per il passaggio al cinema digitale, considerato come un'evoluzione inevitabile. Come spiegato sia dalle autorità francesi che dall'organismo nazionale del Regno Unito nel settore cinematografico (UK Film Council), i benefici generali del cinema digitale sono accompagnati da una ripartizione asimmetrica dei costi (sostenuti dall'impresa di esercizio cinematografico) e dei benefici finanziari diretti (per il distributore) relativi alla transizione. Questa situazione asimmetrica rende difficile completare una transizione tempestiva senza sostegno esterno. In questo contesto, i terzi che hanno presentato osservazioni hanno sottolineato il rischio evidente che, qualora i sistemi di proiezione digitale non siano resi più accessibili e abbordabili in termini di prezzo, in Europa molti cinema piccoli, indipendenti e/o in zone remote abbandonerebbero il mercato. La dichiarazione dell'EFAD del settembre 2009 affermava che il 30 % delle sale cinematografiche europee rischiava di chiudere. Sia le autorità francesi che il consiglio federale tedesco per il cinema hanno sottolineato che non solo la proiezione ma anche la distribuzione di film risentirebbe della mancanza di aiuti. Un lungo periodo di transizione, con la distribuzione parallela di copie analogiche e digitali dei film, potrebbe rivelarsi troppo costoso, in particolare per i distributori di film minori. In ultima analisi, l'assenza di aiuto avrebbe un considerevole impatto negativo sulla diffusione dei film europei, la diversità culturale e l'accesso dei cittadini europei alla cultura.
(28)
Tutti i contributi hanno inoltre sottolineato che i cosiddetti standard DCI sono ampiamente riconosciuti come standard comuni per il cinema digitale. La promozione di uno standard a livello mondiale è percepita come un elemento positivo piuttosto che come uno svantaggio per le sale cinematografiche perché permette di creare una situazione di parità tra di esse.
(29)
Per quanto riguarda i costi di installazione degli impianti di proiezione digitale, 100 000 EUR per schermo non sono stati generalmente considerati una stima eccessiva. Al contrario, numerosi contributi hanno sottolineato che i costi possono essere molto più elevati, per esempio quando la cabina di proiezione necessita di considerevoli lavori, come può avvenire in particolare nelle piccole sale cinematografiche. Alcune risposte hanno tuttavia riconosciuto una tendenza al ribasso dei prezzi degli impianti cinematografici digitali.
(30)
In molti contributi trasmessi si è sostenuto che, anche qualora i costi di conversione fossero molto più elevati del sostegno statale disponibile (come verosimilmente nel caso del credito d'imposta italiano), resterebbe comunque il fatto che l'aiuto di Stato è complementare ad altre fonti di entrate, come ad esempio i canoni per le copie virtuali e i fondi propri delle imprese di esercizio cinematografico.
(31)
Per quanto riguarda la proporzionalità dell'aiuto, alcuni interessati hanno criticato il credito di imposta in quanto stimavano che, con ogni probabilità, sarebbero stati i cinema di più grandi dimensioni a fruirne maggiormente. Altri hanno sostenuto l'opportunità di concedere aiuti alle grandi sale cinematografiche, eventualmente sulla base di obblighi di programmazione. Alcuni contributi hanno tuttavia ribadito la dichiarazione dell'EFAD sottolineando l'importanza di non introdurre disparità di trattamento, derivanti per esempio (nello specifico caso del credito d'imposta italiano) da un diverso livello di capacità contributiva dei cinema ma anche, più in generale, da una restrizione dell'accesso sulla base della programmazione, della dimensione e della situazione geografica delle sale cinematografiche. La federazione internazionale delle associazioni di distributori di film (FIAD) ha sottolineato che, nell'attuale mercato del cinema e contesto economico generale, persino le più grandi imprese di esercizio cinematografico potrebbero non essere considerate redditizie.
(32)
Sulla disponibilità di formule operative commerciali per la transizione e la loro applicabilità alle sale cinematografiche più piccole, i pareri sono stati leggermente divergenti. Alcuni hanno sostenuto che non vi erano formule operative standard per il passaggio al cinema digitale. Altri hanno affermato che un gran numero di cinema non poteva aver accesso agli accordi «virtual print fee» offerti da intermediari («integratori») (cfr. anche la nota 5) a causa della natura e del volume della loro programmazione (il volume dei canoni per le copie virtuali generato varia in funzione del numero di film programmati nella prima settimana dall'uscita e/o del numero di schermi di cui dispone un cinema). Europa Distribution ha sostenuto che le formule operative commerciali sono valide solo per le sale cinematografiche più redditizie e i grandi distributori commerciali. Secondo il documento di riflessione dell'EFAD, soltanto 10 000 schermi europei circa su un totale di 30 000 potevano rinnovare gli impianti mediante il modello «virtual print fee». Un contributo ha sostenuto che la formula commerciale «virtual print fee» era adatta anche per i cinema più piccoli. In ogni caso, le autorità francesi hanno sottolineato che le formule commerciali disponibili per la transizione non coprono tutti i costi della conversione digitale dei cinema (quali l'ammodernamento delle cabine di proiezione) e inoltre presuppongono sempre un contributo delle imprese di esercizio cinematografico. Anche in questi casi, il sostegno pubblico potrebbe svolgere un fondamentale ruolo complementare.
(33)
Per quanto riguarda l'adeguatezza dell'aiuto, gli interessati hanno rilevato che, in generale, gli aiuti di Stato aiuterebbero le piccole sale cinematografiche ad affrontare la forte concorrenza dei grandi multiplex e creerebbero condizioni di parità. Secondo le previsioni, l'installazione di impianti cinematografici digitali comporterebbe una scelta più ampia per il pubblico. I contributi hanno inoltre sottolineato i vantaggi connessi al cinema digitale, come la qualità della proiezione, la flessibilità di programmazione e i minori costi di distribuzione. Le autorità francesi hanno sostenuto che l'adeguatezza del sostegno a favore del cinema digitale non dovrebbe essere valutata in termini di aumento della diversità di programmazione, ma piuttosto di capacità di evitare la chiusura delle sale cinematografiche. A loro avviso è attraverso la digitalizzazione dei diversi tipi di cinema che sarà garantita un'offerta diversificata di film. Il Forum europeo del cinema digitale ha sostenuto che, se il credito d'imposta potesse essere compensato con l'IVA, anche i cinema meno redditizi potrebbero beneficiare della misura italiana.
(34)
Alcuni contributi hanno menzionato la natura a breve termine del credito d'imposta a confronto con le sfide a lungo termine poste dalla transizione al cinema digitale. Atri hanno tuttavia sottolineato che gli standard erano sufficientemente consolidati per garantirne la validità per almeno un decennio, o che il ciclo di vita degli impianti cinematografici digitali non poteva ancora essere definito. Il consiglio federale tedesco per il cinema ha sottolineato che il sostegno per il passaggio al cinema digitale sarebbe meno oneroso rispetto ai costi connessi alla ricostruzione dei cinema e della diversità culturale dopo la scomparsa degli operatori che non sono in grado di finanziare da sé la transizione. La Germania ha inoltre sottolineato che lo specifico contesto nazionale e regionale di ciascun Stato membro richiede una misura di aiuto appositamente concepita e una forma di aiuto adeguata. La dichiarazione dell'EFAD ha ribadito tale avviso e ha sottolineato la mancanza di una soluzione universalmente valida. L'associazione italiana degli esercenti cinema, l'ANEC, prevede che entro la fine del ciclo di vita degli impianti digitali il contesto sarà sufficientemente cambiato, il che renderà la sostituzione meno problematica. Il Forum europeo del cinema digitale ha inoltre affermato che eventuali costi di utilizzo supplementari possono essere compensati da nuove fonti di entrate per le sale cinematografiche in questione.
(35)
Per quanto riguarda le ripercussioni economiche, sociali e culturali dell'aiuto, i contributi hanno in generale sottolineato la necessità di un unico standard per il cinema digitale e l'ampia accettazione degli standard DCI. La dichiarazione dell'EFAD afferma che il sostegno per il cinema digitale non dovrebbe imporre una soluzione tecnologica, ma essere concepito valutando attentamente la situazione tecnologica del settore. Nelle sue osservazioni, Europa Distribution ha sottolineato che non rispettare lo standard del settore potrebbe condurre alla chiusura di molte sale cinematografiche. In ogni caso, l'ANEC ha precisato che la misura lascia liberi i cinema di investire nello standard che preferiscono. Numerosi contributi hanno anche sottolineato che impianti rispondenti alle specifiche DCI potrebbero anche essere usati per proiettare programmi di standard digitali diversi (inferiori), mentre l'inverso (proiezione di copie cinematografiche conformi allo standard DCI con proiettori ad esempio di 1,3k) non è possibile. Le osservazioni presentate non hanno individuato rischi di aumento dei prezzi, che al contrario dovrebbero calare con il passare del tempo. Al riguardo, il contributo delle autorità francesi e il documento di riflessione dell'EFAD hanno sottolineato che le misure di aiuto dovrebbero essere concepite in modo da evitare di falsare la concorrenza nel mercato degli impianti digitali. Le misure di aiuto dovrebbero pertanto basarsi su una valutazione dei costi degli impianti digitali e l'aiuto dovrebbe essere limitato in funzione di tali stime. I dubbi della Commissione sul fatto che gli aiuti di Stato possano accelerare il passaggio al digitale e quindi la chiusura di cinema (cfr. considerando 16) non hanno trovato riscontro nei contributi, che al contrario hanno presentato gli aiuti di Stato come una soluzione durevole alla sfida del cinema digitale. La Federazione italiana dei cinema d'essai ha sottolineato la portata geografica limitata delle sale cinematografiche e pertanto gli scarsi effetti distorsivi sulla concorrenza che la misura produrrebbe.
IV. OSSERVAZIONI DELL'ITALIA
1. Necessità dell'aiuto
(36)
Le autorità italiane hanno fornito alla Commissione informazioni sulle caratteristiche del mercato cinematografico italiano (ultimo aggiornamento nell'ottobre 2013). In Italia si stima che siano presenti in totale 3 936 schermi, situati in 1 872 cinema che possono distinguersi in quattro categorie:
a)
grandi reti (8) di cinema con più di 60 schermi: esistono solo due reti del genere, ovvero «UCI» e «The Space» che rappresentano 787 schermi in 76 siti;
b)
piccole reti di cinema: ve ne sono 15, ciascuna delle quali comprende in totale un massimo di 60 schermi. Nel complesso i cinema di questa categoria rappresentano 513 schermi in 104 siti;
c)
piccoli cinema commerciali: rappresentano 1 287 schermi, distribuiti in 351 cinema;
d)
cinema minori: categoria che comprende quasi esclusivamente cinema monosala (per il 90 %), insieme ai cinema stagionali e/o ai cinema ecclesiastici. Sono 1 340 siti, corrispondenti a una stima di 1 500 schermi.
(37)
Mentre le maggiori reti di sale cinematografiche [di cui alla lettera a)] rappresentano il 40 % della quota di mercato nazionale, i cinema di cui alla lettera d) rappresentano solo il 5-10 % della quota di mercato.
(38)
Il regime di credito d'imposta è destinato ai cinema di cui alle lettere b), c) e d). In particolare, tenuto conto della posizione dominante sul mercato delle due grandi reti di cinema, le autorità italiane ritengono necessario l'aiuto di Stato per completare la transizione digitale di dette imprese di esercizio cinematografico, tutte di piccole o medie dimensioni.
(39)
Secondo i dati forniti dal ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo, nel periodo 2010-2013 sono stati 1 603 gli schermi che hanno fatto domanda per il credito d'imposta a favore del cinema digitale (dati di aprile 2014). La misura, attuata ai sensi del regolamento «de minimis», ha avuto successo immediatamente dopo il suo avvio nel 2010 (quando ne hanno beneficiato 671 schermi).
(40)
L'attuazione della misura di aiuto ai sensi del regolamento «de minimis» si è rivelata tuttavia insufficiente per invertire la situazione. In particolare i cinema multisala di medie dimensioni sono stati in grado di digitalizzare solo una parte dei loro schermi.
(41)
Le autorità italiane hanno indicato che la digitalizzazione dei cinema in Italia è ancora in ritardo. Nell'ottobre 2013 il tasso di digitalizzazione era pari a circa il 62 % (9) e, secondo le stime fornite dalle autorità italiane nel giugno 2014, devono ancora essere digitalizzati almeno 700 schermi.
(42)
Di conseguenza, un considerevole numero di sale cinematografiche, per lo più di piccole e medie dimensioni, è a rischio. La loro scomparsa non solo comporterebbe perdite di posti di lavoro al livello dell'esercente cinematografico ma, a sua volta, inciderebbe sulla distribuzione di film e limiterebbe la scelta per il pubblico.
(43)
In particolare, le autorità italiane hanno messo in evidenza il ruolo dei cinema monosala e dei cinema di medie dimensioni in Italia. La presenza continuativa dei cinema monosala è fondamentale per assicurare la parità di accesso di tutti i cittadini al cinema, compresi coloro che risiedono in paesi piccoli, rurali e di montagna. Il secondo gruppo, i cinema di medie dimensioni, costituisce la spina dorsale della distribuzione e proiezione di film di qualità in Italia. La loro presenza continuativa è importante in quanto offrono un'alternativa alle due grandi reti di cinema che dominano il mercato.
(44)
Le autorità italiane prevedono che i film tradizionali scompariranno definitivamente dal mercato entro un periodo di solo un paio di settimane o mesi. Poiché la data limite si avvicina, le autorità italiane hanno sottolineato la necessità di attuare la misura oltre le soglie «de minimis».
(45)
Per quanto riguarda il credito d'imposta massimo proposto (di 50 000 EUR per schermo) e i costi stimati degli impianti di proiezione digitale, le autorità italiane hanno ridotto le proprie stime del costo medio della conversione digitale per schermo a 50 000-60 000 EUR (cifre fornite nell'aprile e nel giugno 2014). In altre parole il credito d'imposta massimo corrisponde a costi di conversione significativamente superiori ai costi di conversione medi stimati. Le autorità italiane hanno tuttavia sottolineato che gli incentivi fiscali sono calcolati sulla base di una percentuale delle spese effettivamente sostenute. Sulla base di un investimento medio di 50 000 EUR, l'incentivo fiscale offerto (del 30 %) sarà pari a 15 000 EUR. Nella pratica non è quindi solitamente mai applicato il credito d'imposta massimo. Tuttavia, il limite massimo garantisce che, in caso di costi di conversione atipicamente elevati, gli importi dell'aiuto restino limitati anche in termini assoluti.
(46)
Per quanto riguarda la necessità dell'aiuto, è inoltre importante notare che le ultime informazioni ricevute dalle autorità italiane indicano ancora un costo di conversione al digitale pari a diverse decine di migliaia di euro per schermo. Per molti cinema, in particolare quelli di minori dimensioni, non è possibile raccogliere questi fondi da fonti private, in particolare nell'attuale contesto economico italiano ed europeo.
2.\ Proporzionalità dell'aiuto
(47)
In termini generali, le autorità italiane hanno sottolineato che il credito d'imposta è complementare alle formule commerciali per la transizione e non esclude il ricorso ai cosiddetti modelli «virtual print fee».
(48)
Le disposizioni applicative modificate contengono una serie di disposizioni che assicurano la proporzionalità della misura di aiuto, prendendo ad esempio in considerazione i meccanismi di mercato disponibili per la conversione al cinema digitale (vale a dire i modelli «virtual print fee»).
(49)
In primo luogo, solo le imprese di esercizio cinematografico con massimo 60 schermi possono richiedere l'agevolazione fiscale. Ciò comporta l'esclusione dall'aiuto dei due maxi circuiti italiani («UCI» e «The Space»), per la conversione dei quali le autorità italiane hanno precisato che è stato applicato con successo il modello «virtual print fee» classico. Inoltre, tenuto conto della loro posizione dominante sul mercato (cfr. considerando 37), tali imprese di esercizio cinematografico non dovrebbero dipendere da aiuti di Stato per la conversione al cinema digitale.
(50)
Stando alle informazioni fornite dalle autorità italiane, le due grandi reti di cinema sono le uniche che si sono avvalse del modello «virtual print fee» classico. Tuttavia, anche gli operatori cinematografici di più piccole dimensioni hanno avuto accesso a meccanismi commerciali per facilitare il passaggio al cinema digitale. In Italia è stato sviluppato un modello «virtual print fee» alternativo, adeguato per i cinema di piccole dimensioni, sulla base di un accordo tra le associazioni di distributori e di esercenti cinema. La tabella seguente riporta le principali differenze e similitudini tra il modello «virtual print fee» classico e alternativo così come attuati in Italia.
Confronto tra modello VPF classico e alternativo in Italia
Il modello VPF classico in Italia
Il modello VPF alternativo in Italia
Un intermediario («integratore») che a sua volta ha contratti «virtual print fee» con i distributori, firma un accordo con un'impresa di esercizio cinematografico.
Basato su un accordo tra l'associazione dei distributori e l'associazione esercenti cinema. Non sono coinvolti terzi.
L'esercente non è proprietario degli impianti digitali e non li paga anticipatamente.
L'esercente è proprietario degli impianti digitali fin dall'inizio e copre l'intero costo di acquisto iniziale.
Sia i distributori che l'esercente contribuiscono al progressivo ammortamento dei costi, rispettivamente attraverso canoni per le copie virtuali e pagamenti mensili. La ripartizione delle spese è generalmente la seguente: il 75 % a carico dei distributori e il 25 % a carico dell'esercente.
I distributori di film pagano canoni per le copie virtuali per la proiezione digitale di film. Tali canoni possono coprire fino al 75 % dei costi di conversione al digitale. L'esercente è in ogni caso tenuto a coprire 5 500 EUR di spese.
(51)
In secondo luogo, tenendo conto di quanto sopra, le autorità italiane hanno modificato le disposizioni applicative per prevenire la sovracompensazione o il riorientamento dell'aiuto nel caso in cui il credito d'imposta sia combinato con formule commerciali (canoni per le copie virtuali). Il beneficiario è tenuto a presentare una dichiarazione che attesti che il beneficio fiscale è chiesto soltanto a copertura dei costi effettivi (cfr. considerando 23). Le autorità italiane hanno dichiarato che il controllo da parte del ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo, effettuato per ogni singolo caso, garantirà che l'aiuto copra soltanto la parte dell'investimento che deve essere effettivamente sostenuta dall'impresa di esercizio cinematografico.
(52)
In terzo luogo, per garantire la proporzionalità della misura di aiuto sono state introdotte intensità massime per il cumulo di aiuti, che distinguono fra i cinema più piccoli (con uno o due schermi) e gli altri cinema (cfr. considerando 24).
3. Adeguatezza dell'aiuto
(53)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha espresso dubbi circa l'adeguatezza della dotazione stimata della misura per coprire i costi previsti della conversione. Le stime aggiornate relative alla dotazione e ai costi fornite dalle autorità italiane (cfr. considerando 18 e 45) permettono una valutazione aggiornata della situazione che la misura di aiuto intende affrontare. Sulla base di un credito d'imposta medio di 15 000 EUR e tenendo conto della dotazione stimata del regime (cfr. considerando 18), 500 schermi potrebbero fruire della misura fra il 2014 e il 2015, periodo in cui si prevede un ricorso più massiccio alla misura. Detto numero corrisponde a una parte sostanziale degli schermi che rimangono da digitalizzare (cfr. considerando 40).
(54)
Nonostante la rimozione dell'obbligo di programmazione culturale dal regime di aiuti, le autorità italiane hanno affermato che il regime ha ancora una forte finalità culturale. La completa digitalizzazione del mercato cinematografico italiano provocherà una migliore diffusione di diversi tipi di film e un maggiore potenziale di diffusione di opere «di nicchia». Se non vi fosse il passaggio al digitale di tutti i diversi tipi di cinema presenti in Italia la cultura ne risentirebbe.
(55)
Le autorità italiane hanno sottolineato che la misura di credito d'imposta implica una compensazione che riguarda non solo le imposte dirette dovute all'Agenzia delle entrate (imposta sulle società) ma si estende anche alle imposte indirette (ad esempio l'IVA), nonché alla ritenuta alla fonte e ai contributi previdenziali (versati dai datori di lavoro per conto dei loro dipendenti). La compensazione mediante tutte queste imposte è presa in considerazione ai fini del calcolo del beneficio del credito d'imposta e accresce l'accessibilità del regime, poiché la possibilità di fruirne non dipende dal livello di profitti realizzati dall'impresa interessata.
(56)
Inoltre, mediante l'articolo 51 del decreto legge n. 83 del 2012, è stata introdotta la possibilità di cedere il credito d'imposta ai fornitori degli impianti digitali, alle banche, agli intermediari finanziari e alle compagnie di assicurazione (cfr. considerando 25). Ciò accresce l'accessibilità della misura di aiuto per i cinema più piccoli, in particolare se a conduzione familiare e senza dipendenti.
(57)
Già nel corso dell'attuazione della misura a norma del regolamento «de minimis» hanno beneficiato dei crediti di imposta tutti i tipi di sale cinematografiche, comprese le più piccole nel mercato, come illustrato dal diagramma seguente che fornisce una panoramica dei beneficiari del regime (nel periodo 2010-2013).
Beneficiari per tipo di cinema (2010-2013, sulla base del numero di schermi) (dati aggiornati da ultimo nell'aprile 2014 e forniti dal ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo)
(58)
Dai dati forniti emerge altresì un netto aumento del numero e della percentuale di piccoli cinema che hanno beneficiato del credito d'imposta nel 2012 e soprattutto nel 2013. Nel complesso, secondo i dati trasmessi dall'Italia, tra il 2010 e la fine del 2013 hanno potuto avvalersi del credito d'imposta per il passaggio al digitale 325 cinema, ovvero il 24,3 %, dei 1 340 più piccoli cinema italiani.
4. Ripercussioni economiche, sociali e culturali
(59)
Le autorità italiane hanno sottolineato l'importanza, dal punto di vista della tutela della cultura, di garantire un passaggio completo al cinema digitale. L'installazione di impianti digitali comporta una serie di importanti vantaggi (come una maggiore flessibilità) per l'intero settore cinematografico (e, in definitiva, per il pubblico). I costi di conversione sono tuttavia elevati e non equamente distribuiti e gravano in gran parte sui cinema. In particolare i piccoli operatori di mercato non sono in grado di effettuare la transizione senza aiuti di Stato. Le formule commerciali elaborate per la transizione (canoni per le copie virtuali) non sono sufficienti a compensare tale squilibrio e non tutti i cinema vi hanno accesso in egual misura.
(60)
Le autorità italiane hanno confermato che, a loro parere, le modalità del regime non mettono in discussione il principio della neutralità tecnologica.
V. VALUTAZIONE DELLA MISURA DI AIUTO
1. Sussistenza dell'aiuto
(61)
A norma dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(62)
Come illustrato nella decisione di avvio e riassunto al considerando 12, la misura d'aiuto notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. La fonte di finanziamento è infatti costituita da incentivi fiscali, sicché lo Stato italiano rinuncia ad alcune entrate fiscali. In forza del regime, alcune società cinematografiche beneficeranno di tale vantaggio finanziario e pertanto la misura fornisce un vantaggio selettivo a talune imprese. I beneficiari sono in concorrenza con altre imprese, che non necessariamente beneficiano del regime. Di conseguenza, il regime falsa o minaccia di falsare la concorrenza. In considerazione del commercio internazionale di film, la misura può incidere sul commercio intra-unionale.
2. Compatibilità dell'aiuto
(63)
Le autorità italiane giustificano la misura come aiuto per la promozione della cultura e sottolineano costantemente l'importanza culturale di completare il passaggio al cinema digitale nel paese il più presto possibile. La misura di aiuto mira a garantire che tutti i tipi di cinema possano passare al digitale, nonostante i costi elevati della conversione.
(64)
Quando è stata adottata la decisione di avvio del procedimento riguardo alla misura, la Commissione non aveva definito in modo specifico la propria politica in materia di sostegno alla proiezione digitale. Da allora, la Commissione ha adottato una nuova comunicazione relativa agli aiuti di Stato a favore delle opere cinematografiche e di altre opere audiovisive (10), che ha aggiornato i criteri utilizzati per valutare la compatibilità degli aiuti di Stato a favore delle opere cinematografiche e di altre opere audiovisive ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del TFUE.
(65)
La nuova comunicazione sul cinema riconosce che gli aiuti alla produzione cinematografica possono essere valutati come aiuti per promuovere la cultura ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del TFUE. Pertanto la compatibilità dell'aiuto può essere valutata a norma di tale disposizione. La comunicazione sul cinema stabilisce che gli aiuti per la modernizzazione dei cinema, compresa la loro digitalizzazione, possono essere giustificati su tale base qualora siano necessari, proporzionati e adeguati.
a) Necessità della misura
(66)
Come dimostrato dalle autorità italiane e confermato dalle osservazioni degli interessati, il passaggio al cinema digitale rappresenta una sfida per il settore cinematografico che riguarda i cinema europei nel loro insieme, e in particolare i cinema più piccoli. La scomparsa dei cinema, in particolare dei cinema indipendenti di piccole e medie dimensioni esistenti nelle città con meno abitanti, ridurrebbe la diversità e la diffusione a livello regionale dell'offerta cinematografica. In altre parole, una transizione lunga e disomogenea avrebbe un impatto negativo sulla proiezione e distribuzione cinematografica e, in ultima analisi, sul pubblico europeo.
(67)
Nonostante l'attuazione della misura fiscale ai sensi del regolamento «de minimis», l'Italia è ancora indietro nel passaggio al cinema digitale.
(68)
Nel contempo, dato che il mercato ha raggiunto il punto di svolta della conversione con oltre il 60 % degli schermi italiani digitalizzati alla fine del 2013, la situazione è peggiorata per le sale cinematografiche che dipendono da aiuti di Stato per la transizione poiché la disponibilità di pellicole 35 mm non è garantita nel breve termine.
(69)
La misura non è rivolta esclusivamente ai cinema di più piccole dimensioni, ma anche ai cinema e alle reti commerciali relativamente grandi. Tuttavia le più grandi reti di cinema (con più di 60 schermi) sono escluse dall'aiuto. Le autorità italiane hanno sostenuto che la concessione di benefici fiscali a tutti i cinema di minori dimensioni ripristina una parità di condizioni nel settore, dominato da due grandissime reti di cinema.
(70)
Il credito d'imposta mira ad aiutare i cinema che non sono in grado, in particolare nell'attuale contesto economico, di ottenere sufficienti fondi privati per la costosa conversione al digitale.
(71)
Tenuto conto di quanto sopra, la Commissione ritiene che la misura di aiuto possa essere considerata necessaria per preservare e ripristinare in Italia un ambiente cinematografico diversificato in un contesto digitale. La presenza continuativa di diversi tipi di cinema, dal cinema d'essai monosala al cinema multisala con programmazione commerciale, è fondamentale per promuovere la salvaguardia di un'offerta cinematografica diversificata per la popolazione italiana. Come riconosciuto dalle osservazioni ricevute dalle parti interessate, il passaggio al cinema digitale costituisce un momento critico per il settore cinematografico nel suo complesso, considerando che solo le più grandi reti di sale cinematografiche sono in grado accedere facilmente ai modelli commerciali di transizione. I dati di mercato forniti dalle autorità italiane hanno dimostrato che l'attuazione de minimis della misura non è sufficiente per completare la transizione, soprattutto per quelle sale cinematografiche che hanno più di uno schermo. Se è vero che alcuni cinema sono stati in grado di accedere a offerte VPF, è anche vero che i modelli di transizione commerciale non coprono tutti i costi della conversione digitale dei cinema (cfr. considerando 32). Anche in questi casi, il sostegno pubblico può essere ritenuto necessario, fintanto che sia concepito in modo complementare assicurando che la misura rimanga proporzionale indipendentemente dal tipo di cinema interessato.
b) Proporzionalità della misura
(72)
Le autorità italiane hanno escluso le imprese di esercizio cinematografico con più di 60 schermi dal beneficio del credito d'imposta. La struttura del mercato cinematografico italiano mostra chiaramente l'esistenza di un divario tra gli esercenti che hanno fino a 60 schermi e quelli di dimensioni maggiori (cfr. considerando 36 e 37). La soglia introdotta appare quindi proporzionata in considerazione dell'obiettivo del regime.
(73)
Inoltre, il credito d'imposta riguarda solo una parte (30 %) dei costi della conversione ed è limitato a 50 000 EUR l'anno. Calcolando l'importo dell'aiuto sulla base di una percentuale dei costi effettivi di digitalizzazione, le autorità italiane garantiscono che l'aiuto rimanga proporzionato, anche se i costi possono variare caso per caso. Infatti, come molti tra coloro che hanno presentato osservazioni hanno sottolineato (considerando 29), i costi per la digitalizzazione possono aumentare significativamente al disopra della media in alcuni casi, ad esempio quando sono richieste opere sostanziali sulla cabina di proiezione. In tali casi atipici, il limite di 50 000 EUR, assicura comunque che gli importi assoluti dell'aiuto rimangano proporzionati.
(74)
Mentre la decisione di avvio del procedimento ha sollevato interrogativi riguardanti la possibile scomparsa di formule commerciali per la conversione al cinema digitale, il considerando 50 dimostra che in Italia sono state sviluppate due diverse formule commerciali che possono essere combinate con il credito d'imposta proposto a favore del cinema digitale. Nelle disposizioni applicative modificate le autorità italiane hanno inserito disposizioni specifiche al fine di assicurare che la combinazione di finanziamento pubblico e privato per la conversione al cinema digitale non comporti una sovracompensazione o il riorientamento dell'aiuto (ad esempio ai distributori o agli intermediari («integratori») nel modello «virtual print fee»). In questo modo le autorità italiane promuovono una sinergia ottimale tra i modelli commerciali disponibili e gli aiuti di Stato per favorire una completa conversione al digitale.
(75)
Il credito d'imposta può anche essere combinato con altre misure di aiuto. Al fine di garantire la proporzionalità dell'aiuto, le autorità italiane hanno introdotto intensità massime per il cumulo di aiuti, pari al 90 % per piccoli cinema (con uno o due schermi) e al 75 % per gli altri tipi di cinema.
(76)
Più in generale, la domanda deve essere accompagnata da un documento certificato indicante le spese effettive sostenute per ogni schermo e sono previsti controlli del ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo su ogni singolo caso. Le disposizioni applicative indicano altresì che il credito d'imposta sarà recuperato (maggiorato degli interessi e delle penali) in caso di inosservanza degli obblighi.
c) Adeguatezza della misura
(77)
I chiarimenti forniti dalle autorità italiane, nonché l'introduzione della trasferibilità dei crediti d'imposta, garantiscono che la misura avrà un impatto sui destinatari del regime. Anche i cinema meno redditizi dovrebbero essere in grado di accedere al regime.
(78)
La misura non è più proposta come misura pilota, ma sarà in vigore fino alla fine del 2022.
(79)
I dati forniti dalle autorità italiane (considerando 57 e 58) dimostrano che la misura è accessibile a tutti i tipi di cinema, in particolare a quelli di più piccole dimensioni. Pur essendoci altri fattori che possono aver inciso, va osservato che il notevole incremento del numero dei cinema con 1, 2, 3 o 4 schermi che hanno beneficiato del credito d'imposta (a norma del regolamento «de minimis») nel 2012 e 2013 coincide con l'introduzione della trasferibilità dei crediti d'imposta nel 2012 (considerando 25).
(80)
Più in generale, la misura sembra adeguata per salvaguardare la diversità di cinema esistente nel mercato italiano, che comprende monosala, piccoli cinema commerciali e diversi tipi di multiplex. Tale diversità è un presupposto per un'offerta cinematografica differenziata.
d) Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi
(81)
Le distorsioni della concorrenza e l'incidenza sugli scambi sono modeste. La dimensione transfrontaliera del cinema è circoscritta alla presenza di operatori cinematografici internazionali e al carattere internazionale del commercio di film. I singoli cinema hanno una portata territoriale limitata, in quanto il pubblico non si sposta lontano per recarsi in un cinema.
(82)
La misura riguarda aiuti agli investimenti e fornisce un beneficio una tantum ai cinema che devono affrontare una transizione unica. Il credito d'imposta garantisce che tutti i cinema possano completare il passaggio al digitale, ma non falsa indebitamente la concorrenza in termini di funzionamento quotidiano.
(83)
Si prevede inoltre che il completamento del passaggio al cinema digitale in Europa vada a vantaggio dell'industria cinematografica europea nel suo insieme. A questo proposito, i dubbi riguardanti gli standard del cinema digitale formulati nella decisione di avvio non risultano più pertinenti. I contributi dei terzi hanno messo in evidenza il consenso del settore in merito agli standard predominanti del cinema digitale.
VI. CONCLUSIONE
(84)
Alla luce di quanto precede, la Commissione è del parere che la misura di aiuto persegua un obiettivo culturale ben definito. I dubbi quanto alla necessità, proporzionalità, adeguatezza e impatto formulati nella decisione di avvio del procedimento sono stati dissipati. Le distorsioni della concorrenza e l'incidenza della misura sugli scambi risultano limitate in misura tale da non essere contrarie all'interesse comune. Di conseguenza, il credito d'imposta per gli impianti di proiezione digitale è considerato compatibile con il mercato interno sulla base dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato al quale l'Italia intende dare esecuzione in favore di impianti destinati alla proiezione digitale, sulla base della legge n. 244 del 24 dicembre 2007, del decreto legge n. 91 dell'8 agosto 2013, convertito in legge 7 ottobre 2013, n. 112 e delle nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale, è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
L'esecuzione di tale misura di aiuto è di conseguenza autorizzata.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 29 ottobre 2014