ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell'11 giugno 2014
relativa all'aiuto di Stato S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 e NN 32/10) cui l'Italia ha dato esecuzione a favore di SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
[notificata con il numero C(2014) 3571]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/944/EU)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 27 ottobre 2008 le autorità italiane hanno notificato alla Commissione l'intenzione della Regione Calabria di concedere aiuti sotto forma di conferimenti di capitale a copertura delle perdite finanziarie subite nel 2004 e nel 2005 da SO.G.A.S. SpA - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (di seguito «SO.G.A.S.» o «il beneficiario») che gestisce l'aeroporto di Reggio Calabria.
(2)
Nel corso dell'esame preliminare la Commissione è venuta a conoscenza dell'esistenza di altre misure di sostegno a favore dello stesso beneficiario che potevano costituire aiuti di Stato illegittimi. Tali misure sono state incluse nelle indagini della Commissione.
(3)
Essendo stata informata del fatto che il contributo statale era stato in realtà concesso prima che essa potesse valutarne la compatibilità con il mercato interno, la Commissione ha registrato il caso come aiuto non notificato con il numero NN 32/10.
(4)
La Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sulla misura notificata con lettere del 27 novembre 2008, del 23 febbraio 2009 e del 19 maggio 2009, a cui l'Italia ha risposto il 14 gennaio 2009, il 26 marzo 2009 e il 9 ottobre 2009.
(5)
Con lettera del 20 luglio 2010 la Commissione ha informato l'Italia della decisione di avviare un procedimento d'indagine formale a norma dell'articolo 108, paragrafo 2 del TFUE riguardo alle misure di aiuto concesse a SO.G.A.S. (di seguito «decisione di avvio del procedimento»).
(6)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.
(7)
Con lettera del 19 novembre 2010 il beneficiario ha presentato osservazioni riguardo alla decisione di avvio del procedimento. Il 20 dicembre 2010 la Commissione ha inoltrato tali osservazioni alle autorità italiane, dando loro l'opportunità di commentarle. Il 29 aprile 2011, a seguito di un sollecito della Commissione dell'8 marzo 2011, sono pervenute le osservazioni dell'Italia. La Commissione non ha ricevuto ulteriori osservazioni dagli interessati.
(8)
Le autorità italiane hanno presentato osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento con lettere del 23 settembre 2010 e del 15 dicembre 2010.
(9)
Con lettera del 30 marzo 2012 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sulle misure in esame, fornite successivamente dalle autorità italiane con lettera del 30 aprile 2012.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE MISURE
2.1. Beneficiario
(10)
Il beneficiario delle misure è la società di gestione dell'Aeroporto di Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. è una società di capitali di diritto italiano, costituita nel marzo 1981 e interamente detenuta da enti pubblici.
(12)
Il volume di traffico gestito dall'aeroporto è passato dai 272 859 passeggeri del 2004 ai 571 694 passeggeri del 2012 (3).
2.2. Le misure contestate
(13)
La misura notificata dall'Italia riguarda il conferimento di capitale di 1 824 964 EUR effettuato dalla Regione Calabria a copertura delle perdite subite da SO.G.A.S. nel 2004 e nel 2005.
(14)
Nel giugno 2005 e 2006, i soci pubblici di SO.G.A.S. hanno deciso di ripianare le perdite subite dalla società di gestione aeroportuale (rispettivamente, 1 392 900 EUR e 2 257 028 EUR) nei due anni precedenti, mediante conferimenti di capitale proporzionali. All'epoca, la Regione Calabria deteneva il 50 % del capitale, mentre il resto delle azioni era detenuto dal Comune di Reggio Calabria, dalla Provincia di Reggio Calabria, dalla Provincia di Messina, dal Comune di Messina, dalla Camera di Commercio di Reggio Calabria e dalla Camera di Commercio di Messina.
(15)
In base alle informazioni di cui disponeva la Commissione al momento dell'adozione della decisione di avvio del procedimento, la Provincia di Reggio Calabria, il Comune di Messina, il Comune di Reggio Calabria e la Camera di Commercio di Messina avevano già effettuato i conferimenti di capitale proporzionali.
(16)
Nel 2006 la società di gestione aeroportuale ha registrato ulteriori perdite per 6 018 982 EUR. Nel dicembre 2007 gli azionisti di SO.G.A.S. hanno deciso di convertire le riserve della società in capitale proprio e di effettuare una riduzione del capitale sociale per coprire le restanti perdite. Il capitale così determinato risultava tuttavia inferiore al minimo prescritto dalla normativa italiana per le società di gestione degli scali aeroportuali. Gli azionisti di SO.G.A.S. hanno pertanto deliberato di aumentare il capitale sociale di 2 742 919 EUR per riportarlo a livelli conformi agli obblighi di legge. L'aumento di capitale è stato realizzato mediante la conversione di obbligazioni in precedenza sottoscritte da alcuni degli azionisti di SO.G.A.S., per un totale di 2 742 919 EUR. Poiché la Regione Calabria non faceva parte degli azionisti che detenevano tali obbligazioni convertibili, la sua partecipazione al capitale della società è scesa dal 50 % al 6,74 %.
2.3. Autorità che concede l'aiuto
(17)
La Regione Calabria è l'autorità concedente per quanto riguarda le misure di cui trattasi.
(18)
Come già chiarito sopra, anche la Provincia di Reggio Calabria, il Comune di Reggio Calabria, la Provincia di Messina, il Comune di Messina, la Camera di Commercio di Reggio Calabria e la Camera di Commercio di Messina hanno concesso a SO.G.A.S. fondi pubblici mediante conferimenti di capitale proporzionali destinati a coprire le perdite registrate nel 2004, nel 2005 e nel 2006 e a riportare il capitale sociale ai livelli conformi agli obblighi di legge.
2.4. Bilancio
(19)
Le autorità italiane hanno notificato il conferimento di capitale di 1 824 964 EUR corrispondente alla partecipazione della Regione Calabria al capitale di SO.G.A.S., come deliberato rispettivamente nel giugno 2005 e 2006. Inoltre, come già sottolineato, perdite pari a 1 824 964 EUR erano state appianate dagli altri azionisti pubblici. Un ulteriore conferimento di capitale di 2 742 919 EUR è stato effettuato nel dicembre 2007.
(20)
La dotazione complessiva delle misure in esame ammonta pertanto a 6 392 847 EUR.
2.5. Procedimenti giudiziari nazionali
(21)
Poiché la Regione Calabria aveva deciso di non effettuare i conferimenti di capitale deliberati dagli azionisti nel giugno 2005 e 2006 prima di una decisione di autorizzazione della Commissione, SO.G.A.S. è ricorsa in giudizio dinanzi al Tribunale di Reggio Calabria. Il Tribunale si è espresso a favore di SO.G.A.S. e l'opposizione della Regione è stata respinta nel maggio 2009.
(22)
Pur riconoscendo la competenza della Commissione a decidere in merito alla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno, il giudice italiano ha ritenuto che rientrasse nelle competenze dei giudici nazionali decidere se una misura di aiuto costituisca o meno aiuto di Stato. Il giudice ha statuito che, nel caso di specie, il finanziamento pubblico non fosse da considerarsi aiuto di Stato nella misura in cui detto finanziamento non era atto a distorcere la concorrenza, né a incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Il giudice ha inoltre osservato che il principio dell'investitore operante in economia di mercato sarebbe stato soddisfatto nel caso di specie nella misura in cui, a prescindere dalle perdite subite nel 2004 e nel 2005, all'epoca della concessione dell'aiuto esistevano ragionevoli prospettive di redditività a lungo termine.
(23)
La Regione ha presentato opposizione contro la pronuncia del Tribunale di Reggio Calabria eccependo che la misura costituiva aiuto di Stato e pertanto non potesse essere attuata prima dell'adozione di una decisione di autorizzazione da parte della Commissione. Nel dicembre 2009 le autorità italiane hanno informato la Commissione che l'opposizione era stata respinta e che non avevano altri mezzi procedurali per contrastare la concessione del contributo pubblico a SO.G.A.S.
3. MOTIVI DELL'AVVIO DEL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(24)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha considerato, in via preliminare, che sia i conferimenti proporzionali della Regione e degli altri azionisti pubblici a copertura delle perdite subite nel 2004 e nel 2005, sia i conferimenti di capitale deliberati dagli azionisti SO.G.A.S. nel dicembre 2007 si configurassero come aiuti di Stato per i seguenti motivi:
a)
consistevano in un trasferimento di fondi da una serie di autorità regionali e locali, ossia Regione Calabria, Provincia di Reggio Calabria, Comune di Reggio Calabria, Provincia di Messina e Comune di Messina e, da enti locali autonomi di diritto pubblico, quali la Camera di Commercio di Reggio Calabria e la Camera di Commercio di Messina, a SO.G.A.S. e pertanto riguardavano risorse pubbliche ed erano imputabili allo Stato;
b)
non rispettavano il principio dell'investitore operante in economia di mercato e pertanto concedevano un vantaggio selettivo a SO.G.A.S.;
c)
erano atti a falsare la concorrenza e a incidere sugli scambi tra Stati membri.
(25)
La Commissione ha ritenuto, in via preliminare, che le misure contestate fossero incompatibili con il mercato interno. Innanzitutto, la Commissione ha osservato che l'Italia aveva espressamente dichiarato che SO.G.A.S. non era gravata da oneri di servizio pubblico di interesse generale («SIEG»). In secondo luogo, la Commissione ha rilevato che, come confermato dalle autorità italiane, le misure non si riferivano ad alcun investimento specifico dell'aeroporto e ha pertanto ritenuto, in via preliminare, che la compatibilità delle misure non potesse essere valutata in base ai criteri previsti dagli orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali (4) (di seguito «gli orientamenti per il settore dell'aviazione del 2005»). In terzo luogo le autorità italiane, pur asserendo che SO.G.A.S. era in difficoltà ai sensi degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (di seguito «gli orientamenti sugli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione») (5), hanno specificato che le misure notificate non facevano parte di un piano di ristrutturazione e che non esisteva in effetti alcun piano di questo tipo. Infine, la Commissione ha ritenuto che le misure non fossero compatibili con gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (di seguito «gli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale») (6) che forniscono il quadro per la valutazione degli aiuti concessi in base all'articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e c) del TFUE.
(26)
Per quanto concerne le azioni proposte dianzi al giudice nazionale contro il rifiuto della Regione di versare il proprio contributo proporzionale prima dell'autorizzazione della Commissione ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato, la Commissione ha ritenuto che, data la supremazia del diritto dell'Unione sul diritto nazionale e fintanto che la notifica non fosse stata formalmente ritirata, l'Italia avesse l'obbligo di conformarsi alla clausola di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. La Commissione ha ritenuto che la posizione adottata dai giudici nazionali avrebbe dovuto pertanto essere disattesa e che le autorità italiane non avrebbero dovuto dare esecuzione alla misura notificata fintantoché fosse pendente il procedimento sull'aiuto di Stato, in virtù del primato dell'obbligo di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
4. OSSERVAZIONI DEI SOGGETTI INTERESSATI
(27)
La Commissione ha ricevuto osservazioni solo dal beneficiario SO.G.A.S, che supportano e integrano le argomentazioni presentate delle autorità italiane nel corso del procedimento d'indagine formale.
4.1. Esistenza di un aiuto
(28)
Il beneficiario sostiene che le misure in esame non rappresentino un aiuto di Stato, poiché non risultano soddisfatti tutti i presupposti previsti dall'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Più specificatamente, il beneficiario asserisce che la misura: i) non incide sugli scambi degli Stati membri o, in alternativa, ii) non concede un vantaggio economico selettivo a SO.G.A.S. e iii) non falsa, né minaccia di falsare la concorrenza.
(29)
SO.G.A.S. afferma che le misure contestate sono state concesse alle normali condizioni di mercato e sono pertanto compatibili con il principio dell'investitore operante in economia di mercato. La società sostiene inoltre che le misure sono compatibili con gli articoli 2446 e 2447 del codice civile italiano, che obbligano i soci di una società per azioni che abbia registrato perdite superiori ad un terzo del capitale a coprire tali perdite al fine di evitare la liquidazione della società. Inoltre, la mancata copertura delle perdite della società di gestione aeroportuale da parte dei soci avrebbe causato la revoca (ai sensi dell'articolo 13 del D.M. 12 novembre 1997 n. 521) della gestione parziale dell'aeroporto dello Stretto concessa a SO.G.A.S. in base all'articolo 17 D.L. 67/1997, e la definitiva impossibilità per la società di ottenere la concessione della gestione totale, per la quale era stata presentata istanza al ministero dei Trasporti. Sarebbe quindi ragionevole ritenere che anche un socio privato, posto di fronte a tale alternativa, avrebbe agito allo stesso modo per incrementare il valore della propria partecipazione.
(30)
Il beneficiario ha ricordato che il Tribunale di Reggio Calabria aveva commissionato una valutazione indipendente della società nel giugno 2008 e che il valore della società era stato stimato all'interno di un intervallo compreso tra 12 000 000 EUR e 17 000 000 EUR.
(31)
Al fine di evidenziare le prospettive di redditività della società, il beneficiario ha presentato alla Commissione un piano industriale e finanziario predisposto a ottobre 2008 da un consulente esterno per conto di SO.G.A.S. che ipotizzava il ripristino della redditività della società nel 2013.
(32)
SO.G.A.S. ha inoltre spiegato che a luglio 2007 è stato pubblicato un bando di gara per la privatizzazione parziale del proprio capitale sociale. In tale contesto, un'associazione temporanea di imprese (ATI) italo-argentina ha presentato un'offerta per l'acquisto del 35 % del capitale sociale di SO.G.A.S. Tale offerta è stata ritenuta economicamente svantaggiosa dai soci di SO.G.A.S. A marzo 2010 è stato pubblicato un nuovo bando di gara per l'acquisto del 35 % delle azioni di SO.G.A.S. Stando alla SO.G.A.S., le due manifestazioni di interesse ricevute in risposta al nuovo bando dimostrerebbero, unitamente all'offerta iniziale dell'ATI, che in questo caso il principio dell'investitore operante in economia di mercato è stato rispettato.
(33)
Inoltre, il beneficiario ritiene erronea l'osservazione della Commissione secondo la quale i passeggeri che utilizzano l'aeroporto dello Stretto possono, a seconda del proprio luogo di residenza, utilizzare in alternativa gli aeroporti di Catania, Lamezia Terme e Crotone e che pertanto le misure impugnate sono potenzialmente atte a falsare la concorrenza a livello di società di gestione aeroportuale.
(34)
Innanzitutto, l'aeroporto dello Stretto e gli aeroporti di Catania, Lamezia Terme e Crotone sono aeroporti regionali destinati ai voli diretti, i cui bacini d'utenza non si sovrappongono; inoltre, l'aeroporto dello Stretto non è in concorrenza con nessun altro aeroporto italiano o dell'Unione. L'insieme delle specificità geografiche e infrastrutturali della Regione Calabria escluderebbe qualsiasi potenziale sovrapposizione del bacino d'utenza dell'aeroporto dello Stretto con quello degli altri aeroporti italiani limitrofi. L'aeroporto di Lamezia Terme dista più di 130 km, con un tempo medio di percorrenza in automobile di circa un'ora dall'aeroporto dello Stretto. Non esistono collegamenti diretti ad alta velocità tra l'aeroporto dello Stretto e quello di Crotone, situati a una distanza di circa tre ore. L'aeroporto di Catania è situato in un'altra regione geografica, a oltre 130 km e con tempi medi di percorrenza in automobile di circa un'ora e trenta/quaranta minuti.
(35)
A tale riguardo, SO.G.A.S. ha fornito una tabella che riporta i coefficienti di correlazione fra il flusso di passeggeri in arrivo all'aeroporto dello Stretto e quelli degli aeroporti di Lamezia Terme, Crotone e Catania. La tabella mostra che i passeggeri dell'aeroporto dello Stretto costituiscono una nuova componente di traffico regionale. Pertanto, l'eventuale chiusura dell'aeroporto comporterebbe la perdita di parte della domanda di servizi di trasporto aereo piuttosto che la sua redistribuzione tra gli altri aeroporti. SO.G.A.S. ha inoltre presentato una tabella che mostra che le misure in esame hanno effettivamente creato una nuova domanda di servizi di trasporto aereo nell'area, producendo vantaggi positivi sia per le compagnie aeree che desiderano effettuare nuovi collegamenti tra l'aeroporto dello Stretto e altri aeroporti nazionali e dell'Unione, sia per altri aeroporti che devono far fronte ad una domanda crescente.
(36)
SO.G.A.S. ha inoltre respinto la valutazione preliminare della Commissione secondo cui le misure potrebbero falsare la concorrenza tra le linee aeree. Il beneficiario ha osservato che in questo caso il finanziamento pubblico non è stato trasferito ad alcuna compagnia aerea sotto forma di tasse di atterraggio più basse o agevolazioni di altro tipo. Le tasse di atterraggio e altre condizioni di esercizio dell'aeroporto sono fissate dall'autorità pubblica competente senza alcun margine di discrezionalità per la società di gestione aeroportuale. Infine, il beneficiario ha sostenuto che l'aeroporto dello Stretto era servito prevalentemente da Alitalia (che forniva sei voli su un totale giornaliero di otto) e che nulla lasciava intendere che i vettori charter e low cost fossero interessati a effettuare nuovi collegamenti in partenza dall'aeroporto dello Stretto.
(37)
SO.G.A.S. ha concluso affermando che, nella valutazione degli effetti della misura sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri, la Commissione avrebbe dovuto tenere maggiormente conto delle circostanze specifiche del caso ed escludere che la misura costituisse un aiuto di Stato.
4.2. Compatibilità dell'aiuto
(38)
Per quanto concerne la compatibilità della misura ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE, SO.G.A.S. ha sottolineato che il finanziamento pubblico in esame era finalizzato al mantenimento in esercizio della società di gestione aeroportuale e allo sviluppo di talune attività economiche. Questo obiettivo sarebbe giustificato dal fatto che gli aeroporti di piccole dimensioni generalmente non sono in grado di generare entrate sufficienti per coprire tutti i costi necessari a garantire il rispetto delle norme di sicurezza. Inoltre, l'aeroporto dello Stretto, in considerazione delle proprie caratteristiche infrastrutturali e delle conseguenti restrizioni imposte dall'ENAC (7), difficilmente potrebbe ospitare compagnie aeree charter e low cost.
(39)
In particolare, in base ai parametri dell'ENAC (Ente nazionale per l'aviazione civile), l'aeroporto dello Stretto si qualifica come aeroporto di II livello. La classificazione effettuata dall'ENAC è basata sulle dimensioni delle infrastrutture piuttosto che sui volumi di traffico passeggeri e obbliga gli aeroporti con bassi livelli di traffico a sostenere gli stessi costi sostenuti per il rispetto delle norme di sicurezza da aeroporti con oltre un milione di passeggeri annui.
(40)
Senza il finanziamento pubblico in esame, l'aeroporto sarebbe stato costretto a uscire dal mercato con conseguenze negative a livello regionale sulla mobilità dei residenti. Ciò avrebbe altresì privato i soci di ogni possibilità di ritorno sull'investimento.
(41)
Infine, o in subordine, SO.G.A.S. sostiene che, essendo la decisione 2005/842/CE della Commissione (8) applicabile al presente caso, le misure contestate possono comunque essere ritenute compatibili con il mercato interno ed esentate dall'obbligo di notificazione.
(42)
SO.G.A.S. ha affermato che poiché il traffico annuale dell'aeroporto non superava il milione di passeggeri nel periodo di riferimento, la sua gestione complessiva rappresentava un SIEG a norma dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera d) della decisione 2005/842/CE. Inoltre, SO.G.A.S. ha spiegato che ai sensi del D.L. n. 250 del 25 luglio 1997, gli enti pubblici locali possono mantenere partecipazioni soltanto in quelle società di capitali che producono servizi di interesse generale. SO.G.A.S. è sempre stata detenuta da enti pubblici locali calabresi e messinesi, il che dimostrerebbe presumibilmente la natura di SIEG riconosciuta alla gestione dell'aeroporto. Al fine di dimostrare che la gestione dell'aeroporto si configura come SIEG, SO.G.A.S. ha presentato alla Commissione le determinazioni del 27 luglio 2010 e del 19 giugno 2010 del Comune di Reggio Calabria facenti riferimento all'importanza dei servizi dell'aeroporto a livello regionale.
(43)
La compensazione degli obblighi di servizio pubblico sarebbe limitata all'appianamento delle perdite subite dalla società di gestione aeroportuale per la fornitura del SIEG e sarebbe dunque conforme ai principi di necessità e proporzionalità previsti dall'articolo 5, paragrafo 1 della decisione 2005/842/CE. Quanto alla mancanza di un atto che incarichi effettivamente la società di gestione aeroportuale della prestazione del SIEG, SO.G.A.S. ha proposto la stesura di una bozza di convenzione, così da fugare qualsivoglia dubbio, per quanto riguarda l'aeroporto dello Stretto, circa il rispetto delle quattro condizioni cumulative enunciate nella sentenza Altmark (9).
5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ ITALIANE
(44)
Nella decisione di avvio la Commissione osservava che, all'epoca, l'Italia aveva confermato che SO.G.A.S. non era ufficialmente gravata da oneri di servizio pubblico di interesse generale, motivo per cui non era stato possibile valutare la compatibilità delle misure impugnate con riferimento alle norme SIEG.
5.1. Natura di SIEG delle attività dell'aeroporto
(45)
Nel corso delle indagini l'Italia ha sostenuto che le misure in esame costituivano una compensazione per la prestazione di SIEG da parte di SO.G.A.S. Secondo le autorità italiane, non era da escludere - in mancanza di prove del contrario - che il rispetto delle norme dell'Unione in materia di SIEG potesse essere confermato, nel caso di SO.G.A.S., attraverso una «valutazione ex post».
(46)
L'Italia ritiene che la posizione della Commissione privilegi eccessivamente i requisiti formali rispetto ai requisiti sostanziali sostanziali dei SIEG. A supporto di tale affermazione, l'Italia ha fornito una rapida valutazione dei quattro criteri della sentenza Altmark. Essa ha dichiarato che di fatto alla SO.G.A.S. è stata affidata una missione di servizio pubblico. Tale incarico sarebbe confermato, direttamente e indirettamente, da vari atti amministrativi adottati dalle autorità locali. In tal senso, l'Italia ha fornito il verbale di deliberazione della Giunta comunale di Reggio Calabria del 17 ottobre 2007 recante la decisione di sovvenzionare le perdite della società di gestione aeroportuale, nonché i verbali della Giunta comunale di Reggio Calabria del 16 giugno 2009 e del 31 dicembre 2009, che evidenzierebbero come le attività dell'aeroporto possano considerarsi un SIEG. Infatti, nel verbale della Giunta comunale di Reggio Calabria del 17 ottobre 2007 si legge che «la Regione Calabria ha ritenuto certe attività svolte dall'aeroporto di Reggio Calabria necessarie ai fini della prestazione di un servizio di interesse economico generale, imponendo alla SOGAS s.p.a. una serie di oneri di servizio pubblico per garantire che l'interesse pubblico generale venisse adeguatamente tutelato; in simili casi, il soggetto che gestisce l'aeroporto può essere sovvenzionato dalle autorità pubbliche a fronte dei costi aggiuntivi scaturenti dall'onere di servizio pubblico tali che non si possa escludere che la gestione di un aeroporto nel suo insieme possa considerarsi come un servizio economico di interesse generale».
(47)
Più in generale, la Regione Calabria aderisce a un Protocollo per lo sviluppo degli aeroporti di Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, da cui emerge come i servizi aeroportuali rivestano la natura di servizi pubblici essenziali per lo sviluppo economico e sociale della Regione e che come tali possono essere oggetto di finanziamento con il ricorso a risorse dell'Unione, o risorse nazionali o regionali.
(48)
L'Italia ha altresì sottolineato che il 28 dicembre 2008 la società di gestione aeroportuale ha richiesto ai soci di provvedere al ripianamento delle perdite proprio in virtù dell'obbligo di servizio pubblico e che nessun operatore presterebbe il servizio di gestione dell'aeroporto in base a condizioni puramente commerciali. Il primo criterio Altmark sarebbe dunque rispettato.
(49)
Le autorità italiane affermano che i parametri della compensazione sono ben desumibili dal bilancio della SO.G.A.S, in cui i costi di gestione vengono esposti in maniera trasparente. Il finanziamento pubblico si limita perciò a coprire le perdite, senza che venga riconosciuto alcun margine a favore del destinatario.
(50)
Per quanto riguarda il terzo criterio della sentenza Altmark, l'Italia ha sottolineato che nel caso dei servizi pubblici gli interventi del socio pubblico non possono essere paragonati a quelli di un investitore privato. Il comportamento degli enti pubblici può essere giustificato dal perseguimento di un obiettivo di interesse pubblico che come tale prescinde dall'applicazione del criterio dell'investitore privato. Dato che in questo caso il comportamento dei soci pubblici non era giustificato da considerazioni commerciali, non è possibile alcun raffronto con quello perseguito da un investitore di mercato. L'Italia ha concluso che il terzo criterio Altmark, che presumibilmente implica l'applicazione del criterio dell'investitore privato, non è pertinente nel caso in esame.
(51)
L'Italia ha infine concluso che, stante la natura di SIEG dell'attività svolta dalla SO.G.A.S., i conferimenti di capitale possano essere considerati, sulla base di una valutazione ex post, compensazioni per la prestazione di SIEG e che pertanto non costituiscono aiuti di Stato.
5.2. Compatibilità dell'aiuto
(52)
L'Italia ha affermato che anche laddove dovessero essere considerate aiuti di Stato, le misure in questione dovrebbero comunque essere ritenute compatibili a norma dell'articolo 2, paragrafo 1 della decisione 2005/842/CE.
5.3. Assenza di distorsioni della concorrenza
(53)
L'Italia ha fatto riferimento al punto 39 degli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005, il quale sancisce che «è poco probabile che i finanziamenti concessi ai piccoli aeroporti regionali (categoria D) siano tali da falsare la concorrenza e da incidere sugli scambi in misura contraria al comune interesse».
(54)
Le autorità italiane hanno altresì affermato che le attività dell'aeroporto non sono redditizie. Tale circostanza sarebbe evidenziata dal fatto che, malgrado fosse stata data ampia pubblicità all'intenzione iniziale di operare una privatizzazione parziale della società, la procedura non aveva in definitiva avuto esito positivo. Considerato che i potenziali investitori avrebbero dovuto assumere l'obbligo di ripianare le perdite previste per gli esercizi successivi, come stabilito nel piano industriale-finanziario pubblicato nel bando di gara, e che l'unica offerta ricevuta non era stata ritenuta economicamente conveniente, sarebbe evidente che quella in oggetto è un'attività per sua natura destinata a generare perdite. Inoltre, il fatto che non vi fossero offerenti interessati a farsi carico dell'intera potenziale perdita, ma solo entro limiti prefissati, proverebbe l'assenza di un mercato appetibile per gli investitori, fatto che a sua volta escluderebbe che le misure possano incidere sugli scambi fra gli Stati membri.
6. OSSERVAZIONI DELL'ITALIA SULLE OSSERVAZIONI DEI SOGGETTI INTERESSATI
(55)
Con lettera del 27 aprile 2012, le autorità italiane hanno presentato, per conto della Regione Calabria, i propri commenti sulle osservazioni di SO.G.A.S. espresse nell'indagine.
(56)
L'Italia ha sostenuto le argomentazioni presentate dal beneficiario, ivi incluse quelle relative alla natura di SIEG delle misure in esame, aggiungendo che proprio in virtù di tale natura, esse non possono essere considerate aiuti di Stato.
(57)
La natura delle misure non sarebbe inoltre tale da falsare la concorrenza e/o incidere sugli scambi tra Stati membri.
7. VALUTAZIONE DELL'AIUTO
7.1. Esistenza degli aiuti
(58)
A norma dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza, salvo deroghe contemplate dal TFUE.
(59)
I criteri fissati all'articolo 107, paragrafo 1 sono cumulativi. Pertanto, per stabilire se le misure notificate costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE, si deve accertare la presenza di tutte le condizioni suindicate. In particolare il sostegno finanziario:
a)
è concesso dallo Stato, ovvero mediante risorse statali,
b)
favorisce talune imprese o talune produzioni,
c)
falsa o minaccia di falsare la concorrenza,
d)
incide sugli scambi fra Stati membri.
(60)
Nella sentenza Flughafen Leipzig-Halle (10), il Tribunale ha dichiarato che la costruzione e la gestione di un aeroporto civile costituiscono attività di natura economica. L'unica eccezione riguarda talune attività che di norma rientrano nell'esercizio dei pubblici poteri e non possono essere pertanto considerate attività economiche. Il finanziamento di tali attività da parte dello Stato esula dall'ambito delle norme in materia di aiuti di Stato. È dunque indubbio che SO.G.A.S. costituisca un'impresa ai sensi della normativa in materia di aiuti di Stato, in quanto gestisce l'aeroporto dello Stretto e offre servizi aeroportuali a pagamento agli operatori economici (in particolare alle compagnie aeree) presenti in detto aeroporto.
7.1.1. Risorse statali
(61)
Il concetto di aiuto di Stato include qualsiasi vantaggio diretto o indiretto, finanziato con risorse pubbliche e concesso direttamente dallo Stato o da organismi intermedi che agiscano nell'esercizio delle competenze conferite loro dallo Stato. Di conseguenza, questo comprende anche a tutti gli aiuti attribuiti da enti regionali o locali degli Stati membri, indipendentemente dal loro statuto o dalla loro denominazione (11).
(62)
Nei considerando 27 e 28 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha osservato che la misura in esame consisteva in un trasferimento di fondi da una serie di autorità regionali e locali a SO.G.A.S. Pertanto, la Commissione ha ritenuto che le misure in questione riguardassero risorse publiche fossero imputabili allo Stato. Inoltre, la Commissione ha ritenuto che le risorse delle camere di commercio italiane costituissero risorse dello Stato. Poiché le camere di commercio sono enti pubblici soggetti al diritto pubblico, che li considera parte integrante della pubblica amministrazione, e sono incaricate di determinate funzioni pubbliche, la Commissione ha ritenuto che le loro decisioni fossero imputabili all'Italia. Su tale base, le risorse della Camera di Commercio di Messina sono da ritenersi risorse pubbliche e il loro trasferimento può essere imputato allo Stato. Né l'Italia, né i terzi interessati hanno contestato tale risultanza preliminare nel corso dell'indagine.
(63)
Pertanto, la Commissione conferma che tutte le misure in esame sono concesse mediante risorse dello Stato e sono ad esso imputabili.
7.1.2. Vantaggio economico selettivo
(64)
Il finanziamento pubblico è selettivo in quanto di esso beneficia una sola impresa: SO.G.A.S. In questo caso particolare, esso copre le perdite subite dalla società nello svolgimento della sua attività ordinaria.
(65)
La Commissione ritiene che, nella misura in cui la costruzione e la gestione di un'infrastruttura aeroportuale costituiscono attività di natura economica, il finanziamento pubblico concesso al gestore di tale infrastruttura a copertura dei costi che normalmente dovrebbero gravare sullo stesso costituisce un vantaggio economico per SO.G.A.S., in quanto ne rafforza la posizione sul mercato e impedisce che le forze presenti sul mercato producano i loro normali effetti (12).
(66)
La Commissione nota che mentre nella fase preliminare l'Italia aveva sostenuto che all'aeroporto non fosse stata formalmente affidata la fornitura di un SIEG, a seguito dell'adozione della decisione di avvio del procedimento, l'Italia ha modificato la propria posizione, sostenendo che il finanziamento pubblico in questione rappresentasse i effettivamente una compensazione pubblica per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico («OSP») (13).
(67)
Al fine di stabilire se la compensazione per la fornitura di un SIEG conferisca un vantaggio ai sensi dell'articolo 107 del TFUE, la Corte, nella sentenza sulla causa Altmark, ha definito i seguenti criteri (14):
1)
l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro (di seguito «primo criterio della sentenza Altmark»);
2)
i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente (di seguito «secondo criterio della sentenza Altmark»);
3)
la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti agli stessi, nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento (di seguito «terzo criterio della sentenza Altmark»);
4)
quando la scelta dell'impresa da incaricare dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico, in un caso specifico, non venga effettuata nell'ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi (di seguito «quarto criterio della sentenza Altmark»).
7.1.2.1. Primo criterio della sentenza Altmark
(68)
La prima condizione stabilita dalla sentenza Altmark coincide con il requisito di chiaro affidamento e definizione dei SIEG postulato dall'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE (15).
(69)
Innanzitutto, l'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE si applica esclusivamente alle «imprese incaricate della gestione» di un SIEG. La Corte di giustizia ha ripetutamente sottolineato la necessità di un atto di affidamento (16). Infatti, tale atto è necessario per definire gli obblighi dell'impresa e dello Stato. In assenza di tale atto ufficiale, la missione specifica dell'impresa non è nota e non è possibile determinare una compensazione equa (17). Pertanto, la necessità di una definizione chiara del SIEG è parte integrante ed essenziale del concetto di affidamento e scaturisce quindi direttamente dall'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE. L'affidamento di un servizio a un'impresa deve essere anche, logicamente, accompagnato dalla sua definizione.
(70)
Nella comunicazione sui servizi d'interesse generale del 2001, la Commissione aveva già sottolineato il nesso tra la definizione dell'affidamento e la necessità e proporzionalità della compensazione dei SIEG ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE (18). Il punto 22 della comunicazione chiarisce che «in ogni caso, affinché sia applicabile la deroga di cui all'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE, la missione di servizio pubblico deve essere chiaramente definita e essere affidata esplicitamente con atto pubblico […]. Tale obbligo è necessario per garantire la certezza giuridica e la trasparenza nei confronti dei cittadini ed è indispensabile perché la Commissione possa verificare il rispetto del criterio di proporzionalità». Affidamento e definizione sono pertanto presupposti logici essenziali per qualsivoglia valutazione significativa della proporzionalità della compensazione. Infatti, i giudici dell'Unione hanno ripetutamente sottolineato la necessità di una definizione chiara degli obblighi di servizio pubblico per l'applicazione sia della deroga contemplata dalla sentenza Altmark sia dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE (19).
(71)
La Disciplina SIEG del 2005 (20) conferma tale impostazione. In base al punto 8 della Disciplina la Commissione può dichiarare compatibili con il mercato interno le compensazioni di servizio pubblico che costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE, purché ricorrano le condizioni stabilite nella Disciplina stessa. Tali condizioni includono, in particolare, l'affidamento del SIEG mediante uno o più atti ufficiali, indicanti la precisa natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, nonché le modalità per evitare sovracompensazioni e per il loro eventuale rimborso (punto 13 della Disciplina SIEG del 2005).
(72)
Anche la Comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale (21) del 2011 chiarisce che il SIEG e gli obblighi di servizio pubblico devono essere previamente definiti con chiarezza. Secondo il punto 51 di tale comunicazione, «affinché possa applicarsi l'articolo 106, paragrafo 2, del trattato, la gestione di un SIEG deve essere affidata a una o più imprese. Le imprese interessate devono pertanto essere state incaricate di una specifica missione da parte dello Stato. Anche la prima condizione della sentenza Altmark prevede che l'impresa debba adempiere ad obblighi di servizio pubblico. Pertanto, al fine di rispettare la giurisprudenza Altmark, occorre una concessione di servizio pubblico che definisca gli obblighi delle imprese in questione e dell'autorità». Il successivo punto 52 stabilisce che la missione di servizio pubblico deve essere conferita mediante uno o più atti che devono precisare almeno l'oggetto e la durata degli obblighi di servizio pubblico; l'impresa e, se del caso, il territorio interessati; la natura dei diritti esclusivi o speciali eventualmente accordati all'impresa dall'autorità in questione; i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione e le modalità per evitare le sovracompensazioni e per il loro eventuale recupero.
(73)
Tuttavia, le autorità italiane sostengono che l'approccio della Commissione sarebbe eccessivamente formalistico e che alla SO.G.A.S. era stato effettivamente affidato un SIEG, basandosi in larga misura su documenti successivi all'adozione delle misure in esame.
(74)
Secondo l'Italia, la qualificazione come servizio di interesse economico generale della gestione dell'aeroporto dello Stretto dovrebbe essere desunta dalle numerose delibere regionali che citano l'interesse pubblico rivestito dai servizi aeroportuali e il loro ruolo di sostegno allo sviluppo economico della regione. Tuttavia, nessuna delle summenzionate delibere regionali ha fornito una definizione esplicita della presunta missione di servizio pubblico affidata al gestore aeroportuale, né le norme che ne regolano la compensazione. Inoltre, la Commissione nota che gli atti in questione sono stati pubblicati a partire dal 2007 e pertanto sono posteriori alla presunta instaurazione dei servizi di interesse economico generale, ossia all'attività dell'aeroporto nel periodo compreso tra il 2004 e il 2006. Inoltre, l'Italia non ha fornito alla Commissione alcun documento che fosse anteriore al 2004 e definisse l'ambito dei supposti obblighi di servizio pubblico imposti al beneficiario.
(75)
Pertanto, la Commissione ritiene che nel caso in esame il presunto SIEG non sia stato adeguatamente affidato al beneficiario.
(76)
La Commissione non può accogliere la tesi delle autorità italiane secondo la quale gli obblighi di servizio pubblico potrebbero essere legittimamente compensati anche qualora il servizio non fosse preventivamente qualificato come SIEG e affidato come tale al beneficiario ex ante. Se ciò fosse possibile, gli Stati membri potrebbero a propria discrezione riconsiderare ex post l'effettiva necessità dell'imposizione degli obblighi di servizio pubblico. In altre parole, qualora un'impresa subisse delle perdite finanziarie, gli Stati membri potrebbero affidarle degli obblighi di servizio pubblico grazie ai quali potrebbero erogarle una compensazione al fine di sostenerla, a prescindere da qualsivoglia valutazione ex ante della necessità effettiva di prestare tale servizio nell'interesse generale. Questo approccio è incompatibile con la condizione secondo cui i servizi di interesse economico generale devono essere affidati all'impresa in questione mediante uno o più atti ufficiali che indichino, in particolare, la natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, nonché le disposizioni necessarie a prevenire ed eventualmente recuperare le sovracompensazioni. L'asserzione delle autorità italiane secondo la quale i servizi aeroportuali sarebbero essenziali per lo sviluppo economico della regione non è sufficiente per ritenere che il SIEG sia stato conferito correttamente al beneficiario, poiché gli obblighi di servizio pubblico e le norme relative alla compensazione non sono stati definiti preventivamente e in maniera trasparente.
(77)
Inoltre, accogliere la posizione delle autorità italiane secondo la quale gli Stati membri possono affidare i SIEG ex post equivarrebbe a favorire quegli Stati che hanno violato gli obblighi di notifica e sospensione. Tali Stati potrebbero sostenere che gli aiuti di Stato illegittimi concessi a un'impresa servivano effettivamente a compensare i costi di un servizio pubblico fornito incidentalmente dal beneficiario (senza tuttavia che detto servizio fosse stato previamente definito o affidato all'impresa). D'altra parte, quegli Stati membri che intendessero rispettare l'obbligo di notifica dovrebbero affidare e definire chiaramente il SIEG ex ante, al fine di rispettare le norme SIEG e la giurisprudenza Altmark.
(78)
Ne conseguirebbe un incentivo alla mancata notifica di nuovi aiuti di Stato da parte degli Stati membri, il che sarebbe in contrasto con il principio consolidato in base al quale gli Stati membri che non notificano un aiuto di Stato non possono essere favoriti rispetto agli Stati membri che effettuano tale notifica (22).
(79)
Riassumendo, la Commissione conclude che la prima condizione enunciata nella sentenza Altmark non è stata rispettata; ritiene inoltre che nel caso in esame non siano state rispettate nemmeno le rimanenti condizioni Altmark, sulla base delle considerazioni sviluppate di seguito.
7.1.2.2. Secondo criterio della sentenza Altmark
(80)
Nel caso in esame, nessuno dei parametri per il calcolo della compensazione è stato stabilito preventivamente. I cosiddetti atti di conferimento ai quali fanno riferimento le autorità italiane non illustrano dettagliatamente i servizi che dovrebbero essere forniti dal beneficiario, né stabiliscono alcun meccanismo di compensazione per la presunta missione pubblica ad esso conferita.
7.1.2.3. Terzo criterio della sentenza Altmark
(81)
Secondo il terzo criterio della sentenza Altmark, la compensazione ricevuta per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi sostenuti, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per il detto adempimento.
(82)
La Commissione non può a accogliere la tesi dell'Italia secondo cui l'aeroporto in questione avrebbe ricevuto soltanto il finanziamento pubblico necessario per l'assolvimento degli obblighi di servizio pubblico in quanto tale finanziamento era limitato alla compensazione delle perdite d'esercizio. Un principio fondamentale della valutazione della proporzionalità della compensazione è che solo i costi netti sostenuti dall'operatore pubblico per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico possono dar luogo a compensazione. In mancanza di una chiara definizione degli obblighi imposti al beneficiario, la Commissione non può stabilire in modo inequivocabile i costi che avrebbero dovuto essere presi in considerazione ai fini del calcolo della compensazione.
(83)
Anche laddove la gestione complessiva di un aeroporto potesse essere classificata come SIEG, talune attività non direttamente connesse alle attività di base, che comprendono, tra l'altro, la costruzione, il finanziamento, l'utilizzazione e la locazione di spazi e beni immobili per uso ufficio, magazzinaggio, alberghi e imprese industriali nell'area aeroportuale, nonché negozi, ristoranti e parcheggi, non rientrerebbero comunque nella missione SIEG e pertanto non potrebbero essere sovvenzionate ai sensi delle norme SIEG. Le autorità italiane non hanno fornito alcun elemento atto a dimostrare che non siano state sovvenzionate attività non direttamente connesse alle attività aeroportuali di base, a norma dei punti 34 e 53(iv), punto iv degli orientamenti per il settore dell'aviazione del 2005.
7.1.2.4. Quarto criterio della sentenza Altmark
(84)
Il quarto criterio della sentenza Altmark stabilisce che per non costituire aiuto di Stato, la compensazione deve limitarsi al minimo necessario. Questo criterio si ritiene soddisfatto laddove il destinatario della compensazione viene selezionato a seguito di una procedura di appalto pubblico o, in alternativa, se la compensazione viene calcolata con riferimento ai costi di un'impresa efficiente.
(85)
Nel caso in questione, il beneficiario non è stato selezionato attraverso una procedura di appalto pubblico. Né, d'altro canto, l'Italia ha fornito alla Commissione alcuna prova del fatto che il livello di compensazione sia stato determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi necessari al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti, nonché di un margine di utile ragionevole per tale adempimento. Pertanto, la Commissione ritiene che non sia possibile concludere che il finanziamento pubblico in questione sia stato determinato sulla base dei costi di un'impresa efficiente.
(86)
Di conseguenza, la Commissione non è in grado di concludere che il beneficiario abbia fornito i servizi in questione al costo minore per la collettività.
(87)
Per completezza, la Commissione osserva che, durante lo svolgimento delle indagini, il beneficiario ha presentato anche la tesi secondo la quale le misure sarebbero conformi al principio dell'investitore operante in economia di mercato. Sebbene il gestore dell'aeroporto abbia subito perdite, era legittimo presumere che l'attività avrebbe comportato degli utili.
(88)
Al riguardo, la Commissione osserva innanzitutto che, contrariamente a quanto sostenuto dal beneficiario, l'Italia, durante le indagini, non ha affermato che lo Stato aveva investito nella società di gestione dell'aeroporto in previsione di una sua redditività e che anzi, al contrario, ha sostenuto che il principio dell'investitore operante in economia di mercato non era applicabile al caso in esame [cfr. considerando (49)].
(89)
In secondo luogo, ai fini della valutazione in base al principio dell'investitore operante in un'economia di mercato, è necessario stabilire se, in circostanze analoghe, un investitore privato si sarebbe comportato in modo analogo. La Corte di giustizia ha statuito che, se il comportamento dell'investitore privato, cui deve essere raffrontato l'intervento dell'investitore pubblico che persegue obiettivi di politica economica, non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, esso deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegua una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine (23). Per stabilire se lo Stato abbia adottato o no il comportamento di un investitore avveduto in un'economia di mercato, occorre porsi nel contesto dell'epoca in cui sono state adottate le misure di sostegno finanziario al fine di valutare la razionalità economica del comportamento dello Stato e occorre quindi astenersi da qualsiasi valutazione fondata su una situazione successiva (24). Secondo costante giurisprudenza, qualora uno Stato membro faccia valere il principio dell'investitore operante in economia di mercato nel corso del procedimento amministrativo, incombe al medesimo, in caso di dubbio, provare inequivocabilmente e sulla base di elementi oggettivi e verificabili che la misura attuata sia riconducibile alla sua qualità di azionista. Tali elementi devono fare chiaramente apparire che lo Stato membro interessato ha preso, preliminarmente o simultaneamente alla concessione del beneficio economico, la decisione di procedere, con la misura effettivamente posta in essere, ad un investimento nell'impresa pubblica controllata (25).
(90)
In tal senso, la Commissione non può accogliere la tesi, sostenuta dal beneficiario, secondo cui le misure in esame sarebbero state determinate dalle prospettive reddituali della società, illustrate dal piano aziendale elaborato nel 2008, che mirava a ripristinarne la redditività, poiché tale piano era stato completato dopo che le misure in questione erano già state decise. La Commissione ritiene che un investitore privato apporterebbe nuovi capitali in una società il cui capitale sia inferiore al minimo legale, come era il caso per SO.G.A.S., solo se, al momento di intraprendere tale misura, egli potesse prevedere il ripristino della redditività della società in tempi ragionevoli. Posto che né le autorità italiane, né SO.G.A.S. hanno fornito elementi concreti risalenti al periodo delle misure in esame atti a dimostrare che le autorità pubbliche intendessero effettuare un investimento e potessero ragionevolmente aspettarsi da tale operazione un rendimento economico accettabile per un investitore privato e considerando altresì che l'Italia ha esplicitamente confermato che il principio dell'investitore operante in economia di mercato non trova applicazione nel presente caso, la Commissione conclude che tali misure non rispettavano il principio dell'investitore operante in economia di mercato.
7.1.2.5. Conclusioni
(91)
La Commissione considera che il caso in esame non ottemperi a nessuna delle quattro condizioni stabilite dalla Corte di giustizia nella causa Altmark e che le misure in oggetto non siano conformi al principio dell'investitore operante in economia di mercato. Pertanto, la Commissione conclude che le misure di cui trattasi, ossia i conferimenti di capitale effettuati per appianare le perdite subite da SO.G.A.S. nel 2004, nel 2005 e nel 2006, conferiscono un vantaggio economico alla società di gestione aeroportuale.
7.1.3. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi tra Stati membri
(92)
Per quanto riguarda la distorsione della concorrenza, l'Italia ha sottolineato che, cin base agli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005, «è poco probabile che i finanziamenti concessi ai piccoli aeroporti regionali (categoria D) siano tali da falsare la concorrenza e da incidere sugli scambi in misura contraria al comune interesse». Il testo citato, tuttavia, si riferisce alla valutazione della compatibilità dell'aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE e non è inteso ad escludere che il finanziamento pubblico di piccoli aeroporti possa costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(93)
Inoltre, la Commissione ricorda che il punto 40 degli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005 stabilisce anche che «al di là di queste indicazioni generali, non è tuttavia possibile delineare una casistica adatta a tutte le diverse situazioni possibili, in particolare per gli aeroporti appartenenti alle categorie C e D. Per questo motivo sarà necessario notificare ogni misura che potrebbe costituire un aiuto di Stato a favore di un aeroporto, per permettere in particolare di esaminarne l'impatto sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri e valutarne eventualmente la compatibilità».
(94)
L'aeroporto dello Stretto è uno dei tre aeroporti della regione Calabria, situato all'estremità meridionale della penisola italiana. Il traffico dell'aeroporto si è mantenuto costantemente al di sotto del milione di passeggeri (26). Al tempo dell'attuazione della misura in esame, l'aeroporto apparteneva pertanto alla categoria D «piccoli aeroporti regionali», a norma degli orientamenti per il settore dell'aviazione 2005. Tuttavia, il traffico passeggeri gestito dall'aeroporto nel 2012 è raddoppiato rispetto al 2004.
(95)
La Commissione nota che il mercato della gestione aeroportuale, che comprende i piccoli aeroporti regionali, è un mercato aperto alla concorrenza, nel quale opera una serie di imprese private e pubbliche in tutta l'Unione. Questo aspetto è confermato anche dal fatto che l'Italia prevedeva di privatizzare parzialmente la società di gestione dell'aeroporto dello Stretto e che, a tal fine, nel 2007 ha pubblicato un bando di gara aperto a imprese di qualsiasi Stato membro dell'Unione (cfr. considerando (32)]. Pertanto, il finanziamento pubblico di una società di gestione aeroportuale può falsare la concorrenza sul mercato della gestione delle strutture aeroportuali. Inoltre, anche aeroporti appartenenti a bacini d'utenza differenti possono operare in concorrenza reciproca per attirare il traffico. Infatti, in certa misura e per taluni passeggeri, alcune destinazioni differenti sono interscambiabili. Pertanto, il finanziamento pubblico a favore degli aeroporti può falsare la concorrenza e incidere sugli scambi nel mercato del trasporto aereo dell'Unione.
(96)
Nel caso in esame, considerando che all'epoca dei fatti l'aeroporto dello Stretto serviva prevalentemente destinazioni nazionali e due tratte internazionali (Parigi e Malta) e che grazie ai fondi ricevuti l'aeroporto ha avuto la possibilità di restare sul mercato ed espandere significativamente la propria attività, la Commissione considera che le misure in esame possano aver falsato la concorrenza e inciso sugli scambi tra Stati membri.
7.1.4. Conclusione circa la sussistenza dell'aiuto
(97)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che i conferimenti di capitale concessi a SO.G.A.S. dai propri azionisti pubblici per ripianare le perdite degli esercizi 2004, 2005 e 2006 costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
7.2. Legittimità dell'aiuto
(98)
Le misure in esame sono state attuate prima dell'approvazione formale da parte della Commissione; pertanto, l'Italia non ha adempiuto all'obbligo di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3 del TFUE.
7.3. Compatibilità dell'aiuto
7.3.1. Compatibilità ai sensi delle norme SIEG
(99)
SO.G.A.S. sostiene che l'aiuto in questione è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE.
(100)
L'articolo 106, paragrafo 2 stabilisce che «le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione».
(101)
Tale articolo introduce una deroga al divieto di concessione di aiuti di Stato di cui all'articolo 107 del TFUE nella misura in cui l'aiuto è necessario e proporzionale per garantire la fornitura del SIEG a condizioni economiche accettabili. Ai sensi del paragrafo 3 dell'articolo 106 del TFUE, la Commissione vigila sull'applicazione dello stesso articolo, inter alia specificando le condizioni per il soddisfacimento dei criteri di necessità e proporzionalità.
(102)
Prima del 31 gennaio 2012 la Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (di seguito «Disciplina SIEG del 2005») (27) e la Decisione SIEG 2005, rappresentavano la normativa adottata dalla Commissione per l'applicazione della deroga di cui all'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE.
(103)
Il 31 gennaio 2012 è entrato in vigore il nuovo pacchetto SIEG, che include la Disciplina dell'Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (2011) (di seguito «Disciplina SIEG del 2011») (28) e la Decisione 2012/21/UE della Commissione (29).
7.3.1.1. Compatibilità ai sensi della decisione 2005/842/CE
(104)
Le misure in oggetto sono state concesse nel giugno 2004, nel giugno 2005 e nel dicembre 2007. Il beneficiario sostiene che le misure di cui trattasi sono esenti dall'obbligo di notifica sulla base della decisione 2005/842/CE.
(105)
La decisione 2005/842/CE dichiarava compatibili gli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico concessi in relazione al SIEG alle imprese rispondenti alle condizioni stabilite nella decisione stessa. In particolare, la decisione 2005/842/CE dichiarava compatibili gli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico agli aeroporti i) con traffico annuale non superiore al milione di passeggeri, ii) con fatturato totale al lordo delle imposte inferiore a 100 milioni di EUR nei due esercizi precedenti a quello del conferimento del servizio di interesse economico generale che ricevono compensazioni di obblighi di servizio pubblico di importo annuo inferiore a 30 milioni di EUR (30).
(106)
La decisione 2005/842/CE si applicava soltanto agli aiuti sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico in relazione ad effettivi servizi di interesse economico generale. Per poter beneficiare di tale esenzione, la compensazione degli obblighi di servizio pubblico per l'esercizio del SIEG doveva altresì soddisfare le condizioni specifiche di cui agli articoli 4, 5 e 6 della medesima Decisione (31).
(107)
L'articolo 4 della decisione 2005/842/CE prevede che il servizio di interesse economico generale venga affidato all'impresa in questione mediante uno o più atti ufficiali, indicanti, tra le altre cose, la natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, nonché le modalità necessarie per prevenire ed eventualmente recuperare le sovracompensazioni. L'articolo 5 della decisione 2005/842/CE stabilisce che l'importo della compensazione debba limitarsi a quanto necessario per coprire i costi determinati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un ragionevole margine di profitto. Infine, l'articolo 6 della decisione 2005/842/CE prevede che gli Stati membri effettuino controlli regolari per garantire che le imprese non ricevano una compensazione eccedente l'importo determinato conformemente all'articolo 5.
(108)
Per i motivi illustrati nel punto 7.1.2.1. della presente decisione, la Commissione conclude che né il beneficiario, né le autorità italiane hanno dimostrato che a SO.G.A.S. siano stati affidati obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti. Inoltre, gli stessi non hanno dimostrato che i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, e le modalità per evitare sovracompensazioni e per il loro eventuale rimborso fossero in alcun modo contenuti nei cosiddetti atti di affidamento da essi addotti. Ne consegue che i requisiti di cui agli articoli 4, 5 e 6 della decisione 2005/842/CE relativi agli atti di affidamento non sono stati soddisfatti.
(109)
Pertanto, la Commissione ritiene che l'appianamento delle perdite del gestore dell'aeroporto dello Stretto non fosse compatibile con il mercato interno, né esente dall'obbligo di notifica sulla base della decisione 2005/842/CE.
(110)
Inoltre, in assenza di una definizione chiara degli obblighi di servizio pubblico imposti a SO.G.A.S., la misura non può essere ritenuta compatibile con il mercato interno ed esente dall'obbligo di notifica preventiva di cui all'articolo 10, lettera b) della decisione 2012/21/UE. Pertanto, la Commissione ha valutato se la misura possa essere ritenuta compatibile con il mercato interno ai sensi del punto 69 della Disciplina SIEG del 2011, il quale stabilisce che «la Commissione applicherà i principi delineati nella presente comunicazione agli aiuti illegali sui quali sarà chiamata a decidere dopo il 31 gennaio 2012, anche nel caso in cui gli aiuti siano stati concessi prima di tale data».
7.3.1.2. Compatibilità ai sensi della Disciplina SIEG del 2011
(111)
Il punto 16 della Disciplina SIEG del 2011 stabilisce i requisiti necessari affinché l'affidamento di un SIEG possa essere ritenuto valido. In particolare, il successivo punto a) del punto 16 stabilisce che l'atto di affidamento deve indicare chiaramente l'oggetto e la durata degli obblighi di servizio pubblico. Pertanto, per gli stessi motivi già esposti nel punto 7.1.2.1. della presente decisione, le misure di aiuto in esame non possono essere ritenute compatibili ai sensi della Disciplina SIEG del 2011. In particolare, la gestione dell'aeroporto nel suo insieme non è stata chiaramente affidata al beneficiario sotto forma di SIEG. La Commissione non ha ricevuto alcun atto di affidamento che definisca ex ante in maniera univoca il SIEG affidato al beneficiario, né il suo diritto a una compensazione. Inoltre, non sono stati presentati alla Commissione elementi che dimostrino che i punti 17 e 18 della Disciplina SIEG del 2011 sono stati rispettati.
(112)
La Commissione considera pertanto che la misura di aiuto in esame non possa essere dichiarata compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2 del TFUE.
(113)
A fini di completezza, la Commissione rileva che il punto 9 della Disciplina SIEG del 2011 stabilisce che la compensazione SIEG accordata alle imprese in difficoltà deve essere valutata a norma degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà.
(114)
Durante la fase di valutazione preliminare, l'Italia aveva infatti sostenuto che la SO.G.A.S. era un'impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. Tuttavia, l'Italia aveva anche sostenuto che le misure in esame non facevano parte di un piano di ristrutturazione e che un piano di siffatta natura non esisteva. Pertanto, nella sua decisione di avvio del procedimento, la Commissione aveva ritenuto che tali misure non potessero essere considerate compatibili con gli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione.
(115)
Durante l'indagine formale, l'Italia non ha più sostenuto che il gestore aeroportuale si trovasse in difficoltà al momento della concessione delle misure di aiuto e che di conseguenza gli aiuti fossero compatibili sulla base dei summenzionati orientamenti.
(116)
In mancanza di elementi che consentano alla Commissione di valutare la compatibilità delle misure in esame sulla base degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, essa non può dichiarare tali misure compatibili con il mercato interno ai sensi dei summenzionati orientamenti.
7.3.2. Compatibilità ai sensi dei nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione
(117)
Il 31 marzo 2014, la Commissione ha adottato la Comunicazione «Orientamenti sugli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree» (di seguito «i nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione») (32). Essi si applicano agli aiuti al funzionamento degli aeroporti concessi prima del 31 marzo 2014.
(118)
Gli aiuti al funzionamento concessi prima dell'entrata in vigore dei nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione potrebbero essere dichiarati compatibili per la totalità dei costi di esercizio non coperti purché vengano soddisfatte le seguenti condizioni:
-
contributo al raggiungimento di un obiettivo ben definito di interesse comune: questa condizione viene soddisfatta, tra l'altro, se l'aiuto accresce la mobilità dei cittadini dell'Unione e la connettività delle regioni o facilita lo sviluppo regionale (33);
-
necessità dell'intervento pubblico: l'aiuto deve riguardare situazioni nelle quali tale aiuto può portare ad un miglioramento sostanziale che il mercato non è in grado di produrre (34);
-
presenza di un effetto di incentivazione: questa condizione viene soddisfatta se è probabile che, in assenza dell'aiuto, e tenendo conto dell'eventuale presenza di aiuti all'investimento e del livello di traffico, il livello di attività economica dell'aeroporto in questione sarebbe notevolmente ridotto (35);
-
proporzionalità dell'importo dell'aiuto (aiuto limitato al minimo necessario): per essere proporzionali, gli aiuti al funzionamento a favore degli aeroporti devono limitarsi al minimo necessario per realizzare l'attività oggetto dell'aiuto (36);
-
prevenzione di effetti negativi indebiti sulla concorrenza e sugli scambi (37).
(119)
Secondo quanto dichiarato dalle autorità italiane, la posizione geografica periferica e l'insufficiente sviluppo del trasporto merci costituiscono gravi criticità per la regione Calabria, soprattutto a causa della mancanza di infrastrutture adeguate. L'Italia ha dichiarato che le misure in esame fanno parte di un progetto più ampio volto a potenziare la rete dei trasporti in Calabria. Tali misure consentirebbero a SO.G.A.S. di migliorare le infrastrutture e i servizi offerti dall'aeroporto alla luce della nuova strategia regionale che mira a rafforzare la rete dei trasporti e garantire un accesso più agevole alla regione.
(120)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che gli aiuti al funzionamento concessi a SO.G.A.S. abbiano contribuito al raggiungimento di un obiettivo di interesse comune teso a migliorare l'accessibilità, la connettività e lo sviluppo regionale attraverso lo sviluppo di un'infrastruttura per il trasporto aereo sicura e affidabile.
(121)
Come osservato dai nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione, gli aeroporti minori potrebbero incontrare difficoltà nel finanziare la propria attività senza fondi pubblici. Secondo il punto 118 dei nuovi orientamenti sull'aviazione, gli aeroporti con un traffico annuo inferiore a 700 000 passeggeri possono non essere in grado di coprire una parte consistente dei propri costi di esercizio. Il traffico dell'aeroporto dello Stretto si è mantenuto costantemente al di sotto dei 700 000 passeggeri. Pertanto, la Commissione ritiene che l'aiuto fosse necessario in quanto ha consentito un miglioramento della connettività della regione Calabria, che il mercato da solo non avrebbe offerto.
(122)
In mancanza dell'aiuto, le attività del beneficiario si sarebbero ridotte in maniera significativa, o sarebbero addirittura cessate. Al contempo, l'aiuto non ha superato l'importo necessario a coprire le perdite d'esercizio ed era pertanto limitato al minimo necessario per consentire l'esecuzione dell'attività oggetto dell'aiuto.
(123)
Nessun altro aeroporto si trova nello stesso bacino di utenza, (38) giacché come illustrato in precedenza, l'aeroporto più vicino si trova a oltre 130 chilometri di distanza. Inoltre, l'Italia ha confermato che l'infrastruttura aeroportuale è stata messa a disposizione di tutte le compagnie aeree a condizioni non discriminatorie. Né le informazioni a disposizione della Commissione, né le osservazioni delle parti interessate presentate durante le indagini hanno messo in discussione l'accesso non discriminatorio all'infrastruttura.
(124)
Alla luce di queste considerazioni, la Commissione conclude che le condizioni di compatibilità definite dai nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione risultano soddisfatte.
7.3.3. Conclusioni sulla compatibilità dell'aiuto
(125)
Sulla base della valutazione che precede, la Commissione conclude che la misura di aiuto notificata è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3 del TFUE.
(126)
Tale conclusione, formulata ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato, lascia impregiudicata l'applicazione di altre disposizioni del diritto dell'Unione, ivi incluse quelle in materia ambientale.
8. CONCLUSIONI
(127)
La Commissione ritiene che l'Italia abbia attuato illegittimamente l'aiuto in questione, in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Tuttavia, sulla base della valutazione che precede, ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti dell'aiuto, in quanto compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e con i nuovi orientamenti per il settore dell'aviazione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato a cui l'Italia ha dato esecuzione a favore di SO.G.A.S. SpA (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) per un importo pari a 6 392 847 EUR è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l'11 giugno 2014